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Klaus Dieter Wolf / Anne FlohrInstitut für Politikwissenschaft Wintersemester 2008/09
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Vorlesung Transnational Private Governance
Die Wolfsberg Prinzipien
9. Anwendungsfeld Sicherheit:
Klaus Dieter Wolf / Anne FlohrInstitut für Politikwissenschaft Wintersemester 2008/09
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Wann kommt Regieren unter Beteiligung Privater zustande?
- Suche nach Entstehungsvoraussetzungen
Wie erfolgsversprechend sind die neuen Formen des Regierens?- Suche nach Effektivitätskriterien und Erfolgsvoraussetzungen
Wie wünschenswert ist die „Privatisierung der Weltpolitik“?- Suche nach normativen Bewertungskriterien
Politikwissenschaftliche Fragestellungen an das transnationale Regieren
Klaus Dieter Wolf / Anne FlohrInstitut für Politikwissenschaft Wintersemester 2008/09
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Gliederung● Politikfeld Kriminalitätsbekämpfung
komplexe Governance-Probleme Konkrete Regelungsprobleme und Regulierungsansätze
● Wolfsberg Wie funktioniert‘s? Wie lässt sich‘s erklären?
● Normative Beurteilung Effektivität Legitimität
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Typ mit (zwischen-) staatlicher Beteiligung Multi-Stakeholder rein privat-
wirtschaftliche Initiative
Fälle
Global Compact Kimberley Prozess
Certification Scheme
Extractive Industries Transparancy Initiative (EITI)
Ethical Trading Initiative (ETI)
Wolfsberg PrinciplesAntwerpen-Resolution des World Diamond Council
Untersuchungsfälle nach PolitikfeldernC. Sicherheit / Kriminalitätsbekämpfung / Konfliktprävention / Menschenrechte
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Politikfeld Kriminalitätsbekämpfung
Typ mit (zwischen-) staatlicher Beteiligung
Multi-Stakeholder rein privat-wirtschaftliche Initiative
Fälle Global Compact
OECD-Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials
TI- Business Principles for Countering Bribery
Wolfsberg- Standards
Klaus Dieter Wolf / Anne FlohrInstitut für Politikwissenschaft Wintersemester 2008/09
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Regelungsprobleme
● Geldwäsche
● organisierte Kriminalität und Terrorismus
● öffentliche Korruption und Bestechung
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Regelungsprobleme
Terrorismus Organisiertes Verbrechen
Korruption
Geldwäsche
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Politikfeld - Kriminalitätsbekämpfung
Formen von „private authority“: Licit authority
• NGOs, Unternehmen, Politiknetzwerke
Illicit authority Organisiertes Verbrechen Terrorismus Warlords
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Transnationales organisiertes Verbrechen
– komplexes Verhältnis zum Staat Gründet auf Existenz von (separaten und schwachen) Staaten
Restraint-opportunity/Preisunterschiede Risikovermeidung
Nutzt staatliche Souveränität Arbitrage (OFC)
Gefährdet Staatlichkeit Konkurrenz zum Gewaltmonopol Korruption Perpetuierung von schwachen Staaten
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Transnationales organisiertes Verbrechen
– Implikationen für Governance
● Regelungsgegenstand = „moving targets“
● Wer ist der eigentliche Adressat?
