analiza uzroka i pojavnih oblika korupcije na lokalnom nivou
TRANSCRIPT
2
Sadržaj
Uvod .................................................................................................................................................... 3
Specifičnosti lokalne zajednice u nastanku i borbi protiv korupcije .......................... 5
Metodologija analize uzroka i pojavnih oblika korupcije na lokalnom nivou ......... 8
Analiza uzroka i pojavnih oblika korupcije na lokalnom nivou prema oblastima . 9
1. Uzroci i pojavni oblici korupcije u procesu donošenja propisa i drugih opštih akata jedinica lokalne samouprave ........................................................................................ 9
1.1. Nedostatak transparentnosti u izradi, usvajanju i objavljivanju propisa ....... 9
1.2. Usvajanje „propisa sa opredeljenim ciljem“, odnosno „propisa sa odredištem“ .................................................................................................................................... 11
1.3. Usvajanje propisa sa ugrađenim rizicima za nastanak korupcije.................... 13
2. Osnov za nastanak i manifestacije sukoba interesa na lokalnom nivou .......... 14
2.2. Trgovina uticajem ............................................................................................................... 16
2.3. Neprijavljivanje potencijalnog sukoba interesa ...................................................... 17
3. Odsustvo regulacije u oblasti etike i integriteta u organima jedinice lokalne samouprave ................................................................................................................................... 19
4. Uzroci i oblici korupcije koji nastaju u odnosu između jedinice lokalne samouprave i organa javne vlasti koje JLS osniva i delom ili u potpunosti finansira i kontroliše ................................................................................................................... 22
4.1. Kadrovski aspekt ............................................................................................................... 23
4.2. Finansijski aspekt ............................................................................................................... 25
5. Uzroci i oblici korupcije u upravljanju javnom svojinom jedinice lokalne samouprave ................................................................................................................................... 27
6. Uzroci i oblici korupcije koji nastaju realizacijom pojedinačnih projekata u aspektima rizičnim za nastanak korupcije ......................................................................... 30
7. Nedovoljna regulisanost procedura i odsustvo kontrole u procesima u kojima se prava i obaveze korisnika usluga lokalne samouprave ostvaruju na relaciji „podnosilac zahteva - službenik“ ............................................................................ 32
8. Odsustvo žalbenih procedura i procedura upravljanja žalbama na rad službenika organa jedinice lokalne samouprave ............................................................. 34
9. Rizici od korupcije u procesu razvoja različitih oblika samopomoći i solidarnosti sa licima sa posebnim potrebama, kao i sa licima koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima ............................................. 35
10. Rizici od korupcije u procesima izdavanja lokacijskih i građevinskih dozvola i drugih akata u oblasti građevinskih i urbanističkih poslova .................... 37
11. Rizici od korupcije u inspekcijskim poslovima .......................................................... 40
12. Rizici od korupcije u postupcima javnih nabavki .................................................... 42
3
Uvod
Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od
2013. do 2018. godine (u daljem tekstu: Nacionalna strategija, Strategija), usvojena
1. jula 2013. godine1, prepoznaje problem odsustva usvajanja i primene
antikorupcijske politike na nivou teritorijalne autonomije i lokalne samouprave. Iz
opisa tog problema proističe i cilj koji bi trebalo da dovede do usvajanja lokalnih i
pokrajinskih akcionih planova za borbu protiv korupcije, kao i do
uspostavljanja stalnih radnih tela koja će biti nadležna za praćenje ovih
dokumenata. Оvi antikorupcijski mehanizami, kako je navedeno u Strategiji, trebalo
bi da obezbede transparentan rad organa teritorijalne autonomije, lokalne
samouprave i njima podređenih javnih preduzeća, kao i transparentno kreiranje i
trošenje budžeta i adekvatan odgovor civilnog društva i medija na korupcijske
izazove2. Navedenim opisom dat je okvir u kome bi trebalo da se kreću akcioni
planovi za borbu protiv korupcije na pomenutim nivoima teritorijalne organizacije,
odnosno ciljevi koje ovi dokumenti treba da postignu.
Akcionim planom za sprovođenje Nacionalne strategije3 planirano je da se
izrada lokalnih i pokrajinskih planova za borbu protiv korupcije realizuje uz pomoć
modela koje će izraditi Agencija za borbu protiv korupcije. Izradi modela lokalnih i
pokrajinskih antikorupcijskih planova, prema Akcionom planu, prethodi analiza
pojavnih oblika korupcije na ovim nivoima, koja treba da pruži adekvatan
empirijski osnov i identifikuje probleme koji će biti tretirani lokalnim/pokrajinskim
planovima za borbu protiv korupcije4.
Iako Akcioni plan ovu aktivnost definiše kao analizu „pojavnih oblika
korupcije“, dosadašnje iskustvo Agencije pokazuje da je sa stanovišta svrsishodnosti
i upotrebljivosti ovakve vrste dokumenta neophodno otići korak dalje, odnosno korak
unazad i baviti se i analizom uzroka i uslova koji dovode do nastanka korupcije, a ne
samo pojavnim oblicima korupcije. Pojavni oblici korupcije uglavnom su slični za sve
nivoe vlasti i sve tipove organa javne vlasti i kao takvi su na nivou manifestacije
tipološki ograničeni. Uzroci korupcije, sa druge strane, mogu biti specifični, odnosno
specifičnosti nastanka korupcije (a time i njenog suzbijanja i sprečavanja) potiču
upravo iz različitog pravnog, političkog i operativnog konteksta kojim je determinisan
nastanak korupcije. Dalje, ono što je utvrđeno kao pojavni oblik korupcije uglavnom
je regulisano postojećim, krivičnim ili prekršajnim propisima, pa bi dokument koji bi
za osnov imao samo ovu vrstu informacija (na primer, broj krivičnih dela u oblasti
primanja i davanja mita ili broj slučajeva zloupotrebe položaja) bio veoma ograničen
i sveo bi se na preporuke da svaki organ vlasti treba da radi svoj posao u domenu
kontrole i sankcionisanja onoga što je već definisano. Taj segment rada nije u
nadležnosti ni organa teritorijalne autonomije, niti organa lokalne samouprave.
1 Sl. glasnik RS, br. 57/13
2 Cilj 3.1.5. Strategije, videti detaljnije na strani br. 4, dostupno na http://www.acas.rs/sr_cir/zakoni-i-drugi-propisi/strategija-i-akcioni-plan.html
3 Sl. glasnik RS, br. 79/13 4 Mera 3.1.5.1. Akcionog plana, videti detaljnije na strani 6. dostupno na
http://www.acas.rs/sr_cir/zakoni-i-drugi-propisi/strategija-i-akcioni-plan.html
4
Svrha akcionog plana kao tipa dokumenta je da prepozna šta onaj organ
javne vlasti koji takav dokument usvaja može da primeni sa stanovišta svojih
ingerencija i nadležnosti. Taj proces se u najvećoj meri svodi na prepoznavanje
uzroka korupcije i otklanjanje tih uzroka onim instrumentima i mehanizmima koji su
omogućeni i sa stanovišta postojećeg pravnog sistema i sa stanovišta primene
načela „dobrog upravljanja“, koje nije i ne može biti regulisano samo pozitivnim
pravnim normama, već i dobrom praksom. Zbog toga, ova analiza je postavljena šire
u odnosu na to kako je definisana Akcionim planom – ona sadrži kako opis konteksta
i uzroka korupcije, tako i zaključke o tome koje pojavne oblike korupcije takvi uzroci
uzrokuju. Na kraju svakog identifikovanog segmenta, analiza sadrži i opis
preporučenih i potencijalnih aktivnosti, koje mogu biti deo budućih modela akcionih
planova za borbu protiv korupcije na lokalnom i pokrajinskom nivou, a koje su
izvedene iz opisa stanja i postojećih uzroka korupcije. To ne znači da će se takvi
predlozi nužno naći u modelima i konkretnim, pojedinačnim akcionim planovima, jer
to u velikoj meri zavisi i od procene kapaciteta organa koji treba da ih usvoje i
primenjuju i od svrsishosnosti predloga, odnosno cost benefit procene pojedinih
mera. Ovaj dokument, stoga, treba razumeti kao opis problema koji jednim delom
(makar najvećim) treba da budu targetirani lokalnim, odnosno pokrajinskim planom
za borbu protiv korupcije.
Iako i teritorijalna autonomija i lokalna samouprava predstavljaju vidove
decentralizacije vlasti i po tom osnovu imaju određene sličnosti, ova dva nivoa vlasti
funkcionišu u različitim pravnim i institucionalnim aranžmanima, usled čega se i
analiza stanja u pogledu korupcije i način njenog suzbijanja na ova dva nivoa ne
mogu posmatrati kao jedinstven proces. S obzirom na to da će modeli akcionih
planova očekivano biti bitno drugačiji na ova dva nivoa, analiza stanja, odnosno
analiza uzroka i pojavnih oblika korupcije biće urađena kroz dve odvojene analize –
jedna će se odnositi na nivo lokalne samouprave, dok će se druga baviti nivoom
teritorijalne autonomije (pokrajine).
5
Specifičnosti lokalne zajednice u nastanku i borbi protiv
korupcije
Dosadašnje analize koje govore o odnosu lokalne samouprave i fenomena
korupcije navode da su „problemi vezani za korupciju ... delom uporedivi sa
problemima na nacionalnom nivou, a delom su specifični za ovaj oblik organizacije
vlasti“5. Ova analiza, kao i modeli lokalnih akcionih planova koji iz nje treba da
proisteknu, baviće se specifičnostima lokalne samouprave, odnosno onim
segmentom u borbi protiv korupcije na koji svaka jedinica lokalne samouprave
(JLS6) može da utiče sa stanovišta svojih nadležnosti i kapaciteta kojima raspolaže.
U njima će često biti prepoznati oni uzroci i pojavni oblici koji postoje i u drugim
organima javne vlasti, odnosno JLS dele sa celokupnim javnim sektorom –
specifičnosti lokalne samouprave u svojim antikoruptivnim nastojanjima biće u
načinima reagovanja na zajedničke izazove koji postoje u javnom sektoru.
Osnovna specifičnost korupcije na lokalnom nivou uzrokovana je društvenim
kontekstom, odnosno karakterom lokalne zajednice kao okvira društvenog života
u kom se regulišu međusobni odnosi aktera koji u toj zajednici žive. Lokalna
zajednica je (relativno) mala društvena zajednica, u kojoj neformalne socijalne
mreže (poznanstva, povezanost ljudi rodbinskim, prijateljskim i drugim
interpersonalnim društvenim odnosima) često prevladavaju nad pravnim normama,
koje bi trebalo da se odnose na sve građane bez izuzetka i diskriminacije. Ovakav
kontekst naročito pogoduje određenim oblicima koruptivnog ponašanja, kao što su
nepotizam, kronizam ili sukob interesa. Korišćenje ovih mehanizama za ostvarivanje
ličnih interesa naročito je intenzivno u vremenu društvene, pre svega ekonomske
krize, u kom se ne biraju sredstva kojima će se vršiti distribucija ograničenih
društvenih dobara i resursa. Imajući u vidu da se prema poslednjoj klasifikaciji
razvijenosti JLS čak 145 njih nalazi ispod proseka razvijenosti u odnosu na republički
prosek (drugim rečima, samo 23 se nalaze iznad ovog proseka), postaje jasniji
izuzetno nepovoljan ekonomski kontekst (ne)funkcionisanja lokalne zajednice koji je
i te kako u vezi sa nastankom i opstankom korupcije7.
Druga specifičnost konteksta u kom funkcioniše lokalna samouprava u Srbiji u
vezi je sa nesrazmerom između takozvanih „centrifugalnih i centripetalnih
sila“ u razvoju društva i državne uprave. Jedna od tendencija u sprovođenju
tranzicije u Srbiji u prethodnih deceniju i po je i da se ispune određeni civilizacijski
zahtevi i tekovine decentralizacije u procesu prenosa nadležnosti na onaj nivo vlasti
koji je što je moguće bliži građanima, sa jedne strane, što se, sa druge strane,
odvija u uslovima nedovoljne razvijenosti, nedostatka kapaciteta organa lokalne
5 Izveštaj Agencije za borbu protiv korupcije „Verifikacija rizika iz planova integriteta i analiza
uspešnosti samoprocene organa javne vlasti – sistem lokalne samouprave“, april 2013. godine, strana 7, dostupno na http://www.acas.rs/sr_cir/component/content/article/41/698.html
6 U tekstu će sintagma jedinica lokalne samouprave (JLS) biti korišćena za konkretan institucionalno-pravni način organizovanja prava građana na ostvarivanje lokalne samouprave, što je širi pojam od jednice lokalne samouprave.
7 Uredba o utvrđivanju jedinstvene liste razvijenosti regiona i jedinica lokalne samouprave za 2013. godinu (Sl. glasnik RS, br. 62/2013).
6
samouprave kao i nespremnosti centralnih organa vlasti da se suštinski odreknu dela
vlasti u njihovu korist. Lokalnoj samoupravi se prenose određene nadležnosti u
različitim oblastima, ali često bez analize efekata tog procesa i jačanja
organizacionih, kadrovskih i finansijskih kapaciteta za prihvatanje tih nadležnosti. To
uzrokuje ili samo formalno postojanje nadležnosti ili vršenje nadležnosti na
nedovoljno dobar i neadekvatan način, čija posledica, između ostalog, može biti i
nastanak brojnih nepravilnosti, zloupotreba i korupcije. Zbog toga, svaki akcioni
plan, u bilo kojoj oblasti kojom lokalna samouprava treba da se bavi, mora
prethodno da uzme u obzir realno stanje, odnosno realan opseg nadležnosti koje
lokalna samouprava sprovodi i objektivne kapacitete za njihovo sprovođenje.
Funkcionisanje lokalne samouprave dodatno usložnjava činjenica da se na
ovom nivou vlasti sprovode i izvorne nadležnosti lokalne samouprave i
nadležnosti centralnih organa vlasti, koje su radi lakšeg i svrsishodnijeg
obavljanja poverene lokalnim upravama. Ova činjenica uslovljava primenu različitih
pravnih normi na prvu i drugu grupu procesa – izvorne nadležnosti su, osim krovnim
zakonima, regulisane i aktima koje usvajaju pojedinačne jedinice lokalne
samouprave, dok su poverene nadležnosti u najvećem broju slučajeva regulisane
samo zakonima, odnosno propisima koje donose centralni organi vlasti. Ovo je
veoma važno sa stanovišta otkrivanja uzroka korupcije. Naime, poznato je da jedan
od uzroka nastanka korupcije mogu biti nejasni i neprecizni propisi, koji ostavljaju
velika diskreciona ovlašćenja u njihovoj primeni na pojedinačne slučajeve, što je
prepoznato i u Nacionalnoj strategiji8. Postavlja se pitanje da li se na bilo koji način u
procesu usvajanja propisa u JLS, kojima se uglavnom regulišu njene izvorne
nadležnosti, uzima u obzir efekat koji će ti propisi imati sa stanovišta sprečavanja
korupcije? Drugi važan aspekt koji proističe iz postojanja izvornih i poverenih
nadležnosti JLS tiče se kontrole, odnosno nadzora nad njihovim radom, što je
sastavni deo suzbijanja i borbe protiv korupcije. Naime, kontrola nad radom u onim
oblastima koje pripadaju izvornim nadležnostima je manja u odnosu na kontrolu
procesa iz poverenih nadležnosti, koju vrše centralni organi vlasti. Iz toga proističe
važnost jačanja internih mehanizama kontrole u onim slučajevima u kojima izostaju
druge vrste kontrola. Ovom analizom će, između ostalog, biti identifikovano i koji su
to procesi koji zahtevaju veći stepen kontrole njihovog sprovođenja, kako
uvođenjem internih mehanizama, tako i omogućavanjem javnosti da mehanizmima
koje ima na raspolaganju, izvrši „konačnu“ kontrolu rada organa lokalne vlasti.
Još jedna vrsta odnosa između centralnih i lokalnih organa vlasti je veoma
indikativna sa stanovišta analize uzroka i oblika korupcije koji se javljaju na
lokalnom nivou. Reč je o političkom uticaju, odnosno uticaju koji se prividno odvija
kroz institucije javnog sektora, a neformalno uz posredovanje političkih stranaka i
njihovih interesa koji su, suštinski, interesi malog i ograničenog broja ljudi, a ne
interesi cele zajednice. Političke stranke veoma često koriste lokalni nivo vlasti kao
poligon za političku utakmicu, merenje odnosa snaga, obezbeđivanje interesa svojih
kadrova na lokalnom nivou, kao i za političku trgovinu. Partokratija, odnosno
8 U delu IV Prevencija korupcije, navodi se da je analiza rizika za korupciju koja nastaje u postupku
pripreme propisa važan elemenat za prevenciju korupcije na svim nivoima.
