2004:28

Avregleringen av sex marknader

Mål, medel och resultat Del I, Huvudrapport

MISSIV

POSTADRESS: Box 2280, 103 17 Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: 08-454 46 00.

DATUM DIARIENR

2004-09-29 2004/145-5 ERT DATUM ER BETECKNING

2004-03-01 N2004:02/2004/14

Regelutredningen 103 33 Stockholm

Uppdrag att analysera genomförda avregleringar ur ett förvaltnings- och medborgarperspektiv Regelutredningen gav den 1 mars 2004 Statskontoret i uppdrag att ur ett förvaltnings- och medborgarperspektiv analysera avregleringarna av el-, post-, tele-, inrikesflyg-, järnvägs- och taximarknaderna. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Avregleringen av sex marknader – mål, medel och resultat (2004:28 och 2004:28A). Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Anna Karlgren, chef för Enheten för utvärderingsfrågor, organisationsdirektör Pia Bergdahl, föredragande, avdelningsdirektör Ola Norr och avdelningsdirektör Thomas Ringbom var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Pia Bergdahl

FAX: 08-791 89 72. statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se

Innehåll

Sammanfattning 7

1 Inledning 17 1.1 Uppdraget, metoden och rapportens disposition 17 1.2 Syfte och mål 19 1.3 Definitioner och avgränsningar 19 1.3.1 Definitioner 19 1.3.2 Avgränsningar 20 1.4 Marknadsmisslyckanden och regleringsmisslyckanden 21 1.4.1 Marknadsmisslyckanden 22 1.4.2 Regleringsmisslyckanden 25 1.4.3 Marknads- och regleringsmisslyckanden på infrastrukturområdet 30

2 Liberaliseringsprocessen på de sex marknaderna 33 2.1 Tvärsektoriella sammanfattningar 33 2.1.1 Tidsaxel över liberaliseringsprocesserna 33 2.1.2 Mål och motiv för liberaliseringarna 35 2.1.3 Fyra former av styrmedel 37 2.2 Elmarknaden 40 2.2.1 Liberaliseringen av elmarknaden 40 2.2.2 Elmarknaden idag 40 2.3 Postmarknaden 44 2.3.1 Liberaliseringen av postmarknaden 44 2.3.2 Postmarknaden idag 46 2.4 Telemarknaden 49 2.4.1 Liberaliseringen av telemarknaden 49 2.4.2 Telemarknaden idag 51 2.5 Inrikesflygmarknaden 55 2.5.1 Liberaliseringen av inrikesflygmarknaden 55 2.5.2 Inrikesflygmarknaden idag 57 2.6 Järnvägsmarknaden 60 2.6.1 Liberaliseringen av järnvägsmarknaden 60 2.6.2 Järnvägsmarknaden idag 61 2.7 Taximarknaden 64 2.7.1 Liberaliseringen av taximarknaden 64 2.7.2 Taximarknaden idag 65

3 Analys av den politiska styrningen 71 3.1 Styrningen av elmarknaden 73 3.1.1 Den oreglerade elmarknaden 73 3.1.2 Den reglerade elmarknaden 76 3.1.3 Den liberaliserade elmarknaden 78 3.1.4 Slutdiskussion 81 3.2 Styrningen av postmarknaden 89 3.2.1 Den oreglerade postmarknaden 89 3.2.2 Den reglerade postmarknaden 91 3.2.3 Den liberaliserade postmarknaden 93 3.2.4 Slutdiskussion 95

5

3.3 Styrningen av telemarknaden 101 3.3.1 Den oreglerade telemarknaden 101 3.3.2 Den reglerade telemarknaden 103 3.3.3 Den liberaliserade telemarknaden 106 3.3.4 Slutdiskussion 108 3.4 Styrningen av inrikesflygmarknaden 113 3.4.1 Den oreglerade inrikesflygmarknaden 113 3.4.2 Den reglerade inrikesflygmarknaden 114 3.4.3 Den liberaliserade inrikesflygmarknaden 116 3.4.4 Slutdiskussion 119 3.5 Styrningen av järnvägsmarknaden 120 3.5.1 Den oreglerade järnvägsmarknaden 120 3.5.2 Den reglerade järnvägsmarknaden 122 3.5.3 Den liberaliserade järnvägsmarknaden 124 3.5.4 Slutdiskussion 125 3.6 Styrningen av taximarknaden 134 3.6.1 Den oreglerade taximarknaden 134 3.6.2 Den reglerade taximarknaden 136 3.6.3 Den liberaliserade taximarknaden 138 3.6.4 Slutdiskussion 139

4 Sektorsövergripande iakttagelser 145 4.1 Politiska mål och målkonflikter 145 4.2 Fördelningspolitik och rättigheter 149 4.3 Konsument- och medborgarinflytande 155 4.4 Konkurrens mellan nära substitut 156 4.5 Informationsrelaterade problem 160 4.6 Sektorernas förvaltningsstrukturer 162 4.7 Staten och dess företag 170 4.8 Myndighetsuppgifter på en liberaliserad marknad 176

183Litteraturförteckning Bilaga Uppdrag från Regelutredningen 189 Del II – Avregleringen av sex marknader, kartläggningar (2004:28A)

6

Sammanfattning Statskontoret har på uppdrag av Regelutredningen kartlagt och analyserat den politiska styrningen i form av regleringar och ingrepp som använts i liberaliserande syfte för att öppna sex tidigare monopolmarknader för konkurrens. Marknaderna är el-, post-, tele-, inrikesflyg-, järnvägs- och taxi-marknaderna. Syftet med rapporten är att, utifrån ett förvaltningspolitiskt perspektiv, försöka ge svar på frågan om vad politikerna sa, vad de gjorde och hur det blev. Detta kan sammanfattas i följande tre frågor:

• Vilka var målen? • Hur har styrningen gått till? • Uppnåddes målen? I rapporten redovisar vi en genomgång av de propositioner, regeringsskri-velser, utskottsbetänkande och riksdagsprotokoll som legat till grund för liberaliseringen av marknaderna. Vidare analyserar vi de politiska styrmedel som använts för att uppnå fastställda mål. Vi gör också en bedömning av i vilken grad styrmedlen kan anses ha medverkat till att faktiskt styra markna-derna i enlighet med de förväntningar som politikerna har givit uttryck för i sina målformuleringar. För att besvara den tredje frågan ovan använder vi oss av slutsatser och bedömningar i tidigare genomförda uppföljningar och utvärderingar. I denna del gör vi således inte någon egen utvärdering av effekterna av de genomförda liberaliseringarna. Vilka var målen? I arbetet har vi kartlagt olika mål och motiv som angetts för de liberaliserade marknaderna. Dessa är:

• Mål för sektorn • Motiv för liberaliseringen • Motiv för ägandet • Övriga mål Målen för sektorn är övergripande mål för politik- eller verksamhetsom-rådet. De är relativt allmänt hållna och kan sägas beskriva en totalt sett önskad situation på de enskilda områdena. I målen finns ofta fördelnings-politiska ambitioner. De finns formulerade för varje sektor och fastställs vanligtvis årligen i budgetpropositionen. Mål för liberaliseringarna (av-regleringarna) är inte fastställda på samma sätt utan kan snarare sökas i de motiv som regeringen har uttryckt i de propositioner som föregått olika beslut. Motiven är ofta kombinerade med förväntade effekter. Motiven för ägandet av statliga bolag på de aktuella marknaderna, liksom målen för dessa bolag, har också betydelse för hur marknaden fungerar. Övriga mål

7

som påverkar de liberaliserade marknaderna återfinns t.ex. inom miljö-politik, regionalpolitik och IT-politik. I avsnitt 2.1.2 i rapporten finns en sammanställning av de olika målen och motiven på de studerade marknaderna. Det är svårt att uppfylla otydliga mål Vår genomgång visar att beslutsfattarna haft ganska oklara mål och motiv för att liberalisera marknaderna. Ses de olika målen och motiven för respek-tive sektor samlat, finns dubbla och ibland motstridiga mål för vad som skall uppnås. Analysen visar också att marknaderna i olika grad har kommit att öppnas för konkurrens. Hur de olika målen tolkats har haft betydelse för hur effektiv styrningen av marknaderna varit. Det är samtidigt tydligt att graden av konkurrens på en marknad inte enbart styrs av politiska beslut utan också av olika specifika marknadsegenskaper eller omvärldsfaktorer som teknik-utveckling och en ökande internationalisering. Fördelningspolitiska mål och ambitioner har tagits väl omhand Vi kan konstatera att liberaliseringen av de sex marknaderna inte har begränsat möjligheten att uppfylla de fördelningspolitiska ambitionerna. Det finns olika modeller och metoder för att förverkliga uppsatta fördelningsmål och det finns inget, med reservation för att det ibland kan vara svårt att tolka den faktiska innebörden i begrepp som ”till alla” och ”effektiva tjänster”, som tyder på att målen inte har uppnåtts även på de liberaliserade markna-derna. Det är dock viktigt att fördelningspolitiken kan genomföras på ett så optimalt sätt som möjligt. Utan att ifrågasätta uppsatta fördelningspolitiska mål, kan frågan ställas huruvida de modeller och metoder som valts är de mest optimala eller innebär att konkurrensen på de liberaliserade markna-derna riskerar att hämmas i onödan. Det kan därför finnas orsak att studera vilka andra tillvägagångssätt som är möjliga att tillämpa på de olika sekto-rerna för att uppnå de fördelningspolitiska målen. Hur har styrningen gått till? Det finns olika former av styrmedel som statsmakterna kan utnyttja för att styra marknaderna i önskad riktning och för att uppnå uppsatta mål. I denna rapport har vi delat in dessa styrmedel i fyra olika kategorier: ekonomiska, administrativa, organisatoriska samt informationsbaserade styrmedel. I av-snitt 2.1.3 i rapporten finns en sammanställning av de olika styrmedel som har använts i liberaliseringsprocessen på de studerade marknaderna. Alla fungerande marknader förutsätter regler och generellt sett kan därför ingen marknad sägas vara avreglerad. Begreppet avreglering som ofta brukar användas i dessa sammanhang är därför mindre väl valt, i synnerhet eftersom liberalisering och konkurrensutsättning av en marknad normalt

8

brukar innebära behov av fler regler och inte färre. Så är även fallet på de sex marknader vi analyserat. Avreglerad men inte konkurrensutsatt Begreppen avreglering och avreglerade marknader skall inte förväxlas med begreppet konkurrensutsättning. Att en marknad är avreglerad behöver inte nödvändigtvis betyda att det är en marknad med fungerande konkurrens – bara att den har varit föremål för någon form av omreglering eller regel-reformering. Då regelreformeringen på de sex studerade marknaderna har syftat till att öppna dem för konkurrens eller att öka konkurrensen, har vi valt att använda begreppet liberalisering för att beskriva denna process. För att en marknad skall vara utsatt för konkurrens krävs att in- och utträdet är fritt, att producenter kan agera fritt från varandra och att konsumenter har möjlighet att göra fria val bland alternativen på marknaden. Utifrån de mål och motiv som ställts upp för liberaliseringarna, har vi undersökt i vilken mån olika åtgärder och ingrepp har lett till att marknaderna har kunnat öpp-nas och utvecklas till fungerande konkurrensmarknader. I tabellen nedan beskriver vi i förenklad form ”marknadsprofilen” och kon-kurrensförutsättningarna på de sex marknaderna idag. Punktmarkeringarna anger förekomst av olika former av etableringshinder och konkurrensbe-gränsande omständigheter. Medan punkter i den första, andra och tredje kolumnen främst avser olika typer av etableringshinder, dvs. hinder för ett fritt inträde och utträde på marknaderna, handlar punkterna i den fjärde och femte kolumnen mer om hinder för producenternas möjlighet att agera fritt från varandra. Punkter i den sjätte kolumnen rör förekomst av hinder för konsumenternas rörlighet, dvs. hinder för möjligheten att välja bland olika erbjudanden på marknaden. Punkter inom parentes avser att beskriva att ovan angivna hinder eller be-gränsningar förekommer i mindre omfattning eller är av mindre betydelse, t.ex. genom att dessa endast förekommer på delar av marknaden. Hindren är av olika karaktär och vikt. Enstaka hinder av större betydelse eller flera hinder tillsammans, kan vara avgörande för möjligheterna att etablera sig och konkurrera på marknaden.

1. Formella monopol

2. Övriga etablerings-hinder (flaskhalsar/ kapacitetsbrist, tekniska handels-hinder etc.)

3. Förekomst av beställarmonopol (anbuds-konkurrens)

4. Ej konkur-rensneutral tillgång till infrastruktur

5. Företags-koncentra-tion och dominans-problem

6. Transaktions-kostnader mm. som ger svaga incitament för konsumeter att agera

El (•) (•) • • Post (•) • • Tele (•) • • • Inrikesflyg • (•) (•) • Järnväg • • (•) (•) • (•) Taxi (•) (•) •

9

Sett ur detta perspektiv kan ingen av de sex marknaderna sägas vara fullt ut konkurrensutsatt idag. I stor utsträckning har givetvis de åtgärder som vid-tagits lett till att undanröja eller minska konkurrensbegränsningar och etab-leringshinder. Det bör dock betonas att det inte finns något givet samband mellan offentliga ingrepp och politisk styrning å den ena sidan och utfall och effekter på marknaden å den andra. Förutsättningar för konkurrens och marknaders utveckling styrs också av annat än det som går att påverka med offentliga ingrepp. Oavsett vad orsakerna är, återstår dock hinder i så pass hög utsträckning att det är svårt att hävda att de sex marknaderna fullt ut är utsatta för reell konkurrens i den utsträckning som angetts i målen för libe-raliseringarna. Ytterligare åtgärder krävs Även om samtliga här undersökta marknader på olika sätt och i olika ut-sträckning har varit föremål för avreglering, kan ingen sägas vara fullt ut konkurrensutsatt idag. Även om det också på telemarknaden fortfarande återstår en rad problem, kan utvecklingen på denna marknad dock sägas ha kommit längst såtillvida att konkurrenter till det tidigare monopolet har förhållandevis goda möjlighet att agera fritt och att konsumenterna har reella valmöjligheter. Utöver de åtgärder som vidtagits för att skapa kon-kurrensneutralitet på marknaden är sannolikt den snabba tekniska utveck-lingen en viktig förklaring till detta. På samtliga marknader återstår behov av ytterligare åtgärder för att nå en fungerande konkurrens. Även om inte alla konkurrenshinder är möjliga att åtgärda finns en rad tänkbara åtgärder som bör prövas närmare för att öka effektiviteten på de sex marknaderna. Vi presenterar därför en rad tänkbara, men inte närmare utredda, åtgärder som på olika sätt skulle kunna begränsa eller helt lösa de identifierade marknadsproblemen. Åtgärderna kan i vissa fall i sig vara tillräckliga för att lösa ett problem. I andra fall kan de behöva kompletteras med andra åtgärder. Avreglerade och ännu ej fungerande marknader kräver särskild marknadsövervakning och tillsyn Särskild tillsyn och aktiv marknadsövervakning är viktigt på nyligen avreg-lerade och ej fullt fungerande marknader. Tydliga mål och mandat samt resurser och kompetens hos myndigheterna är avgörande för effektivitet och effekter av tillsynen. Mandat, resurser och kompetens hos sektorsspecifika myndigheter för konkurrensfrämjande förebyggande åtgärder, bör därför komplettera Konkurrensverkets tillsyn och övervakning. Sektorsspecifika myndigheter med uppgift att övervaka konkurrensen har hittills saknats på områden som flyg och järnväg. Den nya Järnvägsstyrelsen kommer dock att få marknadsövervakande uppgifter, medan det är oklart om Luftfartsstyrelsen som inrättas från årsskiftet 2004/05 kommer att få det. På elområdet har reglering och tillsyn mer inriktats på den monopolskydda-

10

de nätverksamheten, medan den konkurrensutsatta verksamheten i stor ut-sträckning har lämnats utan övervakning. Telesektorn är det enda område som har en sektorsmyndighet med uttalat konkurrensfrämjande uppgifter i den meningen att myndigheten aktivt kan sätta upp villkor för marknadens aktörer eller ingripa mot aktörernas beteenden. Post- och telestyrelsen kan t.ex. ange särskilda villkor för dominerande aktörer i syfte att små konkur-renter inte skall missgynnas. Energimyndigheten prövar däremot i efterhand exempelvis skäligheten i nätavgifter samt tvister som rör anslutning till elnätet. Regelverken på de olika marknaderna styrs i stor utsträckning av EG-direktiv. Statens dubbla roller som ägare och samhällsaktör ställer till problem Styrningen av statens företag på de sex marknaderna har till viss del präglats av problem och konflikter till följd av otydliga eller motstridiga mål. Vidare framstår motivet för ägandet av vissa statliga företag som något oklart. Det-ta har i sin tur medverkat till att målen för bolaget inte alltid uttrycks klart, vilket givit företaget i fråga en otydlighet om förutsättningarna för verksam-heten. Målen för sektorn respektive liberaliseringen står ibland i motsättning till kraven på bolagen om avkastning till ägaren staten. Detta får stor be-tydelse då de statliga bolagen är de största aktörerna på alla marknader (utom taxi). Staten kan äga företag för att garantera tillhandahållandet av samhälls-ekonomiskt angelägna men företagsekonomiskt olönsamma tjänster, som en åtgärd mot olika former av marknadsimperfektioner eller av olika sociala skäl. Om staten däremot äger bolag som verkar på en fullt konkurrensutsatt marknad och som i övrigt saknar inslag av särskilda myndighetsuppgifter, ställs stora krav på att dessa bolag agerar på samma villkor som övriga företag på marknaden. För de statliga bolagen krävs en systematisk analys av motiven för det statli-ga ägandet och om det finns andra sätt att uppnå dessa motiv. Är slutsatsen att staten bör äga ett visst bolag, är det viktigt att också analysera hur kon-flikter kan undvikas mellan mål för detta ägande och de övergripande moti-ven att liberalisera och öppna marknader för konkurrens på lika villkor. Har målen uppnåtts? I kapitel tre i rapporten analyseras hela liberaliseringsprocessen på var och en av de studerade marknaderna. Där analyseras hur politiska beslut om olika offentliga åtgärder har styrt marknaderna mot uppsatta mål. Vi gör också en bedömning av huruvida de uppsatta målen kan anses ha uppnåtts. Denna bedömning baseras på slutsatser i andra tidigare genomförda upp-följningar och utvärderingar. Dessa uppföljningar och utvärderingar finns återgivna i rapportens litteraturförteckning.

11

Nedan har vi marknad för marknad sammanställt målen för liberaliseringen samt vad vi betecknar som fördelningspolitiska mål. Dessa mål har marke-rats med kursiv stil. Med utgångspunkt från analysen och slutsatserna i rapporten har vi nedan också sammanfattat våra bedömningar av huruvida målen kan anses ha uppnåtts. Elmarknaden

Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Ökad konkurrens skall ge rationellt och effektivt utnyttjande av produktions- och distributionsresurser, valfrihet och flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser.

• Begränsad konkurrens till följd av en allt starkare ägarkoncentration, svag priskonkurrens. De största elföretagen är helt eller delvis statligt ägda och svenska Vattenfall har knappt 50 procent av produktionen.

• Rationellare utnyttjande av resurser och minskad överkapacitet.

• Svaga incitament för konsumenter att byta leverantör. Byte av el-handelsbolag hämmas av transaktionskostnader (informationsproblem), små incitament (svag priskonkurrens och skattekilar) och otillräckliga sanktioner mot leverantörer.

Hur har fördelningsmålen beaktats? Inga särskilda fördelningsmål finns angivna. Kostnadsutjämning av nättarifferna sker genom sammanslagning av respek-tive nätbolags koncessionsområden. Betydande skillnader i nätavgifter mel-lan olika nätområden förekommer ändå över hela landet. Högre stamnäts-tariff i södra än i norra Sverige. Lägre elskatt i delar av norra och mellersta Sverige. Bidrag har givits till hushåll för anslutning till elnätet. Postmarknaden Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Ökad konkurrens inom vissa delmarknader i syfte att ge lägre kostnader i produktionen och incitament till nya och bättre metoder för brevbefordran till gagn för konsumenter.

• Svag konkurrens totalt, dock ökad konkurrens på vissa delmarknader.

• Ökad kostnadseffektivitet i Posten AB.

• Ökade priser för enstaka brev och lägre priser främst på sorterade sändningar. Prisstrukturen har överlag anpassats så att priser i större utsträckning motsvarar kostnaderna för olika produkter.

• Nya produktionsmetoder och viss produktutveckling.

12

Hur har fördelningsmålen beaktats? Posttjänst av god kvalitet i hela landet till rimliga och enhetliga priser. Posten tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster enligt tillståndsvill-kor utan särskild ersättning. Servicenivå och kvalitet i den samhällsomfat-tande posttjänsten överensstämmer med uppställda krav. Telemarknaden Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Effektiv konkurrens med mångfacetterat utbud och låga priser. Konsumen-terna skall ges så stor valfrihet som möjligt i sin användning av teletjänster.

• Gradvis ökande konkurrens om både tjänster och produkter.

• Lägre priser för teletjänster och utrustning även om mobiltelefonipriser fortsatt är högre än i omvärlden.

• Stark produktutveckling. Hur har fördelningsmålen beaktats? Säkra och effektiva telekommunikationer till alla till lägsta möjliga sam-hällsekonomiska kostnad. Utbyggnad av telekommunikationer skall ske på marknadens villkor och i marknadens regi. Tillhandahållande av samhällsomfattande telefonitjänst garanteras genom tillståndsvillkor för Telia och andra operatörer. Alla har tillgång till telekommunikationer, även om det saknas fullständig yttäckning för mobiltelefoni och landsomfattande bredbandsnät för Internettjänster. Inrikesflygmarknaden Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Effektiviseringsvinster för konsumenter och näringsliv genom konkurrens och avreglerade marknadsformer.

• Begränsad konkurrens totalt sett med SAS som fortsatt dominerande aktör. Nya mindre aktörer har tillkommit på senare tid.

• Prisökningar över den allmänna prisnivån med större ökningar för privatresenärer än för affärsresenärer. På senare tid något sjunkande priser.

Hur har fördelningsmålen beaktats? Medborgarna och näringslivet i landets olika delar skall erbjudas en till-fredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Staten upphandlar och subventionerar flygtrafik på vissa olönsamma linjer. Det är inte helt klart hur detta utbud bestäms eller om det är det mest opti-

13

mala. P.g.a. successivt ökade kostnader för trafiken är det också oklart i vilken mån denna finansieringsmodell och fördelningen av kostnader mellan skattebetalare och användare är långsiktigt hållbar. Järnvägsmarknaden Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Effektiva och attraktiva järnvägstransporter och ökad andel till järnvägen av det totala transportarbetet. Konkurrens mellan trafikutövare och trans-portlösningar för samma behov. Ökad effektivitet och minskade kostnader för olönsam trafik.

• Bristande konkurrens mellan järnvägsföretag till följd av monopol i lönsam persontrafik och dominans i godstrafiken.

• Bristande konkurrens och konkurrensneutralitet mellan trafikslagen.

• Järnvägens andel av den totala persontrafiken har ökat. Godstransporter med järnväg tappar dock andelar på den totala transportmarknaden.

• Prisökningar i persontrafiken över den allmänna prisnivån.

• Särskilt inledningsvis minskade kostnader för olönsam trafik genom anbudskonkurrens.

• Statens järnvägsföretag är fortsatt olönsamma, trots kommersiella mål och upprepade ägartillskott.

Hur har fördelningsmålen beaktats? Medborgarna och näringslivet i landets olika delar skall erbjudas en till-fredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Staten och kommunerna upphandlar och subventionerar järnvägstrafik på vissa olönsamma linjer. Det är inte helt klart hur detta utbud bestäms eller om det är det mest optimala. En fungerande samordning mellan Rikstrafiken och de kommunala trafikhuvudmännen på trafikslagsövergripande nivå sak-nas. P.g.a. successivt ökade kostnader för trafiken är det också oklart i vilken mån denna finansieringsmodell och fördelningen av kostnader mellan skattebetalare och användare är långsiktigt hållbar. Anbudsupphandling har särskilt inledningsvis lett till kostnadsbesparingar i trafiken. Taximarknaden Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Ökad konkurrens och utrymme för nya idéer i syfte att höja effektiviteten inom branschen samt åstadkomma prispress.

• Ökad konkurrens särskilt i storstad och i större tätorter. Totalt sett ökat utbud av taxifordon.

• Förbättrad kundservice (kortare väntetider).

14

• Priserna för privatresor har stigit snabbare än KPI och NPI. Utveckling-en av kostnaderna för samhällsbetalda resor är oklar, dock är kostnads-utvecklingen sannolikt lägre än prisutvecklingen för privatresor.

Hur har fördelningsmålen beaktats? Tillgång till taxi även i mindre tätbefolkade områden. Undantag för från konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete har införts för viss taxisamverkan för att trygga tillgången till taxi i mindre tätbefolkade områden. Det är dock oklart om detta tillgänglighets-mål kan anses vara uppfyllt.

15

16

1 Inledning Under senare år har en omfattande liberalisering genomförts av många tidigare reglerade verksamheter i Sverige. Liberaliseringen påbörjades på 1970-talet men tog fart först under 1990-talet då verksamheter som el, flyg, post och tele öppnades för konkurrens. Genom regelreformering, dvs. av-, på- eller omreglering av offentliga verksamheter, har statsmakterna avsett att konkurrensutsätta en rad marknader för att nå ökad effektivitet, mångfald och produktkvalitet. Tillsammans med den pågående internationaliseringen har liberaliseringen i Sverige inneburit att en rad tidigare monopolmarkna-der gradvis har öppnats för fler aktörer. Regelreformeringen har dock sällan inneburit att antalet regler har minskat, utan nya regler har ofta införts för att främja konkurrensen. I syfte att fortlöpande fånga upp effekterna av genomförda regelreforme-ringar har regeringen tillsatt en särskild utredning. Den s.k. Regelutredning-en har i uppdrag att utifrån de utvärderingar som gjorts av regelreforme-ringar inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaden, ut-värdera de långsiktiga effekterna för konsumenterna, näringslivet, arbets-marknaden och samhällsekonomin. Utredningen skall även, utifrån de genomförda utvärderingarna, föreslå de åtgärder som kan behövas för att ytterligare förbättra marknadernas funktion.1 1.1 Uppdraget, metoden och rapportens

disposition Statskontorets uppdrag Statskontoret har fått i uppdrag av Regelutredningen att kartlägga och ana-lysera den politiska processen i samband med liberaliseringen av sex mark-nader, nämligen marknaderna för el, post, tele, inrikesflyg, järnväg och taxi. Analysen skall utgå från ett förvaltnings- och medborgarperspektiv. Per-spektivet utgår från det ansvar och mandat som medborgarna har delegerat till beslutsfattare och folkvalda att se till att för samhället viktiga tjänster tillhandahålls på ett effektivt sätt och i enlighet med gemensamma värde-ringar och mål. Metod och genomförande I denna rapport redovisar vi en genomgång av de propositioner, regerings-skrivelser, utskottsbetänkande och riksdagsprotokoll som legat till grund för liberaliseringen av marknaderna. Vi analyserar de politiska styrmedel som använts för att uppnå fastställda mål. Vi gör också en bedömning om i vil-ken grad styrmedlen kan anses ha medverkat till att faktiskt styra markna-

1 Utvärdering av vissa regelreformerade marknader (dir. 2003:151).

17

derna i enlighet med de förväntningar som politikerna har gett uttryck för i sina målformuleringar och i andra sammanhang. Rapporten utgör underlag i Regelutredningens arbete, men rapporten är fristående från utredningen och de slutsatser vi redovisar i denna rapport är Statskontorets egna. Arbetet har utförts av en projektgrupp inom Statskontoret bestående av Pia Bergdahl, uppdragsledare, Ola Norr och Thomas Ringbom. Även konsul-terna Peter Bohm och Per Molander från Mapsec har bidragit i arbetet. Vår genomgång visar att beslutsfattarna haft ganska oklara mål och motiv för att liberalisera marknaderna. Ses de olika målen och motiven för respek-tive sektor samlat, finns dubbla och ibland motstridiga mål för vad som skall uppnås. Analysen visar också att marknaderna i olika grad har kommit att öppnas för konkurrens. Hur de olika målen tolkats har haft betydelse för hur effektiv styrningen av marknaderna varit. Det är samtidigt tydligt att graden av konkurrens på en marknad inte enbart styrs av politiska beslut utan också av olika specifika marknadsegenskaper eller omvärldsfaktorer som teknikut-veckling och en ökande internationalisering. Även om samtliga här undersökta marknader på olika sätt och i olika ut-sträckning har varit föremål för avreglering, kan ingen sägas vara fullt ut konkurrensutsatt idag. Telemarknaden är den marknad där utvecklingen har kommit längst såtillvida att konkurrenter till det tidigare monopolet har för-hållandevis goda möjlighet att agera fritt och konsumenterna har reella val-möjligheter. På samtliga marknader återstår dock behov av ytterligare åtgär-der för att ytterligare förbättra marknadens funktion och nå målen om en sund konkurrens. Rapportens disposition Inledningsvis presenteras kort grunderna för den ekonomiska teorin om per-fekta marknader och förekomsten av marknads- och regleringsmisslyckan-den som vår analys har utgått från. I kapitel två sammanställer vi den poli-tiska beslutsprocessen på de sex studerade marknaderna. Vidare innehåller kapitlet kortfattade beskrivningar av vad som karaktäriserar dessa markna-der idag. Våra kartläggningar av liberaliseringsprocessen för var och en av marknaderna presenteras i sin helhet i den separata kartläggningsdelen Avregleringen av sex marknader – Del II Kartläggningar (2004:28A). I kapitel tre analyseras för varje marknad styrningen och de åtgärder som vidtagits för att uppfylla uppsatta mål. I det avslutande fjärde kapitlet upp-märksammar vi temavis och sektorsövergripande ett antal iakttagelser från de sex studerade marknaderna.

