annex 1, tema 4economia.gencat.cat/.../arxius/annex-1-2020/annex1-tema4.pdf · 2021. 1. 15. ·...

OCTUBRE 2020

P.º Gral. Martínez Campos, 5 28010 MADRID Tel. 914 444 920Gran de Gràcia, 171 08012 BARCELONA Tel. 934 150 988Alboraya, 23 46010 VALÈNCIA Tel. 963 614 199Ponzano, 15 28010 MADRID Tel. 914 444 920

www.cef.es [email protected] 902 88 89 90

www.cef.es Sumari

T. GESTORS ATC. ANNEX 1 TEMA 4

1. L’organització territorial

1.1. Introducció

1.1.1. Aplicació a l’Estat espanyol 1.1.2. Principi d’unitat i d’autonomia

2. Les comunitats autònomes: constitució i competències

2.1. Notes que caracteritzen el dret a l’autonomia 2.2. El dret a l’autogovern de les Comunitats Autònomes a la Constitució de 1978 2.3. El sistema general d’accés a l’autonomia 2.4. El sistema especial d’accés a l’autonomia (de comunitats amb autonomia plena) 2.5. Sistemes excepcionals

3. Relacions amb l’estat: coordinació i control

3. Lacoŀlaboracióentrel’EstatilesComunitatsAutònomes

3.1.1. L’auxili 3.1.2. La cooperació 3.1.3. Coordinació i exercici de les competències 3.1.4. Òrgans mixtos de coordinació 3.1.5. Coordinació entre òrgans 3.1.6. Els convenis

3.2. El control sobre l’activitat de les Comunitats Autònomes 3.3. Control pel Tribunal Constitucional 3.4. Control per la jurisdicció contenciosa administrativa 3.5. Control pel Tribunal de Comptes 3.6. Control del Govern 3.7. Supòsit de l’article 155

4. Els Estatuts d’Autonomia

4.1. Naturalesa 4.2. Tipologia 4.3. Contingut 4.4. La reforma dels estatuts

4.4.1. Si la reforma no afecta els títols que regulen la relació amb l'Estat (art. 222 de l'Estatut) 4.4.2. Si la reforma afecta els Títols que regulen la relació amb l'Estat (art. 223 de l'Estatut)

"Tots els drets reservats. Qualsevol forma de reproducció, distribució, comunicació pública o transformació d'aquesta obra només pot ser realitzada amb l'autorització del Centro de Estudios Financieros, CEF, llevat excepció prevista per la llei. Dirigiu-vos a CEDRE (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necessiteu fotocopiar o escanar cap fragment d'aquesta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)".

T. GESTORS ATC Oposicions

Sumari www.cef.es

5. Organització de l’Administració local a l’Estat i a Catalunya

5.1. Marc constitucional i estatutari 5.2. Classes d’entitats locals 5.3. Potestats de les entitats locals


P.º Gral. Martínez Campos, 5 28010 MADRID Tel. 914 444 920Gran de Gràcia, 171 08012 BARCELONA Tel. 934 150 988Alboraya, 23 46010 VALÈNCIA Tel. 963 614 199Ponzano, 15 28010 MADRID Tel. 914 444 920

www.cef.es [email protected] 902 88 89 90

www.cef.es 4‒1OCTUBRE 2020

TEMA

4 L’organització territorial. Les comunitats autònomes: Constitució i competències. Relacions amb l’Estat: coordinació i control. Estatuts d’Autonomia : especial referència a la reforma dels Estatuts. Organització de l’Administració local a l’Estat i a Catalunya

1. L’ORGANITZACIÓ TERRITORIAL

1.1. INTRODUCCIÓ

1.1.1. Aplicació a l’Estat espanyol

Dins de l’espècie genèrica dels estats descentralitzats, i ja amb referència a Espanya, ens interessa destacar l’estat regional o integral (Constitució de 1931) i l’estat autonòmic (Constitució de 1978).

Tots dos es caracteritzen perquè les parts integrants de l’Estat assumeixen facultats autonòmiques i autàrquiques, és a dir, tenen la facultat de dictar llurs pròpies normes i la facultat d’administrar els seus béns i drets en l’exercici del poder executiu.

Aquesta facultat és reconeguda en l’article 2 de la Constitució de 1978, que diu:

«La Constitució es fonamenta en la indissoluble unitat de la Nació espanyola, pàtria comuna i indivisible de tots els espanyols, i reconeix i garanteix el dret a l'autonomia de les nacionalitats i regions que la integren i la solidaritat entre totes elles».

L'article 137 de la Constitució estableix que l'Estat s'organitza territorialment en municipis, províncies i comunitats autònomes (CA). Totes aquestes entitats gaudeixen d'autonomia per a la gestió dels interessos respectius.

L’article 138 garanteix l’aplicació del principi de solidaritat consagrat a l’article 2, que prescriu que les diferències entre els estatuts de les CA no podran implicar privilegis econòmics o socials. I l’article 139 esmenta que tots els espanyols tenen els mateixos drets i obligacions en qualsevol part del territori de l’Estat, cap autoritat no pot adoptar mesures que, directa o indirectament, obstaculitzin la llibertat de circulació i d’establiment de les persones i la lliure circulació de béns en tot el territori espanyol.


4‒2 www.cef.es


Alhora es permet que els estatuts d’autonomia prevegin altres instàncies territorials pròpies (art. 152.3 CC).

L’Estatut d’Autonomia, en el seu article 151, atorga competència exclusiva a la Generalitat en relació amb l’organització territorial, que inclou:

• Ladeterminació,lacreació,lamodificacióilasupressiódelsensqueconfigurenl’organitzacióterritorial de Catalunya.

• L’estructura de l’organització territorial de Catalunya en municipis i vegueries (art. 83.1 de l’EAC).

• La constitució de l’àmbit supramunicipal per comarques, que ha de regular una llei del Parlament (art. 83.2 de l’EAC).

En desenvolupament del mandat estatutari de l’art. 91.4 de l’EAC, el Parlament de Catalunya ha promulgatlaLlei30/2010,de3d’agost,devegueries,modificadaperlaLlei4/2011,del8dejuny(quemodificaladisposiciótransitòriaprimeradelaLlei30/2010).

