amparo directo nÚmero: 170/2009 quejoso: magistrado...
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MAGISTRADO: JEAN CLAUDE TRON PETIT
I. DATOS DEL ASUNTO AMPARO DIRECTO NÚMERO: 170/2009 QUEJOSO: MIGUEL EDMUNDO RODRÍGUEZ DEL PORTAL. MAGISTRADO RELATOR: JEAN CLAUDE TRON PETIT SECRETARIO: MARCO ANTONIO PÉREZ MEZA. PROYECTÓ: LUIS MARIANO SÁNCHEZ MARTÍNEZ. SESIÓN: 17 DE JUNIO DE 2009
ÍNDICE PÁGS.
o ACTOS RECLAMADOS Y AUTORIDADES RESPONSABLES 2
o RESOLUCIÓN CUESTIONADA 3–8
o TRÁMITE Y TURNO 8–9
o COMPETENCIA, OPORTUNIDAD Y LEGITIMACIÓN 9–10
o CONCEPTOS DE VIOLACIÓN 10–13
o ESTUDIO 13–30
o RESOLUTIVO(S) 31
MATERIA: Servidores Públicos (federal). TEMA PRINCIPAL: Suspensión de cargo por el término de seis meses e imposición de multa.
II. DATOS DE LA DECISIÓN ANTECEDENTES: La Primera Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa declaró la nulidad de la resolución impugnada, consistente en la emitida el doce de febrero de dos mil siete, por el director General de Responsabilidades y Situación Patrimonial de la Secretaría de la Función Pública, mediante la cual se impone al actor, una sanción disciplinaria consistente en la suspensión del cargo de superintendente de Administración de Ventas en Pemex Petroquímica Camargo, sociedad anónima de capital variable, por seis meses, además de una sanción económica por $16’321,276.22 (dieciséis millones trescientos veintiún mil doscientos setenta y seis pesos 22/100 M.N.). Lo anterior, en razón de que la Sala de mérito consideró que la referida resolución impugnada, es ilegal al controvertir lo dispuesto por el artículo 53, fracción II en relación con el artículo 56, fracción I y III, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, toda vez que la sanción que fue impuesta al actor, excede los límites establecidos en dicha norma, por lo que declaro la nulidad del acto controvertido, de conformidad con lo establecido en el artículo 51, fracción IV, de la Ley
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Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, para el efecto de que la autoridad demandada emita otra, siguiendo los lineamientos planteados en los artículos antes mencionados. TEMA DE LA DECISIÓN: Nulidad de fondo para efectos. PROBLEMA(S):
Aspectos procesales en amparo
Violación procedimental
Violación formal
Violación de fondo Hechos: Prueba Calificación
Derecho: Interpretación Relevancia PROPUESTA: Negar el Amparo y la Protección de la Justicia Federal. SÍNTESIS DE LAS RAZONES: Este tribunal estima infundado el único concepto de violación hecho valer por el quejoso, pues aun cuando se declaró la nulidad en términos de lo establecido en la fracción IV del artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, lo procedente era decretar la nulidad para efectos atendiendo a la naturaleza jurídica de la resolución impugnada y al momento en que ocurre la ilegalidad. CRITERIOS APLICADOS: ‘NULIDAD PARA EFECTOS. EXISTE INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR EN AMPARO LA SENTENCIA QUE DECLARA LA NULIDAD PARA EFECTOS DE UNA RESOLUCIÓN EXPRESA, SI EL QUEJOSO PRETENDE QUE DEBIÓ SER LISA Y LLANA.” “NULIDAD POR VIOLACIONES FORMALES PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 238 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. NO ES FACTIBLE LIMITAR A LA AUTORIDAD DEMANDADA A QUE SE PRONUNCIE EN CUANTO AL FONDO, SI TIENE EXPEDITAS SUS FACULTADES PARA HACERLO.” “NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. “SERVIDORES PÚBLICOS. FUNDAMENTOS Y FINES DE LA FACULTAD DISCIPLINARIA DEL ESTADO PARA SANCIONARLOS.” VOTACIÓN: Unanimidad Mayoría Voto
D.A. 170/2009
QUEJOSO: MIGUEL EDMUNDO RODRÍGUEZ DEL PORTAL. MAGISTRADO RELATOR: JEAN CLAUDE TRON PETIT. SECRETARIO:: MARCO ANTONIO PÉREZ MEZA.
México, Distrito Federal.- Acuerdo del Cuarto Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,
correspondiente a la sesión del día diecisiete de junio de dos
mil nueve.
V I S T O S para resolver los autos del expediente
D.A.170/2009, relativo al amparo directo promovido por Miguel
Edmundo Rodríguez Del Portal, en contra de la sentencia de
once de julio de dos mil ocho dictada por la Primera Sala
Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, en el juicio de contencioso administrativo
23958/07-17-01-9, y
RR EE SS UU LL TT AA NN DD OO::
PPRRIIMMEERROO..-- Demanda de amparo. Por escrito
presentado el diecisiete de septiembre de dos mil ocho, ante la
Oficialía de Partes de las Salas Regionales Metropolitanas del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Miguel
Edmundo Rodríguez Del Portal, por su propio derecho,
promovió juicio de amparo en el que señaló:
“AUTORIDAD RESPONSABLE:
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La Primera Sala Regional Metropolitana del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
ACTO RECLAMADO:
La sentencia definitiva del Juicio de Nulidad número
23958/07-17-01-9, emitida por la responsable el 11 de
julio de 2008.”
Asimismo, señaló como tercero perjudicados a las
autoridades siguientes:
“Tienen tal carácter, el Secretario de la Función
Pública, por conducto del Director General de
Responsabilidades y Situación Patrimonial.
El Titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la
misma Secretaría del Estado.”
SSEEGGUUNNDDOO..-- Preceptos constitucionales estimados
violados. La parte quejosa estimó violadas en su perjuicio las
garantías consagradas en los artículos 14 y 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
TTEERRCCEERROO..-- Acto reclamado. La sentencia reclamada,
dictada el once de julio de dos mil ocho, por la Primera Sala
Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, en el juicio 23958/07-17-01-9, se apoya en los
puntos resolutivos siguientes:
“I.- La parte actora acreditó PARCIALMENTE los
extremos de su acción, en consecuencia;- - - II.- SE
DECLARA LA NULIDAD de la resolución impugnada
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misma que han quedado debidamente detallada en el
Resultando Primero de este fallo para los efectos y en
los términos precisados en el último considerando del
mismo.”
Para llegar a esta conclusión, se basó en las
consideraciones siguientes:
“PRIMERO.- Esta Sala es competente en razón del
territorio, para conocer del presente asunto, con
fundamento en los artículos 11 fracción XII 28 y 31,
primer párrafo de la Ley Orgánica del Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de
2000, en relación con el diverso 13 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, dado que la
autoridad tiene su sede en el Distrito Federal, en donde
tiene jurisdicción esta Sala.
