il livello di sussidiarieta tra diritto ed economia jacques pelkmans, 2005 di: -cabrelle carlo...

IL LIVELLO DI SUSSIDIARIETA’ TRA DIRITTO ED

ECONOMIA

Jacques Pelkmans, 2005

di:

-Cabrelle Carlo

-Lovato Chiara

-Marsilio Marco

Todescato Laura

LA SUSSIDIARIETA’

Difficoltà di definirla in maniera concreta

Vi sono diversi approcci alla materia

rispettivamente nel diritto e nell’economia

Un’utile base per la ripartizione dei poteri nei diversi livelli di governo

ASPETTO GIURIDICO

ASPETTO ECONOMICO

Valutazione altamente

critica

PUO’ IL DIRITTO EUROPEO FAVORIRE LA SUSSIDIARIETA’ ?

• I giuristi europei sono scettici sulla possibilità che il concetto si incardini nella logica dei trattati e della giurisprudenza

• Opinioni di Toth,Geelhoed, Dehousse,Estella

POSSONO ESSERE RILEVANTI LE ECONOMIE DI

SUSSIDIARIETA?

• In economia, esiste una lunga tradizione di ricerca

• Un modello utile è la teoria di Tinbergen

MODELLO DI TINBERGEN

• Opera una distinzione tra integrazione negativa e positiva

• Entrambi i concetti nascono per raggiungere un maggiore livello

di welfare per i paesi che cooperano tra loro

INTEGRAZIONE NEGATIVA

• Corrisponde alle esternalità oltre confine prodotte dall’azione di uno

stato che vanno ad influenzare negativamente il welfare dei paesi

partner

• La liberalizzazione permetterà,dopo un periodo di aggiustamento,la mobilità tra i

confini

INTEGRAZIONE POSITIVA

Se gli stati concordano tra loro forme di regolazione o

di policy, sarà possibile internalizzare i problemi e

giungere ad un policy making ottimale

APPROCCIO DELL’INTEGRAZION

E

APPROCCIO FEDERALISTA

vsSi chiede come

l’integrazione può favorire

l’aumento delle attività

transfrontaliereSi chiede

quale sia il livello

migliore di decentramen

to

LA TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO

Il punto di partenza consiste nel chiedersi se, in termini di miglioramento del welfare, sia utile accentrare le funzioni pubbliche economiche

Per l’UE lo stato dell’integrazione economica è diverso dalla federazione

PRIMA DIFFERENZA

TRA UE E UNO STATO FEDERALE

• Nella federazione il centralismo è un dato di fatto, per l’UE i costi politici di una centralizzazione istituzionale aumentano considerevolmente

• Permane il potere di veto del singolo stato nella revisione dei Trattati

SECONDA DIFFERENZA

• Il mercato interno deve essere accettato politicamente prima che le economie della sussidiarietà possano produrre i loro benefici

• Solo così si creano spill-over, complementarietà positive tra la politica dello stato A (parte del mercato) e di B

TERZA DIFFERENZA

L’UE non ha un sistema di tassazione comune, non ha

un esercito, non ha un governo centrale, ha una politica estera comune

inusuale

MIGLIOR SODDISFAZIONE DELLE PREFERENZE

•Policy makers in grado di “leggere” le preferenze degli elettori;•Politiche locali o regionali che meglio soddisfino gli elettori.

MIGLIORAMENTO DI BENESSERE

3 significati di imposizione/disciplina•“VOICE” : modo in cui si esprimono gli elettori;

•“REPLACEMENT” : la possibilità di “rimpiazzare” i policy makers che non rispondono alle preferenze;

•“EXIT” : spostamento in altre località qualora le preferenze non vengano soddisfatte.

base del PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ

PRESUPPOSTO: località o regioni non sono in alcun modo interdipendenti;

COSTI: la soddisfazione di certe preferenze possono richiedere politiche pubbliche locali troppo costose

L’interdipendenza fra regione crea ESTERNALITA’ POSITIVE O NEGATIVE

PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’

è, in sostanza, una regola di attribuzioni per un ottimale disegno istituzionale

ESEMPI DI ESTERNALITA’

Misura della

regione “A”EFFETTI POSITIVI

Regione “B”Efficacia positiva ridotta

Proibizioni o regole comuni a livello centrale possono internalizzare questi problemi!!

PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’

ispirato alla

TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO

Ha origine nelle FUNZIONI ECONOMICHE DELLO STATO

Fornire i beni pubblici

Sono beni indivisibili e inappropriabili, non sono rivali nel consumo e non possono essere esclusi dalla fornitura

PROBLEMA DI FREE-RIDE

Risolvibile assegnando ad un solo Stato la fornitura di un bene pubblico e riservando a tale Stato la possibilità di tassare il bene per coprire i costi.

RUOLO DELL’UE SUL MERCATO INTERNO

• PRIMA: stabilire il mercato interno e farlo funzionare

• DOPO: emergenza per i servizi e la libera circolazione dei capitali, la redistribuzione e la stabilizzazione macro-economica

“funzione allocativa”

Fattori più importanti

Restringe l’applicazione della sussidiarietà alle funzioni economiche pubbliche dove le competenze sono concorrenti fra gli Stati Membri e l’UE.

L’AZIONE DELL’UE DEVE SODDISFARE DUE CONDIZIONI:

L’UE deve dimostrare che la “necessità di agire insieme” è data dalle economie di scala o dalle economie di confine.

Ogni azione deve essere proporzionale all’obiettivo desiderato.

Si devono inoltre considerare i COSTI DI DIFFERENZIAZIONE e le MISURE da adottare (più o meno vincolanti)

TRATTATO DI AMSTERDAM ART. 5

Superato il test CREDIBILITA’ DELLA COOPERAZIONE

CREDIBILITA’ BASSA SE: l’informazione è altamente imperfetta o asimmetricamente distribuita, vi sono forti incentivi alla frode e l’abilità di imporre delle sanzioni collettive è percepita minimamente

NON AVVIENE LA COOPERAZIONE

CENTRALIZZAZIONE

GRADO DI CENTRALIZZAZIONE

1) Identificare se una misura ricade entro l’area delle competenze concorrenti;2) Applicare i vari criteri;

3) Verificare se una cooperazione credibile è fattibile;

4) Definire il limite di attuazione.

I 4 PASSI DEL TEST DI SUSSIDIARIETA’

5 punti selettivi sull’applicazione del test

L’UNIFORMITA’ DELLA LEGGE COMUNITARIA come giustificazione alla centralizzazione

POLITICHE DEGLI SCAMBI quindi il potere di contrattazione è amplificato a livello centrale

L’UE è ricca nella sua diversità di preferenze

LA SUSSIDIARIETA’ necessariamente confinata a livello

europeo

CENTRALIZZAZIONE come termine generico

SUSSIDIARIETA’ ED EFFICIENZA EUROPEA

Liberalizzazione

e

centralizzazione

La logica della sussidiarietà implica che l’ampia liberalizzazione richieda alcuni gradi di centralizzazione oltre che di

integrazione negativa

3 esempi:

1) Quando il mutuo riconoscimento è in pericolo;

2) Diritti esclusivi nel campo dei servizi di pubblica utilità;

3) Servizi finanziari e mercato dei capitali.

Abuso del principio di sussidiarietà

nel

mercato del lavoro.

•La regolazione del mercato del lavoro è considerata una competenza di ogni singolo Stato membro

•La stabilizzazione del mercato interno del lavoro non è ancora avvenuta

• Il principio di sussidiarietà appare svuotato in quanto la libera circolazione del lavoro è strozzata sistematicamente o comunque accettata solo se è sicuro che rimanga insignificante.

Per quanto riguarda il lavoro migratore nell’UE prevale ancora il principio del controllo del paese ospitante.

Questo crea alcuni problemi tra i quali:-Insidia la libera circolazione

- Preclude la concorrenza dello stipendio (maggior vantaggio)

- Conseguente riduzione della richiesta di lavoro migrante regolare

- Accentua l’incertezza circa i diritti, le regole in quanto scoraggia l’armonizzazione

- I migranti e i lavoratori transfrontalieri non sono sufficientemente protetti

• La Corte Europea di Giustizia ha attenuato alcune conseguenze del controllo;

• Il rapporto Veil del 1997 ha dimostrato che il movimento dei lavoratori non si può considerare ancora libero;

• Nel 2001 la Commissione ha cominciato ad affrontare le barriere alla mobilità di frontiera del lavoro.

