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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007. QUEJOSA: EMBOTELLADORA ZAPOPAN, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE Y OTRA.
MINISTRO PONENTE: JUAN N. SILVA MEZA. SECRETARIOS: ALFREDO ARAGÓN JIMÉNEZ CASTRO, BEATRIZ JOAQUINA JAIMES RAMOS, MARTHA ELBA HURTADO FERRER, FERNANDO A. CASASOLA MENDOZA Y PEDRO ARROYO SOTO.
S Í N T E S I S
- MATERIA DEL ASUNTO: Recurso interpuesto en contra
de una sentencia de amparo que resolvió sobre la
constitucionalidad de los artículos 10, párrafo primero; 11, 12, 13,
23, 30 y 31, de la Ley Federal de Competencia Económica,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre
de 1992, y artículos 30 y 31 del Reglamento de dicha ley.
- FALLO RECURRIDO Y AUTORIDAD QUE LO EMITIÓ:
Sentencia de fecha siete de abril de dos mil seis, dictada en el
juicio de amparo 1391/2005–V, por el Juzgado Décimo Noveno de
Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal.
- SENTIDO DEL FALLO RECURRIDO: Se sobreseyó en el
juicio de amparo.
- RECURRENTE: Parte quejosa.
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
- RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL COLEGIADO: Al analizar
los agravios respecto del sobreseimiento decretado por el Juez,
modificó la sentencia de 7 de abril de 2006, sobreseyó respecto
de los artículos 27, 28 y 29, del Reglamento de la Ley Federal de
Competencia Económica, y no sobreseyó respecto de los
artículos 10, párrafo primero; 11, 12, 13, 23, 30 y 31, de la Ley
Federal de Competencia Económica; 30 y 31 de su Reglamento;
así como la resolución de 17 de noviembre de 2005, y por
incompetencia legal remite los autos a esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
- El proyecto propone: En las consideraciones: 1.- Sobreseer en el juicio por lo que respecta al artículo 23,
de la Ley Federal de Competencia Económica, por no haberse
expresado conceptos de violación en su contra.
2.- Declarar infundados los conceptos de violación hechos
valer por la quejosa respecto del resto de los artículos
impugnados, porque los mismos no son violatorios de la
constitución, ya que, por un lado, no son imprecisos y, por el otro,
no violan las garantías de legalidad, certeza y audiencia.
3.- Reservar jurisdicción al Tribunal Colegiado para resolver
las cuestiones de legalidad.
II
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
En los puntos resolutivos:
PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de esta
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se sobresee en el presente juicio de garantías por lo que respecta al
artículo 23, de la Ley Federal de Competencia Económica,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de
diciembre de mil novecientos noventa y dos.
SEGUNDO. En la materia de la revisión, competencia de
esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
la Justicia de la Unión no ampara ni protege a
EMBOTELLADORA ZAPOPAN, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, Y A EMBOTELLADORA LA FAVORITA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, en contra de
los artículos 10, párrafo primero; 11, 12, 13, 30 y 31, de la Ley
Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial
de la Federación el veinticuatro de diciembre de mil novecientos
noventa y dos, y de los artículos 30 y 31, del Reglamento de la
Ley Federal de Competencia Económica, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el cuatro de marzo de mil novecientos
noventa y ocho.
TERCERO. Se reserva jurisdicción al Cuarto Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito para los
efectos precisados en el considerando quinto de este fallo.
III
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007. QUEJOSA: EMBOTELLADORA ZAPOPAN, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE Y OTRA.
MINISTRO PONENTE: JUAN N. SILVA MEZA. SECRETARIOS: ALFREDO ARAGÓN JIMÉNEZ CASTRO, BEATRIZ JOAQUINA JAIMES RAMOS, MARTHA ELBA HURTADO FERRER, FERNANDO A. CASASOLA MENDOZA Y PEDRO ARROYO SOTO.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
veinticuatro de octubre de dos mil siete.
V I S T O S para resolver los autos del amparo en revisión
173/2007, promovido por Roberto Martínez Garza, en su carácter
de apoderado legal de Embotelladora Zapopan, Sociedad
Anónima de Capital Variable y de Embotelladora La Favorita,
Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra de la sentencia
de fecha siete de abril de dos mil seis, dictada por el Juez Noveno
de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, en el
expediente 1391/2005-V, y
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Por escrito presentado el trece de diciembre de
dos mil cinco, Roberto Martínez Garza, en su carácter de
apoderado legal de Embotelladora Zapopan, Sociedad Anónima
de Capital Variable y de Embotelladora La Favorita, Sociedad
Anónima de Capital Variable, demandó el amparo de la Justicia
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
de la Unión en contra de los actos y por las autoridades que a
continuación se precisan:
"AUTORIDADES RESPONSABLES: "Como ordenadoras:
"a) Congreso de la Unión.
"b) Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
"c) Secretario de Gobernación.
"d) Secretario de Economía (antes Secretario de
Comercio y Fomento Industrial)
"e) Director del Diario Oficial de la Federación.
"f) Pleno de la Comisión Federal de Competencia.
"g) Presidente de la Comisión Federal de Competencia,
"h) Secretario ejecutivo de la Comisión Federal de
Competencia,
"i) Director General de Investigaciones de la Comisión
Federal de Competencia".
"ACTOS RECLAMADOS:
"A. Del Congreso de la Unión: la aprobación y
"expedición del Decreto Legislativo del 18 de
"diciembre de 1992, publicado en el Diario Oficial
"de la Federación el 24 del mismo mes y año,
"mediante el cual se expidió la Ley Federal de
"Competencia Económica, específicamente por lo
"que hace a los artículos 10, primer párrafo, y
"fracción II; 11, 12, 13, 23, 30 y 31, de dicho cuerpo
"normativo.--- B. Del Presidente Constitucional de
"los Estados Unidos Mexicanos:--- 1. La expedición
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"del Decreto Promulgatorio del Decreto Legislativo
"(sic) citado en el inciso A. inmediato anterior, del
"22 de diciembre de 1992, publicado en el Diario
"Oficial de la Federación el 24 del mismo mes y
"año.--- 2. La expedición del Reglamento de la Ley
"Federal de Competencia Económica, mediante
"Decreto del 3 de marzo de 1998, publicado en el
"Diario Oficial de la Federación del 4 de marzo de
"1998, por lo que hace a sus artículos 7 fracción II y
"V, 25, 27, 28, 29, 30 y 31.--- C. Del Secretario de
"Gobernación: el refrendo al Decreto Promulgatorio
"mencionado en el inciso B. inmediato anterior,
"relativo al Decreto Legislativo mencionado en el
"inciso A. anterior, en las fechas ahí señaladas.---
"D. Del Secretario de Economía (antes Secretario
"de Comercio y Fomento Industrial), el refrendo del
"Reglamento de la Ley Federal de Competencia
"Económica, en las fechas mencionadas en el
"punto 2. del cinco B. anterior.--- E. Del Director
"General del Diario Oficial de la Federación: la
"publicación en dicho órgano de difusión oficial de
"los Decretos y Refrendos a que me referí en los
"apartados anteriores, en las fechas también
"señaladas.--- F. Del Pleno de la Comisión Federal
"de Competencia:--- 1. La emisión, cumplimiento y
"ejecución de la resolución dictada el 30 de junio
"del 2005 al expediente DE-21-2003.--- 2. La
"emisión y cumplimiento de la resolución dictada el
"17 de noviembre de 2005, recaída al recurso de
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"reconsideración interpuesto por mi mandante en
"contra de la resolución mencionada en el inciso
"anterior, que se impugna, en términos del artículo
"73 fracción XII tercer párrafo de la Ley de Amparo,
"no sólo por constituir el primer acto concreto de
"aplicación en perjuicio de mis representadas de
"las disposiciones legales y reglamentarias
"también impugnadas, sino, además, por vicios
"propios de la misma.--- G. Del Presidente y
"Secretario Ejecutivo de la Comisión Federal de
"Competencia:--- 1. La emisión, cumplimiento y
"ejecución del acuerdo del 5 de junio del 2003, por
"el que se admitió a trámite la denuncia promovida
"por la C. Raquel Chávez Paniagua en contra de la
"persona moral ‘Propymex, S.A. de C.V.’, dando
"inicio al procedimiento administrativo DE-21-2003
"por la supuesta realización de prácticas
"monopólicas relativas en el mercado de bebidas
"carbonatadas.--- 2. La emisión, cumplimiento y
"ejecución del acuerdo por el que se admitió a
"trámite la denuncia promovida por el C. José
"Pérez en contra ‘del sistema Coca-Cola’,
"acumulándose por acuerdo del 13 de junio del
"2003, al procedimiento administrativo DE-21-2003,
"por la realización de prácticas monopólicas
"relativas en el mercado de bebidas carbonatadas
"en envase cerrado.--- 3. La emisión, cumplimiento
"y ejecución del acuerdo por el que se admitió a
"trámite la denuncia promovida por el C. Rafael
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"Zapien Torres en contra ‘del sistema Coca Cola’,
"acumulándose mediante proveído del 3 de
"septiembre del 2003, al procedimientos
"administrativo DE-21-2003, por la realización de
"prácticas monopólicas relativas en el mercado de
"bebidas carbonatadas en envase cerrado.--- 3.(sic)
"La emisión, cumplimiento y ejecución del acuerdo
"por el que se admitió a trámite la denuncia
"promovida por Ajemex, S.A. de C.V. en contra ‘de
"las empresas integrantes del sistema Coca- Cola’,
"acumulándose mediante proveído del 20 de
"octubre del 2003, al procedimiento administrativo
"DE-21-2003, por la realización de prácticas
"monopólicas relativas en el mercado de bebidas
"carbonatadas en envase cerrado.--- 4. La emisión,
"cumplimiento y ejecución del oficio sin número
"del 16 de junio del 2004, mediante el cual se
"emplazó ilegalmente a mi representada al
"procedimiento administrativo DE-21-2003.--- H. Del
"Pleno de la Comisión Federal de Competencia y de
"los C.C. Presidente, Secretario Ejecutivo y Director
"General de Investigaciones, todos de la propia
"Comisión Federal de Competencia: la omisión de
"respetar a mis mandantes las garantías de
"legalidad, seguridad jurídica, audiencia y debido
"proceso, consagradas en los artículos 14 y 16, de
"Nuestra Carta Magna, durante toda la tramitación
"de la investigación efectuada por esa autoridad en
"el expediente DE-21-2003".
5
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
La parte quejosa señaló como preceptos fundamentales
violados los artículos 1°, 5°, 14 y 16, de la Constitución General
de la República, en relación con los artículos 28, 49, 89, fracción I,
de la propia Ley Suprema, narró los antecedentes del caso y
expresó conceptos de violación que estimó pertinentes.
Mediante proveído de veintitrés de diciembre de dos mil
cinco, el titular del Juzgado Noveno de Distrito en Materia
Administrativa del Distrito Federal, a quien por razón de turno tocó
conocer del asunto, admitió la demanda de garantías y ordenó la
formación del expediente 1391/2005-V.
Seguidos los trámites correspondientes, el Juez de Distrito
celebró audiencia constitucional y dictó sentencia en la que
sobreseyó en el juicio de garantías.
SEGUNDO. Inconforme con la anterior resolución, la parte
quejosa interpuso recurso de revisión el dieciocho de julio de dos
mil seis. De dicho recurso tocó conocer, por razón de turno, al
Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito, cuyo presidente admitió a trámite la revisión y ordenó
registrar el recurso con el número RA. 481/2006.
Posteriormente, el ocho de febrero de dos mil siete, dicho
órgano colegiado modificó la sentencia, por una parte, sobreseyó
respecto de los artículos 27, 28 y 29, del Reglamento de la Ley
Federal de Competencia Económica, no así respecto de los
artículos 10, párrafo primero; 11, 12, 13, 23, 30 y 31, de la Ley
Federal de Competencia Económica; y 30 y 31 de su Reglamento;
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
y por otra y por incompetencia legal remitió los autos a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que realice el
examen de la constitucionalidad de los mencionados preceptos.
TERCERO. Recibidos los autos en este Alto Tribunal, su
Presidente, mediante proveído de veintiséis de febrero de dos mil
siete, ordenó el avocamiento para conocer del recurso, mismo
que quedó registrado con el número 173/2007; asimismo, acordó
que se pasaran los autos a la ponencia del Ministro Mariano
Azuela Güitrón, para la elaboración del proyecto de sentencia
correspondiente. Sin embargo, por acuerdo del veintidós de
agosto de dos mil siete, se ordenó enviar el expediente a la
Primera Sala, y por auto del veintiocho de agosto del mismo año
dictado por el Presidente de la mencionada Sala se turnaron los
autos a la ponencia del señor Ministro Juan N. Silva Meza; y
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO.- Esta Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación es competente para conocer del presente
recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal;
84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; 11, fracción V y 21,
fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación; en relación con lo previsto en el punto Cuarto, del
Acuerdo General Plenario 5/2001, del veintiuno de junio de dos
mil uno, publicado el veintinueve de junio siguiente en el Diario
Oficial de la Federación, en atención a que se interpuso en contra
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
una resolución dictada en la audiencia constitucional de un juicio
de amparo indirecto, en el que se impugnaron, entre otros, los
artículos 10, párrafo primero, 11, 12, 13, 23, 30 y 31, de la Ley
Federal de Competencia Económica; 30 y 31, de su Reglamento,
y si bien subsiste en este recurso el problema de
constitucionalidad planteado, el Tribunal Pleno acordó en sesión
privada de dieciocho de junio de dos mil siete, que los asuntos
que versen sobre dicha temática se turnen a esta Sala.
SEGUNDO. La parte quejosa planteó la inconstitucionalidad
de los artículos 10, párrafo primero, 11, 12, 13, 23, 30 y 31 de la
Ley Federal de Competencia, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el veinticuatro de diciembre de mil novecientos
noventa y dos y 7, fracciones II y V, 25, 27, 28, 29, 30 y 31 del
Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica.
Sin embargo, el Juez de Distrito en su resolución declaró el
sobreseimiento respecto de la ley que se analiza. El Tribunal
Colegiado que conoció del asunto examinó los agravios
expresados por la quejosa y resolvió modificar el sobreseimiento
por lo que no es materia de estudio en el presente fallo las
cuestiones constitucionales relacionadas con los artículos
respecto de los cuales se sobreseyó en el juicio.
En consecuencia, la materia del presente recurso consistirá
en examinar los agravios expresados respecto de la
constitucionalidad de los artículos 10, párrafo primero; 11, 12, 13,
23, 30 y 31, de la Ley Federal de Competencia Económica, y 30 y
31 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica.
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
TERCERO. Con la finalidad de poder resolver el recurso de
revisión, se hace necesario transcribir los conceptos de violación
relacionados con los artículos impugnados que deben analizarse,
de la forma siguiente:
"Conceptos de violación. En su demanda de
"amparo la parte quejosa adujo lo siguiente:---
"I.- VIOLACIÓN A LAS GARANTÍAS DE IGUALDAD,
"LEGALIDAD, SEGURIDAD Y CERTEZA JURÍDICA
"CONSAGRADAS EN LOS ARTÍCULOS 1° Y 16 DE
"NUESTRA CARTA MAGNA, CON RELACIÓN A
"LOS ARTÍCULOS 49 Y 89, FRACCIÓN I
"CONSTITUCIONALES.--- En el presente concepto
"de violación se demostrará la inconstitucionalidad
"de los artículos 10, primer párrafo y fracción VII,
"11, 12 y 13, de la Ley Federal de Competencia
"Económica, por contravenir el orden
"constitucional previsto en los artículos 16, 49 y 89,
"fracción I de nuestra Carta Magna.--- Al respecto,
"el artículo 16 de nuestra Constitución, establece lo
"siguiente:--- ‘Art. 16.- Nadie puede ser molestado
"en su persona, familia, domicilio, papeles o
"posesiones, sino en virtud de mandamiento
"escrito de la autoridad competente que funde y
"motive la causa legal del procedimiento’.--- De
"acuerdo con el precepto constitucional transcrito,
"las garantías de legalidad y de seguridad y certeza
"jurídica consisten, esencialmente, en que para que
"una autoridad administrativa pueda afectar la
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"esfera jurídica de los gobernados, se requiere que
"ésta esté debidamente facultada en Ley para
"expedir el acto de molestia.--- ‘El artículo 16 de
"nuestra Constitución es uno de los preceptos que
"imparten mayor protección a cualquier gobernado,
"sobre todo a través de la garantía de legalidad que
"consagra, la cual, dadas su extensión y
"efectividad jurídicas, pone a la persona a salvo de
"todo acto de mera afectación a su esfera de
"derecho que no sólo sea arbitrario, es decir, que
"no esté basado en norma legal alguna, sino
"contrario a cualquier precepto,
"independientemente de la jerarquía o naturaleza
"del ordenamiento a que éste pertenezca’ (Las
"Garantías Individuales, Ignacio Burgoa, Editorial
"Porrúa, S.A., 24ª. Edición, México, 1992, pág.
"589).--- En el caso de actos legislativos, las
"garantías de fundamentación y motivación se
"cumplen si el órgano legislativo está legitimado
"Constitucionalmente para ello y, asimismo, que
"existan relaciones sociales que requieran ser
"jurídicamente reguladas por el ordenamiento de
"que se trate.--- Cabe también mencionar que las
"garantías de fundamentación y motivación tienen
"por objeto proporcionar a los particulares
"seguridad y certeza jurídica en relación a los actos
"de autoridad que pudieran ejercitarse en su
"perjuicio, mediante el establecimiento de
"márgenes dentro de los cuales debe actuar la
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"propia autoridad.--- Se insiste, el artículo 16
"Constitucional debe ser respetado por la autoridad
"Legislativa, tal como se advierte de la siguiente
"Jurisprudencia dictada por la Suprema Corte de
"Justicia de la Nación: ‘EMBARGO PRECAUTORIO.