18

1.2 Syfte och mål Syftet med Statskontorets uppdrag är att ge en översikt över den formella beslutsprocessen i samband med regelreformeringen eller liberaliseringen av de sex marknaderna. Denna översikt utgår främst ifrån hur den beskrivs i officiella och offentligt tillgängliga dokument. Målet med rapporten är att försöka ge svar på hur politikerna använt sig av sin beslutsmakt både då det gäller att formulera mål och att sedan styra mot dessa mål. I den mån det finns tillgängliga och aktuella uppföljningar och utvärderingar av hur mark-naderna har utvecklats, ligger detta till grund för en diskussion om i vilken utsträckning målen med liberaliseringen kan anses vara uppnådda. 1.3 Definitioner och avgränsningar 1.3.1 Definitioner Regelreformering Med regelreformering avses olika former av förändringar av den uppsätt-ning regler (lagar, förordningar, föreskrifter, instruktioner, direktiv) som normalt gäller för varje form av verksamhet. Reglerna kan antingen vara av generell karaktär eller specifikt utformade för att styra en viss verksamhet eller en särskild sektor. Regelreformering kan således avse såväl avreglering (dvs. slopande av regler) som på- eller omreglering (införande av nya eller ersättande av gamla regler) och säger således inget om syftet med regelför-ändringen. Konkurrensutsättning och fungerande marknader För att en marknad skall vara utsatt för konkurrens krävs att in- och utträdet på marknaden är fritt, att producenter kan agera fritt från varandra och att konsumenter har möjlighet att göra fria val bland erbjudandena på markna-den. En fungerande konkurrensmarknad kännetecknas av …

… ett inte alltför begränsat antal säljare, inte för differentierade produkter samt aktörer som inte handlar i samförstånd eller med hjälp av otillbörliga fördelar. En sådan marknad saknar också väsentliga hinder för nyetable-ring av företag.2

Avreglering Traditionellt sett har begreppet avreglering ofta använts för att beskriva regelreformering som sker i syfte att konkurrensutsätta tidigare monopol-marknader. Begreppet kan dock tyckas vara något missvisande eftersom en sådan förändring oftast kräver fler regler än färre. Det har därför blivit van-ligare att man istället använder begreppet ”omreglering” för att beskriva denna företeelse. Det är viktigt att komma ihåg att begreppet avreglering på 2 Proposition (1992/93:56) om ny konkurrenslagstiftning.

19

intet sätt beskriver i vilken mån en marknad eller en verksamhet faktiskt också är konkurrensutsatt. Liberalisering I denna rapport använder vi oss av uttrycket liberalisering för att beskriva den process genom vilken tidigare icke konkurrensutsatta marknader öppnas för konkurrens. Denna process sker ofta successivt genom en rad olika regelförändringar (regelreformering), men kan också innehålla andra åtgär-der för att främja utveckling mot mer effektiva marknader. Även olika for-mer av organisatoriska förändringar, som t.ex. inrättandet av marknadsöver-vakande myndigheter och beställarfunktioner för att komplettera det mark-nadsmässiga utbudet, kan vara led i liberaliseringsprocessen. Politiska styrmedel I denna rapport delar vi in de styrmedel som står till förfogande för att styra marknaderna i önskad riktning i fyra olika kategorier: ekonomiska, adminis-trativa, organisatoriska samt informationsbaserade styrmedel. De olika styr-medlen beskrivs närmare i avsnitt 2.1.3. Marknads- och regleringsmisslyckanden Marknadsmisslyckanden uttrycker egenskaper på en marknad som gör att marknadsjämviktens resursallokering inte blir samhällsekonomiskt effektiv och som därför motiverar olika former av offentliga ingrepp. Exempel på marknadsmisslyckanden är förekomst av monopol, externa effekter och informationsproblem. Regleringsmisslyckanden uppstår antingen till följd av att man inte på bästa sätt lyckats minska eller undanröja marknadsmiss-lyckanden eller när åtgärderna skapar nya effektivitetsproblem som härrör ur den politiska sfärens egna beslutsprocesser. Båda dessa begrepp utveck-las och förklaras närmare i avsnitt 1.4. 1.3.2 Avgränsningar Vi har i denna rapport kartlagt och analyserat (dokumenterade och offent-liggjorda) politiska beslut som har fattats i syfte att liberalisera de sex olika marknaderna. Kartläggningen har huvudsakligen baserats på propositioner, regeringsskrivelser, utskottsbetänkande och riksdagsprotokoll från regering och riksdag. Vi har däremot inte, främst av tidsskäl, haft möjlighet att gå närmare in på och på samma sätt kartlägga den debatt och opinion som uppstått i samband med besluten kring liberaliseringsprocessen. Vi har så-ledes inte kartlagt innehållet i myndigheters, berörda företags och andra organisationers agerande, remissvar eller den debatt som kan ha uppstått i massmedia med anledning av reformerna. Den tidsperiod som analyserats sträcker sig huvudsakligen från slutet av 1980-talet fram till idag. För vissa av marknaderna (t.ex. taxi) är det lätt att

20

identifiera såväl den åtgärd som den tidpunkt som inledde liberaliseringen. För andra marknader (t.ex. järnväg) är denna tidpunkt inte lika tydlig. Flera åtgärder kan ha genomförts under en längre period som kan sägas vara en inledning till eller en förutsättning för liberaliseringen. I de senare fallen har vi valt att översiktligt redogöra för sådana tidigare beslut och starta kartlägg-ningen från det datum som närmast kan ses som en inledning till liberalise-ringen. Vi har inte gjort en utvärdering av marknaderna och deras utveckling. Dels saknas underlag för att bedöma den kontrafaktiska utvecklingen, dels är det svårt att bedöma orsakssamband mellan den faktiska utvecklingen och åt-gärder inom ramen för liberaliseringen. Det är helt enkelt inte möjligt att veta hur utvecklingen skulle ha sett ut utan liberaliseringen. Vi gör inte heller anspråk på att redovisa effekter i form av t.ex. pris- och produktutveckling till följd av liberaliseringen på de sex marknaderna. Resultat i form av den direkta följden av en viss förändring, finns däremot med i den mån sådant finns dokumenterat och tillgängligt i tidigare genom-förda uppföljningar och rapporter. Det är dock viktigt att notera att ett visst utfall inte självklart kan kopplas till liberaliseringen utan kan ha andra or-saker. I rapporten finns för respektive sektor en kortare marknadsöversikt i syfte att orientera läsaren och ge en förståelse för marknadernas likheter och sär-drag. De avser att ge en bakgrund till en analys av de marknadsimperfek-tioner och problem som karaktäriserar respektive marknad idag. Översikter-na utgör således inte någon ingående beskrivning eller analys av utveck-lingen på respektive marknad. 1.4 Marknadsmisslyckanden och

regleringsmisslyckanden Den gängse utgångspunkten för en analys av vad som händer i det ekono-miska systemet är att personer med god tillgång till information antas fatta beslut självständigt om hur de skall använda sina resurser – tid för arbete, finansiella resurser för produktion, konsumtion och investeringar osv. Under vissa förutsättningar kan marknader för varor och tjänster visas ha en jäm-vikt i utbytet mellan producenter och konsumenter. Jämvikten har dessutom den viktiga egenskapen att vara Pareto-effektiv, dvs. välfärden kan inte ökas för någon utan att den samtidigt minskas för någon annan. En annan viktig egenskap är att varje Pareto-effektiv jämvikt i princip kan uppnås som en marknadsjämvikt kombinerad med en serie transfereringar som realiserar den fördelning av välfärden som efterfrågas politiskt. En förutsättning för detta är dock att dessa transfereringar inte skall leda till snedvridningar i resursanvändningen, vilket i realiteten visat sig svårt att åstadkomma. Dessa

21

båda egenskaper utnyttjas tillsammans ofta som argument för marknadseko-nomin, eftersom de visar dels att denna är effektiv (i den angivna meningen och under de angivna förutsättningarna), dels att den är förenlig med fördel-ningspolitiska ambitioner. De förutsättningar under vilka dessa resultat är härledda är dock sällan upp-fyllda. Det kan uppträda marknadsmisslyckanden som kan motivera ingrepp av olika slag. De ingrepp som är tekniskt och politiskt möjliga tillåter inte alltid att man uppnår mer än ett näst bästa Pareto-effektivt läge och en näst intill önskad fördelning. Men de korrigeringar av marknadsmisslyckandena som är möjliga kan ändå leda till en bättre uppfyllelse av eller avvägning mellan de mål som antagits. Att det uppträder ett marknadsmisslyckande i något avseende innebär inte heller nödvändigtvis att ett offentligt ingrepp av det ena eller det andra slaget är motiverat. Att korrigera ett misslyckande kan också vara behäftat med problem, och försök i den riktningen leder ibland till regleringsmiss-lyckanden. I praktiska situationer har man därför ofta att bestämma vilka av potentiella marknadsmisslyckanden och regleringsmisslyckanden som är lättast att leva med. Den genomgång av potentiella marknads- och regleringsmisslyckanden som görs nedan är långt ifrån fullständig. Vi begränsar i huvudsak diskussionen till sådana fall som har direkt relevans för de sex områden som står i fokus för rapporten. 1.4.1 Marknadsmisslyckanden Att marknader styrda av decentraliserade beslut bland medborgarna inte automatiskt leder till en samhällsekonomiskt effektiv lösning är en gammal insikt. Den formaliserades under 1950-talet till en mer precis beskrivning som visade varför marknadsjämviktens resursallokering inte blir samhälls-ekonomiskt effektiv, dvs. på vilket sätt marknadsmisslyckanden uppkom-mer.3 En ofta använd kategorisering4 relaterar problemen till allokering, fördelning och stabilisering. Allokeringsproblem Bland orsakerna till att marknader misslyckas med att bidra till en samhälls-ekonomiskt effektiv resursallokering kan man urskilja ett antal olika situa-tioner. Grundresultatet om marknadsjämvikten är härlett under ett antagande om avtagande skalavkastning, vilket var mer relevant när ekonomin huvud- 3 Baumol, W., Welfare economics and the theory of the state, (1952); Samuelson, P., “The pure theory of public expenditure”, Review of Economics and Statistics, (1954); Bator, F., “The anatomy of market failure”, Quarterly Journal of Economics 72, (1958). 4 Musgrave, R.A. och P.B., Public finance in theory and practice 5 ed., (1989).

22

sakligen baserades på jordbruk än i dagens industri- och tjänstebaserade ekonomier. Om det finns uttalade stordriftsfördelar, finns en risk att stora producenter successivt tränger ut små producenter från marknaden och att det i jämvikt bara finns kvar ett litet antal stora producenter, som direkt påverkar prisbildningen. I vissa situationer med nätanknuten produktion, till exempel elförsörjning eller tågförbindelser, är det inte osannolikt att konsu-menten i praktiken bara har en leverantör. Orsaken till detta är i flera fall förekomsten av ett naturligt monopol. Den marknadsmakt som en eller ett litet antal producenter på dessa grunder kan tillskansa sig kan ta sig olika uttryck. Dels försöker man hindra nya pro-ducenter från att komma in på marknaden, dels försöker man utnyttja sin dominerande position gentemot konsumenterna i vinstmaximerande syfte. Temporärt kan en monopolist försöka hindra marknadstillträde genom underprissättning. Förutom prisvapnet kan en dominerande producent för-söka utnyttja tekniska tillträdeshinder av olika slag (tekniska standarder), märkesmonopol osv. Om varan eller tjänsten förutsätter tillgång till ett nät, kan den eller de producenter som kontrollerar nätet begränsa konkurrensen genom att helt enkelt neka nya producenter tillträde. En vinstmaximerande monopolist kommer att ta ut högre priser än det pris som gäller vid konkur-rens, vilket leder till lägre produktion och konsumtion än vad som är sam-hällsekonomiskt optimalt. Med monopolsituationen följer därför också för-delningseffekter. En andra typ av marknadsmisslyckanden härrör från externa effekter av produktion eller konsumtion. Externa effekter är sådana som påverkar andra, men som går vid sidan av de transaktioner som sker via marknaderna, till exempel via prisförändringar. Externa effekter kan vara positiva eller negativa. Klassiska exempel på negativa effekter är miljöföroreningar av olika slag. Trängseleffekter i ett nät med begränsad kapacitet är en viktig extern effekt i infrastruktursammanhang. Ett exempel på positiva externa effekter är effekterna av den erfarenhet och de kunskaper som en individ kan få från en anställning och som kan gynna denne och/eller den nye arbetsgivaren vid byte av jobb, liksom andra an-ställda. Vidare kan man tala om utvecklingseffekten av infrastrukturinves-teringar som en positiv extern effekt. Utbyggnad av transportnät och tele-kommunikationer har ofta en diffus effekt på samhället – nya personkontak-ter, kulturella möten, nya marknader – som kan få signifikanta effekter på den ekonomiska tillväxttakten5. Det potentiella marknadsmisslyckandet beror i dessa sammanhang på att aktörerna i det decentraliserade beslutsfattandet inte tar hänsyn till de externa effekterna. Vid decentraliserat beslutsfattande finns en risk för att

5 World Bank, The state in a changing world. World Development Report 1997, (1997).

23

positiva externa effekter produceras i alltför liten omfattning och negativa i alltför stor. Kollektiva varor har egenskapen att en persons konsumtion av varan inte minskar andras möjligheter att konsumera samma vara (non-rivalry). Ett klassiskt exempel är mottagning av radiosignaler. De flesta i praktiken före-kommande varor är mellanting mellan rent kollektiva och rent privata varor. I många fall kan det vara tekniskt svårt eller olagligt att utestänga den som inte har bidragit till finansieringen av varan. Man skiljer därför mellan exkluderbara och icke-exkluderbara kollektiva varor. Infrastruktur är exempel på kollektiva nyttigheter där trängseleffekten är mer eller mindre uttalad och ibland saknas helt. Dock finns ofta en teknisk möjlighet till exkludering genom att kontrollera tillträdet och finansiera investeringen genom avgifter från dem som brukar systemet. Detta är dock samhällsekonomiskt ineffektivt, eftersom avgifter utestänger konsumenter från konsumtion som helt eller delvis inte kostar något, dvs. inte undan-tränger någon annan från konsumtion av varan. Beslut under brist på information som finns eller kan göras tillgänglig kan också leda till fel i resursallokeringen. Eftersom man inte känner värdet av information förrän man har den, finns en stor risk för att individen inte söker tillräckligt mycket tillgänglig information och att information, som är en kollektiv nyttighet, inte görs tillgänglig i tillräcklig omfattning. Det före-kommer också att individer fattar felaktiga beslut trots att relevant informa-tion finns och är tillgänglig. Detta kan ses som ett marknadsmisslyckande om orsaken är att den befintliga informationen är svår att överblicka. Problemet med information är inte bara en allmän risk för brist utan också att den tenderar att vara asymmetriskt fördelad. Producenterna av en vara eller tjänst vet alltid mer om varan än konsumenterna. Detta kan utnyttjas och leder också till en risk för att kvaliteten på försålda varor långsiktigt försämras. Ytterligare en kategori situationer där marknadsmekanismerna ibland ifråga-sätts är sådana där besluten har mycket långsiktiga konsekvenser. Skogs-plantering är en åtgärd som enskilda skogsägare ofta kan tycka ger en osäker eller för dem ointressant avkastning i skogens kapitalvärde. Detta riskerar att minska ansvaret för en långsiktigt hållbar resursförvaltning. Missbruk vid förra sekelskiftet ledde till skapandet av en skogsvårdslag i syfte att garantera uthållighet. Men komplikationen kan också härröra från det juridiska regelverket. En juridisk person, till exempel ett aktiebolag, kan hinna upplösas innan miljöeffekterna av den verksamhet som bolaget har bedrivit blir synliga. Det blir i sådana fall svårt att utkräva ansvar.

24

Fördelningsproblem Även om den jämvikt som uppstår på en marknad är effektiv, kan den upp-levas som fördelningspolitiskt oacceptabel av en stor grupp i samhället. Detta blir därför ett vanligt motiv för offentliga ingrepp. Det vanligaste målet för omfördelning är hushållens disponibla inkomst, och man söker åstadkomma omfördelning med generella instrument i skatte- och bidrags-systemen. Men det förekommer också specifika fördelningsmål på vissa marknader, bland annat på dem som behandlas i denna rapport (t.ex. färd-tjänst för funktionshindrade och upphandling av transporter till glesbygds). Vi skall därför till de misslyckanden eller problem som är relevanta här räkna hinder för att fördelningsmål uppfylls som gäller just utfallen på dessa marknader. Stabiliseringsproblem En orsak till marknadsmisslyckanden är de trögheter som förhindrar mark-nadsekonomin att snabbt anpassa sig till externa chocker. Dessa trögheter, som ofta leder till krav på stabiliseringspolitiska ingrepp, har begränsad betydelse eller relevans för de enskilda marknader som står i centrum i denna rapport. Stabiliseringspolitik bedrivs till övervägande del med gene-rella instrument inom penning- och finanspolitiken. Det förekommer dock att investeringar i infrastrukturen – till exempel tidigareläggningar av inves-teringar i en befintlig utbyggnadsplan – utnyttjas i stabiliseringspolitiskt syfte. 1.4.2 Regleringsmisslyckanden Regleringsmisslyckanden kan ha olika ursprung. Vissa hänger direkt sam-man med den tidigare gruppen av marknadsmisslyckanden och uppstår när man inte på bästa sätt lyckas minska eller undanröja dessa. Andra miss-lyckanden uppstår när åtgärderna skapar nya effektivitetsproblem som härrör ur den politiska sfärens egna processer för att fatta beslut och för-verkliga dessa beslut. Vi börjar med den första gruppen och följer den tidigare kategoriseringen. Korrigering av marknadsmisslyckanden Marknadsmakt som härrör från stordriftsfördelar och naturliga monopol kan hanteras på olika sätt. Antingen tar det offentliga över både huvudman-naskap och ansvar för drift, eller också söker man med övervakning och konkurrensvårdande åtgärder begränsa eller eliminera de negativa konsek-venserna. Att skapa ett offentligt monopol är emellertid en lösning som rymmer sina risker. Sålunda kan man inte räkna med att incitamenten till kostnadspress är lika starka som i ett vinstmaximerande privat företag. Dessutom återfinns vissa av de privata monopolens nackdelar även hos de statliga – högre priser än nödvändigt, bristande anpassning till konsumen-ternas önskemål, långsam teknisk utveckling. En statlig monopolist kan

25

genom tekniska eller administrativa hinder försöka upprätthålla dominans även på sådana områden som inte direkt omfattas av det formella mono-polet. Hanteringen av externa effekter kan också leda till misstag, men de har olika karaktär beroende på om det rör sig om positiva eller negativa externa effek-ter. Mot risken för underdimensionering vid decentraliserat beslutsfattande då positiva externa effekter föreligger svarar en risk för överdimensionering när besluten fattas centralt inom den politiska sfären. Om staten genom lagstiftning – beskattning eller andra åtgärder – skall kompensera för negativa externa effekter krävs att man rätt förmår uppskat-ta omfattningen av dessa effekter och värdera dem. Om man tillämpar principen för kostnadsfördelning att förorenaren skall betala (polluter-pays principle, som omfattas i ord om än inte alltid i handling inom OECD-om-rådet), kommer den part som åtgärden träffar att vilja minimera kostnaden, medan den skadelidande parten (som kan vara allmänheten) har intresse av att eliminera problemet helt och hållet och inte känner av någon budget-restriktion. Här kan fel uppkomma både på grund av otillräcklig information om sakförhållandena och på grund av maktobalanser. Även i produktionen av kollektiva varor kan problem uppkomma. Först gäl-ler det att rätt uppskatta efterfrågan i samhället på den kollektiva varan. För att produktion på en viss nivå skall vara motiverad krävs att kostnaderna inte överstiger den samlade betalningsviljan. Eftersom det är svårt att upp-skatta den faktiska betalningsviljan och finansiering i de flesta fall sker på sätt som leder till snedvridningskostnader (exempelvis överskottsbörda från beskattning), måste det finnas en god marginal mellan nytta och kostnad. I de flesta fall finns dessutom flera alternativa utformningar att välja mellan, och det krävs en procedur för att finna det alternativ som ger den bästa positiva nettonyttan. Det finns också risk för fel när intressegrupper – producenter, lokala opinioner – trycker på för högre ambitionsnivåer. Offentliga investeringar som är lokaliserade i rummet kan utnyttjas för att tillfredsställa lokala opinioner på folkflertalets bekostnad. Men det finns också en risk för underförsörjning med kollektiva nyttigheter, särskilt när berörda intressentgrupper är stora och svårorganiserade. Exempelvis kan detta gälla den yttre miljön, när allmänhetens diffusa intresse av en god miljö ställs mot numerärt underlägsna producenter med starkare ekonomiska intressen. Kvaliteten på det informationsunderlag som finns för ett beslut hänger nära samman med tidshorisonten för beslutet; breda beslut med långsiktiga kon-sekvenser fattas med nödvändighet på ett osäkrare underlag. Staten kan inte generellt sägas ha bättre kapacitet än andra aktörer att bedöma framtiden på lång sikt, men den har i kraft av sin storlek större möjligheter att parera oväntade händelser. Staten kan ibland genom ett ställningstagande undan-

26

röja osäkerhet exempelvis beträffande utvecklingen av ett större infrastruk-tursystem och därmed som stor köpare skapa stabila förutsättningar för producenter och andra investerare. Samtidigt finns det negativa erfarenheter av att staten genom politiska beslut på kort tid starkt förändrat förutsätt-ningarna för de ekonomiskt aktiva inom en sektor (politisk risk, regulatory risk). Ibland hänger sådana förändringar samman med politiska regimskiften och kan då vara ett naturligt uttryck för förändrade väljarsympatier. Problemet med underförsörjning med information kan lösas på olika sätt, till exempel genom formaliserade och lagfästa krav på producenter eller distri-butörer eller genom en myndighet som samlar in och bearbetar information etc. Syftet är att stärka konsumenternas ställning gentemot producenterna, men efterfrågan på information är svårbedömd och här finns risk för både över- och underförsörjning. Tekniska och administrativa innovationer torde den privata sfären ha lättare att utveckla än den offentliga, eftersom konsekvenserna av misstag i politi-ken oftast är mer negativa för dem som är involverade i besluten.6 Möjligen kan den kommunala sektorn sägas ha en fördel i förhållande till den statliga, eftersom kommunerna i kraft av sitt antal erbjuder större variations- och utvecklingsmöjligheter. Den administrativa kostnaden för själva det offentliga ingreppet bör också finnas med i en analys av ingreppets för- och nackdelar. I normalfallet är denna kostnad liten jämfört med den kostnad som härrör från effekten på resursallokeringen. Men i andra fall kan den vidtagna åtgärden vara onödigt krånglig och leda till betydande adminstrativa kostnader, även utanför den offentliga sfären. Även inom kategorin fördelningspolitiska ingrepp kan misslyckanden ske. Liksom i fallet kollektiva varor måste riksdag och regering bedöma vilken omfördelning det finns politiskt stöd för. Vissa fördelningspolitiskt motive-rade ingrepp, exempelvis barnomsorg, ökar arbetsutbudet och bidrar till att öka resursbasen i samhället, medan många transfereringar är förknippade med kostnader7, andra åter är neutrala. I det mellersta fallet måste en av-vägning göras mellan fördelningsambitioner och kostnader. Även om det råder enighet om vad som är lämplig ambitionsnivå, kan implementeringen ge upphov till problem. Ett fördelningspolitiskt program innebär att en viss målgrupp skall få tillgång till en förmån av något slag – kontantstöd eller liknande. För att detta skall kunna realiseras krävs att målgruppen kan iden-tifieras med hjälp av några observerbara kännetecken (funktionshinder, låg inkomst). Vilka indikatorer man än väljer finns en risk för två slag av miss-lyckanden: att man inte når alla dem som avses respektive att vissa personer

6 Weaver, K., “The politics of blame avoidance”, Journal of Public Policy 6, (1986). 7 Okun, A., Equality and efficiency. The big trade-off, (1975).

27

som inte ingår i målgruppen blir delaktiga, vilket höjer kostnaden för pro-grammet. Men det kan förekomma ineffektivitet också när målgruppen är rätt identifierad, om förverkligandet av de valda åtgärderna inte sker på effektivt sätt. Subventioner till ett varu- eller tjänsteområde läcker alltid i någon omfattning till producenterna av de aktuella varorna eller tjänsterna via högre priser. Stabiliseringspolitiska ingrepp spelade tidigare en viktigare roll för den eko-nomiska politiken. Intresset för sådana åtgärder har minskat på senare år, bland annat beroende på att det visat sig svårt att bedöma var i konjunktur-cykeln en ekonomi befinner sig. En konsekvens av detta har blivit att stabili-seringspolitiska åtgärder ofta satts in för sent och ibland blivit direkt kontra-produktiva. Det politiska systemets egna problem Till de problem som härrör från försöken att korrigera olika former av mark-nadsmisslyckanden kommer sådant som genereras inom det politiska syste-met självt. Idealt skall den förda politiken återspegla väljarnas önskemål och ambitioner. Det förutsätter en väl fungerande kedja av beslut från väljare via riksdag och regering till förvaltningen, i förekommande fall också till priva-ta producenter som producerar tjänster för den offentliga sektorns räkning. I alla dessa led kan problem uppträda. Man kan se relationerna mellan ovanstående grupper som ett förhållande mellan uppdragsgivare och uppdragstagare (principaler och agenter i eko-nomiskt språkbruk). Liksom på en marknad är informationen om vad som faktiskt händer ojämnt fördelad; de senare leden i beslutskedjan har bättre information om detaljerna i politiken. Här finns alltså en risk för bristande överensstämmelse mellan vad väljarna önskat och vad som blir resultatet. Väljarmajoriteten ger riksdagsmajoriteten i uppdrag att under mandatperio-den genomföra en politik vars huvuddrag beskrivits i de politiska program-men som presenterats i valen. Regeringen får riksdagens förtroende att ut-arbeta politiken i praktiken, medan förvaltningen ansvarar för det dagliga beslutsfattande som kommer att avgöra politikens faktiska innehåll. För att relation mellan en uppdragsgivare – väljarna – och en uppdragstagare – de valda ombuden – skall fungera väl krävs ett klart formulerat uppdrag, pålit-lig och fullständig information om vad som uträttas och möjligheter till sanktioner och belöningar. I alla dessa tre avseenden föreligger i praktiken brister. Väljarnas uppdrag till de folkvalda är otydligt formulerat, väljarna har svårt att hantera stora informationsmängder, och sanktionsinstrumentet – att inte ge förnyat förtroende – är visserligen kraftfullt, men trubbigt. När politiska program skall översättas till praktisk politik finns erfarenhets-mässigt en risk för att grupper med starka ekonomiska intressen genom strategiskt handlande tillskansar sig ett oproportionerligt stort inflytande över politiken på området (s.k. regulatory capture, ”politikkidnappning”).

28

Detta kan ta sig olika uttryck. Regleringar kan utformas på ett sätt som be-gränsar konkurrensen, subventioner kan fördelas så att de gynnar producen-ter mer än tilltänkta målgrupper etc. Också den senare länken i kedjan mellan regering och förvaltning rymmer sina risker. Regeringen formulerar någorlunda precisa uppdrag till förvalt-ningen i instruktioner och regleringsbrev, men förvaltningen har – i synner-het i ett land med Sveriges förvaltningstradition – ett starkt informations-övertag, och Regeringskansliets kapacitet för att ta emot och bearbeta den information som lämnas är inte i alla avseenden tillräcklig.8 De verksam-hetsansvariga inom myndigheter eller affärsverk kan utnyttja sitt informa-tionsövertag över de politiska beslutsfattarna och driva verksamheten i en riktning som inte förutsetts i de övergripande politiska besluten. Det kan gälla verksamhetens totala omfång, tekniska lösningar med implikationer för den långsiktiga utvecklingen etc. Detta problem är särskilt uttalat på tekniskt komplicerade områden, där den genomsnittliga politiska besluts-fattaren oftast inte har expertkompetens. Även de interna beslutsprocesserna inom varje kollektiv – väljarkår, riks-dag, regering – kan ge upphov till problem. Både i valen till riksdagen och i riksdagens eget arbete spelar omröstningar en central roll. Omröstningarnas uppgift är att forma kollektiva beslut på basis av individers och gruppers rangordning av befintliga alternativ. Röstningsteorin har visat att alla be-slutsprocedurer har svagheter; den ideala proceduren existerar inte.9 Kon-sekvensen av detta är att det ibland är oklart vad majoritetsviljan egentligen är, att det ibland fattas beslut som inte har majoritetens stöd och att resulta-tet av en omröstning kan bero på i vilken ordning man röstar om alternati-ven.10 Problem uppstår inte minst när en majoritetsvilja framkommer först efter politiska kompromisser som kan märkbart avvika från vad parterna önskar, dvs. från deras egna, nu inbördes oförenliga, målformuleringar. Detta kan också tolkas så att dessa parter/partier har delvis olika uppfatt-ningar om vad marknadsmisslyckandena exakt är och att inget av dessa marknadsmisslyckanden kan avhjälpas. En lång tidshorisont är som nämnts ofta en omständighet som tas till intäkt för ett offentligt ingrepp. Men den politiska sfären har på detta område sina egna problem. Tidshorisonten för offentligt beslutsfattande påverkas av val-cykeln och är ibland alltför kort. En allmän restriktion är att offentliga beslut kan starkt påverkas av väljares preferenser, inte minst inför kommande val,

8 Molander m.fl., Vem styr?, (2002). 9 Se exempelvis Nurmi, H., Rational behaviour and the design of institutions, (1998) samt Molander & Nurmi, På spaning efter folkviljan, (2002). 10 Problem av det här slaget kan uppträda också i den privata sektorn, exempelvis när aktieägarna skall rösta på en bolagsstämma. Vi ställer dock högre krav på de demokratiska institutionerna inom den offentliga sfären, bl.a. därför att medlemskapet i en kommun eller en stat är obligatoriskt.