Prevale ancora la frammentazione

Interventi per attenuare gli effetti del controllo:

Non propensione ad accettare la vera e propria circolazione del lavoro comporta

Salute e sicurezza nel posto di lavoro

L’unica armonizzazione riguarda:

POCA ARMONIZZAZIONE!

Aumento delle rigidità

Soluzioni possibili:

Una legislazione di protezione dell’occupazione a livello dell’UE

sottoforma di mutuo riconoscimento

L’attuazione di questo piano d’azione è molto lontana!!!

Percezione erronea del principio di sussidiarietà

Principio unidirezionale indicato solo nei casi di decentralizzazione

UNANIMITA’ VMQ

• concorrenza di imposta

• infrastrutture

• standard di sicurezza nucleare

Timore della centralizzazione

Più forte quando vige l’unanimità

UNANIMITA’

I veti generano molte discrezionalità per gli Stati membri

Valutazione costi / benefici

TASSAZIONE

L’applicazione dell’IVA non supera la prova della proporzionalità

Troppo costosa per le imprese

Soluzione: principio di origine Benessere economico

Problema: Clearing House Troppa centralizzazione

Occorrerebbe una competenza europea in ambito di tassazione???

Il comportamento in comune richiede un cambiamento costituzionale e contiene

parecchi rifugi fiscali fuori dell’UE

Ma l’alternativa implica soluzioni complicate e intrusive e dipendenza dai

rifugi fiscali esterni

La sovranità completa di imposta in un mercato interno genuino e profondo è

inefficiente

Nella tassa sulle corporazioni di impresa le esternalità negative

possono causare una “corsa verso il basso”

Livelli bassi di merci e servizi pubblici

Le numerose differenze nella base d’imposta tendono a generare

distorsioni competitive

Intento per una base comune di imposta

Compromesso: armonizzare la base d’imposta, adottare un tasso minimo

comune basso sopra il quale mantenere viva la concorrenza

INFRASTRUTTURE

L’ERT ha dato l’allarme circa i molti “collegamenti mancanti” da un punto di

vista europeo

Rifiuto di assegnare al livello europeo i poteri infrastrutturali sufficienti per realizzare il

transito e i collegamenti efficaci e con minori costi.

VMQ

Nel mercato interno i poteri di pianificazione sono soggetti agli indirizzi ambientali rigorosi

a causa di esternalità negative di frontiera

Non appena i rischio sono alti Direttive rigorose

Costo di centralizzazione

giustificato

Sistema a 3 strati:

• principi regolatori nazionali

• direttive EURATOM e aderenza volontaria agli standard si sicurezza

• Convenzioni intergovernative

L’UE ha solo gli standard di sicurezza di base

Innalzamento livelli minimi

Ogni Stato è libero di adottare

regole più rigorose

Contorni funzionali dei poteri nazionali

Dove sono?

2 temi:

• sanità pubblica

• mezzi di comunicazione

SANITA’ PUBBLICA

L’organizzazione ed il finanziamento della cura della salute e dei sistemi di protezione sociale

sono di competenza nazionale

Tuttavia ci sono numerosi aspetti del mercato interno che si applicano:

• libera circolazione dei professionisti medici, delle medicine e dei dispositivi medici

• mutuo riconoscimento del diploma

• sicurezza degli alimenti

ART. 152 EC : “l’azione comunitaria può essere complementare alle politiche nazionali (..) per assicurare un livello elevato di sanità pubblica (..) mentre esclude l’armonizzazione delle leggi e delle regolazioni degli Stati membri”Qual è l’elemento complementare??

Inizialmente si è pensato:

•Ricerca e sviluppo comuni contro le malattie gravi per abbattere i costi;

• Interesse comune alle informazioni di qualità.

Alla fine degli anni ’90 si è compreso che il ruolo dell’UE non poteva essere così modesto per 3 motivi:

1) Decisioni della ECJ: libero movimento dei pazienti e rimborso delle spese in determinati casi;

2) Minacce alla salute provenienti dalla frontiera richiedono la coordinazione stretta e misure preventive comuni per mantenere la riservatezza;3) Punto di vista più attivo sul collegamento fra la salute e la prosperità.

