I

Asiakas keskiöön sähköverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuulli-

suuden valvonnassa

Itä-Suomen yliopisto

Pro gradu -tutkielma

Tiina Karppinen, 255 248

Pääaine: siviilioikeus

5.8.2019

Ohjaaja: Katja Lindroos

II

Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Yksikkö

Oikeustieteiden laitos

Tekijä

Tiina Karppinen

Työn nimi

Asiakas keskiöön sähköverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa

Pääaine

Siviilioikeus Työn laji

Pro gradu- tutkielma Aika

5.8.2019 Sivuja

XI-62

Tiivistelmä

EU:n energiapolitiikalla perustaa kilpailun, toimitusvarmuuden ja kestävän kehityksen tavoittei-

siin. Euroopan komissio haluaa marraskuussa 2016 julkaisemansa Puhdasta energiaa kaikille-

paketin kautta nostaa asiakkaan keskiöön sähkömarkkinoilla. Erityisesti tämän tarkoittaa kaikille

kuluttajille oikeutta tuottaa sähköä omaan kulutukseensa sekä jakamaan, varastoimaan tai myy-

mään sitä takaisin markkinoille.

Komissio on todennut sähkön hintojen nousseen jäsenmaissa erityisesti sähköverkkojen peri-

mien maksujen, verojen ja valmisteverojen merkittävän nousun vuoksi. Asiakkaan nostaminen

keskiöön edellyttää nykyisessä tilassa myös hinnoittelua koskevien kysymysten tarkastelua kil-

pailuoikeudellisesta näkökulmasta.

Tutkielmassa syvennytään kilpailuoikeudelliseen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön

erityisesti oikeudellisen monopolin hinnoittelun osalta. Oikeustilaa käydään läpi kansallisen ja

eurooppaoikeuden lainsäädännön sekä oikeuskäytännön kautta. Ratkaisuja asiakkaan aseman

nostamisessa keskiöön haetaan tässä tutkielmassa sääntelyteoreettisen pohdinnan kautta.

Johtopäätöksenä tutkielmassa on sääntelyn keveyden tuovan asiakkaiden asemaa keskeiseen

rooliin kansalaisten energiayhteisöjen hinnoittelun kohtuullisuuden osalta. Kuitenkin verkkoon

pääsyn kriteerit on turvattava sähkömarkkinadirektiivin mukaisesti. Tämä tarkoittaa esimerkiksi

tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaatteiden noudattamista myös kansalaisten energiayh-

teisöjen hinnoittelussa. Toisaalta asiakkaiden verkkoon pääsy kansalaisten energiayhteisöistä on

turvattava myös sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelussa.

Tutkielman tulosten osalta oikeustila on kuitenkin vielä epäselvä siinä suhteessa, että Puhdasta

energiaa kaikille-pakettiin sisältyvää uutta sähkömarkkinadirektiiviä ei ole vielä implementoitu

Suomen kansalliseen lainsäädäntöön. Tämän tutkielman johtopäätökset ovatkin relevantteja im-

plementoitaessa direktiiviä kansalliseen lainsäädäntöömme ja tulkittaessa sitä.

Avainsanat Kansalaisten energiayhteisö, hinnoittelun valvonta, määräävä markkina-asema, sähköverkkotoiminta

III

SISÄLLYS

LÄHTEET ............................................................................................................... IV

LYHENTEET ........................................................................................................... X

KUVIOT JA TAULUKOT ...................................................................................... XI

1 JOHDANTO........................................................................................................ 1

1.1 Aiheen esittely ja tutkimuksen tavoite............................................................. 1

1.2 Tutkimusmetodin valinta ................................................................................. 5

1.3 Keskeiset käsitteet ........................................................................................... 7

2 KILPAILU VAI SÄÄNTELY? ........................................................................ 10

2.1 Markkinasääntelyn perusteet ......................................................................... 10

2.2 Kilpailuoikeudellinen hinnoittelun sääntely .................................................. 18

2.3 Lainvalmistelu sääntelystrategian valinnassa ................................................ 21

3 KANSALAISTEN ENERGIAYHTEISÖN KILPAILUOIKEUDELLINEN

ASEMA ................................................................................................................... 27

3.1 Kansalaisten energiayhteisön määritelmä ..................................................... 27

3.2 Kansalaisten energiayhteisön oikeudellinen asema ....................................... 32

4 HINNOITTELUN SÄÄNTELYN SOVELTAMINEN KANSALAISTEN

ENERGIAYHTEISÖN TOIMINTAAN ................................................................. 40

4.1 Verkkoon pääsy ja verkkomaksut kansalaisten energiayhteisöjen sääntelyssä .

....................................................................................................................... 40

4.2 Hinnoittelun kohtuullisuus energiayhteisöjen hinnoittelussa ........................ 44

4.3 Kilpailun rajoittaminen verkkomaksujen rakenteen kautta ........................... 52

5 YHTEENVETO ................................................................................................ 61

IV

LÄHTEET

KIRJALLISUUS

Baldwin, Robert – Cave, Martin – Lodge, Martin: Understanding regulation. The-

ory, strategy and practise. 2. painos. Oxford University Press 2012.

Begg, David – Fischer, Stanley – Dornbusch, Rudiger: Economics. 9. painos.

McGraw-Hill Education 2008.

Cave, Martin – Vogelsang, Ingo: How acces pricing and entry interact. Telecommu-

nications Policy, 27(10 – 11), 2003; s. 717 – 727.

Cooter, Robert – Ulen, Thomas: Law & Economics. 4. painos. Pearson Addison

Wesley 2004.

Crandall, Robert – Eisenach, Jeffrey – Ingraham, Allan: The long-run effects of cop-

per-loop unbundling and the implications for fiber. Telecommunications Pol-

icy 37, 201; s. 262 – 281.

Distaso, Walter – Lupi, Paolo – Manenti, Fabio: Platform competition and broadband

uptake: Theory and empirical evidence from the European Union. Information

Economics and Policy 18, 2006; s. 87 – 106.

Finell, Lisbe: Regulating unilateral use of significant market power with competition

law in European Union telecommunications – A compliance oriented perspec-

tive. Turku 2017.

Glader, Marcus: Innovation Markets and Competition Analysis – EU competition

law and US antitrust law. Intellecta Docusys 2004.

Jylhä, Reijo: Sähkönhuollosta sähkömarkkinoihin. Vaasa 2006.

Kanniainen, Vesa: Kilpailupolitiikan taloustiede. Teoksessa Kanniainen, Vesa, toim.

Määttä, Kalle: Taloustieteellinen näkökulma kilpailuoikeuteen. Talentum Me-

dia Oy 2001.

Keinänen, Anssi – Muhonen, Emmi – Hämäläinen, Annika: Sääntelyn syyt – empii-

rinen tarkastelu sääntelyn syistä vuoden 2009 hallituksen esityksissä. Edilex

8.3.2013. [www.edilex.fi/lakikirjasto/8843]

Keinänen, Anssi – Vartiainen, Niko: Vaihtoehtojen punninta lakitasoisen sääntelyn

sisällä: empiirinen analyysi vuoden 2014 hallituksen esityksistä. Edilex

13.12.2017 [www.edilex.fi/artikkelit/18362]

Kopsakangas-Savolainen, Maria – Svento, Rauli: Sähkömarkkinoiden sääntelystä ja

sääntelyn hyvinvointivaikutuksista. Kansantaloudellinen aikakauskirja 2/2014,

V

s. 151–161.

Kuoppamäki, Petri: Markkinavoiman sääntely EY:n ja Suomen kilpailuoikeudessa.

Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja A-sarja N:o 239. Jyväskylä 2003.

Lehto, Eero: Monopoli vai kilpailu? Yksityistäminen, sääntely ja kilpailurajat.

WSOY. Juva 1997.

Maher, Maria E.: Access costs and entry in the local telecommunications network:

A case for de-averaged rates. International Journal of Industrial Organization

17(4) 1999; s. 593 – 609.

Marsden, Philip – Gormsen, Liza: Guidance on abuse in Europe: The continued con-

cern for rivalry and a competitive structure. The Antitrust Bulletin 55(4) 2010,

s. 875 – 914.

Mentula, Arttu – Pokela, Hannu – Saraste, Tuomas: Määräävän markkina-aseman

väärinkäyttö kilpailuoikeudessa. Lakimiesliiton Kustannus. Helsinki 1998.

Mononen, Marko: Määräävän markkina-aseman väärinkäytön arviointi. Lakimieslii-

ton kustannus. Helsinki 1995.

Määttä, Kalle: Regulaatioteorian perusteita. s. 21 – 34. Teoksessa Kanniainen, Vesa

– Määttä, Kalle: Näkökulmia oikeustaloustieteeseen 3. Kauppakaari Oyj. Hel-

sinki 1999.

Määttä, Kalle: Taloustieteen hyödyntäminen kilpailunrajoitusten sallittavuutta arvi-

oitaessa. Teoksessa Kanniainen, Vesa, toim. Määttä, Kalle: Taloustieteellinen

näkökulma kilpailuoikeuteen. Talentum Media Oy 2001.

Määttä, Kalle: Oikeustaloustieteen perusteet. Edita Publishing Oy. Helsinki 2006.

Määttä, Kalle: Oikeustaloustieteellinen näkökulma kotimaiseen lainvalmisteluun.

Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 242. Helsinki 2009.

Nepal, Rabindra – Menezes, Flavio – Jamasb, Tooraj: Network regulation and reg-

ulatory institutional reform: Revisiting the case of Australia. Energy Policy

73(2014), s. 259 – 268.

Niemi, Matti: Päämäärien valtakunta: Konventionalistinen analyysi lainopillisen tie-

don edellytyksistä ja oikeusjärjestelmän perusteista. Suomalaisen

lakimiesyhdistyksen julkaisu A-sarja N:o 211. Helsinki 1996.

Oyewumni, Oyetade Daniel: The restructuring and regulation of natural gas supply

to power markets: Nigeria and the EU as case studies. Joensuu 2017.

Pakarinen, Auri: Lainsäädäntötutkimuksen näkökulma lainvalmistelun kehittämi-

seen ja sääntelyn toimivuuteen. Teoksessa Tapaustutkimuksia lainvalmistelun

VI

kehittämisestä ja sääntelyn toimivuudesta. Tampereen Yliopistopaino Oy

2012.

Raybould, D. M. – Firth, Alison: Law of Monopolies: Competition Law and Practice

in the USA, EEC, Germany and the UK. Graham & Trotman Limited 1991.

Rønne, Anita: Smart Grids and Intelligent Energy Systems: A European Perspective.

Teoksessa Roggenkamp, Martha, M., Barrera-Hernández, Lila, Zillman, Don-

ald, N ja del Guayo, Iñigo: Energy Networks and the Law. Oxford University

Press 2012.

Ruester, Sophia – Schwenen, Sebastian – Batlle, Carlos – Pérez-Arriaga, Ignacio:

From distribution networks to smart distribution systems: Rethinking the reg-

ulation of European electricity DSO’s. Utilities Policy 31(2014), s. 229 – 237.

Tala, Jyrki: Lakien laadinta ja vaikutukset. Edita Publishing Oy. Helsinki 2005.

Tala, Jyrki: Lainsäädäntötoiminnan laadun parantaminen ja hallituksen lainsäädän-

tösuunnitelma. Teoksessa Tala, Jyrki (toim.): Kohti laadukasta lainsäädäntö-

strategiaa. Helsinki 2007.

Tala, Jyrki: Laki ei ole ilmaishyödyke – Sääntelyn kustannusten ja niiden hillitsemi-

sen tarkastelua. Lakimies 1/2016, s. 3 – 25.

Talus, Kim: Vertical natural gas transportation capacity, upstream commodity con-

tracts and EU competition law. Helsinki 2010.

Talus, Kim: EU-energiaoikeuden perusteet. Edilex 9.2.2015.

[www.edilex.fi/artikkelit/14812]

THEMA Consulting Group: Descriptive study of Local Energy Communities. NVE

Ekstern rapport 1/2019. [http://publikasjoner.nve.no/eksternrapport/2019/ek-

sternrapport2019_01.pdf]

Spiegel, Uriel – Ben-Zion, Uri – Tavor, Tchai – Templeman, Joseph: The Network

Industry, Monopoly Regulation, and Social Optimum. Journal of the Econom-

ics of Business. 15(3) 2008, s. 323 – 337. (Spiegel ym. 2008)

Vannini, Stefano: Competition and Regulation in Network Industries: Not an easy

balance to Strike. Comments on Koski and Kretschmer. Journal of Industry

Competition and Trade, Bank Papers 2004, s. 49 – 65.

Vatiero, Massimiliano: Dominant market position and ordoliberalism. International

Review of Economics. 62(4) 2015, s. 291 – 306.

VII

VIRALLISLÄHTEET

Energiavirasto 1.6.2006: Sähköverkkoyhtiön myöntämät alennukset sähkön hin-

nasta. Lausunto dnro 34/421/2006.

Energiavirasto 5.9.2017: Energiayhteisöjen oikeudelliset edellytykset EU:n ja kan-

sallisen verkkosääntelyn kannalta. Selvitys dnro 1646/403/2017.

COM 15.1.2009: Impact Assessment Guidelines. SEC(2009) 92.

KOM 2009: Komission tiedonanto — Ohjeita komission ensisijaisista täytäntöönpa-

notavoitteista sovellettaessa EY:n perustamissopimuksen 82 artiklaa yritysten

määräävän aseman väärinkäyttöön perustuvaan markkinoiden sulkemiseen.

(2009/C 45/02)

KOM (2017): Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi: sähkön sisä-

markkinoita koskevista yhteisistä säännöistä. COM(2016) 864 final. (KOM

2017a)

KOM (31.5.2017): Komission kertomus Euroopan parlamentille, neuvostolle, Eu-

roopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle: Kilpailupolitiikkaa

koskeva kertomus 2016. COM(2017) 285 final. (KOM 2017b)

KOM (2019): Komission kertomus Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan

talous- ja sosiaalikomitealle, alueiden komitealle ja Euroopan investointipan-

kille: Energiaunionin neljäs tilannekatsaus. COM(2019) 175 final.

Euroopan parlamentti (26.3.2019): Euroopan parlamentin lainsäädäntöpäätöslau-

selma 26. maaliskuuta 2019 ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston

direktiiviksi sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä (uudel-

leenlaadittu) (COM(2016)0864 – C8-0495/2016 – 2016/0380(COD)).

HE 148/1987 vp: Hallituksen esitys laiksi kilpailunrajoituksista.

HE 95/2003 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi sähkön alkuperän varmenta-

misesta ja ilmoittamisesta sekä laiksi sähkömarkkinalain 9 ja 14 §:n muuttami-

sesta.

HE 88/2010 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle kilpailulaiksi.

HE 20/2013 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle sähkö- ja maakaasumarkkinoita

koskevaksi lainsäädännöksi.

Oikeusministeriö. Hallituksen esitysten laatimisohjeet. Oikeusministeriön julkaisu

2004:4.

Oikeusministeriö: Lainkirjoittajan opas. Oikeusministeriön julkaisu 19.5.2014.

Työ- ja elinkeinoministeriö: Joustava ja asiakaskeskeinen sähköjärjestelmä

VIII

Älyverkkotyöryhmän loppuraportti. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja

33/2018. 24.10.2018.

INTERNETLÄHTEET

Commerce Commission New Zealand: Electricity default price-quality path

(19.4.2018). [http://www.comcom.govt.nz/regulated-industries/electric-

ity/electricity-default-price-quality-path/]

Energiavirasto: Jäännösjakauma vuoden 2017 osalta. Dnro 1234/463/2018.

(15.12.2018) [https://www.energiavirasto.fi/docu-

ments/10179/0/J%C3%A4%C3%A4nn%C3%B6sjakauma+2017+allekirjoi-

tettu+29+6+2018.pdf/c32d4768-8ac8-4dfe-84d6-5dec09ec584e]

Eurostat: Share of renewable energy in gross final energy consumption (16.4.2019)

[https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/t2020_31/default/ta-

ble?lang=en]

KOM: Commission proposes new rules for consumer centred clean energy transition

(28.4.2019) [https://ec.europa.eu/energy/en/news/commission-proposes-new-

rules-consumer-centred-clean-energy-transition] (KOM 2017c)

OECD: Better regulation in Europe: Finland 2010. (12.4.2019)

[http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/45090005.pdf]

Tilastokeskus: Sähkön ja lämmön tuotanto 1.11.2018 (21.4.2019)

[https://www.stat.fi/til/salatuo/index.html]

OIKEUSTAPAUKSET

Euroopan unionin tuomioistuin

C-27/76 United Brands Company ja United Brands Continentaal BV v. Euroopan

yhteisöjen komissio EU:C:1978:22

C-179/90 porto di Genova SpA v Siderurgica Gabrielli SpA EU:C:1991:464

C-213/96 Outokumpu EYVL C 247, 24.8.1996, s. 8—9

C-7/97 Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Oscar Bronner GmbH & Co. KG vastaan

Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag GmbH & Co. KG, Mediaprint

Zeitungsvertriebsgesellschaft mbH & Co. KG ja Mediaprint Anzeigengesell-

schaft mbH & Co. KG. EU:C:1998:264

C-17/03 Vereniging voor Energie, Milieu en Water ym. v. Directeur van de Dienst

uitvoering en toezicht energie EU:C:2005:362

IX

T-201/04 Microsoft Corp. v. Euroopan Yhteisöjen komissio EU:T:2007:289

C-55/06, Arcor AG & Co. KG v. Bundesrepublik Deutschland EU:C:2008:244

C-439/06 Citiworks AG EU:C:2008:298

C-239/07 Julius Sabatauskas ym. EU:C:2008:551

C-280/08 P Deutsche Telecom EU:C:2010:603

C-52/09 Konkurrensverket v TeliaSonera EU:C:2011:83

C-492/14 Essent Belgium NV v. Vlaams Gewest and Others EU:C:2016:732

T-827/14 Deutsche Telekom AG v. Euroopan komissio EU:T:2018:930

Euroopan Unionin ihmisoikeustuomioistuin

Vistins and Perepjolkins v. Latvia, Tuomio 25 lokakuuta 2012.

Korkein hallinto-oikeus

KHO:2008:36

KHO:2012:58

KHO:2014:156

Markkinaoikeus

MAO:2008:123

Komission päätökset

Komission päätös asiassa IV/34174 – B&I plc/ Sealink harbours Re Holyhead har-

bour

Komission päätös asiassa IV.F.1/36.718 — CECED

X

LYHENTEET

EU Euroopan Unioni

EUVL Euroopan unionin virallinen lehti

HE hallituksen esitys

käyttöoikeusdirektiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi

2002/19/EY sähköisten viestintäverkkojen ja nii-

den liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yh-

teenliittämisestä

laki sähkön alkuperän alkuperätakuulaki

varmentamisesta ja

ilmoittamisesta

RED II-direktiivi Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian

käytön edistämisestä annettu direktiivi 2018/2001

Suomen perustuslaki perustuslaki

sähkömarkkinadirektiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU)

2019/944, annettu 5 päivänä kesäkuuta 2019, säh-

kön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä sään-

nöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta

OECD Organisation for Economic Co-operation and De-

velopment

SEUT Sopimus Euroopan Unionin toiminnasta

THEMA THEMA Consulting Group

XI

KUVIOT JA TAULUKOT

Kuvio 1. Uusiutuvien energiamuotojen osuus energian tuotannosta

Kuvio 2. Kansalaisten energiayhteisöjen tyypit

Kuvio 3. Osuus sähkön hankinnasta ja tuotannosta

1

1 JOHDANTO

1.1 Aiheen esittely ja tutkimuksen tavoite

Komission marraskuussa 2016 julkaisemalla Puhdasta energiaa kaikille paketilla on

kolme päätavoitetta Pariisin ilmastosopimuksen sitoumuksien saavuttamiseksi Eu-

roopan Unionin (EU) jäsenmaissa. Nämä ovat energiatehokkuuden priorisointi, glo-

baali johtajuus uusiutuvien energiamuotojen alueella ja asiakkaan asettaminen kes-

kiöön energiamarkkinoilla.1 Asiakkaan asettaminen keskiöön tarkoittaa erityisesti

sitä, että kaikkien kuluttajien on pystyttävä tuottamaan sähköä omaan kulutukseensa,

jakamaan, varastoimaan tai myymään sitä takaisin markkinoille.2

Suomen sähköistäminen on alkanut pienistä paikallisista sähkönkäyttäjien perusta-

mista osuuskunnista. Sähkön kulutuksen ja laatuvaatimusten kasvettua taloudelli-

sesti vahvemmassa asemassa olevat kunnat ottivat pieniä osuuskuntia haltuunsa ja

yhdistivät niitä kuntalaisten sähkön tarpeen tyydyttämiseksi kunnan sähkölaitoksen

avulla. Osuuskunnat saattoivat myös yhdistyä osakeyhtiöiksi, johon kunta osallistui

omistajana. Jotkut kunnat myös aloittivat sähköistämistä liikelaitoksen avulla. Teol-

lisuuslaitokset sähköistivät voimalaitostensa ympäristöä. Kaiken kaikkiaan sähköis-

täminen alkoi Suomessa pienessä mittakaavassa hyvin paikallisesti.3 Nyt Euroopan

tasolla voidaan nähdä viitteitä samantyyppiseen revolvaatioon komission Puhtaan

energian paketin uudistusten myötä erityisesti paikallisten energiayhteisöjen osalta.

Energia-ala on murroksessa uusiutuvan energian markkinaosuuden kasvaessa. Tämä

aiheuttaa markkinoille painetta muuttaa rakenteita liittyen muun muassa kysyntä-

joustoon, sähköautojen yleistymiseen, sähkövarastoihin ja kansalaisten energiayhtei-

söihin. Muutospaineet kohdistuvat myös verkkotoimintaan ja voivat vaikuttaa vaih-

toehtoisten teknisten ratkaisujen kehittämiseen.

1 KOM 2017c. 2 http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-3961_en.htm 3 Jylhä 2006, s. 11.

2

Kuvio 1. Uusiutuvien energiamuotojen osuus energian tuotannosta4

Kehitys sähkömarkkinoilla uusiutuvien energiantuotantomuotojen osalta ei kuiten-

kaan ole ollut saman tahtista kaikkialla EU:n alueella. Tämä voi asettaa EU:n tavoit-

teet sähkön markkinoilla ristituuleen ja haitata Pariisin ilmastosopimuksen mukais-

ten sitoumusten saavuttamista. Energiayhteisöistä voi löytyä yksi ratkaisu uusiutu-

van energian määrän tuomiseksi markkinoille ilman alan määräävässä markkina-ase-

massa olevia ja perinteisiä tuotantomuotoja tarjoavia yhtiöitä.

Euroopan Unionin kilpailupolitiikan tavoitteena on oikeudenmukaisuuden edistämi-

nen taloudessa. Tämä tarkoittaa muun muassa valinnanvapauden tarjoamista, inno-

vaatioiden edistämistä ja yritysten kannustamista hyödyntämään mahdollisimman

hyvin niukkoja resursseja.5 EU:n kilpailulainsäädäntö perustuu toimivan kilpailun

rakentamiselle ja tätä kautta yhteiskunnan kokonaishyödyn maksimoinnille. Kulut-

tajan hyvinvointi on tässä yhteydessä komission ensisijainen arviointikriteeri ja pe-

rustavanlaatuinen kilpailuoikeuden tavoite EU:ssa; sosiaalinen markkinatalous on

myös EU:n toiminnan tavoitteita.6

4 Eurostat 2019 5 KOM 2017b, s. 3. 6 Finell 2017, s. 97, 137.

3

EU:n energiapolitiikka taas perustaa kolmeen kulmakiveen; kilpailun, toimitusvar-

muuden ja kestävän kehityksen tavoitteisiin. Esimerkiksi Outokumpu-tapauksessa

C-213/96 Unionin tuomioistuin on sähkön valmisteverojärjestelmän osalta allevii-

vannut yhteensopivuutta ympäristönäkökulmien kanssa EU:n energiapolitiikan ja

sääntelyn kulmakivenä. Energiapolitiikan tavoitteiden painoarvoihin liittyy usein

vaihtokauppaa voiton maksimoinnin ja sosiaalisten sekä taloudellisten oikeuksien

suojelun välillä.7 EU:n energiaa koskevaan sektorikohtaiseen sääntelyyn liittyy siis

kilpailuoikeudellisten tavoitteiden lisäksi myös muita poliittisten linjausten seurauk-

sena valittuja tavoitteita.

Sähkömarkkinalain (588/2013) 1 §:n mukaan lain tavoitteena on luoda edellytykset

tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimiville kansallisille ja alu-

eellisille sähkömarkkinoille sekä Euroopan unionin sähkön sisämarkkinoille siten,

että hyvä sähkön toimitusvarmuus, kilpailukykyinen sähkön hinta ja kohtuulliset pal-

veluperiaatteet voidaan turvata loppukäyttäjille. Erityisesti sähkömarkkinalain 1 §:n

mukaan verkkotoiminnassa tämän toteuttaa tasapuoliset palveluperiaatteet. Määrää-

vän markkina-aseman väärinkäyttöä valvotaan hinnoittelun kokonaisuuden ja toimi-

tusehtojen osalta sähkömarkkinalain 18 §:n ja sähkömarkkinalain 24 §:n avulla.

Komissio on Puhtaan Energian paketin direktiiviehdotuksen yhteydessä todennut

sähkön hintojen nousseen jäsenmaissa erityisesti sähköverkkojen perimien maksu-

jen, verojen ja valmisteverojen merkittävän nousun vuoksi. Tämä on hidastanut säh-

kön sisämarkkinoiden kehitystä ja haitannut kuluttajien suojelua energiaköyhyydeltä

sekä sumentanut asiaankuuluvia keinoja kuluttajien suojelemiseksi ja energia-

köyhyyden poistamiseksi.8

Hajautettu energiateknologia ja kuluttajien vaikutusmahdollisuudet ovat tehneet yh-

teisöenergiasta ja energiaosuuskunnista eli kansalaisten energiayhteisöistä toimivan

ja kustannustehokkaan keinon vastata kansalaisten tarpeisiin ja odotuksiin energia-

lähteiden, palvelujen ja paikallisen osallistumisen osalta. Kansalaisten energiayhtei-

7 Talus 2010, s. 44, 47. C-213/96 Outokumpu, kohdat 37, 39. 8 KOM 2017a, s. 13.

4

söjä ei tulisikaan syrjiä niiden jakeluverkonhaltijoina harjoittaman toiminnan, oi-

keuksien ja velvollisuuksien suhteen. Niihin olisi kuitenkin sovellettava oikeasuhtei-

sia ja avoimia menettelyjä sekä kustannuksia vastaavia maksuja.9

Kuvio 2. Kansalaisten energiayhteisöjen tyypit

Paikallisen hajautetun energiantuotannon lisääntyessä eri markkinatoimijoiden ja

asiakkaan yhteistyö on oleellista.10 Komission julkaiseman direktiiviehdotuksen mu-

kaan kansalaisten energiayhteisöt voivat olla tehokas tapa hallita sähkönkulutusta

yhteisön tasolla ja niiden kehittymistä tulisikin edistää jäsenvaltioiden tasolla niin,

että käyttöön otetaan asianmukainen oikeudellinen kehys, joka mahdollistaa niiden

toiminnan.11 Kuten kuviosta 2 voidaan havaita, asiakkaan verkkohinnoitteluun vai-

kuttaa kuuluuko hän jakeluverkonhaltijan verkkoon tai energiayhteisöön. Kohtuulli-

nen hinnoittelu on keskeinen verkkoon pääsyn edellytys. Asiakkaan nostaminen kes-

kiöön edellyttää näin ollen myös hinnoittelua koskevien kysymysten tarkastelua kil-

pailuoikeudellisesta näkökulmasta.

