學員法學研究報告 599 行政秩序罰領域中『一行為不二罰原則...

學員法學研究報告 599

行政秩序罰領域中『一行為不二罰原則』 之要件解析

指導老師：陳慈陽 撰寫學員：王紹銘

壹、前言 貳、行政罰領域中一行為不二罰原則之意涵

一、美國法與德國法之借鏡 美國聯邦憲法增修條文第五條之規定 德國基本法第 103 條之規定

二、一行為不二罰原則在我國憲法依據之探求 一行為不二罰原則與一事不二罰原則之思辨 一事不二罰原則在我國之憲法基礎

參、行政秩序罰領域中一事不二罰原則之要件 一、一個行為

甲說－參考刑法關於行為數之認定標準以認定行為數 乙說－法律擬制或以立法目的判斷 實務見解 本文見解-釋字 604 號解釋影響有待觀察

二、違犯數個法規範之構成要件，且個別法規範之目的相同或可以

代替 法規競合 想像競合

三、所違犯之數個構成要件的處罰種類相同 行政秩序罰領域中處罰之性質與種類不相同，可以併罰 行政執行罰與行政秩序罰之處罰種類與性質均不相同，可以

併科

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行政秩序罰與刑罰不可以併科 四、小結

肆、結論

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行政秩序罰領域中『一行為不二罰原則』 之要件解析

壹、前言

國家基於統治權主體的地位，基於特定國家任務或行政目的之追

求，得以抽象之法條規範其與人民之間之法律關係，要求人民為特定之

作為或不作為，倘若有違反法條之情事，則會依法遭受國家之制裁，此

一制裁一般通常以「處罰」之概念理解之。惟法律所規定之處罰種類會

隨著法規範所欲追求之目的、違反法體系行為之態樣、造成損害之嚴重

程度、行為義務人之個人因素等等而有所不同而有不同處罰之規定，且

由於各個法規範所欲追求之立法目的並不相同，處罰之程序或主體容有

差異，往往會有一種現象發生：一個違反法規範義務之行為將會受到國

家多數之處罰。上述此種情況在我國行政罰1領域（特別係在稅務行政或

建築管制行政中尤為常見）2，從而，便會衍生出一個重要的問題：對於

人民違反數個法規範義務之行為可否即為多次處罰？是否須考量行為

人違反法規範義務之行為數？亦即，在我國行政罰領域是否有「一行為

不二罰原則」之適用？關於此一問題，學理上及實務操作上眾說紛紜、

爭議不斷，均有待進一步釐清。 我國立法院在民國 92 年 1 月 14 日制定通過我國首部關於行政制裁 1 說先要說明的是，在行政法領域，談到所謂處罰之概念，依處罰之性質與處罰之目的，學者提出若

干分類，可供參考：（一）行政秩序罰：對於一般人民違反行政法上義務所科處之制裁，其目的在

於對於人民違法行為所為之非難。此種情形在行政機關之處分中最為常見；（二）行政執行罰：以

要求人民改善其違反法規範所科予之作為或不作為義務為目的，由行政機關所採取之手段，其目的

在於要求改善其違反法規範之狀態，並非以非難為目的（三）懲戒罰：所謂之懲戒罰與秩序罰之概

念之區分在於，懲戒罰乃係針對公務員或從事專門職業之職業人員，因為違背職務（業）上之行為

所給予之制裁，相較之下，秩序罰之適用對象較廣，可適用於具有責任能力之一般人民。本文所稱

之行政秩序罰，即係指行政罰之概念，與一般學理上之理解相同。更詳細之說明，請參 吳庚，行

政法之理論與實用，2003/8，頁 461-462。另外可參高等行政法院八十九年訴字第八九三號判決。 2 最常見之例子即係，稅捐稽徵法第四十四條規定以營利事業依規定應給予他人憑證未給予，或應自

他人取得憑證或應保存憑證而未保存作為處罰之構成要件；營業稅法第五十一條第一款以應申請營

業登記而未申請為構成要件，若行為人以不實發票逃漏稅額即會同時符合兩法之構成要件而有數罰

之問題。

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之法典－行政罰法（總統 94 年 2 月 5 日公佈，公佈一年後實施），此乃

我國行政法體系中對於制裁之規定所為總則性之立法3，是否能對於上述

所提出之問題做出回應？是否能完全解決上述問題？均不無探究餘

地。若肯認「貫徹依法行政原則，健全行政法制，以保障人民權利與避

免國家濫權，為當代民主法治國家所努力追求之目標」，則此一問題之

討論將更形重要。本文寫作之重心為「建構一行為不二罰原則適用之要

件，及檢討新通過之行政罰法對於本原則是否有規定？有無需要檢討之

處？」，架構如下：首先說明一行為不二罰原則之意涵及在外國法制的

發展（本文以美國與德國法制做說明）（貳）；其次，說明一行為不二罰

原則在我國繼受之情況，以及學說及實務對於本原則適用所建構之要件

（参）最後提出結論（肆）。

貳、行政罰領域中一行為不二罰原則之意涵

一、美國法與德國法之借鏡 一行為不二罰原則係指：對於人民違反法律上義務之單一行為，禁

止國家機關以相同或類似之措施給予多次的處罰。因此，一行為不二罰

原則即係「重覆處罰之禁止」，在概念上可以包含兩種情形4：其一為對

於人民之單一行為給予處罰之後，再針對同一之行為給予處罰；其二為

針對同一具有違法性質之行為，由國家同時科處多次處罰。國內學者再

討論一行為不二罰原則時多半會引用美國聯邦憲法增修條文第五條法

與德國法之規定作為參考之依據，分述如下： 美國聯邦憲法增修條文第五條之規定

美國聯邦憲法增修條文在第五條規定：「任何人不得因為同一罪

行而使其生命或身體遭受兩次危險。」（nor shall any person be subject for the same offence to be twice put in jeopardy of limb。），即係所謂的

3 「對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。以往由於政府行政事務

繁雜。為達行政目的，採用不同之處罰方法或手段，致行政法規所定之行政處罰種類繁多，名稱互

異，處罰形式不一，且實務上裁罰時之法律適用與理論見解分歧，常生困擾，不但影響行政效能，

且關係人民權益甚鉅。本法之立法目的，乃在於制定共通適用於各類行政罰之統一性、綜合性法典，

以期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩。……」參見行政罰法逐條說明第一條。 4 洪家殷，行政秩序罰論，2000/7，頁 54。

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「雙重危險條款」（double jeopardy）5。茲有疑義者，美國實務上針對