● „Sophistication-race“
● „It takes a network to defeat a network“
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Regelungsprobleme und Regulierungsansätze
● Geldwäsche (FATF, Wolfsberg)● organisierte Kriminalität und
Terrorismus (UN, FATF, Wolfsberg)● öffentliche Korruption und Bestechung
(UN, OECD, Global Compact, Transparency International, Wolfsberg)
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Regelungsprobleme und Regulierungsansätze
Zwischenstaatlich
Intergov. Transgov.MSI Privat-
wirtschaft
AMLFATF
UN (1990)
BIS (WP) WP
KorruptionOECD
UN (2005)EITI
BPCB - TI(EITI)
WP
Terrorismus UN (2002)FATF
WP
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zwischenstaatliche Korruptionsbekämpfung: (1) OECD
● Konvention über die „Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr“ (1997, in Kraft seit 1999; ratifiziert von allen 30 OECD-Staaten und 6 weiteren Staaten)
● Erste globale Anti-Korruptionsvereinbarung● Empfehlungscharakter: Leitlinien für den Ausbau des
nationalen Korruptionsstrafrechts (wurden in allen 36 Staaten umgesetzt)
● Bestechung eines Amtsträgers im Gastland als Straftatbestand im Heimatstaat
● Monitoring durch „Working Group on Bribery“ („peer review“ System): Berichte und Empfehlungen
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... (2) Global Compact
• Einführung von Prinzip 10 („Korruptionsbekämpfung“)
• Ergebnis des Policy Dialogues über „Transparency and the Fight against Corruption“ (Paris, Januar 2004)
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Multi-Stakeholder Initiative
● „Business Principles for Countering Bribery“(2002)Transparency International, Social Accountability International, Unternehmen (z.B. General Electric, Shell, , Gewerkschaften, internationale Organisationen
● Rahmen für „good business practices“ und „risk management strategies“
● erfassen Bestechung öffentlicher und privater Geschäftspartner
● soll gleiche Bedingungen für alle schaffen und langfristige wirtschaftliche Vorteile sichern
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Besonderheiten des Finanzsektors
● Hoch-regulierter Sektor● Finanzdienstleister können auf Verhalten
investierender Unternehmen Einfluss nehmen Konditionen für Kreditvergabe; z.B. Risikoabschätzung
(Umwelt, Sozial, Gewalt)● attraktives Instrument staatlicher Außenpolitik
rechtsverbindliche Vorgaben für private Finanzakteure weiche Steuerung des investierenden Unternehmens
über Marktanreize (Konditionalität) indirekte Einflussnahme auf Regierungen der
Gastländer („keine Investitionen, solange keine Sicherheit“ etc.)
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Wolfsberg-Richtlinien
● Oktober 2000 in Zürich unter Führung der Schweizer Großbanken globale Richtlinien zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Private Banking verkündet
● freiwilliger Wohlverhaltens-Kodex von zuerst 11 (dann 12, heut wieder 11) international führenden Finanzinstitutionen
● Best practice
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Teilnehmende Banken• (ABN AMRO Bank NV
Amsterdam)• Banco Santander Central
Hispano, S.A.Madrid
• Bank of Tokyo-Mitsubishi, Ltd.Tokyo
• Barclays Bank plcLondon
• CitigroupNew York
• Credit Suisse GroupZürich
• Deutsche Bank AG, Frankfurt
• HSBC Holdings plcLondon
• J.P. Morgan ChaseNew York
• Société GénéraleParis
• UBS AGZürich
• Goldman Sachs
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AML („Anti-Money Laundering“)
• verhindern, dass eigene Aktivitäten für kriminelle Zwecke missbraucht werden
• keine Annahme krimineller Gelder einschließlich Vermögenswerte aus Korruption
Ziele
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Ziele und Maßnahmen
• Risiken und Schaden durch Geldwäsche/Korruption mindern
• „level playing field“ herstellen zwischen international tätigen Privatbanken
• gegenseitiger Austausch über bankinterne AML-Regeln/best practice
• gemeinsamen Nenner herstellen (“Wolfsberg-Principles”)
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Merkmale