Tämän tutkimuksen päätavoitteena on ensinnäkin tarkastella kilpailuoikeudellisesta

näkökulmasta kansalaisten energiayhteisön asemaa, kun kehitys energiamarkkinoilla

näyttäisi lisäävän paikallisten ratkaisujen mahdollisuuksia laajemman verkosta riip-

9 KOM 2017a, s. 33–34, 72–73. 10 Rønne 2012, s. 157 – 158. 11 KOM 2017a, s. 6.

5

puvaisen järjestelmän sijaan. EU:n kilpailuoikeuden keskeinen periaate on, että ku-

luttajat hyötyvät kilpailusta esimerkiksi hintojen alenemisen, laadun paranemisen ja

saatavilla olevan laajemman valikoiman uusia tai parannettuja tuotteita ja palveluja

kautta.12 Tämän vuoksi tutkimuksen täydentävänä tavoitteena on tarkastella asiak-

kaan aseman muotoutumista Puhtaan energian paketin mukaisesti keskeisempään

rooliin erityisesti hinnoitteluun liittyvissä kysymyksissä.

Tutkimuksen tavoitteeseen energiayhteisöjen asemasta vastataan tutkimuskysymyk-

sellä mikä on kansalaisten energiayhteisön kilpailuoikeudellinen asema suhteessa

sähkön jakeluverkonhaltijaan. Asiakkaan asemaa taas tarkastellaan tutkimuskysy-

myksen mitkä ovat kansalaisten energiayhteisön velvoitteet jakeluverkkotoiminnan

hinnoittelussa ja mitä esteitä näiden toteutumiselle voi olla; erityisesti kilpailulain 7

§:n 2 kohdan ja sähkömarkkinalain 18 §:n sekä 24 §: huomioiden kautta. Sekä tutki-

muskysymyksellä miten hinnoittelun sääntelyä tulisi soveltaa kansalaisten energia-

yhteisön toimintaan.

1.2 Tutkimusmetodin valinta

Lainoppia voidaan kuvailla annetun oikeusjärjestyksen kuvaamiseksi, jolloin varsi-

nainen oikeudellinen tulkinta edellyttää asiayhteyksien hahmottamista ja systema-

tiikkaa. Lainopillisessa tulkinnassa ja oikeudellisessa ratkaisutoiminnassa lähtökohta

on oikeudellisen tiedon lähteet ja päättelyn säännöt, jotka aktualisoituvat tulkinnassa

ennalta määrättyinä kriteereinä, systematiikkana ja tulkintaperinteen käytäntöinä.

Oikeudellisessa tulkinnassa onkin tunnettava sääntelyn tarkoitus ja sen aineellinen

tausta.13

Tässä tutkimuksessa sovellettava metodi on ensisijaisesti lainopillinen. Tutkimusky-

symyksiin tullaan vastaamaan selvittämällä voimassa olevan oikeuden sisältöä sekä

Suomen lainsäädännön että EU:n lainsäädännön osalta. Lähteinä käytetään voimassa

olevaa lainsäädäntöä, oikeuskäytäntöä, lainsäädännön esitöitä ja oikeuskirjallisuutta

täydentämään edellä mainittuja lähteitä. Tutkimusote on voimassa olevan lain sisäl-

12 KOM 2009, s. 7. 13 Niemi 1996, s. 3–4, 26, 356.

6

töä selvittävä de lege lata. Kolmannen tutkimuskysymyksen osalta tutkimusote si-

sältää myös tarkastelua de lege sententia ferenda. Lainopillisen metodin lisäksi käy-

tetään kuitenkin myös metodina sääntelyteoriaa erityisesti kolmanteen tutkimusky-

symykseen vastattaessa ja tutkimuskysymyksistä johdettavien johtopäätösten yhteen

vetämisessä.

Sääntelyteorialla tarkoitetaan lainsäädännön valmistelua ja lainsäädännön kriittistä

analyysia palvelevaa tutkimusta, jossa hyödynnetään talousteoriaa ja taloustieteen

empiirisiä tutkimustuloksia. Sääntelyteoria palvelee oikeusjärjestelmän ja yhteiskun-

nan välisenä siltana sekä eri oikeudenalojen välisenä siltana ja luo parhaimmillaan

edellytykset rationaaliselle oikeudelliselle sääntelylle.14 Erityisesti 2000-luvun alusta

lähtien suomalaisessa säädöspolitiikassa on korostunut yhteiskuntapoliittisten tavoit-

teiden kuten talouskasvun, hyvinvoinnin, tasa-arvon ja ympäristönsuojelun korosta-

minen.15

Sääntely- eli regulaatioteorialla on sekä normatiivinen että positiivinen puolensa.

Normatiivinen sääntelyteoria keskittyy tutkimaan parhaita sääntelykeinoja ja tarvi-

taanko sääntelyä, kun taas positiivinen sääntelyteoria analysoi mitä vaikutuksia lain-

säädännöllä on käyttäytymiseen ja edistääkö oikeustila voimavarojen tehokasta koh-

dentumista. Pääsääntöisesti taloustieteessä perustellaan oikeudellista sääntelyä

markkinahäiriöillä, jotka estävät juuri voimavarojen tehokkaan kohdentumisen.16

Tässä tutkimuksessa on elementtejä sekä normatiivisen että positiivisen sääntelyteo-

rian mukaisesta tutkimusotteesta.

Oikeustaloustieteellinen tutkimus tähtää markkinaosapuolten reaktioiden tutkimi-

seen eri sääntelyvalintojen ja -kehysten yhteydessä. Oikeustaloustieteellinen tutki-

musote oikeustieteellisessä tutkimuksessa taas pyrkii tuomaan esille lain sisällön li-

säksi sen vaikutusten selityksiä ja seurauksia. Tältä osin oikeustaloustieteellinen tut-

kimus johtaakin markkinahäiriöiden korjaamiseksi enemmän tai vähemmän suosit-

14 Määttä 1999, s. 23–24. 15 Pakarinen 2012, s. 36. 16 Määttä 2006, s. 19–21.

7

tamaan tiettyjä sääntelyllisiä puuttumiskeinoja kannustinten, kustannussäästöjä tuo-

vien mekanismien tai rakenteellisten ja organisaation muutosten muodossa.17 Tässä

tutkimuksessa sääntelyteoriaa käytetään erilaisten sääntelyvaihtoehtojen esille tuo-

misessa ja vertailussa.

1.3 Keskeiset käsitteet

Hinnoittelun kohtuullisuudella tarkoitetaan tässä työssä monopolin markkinavoiman

avulla saavuttamaa hinnoittelua, joka tuottaa ylenmääräistä voittoa monopolille. Täl-

laisen hinnoittelun kohtuullisuutta valvotaan perinteisesti lainsäädännöllä. Säänte-

lyllä hinnoittelu pyritään saattamaan tasolle, jolla se kattaa yrityksen marginaaliset

kustannukset ja tarpeeksi suuren osuuden kiinteistä kustannuksista, jotta yritys ei

tuota tappiota. Kiinteiden kustannusten osuus on sitä suurempi, mitä vähemmän ky-

syntä joustaa hinnan kasvaessa.18

Hintaruuvilla tarkoitetaan vertikaalisesti integroituneen yrityksen perimää ylihintaa

väli- tai liitännäisestä tuotteesta niin, että lopputuotteen markkinoilla kilpailijan

asema heikkenee. Kilpailijan poissuljenta voi tapahtua esimerkiksi liian korkean mo-

nopolihinnoittelun avulla.19

Kansalaisten energiayhteisöllä tarkoitetaan tässä työssä yhdistystä, osuuskuntaa, yh-

teistyökumppanuutta, voittoa tavoittelematonta yhteisöä tai muuta oikeushenkilöä,

jossa tosiasiallista määräämisvaltaa käyttävät osakkeenomistajat tai jäsenet. Energia-

yhteisö on yleisesti voiton tavoittelun sijaan arvopohjainen, harjoittaen hajautettua

tuotantoa ja jakeluverkonhaltijan, toimittajan tai yhteenliittymän toimintaa sekä pai-

kallisella tasolla että myös yli valtioiden rajojen. Kansalaisten energiayhteisön ensi-

sijainen tarkoitus on tuottaa rahallisen voiton sijaan ympäristöön, talouteen tai sosi-

aaliseen yhteisöön liittyviä hyötyjä jäsenilleen, osakkailleen tai alueille, joilla se toi-

mii. Se voi harjoittaa tuotantoa, mukaan lukien uusiutuvista lähteistä peräisin olevaa

tuotantoa, jakelua, toimitusta, kulutusta, aggregointia, energian varastointia, energia-

tehokkuuspalveluja tai sähköajoneuvojen latauspalveluja. Lisäksi se voi tarjota muita

17 Oyetade 2017, s. 82–83. 18 Baldwin–Cave–Lodge 2012, s. 448 – 451. 19 Kuoppamäki 2003, s. 910–911.

8

energiapalveluja jäsenilleen tai osakkailleen. (Sähkön sisämarkkinoita koskevista

yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta annettu direktiivi

2019/94420 (sähkömarkkinadirektiivi) 2 artikla 11 kohta)

Luonnollisella monopolilla tarkoitetaan tässä työssä monopolia, joka perustuu skaa-

laetuihin. Monopoli voi muodostua vain sellaisen tuotteen markkinoille, joilla on eri-

tyisiä alalle tulon esteitä21, kuten lainsäädännöllisiä rajoitteita tai tuotannon skaala-

etuja kilpaileville tuottajille. Skaalaeduilla tarkoitetaan tässä tuotteen tuottajalle tuot-

tamisesta aiheutuvan keskihinnan laskua siitä riippuen mitä enemmän tuotetta tuote-

taan. Tällöin yksittäinen tuottaja pystyy tuottamaan tehokkaammin minkä tahansa

määrän tuotetta kuin useampi tuottaja markkinoilla. Tyypillisiä luonnollisia mono-

poleja ovat vesilaitokset, teleyritykset ja energiaverkot.22 Teleyritysten ja energia-

verkkojen osalta skaalaedut ovat riippuvaisia verkon rakenteesta ja asiakastihey-

destä; investointikustannukset laskevat mitä tiheämpää on asutus kyseisen verkon

alueella.23 Urbaanilla alueella suurista yritysasiakkaista aiheutuva riski yhtiölle on

pienempi ja kustannusten kattaminen nopeampaa.24

Määräävällä markkina-asemalla tarkoitetaan tässä työssä kilpailulain (948/2011) 4

§:n 2 kohdan mukaista yhden tai useamman elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteen-

liittymän yksinoikeutta koko maassa tai tietyllä alueella tai muuta sellaista määrää-

vää asemaa tietyillä hyödykemarkkinoilla, joka merkittävästi ohjaa hyödykkeen hin-

tatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuh-

teisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.

Oikeudellisella monopolilla tarkoitetaan tässä työssä markkinoita, joiden tuotteelle

on vain yksi tuottaja. Monopoli muodostuu lainsäädännöllä myönnetyllä alalle tulon

20 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2019/944, annettu 5 päivänä kesäkuuta 2019,

sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta,

(EUVL L 158, 5.6.2019, s. 125–199) 21 Samanlaisen järjestelyn aikaansaamisesta aiheutuvat kustannukset, esimerkiksi päällekkäisen ver-

kon rakentaminen, yksinään voivat muodostaa markkinoille pääsyn esteen, mikäli järjestely on pe-

rus/tettu esimerkiksi monopolin tilanteessa. C-7/97 Oscar Bronner, kappale 66. 22 Cooter- Ulen 2004, s. 35. 23 Maher 1999, s. 604. 24 Finell 2017, s. 78–79.

9

esteellä eli yksinoikeudella tietyn tuotteen markkinoille.25 Päällekkäisten sähköverk-

kojen rakentamista ei ole katsottu kustannustehokkaaksi vaihtoehdoksi. Sääntelyteo-

reettisesta näkökulmasta tämä on tarkoittanut, että oikeudellisen monopolin hinnoit-

telua ja toimitusehtoja, kuten laatua ja toimitusvelvollisuutta, on säänneltävä26 tai

otettava monopoli julkisvallan haltuun.27

Sähköverkkotoiminnalla tarkoitetaan tässä työssä sähkömarkkinalain 3 §:n 1 momen-

tin 6 kohdan mukaista toimintaa, johon sisältyy sähköverkon asettaminen vastiketta

vastaan sähkön siirtoa tai jakelua ja muita sähköverkon palveluja tarvitsevien käyt-

töön. Tällöin sähköverkkotoimintaan kuuluvat verkonhaltijan harjoittama sähköver-

kon suunnittelu, rakentaminen, ylläpito ja käyttö, verkon käyttäjien sähkölaitteiden

liittäminen sähköverkkoon, sähkön mittaus, asiakaspalvelu sekä muut sähkön siir-

toon tai jakeluun liittyvät toimenpiteet, jotka ovat tarpeen verkonhaltijan sähköver-

kossa tapahtuvaa sähkön siirtoa tai jakelua ja muita verkon palveluja varten.

Vapaalla kilpailulla tarkoitetaan tässä työssä markkinaa, jossa lukuisat ostajat ja

myyjät ovat täydellisesti toistensa substituutioita. Kilpailluilla markkinoilla yritys

tuottaa sen määrän tuotteita, jonka kohdalla tuottamisen rajahyöty on sama kuin tuot-

tamisen rajakustannus. Tällöin kukaan ostajista tai myyjistä yksin ei pysty sanele-

maan tuotteen hintaa tai sopimuksen ehtoja. Markkinoilla, joilla on paljon pieniä yri-

tyksiä, yhden yrityksen tuotantomäärien muutoksilla ei ole vaikutusta markkinoilla

määräytyvään tuotteen hintaan, koska sen osuus kokonaistuotannosta on verrattain

pieni. Täydellisesti kilpailluilla markkinoilla on niin monta eri tuottajaa ja kuluttajaa,

ettei mikään yksittäinen tuottaja tai kuluttaja pysty vaikuttamaan tuotteen hintaan

omilla kysynnän tai tuotannon määrään vaikuttavilla toimenpiteillään.28

25 Cooter- Ulen 2004, s. 35. 26 Toisaalta Spiegel ym. toteavat, että monopoli voi myös tuottaa korkeaa laatua ja yhteiskuntasosiaa-

lisesti optimaalisen ratkaisun, vaikkakin korkeampaan hintaan kuin vastaavan tuotteen oligopoli tai

kilpailtu markkina. (Spiegel ym. 2008, s. 323–326.) 27 Määttä 2006, s. 31–32. 28 Cooter – Ulen 2004, s. 30–33, 37, 286–287.

10

2 KILPAILU VAI SÄÄNTELY?

2.1 Markkinasääntelyn perusteet

Kilpailuoikeudella tarkoitetaan kilpailun rajoittamisen ehkäisemistä oikeudellisin

toimin29 muun muassa kartellivalvonnan, vertikaalisten kilpailunrajoitusten ja mää-

räävän markkina-aseman väärinkäytön osalta. Laajassa mielessä kilpailuoikeuteen

luetaan myös markkinoiden avaamiseen kilpailulle tähtäävä sääntely.30 Markkinata-

louden perusedellytys on toimiva ja tehokas kilpailu. Kilpailulainsäädännön tehtävä

onkin suojella kilpailua prosessina ja instituutiona.31 Kilpailunvapaus tarkoittaa elin-

keinonharjoittamisen vapautta.32 Kuluttajat hyötyvät kilpailun vapaudesta valinnan

mahdollisuuden kautta.33 Kilpailulain lähtökohtana on näin ollen, että toimiva kil-

pailu koituu viime kädessä asiakkaan ja kuluttajan eduksi.34

29 Esineoikeus tarjoaa oikeudellisen kehyksen yhteiskunnan resurssien ja varallisuuden jakamiseen.

Taloustieteellinen teoria pyrkii ennustamaan omistuksen vaihtoehtoisten muotojen vaikutusta tehok-

kuuteen ja yhteiskunnan resurssien jakoon. Keskeisiä esineoikeuden kysymyksiä ovatkin miten omis-

tusoikeus määräytyy, mitä omaisuutta voi olla yksityisessä omistuksessa, mitä omistaja voi tehdä

omaisuudellaan ja mitä korvauksia omistusoikeuden loukkauksista myönnetään. Lähtökohtaisesti esi-

neoikeus kuitenkin tarjoaa yhteiskunnan varallisuuden jakoon huonot edellytykset ja näihin tarkoi-

tuksiin paremmin soveltuvat esimerkiksi progressiivisen verotuksen keinot. Sääntely rajoittaa omis-

tajan mahdollisuuksia käyttää omaisuuttaan ja usein on edunsaajien ja uhrien välisen poliittisen val-

tataistelun lopputulos. Tämän vuoksi kustannukset usein ylittävät sääntelyn hyödyt, koska lopputulos

on saneltu kustannushyötyanalyysin sijaan poliittisin perustein. Cooter – Ulen 2004, s. 74–77, 110–

113. Monopolien sääntelyllä pyritään myös tehostamaan monopolin ja asiakkaiden välisten sopimus-

ten ja yhteiskunnan resurssien jaon tehokkuutta ulkoisvaikutuksia minimoimalla. Kun kustannusten-

jako osapuolten välillä on tehokas ja tasapuolinen, ei sääntelylle ylipäätään ole tarvetta. 30 Kuoppamäki 2003, s. 5–7. 31 Yhdysvalloissa Chicagon koulukunnan mukaan kilpailupolitiikan ainoa tavoite on talouden tehok-

kuuden ajaminen. Harvardilainen koulukunta taas hyväksyy myös elinkeinonharjoittamisen vapau-

den, kuluttajien ja pienyritysten suojaamisen monopolien mielivallalta ja yleisemmin taloudellisen

vallan liiallisen keskittymisen rajoittamisen kilpailupolitiikan tavoitteiksi. Kuoppamäki 2003, s. 28.

Harvardin koulukunta näkee siis markkinavoiman useammin ongelmallisena ja pitää tarpeellisena

säädellä tarkemmin sen vaikutuksia. 32 Neoklassinen taloustiede luottaa siihen, että markkinat osaavat toimia tehokkaasti. Neoklassisen

taloustieteen mukaan lakia ei tarvita. Cooter – Ulen 2004, s. 48.Epätäydellinen kilpailu on yksi mark-

kinahäiriöiden syistä. Oikeussäännöillä pyritään edelleen ohjaamaan toimintaa tiettyyn suuntaan tai

sanktioidaan tietyntyyppistä käytöstä sen ehkäisemiseksi. 33 Kilpailun asema markkinataloudessa on myös osaltaan päätöksenteon vapautta turvaava. Määräävä

markkina-asema voi tarkoittaa suhteessa asiakkaisiin yritykselle julkisen vallan asemaa vastaavaa po-

sitiota ilman perustuslain julkiselle vallalle asettamia rajoituksia. Tällöin sopimussuhde ei ole enää

tasapainoinen ja koituu kuluttajien ja kilpailijoiden kustannukseksi. Sopimusoikeudellisen epätasa-

painon korjaaminen ei kuitenkaan ole kilpailuoikeuden tehtävä, kuitenkin jos kyse on erityisen mer-

kittävistä yrityksistä tai valtaongelma on laaja, voi tilanne olla poikkeus. Kilpailuoikeudellisesti puut-

tuminen juontaa aina myös siitä, että kilpailijan ohella vahingonkärsijänä ovat kuluttajat. Kuoppamäki

2003, s. 407–408, 745, 775. 34 HE 88/2010 vp, s. 5, 54.

11

EU:n kilpailuoikeudessa asiakkaan ja kuluttajan edun puolustaminen markkinavoi-

man haitoilta ei ole juhlapuheista huolimatta ollut kilpailuoikeuden soveltamisessa

kuitenkaan ensisijainen tavoite.35 Kilpailupoliittinen tavoitekolmio muodostuu va-

pauden, tehokkuuden ja oikeudenmukaisuuden edistämisestä. EU:n kilpailuoikeus

pohjaa erityisesti kahteen tavoitteeseen: kilpailutavoitteeseen ja integraatiotavoittee-

seen.36 Monopolisoituneilla markkinoilla vasta kilpailun lisääminen voi luoda edel-

lytyksiä dynaamiselle tehokkuudelle kuten esimerkiksi telemarkkinoilla 1990-lu-

vulla tapahtui.37

Monopoli tuottaa ylinormaalejavoittoja pitkällä aikavälillä, koska alalle tulon esteet

pitävät kilpailijat markkinalta. Pitkän aikavälin hinnat ovat näin ollen korkeampia ja

tuotantomäärä matalampi, kuin kilpailluilla markkinoilla.38 Täydellinen kilpailu eli-

minoi markkinalta ylinormaalivoitot, jotka houkuttelevat yrityksiä markkinalle. Asi-

akkaan näkökulmasta täydellinen kilpailu olisi houkuttelevampaa kuin monopoli,

koska kuluttajan ylijäämä on monopolimarkkinalla huomattavasti pienempi kuin täy-

dellisen kilpailun markkinalla. Monopolivoiman avulla yritys tuottaa vähemmän ja

kalliimmalla kuin olisi yhteiskunnan kannalta optimi. Täydellisen kilpailun markki-

nalla kuluttajan ja tuottajan ylijäämä jakautuvat tasaisemmin.

Kansalaisten energiayhteisöjen verkkotoiminta muodostaa monopolin toiminta-alu-

eelleen. Tässä kappaleessa käydään läpi kilpaillun markkinan ja monopolin perus-

teita markkinasääntelyn sekä kilpailuoikeudellisesta että sektorikohtaisen sääntelyn

näkökulmasta. Tavoitteena on nostaa esille, miten asiakas näkyy määräävän mark-

kina-aseman sääntelyssä.

Monopolien ja muiden määräävän markkina-aseman väärinkäyttö tilanteiden ta-

pauksissa on kilpailuviranomaisten tehtävä huolehtia siitä, että kansantaloudessa saa-

vutettu tehokkuuden paraneminen koituu myös kuluttajien hyödyksi39. Kuluttajien

35 Marsden – Gormsen 2010, s. 886. 36 Nämä tavoitteet kuitenkin tukevat myös osaltaan yleisten kilpailupoliittisten tavoitteiden saavutta-

mista. 37 Kuoppamäki 2003, s. 31–32, 36–37, 57. 38 Sloman – Wride 2009, s. 176. 39 Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön yritys ei voi käyttää tehokkuuspuolustusta. Kuoppa-

mäen mukaan kuluttajien edun huomioiminen ei tarkoita sitä, että kilpailuviranomainen määrittäisi

12

edun huomioiminen on kuitenkin tässä suhteessa kilpailupoliittinen valinta, ei talous-

tieteellinen kannanotto.40 Kilpailun tavoitteen ajaminen kilpailuoikeudessa voi olla

myös asiakkaiden edun vastainen tavoite, kun sillä esimerkiksi edesautetaan vähem-

män tehokkaiden kilpailijoiden pysymistä markkinalla.41 Skaalaedut ja voittojen ka-

navoiminen kehittämiseen voivat myös tarkoittaa markkinavoiman höytyjen koitu-

mista asiakkaiden eduksi uusien tuotteiden tai halvempien hintojen myötä.42 Edellä

on käyty läpi kilpailuoikeudellisia tavoitteita, joiden ymmärtäminen on tärkeää

markkinavoiman sääntelyn ymmärtämisessä.

Määräävässä markkina-asemassa olevalla yrityksellä on EU:n kilpailuoikeudessa

erityinen velvoite pidättäytyä markkinan kannalta haitallisilta toimilta, vaikka kilpai-

lullisilla markkinoilla toimivalle yritykselle samat toimet EU:n kilpailuoikeudessa

olisivatkin sallittuja.43 Markkinavoimaa säännellään siis sen haitallisten vaikutusten

minimoimiseksi. Markkinavoiman hyötyjen ja haittojen välinen tasapaino on kuiten-

kin kilpailuoikeudellisesti vaikea määrittää.44 Haittojen tarkastelu ei ole in abstrakto

mahdollista, vaan tarkastelussa tuleekin aina ottaa huomioon todelliset vaikutukset.45

Haitallisia seurauksia markkinavoimasta voivat olla kilpailulle asetettujen tavoittei-

den saavuttamatta jääminen, allokatiiviset tehokkuustappiot, tulonsiirrot kuluttajilta

kyseisen markkinavoiman yrityksille ja kilpailumekanismin toimivuuden heikenty-

minen eli dynaaminen tehokkuustappio. Markkinavoiman positiivisia vaikutuksia

hintatasoa subjektiivisen käsityksen perusteella siitä, mikä on kuluttajille edullinen hinta. Markkina-

taloudessa hinnat määräytyvät vapaan sopimisen perusteella markkinoiden asettaman hintatason mu-

kaan. Kilpailuviranomaisen tuleekin vaikuttaa hintatasoon vain epäsuorasti torjumalla kilpailunrajoi-

tuksia ja pitämällä markkinat avoimina. Kuoppamäki 2003, s. 66, 699, 709. Kuoppamäen päättelystä

ei kuitenkaan tässä käy ilmi se, miten viranomaisen tulisi käsitellä laillisen monopolin hinnoittelua,

kun hinnoittelu ei tällöin perustu markkinoiden avoimuuteen. 40 Kuoppamäki 2003, 68–69, 72. 41 Marsden – Gormsen 2010, s. 878. 42 Sloman – Wride 2009, s. 368. 43 Vatiero 2015, s. 293 44 Suurempi yrityskoko voi esimerkiksi tuoda tehokkuusetuja, mutta samalla myös keskittää markki-

navoimaa. Tämä voi olla myös tarpeellista esimerkiksi kansainvälisen kilpailukyvyn lisäämiseksi.