"EL ARTÍCULO 145 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA
"FEDERACIÓN QUE LO PREVÉ VIOLA EL
"ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN’
"(transcribe).--- Como se puede observar, el
"Constituyente estableció la garantía de seguridad
"y certeza jurídica para evitar que las autoridades,
"de cualquier índole que éstas sean, pudieran
"gozar de facultades omnímodas, cuyo ejercicio
"provoque el que se deje en un estado de
"indefensión al gobernado.--- La premisa de que
"las autoridades sólo pueden hacer lo que la Ley
"les permite, resulta de gran importancia para
"determinar los alcances de la garantía de
"seguridad y certeza jurídica, debido a que con la
"misma se acredita que las autoridades
"administrativas, como es la Comisión Federal de
"Competencia, deben actuar siempre dentro del
"marco legal dado por el Legislador.--- Sin
"embargo, cuando es la propia ley la que le otorga
"a las autoridades administrativas facultades de
"decisión que no están claramente definidas y, por
"ende, permite que sean éstas las que determinen
"la situación jurídica de los particulares a su libre
"arbitrio, es dicha Ley la violatoria de las garantías
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"de legalidad, seguridad y certeza jurídica, al
"otorgar facultades omnímodas, contrarias al
"artículo 16 Constitucional.--- Aplicando lo anterior
"al caso concreto, su Señoría podrá advertir que
"los artículos 10, primer párrafo, y fracción VII; 11,
"12, y 13, de la Ley Federal de Competencia
"Económica, son inconstitucionales en virtud de
"que van más allá de lo dispuesto por los párrafos
"primero y segundo del artículo 28 de la
"Constitución, además de que conculcan en
"perjuicio de la hoy quejosa, las garantías de
"legalidad, seguridad y certeza jurídica
"consagradas en el artículo 16 Constitucional, con
"relación a los artículos 28, 49 y 89, fracción I de
"nuestra Carta Magna.--- La transgresión al artículo
"49 de la Constitución deriva de que tanto el primer
"párrafo del artículo 10, fracción VII; como los
"artículos 11, 12 y 13, de la Ley Federal de
"Competencia Económica, contienen una
"delegación de la facultad legislativa a favor de la
"Comisión Federal de Competencia que es, según
"la propia Ley, un órgano desconcentrado de la
"Secretaría de Economía (antes de Comercio y
"Fomento Industrial).--- La delegación de
"facultades antes mencionada existe debido a que
"los conceptos de ‘mercado relevante’ ‘poder
"sustancial’ y ‘práctica monopólica relativa’ que
"se prevén en los artículos 10, primer párrafo y
"fracción VII; 11, 12 y 13, de la Ley Federal de
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"Competencia Económica, para determinar cuándo
"existe violación a la misma, son tan amplios,
"vagos e imprecisos que los particulares no
"pueden determinar de su sola lectura si sus
"prácticas comerciales contravienen dicha Ley,
"sino que es la Comisión Federal de Competencia
"quien se encargará de dar contenido a dichos
"conceptos, para establecer cuándo se está en
"presencia de prácticas contrarias a la ley y cuando
"no.--- Así, el primer párrafo del artículo 10, de la
"Ley Federal de Competencia Económica, deviene
"en inconstitucional en virtud de que su aplicación
"queda sujeta a que se acrediten los presupuestos
"de ‘mercado relevante’ y ‘poder sustancial’,
"contenidos en los artículos 11, 12 y 13, de la Ley
"Federal de Competencia Económica.--- Al efecto el
"artículo 10 establece en su primer párrafo, que el
"daño que con motivo de prácticas monopólicas se
"cause al público en general, podrá ser actual o
"potencial, es decir, que no requiere que el público
"en general o una clase social determinada en los
"términos del artículo 28 de la Constitución, hayan
"sufrido un daño para considerar determinada
"conducta como ilegal, sino que yendo más allá de
"este precepto fundamental, prevé que el daño
"pueda originarse por una supuesta conducta que
"entrañe una ventaja exclusiva e indebida del
"agente económico.--- Sin embargo, de la simple
"lectura de los artículos 10 al 13, de la Ley Federal
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"de Competencia Económica y ante la naturaleza
"del daño potencial como figura de peligro, el
"particular no puede precisar cuándo su conducta
"es susceptible de generar dicho daño, por lo que
"será la autoridad administrativa la que establecerá
"a su criterio, cuándo puede el daño eventualmente
"existir, lo que implica que la autoridad
"administrativa se sustituya en la función de
"Legislador para darle contenido al primer párrafo
"del artículo 10, si bien no en manera general, sí en
"cada caso en concreto, lo que deja en completo
"estado de indefensión al particular.--- Igualmente,
"los ‘criterios’ que el Legislador enumera en los
"artículos 12 y 13, de la Ley Federal de
"Competencia Económica para ‘definir’ conceptos
"como el de ‘productos sustitutos’ (artículo 12-1, de
"la Ley Federal de Competencia Económica) o
"‘participación de mercado’, son igualmente tan
"amplios, que carecen de un contenido propio, por
"lo que será nuevamente la autoridad
"administrativa la que dará contenido a los
"mismos, en claro perjuicio de los particulares
"quienes quedan, sin duda, en completo estado de
"indefensión. Más aún, debe señalarse que no
"existe precepto legal alguno que disponga cómo
"deben armonizarse y valorarse los criterios a los
"que se refieren los artículos 12 y 13, de la Ley
"Federal de Competencia Económica, de tal forma
"que la determinación final de lo que constituye
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"‘poder sustancial’ en el ‘mercado relevante’ queda
"de forma por demás inconstitucional, a la absoluta
"potestad de la Comisión Federal de
"Competencia.--- Lo anterior, se insiste, es razón
"suficiente para conceder a mis mandantes el
"amparo y protección de la Justicia Federal, por la
"clara contravención de los referidos dispositivos
"legales a las garantías de seguridad y certeza
"jurídica consagradas en nuestra Ley
"fundamental.--- No pasa inadvertido para mis
"mandantes, el hecho de que la Suprema Corte de
"Justicia de la Nación haya considerado en tesis
"aisladas que los conceptos de ‘mercado relevante’
"y ‘poder sustancial’ son conceptos legales laxos,
"cuyo contenido depende de la apreciación que en
"el caso concreto realice la autoridad al aplicar la
"Ley Federal de Competencia Económica.--- Sin
"embargo, nuestro Máximo Tribunal también ha
"sostenido, por un lado, que tales conceptos
"legales laxos no pueden pasar por encima del
"principio de legalidad, ya que tienen que proteger
"la necesidad de aplicar la Ley Federal de
"Competencia Económica a situaciones concretas
"para obtener una decisión más justa, y por otro,
"que la exigencia de que se preserve la seguridad y
"certeza jurídica de los gobernados, establecida
"como garantía individual, implica la prohibición
"para que los actos de autoridad sean dictados de
"manera arbitraria.--- Aunado a lo anterior, nuestro
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"Máximo Tribunal también ha sostenido que
"cualquier autoridad administrativa debe fundar y
"motivar sus resoluciones y, en el caso de
"competencia económica, la motivación consiste,
"en primer lugar, en definir debidamente el
"‘mercado relevante’ y ‘el poder sustancial’, con
"objeto de que estas definiciones puedan ser
"revisadas por el órgano de control
"correspondiente.--- Al efecto, nuestro Máximo
"Tribunal señaló: ‘COMPETENCIA ECONÓMICA. LA
"LEY FEDERAL CORRESPONDIENTE NO
"TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD,
"SEGURIDAD JURÍDICA Y DIVISIÓN DE PODERES
"PORQUE CONTIENE LAS BASES NECESARIAS
"PARA DETERMINAR LOS ELEMENTOS TÉCNICOS
"REQUERIDOS PARA DECIDIR CUÁNDO SE ESTÁ
"EN PRESENCIA DE UNA PRÁCTICA
"MONOPÓLICA’ (la transcribe).--- Sin embargo, la
"Ley Federal de Competencia Económica NO
"contiene criterios y procedimientos económicos y
"técnicos claros para su aplicación que permitan al
"particular realizar un juicio de valor que le auxilie a
"prever la aplicación justa de los conceptos de
"‘mercado relevante’ y ‘poder sustancial’, para
"que puedan conocer la forma en que la autoridad
"puede aplicar la Ley Federal de Competencia
"Económica en el caso concreto, lo que implica, sin
"duda, dejar a los particulares en completo estado
"de indefensión y a merced de lo que señale
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"omnímodamente la autoridad administrativa.---
"Apoyar el criterio contenido en la Ley, sería tanto
"como si en un procedimiento legal se permitiera
"el ofrecimiento de pruebas pero la autoridad
"determinara en cada caso, cuáles son admisibles
"y cuáles no, sin que la Ley normara la forma y
"condiciones en que la autoridad debiera admitir y
"desahogar tales pruebas, en este ejemplo se
"puede prever que sería el juez quien definiera el
"resultado del proceso a través de definir qué
"pruebas proceden y cuáles no.--- Finalmente, esta
"delegación de facultades legislativas viola el
"principio de legalidad referido a la división de
"poderes (artículo 49 Constitucional, en relación
"con los artículos 14 y 16 de nuestra Carta Magna),
"puesto que es la Comisión Federal de
"Competencia Económica, quien persigue
"violaciones a la Ley Federal de Competencia
"Económica (facultades administrativas), quien
"juzga la realización de infracciones sancionadas
"en la Ley Federal de Competencia Económica
"(facultades jurisdiccionales) y quien determina el
"contenido de la norma jurídica (facultades
"legislativas).--- Con base en lo anterior, su Señoría
"podrá advertir que en el caso a estudio, la
"ambigüedad e imprecisión de los preceptos
"impugnados, deriva en que la actuación de la
"autoridad administrativa encargada de la
"aplicación de la Ley Federal de Competencia
17
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"Económica, rompa el orden constitucional
"previsto en el artículo 49, de nuestra Carta
"Magna.--- Con objeto de precisar los conceptos
"vertidos anteriormente, pasamos a analizar cada
"una de las fracciones de los artículos 12 y 13, de la
"Ley Federal de Competencia Económica, como
"sigue:--- A. MERCADO RELEVANTE.--- El primer
"párrafo del artículo 10 de la Ley Federal de
"Competencia Económica establece como requisito
"para estimar que una práctica monopólica relativa
"es contraria a la Ley, que se acredite la existencia
"de ‘poder sustancial’ en el ‘mercado relevante’
"del agente que cometa la supuesta práctica
"monopólica.--- El artículo 11, fracción I, de la Ley
"Federal de Competencia Económica, señala que
"para que sea posible considerar una práctica
"comercial como monopólica, el presunto
"responsable debe tener ‘poder sustancial’ en el
"‘mercado relevante’.--- Por su parte, el artículo 12,
"de la Ley Federal de Competencia Económica,
"establece los ‘criterios’ para la determinación del
"‘mercado relevante’.--- Sin embargo, dichos
"‘criterios’ son excesivamente amplios y carentes
"de contenido legal, por lo que permiten diversas
"acepciones económicas, lo que implica que
"puedan, además, ser complementados o
"interpretados en cada caso, según convenga, por
"la Comisión Federal de Competencia, señalado,
"inclusive, cuáles va a considerar como aplicables
18
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"al caso concreto y cuáles no.--- Finalmente, el
"artículo 13 de la Ley Federal de Competencia
"Económica, establece los ‘requisitos’ que deben
"tomarse en consideración para determinar si un
"agente económico tiene ‘poder sustancial’ en el
"mercado relevante.--- Así, el concepto de ‘mercado
"relevante’ no tiene por sí solo, ni en la lengua
"castellana, ni en nuestro sistema jurídico, una
"expresión que permita conocerlo en cuanto a su
"contenido y alcance.--- Tampoco existe en
"nuestro sistema legal, disposición alguna que
"permita dar un contenido específico a cada
"elemento de las fracciones del artículo 12, de la
"Ley Federal de Competencia Económica, ni mucho
"menos existe alguna disposición legal que prevea
"la forma en que deben armonizarse y valorarse los
"criterios a los que aluden las citadas fracciones,
"para así integrar el concepto de mercado
"relevante.--- Para clarificar la inconstitucionalidad
"de los preceptos de la Ley Federal de
"Competencia Económica anteriormente referidos,
"proporcionamos la siguiente explicación y
"ejemplo: La doctrina, precedentes y legislación
"extranjera, principalmente de los Estados Unidos
"de América, Canadá, Comunidad Europea y
"España, sirvieron de apoyo para la redacción de la
"Ley Federal de Competencia Económica.--- Así,
"dichos instrumentos reconocen que el elemento
"más importante (no el único) para determinar la
19
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"existencia de un mercado (área de producto,
"geográfica y de tiempo, donde un agente ejerce
"poder de mercado), es la posibilidad de que
"existan bienes o servicios sustitutos. Es decir, un
"mercado podrá ser tan amplio o tan restringido en
"la medida en que existan ‘posibilidades de
"sustitución’, tal como lo señala la fracción I del
"artículo 12 de la Ley Federal de Competencia
"Económica.--- Sin embargo, la Ley Federal de
"Competencia Económica no proporciona elemento
"alguno que permita determinar el grado de
"sustitución de los bienes o servicios de que se
"trate, ni mucho menos los parámetros
"(procedimientos económicos o técnicos) que
"deben tomarse en cuenta para realizar ese
"análisis, de tal forma que queda en manos de la
"autoridad definirlo.--- En otras palabras, deben
"utilizarse herramientas económicas para
"determinar si un producto o servicio es o puede
"ser sustituto de otro, con miras a definir si los
"mismos participan o no del mismo mercado
"relevante, elementos que no se encuentran
"previstos de manera clara y precisa en la Ley,
"dejando al particular en un completo estado de
"indefensión.--- Los elementos que la doctrina,
"precedentes y legislación extranjera (con
"diferentes tradiciones jurídicas) proporcionan
"para llevar a cabo dicho análisis, son entre otros:
"comparación de precios entre el producto
20
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"respectivo y el potencial sustituto, características
"físicas, usos pretendidos, etc.--- La comparación
"de precios no puede ser meramente virtual, sino
"que es preciso poder usar herramientas
"económicas como las denominadas elasticidades
"precio-cruzada de demanda, que es un ejercicio
"que auxilia al juzgador a determinar si un producto
"‘A’ aumenta su precio en un porcentaje
"determinado hacia donde viraría el consumo. En
"otras palabras, si un producto ‘A’ aumenta de
"precio, ¿pueden los consumidores adquirir un
"producto ‘B’ que satisfaga dicha necesidad? Si lo
"pueden hacer, ese producto ‘B’ puede ser
"sustituto del producto monopolizado, si no es así,
"no son sustitutos.--- Sin embargo, en la Ley
"Federal de Competencia, se insiste, no se
"advierten los elementos claros para que los
"particulares puedan definir el mercado relevante o
"el poder sustancial.--- A continuación, analizamos
"cada una de las fracciones del artículo 12, de la
"Ley Federal de Competencia Económica, para
"demostrar su inconstitucionalidad, como sigue:---
"1.- La fracción I del artículo 12 de la Ley Federal
"de Competencia Económica establece como
"primer criterio que debe considerarse para la
"determinación del mercado, la posibilidad del
"consumidor o productor de sustituir el bien o
"servicio de que se trate por otros, tanto de origen
"nacional como extranjero, considerando las
21
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"posibilidades tecnológicas, en qué medida los
"proveedores cuentan con productos sustitutos, y
"el tiempo requerido para tal sustitución.--- Sin
"embargo, en la Ley no se establecen criterios
"valorativos para:--- a) Conocer las herramientas o
"elementos que permitan determinar cuándo y en
"qué medida un producto o servicio es sustituto de
"otro, es decir, la fracción I del artículo 12 de la Ley
"Federal de Competencia Económica es omisa en
"la definición de lo que debe entenderse por un
"sustituto de un producto.--- Lo anterior, implica
"que será la autoridad administrativa la que defina
"a su arbitrio, este concepto puesto que puede
"establecer razonamientos infundados como que el
"agua natural embotellada o los jugos y néctares
"sólo se relacionan con el concepto ‘salud’, para
"concluir que se trata de un mercado relevante
"distinto al de las bebidas carbonatadas.--- Esto es,
"al no tener parámetros en la Ley Federal de
"Competencia Económica, la autoridad
"administrativa puede imponer su criterio de forma
"unilateral y arbitraria.--- b) No existen parámetros
"en la Ley Federal de Competencia Económica para
"determinar cómo deben considerarse las
"posibilidades tecnológicas, qué influencias tienen
"dichas posibilidades en la definición del mercado
"relevante; cómo deben de valorarse y cómo
"afectan los distintos mercados de productos y/o
"servicios que requieran alta tecnología, y
22
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"mercados de productos y/o servios que no
"requieran de una tecnología sofisticada.--- Como
"podrá desprender su Señoría, de la lectura de la
"fracción I del artículo 12 de la Ley Federal de
"Competencia Económica, en relación con los
"argumentos esgrimidos por las autoridades
"responsables de la Comisión, tanto en el oficio del
"16 de julio del 2004 como en las resoluciones del
"30 de junio y 17 de noviembre del 2005 que se
"combaten, para dejar por sentado que el agua
"natural embotellada, los jugos y néctares y las
"bebidas isotónicas no son sustitutos de las
"bebidas carbonatadas, únicamente se hacen valer
"argumentaciones vagas e imprecisas,
"precisamente porque dicho artículo tiene una
"fórmula tan amplia y general (‘posibilidades de
"sustitución’) que permite que las hoy
"responsables realicen arbitrariamente sus
"terminaciones respecto a la existencia o no de
"productos sustitutos reales o potenciales.--- 2.- La
"fracción II del artículo 12 de la Ley Federal de
"Competencia Económica señala, como segundo
"criterio para determinar el mercado relevante de
"producto, los costos de distribución del bien
"mismo, de sus insumos relevantes, de sus
"complementos y de los ‘sustitutos’ desde otras
"regiones del país, o bien, desde el extranjero.---
"En este caso, el legislador fue omiso en precisar
"diversos conceptos que a continuación se
23
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"mencionan, concediendo nuevamente facultades
"omnímodas a la autoridad administrativa para que
"los defina y determine a su entero arbitrio, con lo
"que contravienen las garantías de legalidad,
"seguridad y certeza jurídica previstas en el
"artículo 16 constitucional, así como el principio
"división de poderes previsto en el artículo 49 de
"nuestra Carta Magna, al reunirse en un solo
"órgano la facultad de administrar el procedimiento
"y juzgar acerca de la validez o no de la práctica
"correspondiente.--- Cabe hacer notar que la
"fracción que se analiza es vaga e imprecisa en
"cuanto a lo siguiente:--- a) La definición del
"concepto ‘producto sustituto’.--- b) La definición
"del concepto ‘productos complementarios’, y c)
"Determinar el criterio que permita armonizar
"dichos elementos.--- i) Costos de distribución del
"bien mismo,--- ii) Insumos relevantes del bien, y
"iii) Complementos y sustitutos del producto, para
"el efecto de que se pueda definir el mercado
"relevante.--- Resulta, en consecuencia, que, los
"criterios vagos, amplios e imprecisos de esta
"disposición permiten nuevamente que la autoridad
"administrativa los aplique de forma arbitraria, todo
"lo cual deja a los particulares en completo estado
"de indefensión.--- Por ejemplo, el citado precepto
"legal no menciona si el bien o servicio sustituto
"tiene que ser perfecto, cercano o lejano, o
"simplemente bastan las meras posibilidades de
24
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"sustitución, es decir, la sustitución potencial.--- De
"acuerdo con el criterio de las responsables, la
"carga de la prueba pesa sobre el agente
"económico que quiere desvirtuar la práctica, aun
"cuando la determinación del mercado relevante
"sea enteramente dogmática, fruto de una
"construcción abstracta y carente de pruebas
"objetivas que pudieran obrar en el respectivo
"expediente, además de que, en el caso, las propias
"responsables ya habían definido dicho concepto
"al notificar a las hoy quejosas el oficio del 16 de
"julio del 2004, esto es, las responsables desde el
"momento del emplazamiento y, lo que es peor,
"desde el inicio del procedimiento administrativo
"de origen, ya habían definido tal concepto
"considerando el ámbito del producto como el de
"bebidas carbonatadas, omitiendo de modo por
"demás ilegal, circunscribir la investigación al
"ámbito geográfico de la misma.--- 3.- La fracción III
"del artículo 12 de la Ley Federal de Competencia
"Económica, señala que se deberán tomar en
"cuenta los costos y las probabilidades que tienen
"los consumidores para acudir a otros mercados.---
"Al igual que en las fracciones anteriores, el
"legislador no estableció cómo medir esos costos y
"posibilidades de los usuarios, para el efecto de
"definir el ‘mercado relevante’, por lo que
"nuevamente la Comisión Federal de Competencia,
"en cada caso y según su criterio, realiza
25
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"arbitrariamente tales mediciones.---
"Evidentemente, ante la ausencia de los criterios
"necesarios para el efecto de que se midan los
"costos y las posibilidades que tienen los
"consumidores para acudir a otros mercados, la
"Ley Federal de Competencia Económica está
"dejando una discrecionalidad abierta a favor de la
"Comisión Federal de Competencia, para que sea
"ésta la que determine los factores a los que antes
"nos hemos referido, ante lo cual el gobernado se
"encuentra en total estado de indefensión.--- Con
"base en lo manifestado hasta ahora, y de la simple
"lectura que su Señoría efectúe de los preceptos
"impugnados de la Ley Federal de Competencia
"Económica, podrá advertir que los particulares,
"como mi representada, no cuentan con elementos
"para determinar si su conducta pueda o no ser
"sancionable, lo que acontecerá hasta que se emita
"una resolución en la que sea la propia autoridad
"administrativa la que los defina, tal como ha
"ocurrido en la especie.--- B. PODER
"SUBSTANCIAL.--- En relación con el artículo 13
"de la Ley Federal de Competencia Económica,
"sucede exactamente lo mismo que en el caso de
"su artículo 12, pero en esta ocasión referido al
"concepto del ‘poder substancial’ que tenga un
"agente económico en el mercado relevante.--- Del
"análisis de cada una de las seis fracciones del
"artículo 13 de la Ley Federal de Competencia
26
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"Económica, se llega a la conclusión de que todas
"son violatorias de los principios de legalidad,
"igualdad, seguridad y certeza jurídica y división de
"poderes establecidos en las disposiciones
"constitucionales indicadas al principio de este
"concepto de violación, tal como se demuestra a
"continuación:--- 1. La fracción I del artículo 13 de
"la Ley Federal de Competencia Económica, se
"refiere a la participación del agente económico en
"el ‘mercado relevante’, y la capacidad de éste para
"fijar precios unilateralmente o restringir el abasto
"al mercado sin que otros agentes competidores
"puedan contrarrestar dicho poder.--- Como podrá
"apreciarse, nuevamente, el Legislador fue omiso
"en establecer cómo se debía definir la
"participación en el mercado del agente económico
"que tiene supuestamente ‘poder substancial’ en
"el ‘mercado relevante’, por lo que la autoridad
"administrativa tiene la posibilidad de utilizar a su
"libre voluntad, y con la más amplia
"discrecionalidad, muy diversos criterios de
"medición de la participación de un agente
"económico en el mercado, como podrían ser, entre
"otros:--- a) Volumen de ventas (toneladas).--- b)
"Valor de las ventas.--- c) Capacidad de
"producción.--- d) Volumen de producción.--- e)
"Número de empleos.--- Así las cosas, si la Ley
"Federal de Competencia Económica omite señalar
"de manera precisa cuáles son los criterios de
27
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"medición de la participación de un agente
"económico en un mercado determinado, ello
"queda, a la libre y entera discreción de la
"Comisión Federal de Competencia, lo cual resulta
"a todas luces inconstitucional.--- Debe hacerse
"notar que la Comisión Federal de Competencia no
"tiene un criterio definido para medir la
"participación de mercado de un agente
"económico, sino que ha utilizado diferentes
"criterios para ello, lo cual le permite en cada caso
"elegir el criterio de medición a utilizar, de manera
"por demás arbitraria y sin sustento legal alguno, lo
"cual rompe la igualdad a la que deben estar
"sujetos los agentes económicos, pues dicha
"autoridad administrativa puede utilizar distintos
"criterios para medir la participación de mercado
"de los agentes económicos en una misma
"resolución, lo cual incluso queda confirmado con
"lo manifestado por las propias autoridades
"responsables de la Comisión Federal de
"Competencia a fojas 248 y siguientes de la
"resolución del 30 de junio del 2005.--- 2. La
"fracción II del artículo 13 de la Ley Federal de
"Competencia Económica, se refiere a ‘barreras de
"entrada’ y a los elementos que puedan afectar
"previsiblemente dichas barreras.--- El concepto
"‘barrera de entrada’ no se encuentra definido, ni
"se dan las bases para ello, motivo por el cual
"queda a la absoluta discrecionalidad de la
28
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"autoridad su determinación, sin que existan
"límites para ello.--- De esta forma, la vaguedad de
"los conceptos contenidos en este precepto de la
"Ley Federal de Competencia Económica, permite
"nuevamente a la Comisión Federal de
"Competencia reunir a diversos poderes en un solo
"órgano, contraviniendo así el artículo 49
"constitucional.--- 3. La fracción III del artículo 13
"de la Ley Federal de Competencia Económica,
"establece que deben tomarse en cuenta la
"existencia y poder de los competidores, pero
"desde luego no establece cómo deberán
"considerarse estos elementos, y es claro que el
"concepto del ‘poder de otros competidores’
"tampoco está definido.--- 4. En la fracción IV del
"artículo 13 de la Ley Federal de Competencia
"Económica se dispone que deben tomarse en
"cuenta las posibilidades de acceso del agente
"económico y sus competidores a fuentes de
"insumo; sin embargo, nuevamente se incurre en el
"vicio de no establecer un procedimiento exacto
"para valorar el criterio anterior.--- 5. La fracción V
"del artículo 13 de la Ley Federal de Competencia
"Económica, establece que para definir el ‘poder
"substancial’ debe tomarse en consideración el
"‘comportamiento reciente’ del agente económico a
"quien se le impute una conducta, sin para nada
"establecer qué debe entenderse por
"‘comportamiento reciente’, a qué período se debe
29
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"de referir dicho calificativo y mucho menos cómo
"debe valorarse, con el propósito de así llegar a
"una definición en cuanto al ‘poder substancial’ de
"un agente económico.--- 6. La fracción VI del
"artículo 13 de la Ley Federal de Competencia
"Económica, se refiere a otros criterios que se
"establezcan en su Reglamento.--- Merece
"particular atención la delegación que hace el
"legislador en favor del Ejecutivo Federal, para que
"éste establezca otros criterios para definir el
"‘poder substancial’ en el ‘mercado relevante’ de
"un agente económico, lo cual evidentemente
"resulta indebido, puesto que la función
"reglamentaria no puede equipararse a la función
"legislativa, tomando en cuenta que un reglamento
"tiene como límite la ley, en este caso la Ley
"Federal de Competencia Económica, sin que
"pueda ir más allá de lo que ella contenga, por lo
"que sólo debe limitarse a complementarla para su
"mejor y más expedita aplicación, tal como se
"desprende del artículo 89, fracción I de la
"Constitución.--- Lo anterior se confirma con la
"siguiente Tesis de Jurisprudencia: ‘FACULTAD
"REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO FEDERAL.
"INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL
"ARTÍCULO 89 DE LA CONSTITUCIÓN’
"(transcribe).--- Con base en todo lo anteriormente
"expuesto se desprende que en la Ley Federal de
"Competencia Económica, no se encuentran
30
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"definidos los elementos que permitan al particular
"conocer con precisión los conceptos de ‘mercado
"relevante’ y ‘poder substancial’, y por tanto se
"violan en perjuicio de mi representada las
"disposiciones constitucionales citadas a lo largo
"del presente concepto de violación, por lo que es
"procedente se le otorgue el amparo y protección
"de la Justicia Federal solicitados.--- C.
"PRÁCTICAS MONOPÓLICAS RELATIVAS.--- Por
"otro lado, debe señalarse que lo establecido por el
"legislador en la fracción VII del artículo 10 de la
"Ley Federal de Competencia Económica,
"contraviene nuevamente el artículo 49
"Constitucional, con relación a los artículos 14 y 16
"de nuestra Carta Magna, tal como se establece a
"continuación.--- Señala la fracción VII del artículo
"10 de la Ley, lo siguiente:--- ‘Sujeto a que se
"comprueben los supuestos a que se refieren los
"artículos 11, 12 y 13 de esta Ley, se consideran
"prácticas monopólicas relativas los actos,
"contratos, convenios o combinaciones cuyo
"objeto o efecto sea o pueda ser desplazar
"indebidamente a otros agentes del mercado;
"impedirles sustancialmente su acceso o
"establecer ventajas exclusivas en favor de una o
"varias personas, en los siguientes casos:--- …VII.