此條款之討論，均係環繞在涉及刑罰處罰之案件上，如是，是否意味

者再美國法制上所謂一事不二罰原則之概念僅有在行為人之行為可

能遭受多次刑罰制裁時方有適用？換言之，在涉及行政罰與刑罰競合

時，或數個行政罰競合時，便非憲法上一事不二罰原則適用之範疇而

可併罰？對此，依美國最高法院曾有見解認為，憲法上一事不二罰原

則提供被告三種保護：(1)同一行為被宣告無罪之後，不得再行起訴；

(2)同一行為經判決有罪之後，不得再行起訴；(3)同一行為不得多次處

罰（multiple punishments）6。就上述法院所闡釋的前兩點內涵來說，

均與所謂之刑事罰有關，惟就第三點內涵而論，是否可以作為行政罰

亦有美國聯邦憲法上一事不二罰原則之適用？則產生了極大的爭議。 關於上述對於美國聯邦憲法增修條文第五條規定解讀不同所產

生的爭議，多數之見解均認為除了純粹的刑事程序以及性質相近的的

少年事件處理程序，受所謂禁止雙重處罰的限制之外，其他若依照民

事程序或行政程序所科處之裁罰，並非屬於刑事處罰（criminal）或懲

罰(punishment)之性質，故沒有憲法上一事不二罰原則之適用。然而對

於上述憲法增修條文第五條之規定之實際運用，有幾個實務見解可供

參酌7：（1）1989 年 United v. Halper 案件：被告以申報不實之方法訛

詐政府醫療費用，次數多達 56 次，合計共 585 元，東窗事發之後，

被法院判處兩年有期徒刑及 5000 元罰金，行政機關復提起民事訴訟

要求法院再行科處被告每次 2000 元，共 130000 元。對此，法院認為

此一處罰金額超出被告所詐金額多達 220 倍之多，則該罰鍰帶有「嚇

阻」（deterrence）與「報應」（retribution）之性質，應視為刑罰，受

憲法增修條文第 5 條之規範，不得重複處罰。（2）1993 年 Austin v. United States 案件：在本案中，最高法院認為所謂刑罰之認定不應採

取形式主義的標準，應斟酌抽象法定「制裁」之規定，是否具有懲罰

之目的，若有，則應有憲法增修條文第 5 條中一事不二罰原則之適用。 5 法治斌，試讀一事不二罰，收於行政救濟、行政處罰、地方立法，台灣行政法學會論文集，2000/12，頁 305。

6 法治斌，前揭（註 5）文，頁 307。 7 法治斌，前揭（註 5）文，頁 310-312。

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（3）1997 年 Hudson v. United States 案件：本案當事人因為違反銀行

法之規定被金融監理局（Office of Comptroller of the Currency，OCC）科處罰鍰並遭受追究刑事責任。對此，最高法院認為所謂刑罰之處罰

應以刑罰本身之規定為依據，此屬當然。換言之，所謂，依據刑罰法

規之規定所科處之裁罰具有刑事處罰之性質，此一立法預為之價值決

定應該絕對尊重，依據行政法歸所科處之裁罰若欲認定其具有刑罰制

裁之性質，僅有在少數例外之情形，運用所謂解釋之方法，考量許多

因素（例如是否以主觀責任條件之具備為成立要件？身體自由是否受

到限制？）等等妥為觀察。。準此，原告主張所謂受銀行法此一行政

法規科處裁罰之後，不得再依據刑事法規之規定科處刑罰，否則違反

憲法增修條文第 5 條所定的一事不二罰原則云云，即難認為有理由。 從上述美國聯邦憲法增修條文第 5條之規定及實務相關見解做觀

察可知兩點結論：1.一事不二罰原則僅有在刑罰領域有其適用，換言

之，一事不二罰原則之要求僅在禁止國家對於人民之同一行為科處兩

次刑罰，若為行政罰與刑罰併罰或數個行政罰併罰之情況則與憲法層

次的一事不二罰原則無違。2.如何認定國家裁罰之性質是屬於刑罰或

行政罰，則有相當之爭議。若依據刑罰之法規所科處之裁罰當屬刑罰

性質，若依據正法規所科處之裁罰屬於行政罰性質，除非極為例外之

情況否則不能輕易改變該裁罰之屬性，此乃對於立法者尊重之具體化

表現。 德國基本法第 103 條之規定

一事不二罰原則在德國法制的發展中，原本僅係法律層次之原

則，而逐漸發展成憲法上之基本原則，於德國基本法第 103 條規定：

「任何人不能因為同一行為，受到普通刑法多次之處罰。」（Niemand darf wegen derselben Tat auf Grund der allgemeinen Strafgesetze mehrmals bestraft warden.）由於德國基本法僅對於「普通刑法」之「刑

罰」有所規範，其他國家所為之制裁行為若非屬刑罰性質（行政罰等）

時，是否亦受該條規定之規範？學理上容有爭論,對此,多數學者認為

德國基本法第 103 條之規定僅適用於刑罰之處罰,至於其他種類國家

行為之處罰則不在適用之列。至於其他種類之處罰,例如違反秩序罰法

學員法學研究報告 605

或懲戒罰,雖然亦不得連續處罰,但並非源於德國基本法第 103 條之規

定,而係源自於法治國家原則8。 二、一行為不二罰原則在我國憲法依據之探求 一行為不二罰原則與一事不二罰原則之思辨

如上所述的，學理上在討論行政秩序罰領域中是否有「一行為不

二罰原則」之適用時，均參酌先進國家之論述，利用比較法學之觀點，

試圖在行政秩序罰領域引進一行為不二罰原則，其脈絡依據為德國基

本法抑或美國聯邦憲法增修條文第五條之規定，試圖將原先適用於刑

事程序法之原則引入行政秩序罰領域，其用心良苦，可以明瞭。 但是仍應探究的係，所謂「一行為不二罰原則」與前述外國法所

稱之「一事不二罰原則」概念上是否相同？申言之，我國學理及實務

上過去對於兩者之概念並未詳加區分9，但是釋字 604 號解釋試圖就兩

者之概念詳加區分10，許玉秀大法官認為：『多數意見使用一行為不二

罰的概念，顯示與一事不二罰有所區隔。這種區隔屬於實體法的區

隔，就保障人權的觀點而言，這個區隔算是一種進步。所謂的「一事」，

究竟何所指？在德國基本法第 103 條第 3 項規定的同一事實（Tat）只

受一次處罰，其中同一事實的概念，始終是討論的重心，德國憲法文

獻的說明當中，只有一點是清楚的：這個「事實」的概念與德國刑法

想像競合（事實單一）及實質競合（事實多數）的「事實」並不完全

相同（nicht identisch）』，彭鳳至大法官則是更清楚指出：『我國學者論

述「一事不二罰原則」時，多引德國基本法第 103 條第 3 項為理論基

礎，而獲致之結論則為「一行為不二罰原則」，這是否意謂「一行為

不二罰原則」等於或相當於「一事不二罰原則」？或至少可以由「一

事不二罰原則」推論而出？或者純屬誤會？……此由德國學者論述該

國基本法第一０三條第三項規定（一事不二罰原則）時，一再說明「一

8 洪家殷，論一事不二罰原則在行政秩序罰上之適用，台大法學論叢，第二十六卷，第四期，頁 5。 9 法治斌，前揭（註 5）文，頁 307；洪家殷，前揭（註 8）文，頁 5 以下。釋字 337 號解釋理由書、