Els consells de vegueria se subroguen a la representació que les diputacions tenen en institucions, consorcis, fundacions, societats i altres ens.

Els consells assumeixen la titularitat de béns i drets de les diputacions. Els òrgans dels consells de vegueria se subroguen als òrgans de les diputacions.

De conformitat amb la Llei 4/2011, del 8 de juny, la constitució dels consells de vegueria es produirà uncophaginestataprovadeslesmodificacionsdelanormativaestatal.Enaquellmoment,elsconsellsde vegueria substituiran les diputacions provincials.

Així, l’article 2.3 de l’EAC disposa que els municipis, les vegueries, les comarques, i altres ens locals que les lleis determinin, integren el sistema institucional de la Generalitat, com a ens a través del qual aquesta s’organitza territorialment, sens perjudici de llur autonomia.

1.1.2. Principi d’unitat i d’autonomia

L’article 2 de la CE abans esmentat conté dos principis sobre els quals es construeix el model d’organització territorial de l’Estat a Espanya:

A) La unitat de l’Estat en el seu conjunt.

B) L’autonomia de les nacionalitats i regions.

Elprincipid’unitatsignificaqueEspanyaformaunsolEstat,peròaquestaunitats’hadecompletaramb el principi d’autonomia, referit a les nacionalitats i regions. Els dos principis s’han d’integrar en un sol disseny de l’estructura de l’Estat, i alhora es limiten i condicionen recíprocament: ni la unitat implica la concentració de tots els poders estatals en una sola instància, ni l’autonomia de les parts implica la negació de la seva inserció en un conjunt més ampli. Però, alhora, la unitat ha de respectar la pluralitat i la diversitat.


www.cef.es 4‒3

Annex 1

OCTUBRE 2020

Oposicions

2. LES COMUNITATS AUTÒNOMES: CONSTITUCIÓ I COMPETÈNCIES

2.1. NOTES QUE CARACTERITZEN EL DRET A L’AUTONOMIA

D’acord amb aquests grans privilegis generals veurem quines són les notes que caracteritzen el dret a l’autonomia. Són les següents:

• La voluntarietat del seu exercici (arts. 143, 144 i disp. trans. 1a).

• La generalitat en l’atorgament.

• La igualtat en el contingut. El terme nació es reserva a la «nació espanyola» tot i que es permet que en el Preàmbul que no té valor normatiu1 es pugui parlar del sentiment de nació com fa l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006. Cada comunitat establirà el nivell d’autonomia que vol, dins dels límits de la Constitució.

• Progressivitat en la integració (art. 148.2), en la qual concorren determinats requisits (art. 151 i disp. trans. 2a); les CA podran assumir la totalitat de les competències previstes a la Constitució des del moment de llur constitució. Això permet distingir entre CA d’autonomia plena inicial i d’autonomia plena diferida.

• Diversitat en la plasmació (arts. 147 i 152), en virtut de la qual i sense que minvi el principi d’igualtat, les comunitats podran adoptar la seva estructura i funcionament d’acord amb les exigències pròpies, dins dels límits de la Constitució.

2.2. EL DRET A L’AUTOGOVERN DE LES COMUNITATS AUTÒNOMES A LA CONSTITUCIÓ DE 1978

La Constitució no indica quines nacionalitats o regions ni quines CA podran constituir-se.

La Constitució enumera aquells supòsits en què s’entén que hi ha una realitat susceptible de ser considerada com a nacionalitat o regió i que pot ser titular del dret d’autogovern. Són les següents:

• Províncies limítrofes amb característiques històriques, culturals i econòmiques comunes.

• Territoris insulars.

• Províncies amb entitat regional històrica.

Ensíntesi,l’autogovern,talcomlaConstitucióelconfigura,télesnotessegüents:

A) L’establiment en la Constitució d’una sèrie de funcions que les CA podran assumir com a pròpies a través de llurs estatuts (arts. 148 i 149.3).

B) L’atribució a les CA de la potestat legislativa i de les funcions polítiques i executives respecte de les competències que assumeixin per via estatutària.

1 Així ho declara la STC 31/2010: «Su destinatario es, pues, el intérprete del Derecho antes que el obligado a una conducta que, por definición, el preámbulo no puede imponer. El valor jurídico de los preámbulos de las leyes se agota, por tanto, en su cualificada condición como criterio hermenéutico». (FJ7).


4‒4 www.cef.es


C) El principi de no interferència dels poders legislatiu i executiu de l’Estat en el desenvolupament de les funcions pròpies per les CA.

D) La submissió de les CA al control del Tribunal Constitucional (art. 153 a) dels Tribunals de Justícia (art. 153 c) i del Tribunal de Comptes (art. 153 d).

La Constitució atorga el dret d’instituir-se com a Comunitat Autònoma a les províncies limítrofes que tinguin característiques històriques, culturals i econòmiques comunes, els territoris insulars i les províncies amb entitat regional històrica; en el cas que el territori que vulgui accedir a l’autonomia no compleixi alguna d’aquestes condicions, només podrà iniciar el procés amb l’autorització de les Corts Generals, a través de llei orgànica (art. 144 de la CE).

D’aquestamaneranos’estableixenlaConstitucióunmapadelesCA,sinóquedónaunmodelflexible.

Les vies d’accés que estableix la Constitució poden agrupar-se en dues, que adopten el seu nom dels articles de la Constitució que les regulen en la seva part essencial:

• Hi ha un procediment o sistema general d’accés a l’autonomia, regulat en els apartats 2 i 3 de l’article 143, i matisat en la disposició transitòria 1a.

• Hi ha un procediment o sistema especial, el previst a l’article 151, amb la matisació, també, de la disposició transitòria 2a., i que permet assolir inicialment l’autonomia plena.

També hi ha una clàusula de tancament, que permet a les Corts intervenir en casos excepcionals (art. 144).

2.3. EL SISTEMA GENERAL D’ACCÉS A L’AUTONOMIA

Aquestprocedimentcorresponalsqualificatsd’autonomiagradual.