Kuoppamäki 2003, 205. 45 Talus 2010, s. 251. Esimerkiksi päätöksessään Microsoft (2004) komissio on kilpailuoikeudellisessa

analyysissään käynyt läpi relevanttien markkinoiden muodostumista, kysynnän joustoa, tuotannon

joustoa ja hinnoittelustrategioita Mediaplayer-tuotteen osalta.

13

ovat muun muassa innovoinnin lopputuloksena saavutettu tekninen kehitys tai suu-

ren yrityskoon mahdollistama kansainvälisen kilpailukyvyn saavuttaminen.46 Asiak-

kaiden kannalta markkinavoimasta voi siis olla hyötyä tai haittaa, riippuen siitä miten

yritys markkinavoimaa markkinalla käyttää.

Markkina-aseman väärinkäyttöä eli markkinavoiman haitallisia vaikutuksia ovat eri-

tyisesti kohtuuttomat osto- ja myyntihinnat sekä -ehdot, tuotannon, tarjonnan tai tek-

nisen kehityksen rajoittaminen kuluttajan vahingoksi, kilpailua haittaava kauppa-

kumppanin syrjiminen ja sidonta.47 Haitallisten vaikutusten osalta ei kuitenkaan aina

ole selvää, milloin on kyse määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä ja milloin

tavallisesta tehokkaasta kilpailutoimenpiteestä, erityisesti suhteessa kilpailijoihin.

Väärinkäyttökiellon ei ole tarkoitus estää normaalia tehokkuuteen perustuvaa suori-

tuskilpailua.48 Markkinavoiman haitalliset seuraamukset tarkoittavat asiakkaalle hy-

vinvointitappiota.

Määräävä markkina-asema tarkoittaa, että yhdellä yrityksellä on markkinoilla sel-

lainen asema, että se voi vaikuttaa huomattavasti kilpailuolosuhteisiin49 ilman, että

tällaisesta käytöksestä olisi sille haittaa. Määräävä markkina-asema ei sinällään ole

kiellettyä, vain sen väärinkäyttö. Määräävän markkina-aseman väärinkäytön kielto

tarkoittaa käytännössä kieltoa rajoittaa kilpailua markkinalla. Väärinkäyttötilanteet

voidaan jakaa hyväksikäyttöön markkinahintoja korkeampien hintojen tai syrjinnän

osalta ja markkinoiden sulkemiseen. Luonnollisella monopolilla on määräävä mark-

46 Kuoppamäki 2003, s. 375. Määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, markkinavoiman negatii-

visista ja positiivisista vaikutuksista sekä markkinavoiman väärinkäytön vaikutusten arvioinnin näkö-

kulmasta EU:n kilpailuoikeudessa kts. myös Talus 2010, s. 140–144, 254–259. 47 Markkinavoiman väärinkäytöstä sidonnan ja kohtuuttomista myyntiehdoista oli kyse muun muassa

komission Microsoftille antamassa päätöksessä ja päätöksen käsittelyssä Unionin tuomioistuimessa.

Komission mukaan tapauksessa kilpailusääntöjen jatkuva rikkominen jarruttaa innovointia ja aiheut-

taa vahinkoa kilpailulle ja kuluttajille, sillä valinnanvara supistuu ja hinnat kohoavat. T-201/04 Mic-

rosoft, kohdat 192, 206, 225, 227, 228, 230, 234, 236–238, 241, 259, 374, 375, 688–690, 697, 842,

843, 852, 859–861, 867, 1035, 1036, 1038, 1058, 1060, 1061, 1144, 1151 ja 1152. 48 Kuoppamäki 2003, 747, 753, 758. 49 EU:n tuomioistuin on määritellyt määräävää markkina-asemaa ratkaisussaan United Brands, jonka

mukaan määräävällä markkina-asemalla tarkoitetaan yrityksen sellaista taloudellista valta-asemaa,

jonka perusteella se voi estää todellisen kilpailun relevanteilla markkinoilla, koska se voi toimia huo-

mattavan itsenäisesti suhteessa kilpailijoihinsa, asiakkaihinsa ja lopulta kuluttajiin. C-27/76 United

Brands Company ja United Brands Continentaal BV v. Euroopan yhteisöjen komissio, kohta 65.

14

kina-asema, jossa se pystyy kilpailulain 4 §:n 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ohjaa-

maan toiminnallaan tietyn alueen hyödykemarkkinoilla hyödykkeen hintatasoa ja

toimitusehtoja, koska se hallinnoi verkkoon pääsyn infrastruktuuria.50

Sektorikohtaisen sääntelyn asettaminen markkinalle onkin tarkoituksenmukaista

vain kahdenlaisissa tapauksissa; kilpailullisen ympäristön luomiseksi tai markkinoi-

den rajaamiseksi, kun kilpailu voisi olla markkinan kannalta esimerkiksi turvallisuu-

den suhteen haitallista.51 EU:ssa sähkömarkkinoiden sektorikohtainen hinnoittelun

ex ante sääntely alkoi vuonna 2003 voimaan tulleella sähkömarkkinadirektiivillä

(2003/54/EY)52.

Sähköverkkolupa tarkoittaa käytännössä sitä, että kyseisellä jakeluverkonhaltijalla

on sähkömarkkinalain 13 §:n mukaan yksinoikeus rakentaa jakeluverkkoa vastuu-

alueellaan. Muut saavat sähkömarkkinalain 13 §:n mukaan rakentaa vastuualueelle

jakeluverkkoa, jos kyseessä on liittymisjohto tai varasyöttöyhteys, jolla sähkönkäyt-

töpaikka liitetään vastuualueen jakeluverkonhaltijan sähköverkkoon tai liittymis-

johto tai varasyöttöyhteys, jolla yksi tai useampi voimalaitos liitetään vastuualueen

jakeluverkonhaltijan tai muun verkonhaltijan sähköverkkoon tai kyseessä on kiin-

teistön tai sitä vastaavan kiinteistöryhmän sisäinen verkko taikka verkonhaltija antaa

toiselle suostumuksen verkon rakentamiseen. Direktiiviehdotuksen mukaan energia-

yhteisö voi toimia maantieteellisesti rajatussa verkossa erillisenä tai toimia yhdistet-

tynä yleiseen jakeluverkkoon.53 Sähkömarkkinadirektiivin16 artiklan 4 kohdassa an-

netaan jäsenvaltioille mahdollisuus oikeuttaa energiayhteisöt hallinnoimaan jakelu-

verkkoja niiden omalla toiminta-alueella. Energiayhteisöt toimisivat tällöin jakelu-

verkonhaltijoita vastaavasti54 monopoleina toimialueellaan. Sähkömarkkinadirektii-

50 Talus 2015, s. 34–36, 39. Katso myös Raybould – Firth 1991, s. 323–324. 51 Vannini 2004, s. 53. 52 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/54/EY, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2003,

sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta

(EUVL L 176, 15.7.2003, s. 37–56). 53 KOM 2017a, s. 33–34. 54 Kilpailulain 4 §:n mukaan määräävällä markkina-asemalla tarkoitetaan elinkeinonharjoittajalla

olevaa koko maan tai tietyn alueen kattavaa yksinoikeutta tai muuta sellaista määräävää asemaa tie-

tyillä hyödykemarkkinoilla, joka merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa, toimitusehtoja tai vas-

taavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla. Kyseinen

kilpailulain 4 §:n 2 kohta on sama kuin voimassa olleen lain 3 §:n 2 momentti. HE 88/2010 vp, s. 56.

15

vin 6 artiklan 3 kohdassa edellytetään myös verkkoon pääsyn edellytysten ulotta-

mista myös kansalaisten energiayhteisöihin. Tämä tarkoittaa hinnoittelulle55 asetet-

tavaa sääntelyä.

Kansalaisten energiayhteisöt voivat luoda kilpailullista painetta sähkön jakeluverk-

kotoimintaan. Tällöin tehokkuuden lisäksi kilpailuoikeuden tavoitteena voidaan

nähdä oikeudenmukaisuuden edistäminen. Monopolitoiminnan voitot ovat hyväksyt-

tävämpiä, kun ne perustuvat innovatiivisuuteen kuin määräävän markkina-aseman

väärinkäyttöön. Omaa asemaa markkinoilla on näin ollen hyväksyttyä vahvistaa, kun

se perustuu oman suorituksen paremmuuteen ja kuluttajia hyödyttävään toimin-

taan.56 Kilpailuoikeudellisessa teoriassa kilpailtu markkina on nostettu monopolin

Hallituksen esityksessä on todettu tämän selvittämisen edellyttävän asianomaisten markkinoiden ra-

kenteen ja toiminnan analysointia. Tällöin arvioinnin tekijöitä ovat muun muassa markkinoille pääsyn

esteet, kuten yksinoikeudet, kilpailijoiden lukumäärä ja markkinaosuudet, kysynnän rakenne sekä

hyödykkeen erityisominaisuudet. HE 148/1987 vp, s. 17–18. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan

(KHO:2014:156) todennut, että maantieteellisten relevanttien markkinoiden osalta kilpailutilannetta

on tarkasteltava riittävän samankaltaisten markkinoiden sisällä – tämä voi tarkoittaa joissakin tapauk-

sissa yksittäistä kiinteistöäkin. Relevanttien hyödyke- ja tuotemarkkinoiden määrittelyn osalta mark-

kinaoikeus on pohtinut ratkaisussaan (MAO:2008:123) erityisesti mikä aiheuttaa relevanttia kilpailu-

painetta yrityskaupan osapuolten tarjoamien hyödykkeiden markkinoille. Asiassa on sivuttu relevant-

tien hyödykemarkkinoiden määrittelyn osalta kysymystä teollisten toimijoiden sähkön tuotannon huo-

mioimisen tarvetta, kun oli esitetty, että toimijat eivät toimisi sähkömarkkinoilla siinä mielessä aktii-

visesti, että ne optimoisivat oman sähkön tuotantonsa aina sähkön markkinahinnan mukaan sen mu-

kaan, vaan lähinnä oman sähkön tuotantonsa ja sähkön kulutuksensa tasapainottamiseksi. Kyseisen

kysymyksen markkinaoikeus jätti kuitenkin asiassa ratkaisematta, koska sitä ei ollut tarpeen tarkasti

määritellä. Tällä sinänsä kyseisen asian (MAO:2008:123) ratkaisun osalta epärelevantilla seikalla voi

olla merkitystä kansalaisten energiayhteisön aseman määritelmän osalta siinä, jos katsotaan kansa-

laisten energiayhteisön toimivan lähinnä muiden tavoitteiden kuin jakeluverkonhaltijan kanssa saman

markkinan tarpeiden tyydyttämisessä. Direktiivin valmistelussa on siis jo huomioitu energiayhteisö-

jen asema markkinalla, kun direktiivi edellyttää toiminnalle jäsenvaltion myöntämää lupaa ja edellyt-

tää energiayhteisöiltä verkkoon pääsyn kriteerien noudattamista. 55 Unionin tuomioistuin on asiassa porto di Genova SpA v. Siderurgica Gabrielli SpA todennut, että

relevanttien markkinoiden rajaamisen osalta, kun otetaan huomioon Genovan satamassa liikenteen

määrä kyseisessä satamassa ja sen merkitys kyseisen jäsenvaltion koko meritse tapahtuvalle tuonnille

ja viennille, kyseiset markkinat voidaan katsoa yhteismarkkinoiden merkittäväksi osaksi. Tällöin

myöskään julkisen vallan myöntämä yksinoikeus kyseisellä markkinalla ei saa koitua kohtuuttomien

ostohintojen tai toiminnan kustannuksia lisäävän ja palvelujen suoritusaikoja pidentävän teknisen ke-

hityksen rajoittamisen kautta kuluttajien vahingoksi ja erilaisten ehtojen soveltamiseen eri kauppa-

kumppaneiden samankaltaisiin suorituksiin. Eli toisin sanoen pelkkä määräävän markkina-aseman

luominen myöntämällä yksinoikeuksia ei sellaisenaan ole vastoin perustamissopimuksen 86 artiklaa.

Jäsenvaltio rikkoo näihin kahteen määräykseen sisältyviä kieltoja, jos yritys syyllistyy määräävän

markkina-aseman väärinkäyttöön pelkästään käyttämällä sille myönnettyjä yksinoikeuksia tai jos

nämä oikeudet ovat omiaan johtamaan tilanteeseen, jossa yritys käyttää väärin määräävää markkina-

asemaansa. Esimerkiksi, kuten tapauksessa yritykselle satamatoiminnan alalla myönnetty monopoli-

asema johtaen siihen, että yritys vaatii maksua palveluista, joita ei ole pyydetty, käyttää kohtuuttomia

hintoja, ei käytä nykyaikaista teknologiaa tai myöntää tietyille käyttäjille alennuksia soveltamalla tois-

ten käyttäjien laskutuksessa vastaavasti korkeampia hintoja. C-179/90, kohdat 2, 15–19. 56 Kuoppamäki 2003, s. 47. Katso myös Vannini 2004, s. 58–59. EU:n tavoitteena onkin nousta il-

maston muutoksen vastaisella strategialla teknologiseen etulyöntiasemaan. KOM 2019, s. 12, 19.

16

edelle yhteiskunnan hyvinvoinnin maksimoimisessa korkeampia innovaatiokannus-

timia kehittävänä rakenteena. Lähtökohtana tällöin on pidetty kuluttajan hyödyn

maksimointia useamman tuottajan kilpaillessa kuluttajista, jolloin tuotteen hinta las-

kee ja laatu paranee.57

Innovaatioon liittyvän toiminnan esiintyminen tarvitsee toisaalta jossain määrin

markkinavoimaa ja toisaalta myös samalla todellisen kilpailun paineen muilta mark-

kinaosapuolilta. Tässä suhteessa on epäselvää mikä on todella verkkotoiminnan kyky

innovoida alansa teknistä kehitystä58. ja missä määrin kehitys tulee alan ulkopuo-

lelta.59 Ilman innovaatioita monopolilla on riski jäädä teknisestä kehityksestä ja lo-

pulta markkinat voivat mahdollisesti hävitä kokonaan. Kansalaisten energiayhteisöt

ovat tällainen määräävästä markkinaratkaisusta poikkeava ratkaisu, jonka kehitty-

mistä ei siis tulisi estää.

Tästä näkökulmasta onkin merkityksellistä, että investointiin ja myös innovointiin

motivoi palveluun perustuvaa kilpailua enemmän infrastruktuuriin perustuva kil-

pailu.60 Telekommunikaation alalla tämä on tarkoittanut uusien ratkaisujen alalle tu-

loa muilta kuin verkkoon pääsyä hyödyntäneiltä osapuolilta kuten esimerkiksi osassa

EU:n jäsenvaltioita sähköalan toimijoilta.61 EU:n kilpailuoikeudellinen tavoite onkin

lisätä infrastruktuuriin perustuvaa kilpailua.62 Komission tulkintaohje SEUT 102 so-

veltamisesta kuitenkin edellyttää markkinoille tulon kriteerien riittävyyden osalta,

että kyse ei ole pelkästään pienimuotoisesta tulosta esimerkiksi jollekin markkinoi-

den kapealle segmentille, vaan sen on oltava niin laaja, että se estää oletettavasti

57 Kanniainen 2001, s. 1–15. Kilpailun tuominen markkinoille ei aina kuitenkaan suoranaisesti ole

vaikuttanut tuottavuuteen, kustannustasoon tai vähittäishintoihin niitä alentavasti. Esimerkiksi Suo-

men telemarkkinoilla on väitetty kilpailun käynnistymisen kauko- ja ulkomaanpuheluissa nostaneen

tuottavuustasoa ja alentaneen hintatasoa. Kuitenkin nämä olivat toteutuneet jo ennen kilpailun avaa-

mista. Lehto 1997, s. 12–13. 58 Kuitenkin, jos kilpailu on nähtävissä toimialan tulevaisuudessa, yritykset tyypillisesti lisäävät tek-

nisen kehityksen tahtia. Innovointi on tältä osin osa strategista toimintalogiikkaa, johon vaikuttavat

sekä tuottoinsentiivi että kilpailun uhka vähenevien tuottojen kautta. Potentiaalista kilpailua tuotaessa

monopolistisille markkinoille, monopolistille panostaa innovointiin lähinnä pitääkseen potentiaaliset

kilpailijat pois markkinoilta, jotta sen asema markkinoilla ja tätä kautta myös monopolituotot säilyi-

sivät. Glader 2004, s. 45–47. 59 Finell 2017, s. 258–259. Katso Schumpeter , Joseph: Capitalism, Socialism and Democracy, Lon-

don 3. painos 1950 ja Arrow, Kenneth: Economic Welfare and the Allocation of Resources for Inven-

tion. The RAND Corporation, Document P-1856, Santa Monica, 15.12.1959. 60 Distaso – Lupi – Manenti 2006, s. 103–106. 61 Crandall – Eisenach – Ingraham 2013, s. 274. 62 Finell 2017, s. 264.

17

määräävässä asemassa olevan yrityksen hinnankorotusyritykset merkityksellisillä

markkinoilla.63

Kilpaillun markkinan tavoitteella EU:n kilpailuoikeudessa tavoitellaankin sekä yri-

tysten tasapuolisen aseman takaamista markkinalla että asiakkaiden vapauksien suo-

jelemista kasvavalta markkinavoimalta.64 EU:n kilpailuoikeudessa on luokiteltu tiet-

tyjä kriteerejä, joiden laiminlyönti indikoi markkinavoiman väärinkäyttöä julkisen

palvelun yrityksissä65 kuten energia-alan sähköverkon monopolissa. Asiakkaiden nä-

kökulmasta sähköverkon monopolien tulisi pitää huolta ainakin palvelun hyvästä laa-

dusta ja turvallisuudesta, läpinäkyvyydestä hinnoittelussa, sopimuksissa, valinnoissa

ja tuottajien rahoituksessa, palvelun vapaavalintaisuudesta, tuottajan valinnan vapau-

desta, valvontaviranomaisten olemassa olosta ja valvontamekanismeista, asiakkai-

den edustuksellisuudesta ja aktiivisesta osallistumisesta palvelun ja maksutapojen

kehittämisessä.66 Näistä lähtökohdista tässä tutkielmassa keskitytään erityisesti hin-

noittelun läpinäkyvyyteen ja valvontamekanismeihin.

Kilpailulain tavoitteena Suomessa on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun tur-

vaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta eli markkinavoiman haitallisilta vai-

kutuksilta. Tässä kilpailumekanismin toimiminen ja se, että elinkeinonharjoittajat

pystyvät toimimaan markkinoilla mahdollisimman tehokkaasti67 on oleellista. Kil-

pailunrajoituksista vapaa toimintaympäristö palvelee yrityksiä, mutta siitä hyötyvät

myös asiakkaat. Kilpailulaissa lähtökohtana on kieltoperiaate, jonka mukaan laissa

63 KOM 2009, s. 9. 64 Vatiero 2015, s. 305. 65 Sähkö kuuluu hyödykkeenä julkisen palvelun hyödykkeisiin. Julkisen palvelun yrityksissä yksityis-

täminen, sääntelyn purkaminen, ja vapaan kilpailun edistäminen tyypillisesti kohtaa erityistä kritiik-

kiä ja vastustusta. Oyewumni 2017, s. 109. 66 Vannini 2004, s. 54. 67 Sääntelyn syiden tunnistaminen on tärkeää, jotta ongelmaan saadaan säädettyä toimiva ratkaisu.

Vaikutusarvioinnin tekeminen edellyttää, että sääntelyn tarkoitus on tunnistettu, muutoin ei voida ar-

vioida saavutetaanko sääntelyllä halutut tavoitteet. Keinänen – Muhonen – Hämäläinen 2013, s. 30.

Luonnollisen monopolin ja kyseisen markkinan skaalaetujen taustalla voi olla mitä erinäisimpiä syitä.

Kaikki luonnolliset monopolit eivät synny homogeeniseen toimialan dynamiikkaan. Tyypillistä luon-

nolliselle monopolille kuitenkin on korkeat investointikustannukset kiinteään pääomaan, jolla ei ole

vaihtoehtoista käyttöä. Tällaisia toimialoja ovat esimerkiksi rautatieliikenteen rataverkko, teleliiken-

teen paikallisverkko tai sähkön toimituksen sähköverkko. Skaalaetuja tuottavat myös niin kutsutut

tiheysedut, kun tietyllä maantieteellisesti rajatulla alueella palvelun käyttäjämäärä kasvaa yksittäisen

linjan tai reitin varrella. Näin on esimerkiksi postipalveluissa, linja-autoliikenteen reittien hallinnassa

tai paikallisteleliikenteessä. Tällöin tiheysetujen saavuttamiseksi on edullista antaa yksinoikeus vain

yhdelle toimijalle. Lehto 1997, s. 9–10.

18

esitetyt kilpailunrajoitukset ovat lähtökohtaisesti kiellettyjä. Näitä ovat muun muassa

määrähinnat, hintakartellit, määräävän markkina-aseman väärinkäyttö ja muu kil-

pailua rajoittava kilpailijoiden välinen yhteistyö.68

Sektorikohtainen sääntely on yksityiskohtaisempaa yleiseen kilpailuoikeuteen ver-

rattuna. Asiakkaiden ja kilpailun suojelun tavoitteiden kannalta sektorikohtainen

sääntely on toisinaan tarpeellista, mutta erityisesti verkostotoimialojen, kuten sähkö-

verkkotoiminta, markkinahäiriöitä toisinaan tullaan liioitelluiksi.69 Sektorikohtaisen

sääntelyn osalta hinnoittelun kohtuullisuuden häiriöiden sääntely on yksityiskohtai-

sempaa, kuin yleisen kilpailuoikeudessa. Seuraavaksi tässä tutkielmassa syvenny-

tään hinnoittelun sääntelyyn.

2.2 Kilpailuoikeudellinen hinnoittelun sääntely

Tässä tutkielmassa keskitytään erityisesti hinnoittelun kohtuullisuuden sääntelyyn

kilpailuoikeudessa ja sähkön sektorikohtaisessa sääntelyssä. Sopimus Euroopan

Unionin toiminnasta (SEUT) 102 artikla sääntelee yhden tai useamman yrityksen

määräävän aseman väärinkäyttöä sisämarkkinoilla tai niiden merkittävällä osalla, jos

se on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. SEUT 102 artiklan

mukaan tällaista väärinkäyttöä voi olla erityisesti kohtuuttomat osto- tai myyntihin-

nat tai muut kohtuuttomat kauppaehdot, tuotannon, markkinoiden tai teknisen kehi-

tyksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi, erilaisten ehtojen soveltaminen eri

kauppakumppaneiden samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulli-

seen kilpailuasemaan asettavalla tavalla ja sen asettaminen sopimuksen syntymisen

edellytykseksi, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen

vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.

Kuten edellisessä kappaleessa on todettu, myös kilpailulain mukaan kohtuuttomat

osto- tai myyntihinnat voivat muodostua lain tarkoittamaksi määräävän markkina-

aseman väärinkäytöksi. Esimerkiksi kilpailulain piirissä tilanteissa, joissa määrää-

68 HE 88/2010 vp, s. 5–6. 69 Vannini 2004, s. 54.

19

vää markkina-asemaa on käytetty väärin, perustuu asian kilpailuoikeudellinen arvi-

ointi usein hyvin monimutkaisiin taloudellisiin analyyseihin.70 Kohtuuttoman ylihin-

noittelun arviointi määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä ei ole yksiselitteistä.

Hintojen kohtuullisuuden arviointiin vaikuttaa oleellisesti sopivan mittapuun määrit-

täminen, johon hintoja voidaan luotettavasti verrata. Vertailukohtana markkinahinta

on robusti vain, jos se määräytyy kilpailluilla markkinoilla, koska vain tällöin hinta-

taso asettuu kysynnän ja tarjonnan71 kannalta optimaaliselle tasolle. Erityisen vai-

keaa kohtuullisen hinnan arviointi on näin ollen monopolimarkkinoilla, jolloin ver-

tailupohjaa on haettava hyödykkeen tuottamisesta, jakelusta ja markkinoinnista ai-

heutuvista kustannuksista. Tuotteen hinnan on tällöin oltava kohtuullisessa suhteessa

syntyneisiin mahdollisimman alhaisiin kokonaiskustannuksiin nähden.72

Unionin tuomioistuin on United Brands ratkaisussaan todennut hinnoittelun tuotta-

man voiton olleen kohtuuton suhteessa tuotteen taloudelliseen arvoon. Samaa tuo-

tetta myytiin eri jäsenvaltioihin suurilla viikoittaisilla hintaeroilla ilman, että niitä

olisi voitu objektiivisesti perustella. Tuomioistuin on United Brands ratkaisussaan

arvioinut hinnoittelun kohtuuttomuutta tosiasiallisten kustannusten ja siitä pyydetyn

hinnan erotuksen kautta. Myös omakustannehinta olisi soveltunut arviointiin, jos

siitä olisi ollut luotettavaa selvitystä.73 Monopolitoiminnan hinnoittelun kohtuulli-

suuden osalta arviointi on monimutkaisempaa, koska kilpailun tuottamaa painetta

kustannusrakenteeseen ei ole.

Perinteisesti ylihinnoittelun arvioinnissa yhtenä arviointikriteerinä on pidetty vertaa-

mista muiden maiden vertailukelpoisiin hintoihin sekä vertaamalla pääoman tuottoa

muualla sellaisilla vertailukelpoisilla aloilla, joilla kilpailumekanismi toimii. Komis-

sio on mitannut kohtuullisuutta vertaamalla veloitettua hintaa tuotteen tai palvelun

70 HE 88/2010 vp, s. 26. 71 Asiassa C-27/76 United Brands Company ja United Brands Continentaal BV vastaan Euroopan

yhteisöjen komissio, kohta 229 Unionin tuomioistuin rajasi kysynnän ja tarjonnan lain tarkastelun ai-

noastaan siihen jakeluportaaseen, jossa se todella ilmenee. 72 Mononen 1995, s. 86–90. 73 Asiassa C-27/76 United Brands Company ja United Brands Continentaal BV vastaan Euroopan

yhteisöjen komissio, kohdat 235–236, 239, 252–268.

20

taloudelliseen arvoon ja liiketoiminnan normaalia korkeampaan tuottotasoon. Kil-

pailuviranomaisen kanta taas on ollut pääasiassa muiden vahingollisten kilpailunra-

joitukset eliminointi ja monopolin hintaan puuttuminen vain poikkeuksissa.74

EU:ssa tavoite kilpailun häiriöttömyydestä on nostettu jo perussopimusten tasolle.