SEGUNDO.- La existencia de la resolución, materia de
la presente controversia se encuentra debidamente
acreditada en autos, de conformidad con los artículos
199, y 200 del Código Federal de Procedimientos
Civiles, de aplicación supletoria, por la exhibición de la
misma que realizó la parte actora, y por el
reconocimiento expreso que de su existencia
formularon las autoridades demandadas al producir su
contestación a la demanda.
TERCERO.- Se procede al estudio del ÚNICO concepto
de anulación vertido por el actor por el que manifiesta
medularmente:- - - • Que la resolución impugnada es
ilegal al contravenir lo dispuesto por el artículo 53,
fracción III, en relación con el artículo 56, fracciones I y
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III, de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos, pues la sanción consistente en la
suspensión temporal sólo puede ser impuesta entre un
periodo no menor de tres días ni mayor de tres meses,
con lo que la sanción de seis meses impuesta al actor
rebasa los limites señalados por la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos.- - - •
Que la resolución impugnada es ilegal ya que no
obstante la demandada concluyó que la
responsabilidad administrativa que se le atribuyó no es
grave, no expresa las bases por las que funde y motive
la sanción temporal impuesta en el término de seis
meses por lo que no consideró los elementos del
artículo 54 de la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Públicos.- - - • Que la resolución
impugnada es ilegal ya que la demandada no tomó en
consideración que no puede ser objeto de sanción
alguna, al haber sido destituido como servidor público
a través de la resolución administrativa de 28 de
diciembre de 2001, por lo que no tiene la condición de
ser un servidor público en funciones.- - - Por su parte
las autoridades demandadas, al formular su
contestación a la demanda, sostuvieron la legalidad y
validez de la resolución impugnada.- - - A juicio de los
suscritos Magistrados que integran esta Sala el
concepto de anulación a estudio es parcialmente
FUNDADO de conformidad a los siguientes
razonamientos legales:- - - En primer término es
infundado el argumento relativo a que la resolución
impugnada es ilegal ya que la demandada no tomó en
consideración que no puede ser objeto de sanción
alguna, al haber sido destituido como servidor público
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a través de la resolución administrativa de 28 de
diciembre de 2001, por lo que no tiene la condición de
ser un servidor público en funciones.- - - Del estudio de
la resolución impugnada misma que obra en autos a
fojas 31 a 113 de autos se advierte que fue emitida por
la autoridad demandada en cumplimiento a la sentencia
emitida el 29 de agosto de 2005, por la Tercera Sala
Regional Metropolitana de este Tribunal en el juicio de
nulidad 5034/02-17-03-8, a través de la que se declaró la
nulidad de la resolución emitida el 28 de diciembre de
2001, mediante la cual el Director General de
Responsabilidad y Situación Patrimonial de la entonces
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo en
el procedimiento administrativo disciplinario 31/2000
impuso al actor las sanciones consistentes en la
Destitución e Inhabilitación por el término de 10 años
para desempeñar empleo, cargo o comisión en el
servicio público así como una sanción económica en
cantidad de $16'321,276.22, para el efecto de que se
valoraran debidamente las pruebas ofrecidas por el
actor en la audiencia de Ley así como la declaratoria de
improcedente la sanción económica impuesta.- - - En
consecuencia si bien señala la actora que no podía ser
objeto de sanción alguna y que la demandada no tomó
en consideración que el actor fue destituido como
servidor público a través de la resolución
administrativa de 28 de diciembre de 2001, con lo que
no tiene la condición de ser un servidor público en
funciones, también lo es que como fue analizado la
resolución administrativa aludida de fecha 28 de
diciembre de 2001 fue objeto del juicio de nulidad
5034/02-17-03-8, radicado en la Tercera Sala Regional
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Metropolitana de este Tribunal que resolvió a través de
la sentencia emitida el 29 de agosto de 2005, declarar la
nulidad de la resolución administrativa disciplinaria
multicitada para el efecto de que se valoraran
debidamente las pruebas ofrecidas por el actor en la
audiencia de Ley así como la declaratoria de
improcedente la sanción económica impuesta, razón
por la que no existe impedimento legal alguno a efecto
de que la demandada emita la resolución impugnada en
el presente juicio, pues la misma se dictó en
cumplimiento a la sentencia de fecha 29 de agosto de
2005, siendo infundado el argumento a debate.- - -
Ahora es fundado el argumento relativo a que la
resolución impugnada es ilegal al contravenir lo
dispuesto por el artículo 53, fracción III en relación con
el artículo 56, fracciones I y III de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos pues la
sanción consistente en la suspensión temporal sólo
puede ser impuesta entre un período no menor de tres
días, ni mayor de tres meses, con lo que la sanción de
seis meses impuesta al actor rebasa los limites
señalados por la Ley Federal de Responsabilidades de
Servidores Públicos.- - - Del estudio de la resolución
impugnada se advierte que la demandada impuso al
actor la sanción consistente en la SUSPENSIÓN del
empleo, cargo o comisión por el término de seis meses
con fundamento en el artículo 53, fracción III, así como
54, fracción III y 56, fracción I de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos
preceptos que a la letra señalan: (se transcribe). - - - De
la trascripción anterior se advierte que las sanciones
por falta administrativa consistirán en Suspensión; que
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dichas sanciones administrativas se impondrán
tomando en cuenta la gravedad de la responsabilidad
en que se incurra y la conveniencia de suprimir
prácticas que infrinjan, en cualquier forma, las
disposiciones de esta Ley o las que se dicten con base
en ella; y en la parte que nos interesa que para la
aplicación de las sanciones a que hace referencia el
artículo 53 se observarán las siguientes reglas por las
que el apercibimiento, la amonestación y la suspensión
del empleo, cargo o comisión por un período no menor
de tres días ni mayor de tres meses, serán aplicables
por el superior jerárquico.- - - Consecuentemente tal y
como es argumentado por la parte actora la demandada
transgrede lo dispuesto por el artículo 53 fracción III en
relación con el artículo 56 fracción I de la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos ya
que la suspensión de seis meses impuesta al actor
rebasa los límites señalados por el propio artículo 56,
fracción I de la ley citada es decir abarcar un período
no menor de tres días ni mayor de tres meses,
actualizándose la causal de nulidad prevista en el
artículo 51, fracción IV de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo ya que se
dictó en contravención a las disposiciones legales
aplicables al caso concreto, dejándose de aplicar las
debidas para el efecto de que la demandada emita otra
en la que siguiendo lo establecido por el artículo 53,
fracción III en relación con el artículo 56, fracción I de la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos imponga la sanción al actor por un período no
menor de tres días ni mayor de tres meses,
considerando al efecto los elementos del artículo 54 de
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la Ley Federal de Responsabilidades de las Servidores
Públicos.- - - En razón de la conclusión alcanzada esta
Sala se abstiene de valorar el argumento restante por el
que se manifiesta medularmente que no obstante la
demandada concluyó que la responsabilidad
administrativa que se le atribuyó no es grave, no
expresa las bases por las que funde y motive la sanción
temporal impuesta en el término de seis meses con lo
que no consideró los elementos del artículo 54 de la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos, pues en nada variaría el sentido del presente
fallo.- - - Por lo expuesto y con fundamento en los
artículos 49, 50, 51 fracción IV y 52 fracción III de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,
se resuelve:
CCUUAARRTTOO..-- Trámite y turno de demanda. Por razón de
turno originalmente correspondió su conocimiento al Séptimo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito, quien la remitió a este Órgano Colegiado, según se
desprende el dictamen de veinte de abril de dos mil nueve, por
estimar que este Cuarto Tribunal Colegiado es a quien
correspondía su conocimiento. Recibida la demanda y los autos
respectivos en este Tribunal, su magistrado presidente, por
acuerdo de veintidós de abril de dos mil nueve ordenó avocarse
al conocimiento de la demanda correspondiente, la cual admitió,
ordenando su registro y la formación del expediente D.A.