29

och barns och ännu inte födda generationers intressen kan bli ofullständigt tillgodosedda. Problemet med korta tidshorisonter uppträder också på mikronivå i samband med offentlig upphandling. En producent som inte vet om kontraktet kom-mer att förlängas när kontraktsperioden går ut kommer att vara obenägen att företa investeringar med lång räckvidd. Detta riskerar att skapa ryckighet i investeringsverksamheten om man inte ser till att den sköts i särskild ord-ning. 1.4.3 Marknads- och regleringsmisslyckanden på

infrastrukturområdet Om man specialiserar den tidigare helt allmänna diskussionen till infrastruk-turområdet, blir det möjligt att precisera såväl de marknads- och reglerings-misslyckanden som är viktigast som de lösningar som normalt har kommit att tillämpas. Marknadsmisslyckanden Stordriftsfördelar och nätberoende är karaktäristiska egenskaper hos infra-struktursystemen. I tidiga skeden av utbyggnaden har det i flera fall före-kommit parallella nät, men detta har i normalfallet ganska snart rationalise-rats till ett gemensamt nät. Monopolsituationen ligger därför nära till hands, med de risker för överpriser och underproduktion som den för med sig. Den slutsats man därför har dragit är att ett offentligt huvudmannaskap är nöd-vändigt, både för att hantera problemet med underförsörjning och för att ett offentligt monopol ofta är att föredra framför ett privat, om än av staten (pris)reglerat, monopol. Negativa externa effekter i form av miljöpåverkan finns här liksom på andra områden, och de hanteras på likartat sätt oberoende av vilken regim som valts för utbyggnad och förvaltning av infrastrukturen. Det finns därför i all-mänhet ingen anledning att diskutera dem närmare i detta sammanhang. Möjligen kan beredvilligheten att ta på sig extra kostnader för att hantera externa effekter vara större i icke konkurrensutsatt produktion. De positiva externa effekterna har historiskt varit viktiga argument för stat-liga initiativ, exempelvis inom järnvägssektorn och inom elförsörjningen. Statens roll har motiverats med att utbyggnaden om den överläts till det privata initiativet skulle bli för långsam eller i vissa fall helt utebli. Viktig är också frågan om kollektiva nyttigheter. Infrastruktursystemen har alla mer eller mindre utpräglade drag av kollektiva nyttigheter. Det finns därför en risk för underdimensionering av systemen i avsaknad av offentliga initiativ. Även om tillträdet till tjänsten kan begränsas och knytas till betal-

30

ning, går nyttan av en infrastruktur delvis utanför brukarkollektivet i trängre mening. Behovet av en lång tidshorisont kan vara ett annat argument för ett offent-ligt åtagande. Många betydelsefulla investeringar i infrastrukturen ger av-kastning först på mycket lång sikt och kan vara svåra att motivera i ett företagsekonomiskt perspektiv. Detta förhållande är dock teknikberoende. Informationsbrister har varit aktuella på vissa områden. För att stärka kon-sumenternas position har staten föreskrivit en viss miniminivå på informa-tion om priser och tjänster. Problemen att hantera information som finns tillgänglig men som kan upplevas som komplicerad att utnyttja har påpekats i debatten om val av leverantör av el och teletjänster. Fördelningspolitiken har efterhand fått större betydelse. Tillgången till infrastrukturtjänster som el och telefon, som ursprungligen var förbehållen bättre bemedlade urbana hushåll, kom under 1900-talet att alltmer få karak-tären av en rättighet, som staten eller kommunen förutsattes garantera. Den fördelningspolitiska ambitionen gällde både vissa grupper i samhället, fram-för allt handikappade, och regioner eller delar av regioner. Regleringsmisslyckanden De infrastrukturrelaterade regleringsmisslyckandena har alla varit knutna till de offentliga monopol eller monopolliknande situationer som uppstått till följd av det statliga huvudmannaskapet. En statlig monopolist uppträder på ett annat sätt än en privat och har historiskt på infrastrukturområdet inte styrts av vinstmaximeringsmotivet. I stället riskerar avsaknaden av alterna-tiva producenter i monopolsituationen att leda till lägre effektivitet i syste-met, sämre anpassning till brukarnas önskemål och långsammare teknik-utveckling. Den lägre effektiviteten kan som i fallet med ett privat monopol förväntas ge högre priser än nödvändigt, men det är alltså av andra orsaker än vinstmaximeringsdriften. Utvecklingsargumentet, baserat på tanken om infrastrukturen som en kollek-tiv nyttighet som på ett allmänt sätt kan bidra till den sociala och ekonomis-ka utvecklingen, missbrukas ibland i den politiska diskussionen. I ett ut-vecklat land som Sverige är de klassiska infrastruktursystemen i huvudsak utbyggda. Vad som återstår vid sidan av rent underhåll exempelvis inom transportsektorn är säkerhetshöjande och i någon mån kapacitetshöjande investeringar. Fördelningspolitiska initiativ på sektorsnivå kan misslyckas genom att bris-ta framför allt i effektivitet. När insatserna finansieras genom korssubven-tionering inom ramen för monopolet kan den låga transparensen leda till felaktig ambitionsnivå.

31

Investeringar används som nämnts ofta med föregivet stabiliseringspolitiska motiv men styrs ibland av andra motiv med regional anknytning (utan att fördenskull nödvändigtvis vara effektiva som regionalpolitiska instrument). Att affärsverk eller sektorsmyndigheter utvecklar policy delvis oberoende av den politiska ledningen i Regeringskansliet är också en risk att beakta, i synnerhet mot bakgrund av den tidigare påtalade kapacitetsbrist som Rege-ringskansliet har att brottas med.

32

2 Liberaliseringsprocessen på de sex marknaderna

I detta kapitel har vi på olika sätt sammanställt de kartläggningar vi gjort av liberaliseringsprocessen på de sex studerade marknaderna.11 I avsnitt 2.1 gör vi tvärsektoriella sammanfattningar där fokus ligger på de mål och motiv som statsmakterna formulerat för sektorerna och för liberaliseringen av dem. Vidare beskriver vi de olika styrmedel som har använts på de olika marknaderna i liberaliseringsprocessen. I avsnitten 2.2–2.7 gör vi samman-fattande kronologiska beskrivningar av liberaliseringsprocessen på de en-skilda marknaderna. Dessa avsnitt innehåller också kortfattade beskrivning-ar av vad som karaktäriserar marknaderna idag. 2.1 Tvärsektoriella sammanfattningar 2.1.1 Tidsaxel över liberaliseringsprocesserna Tidsaxeln nedan ger en överblick över de viktigaste stegen i liberaliserings-processen på de sex studerade marknaderna. Rutor med en markerad ram visar det vi betraktar som den huvudsakliga ”startpunkten” i liberaliserings-processen på respektive marknad. På järnvägsmarknaden har vi valt att inte markera någon särskild ruta till följd av att det är svårt att identifiera ett be-slut som ensamt skulle kunna ses som en sådan startpunkt. Istället har flera beslut tillsammans kommit att utgöra en förutsättning för att marknaden senare kunnat öppnas för konkurrens.

11 Kartläggningarna i sin helhet finns i den separata kartläggningsdelen Avregleringen av sex marknader – Del II Kartläggningar (2004:28A).

33

34

2.1.2 Mål och motiv för liberaliseringarna I följande tabell sammanfattas politiska mål och motiv som statsmakterna ställt upp och som påverkar de liberaliserade marknaderna. Mer ingående redovisas dessa uppgifter i rapport 2004:28A Avreglering på sex marknader – Kartläggning.

35

Mål för sektorn

Motiv för liberaliseringen

Motiv för ägandet Övriga målom-råden

El Trygg tillgång, effektivt (använd-ning, kostnader) och hållbart, konkurrenskraftigt med omvärl-den, låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat12

Ökad konkurrens skall ge rationellt o effektivt utnyttjande av produktions- och distribu-tionsresurser, valfrihet och flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser.

Fortsatt trygg elförsörjning. Vattenfall skall inom ramen för kravet på affärsmässighet bidra till hållbar svensk elför-sörjning för användarna till konkurrenskraftiga priser.

Miljöpolitik: Energiomställning till förnybara energikällor, låg negativ påverkan Näringspolitik: Energipolitiken skall ge förutsättningar för ett konkurrenskraftigt näringsliv, förnyelse o utveckling av industrin

Post Posttjänst av god kvalitet i hela landet där alla skall kunna ta emot försändelser som väger upp till 20 kilo. Sådana försändelser skall befordras till rimliga och enhetliga priser.13

Öka konkurrensen inom vissa delmarknader i syfte att ge lägre kostnader i produktionen och incitament till nya och bättre metoder för brevbeford-ran till gagn för konsumenter.

Med huvudinriktning på den svenska marknaden erbjuda rikstäckande postservice.

Regionalpolitik Posttjänst av god kvalitet i hela landet.

Tele Säkra och effektiva kommunika-tioner till alla till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Konkurrens är ett medel för att nå målen.

Effektiv konkurrens med mångfacetterat utbud och låga priser. Konsumenterna skall ges så stor valfrihet som möjligt i sin användning av teletjänster.

Konkurrenskraftigt företag med god avkastning.

IT-politik Sverige skall som första land bli ett informations-samhälle för alla. Största möjliga ut-byte i urval, pris och kvalitet. Genom konkurrens och internationell harmonisering. På marknadens villkor och i marknadens regi.14

Inrikes-flyg

Transportsystemet skall vara tillgängligt för alla, samhälls-ekonomiskt effektivt, säkert, miljö-vänligt, regional balans och utveckling. Valfrihet i konsum-tionen. Konkurrens och samver-kan.15

Effektivitetsvinster för konsu-menter och näringsliv genom konkurrens o avreglerade marknadsformer. (Luftfartsavtalet o EG:s luftfartspaket)

Sörja för goda kommunika-tioner till/från Skandinavien och till/ från marknader med marknadsreglering.

Miljöpolitik Miljövänlig trafikförsörjning Regionalpolitik Tillfredsställande trafikför-sörjning i landets olika delar.

Järn-väg

Transportsystemet skall vara tillgängligt för alla, samhälls-ekonomiskt effektivt, säkert, miljö-vänligt, regional balans och utveckling. Valfrihet i konsum-tionen. Konkurrens och sam-verkan.15

Ökad effektivitet och minskade kostnader för olönsam trafik Skapa effektiva och attraktiva järnvägstransporter och öka järnvägens andel av det totala transportarbetet. Konkurrens mellan trafikutövare och trans-portlösningar för samma be-hov.

Trygga en konkurrenskraftig (affärsmässig) framtida utveckling med koncentration till kärnaffären.. .. en attraktiv och konkurrenskraftig person- och godstågstrafik.

Miljöpolitik Miljövänlig trafikförsörjning Regionalpolitik Tillfredsställande trafikför-sörjning i landets olika delar

Taxi Effektiv konkurrens och tillgång till taxi även i mindre tätbefolkade områden.16

Öka konkurrensen och ge utrymme för nya idéer i syfte att höja effektiviteten inom branschen samt ge bättre kundservice och åstadkomma prispress.

-------- Regionalpolitik Tillgång till taxi även i mindre tätbefolkade områden.

12 Målet är en sammanfattning av de energipolitiska målen. Målet för elmarknadspolitiken är en effektiv elmarknad som genererar en säker tillgång på el till internationellt konkur-renskraftiga priser. 13 Detta mål är en sammanfattning av ”det postpolitiska målet” som kommer till uttryck i bl.a. budgetpropositionen. Det postpolitiska målet har mycket stora likheter med postlagens definition av den samhällsomfattande posttjänsten som har funnit sedan år 1998. 14 Staten skall lämna så mycket som möjligt av besluten gällande ekonomin till de enskilda aktörerna. Bara i de fall där marknaden inte av sig själv kan uppnå de önskade målen bör staten ingripa med regler, styrning och upphandling. 15 Valfrihet i konsumtionen: Konsumenterna bör ha så stor valfrihet som möjligt vid utnytt-jande av olika trafikmedel. Konkurrens och samverkan: Effektiv konkurrens mellan trafik-utövare och transportmedel i förening med ökad samverkan mellan transportmedel och trafikslag. Konkurrens bör finnas mellan olika trafikutövare och transportlösningar som till-fredsställer samma behov. (1988 års transportpolitiska proposition) 16 Det finns inget övergripande mål för ”taxipolitiken”. Målen om effektiv konkurrens och god tillgänglighet är hämtat från propositionen Konkurrenspolitik för förnyelse och mång-

36

Av första kolumnen i tabellen framgår mål för sektorn. Budgetpropositionen är numera indelad i politikområden. För dessa områden finns mål som är relativt allmänt hållna och i regel sammansatta av aspekter från olika politikområden. De kan sägas beskriva en totalt sett önskad situation och kan ha inslag från många områden, t.ex. konkurrens-, närings-, konsument-, fördelnings-, miljö- och regionalpolitik. Politikområdena består i sin tur av verksamhetsområden, som också har sina mål. Dessa är i regel mer precise-rade och innehåller inte lika många olika aspekter som målen för politikom-rådet. Som exempel kan nämnas politikområdet transportpolitik. Inom detta om-råde utgör järnvägar och luftfart var sitt verksamhetsområde med sina respektive mål. I tabellen har vi för dessa två sektorer valt att ange det transportpolitiska målet, som således är lika för järnvägen och flyget. Målen för sektorerna i övrigt är hämtade från budgetpropositioner eller andra pro-positioner av senare datum än när liberaliseringen skedde. I den andra kolumnen anges motiv för liberaliseringen av de olika markna-derna. De motiv för liberaliseringen som angetts i de propositioner som föregått förändringarna innehåller i regel en kombination av motiv respek-tive förväntade effekter. I den tredje kolumnen anges motiv för det statliga ägandet av de bolag som agerar på respektive marknad. De avkastningskrav som staten ställer på sina bolag redovisas inte här, även om de kan ha stor betydelse för hur bolagen agerar på marknaden. Den fjärde kolumnen innehåller viktigare mål för sektorn som motiveras av t.ex. negativa externa effekter eller oönskade fördelningseffekter. De kan sägas vara restriktioner i marknadernas funktionssätt. I avsnitt 4.1 diskuteras de olika målen och hur de förhåller sig till varandra. 2.1.3 Fyra former av styrmedel Det finns olika former av styrmedel som statsmakterna kan utnyttja i syfte att styra marknaderna i önskad riktning och för att uppnå uppsatta mål. Det förekommer flera olika sätt att dela in och kategorisera sådana styrmedel. I våra kartläggningar av liberaliseringsprocessen på de sex studerade mark-naderna har vi delat in styrmedlen i följande fyra kategorier: ekonomiska fald (prop. 1999/2000:140). Regeringen har även i budgetpropositioner framhållit målet att den yrkesmässiga trafiken skall bedrivas under lika konkurrensvillkor. Målet om god till-gänglighet fanns uttryckt redan i propositionerna som ledde till taximarknadens liberalise-ring. (I förarbetena till propositionerna framhölls även mål om ”god service” och ”rimliga priser”.)

37

styrmedel, administrativa styrmedel, organisatoriska styrmedel samt infor-mationsbaserade styrmedel. Med ekonomiska styrmedel avser vi olika typer av skatter, avgifter, subven-tioner etc. som syftar till att förändra beteenden i en önskad riktning. Skatter som i första hand syftar till att uppfylla rena fiskala syften räknas därför inte i detta sammanhang som ekonomiska styrmedel. Administrativa styrmedel avser särskilda regler som föreskriver hur en verksamhet skall bedrivas. Dessa regler har ofta karaktären av påbud eller förbud och kommer vanligen till uttryck genom lagar, förordningar, föreskrifter och direktiv.17 Med orga-nisatoriska styrmedel avser vi offentliga myndigheter och bolag som stats-makterna kan använda i syfte att styra och påverka marknaderna. Oavsett om statsmakternas styrning av och genom myndigheterna och bolagen sker explicit och medvetet eller inte, får deras närvaro och agerande en påverkan på marknaderna. Informationsbaserade styrmedel avser olika former av informationsinsatser, kampanjer eller rådgivning riktade mot individer och företag i syfte att förändra beteenden. Vilka styrmedel har statsmakterna använt i liberaliseringen av marknaderna? Med utgångspunkt från våra kartläggningar har vi i nedanstående tabell gjort en förenklad sammanställning av de olika styrmedel som har använts i liberaliseringsprocessen på de sex studerade marknaderna. Sammanställ-ningen gör inte anspråk på att vara uttömmande eller kronologisk utan skall första hand ses som en exempelsamling över de viktigaste styrmedel som statsmakterna har nyttjat i liberaliseringsprocesserna. För en mer uttömman-de beskrivning hänvisas till de enskilda kartläggningarna samt till analys-avsnitten i kapitel 3.

17 Viktigt att framhålla är att alla styrmedel som kommer till uttryck i lagar, förordningar etc. inte nödvändigtvis utgör administrativa styrmedel i vår kategorisering. En subvention som formuleras i en lag är således fortfarande ett ekonomiskt styrmedel.

38

Ekonomiska Administrativa Organisatoriska Informations-baserade

El Energibeskattning, elcerti-fikat, teknikupphandling, upphandling av effektreserv, bidrag till energisparåtgär-der, investeringsstöd, pro-duktionsbidrag till småskalig o förnybar energi, (bidrag till) kommunala energiråd-givare.

Regler för tillträde till nätet etc., koncessionsförfaran-de och prisreglering (nät), krav på organisatorisk separation, produktions-styrning (balansansvar), timmätning/pristak

Bolagisering av Vattenfall, bildande av Svenska Kraftnät, Nord Pool, Energimyndigheten/Nät-myndigheten och Konsumenternas elrådgivningsbyrå, kommunala energiråd-givare

Information via Konsumenternas elrådgivningsbyrå, Energimyndigheten, Konsumentverket

Post Anslag till kassaservice, införande av brevmoms,

Avveckling av brevmono-polet, lag om grundläg-gande postservice, prisreglering, regler för bedrivande av postverk-samhet, PTS-tillsyn, avtalskrav, tillståndspröv-ning och tillståndsvillkor, regler om tillgång till postal infrastruktur,

Bolagisering av Post-verket, PTS bildas,

Tele Stomnätsbidrag, skattelätt-nader, upphandlingsanslag

Prisreglering, (avtalskrav) tillståndskrav, samtrafik-vilkor, PTS-tillsyn

Bolagisering av Televerket, PTS bildas

Utbildning

Inrikes-flyg

Subventionerad trafikupp-handling, investeringar i infrastruktur, driftbidrag till kommunla och privata flyg-platser

Reglerad slotsfördelning, operativ licens

Luftfartsverket/Luftfarts-styrelsen, statligt delägda bolag: SAS, Skyways, Linjeflyg

Järnväg Investering i infrastruktur, trafikanslag, bidrag till köp av olönsam trafik, fordonsbi-drag, subventionerade banavgifter, utvecklings-bidrag till godstrafik

Ensamrätter, reglerad, (adm) banfördelning o trafikeringsavtal, krav om konkurrensneutral tilllgång till gemensamma funktio-ner, skadlighetsprövning för busstrafik, JI-krav o tillsyn

Infrastruktur förvaltas i BV, trafiken drivs i afv SJ, senare SJ AB, GC AB, och Swedcarrier AB med bolag. Rikstrafiken och trafikhuvudmännen.

Jämställdhetsråd, FoU (bl.a. KFB), GTD

Taxi Subventioner genom samhällsbetalda taxiresor,

Borttagande av pris- och behovsprövningen samt krav på anslutning till beställningscentral, till-ståndskrav, krav på pris-information och taxamet-rar, möjlighet att påverka taxiutbudet i samband med upphandling, tillsyn, taxi-förarlegitimation, undantag i konkurrenslagen

Närings- och konsumentpolitisk övervakning

En generell iakttagelse med utgångspunkt från denna sammanställning, är att liberaliseringen av de studerade marknaderna inte har inneburit mindre av regler, styrning och påverkan från statsmakterna. Tillkomsten av regel-verken i postlagen och telelagen i samband med att dessa marknader öpp-nandes för konkurrens är snarare exempel på det motsatta, dvs. att liberali-seringen i kvantitativa termer har inneburit fler regler.

39

2.2 Elmarknaden 2.2.1 Liberaliseringen av elmarknaden Med utgångspunkt från kartläggningen av liberaliseringsprocessen på el-marknaden (se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedanstående tabell gjort en sammanställning av de viktigaste besluten i denna process. I kort-fattad form återger vi även motiven för besluten samt vilka styrmedel som använts för att uppnå motiven. Viktiga beslut Motiv Styrmedel Kommentar 1991 Beslut om bolagisering av Vattenfall och att Affärsverket svenska kraftnät skall bildas

Skapa förutsättningar för en fungerande elmarknad

Stamnät och utlands-förbindelser fördes från Vattenfall till Svenska Kraftnät. Utredning om öppnande av elnätet tillsattes.

1993 Beslut om att bilda Nätmyndigheten

Behov av tillsyn över elmarknaden

Inrättande av nätmyn-digheten

Nätmyndigheten läggs som en del av NUTEK.

1995 Beslut att öppna elmark-naden för konkurrens

Förutsättningar för ökad konkurrens mellan producenterna skapas. Konsumenternas ställ-ning på marknaden stärks.

Krav på separation av nät från handel/ produk-tion Alla nät öppnas Konsumenter kan byta elhandelsbolag Tidsbegränsning av nätkoncessioner införs Handel på Nord Pool.

Kostnad vid byte av elhandelsbolag hindrar konsumenter med låg förbrukning att byta

1996 Beslut om EG-direktiv om inre marknad för el

Skapa en elmarknad i EU

Medlemsländerna måste införa regler som delvis öppnar elmarkna-den

1997 Beslut om ny ellag. Takpris för elmätare införs

Modernisering av ellagen1. Ge fler möjlighet att välja elhandelsbolag.

1997 Beslut att bilda Energi-myndigheten.

Stärka myndighetsfunk-tionen på energiområdet

Nätmyndigheten ingår som en del i Energi-myndigheten

1999 Beslut att kravet på timvis mätning slopas

Liberaliseringen skall gälla alla konsumenter

Schablonberäkning av elförbrukning införs. Förkortad uppsägnings-tid

2003 Beslut om nya EG-direktiv om inre mark-nad för el

Fullfölja införandet av en elmarknad inom EU

Bortre tidsgräns när medlemsländerna helt skall ha öppnat sina marknader för konkur-rens

1. De regeländringar som krävdes för liberaliseringen hade förts in i den gamla ellagen från 1902. Den nya ellagen innebar främst en språklig och redaktionell modernisering. 2.2.2 Elmarknaden idag Elförsörjningen är en av de viktigaste infrastrukturerna i samhället. Elmark-naden består av verksamheterna produktion, överföring och handel. En skill-nad mot de flesta andra marknader är att elenergi inte kan lagras. Den måste

40

produceras och konsumeras vid samma tidpunkt. Därför måste utbud och efterfrågan på elenergi ständigt vara i balans. Oavsett hur marknaden är organiserad måste därför en funktion för balansering mellan utbud och efterfrågan finnas. Idag har Affärsverket svenska kraftnät denna uppgift. El är en extremt homogen produkt. Den är därför inte lika lätt att produkt-differentiera som andra varor.18

Energiförbrukningen kan normalt delas upp i fem olika delmarknader.19

1. Energi till belysning och apparater

2. Energi för uppvärmning och nedkylning av lokaler (bostäder, kontor m.m.)

3. Energi för uppvärmning av vatten (bostäder, kontor m.m.)

4. Energi för processindustri och annan tillverkning

5. Energi för transportändamål På den första delmarknaden saknas alternativ till el, medan el används i olika utsträckning på de övriga delmarknaderna. Ofta konkurrerar el med andra energislag på dessa marknader. Ur ett marknadsperspektiv är det olika förutsättningar för produktion, över-föring och handel. Skillnaderna redovisas översiktligt i följande tabell. Verksamhet Karaktär Produktion Stordriftsfördelar, kräver samordning med annan produktion. Kan

ske i konkurrens. Försäljning sker via Nord Pool eller bilateralt. Överföring Naturligt monopol. Kan delas upp i transmission (stamnätet för hela

landet) och distribution (regionala och lokala nät). Nu reglerade monopol.

Handel Kan ske i konkurrens. Konsumenten kan välja elhandelsbolag. Utbud, efterfrågan och pris samspelar inom produktion och handel på lik-nande sätt som för andra marknader för varor och tjänster. Kraftindustrin har tidigare präglats av de stordrifts- och samproduktionsför-delar som finns i verksamheten.20 Detta ledde till en stark vertikal integra-

18 Differentiering kan dock ske genom det sätt på vilket elen produceras och det sätt företag säljer elen på. 19 Indelningen är hämtad från COWI, Marknadsbeskrivning, kartläggning och analys av energimarknaden. Denna rapport är framtagen som ett underlag till Statskontorets rapport Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27). 20 Beskrivningen av förhållandena före liberaliseringen utgår främst från prop. 1993/94:162 Handel med el i konkurrens samt Hjalmarsson Reglering och marknadsresultat på svensk elmarknad (1993) och Hjalmarsson From Club-Regulation to Market Competition in the Scandinavian Electricity Supply Industry (1993).

41

tion. Stordriftsfördelar finns främst i överföringen av el. Detta gäller även i utbyggnad och drift av produktionsanläggningar, där det även finns möjlig-het till samordningsvinster. Den tekniska utvecklingen har gjort att den vertikala integrationen idag inte är lika fördelaktig. Överföringen har dock fortfarande karaktären av natur-ligt monopol. Detta har givit förutsättningen för den liberalisering som skett på elmarknaden. Staten utövade tidigare sin kontroll över marknaden genom Vattenfallsver-ket som var marknadsledare, även om verket långt ifrån var den enda aktö-ren. Den statliga direktregleringen av marknaden har samtidigt varit relativt begränsad. Istället har inslaget av självreglering eller ”klubbreglering” varit stort. De största elproducenterna har bildat ”klubbar” som svarat för en om-fattande organisering och reglering av elmarknaden när det gäller leverans-säkerhet och övriga kvalitetsnormer för el, kapacitetsutbyggnader, tariffilo-sofi, prognosverksamhet m.m. Vattenfallsverket har varit ordförande i dessa klubbar. I och med liberaliseringen 1996 omreglerades elmarknaden så att produk-tion och handel sker i konkurrens. Överföringen utgör dock reglerade mono-pol. Vidare ställdes krav på uppdelning av konkurrensutsatt verksamhet respektive monopolverksamhet på så sätt att en juridisk person som bedriver nätverksamhet inte får bedriva produktion eller handel med el. Dessa verk-samheter kan dock förekomma i samma koncern. Nätverksamhet skall redo-visas åtskild från annan verksamhet. Syftet med dessa regler är att undvika korssubventionering. Tidigare hade Statens vattenfallsverk delats i två delar. Svenska Kraftnät fick ansvar för stamnätet och systemansvaret, medan övriga delar bolagiserades i Vattenfall AB. Konsumenterna var före liberaliseringen hänvisade till lokala monopol, utan möjlighet att byta leverantör. Det var bara de stora kraftkonsumenterna (t.ex. stora industrier och distributionsföretag) som hade möjlighet att välja elproducent. År 1996 fick Sverige och Norge en gemensam marknadsplats i och med att Nord Pool bildades av Svenska Kraftnät och Statnett. I Norge hade dessför-innan funnits en elbörs. Geografiskt har sedan elmarknaden successivt ut-vidgats. Finland blev en del av Nord Pool år 1997, Jylland kom med år 1999 och år 2000 blev Nord Pool en marknad för hela Norden (exklusive Island) genom att också Själland ingick i Nord Pools verksamhetsområde. Efter-hand som handeln utvidgats på Nord Pool har även ägandet av Nord Pool ändrats så att de olika ländernas systemansvariga blivit delägare.21 Idag sker ca 30 procent av all fysisk elhandel via Nord Pool, medan de övriga 70 pro-

21 www.nordpool.com

42

centen av elhandeln görs upp i bilaterala kontrakt mellan köpare och säljare.22

Elmarknaden är dock inte begränsad till Norden, eftersom det finns möjlig-het att leverera till respektive ta emot el från Tyskland, Polen och Ryssland. Utvecklingen går således mot en europeisk elmarknad. Detta är också målet för EU som drivit på att elmarknaden skall öppnas över gränserna. De krav på förändringar som i det sammanhanget ställts på medlemsländerna har Sverige till största delen genomfört innan direktiven23 krävt detta. Elmarknaden karaktäriseras av en allt starkare ägarkoncentration. I Sverige dominerar tre stora koncerner, som har verksamhet i såväl produktion, distribution och försäljning. Dessa koncerner är Vattenfall, Sydkraft och Fortum. Dessa koncerner återfinns även på naturgas- och fjärrvärmemark-naderna.24

När det gäller elproduktionen står de tre koncernerna för knappt 90 procent av kapaciteten i Sverige.25 Övriga sextiotalet företag står således för drygt 10 procent av produktionen. Ses marknaden i ett nordiskt perspektiv mins-kar dominansen av koncernerna. När det gäller elhandeln är koncentrationen inte lika stor. År 2003 fanns 125 elhandelsföretag, jämfört med 227 företag när liberaliseringen inleddes. Även om antalet företag är stort är många företag på olika sätt knutna till de tre stora koncernerna. Enligt Elkonkurrensutredningen26 uppskattades att cirka 70 procent av handeln skedde i de ”sfärer” som dessa tre koncerner skapat. Antalet företag som äger lokalnät har minskat från närmare 250 stycken år 1996 till cirka 120 företag år 2003. När det gäller regionnäten äger de tre koncernerna cirka 97 procent av ledningslängden. Energimyndigheten är nätmyndighet enligt ellagen. Vidare skall myndig-heten verka för att elmarknadens funktion förbättras samt följa utvecklingen på elmarknaden. Andra myndigheter med uppgifter på elmarknaden är Kon-kurrensverket (utifrån generella konkurrensregler), Konsumentverket och

22 Statskontoret, Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27). 23 Nu gällande direktiv är 2003/54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el. Tidigare direktivet 96/92/EG var viktigt för att reglera utvecklingen mot den inre mark-naden för el. Det nu gällande direktivet är en vidareutveckling, där bl.a. ett slutdatum fast-ställts där den inre marknaden skall vara införd fullt ut. 24 Statskontoret, Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27). 25 Energimyndigheten, Elmarknaden 2003. Uppgifterna gäller år 2002. Därefter har Syd-kraft köpt Graninge. 26 Elkonkurrensutredningen, Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7).