rein privatwirtschaftliche Selbstregulierung
Standardsetzung„AML-Grundsätze für das Private Banking Geschäft“
„Erklärung zur Unterdrückung der Terrorismusfinanzierung“„Erklärung gegen Korruption“
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Wolfsberg „AML-Grundsätze für das Private Banking Geschäft“
• Identitätsfeststellung des Kunden / wirtschaftlichen Berechtigten: Prüfung der Rechtmäßigkeit von VermögensquellenHauptverantwortung des Kundenbetreuers
• besondere Sorgfaltspflicht (z.B. Hinzuziehung der Geschäfts-leitung): bei Kunden aus Ländern mit unzureichenden AML-Standardsbei Branchen, die als anfällig geltenbei politisch exponierten Persönlichkeiten („PEPs“)
• Verfahren zur Feststellung ungewöhnlicher/verdächtiger Aktivitäten (Überwachung von Transaktionen; ggf. Beendigung oder Meldung der Geschäftsbeziehung; Sperrung der Vermögenswerte)
• Überwachung der Kontoaktivitäten• Berichtsverfahren über
Entwicklungen im Bereich der Geldwäsche
• Mitarbeiterschulungen• Einrichtung einer unabhängigen
Abteilung für Geldwäsche-Prävention
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Wolfsberg-Erklärung zur Unterdrückung der Terrorismusfinanzierung
• Identifikation von Finanztransaktionen zur Finanzierung des Terrorismus
• „Know Your Customer“ - Abgleich von Kundenlisten mit Listen Terrorverdächtiger
• Berichterstattung an Behörden• keine Veröffentlichung der Informationen
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Wolfsberg Statement against Corruption
● Betont die Schwierigkeit, Korruptionsgelder zu erkennen
● Betont Wichtigkeit der bestehenden AML-Regeln
● Betont risk-based approach
● Betont Multi-Stakeholder approach
● Detaillierte Beschreibung der Risikofaktoren
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Enge Marktrationalität Welche
Anreizstrukturen undSteuerungsmechanismen,sehen die Wolfsberg-Vereinbarungen vor?
Komplexe MarktrationalitätIntrinsische Norm-orientierung
Rationalitätsannahmen der Wolfsberg-Prinzipien
Steuerungsmodell
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Akteursannahme
Steuerungsinstrument
Enge Marktratio-nalität
Komplexe Marktrationalität
Intrinsische Norm-orientierung
MarktKriminalität kostet Geld/ level playing field
Soziales Shaming / drohende staatliche Reglementierung
ethischen Stan-dards der Kunden entsprechen / gesetzliche Vor-gaben vermeiden
Überzeugung Bewusstseinswandel
Steuerungsmodell
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Faktoren für Entstehung und Design
Welche Rolle spielt die gesellschaftliche Umwelt ?• drohende öffentliche Verurteilung und
Skandalisierung?
Welche Rolle spielt die politische Umwelt ?• Regelungslücken• drohende staatliche Regulierung
Welche Rolle spielen Marktanreize?
Akteursmerkmale?
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Entstehung
• Schritt zur Vermeidung strengerer staatlicher Regulierung?
• Schritt zur Ergänzung bestehender staatlicher Regulierung?
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Regulierungslücken/-wirrwarr
• Unsicherheit aufgrund von “patchwork of rules”
• “transatlantic gap”: Gefälle zur amerikanischen Gesetzgebung
• durch Selbstregulierung drohender staatlicher Intervention in sensible Unternehmensbereiche und unwirtschaftlichen Regelungen zuvorkommen
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● „Voluntary Code of Conduct“: freiwillige Selbstverpflichtung
● Prinzipien, die alle allen ihren Tätigkeiten weltweit zugrunde zu legen
● Risk-based approach
● Wirtschaftlichkeit als Maßstab
Design: Funktionsweise &
Steuerungsmechanismen
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Enge Marktrationalität
• “corruption is bad for business”: wirtschaftliche Kosten der Korruption senken/ Risikomanagement
• “fair competition” herstellen (“level playing field”)
• Keine “inversiven” Regeln
• durch “good business practices” Vertrauen der Kunden als Geschäftsgrundlage erhalten
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Komplexe Marktrationalität –und mehr?