170/2009.
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El agente del Ministerio Público de la Federación adscrito
no formuló pedimento, no obstante de estar debidamente
notificado.
Por auto de presidencia de once de mayo de dos mil
nueve, fueron turnados al magistrado relator Jean Claude Tron
Petit, para la formulación del proyecto respectivo, en términos
del artículo 184, fracción I, de la Ley de Amparo; y,
CC OO NN SS II DD EE RR AA NN DD OO
PPRRIIMMEERROO..-- Competencia. Este Tribunal es competente
para conocer del presente amparo directo, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 46 y 158 de la Ley de Amparo, 37,
fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación.
SEGUNDO.- Oportunidad. El juicio de amparo es
oportuno, toda vez que la sentencia reclamada se notificó a la
parte quejosa mediante correo certificado el veinticinco de
agosto de dos mil ocho (foja 153 del cuaderno contencioso
administrativo), surtiendo efectos al día hábil siguiente, por lo
que el término para promover el amparo, comenzó a correr el
veintiocho de agosto de dos mil ocho y concluyó el diecinueve
de septiembre de dos mil ocho; por tanto, si la demanda se
presentó el día diecisiete de septiembre de dos mil ocho, es que
fue oportuna, tomando en consideración que los días treinta,
treinta y uno de agosto, seis, siete, trece y catorce de
septiembre todos de dos mil ocho, fueron inhábiles por ser
sábados y domingos. Así como, el día veintisiete de agosto de
D.A. 170/2009 10
dos mil ocho y el quince y dieciséis de septiembre de dos mil
ocho de conformidad con el Acuerdo G/2/2008 del Pleno de la
Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.
TTEERRCCEERROO.- Legitimación. Fue hecho valer por parte
legitima, en virtud de que Miguel Edmundo Rodríguez Del Portal
es el promovente del juicio de origen.
CCUUAARRTTOO..-- Certeza de actos. La existencia de la
sentencia reclamada se acredita con el documento en que
consta, que obra en el expediente del juicio de origen.
QQUUIINNTTOO..-- Conceptos de violación. El concepto de
violación, es del siguiente tenor literal:
“La sentencia que constituye el acto reclamado en este
juicio, resulta violatoria de los artículos 14 y 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
en relación con el artículo 50 y 51 fracción IV de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,
por las siguientes razones.- - - Efectivamente, en primer
término debe precisarse que conforme a lo dispuesto
por los artículos 50 y 51, fracción IV de la Ley Federal
de Procedimiento Contencioso Administrativo, las
sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa pueden declarar la nulidad lisa y llana
del acto impugnado o para efectos.- - - En este sentido,
la nulidad lisa y llana se estima que debe decretarse
cuando ocurra algún supuesto de ilegalidad previsto en
las fracciones I y IV del artículo 51 antes invocado, que
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es precisamente cuando se actualiza la incompetencia
de la autoridad que dicte u ordene la resolución
impugnada o tramite el procedimiento del que deriva; y
cuando los hechos que motivaron el acto no se
realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma
equivocada, o bien, se dictó en contravención de las
disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas –
como en el caso así ocurrió- (lo que implica el fondo o
sustancia del contenido de la resolución impugnada);
en ambos casos resulta necesario que las Salas del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
realicen el examen de fondo de la controversia.- - - Sin
embargo, se estima que cuando la ilicitud causada se
adecua a las hipótesis previstas en las fracciones II y III
del artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, estas conllevan a decretar
la nulidad para efectos de que se subsane la violación
formal, en razón de suceder o darse ilicitudes derivadas
de vicios de carácter formal que contrarían el principio
de legalidad (los cuales en la especie no se dan). En
efecto, la fracción II del precepto invocado se refiere a
la omisión de formalidades propias o inherentes a la
resolución administrativa impugnada, inclusive la
ausencia de fundamentación y motivación; en tanto que
la fracción III contempla los vicios en el procedimiento
del cual derivó dicha resolución, vicios que bien
pueden implicar también la omisión de formalidades
establecidas en las leyes, violatorias de las garantías
de legalidad, pero que se actualizaron en el
procedimiento, es decir en los antecedentes o
presupuestos de la resolución impugnada.- - - En esa
tesitura, si se actualizan los supuestos de ilicitud
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previstos en las fracciones I y IV del artículo 51 de la
Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, que implica de manera indubitable el
estudio de fondo del asunto, la nulidad debe declararse
en forma lisa y llana; no obstante lo anterior la
responsable en su inmotivada e infundada sentencia
reclamada, a pesar de que en el presente caso
expresamente en el último considerando de la
sentencia reclamada, la responsable determinó que se
dejaron de aplicar las disposiciones legales debidas
conforme a lo ordenado por la fracción IV del
ordenamiento federal en cita, esta se equivocó al fallar
el juicio en lo principal, pues debió invariablemente
declarar la nulidad de la resolución impugnada de
manera lisa y llana, no para efectos, pues resulta
conculcatorio de mis garantías individuales ordenarle a
la tercero perjudicada dictar otra resolución donde me
imponga una sanción por un período no menor de 3
días ni mayor de 3 meses, considerando para ese
efecto los elementos del artículo 54 de la Ley Federal
de ResponsabiIidades de los Servidores Públicos,
otorgándole a dicha autoridad una nueva oportunidad
de subsanar su ilegal resolución sancionadora,
generando de nueva cuenta una inseguridad jurídica,
que vulnera en mi perjuicio el principio de expedita
impartición de justicia, consagrado en el artículo 17 de
la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, luego entonces, si la responsable
determinó que la tercero perjudicada en la resolución
sancionadora ante ella impugnada, se dictó en
contravención a las disposiciones legales aplicables,
debió por tanto nulificarla de manera lisa y llana, por la
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que procede que la justicia de la unión me ampare y me
proteja en su contra.- - - Resulta aplicable al caso
concreto la siguiente Jurisprudencia: ‘NULIDAD LISA Y
LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA
FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS.’ (se
transcribe).- - - De la misma manera es aplicable la
siguiente Tesis: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN
INOPERANTES. SON AQUELLOS QUE COMBATEN LA
SENTENCIA QUE DECRETO LA NULIDAD PARA
EFECTOS EN EL JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, Y NO TIENEN POR OBJETO
CONSEGUIR LA NULIDAD LISA Y LLANA’ (se transcribe)".