43

Finansinspektionen. Tillsynen över verksamheten vid Nord Pool ansvarar norska myndigheter för, eftersom Nord Pool är ett norskt aktiebolag.27

Sammanfattningsvis kan konstateras att koncentrationen på den svenska el-marknaden ökat successivt. Detta är inget som inletts i och med liberalise-ringen av elmarknaden år 1996, utan det är en process som pågått under en längre tid. När det gäller nätföretagen har staten också agerat för att minska framförallt antalet små företag. Samtidigt internationaliseras elmarknaden allt mer. Det betyder att såväl det utländska ägandet på den svenska elmarknaden som Vattenfalls ägande i andra länder ökat. Mellan åren 1996 och 2002 ökade det utländska ägandet i Sverige från drygt 10 till 40 procent. Största minskningen av ägandet har kommuner och kategorin övriga (t.ex. ekonomiska föreningar) stått för.28

Det kan också konstateras att flera stater agerar aktivt på den europeiska elmarknaden. Förutom det av staten helägda Vattenfall, som framför allt expanderat i Tyskland och Polen, ägs Fortum till cirka 60 procent av den finska staten och i Sydkraft har den norska staten via Statkraft en minoritets-post. Dessa helt eller delvis statsägda företag är de tre största aktörerna på den nordiska marknaden. 2.3 Postmarknaden 2.3.1 Liberaliseringen av postmarknaden Med utgångspunkt från kartläggningen av liberaliseringsprocessen på post-marknaden (se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedanstående tabell gjort en sammanställning av de viktigaste besluten i denna process. I kort-fattad form återger vi även motiven för besluten samt vilka styrmedel som använts för att uppnå motiven.

27 Statskontoret, Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27). 28 Svensk Energi, Elåret 2003.

44

Viktiga beslut Motiv Styrmedel Kommentarer 1991 CityMail startar verksamhet

och börjar dela ut företagspost i Stockholm.

1992 Beslut om att post-marknaden skall öpp-nas för konkurrens.

Öka konkurrensen på postområdet i syfte att ge lägre kostnader i produk-tionen och incitament till nya och bättre metoder för brevbefordran.

Kungörelsen om Post-verkets ensamrätt på brev-befordran upphör att gälla från år 1993.

1993 Beslut om postlag och postförordning.

Lagfästa den postservice som skall tillhandahållas allmänheten. Precisera regler för bedrivande av postverksamhet.

Postlagen träder i kraft i mars 1994 och definierar den grundläggande post-servicen samt innehåller regler för bedrivande av postverksamhet. Prisreglering (privatbrev). PTS får tillsynsansvar på postområdet.

1993 Beslut om bolagi-sering av Postverket.

Aktiebolagsformen mer ändamålsenlig för konkurrensutsatt verksamhet.

Ändrad associationsform för Postverket från mars 1994.

1995 Posten köper 75 % av aktierna i CityMail. Bolaget försätts senare i konkurs.

1996 Vägledande utslag från Konkurrensverket minskar Postens möjlighet att pris-differentiera. CityMail startar verksamhet på nytt med nya ägare.

1996 ”Första ändringen” i postlagen.

Garantera den post-service som Posten de facto levererade. Förhindra oseriösa postföretag.

Definitionen av grund-läggande postservice utvidgas i postlagen till att också gälla tidningar och tidskrifter. Tillståndsplikt för bedriv-ande av postverksamhet.

1997 EG-direktiv om gemen-samma regler för posttjäns-ter. Antalet tillstånd att bedriva postverksamhet ökar från 12 till drygt 100.

1998 ”Andra ändringen” i postlagen.

Anpassa postlagen till utvecklingen på postmarknaden och till det nyligen beslutade EG-direktivet.

Den grundläggande posttjänsten omdefinieras i postlagen. Krav att samhällsomfatt-ande posttjänst skall grun-da sig på kostnaderna. PTS får sektorsansvar på postområdet och får rätt att utfärda tillståndsvillkor.

1999 ”Tredje ändringen” i postlagen.

Skapa konkurrens-neutralitet och bättre samutnyttjande av den postala infrastrukturen

Regler i postlagen om hantering av postnummer-systemet samt regler om tillgång till anläggning för postöverlämning.

2001 Särskild lag för den grundläggande kassaservicen.

Otydligt samband mellan postverksamhet och kassaservice.

Kassaservicefrågorna lyfts ut ur postlagen och reg-leras i lagen om grund-läggande kassaservice som träder i kraft år 2002.

2003 Posten har en marknads-andel på 93 %. Antal post-företag med tillstånd är runt 35.

45

2.3.2 Postmarknaden idag29

Postmarknaden kan beskrivas på olika sätt och definitionen av marknaden kan göras mer eller mindre vid. I postlagen definieras ”postverksamhet” som ”…regelbunden befordran av brev mot avgift.”. Med ”brev” avser lagen ”…adresserade försändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg.” Vanligt är emellertid att till posttjänster också räkna förmedling av paket, dagstidningar och oadresserade försändel-ser. I denna rapport avser posttjänster i första hand den snävare definitionen förmedling av brev i enlighet med postlagens definition. Det var denna del av postmarknaden som liberaliserades och öppnades för konkurrens år 1993. Förmedling av paket och oadresserad direktreklam var öppen för konkurrens sedan tidigare. I sammanhanget bör man vidare peka på att det idag finns flera närliggande och ”konkurrerande” substitut till brevkommunikation genom t.ex. fast telefoni, mobiltelefoni, fax, SMS, e-post och Internet. (Framväxten av nya kommunikationsmetoder var i själva verket ett bland flera skäl till att liberaliseringen av postmarknaden kom att genomföras.30) På postmarknaden (för brev) produceras en rad olika produkter som kan beskrivas på olika sätt. Vid beskrivningar av postmarknaden är det vanligt att liksom Post- och telestyrelsen (PTS) dela in marknaden i delmarknader-na ”enstaka brev” respektive ”sändningar”. Sändningar avser en större volym post på en gång och avser post från företag, myndigheter och orga-nisationer till i första hand hushåll. Post från hushåll och mellan företag, myndigheter och organisationer utgörs i stor utsträckning av enstaka brev. Styckkostnaden per försändelse är lägre vid sändningar än för enstaka brev. Vidare brukar postprodukterna delas in efter den tid inom vilket brevet skall vara förmedlat. Ofta delar man in försändelserna i ”A-brev” respektive ”B-brev” där A-breven skall befordras över natten och B-breven skall nå adres-saten inom tre dagar. Brevmarknadens årliga distributionsvärde (operatörernas samlade intäkter för att befordra brev) har uppskattats till omkring 11 miljarder kronor.31 Brevvolymerna ökade kraftigt i Sverige fram till senare delen av 1990-talet för att därefter minska i volym. Sannolikt förklaras stagnationen till viss del av att brev har ersatts med elektronisk kommunikation. År 2003 förmedla-des totalt 3267 miljoner adresserade försändelser i Sverige att jämföra med toppnoteringen år 1997 på 3436 miljoner. År 2003 utgjorde sändningar runt 73 procent av den totala marknaden och enstaka brev runt 27 procent.

29 Detta avsnitt bygger i huvudsak på rapporterna Service och konkurrens 2004 (Post- och telestyrelsen, 2004:17) samt Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reform-förslag (Peter Andersson, April 2004). 30 För en närmare beskrivning av detta hänvisas till postavsnittet i den separata kartlägg-ningsdelen Avregleringen av sex marknader – Del II Kartläggningar (2004:28A). 31 Post- och telestyrelsen, Den svenska postmarknaden – en beskrivning och övergripande analys (PTS-ER 2004:20).

46

Posten AB (benämns i fortsättningen Posten) har bedömt att cirka 85 procent av all post utgörs av ”riksbrev” medan brev som lämnas in för att delas ut på samma ort (”lokalbrev”) utgör cirka 15 procent av all post. I tabellen nedan framgår kommunikationsmönstret på den svenska brev-marknaden år 2003. Kommunikationsmönster på den svenska brevmarknaden år 2003 Från/Till Företag Hushåll Totalt Företag 26 % 68 % 94 % Hushåll 3 % 3 % 6 % Totalt 29 % 71 % 100 %

Källa: PTS, Den svenska postmarknaden – en beskrivning och övergripande analys (PTS- ER 2004:20). Producenten på postmarknaden är den aktör som distribuerar försändelsen och konsumenten är den som betalar för att detta skall ske. Postproduktio-nen kan delas in i de fyra produktionsleden uppsamling, sortering, transport och utdelning. Andersson har beskrivit affärsidén med post som att sam-manföra många små strömmar av meddelanden till stora flöden som kan massproduceras. Detta leder till olika typer av skalfördelar. Exempel på sådana skalfördelar i postverksamheten är stordriftsfördelar i vart och ett av de olika produktionsleden (t.ex. vid sortering och utdelning), samproduk-tionsfördelar mellan olika produkter (t.ex. mellan A-post och B-post vid utdelning) samt nätverksfördelar (t.ex. genom sänkta transaktionskostnader i olika produktionsled). Slutsatsen av detta är att det finns naturliga monopol inom delar av postverksamheten. Brevutdelning utgör ett naturligt monopol längs varje utdelningsrunda och sortering utgör ett naturligt monopol för varje region. Av detta följer emellertid alltså att post inte nödvändigtvis utgör ett naturligt monopol i hela landet. Vidare bör det framhållas att frå-gan om förekomsten av naturligt monopol inte är statisk. Ändrade efter-fråge- eller kostnadsförhållanden kan förändra villkoren och exempelvis leda till att det istället uppstår ”naturliga duopol”. Förekomsten av naturligt monopol och olika typer av skalfördelar inom postverksamheten sätter sin prägel på hur verksamheten organiseras och be-drivs och förklarar i viss utsträckning den marknadssituation som idag råder med Posten som ensam eller dominerande aktör på de olika delmarknader-na. De konkurrenter till Posten som etablerats har lyft ur vissa delar ur pro-duktionsleden. Ett exempel på detta är att CityMail tar emot post från hela landet, men endast delar ut i de tre storstadsregionerna. Ett annan viktig aspekt när det gäller postmarknaden är att det i enlighet med postlagen ställs krav på att det i landet skall finnas en s.k. samhällsom-fattande posttjänst. Samhällsomfattande posttjänst är den svenska beteck-ningen på det som internationellt betecknas ”universal service obligation”. I EU-parlamentets och ministerrådets s.k. postdirektiv om gemensamma reg-

47

ler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, anges bl.a. att medlemsländerna skall säkerställa en samhällsomfattande posttjänst av bestämd kvalitet inom hela landet.32

Postlagen definierar den samhällsomfattande posttjänsten som att

Det skall finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg. Posttjänsten skall vara av god kvalitet och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser.

Lagen klargör vidare att den aktör som skall utföra den samhällsomfattande tjänsten skall tillhanda tjänsten till priser som grundar sig på kostnaden. Genom att utfärda tillståndsvillkor ser PTS till att tjänsten utförs i enlighet med lagen. I Sverige är det hittills Posten som genom tillståndsvillkor har ålagts att tillhandahålla tjänsten. I Sverige finns det även en i lag fastställd prisreglering som innebär att det finns ett prishöjningstak för enstaka försändelser som väger upp till 500 gram. Pristaket innebär i korthet en reglering av hur mycket priset för en-staka försändelser upp till 500 gram får öka från ett år till nästa. Vid sidan av detta klargör postlagen att den samhällsomfattande posttjänsten skall grunda sig på kostnaderna samt att priserna för enstaka försändelser skall vara rimliga och enhetliga. Vid tidpunkten för det att postmarknaden öppnades för konkurrens år 1993 då det formella brevmonopolet avskaffades, var Postverket (vid sidan av CityMails begränsade verksamhet som startats år 1991) ensam aktör på marknaden. Det fanns inte någon särskild lagstiftning som reglerade ut-övandet av postverksamhet. Styrningen av verket skedde genom att stats-makterna fastställde särskilda servicemål, kvalitetsmål och ekonomiska mål för verksamheten. År 1994 bolagiserades verket och blev Posten AB sam-tidigt som postlagen trädde i kraft. Sedan postmarknaden öppnades för konkurrens har antalet postoperatörer ökat kraftigt för att nå en topp på drygt 100 år 1997. Idag är antalet postföre-tag med tillstånd omkring 35. De flesta av dessa är emellertid mycket små och i huvudsak verksamma lokalt. Den enda större konkurrenten till Posten är CityMail. CityMail är verksamt på den del av marknaden som gäller försorterade sändningar och delar enbart ut i Stockholms-, Göteborgs- och Skåneregionen samt via underentreprenörer på Gotland. Nedanstående tabell visar Postens, CityMails och övriga aktörers marknadsandelar på den 32 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemen-samma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för för-bättring av kvaliteten på tjänsterna.

48

totala brevmarknaden år 1996 respektive 2003. Av tabellen framgår att Posten tio år efter brevmonopolets avskaffande har en marknadsandel på runt 93 procent av den totala brevmarknaden. De svenska brevoperatörernas marknadsandelar år 1996 respektive år 2003

Marknads-andel 1996 (%)

Marknads-andel 2003 (%)

Förändring (%-enheter)

Posten 98,2 92,9 - 5,3 CityMail 1,5 6,6 + 5,1 Övriga 0,3 0,5 + 0,2 Totalt antal miljoner försändelser

3422 3267 ---

Källa: PTS, Den svenska postmarknaden – en beskrivning och övergripande analys (PTS-ER 2004:20) samt Andersson, Tio år efterpostmarknadens avreglering: effekter och reformförslag (April, 2004).

Posten bedöms ha en marknadsandel på omkring 90 procent av hela del-marknaden sändningar medan CityMail står för resterande del. På hela delmarknaden enstaka brev (”riks” och ”lokalt”) har Posten en marknads-andel på över 99 procent. På några orter torde emellertid lokala postföretag ha varit förhållandevis framgångsrika och tillskansat sig en betydande del av lokalposten inom det aktuella verksamhetsområdet. Posten bedöms ha förlorat omkring tre procent av den totala lokalpostmarknaden till de små lokala företagen. Sverige är idag det enda EU-land som i praktiken har avskaffat möjligheter-na att skydda sin nationella postoperatör genom att ge denne monopol på vissa posttjänster.33 Utvecklingen i Europa går dock långsamt mot en gemensam marknad för posttjänster. Genom en ändring i postdirektivet har nu en tidplan lagts fast för en fortsatt stegvis liberalisering av den europeis-ka postmarknaden.34

2.4 Telemarknaden 2.4.1 Liberaliseringen av telemarknaden Med utgångspunkt från kartläggningen av liberaliseringsprocessen på tele-marknaden (se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedanstående tabell gjort en sammanställning av de viktigaste besluten i denna process. I kort-fattad form återger vi även motiven för besluten samt vilka styrmedel som använts för att uppnå motiven.

33 Post- och telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7), sid 11. 34 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen.

49

Viktiga beslut Motiv Styrmedel Kommentarer35

1988 Telepolitiskt beslut

Ett ändamålsenligt telesystem som bidrar till ett effektivt resurs-utnyttjande i samhället.

Marknaden styrs av Televerket och tele-förordningen. Tele-verket tillhandahåller telefonitjänst i hela landet. Telenämnden tar över vissa myndig-hetsuppgifter. Anslut-ningsmonopolet avvecklas gradvis.

1992 Telelagen och lagen om radio-kommunikation. 1993–2000 Successiva över-syner och lag-ändringar

En effektiv konkurrens är ett medel för att nå de telepolitiska målen. Marknaden öppnas för konkurrens på lika villkor.

Tillträdesregler och tillståndsvillkor för dominerande aktörer. Bolagisering av Tele-verket. PTS tar över alla myndighetsuppgifter.

1991–94 har Telia mer än 90 % av marknaden men nya aktörer har etablerats. Konkurrens finns främst i internationell trafik och för företag. Taxorna om-balanseras. 1996 Telia fortsatt dominerande men en viss konkurrens om mobiltelefoni börjar märkas med åtföljande prissänkningar. Internetmarknaden har växt kraftigt.

1996 Större översyn av telelagen med ändringar fm 1/7 1997

Ökad konkurrensneutralitet mellan operatörer. Ökad konkurrens på mobilmarknaden. An-passning inför liberali-seringen av EU:s tele-marknader.

Skärpningar av till-trädesvillkor och PTS möjlighet att ingripa mot marknadens aktörer. En rad reformer om bl.a. rätt till förval, nummerportabilitet och nationell roaming genomförs successivt.

1997–98 Telia dominerar fort-farande som nätägare o konkurrens finns nästan bara från de med egna nät. Mobil-marknaden växer men priserna står stilla. Begynnande konkur-rens om fasttelefoni och nya nischaktörer, t.ex. IP-tfni börjar dyka upp. 1999–2000 Telia dominerar fortfarande med 99 % av marknaden för abonnemang och lokalsamtal. Förvalsreformen -99 har dock påverkat detta och ökat antalet fasttelefonioperatörer. I juni 2002 har en tredjedel av privat-kunderna valt en annan opera-tör än Telia.

1995 och framåt IT-politiskt beslut

En övergripande stra-tegi för effektiv konkur-rens och nätutbyggnad i marknadens regi för att Sverige som första land skall bli ett infor-mationssamhälle för alla.

2001 Nationella stomnät ägs av bl.a. BV, Teracom och SvKn, men bara Telias nät når alla kommuner. Telia har mer än 50 % av bredbandsmarknaden. 60 % av befolkningen har till-gång till Internet, ca 13 % via bredband.

2004 Lagen om elektronisk kommunikation

Samlad lagstiftning och konvergens inom hela sektorn för elektronisk kommunikation enligt EG-direktiv.

Gemensamma regler för tele, IT, media samt radio och TV. PTS definierar relevanta marknader och domi-nerande företag åläggs särskilda villkor i syfte att främja konkurrens-neutralitet.

35 Huvudsakligen baserat på PTS årliga marknadsöversyner.

50

2.4.2 Telemarknaden idag36

Historiskt sett har teletjänster mest handlat om olika former av kommunika-tion med hjälp av telegram, telex och taltelefoni (ursprungligen fast telefoni men under de senaste tjugo åren även telefax och mobil telefoni). Med tiden har dock marknaden också kommit att omfatta ett bredare utbud av olika typer av kommunikationstjänster som har det gemensamt att de produceras och tillhandahålls med hjälp av datateknik och elektronisk överföring. Telemarknaden kan delas upp i olika delmarknader. Ett sätt är att som Kon-kurrensverket gör i en uppföljning från 199837 utgå från den tidigare tele-lagens bestämmelser och definitioner och helt enkelt dela upp marknaden i teletjänster och nätkapacitet. Med teletjänst avses i lagen förmedling av telemeddelande (ljud, text, bild, data) för någon annan. Förmedlingen sker med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskild anordnad ledare. Nätkapacitet definieras som över-föringskapacitet i telenät eller del därav. Motsvarande indelning enligt den senare lagen om elektronisk kommunikation skulle vara elektronisk kom-munikationstjänst och elektroniska kommunikationsnät. I PTS marknadsöversikt 2003 delas marknaden för elektronisk kommuni-kation upp i följande delmarknader

• Fasta samtalstjänster • Mobila samtalstjänster • Samtrafik i fasta nät och mobilnät • Datakommunikationstjänster till operatör och slutkund • Internettjänster Synen på telemarknaden har således på relativt kort tid förändrats från att huvudsakligen uppmärksamma samtals- och datakommunikationstjänster för slutkunder till att också se till betydelsen av den omfattande insatsmark-nad som finns för operatörer. Och som en alltmer fristående och uppmärk-sammad delmarknad – marknaden för Internettjänster (Internetaccess). Rätten att anlägga telenät eller erbjuda teletjänster är inte och har inte heller tidigare, med undantag från det s.k. anslutningsmonopolet avseende rätten att ansluta teleutrustning till det allmänna telenätet38, varit reglerat av något

36 Avsnittet bygger i huvudsak, och där inget annat anges, på PTS marknadsrapport Svensk telemarknad 2003 (PTS-ER-2004:24). 37 Konkurrensverket, Avreglerade marknader i Sverige (1998:3). 38 Anslutningsmonopolet avsåg att skydda Televerkets ensamrätt att ansluta olika typer av telekomutrustning som telefonsvarare, faxar och telefonapparater. Motivet var att skydda teknikutvecklingen inom ramen för det s.k. Ellemtel-samarbetet mellan Televerket och LM Ericsson. Monopolet avvecklades successivt under 1980-talet och 1990 försvann det sista, nämligen ensamrätten att ansluta företagsväxlar.

51

formellt (rättsligt) monopol i Sverige. Detta till trots har det inte funnits några verkliga förutsättningar för andra företag att etablera sig på markna-den och ta upp konkurrensen med Televerket. Förutom att den nationella infrastrukturen och merparten av resurserna på marknaden utgjort en del av Televerket, så har Televerket även utformat den formella normgivningen och utövat sin myndighetsroll ända fram till starten av liberaliseringspro-cessen i början av 90-talet. Televerket hade bl.a. som uppgift att tilldela frekvens- och nummerresurser, samt att meddela föreskrifter avseende användning av frekvenser och teleutrustning. Såväl Comviq (1981 och 1985), NordicTel (1990) som det blivande Vodafone, tilldelades dock erforderliga tillstånd för sin mobiltelefoniverksamhet först efter att ha över-klagat Televerkets beslut till regeringen. Därefter har telemarknaden successivt utvecklats från ett oreglerat monopol till den i lag reglerade och allt mer konkurrensutsatta marknad den är idag. Den ökande konkurrensen förklaras till stor del av övergången från en via Televerket myndighetsstyrd verksamhet till en marknad där också statens företag agerar enligt samma regelverk som alla andra aktörer på marknaden. Utvecklingen de senaste tjugo åren är dock i hög grad också ett resultat av tekniska landvinningar, tillika en ökande internationalisering av marknaden. Successiva regelförändringar har därför ofta utgjort en reaktion på att sådana omvärldsförändringar medfört ändrade förhållanden och nya möjlig-heter på marknaden. Konkurrensen på telemarknaden har som sagt ökat gradvis. Från att Tele-verket vid tiden för liberaliseringen i början av 1990-talet stod för i stort sett hela marknaden för fast telefoni och merparten av mobilmarknaden har marknadsandelarna för det tidigare de facto-monopolet minskat. Det är sär-skilt tydligt i den internationella trafiken och går också att utläsa i statistik över den nationella fjärrtrafiken ända fram till dess att Telia39 prismässigt slog samman denna trafik med lokaltrafiken. Vid årsskiftet 1995/96 uppgick Telias marknadsandel för nationell långdistanstrafik till ca 95 procent. Vid årsskiftet 1997/98 hade den sjunkit till omkring 80 procent.40 Inkluderas även Internetsamtal i statistiken, dvs. uppringd access via modem, visar det sig emellertid att Telia i stort sett har lyckats ta hem de förlorade marknads-andelarna på försäljning av Internetanslutning. Införandet av s.k. förval för internationella samtal och rikssamtal 1999 med-förde ytterligare skärpning av konkurrensen för dessa samtalsslag. 2001 in-

39 Idag heter bolaget Telia Sonera AB. I fortsättningen använder vi enbart benämningen Telia. 40 AB Stelacon på uppdrag av PTS, Marknaden för telekommunikation i Sverige 1997. En kartläggning av konkurrenssituationen och utvecklingen av den svenska marknaden för telekommunikation år 1997, (Maj 1998).

52

fördes förval även för lokalsamtal, varigenom även detta samtalsslag blev föremål för omfattande konkurrens. Förutom att konkurrensen ökade och samtalstaxorna sjönk kraftigt, medför-de förvalsreformen att Telias marknadsandelar på marknaden för fasta sam-talstjänster minskade, för att 2003 vara nere i 71 procent.41 Utöver förvals-reformen har också det faktum att konkurrenter på senare tid börjat erbjuda IP-telefoni (s.k. Internet Protocol, dvs. Internetbaserad telefoni) haft be-tydelse för den fortsatta utvecklingen mot lägre priser och mer konkurrens. På marknaden för fast telefoni (fasta samtalstjänster) finns förutom Telia och Tele 2, med omkring 71 respektive 10 procent av intäkterna från slut-kunder på marknaden, idag ett femtiotal aktiva operatörer. De senare är emellertid mycket små och har som mest en marknadsandel på en eller två procent.42 På marknaden för mobila teletjänster (mobila samtalstjänster) finns fem operatörer med egen nätinfrastruktur. Tre av dessa har ett kundunderlag och en omsättning av betydande omfattning. Telia är störst med 44 procent av marknaden mätt i intäkter från slutkund, strax därefter kommer Tele 2 med 38 procent medan Vodafone har 15 procent av marknaden.43 Utöver nät-operatörerna finns ett antal mindre företag som tillhandahåller mobiltjänster genom att hyra nätkapacitet av dessa. Även om det finns förhållandevis många sådana företag har dessa verksamheter än så länge relativt liten om-fattning. På marknaden för samtrafik i fasta nät och mobilnät gäller att alla operatö-rer i olika utsträckning är beroende av att trafikera varandras nät beroende på var kunderna finns och vart och med vem kunderna vill kommunicera. Marknaden består av trafik mellan fasta nät, mellan fasta nät och mobilnät och av trafik mellan mobilnät, och den delas in i olika trafikslag; samtals-originering, förmedlingstjänster och samtalsterminering. När det gäller samtrafik till och från fasta nät dominerar Telia genom sin kontroll av det rikstäckande fasta telenätet.44 Alla förvalsoperatörer som riktar sig till privatkunder är därför beroende av att originera kundernas samtal i Telias nät, och i de flesta fall även att terminera samtalen till mot-tagare i Telias nät.

41 Post- och telestyrelsen, Konkurrensen i accessnätet (PTS-ER-2004:1). 42 Post- och telestyrelsen, Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS-ER-2003:42). 43 Post- och telestyrelsen, Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS-ER-2003:42). 44 Telias rikstäckande fasta nät omfattar förutom stomnät, regionala nät och lokala access-nät som utgör den sista biten in i huset, även ca 7000 noder (telestationer) och når därmed i stort sett samtliga abonnenter i Sverige. Som en jämförelse kan nämnas att Banverkets nät, som är det näst största fasta nätet i Sverige, omfattar 800 noder.

53

Samtrafiken till och mellan mobilnät är något mera jämnt fördelad mellan de tre betydande mobiloperatörerna med egna nät. En nätoperatör som har många direktanslutna abonnenter kan i mycket större utsträckning sätta villkor och agera oberoende av konkurrenter och kunder än de operatörer som inte har det. Till skillnad från fast telefoni kan mobilteleabonnenter visserligen välja mellan abonnemang hos olika tele-operatörer och därmed det nät där ett samtal skall starta (samtalsorigine-ring), men när kunden väl har bestämt till vem man vill ringa är kundens operatör hänvisad till att utnyttja, och betala för tillgången till, det nät där mottagaren finns (samtalsterminering). Även om mottagaren av ett samtal teoretiskt sett skulle kunna vara intresserad av vad den uppringande får betala, saknar i praktiken det stora konsumentkollektivet insyn i taxornas konstruktion med avseende på denna uppdelning. Marknaden för Internettjänster (Internetaccess) fokuserar än så länge i stor utsträckning på olika typer av Internetaccess, dvs. olika former av tillträde till Internet. Den ursprungliga formen utgjordes av uppringd access med modem via det vanliga telefonabonnemanget, men marknaden håller gradvis på att övergå till att erbjuda snabbare Internet genom fast bredbandsaccess.45 Detta görs genom anslutning till t.ex. nybyggda fiberbaserade nät eller genom att utnyttja befintliga och uppgraderade Kabel-tv nät. En annan form av fast Internetaccess utnyttjar Telias rikstäckande fasta telenät, s.k. xDSL, för anslutning av kunden. Marknaden består av några större och ett hundratal mestadels mycket små s.k. ISP:er (Internet Service Provider). Telia hade, mätt i antalet aktiva kunder på hela marknaden för uppringd och fast Internetaccess, år 2003 en marknadsandel på 38 procent. Därefter kom Spray med nio procent och Glocalnet med åtta procent. Marknadsandelarna för övriga företag understeg fem procent. På marknaden för fast Internetaccess hade Telia 42 procent, Bredbands-bolaget 14 procent, comhem elva procent, Bostream nio procent och UPC sju procent. Marknadsandelarna för övriga företag understeg fem procent. Även om det idag finns ett stort antal företag som etablerat sig på olika delmarknader, präglas telemarknaden i sin helhet i stor utsträckning av fåtalsdominans med Telia som största aktör. Fåtalsdominansen är till del en följd av det begränsade antal företag som etablerat sig och tillhandahåller tjänster på alla delmarknader. Men den är framförallt föranledd av det mycket begränsade antal företag som investerat i egen infrastruktur, efter-som tillgång till infrastruktur, framförallt accessinfrastruktur, är en förutsätt- 45 Någon egentlig definition på bredband finns inte. En mer korrekt benämning skulle där-för vara ”IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet”. För enkelhetens skull använder vi dock det något mindre korrekta men kortare begreppet ”bredband” i denna rapport.

54

ning för att kunna tillhandahålla de allra flesta slutkundstjänster på markna-den. De företag som kontrollerar accessinfrastruktur, exempelvis Telias fasta telenät, kabel-TV-nät eller mobiltelenät, har därför ett klart försprång framför andra företag på marknaden. Men som nämnts ovan förutsätter en fungerande telemarknad också att abonnenterna i olika nät kan kopplas samman och kommunicera med var-andra, såväl inom landet som internationellt. De nätägande företagen på marknaden är därför beroende av att kunna sluta avtal med varandra om sådan samtrafik, och då i synnerhet med Telias nationella fasta telenät. Till följd av Telias tidigare de facto monopol på fast telefoni har Telia en abonnentstock på uppskattningsvis 4,5 miljoner fast anslutna hushåll samt 1,5 miljoner företag.46 Intäkterna från fasta telefoniabonnemang ger Telia en betydande fördel i förhållande till konkurrenterna. De abonnemangsavgifter som årligen betalas till Telia motsvarade år 2003 ca 32 procent av det totala marknadsvärdet för fasta samtalstjänster.47 Denna andel har i stort sett varit oförändrad sedan 1994. Men tillgången till accessnätet ger även Telia fördelar på andra och nya delar av marknaden. Under de senaste åren utnyttjas accessnätet i allt större utsträckning till att erbjuda bredbandsuppkoppling och Internetaccess med hjälp av xDSL-teknik. Även om det också finns andra nationella och regio-nala nät som används för såväl förmedling av tal som datakommunikations-tjänster (bredbandstjänster), så är dessa i många fall beroende av samman-koppling med Telias rikstäckande fasta telenät för att nå den sista biten in i huset hos abonnenterna. Telia har således alltjämt en unik ställning på mark-naden till följd av att bolaget är ensamt om att ha ett fast accessnät som når alla stadigvarande bostäder och verksamhetsställen i landet. 2.5 Inrikesflygmarknaden 2.5.1 Liberaliseringen av inrikesflygmarknaden Med utgångspunkt från kartläggningen av liberaliseringsprocessen på inrikesflygmarknaden (se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedan-stående tabell gjort en sammanställning av de viktigaste besluten i denna process. I kortfattad form återger vi även motiven för besluten samt vilka styrmedel som använts för att uppnå motiven.