7
vladavina i vlast koja se vrši uz presudan uticaj političkih partija, nije zaobišla ni
lokalni nivo, naprotiv. Zbog toga, na ovom nivou su prisutni i svi pojavni oblici
takozvane političke korupcije, čiji su efekti sa stanovništa štete po društveni razvoj
često znatno veći od takozvane administrativne, „birokratske“ korupcije.
Pravni okvir u kom funkcioniše lokalna samouprava nije do kraja
zaokružen i još uvek ostavlja značajan prostor za slobodno tumačenje ili
postupanje koje nije u javnom interesu, što je uzrok ili „drugo lice“ korupcije.
Najbolji primer za ovo je regulisanje radnih odnosa u JLS, odnosno regulisanje
sistema zapošljavanja, napredovanja i statusa službenika na ovom nivou. Zakon o
radnim odnosima u državnim organima9, koji se primenjuje i u JLS, ne omogućava
adekvatne odgovore na izazove sa kojima se suočava moderna uprava, niti
prepoznaje određene tendencije i pojave, kao što su sukob interesa službenika i
njegovo regulisanje, prijavu i postupanje po prijavama korupcije, kretanje u sistemu
lokalne uprave koje je u skladu sa postavljenim ciljevima i učincima u radu10.
Neregulisanje ovih pojava ostavlja JLS ranjivim na različite vrste koruptivnog
delovanja i ponašanja, od zloupotreba javnih resursa u raspodeli radnih mesta (i
prava koja pripadaju po osnovu korišćenja ovog javnog resursa), preko nepotizma,
trgovine uticajem, političkih uticaja, zloupotrebe položaja i tako dalje.
Važnost suzbijanja korupcije na lokalnom nivou je velika. Lokalna zajednica je
jedno od osnovnih uporišta autonomije javnog života, a povratna sprega na
lokalnom nivou odlučivanja je brza i reaktivna (brže korigovanje odluka sa lošim
efektima). Snažni demokratski potencijali koji leže u lokalnoj zajednici, zahvaljujući
pogodnom okviru za razmenu mišljenja i učešće građana u procesu odlučivanja,
neophodni su za stvaranje osećanja sigurnosti i solidarnosti. Zbog ovakvog
potencijala lokalne zajednice, ona zaslužuje posebnu pažnju u procesu uklanjanja i
svođenja na minimimum svih negativnih tendencija, kakva je i korupcija11.
Lokalni plan za borbu protiv korupcije je instrumenat čije kreiranje i primena
moraju biti takvi da na sveobuhvatan način tretiraju ovu pojavu, kako bi se iskoristili
energija i svest o značaju bavljenja korupcijom na ovom nivou. Usvajanjem i
primenom antikorupcijskih planova biće postavljen sistemski i ujednačen pristup u
svim JLS, koji već daje efekte u pojedinim od njih, a koji je do sada bio podstaknut i
iniciran angažmanom civilnog sektora12. Analiza pojavnih oblika i uzroka korupcije na
lokalnom nivou prvi je korak ka uspostavljanju ovog mehanizma.
9 Sl. glasnik RS, br. 48/91, 66/91, 44/98 - dr. zakon*, 49/99 - dr. zakon**, 34/2001 - dr. zakon,
39/2002, 49/2005 - odluka USRS, 79/2005 - dr. zakon, 81/2005 - ispr. dr. zakona, 83/2005 - ispr. dr. zakona i 23/2013 - odluka US
10 U trenutku pisanja dokumenta, postoji Nacrt zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i
jedinicama lokalne samouprave, koji je izradilo Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, ali koji još uvek nije usvojen.
11 O opisu značaja lokalne zajednice videti detaljnije u izveštaju „Verifikacija rizika iz planova integriteta i analiza uspešnosti samoprocene organa javne vlasti – sistem lokalne samouprave“
12 Reč je o mreži/pokretu gradova i opština „Gradovi protiv korupcije“, koje su usvojile planove za borbu protiv korupcije i formirale lokalne antikorupcijske forume (LAF) kao tela za realizaciju mera iz planova. Videti detaljnije na http://www.birodi.rs/
8
Metodologija analize uzroka i pojavnih oblika korupcije na
lokalnom nivou
Analiza uzroka i pojavnih oblika korupcije na lokalnom nivou sačinjena je
korišćenjem više različitih vrsta izvora podataka i metodoloških tehnika za njihovo
prikupljanje.
Najpre, sprovedena je analiza postojećih izvora podataka kojima raspolaže
Agencija za borbu protiv korupcije i to: nacrta (modela) plana integriteta
namenjenog JLS kao tipu organa javne vlasti i izveštaja o terenskoj kontroli planova
integriteta uzorkovanih JLS13, potom pojedinačnih slučajeva u oblasti regulisanja
sukoba interesa na lokalnom nivou koji su se vodili pred Agencijom, kao i izveštaja o
nadzoru nad sprovođenjem prethodne i aktuelne Nacionalne strategije za borbu
protiv korupcije u Republici Srbiji14.
Kao važan izvor podataka korišćena su postojeća istraživanja, analize,
izveštaji i dokumenta nastala iz projekata koje su sprovele međunarodne
organizacije i organizacije civilnog društva, a koji se bave korupcijom na lokalnom
nivou i lokalnim politikama u oblasti sprečavanja i borbe protiv korupcije.
U saradnji sa Stalnom konferencijom gradova i opština – Savezom gradova i
opština Srbije (SKGO), sprovedeno je istraživanje sa JLS, koje je podrazumevalo
slanje upitnika i prikupljanje informacija i podataka o normama i praksi JLS u
oblastima obuhvaćenim analizom. Na upitnik je odgovorila ukupno 41 jedinica
lokalne samouprave, čiji je doprinos sagledavanju prakse, ali i konteksta u kom se
sprovode nadležnosti ovog nivoa vlasti izuzetno značajan. Podaci dobijeni kroz
istraživanje u izveštaju predstavljeni su kao uokvireni dodatak („anterfile“) nakon
svakog segmenta analize.
Imajući u vidu da Akcioni plan za sprovođenje Nacionalne strategije predviđa i
obavezu konsultovanja organizacija civilnog društva u procesu izrade analize, ovaj
segment je ispunjen tako što je organizacijama civilnog društva koje su uzele učešće
na koordinacionom sastanku Agencije i civilnog društva, a koji je bio posvećen
uključivanju ovog sektora u proces izrade lokalnih planova za borbu protiv
korupcije15 poslat upitnik, koji je objavljen i na internet prezentaciji Agencije sa
pozivom da svi zainteresovani učestvuju u popunjavanju. Na kraju, radna verzija
analize dostavljena je na komentare i sugestije (peer review) relevantnim akterima
koji su bili uključeni u ovaj proces; na žalost, interesovanje organizacija civilnog
društva za ovaj proces bilo je veoma malo.
13 O kontroli planova integriteta videti detaljnije na Internet prezentaciji Agencije,
http://www.acas.rs/sr_cir/component/content/article/45-novo/1121-kontrola-kvaliteta-i-
objektivnosti-izradjenih-planova-integriteta.html 14 Izveštaji dostupni na http://www.acas.rs/sr_cir/praksa-agencije/pracenje-strategije.html 15 O koordinacionom sastanku videti detaljnije na Internet prezentaciji Agencije,
http://www.acas.rs/sr_cir/component/content/article/39-aktuelnosti/1123-koordinacioni-sastanak-sa-organizacijama-civilnog-drustva.html
9
Analiza uzroka i pojavnih oblika korupcije na lokalnom
nivou prema oblastima
1. Uzroci i pojavni oblici korupcije u procesu donošenja propisa i
drugih opštih akata jedinica lokalne samouprave
Sa stanovišta uzroka i pojavnih oblika korupcije, jedna od specifičnosti lokalne
samouprave kao tipa organa javne vlasti je i to što se u njenoj nadležnosti nalazi
proces usvajanja opštih pravnih akata, odnosno akata koji se primenjuju na
neodređeni broj pojedinačnih slučajeva i situacija u regulisanju međusobnih odnosa i
ostvarivanje potreba i interesa lokalnog stanovništva. Skupština opštine (grada), kao
oblik „zakonodavnog“ tela u lokalnoj zajednici, najviši je organ koji vrši osnovne
funkcije lokalne vlasti i koji, prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, donosi propise i
druge opšte akte16, najčešće odluke kao vrste opštih akata. Ovim aktima, koji
usvajanjem postaju izvor prava, lokalna predstavnička tela uređuju pitanja od
značaja za funkcionisanje lokalne zajednice, što je veoma važna funkcija koja mora
biti posebno tretiranja i sa antikoruptivnog aspekta.
Proces usvajanja propisa u bilo kom tipu predstavničkog organa sadrži
određene rizike po ostvarivanje i zaštitu javnog interesa, koji potiču kako od same
procedure usvajanja, tako i od njihove sadržine i načina na koji će propisi regulisati
određene odnose. Najčešći nedostaci u ovom procesu su sledeći: odsustvo
transparentnosti u svim fazama izrade i dostupnosti propisa, usvajanje propisa sa
„odredištem“ („law with destination“), odnosno propisa koji se donose pod prividom
regulisanja opšteg interesa, a za cilj imaju ostvarivanje pojedinačnih interesa, kao i
usvajanje propisa sa odredbama koje sadrže ugrađene rizike za nastanak korupcije u
njihovoj primeni. Usled svojih specifičnosti i značaja, svaki od ovih pojedinačnih
segmenata biće posebno opisan u nastavku analize.
1.1. Nedostatak transparentnosti u izradi, usvajanju i objavljivanju propisa
Kao što pokazuju analize i istraživanja, proces usvajanja propisa u Srbiji,
generalno, nije dovoljno transparentan, zainteresovanoj javnosti je često
onemogućeno da učestvuje u ovom procesu i onda kada postoji opravdan interes za
učešćem javnosti17, a objavljivanje propisa je uglavnom ograničeno samo na ono što
predstavlja zakonski minimum (objavljivanje u službenim glasilima, koji za širu
javnost nisu tipičan i najčešći izvor informisanja). Akcionim planom za sprovođenje
Nacionalne strategije predviđeno je da se kroz uvođenje instituta javne rasprave
proces usvajanja propisa i na lokalnom nivou učini transparentnijim18, čime će uticaj
zainteresovane javnosti, potencijalno, postati značajno veći. Ipak, mimo toga,
16 Sl. glasnik RS br. 129/2007, čl. 28 i čl. 32. 17 Detaljniji opis problema u ovoj oblasti videti u okviru rezultata projekta Transparentnosti Srbija,
„Javne rasprave u procesu pripreme zakona“, dostupno na http://www.transparentnost.org.rs/index.php?option=com_content&view=category&id=24&Itemid=&lang=sr
18 Mera 3.1.3.1. Akcionog plana, videti detaljnije na strani 14. dostupno na http://www.acas.rs/sr_cir/zakoni-i-drugi-propisi/strategija-i-akcioni-plan.html
10
proces transparentnosti može biti unapređen i na druge načine, što će ne samo
omogućiti učešće javnosti u procesu donošenja propisa, već i povećati informisanost
javnosti o samom toku usvajanja i obezbediti mehanizme da zainteresovana javnost
bude upoznata sa tim koji su propisi usvojeni i šta oni donose i regulišu.
Skupštine opština/gradova najčešće ne objavljuju predloge/nacrte odluka koji treba
da budu usvojeni u ovom telu. Prema istraživanju koje je sprovedeno sa JLS, 23%
od onih koji su odgovorili na upitnik je izjavilo da uopšte ne objavljuje nijedan
predlog/nacrt propisa koje usvajaju njihove skupštine; manji broj nacrta akata
(manje od 50%) objavljuje skoro 50% onih JLS koje su dostavile upitnik, dok je
10% njih izabralo odgovor „objavljuje se veći broj (više od 50%)“. Na kraju, 17%
JLS tvrdi da objavljuje sve predloge/nacrte odluka, odnosno akata koje usvaja
lokalna Skupština. Ono što se u obrazloženjima odgovora može uočiti je situacija u
kojoj se uglavnom objavljuju one vrste nacrta i predloga akata koje su kao obavezni
propisani zakonima – na primer, nacrt lokalnog budžeta, nacrti urbanističkih
dokumenata (prostorni planovi, planovi regulacije) i slično, kao i statut JLS.
Veliki broj lokalnih samouprava sebe „abolira“ pozivanjem na činjenicu da oni
objavljuju „sve što predviđaju zakoni“, iako sa stanovišta principa transparetnosti,
dobrog upravljanja i suzbijanja eventualne korupcije, ne postoje razlozi da se nacrti i
predlozi velike većine propisa koje donosi JLS, a pogotovo skupština, ne učine
dostupnim javnosti pre njihovog usvajanja. Objavljivanje predloga/nacrta propisa će
nužno biti sastavni deo organizovanja pomenutih javnih rasprava, za one propise
koji budu definisani kao obavezni povod organizovanja javnih rasprava. Proces
objavljivanja predloga/nacrta propisa treba da ima za svrhu povećanje
transparentnosti, procenu potencijalnog uticaja i efekata propisa na različite ciljne
grupe na koje će se propis imati uticaj19 kao i na otklanjanje nedostataka u
propisima pre njihovog usvajanja. Prvi korak u tom pravcu, a što može biti i predmet
lokalnog antikorupcijskog plana, jeste donošenje uputstava/procedura o 1) vrsti i 2)
modelima činjenja predloga/nacrta lokalnih propisa dostupnim javnosti, na način koji
će biti dostupan najširoj javnosti. Bez namere da se često ograničeni kapaciteti JLS
još više ograničavaju, neophodno je uvesti minimalne standarde u pogledu tipa
nacrta propisa koje je potrebno objavljivati, a koji će, osim zakonski predviđenih,
obuhvatiti i druge opšte akte JLS za koje postoji interes većine lokalnog stanovništva
da bude upoznata sa njihovom sadržinom u radnoj fazi.
Naredni korak u povećanju transparentnosti organa JLS je rad na proširenju
načina posredstvom kojih se usvojeni propisi stavljaju javnosti na uvid. Često se
odluke organa JLS objavljuju samo u službenim listovima gradova i opština, a u
najboljem slučaju se ti propisi objavljuju na internet prezentaciji lokalne samouprave
(u slučajevima u kojima se one redovno ažuriraju, što nije svuda slučaj).
19 Primer dobre prakse može biti Grad Pančevo. Videti detaljnije na:
http://www.pancevo.rs/Javna_rasprava___Nacrt_odluke_o_raspolaganju_stanovima_grada_Panceva-1-1-3432
11
Rezultati ankete koju su popunjavale JLS govore o tome da je najveći broj onih koje
su odgovorile na upitnik (više od 80%) na internet prezentacijama objavljuje svoje
službene listove (a u slučaju da JLS svoje propise objavljuju u regionalnim,
okružnim službenim listovima, propisi se objavljuju u službenim listovima u sedištu
regiona); međutim, da postoji značajan prostor za unapređenje ovog procesa,
govori i podatak da 67% njih redovno postavlja i ažurira svoje službene listove, dok
preostalih 33% to čini „uglavnom redovno“ ili „neredovno“. Dalje, 10% JLS osim u
službenim listovima, usvojene propise ne objavljuje ni na jednom drugom mestu ili
to čine još samo na oglasnim tablama. Jedan broj njih je naveo i da se propisi
objavljuju u „pravnim bazama podataka“, iako je smisao objavljivanja propisa to da
oni budu dostupni što širem krugu građana, a ne samo zaposlenima i onima koji su
u prilici da koriste ove baze podataka.
JLS treba da ulože dodatni napor u procesu objavljivanja usvojenih propisa,
odnosno u povećanju informisanosti svojih građana o vrsti i sadržini propisa koji su
usvojeni, pre svega kroz uvođenje obaveze ažuriranja internet prezentacija i
objavljivanje propisa na druge načine, primerene i mogućnostima i karakteristikama
ciljnih grupa na koje se propisi odnose.