SEXTO.- Litis de origen. En el juicio contencioso
administrativo se demandó la nulidad de la resolución de doce
de febrero de dos mil siete, emitida por el director General de
Responsabilidades y Situación Patrimonial de la Secretaría de
la Función Pública, mediante la cual se impone al actor, hoy
quejoso, una sanción disciplinaria consistente en la suspensión
del empleo, cargo o comisión de superintendente de
Administración de Ventas en Pemex Petroquímica Camargo,
sociedad anónima de capital variable, por el término de seis
meses, además de una sanción económica por $16,321,276.22
(dieciséis millones trescientos veintiún mil, doscientos setenta y
seis pesos 22/100 M.N.).
SÉPTIMO.- Decisiones esenciales de la sentencia del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. La
sentencia contiene las siguientes:
Es infundado el argumento planteado por el
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actor, relativo a que la resolución impugnada es
ilegal porque la autoridad emisora no tomó en
consideración que no puede ser objeto de sanción
alguna, al haber sido destituido como servidor
público a través de la resolución de veintiocho de
diciembre de dos mil uno, ello en razón de que la
referida ejecutoria fue emitida en cumplimiento a la
sentencia de veintinueve de agosto de dos mil cinco
en el juicio contencioso administrativo 5034/02-17-
03-8, en la cual, se declaro la nulidad de la
resolución -veintiocho de diciembre de dos mil uno-,
para diversos efectos, por lo que la autoridad
sancionadora contaba con plenas facultades para
emitir una nueva.
Es fundado el diverso argumento, relativo a
que la resolución impugnada es ilegal al contravenir
lo dispuesto en el artículo 53, fracción III, en relación
con el artículo 56, fracciones I y III, de la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos, ya
que, como lo manifiesta el actor, la suspensión de
seis meses que le fue impuesta rebasa los límites
establecidos en dicha norma, es decir, excede un
periodo no menor de tres días ni mayor de tres
meses; por tanto, se declara la nulidad de la
resolución impugnada, de conformidad con lo
establecido en el artículo 51, fracción IV, de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, para el efecto de que la autoridad
demandada emita otra, siguiendo los lineamientos
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planteados en los artículos antes mencionados.
OCTAVO.- Litis a resolver en el amparo. La litis se
circunscribe en calificar la validez de la sentencia emitida el
once de julio de dos mil ocho, por la Primera Sala Regional
Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, en el juicio contencioso administrativo 23958/07-
17-01-9, en la cual declaró la nulidad de la resolución
impugnada, para el efecto de que la autoridad demandada
emita otra, siguiendo los lineamientos planteados en el artículo
53, fracción III, en relación con el artículo 56, fracciones I y III,
de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos, esto es, se imponga al actor una sanción por un
periodo no menor de tres días ni mayor de tres meses.
NOVENO.- Problemática jurídica a resolver. La parte
quejosa aduce, sustancialmente, en su único concepto de
violación, que la sentencia emitida por la Sala responsable esta
indebidamente fundada y motivada, ya que a pesar de que en
su último considerando la responsable determinó que se habían
dejado de aplicar las debidas disposiciones legales conforme a
lo ordenado en la fracción IV del artículo 51 de la Ley Federal
de Procedimiento Contencioso Administrativo, se equivoca al
fallar el juicio contencioso en lo principal, toda vez que debió
declarar la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada de
doce de febrero de dos mil siete, emitida por el director General
de Responsabilidades y Situación Patrimonial de la Secretaría
de la Función Pública, y no para efectos, puesto que se
actualiza el supuesto de ilicitud previsto en las fracciones I y IV
de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo
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que implica el estudio del fondo del asunto.
Lo anterior, manifiesta el quejoso, es en atención a que, si
la Sala responsable determinó que la autoridad demandada en
la resolución impugnada controvirtió las disposiciones legales
aplicables –artículos 53, fracción III, en relación con el 56,
fracciones I y III, de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos-, debió, por tanto, nulificarla de manera lisa
y llana, dado que al ordenarle a la hoy autoridad tercero
perjudicada dictar otra resolución, con ello le otorga una nueva
oportunidad de subsanar su ilegal actuar, lo que le genera
inseguridad jurídica.
DÉCIMO.- Análisis del concepto de violación. Antes de
analizar el concepto de violación de mérito, es pertinente
apuntar que la parte quejosa tiene interés jurídico para acudir a
la presente vía constitucional, aun cuando la Sala responsable
decretó la nulidad para el efecto de que la autoridad demandada
deje insubsistente la resolución impugnada y emita una nueva,
ciñéndose a lo establecido en el artículo 53, fracción III, en
relación con el artículo 56, fracción I, de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos; lo cierto es que la
parte actora, hoy peticionaria de garantías, pretende una nulidad
lisa y llana que le pudiera conceder mayores beneficios.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia
número 2ª./J.50/96, emitida por la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, que a la letra dice: 1
D.A. 170/2009 17
“NULIDAD PARA EFECTOS. EXISTE INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR EN AMPARO LA SENTENCIA QUE DECLARA LA NULIDAD PARA EFECTOS DE UNA RESOLUCIÓN EXPRESA, SI EL QUEJOSO PRETENDE QUE DEBIÓ SER LISA Y LLANA. Cuando la parte actora en un juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación demanda la nulidad de una resolución expresa y obtiene solamente la nulidad para efectos, y no la lisa y llana que pretende, se le causa un perjuicio directo a su interés jurídico, en tanto que la sentencia aparentemente favorable limita el alcance de la nulidad demandada. Lo anterior, con independencia de que, en su caso, pudiera demandar la nulidad del nuevo acto que dictara la autoridad administrativa en acatamiento de la sentencia del Tribunal Fiscal.”
Precisado lo anterior, este tribunal estima infundado el
concepto de violación propuesto, atento las consideraciones
siguientes.