Unionin kilpailupolitiikan tavoitteena on toimia välineenä tasapainoisen kasvun, va-

kauden ja korkeampien elinolosuhteiden tavoitteiden saavuttamisessa. Jäsenvaltioi-

den sisäisetkin luonnolliset monopolit ovat aina EU:n kilpailuoikeudellisten säännös-

ten vastaisia, koska niiden toiminta estää muiden yritysten asettumisen kyseiselle

markkinalle jäsenvaltioon ja haittaa näin ollen sisämarkkinoiden kauppaa.75 Verk-

koon pääsy on tässä suhteessa keskeisessä asemassa EU:n energiaoikeudessa. Asi-

assa C- verkkoon pääsyn on esitetty liittyvän sähkön toimittamiseen ja kattavan

muun muassa palvelun laadun, säännöllisyyden ja hinnan, jolloin kyse on nimen-

maan syrjimättömien tariffien takaamisesta.76

Komissio toteaa Puhdasta energiaa kaikille-pakettiin kuuluvassa direktiiviehdotuk-

sessa, että yhteisöenergia-aloitteet tarkoittavat kohtuullisella hinnalla tuotettua tie-

tynlaista, esimerkiksi uusiutuvaa energiaa jäsenilleen tai osakkeenomistajilleen ei-

vätkä ne keskity tuottamaan voittoa kuten perinteiset energiayhtiöt. Näiden kautta on

direktiiviehdotuksen mukaan mahdollista helpottaa integroidusti uuden teknologian

käyttöönottamista ja uusien kulutustottumusten, kuten esimerkiksi älykkäät jakelu-

verkot ja kysyntäjousto, omaksumista. Kansalaisten energiayhteisöjen olisikin an-

nettava toimia markkinoilla tasavertaisin edellytyksin vääristämättä kilpailua. Pääsy

kansalaisten energiayhteisön verkkoon olisi annettava oikeudenmukaisin ja kustan-

nusvastaavin ehdoin. Myös kansalaisten energiayhteisöihin olisi sovellettava oikea-

suhteisia ja avoimia menettelyjä sekä kustannuksia vastaavia maksuja.77

Sektorikohtaisella sääntelyllä voidaankin puuttua tehokkaasti markkinahäiriöihin,

mutta sen tulisi viime kädessä kuitenkin tavoitella kilpailun saattamista markkinalle

74 Mentula – Pokela – Saraste 1998, s. 85. Raybould – Firth 1991, s. 347–349. Määttä 2001, s. 151. 75 Raybould & Firth 1991, s.198, 322. 76 C-239/07 Sabatauskas, kohta 40. 77 KOM 2017a, s. 33–34, 72–73.

21

täysimääräisesti sekä sektorikohtaisesta sääntelystä luopumista ja siirtymistä kilpai-

luoikeudellisen sääntelyn piiriin.78 Myös sähkömarkkinalla monopolien hintaa sään-

neltäessä olisi pitkällä aikavälillä huomioitava teknisen kehityksen mahdollisuudet

kilpailun lisäämiseksi myös verkkomonopolin liiketoiminta-alueella. Pääsääntöisesti

hinnoittelun sääntely on kuitenkin tarpeellista niin kauan, kun markkina-asema pe-

rustuu monopoliin. Asiakkaan näkökulmasta oleellista on, että sääntelyllä voidaan

varmistaa monopolin tuottavan hyvää laatua kohtuulliseen hintaan ja kohtuullisin eh-

doin.

2.3 Lainvalmistelu sääntelystrategian valinnassa

Hinnoittelun sääntelyn asettamiselle on edellä lueteltu perusteita määräävän mark-

kina-aseman ja erityisesti monopolin osalta. Sääntelystrategialla tarkoitetaan säänte-

lyn yleisen tyypin määrittämistä, joka määrittää samalla keskeisimmät sääntelyn kei-

not ja tavan, jolla sääntelyä implementoidaan. Yksi sääntelystrategioiden tyypittely-

vaihtoehto on tarkastella minkä tyyppisellä ja kuinka vahvasti oikeussubjekteja vel-

voittavalla sääntelyllä pyritään ohjaamaan.79 Tässä kappaleessa tarkastellaan, miten

kansalaisten energiayhteisöjen osalta sääntelystrategiaa voidaan valita hinnoittelua

koskevissa kysymyksissä.

Sääntelyn tarve ratkaistaan lainvalmistelussa. Prosessina lainvalmistelulle on ase-

tettu tiettyjä kriteerejä, joiden perusteella tulee arvioitavaksi sääntelyn tarve. Lähtö-

kohtana on, että lainsäädännöllä puututaan ongelmiin, sillä tavalla, joka parhaiten

pystyy tuottamaan halutun lopputuloksen.80 Sääntelyteorian puitteissa oikeudellista

sääntelyä tulisi tutkia kokonaisvaltaisesti. Erityisesti Määtän mukaan tämä tarkoittaa,

että sääntelyteoriassa ei pitäisi keskittyä pelkästään oikeudellisen sääntelyn analyy-

siin, vaan ulotettava myös ei-oikeudelliseen sääntelyyn kuten itsesääntelyyn.81

78 Vannini 2004, s. 55. 79 Tala 2005, s. 171–172. 80 Tala 2005, s. 14–15. Tätä kutsutaan myös instrumentalistiseksi käsitykseksi lainvalmistelusta. Inst-

rumentalinen käsitys lainsäädännöstä on juontanut vaihtoehtojen syvällisempään kartoitukseen lain-

säätämisen rinnalla. Perinteisen lainsäädännön on tässä suhteessa katsottu johtavan vain puutteelli-

sesti asetettuihin tavoitteisiin ja tuottavan turhia kustannuksia ja jäykkyyttä. Tala 2005, s. 17. 81 Määttä 2009, s. 8–10.

22

Lainsäädännön tarkoitusperiä selittäviä teorioita ovatkin muun muassa yleisen edun

teoria, sääntelyloukkuteoria, etujärjestö- tai intressiryhmäteoria sekä yksityisen in-

tressin teoria. Teorioiden taustalla selittävänä tekijänä on, kenen etua lainsäädännöllä

katsotaan palveltavan. Määttä painottaa lainsäädännön perusteina perinteisten mark-

kinahäiriöiden roolia, jolloin keskeiseen asemaan nousevat erityisesti ulkoisvaiku-

tukset, julkis- ja yhteishyödykkeet, informaatio-ongelmat sekä epätäydellinen kil-

pailu.82 Baldwin, Cave ja Lodge taas jakavat sääntelyn taustalla vaikuttavat syyt

markkinahäiriö peräisiin sekä perusoikeus ja sosiaalisista oikeuksista pohjaaviin syi-

hin. Markkinaperäisiin syihin voidaan lukea muun muassa monopolit, windfall-voi-

tot, informaatio asymmetriat ja saalistushinnoittelu.83

Monopolin osalta halutaan ratkaista markkinahäiriö, joka johtuu monopolin ominai-

suudesta nostaa tuotteen hintaa ja laskea tuotteen tarjontaa markkinalla.84 Luonnolli-

sen monopolin teknologiset edut menetettäisiin osittain, jos monopolitoimija saisi

vapaasti rajoittaa tuottamaansa tuotteen määrää ja asettaa tuotteelle monopolihinnan,

joka on aina korkeampi kuin kilpailluilla markkinoilla asetettu hinta. Tämän vuoksi

valtiot pääsääntöisesti sääntelevät luonnollisia monopoleja.85 Asiakkaan kannalta

sääntely tarkoittaa julkisen vallan turvaamaa asemaa suhteessa monopolivoimaa

omaavaan yritykseen.

Kehittyvissä oikeusjärjestelmissä on noussut pinnalle lainsäädäntötoiminnan ja sään-

telyn sisällön kritiikki. Kritiikki on tullut sekä oikeusjärjestelmän toimijoilta että

maallikoilta. Tämä kritiikki on johtanut muun muassa EU:ssa ja Suomessa ohjelmiin,

joilla lakien ja lainvalmistelun laatua pyritään nostamaan sekä vähentämään säänte-

82 Määttä 2009, s. 16, 19–20. 83 Baldwin – Cave – Lodge 2012, s. 15–23. EU komission ohjeessa lainsäädännön säätämisen syyt

jaetaan markkinaperäisiin, vapaata kilpailua edistäviin syihin ja sääntelyperäisiin syihin, joista suurin

osa sääntelyn tarpeista kumpuaa. Myös EU:n tavoitteiden saavuttaminen voi vaatia sääntelyä. Sään-

telyperäisiä syitä ovat komission mukaan esimerkiksi riittämättömästi määritellyt omaisuuden suoja

ja oikeudellinen kehys, julkisen vallan puuttumisen odottamattomat seuraukset ja implementaatiohäi-

riöt. Myös EU:n perusoikeuksien ja vallitsevan tilanteen välillä oleva ero voi johtaa sääntelytarpee-

seen. COM 2009, s. 21. EU:n kilpailuoikeuden taustalla voidaan nähdä piirteitä ordoliberalistisista

periaatteista heijastuen sekä Unionille asetetuista tavoitteista Sopimuksessa Euroopan Unionista että

Unionin tuomioistuinten oikeuskäytännöstä. Finell 2017, s. 137. 84 Begg – Fischer – Dornbusch 2008, s. 156. 85 Cooter – Ulen 2004, s. 35, 37.

23

lyn määrää. Suomessa sääntelyn kehittämishankkeita on eri nimillä ja kokoonpa-

noilla toteutettu jo 1980-luvulta alkaen laihoin tuloksin. Lainvalmistelun laadun ke-

hittämiseksi on eri maissa käytetty perinteisesti tietopohjan laajentamista, erilaisten

sääntelyvaihtoehtojen harkintaa, syvällistä vaikutusten arviointia ja aktiivisempaa

sekä laajempaa kuulemista. Vaikkakin näitä keinoja kohtaan voidaan esittää kritiik-

kiä, ovat ne pitkäjänteisen ja kokonaisvaltaisen muutoksen kautta toimivia keinoja

muutoksen aikaansaamiseksi.86

Lainsäädännön kehittämissuuntien osalta jatkuvaa kehitystä on tunnistettavissa kan-

sainvälistymisen kehityksen jatkumisena, oikeuden määrän kasvuna, sisällön moni-

muotoisuutena ja vaihtoehtoisten sääntelykeinojen käytön kasvuna, kritiikin jatku-

misena sekä lainsäädännön kehittämistoiminnan aseman vakiintumisena.87 Vaihto-

ehtoisia sääntelykeinoja ovat esimerkiksi itsesääntely, informaatio-ohjaus, yhteis-

sääntely, sääntelyn korvaaminen markkinamekanismilla tai varojen osoittaminen po-

liittis-hallinnollisella päätöksellä tiettyyn tarkoitukseen. Sääntelyn implementoinnin

osalta voidaan valita yleinen tai erikoistunut sääntely ja vaihtoehtojen esittäminen.88

Kansainvälistyminen ja oikeuden määrän lisääntyminen sekä monimuotoisuus tuo-

vat sääntelyn kohteille, yrityksille ja kansalaisille, entistä haasteellisemmat olot py-

syä selvillä ja noudattaa sääntelyä. Sääntelyn kokonaisvaikutuksia tulisikin arvioida

ja seurata entistä enemmän.

Hallituksen esityksessä tulisi kuvata ja vertailla valmistelun aikana harkinnassa ol-

leita vaihtoehtoja89 mukaan lukien vaihtoehtoa, että ei tehdä mitään. Vaihtoehtojen

osalta on merkityksellistä erityisesti perustella eri vaihtoehtojen vaikutusten pohjalta,

miksi tietty ratkaisu on paras kyseiseen tilanteeseen. Kuvailtaessa vaihtoehtoja olisi

myös EU:ssa ja muissa Pohjoismaissa vastaavassa tilanteessa käyttöön otetut keinot

kuvattava.90 Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) on

86 Tala 2005, s. 213–214, 229–230, 232. 87 Tala 2005, s. 233. 88 OECD 2010, s. 100 ja Tala 2005, s. 18–19. 89 Keinänen ja Vartiainen ovat tutkimuksessaan vuoden 2014 hallituksen esityksistä havainneet, että

vain 27,5 prosentissa oli arvioitu vaihtoehtoja ja vastaa tasoa, joka on tehty vuosien 2000 ja 2001

hallitusten esitysten perusteella. Tämä on ristiriidassa lainvalmisteluohjeiden kanssa, joissa tuodaan

selkeästi esille vaihtoehtojen arvioinnin tarve. Kyse voi olla tässä suhteessa siitä, kirjataanko vaihto-

ehtojen arviointia erikseen hallituksen esityksiin. Keinänen – Vartiainen 2017, s. 25. 90 Oikeusministeriö 2004, s. 24–25.

24

noteerannut Suomen hallitusohjelman ja lainvalmistelun ohjeiden kannanotot sään-

telyn vaihtoehtojen harkinnalle. Hallinnollisista hankkeista vaihtoehtoisten sääntely-

keinojen tiedon lisäämiseksi huolimatta lainsäätäminen on edelleen ensisijainen

vaihtoehto politiikkaongelman ratkaisemiseksi.91

Ei ole merkityksetöntä, miten ja mitä säännellään. Yhdysvalloissa ja Australiassa

suoritetut tutkimukset viittaavat sääntelyn kustannusten olevan merkittävä osa kan-

sallisista bruttokansantuotteista; noin 5 – 10 % suuruusluokkaa. Keinoina sääntelyn

kustannusten hillitsemiseksi on deregulaatio, vaihtoehtoiset sääntelytavat ja panos-

taminen vaikutusten arviointiin sekä implementoinnin kustannusten tarkastelu. Eu-

roopan komissio on lisäksi käynnistänyt erityisen sääntelyn toimivuuden ja tuloksel-

lisuuden tarkastusohjelman, joka tavoittelee sääntelyn yksinkertaistaminen ja kus-

tannusten alentaminen sääntelyn yksinkertaistamista ja kustannusten alentamista.92

Lainvalmistelun kehittämisessä pääpaino onkin siirtymässä sääntelyn kustannusten

tarkasteluun, jolloin kustannusten tarkastelun ensisijainen huoli on yritystoiminnalle

aiheutetuissa kustannuksissa. Sääntelyn noudattamisen kokonaiskustannuksista suu-

rin osa lankeaakin yrityssektorin maksettavaksi. Sääntelyn kustannuksia tarkastel-

laan erityisesti yritysten kilpailukyvyn, toimintaympäristön sekä tuottavuus- ja työl-

listämiskysymysten näkökulmasta.93 Vaihtoehtoisten sääntelykeinojen vakiintumi-

nen voi tarvita onnistuneita esimerkkejä ja pitkäjänteistä suhtautumista.94 Yritys-

sääntelyn ensisijainen purkaminen ja keventäminen onkin perustelua sääntelyn nou-

dattamisen kokonaiskustannusten kautta.

Lainvalmistelun ja lainsäädännön kehittäminen vaatii pitkäjänteistä sitoutumista.

Sääntelyn laadun parantaminen on kansainvälisestikin nouseva trendi ja pystyy var-

masti myös jollain tasolla vastaamaan kansainvälisen sääntelyn kasvavaan määrään.

Kansallisesti kyseinen trendi vaikuttaa paljon siihen, millä tavalla Suomi implemen-

toi sekä kansallista lainsäädäntöä että kansainvälistä lainsäädäntöä.

91 OECD 2010, s. 99–100. Myös Määttä on tutkimuksessaan havainnut, että suomalaisissa hallituksen

esityksissä sääntely- tai toteuttamisvaihtoehtojen esittely ja erittely jää usein puutteellisiksi. Määttä

2009, s. 127. 92 Tala 2016, s. 12–14, 17, 19. 93 Ibid, s. 3, 16: 94 Tala 2007, s, 12.

25

Lähtökohtana lainvalmistelussa on, että lakiehdotukset laaditaan perustuslain mukai-

siksi ja että ne laaditaan myös yleislakien mukaisiksi. Suomen oikeusjärjestelmässä

keskeiset oikeudenalat on säännelty perustuslakiin nojautuvin yleislaein. Yleislaissa

pysyttäytymisellä pyritään ehkäisemään normitulvaa. Uutta sääntelyä laadittaessa on

otettava huomioon asiaa koskeva sääntelyn kokonaisuus eli muu lainsäädäntö ja val-

lalla olevat oikeusperiaatteet. Perusperiaatteena lainvalmistelussa kuitenkin on, että

yleislaista poikkeamiseen tarvitaan aina erityinen, painava syy.95 Kilpailulaki on täl-

lainen yleislaki. Sähkömarkkinalaki taas on sektorikohtaista sääntelyä toteuttava eri-

tyislaki.

Oikeusvaltioperiaatteemme on johtanut siihen, että ennakoitavuuden, viranomaisten

toiminnan lainmukaisuuden, yhdenvertaisuuden ja oikeusturvan takaaminen näyttäi-

sivät edellyttävät taloudellisen ohjauksen toteuttamista miltei aina lainsäädännön

avulla. Lainvalmistelussa olennaista on kuitenkin tuntea eri vaihtoehtojen käyttökel-

poisuus, tehokkuus ja luonne sekä arvioida niitä suhteessa oikeusjärjestelmän koko-

naisuuteen.96 Näin ollen vaikkakin lainsäätäminen oikeusvaltioperiaatteiden pohjalta

usein onkin perustelluin vaihtoehto, olisi myös aidosti tarkasteltava muiden vaihto-

ehtojen toteuttamiskelpoisuutta.

Sääntelyteorian läpivienti edellyttää käytännössä, että sääntelyvaihtoehtoja verrataan

sellaisina kuin ne käytännössä toimivat tai toimisivat. Tällöin esimerkiksi kansain-

välisellä vertailulla on tärkeä asema sen osoittamisessa, miten hyvin erilaiset vaihto-

ehtoiset sääntelymallit ovat toimineet. Oikeudellista sääntelyä koskevassa tutkimuk-

sessa olisi kuitenkin myös kyseenalaistettava ylipäätään, onko tietty lainsäädäntörat-

kaisu ylipäänsä tarpeellinen.97 Pohdittaessa siis kysymystä mikä on sääntelystrategia

kyseisessä tilanteessa, sääntelyn kustannusten ja hyötyjen98 on myös puollettava ky-

seisen sääntelyvalinnan hyödyntämistä. On myös aidosti rohjettava harkita vaihtoeh-

95 Oikeusministeriö 2014, kohta 12.1. 96 Tala 2005, s. 173, 176. 97 Määttä 2009, s. 129, 136. 98 Esimerkiksi hallinnollisten kustannusten aiheutumisen vuoksi lainsäädäntöä ei voida jättää säätä-

mättä, jos lainsäädännöllä saavutettavat hyödyt ylittäisivät siitä aiheutuvat kustannukset. Määttä 2009,

s. 130.

26

toja perinteisenä pidettyjen vaihtoehtojen rinnalle. Näin myös kansalaisten energia-

yhteisöjä ja hinnoittelua koskevissa kysymyksissä tulisi aidosti pohtia myös vaihto-

ehtoisia sääntelytapoja ja miten Puhtaan energian paketin tavoitteiden mukaisesti

sääntelyssäkin asiakas voidaan nostaa keskiöön.

27

3 KANSALAISTEN ENERGIAYHTEISÖN KILPAILUOIKEUDELLINEN ASEMA

3.1 Kansalaisten energiayhteisön määritelmä

Suomen perustuslain (perustuslaki 731/1999) 20 §:n mukaan julkisen vallan tulee

turvata jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa

elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Vastuu luonnosta ja sen monimuotoi-

suudesta sekä ympäristöstä kuuluu kuitenkin perustuslain 20 §:n mukaan kaikille.

Ympäristönäkökulmat ovat yhä kasvavassa roolissa EU:n energiapolitiikassa perin-

teisen toimitusvarmuuden tavoitteen ohella. Ympäristön suojelun näkökulmat ovat

nykyään mukana useissa aloitteissa ja lainsäädäntöhankkeissa. Kestävän kehityksen

tavoitteet on integroitava EU:n oikeuden tavoitteisiin ja soveltamiseen SEUT artik-

lan 11 mukaan. Komissio on myös ilmaissut tahtonsa harkita ympäristönäkökulmia

kilpailuoikeuden soveltamisessa.99 Ympäristöoikeudelliset näkökulmat voidaan esi-

merkiksi ottaa huomioon joko laadullisina hyötyinä tai tiukasti tulkiten, kun ne ovat

mitattavissa ja taloudellisiksi suureiksi muunnettavissa SEUT 101(3) artiklan

osalta.100

Direktiiviehdotuksen mukaan hajautettu energiateknologia ja kuluttajien vaikutus-

mahdollisuudet ovat tehneet yhteisöenergiasta ja energiaosuuskunnista toimivan ja

kustannustehokkaan keinon vastata kansalaisten tarpeisiin ja odotuksiin energialäh-

teiden, palvelujen ja paikallisen osallistumisen osalta. Yhteisöenergiaksi kutsuttava

vaihtoehto tarjoaa tässä osallistavan vaihtoehdon kaikille kuluttajille101, joilla on suo-

99 Asia IV.F.1/36.718 — CECED, kohdat, 30, 47–48 ja C-213/96 Outokumpu, kohdat 37, 39. 100 Talus 2010, s. 271–273. 101 Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetun direktiivin (RED II-

direktiivi) 2 artiklan 14 kohdan mukaan itse tuotettua uusiutuvaa energiaa käyttävällä kuluttajalla tar-

koitetaan loppukäyttäjää, joka toimii omissa tiloissaan rajatulla alueella tai jäsenvaltion niin salliessa

muissa tiloissa ja joka tuottaa uusiutuvista energialähteistä sähköä omaan kulutukseen ja joka voi

varastoida tai myydä uusiutuvista energialähteistä itse tuottamaansa sähköä, edellyttäen että muun

kuin itse tuotettua uusiutuvaa energiaa käyttävän kotitalouskuluttajan kyseinen toiminta ei ole hänen

ensisijaista kaupallista tai ammatillista toimintaansa.

RED II-direktiivin 2 artiklan 15 kohdan mukaan yhdessä toimivilla itse tuotettua uusiutuvaa energiaa

käyttävillä kuluttajilla tarkoitetaan 14 alakohdan mukaisesti vähintään kahta yhdessä toimivaa itse

tuotettua uusiutuvaa energiaa käyttävää kuluttajaa, jotka asuvat samassa rakennuksessa tai moniasun-

toisessa rakennuksessa.

28

raa osuutta energian tuottamiseen, kuluttamiseen tai jakamiseen keskenään maantie-

teellisesti rajatussa erillisenä tai olla yhdistetty yleiseen jakeluverkkoon toimivassa

yhteisöverkossa. Yhteisöenergia-aloitteet tarkoittavat kohtuullisella hinnalla tuotet-

tua tietynlaista, esimerkiksi uusiutuvaa, energiaa jäsenilleen tai osakkeenomistajil-

leen eivätkä ne keskity tuottamaan voittoa kuten perinteiset energiayhtiöt.102

Vaikka uusiutuvan energian osuus Suomessa on kasvanut runsaasti sähkön ja läm-

mön tuotannossa, on tuulivoiman osuus sähkön hankinnasta ja tuotannosta 2017 vain

5,6 prosenttia. Aurinkovoiman osuus Suomessa taas on sähkön hankinnasta ja tuo-

tannosta mitättömän pieni. Kansalaisten energiayhteisöt hyödyntävät kiinteistöllään

yleisimmin uusiutuvaa aurinkovoimaa.

Kuvio 3. Osuus sähkön hankinnasta ja tuotannosta103

Kansalaisten energiayhteisön asiakkaana yksilö voi hyödyntää paikallisia uusiutuvia

energiaresursseja omaan energian kulutukseensa. Laki sähkön alkuperän varmenta-

misesta ja ilmoittamisesta (alkuperätakuulaki 1129/2003) edellyttää kuitenkin, että

102 Näiden kautta on direktiiviehdotuksen mukaan mahdollista helpottaa integroidusti uuden teknolo-

gian käyttöön ottamista ja uusien kulutustottumusten, kuten esimerkiksi älykkäät jakeluverkot ja ky-

syntäjousto, omaksumista. Yhteisöenergia voi osaltaan olla ratkaisuna parantamaan kotitalouksien

energiatehokkuutta ja auttaa torjumaan energiaköyhyyttä vähentämällä kulutusta ja alentamalla toi-

mitushintoja. KOM 2017a, s. 33–34. Kansalaisten energiayhteisöt palvelevat siis Talvipaketin korke-

amman tason tavoitteita sähkön käytön vähentämisestä, uusiutuvien energialähteiden ja innovaatioi-

den lisäämisestä. 103 Tilastokeskus 2018

29

uusiutuvista energialähteistä tuotettu sähkö on varmennettavissa 2 §:n mukaisesti al-

kuperätakuulla. Uusiutuvilla energialähteillä tarkoitetaan tässä yhteydessä alkuperä-

takuulain 1 a §:n mukaan tuuli-, aurinko- ja ilmalämpöenergiaa, geotermistä ener-

giaa, hydrotermistä energiaa, valtamerienergiaa, vesivoimaa, biomassaa, kaatopaik-

kakaasuja, jäteveden käsittelylaitosten kaasuja ja biokaasuja. Energiaviraston suorit-

taman jäännösjakaumalaskennan perusteella vuonna 2017 uusiutuvilla energialäh-

teillä oli tuotettu 13,32 % Suomessa tuotetusta ja Suomeen tuodusta sähkön mää-

rästä104. Yksittäisen asiakkaan on siis valittava sähkön myyjältä tuote, jonka perus-

teella tuotettu sähkö on kokonaisuudessaan uusiutuvilla energialähteillä tuotettu ja

alkuperätakuulain 11 §:n mukaan sähkönmyyjän tällaiseksi varmentamaa, mikäli ha-

luaa kuluttaa mahdollisimman suuren osan kulutuksestaan uusiutuvaa sähköä.