釋字 356 號解釋、最高行政法院 94 年判字第 1409 號等均係如此。 10 對於個別大法官在釋字 604 號解釋中對於一行為不二罰原則之詳細整理，請參 程明修，若世界實

有者，即是一合相－大法官釋字第 604 號解釋簡析，臺灣本土法學雜誌，第 76 期，2005/11，頁

220-221。

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事不二罰原則」的思想淵源是刑事訴訟法上刑事判決的確定力，而「一

事不二罰原則」中「一事」的概念與刑事實體法、刑事訴訟法上「行

為」之概念，並不一致』。 實則，一事不二罰原則係指事件經過法院判決確定之後，不可再

對於同一事件追訴處罰，著重在程序障礙上之考量，因此，一事不二

罰原則中之「一事」為訴訟上之事件；而一行為不二罰原則係避免對

於同一行為給予多次之處罰，此之一行為為實體法上之認定，兩者仍

有差異11誠如許玉秀大法官在釋字 604 號解釋協同意見書所稱：『訴訟

上經法院裁判確定後另為追訴時，始發生「一事不二罰」問題。因此

即使某實體法將個人一年內所有違規行為界定為「一行為」，仍不能

避免司法或警察機關就此「一行為」或相關行為再行追訴、處罰的問

題。而此時判斷是否違反「一事不二罰原則」的標準，為憲法標準，

與普通實體法上「行為」的認定標準不同。由於「一事不二罰原則」

與實體法上如何認定行為數及其評價原則，分別規範不同階段的不同

問題，故「一事不二罰原則」無從具有支配各實體法域中行為數應如

何界定及如何評價之規範內涵。』 況且，刑事法上一事不二罰原則強調在刑事程序中針對一個事件

並無例外可以併罰之可能，但在行政秩序罰領域則認為基於行政目的

達成之考量，在符合一定之要件之下，對於一個違法行為併予處罰並

無不可，前者無例外可言，後者則有之，從而若謂兩原則意涵相同，

根據相同，實屬誤解。 一事不二罰原則在我國之憲法基礎

釋字 503 號解釋明白揭示「違反租稅義務之行為，涉及數處罰規

定時可否併合處罰，因行為之態樣、處罰之種類及處罰之目的不同而

有異，如係實質上之數行為違反數法條而處罰結果不一者，其得併合

處罰，固不待言。惟納稅義務人對於同一違反租稅義務之行為，同時

符合行為罰及漏稅罰之處罰要件者，例如營利事業依法律規定應給與 11 參 蔡震榮，論釋字 604 號解釋對交通裁量之影響，臺灣本土法學雜誌，第 78 期，2006/1，頁 33；

學者洪家殷亦承認「將一行為不二罰原則與一事不二罰原則及一事不再理原則，明確劃清其間之

界限應有助於各該原則之適用，詳參 洪家殷，違規停車連續處罰相關問題之探討－以釋字 604 號

解釋為中心，月旦法學雜誌，第 129 期，2006/2，頁 189 以下。

學員法學研究報告 607

他人憑證而未給與，致短報或漏報銷售額者，就納稅義務人違反作為

義務而被處行為罰與因逃漏稅捐而被處漏稅罰而言，其處罰目的及處

罰要件，雖有不同，前者係以有違反作為義務之行為即應受處罰，後

者則須有處罰法定要件之漏稅事實始屬相當，除二者處罰之性質與種

類不同，例如一為罰鍰、一為沒入，或一為罰鍰、一為停止營業處分

等情形，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要者

外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。從而，違反作

為義務之行為，如同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處

罰種類相同者，則從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其

他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。」從上述解釋意旨

可以明瞭在行政秩序罰領域尋找一行為不二罰原則之依據，可以直接

從憲法上正當法律程序原則、信賴保護原則或比例原則導出12 若欲引用刑事程序法之規定試圖強化該原則在行政程序中適

用，有畫蛇添足之嫌，且容易將兩者混淆。正如同蘇永欽教授所言：

「任何法釋意學本身必以特定法秩序的順暢運作，而不需要超越的印

證。因此外國法律及其釋義學，可以作為比較研究的材料，但不能直

接輔助本國法律之詮釋，具有理論價值而可以提供本國釋義學參考

的，必然是比較之結果，而不是外國釋義學本身……在法律移植的情

形，基礎理論的研究，仍然是成功的最大保證13。」

參、行政秩序罰領域中一行為不二罰原則之要件

一行為不二罰原則為我國憲法上之重要原則，則關於一行為不二罰

原則之要件應如何解釋？易言之，在何種情形下，國家機關之裁罰需受

到一行為不二罰原則之拘束？不得對於人民為多數處罰？應是特別需

要重視的的問題，本文乃以行政秩序罰之適用為中心，討論一事不二罰

原則在行政罰領域適用之要件，茲述如下： 一、一個行為

一行為不二罰原則適用之前提，就是行為人所為違反法規範義務之

12 詳細說明請參 洪家殷，前揭（註 11）文，頁 189-190；前揭（註 8）文，頁 5-10。 13 蘇永欽，部門憲法－憲法釋義學的新路徑？收於 部門憲法，蘇永欽主編，2006/1，頁 5-6。

