management public · 2008. 2. 21. · management public anne drumaux ... drumaux - mapu2008 plan du...
Post on 17-Mar-2021
1 Views
Preview:
TRANSCRIPT
1
Management public
Anne DrumauxProfesseur Ecole de commerce Solvay-ULB
Drumaux - MAPU2008
Plan du cours
• Partie 1 : Source et contexte du management public• Partie 2 : Management public : de quoi parle-t-on?• Partie 3 : Management public in vivo
2
Drumaux - MAPU2008
• Partie 1 : Source et contexte du management public• Chapitre 1 : les théories économiques, politiques et organisationnelles• Chapitre 2 : les fondements épistémologiques ou quelle est la place et l’apport de
la gestion publique par rapport à l’économie, à la sociologie et au droit• Chapitre 3 : les réformes publiques depuis 20 ans
• Partie 2 : Management public : de quoi parle-t-on?• Chapitre 4 : le management public comme politique générale de l’organisation
publique (Contrôle, GRH, marketing, stratégie en un ensemble cohérent)• Chapitre 5 : La démarche stratégique illustrée par des exemples • Chapitre 6 : Qu’est qu’on prend? Qu’est qu’on laisse? Exemple Le Contrôle de
gestion et la performance, les indicateurs et les modèles qualité
• Partie 3 : Management public in vivo• Chapitre 7 : « One best way? » ou à la recherche de typologies des organisations
publiques (pm)• Chapitre 8 : le management public : analyse de cas
Drumaux - MAPU2008
Bibliographie
• Partie 1– Combe E.(2002), La Politique de la concurrence, Collection Repères, La Découverte,
Paris– Drumaux A., Goethals C.(2006) « Qui profite de l’ouverture des monopoles publics ? »,
Revue Politiques et management Public, Institut de Management Public, Paris, novembre, pp.33-56
– Lévêque F. (2004), Economie de la réglementation, Collection Repères, La Découverte, Paris
– Matheson A.(2005), « Après 20 ans de modernisation de la gestion publique, où en est-on? », Perspective gestions publiques, IGPE, N°13 republié dans Problèmes Economiques, N°2907, pp.16-20
– Politt C., Bouckaert G. (2000), Public Management Reform, Oxford University Press– Saussois J.M. (2007), Théories des organisations, Collection Repères, La Découverte,
Paris
• Partie 2– Detrié J.P.(2005), Strategor : la politique générale de l’entreprise, Dunod, Paris– Drumaux A., Goethals C. (2007) “Strategic Management: a Tool for Public
Management?, an Overview of the Belgian Federal Experience”, International Journal of Public Management Sector, Emerald Group Publishing Ltd, vol. 21, pp.638-654.
3
Drumaux - MAPU2008
Chapitre 1 : les théories économiques, politiques et organisationnelles
Les théories économiquesUne vue d’ensemble des différentes écolesles échecs du marché : biens publics, rendements croissants, externalités, information
imparfaiteLes coûts de transaction : externalités
Les théories économiques inspirées par les théories politiquesles échecs de l'Etat : choix publics, coût de la décision publique, analyse économique de la
bureaucratieLes théories politiques
la prise d’intérêtle poids de l’opinion
Les théories de l’organisationLa rationalité limitéela théorie comportementale de la firmel’analyse stratégique des organisationsla théorie néo-institutionnalistela théorie de la structuration
Drumaux - MAPU2008
Hypothèse d ’opportunismedes responsables politiques
Hypothèse de bienveillancedes responsables politiques
Univers certainHypothèses :
Connaissancedes
préférencesIndividuelles
Absence d’asymétriesd’information
Univers incertainHypothèses:
Incertitudesur
les préférences Individuelles
Et/ouAsymétries
d‘information
Economie PubliqueEtat bienveillant
et omniscient
Economie Institutionnelle
Régulateur ouvert à toutes les solutions,
cherche à min les coûts