"En general, todo acto que indebidamente dañe o
"impida el proceso de competencia y libre
"concurrencia en la producción, procesamiento,
31
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"distribución y comercialización de bienes o
"servicios’.--- Del análisis del concepto anterior
"podemos afirmar que la disposición legal
"impugnada es una declaración general del
"legislador, que no establece un marco legal para la
"actuación de la autoridad, sino que, por el
"contrario, la faculta para que, de manera
"discrecional y sin límite alguno, otorgue el
"carácter de práctica monopólica relativa a
"cualquier conducta aun cuando no se encuentre
"expresamente tipificada en la ley, dejando al
"particular en completo estado de indefensión
"pues, en virtud de la amplitud de alcance de dicha
"fracción, cualquiera de sus actos podrían llegar a
"ser considerados como práctica monopólica
"relativa.--- Es aplicable por analogía a lo anterior,
"la Tesis de Jurisprudencia que a continuación se
"transcribe: ‘FACULTADES LEGISLATIVAS,
"DELEGACIÓN DE, AL EJECUTIVO’ (transcribe).---
"En este orden de ideas, afirmamos que la
"disposición impugnada contraviene, en primer
"lugar, el artículo 49 constitucional, pues al facultar
"a la autoridad administrativa para que dé
"contenido a una norma, le está otorgando
"facultades legislativas, contraviniendo así la
"división de poderes establecida en el mencionado
"artículo constitucional. Pero más aún, la excesiva
"discrecionalidad otorgada por la Ley a la autoridad
"administrativa, viola las garantías de legalidad,
32
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"seguridad y certeza jurídica, puesto que el
"particular queda en completo estado de
"indefensión frente a dicha autoridad, insistimos,
"éste no puede saber con certeza cuál de sus
"conductas podría ser considerada por la autoridad
"como una práctica monopólica relativa, de
"conformidad con el ordenamiento legal
"impugnado.--- En resumen, la Ley Federal de
"Competencia Económica, no establece los
"procedimientos económicos o técnicos que
"permitan determinar el contenido de los
"conceptos a que el precepto hace referencia, ni de
"las prácticas específicas que prohíbe, con lo cual
"se deja al arbitrio de la Comisión Federal de
"Competencia, la facultad omnímoda de definir
"dichos conceptos sin límites en su actuar.--- En
"otras palabras, la vaguedad de los conceptos y
"criterios contenidos en la disposición legal
"impugnada, conceden a la Comisión Federal de
"Competencia una excesiva discrecionalidad en la
"interpretación y aplicación de los mismos, lo cual
"se deriva en una clara violación a las garantías de
"legalidad, seguridad y certeza jurídica pues el
"particular queda en estado de indefensión, ya que
"este no puede saber con certeza, qué criterios le
"serán aplicados, o en ciertos casos en qué medida
"se le aplicarán.--- II. VIOLACIÓN A LO DISPUESTO
"POR LOS ARTÍCULOS 30 Y 31 DE LA LEY
"FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA, POR
33
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"CONTRAVENIR LAS GARANTÍAS DE AUDIENCIA
"Y DEBIDO PROCESO PREVISTAS EN EL
"ARTÍCULO 14 CONSTITUCIONAL.--- En el
"presente concepto de violación se demostrará la
"inconstitucionalidad de los artículos 30 y 31 de la
"Ley Federal de Competencia Económica, por
"contravenir las garantías de seguridad y certeza
"jurídica, audiencia y debido proceso, previstas en
"el artículo 14 de nuestra Carta Magna.--- Ahora
"bien, nuestra Carta Magna establece las garantías
"de audiencia y debido proceso en el artículo 14
"que señala textualmente, en su segundo párrafo,
"lo siguiente:--- ‘Art. 14 …--- Nadie podrá ser
"privado de la vida, de la libertad o de sus
"propiedades, posesiones o derechos, sino
"mediante juicio seguido ante los tribunales
"previamente establecidos, en el que se cumplan
"las formalidades esenciales del procedimiento y
"conforme a las Leyes expedidas con anterioridad
"al hecho”.--- Conforme a la citada garantía, los
"particulares no pueden ser afectados de manera
"alguna en su libertad, derechos, propiedades o
"posesiones por actos de las autoridades, sin que
"previamente se les otorgue la adecuada
"oportunidad de alegar y probar lo que a su
"derecho conviniere.--- Ignacio Burgoa, en su obra
"‘Las Garantías Individuales’ (op. cit., pág. 515)
"señala que ‘La Garantía de Audiencia, una de las
"más importantes dentro de cualquier régimen
34
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"jurídico, ya que implica la principal defensa de que
"dispone todo gobernado frente a actos del Poder
"Público que tienden a privarlo de sus más caros
"derechos y sus más preciados intereses, está
"consignada en el segundo párrafo del artículo 14
"Constitucional’.--- El artículo 14 Constitucional
"establece las garantías de audiencia y debido
"proceso, mediante las cuales las autoridades
"están obligadas a escuchar a los particulares
"previamente a emitir cualquier acto de privación,
"siguiendo las formalidades esenciales del
"procedimiento.--- Asimismo, la doctrina como la
"jurisprudencia han coincidido en que la garantía
"de audiencia, tal como se encuentra consagrada
"en el artículo 14 Constitucional, se compone de
"cuatro garantías específicas, a saber:--- 1º. El
"juicio previo a la privación;--- 2º. Que dicho juicio
"se siga ante tribunales establecidos con
"anterioridad al hecho de privación;--- 3º. Que en
"el mismo se observen las formalidades
"procesales esenciales, y.--- 4º. Que el hecho que
"diere origen al citado juicio se regule por leyes
"vigentes con antelación.--- De igual manera, tanto
"la doctrina constitucional, como los criterios
"sostenidos por el Poder Judicial, han coincidido
"en que las formalidades esenciales del
"procedimiento consisten en:--- 1º. Que el afectado
"tenga conocimiento de la iniciación del
"procedimiento, del contenido de la cuestión que
35
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"se va a debatir y de las consecuencias que se
"producirán en caso de prosperar la acción
"intentada, concediéndosele, desde luego, la
"oportunidad de presentar sus defensas;--- 2º. Que
"se garantice un sistema de comprobación en
"forma tal, que quien afirme un hecho lo
"demuestre, y quien sostenga lo contrario, pueda
"demostrar su veracidad;--- 3º. Que cuando se
"agote la tramitación, se dé oportunidad de
"formular alegatos al gobernado; y--- 4º. Que el
"procedimiento concluya con una resolución
"debidamente motivada que decida sobre las
"cuestiones debatidas, fijándose la forma en que
"habrá de darse cumplimiento. Con base en lo
"anterior, las garantías de audiencia y debido
"proceso, en las que quedan igualmente
"englobadas las garantías de legalidad, seguridad y
"certeza jurídica, exigen que los actos de autoridad
"por los que se pretenda privar a los gobernados
"de sus propiedades, posesiones o derechos, sean
"resultado de un procedimiento previo, en el que se
"cumplan las formalidades esenciales del
"procedimiento ya antes referidas, y que exista una
"determinación final de la autoridad que se
"encuentre debidamente fundada y motivada.
"Adicionalmente, cabe mencionar que la Suprema
"Corte de Justicia de la Nación ha determinado que
"las garantías de audiencia y debido proceso
"también tienen el alcance de obligar a las
36
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"autoridades legislativas o reglamentarias a
"consignar en sus leyes o, en su caso,
"reglamentos, los procedimientos necesarios para
"que se escuche a los interesados y se les dé
"oportunidad de defenderse, en todos aquellos
"casos en que puedan resultar afectados sus
"derechos (Informe Anual de la Suprema Corte de
"Justicia de la Nación. 1964. Segunda Sala. Página
"63).--- Al efecto es plenamente aplicable la
"siguiente tesis: ‘AUDIENCIA, GARANTÍA DE, EN
"MATERIA LEGISLATIVA’ (transcribe).--- De la
"anterior transcripción se sigue que el Poder
"Legislativo y el Presidente de la República, están
"obligados a establecer en las Leyes y
"Reglamentos que expidan, procedimientos para
"que los sujetos de dichos ordenamientos puedan
"ser escuchados, previamente a que se lleve a cabo
"un acto de privación con fundamento en el
"ordenamiento respectivo.--- A mayor
"abundamiento, el ya citado Ignacio Burgoa, en su
"obra ‘Las Garantías Individuales’ (op. cit., pág.
"565), señala textualmente lo siguiente:--- En otras
"palabras, toda ley que no instituya las dos
"formalidades procesales esenciales a que en otra
"ocasión anterior aludimos, es decir, la de defensa
"u oposición al potencial acto privativo y la
"probatoria, será evidentemente violatoria de las
"disposiciones constitucionales implicadas en el
"segundo párrafo del artículo 14 constitucional.---
37
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"Con base en todo lo antes expuesto, su Señoría
"podrá advertir que existe unanimidad en la
"jurisprudencia y la doctrina en considerar que las
"leyes y reglamentos deben respetar y establecer
"las garantías de legalidad, seguridad y certeza
"jurídica de audiencia y debido proceso en sus
"textos, para que los particulares sean oídos y
"vencidos antes de que se lleve a cabo en su
"perjuicio un acto privativo con base en el cuerpo
"normativos respectivo.--- Ahora bien, de la lectura
"de los artículos 30 y 31, se desprende que los
"mismos confieren facultades a las autoridades de
"la Comisión Federal de Competencia para realizar
"investigaciones a los particulares sin que se les
"den a conocer, con toda claridad y precisión, el
"objeto del procedimiento de que se trate, así como
"los hechos materia de la investigación que puedan
"incluso ser imputables al gobernado
"investigado.--- Así, los preceptos legales de
"referencia contravienen el artículo 14 de la
"Constitución en que se establece que nadie puede
"ser privado de la vida, libertad, propiedades,
"posesiones y derechos, sino mediante juicio
"seguido ante tribunales previamente establecidos
"en los que se cumplan las formalidades esenciales
"del procedimiento, de donde se desprende la
"obligación a cargo de todas las autoridades, con
"independencia de que lo establezca una ley
"secundaria o no, de respetar las garantías de
38
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"audiencia y debido proceso.--- En efecto, los
"artículos 30 y 31 de la Ley Federal de Competencia
"Económica, no establecen las reglas conforme a
"las cuales las autoridades administrativas deberán
"respetar a los particulares las garantías de
"audiencia y debido proceso durante la tramitación
"de la etapa indagatoria de sus procedimientos, es
"decir, no se señala expresamente que las
"autoridades deban informar a los particulares:---
"1º. Las razones por las que la autoridad está
"ejerciendo tal facultad indagatoria; y 2º. Derechos
"y cargas procesales a los que se encontrarán
"sujetos quienes participen en la investigación ya
"sea como autoridad, como un agente económico
"que participa en el mercado respecto del cual se
"lleva a cabo la investigación, o inclusive, como en
"el caso, como denunciado.--- Ante tal situación,
"resulta claro que en la Ley Federal de
"Competencia Económica no respeta las
"formalidades esenciales del procedimiento, para el
"desarrollo de la etapa de investigación por parte
"de las autoridades administrativas, para concluir
"que un particular puede resultar presunto
"responsable de prácticas presuntamente
"contrarias a la Ley Federal de Competencia
"Económica.--- Así, queda completamente a la
"discrecionalidad de las autoridades
"administrativas, la determinación de los elementos
"antes indicados para cada caso en particular, lo
39
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"que implica una clara violación a las garantías de
"audiencia y debido proceso.--- La inexistencia de
"normas claras, precisas y que respeten las
"formalidades esenciales del procedimiento en la
"etapa inquisitiva, hacen que el gobernado quede
"en total inseguridad de la forma en que ésta se
"sustanciará, de cuáles son sus derechos y
"obligaciones, así como de los límites de las
"autoridades al desarrollar la etapa de
"investigación.--- Debe señalarse que, a pesar de
"que la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación
"se ha pronunciado, en resolución NO apta para
"integrar jurisprudencia (votación de 6 a 4), que los
"artículos 30 y 31 de la Ley Federal de Competencia
"Económica ahora reclamados, prevén normas
"suficientes para dar un mínimo de seguridad
"jurídica a los particulares en el desarrollo de las
"investigaciones de la Comisión Federal de
"Competencia, en virtud de que ésta sólo puede
"requerir los informes y documentos relevantes y
"únicamente puede llamar a declarar a las personas
"relacionadas con la investigación; dicho criterio
"no se estima válido en atención a que no se prevé
"la obligación a cargo de las autoridades de
"informar al posible afectado de la iniciación del
"procedimiento en su contra, del contenido de la
"cuestión que se va a debatir (objeto) y de las
"consecuencias que se producirán en caso de
"prosperar la acción intentada, todas estas
40
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"cuestiones necesarias para respetar las
"formalidades esenciales del procedimiento.--- Mas
"aún, los preceptos legales que se combaten no
"sólo no obligan a las autoridades administrativas
"a hacer del pleno conocimiento del particular
"posiblemente afectado por el procedimiento que
"se ha iniciado en su contra (sea por denuncia o de
"oficio), sino lo que es peor, no prevé límites para
"las autoridades para llamar a declarar a personas
"relacionadas con la investigación y requerirles, de
"manera completamente discrecional, toda la
"información y documentos que estimen relevantes
"para la investigación.--- Lo anterior, se confirma
"con las Tesis que a continuación se transcriben:
"‘AUDIENCIA. GARANTÍA DE. REQUISITOS QUE
"DEBEN CONTENER LAS LEYES PROCESALES
"PARA RESPETARLA’ (transcribe) y ‘DEBIDO
"PROCESO LEGAL’ (transcribe).--- Con base en lo
"hasta ahora expuesto, se podrá advertir que los
"preceptos legales que se combate permiten que
"las autoridades administrativas lleguen a
"extremos con el documentado en el propio
"procedimiento administrativo DE-21-2003, en que
"mis mandantes fueron requeridas para presentar
"diversa información durante la etapa indagatoria y
"al momento de solicitar a las autoridades de la
"Comisión Federal de Competencia para que
"aclararan con qué carácter se le estaba
"requiriendo la misma, esto es, como empresa
41
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"sujeta a investigación, como denunciada o como
"simple coadyuvante en la investigación, las ahora
"autoridades responsables ocultaron a dicha
"empresa que tenía el carácter de denunciada.---
"En efecto, tal como se relacionó en el Capítulo de
"antecedentes, aún cuando mis mandantes NO
"tenían relación alguna con las partes del
"procedimiento (denunciantes y denunciadas)
"desde el 5 de junio de 2003 (acuerdo de inicio de
"investigación), las ahora responsables le
"requirieron diversa información y documentación
"ocultándoles que eran sujetos a investigación, lo
"que incluso contraviene la garantía de las
"quejosas a la no autoinculpación.--- Así, es claro
"que los preceptos legales impugnados
"contravienen las garantías de legalidad, seguridad
"y certeza jurídica, audiencia y debido proceso, por
"no establecer la obligación de informar al posible
"afectado de la iniciación del procedimiento en su
"contra, del contenido de la cuestión que se va a
"debatir y de las consecuencias que se producirán
"en caso de prosperar la acción intentada, máxime
"que, como también ha quedado acreditado en los
"autos del expediente DE-21-2003, mismo que se
"ofrecerá como prueba en el momento procesal
"oportuno, no existe obligación para las
"autoridades de entregar al particular denunciado,
"una copia de la denuncia y de los anexos a la
"misma, a efecto de cumplir cabalmente con las
42
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"formalidades esenciales del procedimiento.--- Por
"lo anterior, se estima que los artículos 30 y 31,
"fracción I de la Ley Federal de Competencia
"Económica son contrarios a las garantías de
"legalidad, seguridad y certeza jurídica, audiencia y
"debido proceso previstas en el artículo 14
"constitucional, en virtud de que implican
"facultades omnímodas a favor de las autoridades
"administrativas para llevar a cabo sus
"investigaciones a espaldas de los particulares,
"puesto que les permite ocultar a los gobernados la
"iniciación de un procedimiento en el que pueden
"resultar privados de sus derechos, el objeto de
"dicho procedimiento, los hechos que se les
"imputen y, en su caso, el nombre del o los
"denunciantes, así como las posibles
"consecuencias de prosperar el procedimiento en
"su contra, situación inadmisible en un Estado de
"Derecho como el nuestro.--- Más aún, en
"tratándose de procedimientos iniciados a petición
"de parte, es claro que la autoridad administrativa
"cuenta con elementos para suponer que el
"particular investigado es quien directamente
"puede resultar afectado con el resultado final del
"mismo, lo que implica que no exista justificación
"alguna para no respetar a éste las garantías de
"audiencia y debido proceso previstas en el
"artículo 14 constitucional.--- Con base en lo
"expuesto, se estima procedente conceder a mis
43
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"mandantes el amparo y protección de la Justicia
"Federal que se solicita.--- III. VIOLACIÓN A LAS
"GARANTÍAS DE LEGALIDAD, SEGURIDAD,
"CERTEZA JURÍDICA, AUDIENCIA Y DEBIDO
"PROCESO, CONSAGRADAS EN LOS ARTÍCULOS
"14 Y 16 DE NUESTRA CARTA MAGNA, CON
"RELACIÓN AL ARTÍCULO 89, FRACCIÓN I
"CONSTITUCIONALES.--- Los artículos 7, fracción
"II, 25, 27, 28, 29, 30 y 31, del Reglamento de la Ley
"Federal de Competencia Económica, son
"violatorios de las garantías constitucionales
"mencionadas, debido a que van más allá de lo que
"establece la Ley que reglamentan, lo cual es
"inaceptable en un Estado de Derecho como el
"nuestro, como se demostrará a continuación.---
"Cabe hacer la precisión a su Señoría de que, aún
"cuando en las resoluciones señaladas como actos
"reclamados del Pleno de la Comisión Federal de
"Competencia NO se cite expresamente como
"fundamento la fracción II del artículo 7º del
"Reglamento de la Ley Federal de Competencia
"Económica, bastará la simple lectura de dichos
"actos reclamados, para confirmar que la autoridad
"realiza su investigación en torno a la existencia de
"supuestos condicionamientos de entrega de
"incentivos a cambio de contratos de exclusividad
"en el canal de distribución de detallistas, conducta
"tipificada precisamente en dicho precepto
"reglamentario.--- Lo anterior implica que, aun
44
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"cuando las autoridades responsables sean omisas
"en fundar debidamente sus resoluciones, la
"verdad de las cosas es que han dado aplicación
"en perjuicio de mis mandantes a dicho precepto
"legal, lo que hace procedente la impugnación que
"ahora se formula en contra de dicho precepto
"reglamentario, el término de lo establecido en el
"siguiente precedente jurisprudencial: ‘LEYES. EL
"PRIMER ACTO DE APLICACIÓN QUE PERMITE
"IMPUGNARLAS EN AMPARO ES AQUEL QUE
"TRASCIENDE A LA ESFERA JURÍDICA DEL
"GOBERNADO, CAUSÁNDOLE UN PERJUICIO,
"CON INDEPENDENCIA DE QUE SU
"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN SEA O NO
"CORRECTA’ (transcribe).--- La Doctrina y la
"Jurisprudencia son unánimes al estimar que la
"facultad reglamentaria concedida a favor del
"Ejecutivo Federal se encuentra establecida en el
"artículo 89, fracción I de la Constitución General
"de la República.--- El mencionado artículo
"constitucional establece a la letra:--- ‘Artículo 89.-
"Las facultades y obligaciones del Presidente son
"las siguientes:--- I. Promulgar y ejecutar las leyes
"que expida el congreso de la Unión, proveyendo
"en la esfera administrativa a su exacta
"observancia’.--- De una interpretación armónica
"de dicho artículo, se advierte que en el mismo se
"establecen tres facultades distintas a favor del
"Primer Mandatario, a saber:--- Promulgar las leyes
45
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"que expida el Congreso.--- La de ejecutar dichas
"leyes.--- La de proveer en la esfera administrativa
"a su exacta observancia.--- La Doctrina y la
"Jurisprudencia coinciden en el sentido de que es
"esta última facultad la que permite al Presidente
"de la República expedir y promulgar
"reglamentos.--- Al respecto, el tratadista Miguel
"Acosta Romero (Teoría General del Derecho
"Administrativo, Textos Universitarios, México
"1973, páginas 206 a 213) señala que ‘la facultad
"para expedir reglamentos administrativos prevista
"en el artículo 89, fracción I de la Constitución, es
"la potestad discrecional que se reconoce al Poder
"Ejecutivo (Presidente de la República) para
"expedir reglamentos de las Leyes emanadas del
"Congreso de la Unión’.--- Lo anterior significa que
"los reglamentos que expida el Ejecutivo Federal
"deben necesaria y limitadamente proveer a la
"exacta observancia de las leyes a las cuales
"regulan.--- El término ‘proveer’ significa, según
"Juan Palomar de Miguel en su Obra ‘Diccionario
"para Juristas’ (Ediciones Mayo, S. de R.L., Primera
"Edición, 1981, pág. 1098) ‘Facilitar o suministrar lo
"necesario o conveniente para un fin’.--- De igual
"manera Gabino Fraga, en su Obra ‘Derecho
"Administrativo’ (5ª. Edición, México, 1952, pág.
"134) nos comenta que la palabra ‘proveer’,
"significa poner los medios adecuados para llegar
"a un fin, y en el caso, para facilitar la ejecución de
46
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"las Leyes.--- De lo anterior se advierte que la
"Doctrina es clara al señalar que la facultad
"reglamentaria otorgada al Presidente de la
"República por nuestra Carta Magna, se
"circunscribe a aportar los elementos necesarios
"para que la ley respectiva pueda cumplirse en
"todos sus términos.--- Asimismo, el Poder
"Judicial de la Federación ha adoptado el criterio
"de que la facultad reglamentaria establecida en el
"artículo 89, fracción I de la Constitución General
"de la República implica aclarar, desmenuzar y/o
"explicar la ley a la cual regula, con el objeto de
"que se cumpla en sus términos.--- En apoyo a lo
"anterior, a continuación se cita la siguiente
"Jurisprudencia dictada por la Segunda Sala de la
"Suprema Corte de Justicia de la Nación:
"‘FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES’
"(transcribe).--- Por lo tanto, debe concluirse que la
"facultad reglamentaria del Presidente de la
"República, es otorgada por nuestra Carta Magna
"únicamente para suministrar los medios
"necesarios para aplicar una ley expedida por el
"Congreso de la Unión.--- El artículo 89, fracción I
"de la Constitución Federal, establece
"evidentemente una limitación a la facultad
"reglamentaria del Presidente de la República, que
"es precisamente que los reglamentos expedidos
"por él deberán circunscribirse en la esfera
"administrativa a la exacta observancia de la ley
47
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"expedida por el congreso de la Unión.--- Lo
"anterior resulta lógico, en virtud de que como ya
"se demostró, la finalidad de todo reglamento es la
"de facilitar la aplicación de la ley, detallándola o
"desglosándola para hacer accesible su
"aplicación.--- Pero resulta que, de conformidad
"con el texto constitucional, esta reglamentación
"no sólo debe ser llevada a cabo en la esfera
"administrativa, sino que es mandato de nuestra
"Carta Magna, que también se lleve a cabo para la
"exacta observancia de la ley.--- Es decir, la
"Constitución realiza un distingo clarísimo en el
"sentido de que los reglamentos expedidos por el
"Presidente de la República, deben estarse a lo que
"la ley establece, sin poder modificar, reformar o
"adicionar la norma general contenida en la ley.---
"Lo anterior ha sido reconocido tanto por la
"doctrina como por la propia Jurisprudencia.--- El
"maestro Francisco de la Garza (Derecho
"Financiero Mexicano, Ed. Porrúa, págs. 45 y 46)
"establece que ‘Los Reglamentos administrativos
"están gobernados por dos principios: el de
"reserva de la ley y el de preferencia de la ley’.---
"Según ‘principio de la reserva de la ley’, el
"Presidente, al ejercer la facultad reglamentaria,
"debe abstenerse de legislar, es decir, no puede
"crear normas jurídicas sobre materias que son de
"la exclusiva competencia del legislador.--- El
"‘principio de preferencia de la ley’, proclama que
48
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"las disposiciones reglamentarias no pueden
"válidamente contrariar ni oponerse a las
"disposiciones contenidas en la ley que se
"reglamenta.--- Por su parte Felipe Tena Ramírez
"en su obra ‘Derecho Constitucional Mexicano’
"(Editorial Porrúa, 21ª. Edición, México, 1985, pág.