David Byrne: principi fondamentali sulla strategia sulla salute nell’UE

• agenzia europea sulla prevenzione e controllo delle malattie

• cooperazione fra i sistemi di salute

• ricerca congiunta

• portale europeo per informazioni certe

• eHealth• tessera sanitaria europea

• direzione europea nelle organizzazioni internazionali nella sanità pubblica

MEZZI DI COMUNICAZIONE

Inizialmente non erano citati tra le attività complementari o di sostegno a livello europeo quindi la competenza “esclusiva” era riservata ai governi nazionali

Oggi invece si può parlare di mercato interno dei servizi di broadcasting basato sull’integrazione negativa e positiva delle infrastrutture di comunicazione

Il mercato audiovisivo interno è basato sulla libera circolazione dei servizi

Gli Stati non possono limitare i servizi ricevuti dagli altri stati membri

Concorrenza regolatrice

Diminuisce la discrezionalità degli stati membri

Sistema del broadcasting doppio: servizio pubblico e servizio commerciale

Tutto si è mosso a livello europeo: la pluralità dei mezzi è da considerare un

interesse pubblico legittimo

Mutamento col tempo delle competenze nazionali verso la ricerca di un’azione comune

Verso interessi pubblici unitari?

2 settori

•JHA . Justice home affairs. Giustizia e affari interni.•Bene pubblico unitario che emerge (principalmente) dall’abolizione delle frontiere interne; e la creazione quindi di un libero movimento di persone fisiche e/o giuridiche.• Una proposta incompleta e’ inconsistente verrebbe sfruttata da cercatori di asilio, immigranti economici,criminali,ecc…

•CFSP. Common foreign and security policy. PESC.•Bene pubblico comunitario per eccellenza. il dibattito circa la credibilita’ o meno di questo settore dipende non tanto dalla mobilita’ tra confini all’interno del mercato europeo; ma piu’ che altro dalla convinzione che l’U.E. in quanto comunita’ di “valori” dovrebbe fornirsi di mezzi per difendere e promuovere questi valori internamente ma anche all’esterno.

Ritorno agli Stati membri?“Ministeri delle spese”

LIVELLO NAZIONALE

• Salute pubblica. • Infrastrutture. • Educazione. Si trovano a livello

degli Stati membri

• Difesa. e questo è giustificato da considerazioni

• Politica sociale. SUSSIDIARIE

UNIONE EUROPEA

Istituzione gradualmente costruita negli anni

3 settori che “spingono” verso una decentralizzazione:

1. PAC politica agricola comune; vantaggio importante e’ la riduzione delle spese del budget dell’ U.E.

2. FONDI STRUTTURALI; per il decentramento di finanziamenti per regioni relativamente povere in altrettanti ricche nazioni

dell’U.E.

3. Art. 81 C.E.; “regole della concorrenza”; politica di competizione; l’U.E. ha recentemente decentrato la politica e il rafforzamento alle autorità nazionali. Relativamente a tale aspetto solo la mera esecuzione e’ stata decentrata; poiché

la legge e la politica sono rimaste le stesse.

•La COSTITUZIONE non ancora ratificata ha introdotto un sistema di cd. AVVERTIMENTO PREVENTIVO.

•Ai parlamenti nazionali sono concesse 6 settimane dopo la pubblicazione dell’abbozzo di legislazione dell’U.E., per

obiettare contro le proposte, su motivi di sospetta violazione del principio di sussidiarieta’.

•I diversi parlamenti nazionali dovranno organizzarsi se vogliono prendere seriamente questo sistema di avvertimento

preventivo.•2 però sono le questioni immediate da risolvere, e le

numerose implicazioni delle stesse.

“Avvertimento preventivo e test di sussidiarietà”

1. I parlamenti nazionali devono riflettere e decidere su aspetti di natura istituzionale, su come disporre un sistema di interpretazione e valutazione interna circa le questioni ad oggetto, e quindi cercare di equilibrare (COSA PIU’ DIFFICILE) interessi politici magari differenti.

Ecco dunque dove il TEST DI SUSSIDIARIETA’ potrebbe essere elaborato in un test operativo che potrebbe essere abitualmente usato.Il test comunque non può e non dovrebbe rimpiazzare il giudizio politico finale dei parlamentari, esso semplicemente li fornisce di logica funzionale/operativa con cui valutare gli incarichi appropriati a livello nazionale e/o dell’Unione.