EconomiePolitique
Opportunismedu Régulateur
et du Bureaucrate
NouvelleEconomie Publique
Régulateur contraint de rechercher l’IG et
dépendant des informations
des régulés
Les théories économiques en résumé
4
Drumaux - MAPU2008
Ne réglementer que si autres sol plus coûteuses
Allocation efficace de moindre coût (CP+CT)
Coûts detransaction
Cherche àMin CT
positiveEconomie Institutionnelle
Réglementer en min les défauts de la réglementation
AllocationEfficace(2nd rang)
Défaut du marché
Contraint àrechercher IGSoumis aux AI
normativeNouvelleEconomie publique
Supprimer la réglementation
RedistributionMarchépolitique
VénalCapturé
positiveEconomie Politique
Réglementer si défaut du marché
Allocation Efficace(2nd Rang)
Défaut du marché
Epris d’IGOmniscient
normativeEconomie Publique
PrescriptionFinalitéOrigine RégulateurDémarcheEcoles de réglementation
(source : Lévêque, 2004)
Drumaux - MAPU2008
les échecs du marché : les biens «publics » ou les biens collectifs
• non-exclusion d'usageImpossibilité d’exclure de l’usage un utilisateur, même s’il ne contribue pas
au financement du bien
• non-rivalité entre consommateursBien peut être consommé simultanément par plusieurs personnes sans que
la quantité consommée par l’un diminue les quantités disponibles pour les autres
5
Drumaux - MAPU2008
Non-exclusion– Consommateurs peu enclins à payer car impossible ( ou mécanisme
trop coûteux) de les priver du bien
– Conséquence : absence d’incitation des entrepreneurs à les produire
0 2ne contribue pas
-12-1=1contribueDécision de A
Ne contribuent pascontribuent
Décision des autres joueurs
Passager clandestin
Drumaux - MAPU2008
Non-rivalité– Hypo : Cm pour servir un
utilisateur supplémentaire est nul En conséquence on assiste à un rationnement sous-optimal
– Ex: tarification du péage d’un pont• Soit P=péage minimum pour couvrir les
coûts• Surplus inférieur au surplus sans péage
Avec péage : S total =PAB Sans péage : S total =OQ*B-OQ°AP
mais surplus du producteur est <0
Péage
Nombre de passagers
Demande =Rm
Capacitédu pont
AP
Q° Q* TO
B
6
Drumaux - MAPU2008
0% Degré d ’exclusion 100%
100%
Degréde rivalité
Biensprivés
Bienspublics purs
Bienslibresd’accès
Biensde club
Drumaux - MAPU2008
0% Degré d ’exclusion 100%
100%
Degréde rivalité
VoitureSandwich
PhareDéfense nationale
Fruits sauvagesBanc de poissons
Télévision cryptéeRéseau de communication
7
Drumaux - MAPU2008
0% Degré d ’exclusion 100%
100%
Degréde rivalité
Théatre
Parc national
Voirie urbaine
Drumaux - MAPU2008
Bien collectif pur
DéfenseEclairage publicSignalisation routière
Consommation forcée
(rivalité)EcolesVaccination
Financement par l’impôt
Accès gratuit
Bien CollectifMixte
Musées (gratuité le dimanche)
Financement mixte
Transports collectifsCantines scolairesPiscines municipales
Financement par les recettes
Accès payant
Consommation facultative
Bien de club
ElectricitéTéléphone
les services publics dans les faits
8
Drumaux - MAPU2008
les échecs du marché : les externalités
• définition – variations d'utilité d'un agent engendrées par les actions d'un autre
agent sans donner lieu à des mouvements de compensation sur le marché
– ou autrement dit effet de l’action d’un agent économique sur un autre qui s’exerce en dehors du marché
• conséquence– non-prise en compte du bénéfice marginal social
Drumaux - MAPU2008
Economie publique
Solution classique• Régulateur calcule niveau optimal d’externalités• Il met en place un mécanisme qui contraint ou incite les
agents à l’atteindre• Problèmes:
– info sur les bénéfices des actions d’amélioration (biens non marchands)
– Info sur les coûts de dépollution spécifiques
• Instrument ? Norme ou taxe?