Segons l’article 143.2 de la Constitució, la «iniciativa del procés autonòmic correspon a totes les diputacions interessades o a l’òrgan interinsular corresponent a les dues terceres parts dels municipis, de manera que la població dels quals representi, com a mínim, la majoria del cens electoral de cada província o illa».

Si aquesta iniciativa no prosperés, solament podrà repetir-se al cap de 5 anys.

Després, els membres de les diputacions respectives i els diputats i senadors d’aquestes províncies constituiran una assemblea que tindrà per objecte l’elaboració d’un projecte d’estatut, que serà elevat a les Corts Generals per a la tramitació com a llei (art. 146).

Comaexcepcióalques’haexposat,ladisposiciótransitòriapreveuqueelsòrganscoŀlegiatssuperiors dels territoris dotats d’un règim d’autonomia provisional podran substituir, per acord adoptat per majoria absoluta dels membres, la iniciativa que l’article 143.2 atribueix a les diputacions provincials o els òrgans insulars corresponents.

2.4. EL SISTEMA ESPECIAL D’ACCÉS A L’AUTONOMIA (DE COMUNITATS AMB AUTONOMIA PLENA)

L’article 151.1 de la Constitució estableix la possibilitat que qualsevol nacionalitat o regió pugui accedir a l’autonomia plena mitjançant l’assumpció, per les CA, des del seu naixement, de totes aquelles competències que no es reserva l’Estat en l’article 149.


www.cef.es 4‒5

Annex 1

OCTUBRE 2020

Oposicions

Peraixò,s’introdueixenduesmodificacionsdenaturalesadiferentrespectealsistemageneralqueacabem d’exposar:

A) La iniciativa del procés autonòmic haurà de ser acordada, a més de per part de les diputacions o dels òrgans interinsulars corresponents, per les 3/4 parts dels ajuntaments de cada una de les províncies afectades, les quals representin, com a mínim, la majoria del cens electoral de cada una d’elles.

B) Juntamentamblamodificacióquantitativas’estableix,però,unainnovacióprocedimentalmoltimportant:aquestainiciativahauràdeserratificadamitjançantreferèndum,pelvotafirmatiudelamajoriaabsolutadelselectorsdecadaprovíncia.Unavegadaquehauràestat acreditada, el Govern procedirà a la convocatòria del referèndum en el termini de cincmesos,iesfixaràladataconcretadelaconvocatòria.

La innovació, com es pot veure, és de gran transcendència. Sobretot si es té en compte que, a diferència del que estableix l’article 151 en seu paràgraf 2, 4rt. per a l’aprovació del projecte d’estatut, noéssuficientlamajoriadelsvotsvàlidamentemesos,sinóques’exigeixelvotafirmatiudelamajoriaabsoluta dels electors de cada província.

L’aprovació en referèndum de la iniciativa no s’exigeix, en canvi, segons la disposició transitòria segona,alsterritorisqueenelpassathaginplebiscitatafirmativamentprojectesd’estatutsd’Autonomiai que comptin amb règims provisionals d’autonomia en el moment de promulgar-se la Constitució.

Enaquestssupòsitséssuficientquehoacordinelsseusòrganspreautonòmicscoŀlegiatssuperiorsper majoria absoluta, i ho comuniquin al Govern.

Aquesta norma és, precisament, aquella que ha possibilitat que Catalunya, el País Basc i Galícia hagin assolit ja la seva autonomia plena, amb l’adopció prèvia dels acords corresponents de llurs òrgans preautonòmicscoŀlegiatsiamblatramitaciócorresponent,segonselprocedimentqueestableixl’article151.2.

Després d’aquest requisit previ de l’article 151.1, aquestes CA van procedir a l’elaboració de llurs estatuts, d’acord amb el que estableix l’article 151.2:

a) Acordpermajoriaabsolutadelsòrganspreautonòmicssuperiorscoŀlegiats(disposiciótransitòria segona).

b) Comunicació al Govern.

c) Elaboració de l’estatut d’acord amb el que estableix l’article 151.2, segons hem assenyalat.

d) Aprovació per majoria absoluta del projecte elaborat per l’assemblea constituïda amb aquesta finalitat.

e) Tramesa del projecte a la Comissió Constitucional del Congrés (art. 151.2, 2n).

f) Examen del projecte per part de la Comissió Constitucional, amb el concurs i l’assistència d’una delegació de l’assemblea proponent.

g) Acord amb la Comissió i la Delegació.

h) Referèndum del cos electoral de les províncies compreses en l’àmbit provincial de l’estatut (art. 151.2, 3r.).

i) Elevació del projecte a les Corts, un cop aprovat en cada província per una majoria de vots vàlids (art. 151.2, 4rt.).

j) VotderatificaciódelsPlensdelesCambres.


4‒6 www.cef.es


És el cas d’Andalusia, en què, un cop fracassat el referèndum previ previst en l’article 151.1, es va habilitarunasoluciólegalpertaldeconfirmarelprocedimentespecial.

2.5. SISTEMES EXCEPCIONALS

Excepcionalment, la iniciativa per a la creació d’una Comunitat Autònoma no l’exerceix cap dels òrgansalsqualsenshemreferitfinsara.Aixòs’esdevéquanl’exercicidel’autonomiaésatribuïtoimposat mitjançant llei.

L’atribució per llei al dret a l’autonomia i el consegüent autogovern es preveu en l’article 144 a) i b) i en la disposició transitòria 5a.

També cal assenyalar que, malgrat que, en principi, l’exercici del dret a l’autonomia sigui voluntari, les Corts Generals, per motius d’interès general i mitjançant llei orgànica podran:

• Autoritzar la constitució d’una Comunitat Autònoma quan el seu àmbit territorial no superi el d’una província o no reuneixi les condicions de l’article 143.1.

• Autoritzar o acordar, si escau, un estatut d’Autonomia per a territoris que no estan integrats en l’organització provincial.

• Substituir la iniciativa de les corporacions locals a què es refereix l’article 143.2.