46 Konkurrensverket, Avreglerade marknader i Sverige – en uppföljning (1998:3). 47 Post- och telestyrelsen, Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS-ER-2003:42).

55

Viktiga beslut Motiv Styrmedel Kommentarer 1990 Beslut om konkurrens mellan SAS och Linje-flyg (partiell liberalise-ring) fr.o.m. 1/1 1992

Effektiviseringsvinster till gagn för konsumenter och näringsliv.48 P.g.a. kapa-citetsproblem på Arlanda sker liberaliseringen partiellt.

SAS och Linjeflyg skall konkurrera. Andra bolag ges möjlighet att bedriva trafik på de linjer där SAS och Linjeflyg inte bedriver trafik. SAS och Linjeflygs åtaganden gällande norrlandsflyget skall bestå. Inga förändringar av systemet för fördel-ning av slots. Prisregleringen med ”högsta normalpris” består. LFV ges i uppdrag utreda framtida regler för en avreglerad marknad.

SAS köper i februari 1992, dvs. strax efter den partiella liberaliseringen (ett konkursmässigt) Linjeflyg. Konkurrensen mellan bolagen upphör.

1991 Beslut om att den svenska inrikesmark-naden skall liberalise-ras fr.o.m. 1/7 1992. Avtal med EG, Norge och Island om att EG:s regler skall gälla.

Fri konkurrens efter-strävades på alla linjer, utom på de linjer där detta inte ansågs möjligt p.g.a. regionalpolitiska skäl. Liberaliseringen skulle påskyndas så att marknadsutvecklingen följde EG:s.

Företrädesrätten för SAS och Linjeflyg avskaffas Sekundärnätet öppnas för alla aktörer, med undantag för de linjer där allmän trafikplikt införs. EG:s regler för marknadstillträde, fördel-ning av slots m.m. skulle tillämpas så långt som möjligt. Fri prissättning införs. Svensk lagstiftning harmoniseras med EG:s lagstiftning på flygområdet. Arbetet med att utveckla en ny struktur för flygplatserna skulle fortsätta.

1992 Beslut om EU:s s.k. tredje paket för flyget. Börjar gälla i Sverige i augusti 1993.

Flygmarknaden skall vara en del av den öppna och konkurrensutsatta inre marknaden. En konkurrensutsatt marknad kräver ”ett starkt stöd till lufttrafikföretag som avser att börja med verksamhet på flyglinjer inom gemenskapen.”

Tillträdet till flygmarknaden regleras. Grundförutsättningen är att alla bolag behandlas lika (utländska bolag kan dock hindras att bedriva inrikestrafik). Medlemsländerna ges vissa möjligheter att påverka prissättningen hos flygbolagen, för att motverka att starka aktörer utnyttjar sin position. Ger LFV rätt att kräva in data från bolagen för att kunna göra en bedömning av prissättningen. LFV kan upphäva för höga ”baspriser” samt stoppa prisfall Tilldelningen av slots regleras. Fördelning sker med insyn från alla aktörer, men systemet med ”historiska rättigheter” fortsätter.

Konkurrens uppstår på vissa flyglinjer. Nya bolag etablerar sig på marknaden. Flera av dessa konkurreras snabbt ut eller köps upp av SAS. Vilka möjligheter LFV har att ingripa mot prissättningen har aldrig prövats.

1997 Inskränkning av utländska bolags rätt att bedriva inrikestrafik inom EU upphör enligt EU:s tredje paket för flyget.

Öka konkurrensen på den inre marknaden för flyg genom att den även omfattar respektive lands inrikesmarknader.

Möjlighet till undantag tas bort när det gäller att hindra bolag inom EU/EES att konkurrera på olika länders inrikesmark-nader.

2003 Beslut att dela upp Luftfartsverket i två myndigheter fr.o.m. 1/1 2005.

Undvika konflikt mellan myndighets- och produ-centrollen Stärka den politiska styrningen Svara mot utvecklingen i omvärlden - Anpassning till övriga EU-länders organisation

Separation av myndighetsuppgifter/-utövning utan egna intäkter från produce-rande uppgifter med intäkter och konkur-rens från andra aktörer.

48 Proposition (1990/91:87) om näringspolitik för tillväxt.

56

2.5.2 Inrikesflygmarknaden idag Den svenska inrikesflygmarknaden liberaliserades 1992 i två steg. Fr.o.m. 1/1 1992 skulle SAS och Linjeflyg konkurrera, medan andra bolag kunde bedriva trafik på linjer som inte trafikerades av SAS eller Linjeflyg. Det andra steget innebar att SAS och Linjeflygs förerträdesrätt slopades, vilket gjorde det möjligt för andra svenska bolag att konkurrera på alla linjer. Trots denna förändring är marknadskoncentrationen fortfarande stark, även om den minskat något de allra senaste åren. Operatörer är de flygbolag som flyger mellan två destinationer inom Sverige. Dessa bolag kan även ha annan flygverksamhet som utrikes regul-jär trafik och chartertrafik. För flygbolag finns nätverksfördelar i de fall man har många linjer, eftersom fler passagerare kan nå slutdestinationen med samma bolag. Detta ökar trafikunderlaget i förhållande till om man har en-staka linjer. Stora flygbolag utvecklas därför mot nav-ekersystem, med en knutpunkt som fungerar som omstigningspunkt. En viss stordriftsfördel finns för flygbolagen även genom att man blir mer flexibel när det gäller användningen av flygplanen. SAS är den största operatören på den svenska inrikesmarknaden. SAS bilda-des 1951 av den svenska, norska och danska staten (50 procent) tillsammans med privata ägare (50 procent). SAS tyngdpunkt var utrikes flygtrafik, men kom även att få företrädesrätt på de mest attraktiva inrikeslinjerna. Arlanda är nav i SAS inrikes linjenät. Inrikesflyget konkurrerar med andra trafikslag, som tåg och bil. Marknaden för inrikesflyg kan delas upp beroende på marknadssegment, t.ex. lågpris-flyg respektive affärsresenärer. Konkurrensförhållandena med andra trafik-slag kan skifta i de olika segmenten. På inrikesflygmarknaden består infrastrukturen av flygplatser och flygtrafik-tjänst. Flygplatserna ägs av staten eller, för vissa mindre flygplatser, av kommuner/landsting. För utrikesflyg finns även helt eller delvis privatägda flygplatser (Stockholm–Skavsta och Göteborg–Säve).49

Driften av flygplatserna innebär sådana stordriftsfördelar att det enbart är Stockholms- och Göteborgsområdet som har flera flygplatser i närområdet. Till denna koncentration bidrar även regler för och möjligheten till lokalise-ring av miljöstörande verksamhet som flyget. Det är helt enkelt svårt att hitta platser för nya flygplatser.

49 Ryanair trafikerar Stockhom-Skavsta och Göteborg-Säve. Bolaget har aviserat att man eventuellt kommer att starta inrikestrafik i Sverige, men så har ännu inte skett. Stockholm-Skavsta trafikeras även av andra flygbolag, främst av lågpriskaraktär.

57

Till infrastrukturen räknas även flygtrafiktjänsten, som bl.a. omfattar flyg-lednings- och flygvädertjänster. Före liberaliseringen var inrikesflygmarknaden inget formellt, men ett de facto-monopol. Regleringar fanns för – kontroll av marknadstillträdet – säkerhetskrav – godkännande av prisnivåer – trafikplikt på mindre linjer. Tillstånd krävdes för att bedriva inrikes luftfart. Endast svenska medbor-gare/bolag kunde få sådant tillstånd. De som fick koncession på en linje var tvungna att trafikera den i viss omfattning. Ville bolagen höja priserna fick de ansöka om detta. Trafikplikt innebar att ett bolag var tvunget att trafikera en olönsam linje i utbyte mot att de fick koncession på en lönsam sträcka. Korssubventioneringen gjorde att regionalpolitiskt motiverad trafik kunde upprätthållas även i de fall den inte var lönsam. SAS och Linjeflyg var före liberaliseringen helt dominerande. Linjeflyg hade fått företrädesrätt till de linjer SAS inte ville trafikera. Bakom bolaget stod från början staten tillsammans med privata intressenter. Året före libe-raliseringen, dvs. år 1991, var marknadsandelarna för Linjeflyg 58 procent och för SAS 38 procent på inrikesflyget. Dessutom fanns ett dotterbolag till Linjeflyg, Swedair, som trafikerade vissa mindre rutter. Året dessförinnan, dvs. år 1990, hade dock en viktig ägarförändring skett genom att SAS sålt sin ägarandel i Linjeflyg. Vid den tiden föreslogs också att konkurrens skulle införas mellan SAS och Linjeflyg på inrikeslinjerna, vilket också skedde den 1 januari 1992. I februari 1992 köpte dock SAS upp (ett konkursmässigt) Linjeflyg. I och med liberaliseringen den 1 juli 1992 gavs andra svenska bolag möjlig-het att konkurrera med SAS på inrikes flyglinjer. Samtidigt trädde ett avtal med EG, Norge och Island i kraft som jämställde länderna utanför EG med EG-länderna. EG reglerade vid den tidpunkten främst utrikestrafik. I augusti 1993 började EG:s s.k. tredje paket att gälla i Sverige. Paketet innehöll regler för licensiering av bolag, marknadstillträde och prissättning. I tredje paketet fanns ett undantag för andra länders bolag att bedriva inrikes flygtrafik, men fr.o.m. 1997 blev det även möjligt för flygbolag från andra EU-länder, Norge och Island att flyga inrikes i Sverige. Bolag som Transwede, Malmö Aviation, Skyways och Braathens har för-sökt konkurrera med SAS om inrikesflyget. Dessa har dock haft svårt att

58

hävda sig gentemot en så dominerande aktör som SAS. Sedan liberalise-ringen har SAS marknadsandel varit mellan 65 och 95 procent.50

De konkurrerande företagen har agerat på olika sätt. Flera har blivit upp-köpta av SAS eller ingått samarbetsavtal (Skyways, Braathens (inkl. Transwede). Malmö Aviation köptes av Braathens, som i sin tur köptes av SAS. I samband med den senare affären undantogs dock Malmö Aviation, som åter agerar som ett självständigt bolag och är den för närvarande största konkurrenten till SAS inom inrikesflyget. Priserna på inrikes flygresor har stigit betydligt snabbare än den allmänna prisnivån sedan liberaliseringen 1992. Samtidigt har en ökad prisdifferentie-ring skett.51

De senaste åren har flera flygbolag börjat flyga i inrikestrafik, vilket har ökat konkurrensen. En del av dessa är s.k. lågprisflygbolag. I början av år 2003 fanns det ca 13 flygbolag som bedrev inrikesflyg på ett 70-tal flyglin-jer. Flertalet bolag är, i förhållande till SAS, små på inrikesflygmarknaden. På ca tio inrikeslinjer52 finns konkurrens mellan olika flygbolag. Ett viktigt tillträdeshinder som finns kvar är tilldelningen av tider för start och landning (slots), främst för Arlanda och Bromma. Eftersom nästan all inrikestrafik passerar Stockholmsområdet är det en viktig förutsättning för att konkurrens skall kunna uppstå att nya bolag kan få tillgång till attraktiva start- och landningstider. Under 2002 hade SAS 45 procent och Skyways53 15 procent av alla slots på Arlanda54. Det bolag som har slots får, om de använts till minst 80 procent under föregående säsong, förtur till samma slots följande säsong. Nya bolag får vara med och dela på en del av över-blivna start- och landningstider. En annan faktor som påverkar konkurrensen är förekomsten av flygbonus-program. Marknadsdomstolen förbjöd år 2001 SAS att som dominerande aktör tillämpa sitt flygbonusprogram, EuroBonus, vid resor på inrikeslinjer med konkurrens. Andra bolag kan dock ge bonuspoäng på alla inrikeslinjer oavsett om de möter konkurrens. Luftfartsverket har tidigare haft ensamt ansvar för de större flygplatserna och för hela flygtrafiktjänsten. Från år 2003 finns dock föreskrifter som

50 Konkurrensverket, Smakar det så kostar det. – En utredning med fokus på flygbonus-program (2003:1). 51 Konkurrensverket, Monopolmarknader i förändring (2004:3). 52 Luftfartsverket, Destinationsutbud – Tredje och fjärde kvartalet 2004 (Luftfart och sam-hälle 2004:6). Vi har bedömt att konkurrens finns på linjer från/till Stockholm oavsett om Arlanda eller Bromma flygplatser används. 53 SAS är delägare i Skyways och samarbetar med detta bolag. 54 Detta gäller för både inrikes- och utrikesflyg.

59

innebär att flygtrafiklednings- och flygvädertjänster öppnats för konkur-rens.55 Kommuner/landsting som driver flygplatser har varit drivande för att denna förändring införts. Det betyder att såväl statliga som kommunala flygplatser kommer att kunna ta hand om hela eller delar av verksamheten själva eller upphandla en fristående aktör, förutsatt att tillstånd ges till en annan utförare.56

I budgetpropositionen för år 2004 föreslog regeringen att en ny myndighet bör bildas som omfattar Luftfartsinspektionen och de övriga funktioner av myndighetskaraktär som nu ingår i Luftfartsverket. På så sätt elimineras den rollkonflikt (myndighet respektive producent) som idag finns inom Luft-fartsverket. Riksdagen beslutade att delningen av nuvarande Luftfartsverket skall ske den 1 januari 2005. Den nya myndigheten kommer således att ut-öva tillsyn, utforma normer och ge stöd till regeringen och Regeringskans-liet. Tillsynen är helt inriktad på säkerhetsfrågor. I den departementsskrivel-se57 som föreslår den nya organisationen för statens verksamhet inom luft-fartssektorn nämns inte marknadsövervakning som en specifik uppgift. Bland de myndigheter som räknas upp för att de behöver samarbeta med de nya organisationerna, nämns inte heller Konkurrensverket. Det är därför oklart vilka marknadsövervakande uppgifter Luftfartsstyrelsen kommer att ha. 2.6 Järnvägsmarknaden 2.6.1 Liberaliseringen av järnvägsmarknaden Med utgångspunkt från kartläggningen av liberaliseringsprocessen på järn-vägsmarknaden (se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedanstående tabell gjort en sammanställning av de viktigaste besluten i denna process. I kortfattad form återger vi även motiven för besluten samt vilka styrmedel som använts för att uppnå motiven.

55 Luftfartsverket, Flygets utveckling 2003 – Sektorredovisning. 56 Luftfartsverket, Allmänna bestämmelser om flygtrafiktjänst (LFS 2002:148). 57 Näringsdepartementet, Uppdelning av Luftfartsverket (Ds 2003:32).

60

Viktiga beslut Motiv Styrmedel Kommentarer 1979 Trafikhuvudmanna-reformen

Gradvis övergång av ansvaret för lokaltrafik till kommuner och landsting.

Inrättandet av trafikhuvud-män (THM) som kan upphandla trafik

SJ är ensam entreprenör

1985 Ny järnvägslag

Förbättra SJ:s ekono-miska resultat.

Minskad centralstyrning av SJ

1988–90 Transportpolitiskt beslut

Trygga järnvägens långsiktiga överlevnad

Uppdelning järnvägen i afv SJ och infraförvaltaren BV

THM:s upphandlingar leder till minskade kostnader för upphandlad trafik trots att SJ fortfarande är ensam entreprenör. Nya lokala och regionala tåglinjer.

1990 Tillväxtpropositionen och BP 1990/91

Infrastruktur som tillväxtmotor.

SJ som ett heltäckande transportföretag

1991 Järnvägssäkerhetslag

Ökad säkerhet Tillstånd krävs för all trafik. BK tåg konkurrerar med SJ i Småland.

1992 Konkurrensutsättning av olönsam interregional trafik.

Minska kostnaderna och öka effektiviteten.

Riktlinjer om anbudsupphandling av olönsam interregional trafik.

Konkurrens på 4 av 12 linjer men SJ vinner alla. Fälls för underprissättning.

1994–95 Första avreglerings-beslutet

Ökad effektivitet i järn-vägsdrift

Avreglering av järnvägs-trafiken fm 1/1-95 beslutas. Riksdagens beslut om av-reglering skjuts upp.

A-Train öppnar ny järn-vägslinje 1999

1996 Andra avreglerings-beslutet

Utveckla godstrafiken Underlätta för THM att utveckla regional trafik

Godstrafik avregleras. Trafikledningen till BV THM får utökade trafikeringsrättigheter

MTAB bildas. Mindre godsoperatörer får trafikeringsrätt som underentreprenörer till SJ Några nya järnvägslinjer startas.

1997–98 Kommunikationskommittén Nytt transportpolitiskt beslut

Öka järnvägens kon-kurrenskraft gentemot andra transportslag

Det kapillära nätet till BV Avreglering av långväga buss 1999

Ökat antal linjer med lång-väga buss sänkte priserna.

1998–99 Rikstrafiken och nya direktiv för upphandling

TK och BSM Järnväg vinner trafik fm SJ

2000 Beslut om ändrad verksamhetsform för SJ.

Öka SJ:s konkurrens-kraft

Bolagisering av SJ

2000–2004 EG:s järnvägspaket

Vitalisering av Europas järnvägar.

Ny samlad järnvägslag. Ökade möjligheter till etablering på godsmarkna-den. Järnvägsstyrelsen inrättas

2.6.2 Järnvägsmarknaden idag58

Järnvägsmarknaden kan indelas i marknaden för persontransporter och marknaden för godstransporter som var för sig har helt olika tjänsteinnehåll och efterfrågemönster. Efterfrågan skiljer sig framförallt åt beroende på ändamålet med transporten. Persontransportmarknaden finns huvudsakligen 58 Detta avsnitt bygger i stora delar på Järnvägsutredningens huvudbetänkande Järnväg för resenärer och gods (SOU 2003:104).

61

inom landets gränser och är i stor utsträckning, sett till antalet resande, lokal eller regional till sin karaktär. Den större andelen av transportarbetet på järnvägen mätt i antalet personkilometer (antal resor gånger resornas längd) sker visserligen i den långväga trafiken men sett till antalet resor dominerar det kortväga resandet inom och mellan städer och regioner. I godstransporterna har järnvägen i den svenska inrikes godstrafiken en unikt hög marknadsandel jämfört med andra länder i Europa. Den gräns-överskridande trafiken är för järnvägens del däremot en marknad i stagna-tion. Det finns dock en stor potential för ökad gränsöverskridande trafik vilket bl.a. de av EU initierade järnvägsreformerna syftar till att tillvarata. Trots att den inrikes godsmarknaden i princip är helt öppen för företag med säte i Sverige har Green Cargo AB, tidigare SJ Gods, fortfarande den över-vägande delen av marknaden59. Utöver malmtrafiken från Kiruna till Narvik respektive Luleå som LKAB bedriver i egen regi genom dotterbolaget MTAB finns endast ett par mindre godsföretag som bedriver trafik i direkt konkurrens med Green Cargo. Övriga järnvägsgodsföretag på marknaden bedriver i huvudsak kompletterande verksamhet i form av matartrafik eller som underentreprenörer till Green Cargo. Green Cargos dominans förklaras till viss del av att marknadstillträdet alltjämt är begränsat såtillvida att nya aktörer inte fritt kunnat välja de tåglägen man önskat. Redan etablerade företag har ända t.o.m. juni i år haft företräde och rätt att behålla tidigare erhållna tåglägen. En annan, och kanske viktigare förklaring är dock de tillträdesproblem och svårigheter att etablera sig som uppstår då tillgången till järnvägens gemensamma funk-tioner alltjämt inte är fullt ut konkurrensneutral. Till exempel kontrollerar Green Cargo tillträdet till vissa strategiskt viktiga godsterminaler och ter-minalområden. Dessutom måste den initialkostnad i form av nödvändiga investeringar för att komma i gång med trafik betraktas som mycket höga i förhållande till den lönsamhet som branschen erbjuder. Och även om det statliga s.k. kapillära bannätet har överförts till Banverket sker ofta den dagliga driften av dessa fortfarande i Green Cargos regi. På persontransportmarknaden finns, förutom SJ AB, ett tiotal operatörer. SJ AB har ensamrätt, dvs. legalt monopol på all persontrafik i hela landet. De länstrafikansvariga har i sin tur trafikeringsrätt för trafik i det egna länet och kan, under vissa betingelser, ansöka om trafikeringsrätt i angränsande län. Den trafik som SJ inte kan driva med kommersiell lönsamhet kan under vissa betingelser upphandlas i konkurrens av de länstrafikansvariga i respek-tive län och av Rikstrafiken om det är frågan om länsgränsöverskridande trafik. Entreprenören utses genom anbudstävlan och avtal tecknas för viss trafik under en viss bestämd period. Den konkurrens som finns på person-

59 Mätt i transportarbete har Green Cargo omkring 80 procent av marknaden. Mätt i omsätt-ning på marknaden ligger marknadsandelen närmare 95 procent.

62

trafikmarknaden gäller således endast den länsgränsöverskridande trafik som av SJ AB definierats som olönsam respektive den inomlänsgränstrafik som de länstrafikansvariga organiserar. Järnvägstransporter utmärker sig av att de kräver tillgång inte bara till spåret utan även till en rad andra för järnvägen s.k. gemensamma funktioner. Det handlar både om fysiska funktioner som industrispår, rangerbangårdar och terminaler för godstrafiken och om stationer och hållplatser för persontrafi-ken. Dessa funktioner kännetecknas av olika grad av skalfördelar till följd av att det uppstår samordningsfördelar och nätverkseffekter av att hålla sam-man verksamheten i ett och samma transportsystem. I många fall är vidare kostnaderna för att bygga och upprätthålla dessa funktioner så pass höga att de karaktäriseras av s.k. stordriftsfördelar. I några fall kan man tala om att funktionerna utgör naturliga monopol. Järnvägsmarknaden har bl.a. av detta skäl kommit att organiseras med en från trafikverksamheten åtskild infrastruktur förvaltad och finansierad av staten genom Banverket. Ett annat skäl var ambitionen att järnvägens intres-senter skulle ges en ökad insyn och ett ökat inflytande över de grundläggan-de förutsättningarna för att bedriva järnvägstrafik. Ytterligare ett skäl var önskan att skapa ett sunt och konkurrenskraftigt trafikföretag av statens järnvägar befriad från de höga kostnaderna i infrastrukturen. Gränsdragningen mellan vad som skulle hänföras till infrastruktur och läg-gas i Banverket och vad som skulle stanna kvar i trafikverksamheten i Affärsverket SJ har dock inte varit helt tydlig. Vidare har en otillräcklig omstrukturering av ägande av stöd- och insatsfunktioner sannolikt medfört en kvardröjande obalans i styrkeförhållanden mellan aktörerna på markna-den. Affärsverket SJ hade t.ex. länge kvar ägande och kontroll över stationer och godsterminaler trots att marknaden öppnades för nya aktörer. Trots de ytterligare reformer som gjorts i samband med överföring av terminal-infrastruktur till Banverket återstår risk för diskriminering i den operativa hanteringen om konkurrenter dyker upp. Gemensamt för järnvägssektorns aktörer är också behovet av en funktion som fördelar det gemensamma spårutrymmet samt att trafiken kan ledas och dirigeras genom en operativ trafikledningsfunktion. Banfördelningsfunk-tionen liksom den operativa trafikledningen och avgörandet om vem som skulle få köra först på spåren låg dock länge kvar i Affärsverket SJ:s regi. Vidare är tillgången till de lok och vagnar som finns på marknaden av av-görande betydelse för möjligheten för nya aktörer att etablera sig. Det gäller i synnerhet på persontrafikmarknaden. Merparten av den existerande vagn-parken förvaltades länge av SJ vilket försvårade andra aktörers möjligheter att etablera sig på ett sätt som stod i paritet till den lönsamhet som kunde förväntas.

63

Såväl utformningen av järnvägens organisation som hur den har reglerats och styrts har också i viss grad påverkats av de fördelningspolitiska målen. Järnvägstransporternas betydelse för bl.a. näringsliv och miljö har länge varit ledstjärna för politikernas ambitioner att alla skall ha tillgång till järn-vägen oavsett var i landet man befinner sig. De sämre grundläggande transportpolitiska förutsättningarna i mer glest befolkade delar av landet har kompenserats av upphandlings- eller bidragsformer. Men motivet för att be-hålla en stark statlig järnvägsaktör både på person- och godsmarknaden kan också sökas i sådana fördelnings- och regionalpolitiska strävanden. 2.7 Taximarknaden 2.7.1 Liberaliseringen av taximarknaden Med utgångspunkt från kartläggningen av liberaliseringsprocessen på taximarknaden (se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedanstående tabell gjort en sammanställning av de viktigaste besluten i denna process. I kortfattad form återger vi även motiven för besluten samt vilka styrmedel som använts för att uppnå motiven.

64

Viktiga beslut Motiv Styrmedel Kommentarer 1986 Förenklingar av lag-stiftningen för yrkes-mässig godstrafik och transportför-medling.

Åstadkomma effektivare resursanvändning.

Behovsprövningen vid godslinjetrafik och trans-portförmedling upphör att gälla från år 1987.

1988 1988 års trafik-politiska beslut som bl.a. innebar beslut om att taximarknaden skulle liberaliseras.

Öka konkurrensen på taximarknaden och ge utrymme för nya idéer i syfte att höja effektivi-teten inom branschen samt ge bättre kund-service och prispress.

Ny yrkestrafiklagstiftning som innebär att: Behovs- och prisregler-ingen samt kravet på an-slutning till beställnings-central upphör. Skärpt lämplighets-prövning. Särskilda krav beträffande taxametrar och prisinfor-mation. Möjlighet att vid upphand-ling av samhällsbetalda taxitjänster påverka ser-vicenivån på taxi i övrigt.

Liberaliseringen av taximark-naden började gälla 1 juli 1990.

1991-1995 Successiva skärp-ningar i regelverket avseende taxi

Komma tillrätta med problem avseende taxikunders ställning och säkerhet samt snedvriden konkur-rens på marknaden.

Skärpta regler avseende prisinformation och taxa-metrar. Åtgärder för att göra till-synen av taxitrafiken mer effektiv, exempelvis taxi-förarlegitimation med krav på yrkeskunnande och laglydnad.

Regeringen tillsätter Bransch-saneringsutredningen år 1995.

1998 Ny yrkestrafiklag.

Modernisering av lagstiftningen på yrkestrafikområdet samt harmonisering med EG:s regelverk.

Den gamla yrkestrafik-lagen ersätts med en ny. För taxi innebär detta skärpt behörighetskrav för taxiförarlegitimation samt regler som innebär att brytpunktstaxan upphör.

Regeringen tillsätter 1998 års taxiutredning.

2000 Beslut om införande av undantag i konkurrenslagen.

Få ett regelverk som på samma gång till-godoser effektiv kon-kurrens och taxi-tillgång i mindre tät-befolkade områden.

Regel i konkurrenslagen som tillåter viss samverk-an på taxiområdet om det behövs för att tillgodose det samhälleliga intresset av taxiservice.

2000 Beslut om grupp-undantag på taxi-området.

Gruppundantag från kon-kurrenslagens förbud mot samarbete för taxisam-verkan som uppfyller vissa villkor.

År 2004 uttalar riksdagen att systemet med nationella grupp-undantag bör behållas tills vidare.

2003 Regeringen tillsätter Utred-ningen om taxinäringen.

2.7.2 Taximarknaden idag Taxitrafik utgör en del av den yrkesmässiga trafiken och regleras i bl.a. yrkestrafiklagen och yrkestrafikförordningen. Yrkestrafiklagen definierar

65

taxitrafik som ”Sådan yrkesmässig trafik för persontransporter med person-bil eller lätt lastbil som inte är linjetrafik.”60

Taxitransporterna kan delas in i de tre segmenten samhällsbetalda transpor-ter, privata transporter samt företagstransporter. Samhällsbetalda taxi-transporter omfattar färdtjänst, sjukresor, skolskjutsar och kompletterings-trafik61 och har landsting och kommuner som huvudmän och finansiärer. De samhällsbetalda resorna upphandlas av kommuner och landsting på en entreprenadmarknad medan privat- och företagsresor tillhandahålls på en öppen konkurrensmarknad. Ett typiskt särdrag för taxinäringen är att den består av många små företag vilket skiljer branschen från de andra liberaliserade branscher som vi stude-rar i denna rapport. En förklaring till detta är de relativt sett små investe-ringar som krävs för att etablera taxiverksamhet. Vidare är taxiföretagen ofta anslutna till s.k. beställningscentraler i syfte att samordna vissa verk-samheter. Även om beställningscentralerna utgör viktiga aktörer på taxi-marknaden, finns det ingen entydig definition av vad en sådan central är. En definition som förekommit är emellertid att de utgör ”… en gemensam funktion som tar emot beställningar och fördelar transportuppdrag samt utför sådan verksamhet som har samband därmed.”62 Samverkan i beställ-ningscentraler sker på olika sätt. Regelmässigt håller man samma priser inom centralen och använder exempelvis likadana uniformer och logotyp vilket gör att man utåt sett framstår som en enhet. Vidare är det vanligt att viss administration, t.ex. kundfakturering samt marknadsföring sker inom centralen. Beställningscentralerna förekommer i olika organisationsformer men ägs och drivs vanligtvis av åkarna själva. Innan liberaliseringen drevs centraler-na ofta av ekonomiska föreningar som ägdes av åkarna. Numera har de flesta centraler ombildats till aktiebolag med åkarna som delägare. Även vissa landsting och kommuner driver egna särskilda centraler för att sam-ordna de samhällsbetalda resorna. Därutöver finns det också företag vars affärsidé och verksamhet utgörs av att enbart vara beställningscentraler som säljer sina tjänster till taxiföretag samt kommuner och landsting. Den svenska taximarknaden omsatte år 2003 totalt runt 12 miljarder kro-nor.63 De samhällsbetalda resorna stod detta år för drygt 50 procent av den totala omsättningen. Siffran för de samhällsbetalda resorna varierar dock stort mellan olika delar av landet. I Stockholmsområdet beräknas de utgöra

60 Linjetrafik är enligt lagen yrkesmässig trafik för persontransporter som är tidtabells-bunden och där ersättningen bestäms särskilt för varje passagerare för sig. 61 Kompletteringstrafik är upphandlad taxitrafik som kompletterar trafikhuvudmännens upphandlade linjetrafik. 62 Närings- och handelsdepartementet, Små företag och konkurrenslagen (Ds 1998:72). 63 Enligt uppgifter från Svenska Taxiförbundet.