"468) señala:--- ‘Esta subordinación del reglamento
"a la ley, se debe a que el primero persigue la
"ejecución de la segunda, desarrollando y
"complementando en detalle las normas
"contenidas en la ley. No puede, pues, el
"reglamento ni exceder al alcance de la ley ni
"tampoco contrariarla, sino que debe respetarla en
"su letra y en su espíritu. El reglamento es a la ley
"lo que la ley es la Constitución’.--- De lo anterior
"se deduce que los reglamentos expedidos por el
"Presidente de la República no pueden válidamente
"agregar, modificar o suprimir los derechos y
"obligaciones que se establecen en la ley a la que
"reglamenta.--- En relación con lo anterior, resulta
"aplicable al caso en concreto la siguiente Tesis
"Jurisprudencial: ‘REGLAMENTOS, VALIDEZ Y
"VIGENCIA DE LOS’ (transcribe).--- En este
"sentido, se confirma que los reglamentos
"expedidos por el Presidente de la República no
"pueden ir más allá de lo que establecen las leyes a
"las cuales regulan.--- Así las cosas, si un
"reglamento expedido por el Presidente de la
"República, que va más allá de las disposiciones
49
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"legales a las que reglamenta, es aplicado a un
"particular y se le ejerce por lo mismo una
"afectación en su esfera jurídica, se contraviene, en
"su perjuicio, la fracción I del artículo 89 de la
"Constitución General de la República y, por ende,
"las garantías de seguridad y certeza jurídica,
"fundamentación y motivación consagradas en el
"artículo 16 de nuestra Carta Magna, pues no existe
"disposición Constitucional que faculte al Jefe del
"Ejecutivo para modificar, agregar o suprimir los
"derechos y obligaciones que se establecen en una
"ley.--- Aplicando los anteriores conceptos al caso
"en concreto, resulta lo siguiente: […].--- B. Los
"artículos 25, 27, 28, 29, 30 y 31 del Reglamento de
"la Ley Federal de Competencia Económica
"aplicados como fundamento de las autoridades
"responsables para seguir la etapa de investigación
"dentro del procedimiento DE-21-2003, devienen
"irremediablemente en inconstitucionales, por ir
"más allá de lo establecido en la Ley Federal de
"Competencia Económica que reglamentan.--- De
"la simple lectura de los artículos 30 y 33 de la Ley
"Federal de Competencia Económica, se
"desprenden los trámites, etapas y bases conforme
"a las cuales la Comisión Federal de Competencia
"sustanciará sus procedimientos, ya sea de oficio o
"a petición de parte.--- Al efecto, el artículo 33 de la
"ley Federal de Competencia Económica dispone lo
"siguiente:--- ‘Artículo 33.- El procedimiento ante la
50
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"Comisión se tramitará conforme a las siguientes
"bases:.--- I. se emplazará al presunto responsable,
"informándole en qué consiste la investigación,
"acompañando, en su caso, copia de la
"denuncia;.--- II. El emplazado contará con un plazo
"de treinta días naturales para manifestar lo que a
"su derecho convenga y adjuntar las pruebas
"documentales que obren en su poder y ofrecer las
"pruebas que ameriten desahogo;--- III. Una vez
"desahogadas las pruebas, la Comisión fijará un
"plazo no mayor a treinta días naturales para que
"se formulen los alegatos verbalmente o por
"escrito; y--- IV. Una vez integrado el expediente, al
"Comisión deberá dictar resolución en un plazo
"que no excederá de 60 días naturales.--- En lo no
"previsto, se estará a lo dispuesto en el reglamento
"de esta ley’.--- De conformidad con lo anterior, es
"claro que en el aludido precepto se normaron las
"bases y etapas que deberán seguirse durante la
"tramitación del procedimiento ante la Comisión
"Federal de Competencia, para determinar la
"existencia de prácticas monopólicas o
"concentraciones prohibidas.--- Cabe aclara que la
"alusión a que se hace referencia en la parte final
"del precepto legal transcrito, en cuanto a que en lo
"no previsto en la Ley, se estará a lo dispuesto por
"el Reglamento, debe interpretarse como la
"confirmación de que será en el Reglamento de la
"Ley Federal de Competencia Económica en donde
51
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"se aclarará, desmenuzará y/o explicará lo
"expuesto en el referido numeral, pero sin que ello
"implique se confieran facultades distintas o
"adicionales a favor del Ejecutivo Federal para
"modificar, reformar o adicionar dicho artículo.---
"No obstante lo anterior, de la lectura de los
"artículos 25, 27, 28, 29, 30 y 31 del Reglamento de
"la Ley Federal de Competencia Económica, su
"Señoría podrá advertir que no sólo pormenorizan
"o aclarar algunas cuestiones de la Ley, sino que,
"en franca violación a los límites de la facultad
"reglamentaria del Ejecutivo Federal, adicionan y
"modifican las bases y etapas del procedimiento
"previsto en el artículo 33 de la Ley Federal de
"Competencia Económica.--- En efecto, de la
"simple lectura de los citados preceptos, se
"desprende que los mismos crean una etapa del
"procedimiento que no está contemplada en la Ley,
"con lo que se faculta, de manera por demás
"inconstitucional, a la comisión Federal de
"Competencia para realizar una investigación
"previamente al emplazamiento al que alude la
"fracción I del citado artículo 33 de la Ley.--- Lo
"anterior no puede ser considerado, bajo ninguna
"óptica como constitucional, toda vez que implica
"que el Ejecutivo Federal haya contravenido de
"manera flagrante lo dispuesto por los artículos 49
"y 89, fracción I de nuestra Carta Magna, al
"reformar y adicionar el contenido de la Ley Federal
52
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"de Competencia Económica que supuestamente
"reglamenta bases y etapas del procedimiento
"previsto en el artículo 33 de la Ley Federal de
"Competencia Económica.--- En efecto, de la
"simple lectura de los citados preceptos, se
"desprende que los mismos crean una etapa del
"procedimiento que no está contemplada en la Ley,
"con lo que se faculta, de manera por demás
"inconstitucional, a la Comisión Federal de
"Competencia para realizar una investigación
"previamente al emplazamiento al que alude la
"fracción I del citado artículo 33 de la Ley.--- Lo
"anterior no puede ser considerado, bajo ninguna
"óptica como constitucional, toda vez que implica
"que el Ejecutivo Federal haya contravenido de
"manera flagrante lo dispuesto por los artículo 49 y
"89, fracción I de nuestra Carta Magna, al reformar
"y adicionar el contenido de la Ley Federal de
"Competencia Económica que supuestamente
"reglamenta.--- Más aún, respecto de
"procedimientos iniciados a petición de parte
"(denuncia), lo dispuesto por los artículos
"reclamados priva a los particulares del derecho
"derivado de la garantía de audiencia y debido
"proceso de conocer de forma clara y precisa de
"todos los elementos en que se sustente el
"procedimiento que se sigue en su contra, puesto
"que las autoridades responsables no darán vista
"al posible afectado con la denuncia respectiva,
53
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"sino hasta concluida la etapa de investigación.---
"En este sentido, es claro que la actuación del
"Ejecutivo Federal está fuera del orden
"constitucional, por lo que lo procedente es
"declarar la inconstitucionalidad de los preceptos
"impugnados del Reglamento de la Ley Federal de
"competencia Económica, al ir más allá de la Ley
"que reglamentan y, por ende, conceder a las
"quejosas el amparo solicitado".
El Juez de Distrito sobreseyó en el juicio de amparo al
considerar que se actualizaron diversas causas de improcedencia
previstas en el artículo 73, de la Ley de Amparo, por lo que no
entró al estudio de los conceptos de violación planteados por la
quejosa.
En su escrito de revisión la hoy recurrente expresó diversos
agravios en contra del sobreseimiento decretado por el Juez de
Distrito. Como se dijo en apartados precedentes, el Tribunal
Colegiado analizó los agravios relativos al sobreseimiento y
resolvió modificar la sentencia impugnada, revocando el
sobreseimiento respecto de los artículos 10, párrafo primero, 11,
12, 13, 23, 30 y 31, de la Ley Federal de Competencia
Económica, y 30 y 31 del Reglamento de la Ley Federal de
Competencia Económica.
CUARTO. La materia del presente recurso consistirá en
examinar los conceptos de violación respecto de la
constitucionalidad de los artículos 10, párrafo primero, 11, 12, 13,
54
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
23, 30 y 31, de la Ley Federal de Competencia Económica, y 30 y
31 del reglamento de dicha ley, cuyo estudio omitió el juez
federal, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 91, fracción
I, de la Ley de Amparo.
Como cuestión previa, debe decirse que a pesar de que en
el capítulo de actos reclamados de la demanda de garantías se
mencionó que se señalaban como tales, entre otros, al artículo 23
de la Ley Federal de Competencia Económica, y el Tribunal
Colegiado revocó el sobreseimiento decretado por el juez federal
respecto del mismo, de la lectura integral de la demanda de
garantías se desprende que no se formularon conceptos de violación sobre el precepto legal antes mencionado, por lo cual,
con fundamento en lo dispuesto en los artículos 74, fracción III, en
relación con el artículo 73, fracción XVIII, y esta a su vez en
relación con el 116, fracción V, todos de la Ley de Amparo, se
debe sobreseer en el juicio de garantías por lo que hace al
artículo antes mencionado.
Sirven de apoyo para lo anterior, las siguientes tesis:
No. Registro: 243.677 Tesis aislada Materia(s): Común Séptima Época Instancia: Cuarta Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación 74 Quinta Parte Tesis: Página: 18
"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, FALTA DE
"EXPRESION DE LOS. DEBE SOBRESEERSE Y NO
55
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"NEGARSE EL AMPARO. Los conceptos de
"violación deben precisar la razón por la cual
"estima el peticionario que la autoridad
"responsable comete la violación, puntualizando
"dicha infracción, y por ende concretizando en qué
"consiste la ilegalidad que le causa perjuicio, a fin
"de que el tribunal de amparo tenga las bases
"indispensables para el estudio de las alegadas
"transgresiones a las garantías individuales, ya que
"de lo contrario es imposible el análisis
"constitucional del acto reclamado, toda vez que en
"ese caso propiamente no se expresan conceptos
"de violación, y por tanto, debe sobreseerse y no
"negarse el amparo, pues esta negativa implica el
"estudio previo de la constitucionalidad y, en
"cambio, el sobreseimiento se abstiene de tal
"estudio, en los términos de los artículos 166,
"fracción VI, en relación con el 73, fracción XVIII, y
"74, fracción III, de la Ley de Amparo".
Amparo directo 2900/74 J. Jesús Larios Villaseñor. 10 de febrero de 1975. Cinco votos. Ponente: Jorge Saracho Álvarez.
No. Registro: 206.488 Tesis aislada Materia(s): Común Octava Época Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación IV, Primera Parte, Julio a Diciembre de 1989 Tesis: Página: 171
56
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, FALTA DE. DEBE
"SOBRESEERSE EL AMPARO Y NO NEGARSE. Si
"se omite en la demanda de amparo expresar los
"conceptos de violación o sólo se combate el acto
"reclamado diciendo que es incorrecto, infundado,
"inmotivado, que no se cumplieron las
"formalidades del procedimiento u otras
"expresiones semejantes, pero sin razonar porque
"se considera así, tales afirmaciones, tan generales
"e imprecisas, no constituyen la expresión de
"conceptos de violación requerida por la fracción
"VII del artículo 166 de la Ley de Amparo, y la
"Suprema Corte no puede analizar el acto de
"autoridad combatido, lo cual determina la
"improcedencia del juicio, de conformidad con la
"fracción XVIII del artículo 73, en relación con el
"166, fracción VII, de la Ley de Amparo, y con
"apoyo en el artículo 74, fracción III, de dicha ley,
"debe sobreseerse el juicio y no negarse el
"amparo".
Amparo en revisión 2904/88. Rayos X Santelena, S.A. 23 de noviembre de 1989. Unanimidad de 4 votos. Ponente: José Manuel Villagordoa Lozano. Secretario: José Luis Mendoza Montiel.
Ahora bien, una vez establecido lo anterior, debe decirse
que los conceptos de violación expresados por las quejosas son
infundados, de conformidad con los siguientes razonamientos:
57
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
La parte agraviada, en su primer concepto de violación,
señala que el artículo 10 de la ley reclamada es inconstitucional,
porque su aplicación queda sujeta a que se acrediten los
supuestos de “mercado relevante” y “poder sustancial” previstos
en los preceptos legales 11, 12 y 13, de la Ley Federal de
Competencia Económica, los cuales son tan abstractos y
generales que carecen de un contenido propio, siendo la
autoridad administrativa la que en un momento dado y a su
conveniencia puede darle contenido a los mismos, en claro
perjuicio del derecho de los particulares. Asimismo, el citado
artículo 10 es inconstitucional porque establece que el daño que
se cause con motivo de prácticas monopólicas al público en
general podrá ser actual o potencial, cuando no se puede precisar
cuándo una conducta es susceptible de generar dicho daño, por
lo cual, será la autoridad administrativa la que establecerá, a su
criterio, los casos en que el daño eventualmente pudiera existir.
Asimismo, sostiene que no existe precepto legal alguno
que establezca cómo deben armonizarse y valorarse los criterios
a los que se refieren dichos artículos. De manera tal que, en su
concepto, “la determinación final de lo que constituye ‘poder
sustancial’ en el ‘mercado relevante’ queda, por demás
inconstitucional, a la absoluta potestad de la Comisión Federal de
Competencia Económica”.
En otras palabras, la inconforme aduce que dichos términos
son excesivamente amplios y carentes de contenido legal, tanto
que permiten diversas acepciones económicas, lo cual implica
que puedan ser complementados o interpretados en cada caso,
58
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
según convenga, por la Comisión Federal de Competencia
Económica.
A fin de dar respuesta a los argumentos de la quejosa,
conviene reproducir los preceptos legales impugnados, que son
del tenor literal siguiente:
"ARTÍCULO 10.- Sujeto a que se comprueben los
"supuestos a que se refieren los artículos 11, 12 y
"13 de esta Ley, se consideran prácticas
"monopólicas relativas los actos, contratos,
"convenios, procedimientos o combinaciones cuyo
"objeto o efecto sea o pueda ser desplazar
"indebidamente a otros agentes del mercado;
"impedirles sustancialmente su acceso o
"establecer ventajas exclusivas en favor de una o
"varias personas, en los siguientes casos:
"(…)".
"ARTÍCULO 11.- Para que las prácticas a que se
"refiere el artículo anterior se consideren
"violatorias de esta ley, deberá comprobarse:
"I.- Que el presunto responsable tiene poder
"sustancial sobre el mercado relevante; y
"II.- Que se realicen respecto de bienes o
"servicios que correspondan al mercado relevante
"de que se trate".
59
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"ARTÍCULO 12.- Para la determinación del mercado
"relevante, deberán considerarse los siguientes
"criterios:
"I.- Las posibilidades de sustituir el bien o servicio
"de que se trate por otros, tanto de origen nacional
"como extranjero, considerando las posibilidades
"tecnológicas, en qué medida los consumidores
"cuentan con sustitutos y el tiempo requerido para
"tal sustitución;
"II.- Los costos de distribución del bien mismo; de
"sus insumos relevantes; de sus complementos y
"de sustitutos desde otras regiones y del
"extranjero, teniendo en cuenta fletes, seguros,
"aranceles y restricciones no arancelarias, las
"restricciones impuestas por los agentes
"económicos o por sus asociaciones y el tiempo
"requerido para abastecer el mercado desde esas
"regiones;
"III.- Los costos y las probabilidades que tienen los
"usuarios o consumidores para acudir a otros
"mercados; y
"IV.- Las restricciones normativas de carácter
"federal, local o internacional que limiten el acceso
"de usuarios o consumidores a fuentes de abasto
"alternativas, o el acceso de los proveedores a
"clientes alternativos".
60
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"ARTÍCULO 13.- Para determinar si un agente
"económico tiene poder sustancial en el mercado
"relevante, deberá considerarse:
"I.- Su participación en dicho mercado y si puede
"fijar precios unilateralmente o restringir el abasto
"en el mercado relevante sin que los agentes
"competidores puedan, actual o potencialmente,
"contrarrestar dicho poder;
"II.- La existencia de barreras a la entrada y los
"elementos que previsiblemente puedan alterar
"tanto dichas barreras como la oferta de otros
"competidores;
"III.- La existencia y poder de sus competidores;
"IV.- Las posibilidades de acceso del agente
"económico y sus competidores a fuentes de
"insumos;
"V.- Su comportamiento reciente; y
"VI.- Los demás criterios que se establezcan en el
"reglamento de esta ley".
De la lectura de los preceptos legales antes transcritos se
observa con suficiente claridad que el artículo 12 puntualiza el
criterio de “mercado relevante”, mientras que el criterio de “poder
sustancial” lo determina el artículo 13, ambos de la Ley Federal
de Competencia Económica.
61
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
En efecto, el criterio de “mercado relevante” está
puntualizado por el primer numeral citado, en términos
simplificados, como: a) los sustitutos de bienes o servicios con
que cuenten los agentes económicos para remplazar otros; b) los
costos y tiempos requeridos para abastecer los bienes o
productos en el extranjero u otras regiones; c) los costos y
contingencias que tengan los usuarios o consumidores para
acceder a otros mercados, y d) las restricciones normativas que
limiten, por un lado, el acceso a usuarios o consumidores a otros
mercados y, por el otro, obstruyan a los proveedores para
hacerse de clientes alternativos.
Por su parte, el criterio de “poder sustancial” se encuentra
determinado, como se dijo en líneas anteriores, por el segundo
precepto legal mencionado, y se refiere concretamente al status
específico que guardan los agentes económicos dentro del
“mercado relevante”, esto es: a) por su participación en dicho
mercado y su posibilidad de poder fijar unilateralmente precios o
restringir el abasto en el mercado relevante frente a los demás
competidores; b) la existencia de barreras de entrada al mercado,
así como los elementos que alteren dichas barreras y los precios
de los competidores; c) la existencia y poder de la competencia;
d) las posibilidades de acceso a fuentes de insumos; e) su
comportamiento reciente y f) los demás criterios que establezca el
Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica.
Ahora bien, es cierto, tal y como lo señala la quejosa, hoy
recurrente, en su segundo concepto de violación, que la ley en
estudio no define formalmente lo que debe entenderse por
62
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
“mercado relevante”; “poder sustancial”; “producto sustituto”;
“participación de mercado”, entre otros; sin embargo, el Pleno de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido al
respecto “que es tarea del legislador la creación de normas
jurídicas generales, abstractas e impersonales, y que sólo
corresponde a la autoridad administrativa la aplicación puntual de
dichas normas, sin que pueda crear por sí y ante sí una regla de
observancia general que no encuentre su sustento en la ley”.
De modo que, en nuestro régimen constitucional, está
prohibida la arbitrariedad de las autoridades administrativas y les
está impedido afectar, por voluntad propia, la propiedad y la
libertad de los particulares, libertad que en la especie se
manifiesta como la posibilidad de que cualquier persona se
dedique a la industria, comercio, trabajo o actividad que más le
acomode, a menos que sea contraria al orden público o al interés
general en términos de nuestra Carta Magna.
No obstante lo anterior, la agraviada sostiene que los
criterios referidos son tan imprecisos, vagos, inciertos e
indefinidos que, en su concepto, permiten que la autoridad
administrativa sustituya la función del legislador y dé contenido a
dichos criterios, según sea su conveniencia, violando los
principios constitucionales de seguridad y certeza jurídica.
Debe responderse a la quejosa, hoy recurrente, que el Pleno
de esta Suprema Corte sostuvo al resolver el Amparo en Revisión
2617/96, antes citado, “que la sola circunstancia de que la Ley
reclamada emplee vocablos que no están formalmente definidos
63
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
en la misma, es decir, respecto de los cuales no contenga un
enunciado que desentrañe su significado, no implica una
infracción a los principios constitucionales invocados, porque se
trata de conceptos jurídicos cuyo contenido resulta claro en el
contexto de la ley que se examina”.
En este orden de ideas, debe considerarse que el legislador
tiene necesariamente que acudir a criterios, conceptos y fórmulas
de naturaleza económica para poder medir la regularidad y el
impacto de las conductas que desea controlar, a fin de proteger el
bien jurídico tutelado. Consecuentemente, resulta razonable que
el legislador incorpore a sus normas el léxico propio de la materia
que aborda, sin la obligatoriedad de incluir una definición formal
de tales criterios, términos o conceptos, más aún cuando no son
de manufactura jurídica, entendiéndose que la intención del
legislador es atribuir a los vocablos que emplea el significado que
le es propio en la disciplina de la cual provienen.
Ahora bien, algunos especialistas como Javier Aguilar
Álvarez de Alba definen el concepto de “mercado relevante” como
la identificación de “cuáles productos son sustitutos de otros, es
decir, cuáles productos compiten con otros y en consecuencia
cuáles son las empresas que compiten entre sí para
suministrarlo”. Asimismo sostiene que “el mercado relevante
tiene dos dimensiones: de producto y geográfica. Dimensión de
producto.- El mercado de producto puede ser definido como: un
producto o grupo de productos y el área geográfica en la cual son
vendidos, de manera que si hipotéticamente una empresa
maximizadora de utilidades fuera el único vendedor de esos
64
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
productos pudiera elevar no transitoriamente los precios en una
cantidad, pequeña pero significativa por encima de los niveles
prevalecientes. Dimensión geográfica.- La dimensión geográfica
del mercado relevante puede ser establecida en términos
similares … si los compradores de un producto vendido en una
localidad, en respuesta a un cambio no transitorio, pequeño pero
significativo en el precio, cambian a comprar el producto en otra
localidad entonces ambas localidades están en el mismo mercado
geográfico relevante.” Aguilar Álvarez de Alba, Javier.
Características esenciales de la Ley Federal de Competencia
Económica. Estudios en Torno a la Ley Federal de Competencia
Económica, Universidad Nacional Autónoma de México.
En el ámbito internacional el concepto de “mercado
relevante” se ha desarrollado de manera significativa. Al respecto,
Sergio García Rodríguez señala en su obra “Reflexiones
Comparativas de la Ley” que “la jurisprudencia de Estados Unidos
se centra en los dos factores que generalmente definen un
mercado relevante –la disponibilidad de bienes o servicios
sustitutos (sustitución de la demanda) y el potencial de asegurar
la oferta de otras áreas (sustitución de la oferta). En términos
más generales, el mercado relevante significa los límites que
identifican a aquellos grupos de vendedores de bienes que
pueden sustituirse. Es decir, el mercado relevante es un
bosquejo de los productos y las líneas geográficas dentro de los
cuales los bienes, compradores y vendedores específicos
interactúan para determinar precios y producción”.
65
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
Por su parte, “la Comunidad Económica Europea ha
desarrollado el concepto de mercado relevante especialmente en
relación con el abuso de posición dominante. En relación con la
determinación de la existencia de abusos de posiciones
dominantes, la jurisprudencia comunitaria ha considerado que
tales posiciones existen en los supuestos en que la situación
económica de una empresa le permite evitar una efectiva
competencia en el mercado relevante. A los fines de determinar
los límites de éste ha sido preciso establecer reglas relativas a los
productos y áreas geográficas involucradas. Respecto de
aquéllos, el enfoque adoptado no difiere sustancialmente del
seguido en los Estados Unidos, pues se han tenido en cuenta las
características de los distintos productos que les permiten
satisfacer idénticas necesidades y ser sustituidos fácilmente por la
demanda, así como las elasticidades cruzadas existentes entre
ellos. En diversos casos se han adoptado posiciones más
restringidas que las generalmente impetrantes en los Estados
Unidos. Así, en el caso Hugin, se consideró que el mercado
relevante respecto de una empresa que vendía repuestos para
sus máquinas registradoras era el de tales repuestos, dado que
en virtud de las características de éstos, no era posible utilizar
satisfactoriamente otro tipo de piezas. Respecto de la dimensión
geográfica de los mercados, ésta ha sido determinada por la
Corte de Justicia Europea de forma de incluir a los competidores
cuyas condiciones operativas son suficientemente homogéneas
con las de la empresa cuya posición se evalúa, particularmente a
la luz de los costos de transporte, las condiciones de
comercialización y las formas habituales de operación de
proveedores y consumidores. Desde el punto de vista territorial,
66
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
el sector relevante puede variar desde la totalidad del Mercado
Común Europeo, hasta el ámbito de una ciudad, pasando por
mercados nacionales y regionales.” Cabanellas, Guillermo de las
Cuevas. Derecho Antimonopólico y de Defensa de la
Competencia. Editorial Heliasta.
De igual forma, el Tratado de Roma, en su artículo 85. 1.,
define el mercado relevante de un producto como “uno que
comprenda productos idénticos o productos considerados por los
consumidores como intercambiables teniendo en cuenta sus
características, precio y uso en su conjunto. Sin embargo,
pueden existir mercados más estrechos en base a características,
precio o uso tomados individualmente. En el caso de
componentes puede ser necesario referirse, ya al mercado de
productos terminados en el que se incluyen los componentes, o al
mercado de componentes, o ambos. El mercado geográfico
relevante es el área dentro de la Comunidad en que el acuerdo
produce sus efectos.” Bellamy, Christopher y Child, Graham.
Derecho de la Competencia en el Mercado Común. Editorial
Civitas.
De lo anteriormente expuesto y acorde con el criterio
previamente establecido por el Pleno de este Máximo Tribunal en
el precedente antes señalado, es inconcuso que la Ley Federal de
Competencia Económica no adolece de imprecisión al omitir la
inclusión de una definición legal propiamente dicha, pues la
determinación de lo que sea ‘mercado relevante’ se alcanza
precisamente a través de los criterios que el artículo 12 de la ley
establece, cuando señala que deberán precisarse los productos
67
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
“sustitutos” de los manejados por el agente económico (pues
según enseñan los estudiosos en la materia, entre mayor sea el
número de productos a los que los consumidores puedan acudir
para satisfacer cierta necesidad, menor será el impacto de una
concentración que manipule el precio, producción o
comercialización del producto de que se trate), los costos de
distribución de los productos, sus insumos, complementos y
“sustitutos” (pues según también explican aquéllos, las marcadas
diferencias de costos de distribución impiden la competencia real
de unos productos con otros) y los costos, probabilidades y
restricciones normativas de las que dependa el acceso de los
consumidores o usuarios a otros mercados o a fuentes de abasto
o venta alternas (pues las fuentes de acceso difícil pueden
provocar que ciertos productos o ciertas zonas geográficas no
deban ser considerados dentro del mercado relevante).
A mayor abundamiento, en un plano supranacional también
se emplean conceptos similares o análogos al de “mercado
relevante”, como puede constatarse de la lectura del documento
que contiene el Conjunto de Principios y Normas Equitativos
Convenidos Unilateralmente para el Control de las Prácticas
Comerciales Restrictivas, aprobado por la Asamblea General de
la Organización de las Naciones Unidas según resolución número
35/63 de fecha cinco de diciembre de mil novecientos ochenta,
cuando en su Sección “D”, relativa a los Principios y Normas
Aplicables a las Empresas, Incluidas las Empresas
Transnacionales, dice:
68
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"4. Las empresas deberían abstenerse de los actos
"o del comportamiento siguientes en el mercado
"pertinente, cuando, mediante el abuso o la
"adquisición y el abuso de una posición dominante
"en el mercado, limiten el acceso a los mercados o
"restrinjan de otro modo indebidamente la
"competencia, y de esta forma tengan o puedan
"tener efectos desfavorables sobre el comercio
"internacional, particularmente de los países en
"desarrollo, y sobre el desarrollo económico de
"éstos …".