1.2. Usvajanje „propisa sa opredeljenim ciljem“, odnosno „propisa sa
odredištem“
Svako telo koje ima nadležnost da predlaže i usvaja opšte akte mora posebnu
pažnju da posveti regulisanju pitanja usvajanja zakona (propisa) „sa odredištem“ ili
sa „opredeljenim ciljem“. Reč je o situaciji u kojoj se određeni opšti akt predlaže i
usvaja sa namerom da reši pojedinačni problem, odnosno da reguliše određeni
pojedinačni interes donosilaca propisa, a pod maskom zaštite i regulisanja javnog
interesa. Ova pojava u tesnoj je vezi sa postojanjem sukoba interesa u procesu
predlaganja i usvajanja propisa, s tim što su efekti ovakvog sukoba interesa složeni i
potencijalno opasniji; u ovakvim slučajevima poseže se za usvajanjem opšteg akta
čija je namera da dovede do ostvarenja pojedinačnog interesa, čime se obesmišljava
osnovno demokratsko načelo nepristrasne i objektivne vladavine prava i pravne
države. Šta, praktično, znači usvajanje propisa „sa odredištem“? To podrazumeva da
pojedinci ili grupe (na primer, odbornici ili odborničke grupe u lokalnim skupštinama)
predlažu i/ili usvajaju određenu odluku kao opšti akt, čija će primena dovesti do toga
da se omogući ostvarivanje potreba i interesa pojedinačnih odbornika i sa njima
povezanih lica, a na moguću štetu nekih drugih ili opšteg interesa. Ovakva vrsta
uticaja se može smanjiti tako što bi se ustanovila obaveza članova predstavničkih
tela da prilikom učestvovanja u usvajanju opštih akata moraju telo čiji su članovi i
javnost da obaveste o tome da u oblasti na koju se opšti akt odnosi on/ona ili član
njegove/njene porodice imaju privatni interes ili korist, osim ako tu korist ili interes
imaju kao građani ili deo grupe građana20. Dalje, moguće je i potrebno za kršenje
20 Na primer, legitimno je pravo odbornika koji je poljoprivrednik da kao predstavnik društvene grupe
kojoj i sam pripada glasa za, na primer, subvencije poljoprivredi, jer na taj način vrši političko zastupanje interesa svoje društvene grupe, što je jedno od osnovnih demokratskih načela.
12
ove obaveze propisati sankcije finansijske prirode (koja je u rangu najviših sankcija
za povrede poslovnika o radu ovog tela), uspostaviti javno dostupan registar prijava,
predvideti nadležnost za vođenje registra, praćenje izvršenja obaveza prijavljivanja,
vođenje postupka zbog kršenja obaveze i izricanje odgovarajućih sankcija, kao i
regulisati objavljivanje odluka o kršenju ovih obaveza. Svi ovi elementi mogu biti
deo lokalnog plana za borbu protiv korupcije, a osim skupštine, njime mogu biti
obuhvaćeni i drugi organi lokalne samouprave koji donose akte (naročito
opštinsko/gradsko veće).
Istraživanjem nije bilo moguće dobiti detaljnije odgovore o ovoj temi, jer je najveći
broj odgovora na ova pitanja bio ili da takve situacije „nisu moguće i ne dešavaju
se“ ili da oni koji su popunjavali upitnik „nemaju informacije o tome“. Ipak, iz dve
JLS su dobijeni odgovori koji ukazuju na to da su ovakvi slučajevi i te kako mogući i
realni, odnosno da je kontekst funkcionisanja lokalne zajednice takav da je izvesno
da se u nekim slučajevima propisi usvajaju sa unapred određenim privatnim
interesom, a da je samo pitanje da li se takvi slučajevi otkrivaju ili ne, da li postoji
odgovornost u tim situacijama ili ne. Na primer, podaci iz dve opštine ukazuju na
primere donošenja odluka koje pogoduju ostvarivanju pojedinačnih, a ne opštih
interesa, što je u isto vreme i svojevrsni sukob interesa koji nastaje u specifičnoj
oblasti, u donošenju propisa. U jednoj opštini je opisan primer donošenja odluke o
kupovini zemljišta čiji je vlasnik visoki funkcioner JLS, kao i plaćanje tog zemljišta
više nego što je njegova tržišna cena. Drugi primer je uopšteniji i govori o trendu
po kom se prilikom usvajanja plana investicija najpre vodi računa o interesima
članova vladajuće koalicije, a potom o drugim interesima lokalne zajednice. Ovakvi
primeri, iako ne znače mnogo sa stanovišta statistike, imaju mnogo veći kvalitativni
značaj za opis konteksta, koji je sličan u svim lokalnim zajednicama.
Korak dalje u otklanjanju sumnji za razloge i motive usvajanja određenih
propisa može i treba da bude pisanje obrazloženja, koja bi, između ostalog, sadržala
i neku vrstu „antikorupcijske analize“, odnosno procenu efekata propisa na
smanjenje i suzbijanje nepravilnosti, zloupotreba i korupcije koja potencijalno
nastaje u oblasti u kojoj se lokalni propis donosi. Ova vrsta obaveze može biti
regulisana usvajanjem uputstva za izradu obrazloženja propisa, koja bi sadržala taj
element i koja bi činila sastavni deo predloga/nacrta propisa koje usvajaju lokalne
Skupštine, što se može predvideti lokalnim antikorupcijskim planom.
Najveći broj JLS uz sve nacrte propisa izrađuje obrazloženja, koja sadrže pravni
osnov, razloge donošenja i finansijski aspekt (sredstva potrebna za sprovođenje) –
takav odgovor dalo je 80% JLS. Preostalih 20% je navelo da za neke propise
izrađuje obrazloženja, a za neke ne, dok nije bilo nijedne JLS koja je izjavila da
uopšte ne radi obrazloženja. Postojeću raširenu praksu izrade obrazloženja sa ovim
elementima moguće je nadograditi i upotpuniti i „antikorupcijskim elementom“.
13
1.3. Usvajanje propisa sa ugrađenim rizicima za nastanak korupcije
Nacionalna strategija i Akcioni plan prepoznaju problem usvajanja propisa koji
sadrže rešenja koja mogu voditi nastanku korupcije i drugih zloupotreba ili
nepravilnosti; u skladu sa tim, Nacionalna strategija i Akcioni plan predviđaju
usvajanje i primena metodologije za analizu rizika u propisima na svim nivoima
vlasti21. Agencija za borbu protiv korupcije će propisati metodologiju, a njena
primena će se odnositi i na organe lokalne samouprave. Ono što Nacionalna
strategija ne predviđa, a što može biti predmet lokalnih akcionih planova za borbu
protiv korupcije, jeste izgradnja kapaciteta lokalnih samouprava (pre svega,
kapaciteta stručnih organa lokalne uprave koja se bavi pripremom propisa, a svaka
JLS ima takvu organizacionu jedinicu) za ovaj proces. Naime, Nacionalna strategija
predviđa propisivanje metodologije za analizu rizika od korupcije u propisima i
održavanje obuke za one koji metodologiju treba da primenjuju. Kako lokalne
samouprave ne bi ostale „zatečene“ i nepripremljene za ovaj proces, a imajući u vidu
ograničene resurse i kapacitete za ovaj veoma složen proces, one se moraju na
vreme pripremiti, pre svega kroz izmene akta o sistematizaciji, koji će određenim
službenicima (diplomiranim pravnicima sa relevantnim iskustvom) propisati obavezu
analize propisa koje usvaja lokalna samouprava.
Očekivano, više od 90% JLS koje su odgovorile na upitnik je izjavilo da se u procesu
izrade propisa ne sprovodi nikakva analiza sa stanovišta otklanjanja koruptivnih
rizika koji su ugrađeni u nacrt propisa. Drugim rečima, ne vrši se projekcija da li i
na koji način propisi, odnosno jezičke i logičke formulacije u njima, otvaraju prostor
za nepravilnosti, zloupotrebe i nastanak korupcije. Osim toga, ispostavilo se i da
onaj mali broj jedinica lokalne samouprave, čiji su predstavnici izjavili da se ovakva
vrsta analize vrši, suštinski ne predstavlja analizu rizika na korupciju u propisima,
jer su odgovori bili veoma uopšteni i ne govore o suštini i metodama ovog procesa
(na primer, sledeći odgovor „prilikom pripreme i utvrđivanja nacrta i predloga akata
analizira se mogućnost pojave eventualnog rizika od nastanka korupcije“). Sa druge
strane, o značaju uspostavljanja kapaciteta za proces analize propisa na rizike od
korupcije govori i podatak da je više od dve trećine JLS (67%) izjavilo da za taj
proces trenutno nema dovoljno kapaciteta, u smislu broja i stručnosti neophodnog
kadra. To ukazuje na to da će i Agencija za borbu protiv korupcije i JLS morati da
rade na jačanju kapaciteta i da prilagođavaju ispunjavanje obaveze konkretnim
okolnostima.
21 Mera 4.1.1. Akcionog plana, videti detaljnije na strani 106. dostupno na
http://www.acas.rs/sr_cir/zakoni-i-drugi-propisi/strategija-i-akcioni-plan.html
14
2. Osnov za nastanak i manifestacije sukoba interesa na lokalnom
nivou
Praksa Agencije za borbu protiv korupcije pokazuje da je lokalni nivo vlasti
naročito osetljiv na pitanja iz oblasti sukoba interesa funkcionera i to svih oblika ove
pojave (potencijalnog, prikrivenog i stvarnog sukoba interesa). Više je razloga za to
što je ovaj nivo vlasti, odnosno ovaj tip organa javne vlasti, pogodan za sukob
interesa kao vid potencijalnog ili manifestovanog oblika korupcije.
Najpre, na lokalnom nivou vlasti prisutan je veliki broj funkcionera u smislu
odredaba Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije (predsednik
opštine/gradonačelnik, odbornici, članovi opštinskog/gradskog veća, direktori javnih
preduzeća i službi, članovi upravnih i nadzornih odbora). Svi oni imaju značajan
uticaj na proces donošenja odluka na lokalnom nivou, odnosno u mogućnosti su da
odlučuju o javnom interesu i da donošenjem odluka (opštih, kao što je to opisano u
prethodnoj celini, ali i pojedinačnih) podrede javni interes privatnom, što je jedna od
najopštijih definicija sukoba interesa.
Dalje, usled jedne od važnih odlika lokalne zajednice u Srbiji, koja se može
nazvati nedovoljnom konkurencijom ljudskog kapitala (nedovoljan broj ljudi sa
potrebnim upravljačkim i liderskim kapacitetima, naročito u malim lokalnim
samoupravama koje su usled demografskih kretanja u konstantnoj depopulaciji),
često dolazi do monopolizacije moći i uticaja, odnosno do situacije u kojoj mali broj
ljudi drži ključne pozicije u različitim sektorima funkcionisanja lokalne sredine
(javnom, privatnom i civilnom sektoru).
Na kraju, specifičnost lokalne samouprave u ovom pogledu je i u tome što je
značajna grupa lokalnih funkcionera izabrana na neposrednim izborima, usled čega
podležu nešto drugačijem zakonodavnom regulisanju nespojivosti funkcija i
potencijalnog sukoba interesa. Na ovom nivou vlasti se i način dolaska na funkciju,
odnosno činjenica neposrednog izbora ove grupe funkcionera, često tumači i kao
osnov posebne vrste legitimiteta za koju se smatra da abolira odbornike od
određenih obaveza u zastupanju i zaštiti javnog interesa, što ne sme biti slučaj,
naprotiv. Svi ovi faktori utiču na to da su pojavni oblici i različlite vrste sukoba
interesa na lokalnom nivou prisutni i da nužno moraju biti predmet regulisanja
lokalnog antikorupcijskog plana.
Slučajevi sukoba interesa na lokalnom nivou ukazuju da se najčešće radi o
nekoliko modela ponašanja, koji iako su regulisani Zakonom o Agenciji za borbu
protiv korupcije, moraju biti prepoznati i lokalnim dokumentima, jer je uvek pitanje
koliko takvih slučajeva uopšte dospe do Agencije na postupanje, jer ih lokalna
sredina ne prepoznaje. A lokalna zajednica mora biti prvi nivo koji će takve modele
ponašanja prepoznavati, sprečavati i upućivati na za to predviđeno postupanje.
15
2.1. Podređivanje javnog interesa privatnom
U ovom slučaju, uočeno je da predstavnici lokalnih organa vlasti ostvaruju
privatnu korist i interes time što stvarnim sukobom interesa sebi (a najčešće
privatnim preduzećima koje imaju u svom vlasništvu), odnosno privatnim licima sa
kojima su povezani, obezbeđuju povlašćen položaj i dobijanje poslova za potrebe
lokalne samouprave, čime koriste javne resurse za ličnu dobit. Najeklatantniji primer
ovog slučaja je slučaj predsednika Gradske opštine Mladenovac, kom je Agencija za
borbu protiv korupcije izrekla meru javnog objavljivanja preporuke za razrešenje, jer
je opština koju on zastupa i predstavlja nabavljala gorivo od privatne benzinske
pumpe koja je u njegovom vlasništvu, što je nedvosmisleno utvrđeno u postupku
koji je Agencija vodila22. Da slučaj bude apsurdniji, Skupština opštine, koja je
nadležna za izbor i smenu predsednika opštine, većinom glasova je potvrdila
funkciju ovog funkcionera, odnosno nije izglasala njegovu smenu, čime je pravna
odgovornost pretvorena u političku neodgovornost, a na štetu integriteta celokupne
Gradske opštine. S obzirom na to da je u ovom slučaju prekršena postojeća
zakonska norma (čiji karakter i način sankcionisanja nisu predmet ove analize),
postavlja se pitanje da li i na koji način ovakvi i slični slučajevi mogu biti tretirani
lokalnim planom za borbu protiv korupcije? Tačnije, da li i šta lokalna samouprava i
lokalna zajednica mogu uraditi da ovakve slučajeve spreče ili otklone, odnosno kako
da dođe do ostvarivanja principa odgovornosti za učinjene povrede propisa u oblasti
otvorenog i manifestovanog sukoba interesa? Odgovor je da mogu i to na najmanje
dva načina. Prvi način je stvaranje okruženja koje će sprečiti da do ovakvih slučajeva
dođe. To se može učiniti, na primer, izradom mehanizma koji je u dosadašnjim
inicijativama civilnog sektora (koju su prihvatile pojedine lokalne samouprave)
nazivano „karta interesa“23, što suštinski predstavlja vrstu mapiranja rizika od
nastanka i različitih manifestacija sukoba interesa lokalnih funkcionera. Regulisanim i
ograničenim uvidom javnosti u identifikovane interese lokalnih funkcionera oni se
mogu odvratiti da uđu u sukob interesa ili se u takvom registru mogu pronaći
elementi za utvrđivanje da je do sukoba interesa došlo. Drugi način je naknadno
reagovanje, pre svega reagovanje tela koje će biti formirano kao telo za praćenje i
primenu lokalnog plana za borbu protiv korupcije, a kom se može dati ovlašćenje
objavljivanja različitih mera (na primer, upozorenja) koje nisu u suprotnosti sa
zakonom i koje mogu da stvore dovoljan javni pritisak na funkcionere da se
odgovorno ponašaju u vršenju svojih funkcija ili da se sa tih funkcija povuku onda
kada se nedvosmisleno utvrdi da su povredili važeće propise. Zbog toga, u ovakvim
slučajevima kao ključno se postavlja pitanje na koji način će biti formirano to telo,
ko će ga sačinjavati i kakve će ono nadležnosti imati, jer od toga u velikoj meri
zavisi i sadržina i dometi lokalnog plana za borbu protiv korupcije.
22 Videti detaljnije dokument „Preporuka za razrešenje, Čokić Dejan“, dostupno na
http://www.acas.rs/sr_cir/praksa-agencije/odluke.html 23 Videti o ovome detaljnije na: http://www.birodi.rs/od-danas-primena-lokalnog-plana-za-borbu-
protiv-korupcije-u-opsini-ub/
16
2.2. Trgovina uticajem
Međusobni odnosi i položaj funkcionera na lokalnom nivou često su određeni
postojanjem različitih vrsta mehanizama kojima oni zajednički ostvaruju svoje lične
interese ili interese sa njima povezanih lica. Koristeći različite vrste ovlašćenja koja
imaju kao predstavnici organa javne vlasti, oni imaju mogućnost da „trguju“ tim
ovlašćenjima i na taj način jedni drugima obezbeđuju različite benefite.