66

15–20 procent av marknaden medan de i glesbygdsområden bedöms uppgå till över 90 procent. Privattransporterna utgör knappt en fjärdedel av den totala omsättningen i hela landet medan de i Stockholm svarar för drygt hälften av marknaden. Företagstransporter utgör en växande marknad och beräknas svara för drygt en femtedel av totalmarknaden. Företagskunderna är i första hand koncentrerade till företagstäta storstadsområden. Vid årsskiftet 2003/04 fanns det enligt Vägverkets yrkestrafikregister runt 14 200 registrerade taxibilar i Sverige. År 2003 fanns det vidare knappt 8200 tillståndsinnehavare/taxiföretag. Motsvarande siffror år 1989 var cirka 11 000 registrerade taxibilar samt cirka 6700 tillståndsinnehavare/taxiföre-tag. Utvecklingen har under perioden 1991–2003 gått mot en större andel enbilsföretag. Drygt 70 procent av företagen idag är enbilsföretag jämfört med 55 procent år 1991. Antalet beställningscentraler har tidigare uppskattats till drygt 350. På mind-re och medelstora orter domineras taximarknaden ofta av en enda beställ-ningscentral medan det i större orter som Stockholm, Göteborg och Malmö idag finns mellan drygt 10 och drygt 20 centraler.64 I en rapport från år 1998 bedömdes andelen taxiföretag som var anslutna till en beställningscentral till drygt 70 procent.65

Undersökningar från år 1992 och 1996 har visat konkurrenssituationen på de 29 största svenska orterna. I tabellen nedan framgår att undersökningarna visar att andelen tätorter med rena monopol har minskat mellan de två år-talen men att det fortfarande råder en relativt svag konkurrens på många av de lokala marknaderna.66 Under de senaste åren har det funnits en trend mot att beställningscentralerna generellt sett blir färre och större.

64 Enligt uppgifter från Svenska Taxiförbundet. 65 Närings- och handelsdepartementet, Små företag och konkurrenslagen ( Ds 1998:72). 66 Dessa uppgifter är idag relativt gamla. Utifrån de muntliga kontakter vi haft med olika sakkunniga i branschen gör vi bedömningen att konkurrenssituationen idag inte är radikalt annorlunda.

67

Konkurrenssituationen på de 29 största tätorterna, antal (procent)67

1992 1995 Rent monopol 9 (31) 7 (24) Nästan monopol 5 (17) 2 (7) Duopol 8 (28) 7 (24) Oligopol 5 (17) 8 (28) Gränsfall 2 (7) 5 (17) Totalt 29 29

Källa: Lind & Sonnegård, Effekter av konkurrens på den lokala taximarknaden: En empirisk studie, (1992) samt NUTEK, Avregleringen av taximarknaden – En analys av regionala effekter (1996:67).

Före liberaliseringen av den svenska taximarknaden år 1990 reglerades taxitrafiken i detaljerade bestämmelser i den då gällande yrkestrafiklag-stiftningen. Bestämmelserna rörde bl.a. trafikeringsplikt, trafikområden, kommenderingsplaner, uppställningsplats för fordon samt skyldighet för tillståndshavare att tillhöra en beställningscentral. För att få bedriva taxi-trafik krävdes trafiktillstånd av länsstyrelsen i det län där verksamheten be-drevs. Tillståndsgivningen var knuten till fordonet och var behovsprövad. Taxitaxan fastställdes av den statliga myndigheten Transportrådet och var en maximitaxa. Taxorna sattes så att ett överskott skulle uppkomma på lön-samma tider, vilket skulle täcka de förluster som uppkom då åkaren enligt kommenderingsplanen var skyldig att köra på olönsamma tider. I korthet innebar liberaliseringen att behovsprövningen (dvs. prövningen av hur många taxifordon som skulle tillåtas verka inom ett område), prisregle-ringen, trafikområdena och kommenderingsplanerna avskaffades. Till skill-nad från tidigare fick varje taxiägare rätt att sätta sitt eget pris, att avgöra hur många bilar som skulle vara i trafik och när de skulle köra. Vidare slopades kravet på tillhörighet till en beställningscentral. I samband med liberalise-ringen ställdes även strängare krav på taxiägarnas lämplighet. Dessutom in-fördes regler beträffande taxametrar och prisinformation. För att få bedriva taxiverksamhet måste man idag (liksom före liberalise-ringen) ha särskilt trafiktillstånd som utfärdas av länsstyrelserna. Det är även länsstyrelserna som utövar tillsyn över att tillståndsinnehavarna be-driver verksamheten enligt gällande bestämmelser. Trafiktillstånd ges endast till den som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomiska förhållan-den och gott anseende bedöms vara lämplig att driva verksamheten. Vid sidan av trafiktillstånd finns det även krav på särskild taxiförarlegitimation för att få föra ett fordon i taxitrafik. För att få en sådan legitimation – och 67 Rent monopol – en beställningscentral har 95 procent eller mer av antalet bilar på orten, nästan monopol – en beställningscentral har 85–95 procent av antalet bilar på orten, duopol – det finns två beställningscentraler varav den största har 75 procent eller mindre av antalet bilar och den mindre har 20 procent eller mer av antalet bilar på orten och oligopolmarknad – det finns minst tre beställningscentraler varav den största har mindre än 70 procent och den tredje mer än 5 procent av antalet bilar på orten.

68

därmed ha rätt att få köra ett taxifordon – skall vissa krav vara uppfyllda. Föraren skall bl.a. vara minst 21 år gammal, ha innehaft körkort i minst två år samt i fråga om yrkeskunnande och laglydnad bedömas vara lämplig att tjänstgöra som förare i taxitrafik. Sverige är jämte Nya Zeeland det land som gått längst när det gäller libera-lisering av taximarknaden. Kraven på den som får driva taxiverksamhet anses emellertid hårda i Sverige i jämförelse med andra europeiska länder.68

68 Johansson m.fl., Taxi i världen – en jämförelse av taxis villkor och verksamhet i olika länder (TRUM Rapport 2000:03).

69

70

3 Analys av den politiska styrningen I inledningen konstaterade vi att det finns en rad marknadsmisslyckanden som motiverar att det offentliga, stat och kommun, griper in och styr för att marknader skall fungera effektivt. Därutöver finns också fördelningspoli-tiska mål som handlar om att tillförsäkra medborgarna en mer jämn fördel-ning av servicen, geografiskt eller fördelat mellan olika typer av användar-grupper, än vad marknaden kan förväntas åstadkomma. Även uppfyllandet av dessa mål kräver politiska ingripanden och styrning. Om ingripandena inte vägs av rätt mot de mål de avser att uppfylla finns emellertid risk för att marknadsmisslyckandena kvarstår eller nya brister uppstår, s.k. reglerings-misslyckanden. Detta kräver i sin tur nya ingripanden och ställer krav på att politikerna väljer rätt styrmedel och avstår från ingrepp då det inte behövs. I vårt uppdrag ingår att analysera den politiska styrningen utifrån ett förvalt-nings- och medborgarperspektiv. Perspektivet utgår från det ansvar och mandat som medborgarna har delegerat till beslutsfattare och folkvalda att se till att för samhället viktiga tjänster tillhandahålls på ett effektivt sätt och i enlighet med gemensamma värderingar och mål. Hur ser styrningen på de sex marknaderna egentligen ut? Vilka offentliga ingripanden är motiverade på en i grunden oreglerad, i dessa fall hypotetisk, marknad? Vilka marknadsmisslyckanden har kvarstått till följd av otillräck-liga offentliga ingripanden och vilka regleringsmisslyckanden har uppstått till följd av bristande eller felaktiga regleringar? Och i vilken mån har den politiska styrningen lett till att uppsatta mål med liberaliseringen har upp-nåtts? I det följande gör vi i matrisform med åtföljande kommentarer en översikt över styrningen och regleringen av de sex sektorerna. I den vänstra kolum-nen listas marknadernas egenskaper och de marknadsproblem de ger upphov till. I den högra kolumnen anges de åtgärder och ingrepp man använt sig av för att försöka komma till rätta med problemen. Matrisen är indelad i tre olika faser utan närmare angivelse till specifika årtal. I exemplet järnvägen skulle de tre faserna kunna heta 1) 1860-talet, 2) 1980-talet respektive 3) år 2004. Tanken är således att beskriva tillståndet på marknaden i olika skeden, dock utan att ange några exakta tidpunkter. I den första fasen, den oreglerade marknaden, beskrivs marknaden och marknadsmisslyckanden i sin ursprungsform, dvs. utan varje form av in-grepp eller reglering och situationen är närmast att likna vid en hypotetisk marknad. Till följd av marknadsmisslyckanden och politiska ambitioner regleras därefter marknaden (ofta i flera steg) och dessa åtgärder återfinns i den högra kolumnen.

71

I den andra fasen, den reglerade marknaden, beskrivs de egenskaper mark-naden får som resultat av de nyss beskrivna åtgärderna. Det kan handla om såväl kvarstående problem och marknadsmisslyckanden som nya problem. Eftersom dessa ofta, men inte alltid, är en följd av en reglering som inte haft avsedd effekt kallar vi de senare för regleringsmisslyckanden. I den högra kolumnen i denna fas återfinns så de åtgärder – den avreglering, omregle-ring eller regelreformering som vidtagits på den reglerade marknaden. Den-na process har vi kallat för liberalisering. I den tredje fasen, den liberaliserade marknaden, har vi marknaden som den ser ut idag. I den högra kolumnen listar vi en rad tänkbara åtgärder som på olika sätt skulle kunna begränsa eller kanske helt lösa dagens marknads-problem. Vi vill betona att vi inte själva tar närmare ställning till de tänk-bara åtgärderna. Vidare skall listan över åtgärder inte tolkas som förslag färdiga att genomföras. Även om vi bedömer att åtgärderna är möjliga att genomföra, behöver de först utredas och noga övervägas. Åtgärderna kan i vissa fall i sig vara tillräckliga för att lösa ett problem. I andra fall kan de behöva kompletteras med andra åtgärder.

72

3.1 Styrningen av elmarknaden 3.1.1 Den oreglerade elmarknaden Den oreglerade marknaden kännetecknas av …

Marknaden regleras

Marknadsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder Stordriftsfördelar i produktion, naturligt monopol i överföringsnäten samt sam-ordningsfördelar av vertikal integration kan leda till monopol-/oligopolbeteende (t.ex. höga priser och utestängning av konkurrenter)

– Statligt ägande av betydande del av råkraftproduktionen.

– Offentligt (stat resp. kommun) ägan-de av (stora delar av) överförings-näten.

– Koncessionsförfarande för nät – Skyldighet för nätägare att leverera

till konsumenter i sitt område – Priskontroll – kommunal självkostnad – (Informell standardisering, om ute-

stängning från nät beror på tekno-logihinder. Se text nedan.)

Obalans mellan produktion och konsum-tion i varje ögonblick skapar negativa externa effekter för både producenter och konsumenter

– (Åtgärder av marknadens aktörer, däribland staten. via Statens vatten-fallsverk. Se text nedan.)

Risk för begränsade investeringar (geo-grafiskt respektive tidpunkt) i produktion och överföring. För lite investeringar för att uppnå drift-säkerhet

– Långfristiga koncessioner med en-samrätt och skyldighet att leverera kraft.

– (Informellt samarbete vad gäller investeringar mellan kraftföretagen, däribland staten via Statens vattenfallsverk. Se text nedan.).

Miljöproblem – I den mån man tog hänsyn till dessa problem gjordes det vid tillstånds-/koncessionsprövning.

Risk för dålig beredskap – Beredskapskrav knutna till konces-sion

Fördelningsproblem Därav föranledda åtgärder Elnätet byggs bara ut där det är före-tagsekonomiskt lönsamt.

– Offentligt engagemang i nätutbygg-naden så att nätet blir rikstäckande.

Vissa regioner och delar av regioner anses få oskäligt höga priser för eldistri-butionen

– Priskontroll – Intern subventionering av

överföringen till vissa regioner Staten har redan från början varit starkt pådrivande i utbyggnaden av pro-duktion och överföring av el som ett led i utvecklingen av landet. Även beredskapen har varit ett motiv för statligt engagemang. Detta har dock inte hindrat att andra aktörer (såväl privata företag, kommuner som ekonomiska föreningar) också bidragit till utbyggnaden.

73

De olika aktörerna har, p.g.a. samordningsfördelarna med vertikal integra-tion, i regel flera verksamheter inom samma bolag. För överföringen på nationell nivå svarade Statens vattenfallsverk, som även inrymde alla övriga verksamheter. Kommuner engagerade sig ofta i överföringen lokalt och ibland även i produktion. Ett koncessionsförfarande infördes för nätverksamhet. Det naturliga nät-monopolet kopplades samman med en leveransskyldighet av el till konsu-menter inom koncessionsområdet. Något särskilt handelsled förekom inte till slutkonsument. En viss priskontroll infördes. De kommunala verksam-heterna skulle drivas enligt självkostnadsprincipen och de blev styrande även för de privata aktörernas prisnivåer. Utbyggnaden av elproduktionen och överföringskapaciteten, såväl geogra-fiskt som kapacitetsmässigt, krävde stora investeringar, som ibland kunde vara svåra att motivera företagsekonomiskt. De långfristiga koncessionerna syftade bl.a. till att koncessionsinnehavarna skulle bli mer benägna att in-vestera. Ett annat sätt att minska riskerna var att kraftföretagen samverkade kring investeringar. Genom samordning minskade dessutom behovet av investeringar. På en oreglerad marknad finns även risk att för lite investeringar i produk-tion och överföring leder till problem för driftsäkerheten. Det kan då dels påverka den momentana balansen negativt, dels ge oacceptabelt många avbrott i överföringen. Dessa risker hanterades i huvudsak informellt av marknadens aktörer, t.ex. genom samordning i stamnäts- och samkörnings-forum. Staten hade indirekt ett inflytande över denna samordning i och med att Statens vattenfallsverk var drivande i dessa sammanhang. Tillträdesproblem kan uppstå för producenter på en oreglerad marknad, i de fall överföringen av el sker genom nät som ägs av någon annan. Enligt Bergman fanns dock inte några sådana problem vad gällde transmissions-nätet.69 Ett annat tillträdesproblem är att markägare och vattenrättshavare kan mot-sätta sig utbyggnad av nät respektive vattenkraftverk. Detta löstes med expropriationslagstiftning. Beredskapsmotivet var viktigt för statens engagemang i elförsörjningen. Att elförsörjningen fungerar även under kriser och krig kan betraktas som en kollektiv nyttighet. På en oreglerad marknad finns risk att hänsyn inte tas till beredskapsaspekten. Detta motverkades dels av informell normering via Statens vattenfallsverk, dels krav knutna till koncessionen.

69 Bergman M., Lärobok för regelnissar, rapport till ESO, (Ds 2002:21), sid. 61. Bergman kommenterar inte om det fanns tillträdesproblem till lokala och regionala nät.

74

Fördelningsproblem som kan uppstå på en oreglerad marknad är att elnätet bara byggs ut där det är företagsekonomiskt lönsamt, vilket motiverar ett offentligt engagemang i nätutbyggnaden. Vidare finns risk att priser för överföring varierar mycket kraftigt mellan olika delar av landet. Detta har motverkats på flera sätt. En viss priskontroll har förekommit. En utjämning har också åstadkommits genom att koncessionsområden slagits samman eller utjämnats kostnadsmässigt. Vidare sker tariffsättningen på stamnätet så att norra Sverige har lägre tariffer än södra Sverige.70 Detta motverkar att kostnaderna i norra Sveriges glesbygd blir orimligt höga.

70 Stamnätstariffen ingår som en del i nätavgiften. Motivet till att den är högre i södra Sverige är kostnaden för överföringen av el från vattenkraftverken i norr.

75

3.1.2 Den reglerade elmarknaden Den reglerade marknaden kännetecknas av …

Marknaden liberaliseras successivt

… regleringsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder Onödigt höga konsumentpriser och kostnadsineffektivitet p.g.a. få stora producenter och inga möjligheter för konsumenten att välja elleverantör.

– Vattenfall bolagiseras, stamnät och systemansvar lyfts ut till Affärs-verket svenska kraftnät. Förbud att i samma juridiska person bedriva nätverksamhet och produktion/ handel.

– (Successivt) möjligt att välja el-handelsbolag.

– Reglerat tillträde till näten. – Konkurrens mellan producenter. – Ökad handel med grannländer. – Nätmyndigheten inrättas. – Priskontroll på näten.

Bristande anpassning av utbyggnads-takten (omväxlande eftersläpning och överskott).

– Produktion och försäljning till kon-sumenter sker i konkurrens

– Investeringsstöd för viss produktion (vid eftersläpning)

– Skydd av småskalig produktion – Energieffektivisering (bidrag, infor-

mation) – Upphandling av reservkapacitet – Utbyggd överföringskapacitet inom

Sverige och till grannländer – Utökade möjligheter till handel med

grannländerna via Nord Pool. Miljöbelastning – Skärpt miljöprövning

– Beskattning/avgifter – Skyldighet för nätbolag att ta emot

el från småskaliga producenter. Fördelningsproblem Därav föranledda åtgärder Risk för oskäligt stora skillnader i nätav-gift mellan glesbygd och tätort. Fortfarande ingen anslutning av vissa avsides belägna hushåll.

– Prisövervakning – Intern subventionering av över-

föringen till vissa regioner. – Subvention av anslutningskost-

naden Samordningsfördelarna i produktion och överföring ledde till en koncentra-tion av ägandet. Några stora koncerner dominerade alla delmarknader. Sam-tidigt fanns ingen möjlighet för hushåll samt små och medelstora företag att byta elleverantör, eftersom man var bunden till det nätbolag som hade kon-cession i området. De enda som hade möjlighet att välja elproducent var stora industrier och distributionsföretag. Detta riskerade leda till onödigt höga konsumentpriser p.g.a. kostnadsineffektivitet och utnyttjande av mark-nadsmakt. Samtidigt anpassades inte utbyggnadstakten till behovet, vilket omväxlande ledde till brist respektive överskott.

76

För att motverka detta liberaliserades elmarknaden på så sätt att produktion och handel skulle ske i konkurrens, medan överföringen förblev reglerade monopol. Konsumenterna fick successivt möjlighet att välja elhandelsbolag. En organiserad marknad, Nord Pool, för köp och försäljning av råkraft in-rättades. Först omfattade marknaden Sverige och Norge, men senare har även Finland och Danmark anslutit sig. Samtidigt förbättrades överförings-kapaciteten inom och mellan länderna. Nätmyndigheten inrättades med uppgift att bl.a. kontrollera nätavgifternas skälighet. För att förhindra kors-subventionering fick nätbolag inte bedriva produktion av eller handel med el. Dessa verksamheter får dock finnas i samma koncern, men i skilda juridiska personer. En förutsättning för dessa förändringar var att Statens vattenfallsverk delades upp. Stamnät och systemansvar lades på Svenska Kraftnät, medan övriga delar bolagiserades. Flera åtgärder vidtogs som påverkar kapaciteten. Konkurrensutsättningen i sig gör att över-/reservkapacitet minskar p.g.a. bristande lönsamhet, vilket totalt sett leder till sämre förutsättningar att klara situationer med extremt hög elförbrukning. Upphandling har därför skett av reservkapacitet alterna-tivt frånkoppling vid förbrukningstoppar. Genom den utökade handeln med grannländerna erhölls vidare en större flexibilitet. Investeringsstöd gavs också till i första hand elproduktion från förnybara källor.

77

3.1.3 Den liberaliserade elmarknaden Dagens elmarknad uppvisar … … regleringsmisslyckanden Tänkbara åtgärder En allt starkare ägarkoncentration i alla leden på elmarknaden (oligopol) – bris-tande konkurrens riskerar t.ex. leda till höga priser och kostnadsineffektivitet samt dåligt kundbemötande (ex. krångel vid leverantörsbyte)

– Vidgad internationell handel – skärpt (konkurrens)lagstiftning och

–tillämpning/tillsyn – Ändrad prisbildningsprocess – Priskontroll av nättariffer i förväg – Snabbare hantering av rättstvister

om nättariffer – Vattenfall styrs så att konkurrensen

skärps Samägande av viktig produktion (gäller främst kärnkraftverk, men också vatten-kraftverk) med risk för otillbörliga överenskommelser om pris och utbud

– Ägarförhållandena ändras så att samägandet upphör.

Uppdelning periodvis i olika prisområden i Norden, vilket ökar utrymmet för mono-polbeteende i prissättningen

– Överföringskapaciteten byggs ut ytterligare

– Motköpen ökas Bristande information till konsumenter – Mer lättillgänglig och begriplig infor-

mation om prisskillnader och avtals-former.

– Utökad rådgivning. Långsiktiga balansproblem knutna till ökad efterfrågan och kärnkraftavveck-lingen

– Investeringsstöd eller annat ekono-miskt stöd för ny produktion

– Utökad energieffektivisering (bidrag, information, forskning m.m.) an-vänds i större utsträckning

– Ytterligare utbyggd överförings-kapacitet inom Sverige och till grannländer

Driftsäkerhets- och beredskapsbehov otillräckligt tillgodosedda

– Statliga normer för driftsäkerhet och skadestånd vid avbrott

– Reservkapacitet finansieras genom marknadsmässiga lösningar.

– Avtal med stora konsumenter om bortkoppling vid toppbelastning

– Bidrag till strategiska investeringar av beredskapsskäl

Miljöbelastning – Ytterligare skärpt miljöprövning – Beskattning eller avgifter

Fördelningsproblem Tänkbara åtgärder Energiintensiv industri är delvis undan-tagen från beskattning och avgifter – ojämlik fördelning mellan industrin och övriga konsumenter Risk för oskäligt stora skillnader i nätavgift mellan glesbygd och tätort

– Den energiintensiva industrin lik-ställs med övriga konsumenter.

– Fortsatt sammanslagning av kon-

cessionsområden Den ägarkoncentration som förekom före liberaliseringen, har blivit än star-kare efter denna. Den svenska marknaden kan nu ses som en oligopolmark-

78

nad dominerad av tre stora koncerner. Om marknaden ses som nordisk finns en betydande koncentration, även om den då inte är lika stor.71 Ett annat ut-tryck för marknadsdominans är att de stora koncernerna äger viktig produk-tion (främst kärnkraftverk, men även vattenkraftverk) tillsammans, vilket innebär en risk för konkurrensskadligt beteende.72 Dessa förhållanden gör det angeläget att konkurrensen inte försämras och helst ökar på elmark-naden. Åtgärder som skulle kunna bidra till detta är att ytterligare vidga den internationella handeln och att upplösa samägandet av produktionsanlägg-ningar. Priset för själva elen sätts på i princip två sätt. Spotmarknaden på NordPool ger ett aktuellt pris på el på den nordiska marknaden. Huvuddelen av elen säljs dock via bilaterala avtal. Priset i dessa påverkas emellertid starkt av priserna på NordPool. Börspriset på NordPool sätts med utgångspunkt i produktionskostnaden för ”den sist levererade kilowattimmen”. Det innebär att anläggningar med lägre rörliga produktionskostnader (t.ex. kärnkraftverk och vattenkraftverk), vilka utgör en stor del av den totala produktionen, får mer betalt än om man bara tog hänsyn till den egna produktionskostnaden. Producenternas vinster kan dock begränsas av långsiktiga bilaterala avtal och i vissa fall även av beskattning. Detta är inte en uttömmande beskriv-ning av prisbildningen, men ur konsumentsynpunkt kan frågan ställas om detta är det mest ändamålsenliga sättet att fastställa priset på. Prisbildnings-processen på elmarknaden kan därför behöva ses över. Den priskontroll som sker av nätavgifterna inrymmer flera svårigheter. Det finns metodproblem när man fastställer vad som är skälig respektive oskälig nätavgift i och med att en nyutvecklad metod, nätnyttomodellen, används och någon etablerad praxis i tillämpningen inte hunnit utvecklas. Vidare sätts avgifterna av nätägarna på egen hand och kontrolleras först året efter att de betalats. Vid oenighet mellan Energimyndigheten och nätbolaget kan det ta ytterligare några år innan den rättsliga processen är klar och ett slutligt besked om nätavgiften varit oskälig finns. Energimyndigheten kan vid be-dömningen dessutom ha problem att få tillräcklig information från bolagen, trots att regler finns för bolagens informationsskyldighet. Detta gör att man är beroende av ett ”bra samarbetsklimat” med bolagen. Åtgärder som här kan övervägas är att nätavgifterna fastställs i förväg,73 att tiden för rättslig prövning förkortas och att Energimyndigheten har tillräckliga resurser att

71 Marknadskoncentrationen behandlas t.ex. i rapporten A Powerful Competition Policy (2003) från de nordiska konkurrensverken. 72 Statskontoret, Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27). 73 Detta är huvudalternativet i gällande EG-direktiv. Att pröva nätavgifterna i förväg skulle kräva ytterligare resurser för prövningen och eventuellt ändringar i metoden för prövning av skäligheten. Sverige använder möjligheten enligt EG-direktivet att i förväg enbart fast-ställa metoden för att avgöra skäligheten.

79

bedriva en kraftfull tillsyn. Ytterligare reglering kan också behövas om er-farenheterna från tillämpningen av nätnyttomodellen ger anledning till det.74

Vattenfall har en dominerande ställning på den svenska och nordiska el-marknaden. Nedan bedömer vi att staten prioriterat ägarrollen i Vattenfall framför att bidra till en skärpt konkurrens på elmarknaden. Staten har dock möjlighet att styra Vattenfalls agerande, om man vill att Vattenfall i större utsträckning skall bidra till att konkurrensen skärps på den nordiska mark-naden. En förutsättning för en effektiv handel på den nordiska marknaden är att det finns tillräcklig överföringskapacitet inom och mellan länderna för att und-vika att olika prisområden bildas. En utbyggd överföringskapacitet kan där-för behövas. Ett komplement till ökade överföringar är att använda motköp för att förhindra att olika prisområden uppstår. Som konsument möts man av en svårgenomtränglig prisinformation. Det leder till svårigheter att välja både leverantör och avtalsform. Därför behövs lättillgänglig och begriplig prisinformation samt rådgivning. Branschen har här ett ansvar att informera kunderna om de villkor som gäller. Konsumen-ternas elrådgivningsbyrå är till största delen finansierad av branschen, men staten bidrar också till verksamheten. För att konsumenterna skall få till-räcklig information kan här behövas ytterligare krav från staten på bransch-en alternativt ytterligare statliga informationsinsatser. Att elpriset varierar är en följd av att priset sätts på en marknad som bl.a. på-verkas starkt av tillgången på vatten till vattenkraftverken i Norge och Sverige. Prisvariationerna är i sig inget problem. För konsumenten är det dock viktigt att känna till olika avtalsformer (t.ex. vad gäller bindningstid) för att kunna välja det som passar bäst i det enskilda fallet. Vid prisjämförel-ser mellan olika avtalsformer har konstaterats att det klart högsta priset gäller för s.k. tillsvidare-avtal, dvs. sådana avtal där konsumenten inte varit aktiv genom att byta bolag eller förhandla med sitt nuvarande bolag. Detta är exempel på en fråga som konsumenterna behöver information om. Ett annat uttryck för marknadsmakt är problem vid leverantörsbyte. Här kan åtgärder behövas mot de företag som försvårar leverantörsbyte. Vissa möj-ligheter finns att tillämpa befintlig lagstiftning mer strikt. Om detta inte skulle vara tillräckligt kan ytterligare författningsstöd krävas. Dagens situation är att reservkapaciteten för att upprätthålla den kortsiktiga balansen har minskat, vilket var ett av syftena med liberaliseringen. Minsk-ningen av reservkapaciteten har nu lett till att Svenska Kraftnät fått i upp-

74 Ytterligare förslag för att stärka tillsynen på energimarknaderna ges i Statskontorets rap-port Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27).