Sähköjärjestelmän tuottaman uusiutuvan energian vaihtoehtona jatkossa asiakkailla

voi olla oikeus liittyä kansalaisten energiayhteisön jäseniksi ja vaikuttaa suoraan tuo-

tetun sähkön tuotantomuotoon ja sen ympäristövaikutuksiin. Energiayhteisön jäse-

nenä asiakas voi myös saada parempaa toimitusvarmuuden tasoa, kuin mitä yleisesti

on saatavilla paikallisen jakeluverkonhaltijan verkossa. Kaavaillun uudistuksen mu-

kana asiakkaalla olisi Älyverkkotyöryhmän mukaan mahdollisesti myös oikeus sääs-

tää kiinteistön sisällä tuotetun ja kulutetun sähkön osalta verkkopalvelumaksut jake-

luverkonhaltijalle. Kiinteistörajat ylittävien energiayhteisöjen mahdollistamiseksi

Älyverkkotyöryhmä esittää pientuotantokohteen kulutuskohteeseen liittävän kiin-

teistörajat ylittävän sähköjohdon rakentamisen sallimista ilman jakeluverkkoyhtiön

suostumusta ja ilman sähköverkkolupaa ottamatta kuitenkaan kantaa tarkemmin vel-

vollisuuteen maksaa verkkopalvelumaksut tällaisen tuotannon kautta järjestetystä

104 Energiavirasto 2018, s. 1.

30

kulutuksesta105. Hajautetun energiayhteisön kulutus- ja tuotantopisteet taas tarvitsi-

sivat jokainen oman verkkopalvelusopimuksensa ja olisivat velvollisia maksamaan

verkkopalvelumaksut.106

Kansalaisten energiayhteisöjen olisikin annettava toimia markkinoilla tasavertaisin

edellytyksin vääristämättä kilpailua. Tämä tarkoittaa, että kotitalouskuluttajien olisi

saatava vapaaehtoisesti osallistua yhteisöenergia-aloitteisiin sekä erota niistä menet-

tämättä pääsyä yhteisöenergia-aloitteen verkkoon tai oikeuksiaan kuluttajina. Pääsy

kansalaisten energiayhteisön verkkoon olisi annettava oikeudenmukaisin ja kustan-

nusvastaavin ehdoin.107

Kansalaisten energiayhteisöt lisäävät asiakkaan valinnanmahdollisuuksia useassa

suhteessa. Asiakas voi muun muassa osallistua sähkömarkkinoille tai tuottaa itse ai-

nakin osan käyttämästään sähköenergiasta haluamallaan tavalla ja saada tästä toimin-

nastaan myös suoraa taloudellista hyötyä. Asiakkaan valinnanmahdollisuudet kasva-

vat kansalaisten energiayhteisön kautta myös oman sähkönkulutuksen ja -tuotannon

ympäristövaikutusten sekä tuotantotavan osalta. Kansalaisten energiayhteisö voi

myös tarjota asiakkaalle paikallista jakeluverkonhaltijaa parempaa toimitusvarmuu-

den tasoa. Energiayhteisö voi olla joko paikallinen tai hajautettu. Paikallinen ener-

giayhteisö voi olla joko kiinteistön sisäinen energiayhteisö tai kiinteistörajat ylittävä

energiayhteisö.108

Hajautetussa energiayhteisössä hyödynnetään olemassa olevaa jakelu- ja siirtoverk-

koa tuotannon siirtämiseen mahdollistamalla energiaresurssien sijoittaminen otolli-

sempaan paikkaan. Vastaavasti myös suuremmat yksikkökoot mahdollistuvat, jotka

105 Velvollisuuteen osallistua verkkotoiminnan kustannuksiin on kuitenkin viitattu Energiaviraston

lausunnossa Älyverkkotyöryhmälle Energiayhteisöjen oikeudellisista edellytyksistä EU:n ja kansalli-

sen verkkosääntelyn kannalta. Energiaviraston mukaan erillisiä linjoja koskevan sääntelyn omaksu-

minen laajimmillaan voi kuitenkin mahdollisesti johtaa vapaa matkustaja -ongelmaan: erillisen linjan

välityksellä suoraa sähkön toimitusta saava kansalaisten energiayhteisö, kun ei osallistuisi muiden

sähkönkäyttäjien tavoin vastuualueen jakeluverkon kustannuksiin. Erityisesti Energiaviraston mu-

kaan kyseisten kaltaisten kansalaisten energiayhteisöjen vaikutusta etäisyysriippumattomaan hinnoit-

teluun sekä erityisesti harvaan asuttujen alueiden siirtohinnoittelun tasoon tulisikin arvioida erikseen.

Energiavirasto 2017, s. 12. Tässä suhteessa on kyse siitä, kenellä on velvollisuus osallistua monopo-

litoiminnan uponneiden kustannusten kattamiseen. 106 Työ- ja elinkeinoministeriö 2018, s. 18–23. 107 KOM 2017a, s. 33–34. 108 Työ- ja elinkeinoministeriö 2018, s. 18–19.

31

voivat tulla investointina suhteellisesti edullisemmaksi energiayhteisön jäsenille. Ha-

jautetun energiayhteisön jokainen tuotanto- tai kulutuskäyttöpaikka tarvitsee äly-

verkkotyöryhmän mukaan oman verkkopalvelusopimuksensa paikallisen jakelu-

verkkoyhtiön kanssa. Ja koska tällainen yhteisö hyödyntää yleistä sähköverkkoa, tu-

lee sen älyverkkotyöryhmän mukaan maksaa verkon käytöstä109 yleisten periaattei-

den mukaisesti. 110

Kansalaisten energiayhteisö on siis joko kiinteistön sisällä omaa tuotantoaan hyö-

dyntävä kansalaishanke tai kiinteistön rajat oman tuotannon ja kulutuksen osalta ylit-

tävä. Uusi sähkömarkkinadirektiivi sisältää paikallisten energiaosuuskuntien osalta

tavoitteen mahdollistaa kansalaisten oman tuotannon hyödyntäminen aiempaa tehok-

kaammin kansalaisten sähkön kulutuksessa.

Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annettu direktii-

vin 2018/2001 (RED II-direktiivi)111 22 artiklan 4 kohdan mukaan uusiutuvan ener-

gian yhteisöihin112 osallistuminen on oltava mahdollista kaikille kuluttajille, myös-

kin niille, jotka elävät pienituloisissa tai haavoittuvissa kotitalouksissa. Lisäksi kan-

sallisella lainsäädännöllä olisi RED II-direktiivin 22 artiklan 4 kohdan mukaan var-

mistettava, että saatavilla on välineitä, joilla helpotetaan uusiutuvan energian yhtei-

söjen rahoituksen ja tiedon saantia. Jäsenvaltioiden on lisäksi RED II-direktiivin 22

artiklan 4 kohdan mukaan otettava käyttöön säännöt, joilla varmistetaan uusiutuvan

energian yhteisöön osallistuvien kuluttajien yhdenvertainen ja syrjimätön kohtelu.

109 Katso C-492/14 Essent, kohta 72. 110 Työ- ja elinkeinoministeriö 2018, s. 22. 111 Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annettu direktiivi 2018/2001

(EUVL L 328, 1.12.2018, s. 82–209) 112 RED II-direktiivin 2 artiklan 16 kohdan mukaan uusiutuvan energian yhteisöllä tarkoitetaan oi-

keushenkilöä, joka sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaisesti perustuu avoimeen ja vapaa-

ehtoiseen osallistumiseen, on riippumaton ja tosiasiallisesti sellaisten osakkeenomistajien tai jäsenten

määräysvallassa, jotka sijaitsevat lähellä kyseisen oikeushenkilön omistamia ja kehittämiä uusiutuvaa

energiaa hyödyntäviä hankkeita ja jonka osakkeenomistajat tai jäsenet ovat luonnollisia henkilöitä,

pk-yrityksiä tai paikallisviranomaisia, mukaan lukien kunnat sekä jonka ensisijainen tarkoitus on tuot-

taa ympäristöön liittyvää, taloudellista tai sosiaalista hyötyä osakkeenomistajilleen tai jäsenilleen tai

alueille, joilla se toimii, eikä rahallista voittoa.

32

3.2 Kansalaisten energiayhteisön oikeudellinen asema

Norjan Vesi- ja Energiavirasto on tilannut THEMA Consulting Group:lta (THEMA)

selvityksen kansalaisten energiayhteisöjen statuksesta Norjassa ja vaikutuksista voi-

massa olevaan sääntelykehikkoon. THEMA toteaa kansainvälisen vertailun perus-

teella, että suurin osa kansalaisten energiayhteisöistä kansainvälisesti toimii joko

olemassa olevassa sääntelykehikossa tai ovat tavanomaisen sääntelykehikon ulko-

puolella innovaatioprojekteina. Johtopäätöksenä THEMA toteaakin, ettei Norjaan

tällä perusteella voida suosittaa valmista sääntelyratkaisua toisesta valtiosta.113

RED II-direktiivin mukaan hajautettuja uusiutuvaan energiaan liittyviä teknologioita

ja varastointia tulisi sallia kehitettävän syrjimättömin edellytyksin ja vaikeuttamatta

infrastruktuuri-investointien rahoitusta. EU:n tavoitteella siirtymisestä kohti ha-

jautettua energiantuotantoa on RED II-direktiivin mukaan monia etuja, mukaan lu-

kien paikallisten energialähteiden käyttö, paikallisen energian tuotantovarmuuden li-

sääntyminen, lyhyemmät kuljetusmatkat ja pienemmät energiansiirtohäviöt. Kun itse

tuotetun uusiutuvan sähkön kulutuksen merkitys kasvaa, on RED II-direktiivin mu-

kaan tarpeen määritellä sääntelypuitteet, joiden nojalla itse tuottamaansa uusiutuvaa

energiaa käyttävät kuluttajat voivat tuottaa, kuluttaa, varastoida ja myydä sähköä il-

man kohtuuttomia rasitteita.114

Sähkömarkkinadirektiiviehdotuksen 16 artiklan 2.e kohdan mukaan jakeluverkon-

haltijan toimintaa harjoittaviin kansalaisten energiayhteisöihin sovelletaan IV luvun

säännöksiä, jonka 30 artiklassa edellytetään jakeluverkonhaltijoiden nimeämistä.

Sähkömarkkinadirektiivi linjaa kansalaisten energiayhteisöjen asemaa artiklan 16

kohdassa 2.c niin, että kansalaisten energiayhteisöihin sovelletaan 38 artiklan 2 koh-

dassa säädettyjä vapautuksia. Kohta 2.e on poistettu parlamentin hyväksymästä ver-

siosta. Kuitenkin johdanto-kappaleen kohdassa 45 täsmennetään kansalaisten ener-

113 THEMA 2019, s. 5. 114 Tämä tarkoittaa RED II-direktiivin mukaan esimerkiksi sitä, että kansalaisten energiayhteisöjen

kautta voidaan myös edistää uusiutuvan energian yhteisöjen energiatehokkuutta kotitalouksien tasolla

ja auttaa torjumaan energiaköyhyyttä vähentämällä kulutusta ja alentamalla toimitushintoja. Jäsenval-

tioiden olisi RED II-direktiivin mukaan arvioitava mahdollisuutta tarjota osallistumistilaisuus sellai-

sillekin kuluttajille tai vuokralaisille, jotka eivät ehkä muuten pystyisi osallistumaan. RED II-direk-

tiivi, johdanto-kappaleen kohdat 65–67.

33

giayhteisöjen toimintaan sovellettavan jakeluverkonhaltijan velvoitteita. Sähkö-

markkinalain mukaan 4 §:n mukaan sähköverkkotoimintaa saa harjoittaa Suomessa

sijaitsevassa sähköverkossa vain sähköverkkoluvalla115. Luvanvaraista ei kuitenkaan

sähkömarkkinalain 4 §:n mukaan ole toiminta, jossa sähköverkolla hoidetaan vain

kiinteistön tai sitä vastaavan kiinteistöryhmän sisäistä sähköntoimitusta. Energiavi-

rasto määrää sähkömarkkinalain 9 §:n mukaan jakeluverkonhaltijan sähköverkkolu-

vassa maantieteellisen vastuualueen jakeluverkon osalta. Sähkömarkkinalain 11 §:n

mukaan maantieteellisesti rajatulla teollisuus- tai elinkeinoalueella taikka yhteisiä

palveluja tarjoavalla alueella sijaitsevassa jakeluverkossa tai suurjännitteisessä jake-

luverkossa sähköverkkotoimintaa harjoittavalle voidaan myöntää suljetun jakeluver-

kon sähköverkkolupa. Suljetun jakeluverkon sähköverkkolupaa ei kuitenkaan voida

myöntää sähkömarkkinalain 11 §:n mukaan hakijalle, jonka sähköverkossa toimite-

taan sähköä kuluttajille, ellei kysymyksessä ole sähköntoimitus pienelle määrälle ku-

luttajia. Kansalaisten energiaosuuskunnat ovat siis vastaavan menettelyn tapaan lu-

vitettava. Sähkömarkkinalain 4 § 2 momentti nykyisellään sallii kuitenkin kiinteistön

tai sitä vastaavan kiinteistöryhmän sisäiselle verkkotoiminnalle poikkeuksen luvan-

varaisuudesta. Kiinteistön sisällä toimivat kansalaisten energiaosuuskunnat eivät

näin ollen tarvitsisi verkkolupaa.

RED II-direktiivin 22 artiklan 1 kohdan mukaan loppukäyttäjillä ja erityisesti kotita-

lousasiakkailla on oltava oikeus osallistua uusiutuvan energian yhteisöön säilyttäen

oikeutensa tai velvollisuutensa loppukäyttäjinä. Näiden oikeuksien tulee toteutua

RED II-direktiivin 22 artiklan 1 kohdan mukaan ilman, että heihin kohdistetaan pe-

rusteettomia tai syrjiviä ehtoja tai menettelyjä, jotka estäisivät heitä osallistumasta

115 Sähkömarkkinalain 5 §:n mukaan sähköverkkolupa myönnetään, jos hakija täyttää hakemuksensa

mukaiselle sähköverkkotoiminnalle asetetut tekniset, taloudelliset ja organisatoriset vaatimukset. Lu-

van myöntämisen kriteereihin ei liity kilpailutekijöiden huomioon ottamista kuten esimerkiksi radio-

liikenteen lupien osalta radiolain 1 §:n 4 kohdan mukaisesti myönteisen päätöksen on edistettävä vies-

tintämarkkinoiden tehokkuutta yleisessä teletoiminnassa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun

KHO:2008:36 yhteydessä Viestintävirasto on selvittänyt, että radiolain tavoitetta toimivan kilpailun

ja sen myötä viestintämarkkinoiden tehokkuuden on edistetty myöntämällä radioluvat sellaisille pal-

veluntarjoajille, jotka voivat tarjota alueella jo saatavilla olevien palvelujen kanssa aidosti kilpailevia

vaihtoehtoja loppukäyttäjille. Verkkopalvelujen korvaavuutta arvioitaessa huomioon on Viestintävi-

raston mukaan otettava erityisesti huomioon se, minkä verkkojen välityksellä voidaan tarjota loppu-

käyttäjien näkökulmasta toisiaan korvaavia tuotteita tai hyödykkeitä. Korkeimman hallinto-oikeuden

mukaan kilpailunäkökohdat huomioon ottaen asiassa radioluvan myöntämättä jättämistä yhtiölle, jolla

on varsin korkea markkinaosuus seudun laajakaistapalvelujen markkinoilla ja joka hallitsee kiinteää

puhelinverkkoa, jonka välityksellä valtaosa alueen laajakaistayhteyksistä on toteutettu, voidaan pitää

radiolain 1 §:n mukaisten tekijöiden kokonaisarvioinnin osalta perusteltuna.

34

uusiutuvan energian yhteisöön. Lisäksi yksityisten yritysten tapauksessa niiden osal-

listuminen ei tule RED II-direktiivin edellä mainitun artiklan kohdan mukaan muo-

dostaa niiden kaupallista tai ammatillista pääelinkeinoa.

Uusiutuvan energian yhteisöillä on RED II-direktiivin 22 artiklan 2 kohdan mukaan

oltava oikeus tuottaa, kuluttaa, varastoida ja myydä uusiutuvaa energiaa sekä jakaa

uusiutuvan energian yhteisön omistamissa tuotantoyksiköissä tuotettu uusiutuva

energia kyseisessä uusiutuvan energian yhteisössä edellyttäen muun muassa, että yh-

teisön jäsenten oikeudet ja velvollisuudet asiakkaina säilytetään. RED II-direktiivin

22 artiklan 4 kohdan mukaan lainsäädännöllä on varmistettava, että asianomainen

jakeluverkonhaltija tekee yhteistyötä uusiutuvan energian yhteisöjen kanssa energi-

ansiirtojen helpottamiseksi näissä yhteisöissä.

Uusiutuvan energian yhteisöillä on myös RED II-direktiivin 22 artiklan 2 kohdan

mukaan oikeus syrjimättömään pääsyyn kaikille soveltuville energiamarkkinoille

joko suoraan tai aggregaattorien välityksellä. Sähkömarkkinadirektiivin mukaan syr-

jimätön pääsy jakeluverkkoon on edellytys toimitusyhteyksien luomiselle asiakkai-

siin vähittäismarkkinatasolla. Sähkömarkkinadirektiivin 6 artiklassa on säädetty kol-

mannen osapuolen pääsystä verkkoon. Sähkömarkkinadirektiivin mukaan verkkoon

pääsyä koskevat tariffien on oltava avoimia ja syrjimättömiä kaikkia verkon käyttäjiä

kohtaan. Unionin tuomioistuin on Citiworks ratkaisussaan todennut verkkoon pääsyn

oikeuden olevan jakeluverkkotoiminnan siirrettävän energian määrästä ja verkkotoi-

minnan mittakaavasta riippumatonta.116 Sähkömarkkinalain 21 §:ssä säädetään verk-

koon pääsyn osalta sähkön siirtovelvollisuuden koskevan eräin poikkeuksin kaikkia

sähköverkkoja. Poikkeuksellisesti esimerkiksi verkon siirtokapasiteetin riittämättö-

myyden vuoksi voitaisiin tätä oikeutta rajoittaa verkonhaltijan toimesta.117 Unionin

tuomioistuin on asiassa Essent täsmentänyt verkkoon pääsyn käsitettä niin, ettei sillä

tarkoiteta liittämistä, joka vastaa fyysistä kytkemistä verkkoon, vaan oikeutta käyttää

sähköverkkoa.118

116 C-439/06 Citiworks, kohdat 44–48 ja 54. 117 HE 20/2013 vp, s. 80. 118 C-492/14 Essent Belgium NV, kohta 72. Katso myös C-239/07 Sabatauskas, kohdat 40–49, jossa

Unionin tuomioistuin totesi, että verkkoon pääsyssä on kyse pääsystä sähkön siirto- ja jakeluverkkoon

muttei liittämisestä näihin verkkoihin ja että verkkoon pääsyä koskevan järjestelmän ei ole mahdol-

35

Oikeus kohtuulliseen verkkopalveluhinnoitteluun on yksi julkisen palvelun velvoite

sähkömarkkinadirektiivin 9 artiklan mukaan. Asiassa Essent Belgium NV unionin

tuomioistuin on käsitellyt alueellisia säädöksiä, joissa säädetään uusiutuvista ener-

gialähteistä tuotetun sähkön maksuttomasta jakelusta asianomaisella alueella sijait-

seviin verkkoihin ja Unionin oikeuden yleisperiaatteiden julkisen palvelun velvoit-

teen ja pääsyn jakeluverkkoihin syrjimättömin tariffiehdoin sisältöä. Asiassa merki-

tyksellistä oli myös sillä, ettei jakeluverkkomaksuilla syrjitä vihreää alkuperää ole-

vaa sähköä. Positiivinen syrjintä ja poikkeus yleiseen syrjintäkieltoon ei tuomioistui-

men mukaan ei tässä tapauksessa ollut oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään.

Tuomioistuimen mukaan julkisen palvelun velvoitteen syrjimättömyyden tavoitteen

tulkinnassa ja keinojen valinnassa on aina huomioitava vaatimus verkkoon pääsystä

ja asetettava velvoitteet niin, etteivät Unionin muut tavoitteet esimerkiksi tavaroiden

vapaan liikkuvuuden osalta vaarannu. Edellä mainitun mukaisesti jäsenvaltion lain-

säädännöllä ei siis tule välillisesti rajoittaa muista jäsenvaltioista peräisin olevan vih-

reän sähkön tuontia.119

Verkkoon pääsyn kriteeriä on siis tulkittava laajasti sektorikohtaisen sääntelyn

alalla.120 Markkinoille pääsyn myöntämisen negatiivisia vaikutuksia esimerkiksi in-

vestointeihin tai innovaatioihin tulisi tutkia erityisesti Euroopan ihmisoikeussopi-

muksen ja omistusoikeuden kannalta. Verkkoon pääsyn kriteeri essential facility-

doktriinin121 osalta liikkuu juuri taloudellisen vapauden ytimessä ja vaikuttaa toimi-

jan motivaatioon innovoida ja investoida omaisuuteen. Verkkoon pääsyn ehtoja tuli-

sikin näin ollen tarkastella sekä staattisen että dynaamisen tehokkuuden kannalta.122

listettava vaatimukset täyttävien asiakkaiden vapaata valintaa, minkä tyyppiseen verkkoon ne halua-

vat tulla liitetyiksi. Tuomioistuimen mukaan järjestelmän täytäntöönpanossa ja soveltamisessa on kui-

tenkin noudatettava kriteerejä, jotka ovat verkon käyttäjiin nähden objektiivisia ja näiden välillä syr-

jimättömiä. 119 C-492/14 Essent Belgium NV, kohdat 67–68, 79–81 85, 90–92, 97–100, 115–117. 120 Verkkoon pääsy laajuudeltaan koko verkon kattavasti on kilpailijoille edellytys haastaa perinteinen

toimija. Esimerkiksi maakaasuverkkojen osalta LNG:lle on jäänyt vain pienen mittakaavan edustus

vaihtoehtona perinteisille verkkoperusteisille voluumeille. Talus 2010, s. 230. 121 EU:n oikeuskäytännössä essential facility on esiintynyt ensimmäisen kerran Sealink/B&I-Holy-

head oikeustapauksessa IV/34174 – B&I plc/ Sealink harbours Re Holyhead harbour. Käytännössä

essential facilityn määritelmä ei ole selkeä, mutta sen on ajateltu tarkoittavan mitä tahansa panosta,

joka on välttämätön kaikille alan toimijoille tietyllä alalla ja joka ei ole helposti toisinnettavissa. Tämä

tulkinta on avattu myös komission tiedonannossa kilpailusääntöjen soveltamiseen telealan liittymäso-

pimuksiin. Fyysinen infrastruktuuri on juuri tällainen esimerkiksi televerkkojen ja sähköverkkojen

osalta. Talus 2010, s. 214–215. 122 Finell 2017, s. 249, 276.

36

Kansalaisten uusiutuvan energian yhteisöjen voi koon vuoksi olla vaikea kilpailla

tasapuolisin edellytyksin suuren mittakaavan toimijoiden, omistajuusrakenteeseen ja

hankkeiden lukumäärään liittyvien ominaispiirteidensä. RED II-direktiivin mukaan

kansallisella lainsäädännöllä tulisi voida valita uusiutuvan energian yhteisöille mikä

tahansa yhteisön muoto, jolla yhteisö voi omissa nimissään toimien käyttää oikeuksia

ja sillä voi olla velvoitteita. Yhteisön muoto tulee kuitenkin mahdollistaa riippumat-

tomuus yksittäisistä jäsenistä ja muista perinteisistä markkinatoimijoista, jotka mah-

dollisesti osallistuvat yhteisön toimintaan jäseninä, osakkaina tai muilla tavoin, esi-

merkiksi investoimalla yhteisöön. Hankkeisiin osallistuminen tulisi mahdollistaa

kaikille potentiaalisille paikallisille jäsenille objektiivisten, läpinäkyvien ja syrjimät-

tömien kriteerien perusteella. Uusiutuvan energian yhteisöjen olisi voitava jakaa kes-

kenään yhteisönsä omistamien laitosten tuottamaa energiaa. Tällöin RED II-direktii-

vin mukaan yhteisön jäseniä ei kuitenkaan pitäisi vapauttaa asianmukaisista kustan-

nuksista, maksuista ja veroista, joita perittäisiin samankaltaisessa tilanteessa olevilta

yhteisöön kuulumattomilta loppukuluttajilta tai tuottajilta tai kun siirtoihin käytetään

mitä tahansa julkista verkkoinfrastruktuuria. (RED II-direktiivi, johdanto-kappale

kohta 71.)

Kansalaisten energiayhteisöjen eri muotojen osalta kolmansien verkkoon pääsyä on

tarkasteltava näiden kunkin osalta erikseen. Hajautettu energiayhteisö ei sinänsä har-

joita itse verkkotoimintaa. Kolmansien pääsy verkkoon ei siis ole relevanttia hajau-

tetun energiaosuuskunnan osalta, koska pääsy on taattu hajautetun energiaosuuskun-

nan toiminnan tarjoamien jakeluverkkojen kautta. Verkkoon pääsyn järjestämisen

velvoitetta sovelletaankin niihin kansalaisten energiayhteisöihin, jotka hallinnoivat

jakeluverkkoja.123

Kansalaisten energiayhteisö voi toimia hyödyntämällä sähkönjakeluun myös niin

kutsuttua erillistä linjaa. Sähkömarkkinadirektiivin 2 artiklan 41 kohdan määritelmän

mukaan erillisellä linjalla tarkoitetaan sähkölinjaa, joka liittää erillisen tuotantoyksi-

kön erilliseen asiakkaaseen tai joka liittää sähköntuottajan ja sähkön toimittajan nii-

den omiin tiloihin, tytäryrityksiin ja asiakkaisiin suoraa sähkön toimitusta varten.

123 Euroopan parlamentti 2019, artikla 6 kohta 3.

37

Sähkömarkkinadirektiivin 7 artiklassa on säädetty sähkönjakelun suhteesta kolman-

nen osapuolen verkkoon pääsyn järjestämiseen, jolloin mahdollisuudet toimittaa säh-

köä erillisen linjan välityksellä eivät vaikuta mahdollisuuteen tehdä sähköä koskevia

sopimuksia 6 artiklan mukaisesti.

Kiinteistön sisäisesti toimiva kansalaisten energiayhteisö, erillistä linjaa hyödyntävä

energiayhteisö ja hajautettu energiayhteisö ovat velvoitettuja järjestämään kolman-

nen osapuolen pääsyn verkkoon. Kuten tuomioistuin on Citiworks-ratkaisussaan to-

dennut; verkkoon pääsyn oikeuden olevan siirrettävän energian määrästä ja verkko-

toiminnan mittakaavasta riippumatonta.124 Kolmannen osapuolen verkkoon pääsyn

myöntämisellä myös kansalaisten energiayhteisöjen verkkotoimintaan voi kuitenkin

vaikuttaa näiden motivaatioon innovoida ja investoida toimintaan. Kansalaisten

energiayhteisöjen asema voi näin jäädä samaan tapaan pienen mittakaavan vaihtoeh-

doksi kuten maakaasualalla LNG-terminaaleille. Kuitenkin kolmansien verkkoon

pääsyn oikeus on EU:n kilpailuoikeuden perustavia periaatteita monopolitoimin-

nassa.

Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan mukaan kolmansien verkkoon pääsyä varten

jakeluverkoille on asetettava velvollisuus liittää asiakkaat verkkoonsa sellaisin eh-

doin ja tariffein, jotka on ennakkoon julkaistu. Direktiivi ei siis tee eroa jakeluver-

konhaltijoiden välillä siinä keihin julkisen palvelun velvoitetta sovelletaan. Mikäli

kansalaisten energiayhteisöt jaetaan kolmeen erilaiseen ryhmään Työ- ja elinkeino-

ministeriön Älyverkkotyöryhmän loppuraportin mukaisesti, on tarkasteltava myös

erikseen näiden ryhmien osalta, soveltuuko julkisen palvelun velvoite jokaiseen ryh-

mään.

Kiinteistön sisällä tapahtuva tuotannon hyödyntäminen ilman tarvetta kierrättää tuo-

tantoa jakeluverkon kautta, ei ole sähköverkkotoimintaa sähkömarkkinalain 3 §:n 6

kohdan mukaisesti, koska siinä ei hyödynnetä verkonhaltijan sähköverkkoa. Julkisen

palvelun velvoite ei siis tällaisiin energiayhteisöihin soveltuisi sähkömarkkinalain

verkkotoiminnan määritelmän perusteella. Kiinteistön rajat ylittävän kansalaisten

energiayhteisön osalta taas, erillistä linjaa koskeva poikkeus verkonrakentamisen

124 C-439/06 Citiworks, kohdat 44–48 ja 54.

38

monopoliin sähkömarkkinadirektiivin artiklan 7 kohdassa 3, säätää kuitenkin myös

erillisen linjan osalta velvollisuuden soveltaa syrjimätöntä verkkoon pääsyä kaikkiin

soveltuviin asiakkaisiin. Tältä osin direktiivi ei suoraan kuitenkaan ota kantaa siihen

soveltuvatko myös julkisen palvelun velvoitteet erillistä linjaa hyödyntäviin asiak-

kaisiin.

Hajautettuihin kansalaisten energiayhteisöihin julkisen palvelun tai verkkoon pää-

syn järjestämisen velvoite ei liene soveltuva, sillä ne eivät pidä hallussaan verkkoa

vaan hyödyntävät toiminnassaan jakeluverkonhaltijan verkkoa. Toiminnallaan ha-

jautetut kansalaisten energiayhteisöt muistuttavatkin enemmän varsinaisia verkko-

toiminnan asiakkaita.

RED II-direktiivin 22 artiklan 4 kohdan mukaan uusiutuvan energian yhteisöihin on

sovellettava oikeudenmukaisia, oikeasuhteisia ja avoimia menettelyjä sekä kustan-

nuksia vastaavia verkkomaksuja. Samalla tulee kuitenkin RED II-direktiivin 22 ar-

tiklan 4 kohdan mukaan tarkistaa, että ne osallistuvat asianmukaisesti, oikeudenmu-

kaisesti ja tasapuolisesti järjestelmän yleiseen kustannustenjakoon kansallisten toi-

mivaltaisten viranomaisten kehittämän hajautettujen energialähteiden läpinäkyvän

kustannus-hyötyanalyysin mukaisesti. Tässä suhteessa RED II-direktiivin 22 artiklan

4 kohta edellyttääkin, että uusiutuvan energian yhteisöjä ei syrjitä, kun on kyse niiden

toiminnasta, oikeuksista ja velvoitteista loppukäyttäjinä, tuottajina, toimittajina, ja-

keluverkonhaltijoina tai muina markkinatoimijoina.

Hajautettuja uusiutuvaan energiaan liittyviä teknologioita ja varastointia tulee siis

sallia kehitettävän syrjimättömin edellytyksin ja vaikeuttamatta infrastruktuuri-in-

vestointien rahoitusta. Sähkömarkkinadirektiivin johdanto-kappaleen 47 kohdan mu-

kaan kansalaisten energiayhteisöt luvitetaan. Kansalaisten energiayhteisön eli uu-

siutuvan energian yhteisön oikeuksia ovat RED II-direktiivin mukaan oikeus tulla

oikeus tuottaa, kuluttaa, varastoida ja myydä uusiutuvaa energiaa sekä jakaa omista-

missaan tuotantoyksiköissä tuotettu uusiutuva energia kyseisessä yhteisöissä, oikeus

syrjimättömään pääsyyn kaikille soveltuville energiamarkkinoille joko suoraan tai

aggregaattorien välityksellä ja oikeus oikeudenmukaisiin, oikeasuhteisiin ja avoimiin

menettelyihin sekä kustannuksia vastaaviin verkkomaksuihin. RED II-direktiivi

asettaa loppukäyttäjät aiempaa suurempaan asemaan uusiutuvan energian yhteisöissä

39

kieltämällä muun muassa yhteisöjen hyödyntämisen pääasiallisessa liiketoimin-

nassa.

Asiakas pääsee kyllä näin ollen mahdollisesti energiayhteisön jäsenenä paremmin

vaikuttamaan tuotetun sähkön tuotantomuotoon. Tämän valinnan asiakas voisi kui-

tenkin tehdä myös valitsemalla sähkömarkkinoilta sähkön myyjän ja tuotteen, joka

perustuu täysin uusiutuvilla energialähteillä tuotettuun sähköön. Oleelliseksi asiassa

nousee siis asiakkaan keskiöön nostamisen osalta kansalaisten energiayhteisöön liit-

tymisestä juontuvien valintojen aiheuttamat kustannukset asiakkaalle. EU:n kilpai-

luoikeuden keskeinen tavoite on määräävän markkina-aseman sääntelyn kautta kil-

pailuoikeudellisesta asemasta juontavien hyötyjen saattaminen asiakkaan hyödyksi

monopolitoiminnasta. Kansalaisten energiayhteisön jakeluverkkomonopolin asiak-

kaan potentiaali päästä hyötymään myös suoraan kustannuksissa ja laadussa on oleel-

lista.

40

4 HINNOITTELUN SÄÄNTELYN SOVELTAMINEN KANSALAISTEN ENERGIAYH-

TEISÖN TOIMINTAAN

4.1 Verkkoon pääsy ja verkkomaksut kansalaisten energiayhteisöjen sääntelyssä

RED II-direktiivin mukaan uusiutuvan energian yhteisöille asetettavat sääntelypuit-

teet tulee asettaa niin, että itse tuottamaansa uusiutuvaa energiaa käyttäviin kulutta-

jiin ei pitäisi kohdistaa syrjiviä tai suhteettomia rasitteita tai kustannuksia eikä heiltä

pitäisi periä perusteettomia maksuja. Tällöin itse tuotettua uusiutuvaa energiaa käyt-

tävien kuluttajien samoissa tiloissa tuottamasta ja kuluttamasta sähköstä ei tulisi pe-

riä maksua. Tähän sähköön tulisi kuitenkin soveltaa syrjimättömiä ja oikeasuhteisia

maksuja, jos se on tarpeen sähköjärjestelmän taloudellisen kestävyyden takaa-

miseksi, tuen määrän rajoittamiseksi siihen, mikä on objektiivisesti tarkasteltuna tar-

peen, ja tukijärjestelmien tehokkaan käytön vuoksi.125

Itse tuotettua uusiutuvaa energiaa käyttävien kuluttajien olisi myös osallistuttava ta-

sapainoisesti ja asianmukaisesti sähkön tuotannon, jakelun ja kulutuksen kustannus-

tenjakojärjestelmään, kun kyseistä sähköä syötetään verkkoon. Tätä varten RED II-

direktiivin mukaan jäsenvaltioiden ei yleisenä periaatteena pitäisi soveltaa maksuja

itse tuotettua uusiutuvaa energiaa käyttävien kuluttajien samoissa tiloissa tuottamasta

ja kuluttamasta sähköstä. RED II-direktiivin mukaan kuitenkin joissain tapauksissa

itse tuotettua uusiutuvaa energiaa käyttäviltä kuluttajilta voidaan periä maksua näi-

den itse tuottamasta ja kuluttamasta uusiutuvasta sähköstä, jos jäsenvaltiot käyttävät

tehokkaasti tukijärjestelmiään ja tarjoavat syrjimättömän ja tosiasiallisen pääsyn nii-

hin. Osittaista vapautusta maksuista voidaan RED II-direktiivin mukaan soveltaa niin

paljon, kuin on tarpeen hankkeiden taloudellisen elinkelpoisuuden varmista-

miseksi.126

Älyverkkotyöryhmän mukaan yleisenä periaatteena kaikissa energiayhteisöissä tulee

olla, että energiayhteisön jäsen voi valita oman sähkönmyyjänsä ja on oikeutettu

125 RED II-direktiivi johdanto-kappaleen kohdat 68–69. 126 Ibid.

41

eroamaan energiayhteisöstä.127 Tämä linjan noudattaa EU:n energiaoikeuskäytän-

nössä vahvistettua linjaa verkkoon pääsyn vahvasta oikeudesta128. Ratkaisussa tuo-

mioistuin on todennut, että jakeluverkolla tarkoitetaan verkkoa, jolla jälleenmyyjille

tai loppukäyttäjille myytäväksi tarkoitettua suur-, keski- tai pienjännitesähköä väli-

tetään. Lisäksi ratkaisun mukaan yhteisön lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut jät-

tää tiettyjä siirto- tai jakeluverkkoja direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle niiden

koon tai niiden sähkönkulutuksen perusteella.129 Näin ollen myös kansalaisten ener-

giayhteisöt jakeluverkkotoimintaa harjoittaessaan tullevat olemaan velvoitettuja jär-

jestämään verkkoon pääsyn oikeuden asiakkailleen.

Sähkömarkkinadirektiivin 6 artiklassa on säädetty kolmannen osapuolen pääsystä

verkkoon. Jäsenvaltioiden on artiklan 6 kohdan 1 mukaan varmistettava, että kol-

mansien osapuolten siirto- ja jakeluverkkoihin pääsyä varten luodaan julkaistuihin

tariffeihin perustuva järjestelmä, jota voidaan soveltaa kaikkiin vaatimukset täyttä-

viin asiakkaisiin ja jota sovelletaan puolueettomasti ja syrjimättömästi verkon käyt-

täjien välillä. Jäsenvaltioiden on lisäksi varmistettava, että nämä tariffit tai niiden

laskentamenetelmät hyväksytään 59 artiklan mukaisesti ennen niiden voimaantuloa.

Kuten kappaleessa 3 on käyty jo läpi; kolmannen osapuolen verkkoon pääsyn oikeus

on kantavia periaatteita EU:n energiaoikeudessa. Kiinteistön sisäisesti toimiva kan-

salaisten energiayhteisö ja erillistä linjaa hyödyntävä energiayhteisö130 ovat siis vel-

voitettuja järjestämään kolmannen osapuolen pääsyn verkkoon. Kuten tuomioistuin

on Citiworks-ratkaisussaan todennut; verkkoon pääsyn oikeuden olevan siirrettävän

energian määrästä ja verkkotoiminnan mittakaavasta riippumatonta.131

Verkkoon pääsyn oikeus tarkoittaa siis sähkömarkkinadirektiivin 6 artiklan mukaan

käytännössä julkaistuihin tariffeihin perustuvaa järjestelmää, jota voidaan soveltaa

kaikkiin vaatimukset täyttäviin asiakkaisiin132 ja jota sovelletaan puolueettomasti ja

127 Työ- ja elinkeinoministeriö 2018, s. 19. 128 Katso muun muassa C-439/06 Citiworks. 129 C-439/06 Citiworks, kohdat 46, 49. 130 Hajautettu energiayhteisö ei lähtökohtaisesti toimi omassa jakeluverkossa, eikä näin ollen myös-

kään ole velvoitettu järjestämään verkkoon pääsyä. 131 C-439/06 Citiworks, kohdat 44–48 ja 54. 132 Kansalaisten energiayhteisön osakkeenomistajien tai jäsenten ei tule menettää oikeuksiaan kotita-

lousasiakkaina tai aktiivisina asiakkaina. Tämä tarkoittaa muun muassa, että kansalaisten energiayh-

42

syrjimättömästi verkon käyttäjien välillä. Lisäksi kyseiset tariffit tai niiden laskenta-

menetelmät tulee hyväksyä sähkömarkkinadirektiivin artiklan 6 mukaan ennen nii-

den voimaantuloa.

Verkkomaksun taso energiayhteisössä tulee määriteltäväksi kohtuullisten palvelupe-

riaatteiden eli tasapuolisuuden, syrjimättömyyden ja kustannusperusteisuuden peri-

aatteiden kautta. Näitä periaatteita on sovellettava maksuun yhteisöön kuulumatto-

malta verkon käyttäjältä verrattuna maksuihin, joita peritään verkon käytöstä yhtei-

söön kuuluvilta verkon käyttäjiltä. Sähkömarkkinadirektiiviehdotus ei kuitenkaan

ota kantaa siihen, tulisiko maksujen olla samat.133 Selvää on kuitenkin, etteivät mak-

sut voi poiketa toisistaan suhteettomasti.

Määräävässä markkina-asemassa olevat jakeluverkonhaltijat eivät esimerkiksi voi

antaa jäsenmaksuperusteisia alennuksia hinnoitteluunsa.134 Tämä sama periaate tulisi

soveltua myös kansalaisten energiaosuuskuntien jäsenten ja niihin kuulumattomien

verkon käyttäjien maksuihin. Jäsenyyden perusteella verkkomaksuista myönnetyt

alennukset voivat haitata asiakkaan mahdollisuuksia valita vapaasti sähkön toimitta-

jansa ja vaikuttaa näin ollen haitallisesti kilpailuun. Tässä suhteessa, vaikka tavoit-

teena on mahdollistaa käyttäjien oman paikallisen tuotannon hyödyntäminen kulu-

tukseensa, ei tähän tavoitteeseen pyrittäessä voida kuitenkaan hyväksyä kilpailua

haittaavia toimenpiteitä135.

teisön asiakkaalla on oikeus valita sähköntoimittajansa. Asiakkaille on myös tarjottava oikeudenmu-

kaiset ja avoimet yleiset ehdot ja edellytykset, jotka eivät saa sisältää sopimuksen ulkopuolisia esteitä

kuluttajien oikeuksien toteutumiselle. Asiakkaiden tulee myös voida valita useista maksumenetel-

mistä. Toimittajaa on myös voitava vaihtaa pääasiassa maksutta. (Euroopan parlamentti 2019, artiklat

10, 13 ja 16 1.c) 133 Euroopan parlamentti 2019, artikla 16. 134 Energiavirasto 2006, s. 1–3. KOM 2009, s. 13–14. Euroopan parlamentti 2019, johdanto kappale

33. 135 Aktiivisten asiakkaiden oikeuksiin kuuluu myös oikeus tuottaa, varastoida, käyttää ja myydä itse

tuotettua energiaa kaikilla järjestäytyneillä markkinoilla joko yksittäin tai yhteenliittymän välityksellä

ilman kohtuuttoman hankalia menettelyjä ja kustannuksia vastaamattomia maksuja. Näin toimiessaan

aktiivisen asiakkaan ja yhteenliittymän kanssa tehtävään sopimukseen ei tule vaatia loppukäyttäjän

sähköntoimittajan suostumusta. Asiakkaalla on myös oikeus irtisanoa sopimus yhteenliittymän kanssa

pääasiassa maksutta. Asiakkaan oikeuksiin lukeutuvat lisäksi oikeus saada kaikki asiaankuuluvat ky-

syntäjoustoa koskevat tiedot tai tiedot toimitetusta ja myydystä sähköstä vähintään kerran vuodessa.

Edellä mainitut oikeudet on turvattava kaikille asiakkaille syrjimättömästi. Asiakkaisiin tulee lisäksi

soveltaa kustannusvastaavia, läpinäkyviä ja syrjimättömiä verkkomaksuja, joissa eritellään verkkoon

syötetty energia ja verkosta kulutettu energia. Aktiivisen asiakkaan energialaitteistojen asennuksesta

ja toiminnasta, mittaus ja ylläpito mukaan lukien, voi huolehtia kolmas osapuoli. (Euroopan parla-

mentti 2019, artiklat 13 ja 15)

43

Käyttäjien syrjinnän kieltävä periaate on yleinen verkkotoiminnan palvelujen tarjoa-

mista linjaava periaate136. Sähkömarkkinalain 18 §:n mukaan verkonhaltijan on tar-

jottava verkkopalveluita tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Sähkömarkkinadirektiivin

johdanto kappaleen kohdassa 81 sekä artiklan 6 kohdan 1 mukaan on edellytetty

verkkoon pääsyä koskevilta tariffeilta puolueettomuutta ja syrjimättömyyttä niin,

että tariffeja sovelletaan kaikkiin verkon käyttäjiin syrjimättömin perustein. Lisäksi

sähkömarkkinadirektiivin johdanto kappaleen kohdassa 81 on tarkennettu tariffien

ottavan huomioon hajautetun sähköntuotannon ja kysynnänhallintatoimien ansiosta

pitkällä aikavälillä vältetyt verkon rajakustannukset. Verkon kustannusten kattami-

nen on kohdistettu siis nimenomaisesti verkon käyttöön ja tällaisiin tahoihin tasapuo-

lisesti niin, ettei toisiinsa rinnastettavia tapauksia kohdella eri tavalla137, ellei tällaista

eroa voida objektiivisesti perustella.

Sähkömarkkinalain kriteerit hinnoittelun tasapuolisuudelle ja syrjimättömyydelle on

syytä ulottaa koskemaan myös kansalaisten energiayhteisöjä. Kuten THEMA on sel-

vityksessään esittänyt, koosta riippumatta verkkoyhtiö, tässä tapauksessa yhteisö ja-

keluverkonhaltijana toimiessaan, voi vääristää kilpailua markkinoilla syrjivällä hin-

noittelulla.138 Kansalaisten energiayhteisön määräävän markkina-aseman väärin-

käyttö syrjivän hinnoittelun kautta tulisikin lainsäädännöllä ehkäistä. Sähkömarkki-

nalain 18 § tulisikin ulottaa soveltumaan myös kansalaisten energiayhteisöihin näi-

den verkkotoiminnassaan soveltaman hinnoittelun osalta. RED II-direktiivin tavoite

syrjimättömistä ja oikeasuhtaisista maksuista tulisi siis toteutumaan sähkömarkkina-

lain 18 §:n kautta.

136 Syrjimättömyyden yleistä periaatetta verkon käyttäjien välillä on käsitelty myös asiassa C-17/03,

jossa on todettu syrjimättömyyden periaatteetta tulkittavan laajasti sähkömarkkinadirektiivin konteks-

tissa ja että syrjintäkielto unionin oikeuden perusperiaatteena edellyttää, ettei toisiinsa rinnastettavia

tapauksia kohdella eri tavalla, ellei tällaista eroa voida objektiivisesti perustella. Asia C-17/03 Vere-

niging voor Energie, Milieu en Water ym. v Directeur van de Dienst uitvoering en toezicht energie,

kohdat 42–48. 137 Lain esitöiden mukaan tämä tarkoittaa sitä, että verkkopalvelujen ehdot voivat vaihdella palvelujen

käytön suhteen tai lainsäädännön asettamien velvollisuuksien tai oikeuksien suhteen erikokoisten tai

-tyyppisten verkon käyttäjien välillä. Samankaltaisiin käyttäjiin on kuitenkin sovellettava yhtäläisiä

ehtoja ja palveluperiaatteita. HE 20/2013 vp, s. 78. 138 THEMA 2019, s. 36.

44

Kansalaisten energiayhteisöjen sääntelyn osalta verkkoon pääsyn oikeus tarkoittaisi

sitä, että hinnat sekä jäsenten että ei-jäsenten verkon käytöstä olisi sähkömarkkina-

direktiivin periaatteiden mukaan oltava lähtökohtaisesti julkisia. Kuitenkin kansa-

laisten energiaosuuskuntien osalta tulee säätää samankaltaisesta poikkeuksesta hin-

tojen julkaisemisvelvollisuuden osalta, kuin suljettujen jakeluverkkojen osalta on

säädetty sähkömarkkinalain 62 §:n 2 momentissa todettu 24 a §, 24 b § ja 27 §:n 1 ja

2 momentin osalta. Näitä sovelletaan suljetun jakeluverkon haltijaan vain, jos Ener-

giavirasto on vahvistanut sille sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun

lain 11 §:ssä tarkoitetut ehdot ja menetelmät. Ennakollisen valvonnan osalta tulisi

säätää vastaavasti sääntelyn keventämisestä. Tällä tavalla sääntelyn neutraliteetti139

sääntelyn kuormittavuuden osalta toteutuisi eri tyyppisten velvoitteiltaan kevennet-

tyjen jakeluverkkotyyppien valvonnan osalta.

Voidaankin siis todeta, että sähkömarkkinalain kriteerit hinnoittelun tasapuolisuu-

delle ja syrjimättömyydelle sen sijaan on syytä ulottaa koskemaan myös kansalaisten

energiayhteisöjä. Näin ehkäistään kansalaisten energiayhteisön määräävän mark-

kina-aseman väärinkäyttö syrjivän hinnoittelun kautta. RED II-direktiivin tavoite

syrjimättömistä ja oikeasuhtaisista maksuista voidaan toteuttaa sähkömarkkinalain

18 §:n kautta.

4.2 Hinnoittelun kohtuullisuus energiayhteisöjen hinnoittelussa

Seuraavaksi tarkastellaan sitä miten uuden sähkömarkkinadirektiivin tavoitteet ener-

giayhteisöjen hinnoittelun kohtuullisuuden osalta tulisi implementoida osaksi kan-

sallista lainsäädäntöämme. Samassa kiinteistössä asuvat tai toimivat tahot, esimer-

139 Neutraliteettiperiaate on tärkeä sääntelykriteeri. Neutraliteetilla tarkoitetaan yksinkertaisimmillaan

sitä, että yrityksiä kohdellaan oikeusjärjestelmässä tasapuolisesti, mutta neutraliteettiperiaate ei tar-

koita pelkästään esimerkiksi sitä, että elinkeinonharjoittajille turvattaisiin tasapuoliset kilpailuedelly-

tykset. Neutraliteettihäiriöt lisäävät tyypillisesti opportunistista käyttäytymistä eli talousyksiköt voi-

vat keinotekoisin järjestelyin hankkia etuuksia tai välttyä velvoitteilta. Ongelma neutraliteetin kan-

nalta on myös rent seeking, jossa yhden eturyhmän saadessa helpotuksia velvoitteista, myös muut

ovat vaatimassa itselleen samanlaisia etuisuuksia. Tällainen luo lainsäädäntöön epävarmuutta tule-

vasta oikeuskohtelusta, joka puolestaan heikentää kannustinta investointeihin. Erityisen painoarvon

saa usein myös kilpailuneutraliteetin painottaminen. Tässä suhteessa erityisesti kansalaisten energia-

yhteisöjen osalta on kyse myös muiden sääntelyn syiden kokonaisharkinnasta ottaen huomioon muun

muassa pohdinta ovatko kilpailuneutraliteetin puutteellisuuden aiheuttamat ongelmat suurempia kuin

hallinnollinen rasitus, kuten Määttä on esittänyt. Määttä 2009, s. 112–113, 117.

45

kiksi asunto-osakeyhtiöiden osakkaat, voivat olla kiinnostuneita yhteisestä tuotan-

nosta tai muista energiaratkaisuista kiinteistöllään. Älyverkkotyöryhmä on katsonut

loppuraportissaan, että verkkopalvelumaksua ei tulisi suorittaa jakeluverkonhaltijalle

kiinteistön sisällä tuotetusta ja kulutetusta energiasta, joka ei ylitä jakeluverkon liit-

tymispistettä eikä siis kierrä jakeluverkon kautta, jotta kansalaisten energiayhteisön

jäsenet saisivat oikeudenmukaisen hyödyn energiaresurssistaan. Jakeluverkonhalti-

jan kautta energiayhteisölle siirretty sähkö tulisikin älyverkkotyöryhmän mukaan

voida erottaa laskennallisesti energiayhteisön itse tuottamasta sähköstä. Kiinteistön

sisäinen energiayhteisö päättäisi ja vastaisi älyverkkotyöryhmän mukaan hyötyjen ja

kustannusten jaosta yhteisössä.140

Jakeluverkonhaltijan toimintaa harjoittaviin kansalaisten energiayhteisöihin sovelle-

taan direktiiviehdotuksen mukaan jakeluverkkotoimintaa koskevia säännöksiä.141

Tämä tarkoittaa sitä, että energiayhteisön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun on ol-

tava kohtuullista. Määräävän markkina-aseman väärinkäytön kieltämisen tarkoitus

on varmistaa kilpailuprosessin toimiminen yhteiskunnan kannalta edullisella tavalla.

Toisin sanoen kilpailun oletetaan tuovan hyötyjä esimerkiksi valinnan vapauden tai

tehokkuuden lisääntymisen kautta. Kohtuuttoman hinnoittelun kielto määräävän

markkina-aseman väärinkäyttönä on edelleen tarkoitus suojata asiakkaiden oikeutta

välttyä maksamasta ylihintaa, kun kilpailu ei markkinatilanteessa pysty turvaamaan

toiminnan voittojen pysymistä kohtuullisella tasolla.142

Kansalaisten energiayhteisön hinnoittelulle on uudistetussa sähkömarkkinadirektii-

vin 6 artiklassa asetettu kohtuullisuuden tavoite. Euroopan Unionin direktiivit on täy-

täntöönpantava tehokkaasti eli oikeasisältöisesti. Direktiivin tavoitteen tulee näin ol-

len toteutua kaikilta osin ja täytäntöönpanon on oltava riittävän täsmällistä ja selkeää.

Samalla tulee varmistaa, ettei kansalliseen lainsäädäntöön jää ristiriitaisuuksia tai täl-

laisia synny uusia. Silloin, kun olemassa oleva kansallinen lainsäädäntö jo täyttää

140 Työ- ja elinkeinoministeriö 2018, s. 19–20. 141 Euroopan parlamentti 2019, johdanto kohta 47. 142 Kuoppamäki 2003, s. 31 – 32, 36 – 37, 57, 66, 407 – 408, 699, 709, 745, 775. Kilpailulain tarkoitus

ei kuitenkaan ole tarjota oikeussuojakeinoja yksittäisten sopimusriitojen ratkaisuun tai suojata elin-

keinonharjoittajaa kilpailijan kohtuuttomilta tai mielivaltaisilta menettelytavoilta, ellei kyse ole ter-

veen ja toimivan kilpailun turvaamisesta markkinoilla. Elinkeinonharjoittamisen vapauden suojaami-

nen kuuluu ensisijaisesti muun lainsäädännön kautta toteutettavaksi, ja kilpailulain alaan vain, jos

menettelyllä on suora kytkentä kilpailun toimivuuteen yleisesti. HE 88/2010 vp, s. 54.