Praksa i slučajevi koji se vode pred Agencijom za borbu protiv korupcije
ukazuju samo na neke relacije koje nastaju u međusobnim uticajima funkcionera na
nivou lokalne samouprave. U kontekstu ove analize biće pomenuta dva, koja su
indikativna za razmatranje na koji način ovakvi i slični slučajevi mogu biti predmet
lokalnih antikorupcijskih planova. Prvi primer se odnosi na „kupovinu“ političke
podrške u lokalnim predstavničkim telima. Predsednik opštine/gradonačelnik ima
mogućnost da u ime lokalne samouprave sklopi ugovore o privremenim i
povremenim poslovima sa odbornicima skupštine opštine/grada, po osnovu kojih oni
dobijaju nadoknadu za (realne ili fiktivne) poslove koji su predmet ugovora. Sa
druge strane, odbornici sa kojima se ulazi u ovu vrstu aranžmana, pružaju u lokalnoj
skupštini političku podršku predsedniku opštine/gradonačelniku. Na ovaj način se
stvara međusobni uticaj i zavisnost, na osnovu klasične zloupotrebe ovlašćenja, koji
vode u otvoreni sukob interesa na obe strane. Drugi primer se odnosi na trgovinu
uticajem između odbornika i onih koje odbornici biraju u organe upravljanja drugih
organa javne vlasti koje LS osniva. Jednostavno opisano, izbor direktora javne
ustanove u lokalnom parlamentu završava se zapošljavanjem odbornika ili članova
porodice odbornika koji je obezbedio potrebnu većinu u toj istoj ustanovi. Ova
pojava se može regulisati već opisanim „kartama interesa“, ali ne samo njihovim
jednokratnim uspostavljanjem, već i periodičnim ažuriranjem i kontrolom, kako bi se
videle promene koje nastaju u „mrežama“ interesa javnih funkcionera.
17
2.3. Neprijavljivanje potencijalnog sukoba interesa
Prilikom donošenja određenih odluka, lokalni funkcioneri ne retko dolaze u
opasnost od potencijalnog sukoba interesa, koji takođe mora biti prepoznat kao
takav i otklonjen dostupnim i postojećim mehanizmima. Jedan slučaj kojim se
bavima Agencija za borbu protiv korupcije je indikativan za ovaj oblik sukoba
interesa – donošenje odluka o postavljanju funkcionera u lokalnim parlamentima
onda kada je očigledno da je način glasanja uzrokovan potencijalnim sukobom
interesa. Ono što se u najmanju ruku može učiniti u ovakvim slučajevima jeste
pokretanje mehanizma izuzeća iz odlučivanja/glasanja u slučaju kada postoji
potencijalni sukob interesa ili činjenje odluke/akta koji su proistekli iz odlučivanja
koje je sadržalo potencijalni sukob interesa nevažećim. Iako Zakon o Agenciji za
borbu protiv korupcije prepoznaje ovakve slučajeve (čl. 32 Zakona), važno je
prepoznati specifične oblike potencijalnog sukoba interesa funkcionera na lokalnom
nivou i regulisati ih lokalnim aktima, što može biti inicirano aktivnostima lokalnog
plana za borbu protiv korupcije. To se, konkretno, može učiniti re-definisanjem
Etičkog kodeksa ponašanja funkcionera lokalne samouprave24, koji je usvojila velika
većina lokalnih samouprava u Srbiji. Ovaj akt je moguće osavremeniti, pre svega
unošenjem odredaba o odgovornosti i jačanjem mehanizama za njegovo praćenje,
što je do sada bio najveći manjak u njegovoj primeni25.
Osim funkcionera, predmet lokalnih planova za borbu protiv korupcije i tela
nadležnih za njegovu primenu i praćenje mogu biti i kodeksi zaposlenih, odnosno
službenika u lokalnim samoupravama, jer je ovakva vrsta akata veoma važna za
upravljanje materijom sukoba interesa. Dosadašnji napori u zakonskoj i drugoj
regulativi uglavnom su bili usmereni na funkcionere, odnosno postavljena,
imenovana i izabrana lica. Lokalni službenici ostali su gotovo u potpunosti van okvira
regulisanja ove materije, jer se Zakon o državnim službenicima, koji se na određeni
način bavi sukobom interesa službenika, ne primenjuje na lokalnom nivou.
24 O ovome videti detaljnije na: http://www.skgo.org/pages/display/131 25 Zaključno sa novembrom 2012. godine, Kodeks je usvojilo 148 lokalnih samouprava, što je velika
većina od ukupnog broja; telo nadležno za praćenje primenje, međutim, formirala je samo 31 lokalna samouprava, a pitanje je i u koliko lokalnih samouprava je ono zaista i postupalo i delovalo. Videti detaljnije na http://www.ombudsmanapv.org/riv/index.php/vesti/ostale-vesti/845-eticki-kodeks-ponasanja?lang=sr-YU. Istraživanje koje se sprovedeno i u kom su učestovale 41 JLS
pokazuje vrlo slične rezultate, a govori i dalje u prilog osnaživanju primene ovog akta – naime, na pitanje da li je telo nadležno za praćenje primene Kodeksa nekada raspravljalo o sukobu interesa
funkcionera, u najvećem broju slučajeva dat je odgovor "ne, jer za tim nije bilo potrebe" (što bi značilo da uopšte nema sukoba interesa na lokalnom nivou), dok je u dve LS dat odgovor "ne, iako je bilo povoda i razloga da telo o tome raspravlja", što je posebno zabrinjavajuća situacija. Raprave o sukobu interesa funkcionera, sudeći prema odgovorima iz ovog uzorka LS, nije bilo ni u jednom slučaju.
18
Sukob interesa službenika jedinica lokalne samouprave nije do sada bio predmet
posebnog interesovanja samih organa JLS, jer mali broj njih ima usvojene interne
dokumente koji prepoznaju ovu materiju. Nešto više od 80% od onih JLS koje su
učestvovale u istraživanju izjavilo je da ne postoji nikakav interni dokument koji se
bavi sukobom interesa službenika jedinice lokalne samouprave. Manji broj njih ima
usvojene određene akte, najčešće kodekse ili pravilnike poslovne etike zaposlenih,
koji govore o tome da je sukob interesa nedozvoljen. Da li je ovu materiju dovoljno
formulisati na taj način? Iskustvo Agencije, formirano uglavnom na osnovu kontrole
objektivnosti planova integriteta, govori da nije dovoljno, jer su ta dokumenta
uglavnom takva da ne predviđaju ništa više od jednostavne i načelne zabrane
sukoba interesa, bez procedure upravljanja sukobom interesa (šta se događa kada
se on ne prijavi ili otkrije) ili odgovornosti za kršenje te zabrane. To, posledično,
takve dokumente uglavnom pretvara u „mrtvo slovo na papiru“, koje se retko ili
nikada ne primenjuje. Preporuke Agencije u tom pravcu su da se materija sukoba
interesa službenika jedinica lokalne samouprave (kao i organa i službi koje ona
osniva) reguliše na zaokružen i potpun način, sa delotvornim mehanizmima za
postupanje, uz uvažavanje specifičnosti nadležnosti lokalne samouprave i
potencijalnog sukoba interesa koji iz tih specifičnosti mogu nastati. To se, svakako,
može učiniti i kroz usvajanje i primenu lokalnih planova za borbu protiv korupcije.
19
3. Odsustvo regulacije u oblasti etike i integriteta u organima jedinice
lokalne samouprave
U vezi sa problemima utvrđenim u prethodnom delu analize je i širi problem
odsustva regulacije u oblasti etike i integriteta funkcionera i službenika jedinica
lokalne samouprave. Ovaj problem je utvrđen u okviru analize usvojenih planova
integriteta u sistemu lokalne samouprave, kroz koji su organi javne vlasti vršili
samoprocenu rizika za nastanak korupcije i drugih nepravilnosti u svom radu. Ova
analiza je pokazala da je oblast sa najvećim brojem rizika upravo oblast etike i
integriteta, pre svega zbog odsustva zakonske i interne regulacije pojedinačnih tema
koje pripadaju ovoj oblasti26, a koje se odnose na sukob interesa (funkcionera i
zaposlenih), prijavljivanje poklona (funkcionera i zaposlenih), prijavu korupcije i
etički i profesionalno neprihvatljivih postupaka i zaštitu lica koja prijavljuju ovakvo
ponašanje. Neregulisano stanje u ovoj oblasti je potvrđeno i u toku kontrole
objektivnosti izrade planova integriteta, koja je pokazala da čak i kada rizik u ovim
oblastima nije prepoznat (odnosno, kada predstavnici institucija smatraju da je
oblast etike i integriteta regulisana) to često bude daleko od suštinskog i efikasnog
postupanja. Spektar pojavnih oblika korupcije koji mogu biti generisani ovakvim
kontekstom veoma je širok – od već opisanog sukoba interesa u svim svojim
formama, preko primanja poklona u različitim oblicima (koji je često samo
eufemizam za podmićivanje), pa sve do zataškavanja slučajeva korupcije i odmazde
nad onima koji prijavlju korupciju.
Plan integriteta, kao instrument za prevenciju korupcije, sadrži i mere za
prevazilaženje rizika, pa je očekivano pretpostaviti da će one JLS koje su se
objektivno samoprocenile, usvojiti mere za otklanjanje rizika. Međutim, plan
integriteta je usvojilo tek nešto više od polovine JLS, pa se postavlja pitanje kakva je
situacija u preostalim, koje taj dokument nisu usvojile; dodatno ograničenje ovog
mehanizma je to što je on rađen metodom samoprocene, pa svi oni koji nisu bili
objektivni, neće imati obavezu da donose nikakve mere. Ni za one koji ne usvoje
mere, a trebalo je to da učine, za sada nisu predviđeni mehanizmi sankcionisanja.
Zbog svega toga, kao i zbog značaja oblasti etike i integriteta i prepoznate
neregulisanosti ove oblasti, ta oblast bi trebalo da se nađe u lokalnim planovima za
borbu protiv korupcije, koje će kao obavezujući dokument usvajati sve jedinice
lokalne samouprave. Osim toga, lokalnim planom za borbu protiv korupcije, jedinice
lokalne samouprave treba da preuzmu obavezu podsticanja javnih preduzeća, službi
i ustanova koje osnivaju da i same usvajaju pravila etičkog i profesionalnog
ponašanja, sa praćenjem njihove primene i pokretanjem odgovornosti za kršenje
ovih pravila.
26 Od ukupnog broja institucija u sistemu lokalne samouprave, 56% njih je usvojilo svoj plan
integriteta. Analizom odgovora o postojanju rizika, najveći indeks zabeležen je u slučaju etike i integriteta (38.5), koji znači da je, pojedinačno posmatrano, procenat institucija koje su izjavile da
nemaju nikakvu regulativu niti praksu u upravljanju sukobom interesa, prijavljivanjem poklona, prijavom korupcije i zaštitom lica koja prijavljuju korupciju veći od 60%. O ovome videti detaljnije u „Izveštaju o samoproceni integriteta organa javne vlasti u Republici Srbiji“, Agencija za borbu protiv korupcije, Beograd, 2014. godina, strana 64. Izveštaj dostupan na http://www.acas.rs/sr_cir/component/content/article/41/323.html
20
U čemu se ogleda specifičnost regulisanja oblasti etike i integritet kada je u
pitanju lokalna samouprava kao nivo vlasti? Kao što je već pomenuto u prethodnom
odeljku teksta, pitanje etike i integriteta u JLS postalo je predmet interesovanja i
regulisanja još pre čitavu deceniju. Pomenuti Kodeks ponašanja funkcionera lokalne
samouprave dati su na usvajanje i upotrebu JLS još 2004. godine. Akti su usvajani i
primenjivani sa različitim i neujednačenim uspehom, ali su oni stvorili veoma važnu
svest o značaju etičkog i profesionalnog ponašanja. Dalje, iskustvo i praksa Agencije
pokazali su da je vreme da je sa propisivanja šta se sme, a šta ne sme, potrebno
otići korak dalje u primeni pravila, njihovoj konkretizaciji i operacionalizaciji, kao i
predviđanju mehanizama za reagovanje i pokretanje odgovornosti u slučajevima
kada do kršenja pravila dođe. Dalje, praksa takođe pokazuje da su sa različitim
reformama i promenama u funkcionisanju javnog sektora do kojih je dolazilo u
prethodnoj deceniji evoluirali i oblici ne-etičkog i neprofesionalnog ponašanja, pa je
potrebno re-definisati i re-afirmisati postojeće modele i mehanizme, među kojima su
i pomenuti kodeksi ponašanja, koji predstavljaju sasvim dobru i kvalitetnu osnovu za
ovaj proces koji će uštedeti značajnu energiju, jer se u tome ne bi kretalo „od
početka“. To se upravo može učiniti lokalnim planovima za borbu protiv korupcije,
koji mogu i treba da podstaknu jedinice lokalne samouprave da usvoje ove
akte/usvoje mehanizme primene, kao i da ih „ožive“ i dopune regulisanjem onih
oblasti koje su u međuvremenu postale nova vrsta neprofesionalne prakse, odnosno
koruptivnog ponašanja27. Konkretno, potrebno je detaljnije regulisati oblast sukoba
interesa, posebno načine prepoznavanja, mehanizme otklanjanja i predviđanje
posledica (odluka i akata) koje nastaju u situaciji u kojoj je postojao sukob interesa
(o čemu je bilo više reči u prethodnoj celini analize). Dalje, nove tendencije postoje i
u oblasti prijema poklona i upravljanja poklonima (što je u jednom delu, ali samo za
funkcionere, prvi put regulisano Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije iz
2008. godine). Oblast upozoravanja na korupciju i prijave korupcije, kao i zaštite
uzbunjivača, takođe je aktuelna tema koja pripada korpusu etike i integriteta, ličnog
i institucionalnog. A za sve ove oblasti važno je iznova promisliti i definisati
mehanizme praćenja, primene i pokretanja odgovornosti (moralne, pravne i
političke) za povrede pravila. Već sama činjenica da je u okviru svojih planova
integriteta veliki broj predstavnika jedinica lokalnih samouprava izjavio da „rizik
postoji“ govori o prepoznatoj potrebi da se od ranije poznate oblasti iznova definišu,
a nove uvedu u praksu.
27 Anegdota koja može biti vrlo indikativna za ovakvu situaciju desila se u toku kontrole plana
integriteta u jednoj JLS. Dužom pretragom od strane zaposlenih utvrđeno je da u toj LS postoji
usvojen Etički kodeks ponašanja funkcionera lokalne samouprave i to još od 2005. godine. Ovim Kodeksom definisani su, na primer, oblast sukoba interesa i poklona, a dokumentom je predviđeno
formiranje Saveta za praćenje primene kodeksa, što nikada nije učinjeno. Takođe, zahvaljujući poseti Agencije, „otkriveno“ je postojanje Pravilnika o opštim pravilima ponašanja zaposlenih u Opštinskoj upravi, takođe iz 2005. godine, kojim su uređene oblasti prijavljivanja korupcije i zloupotreba, sukoba interesa i poklona, ali koji ne samo da se ne primenjuje, nego gotovo niko nije znao ni da takav akt postoji.
21
Situaciju utvrđenu analizom planova integriteta u potpunosti je potvrdilo i
istraživanje sa JLS spovedeno povodom dopune ove analize. Naime, 85% JLS koje
su odgovorile na upitnik nema nijedan interni dokument koji se bavi prijemom,
prijavljivanjem i tretiranjem poklona koje primaju zaposleni ili funkcioneri. Manji
broj JLS ovu materiju uglavnom prepoznaje kroz pomenute kodekse ponašanja ili
kodekse poslovne etike, dok samo jedna jedinica lokalne samouprave ima usvojen
interni pravilnik o poklonima. Sve to rezultira podatkom da je samo u jednoj JLS do
sada dolazilo do pokretanja postupaka zbog primanja mita. Situacija je još
drastičnija u slučaju prijavljivanja korupcije ili zaštite lica koja prijavljuju korupciju –
ta oblast nije prepoznata niti regulisana u više od 90% JLS, zbog čega je, prema
rezultatima istraživanja, u samo dve JLS do sada bilo slučajeva internog
prijavljivanja korupcije, ali sa za sada neizvesnim ishodom.
22
4. Uzroci i oblici korupcije koji nastaju u odnosu između jedinice
lokalne samouprave i organa javne vlasti koje JLS osniva i delom
ili u potpunosti finansira i kontroliše
Jedinica lokalne samouprave osnivaju, finansiraju i kontrolišu druge organe
javne vlasti (ustanove, službe, organizacije i javna preduzeća), kojima poveravaju
vršenje nadležnosti od javnog i opšteg interesa za lokalno stanovništvo. Broj, vrsta i
delokrug rada ovih organa se razlikuje od jedne do druge JLS, ali je svima
zajedničko to što se odgovornost za njihovo (ne)funkcionisanje nalazi upravo na
organima JLS koji ih osnivaju i kontrolišu i koji rad ovih organa javne vlasti treba da
reguliše i sa stanovišta antikorupcijskih mehanizama.