9
Drumaux - MAPU2008
Economie institutionnelle
Théorème de Coase : Stigler (1966) sur base de l’article de CoaseDans un monde de coûts de transaction nuls, l’allocation des ressources
est efficace et ne dépend pas de l’attribution des droits de propriétéCT nuls ?
Coûts de négociationCoûts des contrats ( identification des partenaires de l’accord, rédaction du
contrat, suivi, mise en place d’un système de sanction)
Pas de comportements opportunistes des agents Information imparfaite
Drumaux - MAPU2008
Les modalités possibles
• Réglementation administrative– imposer des amendes aux producteurs d'effets externes– réglementer la quantité d'effets externes– financer les dépenses qui réduiront les effets externes– dédommager les victimes
• Négociation bilatérale• Marché
– redéfinir les droits de propriété et mettre aux enchères les droits de propriété
10
Drumaux - MAPU2008
La réglementation de la pollution dans les faits
• Les permis d’émission négociables– Clean Air Act (USA, années 80)– à noter transactions entre pollueurs et non entre pollueurs et pollués
• Le « marchandage » du régulateur avec les industries– 1990 :Taxe Carbone– critiquée par l’Economie Politique car capture du régulateur
• Les solutions privées– Négociations directes : très rares car coûteuses– Les engagements volontaires des industries : Canada Responsible
Care
Drumaux - MAPU2008
les échecs du marché : les rendements croissants
• Rendements croissants et économies d'échelle
• Coût du monopole
11
Drumaux - MAPU2008
P1
Q1
Demande
OffreLT
OffreCT
Rm
P2
Q2Q3
P3
Coûtmoyen
Le monopole naturel
Prix concurrence
Prix monopole CT
Prix monopole LT
Drumaux - MAPU2008
Pc
Qc
Demande
OffreLTCoût marginalRm
Q2Qm
Pm
Coûtmoyen
Conséquences de la tarification au coût marginal
En l’absence d’intervention, le monopole tarifie à Pm
En cas d’intervention, l’obligation de tarifier à P=Cm (Pc) induit une perte
12
Drumaux - MAPU2008
Cm<Prb<Cmo
Les solutions traditionnelles
Pc ou P=Cm
Qc
Demande
OffreLT
Rm
QπQm
Pm
CoûtmoyenP=Cmo
Qmo
Pπ
Drumaux - MAPU2008
Les solutions traditionnelles• Tarification au coût marginal (Hotelling, 1938; Vickrey, 1948)
– p=Cm – Solution dite de premier rang– Etat subventionne – Suppose que l’Etat prélève des recettes sans effets de distortion
• Tarification au coût moyen– p=Cmo– Permet au monopole de produire sans subvention ( donc sans
distortions)
• Tarification Ramsay-Boiteux (Ramsay, 1927; Boiteux, 1956)– Applicable au « monopole multi-produit » de biens difficilement
substituables– tarification R-B : Cm<p<Cmo– Principe : faire payer à chaque agent un prix dont l’écart au coût
marginal est d’avant plus grand que les usagers sont captifs– (p- Cm) = f( 1/ε)
• Réglementation du taux de profit – Solution réservée au monopole privé réglementé (« public utility »)– Π est considéré comme acceptable si Pm<P Π <Cmo
13
Drumaux - MAPU2008
les échecs du marché : l'information imparfaite (appliquée au problème du monopole naturel)
• Sélection adverse – Caractéristiques de la production sont connues du régulé et sont sources
d’asymétries d’information pour le régulateur– Le régulé maîtrise mieux que le régulateur les informations sur la demande
• Aléa moral– les informations communiquées ou disponibles après le « contrat » entre
principal ( régulateur) et agent (régulé) peuvent être insuffisantes ou s ’avérer trop coûteuses à vérifier
» Choix des investissements» Efforts de gestion
– renvoie au caractère invérifiable même par une partie tierce
Drumaux - MAPU2008
Nouvelle Economie publique
• Trois objectifs contradictoires– Prix proche du Cm (allocation efficace des ressources)– Coût de production plus faible (efficacité productive)– Minimiser la rente d’information laissée au monopole ( min effets