608 行政秩序罰領域中『一行為不二罰原則』之要件解析

行為必須為一行為，簡言之，一事不二罰原則所指的「一事」即係指「一

行為」而言14，強調對於人民違反數個法規範義務之一個行為（作為或

不作為），國家給予多次之裁罰將會違反比例原則而應禁止之，換言之，

一事不二罰原則僅有在行為人以「一行為」違反行政法上之義務時方有

適用之餘地，於行為人以「數行為」違反行政法上之義務時不與焉。準

此，如何認定行為人之行止屬於一個行為？對此，學理及實務爭議不

斷，整理如下： 甲說－參考刑法關於行為數之認定標準以認定行為數

有學者認為，違反行政法上義務之行為是否為「單一行為」？屬

於個案判斷之問題，參考我國法規及德國法之相關規定可知，所謂之

「一行為」可以區分成「自然意義之一行為」、「法律意義之一行為」

與「不作為之單一行為」： 1.自然意義之一行為15

所謂自然意義一行為係指，行為人僅有一個動作，或有數個動

作然而此數個動作間彼此具有緊密連接的時間與空間關係，從客觀

第三人角度觀察，可以認為係同一行為者而言，例如持續超速駕車

等。至於行為人主觀上的意思決定無關緊要。 2.法律意義之一行為16

法律意義一行為係指，結合多數自然意義的動作成為單一行

為，而此單一行為僅構成一次性違法，從而應該只受一次處罰而言，

換言之，法律意義一行為評價重心在於行為人違背立法者價值決定

（法律）之次數，多數動作被立法者以單一評價涵蓋而言。可略分

成（1）構成要件上一行為：多次實現構成要件之行為：法律上將多

數行為評價為單一，例如多次無權使用職業標誌。（2）連續行為：

連續行為被認為是法律上之單一行為，其係從法律的觀點結合多數

不同違犯之行為，而成為單一行為，此種概念是由實務上基於自然

的觀察方式，為了避免實務上認定行為數之困難及法律適用等理

14 參 李惠宗，行政罰法之理論與案例，2005/6，頁 99-100。 15 參 林錫堯，行政罰法上「一行為」概念初探，法學叢刊，第 198 期，2005/4，頁 2-5。 16 參 洪家殷，前揭（註 5）書，頁 108 以下。

學員法學研究報告 609

由，所發展出來的，例如駕車連續闖三個紅綠燈。（3）繼續性一行

為：係指以持續之行為時間實現違反行政法上義務構成要件之行

為，其特徵為：行為之時間持續且在持續之時間內並未有重大之改

變，例如無照駕駛或無照營業。行為之繼續是否因為中斷而終了，

需依個案去做觀察，視後續行為是否與先前行為係屬同一而繼續。

如依自然觀察，其行為不得再視為一行為者，其行為中斷，中斷後

之行為係另一行為。是故，暫時中斷並不影響繼續性行為之單一性；

但長時間中斷可能使一行為終了。又，縱然行為之繼續未被中斷，

亦可能因某種特殊的情狀將行為區分為二，例如：再度明顯地加速；

發生交通事故。又違反行政上義務構成要件行為經行政處分或法院

判決者，其後行為係屬另一行為。又如有待行為人作成新的決定而

為之者，例如：車輛駕駛因路障受阻而需重新啟動，或行為人自己

停止違反行政法上義務行為者，如在時空上已有相當時間或空間，

則可認為已中斷17。 3.不作為之單一性

不作為之行為亦有可能違反行政法上之義務，惟如何認定不作

為之行為數？學者見解認為，不以不作為是否為同一時間為準，而

係視法規為防止不作為效果之發生而要求之作為是否為同一

（Gleichheit）而定。如單一的作為可防止多數不作為效果之發生，

則該不作為係一行為違反數個行政法上之（作為）義務；如必須有

多數作為始能完成多數義務，則通常認為其不作為，構成數行為違

反數個行政法上（作為）義務，而不問其義務內容是否相同18。 乙說－法律擬制或以立法目的判斷

行政法具有合目的性與技術性，行政法上之行為，可以透過「時

間」、「空間」與「立法目的」予以切割，甚至可以透過立法技術予以

量化，並在法律上予以「擬制」。亦即，行政不法行為的個數，最客

觀的方法，莫如法律的擬制，而在法律未擬制的情形下，則依照「立

17 參 林錫堯，前揭（註 15）文，頁 5。 18 參 林錫堯，前揭（註 15）文，頁 6。

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法目的」及「法規範義務」的態樣，判斷行為義務的個數19。分述如