3. RELACIONS AMB L’ESTAT: COORDINACIÓ I CONTROL

Les relacions entre l’Estat i les CA no s’esgoten amb el repartiment de competències. Juntament amb aquestes, hi ha altres relacions l’objecte de les quals no es refereixen a l’exercici competencial, sinó que responen a criteris de distribució i ordenació dels poders de cada part.

D’aquesta última classe són les relacions següents:

• Relacions d’integració: preveuen la participació en la formació de la voluntat d’òrgans generals de l’altra (ex., designació de senadors per a les CA i iniciativa legislativa autonòmica davant les Corts).

• Relacionsdeconflicte:regulenlaresoluciódeconflictesqueesprodueixenenelRègimdeles autonomies (procediment davant del Tribunal Constitucional).

• Relacions derivades de l’exercici competencial: aquelles que es produeixen a causa de l’actuació dels poders de les parts.

3.LACOĿLABORACIÓENTREL’ESTATILESCOMUNITATSAUTÒNOMES

Tantladoctrinacomlajurisprudènciareconeixenelprincipidecoŀlaboraciócomafonamentalenles relacions dels diferents ens de l’Estat.

Elprincipidecoŀlaboració,enelseuabast,afecta,principalmentiespecíficament,l’exercicidelescompetències de les administracions central i autonòmica.


www.cef.es 4‒7

Annex 1

OCTUBRE 2020

Oposicions

D'acord amb aquest principi, les administracions han de mantenir unes relacions que es diuen decoŀlaboració,queafectendirectamentlaindependènciadelespartsenl'exercicidellursfuncionsi exigeixen una determinada actuació positiva entre elles, que les encamini a l'establiment d'unes relacions concretes.

Elprincipidecoŀlaboracióesmanifestacomunamodulaciódelaindependènciaiseparaciódelesadministracions central i autonòmica en l'exercici dels poders que els corresponen.

Pelquefaalcontingutdelprincipidecoŀlaboraciócaldirqueafectal'exercicidelescompetènciesa través dels mecanismes d'auxili, cooperació i coordinació (els veurem en aquest apartat i el següent).

3.1.1. L’auxili

Aquestprincipidecoŀlaboraciónoesrecullexpressamentencapprecepteconstitucional(sentència18/1982,de4demaig).Esconsideracomundeuregeneral«quenocaljustificarenpreceptesconcrets»... «es troba implícit en l’essència mateixa de la forma d’organització territorial de l’Estat que s’implanta en la Constitució».

L’auxili constitueix un deure que vincula l’actuació competencial de les administracions central i autonòmica

El deure d’auxili es concreta de diverses maneres:

A) Deure de comunicació entre l’Administració central i l’autonòmica, expressat en el deure recíproc d’informació. Les tècniques utilitzades en aquest sentit són les següents: el trasllat d’informació d’una Administració a l’altra, la comunicació registral (quan les dues administracions porten registres d’una mateixa matèria, empreses, radiodifusores, registres de cooperatives, associacions...).

B) Obligació de donar suport una administració a l’altra per a l’exercici eficaç de les competències pròpies. El contingut d’aquesta obligació es concreta en el fet que cada part aportarà o cedirà a l’altra els mitjans personals i materials propis per tal que la segona puguiexercirlessevescompetènciesambplenitudieficàcia,quannodisposidelsmitjansi competències necessaris.

3.1.2. La cooperació

La cooperació, en sentit estricte, consisteix en el coexercici de les competències que corresponen a l’Estat i les CA, de manera que una determinada actuació pública tan sols pot ser feta de manera conjunta.

En el fet d’exigir-se l’actuació conjunta, s’està procedint a l’atribució conjunta de la competència en qüestió.

Lacooperacióesconfigurapròpiamentcomunrègimcompetencialsubstantiu,queestableixlavinculació recíproca dels poders de les parts i n’exigeix l’actuació conjunta.

La seva naturalesa difereix de la de la coordinació, ja que aquesta consisteix en un règim competencial formal, en l’establiment d’un mode de comportament de les parts en l’exercici dels poders respectius, que deixa lliure la capacitat de decisió substancial.


4‒8 www.cef.es


Pel fet de constituir la cooperació un règim competencial substantiu, que trenca, a més, el principi general d’independència en la presa de decisions competencials, les relacions de cooperació han d’estar previstes o emparades en la Constitució.

Cal distingir dues classes de cooperació: una de caràcter obligatori i forçós, i l’altra de caràcter voluntari o facultatiu.

El primer supòsit solament podrà partir de la Constitució (i eventualment dels estatuts), atès que aquest règim cooperatiu constitueix una manera de distribució de poders. En el segon supòsit, les parts decideixen actuar en un sector de les competències pròpies i respectives en règim de cooperació. És necessari, però, tenir present que les administracions central i autonòmica no gaudeixen de disponibilitat sobre el tema de distribució de poders, que se situa en un pla normatiu superior.

La cooperació voluntària no pot afectar la titularitat de les competències, sinó tan sols el mode d’exercici.

La cooperació entre l’Estat i les CA es produeix a través de diferents modalitats:

A) Òrgans mixtes amb funcions decisòries o executives:

En aquest cas, es crearà un òrgan de composició mixta i de caràcter comú, no adscrit a cap de les dues instàncies estatals, al qual s’atribueixen certes funcions de naturalesa decisòria o directiva, de manera que l’organisme té un àmbit competencial propi i exerceix per ell mateixidirectamentunspodersespecífics.

En el nostre sistema podem esmentar, la Junta de Seguretat.

B) Participació d’una administració en òrgans d’una altra:

En aquest cas, una instància, normalment l’Estat, dóna entrada a una altra, les CA, en un òrgan propi, i li concedeix el dret de representació i participació. L’òrgan en el qual es participa no té, per aquest motiu, un caràcter mixt, sinó que roman orgànicament i funcionalment adscrit a la instància a la qual pertany (per exemple, a Catalunya, la participació de la Generalitat en la gestió del sector públic estatal).

C) Processoscomplexosdeplanificacióiactuacióconjunta:

En l’ordenament competencial espanyol es preveuen certs mecanismes cooperatius complexos.