80

drag att upphandla reservkapacitet samtidigt som man skall utveckla ett marknadsmässigt system för att hantera tillfälliga effekttoppar. Avsikten är att upphandlingarna skall upphöra när ett marknadsmässigt system införs. Ett komplement till detta är att mot ersättning teckna avtal med stora konsu-menter, t.ex. industrier, om bortkoppling vid toppbelastning. Den långsiktiga energibalansen påverkas å ena sidan av ökad efterfrågan, stängning av den första kärnkraftsreaktorn i Barsebäck samt en eventuell stängning av den andra reaktorn i Barsebäck. Å andra sidan ökar utbytet med andra länder, byggs nya produktionsanläggningar (t.ex. kraftvärmeverk och vindkraftverk) samt renoveras och ökas kapaciteten i befintliga kärn-kraftverk och vattenkraftverk. Andra åtgärder som kan bidra till att minska riskerna för långsiktiga balansproblem är investeringar (med eller utan stat-ligt stöd) i ny elproduktion, ytterligare energieffektivisering och ytterligare överföringskapacitet till andra länder. Fördelningsproblemen på den omreglerade marknaden är delvis samma som på den reglerade, eftersom överföringen fortfarande är reglerad. Skillnader i nätavgift mellan olika koncessionsområden kan variera, men här har utjäm-ning av avgiften mellan olika områden drivits på. Även tariffsättningen på stamnätet bidrar till utjämning. Trots att åtgärder vidtagits för att minska skillnaden i avgift mellan olika nätområden, återstår betydande skillnader. Önskas en jämnare fördelning av nätavgifterna är det således nödvändigt att fortsätta slå samman och/eller samredovisa nätområden. Ett annat fördelningsproblem är skillnader i beskattning och avgifter mellan olika konsumentkategorier. Energiintensiv industri har kraftigt reducerad skatt och ingen kvotplikt när det gäller elcertifikat75. De prishöjningar som beror på högre skatter berör således inte den energiintensiva industrin. Andra konsumenter betalar ett betydligt högre totalt elpris. En jämnare för-delning av elskatter och avgifter innebär därför att skillnaderna minskas mellan olika konsumenter. 3.1.4 Slutdiskussion Mot en europeisk elmarknad … Elmarknaden har sedan 1996 liberaliserats så att konkurrens råder i produk-tion och handel, medan nätverksamhet är ett legalt monopol. Marknaden har utvidgats geografiskt, vilket lett till att de enskilda ländernas överkapacitet har kunnat minska, konkurrensen från andra länders aktörer har ökat och elförsörjningen har blivit mer flexibel. Genom EG:s direktiv kommer län-derna inom unionen att gå mot en gemensam marknad.

75 Ett marknadsbaserat system för att stödja elproduktion från förnybara elkällor som inför-des år 2003 i Sverige.

81

… men med begränsad konkurrens Ägarkoncentrationen inom elbranschen var stor redan när liberaliseringen skedde och den har fortsatt att öka. En del av de nya aktörer (främst i el-handelsledet) som kom till efter 1996 har upphört med sin verksamhet, blivit uppköpta eller på annat sätt knutna till de större koncernerna. Särskilt i produktionen är koncentrationen stark i Sverige, med tre koncerner som står för ca 90 procent av produktionen. Nya aktörer har svårt att etablera sig i produktionen, då nya anläggningar har högre produktionskostnader än dagens dominerande kraftproduktion, storskalig vattenkraft och kärnkraft. Elkonkurrensutredningen76 konstaterade i sitt slutbetänkande 2002 att man inte funnit några fundamentala funktionsfel hos den avreglerade elmarkna-den. Prisbildningen på råkraftmarknaden och elbörsen bedöms i huvudsak styras av fundamentala faktorer. Samtidigt menade utredningen att det finns oroande tecken, såsom att antalet aktörer minskar både i produktion och i elhandel, vilket medför ökad risk för maktkoncentration och utövande av marknadsmakt. Utredningen föreslog därför att staten mer aktivt bör bevaka utvecklingen på den konkurrensutsatta delen av elmarknaden. De stora energikoncernerna är ofta verksamma i flera länder och små produ-center har begränsade möjligheter att växa och på så sätt utmana de etable-rade. Utvecklingen på den (nord)europeiska marknaden går mot en allt större koncentration. Att vidga marknaden ökar konkurrensen för tillfället, men den riskerar att återigen minska efter hand p.g.a. fortsatt ägarkoncentra-tion. Den stora utmaningen är därför hur konkurrensen skall upprätthållas och helst öka på de konkurrensutsatta delarna av marknaden. Konkurrensen har gynnats av att elmarknaden vidgats så att den, åtminstone tidvis, omfattar Norden och med möjlighet att även handla med Tyskland, Polen och Ryssland. På så sätt ökar såväl utbud som efterfrågan på den gemensamma marknaden. En förutsättning för denna handel är att över-föringsförbindelserna byggts ut. EU:s elmarknadsdirektiv är också en viktig grund för att konkurrensen skall öka. Även om konkurrensen kan öka genom att marknaden utökas till allt fler länder är risken uppenbar att konkurrensen ur den enskilde konsumentens perspektiv – åtminstone på sikt – inte förbättras på något avgörande sätt. Ägarkoncentrationen kan förväntas fortsätta på hela den europeiska elmark-naden och många företag, inte bara i Norden, verkar i flera länder. Värt att notera är att flera av de största elföretagen är helt eller delvis statligt ägda. Priset på el Frågan om kundernas priser har berörts ovan i diskussionen om konkurren-sen på elmarknaden. Där konstaterades att de tre stora koncernerna i Sverige

76 Elkonkurrensutredningen, Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7).

82

inte ägnar sig åt priskonkurrens. För ett nytt bolag som har liten eller ingen egen elproduktion blir det svårt att avvika i någon större utsträckning från de priser som sätts av de dominerande producenterna. Det statliga bolaget Vattenfall har inte heller priskonkurrerat, andra prioriteringar verkar ha gått före den rollen (se nedan). Här kan en jämförelse göras med telemarknaden, som också har tre dominerande aktörer. Där finns en uttalad priskonkurrens, där Tele2 på vissa delmarknaden marknadsför sig med att alltid ha lägre priser än Telia. Någon motsvarighet finns inte på elmarknaden. Konsumentpriserna består av tre delar: elenergi, nättjänst samt skatter och avgifter. Hur stora andelar respektive del utgör av det totala elpriset beror på förändringar i elpriserna och i skatter/avgifter. Elenergin, som är konkur-rensutsatt, står för en mindre del, 20–40 procent, av det totala priset. Priset på elenergin beror främst på priset på Nord Pool, som i sin tur starkt påverkas av vattentillgången i magasinen vid de nordiska vattenkraftverken. Priset varierar således med nederbörden, vilket är svårt att ta hänsyn till när man gör prisjämförelser över tiden. En aspekt på prisutvecklingen är att se på elbolagens handelsmarginaler, dvs. skillnaden mellan spotpriset på NordPool och priset ut till kund. Energimyndigheten har redovisat iakttagel-ser från torråren 2002 och 2003.77 Där framgår att spotpriset ökade kraftigt under dessa år. Samtidigt ökade också elbolagens handelsmarginaler. Störst skillnad mellan spotpriset och priset ut till kund hade kunder med s.k. tills-vidareavtal, medan tidsbundna avtal innebar en förhållandevis lägre han-delsmarginal. Att handelsmarginalerna stigit kan tolkas på flera sätt. En tolkning är att bolagen tidigare inte tagit tillräcklig hänsyn till riskerna i handeln med el, medan en annan tolkning är att konkurrensen inte varit till-räcklig för att hålla tillbaka de ökande marginalerna. Nättjänsten är obligatorisk och drivs i monopol. Som tidigare beskrivits är Energimyndigheten central när det gäller att utöva tillsyn över att nättarif-ferna är skäliga. Prisnivån har där legat i stort sett still sedan avregleringen. Energimyndigheten har tidigare menat att det finns utrymme för ökade effektiviseringar inom nätbolagen, vilket borde leda till oförändrade eller t.o.m. sänkta nätavgifter. Vi har tidigare nämnt de metodproblem som finns vid bedömningen av om nättarifferna är skäliga och att det inte finns en utbildad praxis hur detta skall tolkas. Skatterna och avgifterna har höjts betydligt på senare år dels som ett led i den gröna skatteväxlingen (höjd energiskatt mot lägre inkomstskatt), dels genom införandet av elcertifikatavgiften (stöd till förnybar elproduktion). Energiintensiv industri är helt eller till största delen befriade från dessa skatter och avgifter.

77 Energimyndigheten, Torrår Utvecklingen på elmarknaden – några iakttagelser från åren 2002 och 2003 (ER 7:2004).

83

Hinder för byte av elhandelsbolag Intresset för att byta elhandelsbolag har ökat. Enligt en TEMO-undersök-ning från mars 2004 har 49 procent av hushållen varit aktiva på elmarkna-den.78 Hushåll som inte varit aktiva har som skäl angett – att vinsten med att vara aktiv uppfattas som liten. Det rörliga elpriset är

en mindre del av det totala elpriset, varför betydelsen av ett byte upp-fattas som begränsad. Vidare uppfattas prisskillnaderna mellan olika bolag och avtalsformer som små för många hushållskunder. Det är först när förbrukningen är stor, t.ex. vid elvärme, som prisskillnaderna blir betydande.

– krångel vid byte av elhandelsbolag.

– priserna hos olika bolag är svåröverskådliga och därför svåra att jäm-föra. För vissa konsumenter kan även förutsättningarna på den liberali-serade elmarknaden vara svåra att förstå.

Med tanke på att många kunder uppfattar att de har svaga incitament att byta p.g.a. små prisskillnader kan det anses som en relativt hög siffra att ca hälf-ten av hushållen varit aktiva. Bland de som varit minst aktiva finns dock många som har s.k. tillsvidareavtal, dvs. den dyraste formen av avtal. Vattenfall på den liberaliserade marknaden Det främsta motivet att bilda Vattenfall AB år 1991 var enligt förarbetena79 en effektivare förvaltning av statens kapital genom ökad intern effektivitet och därmed ökad avkastningsförmåga. Bolagsformen antogs också ge goda möjligheter till insyn och styrning enligt ägarens intentioner. Vidare konsta-terades att Vattenfall AB i vissa delar kommer att vara dominerande på den svenska marknaden och att denna dominans inte bör öka. Enligt den nytill-trädda borgerliga regeringen, borde bolagiseringen också genomföras på ett sådant sätt att förutsättningarna för en ökad och effektivare konkurrens på den svenska elmarknaden förbättras. Samtidigt sades att bolaget, med hän-syn till den ökande internationaliseringen, bör ges möjligheter att konkurre-ra med de europeiska kraftföretagen.80

Riksdagens näringsutskott har i samband med 2002 års energibeslut uttalat följande.81

Utskottet vill ånyo upprepa att Vattenfall är en viktig nationell resurs på energiområdet, inte minst vad gäller omställningen av energisystemet.

78 Med aktiv menas antingen att man omförhandlat sitt avtal med nuvarande leverantör eller att man bytt elhandelsbolag. Hushåll med större förbrukning är mer aktiva konsumenter än hushåll med låg förbrukning. 79 Prop. 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt. 80 Prop. 1991/92:49 om vissa frågor vid överföringen av verksamheten vid statens vatten-fallsverk till aktiebolagsform. 81 Näringsutskottets betänkande (2001/02:NU17) Energipolitik.

84

Bolagets ekonomiska styrka bidrar bl.a. till att den svenska industrin får tillgång till el till rimliga priser.

Riksrevisionen har i en granskning bl.a. studerat statens styrning av Vatten-fall AB.82 En fråga i granskningen har gällt hur kravet på affärsmässighet förhåller sig till miljö- och energipolitiska mål som beslutats av riksdagen. I vissa avseenden är det ett motsvarande förhållande mellan affärsmässighet och den ovan refererade ambitionen att bolagiseringen skulle förbättra förut-sättningarna för en ökad och effektivare konkurrens på den svenska elmark-naden. Denna senare fråga har Riksrevisionen inte granskat, men risken för konflikter mellan dessa båda mål är enligt vår mening tydlig. Som exempel kan Vattenfalls expansion i Tyskland och Polen ges.83 Enligt Riksrevisionen fick Vattenfall en ansträngd balansräkning vid expansionen i Tyskland och Polen. Kreditbetyget sänktes kraftigt. Vattenfall prioriterade ett gynnsamt kassaflöde från verksamheten för att kunna betala av på sina lån. Prishöjningar och högre marginaler från elförsäljningen samt effektivi-seringar har gynnat affärerna och därmed kreditbetyget. Affärsmässigheten har, åtminstone på kort sikt, således prioriterats före en priskonkurrens på befintliga marknader. Ur ett konsumentperspektiv blir denna expansion motiverad endast om det är en förutsättning för en bättre – eller åtminstone inte försämrad – konkurrens på längre sikt. Argument för det senare syn-sättet skulle kunna vara att Vattenfall inte klarar sig i konkurrensen mot andra, i huvudsak internationella aktörer, om man inte expanderar. Det lig-ger utanför vårt uppdrag att närmare analysera motiven bakom och styrning-en av Vattenfalls agerande i detta fall. Vi konstaterar dock att det finns en – åtminstone på kort sikt – uppenbar målkonflikt mellan kravet på affärs-mässighet och önskan att Vattenfall skall bidra till en ökad konkurrens. Ett ytterligare konstaterande är att Vattenfall är det statliga bolag som ger störst avkastning till ägaren, dvs. till statskassan.84 Även här kan en mål-konflikt ses mellan statens krav som ägare respektive statens önskan om en god konkurrens på elmarknaden.85 Kort- och långsiktig balans Före liberaliseringen fanns en informell samordning av produktions- och distributionsresurserna. I huvudsak utgick denna samordning från behovet i Sverige, vilket bl.a. innebar att det behövdes en viss överkapacitet samt att reservkapacitet skulle finnas i Sverige för de tillfällen när effektbelastningen var högst. Genom att produktion och handel skedde i konkurrens, samtidigt som handeln ökade med de nordiska länderna, fanns utrymme att minska på

82 Riksrevisionen, Vattenfall AB – uppdrag och statens styrning (RiR 2004:18). 83 Riksrevisionen, Vattenfall AB – uppdrag och statens styrning (RiR 2004:18) sid. 13f. 84 Regeringskansliet, Rapport för företag med statligt ägande januari–december 2003. 85 Frågan om statens ägarroll diskuteras närmare i avsnitt 4.7.

85

kapaciteten i Sverige. Reservkapacitet blev inte längre lönsam för företagen. Totalt sett minskade kostnaderna för produktion och distribution. Dagens situation är att reservkapaciteten för att upprätthålla den kortsiktiga balansen har minskat så mycket att speciella lösningar används respektive utreds för att tillhandahålla reservkapacitet. Detta kan sägas vara ett mark-nadsmisslyckande, då det har stora negativa externa effekter om el inte kan tillhandahållas som förväntat. För närvarande har Svenska Kraftnät upp-handlat reservkapacitet, samtidigt som man har i uppdrag att utveckla ett marknadsmässigt system för att hantera tillfälliga effekttoppar. Avsikten är att upphandlingarna skall upphöra när ett marknadsmässigt system införs. Den långsiktiga energibalansen påverkas å ena sidan bl.a. av ökad efter-frågan, stängning av den första kärnkraftsreaktorn i Barsebäck samt en eventuell stängning av den andra reaktorn i Barsebäck. Å andra sidan ökar utbytet med andra länder, nya produktionsanläggningar (t.ex. kraftvärme-verk och vindkraftverk) byggs samtidigt som befintliga kärnkraftverk och vattenkraftverk renoveras och därmed får en ökad kapacitet. Bevakning av konkurrenssituationen Bevakningen av konkurrensen inom produktion och handel behöver också förbättras. Konkurrensverket har hittills inte sett möjligheter att agera för att motverka den ökade ägarkoncentrationen. Samarbetet mellan de nordiska konkurrensmyndigheterna kan eventuellt leda till en mer gemensam och skärpt tillämpning av lagstiftningen.86 Bättre samarbete behövs även mellan Konkurrensverket och Energimyndigheten i konkurrensfrågor.87 Frågan om samarbete mellan generell och sektorsspecifik marknadsövervakning disku-teras närmare i avsnitt 4.8. Hur konkurrenssituationen utvecklas på den svenska och nordiska elmarknaden påverkas starkt av hur den svenska staten kommer att agera framöver dels som ägare till den största aktören på marknaden Vattenfall, dels som reglerare av marknaden. Har målen med liberaliseringen nåtts?

Målen för liberaliseringen av elmarknaden var att ökad konkurrens skulle ge rationellt och effektivt utnyttjande av produktions- och distributionsresurser, valfrihet och flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser. Till det kan läggas att bolagiseringen av Vattenfall bl.a. skulle ses som ett led i strävan-det att skapa en fungerande elmarknad med effektiv konkurrens.88 När det gäller priserna talar man numera om att de skall vara rimliga, istället för

86 Förslag i denna riktning lämnas i en gemensam rapport från de nordiska konkurrensmyn-digheterna, A Powerful Competition Policy – Towards a more coherent competition policy in the Nordic market for electric power No. 1/2003. 87 Förslag om sådant samarbete ges i Statskontorets rapport Effektivare tillsyn över energi-marknaderna (2003:27). 88 Proposition (1990/91:87) om näringspolitik för tillväxt.

86

lägsta möjliga, och att elen skall tillhandahållas på med omvärlden konkur-renskraftiga villkor.89

Ökad konkurrens? Konkurrensen ökade i och med liberaliseringen 1996, eftersom det tidigare enbart var de riktigt stora kunderna som kunde välja leverantör. Trots det finns skäl att diskutera i hur hög grad branschen är konkurrensutsatt och hur utvecklingen kan komma att se ut framöver. Ägarkoncentrationen inom elbranschen var stor redan när liberaliseringen skedde och den har fortsatt att öka. Både gamla aktörer och en del av de nya aktörerna (främst i elhandelsledet) som kom till efter 1996 har upphört med sin verksamhet, blivit uppköpta eller på annat sätt knutna till de sfärer de stora koncernerna bildat. Särskilt i produktionen är koncentrationen stark i Sverige, där tre koncerner står för ca 90 procent av produktionen. Nya aktö-rer har svårt att etablera sig i produktionen, då nya anläggningar har högre produktionskostnader än dagens dominerande kraftproduktion, storskalig vattenkraft och kärnkraft. Att konkurrensen på elmarknaden har brister är med facit i hand inte för-vånande. Två förhållanden är särskilt viktiga att peka på i detta samman-hang. För det första verkar det före liberaliseringen inte ha genomförts till-räckliga analyser av utvecklingen av ägandet och dess betydelse för markna-dens funktion. Marknaden före liberaliseringen var redan koncentrerad. P.g.a. höga inträdeskostnader i produktionen kommer få nya aktörer in på marknaden. Befintliga aktörer växer främst genom uppköp, inte genom att investera i ny produktion. För det andra har staten i sin roll som ägare till Vattenfall agerat på ett lik-nande sätt som övriga aktörer på marknaden. Detta innebär att expansion genom uppköp och utdelning till ägaren staten har satts före låga priser till konsumenterna. Genom en annorlunda avvägning skulle Vattenfall kunnat spela en mer aktiv roll för att stärka konkurrensen på elmarknaden. Det är därför tveksamt om målet att bolagiseringen av Vattenfall skulle ske på ett sådant sätt att förutsättningarna för en ökad och effektivare konkurrens på den svenska elmarknaden förbättrades är uppfyllt. En åtgärd som vidtagits för att öka konkurrensen var slopande av kravet på timmätare, så att det blev rimligt även för konsumenter med begränsad för-brukning att byta elhandelsbolag (eller förhandla med sitt befintliga). Vidare har konkurrensen i Sverige gynnats av att marknaden vidgats så att den, åtminstone tidvis, omfattar Norden och med möjlighet att även handla med Tyskland, Polen och Ryssland. På så sätt ökar såväl utbud som efterfrågan

89 Detta uttryck används i t.ex. Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiför-sörjning (prop. 2001/02:143) inför 2002 års energipolitiska beslut.

87

på den gemensamma marknaden. En förutsättning för denna handel är att överföringsförbindelserna byggts ut. EG:s elmarknadsdirektiv är också en viktig grund för att konkurrensen skall öka. Även om konkurrensen kan öka genom att marknaden utökas till allt fler länder är risken uppenbar att konkurrensen ur den enskilde konsumentens perspektiv – åtminstone på sikt – inte förbättras på något avgörande sätt. Ägarkoncentrationen kan förväntas fortsätta på hela den europeiska elmark-naden, där för övrigt flera av de största elföretagen är helt eller delvis stat-ligt ägda. Rationellt utnyttjande av produktions- och distributionsresurserna? Före liberaliseringen fanns en informell samordning av produktions- och distributionsresurserna. I huvudsak utgick denna samordning från behovet i Sverige, vilket bl.a. innebar att det behövdes en viss överkapacitet samt att reservkapacitet skulle finnas i Sverige för de tillfällen när effektbelastningen var högst. Genom att produktion och handel efter liberaliseringen skedde i konkurrens, samtidigt som handeln ökade med de nordiska länderna, fanns utrymme att minska på kapaciteten i Sverige. Reservkapacitet blev inte längre lönsam för företagen. Totalt sett minskade kostnaderna för produk-tion och distribution. På så sätt kan målet om ett rationellt utnyttjande av produktions- och distributionsresurserna sägas ha uppnåtts på kort sikt genom att tidigare över-/reservkapacitet kunnat begränsas. Huruvida målet om rationellt utnyttjande av produktions- och distributions-resurserna uppfylls även på längre sikt beror på hur de kort- och långsiktiga balanserna hanteras i fortsättningen. Liberaliseringen kan sägas göra åtskill-naden mellan vad som är företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt ratio-nellt tydligare på så sätt att företag inte har några åtaganden utöver vad som följer av de åtaganden man har gentemot sina kunder och ägare. I vissa situationer, som t.ex. vid toppar i effektbelastningen, kan insatser behövas som går utöver respektive företags åtaganden för att klara samhällets elför-sörjning. Tillförsäkra kunderna flexibla leveransvillkor och lägsta möjliga priser? Det ursprungliga målet om lägsta möjliga priser har, som vi konstaterade ovan, efterhand ändrats till att priserna skall vara rimliga och konkurrens-kraftiga med omvärlden.90 Vi har också konstaterat att priskonkurrensen är svag. Den största aktören, Vattenfall, har prioriterat expansion genom upp-köp och utdelning till ägaren staten före att sänka priserna till kunderna och priskonkurrera på marknaden.

90 Vid tiden för liberaliseringen var elpriset lägre i Sverige än i flertalet övriga länder i Nordeuropa.

88

Konsumenter har möjlighet att välja mellan rörliga priser eller på olika lång tid bundna priser. På så sätt kan hänsyn tas till olika konsumenters bedöm-ningar av elprisutvecklingen och behov av trygghet när det gäller elkostna-den. Det är dock värt att notera att slopandet av kravet på timmätare, vilket var en förutsättning för de flesta mindre förbrukare att kunna välja el-handelsbolag, samtidigt innebär att de kunder som saknar timmätare inte har några ekonomiska motiv att styra sin förbrukning från tider då den totala förbrukningen och spotpriserna är som högst. En motsättning finns således här mellan mindre konsumenters möjlighet att välja elhandelsbolag och önskan att minska den totala förbrukningen vid effekttoppar. Riksdagen har beslutat att alla nätbolagen senast år 2009 skall ha installerat elmätare hos alla abonnenter med minst månadsvis fjärravläsning. Månads-vis avläsning ger inte möjlighet att styra priset efter när förbrukningen sker. Eventuellt kommer dock vissa nätbolag att byta nuvarande äldre mätare mot timmätare, trots att detta inte krävs. 3.2 Styrningen av postmarknaden 3.2.1 Den oreglerade postmarknaden Den oreglerade marknaden kännetecknas av …

Marknaden regleras

… marknadsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder Skalfördelar inom postproduktionen leder till marknadsmakt och monopol-beteende.

– Statligt brevmonopol med bl.a. prisreglering.

Risk för uteblivna utvecklingseffekter p.g.a. underdimensionering av post-service.

– Väl utbyggd postservice inom det statliga monopolet.

… fördelningsproblem Därav föranledda åtgärder Risk för utebliven eller mycket höga priser för postservice i vissa delar av landet.

– Prisreglering och enhetsporto (korssubventionering inom det statliga monopolet).

– Service- och kvalitetskrav på Post-verket omfattande hela landet.

Den svenska statens engagemang på postområdet började redan på 1600-talet genom inrättandet av Det svenska Postverket. Syftet var att förbättra den statliga administrationen genom att skapa en effektiv förmedling av statens interna korrespondens. Först på 1800-talet började privat korrespon-dens i större utsträckning att ingå i posten År 1888 klargjordes att Postver-ket hade ensamrätt på brevförmedling vilket förtydligades genom 1947 års kungörelse. Postproduktion uppvisar olika typer av skalfördelar (stordriftsfördelar, sam-produktionsfördelar och nätverksfördelar) i delar av produktionen. På den

89

oreglerade postmarknaden finns det en risk för att förekomsten av dessa skalfördelar leder till att stora producenter tränger ut mindre och att det uppstår en situation med endast ett eller ett litet fåtal företag med stor mark-nadsmakt.91 Ett privat vinstmaximerande företag med marknadsmakt kan förväntas utnyttja detta genom att ta ut monopolpriser för ett (alltför) litet utbud av posttjänster samt på olika sätt hindra nya företag från att etablera sig på marknaden. Till följd av att staten via Postverket hade monopol på förmedling av brev och att verkets priser reglerades, förbättrades emellertid förutsättningarna att undvika sådant monopolbeteende samtidigt som skal-fördelarna i produktionen kunde nyttjas. Möjligheten till en effektiv reglering av kvaliteten och servicen av postpro-duktionen i det statliga monopolet, gjorde det även möjligt att i större ut-sträckning uppnå de utvecklingseffekter som en god postservice kan ge upphov. God postservice har positiva effekter för samhällsekonomin och tillväxten i stort genom att detta underlättar för personkontakter och kom-munikationer och därigenom framväxten av nya marknader. På den oreglerade postmarknaden finns det en risk för utebliven postservice eller mycket höga priser för servicen i vissa delar av landet där kundunder-laget är litet och produktionskostnaderna höga. Av detta skäl kan staten vilja ”reglera fram” en postservice som är fördelningspolitiskt men inte nödvändigtvis företagsekonomiskt motiverad. Detta har skett i Sverige genom politikernas styrning av Postverket och de krav man ställt på verk-samheten. Kraven har avsett såväl kvalitetskrav (t.ex. att en viss andel av försändelserna skall vara framme inom en dag), servicekrav (t.ex. utdelning av post ett visst antal dagar i veckan) som prisregleringar (t.ex. pristak och enhetsporto).

91 Sannolikt finns det utrymme för fler företag ju större marknaden är.

90

3.2.2 Den reglerade postmarknaden Den reglerade marknaden kännetecknas av …

Marknaden liberaliseras successivt

… regleringsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder Oklart om hur brevmonopolet skulle tolkas.

- Brevmonopolet avskaffas.

Postverkets monopolställning gav dåliga incitament för omställning till nya och effektivare metoder för brevbefordran.

- Brevmonopolet avskaffas. - Prisreglering av avgifter för privatbrev. - Regler om tillgång till postal infrastruktur.

Ineffektiv styrning av Postverkets verksamhet p.g.a. begränsningar i affärsverksformen.

- Bolagisering av Postverket.

… fördelningsproblem Därav föranledda åtgärder Risk för sjunkande servicenivå i vissa delar av landet p.g.a. av höga produktionskostnader.

- Lag om grundläggande postservice. - Kvalitet och service preciseras genom avtal/tillståndsvillkor för Posten. - PTS utövar tillsyn. (- Fortsatt krav på enhetsporto.)

Behov av skydda konsumenter som inte har något alternativ till Postens brevbefordran från stora prishöjningar.

- Prisreglering av avgifter för privatbrev.

Brevmonopolet avskaffades år 1993 innan Postverket bolagiserades och innan en postlag hade trätt i kraft. Detta motiverades bl.a. med att den rådande situationen gav otydliga signaler till marknaden beträffande kon-kurrensförutsättningarna för brevverksamhet. Regeringen menade att det rådde motstridiga signaler genom att det å ena sidan existerade ett brev-monopol, men att regeringen och riksdagen å den andra sidan förordade konkurrens och hade aviserat en avreglering av monopolet. Avvecklingen av monopolet skulle ge en klargörande signal till de olika aktörerna på marknaden. Ett annat skäl för avvecklingen var att det också rådde en all-män oklarhet om hur brevmonopolet egentligen skulle tolkas och hur långt det sträckte sig.92 Dessa omständigheter utgör exempel på det vi beskrivit som ”politisk risk” där osäkerhet om, eller risk för förändringar i, regelver-ket riskerar att negativt påverka företagens investeringsvilja. I sammanhanget kan man peka på det faktum att regeringen före beslutet om brevmonopolets avskaffande, hade uttalat att ensamrätten inte borde avskaf-fas innan det fanns instrument i form av lagstiftning. Att man sedan gjorde just detta kan i sig ses som ett exempel på en ”politisk risk” som riskerar att skapa en allmän osäkerhet om marknadsförutsättningarna hos marknadens aktörer. 92 En förundersökning hade inletts mot CityMail i syfte att pröva om bolagets verksamhet var förenlig med brevmonopolet eller inte.

91

Ett annat motiv för avskaffandet av Postverkets ensamrätt och införande av konkurrens, var att detta förväntades ge incitament för Posten till effektivare metoder för brevbefordran. Regeringen menade att brevmonopolet försvåra-de omställningen till nya och bättre metoder för brevbefordran. Genom att Posten utsattes för konkurrens gavs således bättre förutsättningar att höja bolagets effektivitet. Även efter det att postmarknaden öppnats för konkurrens förväntades Posten vara en dominerande producent på postmarknaden. Mot bakgrund av detta menade regeringen att en fortsatt priskontroll av avgifter för privatpersoners inrikes befordran av brevförsändelser var nödvändig. Skälet var att skydda konsumenter som inte hade något alternativ till Postens brevbefordran från alltför kraftiga prishöjningar. Ett annat motiv för priskontrollen var att minska risken för att Posten korssubventionerade de tjänster kring vilka det skulle komma att uppstå konkurrens, med intäkterna från sådana tjänster kring vilket det inte förväntades uppstå någon konkurrens (som privatperso-ners inrikes brevbefordran). I samband med att postmarknaden öppnades för konkurrens infördes inte några särskilda bestämmelser om hur postoperatörer skulle garanteras till-gång till Postens postala infrastruktur.93 Tanken var istället att tillgången till bolagets infrastruktur skulle regleras genom frivilligt upprättade avtal. Modellen med frivilliga avtal visade sig emellertid inte fungera vilket ledde till att det senare (år 1999) infördes regler i postlagen som reglerade till-gången till viss postal infrastruktur. Ett motiv för bolagiseringen av Postverket var att aktiebolagsformen ansågs vara en mer ändamålsenlig associationsform för konkurrensutsatt verksam-het samt för en effektiv styrning av verksamheten.94 Regeringen menade att erfarenheterna visat att affärsverksformen innebar begränsningar (t.ex. be-träffande förvärv och försäljningar, samarbete och samägande samt upp-låning) i att bedriva verksamheten på rationellt sätt. Det bedömdes att Post-verket skulle få svårt att utan ändrade verksamhetsförutsättningar upprätt-hålla önskad postservice i den snabbt förändrade marknadssituationen med (förväntad) ökad konkurrens samt teknisk utveckling och nya kommunika-tionsformer. Genom bolagiseringen gavs Posten samma verksamhetsform som andra aktörer på postmarknaden. I samband med liberaliseringen av postmarknaden genomfördes också ett antal åtgärder som syftade till att fortsätta att upprätthålla en väl utbyggd

93 Med postal infrastruktur avses i detta avsnitt postnummersystemet, postboxar samt efter-sändnings- och adressändringsfunktionen. Postterminaler, brevsorteringsmaskiner, brev-bärare etc. räknas inte till den postala infrastrukturen. 94 Regeringen hade även tidigare (i 1992 års budgetproposition) framhållit den generella uppfattningen att det med de styr- och uppföljningssystem som gällde för affärsverks-formen, var svårt att göra systematiska bedömningar av verkens effektivitet.