Odnosi između JLS i javnih preduzeća, službi, organizacija i ustanova koje ona
osniva nisu jednoznačni i jednostavni. Proces postavljanja i imenovanja direktora
ovih organa različito je regulisan, često nedovoljno dobro sa stanovišta
obezbeđivanja potpunog profesionalnog upravljanja. U pojedinim slučajevima, ovi
subjekti postaju neformalno veoma moćni i nedovoljno kontrolisani od strane JLS –
jedan od primera predstavljaju slučajevi javnih službi koji se bave upravljanjem
imovinom lokalne samouprave ili infrastrukturnim projektima u lokalnoj zajednici, čiji
godišnji budžeti premašuju budžete jednica lokalne samouprave koja ih osniva i
kontroliše. Odnosi su dodatno usložnjeni činjenicom da se jedan deo ovih organa
finansira iz sopstvenih sredstava, pruža usluge pod komercijalnim uslovima, ne retko
predstavlja i monopoliste u pružanju određenih usluga, što dodatno jača njihovu
(ne)formalnu moć i poziciju. Dalje, za pojedine oblasti od opšteg interesa postoji
podeljena nadležnost između lokalnih i republičkih institucija, u kojoj jedan deo
upravljanja i kontrole vrši JLS, a drugi deo republički organi. Veoma različiti
kapaciteti JLS da se bave prenetim nadležnostima u ovim oblastima često rezultiraju
neujednačenom praksom, lošim upravljanjem i odsustvom kontrole nad ovim
institucijama, što stvara vrlo povoljne okolnosti za korupciju28, naročito „političku
korupciju“. Zbog toga, deo lokalnih planova za borbu protiv korupcije mora biti i
regulisanje odnosa između JLS i onih organa za čije je funkcionisanje ona odgovorna
i to najmanje u sledeća dva aspekta – kadrovskom i finansijskom. Osim toga,
regulisanje odnosa između JLS i njoj podređenih javnih preduzeća (ali ne samo
javnih preduzeća) je jedna od osnovnih smernica za izradu lokalnih planova za borbu
protiv korupcije, kao što je to navedeno u Akcionom planu i opisano u uvodu ove
analize.
28 Najbolji primer za ovaj slučaj su oblasti prosvete, zdravstva i socijalne zaštite. Važeći Zakon o
lokalnoj samoupravi daje ovlašćenje lokalnoj samoupravi da osniva, prati i obezbeđuje
funkcionisanje ustanova osnovnog obrazovanja, primarne zdravstvene zaštite i socijalne zaštite („Sl. glasnik RS br. 129/2007“, čl. 20, stav 16 i 17). U praksi, lokalna samouprava je odgovorna za imenovanje pojedinih organa upravljanja u ovim ustanovama i u obezbeđivanju bazičnih uslova za njihovo funkcionisanje, dok se svi drugi, pre svega stručni i kadrovski elementi upravljanja, nalaze u rukama republičih institucija.
23
4.1. Kadrovski aspekt
Jedinice lokalne samouprave su nadležne za izbor, imenovanje i/ili
postavljenje direktora i članova upravnih i nadzornih odbora različitih vrsta
preduzeća, organizacija, ustanova i službi koje ona osniva. Ne postoji jedinstven akt
i praksa po kojoj se sprovodi ova vrsta nadležnosti, već su ti procesi regulisani
brojnim propisima koji uređuju različite oblasti čije funkcionisanje obezbeđuje svaka
jednica lokalne samouprave. U ovom procesu potrebno je razlikovati izbore,
imenovanja i postavljenja direktora, sa jedne strane i drugih organa upravljanja, sa
druge strane. Od načina na koji JLS utiče na to ko će upravljati ovim organima javne
vlasti zavisi i vrsta uticaja koje ona ostvaruje, kao i kvalitet rukovođenja i kvalitet
usluga koje će ove institucije pružati građanima lokalne zajednice.
Zakon o javnim preduzećima29 reguliše postupak javnog konkursa za izbor
direktora javnih preduzeća. Po ovom Zakonu, jedinice lokalne samouprave dužne su
da, prema propisanoj proceduri, sprovedu javni konkurs za izbor direktora javnih
preduzeća koje ona osniva.
Istraživanjem je potvrđena pretpostavka da je najveći broj JLS do sada sproveo
javni konkurs za direktore svih svojih javnih preduzeća, na način na koji to predviđa
Zakon (90% njih). Oni koji to još uvek nisu učinili za pojedina javna preduzeća, nisu
to učinili uglavnom zbog toga što procedure još uvek traju. Može se zaključiti da je
obavezujuća zakonska regulativa u ovoj oblasti, kao i angažovanje Stalne
konferencije gradova i opština – Saveza gradova i opština, čiji predstavnik učestvuje
u komisijama za izbore direktora na lokalnom nivou, dovela do pozitivnih efekata i
činjenice da se direktori javnih preduzeća biraju na javnim konkursima, što je ranije
bio izuzetak, a ne pravilo. Ono što je dalje potrebno raditi u ovom procesu jeste
pratiti da li se Zakon o javnim preduzećima dosledno primenjuje na lokalnom nivou,
kao i jačati samu proceduru, činiti je transparentnom i unapređivati proces izbora u
praktičnom smislu reči.
Sistemski zakoni i u nekim drugim oblastima, kao što su prosveta, zdravstvo
ili socijalna zaštita, regulišu javni postupak izbora direktora, koji jedinice lokalne
samouprave kao osnivači moraju da primene. Međutim, mimo ovoga, postoji jedan
broj institucija, čije je upravljanje regulisano Zakonom o javnim službama30 koji
ostavlja značajno diskreciono pravo osnivaču da reguliše proces izbora direktora.
Praksa pokazuje da je reč, uglavnom, o različitim ustanovama u oblasti kulture,
sporta ili turizma, kod kojih je proces izbora direktora različito regulisan. Usled
odsustva uniformne regulacije, javlja se prostor za različite vrste međusobnih
trgovina uticajem i političku korupciju, koja u ovom slučaju podrazumeva tretiranje
rukovodećih i upravljačkih pozicija u javnim ustanovama kao „plena“ političkih
stranaka i načina za ostvarivanje stranačkih interesa.
29 Sl. glasnik RS, br. 119/2012, 116/2013 - autentično tumačenje i 44/2014 - dr. zakon 30 Sl. glasnik RS, br. 42/91, 71/94 (dr. zakon), 81/2005 (ispr. dr. zakona) i 83/2005 (ispr. dr. zakona)
24
Sudeći prema dosadašnjim analizama i istraživanju, pojedine jedinice lokalne
samouprave su ovaj proces regulisale tako što su način izbora direktora ovih
ustanova definisale svojim statutima; neke druge, pak, izbor direktora regulišu
osnivačkim aktima svake ustanove i to uglavnom na način da se celokupan izbor
direktora poverava upravnim odborima ustanova, dok JLS zadržava pravo davanja
formalne saglasnosti na odluku upravnog odbora, koji je prethodno, kada pojedini
zakoni to nalažu, pribavio i pozitivno mišljenje resornog ministarstva. Ima, međutim
i slučajeva gde se postavljenje direktora u pojedinim javnim ustanovama i službama
vrši jednostavnim i jednostranim donošenjem akta o postavljenju od strane jedinice
lokalne skupštine, sa ili bez predloga upravnog odbora organa javne vlasti čiji se
direktor postavlja, što predstavlja primer netransparentnog i diskrecionog
postupanja organa JLS.
Kako bilo, lokalnim akcionim planom za borbu protiv korupcije trebalo bi
ujednačiti proces izbora direktora svih organa javne vlasti koje lokalna samouprava
osniva i to tako da za sve bude obavezan javni konkurs. I tamo gde zakonska
obaveza sprovođenja javnog konkursa već postoji, JLS je ostavljen značajan prostor
da utiču na samu proceduru31, koja može biti unapređena na način da javni konkurs
ne bude samo forma, već da dovede do suštinskog postavljenja profesionalnog
kadra na rukovodeća mesta i to kadra koji neće biti interesno i uticajno povezan sa
onim ko ga postavlja i koga će javnost držati odgovornim za njegov plan i program
rukovođenja ustanovom32. S tim u vezi, JLS treba da reguliše celokupan rad
konkursnih komisija, kao i da obezbedi transparetnost postupka izbora direktora.
Komisije, najpre, treba da imaju svoje pravilnike o radu, koji će sadržati i odredbe o
sukobu interesa, celokupan proces treba da bude dostupan javnosti (a ne samo javni
poziv i konačna odluka o imenovanju, kao što je to sada najčešće slučaj), a na
odluke komisije mora postojati pravo adekvatne žalbe. Sastavni deo konkursne
prijave kandidata mora biti i plan i program upravljanja institucijom, koji takođe
treba da budu dostupni uvidu javnosti. Tek kada se proces izbora direktora reguliše
na ovaj način, može se smatrati da su obezbeđeni uslovi nepristrasnosti i
profesionalnog izbora. Svi ovi principi i elementi mogu biti sastavni deo lokalnih
planova za borbu protiv korupcije. Telima za praćenje primene ovog dokumenta
potrebno je dati i mogućnost da sa nadležnim službama jedinice lokalne samouprave
identifikuju svaki pojedinačni organ javne vlasti za čije direktore je potrebno
sprovesti ovakvu vrstu izbora.
31 Jedan od primera ovog slučaja predstavlja izbor direktora centra za socijalni rad. Prema Zakonu o
socijalnoj zaštiti (Sl. glasnik, br. 24/2011, čl. 124), direktora imenuje nadležni organ jedinice lokalne samouprave, na osnovu sprovedenog konkursa. Sam način sprovođenja konkursa, kako to Zakon predviđa, određuje jedinica lokalne samouprave, što je upravo taj prostor za dalje uređenje
procesa. 32 O ovome je Agencija za borbu protiv korupcije pisala i u inicijativi za izmene i dopune Zakona o
javnim preduzećima, koje su podnete resornom Ministarstvu u avgustu 2014. godine, a u kom se problem nedovoljne regulisanosti procedure izbora u javnim preduzećima koje osniva lokalna samouprava jedan od identifikovanih problema. Detaljnije videti na http://www.acas.rs/sr_cir/component/content/article/41-ostali-tekstovi/1103-rizici-od-korupcije-u-zakonu-o-javnim-preduzecima.html
25
Drugi segment odnosa između JLS i organa koje ona osniva predstavlja deo
imenovanja članova upravnih i nadzornih odbora (jednog ili drugog ili i jednog i
drugog, u zavisnosti od tipa institucije), kao i školskih odbora obrazovnih
institucija. Kada je reč o zakonskoj regulativi, jedino Zakon o javnim preduzećima
propisuje neke uslove za kandidate nadzornih odbora. Imenovanje članova upravnih
i nadzornih odbora drugih organa javne vlasti u potpunosti je podložno uticajima
aktuelnog odnosa političkih snaga – kandidati se biraju većinom glasova u lokalnim
skupštinama, bez obrazloženja i neophodnih stručnih, profesionalnih ili moralnih
prednosti ili ograničenja.
Rezultati istraživanja potvrđuju prethodno opisanu situaciju, jer nešto više od jedne
trećine JLS koje su odgovorile na upitnik tvrdi da se uz predloge za imenovanje i
postavljenje članova nadzornih tela ne dostavljaju nikakva obrazloženja. Dalje,
jedan broj njih tvrdi da se uz predloge dostavljaju biografije kandidata, kao
određena vrsta obrazloženja zašto su predloženi baš ti kandidati. Kada je reč o
kriterijumima za izbor, nešto više od 40% JLS navodi da ne postoje posebni uslovi i
kriterijumi za izbor kandidata; ostali uglavnom navode da su kriterijumi i uslovi dati
ili sistemskim zakonima ili osnivačkim aktima ovih entiteta.
JLS kroz svoje planove za borbu protiv korupcije mogu da propišu: 1) odgovor
na pitanje da li se i za koje članove nadzornih tela dostavljaju obrazloženja za
imenovanje, 2) uvođenje obaveze dostavljanja obrazloženja i njihovo objavljivanje,
3) analizu kriterijuma i uslova za imenovanje, 4) uvođenje minimalnih uslova i
standarda za izbor članova upravnih i nadzornih odbora. Odgovornost upravnih i
nadzornih odbora za dobro funkcionisanje organa javne vlasti suviše je velika da bi
ovaj segment ostao neregulisan. Takva neregulisanost uzrokuje različite oblike
korupcije, kao što su sukob interesa, trgovina uticajem i nepotizam; lokalni planovi
za borbu protiv korupcije mogu biti povod da se to koriguje.
4.2. Finansijski aspekt
Osim u upravljačkom i kadrovskom delu, između JLS i organa javne vlasti koje
ona osniva, sa stanovišta sprečavanja zloupotreba, postoji i važan odnos u procesu
upravljanja finansijama i kontrolom nad trošenjem finansija. JLS daje saglasnost na
finansijske planove ovih organa javne vlasti, koji, u zavisnosti od izvora finansiranja,
ulaze delom ili u celini u budžete JLS. S obzirom na to da je upravljanje javnim
finansijama posebno rizično za nastanak korupcije, na relaciji JLS – organi javne
vlasti koje ona osniva moraju se preciznije odrediti međusobne obaveze i
odgovornost. Analize pokazuju da na ovoj relaciji ne postoji ujednačena praksa,
finansijski planovi budžetskih korisnika ne sadrže sve elemente koji bi obezbedili
adekvatno upravljanje i kontrolu finansija. Na primer, finansijski planovi ne sadrže
uvek precizne prikaze planiranih prihoda i rashoda, izvora finansiranja, obrazloženja
prihoda i rashoda, kao ni nefinansijske pokazatelje učinaka planiranih aktivnosti33.
33 O ovome videti detaljnije u priručniku „Metodologija za utvrđivanje indeksa odgovornosti,
26
Ovi nalazi su delimično potvrđeni i istraživanjem koje je sprovedeno. Oko 20% JLS
je izjavilo da finansijski planovi budžetskih korisnika ne sadrže narativna
obrazloženja prihoda i rashoda, kao ni izvore finansiranja za pojedine ili sve
budžetske stavke. U više od 70% JLS finansijski planovi budžetskih korisnika ne
sadrže nefinansijske pokazatelje učinaka aktivnosti koje će biti finansirane iz
njihovih budžeta (rezultata), što predstavlja osnov za najviši stepen kontrole koja
se sprovodi nad trošenjem budžetskih sredstava34. Očekivano, na pitanje da li JLS
vrši kontrolu nad trošenjem sredstava onih budžetskih korisnika kojima opredeljuje
određena sredstva, sve opštine i gradovi su odgovorili da se ta kontrola vrši. Na
pitanje o načinima kontrole, njihove forme se ogledaju uglavnom u „podnošenju
redovnih izveštaja“, „kontroli interne revizije“ ili „kontroli po nalogu rukovodioca“.
Ovo govori o odsustvu svesti o značaju adekvatnog i preciznog planiranja, ali i
o izbegavanju da se finansijski podaci prikažu na način koji bi obezbedio
sveobuhvatnu kontrolu i to ne samo u finansijskim okvirima i pokazateljima, već i
okvirima koji predstavljaju svrhu zbog koje se opredeljuju sredstva. Zbog toga, a
sve u cilju otklanjanja zloupotreba i nepravilnosti, lokalni akcioni planovi bi trebalo
da sadrže i meru usvajanja obavezujućeg uputstva za sastavljanje finansijskih
planova i budžeta koji bi bili takvi da mogu da obezbede adekvatnu kontrolu, kao i
mehanizme kontrole koji bi bili suštinske prirode (kontrole ispunjenosti rezultata i
ciljeva koji su postavljeni pred organe javne vlasti). Iako je Zakonom o budžetskom
sistemu predviđen prelazak na programsko budžetiranje i u JLS35 od 2015. godine,
važno je i da ovaj proces bude dodatno ojačan, odnosno da se antikorupcijski
elementi ovog procesa nađu i u lokalnom planu za borbu protiv korupcije.