S’estenen sobre matèries i sectors en els quals les dues instàncies tenen un interès legítim, més enllà de les competències concretes que tinguin atribuïdes cada una.

En el nostre ordenament han de considerar-se dos sectors clau de l’actualitat pública inclosos en aquests processos:

a) Laplanificacióeconòmica

b) L’administraciófinanceraitributària

3.1.3. Coordinació i exercici de les competències

Ja hem dit abans que la coordinació és un dels tres grans continguts bàsics que integren el principi decoŀlaboració.

La coordinació, a diferència del que passa amb l’auxili, es preveu en la Constitució, d’una manera explícita, en diversos supòsits (números 13, 15 i 16 de l’art. 149.1).


www.cef.es 4‒9

Annex 1

OCTUBRE 2020

Oposicions

Pelquefaalsignificatdeltermecoordinacióhiha,fonamentalment, dues posicions:

• Determinats autors, com Tomàs Ramon Fernández o Santolaya Machetti sostenen que la coordinacióatorgaal’Estatcentralunpodersubstantiudedirecció,pelqualpotdefiniriimposar el marc d’una política sectorial en directrius i criteris d’actuació de compliment obligat. Correspondria a les CA adaptar aquesta política general a les peculiaritats del seu territori.

• D’altres autors, entre ells Muñoz Machado i Oscar de Juan, defensen que la facultat de coordinació té caràcter formal, i no substantiu, si confereix a la titularitat d’aquella competència simplement el poder per a establir un mètode d’actuació, una directiva, que afecta l’exercici de la competència, però no expansiona la competència estatal.

El Tribunal Constitucional, en la Sentència 32/1983, de 28 d’abril, s’ha inclinat a favor d’aquesta segona posició.

La coordinació es presenta sota dues modalitats diferents: la coordinació obligatòria i la coordinació facultativa. La primera es constitueix com una competència essencialment formal i necessita, per a la seva atribució, algun subjecte o instància, que normalment serà l’Administració central.

En el nostre règim autonòmic, l’Estat assumeix la competència de coordinació, sia per atribució directa de la Constitució (art. 149.1, números 13, 15 i 16 i art. 156.1), sia per derivació d’un títol competencial substantiu, en el qual es pot considerar inclosa (per ex., el cas de la competència estatal per afixarlesbasesd’unamatèria,règimdelesadministracionspúbliques,art.149.1.18)sil’Estatestableixcom a bàsic el principi de coordinació.

La segona, la facultativa, es pot establir per comú acord amb les parts. La coordinació haurà de revestir una forma facultativa sempre que es projecti sobre sectors en els quals cap instància disposi d’una facultat o competència directa o indirecta al respecte.

Modalitats bàsiques de coordinació:

a) Òrgans mixtes de coordinació.

b) Coordinació entre òrgans.

c) Els convenis.

3.1.4. Òrgans mixtos de coordinació

Són aquells òrgans o reunions permanents i institucionalitzats que es converteixen en plataformes de trobada entre les CA i l’Estat i als quals s’assigna una funció deliberant o consultiva en matèria d’interès comú.

Aquests organismes poden diferenciar-se per la seva composició, segons siguin generals (l’Administració central, i totes o la majoria de les CA) i particulars (l’Administració central, i una o diverses CA).

De la seva mateixa naturalesa es deriva el fet que la posició de les parts en aquests òrgans sigui essencialment de paritat.

Com a òrgans existents d’aquest tipus, es poden esmentar: el «Consejo de Política Fiscal y Financera de las Comunidades Autónomas» (LOFCA). També es pot esmentar la Comissió Bilateral Generalitat Estat que preveu l’article 183 de l’estatut.


4‒10 www.cef.es


En l’àmbit normatiu inferior, els reglaments estatals preveuen també la creació d’òrgans mixtos de coordinació.

3.1.5. Coordinació entre òrgans

La coordinació entre l’Administració central i l’autonòmica es produeix en ocasions, no a través de la creació d’un òrgan comú i mixt, sinó mitjançant l’establiment d’un canal permanent i estable de relació entre òrgans de les dues instàncies.

El cas més destacable és la Delegació del Govern en les CA, que assumeix, entre d’altres, la funció de coordinar l’Administració perifèrica de l’Estat amb la de la Comunitat Autònoma.

Aquestafiguraespreveuenl’article154delaConstitucióiconstitueixunapeçaclaudinsdel’aparell organitzatiu de les CA. L’article 154 diu que el delegat del Govern és nomenat pel Govern, dirigeix l’Administració de l’Estat en el territori de la Comunitat Autònoma, i es coordinarà, quan escaigui, amb l’Administració pròpia de la comunitat.

També, el Defensor del Poble i les institucions semblants, creades en les CA que les hagin previst (Estatut de Catalunya, art. 78, el Síndic de Greuges; en el País Basc, l’Ararteko; el de Galícia, el Valedor del Pueblo). En aquest cas, estatutàriament es preveu una coordinació entre totes dues institucions.

3.1.6. Els convenis

L’Administraciógeneralielsorganismespúblicspodencelebrarconvenisdecoŀlaboracióambòrgans de les administracions de les Comunitats Autònomes en l’àmbit de llurs competències respectives.

Elsinstrumentsdeformalitzaciódelsconvenishaurand’especificar:

a) Els òrgans que celebren el conveni i la capacitat jurídica amb què actuen.

b) La competència que exerceix cada administració.

c) Elfinançament.

d) Les actuacions que desenvoluparan per a llur compliment.

e) La necessitat d’establir o no una organització per a la gestió.

f) El termini de vigència.

g) L’extinció, i també la forma de cessament de les actuacions.

Quan es crea un òrgan mixt de vigilància i control, aquest haurà de resoldre els problemes d’interpretació i compliment que poden esdevenir.