El mismo criterio de “mercado pertinente” es empleado por
el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica, celebrado por
nuestro país e incorporado al derecho nacional en términos del
decreto promulgatorio publicado en el Diario Oficial de la
Federación del día veinte de diciembre de mil novecientos
noventa y tres, en el artículo 1505, que dispone:
"MONOPOLIO. Significa una entidad, incluido en
"consorcio u organismo gubernamental que, en
"cualquier mercado pertinente en territorio de una
"parte, ha sigo designado proveedor o comprador
"único de un bien o servicio, pero no incluye una
"entidad a la que se haya otorgado un derecho de
"propiedad intelectual exclusivo derivado
"solamente de dicho otorgamiento".
69
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
Ahora bien, el concepto de “poder sustancial” en el mercado
significa, como puede deducirse de la acepción común de los
vocablos, la capacidad que tiene un agente económico en el
mercado relevante de imponer sus condiciones sobre los demás
competidores, es decir, la situación de dominio que ejerce una
empresa en el mercado de bienes o servicios en que se
desarrolla, poder que usualmente se mide, según señala el
artículo 13 de la Ley Federal de Competencia, a través de
analizar la manera en que participa en el mercado relevante, su
aptitud para fijar unilateralmente precios por encima de la
voluntad de sus competidores, la existencia real de éstos, así
como la facilidad para que otras empresas accedan al mercado y
acudan a las fuentes de insumos. Al respecto, Greer Douglas
señala que “poder de mercado es la capacidad para influir sobre
el precio del mercado y/o forzar a salir a los rivales”. Greer
Douglas, F. Industrial Organization and Public. Policy, citado por
Álvarez de Alba en su obra citada en páginas anteriores.
Consecuentemente, debe reiterarse el criterio que sostuvo
el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia al resolver el Amparo
en Revisión 2617/96, en el sentido de que si bien es cierto que la
Ley Federal de Competencia Económica no dedica un capítulo
específico para establecer definiciones estrictamente formales de
los conceptos que emplea la misma, también lo es que tratándose
de los vocablos “mercado relevante” y “poder sustancial” incluidos
en los artículos 12 y 13 de la referida ley, los elementos de valor
son suficientes para que se esté en posibilidad de comprender
con exactitud su significado, tal y como lo hace con los demás
criterios o conceptos económicos que prevé la misma, pues las
70
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
palabras que emplea reciben una connotación común lo
suficientemente clara para estar en posibilidades de entender su
significado en el contexto de la propia ley.
Lo anterior no significa, desde luego, desconocer las
dificultades prácticas de aplicar estos conceptos a cada caso
concreto, dificultades de las cuales se duele insistentemente la
quejosa, hoy recurrente, cuando afirma que queda al arbitrio de la
autoridad administrativa dar contenido concreto a cada uno de
esos conceptos.
Sin embargo, tal y como lo sostuvo el Pleno de este Alto
Tribunal en el citado amparo en revisión 2617/96, ha de tenerse
presente que el lenguaje jurídico, al igual que el lenguaje común,
no escapa de la indeterminación que es propia de ciertos
vocablos cuya definición abstracta adquiere un sentido específico
sólo cuando es posible aplicarla en un caso concreto; sirva de
ejemplo la cita de numerosos conceptos jurídicos –que algún
sector de la doctrina califica como conceptos jurídicos
indeterminados— de uso frecuente en los textos legales o
inclusive en la jurisprudencia de este alto tribunal, tales como
“orden público”, “interés social”, “extrema necesidad” “ruinosidad”,
“utilidad pública”, “apariencia del buen derecho”, “importancia y
trascendencia”, “bien común”, los cuales adquieren un significado
preciso y concreto sólo en presencia de las circunstancias
específicas de cada caso particular.
¿Cuándo una medida es contraria al orden público?,
¿cuándo un acto es contrario al interés general?, ¿cuándo un
71
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
asunto es de importancia y trascendencia?, ¿cuándo un particular
goza de la apariencia del buen derecho?, ¿cuándo una edificación
se halla en estado de ruinosidad?, ¿cuándo una persona se halla
en extrema necesidad?, son cuestiones que no pueden resolverse
a través de una definición formal de los conceptos, sino
únicamente mediante el examen de los casos particulares
respecto de los cuales se plantea su aplicación.
Ocurre en estos casos que el legislador se ve precisado a
emplear estos conceptos jurídicos indeterminados porque la
solución de un asunto concreto depende justamente de la
apreciación particular de las circunstancias que a él concurran, lo
cual de ninguna manera significa que se deje en manos de la
autoridad administrativa la facultad de dictar libremente o incluso
arbitrariamente la resolución que corresponda, pues en todos
estos casos, el ejercicio de la función administrativa está sometida
al control de las garantías de fundamentación y motivación que
presiden el desarrollo no sólo de las facultades regladas o
discrecionales, sino también de aquéllas en que ha de hacerse
uso del arbitrio.
Si en un negocio concreto la autoridad afirma que un acto
afecta el interés general, debe motivar y fundar su determinación
a modo de que sea el órgano de control de la legalidad el que
esté en posibilidades de revisar su actuación y de examinar las
defensas que en contra de la resolución argumente la persona
afectada. Es en este campo, de la aplicación de conceptos
legales laxos, en que el control de legalidad de la actuación
administrativa adquiere especial relevancia, en la medida en que
72
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
permite satisfacer dos principios igualmente valiosos: por un lado,
la necesidad de que sea el órgano encargado de aplicar la ley
quien aprecie las circunstancias del caso particular para alcanzar
una decisión más justa y, por otro, la exigencia de que se
preserve la seguridad jurídica de los gobernados, prohibiendo la
arbitrariedad de la autoridad administrativa.
En la materia de competencia económica, el vicio que la
quejosa, hoy recurrente, atribuye a la Ley Federal de
Competencia Económica, propiamente implica una irregularidad
que puede, en todo caso, afectar los actos de aplicación de la
misma, lo que no significa que la ley esté viciada, es decir, lo que
puede ser arbitraria es la resolución de la autoridad en que, para
efectos de definir estrechamente algún concepto o criterio como,
por ejemplo, “mercado relevante”, excluya aquellos productos que
en realidad son claros sustitutos de los que son materia de
determinada operación mercantil, o bien, considere como
sustitutos a aquellos productos que frente a los consumidores no
resultan evidentemente intercambiables con otros específicos.
Las irregularidades en la aplicación de la ley pueden derivar
igualmente del empleo incorrecto de los procedimientos
económicos y técnicos que estime la autoridad apropiados para
definir el mercado relevante (por ejemplo, la jurisprudencia de los
tribunales de otros países han estimado conveniente acudir a la
llamada prueba de elasticidad cruzada).
La elasticidad cruzada, “o sea la proporción en que aumenta
la demanda dirigida al productor y como consecuencia de un
73
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
aumento de los precios del productor y, disminuye gradualmente
según se toman sucedáneos menos significativos y oferentes más
alejados. El valor de tal elasticidad cruzada debe adoptar para
que se considere que un posible competidor no es significativo, a
efectos de definir el mercado, es relativamente arbitrario, y con él
el mercado definido. La definición de límites supuestamente
precisos para los mercados, responde a la escasez de datos con
que debe trabajar la justicia, que impide actuar en base a un
análisis de las elasticidades de demanda con que se enfrenta la
empresa cuya conducta se evalúa, y del enfoque seguido por la
legislación antimonopólica, particularmente el artículo 2º de la Ley
Sherman. Si se debe aplicar un concepto como el de
monopolización, debe tenerse en cuenta que sólo se es
monopolista en un mercado definido con precisión. Además, al
delimitarse en cada caso un mercado concreto, y no una serie de
competidores más o menos relevantes, se facilita la elaboración
de reglas relativamente claras a las que las empresas puedan
someterse en el futuro.” Cabanellas, Guillermo de las Cuevas.
Derecho Antimonopólico y de Defensa de la Competencia.
Editorial Heliasta.
Así, como lo ha sostenido el Pleno de este Máximo Tribunal,
estas afirmaciones no pasan por alto que desde el punto de vista
de una técnica legislativa muy depurada, sería altamente
recomendable que la ley fuera más detallada en la descripción de
algunos conceptos, para que de esa manera se facilitara el
análisis de la legalidad de las resoluciones administrativas que
lleguen a dictarse en esta materia; sin embargo, aun cuando ello
fuera deseable, lo cierto es que la función de este alto tribunal no
74
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
es la de revisar el nivel de calidad de la obra legislativa, sino la de
preservar el respeto de las garantías individuales exigiendo que
las normas sometidas a su censura se ajusten a los
requerimientos mínimos necesarios para satisfacer aquéllas.
En este sentido, basta que la ley reclamada emplee
conceptos que no sólo no son desconocidos en el ámbito
económico, sino que además son de fácil comprensión, y que a
través de sus normas sea posible examinar la regularidad de los
actos de la autoridad administrativa de acuerdo con los
lineamientos y principios sentados por aquélla, para que deba
entenderse satisfecho el principio de legalidad, considerando,
sobre todo, que a través de las garantías de fundamentación y
motivación, tratándose de actos particulares, e incluso, de
supremacía de ley en el caso de normas generales
reglamentarias que pretendan expedirse para alcanzar los fines
perseguidos por el legislador, se fortalece la protección para los
particulares que resulten afectados con la aplicación de la ley,
garantías todas ellas que en esta materia deben ser
cuidadosamente observadas por las autoridades administrativas
que pretendan fundarse en la ley reclamada para declarar ilícita
una concentración de intereses económicos.
Por las razones apuntadas, resulta infundado el segundo
concepto de violación relativo a la supuesta inconstitucionalidad
por ambigüedad de los criterios establecidos en los artículos 10,
primer párrafo, 11, 12 y 13, de la Ley Federal de Competencia
Económica.
75
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
En otra parte del segundo concepto de violación, la quejosa
plantea la inconstitucionalidad de los artículos 12 y 13 de la Ley
Federal de Competencia Económica por ser contrarios a los
artículos 16, en relación al 49 y al 89, fracción I, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La quejosa argumenta que la trasgresión al artículo 49 de la
Constitución deriva de que los referidos artículos de la Ley
Federal de Competencia Económica contienen una delegación de
la facultad legislativa a favor de la Comisión Federal de
Competencia que, según la propia ley, está clasificada como un
órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía.
La delegación de facultades antes mencionada existe,
continúa, debido a que los conceptos de “agente económico”,
“mercado relevante”, “poder sustancial” y “práctica monopólica
relativa” que prevén los citados artículos de la Ley Federal de
Competencia Económica para determinar cuándo existe violación
a la misma son tan amplios, vagos e imprecisos, que los
particulares no pueden precisar con su sola lectura si sus
prácticas comerciales contravienen dicha ley, sino que es la
propia Comisión Federal de Competencia quien se encargará de
dar contenido a dichos conceptos para establecer cuándo se
estará en presencia de prácticas contrarias a la ley.
Esto es, sigue diciendo, los supuestos criterios que el
legislador enumera en los artículos 12 y 13 de la Ley Federal de
Competencia Económica para definir los conceptos de “mercado
relevante” y “poder sustancial” son tan abstractos y generales que
76
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
carecen de un contenido propio, siendo la autoridad administrativa
la que, en un momento dado y a su conveniencia, puede darle
contenido a los mismos en claro perjuicio del derecho de los
particulares.
El concepto de violación que se analiza es infundado.
Para mayor claridad en la exposición, se estima conveniente
recordar el texto de los artículos 12 y 13 de la Ley Federal de
Competencia Económica, así como transcribir el artículo 49
constitucional el cual, a decir de la quejosa, violan los preceptos
antes citados.
"ARTÍCULO 12.- Para la determinación del mercado
"relevante, deberán considerarse los siguientes
"criterios:
"I.- Las posibilidades de sustituir el bien o servicio
"de que se trate por otros, tanto de origen nacional
"como extranjero, considerando las posibilidades
"tecnológicas, en qué medida los consumidores
"cuentan con sustitutos y el tiempo requerido para
"tal sustitución;
"II.- Los costos de distribución del bien mismo; de
"sus insumos relevantes; de sus complementos y
"de sustitutos desde otras regiones y del
"extranjero, teniendo en cuenta fletes, seguros,
"aranceles y restricciones no arancelarias, las
"restricciones impuestas por los agentes
77
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"económicos o por sus asociaciones y el tiempo
"requerido para abastecer el mercado desde esas
"regiones;
"III.- Los costos y las probabilidades que tienen los
"usuarios o consumidores para acudir a otros
"mercados; y
"IV.- Las restricciones normativas de carácter
"federal, local o internacional que limiten el acceso
"de usuarios o consumidores a fuentes de abasto
"alternativas, o el acceso de los proveedores a
"clientes alternativos".
"ARTÍCULO 13.- Para determinar si un agente
"económico tiene poder sustancial en el mercado
"relevante, deberá considerarse:
"I.- Su participación en dicho mercado y si puede
"fijar precios unilateralmente o restringir el abasto
"en el mercado relevante sin que los agentes
"competidores puedan, actual o potencialmente,
"contrarrestar dicho poder;
"II.- La existencia de barreras a la entrada y los
"elementos que previsiblemente puedan alterar
"tanto dichas barreras como la oferta de otros
"competidores;
"III.- La existencia y poder de sus competidores;
78
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"IV.- Las posibilidades de acceso del agente
"económico y sus competidores a fuentes de
"insumos;
"V.- Su comportamiento reciente; y
"VI.- Los demás criterios que se establezcan en el
"reglamento de esta ley".
"Constitución Política de los Estados Unidos
"Mexicanos
"ARTÍCULO 49. El Supremo Poder de la Federación
"se divide para su ejercicio en Legislativo,
"Ejecutivo y Judicial.
"No podrán reunirse dos o más de estos Poderes
"en una sola persona o corporación, ni depositarse
"el Legislativo en un individuo, salvo el caso de
"facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión,
"conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En
"ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el
"segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán
"facultades extraordinarias para legislar".
De la lectura de los preceptos antes transcritos se
desprende que el artículo 49, constitucional, establece la división
de poderes y, salvo los casos de excepción que ahí mismo se
establecen, prohíbe que dos o más de los poderes de la Unión se
reúnan en una sola persona o corporación.
79
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
Por otro lado, como ya se dijo, los artículos 12 y 13, de la
Ley Federal de Competencia Económica, establecen diversos
supuestos para determinar el “mercado relevante” y si el agente
económico tienen “poder sustancial” en el mercado relevante
para, de esa manera, estar en aptitud de establecer si existe
alguna práctica monopólica por parte de éste.
La quejosa argumenta que los conceptos de mercado
relevante y poder sustancial que establece la ley son generales,
vagos e imprecisos, lo que hace que la autoridad competente, en
el caso la Comisión Federal de Competencia, le dé contenido a
los mismos en perjuicio de los particulares y, por esta razón, viola
el artículo 49 constitucional al delegar facultades legislativas en
dicho órgano.
Como se dijo anteriormente, es infundado el concepto de
violación que se analiza pues el hecho de que la quejosa
considere que el contenido de los artículos quedará al arbitrio de
la autoridad administrativa correspondiente no implica, por sí ni de
manera implícita, que se le otorguen a la Comisión Federal de
Competencia facultades para legislar.
El concepto jurídico facultad indica que alguien está
investido por una norma de derecho para realizar un acto jurídico
válido para producir los efectos jurídicos previstos. La facultad
muestra claramente una función esencial de todo orden jurídico:
la facultad de atribución o facultamiento de poderes, necesaria
para la creación y modificación de todo orden jurídico.
80
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
En el derecho público la noción de facultad se encuentra
asociada a la noción competencia material, que se identifica con
las facultades del órgano, como por ejemplo, las facultades del
Congreso de la Unión establecidas en el artículo 73
constitucional. El ejercicio de esas facultades privadas es, en
cuanto a la función jurídica, de la misma naturaleza que la función
que desempeña un órgano legislativo habilitado por el orden
jurídico para establecer normas generales. En todos estos casos
nos encontramos en una habilitación para crear normas jurídicas.
En este orden de ideas, los artículos 12 y 13 de la Ley
Federal de Competencia Económica no contienen el
establecimiento de ninguna facultad para legislar a favor de la
autoridad competente (Comisión Federal de Competencia), sino
que únicamente dan las condiciones para que se pueda
determinar cuándo se está en presencia del mercado relevante y
si un agente económico tiene poder sustancial en dicho mercado,
estableciendo los criterios para poder comprender el significado
de estos conceptos, por lo cual, de ninguna manera se deja al
arbitrio de la autoridad administrativa la definición de los mismos,
siendo falso el argumento de que dicha autoridad es la que le
debe dar contenido a esos preceptos, pues como se ha dicho, los
preceptos legales, por sí mismos, permiten establecer los
conceptos a que se refiere.
Al respecto, es aplicable la tesis aislada emitida por el Pleno
de este Alto Tribunal que a continuación se transcribe:
81
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
No. Registro: 191.364 Tesis aislada Materia(s): Constitucional, Administrativa Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XII, Agosto de 2000 Tesis: P. CVII/2000 Página: 107
"COMPETENCIA ECONÓMICA. LA LEY FEDERAL
"CORRESPONDIENTE NO TRANSGREDE LOS
"PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, SEGURIDAD
"JURÍDICA Y DIVISIÓN DE PODERES PORQUE
"CONTIENE LAS BASES NECESARIAS PARA
"DETERMINAR LOS ELEMENTOS TÉCNICOS
"REQUERIDOS PARA DECIDIR CUÁNDO SE ESTÁ
"EN PRESENCIA DE UNA PRÁCTICA
"MONOPÓLICA. La ley mencionada establece las
"conductas que pueden considerarse como
"prácticas monopólicas utilizando diversos
"conceptos técnicos como el de ‘poder sustancial’
"que tenga el presunto responsable, el de ‘mercado
"relevante’ en el que se colocan los bienes o
"servicios de que se trate, y otros términos que son
"propios de la materia especializada, y aun cuando
"la referida ley no contiene una definición formal de
"lo que debe entenderse por cada uno de estos
"conceptos, sí establece en sus artículos 12 y 13,
"entre otros, los criterios que permiten comprender
"su significado, lo que basta para concluir que no
"transgrede los principios de legalidad, seguridad
"jurídica y división de poderes establecidos,
82
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"respectivamente, en los artículos 14, 16 y 49 de la
"Constitución Federal, pues no se deja a la
"autoridad administrativa encargada de la
"aplicación de la ley, la definición de esos
"conceptos".
Amparo en revisión 2617/96. Grupo Warner Lambert México, S.A. de C.V. 15 de mayo de 2000. Mayoría de nueve votos. Ausente: Presidente Genaro David Góngora Pimentel. Disidente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Silverio Rodríguez Carrillo. La quejosa argumenta en el segundo concepto de violación
que los artículos 30 y 31, de la Ley Federal de Competencia
Económica, son violatorios de las garantías de seguridad, certeza
jurídica, audiencia y debido proceso, previstas en el artículo 14,
de la Constitución Federal. Se alega la violación a las garantías invocadas porque los
numerales que se impugnan confieren a la Comisión Federal de
Competencia Económica la facultad de realizar investigaciones a
los particulares sin que previamente se les den a conocer, con
toda claridad y precisión, el objeto del procedimiento de que se
trate, así como los hechos materia de la investigación que se le
imputan.
Que tampoco establecen las reglas conforme a las cuales
las autoridades administrativas deberán respetar las garantías de
audiencia y debido proceso durante la etapa indagatoria de sus
procedimientos.
83
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
El anterior concepto de violación resulta infundado, si se
toma en cuenta que el Tribunal Pleno, al fallar el amparo en
revisión 2617/96, promovido por Warner Lambert México,
sociedad anónima de capital variable, en sesión de quince de
mayo de dos mil, estableció que el procedimiento oficioso de
investigación para la prevención y detección de prácticas
monopólicas, contenidas en la ley correspondiente, no viola la
garantía de audiencia, al considerar que el referido procedimiento,
establecido en el artículo 30, de la Ley Federal de Competencia
Económica, tiene la finalidad de prevenir o descubrir prácticas
monopólicas, por lo que por sí mismo, no puede ser violatorio de
la garantía de audiencia que establece el artículo 14
constitucional, en virtud de que no tiene como objetivo la privación
definitiva de bienes o derechos de los gobernados, sino sólo
allegarse documentos, testimonios y otros elementos para lograr
aquella finalidad, actuaciones que se traducen en actos de
molestia y que, de acuerdo con el artículo 16 constitucional, sólo
requieren estar fundados y motivados.
La conclusión antes apuntada deriva del análisis que se hizo
de los diversos artículos de la ley que prevén el procedimiento
investigatorio y que a continuación se precisan, así como las
consideraciones que al efecto se sustentaron.
Los artículos 23 y 24 de la ley reclamada, en la parte
conducente, disponen:
"ARTÍCULO 23.- La Comisión Federal de
"Competencia es un órgano administrativo
84
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"desconcentrado de la Secretaría de Comercio y
"Fomento Industrial, contará con autonomía
"técnica y operativa y tendrá a su cargo prevenir,
"investigar y combatir los monopolios, las
"prácticas monopólicas y las concentraciones, en
"los términos de esta ley, y gozará de autonomía
"para dictar sus resoluciones".
"ARTÍCULO 24.- La Comisión tendrá las siguientes
"atribuciones:
"I.- Investigar la existencia de monopolios,
"estancos, prácticas o concentraciones prohibidas
"por esta ley, para lo cual podrá requerir de los
"particulares y demás agentes económicos la
"información o documentos relevantes;
"III.- Resolver los casos de su competencia y
"sancionar administrativamente la violación de esta
"ley y denunciar ante el Ministerio Público las
"conductas delictivas en materia de competencia y
"libre concurrencia; ".
Con arreglo a los preceptos transcritos, la aplicación de la
Ley Federal de Competencia Económica se encomienda a un
órgano desconcentrado del Gobierno Federal, la Comisión
Federal de Competencia, el cual está investido de las facultades
de investigar sobre la observancia de dicho ordenamiento,
requiriendo información a los agentes económicos y demás
85
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
interesados, y de sancionar en sede administrativa a sus
infractores.
Las facultades de inspeccionar y de sancionar se ejercen en
dos modalidades, a través de la actuación oficiosa de la Comisión
o con motivo de una denuncia que provenga de cualquier persona
en el caso de prácticas monopólicas absolutas, o de un afectado
en el supuesto de prácticas monopólicas relativas o de
concentraciones, según precisan los artículos 30 y 32, que dicen:
"ARTÍCULO 30.- El procedimiento ante la Comisión
"se inicia de oficio o a petición de parte".
"ARTÍCULO 32.- Cualquier persona en el caso de
"las prácticas monopólicas absolutas, o el afectado
"en el caso de las demás prácticas o
"concentraciones prohibidas por esta ley, podrá
"denunciar por escrito ante la Comisión al presunto
"responsable, indicando en qué consiste dicha
"práctica o concentración.
"En el caso de prácticas monopólicas relativas o
"concentraciones, el denunciante deberá incluir los
"elementos que configuran las prácticas o
"concentraciones y, en su caso, los conceptos que
"demuestren que el denunciante ha sufrido o puede
"sufrir un daño o perjuicio sustancial.
86
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"La Comisión podrá desechar las denuncias que
"sean notoriamente improcedentes".
Con el propósito de hacer efectivas las facultades de control
de que se trata, la propia ley previene como una atribución
específica de la Comisión la de requerir la información y la
documentación que sea necesaria para tal propósito, según
prescribe su artículo 31, que es del tenor literal siguiente:
"ARTÍCULO 31.- La Comisión, en ejercicio de sus
"atribuciones, podrá requerir los informes o
"documentos relevantes para realizar sus
"investigaciones, así como citar a declarar a
"quienes tengan relación con los casos de que se
"trate.
"La información y documentos que haya obtenido
"directamente la Comisión en la realización de sus
"investigaciones, así como los que se le
"proporcionen, son estrictamente confidenciales.
"Los servidores públicos estarán sujetos a
"responsabilidad en los casos de divulgación de
"dicha información, excepto cuando medie orden
"de autoridad competente".