Con la finalidad de examinar el concepto de violación
propuesto, se impone traer a cuentas los artículos 51 y 522 de
1 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV
correspondiente a octubre de 1996, página 282. 2 “Artículo 51.- Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales:--- I. Incompetencia del funcionario que la haya dictado, ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución.--- II. Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, siempre que afecte las defensas del particular y trascienda al sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación, en su caso.--- III. Vicios del procedimiento siempre que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada.--- IV. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del asunto.--- V. Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades.--- Para los efectos de lo dispuesto por las fracciones II y III del presente artículo, se considera que no afectan las defensas del particular ni trascienden al sentido de la resolución impugnada, entre otros, los vicios siguientes:--- a) Cuando en un citatorio no se haga mención que es para recibir una orden de visita domiciliaria, siempre que ésta se inicie con el destinatario de la orden.--- b) Cuando en un citatorio no se haga constar en forma circunstanciada la forma en que el notificador se cercioró que se encontraba en el domicilio correcto, siempre que la diligencia se haya efectuado en el domicilio indicado en el documento que deba notificarse.--- c) Cuando en la entrega del citatorio se hayan cometido vicios de procedimiento, siempre que la diligencia prevista en dicho citatorio se haya entendido directamente con el interesado o con su representante legal.--- d) Cuando existan irregularidades en los citatorios, en las notificaciones de requerimientos de solicitudes de datos, informes o documentos, o en los propios requerimientos, siempre y cuando el particular desahogue los mismos, exhibiendo oportunamente la información y documentación solicitados.--- e) Cuando no se dé a conocer al contribuyente visitado el
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la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, de
resultado de una compulsa a terceros, si la resolución impugnada no se sustenta en dichos resultados.--- f) Cuando no se valore alguna prueba para acreditar los hechos asentados en el oficio de observaciones o en la última acta parcial, siempre que dicha prueba no sea idónea para dichos efectos.--- El Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada o para ordenar o tramitar el procedimiento del que derive y la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución.--- Los órganos arbitrales y de otra naturaleza, derivados de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia de prácticas desleales, contenidos en tratados y convenios internacionales de los que México sea parte, no podrán revisar de oficio las causales a que se refiere este artículo.”. “Artículo 52.- La sentencia definitiva podrá: I. Reconocer la validez de la resolución impugnada.--- II. Declarar la nulidad de la resolución impugnada.--- III. Declarar la nulidad de la resolución impugnada para determinados efectos, debiendo precisar con claridad la forma y términos en que la autoridad debe cumplirla, debiendo reponer el procedimiento, en su caso, desde el momento en que se cometió la violación.--- IV. Siempre que se esté en alguno de los supuestos previstos en las fracciones II y III, del artículo 51 de esta Ley, el Tribunal declarará la nulidad para el efecto de que se reponga el procedimiento o se emita nueva resolución; en los demás casos, cuando corresponda a la pretensión deducida, también podrá indicar los términos conforme a los cuales deberá dictar su resolución la autoridad administrativa.--- En los casos en que la sentencia implique una modificación a la cuantía de la resolución administrativa impugnada, la Sala Regional competente deberá precisar, el monto, el alcance y los términos de la misma para su cumplimiento.--- Tratándose de sanciones, cuando dicho Tribunal aprecie que la sanción es excesiva porque no se motivó adecuadamente o no se dieron los hechos agravantes de la sanción, deberá reducir el importe de la sanción apreciando libremente las circunstancias que dieron lugar a la misma.--- V. Declarar la nulidad de la resolución impugnada y además:--- a) Reconocer al actor la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de la obligación correlativa.--- b) Otorgar o restituir al actor en el goce de los derechos afectados.--- c) Declarar la nulidad del acto o resolución administrativa, caso en que cesarán los efectos de los actos de ejecución que afectan al demandante, inclusive el primer acto de aplicación que hubiese impugnado. La declaración de nulidad no tendrá otros efectos para el demandante, salvo lo previsto por las leyes de la materia de que se trate.--- Si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o iniciar un procedimiento, conforme a lo dispuesto en las fracciones III y IV, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses contados a partir de que la sentencia quede firme.--- Dentro del mismo término deberá emitir la resolución definitiva, aún cuando, tratándose de asuntos fiscales, hayan transcurrido los plazos señalados en los artículos 46-A y 67 del Código Fiscal de la Federación.--- Si el cumplimiento de la sentencia entraña el ejercicio o el goce de un derecho por parte del demandante, transcurrido el plazo señalado en el párrafo anterior sin que la autoridad hubiere cumplido con la sentencia, el beneficiario del fallo tendrá derecho a una indemnización que la Sala que haya conocido del asunto determinará, atendiendo el tiempo transcurrido hasta el total cumplimiento del fallo y los perjuicios que la omisión hubiere ocasionado, sin menoscabo de lo establecido en el artículo 58 de esta Ley. El ejercicio de dicho derecho se tramitará vía incidental.--- Cuando para el cumplimiento de la sentencia, sea necesario solicitar información o realizar algún acto de la autoridad administrativa en el extranjero, se suspenderá el plazo a que se refiere el párrafo anterior, entre el momento en que se pida la información o en que se solicite realizar el acto correspondiente y la fecha en que se proporcione dicha información o se realice el acto.--- Transcurrido el plazo establecido en este precepto, sin que se haya dictado la resolución definitiva, precluirá el derecho de la autoridad para emitirla salvo en los casos en que el particular, con motivo de la sentencia, tenga derecho a una resolución definitiva que le confiera una prestación, le reconozca un derecho o le abra la posibilidad de obtenerlo.--- En el caso de que se interponga recurso, se suspenderá el efecto de la sentencia hasta que se dicte la resolución que ponga fin a la controversia.--- La sentencia se pronunciará sobre la indemnización o pago de costas, solicitados por las partes, cuando se adecue a los supuestos del artículo 6o. de esta Ley.”
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los que se obtiene que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, a partir de violaciones de fondo en que incurra el
acto o resolución administrativa, puede emitir una sentencia
mediante la cual declare la nulidad ya sea de manera lisa y
llana o para efectos.
Por regla general, la nulidad lisa y llana, debe decretarse
cuando ocurra algún supuesto de ilegalidad previsto en las
fracciones I y IV del artículo 51 invocado, lo que sucede cuando
se actualiza la incompetencia de la autoridad que dicte u ordene
la resolución impugnada o tramite el procedimiento del que
deriva; cuando los hechos que motivaron el acto no se
realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma
equivocada; o bien, se dictó en contravención de las
disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas (lo que
implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución
impugnada). En ambos casos, requiere la controversia o
análisis de la esencia del fondo, por lo que la nulidad que en su
caso se decrete, generalmente, debe declararse en forma lisa y
llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la
autoridad pero condicionado y sólo en razón y en la medida de
la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual
incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un
contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no
puede volver a ser discutida.