下： 1.立法技術上直接擬制

立法技術上直接以時間、空間或行為以條文類型化加以擬制。 在時間方面，道路交通管理處罰條例（2002 年 7 月 3 日）第 85-1

條規定，違規停車於同一地點，以每二小時為一違反行政法義務之

行為；又連續超速行為，法規可以規定每六分鐘或每六公里各視為

一個獨立的超速行為。在空間方面，最高行政法院第 77 年度判字第

1307 號判決即認為：「同一樣式之廣告於兩個不同之處所張貼，自屬

兩次違規行為，依法應分別處罰。」又同院 80 年度判字第 351 號判

決稱：「廢棄物清理法第十二條之立法意旨，在維護定著物之不被污

染，若污染定著物兩處以上時，應按被污染定著物之處數，分別處

罰，至行為是否基於同一動機、目的或概括意思與行為數無關，行

政罰與刑事罰之性質不同，刑法第五十五條、第五十六條之規定，

於行政罰並不適用。」即係以空間擬制行為個數20。 在立法技術上往往將同一類型行為予以集合，而構成行為之類

型，因此也可以成為行為義務的類型，從而違反該類型義務的個數，

即為行為之個數，此種類型在條文中，往往以列舉「款」的方式作

為處罰之條件，透過法律擬制為一種義務，例如道路交通管理處罰

條例（2005 年 2 月 5 日）第四十三條規定：汽車駕駛人，駕駛汽車

有左列情形之一者，處新台幣六千元以上二萬四千元以上之罰鍰，

並當場禁止其駕駛：一、在道路上蛇行，或以其他危險方式駕車者。

二、拆除消音器，或以其他方式造成噪音者。……」如果某甲駕車，

拆除消音器，又同時蛇行，可同時處以兩次處罰，因為立法技術上，

已經將不同類型之行為分別擬制規定成兩個違反之態樣，但如果某

甲駕車除蛇行之外，另作飛越行駛，則僅能認定成一行為，蓋「在

道路蛇行，或以其他方式危險駕車者」，在立法技術上，已經被認為

19 參 李惠宗，前揭（註 14）書，頁 100。 20 參 李惠宗，前揭（註 14）書，頁 101。

學員法學研究報告 611

是同一行為21。 另外，違反行政法義務行為所產生之法律效果，亦可以作為擬

制所考慮之要素，例如依照食品衛生管理法第三十二條之規定，其

構成要件為「違反食品不得為醫療效能之宣傳及廣告」，且在條文後

段明示「對其違規廣告，並得按次連續處罰」，此時對於一個違規廣

告則可為一次處罰，多次廣告即可以為多次處罰。揆諸其規範意旨，

乃係因為廣告之效力廣大，每一次播送均有一定影響之層面，針對

單次違規廣告，就有獨立處罰之價值，此乃法條之所由設22。 2.以立法目的作為標準

立法目的係法規之精神，法規目的之不同，從而可以作為行為

義務個數之標準。由此可以導出一項消極之判斷準則，及作為義務

與不作為義務，分別屬於不同義務。亦即當某一狀態，同時由作為

或不作為義務所構成，且分別該當於不同法規，不可視為違反單一

義務。此外，法規目的如果相同，只是規定之方式不同，本質一行

為即不可以被量化為數行為，例如電子遊戲業者讓未滿十四歲的兒

童進入遊玩，同時觸犯電子遊戲場營業管理條例第 17 條與少年兒童

福利法第 28 條之規定，因為此兩條之立法目的相同－保護青少年，

故此時並非違反數行為，屬於典型之法條競合23。 實務見解

關於如何認定行為人違反法規犯義務行為屬於一行為或數行

為？實務上見解頗為分歧，可以簡單整理如下： 1.似採上述甲說 （1）最高行政法院 92 年判字第 376 號判決

『「一事不兩罰」（包括一事不再罰），乃現代民主法治

國家之基本原則，此乃避免因法律規定之錯綜複雜，致人民單

一違反行政法義務之行為，遭受數個不同法律之處罰，而使人

民承受過度不利之後果。所謂單一行為，包括自然的單一行為

21 參 李惠宗，前揭（註 14）書，頁 102。 22 參 李惠宗，前揭（註 14）書，頁 102。 23 參 李惠宗，前揭（註 14）書，頁 102。

612 行政秩序罰領域中『一行為不二罰原則』之要件解析

及法律的單一行為在內。本件依原審認定之事實，上訴人並未

將系爭建物整修改變結構，僅有一未經許可擅自將系爭建物變

更使用為「電子遊藝場業」之違法行為，亦即上訴人僅有在其

開設之雜貨店擅自擺設電玩五檯營業之單一行為，至臻明確。

是以，上訴人之一行為致違反電子遊戲場業管理條例或商業登

記法及建築法規定，兩者應擇一從重處斷，始符法制。』 （2）高雄高等行政法院 90 年度訴字第 1568 號判決

『惟所謂「一事不再罰」或「一事不二罰」原則，就行政

制裁而言，係指違法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一

之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律；其與通常

複數之違反行政義務行為，係由於各別之決意或自然意義下之

複數行為有別，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上行

政處罰。反之，為達行政「合目的性」之要求，遇有數個違反

行政義務之行為，應分別處罰。……』 （3）台中高等行政法院 90 年度訴字第 731 號判決

『……其既提供客戶清除豬隻糞尿之服務，卻未妥適管

理，對造成沖洗後豬隻排泄物未符放流水標準，及到處流而未

經許可之放流口排放之違規行為自不得免責。按違法行為人之

同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一

行為，違反數個法律，不得以同一事實和同一依據，給予兩次

行政處罰，此即「一事不二罰原則」，乃現代民主法治國家之

基本原則。本件原告違反放流水排放標準及未於許可之放流口

排放廢水，既均由同一清除豬隻排泄物之行為所引起，依上揭

說明，自不應予以兩次處罰，而僅應從情節較重之違反放流水

排放標準處罰。』 （4）台中高等行政法院 90 年度訴字第 308 號

『查所謂「一事不再罰」或「一事不二罰」原則，就行政

制裁而言，係指違法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一

之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律；其與通常

複數之違反行政義務行為，係由於各別之決意或自然意義下之

學員法學研究報告 613

複數行為有別，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上行

政處罰。本件原告未經主管機關許可，提供土地回填、堆置垃

圾，非法從事代處理廢棄物工作，自屬違反廢棄物清理法第二

十條之規定，而應依廢棄物清理法第二十七條之規定處罰。而

原告上開違規行為，同時違反區域計畫法第二十一條之規定，

惟原告上開行為核屬出於行為人之單一決定，或自然意義下之

單一行為，違反數個行政法上義務規定，亦即違反廢棄物清理

法第二十條及區域計畫法第二十一條，而原告所受上開二種處

罰，均裁處罰鍰，其處罰性質、種類相同，依照司法院釋字第

五○三號釋意旨之精神，從其一重處罰已足達成行政目的時，

即不得再就其他行為併予處罰。』 2.採上述乙說

（1）最高行政法院 91 年度 6 月份庭長法官聯席會議 『……按稅捐稽徵法第四十四條所定為行為罰，以依法應

給與他人憑證而未給與為構成要件，與營業稅法第五十一條第

一款規定之漏稅罰，以未依規定申請營業登記而營業為構成要

件，二者性質構成要件各別，非屬同一行為，且其處罰之目的

各異，原告等以個別之行為分別違反此兩種處罰之規定，併予

處罰，並無違背一事不二罰之法理……24。』 （2）最高行政法院 93 年判字第 1309 號判決

『行政法上所謂「一事」或「行為」，係以一項法律之一

個管制目的為認定基礎。因此，分別違反變更使用及超過登記

營業範圍之一事實行為，即非屬單純一事，或一行為，應分別

處罰，尚無一事不二罰法理之適用。上訴人使用系爭建築物經

營商業，就建築物之使用言，有遵守建築法第七十三條規定之

義務；就商業之經營而言，依商業登記法第八條第三項規定，