Para conocer el procedimiento que ha de observarse ante la
Comisión, es preciso acudir a lo dispuesto por el artículo
33 –único que se ocupa del tema—, en donde se establece:
87
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"ARTÍCULO 33. El procedimiento ante la Comisión
"se tramitará conforme a las siguientes bases:
"I.- Se emplazará al presunto responsable,
"informándole en qué consiste la investigación,
"acompañando, en su caso, copia de la denuncia;
"II.- El emplazado contará con un plazo de treinta
"días naturales para manifestar lo que a su derecho
"convenga y adjuntar las pruebas documentales
"que obren en su poder y ofrecer las pruebas que
"ameriten desahogo;
"III.- Una vez desahogadas las pruebas, la Comisión
"fijará un plazo no mayor de treinta días naturales
"para que se formulen los alegatos verbalmente o
"por escrito; y
"IV.- Una vez integrado el expediente, la Comisión
"deberá dictar resolución en un plazo que no
"excederá de 60 días naturales.
"En lo no previsto, se estará a lo dispuesto en el
"reglamento de esta ley".
El procedimiento dispuesto en este artículo tiene una
estructura muy sencilla que se compone de una primera fase, en
que se emplaza al afectado haciéndole saber el objeto de la
investigación o el contenido de la denuncia correspondiente; de
una segunda fase a desarrollarse en un plazo de treinta días
88
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
naturales, en la cual el afectado puede oponer las defensas y
ofrecer las pruebas que estime pertinentes; de una tercera fase,
también de treinta días naturales, para la formulación de alegatos,
y de una fase final, con una duración no mayor de sesenta días
naturales, en que habrá de dictarse la resolución que
corresponda.
Ahora bien, para efectos del presente estudio es pertinente
transcribir el segundo párrafo del artículo 14 y el primer párrafo
del artículo 16, ambos de la Constitución Federal.
"Artículo 14… Nadie podrá ser privado de la vida,
"de la libertad o de sus propiedades, posesiones o
"derechos, sino mediante juicio seguido ante los
"tribunales previamente establecidos, en el que se
"cumplan las formalidades esenciales del
"procedimiento y conforme a las leyes expedidas
"con anterioridad al hecho".
"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su
"persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,
"sino en virtud de mandamiento escrito de la
"autoridad competente, que funde y motive la
"causa legal del procedimiento".
Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al interpretar
los transcritos artículos ha estimado que la Constitución Federal
distingue y regula de manera diferente los actos privativos
respecto de los actos de molestia, pues a los primeros que son
89
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
los que producen como efecto la disminución, menoscabo o
supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza
solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos
precisados en el artículo 14, como la existencia de un juicio
seguido ante un tribunal previamente establecido que cumpla con
las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se
apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado;
en cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir
afectación en la esfera jurídica del gobernado, no producen los
mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de
manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de
proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza siempre y
cuando preceda mandamiento escrito emitido por autoridad
competente debidamente fundado y motivado. Asimismo, este
Alto Tribunal ha establecido que para efectuar esa distinción entre
acto privativo y acto de molestia debe advertirse la finalidad que
se persigue con la emisión del acto de autoridad.
Lo anterior se desprende de la tesis aislada de la Segunda
Sala de esta Suprema Corte de Justicia y de la jurisprudencia del
Tribunal en Pleno, cuyos datos de identificación, rubro y texto se
transcriben a continuación:
No. Registro: 238.355 Tesis aislada Materia(s): Común Séptima Época Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación 81 Tercera Parte Tesis: Página: 15
90
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"AUDIENCIA Y SEGURIDAD JURÍDICA,
"GARANTÍAS DE. ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS
"DE MOLESTIA DE BIENES O DERECHOS.
"DISTINCIÓN. ARTÍCULOS 14 Y 16
"CONSTITUCIONALES. En los términos del artículo
"14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, la
"audiencia previa a la emisión del acto de autoridad
"y el debido proceso legal, como garantías del
"gobernado, son de observancia obligatoria
"únicamente tratándose de actos privativos, sea de
"la vida, de la libertad, de propiedades, posesiones
"o derechos de los particulares más no así cuando
"se trata de actos de molestia que no tengan la
"finalidad de privar al afectado de alguno de sus
"bienes o derechos, pues tales actos se rigen
"solamente por la garantía de seguridad jurídica
"(fundamentación y motivación) que establece el
"artículo 16 constitucional".
Amparo en revisión 1389/71. La Libertad, Compañía General de Seguros, S.A. y acumulado. 4 de septiembre de 1975. Cinco votos. Ponente: Carlos del Río Rodríguez.
No. Registro: 200.080 Jurisprudencia Materia(s): Común Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta IV, julio de 1996 Tesis: P./J. 40/96 Página: 5
91
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA.
"ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN. El
"artículo 14 constitucional establece, en su
"segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de
"la vida, de la libertad o de sus propiedades,
"posesiones o derechos, sino mediante juicio
"seguido ante los tribunales previamente
"establecidos, en el que se cumplan las
"formalidades esenciales del procedimiento y
"conforme a las leyes expedidas con anterioridad al
"hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo
"Ordenamiento Supremo determina, en su primer
"párrafo, que nadie puede ser molestado en su
"persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,
"sino en virtud de mandamiento escrito de la
"autoridad competente, que funde y motive la
"causa legal del procedimiento. Por consiguiente,
"la Constitución Federal distingue y regula de
"manera diferente los actos privativos respecto de
"los actos de molestia, pues a los primeros, que
"son aquellos que producen como efecto la
"disminución, menoscabo o supresión definitiva de
"un derecho del gobernado, los autoriza solamente
"a través del cumplimiento de determinados
"requisitos precisados en el artículo 14, como son,
"la existencia de un juicio seguido ante un tribunal
"previamente establecido, que cumpla con las
"formalidades esenciales del procedimiento y en el
"que se apliquen las leyes expedidas con
92
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los
"actos de molestia que, pese a constituir afectación
"a la esfera jurídica del gobernado, no producen los
"mismos efectos que los actos privativos, pues
"sólo restringen de manera provisional o
"preventiva un derecho con el objeto de proteger
"determinados bienes jurídicos, los autoriza, según
"lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando
"preceda mandamiento escrito girado por una
"autoridad con competencia legal para ello, en
"donde ésta funde y motive la causa legal del
"procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la
"constitucionalidad o inconstitucionalidad de un
"acto de autoridad impugnado como privativo, es
"necesario precisar si verdaderamente lo es y, por
"ende, requiere del cumplimiento de las
"formalidades establecidas por el primero de
"aquellos numerales, o si es un acto de molestia y
"por ello es suficiente el cumplimiento de los
"requisitos que el segundo de ellos exige. Para
"efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad
"que con el acto se persigue, esto es, si la
"privación de un bien material o inmaterial es la
"finalidad connatural perseguida por el acto de
"autoridad, o bien, si por su propia índole tiende
"sólo a una restricción provisional".
Con base en la mencionada interpretación de los artículos
14 y 16 de la Constitución Federal, el Tribunal en Pleno de la
93
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido criterios en
diversas materias, analizando en cada caso, la finalidad del acto
reclamado para efectos de determinar si se está en presencia de
un acto privativo o de molestia y si, por ende, debe regir la
garantía de audiencia. A manera de ilustración se transcriben las
tesis siguientes:
No. Registro: 200.273 Tesis aislada Materia(s): Constitucional, Administrativa Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta II, noviembre de 1995 Tesis: P. CVIII/95 Página: 90
"INTERÉS FISCAL. EL EMBARGO PREVISTO EN
"LOS ARTÍCULOS 141 Y 144 DEL CÓDIGO FISCAL
"DE LA FEDERACIÓN, COMO MEDIO PARA
"GARANTIZARLO, ES UNA MEDIDA PRECAUTORIA
"QUE NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. El
"embargo es una medida que por su naturaleza
"precautoria hace innecesario que la norma exija
"que previamente a trabarlo la autoridad justifique
"que exista peligro o temor de que el contribuyente
"oculte, dilapide o enajene sus bienes, puesto que
"como no es un acto de privación, sino únicamente
"de molestia, basta con que esté determinado un
"crédito fiscal en contra del contribuyente, y que
"éste una vez notificado, pretenda la suspensión
"del procedimiento administrativo de ejecución y
"acredite la impugnación del crédito, para que se
94
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"justifique trabar el embargo, cuando el deudor
"opte por dicha medida para garantizar el interés
"fiscal, sin que por ello se infrinja la garantía de
"audiencia consagrada en el artículo 14
"constitucional".
Amparo en revisión 723/94. Almacenes Distribuidores de Carne y Productos Agropecuarios, S.A. de C.V. 5 de octubre de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretario: Neófito López Ramos. No. Registro: 197.665 Jurisprudencia Materia(s): Común, Civil Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta VI, Septiembre de 1997 Tesis: P./J. 66/97 Página: 67
"EMBARGO JUDICIAL. ES UNA MEDIDA
"CAUTELAR QUE NO IMPLICA UNA PRIVACIÓN
"DEFINITIVA DE DERECHOS POR LO QUE, PARA
"LA EMISIÓN DEL AUTO RELATIVO, NO RIGE LA
"GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. Conforme a
"la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia
"de la Nación, la garantía de previa audiencia
"prevista en el segundo párrafo del artículo 14
"constitucional, únicamente rige respecto de los
"actos privativos, entendiéndose por éstos,
"aquellos que en sí mismos constituyen un fin, con
"existencia independiente, cuyos efectos de
"privación son definitivos y no provisionales o
95
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"accesorios. Ahora bien, dado que el embargo
"judicial constituye una medida provisional
"encaminada al aseguramiento de bienes del
"deudor para garantizar, en tanto se resuelve en
"definitiva sobre la pretensión hecha valer, el pago
"de un crédito reclamado con base en un
"documento que lleva aparejada ejecución, debe
"considerarse que para la emisión del auto relativo
"-exequendo- no rige la garantía de previa
"audiencia. Lo anterior se corrobora por el hecho
"de que los efectos provisionales del citado auto
"quedan sujetos, en todo caso, a la tramitación
"normal del juicio de que se trate, en el que el
"deudor es parte y donde podrá excepcionarse,
"dictándose en el momento procesal oportuno la
"resolución correspondiente, la que sí podrá
"constituir un acto privativo".
No. Registro: 194.901 Tesis aislada Materia(s): Constitucional, Civil Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta VIII, diciembre de 1998 Tesis: P. CXVII/98 Página: 248
"INSTITUCIONES DE CRÉDITO. EL ARTÍCULO 68
"DE LA LEY RELATIVA, QUE DETERMINA LA
"PROCEDENCIA DE LA VÍA EJECUTIVA
"MERCANTIL PARA EL COBRO DEL ADEUDO
96
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"RESPECTIVO, NO TIENE COMO CONSECUENCIA
"UN ACTO DE PRIVACIÓN Y, POR ELLO, NO VIOLA
"LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. El párrafo
"primero del citado artículo otorga el carácter de
"título ejecutivo al contrato de crédito acompañado
"del estado de cuenta certificado por el contador
"facultado por el banco, lo que de ninguna manera
"implica, de por sí, un acto de privación, porque
"ese documento no tiene como consecuencia
"directa e inmediata la supresión, menoscabo o
"extinción de manera definitiva, de un derecho del
"demandado, ya que solamente sirve de
"documento base de la acción que se ha de intentar
"ante los tribunales, que dará lugar a un juicio en el
"que se podrá controvertir la subsistencia de ese
"adeudo determinado en la certificación contable.
"De ahí que, en virtud de que la certificación
"contable no tiene la característica de un acto de
"privación y durante el juicio correspondiente el
"deudor puede controvertir su contenido, resulta
"que la disposición reclamada no es violatoria de la
"garantía de audiencia, aunque no contemple un
"procedimiento previo en el que el deudor sea oído
"ante el banco, o ante autoridad, previamente a que
"se emita la aludida certificación, no siendo
"entonces necesario que en el precepto tildado de
"inconstitucional se dispusiera un procedimiento
"para escuchar previamente a los posibles
"afectados por el título ejecutivo, pues no se está
97
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"en presencia de aquellos actos a los que se refiere
"la garantía de audiencia del artículo 14 de la
"Constitución Política de los Estados Unidos
"Mexicanos, ya que la constitución de un título
"ejecutivo sólo produce el efecto de conceder al
"acreedor el acceso de una vía privilegiada de
"cobro de acuerdo con las disposiciones legales
"que tengan por objeto la reglamentación de esta
"última, pero de ninguna manera tiene por objeto la
"reglamentación de un acto de privación definitiva.
"Es verdad que por virtud de la aplicación de la
"disposición en comento, podrá decretarse, en su
"caso, una medida provisional de aseguramiento
"en bienes del deudor; sin embargo, ello no
"significa que previamente a la mencionada
"certificación deba escucharse a este último, ya
"que debe tenerse presente que el aseguramiento
"de bienes practicado en tales condiciones, no
"constituye un acto de privación definitiva, sino
"únicamente de molestia, razón por la cual no es
"obligatoria la observancia de la garantía de
"audiencia, máxime que de hacerse efectivo el
"título ejecutivo a través de una instancia judicial,
"en el desarrollo de esta última tendrá el afectado
"la oportunidad de ser oído en defensa y de ofrecer
"las pruebas que a su interés convenga".
Amparo directo en revisión 642/97. Francisco Javier Galdós Muñoz. 12 de noviembre de 1998. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: presidente José Vicente Aguinaco Alemán y José de
98
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Armando Cortés Galván.
No se desatiende que según el planteamiento de la quejosa,
la Ley Federal de Competencia Económica debería establecer
las reglas, los plazos y las formalidades a las que debería
someterse la Comisión Federal de Competencia para poder
ordenar oficiosamente una investigación y como consecuencia de
ello, requerir por la presentación de documentos e incluso citar a
quienes tengan relación con la conducta investigada.
Sin embargo, conviene aclarar que la Ley Federal de
Competencia Económica sí prevé los requisitos mínimos a que
debe sujetarse la comisión en la práctica oficiosa de las
investigaciones que realice, pues conforme a su artículo 31, es
necesario que los informes y documentos que requiera la
autoridad sean los “relevantes” para realizar sus investigaciones y
que la citación a declarar deba recaer en las personas “que
tengan relación con los casos de que se trate”. Si la comisión no
se ajusta a los anteriores lineamientos en la práctica oficiosa de
las investigaciones incurre en abusos, pero tales conductas
pueden ser denunciadas ante la propia comisión y remediadas
por ella misma o a través de los medios extraordinarios de
defensa.
Más aún, conviene precisar que conforme al mismo artículo
31 reclamado, la información y documentos obtenidos de la
investigación son estrictamente confidenciales y que incluso se
99
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
prevé expresamente la responsabilidad de los servidores públicos
que divulgen la información sin orden de autoridad competente.
Tales razonamientos dieron origen a la tesis aislada que a
continuación se transcribe:
No. Registro: 191.362 Tesis aislada Materia(s): Constitucional, Administrativa Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XII, agosto de 2000 Tesis: P. CIX/2000 Página: 105
"COMPETENCIA ECONÓMICA. EL
"PROCEDIMIENTO OFICIOSO DE INVESTIGACIÓN
"PARA LA PREVENCIÓN Y DETECCIÓN DE
"PRÁCTICAS MONOPÓLICAS, CONTENIDO EN LA
"LEY FEDERAL CORRESPONDIENTE, NO VIOLA
"LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. El referido
"procedimiento, establecido en el artículo 30 de la
"mencionada ley, tiene la finalidad de prevenir o
"descubrir prácticas monopólicas, por lo que por sí
"mismo, no puede ser violatorio de la garantía de
"audiencia que establece el artículo 14
"constitucional, en virtud de que no tiene como
"objetivo la privación definitiva de bienes o
"derechos de los gobernados, sino sólo allegarse
"documentos, testimonios y otros elementos para
"lograr aquella finalidad, actuaciones que se
"traducen en actos de molestia y que, de acuerdo
100
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"con el artículo 16 constitucional, sólo requieren
"estar fundados y motivados. De aceptarse la
"postura de que no se pueda realizar una
"investigación oficiosa si no se ha escuchado
"previamente al supuesto afectado, no se podría
"cumplir la finalidad del artículo 28 de la
"Constitución Federal de perseguir y castigar los
"monopolios y las prácticas monopólicas como
"una forma de proteger el interés general, pues
"precisamente la imposibilidad de la instauración
"oficiosa de una investigación implicaría que no se
"pudiera detectar quién incurre en ese tipo de
"prácticas".
Amparo en revisión 2617/96. Grupo Warner Lambert México, S.A. de C.V. 15 de mayo de 2000. Mayoría de seis votos. Ausente: Presidente Genaro David Góngora Pimentel. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Vicente Aguinaco Alemán, José de Jesús Gudiño Pelayo y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Silverio Rodríguez Carrillo. Amparo en revisión 2318/97. Luis Ruiz Ortiz. 15 de mayo de 2000. Mayoría de seis votos. Ausente: Presidente Genaro David Góngora Pimentel. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Vicente Aguinaco Alemán, José de Jesús Gudiño Pelayo y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Silverio Rodríguez Carrillo.
En tales condiciones, debe sostenerse lo infundado de los
conceptos de violación expresados por la parte quejosa, al haber
quedado establecido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación, que el procedimiento oficioso de
investigación para la prevención y detección de prácticas
101
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
monopólicas contenido en la Ley Federal de Competencia
Económica, no viola la garantía de audiencia.
La parte quejosa aduce, en sus conceptos de violación, que
los artículos 25, 27, 28, 29, 30 y 31, del Reglamento de la Ley
Federal de Competencia Económica, son inconstitucionales,
porque van más allá de lo establecido en los artículos 30 y 33, de
la Ley Federal de Competencia, que señalan los trámites, bases y
etapas conforme a los cuales la Comisión Federal de
Competencia Económica sustanciará sus procedimientos, de
oficio o a petición de parte; que ello es así, porque en las
disposiciones reglamentarias de mérito se crea una etapa del
procedimiento que no está contemplada en la ley, al facultarse a
la aludida Comisión para realizar una investigación previa al
emplazamiento a que alude la fracción I del artículo 33 del
mencionado reglamento; además, las aludidas disposiciones
reglamentarias pretenden regular tanto a los procedimientos
iniciados ante la Comisión Federal de
Competencia, a petición de parte (mediante denuncia) como de
oficio, cuando sólo debieron regular este último porque la ley no lo
desarrolló a pesar de haberlo previsto.
Las quejosas aducen que al exceder las mencionadas
disposiciones reglamentarias lo establecido en los artículos 30 y
33, de la Ley Federal de Competencia Económica, se
transgreden:
a) La facultad reglamentaria y el principio de división de poderes contenidos, respectivamente, en los artículos 89,
102
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
fracción I, y 49, ambos de la Constitución Federal, en virtud de
que adicionan al procedimiento establecido en el artículo 33 de la
Ley mencionada, una etapa de investigación previa al
emplazamiento a que se refiere la fracción I de dicho numeral.
b) El principio de supremacía constitucional contenido
en el artículo 133, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, al contradecir los preceptos reglamentarios
reclamados lo dispuesto en los artículos 30 y 33, de la Ley
Federal de Competencia Económica, reglamentaria del artículo
28, de la Constitución Federal; ello en virtud de que se reglamenta
el procedimiento ante la Comisión que se inicia a petición de
parte, no obstante que éste se encuentra desarrollado en la ley.
Asimismo, la quejosa aduce que los artículos 30 y 31, de la
Ley Federal de Competencia Económica, y los artículos 25, 27,
28, 29, 30 y 31 de su Reglamento, vulneran las garantías de audiencia previa y debido proceso legal, consignadas en el
artículo 14 constitucional, al no prever la obligación de la
autoridad administrativa de notificar el inicio del procedimiento de
investigación a los posibles afectados.
Para estar en aptitud de dar respuesta a los conceptos de
violación esgrimidos por la quejosa, es conveniente atender a lo
dispuesto en los artículos 23, 24, 30, 31, 32 y 33, de la Ley
Federal de Competencia Económica, y 25, 27, 28, 29, 30 y 31, de
su Reglamento que señalan:
103
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA:
"ARTÍCULO 23.- La Comisión Federal de
"Competencia es un órgano administrativo
"desconcentrado de la Secretaría de Comercio y
"Fomento Industrial, contará con autonomía
"técnica y operativa y tendrá a su cargo prevenir,
"investigar y combatir los monopolios, las
"prácticas monopólicas y las concentraciones, en
"los términos de esta ley, y gozará de autonomía
"para dictar sus resoluciones".
"ARTÍCULO 24.- La Comisión tendrá las siguientes
"atribuciones:
"I.- Investigar la existencia de monopolios,
"estancos, prácticas o concentraciones prohibidas
"por esta ley, para lo cual podrá requerir de los
"particulares y demás agentes económicos la
"información o documentos relevantes;
"II.- Establecer los mecanismos de coordinación
"para el combate y prevención de monopolios,
"estancos, concentraciones y prácticas ilícitas;
"III.- Resolver los casos de su competencia y
"sancionar administrativamente la violación de esta
"ley y denunciar ante el Ministerio Público las
"conductas delictivas en materia de competencia y
"libre concurrencia;
104
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"IV.- Opinar sobre los ajustes a los programas y
"políticas de la administración pública federal,
"cuando de éstos resulten efectos que puedan ser
"contrarios a la competencia y la libre
"concurrencia;
"V.- Opinar, cuando se lo solicite el Ejecutivo
"Federal, sobre las adecuaciones a los proyectos
"de leyes y reglamentos, por lo que conciernen a
"los aspectos de competencia y libre concurrencia;
"VI.- Cuando lo considere pertinente, emitir opinión
"en materia de competencia y libre concurrencia,
"respecto de leyes, reglamentos, acuerdos,
"circulares y actos administrativos, sin que tales
"opiniones tengan efectos jurídicos ni la Comisión
"pueda ser obligada a emitir opinión;
"VII.- Elaborar y hacer que se cumplan, hacia el
"interior de la Comisión, los manuales de
"organización y de procedimientos;
"VIII.- Participar con las dependencias competentes
"en la celebración de tratados, acuerdos o
"convenios internacionales en materia de
"regulación o políticas de competencia y libre
"concurrencia, de los que México sea o pretenda
"ser parte; y
"IX.- Las demás que le confieran ésta y otras leyes
"y reglamentos".
105
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
“ARTÍCULO 30.- El procedimiento ante la Comisión
"se inicia de oficio o a petición de parte".
"ARTÍCULO 31.- La Comisión, en ejercicio de sus
"atribuciones, podrá requerir los informes o
"documentos relevantes para realizar sus
"investigaciones, así como citar a declarar a
"quienes tengan relación con los casos de que se
"trate.
"La información y documentos que haya obtenido
"directamente la Comisión en la realización de sus
"investigaciones, así como los que se le
"proporcionen, son estrictamente confidenciales.
"Los servidores públicos estarán sujetos a
"responsabilidad en los casos de divulgación de
"dicha información, excepto cuando medie orden
"de autoridad competente".
"ARTÍCULO 32.- Cualquier persona en el caso de
"las prácticas monopólicas absolutas, o el afectado
"en el caso de las demás prácticas o
"concentraciones prohibidas por esta ley, podrá
"denunciar por escrito ante la Comisión al presunto
"responsable, indicando en qué consiste dicha
"práctica o concentración.
"En el caso de prácticas monopólicas relativas o
"concentraciones, el denunciante deberá incluir los
106
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"elementos que configuran las prácticas o
"concentraciones y, en su caso, los conceptos que
"demuestren que el denunciante ha sufrido o puede
"sufrir un daño o perjuicio sustancial.
"La Comisión podrá desechar las denuncias que
"sean notoriamente improcedentes".
"ARTÍCULO 33.- El procedimiento ante la Comisión
"se tramitará conforme a las siguientes bases:
"I.- Se emplazará al presunto responsable,
"informándole en qué consiste la investigación,
"acompañando, en su caso, copia de la denuncia;
"II.- El emplazado contará con un plazo de treinta
"días naturales para manifestar lo que a su derecho
"convenga y adjuntar las pruebas documentales
"que obren en su poder y ofrecer las pruebas que
"ameriten desahogo;
"III.- Una vez desahogadas las pruebas, la Comisión
"fijará un plazo no mayor a treinta días naturales
"para que se formulen los alegatos verbalmente o
"por escrito; y
"IV.- Una vez integrado el expediente, la Comisión
"deberá dictar resolución en un plazo que no
"excederá de 60 días naturales.
107
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"En lo no previsto, se estará a lo dispuesto en el
"reglamento de esta ley".
"ARTÍCULO 34.- Para el eficaz desempeño de sus
"atribuciones, la Comisión podrá emplear los
"siguientes medios de apremio:
"I.- Apercibimiento; o
"II.- Multa hasta por el importe del equivalente a
"1,500 veces el salario mínimo vigente para el
"Distrito Federal, cantidad que podrá aplicarse por
"cada día que transcurra sin cumplimentarse lo
"ordenado por la Comisión".
