ANEXO TCNICO

Anlisis de la Iniciativa de Ley para la Proteccin de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas del Estado de Quintana Roo.

1. ENFOQUE PARA ENTENDER LA LIBERTAD DE EXPRESIN.

De entrada, la iniciativa de ley contiene una visin reducida del derecho a la libertad de expresin, partiendo de una concepcin decimonnica de los derechos humanos, ya que en su artculo 3, fraccin VI lo seala como una prerrogativa, trmino que ya ha sido superado en el mbito de los derechos, toda vez que hace referencia a lo que las autoridades conceden u otorgan a manera de gracia, merced o favor a las personas.

Contrario a lo anterior y desde una visin actual, progresista y garantista, los derechos humanos son inherentes a toda persona derivado de su condicin humana por s misma, y el Estado slo debe reconocer esos derechos, y cumplir con sus obligaciones de proteccin y garanta de los mismos.

En este sentido, la reforma constitucional del 10 de junio de 2011 modific de manera trascendental, entre otras cuestiones, esta concepcin contenida en el artculo 1 que se refera a las garantas individuales que la Constitucin otorgaba a todo individuo, estableciendo ahora que en Mxico todas las personas gozarn de los derechos humanos reconocidos en la Constitucin. Cabe mencionar que lo anterior no es un simple tema de terminologa, sino que va ms a fondo con el cambio de un enfoque y el establecimiento de un nuevo paradigma constitucional en materia de derechos humanos.

Adems de lo anterior, la libertad de expresin no se limita nicamente a difundir o publicar ideas u opiniones, como se refiere en la iniciativa de ley, pues conforme al artculo 6 de la Constitucin Federal y los estndares internacionales en la materia, la libertad de expresin consiste en el derecho a buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o cualquier medio que se elija.

En este sentido, si la iniciativa de ley pretende establecer mecanismos de proteccin para el ejercicio de la libertad de expresin, particularmente en el desarrollo de la actividad periodstica, debe tomar en cuenta lo anterior para que parta desde una perspectiva ms protectora y garante de derechos, que permee en cada una de las disposiciones de dicho ordenamiento jurdico.

2. DERECHOS ESPECFICOS

En el artculo 7 de la iniciativa de ley se enumeran los derechos especficos inherentes a la naturaleza de la actividad periodstica, siendo el secreto profesional, la clusula de conciencia, el acceso a las fuentes de informacin, el respaldo estatal para la formacin profesional continua y los derechos de autor y de firma.

Antes de analizar diversas cuestiones relacionadas con estos temas que, lejos de proteger la labor periodstica, establecen restricciones ilegtimas y desproporcionadas a sta, es importante mencionar que este enfoque de derechos especficos, que tambin se han denominado especiales o exclusivos, no es el ms adecuado para abordar esta temtica, ya que los mismos deben verse como aquellas medidas que sirvan como proteccin y salvaguarda al ejercicio periodstico.

Secreto profesional

En lo correspondiente al secreto profesional, establecido en el Captulo V, artculos 8 a 11 de la iniciativa de ley, ste se aborda de manera errnea y restrictiva para el ejercicio periodstico, ya que en su artculo 8 dispone que las personas Periodistas debern abstenerse de proporcionar informacin que reciban, conozcan o tengan en su poder y que sea considerada de carcter reservada como lo establece el Artculo 21 de la Constitucin Poltica del Estado de Quintana Roo y la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica de la citada Entidad Federativa.

Como ya se mencion, lo anterior se encuentra alejado del establecimiento de un mecanismo o medida de proteccin como lo es la salvaguarda del secreto profesional, para que haya un pleno ejercicio periodstico sin intromisiones o restricciones.

En este sentido, el secreto profesional tiene por objeto que las personas que lleven a cabo alguna labor periodstica mantengan en secreto la identidad de aquellas fuentes que les haya proporcionado informacin. Esto incluye a quienes directa o indirectamente, hayan podido conocer la identidad de dichas fuentes.