上訴人有按其申領之營利事業登記證所登記之營業項目營業，

不得經營其登記範圍以外營業之義務，上訴人在系爭建築物經

24 最高行政法院 91 年度庭長法官聯席會議以構成要件之不同據以認定行為數之不同，可以歸類為以

立法技術擬制行為數之類型。

614 行政秩序罰領域中『一行為不二罰原則』之要件解析

營登記範圍外之營業，另有違反商業登記法規定之行為。上訴

人該二種違反規定之行為，構成管制目的不同之建築法與商業

登記法之不同處罰要件，應合併處罰，縱被上訴人就上訴人之

違反商業登記法行為已科處罰鍰一萬元，又就本件行為科處罰

鍰，尚難謂本件處分違反一事不二罰原則。』 （3）最高行政法院 91 年判字第 631 號判決

「另依行政院衛生署八十六年十二月二十三日衛署保字第

八六○七一八一一號函對於製造或輸入違規菸品之業者，依查

獲之品牌作為處罰之單位；又該署八十九年三月二十七日衛署

保字第八九○一六六四五號函說明，係以所製造或輸入者為不

同品牌之菸品，自應就不同品牌之菸品，依菸害防制法第八條

第一項之規定，分別以中文標示其尼古丁及焦油含量於菸品容

器上，單一品牌之標示義務，均屬獨立事件，其違法行為自應

為各別之處分。25」 （4）最高行政法院 91 年判字第 349 號判決

「且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續

犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以

從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時，均應

按其個別違反之行為，分別裁處行政罰鍰，且無須事先通知改

善始得處罰，殆無疑義。再者，任何人單獨或與他人共同取得

任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向

被告申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項

前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，則相較於已

依該條項前段規定向被告申報，而就其後持股異動未向被告申

報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計

達百分之一未申報者，即處罰一次），將導致處罰輕重不公，無

異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此勢將違反公平原

則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨，而為不可

25有學者認為本號判決以立法政策之考量作為認定行為數之標準，可以歸類在乙說。參 洪家殷，九

十一年行政法院裁判之檢討－行政秩序罰部分，台灣本土法學雜誌，51 期，2003/10，頁 133。

學員法學研究報告 615

採。」 本文見解-釋字 604 號解釋影響有待觀察

就甲說之見解觀之，關於一行為不二罰中一行為之認定，將所謂

之一行為區分成自然意義之一行為與法律意義之一行為，若行為無法

認定歸類於一行為之範疇，則可以歸類屬於複數行為，此種分類標準

受到刑法學理及實務上之影響頗深26，本文以為以刑法領域中行為數

之認定標準作為行政秩序罰領域中行為數之認定標準，應屬可採，蓋

就若考量行政罰與刑罰之間之區分來說，通說及實務之見解均認為兩

者之間僅具有所謂「量」的差異，而無所謂「質」的區分27，大法官

在釋字 517 號解釋中稱：「按違反行政法上義務之制裁究採行政罰抑

刑事罰，本屬立法機關衡酌事件之特性、侵害法益之輕重程度以及所

欲達到之管制效果，所為立法裁量之權限，苟未逾越比例原則，要不

能遽指其為違憲。即對違反法律規定之行為，立法機關本於上述之立

法裁量權限，亦得規定不同之處罰……。」亦認為兩者並無明顯之差

異，兩者之區分僅為立法政策之考量而已。從而，若參考刑法領域中

關於行為數之認定標準據以作為認定行為人行政法規範義務違反之

個數，並無不妥之處，亦可維護不同法規範之間的和諧關係。 就乙說之見解觀察，其認為關於行政罰秩序領域法規範違反行為

數之認定，考量兩部分，分別為「立法技術上以時間、空間或行為類

型化加以擬制」與「從立法目的加以判斷」。應否可採？可分述如下： 1.「立法技術上以時間、空間或行為類型化加以擬制」：

若立法者對於違反義務行為之行為數認定，以法律為明文之規

定時，本於「憲法機關忠誠原則28」，司法機關對於立法機關之決定

26 在刑法學理上，通說在認定行為行為個數時，亦將犯罪上行為單數區分成「單純之行為單數」、「自

然意義之行為單數」與「法律意義之行為單數」，詳參 林山田，刑法通論（下），2001/12，頁 258-270。 27 關於行政罰與刑罰之間究竟為「量」的差異抑或係「質」的區分，學理上容有爭論，通說採量的

區別說，與實務見解相同。關於此一問題，參考文獻眾多，可參 林山田，行政刑法與行政法之辨

正，法令月刊，1989，頁 20 以下；蘇俊雄，論刑罰與行政刑罰及行政罰之範疇界限－評最高行政

法院八十九年台非字第八十七號判決，月旦法學雜誌，第 73 期，2001/6，頁 155-160； 28 所謂之憲法機關忠誠係指，憲法機關在行使各自之權限時，彼此之間對於他機關應相互尊重、互

相合作，此乃各憲法機關對於憲法所應負之義務，唯有如此，各憲法機關才不至於在行使各自權

限時相互阻撓，而導致國家之崩潰。詳參 董保城與法治斌合著，憲法新論，2003/9，頁 40；許宗

616 行政秩序罰領域中『一行為不二罰原則』之要件解析

應該予以尊重29。需特別說明的是，如何去清楚認定立法者已經就行

為數加以明確規定，方為困難之所在，就上述學者所舉之例子而言，

其認為30「在時間方面，道路交通管理處罰條例（2002 年 7 月 3 日）

第 85-1 條規定，違規停車於同一地點，以每二小時為一違反行政法

義務之行為；又連續超速行為，法規可以規定每六分鐘或每六公里

各視為一個獨立的超速行為……」是否卻如其所言，立法者已經就

違規行為行為數之認定加以明確化？換言之，是否立法者確有以每

「兩個小時」或「每六公里」作為認定違規行為之標準？仍有討論

之空間。 2.以立法目的作為認定行為數之標準：

乙說亦認為立法目的係法規之精神，法規目的之不同，從而可

以作為行為義務個數之標準，上述最高行政法院 93 年判字第 1309號判決亦認為：「行政法上所謂「一事」或「行為」，係以一項法

律之一個管制目的為認定基礎……」，似乎欲建立行政秩序罰領域

關於行為數認定的一個獨立之標準，不欲採取刑法領域中關於「自

然或法律行為單數」之見解，應該係考量任何行政行為均以行政任

務之達成為其目的，若數個法規範之立法目的不同，有行為違犯數

個法規範之構成要件，本於立法目的達成考量，直接認定為數行為

並為多數處罰應屬正確，並可以避開「一行為不二罰原則」之拘束。

本文以為，上述說法混淆行為數認定與立法目的考量之間的關係，

申言之，兩者之間的關係應為：「若認定為數行為，則無庸一事不二

罰原則之適用問題，若為一行為，且違犯數個立法目的不同之構成

要件時，此乃一事不二罰原則適用之例外，予以重複處罰當為法之

所許31」，不可認為若行為人為犯數個行政法規時，若數個法規範目

力，「權力分力與機關忠誠－以德國聯邦憲法法院裁判為中心」，憲政時代，二十七卷第一期，

2002/4，頁 11 以下。 29 就上述乙說關於立法技術上以空間加以擬制之說明上，本文以為其所舉最高行政法院第 77 年度判

字第 1307 號判決與最高行政法院 80 年度判字第 351 號判決乃法院對於行為數所為之解釋，尚非

屬於立法者以空間擬制行為數之事例，容有進一步探究之必要。 30參 李惠宗，前揭（註 14）書，頁 101。 31 相同之見解，參 洪家殷，前揭（註 8）文，頁 12-14。