Quan la gestió del conveni fa necessari crear una organització comuna, aquesta podrà adoptar la forma de consorci dotat de personalitat jurídica o societat mercantil. Els estatuts del consorci determinaranlesfinalitatsilespeculiaritatsdelrègimorgànic,funcionalifinancer.Elsòrgansdedecisióestanintegratsperrepresentantsdetoteslesentitatsconsorciades,enlaproporcióquefixil’estatut del consorci.


www.cef.es 4‒11

Annex 1

OCTUBRE 2020

Oposicions

3.2. EL CONTROL SOBRE L’ACTIVITAT DE LES COMUNITATS AUTÒNOMES

Els controls de l’activitat de les CA es regulen en l’article 153 de la Constitució i són controls judicials,bàsicament.Un,perexcepció,ésgovernamental.Sónelssegüents:

3.3. CONTROL PEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Relatiu a la constitucionalitat de les disposicions normatives de les CA, amb força de llei (art. 153 a). Aquesta disposició reitera el contingut de l’article 161.1 a) de la Constitució quan diu que el Tribunal Constitucional coneixerà del recurs d’inconstitucionalitat contra lleis i disposicions amb força de llei.

UnaltretipusdecontrolrealitzatpelTribunalConstitucionaléselrelatiuaconflictesdecompetènciesque puguin sorgir entre l’Estat i les CA, o d’aquestes entre elles (art. 161.1 c).

3.4. CONTROL PER LA JURISDICCIÓ CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

Queesfasobrel’activitatadministrativaireglamentàriadelaComunitatAutònoma,enparaŀlelaaquell que es desenvolupa sobre l’activitat de l’Estat.

Ladificultatesprodueixquanhihaduesnormesdelmateixrangquesóncontradictòries,comaconseqüència d’haver estat elaborades per dos ens diferents. Per solucionar la qüestió cal recórrer a una delimitació de les competències entre l’Estat i les CA en els termes que estableix l’article 149.3 de la Constitució.

Les CA poden elaborar normes reglamentàries que estaran subjectes a la jurisdicció contenciosa administrativa, però aquesta jurisdicció que es preveu com a única no suposa un procediment uniforme, i així s’indica en l’article 149.18, quan diu «sens perjudici de les especialitats derivades de l’organització pròpia de les CC. AA.».

3.5. CONTROL PEL TRIBUNAL DE COMPTES

L’article 153.1 d) estableix el control econòmic i pressupostari mitjançant el Tribunal de Comptes. ElTribunaldeComptesésunòrganquefiscalitzalagestióeconòmicadel’Estat,altresensterritorialsi el sector públic.

Peraixòseriaiŀlògicquenofiscalitzésl’activitatfinanceradelesCA.

3.6. CONTROL DEL GOVERN

L’article 153.1 b) estableix el control del Govern, previ dictamen del Consell d’Estat, el de l’exercici de funcions delegades a què es refereix l’article 150, apartat 2.

Aquest control s’exerceix respecte a l’exercici de competències de titularitat estatal transferides o delegades a les comunitats perquè són, per la seva naturalesa, susceptibles de transferència o delegació.


4‒12 www.cef.es


3.7. SUPÒSIT DE L’ARTICLE 155

Alhora, la Constitució estableix, en el seu article 155, un control que podríem dir extraordinari, quan diu:

«Si una Comunitat Autònoma no complís les obligacions que li siguin imposades per la Constitució o altres lleis, o actués de manera que atemptés greument contra l'interès general d'Espanya, el Govern, previ requeriment al president de la Comunitat Autònoma, i en cas de no ser atès, amb l'aprovació per majoria absoluta del Senat, podrà adoptar les mesures necessàries per a obligar-la al compliment forçós d'aquestes obligacions o per a la protecció de l'esmentat interès general».

4. ELS ESTATUTS D’AUTONOMIA

4.1. NATURALESA

Uncophaestatconcebudal’autonomiacomundretreconegutigarantitperlaConstitucióalesnacionalitats i regions (art. 2), aquesta autonomia no pot produir-se sense un estatut, ja que representa la norma institucional bàsica de cada Comunitat Autònoma, és a dir, la font.

Per això, respecte a la naturalesa dels estatuts, cal tenir presents els aspectes següents:

A) Els estatuts són lleis orgàniques integrades en l’ordenament jurídic general de l’Estat. Els estatuts delimiten i precisen, en els aspectes competencials, el dret a l’autonomia que la Constitució reconeix a les nacionalitats i regions.

B) La Constitució indica que els estatuts són la norma institucional bàsica de cada Comunitat Autònoma. Per tant, totes les altres normes autonòmiques queden sotmeses, jeràrquicament, als estatuts respectius. Però al mateix temps és un ordenament jurídic dependent de l’Estat. Per tant, el seu origen és en el conjunt del poble espanyol, perquè la sobirania resideix en tot el poble, del qual emanen tots els poders de l’Estat (art. 1 i 2 de la Const.).

C) Els estatuts són lleis orgàniques, perquè són aprovats per una llei d’aquesta classe (81.1).

Com a llei orgànica, presenta algunes característiques respecte a les altres del mateix rang, ja que, per a la seva reforma, s’ha de seguir el procediment previst en l’article 81, amb laqualcosaesmodificaelprincipigeneraldelDretsegonselqualunalleiposteriorenderoga una altra d’anterior, ja que només serà possible reformar-la quan es compleixin els requisits previstos en l’estatut.

4.2. TIPOLOGIA

D’acord amb el procés d’accés a l’autonomia, poden diferenciar-se dos tipus principals d’estatuts: estatuts tramitats pel procediment previst en l’article 151 de la Constitució i Disposició transitòria segona. I estatuts aprovats seguint la via de l’article 143 de la Constitució.