En cambio, cuando la ilicitud casada, corresponde a las
hipótesis previstas en las fracciones II y III del precepto legal de
que se trata, conlleva a decretar la nulidad para efectos, en
razón de suceder o darse ilicitudes derivadas de vicios de
D.A. 170/2009 20
carácter formal que contrarían el principio de legalidad. Y es así
que la fracción II, se refiere a la omisión de formalidades
propias o inherentes a la resolución administrativa impugnada,
inclusive la ausencia de fundamentación y motivación; en tanto
que, la fracción III, contempla los vicios en el procedimiento del
cual derivó dicha resolución, como antecedentes o presupuesto
que es de la resolución impugnada.
En estos supuestos, la nulidad debe ser tan sólo para
efectos de enmendar o corregir los supuestos de ilicitud en que
se hubiese incurrido, por ser apenas el modo, expresión o
apariencia; el cómo de la voluntad de la administración,
expresada en el acto administrativo respectivo; dicho en otras
palabras, es el medio a través del cual se prepara y exterioriza
la voluntad administrativa. En consecuencia, las irregularidades
y supuestos de ilegalidad de carácter formal no atienden al
fondo ni prejuzgan respecto del derecho material o sustantivo
aplicado en el acto reclamado ni a las relaciones o situaciones
que son susceptibles de establecerse.
Por lo tanto, no es factible limitar o impedir a la autoridad
que, de tener expeditas sus facultades, pueda enmendar el
vicio y subsanar así su acto de autoridad, ya que el
pronunciamiento o cosa juzgada apenas se relaciona e impacta
a la forma o medios preparatorios para emitir el acto, lo cual
obviamente no impide ni puede obstaculizar una decisión en
cuanto al fondo que no ha sido discutido y menos podría
limitarse a la autoridad deducir y ejercer los derechos que de
esta naturaleza tenga; pues sería tanto como privarla de sus
facultades, potestades y derechos sin que exista un acto
D.A. 170/2009 21
jurisdiccional que lo justifique.
Sirven de apoyo a lo anterior, por analogía de razón, los
criterios sustentados por este Tribunal en las tesis que a
continuación se transcriben:
“NULIDAD POR VIOLACIONES FORMALES PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 238 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. NO ES FACTIBLE LIMITAR A LA AUTORIDAD DEMANDADA A QUE SE PRONUNCIE EN CUANTO AL FONDO, SI TIENE EXPEDITAS SUS FACULTADES PARA HACERLO. Los casos de ilegalidad previstos en las fracciones II y III del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, que contemplan violaciones de carácter formal, no atienden al fondo ni prejuzgan respecto del derecho material o sustantivo aplicado en el acto reclamado ni a las relaciones o situaciones que son susceptibles de establecerse entre las partes. Por tanto, no es factible limitar o impedir a la autoridad cuyo acto se declare nulo que, de tener expeditas sus facultades, pueda enmendar el vicio y subsanar así su actuación, ya que el pronunciamiento o cosa juzgada apenas se relaciona e impacta a la forma o medios preparatorios para emitir el acto de autoridad lo cual, obviamente, no impide ni puede obstaculizar que se pronuncie una decisión en cuanto al fondo que no ha sido discutido, determinado por normas sustantivas o de relación y menos podría limitarse a la autoridad a ejercer las facultades que de esta naturaleza tenga, pues sería tanto como privarla de ellas, sin que exista un acto jurisdiccional que lo justifique.”.3
“NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u
3 Tesis: I.4°.A. J/25, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, tomo XVII, Junio de 2003, página 847.
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ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser
discutida.”.4
Dado el contexto anterior, en la especie, el quejoso
demandó la nulidad de la resolución dictada por el director
General de Responsabilidades y Situación Patrimonial de la
Secretaría de la Función Pública, por medio de la cual se le
impuso una sanción administrativa disciplinaria consistente en
la suspensión de su empleo, cargo o comisión por un periodo
de seis meses, además de sanción económica por el monto de
$16’321,276.22 (Dieciséis millones trescientos veintiún mil
doscientos setenta y seis pesos 22/100 M.N.).
La Primera Sala Regional Metropolitana del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, declaró la nulidad
conforme a lo dispuesto en el artículo 51, fracción IV, de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, para el
efecto de que la autoridad demandada emitiera una nueva
resolución en la que ‘imponga la sanción al actor por un periodo
no menor de tres días ni mayor de tres meses, considerando al
efecto los elementos del artículo 54 de la Ley Federal de
4 Tesis I.4°. A. J/21, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
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Responsabilidades de los Servidores Públicos’, toda vez que en
la imposición de la sanción se dejó de observar lo dispuesto en
el artículo 56, fracción I, de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos, actualizándose
la referida causal de nulidad al haberse dictado en
contravención a las disposiciones legales aplicables al caso.
En este tenor, si bien, como lo observa la Sala del
conocimiento, en la resolución impugnada se actualizó la causal
de anulación prevista en la fracción IV del artículo 51 de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al
dictarse en contravención a las normas aplicables, dejando de
aplicar las debidas, lo que implica un pronunciamiento de fondo,
ello no es obstáculo para que la declaratoria de nulidad
contemple o se circunscriba a condiciones y consecuencias de
anulación para determinados efectos, por lo siguiente.
Los actos administrativos están conformados por
determinados presupuestos y elementos, algunos de naturaleza
formal y otros de fondo o sustanciales.
Los aspectos formales tienen como contenido y función,
bien sea determinar el procedimiento que precede a la emisión
del acto, sujetándolo a una serie de reglas que deben
observarse al momento de sustanciarlo o tramitarlo;5 pero
también, contemplar un método o conjunto de reglas que deben
seguirse para elaborar, adecuadamente, las premisas de la
Novena Época, tomo XVII, Marzo de 2003, página 1534. 5 Temática a la que se contrae la fracción III del artículo 51 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo
D.A. 170/2009 24
decisión;6 de ahí que en ambos casos sean un factor de
validez.
En cambio, los elementos de fondo o sustancia del acto,
tienen como contenido y función, la adecuada construcción de
las premisas tanto fáctica como normativa; viniendo a ser un
factor de corrección o incorrección de tales enunciados.