46

direktiivissä säädetyt vaatimukset, ei uutta lainsäädäntöä tarvita. Direktiivin täytän-

töönpano voidaan toteuttaa myös muilla kuin lainsäädännön keinoin, kunhan sito-

vuuden, julkisuuden ja oikeusvarmuuden vaatimukset täyttyvät. Yleiset säännökset

ja periaatteet jättävät täytäntöönpanon osalta paljon harkintavaltaa jäsenvaltiolle.143

Älykäs sääntely tavoittelee vaikutusta pelkän viranomaissääntelyn lisäksi myös vaih-

toehtoisten kanavien kuten etujärjestöjen ja toimintaympäristöön parhaiten soveltu-

vien keinojen valikoiman kautta. Sääntelykeinojen kohdistaminen nousee tällöin en-

siarvoiseen asemaan, erilaisiin toimijoihin voidaan joutua kohdistamaan erilaista

sääntelyä parhaan mahdollisen lopputuloksen aikaansaamiseksi.144

Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä kohtuuttoman hinnoittelun kautta säh-

köverkkotoiminnassa valvotaan sektorikohtaisen sääntelyn kautta. Kilpailulainsää-

dännössä hinnoittelun ehtoja on arvioitu muun muassa kohtuuttoman hinnoittelun,

hintaruuvin ja saalistushinnoittelun kautta. Pääsääntönä on ollut, että ellei olosuhteet

ole erityislaatuiset, hinnoittelu alle markkina-arvon145 voidaan katsoa olevan omai-

suuden riistoa. EU:n kilpailuoikeudessa ei ole kuitenkaan syntynyt selvää näkökan-

taa siihen tulisiko kohtuullinen hinnoittelu verkkoon pääsystä kattaa ennemminkin

kaikki käytön ja kunnossapidon kulut vai perustua enemmän markkina-arvoon. 146

Kohtuullisen hinnoittelun vertailukohtana on ollut kohtuullisuus verrattuna hyödyk-

keen arvoon ja essential facility doktriinin mukaisesti sovelletut menetelmät mitta-

tikku147, kustannusperusteiset ja sektorikohtaisen sääntelyn muotoilemat. Kopsakan-

gas-Savolainen ja Svento luokittelevat sääntelyvaihtoehdot kustannuspohjaiseen

sääntelyyn, hintakattosääntelyyn ja optimaaliseen kannustinsääntelyyn.148

143 Oikeusministeriö 2014, kohdat 7.1, 7.3.1. Myös direktiivin edellyttämä harmonisoinnin taso on

otettava huomioon direktiivin täytäntöönpanossa. Harmonisoinnin tavoite ilmenee direktiivin joh-

danto-osasta. Oikeusministeriö 2014, 7.3.1. 144 Baldwin – Cave – Lodge 2012, s. 327 – 334. 145 Vistins and Perepjolkins v. Latvia, Tuomio 25 lokakuuta 2012, kohdat 110–131. 146 Finell 2017, s. 271–272. 147 Mittatikku tarkoittaa sääntelyä, joka asettaa samantyyppiset yritykset kustannustason suhteen kil-

pailuun keskenään. Mittatikkusääntelyn tavoitteena on kustannusperusteisuus tulevien hintojen aset-

tamisessa. Baldwin – Cave – Lodge 2012, s. 501. 148 Kopsakangas-Savolainen – Svento 2014, s. 153–154.

47

Vertailtavuutta voidaan hakea myös telemarkkinoiden kautta. Viestintämarkkinalain

18 §:n 1 momentin (1327/2007) mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetet-

tava huomattavan markkinavoiman yritykselle 2 momentissa tarkoitetut velvollisuu-

det, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi.

Tällöin tulee erityisesti ottaa huomioon huomattavan markkinavoiman yrityksen te-

kemät investoinnit ja riskit ja tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä. Hallituksen

esityksessä HE 112/2002 vp viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muutta-

misesta on todettu mainitun 4 kohdan osalta seuraavaa: ”Velvollisuuksia asetettaessa

on otettava huomioon se, että teleyrityksen toiminnan tulee olla taloudellisesti kan-

nattavaa. Teleyrityksellä tulee olla mahdollisuus saada tehdystä investoinnista koh-

tuullinen tuotto investoinnilla otettu riski huomioon ottaen. Yritystä ei saa rasittaa

velvoitteilla, jotka vesittäisivät yrityksen mahdollisuudet taloudellisesti kannatta-

vaan liiketoimintaan pitkällä aikavälillä. Kriteeri liittyy olennaisesti vaatimukseen

velvoitteen suhteellisuudesta ja tarkoituksenmukaisuudesta.”

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa (KHO:2012:58) oli kyse huomattavan

markkinavoiman teleyritykselle asetetusta velvollisuudesta hinnoitella kustannus-

suuntautuneesti sen muilta teleyrityksiltä perimä tilaajayhteyden vuokra. Korkeim-

man hallinto-oikeuden mukaan viestintämarkkinalaissa tai käyttöoikeusdirektiivissä

ei ole tarkemmin määritelty, miten hintojen kohtuullisuutta ja kustannussuuntautu-

neisuutta arvioidaan. Unionin tuomioistuin on asiassa C-55/06, Arcor todennut, että

asetusta tulkittaessa on sen sanamuodon ohella otettava huomioon asiayhteys ja sään-

nöstön149 tavoite. Niin käyttöoikeusdirektiivistä kuin viestintämarkkinalaista ja sen

esitöistä ilmenee korkeimman hallinto-oikeuden mukaan, että sääntelyn tavoitteena

on kilpailun lisääminen ja siten myös loppuasiakkaiden maksettavaksi tulevien hin-

tojen kohtuullisuus150. Direktiivin johdanto-osasta ilmenee, että sääntely voi olla

149 Tavoite on tunnustettu myös asioissa C-280/08 P Deutsche Telecom ja C-52/09 Konkurrensverket

v TeliaSonera. 150 Käyttöoikeusdirektiivin artiklan 1 kohdan mukaan, siinä muodossa kuin se on ennen sen muutta-

mista direktiivillä 2009/140/EY, kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa

kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannus-

lähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, tietyntyyppisten yhteenliittämisten ja/tai

käyttöoikeuksien tarjonnassa, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä

saattaa johtaa siihen, että kyseinen operaattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa

hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. Edelleen käyttöoikeusdirektiivin artiklan 2 kohdan mukaan

kansallisten sääntelyviranomaisten olisi varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannus-

48

markkinatilanteesta riippuen eriasteista. Mikäli kilpailu ei ole riittävä ylihinnoittelun

estämiseksi, sääntelyviranomainen voi edellyttää tiukempaa sääntelyä siten, että hin-

nat ovat kustannuslähtöisiä ja täysin perusteltavissa.151 Sääntelyn tavoite on siis ra-

joittaa monopolirakenteiden hyväksikäyttöä hinnoittelussa ja sääntelystrategian va-

lintaan vaikuttaa suhteellisuusperiaate.

Kansalaisten energiayhteisön osalta sähkömarkkinadirektiiviehdotuksen 16 artikla

edellytti, että kansalaisten energiayhteisön käyttämään jakeluverkkoon yhdistettyi-

hin verkon käyttäjiin, jotka eivät ole kansalaisten energiayhteisön osakkeenomistajia

tai jäseniä, on tarvittaessa sovellettava oikeudenmukaisia ja kustannusperusteisia

verkkomaksuja.152 Sähkömarkkinadirektiivi toteaa kuitenkin tältä osin artiklan 16

kohdassa 4.c, että asiakkaita, jotka jäävät liitetyiksi jakeluverkonhaltijan verkkoon ja

jotka eivät aiheuta yhteisölle haittaa, ei tule syrjiä.

Kun on kyse määräävästä markkina-asemasta, joka perustuu asiakkaiden osallistu-

miseen toiminnan operatiivisiin päätöksiin joko jäsenyyden tai omistuksen kautta.

Voidaankin kysyä, kenen on vastuu tällaisen toiminnan kohtuuttomasta hinnoitte-

lusta. Asiakkaiden mahdollisuus yhteisön jäseninä153 vaikuttaa hintatasoon on koh-

tuullinen. RED II-direktiivin 22 artiklan 4 kohdan mukaan kansallisen lainsäädännön

vastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuo-

vat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Tässä yhteydessä kansalliset sääntelyviranomaiset

voisivatkin myös ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla käytössä olevan hintatason. 151 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY sähköisten viestintäverkkojen ja niiden

liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (käyttöoikeusdirektiivi) johdanto-osan

20 kappaleessa todetaan, että hintavalvonta voi olla tarpeen, jos markkina-analyysi paljastaa kilpailun

olevan määrätyillä markkinoilla riittämätöntä. Sääntely voi olla suhteellisen lievää, kuten velvolli-

suus, jonka mukaan operaattorin valintaan liittyvien hintojen on oltava kohtuullisia tai paljon tiukem-

paa, kuten velvollisuus, jonka mukaan hintojen on oltava kustannuslähtöisiä ja täysin perusteltavissa,

jos kilpailu ei ole riittävää ylihinnoittelun estämiseksi. Erityisesti operaattoreiden, joilla on huomat-

tava markkinavoima, olisi vältettävä hintapainostusta, jossa niiden vähittäishintojen ja samanlaisia

vähittäispalveluja tarjoavilta kilpailijoilta veloitettavien yhteenliittämishintojen ero ei ole riittävä var-

mistamaan kestävää kilpailua. Hintavalvonnassa on tällöin aiheellista sallia kohtuullinen tuotto sijoi-

tetulle pääomalle asianmukaiset työvoima- ja rakennuskustannukset mukaan lukien, jolloin pääoma

mukautetaan tarvittaessa varoista ja toiminnan tehokkuudesta tehdyn ajantasaisen arvion mukaisesti.

Kustannusvastaavuuden arvioinnissa käytettävän menetelmän olisi oltava asianmukainen olosuhtei-

siin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä mak-

simoida kuluttajien edut. 152 Euroopan parlamentti 2019, artikla 38 kohdat 2.b ja 3. 153 Energiayhteisöjen ei-jäsenten hinnoittelun kohtuullisuutta on perusteltua säädellä. Kuten kappa-

leessa 2.3 yhteydessä jo käytiin läpi, kansalaisten energiayhteisöllä on määräävä markkina-asema

toimialueellaan ja toisin kuin yhteisön jäsenet, jäseneksi kuulumattomat käyttäjät eivät pääse suoraan

vaikuttamaan yhteisön hinnoittelun tasoon ja tavoitteisiin. On myös todennäköistä, että juuri jäseneksi

49

kautta olisi edistettävä ja helpotettava uusiutuvan energian yhteisöjen kehittämistä

muun muassa niin, että sääntelyyn ja hallintoon liittyvät perusteettomat esteet pois-

tetaan uusiutuvan energian yhteisöiltä.

Jotta sähkömarkkinadirektiivin tavoite hinnoittelun kohtuullisuudesta kansalaisten

energiayhteisöjen jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun osalta saavutettaisiin, on

sääntelyn oltava kustannus-hyötysuhteeltaan tehokasta ja toiminnan luonne ja mitta-

luokka huomioon otettuna mahdollisimman kevyttä. Kuten Norjan vesi- ja energia-

viraston tilaamassa THEMA:n selvityksessä on ehdotettu myös Suomessakin kansa-

laisten ja asiakkaiden omistamien energiayhteisöjen sääntely voisi asiakkaiden suu-

ren vaikutusmahdollisuuden perusteella perustua lähtökohtaisesti itsesääntelyyn.154

Itsesääntelyllä tarkoitetaan esimerkiksi elinkeinonharjoittajien itselleen luomia eetti-

siä pelisääntöjä markkinoinnista. Itsesääntely nojaakin paljolti toimijoiden järjestäy-

tymiseen, eikä itsesääntelylle otollisia olosuhteita välttämättä ole järjestäytymättö-

mällä toimialalla.155

Sääntelyn hallinnollisten kustannusten kohdistaminen sellaiseen toimintaan, jossa ei

ole varsinaisesti suojelun tarpeessa olevia kohteita, olisi yhteiskunnan tehokkaan re-

surssienjaon haaskausta. Kilpailulain 7 §:n nojalla määräävän markkina-aseman

väärinkäyttö on kuitenkin myös näissä tapauksissa kiellettyä, vaikka tästä ei erikseen

sektorikohtaisella sääntelyllä säädettäisikään. Tässä suhteessa on nyt huomattava,

että on pääasiassa kyse sähkön käyttäjien yhteenliittymän ja yksittäisen käyttäjän vä-

lisestä suhteesta, ei liiketoimintaa harjoittavan yrityksen ja sähkön käyttäjän tai ku-

luttajan välisestä suhteesta.

kuulumattomalta käyttäjältä pyrittäisiin perimään suhteettoman paljon yhteisön verkkotoiminnan kus-

tannuksista verrattuna jäsenten hintoihin. Unionin tuomioistuin on ratkaisussaan asiassa porto di Ge-

nova SpA v. Siderurgica Gabrielli SpA todennut julkisen vallan myöntämä yksinoikeus kyseisellä

markkinalla ei saa koitua kohtuuttomien ostohintojen tai toiminnan kustannuksia lisäävän ja palvelu-

jen suoritusaikoja pidentävän teknisen kehityksen rajoittamisen kautta kuluttajien vahingoksi ja eri-

laisten ehtojen soveltamiseen eri kauppakumppaneiden samankaltaisiin suorituksiin. Kyseisessä ta-

pauksessa esimerkiksi yritykselle satamatoiminnan alalla myönnetty monopoliasema johti siihen, että

yritys käytti kohtuuttomia hintoja ja myönsi tietyille käyttäjille alennuksia soveltamalla toisten käyt-

täjien laskutuksessa vastaavasti korkeampia hintoja. C-179/90, kohdat 2, 15–19 154 THEMA 2018, s. 35–36. Myös Uudessa Seelannissa asiakkaiden omistamien jakeluverkonhalti-

joiden hinnoittelun sääntely perustuu itsesääntelyyn. Commerce Commission New Zealand 155 Määttä 2009, s. 137, 140. Katso myös Tala 2005, s. 172 ja Baldwin – Cave – Lodge 2012, s. 137–

146.

50

Energiayhteisöt voivat toimia esimerkiksi osuuskuntien, yhdistysten, yhteistyö-

kumppanuus, voittoa tavoittelematon yhteisö tai pieni tai keskisuuri yritys kautta.156

Yhdistyslain (503/1953) 5 §:n mukaan yhdistys saa harjoittaa vain sellaista elin-

keinotoimintaa, josta on määrätty sen säännöissä tai joka muutoin välittömästi liittyy

sen tarkoituksen toteuttamiseen taikka jota on pidettävä taloudellisesti vähäarvoi-

sena. Asunto-osakeyhtiölain (1599/2009) 3 luvun 3 §:n mukaan yhtiövastike voidaan

määrätä tiettyjä menoja varten ja niin, että maksuvelvollisuus koskee vain tiettyjä

osakkeenomistajia. Jakeluverkkotoiminnan osalta menot asunto-osakeyhtiön ener-

giayhteisössä ovat kuitenkin yhteisiä. Asunto-osakeyhtiölain 1 luvun 10 §:n mukaan

kaikilla osakkeenomistajilla on yhtiössä samanlaiset oikeudet, eikä yhtiökokous tai

hallitus saa tehdä päätöstä tai muuta toimenpidettä, joka on omiaan tuottamaan osak-

keenomistajalle tai muulle epäoikeutettua etua yhtiön tai toisen osakkeenomistajan

kustannuksella. Näin ollen asunto-osakeyhtiön omistaman tai hallitseman jakeluver-

kon kustannukset on lähtökohtaisesti katettava yhdenmukaisin periaattein sekä ener-

giayhteisön jäseniltä että ei-jäseniltä. Yhdistyslaki ei sisällä vastaavia säännöksiä ja

yhdistyksen energiayhteisössä hinta voikin muodostua eri tavalla jäsenen ja ei-jäse-

nen välillä.

Sähkömarkkinadirektiivin artiklan 38 kohdan 3 ehdotukseen sisältyi mahdollisuus

käyttäjän ja kansalaisten energiayhteisön neuvotteluista verkkomaksuihin liittyen,

mutta käyttäjällä oli oikeus pyytää sääntelyviranomaista määrittämään verkkomak-

sujen tason asiaa koskevalla päätöksellä.157 Tämä perustaakin lainsäädäntöstrategi-

sesti coaselaiseen neuvotteluratkaisuun eli toimijoiden neuvotteluiden painottami-

seen ensisijaisena ratkaisuna ja asiasta säätämiseen lailla, vain jos neuvotteluratkaisu

on epäonnistunut.158 Euroopan parlamentin hyväksymästä direktiiviehdotuksesta

tämä vaihtoehto on poistettu.159 Sähkömarkkinadirektiivin 38 artiklan 3 kohdan mu-

kaan mikäli hinnoittelun valvontamenetelmät eivät perustu etukäteiseen valvontaan,

on käyttäjällä oikeus pyytää sovellettavat tariffien tai niiden laskentamenetelmien

tarkistamista ja hyväksymistä.

156 Euroopan parlamentti 2019, johdanto kappale 44. 157 Euroopan parlamentti 2019. 158 Määttä 2009, s. 132–133. 159 Euroopan parlamentti 2019, artikla 16.

51

Sähkömarkkinalainsäädännön yleiset periaatteet tasapuolisuudesta ja syrjimättö-

myydestä huomioiden ei-jäsenten maksujen on oltava oikeassa suhteessa jäsenten

maksamiin verkkomaksuihin. Tällöin sovellettava tasapuolisia ja syrjimättömiä pe-

riaatteita sääntelyviranomaisessa maksujen tason osalta eri tyyppisten asiakkaiden

osalta. Eli vaikka direktiivin sanamuoto ei ole tarkentanut maksujen tasoa vain yk-

sittäisen päätöstä vaatineen käyttäjän osalta. Maksujen taso tulee arvioitavaksi ylei-

sesti kaikkiin eri tyyppisiin asiakkaisiin sovellettavien maksujen tason arviointina.

Direktiiviehdotuksen sanamuoto jättää auki kuitenkin sen onko arviointi toiminnan

tuottokattoon perustuvaa tason arviointia vai tulokattoon perustuvaa arviointia, jol-

loin myös yksittäisten maksujen taso tulee myös arvioitavaksi. Sähkömarkkinalakiin

tulisi hinnoittelun kohtuullisuuden osalta säätää suljetun jakeluverkon hinnoittelun

valvontaa vastaavasti poikkeuksesta, jonka perusteella maksujen tason kohtuullisuus

tulisi sääntelyviranomaisen ratkaistavaksi vasta160. Lisäksi sähkömarkkinadirektiivin

16 artiklan 1.d kohdan mukaan asiaankuuluvien jakeluverkonhaltijoiden tulee sään-

telyviranomaisen arvioimaa oikeudenmukaista korvausta vastaan tehdä yhteistyötä

kansalaisten energiayhteisöjen kanssa helpottaakseen kansalaisten energiayhteisöjen

sisäisiä sähkönsiirtoja.

Sääntelymenettelyllisesti kuitenkin energiayhteisöjen toiminta voi kuitenkin varsin

todennäköisesti vaatia kevyempää hinnoittelun valvontamenetelmää, kuin mitä sul-

jettuihin jakeluverkkoihin sovelletaan. Suljettuun jakeluverkkotoimintaan voidaan

suhteellisen kevyin muutoksin soveltaa sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun

valvontamenetelmiä. Kansalaisten energiayhteisöt poikkeavat kuitenkin merkittä-

västi toiminnaltaan jakeluverkkotoimintaa liiketoimintana harjoittavista sähkön ja-

keluverkonhaltijoista.

Kilpailu on paras regulaattori. Sen toimivuus suhteessa monopolivoiman sääntelyyn

on sääntelystrategioista parhain. Kilpailun käyttöä ei ole poissuljettu myöskään

160 Esimerkiksi suljetun jakeluverkonhaltijat on voitu kansallisella lainsäädännöllä vapauttaa ennakol-

lisen valvonnan periaatteesta sekä direktiivin vaatimuksesta, jonka mukaan tariffit tai niiden lasken-

tamenetelmät hyväksytään 37 artiklan mukaisesti ennen niiden voimaantuloa. Jos vapautus myönne-

tään, sovellettavat tariffit tai niiden laskentamenetelmät on tarkistettava ja hyväksyttävä 37 artiklan

mukaisesti suljetun jakeluverkon käyttäjän pyynnöstä. HE 20/2013 vp, s. 24.

52

markkinoilla, joilla skaalaedut ovat merkittävässä asemassa. Kilpailua voidaan täl-

löin käyttää sääntelyssä esimerkiksi tarjouskilpailujen tai franchising-toiminnan

kautta.161 Sääntelystrategiana kansalaisten energiayhteisöjen hinnoittelun valvontaan

toimiva ratkaisu voi löytyä myös kilpailusta sääntelykeinona. Sääntelyteoreettisesti

perusteita voidaan hakea tässä kappaleessa läpikäydystä sääntelystä telemarkki-

noilla.162 Tällöin kansalaisten energiayhteisöjen jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun

valvonta asettaisi kohtuulliseksi hinnaksi kansalaisten energiayhteisön jakeluverkko-

toiminnan operoinnin kilpailuttamisen kautta muodostuvan hinnan.

Johtopäätöksenä voidaankin todeta, että sääntelyä on kevennettävä kansalaisten

energiayhteisöjen hinnoittelun valvonnan osalta. Sääntelyn kustannus-hyötysuhde ei

puolla vastaavan tasoisen sääntelyn rakentamista kansalaisten energiayhteisöjen

määräävän markkina-aseman valvontaan, kuin sähkön jakeluverkkotoimijoiden.

Käyttäjien asema tulee turvata mahdollisimman kevyen ja asiakkaita osallistavan

sääntelyn kautta. Tarkoituksenmukaisin sääntelyvaihtoehto asiakkaan nostamisessa

keskiöön voi löytyä sähkömarkkinadirektiivissä jo kerran esitetystä neuvottelun tai

kilpailun vaihtoehdosta.

4.3 Kilpailun rajoittaminen verkkomaksujen rakenteen kautta

Kun tarkastellaan sitä, kuinka sähköverkkotoiminnan oikeudellista monopolia kos-

kevaa sääntelyä tulisi soveltaa suhteessa kansalaisten energiayhteisön toimintaan, on

oleellista tarkastella myös jakeluverkonhaltijan hinnoittelua suhteessa energiayhtei-

söön. Jakeluverkonhaltijoiden on edesautettava sähkömarkkinadirektiivin 16 artiklan

1.d kohdan mukaan energiayhteisöjen sisäistä sähkön jakelua kohtuullista, sääntely-

viranomaisen arvioimaa maksua vastaan.

Asiassa Essent Belgium NV unionin tuomioistuin on käsitellyt alueellisia säädöksiä,

joissa säädetään uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön maksuttomasta jake-

161 Baldwin – Cave – Lodge 2012, s. 452–455. 162 Käyttöoikeusdirektiivin artiklan 1 kohdan mukaan, kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artik-

lan mukaisesti asettaa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, jos mark-

kina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen ope-

raattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien hai-

taksi.

53

lusta asianomaisella alueella sijaitseviin verkkoihin ja Unionin oikeuden yleisperi-

aatteiden julkisen palvelun velvoitteen ja pääsyn jakeluverkkoihin syrjimättömin ta-

riffiehdoin sisältöä. Asiassa merkityksellistä oli myös sillä, ettei jakeluverkkomak-

suilla syrjitä vihreää alkuperää olevaa sähköä. Positiivinen syrjintä ja poikkeus ylei-

seen syrjintäkieltoon ei tuomioistuimen mukaan ei tässä tapauksessa ollut oikeassa

suhteessa tavoiteltuun päämäärään. Tuomioistuimen mukaan julkisen palvelun vel-

voitteen syrjimättömyyden tavoitteen tulkinnassa ja keinojen valinnassa on aina huo-

mioitava vaatimus verkkoon pääsystä ja asetettava velvoitteet niin, etteivät Unionin

muut tavoitteet esimerkiksi tavaroiden vapaan liikkuvuuden osalta vaarannu. Edellä

mainitun mukaisesti jäsenvaltion lainsäädännöllä ei siis tule välillisesti rajoittaa

muista jäsenvaltioista peräisin olevan vihreän sähkön tuontia.163

Unionin oikeuden valossa ei myös kansalaisten energiayhteisöjen on siis kannettava

syrjimättömyysperiaatteen mukaisesti osuus verkkopalvelumaksuista verkkoa käyt-

täessään. Näin myös vaikka niiden katsottaisiin toteuttavan uusiutuvan energian li-

säämiseen sähkömarkkinoilla liittyviä tavoitteita. Verkkoon pääsy on siis turvattava

kansalaisten energiayhteisön käyttäjälle aiemmissa kappaleissa kuvatulla tavalla

energiayhteisön maksujen oikeasuhtaisuuden, syrjimättömyyden ja kohtuullisuuden

osalta. Kansalaisten energiayhteisön käyttäjän verkkoon pääsy voi kuitenkin estyä

myös jakeluverkonhaltijan tämän kansalaisten energiayhteisöltä perimien verkko-

maksujen rakenteen kautta.

Kuoppamäen mukaan markkinavoimalla tarkoitetaan yrityksen kykyä nostaa tuot-

teidensa hintoja tai sulkea kilpailijoita markkinoiden ulkopuolelle.164. Määräävä

markkina-asema taas on Kuoppamäen mukaan määritettävissä huomattavan markki-

navoiman asteeksi, jossa yritys pystyy ohjaamaan muiden yritysten tuotantomääriä

163 C-492/14 Essent Belgium NV, kohdat 67–68, 79–81 85, 90–92, 97–100, 115–117. 164 Kilpailun tarkoitus itse asiassa on heikompien ja tehottomampien kilpailijoiden poistaminen mark-

kinoilta, jonka vaikutusten oletetaan koituvan loppujen lopuksi kuluttajien eduksi. Tarve nostaa hin-

toja voi myös johtua esimerkiksi tuotantokustannusten noususta. Markkinavoima itsessään ei siis ole

kilpailuoikeudellinen ongelma.