Asimismo, el respeto y garanta al secreto profesional implica que cuando se cite a un periodista a comparecer como testigo en procesos jurisdiccionales de cualquier tipo, reserve la revelacin de la identidad de sus fuentes; que no se le requieran datos o hechos que no hayan sido publicados por cualquier motivo y que formen parte de las investigaciones periodsticas; y que no sean objeto de inspeccin o aseguramiento por autoridades administrativas o jurisdiccionales su equipo, notas, registros o archivos personales o profesionales que busquen identificar las mismas fuentes.

En la iniciativa de ley de Quintana Roo, como ya se cit, se hace referencia al secreto profesional desde una visin restrictiva para la actividad periodstica, comenzando por establecer una obligacin de no hacer o abstencin, y no como una serie de medidas que salvaguarden a las personas que ejerzan el periodismo. En este tenor, se obliga a que no proporcionen informacin que reciban, conozcan o tengan en su poder y que tenga el carcter de reservada, conforme a las disposiciones en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica.

Derivado de esta remisin legal, debe observarse lo dispuesto en el artculo 22 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Quintana Roo, que establece un total de 21 hiptesis normativas con las cuales proceder la clasificacin de informacin como reservada.

Sin embargo, algunas de estas hiptesis establecen conceptos que resultan tan ambiguos e imprecisos, como aquellas que establecen la reserva de informacin cuya divulgacin ponga en riesgo la seguridad del Estado o de los Municipios o la seguridad pblica, la que comprometa la seguridad, la vida o la salud de cualquier persona, la que pueda causar perjuicio a las actividades de la imparticin de justicia o la recaudacin de las contribuciones, que dae la estabilidad financiera o econmica del Estado o los Municipios, que pueda ser perjudicial del inters pblico, que cause dao al inters del Estado o de los Municipios o la que genere una ventaja personal indebida en perjuicio de alguien.

En este sentido, prohibir a periodistas que reciban, conozcan o simplemente tengan consigo informacin que por alguna de las causas anteriores deba clasificarse como reservada, restringe de manera ilegtima y desproporcional los derechos a la libertad de expresin y de acceso a la informacin, pues lo que se est haciendo en la iniciativa de ley en comento es desvirtuar lo que debe entenderse y regularse como el secreto profesional en cuanto una medida para salvaguardar el ejercicio periodstico.

Es importante mencionar que la Constitucin reconoce la presuncin de mxima publicidad de la informacin en poder de rganos pblicos, por lo que la reserva de la misma debe ser completamente excepcional. Por esto mismo, la clasificacin que se haga de la informacin es casustica, basada en la llamada "prueba de dao" que se realiza a la luz del test de inters pblico. Dicha reserva la realiza el rgano garante facultado para ello en trminos de la ley en la materia.

Adems, en el artculo 49 de la iniciativa de ley se establece que (l)os periodistas solo revelarn la identidad de la fuente de informacin cuando as lo permitan las disposiciones legales correspondientes. Esto constituye una clusula abierta y ambigua, que no contiene una remisin legal expresa, pudiendo traducirse en una vulneracin al secreto profesional de periodistas, a partir de la interpretacin y aplicacin discrecional de las autoridades derivado de esa misma ambigedad.

Clusula de conciencia

Por su parte, la clusula de conciencia para el ejercicio periodstico, que se encuentra establecida en el artculo 12 de la iniciativa de ley, es aquella que tiene por objeto la proteccin de la independencia y tica de los periodistas frente a la empresa o medio de comunicacin donde laboren, pudiendo invocarla para dar por terminada la relacin jurdica o llevar a cabo una rescisin contractual por diversos motivos que violen o pongan en riesgo su independencia y tica profesional, salvaguardando con ello su libertad ideolgica, de opinin e informativa, y con ello la libertad de expresin y el derecho a la informacin de la sociedad.

Lo anterior puede presentarse cuando la empresa o medio de comunicacin empleador lleve a cabo un cambio sustancial en su lnea editorial; traslade al periodista a otro medio del mismo grupo que por su gnero u orientacin editorial o deontolgica suponga una ruptura patente con la libertad de expresin o ideolgica del periodista o con la del medio originario; o que sin su consentimiento, se inserte o retire su firma o autora o se atribuya la autora de un trabajo propio a otro, o se obligue a suscribir un trabajo periodstico que haya sido modificado por el medio, cambiando abruptamente el sentido original del mismo.