Y es así que los requisitos para la adecuada elaboración
de las premisas pueden tener distintos objetivos o intensidades,
tales como apreciar o calificar los hechos e interpretar las
disposiciones sustantivas que deben ser adecuadamente
aplicadas. Este es un nivel de evaluación, pero también puede
darse otra mas trascendente, esencial o, si se quiere,
fundamental, relativo al acreditamiento o existencia de los
hechos; o en su caso sobre la vigencia o relevancia de las
disposiciones que rijan el acto y que configuran a los
respectivos enunciados.7
En ese orden de ideas, la ineficacia del acto, en razón de
la nulidad hecha valer, tendrá también una repercusión y
trascendencia que debe ser distinguida pues no es equiparable
que se aprecien o califiquen defectuosamente los hechos, a que
estos no existan o, cuando menos, no se acrediten. En el primer
evento es viable corregir la defectuosa evaluación, sobre la
perspectiva de hechos probados; en tanto que si éstos no
6 Previstas en la fracción II del artículo 51 de la citada Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo y que, en síntesis, son los principios de congruencia, exhaustividad y motivación. 7 En este sentido fundamenta lo expuesto el contenido de la fracción IV del artículo 51 de
la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que dice: IV. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada,
D.A. 170/2009 25
existen o no se acreditan, la existencia del acto queda en
entredicho. Lo mismo ocurre en tratándose de la premisa
normativa, pues no es lo mismo la inadecuada aplicación de un
precepto que la falta, inexistencia o irrelevancia de éste para
fundar, en lo sustancial, al acto.
Por lo tanto, es perfectamente justificable, ante la
inexistencia o no acreditamiento de los elementos sustanciales
de cualquiera de los enunciados del acto administrativo —
fácticos o normativos—, que éste y sus efectos desaparezcan y
no pueda ser enmendado, habida cuenta que no hay base para
ello, por lo que de manera general se proclama que el análisis
jurisdiccional de la esencia del fondo impide cualquier actuación
posterior de la autoridad en razón de la profundidad o
trascendencia sobre la cual incide el vicio casado y que
determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que
existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida, con
efectos preclusivos o limitadores respecto a las facultades,
actuaciones o conductas de la autoridad para reiterar, repetir o
incidir, de nueva cuenta, sobre aspectos dilucidados o
debatidos, acorde con los principios de seguridad jurídica y
cosa juzgada.
Sin embargo, acreditada por la autoridad la existencia de
los hechos o disposiciones sustantivas, si estos se aprecian,
califican, interpretan o aplican, defectuosamente, cabe
perfectamente enmendar la actuación viciada sólo en su
aspecto instrumental.
o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las
D.A. 170/2009 26
Es por ello que se explica plenamente lo dispuesto en la
fracción III del artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo8 y la distinción que se prevé en la
siguiente,9 estableciendo que los efectos derivados de una
nulidad o ineficacia pueden obedecer a vicios formales pero
también a otros diversos como son, por obvias razones, los de
fondo.
No asiste la razón a la parte quejosa en cuanto pretende
se declare la nulidad lisa y llana del acto impugnado sin
imponer efectos o condiciones, pues en el caso concreto no
controvierte ni se cuestiona la esencia del fondo de la litis
planteada, tal que impida repetir el acto, lo que exigirá
demostrar que los hechos no existen, falta prueba o se carezca
de base normativa sustancial en el fondo, al no cuestionarse los
hechos constitutivos de la infracción que le fue impuesta –
suspensión temporal del cargo que venía desempeñando-, por
lo que el debate se limita a los términos en que se aplicó la
norma sancionadora, lo cual no puede generar una nulidad
como la que pretende la peticionaria de garantías, ya que si
bien es cierto, el pronunciamiento se relaciona e impacta al
fondo del asunto por indebida aplicación de la norma, también
lo es que dicho supuesto, es insuficiente para impedir la
pretendida ineficacia e incondicionalidad de la nulidad; por el
contrario se trata de un caso que encuadra, dentro de lo
debidas, en cuanto al fondo del asunto. 8 III. Declarar la nulidad de la resolución impugnada para determinados efectos, debiendo
precisar con claridad la forma y términos en que la autoridad debe cumplirla, debiendo reponer el procedimiento, en su caso, desde el momento en que se cometió la violación. 9 IV. Siempre que se esté en alguno de los supuestos previstos en las fracciones II y III,
del artículo 51 de esta Ley, el Tribunal declarará la nulidad para el efecto de que se reponga el procedimiento o se emita nueva resolución; en los demás casos, cuando corresponda a la pretensión deducida, también podrá indicar los términos conforme a los cuales deberá dictar su resolución la autoridad administrativa.
D.A. 170/2009 27
establecido en la fracción III del artículo 52 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, toda vez que no
impide ni puede obstaculizar que se pronuncie una decisión en
cuanto a los aspectos intocados del acto impugnado que no
ha sido controvertido, que, por ende, escapan de la cosa
juzgada, atento lo cual no puede limitarse a la autoridad a
ejercer las facultades que tenga, que no fueron cuestionadas
pues sería tanto como privarlas de ellas, sin que exista un acto
jurisdiccional que lo justifique.
Se considera lo anterior, dado que si bien en el presente
caso la ilegalidad incide en el fondo del asunto, debe hacerse
notar que en el caso no se combaten ni se cuestionan los
hechos constitutivos de la infracción, la falta de valoración
de la norma aplicada ni la calificación de estos hechos dentro
del procedimiento, sino que el debate se limita a los términos en
que se aplicó la norma sancionadora; por tanto, la nulidad sólo
debe incidir en ese aspecto –que es la cosa debatida- y dejar
intocado la etapa procedimental de calificación de hechos y
construcción de premisas que culminó con una sanción,
adquiriendo carácter de cosa juzgada, y como se dijo, con
efectos preclusivos o limitadores, al no debatirse, como se
anunció, esta etapa, sino solo los términos en que se aplicó la
norma.
En este sentido, puede afirmarse que si bien la imposición
de la sanción, en el caso, se dictó en contravención a las
disposiciones aplicables, encuadrando dicha ilegalidad en la
fracción IV del artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo (lo que implica un cuestionamiento
D.A. 170/2009 28
de fondo) no toda conducta o pronunciamiento de fondo
conduce necesariamente a una declaratoria de nulidad lisa
y llana, por lo que es razonable ponderar la etapa,
circunstancias y alcance en que se dio dicha ilegalidad, siendo
excesivo y fuera de toda proporción decretar la ineficacia de
todo un procedimiento que culmina con una sanción e impedir
que se imponga esta, cuando no hay un cuestionamiento de los
hechos constitutivos de la infracción o de la norma fundatoria.
Lo anterior, máxime en un procedimiento de
responsabilidades de servidores públicos (como es el caso),
donde la sociedad tiene interés en que dicho servicio se rija
bajo los principios de honradez, lealtad, imparcialidad,
economía y eficacia y, que toda conducta contraria a los
mismos sea sancionada, por lo que con mayor razón, si en el
caso no se cuestionan los hechos que dieron origen a la
conducta ni su calificación, resulta inadmisible que se deje de
sancionar una conducta antijurídica por un tecnicismo que,
como se vio, es impertinente, relativo a la aplicación de la
norma que no cuestiona lo suscitado en el caso –adecuación de
hechos a la norma, su relevancia ni calificación de los mismos-.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial
emitida por este tribunal, cuyo rubro y texto son:10
“SERVIDORES PÚBLICOS. FUNDAMENTOS Y FINES DE LA FACULTAD DISCIPLINARIA DEL ESTADO PARA SANCIONARLOS. La exposición de motivos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y
10
Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XVIII, Julio de 2003, página 941.