De las disposiciones legales transcritas deriva que:
La aplicación de la Ley Federal de Competencia Económica
se encomienda a la Comisión Federal de Competencia, que está
investida de las facultades de investigación sobre la observancia
de dicho ordenamiento, mediante el requerimiento de información
a los agentes económicos y demás interesados, y de sancionar
en sede administrativa a sus infractores.
Las facultades de inspeccionar y de sancionar se ejercen en
dos modalidades: a través de la actuación oficiosa de la Comisión
o con motivo de una denuncia que provenga de cualquier
persona, en el caso de prácticas monopólicas absolutas, o de un
afectado en el supuesto de prácticas monopólicas relativas o de
concentraciones.
108
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
El procedimiento que ha de observarse ante la Comisión se
compone de cuatro fases: la primera, en la que se emplaza al
afectado haciéndole saber en qué consiste la investigación o el
contenido de la denuncia correspondiente; la segunda, en la cual
el afectado puede oponer las defensas y ofrecer las pruebas que
estime pertinentes; la tercera, para la formulación de alegatos, y
la cuarta en la que habrá de dictarse la resolución que
corresponda.
De lo anterior se sigue que la ley faculta a la Comisión
Federal de Competencia para que, de manera oficiosa o a
petición de parte (en este último caso mediante denuncia), inicie
una investigación previamente al emplazamiento al presunto
responsable al procedimiento a que se refiere el artículo 33,
fracción I, de la ley de la materia.
También se advierte que la mencionada normatividad
establece los lineamientos conforme a los cuales deberá
desarrollarse el procedimiento ante el citado órgano
desconcentrado en cualquiera de sus modalidades, esto es, de
oficio o a petición de parte.
REGLAMENTO DE LA LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA:
"ARTÍCULO 23.- De conformidad con el Capítulo V
"de la Ley, la Comisión iniciará una investigación
109
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"cuando tenga conocimiento de hechos de los
"cuales pueda deducir la probable existencia de:
"I. Prácticas monopólicas;
"II. Concentraciones prohibidas a que se refiere el
"artículo 16 de la Ley, incluso aquellas que hayan
"obtenido resolución favorable con base en
"información falsa, o
"III. El incumplimiento de la obligación de realizar la
"notificación en términos del artículo 20 de la Ley.
"En los casos de las fracciones I y II el
"procedimiento se iniciará de oficio con la emisión
"del acuerdo respectivo o a petición de parte con la
"presentación de una denuncia. Para el caso de la
"fracción III, dicho procedimiento sólo se iniciará
"de oficio".
"ARTÍCULO 24.- La denuncia a que se refiere el
"artículo 32 de la Ley, deberá contener:
"I. Nombre, denominación o razón social del
"denunciante;
"II. Nombre del representante legal en su caso, y
"copia simple de los documentos que acrediten su
"personalidad, domicilio para oír y recibir
"notificaciones y personas autorizadas para tales
110
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"efectos, así como los datos que permitan su
"pronta localización;
"III. Nombre, denominación o razón social y, en
"caso de conocerlo, el domicilio del denunciado;
"IV. Descripción de los hechos materia de la
"práctica monopólica o la concentración prohibida;
"V. En el caso de prácticas monopólicas relativas y
"concentraciones prohibidas, los elementos que
"permitan definir el mercado relevante y determinar
"el poder sustancial del denunciado en dicho
"mercado y, en caso de conocerlo, la identificación
"de los agentes económicos relacionados en el
"mercado relevante;
"VI. En el caso de prácticas monopólicas relativas,
"los elementos por los que considere que sea o
"pueda ser desplazado indebidamente del mercado
"relevante o de otros mercados, o que el acceso a
"dichos mercados le sea o pueda ser
"sustancialmente impedido, o que pueda ser
"afectado por el otorgamiento de ventajas
"exclusivas;
"VII. En el caso de concentraciones, se debe
"acreditar que produce o pretende producir bienes
"o prestar servicios iguales, similares o
"sustancialmente relacionados a los que produzcan
"o presten los agentes económicos que hayan
111
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"realizado la concentración correspondiente o ser
"cliente, consumidor o proveedor del mercado
"relevante;
"VIII. En su caso los elementos que demuestren
"que ha sufrido o pueda sufrir un daño o perjuicio,
"para efectos del artículo 38 de la Ley;
"IX. En su caso, los elementos que permitan
"determinar la falsedad de la información con base
"en la cual la Comisión hubiere aprobado una
"concentración;
"X. Los datos que, de ser posible, permitan
"identificar a otros agentes económicos que
"pudiesen resultar afectados por la práctica
"monopólica o concentración prohibida;
"Relación de los documentos que acompañen a su
"denuncia y los elementos de convicción que
"ofrezca, relacionados de manera precisa con los
"hechos denunciados, y
"XII. Los demás elementos que el denunciante
"estime pertinentes y, en caso de no tenerlos a su
"disposición, indicar el lugar o archivo en el que se
"encuentren, para que la Comisión provea lo
"conducente.
112
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"Deberá presentarse copia de la denuncia y de los
"demás documentos que se acompañen a la misma
"para cada uno de los denunciados".
"ARTÍCULO 25.- Dentro de los diez días siguientes
"a aquél en que se reciba la denuncia por la
"oficialía de partes, se deberá dictar un acuerdo
"que:
"I. Ordene el inicio de la investigación;
"II. Deseche la denuncia parcial o totalmente por
"ser notoriamente improcedente, o
"III. Prevenga por una sola vez al denunciante,
"cuando en su escrito se omitan los requisitos
"previstos en la Ley o en este Reglamento, para
"que la aclare o complete dentro de un plazo no
"mayor a quince días, mismo que podrá ampliar la
"Comisión por un término igual, en casos
"debidamente justificados. Desahogada la
"prevención se deberá dictar dentro de los cinco
"días siguientes el acuerdo que corresponda.
"Transcurrido el plazo sin que se desahogue la
"prevención o sin que se cumpla con los requisitos
"se tendrá por no presentada la denuncia. La
"resolución de la Comisión que tenga por no
"presentada la denuncia se deberá notificar al
"denunciante dentro de los cinco días siguientes a
113
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"aquél en que haya vencido el plazo para el
"desahogo de la prevención.
"Si no se emite acuerdo alguno dentro de los
"plazos antes señalados se tendrá por iniciada la
"investigación correspondiente".
"ARTÍCULO 26.- La Comisión desechará la
"denuncia por notoriamente improcedente, cuando:
"I. Los hechos denunciados no estén previstos en
"la Ley como prácticas monopólicas o
"concentraciones prohibidas;
"II. Los hechos y condiciones en el mercado
"relevante que se indiquen, hayan sido materia de
"una resolución en términos del artículo 33 de la
"Ley;
"III. Esté pendiente un procedimiento ante la
"Comisión referente a los mismos hechos, después
"de realizado el emplazamiento al presunto
"responsable;
"IV. Se encuentre en trámite un procedimiento de
"notificación de una concentración que no se haya
"realizado. En este caso la Comisión tomará en
"consideración los elementos que se aporten en la
"denuncia para resolver la concentración
"notificada; sin embargo, el denunciante no tendrá
114
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"acceso a la documentación relativa a dicha
"concentración ni a impugnar el procedimiento, y
"V. Los hechos denunciados no sean de realización
"inminente".
"ARTÍCULO 27.- Un extracto del acuerdo por el que
"la Comisión dé inicio a una investigación se
"publicará en el Diario Oficial de la Federación
"dentro de los diez días siguientes a su emisión, el
"cual deberá contener, cuando menos, la práctica
"monopólica o concentración prohibida a
"investigarse, y el mercado en la que se realiza, y
"podrá difundirlo en cualquier otro medio de
"comunicación cuando el asunto sea relevante a
"juicio de la Comisión, con el objeto de que
"cualquier persona coadyuve en dicha
"investigación. En ningún caso se revelará en la
"publicación a que se refiere este párrafo el
"nombre, denominación o razón social de los
"agentes económicos involucrados en la
"investigación.
"El período de investigación comenzará a contar a
"partir de la publicación del acuerdo, y no podrá
"ser inferior a treinta días ni excederá de noventa.
"En casos excepcionalmente complejos, el Pleno
"de la Comisión podrá ampliar el plazo por
"períodos que no excedan de noventa días.
115
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"Publicado el extracto del acuerdo, las personas
"que pretendan coadyuvar en el procedimiento
"podrán hacerlo hasta antes del emplazamiento al
"presunto responsable, así como presentar nuevas
"denuncias sobre los hechos motivo de la
"investigación".
"ARTÍCULO 28.- Iniciada una investigación de la
"cual se desprenda que existen elementos
"suficientes para determinar que el objeto o efecto
"de la práctica monopólica o concentración
"prohibida, sea o pueda ser disminuir, dañar o
"impedir el proceso de competencia y libre
"concurrencia a nivel nacional; que las mismas
"incidan negativamente en el mercado relevante y
"otros mercados relacionados; que existan otros
"agentes económicos involucrados; o que exista
"una pluralidad de prácticas monopólicas o
"concentraciones prohibidas, la Comisión podrá
"tramitar un solo procedimiento, ampliar los
"hechos de la denuncia o iniciar nuevos
"procedimientos, según sea más adecuado para la
"pronta y expedita tramitación de los asuntos".
"ARTÍCULO 29.- Toda persona que tenga relación
"con los hechos que investiga la Comisión, tendrá
"obligación de proporcionarle dentro del plazo que
"le sea fijado, bajo protesta de decir verdad, la
"información y datos relevantes que se le requieran
116
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"por escrito, así como presentarse a declarar
"cuando sea citado".
"ARTÍCULO 30.- Concluida la investigación, si
"existen elementos suficientes para sustentar la
"existencia de prácticas monopólicas o
"concentraciones prohibidas, el Presidente y el
"Secretario Ejecutivo de la Comisión emitirán un
"oficio de presunta responsabilidad, el que
"contendrá el nombre y domicilio del presunto
"responsable, los hechos materia de la práctica
"monopólica o concentración prohibida que se le
"imputen, los artículos que se estimen violados, y
"los elementos en que se apoye la presunta
"responsabilidad, con lo cual la Comisión
"emplazará al presunto responsable".
"ARTÍCULO 31.- Las diligencias practicadas por la
"Comisión con anterioridad al emplazamiento
"tendrán plena validez para sustentar el oficio de
"presunta responsabilidad. En la práctica de dichas
"diligencias serán aplicables en lo conducente las
"disposiciones sobre pruebas previstas en este
"Reglamento.
"En caso de que no existan elementos suficientes
"para sustentar la presunta responsabilidad de un
"agente económico, el Pleno de la Comisión
117
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"decretará el cierre del expediente y en su caso,
"notificará esta resolución al denunciante".
Del análisis de las disposiciones reglamentarias recién
transcritas se advierte lo siguiente:
En el artículo 23, se prevén los casos en que la Comisión
podrá iniciar una investigación, de oficio o a petición de parte.
En los artículos 24, 25 y 26, se señalan los requisitos que
debe contener la denuncia, las clases de acuerdo que pueden
recaer a ésta y los casos en que deberá desecharse por
improcedente.
El artículo 27, se refiere a la publicación del acuerdo de
inicio de la investigación en el Diario Oficial , a los requisitos que
debe contener y al plazo de la investigación.
El artículo 28, señala los casos en que la Comisión podrá
tramitar un solo procedimiento, ampliar los hechos de la denuncia
o iniciar nuevos procedimientos.
El artículo 29, alude a la obligación de las personas
relacionadas con los hechos investigados, de proporcionar los
datos e información y rendir las declaraciones cuando se les
requiera.
118
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
El artículo 30, alude al oficio de presunta responsabilidad
con que se emplazará al presunto responsable y los requisitos
que debe contener.
El artículo 31, señala que las diligencias practicadas por la
Comisión con anterioridad al emplazamiento tendrán plena
validez para sustentar el oficio de presunta responsabilidad, y que
en el caso de que no existan elementos suficientes para sustentar
la presunta responsabilidad del agente económico se decretará el
cierre del expediente, notificándose al denunciante.
Precisado lo anterior, debe procederse al análisis de los
conceptos de violación esgrimidos por la quejosa.
Es infundado el que se hace consistir en que las normas
reglamentarias reclamadas violan los principios de reserva de ley
y subordinación jerárquica que limitan la facultad reglamentaria
prevista en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, por las razones siguientes:
El precepto constitucional de mérito dispone:
"ARTÍCULO 89.- Las facultades y obligaciones del
"Presidente, son las siguientes:
"I.- Promulgar y ejecutar las leyes que expida el
"Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera
"administrativa a su exacta observancia".
119
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
La norma transcrita establece como derecho y obligación del
Presidente de la República proveer en la esfera administrativa a la
exacta observancia de las leyes expedidas por el Congreso de la
Unión, lo que se traduce en la facultad y deber del titular del
Ejecutivo Federal de emitir disposiciones generales, abstractas e
impersonales, con el objeto de facilitar el exacto cumplimiento de
las leyes.
Dicha facultad reglamentaria se encuentra acotada por los
principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica, que
consisten, el primero, en que cuando una norma constitucional
reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada
materia, excluye la posibilidad de que ello pueda hacerse en otras
normas secundarias, como el reglamento; el segundo principio, en
que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o
alterar el contenido de una ley, es decir, no puede ir más allá de lo
previsto en ella, conforme al criterio jurisprudencial siguiente:
No. Registro: 172.521 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXV, mayo de 2007 Tesis: P./J. 30/2007 Página: 1515
"FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. La
"facultad reglamentaria está limitada por los
"principios de reserva de ley y de subordinación
"jerárquica. El primero se presenta cuando una
"norma constitucional reserva expresamente a la
120
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"ley la regulación de una determinada materia, por
"lo que excluye la posibilidad de que los aspectos
"de esa reserva sean regulados por disposiciones
"de naturaleza distinta a la ley, esto es, por un lado,
"el legislador ordinario ha de establecer por sí
"mismo la regulación de la materia determinada y,
"por el otro, la materia reservada no puede
"regularse por otras normas secundarias, en
"especial el reglamento. El segundo principio, el de
"jerarquía normativa, consiste en que el ejercicio
"de la facultad reglamentaria no puede modificar o
"alterar el contenido de una ley, es decir, los
"reglamentos tienen como límite natural los
"alcances de las disposiciones que dan cuerpo y
"materia a la ley que reglamentan, detallando sus
"hipótesis y supuestos normativos de aplicación,
"sin que pueda contener mayores posibilidades o
"imponga distintas limitantes a las de la propia ley
"que va a reglamentar. Así, el ejercicio de la
"facultad reglamentaria debe realizarse única y
"exclusivamente dentro de la esfera de
"atribuciones propias del órgano facultado, pues la
"norma reglamentaria se emite por facultades
"explícitas o implícitas previstas en la ley o que de
"ella derivan, siendo precisamente esa zona donde
"pueden y deben expedirse reglamentos que
"provean a la exacta observancia de aquélla, por lo
"que al ser competencia exclusiva de la ley la
"determinación del qué, quién, dónde y cuándo de
121
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"una situación jurídica general, hipotética y
"abstracta, al reglamento de ejecución competerá,
"por consecuencia, el cómo de esos mismos
"supuestos jurídicos. En tal virtud, si el reglamento
"sólo funciona en la zona del cómo, sus
"disposiciones podrán referirse a las otras
"preguntas (qué, quién, dónde y cuándo), siempre
"que éstas ya estén contestadas por la ley; es
"decir, el reglamento desenvuelve la obligatoriedad
"de un principio ya definido por la ley y, por tanto,
"no puede ir más allá de ella, ni extenderla a
"supuestos distintos ni mucho menos
"contradecirla, sino que sólo debe concretarse a
"indicar los medios para cumplirla y, además,
"cuando existe reserva de ley no podrá abordar los
"aspectos materia de tal disposición".
Así, la norma constitucional mencionada autoriza al
Presidente de la República para dictar disposiciones generales,
abstractas e impersonales, que tienen como finalidad desarrollar y
complementar en detalle las leyes que expida el Congreso de la
Unión, pero sin que, a título de su ejercicio, pueda excederse el
alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones,
por ser precisamente la ley su medida y justificación, como lo ha
establecido la Segunda Sala en la jurisprudencia siguiente:
No. Registro: 200.724 Jurisprudencia Materia(s): Administrativa Novena Época Instancia: Segunda Sala
122
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta II, septiembre de 1995 Tesis: 2a./J. 47/95 Página: 293
"FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. Es
"criterio unánime, tanto de la doctrina como de la
"jurisprudencia, que la facultad reglamentaria
"conferida en nuestro sistema constitucional al
"Presidente de la República y a los Gobernadores
"de los Estados, en sus respectivos ámbitos
"competenciales, consiste, exclusivamente, dado el
"principio de la división de poderes imperante en la
"expedición de disposiciones generales, abstractas
"e impersonales que tienen por objeto la ejecución
"de la ley, desarrollando y completando en detalle
"sus normas, pero sin que, a título de su ejercicio,
"pueda excederse el alcance de sus mandatos o
"contrariar o alterar sus disposiciones, por ser
"precisamente la ley su medida y justificación".
Ahora, del análisis comparativo entre lo dispuesto en los
artículos 23, 24, 30, 31, 32 y 33, de la Ley Federal de
Competencia Económica, y los numerales 25, 27, 28, 29, 30 y 31,
de su Reglamento se advierte que estos últimos no exceden la
disposiciones de la ley ni la contradicen, sino que regulan las
materias contenidas en la misma para su exacta observancia,
concretamente las relativas al procedimiento de investigación y el
que se tramita con posterioridad ante la Comisión Federal de
Competencia Económica, de oficio o a petición de parte.
123
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
En efecto, el Presidente de la República, para facilitar la
aplicación de las disposiciones de la ley, que facultan al citado
órgano desconcentrado para investigar la existencia de
monopolios, estancos, prácticas o concentraciones prohibidas por
la ley, previamente al emplazamiento al presunto responsable al
procedimiento a que se refiere el artículo 33 de la ley, estableció
en el Reglamento respectivo las reglas conforme a las cuales
deberá sustanciarse el procedimiento de investigación, desde su
inicio hasta su conclusión, sin contrariar, alterar o modificar lo
establecido en la ley en ese aspecto.
El citado reglamento tampoco rebasa o contradice las
disposiciones de la ley federal mencionada al regular el
procedimiento ante la Comisión a petición de parte, pues mientras
la ley señala las formas en que podrá iniciar el procedimiento ante
la Comisión Federal de Competencia Económica (de oficio o a
petición de parte), quiénes podrán denunciar monopolios,
estancos, prácticas monopólicas y concentraciones prohibidas por
la ley, la posibilidad de desechar las denuncias por notoriamente
improcedente, el reglamento señala los requisitos que debe
contener la denuncia, las clases de acuerdo que podrán recaer a
ésta (orden de inicio, prevención para aclarar o completar la
denuncia, y desechamiento parcial o total); los casos en que
deberá desecharse la denuncia por notoria improcedencia, de lo
que se sigue que dicho ordenamiento reglamentario lejos de
oponerse a la ley o excederla, en el aspecto que se examina,
cumple con su cometido al desarrollar y completar en detalle sus
normas para hacer posible su cumplimiento.
124
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
Importa resaltar que si bien la facultad reglamentaria tiene
como finalidad detallar o pormenorizar las disposiciones
contenidas en la ley, ello no implica que cuando la ley no requiera
de mayores precisiones para su aplicación, por encontrarse
suficientemente desarrolladas las figuras jurídicas que contempla,
en el reglamento no puedan reiterarse o ampliarse sus
disposiciones, pues las únicas limitantes que tiene la facultad
reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I, de la norma
suprema, son las ya mencionadas reconocidas por la doctrina y
por la jurisprudencia de este Alto Tribunal.
Por las razones señaladas, debe estimarse infundado el
concepto de violación analizado, al no haberse demostrado la
violación a los principios que rigen la facultad reglamentaria del
Ejecutivo Federal.
En tal virtud, al no existir contrariedad entre las normas
reglamentarias reclamadas y los artículos 30 y 33 que
reglamentan, consecuentemente, tampoco podría vulnerarse el
principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 133
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que
se planteó en vía de consecuencia.
En efecto, la citada disposición constitucional señala:
"ARTÍCULO 133.- Esta Constitución, las leyes del
"Congreso de la Unión que emanen de ella y todos
"los Tratados que estén de acuerdo con la misma,
"celebrados y que se celebren por el Presidente de
125
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"la República, con aprobación del Senado, serán la
"Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada
"Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y
"tratados, a pesar de las disposiciones en contrario
"que pueda haber en las Constituciones o leyes de
"los Estados".
El principio de supremacía constitucional contenido en ese
magno precepto ha sido interpretado por este Alto Tribunal en el
sentido de que la Constitución General de la República, las leyes
generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales
que estén de acuerdo con ella, conforman un orden jurídico
superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica
en la cúspide y por debajo de ella los tratados internacionales y
las leyes generales, como deriva de la tesis aislada siguiente:
No. Registro: 172.667 Tesis aislada Materia(s): Constitucional Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXV, abril de 2007 Tesis: P. VIII/2007 Página: 6
"SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY
"SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL
"ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. A partir de la
"interpretación del precepto citado, si aceptamos
"que las Leyes del Congreso de la Unión a las que
"aquél se refiere corresponden, no a las leyes
"federales sino a aquellas que inciden en todos los
"órdenes jurídicos parciales que integran al Estado
126
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"Mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas
"constitucionales que constriñen al legislador para
"dictarlas, el principio de ‘supremacía
"constitucional’ implícito en el texto del artículo en
"cita claramente se traduce en que la Constitución
"General de la República, las leyes generales del
"Congreso de la Unión y los tratados
"internacionales que estén de acuerdo con ella,
"constituyen la ‘Ley Suprema de la Unión’, esto es,
"conforman un orden jurídico superior, de carácter
"nacional, en el cual la Constitución se ubica en la
"cúspide y, por debajo de ella los tratados
"internacionales y las leyes generales".
Amparo en revisión 120/2002. Mc. Cain México, S.A. de C.V. 13 de febrero de 2007. Mayoría de seis votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, José de Jesús Gudiño Pelayo y Juan N. Silva Meza.Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Andrea Zambrana Castañeda, Rafael Coello Cetina, Malkah Nobigrot Kleinman y Maura A. Sanabria Martínez.
Las leyes generales a que se refiere ese precepto
constitucional no son las leyes federales, que regulan las
atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de
trascendender únicamente al ámbito federal, sino las emitidas por
el Congreso de la Unión con base en cláusulas constitucionales
que la obligan a dictarlas, y una vez promulgadas y publicadas,
deben ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del
Distrito Federal y municipales.
Al efecto cobra aplicación la tesis siguiente:
127
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
No. Registro: 172.739 Tesis aislada Materia(s): Constitucional Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXV, abril de 2007 Tesis: P. VII/2007 Página: 5
"LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL
"ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La lectura del
"precepto citado permite advertir la intención del
"Constituyente de establecer un conjunto de
"disposiciones de observancia general que, en la
"medida en que se encuentren apegadas a lo
"dispuesto por la Constitución Política de los
"Estados Unidos Mexicanos, constituyan la "Ley
"Suprema de la Unión". En este sentido, debe
"entenderse que las leyes del Congreso de la Unión
"a las que se refiere el artículo constitucional no
"corresponden a las leyes federales, esto es, a
"aquellas que regulan las atribuciones conferidas a
"determinados órganos con el objeto de trascender
"únicamente al ámbito federal, sino que se trata de
"leyes generales que son aquellas que pueden
"incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos
"parciales que integran al Estado Mexicano. Es
"decir, las leyes generales corresponden a aquellas
"respecto a las cuales el Constituyente o el Poder
"Revisor de la Constitución ha renunciado
"expresamente a su potestad distribuidora de
"atribuciones entre las entidades políticas que
128
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en
"una excepción al principio establecido por el
"artículo 124 constitucional. Además, estas leyes
"no son emitidas motu proprio por el Congreso de
"la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas
"constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de
"tal manera que una vez promulgadas y publicadas,
"deberán ser aplicadas por las autoridades
"federales, locales, del Distrito Federal y
"municipales".
Amparo en revisión 120/2002. Mc. Cain México, S.A. de C.V. 13 de febrero de 2007. Mayoría de seis votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, José de Jesús Gudiño Pelayo y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Andrea Zambrana Castañeda, Rafael Coello Cetina, Malkah Nobigrot Kleinman y Maura A. Sanabria Martínez.
En tal orden de ideas si, como ya se evidenció, las normas
reglamentarias reclamadas no se oponen a lo prescrito en los
artículos 30 y 33, de la Ley Federal de Competencia Económica,
al regular los aspectos invocados por la quejosa,
consecuentemente tampoco podrían transgredir el principio de
supremacía constitucional, que se sustenta en aquella premisa
equivocada, pues para que dicho principio se vulnere se requiere,
en primer lugar, que la disposición reglamentaria que se reclama
rebase o contradiga a la ley y que ésta forme parte de aquellas
que integran la Ley Suprema de la Unión en términos de las tesis
plenarias señaladas.