Sin embargo, la iniciativa de ley en comento omite diversas cuestiones que son importantes cuando se regule la clusula de conciencia, como los derechos que correlativamente tienen los periodistas que consisten en ser informados, cuando as lo soliciten, de quienes componen la administracin del medio, sus directivos y propietarios, y siempre que haya cambios en los mismos; conocer los lineamientos o el cdigos de tica o deontolgico del medio y tambin cuando haya modificaciones a estos; o negarse a participar en cualquier actividad o colaboracin que vaya en contra de la libertad de expresin o ideolgica del periodista, as como del cdigo deontolgico del medio, sin que esto derive en alguna consecuencia o sancin contra el mismo periodista.

Adems, es importante sealar expresamente que en caso de hacer valer la clusula de conciencia, el periodista reciba la justa indemnizacin que corresponda al despido injustificado, conforme a la legislacin en materia de trabajo, respetando siempre sus derechos laborales.

Acceso a las fuentes de informacin

Otro tema tambin central para el ejercicio periodstico es el de acceso a las fuentes de informacin, que si no se regula conforme a los estndares internacionales en la materia y en respeto a los derechos humanos, podra tergiversarse y derivar en restricciones desproporcionadas para la libertad de expresin y acceso a la informacin.

Lo anterior ocurre con la iniciativa de ley en comento, la cual en sus artculos 13, 14 y 15 establece disposiciones relativas a la acreditacin de periodistas para acceder a actos e instalaciones pblicas.

En el artculo 13 se establece que tendrn acceso a los actos pblicos en los trminos y en las condiciones que establezca la legislacin aplicable. Asimismo, en el artculo 14 dispone que (l)as y los particulares no podrn prohibir la presencia de personas Periodistas debidamente acreditados en los actos sealados en el artculo anterior, una vez cubiertos los requisitos previamente establecidos para su ingreso.

No establece claramente ni remite de manera expresa a una norma que se refiera a las condiciones para el acceso a actos pblicos o el establecimiento previo de los requisitos para el ingreso a los mismos, dejndolo a la discrecionalidad y arbitrio de quien determine estas cuestiones.

Los actos de inters pblico gozan de especial proteccin por parte de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y no requieren de una calificacin previa de la calidad de este tipo de actos, sino que por su propia naturaleza son susceptibles de ser difundidos a la sociedad.

En este sentido, toda norma debe proteger de manera especial a las expresiones que consistan en: discursos de crtica poltica, discursos sobre funcionarios pblicos, instituciones o personas contendientes a cargos de eleccin popular y manifestaciones bsicas de la identidad o dignidad de las personas tales como las de orientacin sexual, el gnero o la religin.[footnoteRef:1] [1: Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, prr. 127; Corte I.D.H., Caso Kimel Vs. Argentina. Sentencia de 2 de mayo de 2008. Serie C No. 177, prrs. 57 y 87.]

Por su parte, el artculo 15 establece que (s)e facilitar el acceso a la persona Periodista debidamente acreditada a todos los edificios e instalaciones pblicas, salvo disposicin legal en contrario y que por cuestiones de horario o seguridad, la autoridad competente determine lo contrario.

Como ya se mencion, el tema de la acreditacin es muy importante en el contexto del ejercicio periodstico, lo cual puede llevar a restringirlo de manera ilegtima. El requisito de acreditacin constituye un lmite a la recoleccin de informaciones, lo cual es a su vez una restriccin al derecho de buscar y recibir todo tipo de informaciones e ideas, que se encuentra incluido en el derecho a la libertad de expresin.

La acreditacin puede traducirse en que periodistas soliciten algn tipo de credencial para efecto de asistir a determinados eventos o instalaciones de carcter pblico, pero slo cuando sea estrictamente necesaria esa medida y sea nicamente por condiciones objetivas y razonables, como sera por tratarse de un espacio fsico insuficiente.

Los programas de acreditacin pueden constituir una fuente de abuso por parte de las autoridades, pues stas podran negar en algn momento dar acreditacin a periodistas que, por ejemplo, sigan una lnea crtica al gobierno, o que simplemente exijan acreditacin en casos donde no haya situaciones o impedimentos autnticos, que hagan necesario exigirla, restringiendo desproporcionadamente el derecho a la libertad de informacin.