D.A. 170/2009 29
dos), deja en claro la intención de que los funcionarios públicos se comporten con honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia, y define, entre otras, las obligaciones administrativas (se parte de un catálogo establecido por el legislador que sujeta a todo servidor público), las responsabilidades en que incurren por su incumplimiento, los medios para identificarlo y las sanciones y procedimientos para prevenirlo y corregirlo. Esa facultad disciplinaria tiene su fundamento en el servicio público que el Estado debe prestar a la comunidad con excelencia, y su fin es asegurar y controlar la calidad y continuidad de tal actividad que se instrumenta con las funciones, empleos, cargos y comisiones de los servidores públicos. Esa actuación debe satisfacer los valores y cualidades de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia de la gestión o acción administrativa, que trasciendan en la calidad y peculiaridades del servicio público, acorde a conseguir o tratar de obtener los fines de la planeación y satisfacer necesidades públicas con la mayor economía y calidad. Las premisas que anteceden llevan a establecer que la administración tiene la facultad y la obligación de autoorganización para cumplir sus objetivos y, en ese contexto, se inscribe el poder disciplinario.”.
A manera de conclusión e íntimamente relacionado con lo
anterior, se impone traer a colación el principio de conservación
del acto administrativo.
En efecto, es característica de todo orden jurídico poder
garantizar la permanencia y estabilidad de las relaciones
jurídicas creadas a su amparo, por lo que la efectividad del
derecho descansa sobre la conservación de los actos y
negocios jurídicos; esto es, dichos actos tienen una vocación o
pretensión de vigencia y permanencia temporal.
La conservación de los actos jurídicos se fundamenta,
principalmente, en los siguientes puntos: i) alcanzar un fin que
el derecho considere digno de protección, y; ii) que exista un
D.A. 170/2009 30
interés –estatal, social, de la administración o del particular- en
la consecución de dicha finalidad.
En este tenor la conservación debe ser entendida como
un medio a través del cual, actos, aunque contrarios a derecho
y formalmente considerados como ilegales, pueden ser
merecedores de tutela para la salvaguarda de determinado
valor11; por lo que el principio de conservación pretende
asegurar que el acto cumpla, con eficacia, los fines y función
práctica encomendados a fin de satisfacer los intereses que
motivó su emisión (lo que en el caso se considera la sanción a
un servidor público por conductas contrarias a dicha función y
que la sociedad tiene interés en que se castiguen).
Por tanto, partiendo de este principio, debe conservarse el
acto impugnado de la autoridad administrativa donde sanciona
al servidor público, sobre la base de que nunca se cuestionan
hechos, calificación de los mismos y pertinencia de las normas
aplicadas a ese contexto fáctico que culminan en la decisión, ya
que, se insiste, lo cuestionado apenas se refiere y es
vinculatorio en lo concerniente a la forma o manera de
aplicación de la norma sancionadora, debiendo dejarse
intocados y en aras de satisfacer un interés social en que no
queden impunes este tipo de conductas.
En consecuencia, resulta infundado el concepto de
violación hecho valer por el quejoso, pues aun cuando se
declaró la nulidad en términos de la fracción IV del artículo 51
de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,
11
Legitimidad del acto por encima de su validez formal.
D.A. 170/2009 31
lo procedente era decretar una nulidad para efectos atendiendo
al principio de conservación del acto impugnado y a la
intensidad y alcance de la cosa juzgada.
UNDÉCIMO.- Consecuencia de lo fallado. En las
narradas circunstancias, al resultar infundado el concepto de
violación hecho valer por la quejosa, lo procedente es negar el
amparo que solicitó contra la sentencia dictada el once de julio
de dos mil ocho por la Primera Sala Regional Metropolitana del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio
contencioso administrativo 23958/07-17-01-9.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
UNICO.- La Justicia de la Unión NO AMPARA NI
PROTEGE a MIGUEL EDMUNDO RODRÍGUEZ DEL
PORTAL, en contra de la sentencia dictada el once de julio de
dos mil ocho por la Primera Sala Regional Metropolitana del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio
contencioso administrativo 23958/07-17-01-9.
NOTIFIQUESE; y con testimonio de esta resolución,
devuélvanse los autos a la Sala de su origen y, en su
oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.
A S I, por unanimidad de votos de los señores
magistrados: licenciado Jean Claude Tron Petit (Presidente),
licenciado Patricio González-Loyola Pérez, y licenciado Jesús
Antonio Nazar Sevilla lo resolvió este Cuarto Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, siendo
D.A. 170/2009 32
relator el primero de los nombrados.
Firman los magistrados, con la intervención de la
Secretaria de Acuerdos quien autoriza y da fe.
PRESIDENTE
LLIICC.. JJEEAANN CCLLAAUUDDEE TTRROONN PPEETTIITT
MAGISTRADO
LLIICC.. PPAATTRRIICCIIOO GGOONNZZÁÁLLEEZZ--LLOOYYOOLLAA PPÉÉRREEZZ
MAGISTRADO
LLIICC.. JJEESSUUSS AANNTTOONNIIOO NNAAZZAARR SSEEVVIILLLLAA
SECRETARIA DE ACUERDOS
LLIICC.. AARRTTEEMMIISSAA AAYYDDEEÉÉ CCOONNTTRREERRAASS BBAALLLLEESSTTEERROOSS
CCOOTTEEJJOO:: LLiicc.. MMaarrccoo AAnnttoonniioo PPéérreezz MMeezzaa.. //jjOOrrGGeeaaaamm´́
D.A. 170/2009 33
EN LA SESIÓN CELEBRADA CON ESTA FECHA SE RREESSOOLLVVIIÓÓ POR UUNNAANNIIMMIIDDAADD DE VOTOS EL PROYECTO FORMULADO POR EL MAGISTRADO PONENTE EN EL SENTIDO DE
NNOO AAMMPPAARRAARR NNII PPRROOTTEEGGEERR AALL
QQUUEEJJOOSSOO.. MÉXICO, DISTRITO FEDERAL A DDIIEECCIISSIIEETTEE
DDEE JJUUNNIIOO DDEE DDOOSS MMIILL NNUUEEVVEE..
__________________ DOY FE.
DEVUELTO A LA SECRETARIA DE ACUERDOS, CON ENGROSE EN FECHA: __________________________