redistributifs conduisant à des distortions)
• Action sur l’environnement du monopole– Ouvrir certains segments à la concurrence– Modifier les prescriptions tarifaires ( plafond de prix)
• Négociation de contrats incitatifs– Laisser le choix à l’entreprise régulée entre un contrat fixe peu
rémunérateur ou un contrat variable en fonction de l’effort réalisé par lui
14
Drumaux - MAPU2008
La réglementation des réseaux dans les faits
• Modification des prescriptions– Ouverture à la concurrence (découplage « unbundling », concurrence
à la marge)– Nouveaux principes de tarification ( prix-plafond ou « price-cap »
obligeant le monopole à réduire ses coûts)
• Création d’autorités de régulation– Séparation de la tutelle et du régulateur– Séparation du régulateur et du régulé
Drumaux - MAPU2008
Problème Definition Exemple Intervention possible
Biens publics Biens non-rivauxet non exclusifs
Défense nationale Eclairage public Services publics
Fourniture publique Propriété publique ou Concessions
Externalités Divergence entreCoûts marginaux social et privé
Congestion routière Pollution
Taxes ou normes Marché Négociation bilatérale
Rendements Croissants
Coût moyen décroissant
Transmission d’électricité Distribution d’eau
Propriété publique Régulation de monopoles privés
Information Asymétrique
Transactions avec asymétries d’information
Transports urbains Soins de santé
Négociation des contrats avec incitants Régulation de la qualité Assurance sociale obligatoire
Assurance sociale o
15
Drumaux - MAPU2008
Les échecs de l'Etat : les biais de représentation des intérêts privés
Théories économiques inspirées par les théories politiques« Public Choice »
– Groupes de pression et action collectiveInégale concentration des bénéfices et des coûts
– Théorie de la CaptureCoalition d’intérêts entre régulé et régulateur
– Economie politique de la réglementationAnalyse des facteurs expliquant la constitution de groupes de pression
Drumaux - MAPU2008
Les relations d ’agence
Principal Agent
Electorat Gouvernement
Hommes politiques Administration
Régulateur Secteurs régulés
Premier Ministre Ministres
Base politique et électeurs d’un parti
Parti politique
16
Drumaux - MAPU2008
Wilson, 1980Bénéfices concentrés Bénéfices diffus
Coûtsconcentrés
Coûtsdiffus
Logement socialAides PME
PACBiens publics purs
Impôt sur la fortuneVignette automobile
Les groupes de pressions
Drumaux - MAPU2008
Théorie de la capture
Stigler (1966, 1971)– Démarche positive et non normative– Qui bénéficie des réglementations et pourquoi?
• Prix de l’électricité pratiqués aux USA dans les Etats où ils sont réglementés ne sont pas inférieurs à ceux dans les Etats qui ne réglementent pas
• Modélisation de la réglementation comme un service échangé entre des offreurs et des demandeurs guidés par leur propre intérêt
• La réglementation est capturée par l’industrie régulée
17
Drumaux - MAPU2008
Economie politique de la réglementation
Noll, Owen : (1983)4 élements déterminent la participation des groupes d’intérêts
– Le montant des enjeux c’est-à-dire le gain net attendu par l’action de lobbying (plus le gain est élevé, plus les groupes seront actifs)
– La taille des coalitions d’intérêts (plus elle est réduite, plus le risque du passager clandestin est réduit)
– Le degré d’homogénéité des intérêts (plus elle est importante, moindre est le coût de l’accord)
– L’incertitude sur les effets de la réglementation (les coûts sont en général plus faciles à identifier que les bénéfices, ce qui favorise les coalitions de perdants)
Drumaux - MAPU2008
Les échecs de L'Etat : les imperfections des procédures de décision publique