學員法學研究報告 617

的不同，則行為人之行為數當有不同，應分別評價為數個行為32。大

法官在釋字 503 號解釋中認為：「……惟納稅義務人對於同一違反租

稅義務之行為，同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件者，例如營利

事業依法律規定應給與他人憑證而未給與，致短報或漏報銷售額

者，就納稅義務人違反作為義務而被處行為罰與因逃漏稅捐而被處

漏稅罰而言，其處罰目的及處罰要件，雖有不同，前者係以有違反

作為義務之行為即應受處罰，後者則須有處罰法定要件之漏稅事實

始屬相當，除二者處罰之性質與種類不同，例如一為罰鍰、一為沒

入，或一為罰鍰、一為停止營業處分等情形，必須採用不同方法而

為併合處罰，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民

主法治國家之基本原則。……」即清楚表明了所謂一行為違犯數個

法規犯構成要件時，個別法規範目的之探究，為可否為數次處罰時

所應考量之因素，從而，並非上述判決所謂「行政法上所謂「一事」

或「行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎……」 總之，本文以為關於行政法上法規範義務違反之行為數之認

定，原則上應視立法者是否有特別擬制之規定，如有，此時行為數

之認定應以立法者之意志為準 若立法者對於行為數應如何認定並

未做說明時，此時應可參考刑法上關於行為數之認定標準，即可將

一行為分為「自然意義之行為單數」與「法律意義之行為單數」，

若不屬於一行為之範疇則可歸類為數行為。至於違犯數個法規範時

個別立法目的之探究，不足以作為認定行為人行為數之標準33。

32 有學者即稱：「最近實務上出現下列見解：「行政法上所謂『一事』或『一行為』，係以一項法律之

一個管制目的為認定基礎。因此，一事實行為分別違反不同法律之規定者，即非屬一事，或一行

為，應分別處罰，除有法律明文規定免罰者外，尚無一事不二罰法理之適用」（最高行政法院九十

二年判字第一二九０號判決），並將原本正確之第一審判決廢棄。吾人遍查中外文獻，誠不知其所

言何據？果如上述終審判決所云，則所謂「法規競合」、「想像競合」公認之法律概念即無存在餘

地，至所謂以管制目的，排除一事不二罰之適用，亦非正確。試問刑法保護之國家、社會及個人

法益重要乎？抑行政目的重要乎？刑法尚採從重處斷之吸收主義，何以行政罰無適用之餘地。按

現代國家公共政策之推行，主要依賴公民之合作意願，而非處罰手段，不得已而用之，擇其一已

足……。」詳參 吳庚，行政法之理論與實用，民國 94 年 8 月增訂 9 版，頁 508-509。 33 有學者亦認為：「原則上仍以一行為認定一事不二罰的同一事件，較合乎比例原則」參 廖義男，

行政處罰之基本爭議問題，行政救濟、行政處罰、地方立法－台灣行政法學會學術論文集，1999，頁 286。

618 行政秩序罰領域中『一行為不二罰原則』之要件解析

至於，釋字 604 號解釋稱「立法者對於違規事實一直存在之行

為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序 確有影響，除使主管

機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違

規 事實之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行

為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題」即認為道路交通管

理處罰條例第八十五條之一允許對違規停車行為連續發，進而連續

處罰，固即允許將違規停車之自然單一行為「切割」成數個法律上

違規停車行為，而分別處罰，然由於違規停車狀態之持續，嚴重影

響交通秩序，以自然單一行為為評價單位，論以一行為，而科處一

次罰鍰，衡諸實際，顯難以達成維護交通秩序之目的，是立法者允

許主管機關將此自然單一行為「切割」成數行為，不生違反一行為

不二罰原則之問題。惟本號解釋在立法者未明確表示違規停車行為

數如何認定之情況下，逕行認定立法者授權主管行政機關可以將自

然意義一行為任意分割成數行為，賦予行政機關行塑行為數之空

間，重新創造行政法上一行為與數行為之認定標準，是否意味著刑

法所發展之一行為概念在行政法已經不能適用？有待後續觀察34。 二、違犯數個法規範之構成要件，且個別法規範之目的相同或可以代替

一行為不二罰原則之適用必以行為人違犯數個法規範之構成要件

作為適用之前提，換言之，當行為人之一行為僅違犯一個構成要件之

時，並無一事不二罰原則適用之問題。個別法規範之立法目的在此時應

多加以考量，產生所謂「法規競合」或「想像競合」適用之問題，分述

如下： 法規競合

法規競合係指，行為人所為犯之數個法規範之間，不法內涵相同

或可相互涵蓋時，產生的法律適用之關係，申言之，當行為人以一行

為觸犯數個法規範時，適用兩個法規加以數次處罰因為法規範目的均

相同或可相互涵蓋時，將喪失處罰之意義，此時，應該適用其一之法

34 楊仁壽大法官在該號解釋不同意見書批評：『多數意見竟然反其道，將只有一次單一的違規停車行

為，予以肢解成「無數」的多次違規行為，進而據以認為自得多次處罰，並不生一行為二罰之問

題，以規避憲法上一行為不二罰之原則，其思維理路，令人百思不解。』

學員法學研究報告 619

律加以處罰即可，不可為多數處罰35。法規競合又可以區分成「特別

關係」、「補充關係」與「吸收關係36」： 1.特別關係

當某一處罰規定（特別規定）所規範之事實，與另一處罰規定

（普通關係）所規範之事實相同，且其構成要件之實現，較於另一

處罰規定更具備其他構成要件，則此時在這兩個構成要件之間，存

在著特別關係，此時，特別構成要件應優先於普通構成要件而加以

適用。 2.補充關係

依據法律適用之補充關係，只是協助作用之補充性質法律，在

適用時須退居次要之地位，此種情形可能存在於一般之處罰規定之

間，亦可能存在於與較重或特別之處罰規定之間。 3.吸收關係

在吸收關係之中，吸收之法律將優先於被吸收之法律而加以適

用，及其間並不具備特別關係或補充關係，而依該法律內容之性質

或意義，已包含被吸收法律所規定之違法情形，因此乃優先適用吸

收法律。 想像競合

所謂之想像競合係指，一個行為違犯數個法規範目的不同之構成

要件的法律適用關係而言。可區分成「同種想像競合」與「異種想像

競合」，前者係指同時多次違犯同一法律之規定；後者係指同時多次

地違犯不同之法律規定者而言37。學理上之見解認為，想像競合之關

係原則上應該從一重處罰，由於我國行政秩序罰之性質較為特殊，其

並非全以處罰為目的，尚且帶有特定之行政目的在內，因此，在有想

像競合之情形發生，無法一概而論，仍須斟酌個案之情形，斟酌各種

利益狀況之後，始能決定是否從一重處斷或決定是否併予處罰38。 我國實務上向來不承認在行政秩序罰領域有想像競合關係之存

35 參 林錫堯，前揭（註 15）文，頁 6。 36 參 林錫堯，前揭（註 15）文，頁 7-8；洪家殷，前揭（註 4）書，頁 119-120。 37 參 洪家殷，前揭（註 5）書，頁 124。 38 參 洪家殷，前揭（註 5）書，頁 125。