• öffentliche Kritik an der Unmoral der Kapitalmarktteilnehmer (Reputationskosten vermeiden)
• Enron-Skandal
• Kunden Dienstleistungen anbieten, die ethischen Standards genügen und damit überdurchschnittliche und nachhaltige Renditen erwirtschaften
• Ausdruck von „corporate responsibility“, Wandel der Unternehmenskultur: Korruption vom Kavaliersdelikt zum weltweiten gesellschaftlichen Problem
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Akteursmerkmale
• Unternehmensgröße: Sichtbarkeit der Großbanken
• Herkunftsland: USA vs. Schweiz / Corporate Identity (“Kaufmannsehre”, Unternehmerethos, persönliche Verantwortung)
• Diskretion als “Banker-Tugend” wird um Verantwortung ergänzt
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EffektivitätPositiv:
• Mitglieder bestreiten 60% des Weltmarkts für Privatbanken• Sammlung enormer “financial intelligence”• ersetzt fehlende staatliche Standards in Gastländern• Spill-over zu inzwischen mehreren Politikfeldern und
Bankbereichen• Bringt die verschiedenen Regulierungsprobleme wieder
zusammen (AML, Korruption, Terrorismusfinanzierung)
• Beeinflussung weiterer staatlicher Regulierungsmaßnahmen
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EffektivitätNegativ:
• es fehlen Umsetzungsmechanismen, kein formales Monitoring-Verfahren
• “elitär”, “exklusiv” – Problem des Free-Riding
• Nach wie vor nicht im retail-banking
• Effekte in wenig entwickelten Finanzsystemen
• Insgesamt wenig progressiv
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Welche Autoritätsressourcen bringen die beteiligten Akteure ein?• rechtlich, fachlich, moralisch begründete Autorität.• Bezug auf allgemein anerkannte Normen• breites Spektrum von Anliegen berücksichtigt oder
nur Normen des Nordens?
Kriterien für die Legitimität des transnationalen Regierens:
1. Autorität der Akteure:
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• Betroffene nur als Regelungsobjekte?• Kongruenz zwischen Entscheidungsträgern und
Betroffenen?• Externalitäten?3. Herrschaftskontrolle• Transparenz?• Checks and Balances?• Accountability?
4. Responsivität• Werden allgemeine gesellschaftliche Anliegen
verlässlich aufgegriffen?
2. Selbstbestimmung
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Legitimitätskritierien – Anwendung
Die Wolfsberg Prinzipien
AutoritätHoch (fachliche Expertise, anerkannte Normen)Aber: Externalisierung westlicher Vorstellungen
Selbstbestimmung Mittel (auf ersten Blick Kongruenz verbessert, jedoch Geltungsanspruch für mehr als die Mitwirkenden)
Herrschaftskontrolle(ganz ganz) niedrig
Aber: Nötig, bei ausschließlich technischer Umsetzung?
Responsivität Mittel (ständige Weiterentwicklung, aber nach wie vor wichtige Bereiche vernachlässigt – retail)
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Literaturauswahl
● Fletcher, Harriet 2003: Corporate Transparency in the Fight Against Corruption, in: Global Corruption Report, 33-43 (www.globalcorruptionreport.org/download/gcr2003/05_Corporate_transparency_(Fletcher).pdf)
● Pieth, Mark/ Aiolfi, Gemma 2003: The Private Sector Becomes Active: The Wolfsberg Process, in: Journal of Financial Crime 10: 4, 359-365
● Williams, Phil 2001: Crime, Illicit Markets and Money Laundering, in: Simmons, P.J./Oudraat, Chantal de Jonge (eds.): Managing Global Issues, Lessons learned, Washington, 106-150.
● www.wolfsberg-principles.com● OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in
International Business Transactions (www.oecd.org/document/21/0,2340,en_2649_34859_2017813_1_1_1_1,00.html)
● Business Principles for Countering Bribery (www.transparency.de/fileadmin/pdfs/business_principlesdec02.pdf)
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