théories économiques inspirées par les théories politiques• Coût de la décision collective
Quelle règle de majorité ?Coût de l’information versus Coût de désutilité
• Monopole bureaucrateAsymétrie d’information entre tutelle politique et bureaucratie conduisant
l’administration à max son budget ( ou son action)
18
Drumaux - MAPU2008
Coûtsanticipés
Nb de personnesqui s ’accordent
Modèle de Buchanan - Tullock
Coût de l ’information
Coût externe
Ci + Ce
Drumaux - MAPU2008
Le monopole bureaucrate
• Niskanen, 1971, 1973
– En principe, une politique publique doit étendue tant que le bénéfice marginal obtenu est supérieur, à la limite égal, au coût marginal de cette politique
– Les bureaucrates constituent un groupe d’intérêt cherchant à orienter les politiques publiques pour servir leurs intérêts
• La fonction de coût de production est seule connue du bureaucrate• Le mandataire politique ne peut observer cette fonction
qu’imparfaitement– Il en résulte que les bureaucrates peuvent disposer d’un budget
discrétionnaire supérieur à celui qui égalise Bm et Cm– Les bureaucrates maximisent leur bien-être bureaucratique
(recherche de prestige, contrôle d’un nombre important de fonctionnaires, équipements sur-dimensionnés…)
19
Drumaux - MAPU2008
quantitéB Marginal
C MarginalCC1
Q* QM QM1
Bénéfice marginalCoût marginal
Coût-bénéfice Le modèle du monopoleBureaucrate de Niskanen
Drumaux - MAPU2008
Les théories politiques sur la prise d’intérêts
Downs, 1967– Les bureaucrates se comportent comme des zélotes ( biais
motivationnel) passionnés qui les amènent à développer exagérément leurs activités
– Les biais motivationnels peuvent conduire à un optimisme exagéré, àl’illusion du contrôle, à l’égocentrisme
• Dunleavy, 1991– Les intérêts des bureaucrates s’expliquent par la volonté de faire son
travail de façon « satisfaisante » et développent des stratégies pour éviter l’exposition directe au stress managérial pour les hauts fonctionnaires ou à la première ligne (front-line work) pour les responsables en ligne
20
Drumaux - MAPU2008
• Thompson, Ellis, Wildwavsky, 1990– Les organisations publiques mettent en place des systèmes
d’évitement du blâme:• Structure organisationnelle complexe• Responsabilités indéfinies ou diffuses• Méthode strictement hiérarchique d’évaluation et de diffusion des
résultats de cette évaluation
Drumaux - MAPU2008
La théorie politique du gouvernement sensible à l’opinion
Gallup, Ray (1940)La démocratie implique de donner aux électeurs ce qu’ils veulent plutôt que de
prendre en compte des intérêts organisés, l’opinion de l’élite ou celle des experts
Key (1961)« spinocracy » : un gouvernement d’opinion publique et non par l’opinion publique est certes influencé par celle-ci mais il cherche en même temps à la modeler et à la façonner dans un sens raisonnable par rapport à des opinions d’experts ou d’intérêts organisés
Drysek (1990), Fishkin, (1995)la « vox populi » peut être prise en compte de plusieurs manières. Dans un système de démocratie délibérative, il y a forcément une différence
• entre les jugements sur le coup issus des sondages d’opinion public basés sur une information limitée
• et les conceptions retenues dans les assemblées délibératives (parlement, conseil des ministres) basées en principe sur une information plus complète
21
Drumaux - MAPU2008
La théorie des organisations
Les gestionnaires publics, les bureaucrates et les experts professionnels ne sont pas des maximisateurs rationnels
• Simon, 1947– les individus ont l’intention d’être rationnels, mais en raison de leurs
capacités cognitives limitées, ils n’y parviennent que dans une faible mesure.