Na posebnu vrstu problema u odnosu koji postoji između JLS i javnih
preduzeća (posebno onih koja se bave komunalnim delatnostima) ukazuje i
predstavka podneta Agenciji 2013. godine36. Predstavka se odnosi na praksu da se
lokalna javna komunalna preduzeća svesno dovode do stečaja, kako bi se vršenje
poslova od javnog interesa poverilo privatnim preduzećima. Ovakva praksa u sebi
sadrži potencijalni sukob interesa, jer se u predstavci ukazuje na vezu između
funkcionera JLS, rukovodilaca JKP i privatnih preduzeća koja dobijaju poslove nakon
što javna preduzeća odu u stečaj. Ovakva vrsta problema može se prevazići
uvođenjem pobrojanih mehanizama u kadrovskom i finansijskom aspektu. Tela
nadležna za praćenje primene lokalnog plana za borbu protiv korupcije posebnu
pažnju treba da obrate na ovakve slučajeve onda kada do njih dođe.
transparentnosti i proverljivosti na lokalnom nivou – Priručnik za gradove i opštine“, Stalna konferencija gradova i opština – savez gradova i opština Srbije, Beograd, februar 2012. Dostupno na http://www.skgo.org/publications/front/page:1
34 Na primer, broj i tip kulturnih manifestacija koje će biti organizovane, broj dece za koju se planira da budu upisana u predškolsku ustanovu u toku godine, broj i vrsta knjiga koje će biblioteka
nabaviti u toku godine, broj kilometara puteva koje će lokalno preduzeće u toku godine popraviti/izgraditi i tako dalje.
35 "Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013 i 142/2014
36 Predstavka Sindikata zaposlenih u komunalno-stambenoj delatnosti Srbije.
27
5. Uzroci i oblici korupcije u upravljanju javnom svojinom jedinice
lokalne samouprave
Prema Zakonu o javnoj svojini37, JLS je jedan od osnovnih titulara javne
svojine u Republici Srbiji. Ovom nivou vlasti je data mogućnost sticanja, korišćenja,
upravljanja, prenosa i nadzora nad javnom svojinom u njenom vlasništvu, što
predstavlja složenu i odgovornu nadležnost, čije vršenje sadrži rizike za nastanak
različitih oblika korupcije. Korupcija, naime, predstavlja zloupotrebu javnih resursa,
među koje spada i javna svojina. Ukoliko proces upravljanja javnom svojinom nije
dobro regulisan, to može stvoriti uslove da se javna svojina koristi za ostvarivanje
privatnih interesa onih koji njom upravljaju, direktno ili indirektno38. Rizik za ovakve
događaje je utoliko veći ukoliko svojinski odnosi između različitih nivoa vlasti još
uvek nisu u potpunosti regulisani, jer je pomenutim zakonom JLS relativno tek od
skoro (2011. godine) omogućeno raspolaganje sopstvenom imovinom.
Suštinu efikasne regulacije upravljanja javnom svojinom čine dva segmenta
procesa: prvi se odnosi na (ne)postojanje akata koji regulišu proces utvrđivanja
(popisivanja) javne svojine, usklađivanja faktičkog sa knjigovodstvenim stanjem
svojine, kao i akata kojima se vrše procesi sticanja, otuđivanja, raspolaganja i
kontrole nad javnom svojinom koja je data na raspolaganje drugim licima. Iako
pomenuti zakon do određenog nivoa reguliše ove obaveze, njime je značajan deo
regulacije procesa ostavljen u nadležnost JLS. Otuda se opravdano postavlja pitanje
da li su sve JLS regulisale ove procese i da li su ih regulisale adekvatno i kvalitetno.
Lokalni plan za borbu protiv korupcije je prilika da se svaka JLS sistemski i
ujednačeno posveti ovom problemu i da uspostavi jedinstvene, potpune i
sveobuhvatne registre svoje imovine.
Očekivano, gotovo 100% JLS od onih koje su odgovorile na upitnik redovno
(odnosno godišnje) sprovodi popise imovine, što je bila obaveza i pre donošenja
aktuelnog Zakona o javnoj svojini za sve organe javne vlasti, pa u tom smislu
postoji određena praksa i iskustvo u tom procesu. Međutim, više od 50% njih nema
interne akte koji regulišu ovaj proces, već popis imovine rade „prema zakonu“, iako
bi interni akti značajno olakšali ovaj proces, imajući posebno u vidu složenost JLS,
odnosno činjenicu da u okviru ovog nivoa vlasti funkcioniše više organa. Ovo se
obično postiže usvajanjem pravilnika o popisu imovine (za koji 43% JLS tvrdi da ga
poseduje, odnosno više od polovine ne poseduje), a koji bi trebalo operativno da
osigura da se proces popisa sprovodi adekvatno. Gotovo je identičan broj i onih JLS
koje još uvek nisu usvojile interne akte kojima bi se regulisao proces sticanja,
otuđivanja i raspolaganja imovinom (nešto više od 50%), iako je ovo važan korak
ka obezbeđivanju efikasnog upravljanja javnom svojinom.
37 Sl. glasnik RS, br. 72/2011 i 88/2013 38 O ovome do sada nije bilo nekih detaljnijih, sistematskih analiza – informacije o načinima
zloupotrebe javne svojine uglavnom su bile predmet pojedinačnih (ne)otkrivenih afera o kojima se moglo čuti u medijima. Videti, na primer, primer na linku: http://www.blic.rs/Vesti/Hronika/436530/Privedena-bivsa-predsednica-Skupstine-opstine-Cuprija
28
Drugi segment u oblasti upravljanja javnom svojinom odnosi se na
nedostatak transparentnosti u procesu raspolaganja javnom svojinom.
Uspostavljanje registara javne svojine predstavlja jedan korak u ovoj oblasti, dok je
omogućavanje uvida javnosti u registre podjednako važan proces.
Istraživanje sa JLS je pokazalo da u skoro 80% njih nisu javno dostupni registri
javne imovine JLS. Oni koji tvrde da postoje javno dostupni podaci o imovini,
uglavnom navode dostupnost podaka o zemljištu i objekatima koji se nalaze u
okviru javno dostupnih baza podataka Republičkog geodetskog zavoda, ali ne i JLS.
U tom pravcu, JLS u svojim planovima za borbu protiv korupcije mogu
predvideti objavljivanje registara javne svojine, registara javne svojine date na
raspolaganje drugim licima, registara korisnika imovine date u zakup/korišćenje,
registara onih kojima je zbog zloupotreba oduzeto pravo zakupa/korišćenja i tako
dalje. Potrebno je, najpre, predvideti načine kreiranja i sadržaj ovih baza podataka,
proceduru i odgovornost njihovog ažuriranja i zaštite podataka u njima, a potom i
javno objavljivanje na adekvatne načine. Poseban segment ovog procesa odnosi se
na uslove i proceduru davanja javne svojine JLS na korišćenje drugim licima. Ovaj
proces se mora obavljati unapred regulisanom internom procedurom. Osim toga,
kontrola procesa mora biti potpuna i mora obuhvatiti kontrolu načina upravljanja i
kontrolu (ne)naplaćenih potraživanja u smislu dugovanja za zakup.
Postojeća zakonska regulativa predviđa više različitih modela davanja javne svojine
u zakup i na korišćenje, od javnog tendera, pa do direktne pogodbe u određenim
slučajevima. Istraživanje je pokazalo da sve JLS primenjuju različite modele, u
zavisnosti od situacije, kao i da velika većina ima i praksu direktnih pogodbi. Iako je
ovo pozitivnim normama dato kao mogućnost, vrlo je važno ograničiti neposredne
pogodbe samo na zakonom predviđene slučajeve (na primer, situacije kada se javna
svojina JLS ustupa drugom organu javne vlasti na korišćenje, radi zadovoljenja
javnog interesa), kao i predvideti interne procedure za ovu vrstu procesa. Kada je
reč o kontroli korišćenja javne svojine, praksa poznaje različite slučajeve i
mehanizme kontrole u onim JLS u kojima je upravljanje javnom svojinom povereno
posebnim pravnim licima (na primer, lokalnim direkcijama za imovinu, javnim
preduzećima, agencijama za upravljanje imovinom) i onih u kojima se ovim
procesima neposredno bavi opštinska/gradska uprava. Zbog postojanja različlitih
modela, a usled neopravdanosti očekivanja da sve JLS mogu da unifikuju ovaj
proces (pre svega zbog različitih kapaciteta koje poseduju), potrebno je u lokalne
akcione planove za borbu protiv korupcije uvesti generalnu obavezu jačanja
mehanizama kontrole javne svojine date na korišćenje trećim licima, sa
eventualnim modelima na koje načine to može da se učini (primeri: uvesti obavezne
terenske, komisijske kontrole, a ne samo kontrole plaćanja zakupa, kao što je to
sada najčešće slučaj, a što predstavlja samo jednu stranu kontrole upravljanja
javnim resursima).
29
Dalje, prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, ovaj nivo vlasti ima nadležnost
da osniva i upravlja sopstvenim robnim rezervama. Roba nabavljena za potrebe
robnih rezervi takođe predstavlja vrstu javne svojine, čija se nabavka, skladištenje i
upotreba mora precizno regulisati, kako bi se izbegle zloupotrebe u ovoj oblasti, o
kojima se povremeno moglo saznati u medijima39. Detaljnija analiza stanja u robnim
rezervama na lokalnom nivou ne postoji, ali ono što je utvrđeno da se dešavalo u
ovoj oblasti na republičkom nivou, analogno se može pretpostaviti da se dešava i na
lokalnom nivou40. Aktuelni Zakon o robnim rezervama41 detaljno reguliše samo
republičke robne rezerve i navodi da „autonomna pokrajina i jedinica lokalne
samouprave mogu, zavisno od svojih potreba i mogućnosti, obrazovati robne
rezerve, u skladu sa ovim zakonom“ (čl. 3, stav 3.), bez detaljnije regulacije.
Lokalnim planom za borbu protiv korupcije u onim JLS koje su osnovale robne
rezerve potrebno je propisati mere kojim će se ova oblast detaljno regulisati. Najpre,
potrebno je doneti neophodan pravni okvir ili unaprediti postojeći, na način da se
urede sledeće oblasti: procedura nabavke roba, procedura skladištenja (naročito u
slučaju kada se skladištenje poverava privatnim licima, usled nedostatka kapaciteta i
prostora koje poseduje lokalna samouprava), procedura, uslovi i kriterijumi
raspodele robe iz robnih rezervi, kao i sistem kontrole.
Iako za sada mali broj JLS ima osnovane svoje robne rezerve (prema istraživanju,
samo oko 15% od broja onih koje su odgovorile na upitnik), važno je ovu oblast
imati u vidu za situacije u kojima će ova procedura biti pokrenuta u nekom
budućem periodu, kada se za tim ukaže potreba; dalje, važno je lokalnim
antikorupcijskim planovima u onim JLS koje imaju svoje robne rezerve izvršiti
analizu interne regulative, na način i sa ciljem ostvarivanja standarda opisanih u
prethodnom pasusu izveštaja.
39 Videti, na primer
http://www.rts.rs/page/stories/sr/story/135/Hronika/1585989/Hap%C5%A1enje+zbog+zloupotrebe+robnih+rezervi+.html
40 Videti detaljnije o tome na http://www.politika.rs/rubrike/Hronika/Ljajic-Milionska-steta-od-zloupotreba-robnih-rezervi.lt.html
41 Sl. glasnik RS, br. 104/2013
30
6. Uzroci i oblici korupcije koji nastaju realizacijom pojedinačnih
projekata u aspektima rizičnim za nastanak korupcije
Jedinice lokalne samouprave sprovodi različite vrste pojedinačnih projekata,
kako iz budžetskih sredstava, tako i iz sredstava donatora koji ulažu u različite
aspekte razvoja i održivosti lokalne zajednice. Svaki pojedinačni projekat, ukoliko
njegova priprema, realizacija i održivost nisu regulisani, već su podložni određenoj
vrsti diskrecije, nose opasnost od zloupotrebe sredstava u toku same realizacije
projekta, kao i opasnost od korišćenja njegovih rezultata ukoliko način korišćenja tih
rezultata nije na vreme regulisan. Pojedini donatori su dodelu sredstva jedinicama
lokalne samouprave uslovili prethodnom analizom i uvođenjem praktičnih principa
„dobrog upravljanja“ u proces apsorbovanja doniranih sredstava i upravljanja
rezultatima projekata, što predstavlja primer dobre prakse koji sve JLS mogu da
iskoriste i ugrade u svoj sistem funkcionisanja42. O čemu je, naime, reč? Najbolji
ilustrativni primer za ovu vrstu rizika predstavljaju infrastukturni projekti i to, na
primer, projekti izradnje objekata od javnog interesa koji mogu imati i komercijalnu
svrhu (na primer, sportska hala). Pre nego što se uđe u izgradnju ovakvog objekta, a
zarad izbegavanja potencijalne korupcije, važno je sprovesti detaljnu analizu
postojećeg pravnog okvira, regulisati međusobne odnose investitora i subjekta koji
će dobiti objekat na upravljanje, definisati organizacioni model upravljanja
objektom, utvrditi mogućnosti komercijalnog korišćenja objekta i kontrole nad
njegovim upravljanjem i finansiranjem43. Regulisanjem ovih elemenata unapred se
značajno smanjuje prostor da se zloupotrebi projekat od opšteg značaja, kako u fazi
njegovog sprovođenja, tako i nakon toga.
Sudeći prema rezultatima istraživanja sa JLS, oko 70% od broja onih koje su
učestvovale u istraživanju ne sprovodi aktivnosti koje bi mogle rezultirati ovom
vrstom analize. Dalje, jedan broj onih koji tvrde da se ovakva vrsta pripreme vrši,
uglavnom to čine kroz predloge projekata koji se pišu i podnose, što nije dovoljno
sa stanovišta nastanka potencijalnih nejasnoća, nepravilnosti i korupcije.
42 Reč je o, na primer, Programu evropskog partnerstva sa opštinama – EU Progres, koji kroz ulaganje
u razvoj lokalnih samouprava u različitim aspektima, potencira poštovanje principa dobrog upravljanja, čiji je jedan od osnovnih ciljeva i sprečavanje korupcije na lokalnom nivou. Videti
detaljnije o tome na http://www.euprogres.org/komponente.php?id_programa=1 43 Videti o ovome detaljnije u publikaciji „Dobro upravljanje u primeni“, Program Ujedinjenih nacija za
razvoj/ Kancelarija Ujedinjenih nacija za projektne usluge UNOPS, Beograd 2014, dostupno na http://www.euprogres.org/biblioteka.php?id=46; konkretno, u sprovođenju projekta koji je dat kao primer u analizi, utvrđeno je da je neophodno doneti: odluku o prenosu prava upravljanja objektom sa LS na turističku organizaciju (kojoj je u konkretnom slučaju dato pravo upravljanja), pravilnik o korišćenju sportskog objekta, pravila ponašanja, cenovnik usluga i tako dalje.
31
Šta, konkretno, može biti sadržina lokalnog plana za borbu protiv korupcije u
ovom smislu reči? Njime se može predvideti da se pre početka pojedinačnog
projekta koji sprovodi JLS, bez obzira na to koji su izvori finansiranja, uradi „mapa
puta“ realizacije projekta, koja bi utvrdila šta sve nedostaje u procesu efikasnog,
transparentnog i održivog sprovođenja projekta, kako sa stanovništa pravnog, tako i
organizacionog okvira. „Mapa puta“ treba da bude urađena u skladu sa principima
dobrog upravljanja (odgovornost, transparentost, efikasnost, učešće građana i
nediskriminacija), čime se stvara sveobuhvatna brana od potencijalnih zloupotreba i
korupcije. Plan izrade ove vrste analize treba da sadrži i podatke o tome ko je
odgovoran za izradu „mape puta“, kao i za praćenje da li je sve ono što je njom
propisano i urađeno.
32
7. Nedovoljna regulisanost procedura i odsustvo kontrole u
procesima u kojima se prava i obaveze korisnika usluga lokalne
samouprave ostvaruju na relaciji „podnosilac zahteva - službenik“
U toku kontrole objektivnosti izrade planova integriteta u jedinicama lokalne
samouprave, koju Agencija za borbu protiv korupcije sprovodi kao deo svoje
nadležnosti, uočeno je da postoji veliki broj procedura u kojima građani ostvaruju
svoja prava pred službama lokalne uprave u kojima postoji „dvostrana komunikacija“
na relaciji podnosilac zahteva – službenik. Reč je o procesima u kojima se odlučuje o
pravima i obavezama građana u kom stranka podnosi zahtev sa određenom
dokumentacijom, na osnovu koje službenik donosi odluku i određeni akt.