En esta tesitura, el procedimiento de acreditacin, en caso de que se lleve a cabo, no debe ser susceptible de injerencias polticas, y al ser una restriccin de los derechos establecidos en los artculos 6 de la Constitucin Federal, as como en el 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto internacional de Derechos Civiles y Polticos.

Por tanto, conforme a los estndares internacionales que ha establecido el Comit de Derechos Humanos de la ONU, debe demostrarse que su gestin y aplicacin es necesaria y proporcionada en relacin con el objetivo en cuestin, y que no es arbitraria. El Comit no acepta que se trate de una cuestin que ha de determinar exclusivamente el Estado. Los requisitos de acreditacin deberan ser concretos, objetivos y razonables, y su aplicacin transparente. [footnoteRef:2] [2: Comit de Derechos Humanos, CCPR, Caso Gauthier v. Canad. Comunicacin 633/1995.]

Por lo que facilitar el acceso a periodistas debidamente acreditados por cuestiones de seguridad, genera un espacio discrecional para quien determine cundo es seguro o no, poder acceder a edificios pblicos, al no ser sta una razn precisa y objetiva, lo cual podra llevar a una aplicacin arbitraria de la norma. Ello adems contraviene el principio de mxima publicidad de la informacin en poder del Estado, el cual opera a favor de cualquier persona.

Asimismo, el artculo 15 dispone que (n)o podr impedirse la toma de imgenes de estos lugares, salvo que as se disponga por razones de seguridad, defensa del Estado o conservacin y preservacin de aquellos que constituyan patrimonio histrico estatal.

En el mismo sentido, restringir la toma de imgenes en instalaciones pblicas, podra presentarse solamente conforme a criterios que objetivamente lo exijan, entendiendo en principio que se trata de lugares pblicos, en los que se llevan a cabo actividades de inters pblico, por lo que de entrada no debera restringirse la obtencin de informacin en ese sentido, al menos que de manera real y objetiva se pueda producir alguna afectacin, la cual deber ser estricta y completamente justificada para no hacerlo. De lo contrario, no debe restringirse cualquier toma de imgenes, notas e informacin que revista un carcter pblico para conocimiento de la sociedad.

En este sentido, la razn aducida en este artculo sobre la defensa del Estado, resulta muy ambigua y nuevamente, puede conducir a decisiones o interpretaciones arbitrarias, que restrinjan indebidamente el derecho de acceso a la informacin pblica. Adems dicho trmino no satisface los objetivos legtimos bajo los cuales se puede restringir la libertad de expresin (salud pblica, moral pblica, seguridad nacional y derechos de terceros, ver artculo 13 de la Convencin Americana y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos).

Respaldo estatal para la formacin profesional continua de periodistas

Por otro lado, en el artculo 16 de la iniciativa de ley en comento dispone lo relativo al Respaldo estatal para la formacin profesional continua del periodista, estableciendo que (e)l Estado, a travs de la Secretara de Educacin y Cultura y la Secretara del Trabajo y Previsin Social, conjuntamente con organismo civiles de periodistas debidamente reconocidos, impulsarn la celebracin de convenios de colaboracin con instituciones de educacin pblica y privada, u rganos desconcentrados o descentralizados de la Administracin Pblica Estatal y Municipal, con el propsito de lograr alternativas de profesionalizacin para personas Periodistas del Estado.

El tema de la profesionalizacin de periodistas a travs del apoyo de instancias gubernamentales y convenios de colaboracin es importante discernir, pues como sucede con el acceso a fuentes de informacin, tambin puede distorsionarse con el establecimiento de restricciones desproporcionales.

Es importante tener en cuenta que el ejercicio del periodismo se encuentra estrechamente vinculado con el ejercicio de los derechos a la libertad de expresin e informacin. Uno sin el otro, no se entiende. Va en contra de los estndares internacionales en la materia, establecer algn requisito o condicin como contar con un ttulo profesional o formar parte de alguna colegiacin, para poder llevar a cabo labores periodsticas.

Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sido clara al establecer que Dentro de este contexto el periodismo es la manifestacin primaria y principal de la libertad de expresin del pensamiento y, por esa razn, no puede concebirse meramente como la prestacin de un servicio al pblico a travs de la aplicacin de unos conocimientos o capacitacin adquiridos en una universidad o por quienes estn inscritos en un determinado colegio profesional, como podra suceder con otras profesiones, pues est vinculado con la libertad de expresin que es inherente a todo ser humano.

El argumento segn el cual una ley de colegiacin obligatoria de los periodistas no difiere de la legislacin similar, aplicable a otras profesiones, no tiene en cuenta el problema fundamental que se plantea a propsito de la compatibilidad entre dicha ley y la Convencin. El problema surge del hecho de que el artculo 13 expresamente protege la libertad de "buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole... ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa..." La profesin de periodista -lo que hacen los periodistas- implica precisamente el buscar, recibir y difundir informacin. El ejercicio del periodismo, por tanto, requiere que una persona se involucre en actividades que estn definidas o encerradas en la libertad de expresin garantizada en la Convencin.

Por tanto, [l]a Corte concluye, en consecuencia, que las razones de orden pblico que son vlidas para justificar la colegiacin obligatoria de otras profesiones no pueden invocarse en el caso del periodismo, pues conducen a limitar de modo permanente, en perjuicio de los no colegiados, el derecho de hacer uso pleno de las facultades que reconoce a todo ser humano el artculo 13 de la Convencin, lo cual infringe principios primarios del orden pblico democrtico sobre el que ella misma se fundamenta.[footnoteRef:3] En este sentido, la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin, estipula que: [3: Corte IDH, Opinin Consultiva 5/85. Colegiacin obligatoria de periodistas. Prr. 71, 72 y 76]

6. Toda persona tiene derecho a comunicar sus opiniones por cualquier medio y forma. La colegiacin obligatoria o la exigencia de ttulos para el ejercicio de la actividad periodstica, constituyen una restriccin ilegtima a la libertad de expresin. La actividad periodstica debe regirse por conductas ticas, las cuales en ningn caso pueden ser impuestas por los Estados.

Adems, el Comit de Derechos Humanos de la ONU, a travs de su Observacin General No. 34, estableci precisamente que (e)n la funcin periodstica participan una amplia variedad de personas, como analistas y reporteros profesionales y de dedicacin exclusiva, autores de blogs y otros que publican por su propia cuenta en medios de prensa, en Internet o por otros medios, y establecer regmenes estatales generales para restringir el registro de periodistas o la concesin de licencias es incompatible con el prrafo 3. Los sistemas de acreditacin limitada solo sern permisibles cuando sean necesarios para dar a los periodistas acceso privilegiado a ciertos lugares o acontecimientos. Esos sistemas deben aplicarse de manera no discriminatoria y compatible con el artculo 19 y otras disposiciones del Pacto (Internacional de Derechos Civiles y Polticos), sobre la base de criterios objetivos y teniendo en cuenta lo dicho antes, que en la funcin periodstica participan una amplia variedad de personas.

Por todo lo anterior, debe tenerse especial cuidado cuando se quiera regular el tema de la profesionalizacin, sin que ello se traduzca en restricciones ilegtimas al ejercicio de la libertad de expresin a travs de la labor periodstica. Sumado a ello, tambin resulta preocupante que la intervencin gubernamental a travs de su respaldo o apoyo en celebracin de convenios de colaboracin, puede traducirse en determinada influencia o cooptacin en detrimento de la independencia de periodistas o medios de comunicacin, o en contra de quienes mantienen una lnea crtica frente al gobierno.

En el mismo artculo 16 se establece que el Estado impulsar, en conjunto con organismos civiles de periodistas debidamente reconocidos, la celebracin de los convenios de colaboracin para la profesionalizacin de periodistas. Al respecto, llama la atencin la referencia que hace de las organizaciones u organismos civiles conformados por periodistas pero siempre que los mismos estn debidamente reconocidos, pues como en el tema de la acreditacin ya analizado lneas arriba, tambin resulta sumamente preocupante que se establezca una condicionante donde el gobierno se erige como un gran censor para otorgar debido reconocimiento a determinadas asociaciones u organizaciones sociales de periodistas.