Aquestes vies d’accés a l’autonomia diferents donen lloc a dos tipus d’estatuts d’autonomia: els denominats ordinaris, i els especials o privilegiats, els quals també s’han anomenat, respectivament, paccionats i pactats, per la diferent intervenció de les Corts en el procés d’elaboració.


www.cef.es 4‒13

Annex 1

OCTUBRE 2020

Oposicions

En qualsevol cas, convé ressaltar que les diferents formes d’accés a l’autonomia no suposen una discriminaciódecompetènciesenlafasefinaldelprocés,sinóque,alcontrari,toteslesCA,sicompleixenuns requisits determinats, poden assolir l’autonomia plena. Amb la qual cosa podria arribar a formar-se un sol tipus de Comunitat Autònoma, amb estatuts substancialment idèntics pel que fa al contingut. Com a mínim, això podria succeir una vegada haguessin transcorregut 5 anys des de l’accés de la Comunitat Autònoma per la via ordinària i mitjançant la manifestació d’accedir a l’autonomia plena, a partir de la reforma de l’estatut originari. L’única diferència en aquest cas seria la via d’accés per aconseguir l’autonomia plena.

4.3. CONTINGUT

Segons l’article 147.2 de la Constitució, els estatuts d’autonomia hauran de contenir:

A) La denominació de la comunitat que respongui més bé a la seva entitat històrica.

B) La delimitació del territori.

C) La denominació, l’organització i la seu de les institucions autònomes pròpies.

D) Les competències assumides dins del marc establert en la Constitució i les bases per al traspàs dels serveis corresponents.

4.4. LA REFORMA DELS ESTATUTS

L’article 147.3 estableix que la reforma dels estatuts s’ajustarà al procediment que s’hi estableixi i requerirà, en tot cas, l’aprovació per les Corts Generals, mitjançant llei orgànica.

Aquesta és la manera, que podríem anomenar via comuna, aplicable als estatuts ordinaris; per als altres, regeix la via especial, que requereix, a més dels procediments establerts en cada un d’ells, referèndum entre els electors inscrits en els censos corresponents.

En el cas de Catalunya, la reforma de l’Estatut té una tramitació diferent segons afecti els Títols que regulen la relació amb l’Estat.

4.4.1. Si la reforma no afecta els títols que regulen la relació amb l'Estat (art. 222 de l'Estatut)

Iniciativa de reforma: 1/5 dels seus diputats, el Govern de la Generalitat, i un 20 % dels plens municipals del ajuntaments de Catalunya que representin un mínim del 20 % de la població. Es preveu també la iniciativa popular amb 300.000 signatures acreditades dels ciutadans de Catalunya amb dret de vot.

L'aprovació: vot favorable de les 2/3 parts dels membres del Parlament.

CalremetreaquestapropostadereformaalesCortsGenerals,quel'handeratificarmitjançantunallei orgànica que després s'ha de sotmetre a referèndum positiu dels electors de Catalunya.

Si en el termini de trenta dies a partir de la recepció de la consulta les Corts Generals es declaren afectades per la reforma, aquesta ha de seguir el procediment establert per l'article 223.


4‒14 www.cef.es


4.4.2. Si la reforma afecta els Títols que regulen la relació amb l'Estat (art. 223 de l'Estatut)

Iniciativa de reforma: Parlament, Govern de la Generalitat , Corts Generals, ajuntaments (el mateix percentatge de l’apartat anterior) i iniciativa popular amb 300.000 signatures.

L’aprovació, igual que l’anterior, requereix 2/3 parts dels membre dels Parlament.

LapropostadereformapotéssersotmesaaunvotderatificaciódelCongrésidelSenatd’acordambel procediment que estableixen els reglaments parlamentaris respectius. El Parlament ha de nomenar una delegació per a presentar la proposta de reforma de l’Estatut davant el Congrés i el Senat. Si les Corts Generalsratifiquenlapropostadereformadel’Estatut,esconsideraaprovadalalleiorgànicacorresponent.

Si no s’aplica aquest procediment s’ha de constituir una comissió mixta paritària, formada per membres de la comissió competent del Congrés dels Diputats i una delegació del Parlament amb representació proporcional dels grups parlamentaris, per tal de formular de comú acord, una proposta conjunta en el termini de dos mesos.

La tramitació de la proposta de reforma de l’Estatut al Senat ha de seguir un procediment tot i que en aquest cas, la delegació del Parlament, amb les adaptacions corresponents, ha de constituir, conjuntament amb membres de la comissió competent del Senat, una comissió mixta paritària per tal de formular de comú acord una proposta conjunta.

Si la comissió mixta paritària no arriba a formular una proposta conjunta, la proposta de reforma de l’Estatut s’ha de tramitar d’acord amb el procediment ordinari establert pels respectius reglaments parlamentaris.

El Parlament, per la majoria absoluta dels seus membres, pot retirar les propostes de reforma que hagi aprovat en qualsevol moment de la tramitació a les Corts Generals abans que siguin aprovades de maneradefinitiva.

En ambdós supòsits, la llei orgànica aprovada per les Corts Generals s’ha de sotmetre a referèndum dels electors de Catalunya.

Si no és aprovada pel Parlament, les Corts Generals o pel cos electoral, no pot ésser sotmesa novament aldebatilavotaciódelParlamentfinsquehagitranscorregutunany.

5. ORGANITZACIÓ DE L’ADMINISTRACIÓ LOCAL A L’ESTAT I A CATALUNYA

5.1. MARC CONSTITUCIONAL I ESTATUTARI

Podemdefinirl’administraciólocalcomelconjuntdepersonesjurídiquesdenaturalesapúblicasotmesesalDretadministratiu,delimitatperunterritoriiunesfinalitatslocals;lessevescaracterístiquessón:

• Conjunt de persones jurídiques: ens públics amb personalitat jurídica.

• Ens territorials.

• Ens autònoms.


www.cef.es 4‒15

Annex 1

OCTUBRE 2020

Oposicions

Dites característiques dels ens locals són recollides en el títol VIII de la Constitució, que regula l’organització territorial de l’Estat, en els articles de la Constitució 137 (autonomia), 140 (caràcter representatiuidemocràtic)i142(suficiènciafinancera).

Els estatuts també poden establir circumscripcions territorials pròpies mitjançant l’agrupació de municipis limítrofs; això permet crear altres ens locals de base territorial en els estatuts de les CA.