Potencijalni problemi i koruptivni rizici kod ovakve vrste procedura mogu se
pronaći na više nivoa. Najpre, pojedine procedure, rokovi i uslovi postupaka koji se
vode pred organima jedinica lokalne samouprave nisu dovoljno precizni, što ostavlja
diskreciona ovlašćenja službenicima da rešavaju o predmetima u različitim rokovima,
uz traženje različitih i neujednačenih vrsta dokaza i dokumentacije, pa i sa različitim
ishodima, uz plaćanje različitih nadoknada i taksi. To otvara prostor za korupciju u
smislu da se u ovako neregulisanim procedurama ostvaruje potencijalni i stvarni
uticaj stranaka na službenike da ubrzaju/uspore procedure ili odluče sa/bez
potrebnih uslova, na određeni način. Ovo se odnosi, pre svega, na one procedure
koje se obavljaju u izvornim nadležnostima lokalne samouprave, koja o tim
nadležnostima usvaja sopstvene propise. Ove procedure moraju, najpre, biti
identifikovane a potom i regulisane znatno preciznije.
Drugi problem koji se javlja u ovom kontekstu je odsustvo kontrole u ovim
procedurama, koja bi došla ili od strane trećih, zainteresovanih lica (kojih često
nema u ovakvoj vrsti procedure, jer ne postoje druge zainteresovane strane koje bi
bile upoznate sa predmetom) ili interno, od rukovodilaca ili neke druge instance (jer
se uglavnom smatra da za tim ili nema potrebe ili nema dovoljnog kapaciteta). U
takvoj situaciji se može desiti da stranka ne podnese potrebnu dokumentaciju, a da
se odluči pozitivno i u njenu korist, jer sve ostaje između nje i službenika, koji na
ovakvu vrstu postupanja može biti podstaknut različitim koruptivnim mehanizmima.
Preporuke date u izveštajima o kontroli planova integriteta mogu se upotrebiti i za
moguću sadržinu akcionog plana za borbu protiv korupcije. Ovakva vrsta rizika se
može otkloniti uvođenjem sistema unakrsne, periodične i redovne kontrole
predmeta, kako od strane rukovodilaca, tako i sistemom međusobne provere obrade
ove vrste predmeta među službenicima koji ovakve predmete obrađuju. Veoma je
važno da ova vrsta kontrolnog mehanizma bude definisana kao pisana procedura,
kako bi se izbeglo da se taj mehanizam zloupotrebi i pretvori u vrstu pritiska na rad
službenika od strane rukovodilaca.
Problem sa ovom vrstom procedura je i u tome što ne postoji precizna lista o
kojim procedurama na nivou jedinica lokalne samouprave je reč. Zbog toga, zadatak
svakog pojedinačnog tela nadležnog za praćenje primene antikorupcijskog plana
treba da bude izrada uputstva/plana popisa ovih procedura u pojedinačnim JLS,
33
kako bi se, nakon toga, za svaku od tih procedura sprovela opisana mera otklanjanja
rizika (reforma i preciziranje procedure i uvođenje forma kontrolne mere može biti
deo modela LAP-a). U ovom procesu je naročito važno imati u vidu neophodnost
popisa ovakvih procedura u izvornim nadležnostima jedinica lokalne samouprave,
odnosno nadležnostima u kojima ne postoji redovna kontrola izdatih pojedinačnih
akata od strane drugih instanci, kao što je to slučaj sa poverenim poslovima44. Ova
vrsta mera bi se odnosila, pre svega, na opštinsku/gradsku upravu.
Istraživanje pokazuje da većina JLS smatra da u njihovom radu već postoje neki
oblici kontrole odnosa između podnošenja zahteva i odlučivanja o zahtevima
stranaka – 75%; ti oblici se uglavnom opisuju kao „kontrola nadređenih i
rukovodilaca“ ili podnošenjem redovnih/vanrednih izveštaja o radu službenika.
Očekivano, većina navodi i drugostepene organe koji vrše kontrolu i nadzor nad
radom lokalne samouprave. Pitanje je, naravno, šta ovi odgovori sadržinski
podrazumevaju, odnosno kako se, konkretno, sprovodi kontrola nadređenih ili da li
su izveštaji o radu dovoljni da se ostvari uvid u interakcije koje nastaju između
stranaka i službenika. Dalje, samo trećina ispitanika koji su u ime JLS poslali
popunjene upitnike navodi da postoji neka vrsta internog propisa/procedure za ovu
vrstu kontrole. Međutim, i u tim slučajevima, većina navodi pravilnike o
sistematizaciji radnih mesta, u kojima je opisom posla rukovodiocima organizacionih
jedinica lokalne uprave predviđeno da vrše kontrolu onih kojima rukovode. To nije i
ne može biti „procedura“, već samo opis posla službenika, iako se kroz istraživanje
na slična pitanja o postojanju procedura često navodi ovakav odgovor, odnosno
činjenica da je ta oblast u proceduralnom smislu regulisana pravilnikom o
sistematizaciji radnih mesta.
Kada je reč o pomenutom popisu onih radnih procesa na koje bi se primenili
mehanizmi opisane kontrole, istraživanje je pokazalo da postoje primeri dobrih
praksi pojedinih JLS koje su nešto slično već uveli u svoj rad – na primer, „registar
administrativnih procedura“45, što je veoma važan preduslov, jer tačno pobraja
tipove i vrste procedura koje su podložne određenim mehanizmima kontrole i
smanjuje diskreciona prava da se kontrole pretvore u svoju suprotnost.
44 Na primer, u proceduri priznavanja prava na boračko-invalidsku zaštitu, koju kao povereni posao
vrše lokalne samouprave, nadležno Ministarstvo (odnosno Pokrajinski sekretarijat za lokalne samouprave na području Vojvodine) vrši kontrolu i daje saglasnost na svako pojedinačno rešenje.
Na taj način se eksterno vrši kontrola ove procedure; međutim, izdavanje potvrda kojima se utvrđuje materijalni status građana na osnovu podnetih dokaza, a što služi za ostvarivanje nekih drugih prava (na primer, prava na smeštaj u ustanove studentskog smeštaja za studente) ovakva vrsta eksterne kontrole ne postoji.
45 Odgovori iz upitnika iz Grada Loznice.
34
8. Odsustvo žalbenih procedura i procedura upravljanja žalbama na
rad službenika organa jedinice lokalne samouprave
Istraživanje pod nazivom „Verifikacija rizika iz planova integriteta i analiza
uspešnosti samoprocene organa javne vlasti – sistem lokalne samouprave“ pokazuje
da je poverenje korisnika usluga organa JLS u to da je sistem sposoban da sam sebe
koriguje vrlo nisko. To je uzrokovano činjenicom da uglavnom ne postoje efikasni
interni mehanizmi za žalbe korisnika na funkcionisanje organa jedinica lokalne
samouprave, odnosno mehanizmi za prijavljivanje nepravilnosti u radu. Tamo i gde
takvi mehanizmi postoje, uglavnom se svode na formu koja ne dovodi do promene.
JLS su se uglavnom zadržale na tome da se građanima omogući da dostave
prigovore na rad službenika, ali vrlo malo njih suštinski analizira te prigovore,
upoznaje javnost sa njima, postupa po njima i upoznaje javnost sa time šta je
učinjeno u pogledu utvrđenih nepravilnosti. Sudeći prema istoimenom istraživanju,
potreba za ovim postoji, jer je 31% ispitanika izjavio da je makar jednom imao
razloga da se žali na rad nekog organa JLS; sa druge strane, samo 23% od tog broja
je to zaista i učinilo – nedostatak poverenja i informacija i nepostojanje spremnosti
da se uđe u još jednu proceduru sa neizvesnim ishodom su razlozi zbog kojih
građani ne prijavljuju nepravilnosti46.
Situaciju komplementarnu opisanoj pokazuje i istraživanje sa JLS. Očekivano, skoro
100% onih koji su učestvovali u istraživanju je izjavilo da postoji mogućnost
ulaganja žalbe/primedbe/pritužbe na rad službenika, pa i na potencijalnu korupciju
u radu službenika. Međutim, većina (više od 70%) nema nikakve interne akte ili
procedure, već se uglavnom oslanja na zakonsku regulativu (na primer, Zakon o
opštem upravnom postupku). Najveći broj predstavnika JLS tvrdi da obaveštava
stranke o ishodu žalbe (više od 90%), iako su modaliteti tog obaveštavanja različiti i
mogu biti predmet korekcije (na primer, jedan broj navodi da se obaveštavanje o
ishodu vrši usmeno, telefonom ili samo „ako stranka to zahteva“). Na kraju, manje
od 30% JLS vrši neku vrstu analize prigovora i žalbi.
Šteta od odsustva delotvornih žalbenih mehanizama je dvostruka. Prava
korisnika usluga mogu biti povređena i zloupotrebljena usled činjenice da ne postoji
mogućnost da se žalbom koriguje ponašanje službenika. Na institucionalnom nivou,
JLS gubi mogućnost da sistemski prati žalbe i da koriguje svoj rad u skladu sa
reakcijama koje dobija od građana. Uvođenje efikasnih mehanizama za žalbene
procedure može biti jedno od polja delovanja lokalnog antikorupcijskog plana. Osim
postojanja efikasnih i efektivnih mehanizama za ulaganje žalbi, JLS bi trebalo da se
bavi i njihovim sprovođenjem, odnosno reagovanjem, kao i analizom njihovog
sadržaja. Za ovo je potrebno propisati proceduru i odrediti odgovorne, kao i objaviti
tu proceduru na način da ona bude dostupna najširem krugu korisnika usluga.
46 Izveštaj Agencije za borbu protiv korupcije „Verifikacija rizika iz planova integriteta i analiza
uspešnosti samoprocene organa javne vlasti – sistem lokalne samouprave“, april 2013. godine, strana 23, dostupno na http://www.acas.rs/sr_cir/component/content/article/41/698.html
35
9. Rizici od korupcije u procesu razvoja različitih oblika samopomoći i
solidarnosti sa licima sa posebnim potrebama, kao i sa licima koja
su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima
Svaki proces koji je takvog karaktera da u njemu organ javne vlasti vrši
distribuciju javnih resursa, po bilo kom osnovu i u čemu god se ti resursi ogledali,
predstavlja rizik za nastanak korupcije. Imajući u vidu da jednice lokalne
samouprave imaju zakonsku nadležnost da organizuju i pružaju pomoć lokalnom
stanovništvu, posebno stanovništvu koje ima „posebne potrebe i u nejednakom je
položaju sa ostalim građanima“ (čl. 20 Zakona o lokalnoj samoupravi), veoma je
važno da proces dodele ove vrste pomoći bude regulisan na način da se izbegne da
ova sredstva: a) završe (na neki način) u rukama onih koji njima upravljaju i b)
završe u rukama onih koji ne ispunjavaju uslove i kriterijume da se nađu u krugu lica
kojima je ovakva vrsta pomoći namenjena. Ovu oblast je vrlo teško jednoobrazno
regulisati, s obzirom na to da u okviru ove uopštene nadležnosti svaka JLS, u skladu
sa specifičnostima lokalne sredine, odlučuje koje su to kategorije populacije i koji su
to načini za organizovanje pomoći47. Zbog toga, lokalni plan za borbu protiv
korupcije mora da predvidi mehanizam u okviru kog će svaka JLS moći da
identifikuje i reguliše ove procese i to na način da se usvoje/izmene oni propisi JLS
koji regulišu proces dodele sredstava pomoći i solidarnosti i to tako da se obezbedi
potpuna transparentnost postupka, uspostavljanje jasnih kriterijuma dodele
sredstava i kontrola procesa. Osim toga, s obzirom na to da ostvarenje ove
nadležnosti ima za ciljne grupe različite vrste marginalizovanih društvenih grupa,
koje imaju svoja udruženja i druge modele organizovanja, lokalni antikorupcijski
plan bi trebalo da ojača saradnju između JLS i ovih subjekata (na primer, kroz
uključivanje predstavnika ovih organizacija i udruženja u rad komisija, definisanje
kriterijuma, kontrolu procesa i trošenja dodeljenih sredstava i tako dalje). Iako se
lokalni plan za borbu protiv korupcije uglavnom odnosi na jedinicu lokalne
samouprave, jedan od ciljeva ovog dokumenta treba da bude upravo povezivanje i
bolja koordinacija lokalnih aktera na ostvarivanju zajedničkog interesa lokalnog
stanovništva.
Nakon identifikovanja konkretnih aktivnosti JLS u okviru ove nadležnosti,
potrebno je analizirati da li postoji i kakav je postojeći pravni okvir koji reguliše te
procese (da li postoje pravilnici i odluke). Osim toga, potrebno je uspostaviti ili
unaprediti procedure raspodele sredstava na način da za to budu odgovorne komisije
koje će imati svoje pravilnike o radu, čiji će članovi biti podvrgnuti mehanizmima za
sprečavanje sukoba interesa, koje će javno objavljivati dokumente o svom radu i na
čije će odluke postojati pravo žalbe.
47 U praksi se može naići na različit spektar formi ostvarivanja ove nadležnosti – od dodele sredstava
za nabavku građevinskog materijala izbeglim i interno raseljenim licima, preko dodele novčane pomoći učenicima i studentima iz marginalizovanih i društveno ugroženih grupa, pa do isplate jednokratne pomoći građanima koji žive ispod linije siromaštva.
36
Istraživanje sprovedeno sa JLS potvrđuje i ukazuje na potrebu za boljim
regulisanjem ovih procesa. Sve lokalne samouprave koje su odgovorile na upitnik
imaju programe dodele sredstava po različitim osnovama; osnove i procedure za taj
proces su, pak, vrlo različite – od komisijskog odlučivanja pa do odlučivanja
pojedinačnih službenika po zahtevima za sredstva, od postojanja vrlo opštih,
strateških dokumenata pa do detaljne regulacije. Dalje, mehanizmi revizije i/ili žalbi
na odluke se kreću od žalbi opštinskom/gradskom veću kao drugom stepenu u
slučajevima kada prvostepenu odluku o dodeli sredstava donose organi/službenici
uprave u upravnom postupku, preko žalbi onima koji donose i prvobitnu odluku, pa
sve do odsustva bilo kakve mogućnosti za reviziju ili žalbu. Na kraju,
transparentnost procesa je vrlo različita – velika većina JLS objavljuje samo javne
pozive i konačne akte, pojedine samo pozive, a vrlo mali broj njih sva dokumenta
koja nastaju u toku ovih procesa (na primer, zapisnike). Različita praksa, kao i
izloženost ovog procesa rizicima na pogrešno raspolaganje sredstvima ukazuju na
važnost tretiranja materije i lokalnim planovima za borbu protiv korupcije.
37
10. Rizici od korupcije u procesima izdavanja lokacijskih i
građevinskih dozvola i drugih akata u oblasti građevinskih i
urbanističkih poslova
U brojnim istraživanjima, analizama i praksi, izdavanje odobrenja i drugih
akata koji se tiču urbanističko-građevinskih poslova spada među najrizičnije procese
sa stanovišta nastanka korupcije. Upravo zbog toga, ova oblast se kao posebna
celina našla i u Nacionalnoj strategiji, čime bi trebalo da budu otklonjene anomalije
ugrađene u važeću regulativu, kao i da se poboljša praksa na osnovu važeće
regulative48. Komplementarno tome, interno regulisanje procesa u ovoj oblasti je
neophodno, kako bi se na svim nivoima (zakonodavnim procesom na nacionalnom
nivou, ali i praktičnim sprovođenjem na institucionalnom nivou) sprečile
nepravilnosti i zloupotrebe, koje uglavnom i nastaju u onim slučajevima kada u
ostvarivanju prava i obaveza korisnici usluga dolaze u kontakt sa službenicima koji
ove procese obavljaju. Organi lokalne samouprave su ta instanca u kojoj dolazi do
ove vrste interakcije, jer se na tom nivou operativno sprovode nadležnosti u oblasti
urbanizma i građevinskih poslova, odnosno nivo na kom se primenuju zakoni u ovoj
oblasti. Osim toga, koruptivni rizici u ovoj oblasti na lokalnom nivou mogu nastati i
onda kada nadležne lokalne službe i institucije usvajaju i primenjuju svoja
prostorno-planska dokumenta, čime određuju okvir u kom se primenjuju opšte
zakonske odredbe i odlučuje u pojedinačnim zahtevima u ovoj oblasti.