Lo anterior genera un amplio margen de discrecionalidad y arbitrariedad por parte de las autoridades de Quintana Roo al momento de determinar quin debe estar o no reconocido, y sobre todo pondra en riesgo o en duda la independencia de las mismas organizaciones cuya naturaleza debe ser precisamente de carcter civil, no gubernamental, y fungir como contrapesos al poder estatal.

COMISIN ESTATAL DE PROTECCIN A PERSONAS DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS Y PERIODISTAS.

A partir del artculo 22 de la iniciativa de ley en comento, se regula todo lo concerniente a la estructura, integracin, funcionamiento y facultades de la Comisin Estatal de Proteccin a Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, la cual se encargara de aplicar la ley de proteccin en Quintana Roo, a travs de una Junta de Gobierno y una Secretara Ejecutiva, siendo operada por la Secretara de Gobierno.

Antes de analizar este apartado, cabe mencionar que la iniciativa de ley en su artculo 1 establece la creacin del Mecanismo para la Proteccin de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, de manera similar al mbito federal. Sin embargo, en el cuerpo de la ley no se hace referencia a ningn Mecanismo, sino a la creacin de la Comisin Estatal de Proteccin ya sealada.

Ms all de verlo como un error de forma en la redaccin de dicha iniciativa de ley, tambin es un reflejo y forma parte de las mltiples inconsistencias que contiene la misma, dejando claro el escaso cuidado y atencin en la elaboracin de las normas, e incluso la mala copia que se lleva a cabo de otras leyes en la materia, lo cual adems tendr un impacto al momento de su aplicacin en caso de aprobarse, debido a estos errores y ambigedades en la misma, sobre todo en un tema tan importante como la obligacin del Estado en la proteccin de personas defensoras y periodistas, cuya labor es vital en cualquier sistema democrtico.

Medidas de proteccin y procedimientos

En el mismo sentido, la iniciativa de ley contempla 3 tipos de medidas para enfrentar los riesgos y proteger a las personas defensoras y periodistas, las cuales son: medidas de prevencin, medidas preventivas y medidas urgentes de proteccin.

Dentro de stas, no se prevn medidas de proteccin, las cuales seran un punto intermedio entre la prevencin ante riesgos o vulnerabilidades, y aquellas medidas duras para las personas cuyo riesgo y peligro a su vida, libertad, integridad y seguridad es inminente. Por tanto, para tener un esquema integral de proteccin, conforme a la situacin particular que exista en cada caso, debe contemplarse el otorgamiento de medidas de proteccin, que consisten en aquellas acciones o instrumentos con el objeto de enfrentar riesgos, que salen de un esquema simplemente preventivo pero que tampoco son de carcter urgente frente a riesgos inminentes hacia la persona, en donde debe actuarse de manera inmediata.

En relacin con lo anterior, tambin deben contemplarse los procedimientos que se activarn conforme a las particularidades del caso. En este sentido, se iniciar un procedimiento extraordinario cuando la vida e integridad de las personas se encuentren en gran peligro, a fin de preservarlas, y ello a travs del otorgamiento e implementacin de medidas urgentes de proteccin, lo cual debe llevarse a cabo en cuestin de horas.

Por su parte, se iniciar un procedimiento ordinario cuando existan factores de riesgo con el fin de afrontarlos y reducirlos, para lo cual deben otorgarse e implementarse las medidas de proteccin ya mencionadas, que no son apremiantes pero a las cuales debe darse puntual seguimiento en caso de que los riesgos aumenten y entonces proceder a tomar medidas duras de proteccin.

En relacin con ello, deberan contemplarse de manera expresa en la iniciativa de Ley, atribuciones y procedimientos con el objeto de monitorear constantemente el peligro o riesgo al que se enfrenta la persona beneficiaria, tomando en cuenta su caso concreto, contexto social y poltico, as como su situacin actualizada, contemplando siempre la participacin activa de la persona.

De lo anterior expuesto, se subraya que en la iniciativa de ley de proteccin en Quintana Roo se omite el establecimiento de medidas de proteccin y no se regulan expresamente los tipos de procedimiento a activarse en cada caso, sea ordinario o extraordinario, a pesar de que en el artculo 33 se dispone claramente que la Secretara Ejecutiva recibir las solicitudes de incorporacin al mecanismo (o Comisin Estatal?) determinando el tipo de procedimiento. Este es otro de los errores que contiene dicha iniciativa de ley, lo cual no debe pasarse por alto, pues podra impactar de forma negativa al momento de su interpretacin y aplicacin por parte de las autoridades, en caso de aprobarse la misma.