54

ja vaikuttamaan markkinan hintatasoon. Tunnusmerkistön osalta Kuoppamäki kiin-

nittää huomiota markkinoiden rakenteelliseen ja strategiseen tarkasteluun.165 Tuo-

mioistuimen ratkaisukäytännön osalta määräävän markkina-aseman toteaminen ei

kuitenkaan vielä tarkoita sen väärinkäyttöä.166

Hintaruuvilla määräävässä markkina-asemassa oleva jakeluverkonhaltija voi kuiten-

kin estää verkkoon pääsyä kansalaisten energiaosuuskunnan sähkön käyttäjiltä. Ku-

ten asiassa C-208/08 P Deutsche Telekom AG tuomioistuin on arvioinut määrää-

vässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoittelukäytäntöä ja kilpailijoihin

kohdistuva hintaruuvia. Ratkaisussa Unionin tuomioistuin on todennut määräävässä

asemassa, joka perustuu laajalti sellaiseen lakiin perustuvaan monopoliin, vääristy-

mättömän kilpailun käyttöön ottaminen edellyttää sitä, että määräävässä asemassa

oleva yritys ei voi kyseisillä ylemmän markkinan osalta omaksumillaan hinnoittelu-

käytännöillä aiheuttaa heti alkuun vähintäänkin yhtä tehokkaille kilpailijoilleen ky-

seisillä markkinoilla kilpailuhaittaa, joka voi estää niiden pääsyn näille markkinoille

tai rajoittaa sitä taikka estää niitä kehittämästä toimintaansa näillä markkinoilla tai

rajoittaa sitä. valittajan näistä palveluista perimät vähittäishinnat ovat alemmat kuin

sen kustannusten perusteella vahvistetut tukkuhinnat televerkkopalveluista. Ratkai-

sun mukaan monopolimarkkinan hintojen ja loppukäyttäjille tarkoitetuista loppu-

tuotteista perittyjen hintojen välisellä erolla voi olla markkinoilta syrjäyttävä vaiku-

tus yhtä tehokkaisiin, olemassa oleviin tai mahdollisiin kilpailijoihin, koska näiden

pääsyä kyseessä oleville palvelumarkkinoille on vähintäänkin vaikeutettu sen hinta-

ruuvin vuoksi, jonka tällainen ero voi aiheuttaa niiden osalta.167

Energiayhteisöihin sovellettavien verkkomaksujen osalta EU:n tavoite vähentää säh-

kön käyttöä on ristiriidassa verkkotoiminnan monopolin rahoitustarpeen kanssa.

RED II-direktiivin 22 artiklan 4 kohdan mukaan uusiutuvan energian yhteisöihin on

165 Kuoppamäki pilkkoo määräävän markkina-aseman käsitteen neljään elementtiin: riippumatto-

muus kilpailun paineista, markkinoiden rakenteellinen tutkimus, strateginen tarkastelu ja kauppa-

kumppaneiden riippuvuus. Kuoppamäki 2003, 243. 166 Kuoppamäki 2003, s. 219–220, 227, 242, 330. 167 Asiassa merkityksellistä oli myös sovellettaessa EY 82 artiklaa kyseisen yrityksen omaksumiin

menettelytapoihin, riippumatta siitä, onko kyse relevanttien markkinoiden määrittelystä, sen arvioi-

misesta, voidaanko tällaisia menettelytapoja pitää väärinkäyttönä, tai sakkojen määrän vahvistami-

sesta, että toimialan sääntelyssä määritellään kyseiseen alaan sovellettavat oikeussäännöt ja näin siinä

tällä tavalla tuomioistuimen mukaan omalta osaltaan määritetään ne kilpailuolosuhteet, joissa mää-

räävässä markkina-asemassa oleva yritys harjoittaa toimintaansa relevanteilla markkinoilla. C-208/08

P Deutsche Telekom AG, kohdat 177 – 178, 221, 232 – 241.

55

sovellettava oikeudenmukaisia, oikeasuhteisia ja avoimia menettelyjä sekä kustan-

nuksia vastaavia verkkomaksuja. Samalla tulee kuitenkin RED II-direktiivin 22 ar-

tiklan 4 kohdan mukaan tarkistaa, että ne osallistuvat asianmukaisesti, oikeudenmu-

kaisesti ja tasapuolisesti järjestelmän yleiseen kustannustenjakoon kansallisten toi-

mivaltaisten viranomaisten kehittämän hajautettujen energialähteiden läpinäkyvän

kustannus-hyötyanalyysin mukaisesti. Tulevaisuudessa jakeluverkkotoiminnan tarif-

fien rakenteen tulee muuntua markkinakehityksen mukana. Käyttäjän maksujen

määräytymiseen on ehdotettu kolmeen kustannusajuriin perustuvaa rakennetta: käyt-

täjän tilaama kapasiteetti, käyttäjän verkkoon aiheuttamat tehopiikit ja käyttäjän ko-

konaisvaikutus verkon häviösähköön vuositasolla.168 Juuri tämä järjestelmän yleinen

kustannustenjako on riski energiayhteisöjen oman paikallisen tuotannon kannatta-

vuuden toteutumiselle erityisesti järjestelmän kustannusten kattamisen tariffiraken-

teesta riippuen. Verkkotoiminnan osalta kustannukset ovat pitkälti kiinteitä. Kun

sähkön käyttö vähenee, verkkotoiminnan kustannukset eivät vähene samassa suh-

teessa ja käyttäjät päätyvät maksamaan pienemmästä kulutuksestaan kokonaisuu-

dessa saman verran verkkomaksuja, kuin ennen toteutunutta sähkönsäästöään.

Nepal, Menezes ja Jamasb toteavat, että tehokkaiden investointien kustannustehok-

kuutta edellyttävien kannustimien puuttuessa kansallinen verkkosääntely voi johtaa

verkkoinvestointien liioitteluun ja käyttäjien hintojen nousuun.169 Myös THEMA on

nostanut selvityksessään esille ongelman liittyen kansalaisten energiayhteisön jake-

luverkonhaltijalle maksamiin maksuihin liittyen. Sääntelyllinen elementti voi

THEMA:n mukaan sisältyä kansalaisten energiayhteisön jakeluverkonhaltijan

kanssa kahden välisesti sopimiin korvauksiin verkon kustannusten vähentämisen

korvaamisesta sen sijaan, että korvaus sisältyisi kansalaisten energiayhteisön verk-

komaksuihin tai liittymismaksuihin.170

168 Ruester – Sshwenen – Batlle – Pérez-Arriaga 2014, s. 233. 169 Nepal – Menezes – Jamasb 2014, s. 267. 170 THEMA 2019, s. 6. Investointien kyseenalaistaminen voi olla myös sääntelyteoreettinen valinta.

Investointien kyseenalaistaminen on keino tuoda kilpailun elementtejä luonnollisen monopolin toi-

mintaan ja synnyttää kilpailua oikeudesta liittää ja operoida tiettyä omaisuutta. Kyseenalaistamisen

tasot sääntelyssä voivat vaihdella ulkoistamisen vaatimuksesta aina pakkolisensointiin tai yksittäisten

projektien kilpailuttamiseen. Baldwin – Cave – Lodge 2012, s. 470. Kysyntäjouston tai kansalaisten

energiayhteisöjen hyödyntäminen vaihtoehtoina verkkoinvestointien lykkäämisessä on yksi tapa ky-

seenalaistaa sääntelyteoreettisesti investoinnit sähköverkkoon.

56

Sääntelyllä tulisikin ohjata verkkotoiminnan kustannuksia joustavampaan suuntaan

eli kustannusten tulisi laskea samassa suhteessa kuin sähköä säästetään. Tätä oh-

jausta voidaan lainsäädännön kautta toteuttaa verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuul-

lisuuden arviointimenetelmiä koskevan valvontalain 10 §:n 2 momentin vahvistus-

päätöksen sisällön laajentamisen kautta. Haasteena kuitenkin on, ettei verkon käyt-

tötarve vähene sähkön säästön kautta. Sähkömarkkinadirektiiviehdotuksen mukaan

verkkokustannuksia voitaisiinkin pienentää merkittävästi antamalla jakeluverkon-

haltijoille mahdollisuus hallita joitain vaihtelevaan tuotantoon liittyviä haasteita pai-

kallisemmin esimerkiksi hallitsemalla paikallisia joustoresursseja.171

Verkkopalvelujen hinnoittelua onkin tarpeen uudistaa niin, että se tukee koko järjes-

telmän mahdollisimman tehokasta käyttöä. Tämä käytännössä tarkoittaa siirtymistä

dynaamisempaan hinnoitteluun, perinteisestä perusmaksupainotteisesta tasahinnoit-

telusta luopuen.172 Tariffirakenteiden asettaminen on jätetty sähkömarkkinalainsää-

dännössä jokaisen verkonhaltijan oman harkinnanvaraan.173 Verkkomaksuja säänte-

lee kuitenkin sähkömarkkinalain 18 §:ssä ja 24 §:ssä asetetut tavoitteet tasapuolisuu-

desta ja syrjimättömyydestä174 sekä kielto perusteettomille ja sähkökaupan kannalta

kilpailua rajoittaville ehdoille175. Energiaperusteiset maksut ohjaavat hyvin käyttäjiä

sähkön käytön vähentämiseen. Kiinteät maksut kuten perusmaksu ja tehomaksut taas

ohjaavat pikemminkin käyttämään maksimimäärän sähköä, jotta käyttäjä saa maksa-

malleen verkkomaksulle parhaiten vastinetta. Tässä suhteessa käyttäjiä ohjataankin

verkkomaksujen osalta parhaiten säästämään sähköä energiaperusteisilla maksuilla.

171 KOM 2017a, s. 6. 172 Kopsakangas-Savolainen – Svento 2014, s. 161. 173 HE 20/2013 vp, s. 12, 83. 174 Syrjimättömyys ja tasapuolisuus tarkoittavat verkkopalvelujen hinnoittelussa, että palvelu myy-

dään samoin tasapuolisin ja asiallisin ehdoin kaikille. Samasta palvelusta maksetaan sama hinta, asi-

akkaasta riippumatta eli palvelu tarjotaan yhtenäisillä ehdoilla kaikille asiakkaille. Verkkopalvelujen

ehdot ja palveluperiaatteet voivat kuitenkin vaihdella erikokoisista tai -tyyppisistä asiakkaista muo-

dostettujen asiakasryhmien välillä. HE 20/2013 vp, s. 11, 78. 175 Hallituksen esityksessä on 24 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että sään-

nöksen tarkoituksena on turvata, että verkkopalvelujen ehdot ovat asiallisia eivätkä perusteettomasti

rajoita asiakkaan mahdollisuuksia käyttää verkkoa. Tämä tarkoittaa esimerkiksi, että siirtopalvelun

ehdoissa on otettava huomioon sähköjärjestelmän toimintavarmuus ja tehokas käyttö, jolloin verkon-

haltijalla on oikeus asettaa verkon toiminnan turvaamisen kannalta perusteltuja ehtoja, jotka voivat

rajoittaa tai muuten vaikuttaa asiakkaan edellytyksiin käyttää verkkoa. Kuitenkaan rajoitukset, jotka

olisivat näennäisesti yleisiä ja tasapuolisia mutta tosiasiallisesti räätälöity koskemaan vain muita kuin

asianomaista verkkoa omistavaa myyjää, olisivat kiellettyjä. HE 20/2013 vp, s. 82. Asiassa T-827/14

Deutsche Telekom tällaisia ehtoja olivat markkinoille pääsyn viivästymistä, vaikeutumista ja estä-

mistä aiheuttaneet ehdot. Asia T-827/14, kohta 27.

57

Kiinteät maksut taas takaavat verkonhaltijalle kiinteää kustannusrakennetta vastaa-

vaa tuloa. Tariffirakenteen asettaminen onkin pitkälti erilaisten tavoitteiden tasapai-

nottamista jakeluverkonhaltijan hinnoittelussa.

On huomattava, etteivät verkkomaksuja koskevat sähkömarkkinalain 18 § ja 24 §

aseta kustannusvastaavuudelle vastaavaa tavoitetta176. Kustannusvastaavuus177 taas

on tavoitteena hinnoittelun kohtuullisuuden kokonaisvalvonnan osalta, jolloin mono-

politoiminnan toteutuneen kustannustason lisäksi valvontalain 10 §:n 2 momentin 4

kohdan mukaan voidaan yhtiöille asettaa kustannustehokkuuteen ohjaavia tavoit-

teita. Sähkömarkkinadirektiivin johdanto kappaleen 82 kohdassa huomautetaan, että

siirto- ja jakelutariffien on oltava syrjimättömiä ja kustannusvastaavia sekä otettava

huomioon hajautetun sähköntuotannon ja kysynnänhallintatoimien ansiosta pitkällä

aikavälillä vältetyt verkon rajakustannukset.

Nykyisellään sähkömarkkinalaki sisältää 24 a §:n kiellon aiheuttaa verkkomaksuilla

haittaa sähkön tuotannon, siirron, jakelun ja toimituksen kokonaistehokkuudelle ja

energiatehokkuudelle. Lisäksi sähkömarkkinalain 24 §:n mukaan verkkomaksuilla ei

saa asettaa perusteettomia tai sähkökaupan kilpailua ilmeisesti rajoittavia ehtoja.

Verkkomaksuja asetettaessa on sähkömarkkinalain 24 §:n mukaan otettava huomi-

oon sähköjärjestelmän toimintavarmuus ja tehokkuus sekä kustannukset ja hyödyt178,

jotka aiheutuvat voimalaitoksen liittämisestä verkkoon179. Kansalaisten energiayh-

teisöjen ja muiden hajautettujen sähköntuotantomuotojen pitkällä aikavälillä vältetyt

176 Lain esitöissä on kuitenkin todettu, että verkkopalvelujen hinnoittelun kustannusvastaavuusvaati-

muksen johdosta kunkin verkonhaltijan palvelujen hintataso määräytyy kunkin sähköverkon oman

kustannustason perusteella. HE 20/2013 vp, s. 11. 177 Kustannusvastaavuus tarkoittaa, että hinnoittelun tulee vastata toiminnan kustannuksia. Kohtuul-

linen hinnoittelu pitää näin ollen sisällään verkkotoiminnan hintojen kustannusvastaavuuden ja toi-

minnasta saatavan tuoton kohtuullisuuden. Kohtuuttoman hinnoittelun kielto pitää sisällään asiakas-

ryhmäkohtaisen kustannusvastaavuuden vaatimuksen, jonka perusteella on katsottu, että nykyiset säh-

kömarkkinalain säännökset täyttävät direktiivin vaatimukset yleispalvelulle asetettujen kriteerisen

osalta. HE 20/2013 vp, s. 44, 78. 178 Tällaisia hyötyjä ovat esimerkiksi verkostohäviöiden väheneminen sekä verkonhaltijan maksetta-

viksi kuuluvien ylemmän verkkotason maksujen pieneneminen. Säännöksellä on pyritty täsmentä-

mään nimenomaan verkkopalvelujen hinnoittelun kustannusvastaavuuden toteutumista eri asiakas-

ryhmien välillä sekä verkonhaltijan eri tariffien välillä. HE 20/2013 vp, s. 83. 179 Kyseinen lisäys on tehty sähkömarkkinalakiin (1130/2003) silloiseen hinnoittelun kohtuullisuutta

koskevaan 14 §:ään, jota esitettiin täsmennettäväksi siten, että säännöksessä todettaisiin selkeästi, että

verkkopalveluiden hinnoittelussa on otettava huomioon sähköntuotantolaitoksen liittämisestä aiheu-

tuneet kustannukset ja hyödyt. Muutoksen tarkoituksena on ollut, ettei siirto- ja jakelumaksuilla syrjitä

58

verkon rajakustannukset olisi siis nimenomaan huomioitava tämän asiakasryhmän

verkkomaksuissa. Tämä tarkoittaa sitä, että sähkömarkkinalain 24 §:ää on vähintään

tulkittava siitä lähtökohdasta, että pitkällä aikavälillä vältettyjä verkon rajakustan-

nuksia realisoituu kyseisen asiakasryhmän verkkomaksuihin ja sääntelyn muilla kei-

noin varmistettava, että järjestelmän kokonaistehokkuuden kannalta myös aktiivi-

sesti verkon rajakustannusten minimointiin180 pyritään.

Kustannusvastaavuus olisi jatkossakin, sääntelyn kustannusrasitteen minimoi-

miseksi181, lainsäädäntöteknisesti toteutettava sähkömarkkinalain 24 §:n 2 momentin

eli hinnoittelun kohtuullisuuden kokonaisuuden valvonnan kautta. Kansalaisten

energiayhteisöjen ja muiden hajautettujen sähköntuotantomuotojen pitkällä aikavä-

lillä vältetyt verkon rajakustannukset voidaan ottaa hinnoittelussa huomioon joko

maksamalla kyseisille asiakkaille tästä nimenomaista korvausta tai sisällyttämällä

hyöty verkkomaksuihin niitä alentavana tekijänä.

uusiutuvaa sähköä varsinkaan, kun se tuotetaan syrjäisillä alueilla. Uusiutuvan sähkön siirrosta ja ja-

kelusta perittävien maksujen tuleekin hallituksen esityksen mukaan (HE 95/2003 vp) ottaa huomioon

laitoksen verkkoon liittämisestä aiheutuvat kustannushyödyt. Vaatimus liittämisestä aiheutuneiden

hyötyjen huomioonottamisesta verkkopalveluiden hinnoittelussa tarkoitettiin koskevaksi sekä uusiu-

tuvista energialähteistä tuotettua sähköä että kaikkea muutakin hajautettua sähköntuotantoa. Sähkö-

markkinalakia oli hallituksen esityksen mukaan tarpeen täydentää hyötyjen huomioimisen osalta, jotta

lain sisältö olisi tältä osin yksiselitteinen. Muutoksen tavoitteena oli nimenomaan parantaa verkko-

palveluiden hinnoittelun kustannusvastaavuuden toteutumista eri asiakasryhmien sekä eri tariffien vä-

lillä. HE 95/2003 vp, s. 6, 11, 21. 180 Sähkömarkkinadirektiiviehdotuksen johdanto-kappaleen 42 kohdan mukaan jakeluverkonhaltijoi-

den on integroitava kustannustehokkaasti uusi sähköntuotanto ja erityisesti uusiutuvia energialähteitä

käyttävät tuotantolaitokset. Kansallisella lainsäädännöllä jakeluverkonhaltijoille olisi edelleen luotava

mahdollisuus ja kannustimia käyttää markkinamenettelyihin perustuen palveluja, jotka liittyvät ha-

jautettuihin energiaresursseihin, kuten kysyntäjousto ja energian varastointi, jotta ne voivat käyttää

verkkoaan tehokkaasti ja välttää kalliita verkon laajennuksia. KOM 2017a, s. 37–38. Euroopan parla-

mentin hyväksymästä versiosta tämä johdanto-kappaleen kohta 42 on poistettu. Edelleen kuitenkin

sähkömarkkinadirektiivin johdanto-kappaleen 81 kohdan mukaan tariffien on otettava huomioon ha-

jautetun sähköntuotannon ja kysynnänhallintatoimien ansiosta pitkällä aikavälillä vältetyt verkon ra-

jakustannukset. Sähkömarkkinadirektiivin johdanto-kappaleen 51 kohdan mukaan verkot olisi lisäksi

rakennettava edistämään hajautettua sähköntuotantoa ja energiatehokkuutta. 181 Jokaisella yhtiöllä on useampi asiakasryhmäkohtainen tariffi, jota tulisi erikseen valvoa. Tariffi-

kohtaisen valvonnan resurssit olisivat moninkertaiset verrattuna yhtiökohtaiseen tuoton valvontaan.

59

Asettamalla velvoite painottaa energiaperusteisia verkkomaksuja loisi käyttäjille

motiiveja säästää sähkön käyttöä, mutta myös verkonhaltijoille pyrkiä kustannuste-

hokkuuteen182, kun vähenevä sähkön käyttö alentaisi tulopohjaa. Älyverkkotyö-

ryhmä on loppuraportissaan suosittanut, että jakeluverkonhaltijat siirtyisivät korvaa-

maan kiinteän maksun tehokomponentilla.183 Tehopohjaisten maksujen olisi kuiten-

kin mahdollisesti pohjauduttava markkinahintojen kautta tuleviin ohjausvaikutuk-

siin.184 Kiinteiden maksujen hyödyntäminen jatkossa pelkästään tehopohjaisten mak-

sujen osalta voi pitkällä aikavälillä ohjata verkkoinvestointien minimointiin ja kus-

tannusten säästöön sekä asiakkaiden että jakeluverkonhaltijoiden osalta.

Toisaalta kyse on myös hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan asettamasta tuotto-

katosta ja sen tasosta. Vähenevän sähkön käytön aiheuttama tulopohjan rapautumi-

nen ei tulisi johtaa hinnan korotusmahdollisuuksiin valvontamenetelmien kautta.

Sähkömarkkinadirektiivin artiklan 59 kohdan 7.a mukaan kaikkien investointien ra-

hoittamista ei tarvitse turvata verkkomaksujen tai valvontamenetelmien sääntelyn

kautta, vaan vain niiden, joilla voidaan varmistaa verkkojen toimivuus.

Jakeluverkkotoiminnan maksuissa paikallisen tuotannon edut tulee huomioida näihin

sovellettavissa tariffeissa. Sääntelyllä tulee ohjata verkkotoiminnan kustannuksia

joustavampaan suuntaan eli kustannusten tulee laskea samassa suhteessa kuin sähköä

säästetään. Sähkömarkkinadirektiiviehdotuksen mukaan verkkokustannuksia voi-

daan pienentää merkittävästi antamalla jakeluverkonhaltijoille mahdollisuus hallita

joitain vaihtelevaan tuotantoon liittyviä haasteita paikallisemmin esimerkiksi hallit-

semalla paikallisia joustoresursseja.185

Jakeluverkonhaltija voi hinnoittelullaan rajoittaa energiayhteisön käyttäjien verk-

koon pääsyä esimerkiksi hintaruuvin kautta. Kuten asian Deutsche Telekom yhtey-

dessä on perusteltu, määräävän markkina-aseman väärinkäytön toimialakohtainen

182 Kustannustehokkuudella tässä suhteessa ei tarkoiteta kustannustehokkuutta saman suoritteen osalta

verrattuna muihin, vaan tehokkuutena minimoida ylipäätään myös tehtävien suoritteiden kuten inves-

tointien määrää. 183 Työ- ja elinkeinoministeriö 2018, s. 23. 184 Euroopan parlamentti 2019, johdanto kohta 20. 185 KOM 2017a, s. 6.

60

sääntely ei estä hintaruuvia koskevan sääntelyn soveltamista.186 Sovellettaessa Unio-

nin kilpailuoikeutta huomioon otetaan kuitenkin säänneltyjen toimialojen sektori-

kohtainen erityissääntely.187 Myös kiinteiden maksujen painottaminen voi johtaa

energiayhteisöjen toiminnan kannattamattomuuteen niin, että energiayhteisön omaa

tuotantoa ei esimerkiksi ole kannattavaa saattaa markkinoille. Tämä taas ei ole EU:n

energiapoliittisten tavoitteiden mukaista ja äärimmilleen vietynä muodostaa sähkö-

markkinalain 24 §:n 3 momentin mukaisen kilpailua rajoittavan ehdon jakeluverkon-

haltijan hinnoitteluun.

186 T-827/14 Deutsche Telekom, kohdat 223–226. 187 KOM 2009, s. 8.

61

5 YHTEENVETO

Direktiiviehdotuksen taustalla on pitkälti Pariisin ilmastosopimuksen täyttämiseen

tarvittavia taustatekijöitä EU:n energiapolitiikassa. Se tarkoittaa käytännössä kansa-

laisten energiayhteisöjen esiintulon liittyvän enemmänkin uusiutuvan energian edis-

tämiseen kuin EU:n tavoitteeseen lisätä potentiaalisen kilpailun lähteitä sähköverk-

koihin. Kuitenkin käytännössä kansalaisten energiayhteisöt voivat aiheuttaa kilpai-

lupainetta sähkön jakeluverkkotoimintaan siltä osin, kun ne vähentävät asiakkaiden

tarvetta hyödyntää jakeluverkkoa oman sähkön kulutuksensa kattamiseen. Valittu

EU:n energiapolitiikka ja tekninen kehitys näyttävät myös vievän kehitystä energia-

alalla EU:ssa suuntaan, joka painottaa sähköverkkotoiminnan kilpailuoikeudellisen

aseman osalta myös muita tavoitteita kuin markkinaratkaisun tehokkuutta.

Kansalaisten energiayhteisö on joko kiinteistön sisällä omaa tuotantoaan hyödyntävä

kansalaishanke tai kiinteistön rajat oman tuotannon ja kulutuksen osalta ylittävä.

Omaa jakeluverkkoaan hyödyntävä kansalaisten energiayhteisölle muodostuu mää-

räävä markkina-asema suhteessa verkkonsa käyttäjiin. Kilpailuoikeudellisesti tämä

tarkoittaa verkkoon pääsyn järjestämisen velvoitetta kansalaisten energiayhteisöille.

Kansalaisten energiayhteisöjen hinnoittelun on oltava tasapuolista ja syrjimätöntä

verkkoon pääsyn kriteereiden mukaisesti. EU:n kilpailuoikeuden keskeinen tavoite

on määräävän markkina-aseman sääntelyn kautta hyötyjen saattaminen asiakkaan

eduksi monopolitoiminnasta. Oman tuotannon hyödyntämisen mahdollisuuden li-

säksi kansalaisten energiayhteisön jakeluverkkomonopolin asiakkaan potentiaali

päästä hyötymään myös suoraan kustannuksissa ja laadussa on oleellista.

Kansalaisten energiayhteisöjen sääntely on oltava kevyttä hinnoittelun valvonnan

osalta. Sääntelyn kustannus-hyötysuhde ei puolla yhtä raskaan sääntelyn rakenta-

mista kansalaisten energiayhteisöjen määräävän markkina-aseman valvontaan, kuin

sähkön jakeluverkkotoimijoiden. Käyttäjien asema tulee turvata mahdollisimman ke-

vyen ja asiakkaita osallistavan sääntelyn kautta. Asiakkaan kannalta tavoitteena on

oltava asiakkaan nostamisessa keskiöön erityisesti hinnoitteluun liittyvissä kysy-

myksissä. Tähän tarkoitukseen soveltuvaksi sääntelystrategiaksi esitetään neuvotte-

lua tai kilpailua.

62

Jakeluverkonhaltija voi hinnoittelullaan rajoittaa energiayhteisön käyttäjien verk-

koon pääsyä. Jakeluverkkotoiminnan maksuissa paikallisen tuotannon edut tuleekin

ottaa huomioon näihin sovellettavissa tariffeissa. Kansalaisten energiayhteisöjen toi-

mintaedellytyksiä ei tule estää näihin sovellettavalla tariffirakenteella. Sääntelyllä

tulee ohjata verkkotoiminnan kustannuksia joustavampaan suuntaan. Kansalaisten

energiayhteisöt ovat paikallisina joustoresursseina toimiessaan yksi keino vähentää

verkkokustannuksia merkittävästi. Jakeluverkonhaltijan hinnoittelun sääntelyssä tä-

hän tulisikin kannustaa.