Prostor u kom se kreće lokalna uprava u oblasti građevinsko-urbanističkih
poslova odnosi se, najpre, na unapređenje procedura i bolju unutrašnju organizaciju
koja treba da doprinese da se zakonski regulisana materija što bolje primeni i da se
uklone rizici koji bi doveli do nepravilnosti i korupcije. U toku sprovođenja kontrole
planova integriteta, kao jednog od izvora podataka za ovu oblast, uočeno je nekoliko
potencijalnih uzroka korupcije koji nastaju u okviru ovog procesa, a koje jedinica
lokalne samouprave može da tretira svojim internim planovima za borbu protiv
korupcije. Prvi se odnosi na upravljanje predmetima, odnosno zahtevima za
izdavanje dokumenata u građevinsko-urbanističkim poslovima o kojima odlučuju
službenici JLS. U većini JLS u kojima je vršena kontrola ne postoji sistem
automatske dodele predmeta – ovakav sistem „bezlične“ dodele predmeta
službenicima podrazumeva da se ne može uticati na to koji službenik će dobiti koji
predmet, što može biti način da podnosilac zahteva utiče na službenika.
I istraživanjem u kom je učestvovalo oko 40 JLS ovakva situacija je potvrđena, jer
je više od 60% njih izjavilo da nema mogućnosti automatizovane dodele predmeta.
Automatizovanom dodelom predmeta bi se smanjilo i diskreciono ovlašćenje
rukovodilaca da određene predmete daju određenim službenicima.
48 Oblast 3.6. Nacionalne strategije, strana 12. Poslednja verzija Zakona o planiranju i izgradnji usvojena je u Narodnoj skupštini krajem 2014.
godine ("Sl. glasnik RS", br. 145/2014) i on bi trebalo da, prema najavama, osnaži i antikoruptivne mehanizme u ovoj oblasti. Ipak, lokalni akcioni plan nesumnjivo i dalje treba da tretira ovu oblast, jer česte izmene ovog Zakona
38
Uvođenje automatske dodele predmeta (koju je najbolje regulisati posebnim
softverskim rešenjima) već daje pozitivne efekte u sudovima u kojima je ova vrsta
mehanizma uvedena, čime je sprečeno da pojedine sudije, u dogovoru sa
rukovodiocima ili strankama u postupku, obrađuju i rešavaju pojedine slučajeve. Isti
sistem se može primeniti i na proces upravljanja predmetima čije je rešavanje
rizično za različite vrste uticaja i korupcije, među kojima je i ova vrsta predmeta.
Uvođenje sistema elektronske dodele predmeta u rad ne mora značiti i potpuno
odustajanje od principa „specijalizacije“ pojedinih službenika za pojedine vrste
zahteva49 (što negde postoji kao praksa), ali u tim slučajevima mora postojati jasna
potreba za tim, kao i efikasnija kontrola i periodični sistem rotacije, jer se
pretpostavlja da svi službenici moraju imati dovoljan kapacitet za obradu svih
predmeta u ovoj oblasti. Lokalnim planom za borbu protiv korupcije, potrebno je,
dakle, razmotriti mogućnost uvođenja softverske, automatske dodele predmeta,
koja treba da obezbedi i bolju kontrolu, kao i mogućnost praćenja kretanja predmeta
u instituciji. Ovakva vrsta sistema bi olakšala i analize potrebnog vremena za obradu
predmeta, kao i identifikovanje onih predmeta i službenika koji iz različitih razloga
ne rešavaju predmete u rokovima.
Druga vrsta problema u procesu izdavanja akata u oblasti građevinskih i
urbanističkih poslova odnosi se na odsustvo ili nedovoljan stepen koordinacije
organa koji učestvuju u celokupnom procesu izdavanja građevinsko-urbanističkih
akata. Naime, iako je JLS nadležna da na osnovu podnete dokumentacije izdaje
odobrenja i dozvole, drugi organi javne vlasti u lokalnoj samoupravi u velikoj meri
utiču na ovaj proces, pre svega zbog toga što je u njihovoj nadležnosti davanje
različitih vrsta saglasnosti i uslova na projektno-tehničku dokumentaciju od kojih
zavisi izdavanje građevinskih dokumenata50. Bolja koordinacija između lokalnih
javnih službi i preduzeća (kao i lokalnih podružnica republičkih organa koje imaju
veze sa ovim procesom) sa organima lokalne uprave ne treba da ima efekte samo na
efikasnije izdavanje građevinske dokumentacije. Koordinacija treba da predstavlja i
vid međusobne kontrole rada svih organa koji učestvuju u odlučivanju i otklanjanje
sumnje da su podnosioci zahteva uticali na bilo koga ko učestvuje u lancu koji
rezultira izdavanjem dozvola i odobrenja. Posebna pažnja u ovom procesu treba da
bude posvećena procesu legalizacije bespravno izgrađenih objekata, koji takođe
pripada korpusu građevinsko-urbanističkih poslova i u kom postoje isti koruptivni
potencijali i rizici. Lokalni akcioni planovi za borbu protiv korupcije mogu da predvide
obavezu formiranja koordinacionih tela ili drugih oblika saradnje između svih
subjekata u lokalnoj zajednici koji učestvuju u procesu izdavanja dokumenata u
oblasti urbanizma.
49 U lokalnoj samoupravi NN postoji princip da se zahtevi fizičkih lica dodeljuju jednoj grupi
službenika-obrađivača, dok se zahtevi pravnih lica (investitora) dodeljuju drugoj grupi. Opravdanje
za ovakvu vrstu raspodele predmeta objašnjava se time što su pojedini službenici vremenom stekli više iskustva i znanja za pojedine tipove predmeta, što može značiti bolju efikasnost, ali i što može biti rizično
50 Primer dobre prakse za ovu vrstu mere videti na: http://www.pancevo.rs/ka_brzim_procedurama_za_izdavanje_gradjevinskih_dozvola-1-1-3324
39
Treći problem koji postoji u ovoj oblasti, a na koji JLS može da utiče je
odustvo transparentnosti procesa. Više je potencijalnih oblasti u kojima je moguće
unaprediti transparetnost u radu. Na primer, iako je još 2010. godine donet Pravilnik
o uslovima, načinu vođenja i pristupa, kao i o sadržini Registra investitora51, koji su
lokalne samouprave dužne da vode, ažuriraju i javno objavljuju, ova vrsta obaveze
nije svuda zaživela na način da se postigne planirana svrha ovog instrumenta.
Istraživanje je pokazalo da skoro 30% JLS od onih koje su popunile upitnik još uvek
nije uspostavilo registar investitora52. Međutim, njegovo formalno uspostavljanje je
samo prvi korak u ispunjavanju ovog elementa transparentnosti – drugi važni koraci
su uključivanje svih predviđenih elemenata ovog registra, njegovo redovno
ažuriranje i objavljivanje na internet prezentaciji JLS. U tom pogledu, situacija je
vrlo različita od jedne do druge JLS – pojedine od njih nemaju sve elemente registra
koji bi omogućili uvid javnosti u stanje u urbanizmu („nedostaju podaci o
inspekcijskom nadzoru i sudske zabrane“); u nekim od njih se registar ne ažurira na
redovnoj bazi, a negde on nije dostupan na sajtu JLS.
Razlog za sve ove nedostatke u ispunjavanju ove obaveze je i to što pravilnik
ne predviđa nikakve sankcije za one JLS koje nisu uspostavile i objavile ovaj registar.
Zbog toga, potrebno je lokalnim planovima za borbu protiv korupcije re-afirmisati
princip transparentnosti koji predviđa ovaj registar, odnosno formirati, objaviti i
redovno ažurirati registar, sa svim elementima koje Pravilnik predviđa, kao i zadužiti
osobu koja će biti odgovorna za upravljanje registrom.
U ovom procesu moguće je otići i korak dalje. Povećanje transparentnosti u
građevinskim i urbanističkim poslovima se može postići i javnim objavljivanjem svih
planskih dokumenata (prostorni plan i drugi urbanistički planovi), na internet
prezentaciji ili u dostupnim prostorijama JLS (u zavisnosti od mogućnosti), a ne
samo „u kancelarijama kod nadležnih službi i službenika“, kako se to moglo pročitati
iz pojedinih odgovora dobijenih od lokalnih samouprava. JLS, dalje, može javno da
objavljuje i rezultate rada građevinske inspekcije53, sa pratećim dokumentima i
izveštajima, kako bi se na one koji čine prekršaje delovalo i sa stanovišta pritiska
javnosti. Ova vrsta mera bi uticala i na građevinsku inspekciju da profesionalnije
obavlja posao, a sve ovo se može propisati i kao mera lokalnim antikorupcijskim
planom.
51 Sl. glasnik RS, br. 55/2010 52 Razlozi za neuspostavljanje Registra investitora su različiti i uglavnom se odnose na odsustvo
tehničkih i ljudskih kapaciteta za upravljanje ovim procesom; međutim, najporazniji je odgovor
jedne lokalne samouprave, čiji su predstavnici izjavili da za četiri godine nisu imali nijednog investitora u građevinskoj oblasti, pa nisu imali potrebe za takvim Registrom. Ovakvi slučajevi
nemaju mnogo veze sa borbom protiv korupcije, već sa lokalnim ekonomskim razvojem, ali svakako predstavljaju onaj element lokalnog konteksta koji je potrebno imati u vidu prilikom izrade modela, usvajanja i primene bilo koje politike, pa i lokalnih planova za borbu protiv korupcije.
53 „Metodologija za utvrđivanje indeksa odgovornosti, transparentnosti i proverljivosti na lokalnom nivou – Priručnik za gradove i opštine“, str. 34, 35 i 40
40
11. Rizici od korupcije u inspekcijskim poslovima
Oblast inspekcijskih poslova sa stanovišta korupcije je važna zbog kontakata
do kojih dolazi između inspektora i onih nad kojima se vrši inspekcijski nadzor. Radi
sprečavanja zloupotreba koje nastaju u toku ovog kontakta, odnosno radi
sprečavanja da se obezbedi povlašćeni tretman subjekata nad kojima se vrši
inspekcijski nadzor, veoma je važno da svi procesi inspekcijskog nadzora budu
regulisani, podložni kontroli i odgovornosti za učinjene propuste. U suprotnom,
javnost će o slučajevima zloupotreba nadležnosti lokalnih inspektora uglavnom
saznavati iz medijskih natpisa, odnosno na osnovu pojedinačnih, neretko slučajno
otkrivenih i do određene faze procesuiranih slučajeva54.
Suština unapređenja rada inspekcijskih službi na koje JLS može da utiče,
odnosi se na uvođenje efikasnih sistema kontrole inspektora koji vrše nadzor. U toku
kontrole objektivnosti usvojenih planova integriteta, kao jednog od izvora podataka
za ovu oblast, došlo se do informacija da je neophodno detaljno interno urediti
proceduralni deo postupanja inspektora po službenoj dužnosti i po prijavama; ova
potreba je izražena usled činjenice da još uvek ne postoji krovni, proceduralni zakon
o inspekcijskom nadzoru, već “samo” više od 60 zakona i propisa koje JLS
primenjuju u materijalnom smislu, a koji delimično, neujednačeno i nedovoljno
regulišu same procedure. Potreba za ovakvom vrstom zakona već je identifikovana,
a nadležni organi su pokrenuli proceduru njegove izrade55. Ipak, s obzirom na to da
je neizvesno kada će on biti usvojen, kao i kakva će biti njegova konačna rešenja,
lokalnim planovima za borbu protiv korupcije potrebno je u određenim aspektima
tretirati i ovu oblast. To se, najpre, može učiniti propisivanjem obaveze da se usvoje
interni akti koji bi strateški i operativno regulisali inspekcijski nadzor. Ti akti bi
regulisali strategiju procene rizika i upravljanja rizicima u inspekcijskim službama, a
imajući u vidu konkretne inspekcije koje postoje u svakoj pojedinačnoj lokalnoj
samoupravi (jer ni tu stanje nije ujednačeno); dalje, moguće je doneti pravilnike o
radu inspekcijskih službi, kao i operativna uputstva sa procesogramima i definisanim
koracima u radu inspektora i instanci koje kontrolišu njihov rad. Ovim dokumentima
je potrebno naročito obuhvatiti pojedine procese na koje je ukazala kontrola planova
integriteta, kao što su uvođenje terenske kontrole inspektora, rotacije inspektora,
analize potrebe za obukama i organizovanjem obuka za inspektore.
54 Na primer: http://www.novosti.rs/vesti/naslovna/hronika/aktuelno.291.html:445571-Hapsenje-u-
Despotovcu; http://www.blic.rs/Vesti/Hronika/347967/Uhapsen-bivsi-predsednik-opstine-Brus; http://www.blic.rs/Vesti/Hronika/222381/Ponovo-uhapsen—covek-koji-je-300-ljudi-ostavio---bez-
stanova; i tako dalje. 55 Videti o tome detaljnije u dokumentu „Polazne osnove za izradu Zakona o inspekcijskom nadzoru“,
dostupno na http://www.mpravde.gov.rs/vest/3398/nacrt-zakona-o-inspekcijskom-nadzoru-.php
41
Istraživanje sprovedeno sa JLS pokazuje da nešto više od polovine onih koji su
odgovorili na upitnik (55%) ima usvojene interne akte koji se odnose na rad
lokalnih inspekcijskih službi u celini. Ipak, među njima je značajan broj onih koji su
kao odgovor na pitanje „koji su to konkretni akti i šta oni regulišu“ naveli da je reč o
pravilniku o sistematizaciji radnih mesta, što nije i ne može biti dokument koji
reguliše interne procedure u inspekcijskim poslovima i koji može da otkloni rizične
okolnosti rada ovih specifičnih službi. Dalje, nešto više od polovine JLS ne vrši
terenske kontrole rada inspektora, dok je bilo i odgovora da se za neke inspekcije
takve kontrole vrše, a za neke ne (iako je već sam po sebi rizik i to što se za neke
vrste inspekcija, tj. službenika kontrole vrše, a za neke ne). Rotacije rada
inspektora (gde je to moguće sa stanovišta njihovog broja i potrebne stručnosti)
sprovodi manji broj JLS (manje od 40%). Da je rad inspekcijskih službi naročito
osetljiv na nepravilnosti, odnosno da postoji značajno veći broj rizika za nastanak
korupcije nego u slučaju nekih drugih lokalnih službi, potvrđuje i podatak iz
istraživanja po kom je u četvrtini JLS (24%), koje su odgovorile na upitnik,
pokretan disciplinski postupak protiv inspektora, dok je u skoro jednoj petini njih
(18%) bilo pokretanja prekršajnog ili krivičnog postupka. Na kraju, istraživanje je
potvrdilo i da je jedan od važnih metoda za unapređenje rada inspekcijskih službi
kontinuirana edukacija (a čiji je uzrok uglavnom česta izmena propisa) – više od tri
četvrtine opština i gradova je izjavilo da su im potrebne obuke i edukacije
inspektora (u svim ili samo u pojedinim službama), što je potrebno utvrditi i
analizom potreba za obukama i njihovim organizovanjem i sprovođenjem. Te
aktivnosti se mogu, kao obaveza, naći i u lokalnim planovima za borbu protiv
korupcije, jer sastavni deo obuka treba da budu i sadržaji koji se odnose na
korupciju.
42
12. Rizici od korupcije u postupcima javnih nabavki
Oblast javnih nabavki već duže vreme je u fokusu različitih antikorupcijskih
politika. Usvajanjem Zakona o javnim nabavkama56 2013. godine, kao i Strategije
razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period od 2014. do 2018. godine i
Akcionog plana57 učinjeno je dosta u tom pravcu. Ipak, dosadašnja relativno kratka
praksa primene tog zakona govori u prilog činjenici da je moguće na
institucionalnom nivou dodatno unaprediti primenu pozitivnih propisa, što je
utvrđeno i kroz posete jedinicama lokalnih samouprava u toku kontrole planova
integriteta. To se posebno može učiniti u domenu transparentnosti postupka,
odnosno činjenju javno dostupnim svih onih infromacija i dokumenata koji nastaju u
toku sprovođenja javnih nabavki, a ne samo onih elemenata procesa koje zakon
izričito naglašava. Na primer, moguće je i sa stanovišta povećanja transparentnosti
opravdano objavljivati i zapisnike o oceni ponuda, izveštaje o stučnoj oceni, i
izveštaje o praćenju i realizaciji javnih nabavki. Sve to ima za cilj jačanje uvida
javnosti u postupke javnih nabavki, što je jedan od glavnih preduslova za suzbijanje
potencijalnih zloupotreba. Ove preporuke su date i kroz plan integriteta kao interni
mehanizam, ali je moguće dati im dodatnu vrednost i kroz propisivanje ove vrste
obaveze u lokalnom planu za borbu protiv korupcije, a koje bi se odnosile i na
organe jedinice lokalne samouprave i na druge organe javne vlasti na koje JLS ima
uticaj.
56 Sl. glasnik RS", br. 124/2012 57 Videti na http://www.ujn.gov.rs/