Adems, en el tema de implementacin de medidas es importante disponer con precisin que stas deben operarse de tal forma que garantice los dems derechos fundamentales de las personas beneficiarias, como pueden ser los derechos a la privacidad, al trabajo, a la reserva de fuente, etc. Es decir, debe tenerse en cuenta la totalidad de derechos al momento de decidir e implementar las medidas correspondientes. Algo muy importante es que la intencin y objetivo primordial de la Comisin Estatal de Proteccin debe ser la garanta total de que las personas defensoras y periodistas puedan continuar con su importante labor.

Otro punto a destacar en este sentido, es la omisin de establecer las circunstancias individuales de la persona en riesgo al momento de llevar a cabo las evaluaciones de riesgo y la determinacin de medidas, teniendo presentes las condiciones sociales y econmicas de las personas beneficiarias, brindando con ello una atencin diferenciada, como tambin sera a partir de una perspectiva de gnero, tomando en cuenta las formas particulares de violencias contra las mujeres.

Ahora bien, en el artculo 23 se dispone que en caso de amenazas o presunto riesgo, las personas defensoras de derechos humanos y periodistas podrn solicitar a la Comisin, a travs de la Secretara Ejecutiva, la proteccin a su persona y familia, previa presentacin de la denuncia o querella ante la instancia correspondiente, lo cual resulta una condicionante desproporcionada y que va en contra de la obligacin de proteccin a la vida, integridad, libertad y seguridad de las personas, sobre todo en casos de riesgo inminente, y que no encuentra causa justificada para otorgar las medidas correspondientes el presentar denuncia o querella, incluso en aquellos delitos que se persigan de oficio y que no requieren querella. Tanto la obligacin de proteccin por parte de la Comisin Estatal conforme a la iniciativa de ley, como el mbito de procuracin de justicia, corren por cuerda separada, sin que deban estar condicionadas una a otra, pues bien podran presentarse las denuncias que correspondan en cualquier momento posterior a la atencin y proteccin brindadas por dicha Comisin, en cuanto a los hechos constitutivos de delitos que haya en cada caso.

Inconformidades

Por otra parte, en el artculo 26 que establece las atribuciones de la Comisin Estatal de Proteccin en Quintana Roo, en su fraccin V dispone que deber resolver las inconformidades que se presenten, relacionadas con el objeto de la ley de proteccin. Sin embargo, a lo largo de sta no se encuentra establecido ningn capitulo o apartado que regule esas inconformidades; es decir, no hay una parte que prevea algn tipo de recurso o medios de impugnacin frente a las acciones u omisiones tanto de la propia Comisin Estatal como de otras autoridades, por lo que queda desierta esa parte, sin saber de qu manera se aplicara en caso de aprobarse en esos trminos, y lo cual se suma a los mltiples errores de forma y de fondo que contiene la iniciativa de ley en comento para el estado de Quintana Roo.

Junta de Gobierno

Otro aspecto sumamente preocupante contenido en dicha iniciativa est relacionado con la integracin de la Junta de Gobierno, que en su artculo 27 seala que ser la instancia mxima de la Comisin y principal rgano de toma de decisiones.

En este tenor, la Junta de Gobierno se encontrara conformado por 8 miembros de carcter honorfico con derecho a voz y voto y cuatro invitados, los cuales tendrn derecho slo a voz, conforme al artculo 28. Los miembros con derecho a voz y voto seran los titulares de la Secretara de Gobierno, Procuradura General de Justicia, Secretara de Seguridad Pblica, del Poder Judicial estatal, de la Comisin de Derechos Humanos estatal, dos representantes del Congreso del Estado y quien funja como Secretario Ejecutivo de la Comisin Estatal de Proteccin.

Por su parte, los cuatro invitados nicamente con derecho a voz, seran dos representantes del Gremio de Periodistas acreditados en el Estado y dos representantes de las personas defensoras de los derechos humanos reconocidas en el Estado.