– le décideur suit une rationalité procédurale (procedural rationality) qui s’écarte de la rationalité parfaite (substantive rationality)
– la rationalité est limitée en raison d’un certain nombres de limites cognitives:
• On ne sait pas tout• On ne sait pas ce que l’on veut• On ne maximise pas
Drumaux - MAPU2008
• Cyert, March, 1963 (théorie comportementale de la firme)– Les organisations sont des coalitions d’individus ayant des objectifs
plus ou moins indépendants– La prise de décision n’est pas un tout cohérent et stable– Les organisations définissent leurs objectifs en termes de satisfaction
minimum et non en termes de maximisation, cela limite la recherche de solutions radicalement nouvelles
– Si solution première n’aboutit pas, recherche de solutions vers les zones les plus vulnérables de l’organisation :
• celles où existe un «slack organisationnel » (ressources disponibles) • ou celles qui ont moins de pouvoir
– La solution finale conduit à l’absorption du surplus attribué hors d’une négociation ou à une renégociation au détriment du membre le plus faible
22
Drumaux - MAPU2008
• March, 1978– Au-delà de la rationalité limitée, il existe d’autres rationalités:– La rationalité des jeux
• Les individus poursuivent leurs intérêts, leur décision est le fruit de tactiques et de calculs
– La rationalité adaptative• Les individus adaptent en permanence leur position en fonction des
fluctuations de l’environnement et des informations qu’ils reçoivent
– La rationalité par l’identité• La prise de risque est influencée par l’identité que l’acteur a de lui-même(« be a man »)
Drumaux - MAPU2008
L’analyse stratégique des organisations
• Crozier, Friedberg (1977)• Toute organisation tend à créer un système complexe de relations entre des
acteurs (individus ou groupes)• La conduite de l’acteur ne peut s’opérer de manière individuelle, elle jouer avec les
« interdépendances »• Les ressources et contraintes des acteurs sont variées : individuelles ( âge,
santé…), psychologiques (tempérament, résistance…), intellectuelles, culturelles (formation, éducation…), capacités sociales ( réseaux, famille, insertion dans d’autres organisations…)
• L’étendue du pouvoir d’un acteur dépend du type de zone d’incertitude qu’il contrôle
– Compétence particulière difficilement transférable– Maîtrise du lien avec l’environnement– Maîtrise de la communication et de l’information– Maîtrise des zones d’incertitudes crées par les règles de l’organisation et la mesure dans
lesquelles elles sont effectivement respectées• La stratégie des acteurs est basée sur leurs ressources et sur les objectifs propres
(souvent saisir des opportunités)• Les actions des acteurs sont rationnelles en relation à leur grille de lecture, leur
perception plus ou moins consciente mais ne sont pas toujours perceptibles pour les autres
23
Drumaux - MAPU2008
La théorie néo-institutionnaliste
Pourquoi les règles et les règlements pèsent-ils sur les managers?Institution : ensemble de représentations acceptées socialement, un
système de règles conduisant à la reproduction de routines (Jepperson, 1991)
Di Maggio, Powell (1983, 1991)– Les organisations se ressemblent car elles cherchent la légitimité– Il existe différents mécanismes d’institutionnalisation
• Isomorphisme coercitif : pressions formelles et informelles, attentes culturelles d’une société, imposition par une autorité supérieure ou dominante
• Isomorphisme normatif : professionnalisation, appartenance à des associations professionnelles, organisme professionnel (consultants)
• Isomorphisme mimétique : en conditions d’incertitude, copie de ce qui a été fait par d’autres, apparemment avec succès; permet d’accroître la légitimité même si on se trompe car on copie le meilleur
Drumaux - MAPU2008
La théorie de la structuration
Weick (1979,1995) The social psychology of organizing, Sensemaking in organizations
• L’organisation n’est pas un objet rationnel et finalisé, elle se construit et se déconstruit via les interactions entre les individus– Communication, interprétation, adaptation mutuelle – « People make sense of things by seeing a world on which they already
imposed what they believe » (Weick, 1995:15)
• Les organisations ne peuvent réagir qu’à des éléments d’environnement que les acteurs ont institué– «enactement» : l’environnement est « agi » par l’acteur ou l’organisation,
l’action est promulguée, l’intention ne précède pas l’action– La construction collective du sens ( « sense making ») se fait non pas par la
définition à priori d’objectifs mais dans l’action par le biais de corrections continues
24
Drumaux - MAPU2008
L’ « énaction » (Karl Weick)
Trois arbitres de football discutent de leur pratique :
– Moi, dit le premier, je siffle toutes les fautes.
– Moi, dit le second, je siffle toutes les fautes que je vois.
– Moi, dit le troisième, quand je siffle, il y a faute.
top related