Alhora, l’article 149.1.18 del Constitució atribueix a l’Estat la competència exclusiva sobre les bases del règim jurídic de les administracions públiques; així ho ha dictat la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local; aquesta llei ha estat objecte de reformes posteriors, com poden ser la Llei 57/2003, de 16 de desembre de mesures per a la modernització del Govern local que incorpora un règim singularperalsmunicipisdegranpoblació;iladarreramodificacióéslaLlei27/2013,de27dedesembre,deracionalitzacióisostenibilitatdel’administraciólocal.UnaaltralleiqueespotesmentaréselDecretlegislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals.

Les Comunitats Autònomes poden dictar la legislació de desenvolupament del règim local, de conformitat amb llurs estatuts; així, l’article 160 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya atorga a la Generalitat la competència exclusiva sobre el règim local, respectant el principi d’autonomia local, amb el contingut següent:

A) Correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de règim local que, respectant el principi d’autonomia local, inclou:

a) Les relacions entre les institucions de la Generalitat i els ens locals, i també les tècniquesd’organitzacióiderelacióperalacooperacióilacoŀlaboracióentreelsens locals i entre aquests i l’Adminis tració de la Generalitat, incloent-hi les diverses formes associatives, mancomunades, convencionals i consorcials.

b) La determinació de les competències i de les potestats pròpies dels municipis i dels altresenslocals,enelsàmbitsespecificatsperl’article84.

c) El règim dels béns de domini públic, comunals i patrimonials i les modalitats de prestació dels serveis públics.

d) La determinació dels òrgans de govern dels ens locals creats per la Generalitat i el funcionament i el règim d’adopció d’acords d’aquests òrgans.

e) El règim dels òrgans complementaris de l’organització dels ens locals.

B) Correspon a la Generalitat la competència compartida en tot allò que no estableix l’apartat 1.

C) Correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de règim electoral dels ens locals que crea, a excepció dels que són garantits constitucionalment.

Així mateix, l’article 218.2 de l’EAC disposa que la Generalitat gaudeix de competències en matèria definançamentlocal,llevatdelacapacitatlegislativaperaestabliriregularelstributspropisdelenslocals,que fou declarat inconstitucional per la STC 31/2010 de 28 de juny, i, segons aquest article, correspon als governs locals, la competència per a gestionar, recaptar i inspeccionar els tributs, sens perjudici que la puguin delegar a la Generalitat i que puguin participar en l’Agència Tributària de Catalunya.

Remarquem l’article regulador del Consell de Governs Locals (art. 85 de l’EAC) com a òrgan de representació de municipis i vegueries en les institucions de la Generalitat. El Consell ha de ser escoltat en la tramitació parlamentària de les iniciatives legislatives que afecten les administracions locals i en la tramitació de plans i normes reglamentàries. En desenvolupament d’aquest mandat estatutari s’ha promulgat la Llei 12/2010 de 19 de maig del Consell de Governs Locals.


4‒16 www.cef.es


5.2. CLASSES D’ENTITATS LOCALS

Deconformitatamballòquedisposal’article3delaLRBRLamblesmodificacionsdelaLlei27/2013, són entitats locals territorials:

A) El municipi.

B) La província.

C) L’illa en els arxipèlags balear i canari.

Gaudeixen de la condició d’entitat local:

• Les Comarques o altres entitats que agrupin diversos municipis, instituïts per les Comunitats Autònomes de conformitat amb la dita llei i els corresponents estatuts d’autonomia.

• Les àrees metropolitanes.

• Les mancomunitats de municipis.

Amb anterioritat a la Llei 27/2013, de 27 de desembre, es contemplen com entitats locals les entitats d’àmbit territorial inferior al municipi; aquestes entitats passen a ser òrgans de gestió desconcentrada, llevat que les entitats de referència ja existissin abans del 23 de desembre del 2013.

D’acord amb el Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, en el seu article 6è. ens indica que els ens locals es regeixen per la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local; per aquesta llei i totes les altresdisposicionsespecífiquesicomplementàries,ipelreglamentorgànicilesordenancespròpiesde cada ens.

L’EAC regula tot allò que fa referència al govern local en el títol II (De les Institucions) del capítol VI,enquè,enelsseuarticle83tipificaqueCatalunyaestructuralasevaorganitzacióterritorialbàsicaen municipis i vegueries. En l’àmbit supramunicipal hi ha les comarques, que ha de regular una llei del Parlament.

5.3. POTESTATS DE LES ENTITATS LOCALS

Com a administracions públiques, corresponen als ens locals territorials de Catalunya, en l’àmbit de llurs competències i en els termes establerts per la legislació de règim local, les potestats següents:

• La reglamentària i la d’autoorganització.

• Latributàriailafinancera.

• Ladeprogramacióodeplanificació.

• L’ expropiatòria.

• Lad’investigació,derecuperaciód’oficidellursbéns.

• La d’execució forçosa i la sancionadora.

Laderevisiód’oficidellursactesiacords.


www.cef.es 4‒17

Annex 1

OCTUBRE 2020

Oposicions

Els ens locals territorials de Catalunya gaudeixen també de les prerrogatives següents:

a) La de presumpció de legitimitat i la d’executivitat de llurs actes i acords.

b) La d’inembargabilitat de llurs béns i drets, en els termes establerts per les lleis, i les de prelació, de preferència i altres prerrogatives reconegudes a la hisenda pública en relació amb llurs crèdits, sens perjudici de les que corresponen a la hisenda de l’Estat i de la Generalitat.

c) La d’exempció dels impostos de l’Estat i de la Generalitat, en els termes establerts per les lleis.

Les potestats i les prerrogatives determinades pels apartats a) i b) són també aplicables als altres ens locals no territorials d’acord, si escau, amb el que estableixen llurs estatuts, amb les particularitats següents:

• La potestat tributària es refereix exclusivament a l’establiment de taxes i contribucions especials.

• La potestat expropiatòria correspon al municipi o a la comarca, els quals l’han d’exercir en beneficiiainstànciadel’enslocalinteressat,llevatdelcasdelesentitatsmetropolitanes,que poden exercir-la directament en l’àmbit de llurs atribucions.


annex 1, tema 4economia.gencat.cat/.../arxius/annex-1-2020/annex1-tema4.pdf · 2021. 1. 15. ·...

Documents