Ricordiamo che il fondamento del test e’ lo stesso ogni volta e questo e’ utile a prevenire scorciatoie arbitrarie e non sistematiche

2. 25 parlamenti nazionali dovranno sviluppare un modo di lavorare l’uno con l’altro sui giudizi di sussidiarieta’. I parlamenti nazionali potrebbero abusare della procedura di “avvertimento preventivo” per segnalare la sua resistenza contro la proposta ed esprimerla “politicamente”in termini si sussidiarietà.

Necessità dunque della più possibile comparabilità dei test nazionali, che comunque come sviluppati avrebbero il doppio vantaggio di facilitare e disciplinare il lavoro in ogni parlamento, se non di aiutare l’un l’altro per certi elementi magari più problematici facendolo quasi immediatamente comparabile per tutti e 25 i parlamenti nazionali.

Il movimento coordinato dei parlamenti nazionali con delle linee - guida metodologiche reciprocamente accettate (secondo lo spirito di questo documento).

Emersa la necessità di agire in comune e dare la priorità dove possibile a forme di soluzioni cooperative tra stati membri. Inoltre per la assicurata qualità dello stesso test di sussidiarieta’ (sempre nell’interesse pubblico europeo) si potrebbe avanzare l’idea circa un ORGANO indipendente apposito che conduca tale test.

Organo composto da GIURISTI ed ECONOMISTI, che garantirebbe la giusta cooperazione tra

logiche diverse ma che necessitano di entrare in connubio. Staff permanente dove ruoterebbero gli

specialisti.

Dovrebbe essere disponibile un budget, e tale organo dovrebbe esaminare il

programma annuale della Commissione, dovrebbe disporre di una propria agenda di

studi, ed essere disponibili verso i parlamenti nazionali per fare dei test o studi preliminari

a prezzo di costo.

5 i vantaggi di tale proposta:

1. parlamenti nazionali hanno accesso a solidi e consistenti test da usare quando desiderano.

2. i parlamenti non sarebbero inibiti dai problemi derivanti dal produrre dei test, poichè c’e’ l’organo apposito.

3. i costi generali dell’U.E. rimarrebbero bassi, tra l’altro senza bloccare altre valutazioni di altri istituti.

4. organo e’ composto da esperti e quindi può sviluppare velocemente un test ben formulato.

5. facilitata la coordinazione fra parlamenti nazionali, vale a dire un parziale o completo spostamento di quello che e’ o che e’ stata finora la politica dell’ U.E. o il regolamento degli stati membri.

CONCLUSIONI

Necessità di un approccio collegato fra GIURISTI ed ECONOMISTI, poiché appare che gli uni non siano in

grado di apprezzare i meriti dell’altro.

Il documento tenta di porre i principi centrali delle 2 prospettive di sussidiarieta’. L’analisi e’ limitata agli

aspetti di “funzione di efficienza” (o funzione di stanziamento) dell’U.E.e tale funzione e’ la più importante

per l’applicazione del principio di sussidiarieta’.

Basate sul test di sussidirieta’ sono fornite 5 tipi di illustrazioni:

1. l’abuso di sussidiarieta’ nel mantenere i poteri nazionali;

2. il rifiuto ad applicare un test funzionale, che nasce dalla paura che esso potrebbe mostrare perché il livello dell’U.E. offrirebbe migliori soluzioni;

3. l’applicazione del principio nel caso in cui quelle che sono essenzialmente competenze nazionali non sono dovute a una più grande migrazione tra confini;

4. illustrazioni di possibili beni pubblici dell’U.E.;

5. illustrazioni del decentramento dell’U.E. vale a dire un parziale o completo spostamento di quello che e’ o che e’ stata finora la politica dell’U.E.

L’ ultima sezione del contributo espone il doppio vantaggio per i parlamenti nazionali nell’utilizzare il test di sussidiarieta’ .

Particolarmente utile disporre di una metodologia ben formulata che sarebbe comparabile , se non essenzialmente simile in tutti e 25 i

parlamenti in modo che le 6 settimane della procedura dell’ “avvertimento preventivo” potrebbe fornire una coordinazione rapida

ed efficiente dei resoconti nazionali di sussidiarieta’.

Necessita’ di predisporre un organo comune indipendente che impieghi una metodologia funzionale analiticamente solida e degli standard

per i test di sussidiarieta’.

Giuristi ed economisti devono venirsi incontro reciprocamente con le loro idee per avere una buona legislazione.