620 行政秩序罰領域中『一行為不二罰原則』之要件解析

在，此觀上述最高行政法院 91 年判字第 349 號判決稱：「且證券交易法

中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬

行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論……」可以證

明。本文以為既然行政法規側重行政目的之達成，如果數個行政法規之

目的均不相同，對於違反數個法規之同一行為，重複處罰是為達行政目

的所必須，從而，學理上認為「此法律適用關係屬於想像競合而應從一

重處斷的想法」，不為實務所接受應可理解。 三、所違犯之數個構成要件的處罰種類與性質相同

若行為人所違犯之數個構成要件之中，其處罰之種類與性質相同

者，不可以併罰，反之，若行為人所違犯之數個構成要件，就其法律效

果觀之有所不同者，給予多次處罰並無違反『一事不再理原則』，例如

法律效果一為罰鍰，一為停業處分，並予處罰並非法所不許39。惟有學

者認為此種說法過於簡略，何謂處罰之種類相同？何謂不同？應再為詳

細之區分，： 行政秩序罰領域中處罰之性質與種類不相同，可以併罰

若行為人所違犯之數個構成要件所科處之處分均為行政秩序

罰，且其種罰之種類或性質並不相同者，併與處罰尚非不許，已如前

述。 行政執行罰與行政秩序罰之處罰種類與性質均不相同，可以併科

所謂行政執行罰與行政秩序罰之目的根本有異，前者以要求行政

義務之履行為目的，後者以對於過去違法行為之非難為目的，並無不

可併與處罰之理。例如對於行為人依據水污染防制法科處罰鍰，義務

人逾期繳納時，得依照行政執行法之規定科處怠金，或移送強制執

行，此時不受一行為不二罰原則之拘束40。最高行政法院 92 年判字第

306 號判決亦稱：「罰鍰乃對過去行為之應報，斷水斷電乃為確保將

來行政目的之實現所採取之強制措施，兩者性質不同，本件違規事實

如確實存在，則被告對原告處以罰鍰處分，並依法停止供水、供電，

固無違反一行為不二罰原則可言。」上述見解以處罰之性質作立論，

39 參 李惠宗，前揭（註 14）書，頁 114。 40 參 李惠宗，參 李惠宗，前揭（註 14）書，頁 115。

學員法學研究報告 621

應可贊同。 行政秩序罰與刑罰不可以併科

就行政秩序罰與刑罰之性質觀之，兩者僅具有量之差異而非屬質

的區分，亦即本質上僅屬於非難程度不同之處罰，當行為人所違犯之

數個構成要件中，一個處以行政秩序罰，一個以刑罰論處，應以處罰

刑罰為已足41。惟實務上之多數見解認為，此時可以併罰，以 91 年判

字第 1831 號判決為例，其認為「關於一事不二罰，係指同一事實，

不得再依同一領域之法律，重複處罰而言。若司法機關與行政機關對

於同一事實，各依不同之法律，分別予以刑罰、行政處分，則與一事

不二罰原則之問題無涉。」 本文以為上述實務之見解將所謂「一行為不二罰原則」做過於狹

隘之認定，定義該原則僅於一個法領域之內始能適用，殊不知所謂一

事不二罰原則之著眼點乃在於避免行為人因為同一行為受到兩次制

裁，違反比例原則，不論制裁係來自於哪一個法領域，均屬對於被告

之不利處罰，當應禁止之且另外考量既然行政秩序罰與刑罰僅具有量

之區分，則從一重處斷應較為妥適，準此，應採上述學說之見解。 四、小結

對於上述一行為不二罰原則要件之建構，可以分成三個要件：1.一個行為。2. 違犯數個法規範之構成要件，且個別法規範之目的相同或可

以代替。3. 所違犯之數個構成要件的處罰種類與性質相同。若行為人所

違犯之行為有上述要件之一不符合，則不受一行為不二罰原則之拘束，

可以重複處罰。換言之，行為人之行為必須符合上述三個要件時，方有

所謂一行為不二罰原則之適用，國家公權力行使必須受其拘束而不可以

為多次處罰。

伍、結論

一行為不二罰原則為行政法上之重要原則，不僅具有法律位階之效

力，亦具有憲法位階之效力，在行政秩序罰領域中，一行為不二罰原則

41 參 李惠宗，參 李惠宗，前揭（註 14）書，頁 116。

622 行政秩序罰領域中『一行為不二罰原則』之要件解析

係指，禁止對於人民之同一違法行為，給予多次之處罰。在行政罰法通

過之前，我國並未有一部關於行政處罰之法典，且在行政法規分雜之情

形下，一行為不二罰原則之解釋與適用學理與實務上產生了極大的爭

議，嚴重影響人民權益，連帶拖累行政效能。新修正通過之行政罰法在

第 24、25 與 26 條對於一行為不二罰原則做出具體化之規定，可以說是

令人欣慰的事，可惜的是，其中仍有些許之問題存在（例如如何認定行

為單數或複數？本法仍未有明確之規定）42，釋字 604 號解釋是否會影

響實務上及學理上對於行為數之認定標準？仍有待後續觀察，但惟有確

實掌握一行為不二罰原則適用之要件，方能確實避免人民因為一次行為

遭受國家之多次處罰，以符一行為不二罰原則之本旨！

42 行政罰法第 24 條之規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高

之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（第一項）前項違反行政法上義務

行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種

類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。（第二項）一行為違反社會秩序維

護法及其他行政法上義務規定而應受處罰，如已裁處拘留者，不再受罰鍰之處罰。（第三項）」；第

25 條規定「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之；第 26 條之規定：「一行

為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務之規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種

類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。（第一項）前項行為如經不起訴處分

或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。（第二項）」

仍舊對於關鍵之行為數認定沒有提出具體之判斷標準，從而，學理及實務上對於行為數認定之爭

議並未因為一行為不二罰原則明文化而解決。