Esta integracin de la Junta de Gobierno, rgano encargado de las decisiones ms importantes dentro de la Comisin Estatal, tiende ms a una estructura oficialista que a un rgano plural, y resulta doblemente preocupante tanto por los nulos contrapesos y la escasa participacin de la sociedad civil en el funcionamiento de dicha Comisin, como en las condicionantes que vuelve a establecer en cuanto a la acreditacin de periodistas por parte del Estado, o en el caso de personas defensoras de derechos humanos, su reconocimiento por el mismo.

El tema de la acreditacin o reconocimiento de periodistas, as como lo relativo a la colegiacin obligatoria en el periodismo, que se encuentra prohibida, ha sido analizado lneas arriba, por lo que se remite a los apartados correspondientes (Acceso a las fuentes de informacin y Respaldo estatal para la formacin profesional continua del periodista).

Slo cabe resaltar la manera en que se encuentra integrada la Junta de Gobierno, que como ya se mencion, no tiene una verdadera y slida participacin de la sociedad civil, pues adems de requerir acreditaciones o reconocimiento del Estado para periodistas y defensores de derechos, erigindose como un censor en detrimento del pleno ejercicio de la libertad de expresin y la defensa y promocin de derechos humanos, tambin se les limita en dicha participacin a tener nicamente voz, sin voto en la toma de decisiones.

En el artculo 29 se establece que la Junta de Gobierno sesionar ordinariamente una vez al mes y de manera extraordinaria cuando as lo convoque su presidente, debiendo contar con un qurum de la mitad ms uno de sus integrantes y sus decisiones sern tomadas por mayora de votos. En cuanto a este punto, es dable mencionar que la iniciativa de ley no prev alternativas o consecuencias ante la falta de ese qurum, por lo que sera importante ahondar en este tema. Asimismo, las personas beneficiarias ante la Comisin Estatal, conforme a la temporalidad de las sesiones ordinarias de la Junta de Gobierno, tendran que esperar a la sesin mensual de sta para las decisiones a tomar en cuanto al otorgamiento de medidas, lo cual resulta poco eficaz para garantizar una debida e integral proteccin.

Registro Estatal de Personas Defensoras y Periodistas

En otro punto, como una de las atribuciones de la Secretara Ejecutiva contenidas en el artculo 31, en la fraccin XII se encuentra la de implementar el Registro Estatal de Persona Defensoras de Derechos Humanos y de Periodistas. Al respecto, no queda claro con qu finalidad u objetivos pretende el Estado contar con un registro de este tipo y qu utilidad tendra. Al contrario, y en relacin con los temas que se han desarrollado en el presente documento, parece que hay un afn de control por parte de las autoridades gubernamentales de Quintana Roo hacia las labores periodsticas y de defensa y promocin de derechos humanos. Ese tipo de registros resulta totalmente innecesario, y slo refleja la visin reducida y apocada que tienen dichas autoridades sobre lo que debe entenderse por periodismo y defensa de derechos, donde existe una gran pluralidad de acciones y personas que llevan a cabo dichas actividades.

Fondo de Apoyo a Periodistas

Finalmente, se prev en la iniciativa de ley la creacin del Fondo de Apoyo a los Periodistas (artculos 41 a 45), que consiste en una serie de beneficios para el mejoramiento de las condiciones de vida de periodistas y su familia, como seguros de vida, prstamos para adquirir herramientas o instrumentos, o para cursos de capacitacin o adiestramiento.

En este punto, debe tenerse especial cuidado de que el Estado no utilice el Fondo de Apoyo como instrumento de cooptacin y un mecanismo para el otorgamiento de prebendas, ms que el reconocimiento y proteccin de derechos sociales de los periodistas.

Adems, en aras de una mayor transparencia, sera conveniente establecer expresamente que el funcionamiento de dicho Fondo deber regirse bajo el principio de mxima publicidad, el cual es un principio rector del derecho a la informacin, tal como se ha establecido en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, por lo que es vital para garantizar el pleno ejercicio de los derechos a la libertad de expresin y de acceso a la informacin y establecer un rgimen eficaz de transparencia gubernamental y efectiva rendicin de cuentas.