129
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
Por otra parte, es infundado también el concepto de
violación en el que se arguye que los numerales del reglamento
que se reclaman violan el principio de división de poderes
consignado en el artículo 49 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, cuyo tenor es el siguiente:
"ARTÍCULO 49.- El Supremo Poder de la
"Federación se divide para su ejercicio en
"Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
"No podrán reunirse dos o más de estos Poderes
"en una sola persona o corporación, ni depositarse
"el Legislativo en un individuo, salvo el caso de
"facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión,
"conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En
"ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el
"segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán
"facultades extraordinarias para legislar".
El principio de división de poderes contenido en el numeral
recién transcrito ha sido interpretado por este Alto Tribunal en
diversas tesis, en el sentido de que no constituye un sistema
rígido e inflexible, ya que no siempre el Legislativo legisla, ni el
Ejecutivo ejecuta ni el Judicial juzga, sino que este principio
básico de nuestro sistema constitucional admite excepciones,
porque la propia Constitución Federal, en los casos que
expresamente señala, autoriza a cada uno de los poderes para
desarrollar funciones distintas a las que de acuerdo a su
naturaleza les corresponde, como cuando en su artículo 89,
130
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
fracción I, faculta al Presidente de la República para emitir
disposiciones de observancia general sujetas a los principios de
reserva de ley y de subordinación jerárquica, con el fin de que tal
potestad pueda ejercerse sin necesidad de que el propio
Legislativo le confiera esa atribución.
Orientan el criterio anterior las tesis que a continuación se
transcriben:
No. Registro: 185.404 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional Novena Época Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XVI, diciembre de 2002 Tesis: 2a./J. 143/2002 Página: 239
"DIVISIÓN DE PODERES. LA FACULTAD
"CONFERIDA EN UNA LEY A UNA AUTORIDAD
"ADMINISTRATIVA PARA EMITIR DISPOSICIONES
"DE OBSERVANCIA GENERAL, NO CONLLEVA
"UNA VIOLACIÓN A ESE PRINCIPIO
"CONSTITUCIONAL. De la interpretación histórica,
"causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo
"49 de la Constitución Política de los Estados
"Unidos Mexicanos, se advierte que con el
"establecimiento del principio de división de
"poderes se buscó, por un lado, dividir el ejercicio
"del poder y el desarrollo de las facultades
"estatales entre diversos órganos o entes que
"constitucionalmente se encuentran en un mismo
131
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"nivel, con el fin de lograr los contrapesos
"necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y
"un control recíproco; y, por otro, atribuir a los
"respectivos órganos, especialmente a los que
"encarnan el Poder Legislativo y el Poder Judicial,
"la potestad necesaria para emitir,
"respectivamente, los actos materialmente
"legislativos y jurisdiccionales de mayor jerarquía
"en el orden jurídico nacional, de donde se sigue
"que la prohibición contenida en el referido
"numeral, relativa a que el Poder Legislativo no
"puede depositarse en un individuo, conlleva que
"en ningún caso, salvo lo previsto en los artículos
"29 y 131 de la propia Norma Fundamental, un
"órgano del Estado diverso al Congreso de la
"Unión o a las Legislaturas Locales, podrá ejercer
"las atribuciones que constitucionalmente les son
"reservadas a éstos, es decir, la emisión de los
"actos formalmente legislativos, por ser
"constitucionalmente la fuente primordial de
"regulación respecto de las materias que tienen
"una especial trascendencia a la esfera jurídica de
"los gobernados, deben aprobarse generalmente
"por el órgano de representación popular. En tal
"virtud, si al realizarse la distribución de facultades
"entre los tres poderes, el Constituyente y el Poder
"Revisor de la Constitución no reservaron al Poder
"Legislativo la emisión de la totalidad de los actos
"de autoridad materialmente legislativos, y al
132
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"Presidente de la República le otorgaron en la
"propia Constitución la facultad para emitir
"disposiciones de observancia general sujetas al
"principio de preferencia de la ley, con el fin de que
"tal potestad pudiera ejercerse sin necesidad de
"que el propio Legislativo le confiriera tal
"atribución, debe concluirse que no existe
"disposición constitucional alguna que impida al
"Congreso de la Unión otorgar a las autoridades
"que orgánicamente se ubican en los Poderes
"Ejecutivo o Judicial, la facultad necesaria para
"emitir disposiciones de observancia general
"sujetas al principio de preferencia o primacía de la
"ley, derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso
"H), constitucional, lo que conlleva que la
"regulación contenida en estas normas de rango
"inferior, no puede derogar, limitar o excluir lo
"dispuesto en los actos formalmente legislativos,
"los que tienen una fuerza derogatoria y activa
"sobre aquéllas, pues pueden derogarlas o, por el
"contrario, elevarlas de rango convirtiéndolas en
"ley, prestándoles con ello su propia fuerza
"superior".
No. Registro: 181.970 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XIX, marzo de 2004 Tesis: P./J. 22/2004 Página: 1298
133
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"DIVISIÓN DE PODERES. EL ARTÍCULO 9o.,
"FRACCIÓN V, DE LA LEY QUE CREA EL
"INSTITUTO AGUASCALENTENSE DE LAS
"MUJERES NO VIOLA AQUEL PRINCIPIO
"CONSTITUCIONAL AL ESTABLECER QUE UN
"DIPUTADO LOCAL FORMARÁ PARTE DE LA
"JUNTA DE GOBIERNO DEL ALUDIDO INSTITUTO.
"El artículo 116, primer párrafo, y el 49, ambos de la
"Constitución Política de los Estados Unidos
"Mexicanos, establecen que el poder público de los
"Estados de la República se dividirá, para su
"ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial,
"agregando que no podrán reunirse dos o más de
"estos poderes en una sola persona o corporación,
"ni depositarse el Legislativo en un solo individuo;
"sin embargo, sin perjuicio de este principio
"básico, nuestro sistema constitucional admite que
"algunos actos que materialmente puedan
"corresponder a un poder sean realizados por otro,
"así como que para la creación o validez de un acto
"concurran armónicamente dos poderes, por lo que
"con base en tales excepciones, esta Suprema
"Corte considera que no toda participación de un
"poder sobre un órgano o acto de otro, conlleva
"una violación a los artículos constitucionales
"mencionados, sino sólo cuando irrumpe de
"manera preponderante o decisiva sobre las
"funciones que al otro corresponden. Por tanto,
"aun cuando la fracción V del artículo 9o. de la Ley
134
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"que crea el Instituto Aguascalentense de las
"Mujeres establece que un diputado local
"integrante de la Comisión de Equidad entre
"Hombres y Mujeres del H. Congreso del Estado
"formará parte de la Junta de Gobierno del aludido
"instituto, que es un organismo descentralizado
"ubicado dentro de la administración pública del
"Ejecutivo Local, no se considera que tal
"disposición quebrante el principio de división de
"poderes que a nivel estatal prevé el artículo 14 de
"la Constitución del propio Estado, porque la Junta
"de Gobierno, además de ser presidida por el
"gobernador, se integra con nueve representantes
"de dependencias de la administración pública
"estatal, cuatro representantes de organizaciones
"no gubernamentales y el referido diputado, de
"donde se infiere que tanto la participación como el
"voto de éste no son decisivos en las resoluciones
"de la Junta, máxime si el quórum de
"funcionamiento es de ocho miembros, cuando
"menos".
No. Registro: 233.295 Tesis aislada Materia(s): Constitucional Séptima Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación 51 Primera Parte Tesis: Página: 18
135
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"DIVISIÓN DE PODERES. LA FUNCIÓN JUDICIAL
"ATRIBUIDA A AUTORIDADES EJECUTIVAS NO
"VIOLA EL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN
"FEDERAL (ARTÍCULO 48 DE LA LEY DE
"APARCERÍA DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN). No
"se transgrede el artículo 49 de la Constitución
"Federal con la expedición y aplicación del artículo
"48 de la Ley de Aparcería del Estado de Nuevo
"León, en tanto previene competencia para resolver
"las controversias suscitadas con motivo de la
"aplicación de la misma ley a la autoridad
"municipal que tenga jurisdicción sobre el predio
"objeto del contrato y que la autoriza para que se
"allegue elementos de prueba para normar su
"criterio y dictar resolución, y que también previene
"un recurso ante el gobernador del Estado en caso
"de inconformidad. En efecto, la Constitución
"Política de los Estados Unidos Mexicanos no
"estatuye un sistema rígido de división de poderes,
"de tal manera que el judicial sólo pudiese realizar
"actos materialmente jurisdiccionales, el Ejecutivo
"sólo actos administrativos y el Legislativo
"exclusivamente actos de creación de normas
"jurídicas generales. En la misma Constitución
"Federal se advierte que cada uno de los poderes
"está facultado para desarrollar funciones distintas
"a las que les corresponderían en un sistema rígido
"de división de poderes; así, el Legislativo
"desempeña funciones administrativas, como por
136
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"ejemplo conceder licencia al presidente de la
"República (artículo 73, fracción XXVI, 85 y 88) y
"funciones jurisdiccionales, cuando se erige en
"gran jurado para conocer de delitos oficiales
"cometidos por funcionarios de la Federación
"(artículo 111 de la Constitución Federal). El Poder
"Judicial está facultado para realizar actos
"materialmente legislativos, como por ejemplo,
"cuando se le otorga a la Suprema Corte de
"Justicia, en Pleno, la facultad de expedir los
"reglamentos interiores de la misma Corte, de los
"Tribunales Colegiados de Circuito y de los
"Juzgados de Distrito; también le corresponden
"atribuciones materialmente administrativas, como
"nombrar Magistrados y Jueces de Distrito. Los
"órganos del Poder Ejecutivo tienen atribuciones
"legislativas, como la de expedir reglamentos
"(artículo 89, fracción I constitucional). Prohíbe,
"pues, la Constitución, la unificación de dos o más
"poderes en uno, mas no que en un poder, por
"ejemplo, el Legislativo, desempeñe alguna función
"ejecutiva o jurisdiccional. La idea básica en el
"artículo 49 constitucional, es evitar la posibilidad
"de una dictadura constitucional que se daría en
"aquel caso en que en un poder reuniera dos o
"más, pero no cuando la misma Constitución
"previene una flexibilidad en la división de poderes
"y relaciones entre los mismos, lo que se traduce
"en la autorización de que un poder realice
137
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"funciones que en una estricta división de poderes
"y funciones, no podría desempeñar". Amparo en revisión 1541/67. Teodoro Ibarra Hernández y coagraviados. 6 de marzo de 1973. Unanimidad de diecisiete votos. Ponente: Rafael Rojina Villegas. Como ya se adelantó, las disposiciones contenidas en los
artículos 25, 27, 28, 29, 30 y 31, del Reglamento de la Ley
Federal de Competencia Económica, encuentran su justificación y
medida, entre otros, en los artículos 23, 24, 30, 31, 32 y 33, de la
ley que reglamentan; por tanto, si dichas normas reglamentarias
fueron expedidas por el Presidente de la República en uso de la
facultad reglamentaria que le confiere el artículo 89, fracción I, de
la Constitución Federal, es inconcuso que no pueden vulnerar el
principio de división de poderes contenido en el artículo 49 de ese
magno ordenamiento, pues es la propia norma fundamental la
que autoriza al titular del Poder Ejecutivo para realizar funciones
que corresponde desempeñar al Poder Legislativo.
Finalmente, resulta también infundado el concepto de
violación en el que se aduce que los artículos 30 y 31, de la Ley
Federal de Competencia Económica y los correlativos 25, 27, 28,
29, 30 y 31, de su Reglamento violan las garantías de audiencia
previa y debido proceso legal contenidas en el artículo 14
constitucional, al no prever la obligación de las autoridades
administrativas de notificar al posible afectado el procedimiento de
investigación que prevé.
138
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
Para efectos del presente estudio es pertinente transcribir el
segundo párrafo del artículo 14 y el primer párrafo del artículo 16,
ambos de la Constitución Federal, que señalan:
"Artículo 14… Nadie podrá ser privado de la vida,
"de la libertad o de sus propiedades, posesiones o
"derechos, sino mediante juicio seguido ante los
"tribunales previamente establecidos, en el que se
"cumplan las formalidades esenciales del
"procedimiento y conforme a las leyes expedidas
"con anterioridad al hecho".
"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su
"persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,
"sino en virtud de mandamiento escrito de la
"autoridad competente, que funde y motive la
"causa legal del procedimiento. (…)".
Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al interpretar
los transcritos artículos ha estimado que la Constitución Federal
distingue y regula de manera diferente los actos privativos
respecto de los actos de molestia, pues a los primeros que son
los que producen como efecto la disminución, menoscabo o
supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza
solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos
precisados en el artículo 14, como la existencia de un juicio
seguido ante un tribunal previamente establecido que cumpla con
las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se
apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado;
139
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
en cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir
afectación en la esfera jurídica del gobernado, no producen los
mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de
manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de
proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza siempre y
cuando preceda mandamiento escrito emitido por autoridad
competente debidamente fundado y motivado. Asimismo, este
Alto Tribunal ha establecido que para efectuar esa distinción entre
acto privativo y acto de molestia debe advertirse la finalidad que
se persigue con la emisión del acto de autoridad.
Así lo ha establecido la Segunda Sala en la tesis aislada y
de jurisprudencia siguientes:
No. Registro: 238.355 Tesis aislada Materia(s): Común Séptima Época Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación 81 Tercera Parte Tesis: Página: 15
"AUDIENCIA Y SEGURIDAD JURÍDICA,
"GARANTÍAS DE. ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS
"DE MOLESTIA DE BIENES O DERECHOS.
"DISTINCIÓN. ARTÍCULOS 14 Y 16
"CONSTITUCIONALES. En los términos del artículo
"14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, la
"audiencia previa a la emisión del acto de autoridad
"y el debido proceso legal, como garantías del
"gobernado, son de observancia obligatoria
140
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"únicamente tratándose de actos privativos, sea de
"la vida, de la libertad, de propiedades, posesiones
"o derechos de los particulares más no así cuando
"se trata de actos de molestia que no tengan la
"finalidad de privar al afectado de alguno de sus
"bienes o derechos, pues tales actos se rigen
"solamente por la garantía de seguridad jurídica
"(fundamentación y motivación) que establece el
"artículo 16 constitucional".
Amparo en revisión 1389/71. La Libertad, Compañía General de Seguros, S.A. y acumulado. 4 de septiembre de 1975. Cinco votos. Ponente: Carlos del Río Rodríguez.
No. Registro: 200.080 Jurisprudencia Materia(s): Común Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta IV, Julio de 1996 Tesis: P./J. 40/96 Página: 5
"ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA.
"ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN. El
"artículo 14 constitucional establece, en su
"segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de
"la vida, de la libertad o de sus propiedades,
"posesiones o derechos, sino mediante juicio
"seguido ante los tribunales previamente
"establecidos, en el que se cumplan las
"formalidades esenciales del procedimiento y
"conforme a las leyes expedidas con anterioridad al
141
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo
"Ordenamiento Supremo determina, en su primer
"párrafo, que nadie puede ser molestado en su
"persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,
"sino en virtud de mandamiento escrito de la
"autoridad competente, que funde y motive la
"causa legal del procedimiento. Por consiguiente,
"la Constitución Federal distingue y regula de
"manera diferente los actos privativos respecto de
"los actos de molestia, pues a los primeros, que
"son aquellos que producen como efecto la
"disminución, menoscabo o supresión definitiva de
"un derecho del gobernado, los autoriza solamente
"a través del cumplimiento de determinados
"requisitos precisados en el artículo 14, como son,
"la existencia de un juicio seguido ante un tribunal
"previamente establecido, que cumpla con las
"formalidades esenciales del procedimiento y en el
"que se apliquen las leyes expedidas con
"anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los
"actos de molestia que, pese a constituir afectación
"a la esfera jurídica del gobernado, no producen los
"mismos efectos que los actos privativos, pues
"sólo restringen de manera provisional o
"preventiva un derecho con el objeto de proteger
"determinados bienes jurídicos, los autoriza, según
"lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando
"preceda mandamiento escrito girado por una
"autoridad con competencia legal para ello, en
142
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"donde ésta funde y motive la causa legal del
"procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la
"constitucionalidad o inconstitucionalidad de un
"acto de autoridad impugnado como privativo, es
"necesario precisar si verdaderamente lo es y, por
"ende, requiere del cumplimiento de las
"formalidades establecidas por el primero de
"aquellos numerales, o si es un acto de molestia y
"por ello es suficiente el cumplimiento de los
"requisitos que el segundo de ellos exige. Para
"efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad
"que con el acto se persigue, esto es, si la
"privación de un bien material o inmaterial es la
"finalidad connatural perseguida por el acto de
"autoridad, o bien, si por su propia índole tiende
"sólo a una restricción provisional".
Con base en la mencionada interpretación de los artículos
14 y 16, de la Constitución Federal, el Tribunal Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido criterios en
diversas materias, analizando en cada caso, la finalidad del acto
reclamado para efectos de determinar si se está en presencia de
un acto privativo o de molestia y si, por ende, debe regir la
garantía de audiencia.
La finalidad que persiguen en lo general tanto el artículo 28
de la Constitución Federal como la Ley Federal de Competencia
Económica, y en lo particular el artículo 30 de la referida ley que
prevé la posibilidad de que la Comisión Federal de Competencia
143
AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
investigue si alguna conducta puede ser constitutiva o dar origen
a una práctica monopólica, es prevenir y detectar esas prácticas
como una forma de proteger el interés general, y no como lo
sugiere la quejosa, privar al gobernado de un derecho.
Luego, dado que resulta obvio que el objeto que se persigue
con la instauración de una investigación no es la disminución,
menoscabo o supresión definitiva de un bien material o inmaterial
o un derecho del gobernado, sino la prevención y detección de
posibles prácticas monopólicas, lo que tiene como finalidad la
protección del interés general, es claro que no se actualiza un
acto privativo respecto del cual, por imperativo del artículo 14
constitucional, deba oírse previamente al posible afectado. Se
trata, sin lugar a dudas, de un acto de molestia que se rige por lo
dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal y que
conforme a tal artículo, sólo requiere para su legal existencia
provenir de autoridad competente y estar debidamente fundado y
motivado.
Es preciso tomar en consideración que como en el caso de
una averiguación previa en materia penal o del procedimiento de
fiscalización, la investigación realizada puede traer como
consecuencia que no se estime actualizada la conducta atribuida
al investigado, con lo cual cesarán los actos de molestia sin
trascender a la privación de un bien. Y si posteriormente al acto
de molestia (instauración de la investigación, requerimiento por la
presentación de documentos e incluso citación a declarar de
quienes tengan relación con el caso investigado) de la
investigación realizada aparece la probable participación del
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
investigado en una conducta que pueda considerarse que afecta
la competencia y la libre concurrencia, se le emplazará y ahora sí,
se le dará oportunidad de defensa conforme al artículo 33 de la
Ley Federal de Competencia Económica. En esta última etapa sí
es necesario dar oportunidad al interesado para que aporte los
elementos de convicción que estime necesarios a fin de desvirtuar
la posible práctica monopólica que en específico se le atribuye,
porque la estimación de la autoridad en el sentido de su
actualización, puede ya traer como consecuencia la privación de
un bien o de un derecho.
De aceptarse la postura de la quejosa en el sentido de que
no se pueda realizar una investigación si no se ha escuchado
previamente al posible afectado, no se podría cumplir con el fin
perseguido por el artículo 28 de la Constitución de detectar y
castigar los monopolios y las prácticas monopólicas como una
forma de proteger el interés general, pues precisamente la
imposibilidad de la instauración de una investigación implicaría
que no se pudiera detectar quien incurre en una conducta que
deba ser castigada.
Similar criterio sostuvo el Tribunal Pleno al resolver por
mayoría de seis votos, en sesión de quince de mayo de dos mil,
los amparos en revisión 2617/96 promovido por Grupo Warner
Lambert México, S.A. de C.V. y 2318/97 promovido por Luis Ruiz
Ortiz, bajo la ponencia del señor Ministro Juan Díaz Romero.
De los asuntos citados derivó la tesis siguiente:
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No. Registro: 191.362 Tesis aislada Materia(s): Constitucional, Administrativa Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XII, agosto de 2000 Tesis: P. CIX/2000 Página: 105
"COMPETENCIA ECONÓMICA. EL
"PROCEDIMIENTO OFICIOSO DE INVESTIGACIÓN
"PARA LA PREVENCIÓN Y DETECCIÓN DE
"PRÁCTICAS MONOPÓLICAS, CONTENIDO EN LA
"LEY FEDERAL CORRESPONDIENTE, NO VIOLA
"LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. El referido
"procedimiento, establecido en el artículo 30 de la
"mencionada ley, tiene la finalidad de prevenir o
"descubrir prácticas monopólicas, por lo que por sí
"mismo, no puede ser violatorio de la garantía de
"audiencia que establece el artículo 14
"constitucional, en virtud de que no tiene como
"objetivo la privación definitiva de bienes o
"derechos de los gobernados, sino sólo allegarse
"documentos, testimonios y otros elementos para
"lograr aquella finalidad, actuaciones que se
"traducen en actos de molestia y que, de acuerdo
"con el artículo 16 constitucional, sólo requieren
"estar fundados y motivados. De aceptarse la
"postura de que no se pueda realizar una
"investigación oficiosa si no se ha escuchado
"previamente al supuesto afectado, no se podría
"cumplir la finalidad del artículo 28 de la
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
"Constitución Federal de perseguir y castigar los
"monopolios y las prácticas monopólicas como
"una forma de proteger el interés general, pues
"precisamente la imposibilidad de la instauración
"oficiosa de una investigación implicaría que no se
"pudiera detectar quién incurre en ese tipo de
"prácticas".
Amparo en revisión 2617/96. Grupo Warner Lambert México, S.A. de C.V. 15 de mayo de 2000. Mayoría de seis votos. Ausente: Presidente Genaro David Góngora Pimentel. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Vicente Aguinaco Alemán, José de Jesús Gudiño Pelayo y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Silverio Rodríguez Carrillo. Amparo en revisión 2318/97. Luis Ruiz Ortiz. 15 de mayo de 2000. Mayoría de seis votos. Ausente: Presidente Genaro David Góngora Pimentel. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Vicente Aguinaco Alemán, José de Jesús Gudiño Pelayo y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Silverio Rodríguez Carrillo.
Por las razones precisadas, debe estimarse infundado el
concepto de violación analizado.
QUINTO.- Toda vez que en los restantes conceptos de
violación expresados por la quejosa se plantean exclusivamente
cuestiones de legalidad, con fundamento en el artículo 92 de la
Ley de Amparo, lo procedente es reservar jurisdicción al Cuarto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,
para que se avoque al estudio de esas cuestiones.
En consecuencia, ante lo infundado de los conceptos de
violación expresados por la quejosa, lo procedente es, en la
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AMPARO EN REVISIÓN 173/2007.
materia de la revisión competencia de este Alto Tribunal, negar el
amparo solicitado.
Por lo expuesto y fundado,
SE RESUELVE: PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de esta
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se sobresee en el presente juicio de garantías por lo que respecta al
artículo 23, de la Ley Federal de Competencia Económica,
publicada en el Diario Oficial de la Federación, el veinticuatro de
diciembre de mil novecientos noventa y dos.
SEGUNDO. En la materia de la revisión, competencia de
esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
la Justicia de la Unión no ampara ni protege a
EMBOTELLADORA ZAPOPAN, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, Y A EMBOTELLADORA LA FAVORITA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, en contra de
los artículos 10, párrafo primero, 11, 12, 13, 30 y 31, de la Ley
Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial
de la Federación el veinticuatro de diciembre de mil novecientos
noventa y dos, y de los artículos 30 y 31, del Reglamento de la
Ley Federal de Competencia Económica, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el cuatro de marzo de mil novecientos
noventa y ocho.
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TERCERO. Se reserva jurisdicción al Cuarto Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito para los
efectos precisados en el considerando quinto de este fallo.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse
los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el
toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los
señores Ministros: José de Jesús Gudiño Pelayo, Sergio A. Valls
Hernández, Juan N. Silva Meza (Ponente), Olga Sánchez Cordero
de García Villegas y Presidente José Ramón Cossío Díaz.
Firman el Ministro Presidente de la Sala y el Ministro
Ponente, con el Secretario de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA:
MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.
PONENTE:
MINISTRO JUAN N. SILVA MEZA.
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SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA:
LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES.
PAS’mjas.
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