92

postservice i hela landet. Det fanns en oro för att öppnandet för konkurrens och vinst- och utdelningskrav på Posten skulle kunna leda till försämrad service i de delar av landet där produktionskostnaderna är höga. Av fördel-ningspolitiska skäl beslutades att omfattningen på den grundläggande post-service som skulle finnas i (hela) landet skulle fastställas och definieras i den nytillkomna postlagen. I lagen infördes också krav på enhetsporto. Kva-liteten och servicen på den grundläggande posttjänsten preciserades närmare i ett särskilt avtal mellan staten och Posten (och senare genom tillstånds-villkor för Posten). Vidare fick PTS i uppgift bl.a. att

• verka för att en väl fungerande postservice finns tillgänglig för alla enligt de mål som angavs i postlagen,

• att bevaka att den grundläggande postservicen motsvarar samhällets behov,

• att se till att behovet av förmedling av blindskriftsförsändelser och ut-sträckt lantbrevbärarservice för funktionshindrade tillgodoses95 samt

• att utöva tillsyn över postbefordringsföretagen. 3.2.3 Den liberaliserade postmarknaden Dagens postmarknad uppvisar … … regleringsmisslyckanden Tänkbara åtgärder Posten har en dominerande ställning på marknaden vilket ger risk för fortsatt monopolbeteende.

– Införande av fler sektorsspecifika regler på postområdet som komplement till konkurrenslagen.

– PTS ges en konkurrensbefrämjande roll även på postområdet.

Posten har konkurrensfördelar på mark-naden vilket snedvrider eller förhindrar konkurrensen.

– Överflyttning av administrationen av postnummersystemet till PTS.

– Reglering av eftersändning i post-lagen.

– Ökad tillträdesreglering. … fördelningsproblem Viss oklarhet om vilka tjänster som ingår i den samhällsomfattande post-tjänsten.

Även på dagens liberaliserade postmarknad är Posten fullständigt domine-rande med en total marknadsandel på runt 93 procent. Antalet postföretag med tillstånd är idag omkring 35 men trenden har de senaste åren varit att antalet konkurrerande företag snarare har minskat än ökat. De flesta av Postens konkurrenter är mycket små och endast verksamma lokalt. Den

95 För att finansiera merkostnaderna för den aktör (i praktiken Posten) som av PTS gavs i uppdrag att utföra denna tjänst, bidrog staten med särskild ersättning. Så sker än idag.

93

enda större konkurrenten till Posten är CityMail som i huvudsak är verksam på delmarknaden för sorterade sändningar. Sedan postmarknaden öppnades för konkurrens har Posten vid ett antal tillfällen missbrukat sin marknadsmakt och dominerande ställning. Posten har i stor utsträckning aktivt försvarat sitt faktiska monopol på marknaden genom att använda olika typer av konkurrensbegränsande förfaranden som klandrats av Konkurrensverket. Exempel på sådana förfaranden har varit försvårande av tillträde till bolagets postala infrastruktur, trohetsrabatter och underprissättning. Posten är ett av de företag som träffats av flest anmäl-ningar till Konkurrensverket och också flest beslut enligt vilka bolaget an-setts missbruka sin marknadsdominerande ställning. Få av dessa beslut har överklagats av Posten.96

Vid sidan av den postala infrastruktur som Posten har tillgång till (och kring vilken det numera finns särskilda tillträdesregler), finns det ett antal om-ständigheter som ger bolaget konkurrensfördelar på marknaden. Många av dessa konkurrensfördelar har uppkommit som en konsekvens av att Posten tidigare hade en formell ensamrätt på brevbefordran. PTS har identifierat följande konkurrensfördelar för Posten som kan utgöra hinder för nya aktö-rer på marknaden: marknadsdominerande ställning, tillgång till ett rikstäck-ande produktionsnät, relationer till alla postkunder, samproduktionsfördelar mellan olika verksamheter samt tillgång till en av landets mest välkända företagslogotyper. Det kan diskuteras om, och i sådant fall i vilken utsträckning, det idag finns en risk för att det postpolitiska målet om att alla skall ha tillgång till en post-tjänst inte kan uppfyllas. PTS har kommit fram till den övergripande slutsat-sen att såväl servicenivå som kvalitet i den samhällsomfattande posttjänsten, svarar mot de krav som uppställts i postlagen, postförordningen och Postens tillståndsvillkor.97 Myndigheten bedömer sammantaget att samhällets behov av posttjänster har varit tillgodosett. Samtidigt menar myndigheten att det råder en viss oklarhet beträffande vilka tjänster som ingår i den samhällsom-fattande posttjänsten och att det därför finns anledning att göra vissa pre-ciseringar i Postens tillståndsvillkor.98 Vidare anser PTS att de regler som finns för att tillgodose äldres och funktionshindrades behov av postservice (förmedling av blindskriftsförsändelser och utsträckt lantbrevbärarservice) är tillfyllest.99

96 Post- och telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7), sid. 38–40. 97 Post- och telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7), sid. 14. 98 Post- och kassaserviceutredningen (dir. 2003:117) har fått i uppdrag att (bl.a.) analysera det befintliga postpolitiska målet och vid behov föreslå förändringar av detta. 99 Post- och telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7), sid. 58.

94

3.2.4 Slutdiskussion Konkurrenssituationen på postmarknaden och regeringens ägarutövande över Posten AB Posten är idag fullständigt dominerande på den svenska postmarknaden med en marknadsandel på runt 93 procent av den totala marknaden och runt 90 procent på den mest konkurrensutsatta delmarknaden sändningar. Mot bak-grund av målet för liberaliseringen om ökad konkurrens på postområdet, menar vi att marknadssituationen är att betrakta som ett misslyckande från reglerarens/statens sida. När det gäller statens ägarinflytande över Posten kan man börja med att konstatera att det finns en inbyggd målkonflikt mellan statsmakternas ambi-tion (uttalad i samband med såväl monopolets avskaffande som senare), att åstadkomma ökad konkurrens på postmarknaden å den ena sidan och mål-sättningen att Posten skall verka under affärsmässiga villkor och ge mark-nadsmässig avkastning åt ägaren å den andra. Mot bakgrund av Postens dominerande ställning på marknaden kan det finnas anledning att se över behovet och möjligheten av att tydligt klargöra vilken prissättningsstrategi som bolaget skall följa, dvs. om bolaget skall vara vinstmaximerande eller sätta genomsnittspriser.100

Det bör diskuteras på vilket sätt och i vilken utsträckning som regeringen genom sitt ägarinflytande i Posten har ett ansvar för bolagets agerande på postmarknaden och därmed för den konkurrenssituation som nu råder på marknaden. Regeringen har i flera olika sammanhang under liberaliserings-processen framhållit att Posten skall ges samma förutsättningar och ha samma krav på sin verksamhet som privata aktörer. Icke desto mindre väcker Konkurrensverkets många beslut om Postens missbruk av domine-rande ställning frågan om ägarens styrning av bolaget. Vi instämmer i PTS uppfattning att statens ägarrepresentanter synes ha för-hållit sig förhållandevis passiva under tiden efter liberaliseringen mot bak-grund av Postens tämligen omfattande konkurrensbegränsande aktiviteter. Detta gäller exempelvis ägarens styrning och hantering av frågan om kon-kurrenters tillgång till Postens infrastruktur. Frågan är om inte regeringen i den löpande ägarförvaltningen kunde och borde ha agerat i syfte att under-lätta avtal med andra operatörer, exempelvis genom att ställa särskilda krav om tillgång till postboxar i de första avtalen som slöts mellan staten och Posten. Kartläggningen av beslutsprocessen kring postmarknadens liberali-sering, har visat att statens olika avtal med bolaget endast har klargjort bolagets skyldighet att ”samråda” med andra intressenter om postnummer-systemet och att informera om planerade förändringar i densamma. 100 Andersson, P., diskuterar denna fråga närmare i rapporten Tio år efter postmarknaden avreglering: effekter och reformförslag (April 2004), sid. 57.

95

På samma sätt som regeringen (i synnerhet under senare år) har betonat vik-ten av att de statliga företagen skall agera som föredöme i olika avseenden (med avseende på exempelvis jämställdhet, mångfald och arbetsgivarpoli-tik), kan man hävda att regeringen också mer aktivt borde ha kunnat se till att Posten agerat som ett föredöme när det gäller att inte missbruka den dominerande ställningen på marknaden.101

Tillgången till Postens infrastruktur och möjligheten att åstadkomma ökad tillträdesreglering PTS har gjort den sammantagna bedömningen att regleringen av tillgänglig-heten till Postens postala infrastruktur i huvudsak har fungerat i enlighet med intentionerna och att regleringen har varit en väsentlig förutsättning för utvecklingen av konkurrens.102 Samtidigt menar emellertid myndigheten att det är en brist att eftersändning inte omfattas av postlagens regler om till-gänglighet till postal infrastruktur på konkurrensneutrala villkor. En annan fråga att diskutera i detta sammanhang rör Postens uppgift att förvalta post-nummersystemet. PTS menar att så länge systemet förvaltas i enlighet med dess syfte att möjliggöra en effektiv sortering och befordran samt att den sker på ett konkurrensneutralt sätt, finns det inte några bärande invändningar mot den nuvarande regleringen.103

Oberoende av PTS bedömningar kvarstår det faktum att Posten utgör den dominerande aktören på postmarknaden och att man inte kan tala om en fungerande konkurrens på marknaden. Det kan därför diskuteras huruvida en överföring av den postala infrastrukturen till en fristående förvaltnings-myndighet eller affärsverk, skulle stimulera konkurrensen mellan Posten och existerande och potentiella konkurrenter. Frågan som emellertid också måste ställas är om det mot bakgrund av de skalfördelar som finns inom postproduktion, överhuvudtaget är möjligt för ett nytt postföretag att etable-ra en verksamhet över hela landet parallellt och i konkurrens med Postens verksamhet.104 Kanske är det mer realistiskt att i första hand försöka ge förutsättningar till nyetablering och mer konkurrens inom delar av Postens verksamhet. Detta sker redan idag i viss utsträckning genom CityMail:s geografiska och produktmässiga koncentration samt de små postoperatörer-nas lokala verksamhet. Genom att i större utsträckning skapa tillträde till Postens olika produktions-led och infrastruktur, kan ökad konkurrens åstadkommas utan att stimulera till sådant inträde på marknaden som innebär en totalt sett minskad effekti- 101 I avsnitt 4.7 utvecklar vi diskussion beträffande ägarstyrningen av statens olika bolag. 102 Post- och telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7), sid. 38. 103 Post- och telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7), sid. 50. 104 Mer tänkbart är kanske att exempelvis ett stort utländskt postföretag är beredd att gå in och ta över den nationella postmarknaden och genom PTS tillståndvillkor åläggs att till-handa den samhällsomfattande posttjänsten.

96

vitet inom postproduktionen. Förutsättningarna för ökad tillträdesreglering till olika delar av Postens produktionsled bör studeras närmare. Angående regelverket på postområdet i övrigt Beträffande regelverket på postområdet i övrigt kan man konstatera att post-lagen vid dess tillkomst år 1994 inte kom att innehålla några konkurrensbe-främjande regler för postmarknaden. Vår kartläggning visar att behovet och möjligheten av särskilda konkurrensbefrämjande regler på postområdet inte berördes närmare i förarbetena till lagen.105 Detta kan jämföras med tele-lagen som trädde i kraft året innan i vilken effektiv konkurrens sågs ett medel för att nå de telepolitiska målen. Sett i efterhand menar PTS att libe-raliseringens följdlagstiftning på postområdet synes ha varit för knapphän-dig när det gällde att skapa gynnsamma konkurrensförutsättningar.106 Vi delar denna bedömning. Beträffande frågan om eventuella regler för konkurrenters tillgång till Postens postboxar m.m. framhöll den dåvarande regeringen i förarbetena till postlagen, att den ville avvakta den praktiska utvecklingen innan den tog slutlig ställning. Det är lätt att i efterhand kritisera regeringen för att inte ha insett behovet av att reglera tillgången till åtminstone delar av Postens infra-struktur redan i samband med postlagens ikraftträdande. Icke desto mindre kan det vara aningen naivt att tro att frivilliga överenskommelser är möjliga i en situation med så pass ojämna styrkeförhållanden som skulle komma att gälla på postmarknaden. Med syfte att förhindra oseriösa företag från att träda in på postmarknaden infördes år 1997 regler om tillståndsplikt för brevbefordran. Tillståndsplikt kan utgöra tillträdesproblem på en marknad. Regelverket och PTS tillämp-ning i prövningen anses emellertid vara relativt ”generös” och kan därmed inte hävdas utgöra ett faktiskt etableringshinder. Vidare anses årsavgifterna för bedrivande av postverksamhet vara låga. PTS menar att införandet av tillståndsplikt har underlättat tillsynsverksamheten eftersom myndigheten genom förhandsprövningen kan avstyra försök från oseriösa företag att få tillträde till postmarknaden.107

Angående konkurrenstillsynen på postområdet Beträffande Konkurrensverkets agerande på postområdet har PTS pekat på att myndighetens fokusering på postmarknaden den första tiden efter libera-liseringen var begränsad och att verkets handläggning av anmälningarna mot Posten i inledningsskedet synes ha präglats av ett visst mått av återhåll-

105 Regeringen framhöll i mer allmänna ordalag statens strävan efter konkurrensneutralitet på marknaden. 106 Post- och telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7), sid. 44. 107 Post- och telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7), sid. 23.

97

samhet och tolerans. Mot bakgrund av Postens totalt dominerande ställning på marknaden och det begränsade konkurrenstryck som rådde efter liberali-seringen, menar PTS att marknaden istället skulle ha varit föremål för sär-skild uppmärksamhet.108

PTS har en otydlig och begränsad roll när det gäller främjandet av konkur-rensen på postområdet. Trots att PTS (sedan år 1997) har ett sektorsansvar för postområdet har myndigheten inte någon utpekad konkurrensbefrämjan-de uppgift på postområdet.109 Myndigheten har inte några närmare befogen-heter att aktivt främja konkurrensen vid sidan av den förhandlingsroll man har beträffande tillgång till postal infrastruktur. Detta riskerar att begränsa möjligheten att på egen hand ta initiativ och vidta nödvändiga konkurrens-befrämjande åtgärder. Mot bakgrund av detta kan det finnas anledning att överväga att tilldela PTS en mer uttalad konkurrensbefrämjande roll på postområdet på samma sätt som myndigheten idag har på teleområdet. Vidare kan det finnas anledning att identifiera och studera behovet av ytter-ligare sektorsspecifika regler på postområdet i syfte att främja konkurren-sen. Ett tänkbart exempel på sektorsspecifik regel i konkurrensfrämjande syfte, är krav på särredovisning av kostnader och intäkter inom olika verk-samheter hos postföretag med en dominerande ställning på marknaden. Ett sådant krav ökar transparensen och kan därmed göra det lättare att göra bedömningar om eventuell förekomst av korssubventionering och under-prissättning. I sammanhanget kan nämnas att PTS har pekat på att det krävs ytterligare utredning för att kunna besvara frågan huruvida Postens brev- och pakettjänster fullt ut uppfyller postlagens krav på att den som tillhanda-håller den samhällsomfattande posttjänsten, skall tillhandahålla tjänsten till priser som grundar sig på kostnaderna.110

Angående bolagiseringen av Postverket Huruvida en bolagisering av Postverket var nödvändig för att åstadkomma åsyftade effekter (bättre styrning av verksamheten och upprätthållande av önskad postservice) kan diskuteras. Det faktum att Posten även efter libera-liseringen hade olika typer av samhällsåtaganden samt för den grundläggan-de kassatjänsten erhöll stora anslag, talar i sig mot bolagsformen. Det kan ifrågasättas i vilken utsträckning Postverket faktiskt uppfyllde de s.k. bola-giseringskriterier111 som regeringen hade satt upp och som skulle vara upp-fyllda för att en verksamhet skulle anses lämplig att bolagisera. Redan vid en enkel analys skulle man kunna hävda att kriteriet om att verksamheten

108 Post- och telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7), sid. 41. 109 Enligt myndighetsinstruktionen skall PTS emellertid främja att marknaden ”…fungerar effektivt ur såväl ett konsument- som regionalpolitiskt perspektiv.” 110 Post- och telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7), sid. 35. 111 Finansplanen till budgetpropositionen 1993 (prop. 1992/93: 100 bil. 1).

98

skall bedrivas under fungerande konkurrens samt kriteriet om att verksam-heten inte primärt skall styras av politiska uppgifter, inte var uppfyllda vid tidpunkten för bolagiseringen av Postverket.112

Beträffande frågan om styrningen av Posten (såväl den interna som ägarens styrning) är det inte på förhand givet att detta kommer att ske mer effektivt bara för att man genomför en bolagisering av verksamheten. Associations-formen i sig torde vara mindre avgörande för en effektiv styrning än ägarens och ledningens kunskap om, och engagemang i, det reglerade företaget och den aktuella marknaden. På samma sätt är det inte heller självklart att det krävdes att Postverket bolagiserades för att kunna upprätthålla önskad post-service.113 Andersson menar att bolagiseringen i sig knappast har lett till några påvisbara förbättringar vad gäller postsektorn, jämfört med hur ett alert affärsverk kunde ha förväntats agera.114

För bolagiseringen talar emellertid ambitionen att åstadkomma konkurrens på postmarkanden på lika villkor. Regeringen hyste förhoppningar om att liberaliseringen skulle ge en ökad konkurrens på åtminstone vissa delmark-nader och att Posten därför skulle ges möjlighet att agera på lika villkor. Samtidigt innebar bolagets samhällsåtaganden och erhållandet av anslag för kassaservicen, att konkurrenssituationen för bolaget redan i utgångsläget skilde sig från konkurrenternas. Vidare kan man peka på att det finns en viss grad av självmotsägelse i det faktum att regeringen bolagiserade Posten för att åstadkomma konkurrens på lika villkor, samtidigt som man bedömde att bolaget skulle vara den dominerande aktören på postmarknaden även i fram-tiden. Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Ett bakomliggande motiv för liberaliseringen av postmarknaden var att skapa en ökad konkurrens (inom åtminstone vissa delmarknader) som i sin tur förväntades ge lägre kostnader samt incitament till nya och bättre meto-der för brevbefordran till gagn för konsumenterna. Även om Posten idag alltjämt har en mycket dominerande ställning på post-marknaden har konkurrens trots allt uppstått på åtminstone vissa delmark-nader i enlighet med intentionerna. Antalet operatörer är idag runt 35, även om de flesta är mycket små och endast verksamma lokalt. Samtidigt är det svårt att hävda att dagens situation med en total marknadsandel för Posten

112 I avsnitt 4.7 som handlar om staten och dess bolag, utvecklar vi diskussionen om bolagi-seringar av statliga verksamheter samt regeringens bolagiseringskriterier. 113 I rapporten Prognos för SMHI – myndighet, bolag eller både och? (2002:3) visade Stats-kontoret att det, givet att statsmakterna så önskade, var möjligt att förbättra förutsättningar-na för SMHI att bedriva affärsverksamhet i myndighetsformen. 114 Andersson, P., Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag (April 2004), sid. 52.

99

på runt 93 procent ligger i linje med förväntningarna om ”ökad konkurrens” på postområdet. Priserna på olika postprodukter har såväl ökat som minskat efter liberalise-ringen. Priserna för produktgruppen ”enstaka brev” har emellertid stigit kraftigt i pris i förhållande till KPI och i snabbare takt än andra produkt-grupper. För olika typer av sorterade sändningar har prisökningarna varit betydligt lägre och i vissa fall t.o.m. sjunkit i reala termer eller stigit i lägre takt än KPI. Den stora vinsten med avseende på priserna är emellertid att prisstrukturen överlag har anpassats så att priserna för olika produkter i större utsträckning motsvarar kostnaderna. I denna mening har postmarkna-den blivit mer effektiv. En generell slutsats man kan dra är vidare att det har skett störst prisökningar för de produkter där konkurrenter till Posten sak-nas.115

I enlighet med förväntningarna synes faktisk och potentiell konkurrens ha stimulerat Posten till effektivitetshöjningar i verksamheten. Postens produk-tivitet har enligt bedömningar sannolikt förbättrats under den aktuella perio-den, men det anses svårt att säga hur mycket avregleringen i sig har betytt för detta. En betydande organisatorisk utveckling har icke desto mindre skett inom bolaget. Det faktum att konkurrensen gavs ett ansikte genom CityMail, gjorde sannolikt förändringsbenägenheten i organisationen större och skyndade på vissa rationaliseringsprocesser såsom införande av maskin-sortering.116 Vidare kan framhållas att CityMail har introducerat nya meto-der för brevbefordran vilket lett till lägre produktionskostnader, exempelvis genom att avsändarna i större utsträckning deltar i produktionsprocessen och genom att utdelning sker färre dagar i veckan.

115 Diskussionen om prisutvecklingen baseras på uppgifter och slutsatser från Post- och telestyrelsens rapport Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7) samt Peter Anderssons rapport Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag (April 2004). 116 Diskussionen om Postens produktivitetsutveckling är hämtad från Peter Anderssons rapport Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag (April 2004), sid. 50–51.

100

3.3 Styrningen av telemarknaden 3.3.1 Den oreglerade telemarknaden Den oreglerade marknaden kännetecknas av …

Marknaden regleras

Marknadsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder Stordriftsfördelar i utbyggnad och drift av nätet samt samordningsfördelar och nät-verkseffekter skapar risk för monopol med åtföljande höga priser, ineffektivitet och långsam teknikutveckling.

– Statligt ägande av nät och ansvar för drift och utvecklingen på tele-marknaden genom myndigheten Televerket.

– Tjänster till hushåll och företag med direkt anslutning prisregleras, i övrigt friare prissättning.

– Televerket har anslutningsmonopol för viss utrustning.

Uteblivna utvecklingseffekter genom underdimensionering av nät och tjänster.

– Statligt engagemang i utbyggnad av nät.

Tekniska tillträdeshinder till infrastruktur ger risk för ineffektiv användning av nät och radiospektrum

– Televerket har ansvar för frekvens-tilldelning, normgivning och test-ning av utrustning.

Markrättigheter kan skapa problem vid utbyggnad.

– Televerket har ensam ledningsrätt enligt ledningsrättslagen.

Leveranssäkerhet och beredskaps-aspekter otillräckligt tillgodosedda

– Televerket är beredskapsansvarig.

Fördelningsproblem Därav föranledda åtgärder Högre kostnader för utbyggnad och drift i vissa delar av landet.

– Intern prisutjämning. – Prisreglering.

Vissa grupper och geografiska områden blir utan teletjänster.

– Televerket skall tillhandahålla vissa samhällsomfattande tjänster till rimliga priser

Teletjänster karaktäriseras av att det finns stordriftsfördelar i utbyggnad och drift av teleinfrastruktur. Produktion av teletjänster med nyttjande av ett och samma telenät resulterar vidare i nätverkseffekter, dvs. att värdet av att vara ansluten till nätet ökar med antalet abonnenter. Även om det finns konkurre-rande telenät föreligger en risk att användarna inte kan kommunicera med kunderna i andra nät, vilket minskar värdet av att vara ansluten. En dominerande producent kan utnyttja teknologihinder för att förhindra inkoppling till sitt nät eller samtrafik med andra nät vilket leder till ett från samhällsekonomisk synpunkt för litet utbud av teletjänster. Det oreglerade nätmonopolet ger marknadsmakt och risk för höga priser och ett producent-styrt och icke konsumentanpassat utbud. Staten tog därför genom Televerket ansvaret för att upprätthålla och utveck-la infrastrukturen och tillhandahålla teletjänster. Utbudet av och innehållet i tjänsterna på marknaden, samt dessas servicenivåer och priser, bestämdes i stor utsträckning av Televerket.

101

Televerkets anslutningsmonopol på viss typ av utrustning motiverades ut-över behovet av att garantera säkerheten och funktionaliteten i nätet också av behovet av konkurrensskydd för den teknikutveckling som skedde inom ramen för det samarbete som fanns mellan Televerket och LM Eriksson. Därutöver ansvarade Televerket för att bestämma villkor och ge tillstånd för anslutning av annan utrustning. Inom Televerket fanns också frekvensför-valtningen som ansvarade för fördelningen av radiofrekvenser.117 Styrningen av marknaden skedde således genom Televerket som därmed, utöver att vara dominerande leverantör av teletjänster, också avgjorde de närmare villkoren för såväl andra företag inom telekombranschen som för slutkunderna. Teletjänster är i viss mån och i vissa situationer att karaktärisera som kollek-tiva nyttigheter i samhället. Att de finns och kan levereras med en viss säkerhet i oförutsedda situationer och vid externa påfrestningar represente-rar ett värde för konsumenterna och för samhället som helhet, som inte korresponderar med de kostnader och det pris en sådan leveranssäkerhet kan inbringa för en privat producent. Via Televerket åtog sig staten därför an-svaret för att åstadkomma sådan beredskaps- och leveranssäkerhet. Fördelningsproblem uppstår på den oreglerade marknaden genom att kost-nader för utbyggnad och drift av teleanläggningar är högre i glesbefolkade delar av landet med ett mindre kundunderlag. I den mån produktion av tele-tjänster inte uteblir helt riskerar de högre produktionskostnaderna att leda till högre priser och ett mer begränsat utbud av tjänster till teleabonnenterna i dessa delar av landet. Vidare finns vissa utsatta grupper med behov av anpassade tjänster men utan tillräcklig betalningsförmåga som kommer att bli utan tjänster på den oreglerade marknaden. Televerket hade därför i sär-skild uppgift att tillhandahålla vissa s.k. samhällsomfattande tjänster, t.ex. anslutning till det allmänna telenätet för alla till rimliga priser, tjänster an-passade för funktionshindrade och telefonautomater. Därutöver skulle Tele-verket tillhandahålla abonnentförteckning, nummerupplysning samt hantera nödsamtal.

117 Sådana används förutom i samhälleliga funktioner som t.ex. sjöräddning, polis och brandkår även i kommersiell verksamhet som rundradio och TV samt som kommunika-tionsmedel i bl.a. transportsektorn.

102

3.3.2 Den reglerade telemarknaden Den reglerade marknaden kännetecknas av …

Marknaden liberaliseras successivt

… regleringsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder Brist på konkurrens leder till höga eller snedvridna priser och otillräcklig kund-anpassning och utveckling av tjänsteut-budet.

– Anslutningsmonopolet avvecklas. – Konkurrenter får tillträde till tele-

nätet. – Televerket blir bolag (Telia AB). – PTS inrättas för marknadsövervak-

ning och myndighetsuppgifter. Ineffektiv (snedvriden) prissättning till följd av prisreglering.

– Prisregleringen på slutkundtjänster ersätts av kostnadsorientering och Telias priser ombalanseras.

Styrproblem genom avgifts- och tillträdes-regleringar

– PTS får ökad makt att ingripa och avgöra samtrafikavgifter och andra anslutningsvillkor.

Fördelningsproblem Därav föranledda åtgärder Dålig mobiltäckning leder till utebliven service för abonnenter i glesbygd.

– Allmänt inbjudningsförfarande (skönhetstävling).

– Villkor knutna till mobilteletillstånd. Olönsamt bygga ut datakommunikationer på mindre orter.

– Offentliga subventioner till nätut-byggnad.

Utebliven service till vissa grupper (funktionshindrade, samhällsomfattande tjänster ex. telefonautomater i glesbygd)

– Förpliktelse att tillhandahålla service mot viss ersättning eller offentlig upphandling via PTS

Bristande beredskaps- och totalförsvars-hänsyn

– PTS upphandlar säkerhetshöjande åtgärder.

– Funktions- och säkerhetskrav i fred och krig på operatörer som erbju-der allmänt tillgängliga telefoni-tjänster.

Liberaliseringen av telemarknaden har huvudsakligen skett genom en suc-cessiv påreglering och genom att införa regler och begränsningar av först Televerkets/Telias och senare även av andra etablerade aktörers domine-rande ställning. Eftersom det aldrig har funnits något formellt monopol på telenät och -tjänster, med undantag för anslutningsmonopolet på telefon-apparater och växlar samt viss dataanslutning, har liberaliseringen således inte krävt någon egentlig avreglering. Genom telelagens konstruktion som innebär att det ställs hårdare krav på dominerande aktörer har marknaden gradvis öppnats för nya aktörer bl.a. genom skärpningar av rätten till till-träde till andras telenät. Bolagiseringen av Televerket och överföringen av Televerkets tidigare myn-dighetsuppgifter först till Telenämnden och därefter inrättandet av PTS för marknadsövervakning och tillämpning av telelagen, var också ett viktigt led i liberaliseringen av telemarknaden. I det bolagiserade Telia skapades en aktör som skulle jämställas med andra aktörer på marknaden. I fortsättning-en skulle statsmakterna styra marknaden inte genom sitt affärsverk utan

103

genom lagstiftning och myndighetskontroll. Utöver de successiva skärp-ningarna av telelagen har också PTS möjligheter att ingripa mot marknads-aktörerna gradvis skärpts. Den genom prisregleringen återhållna prissättningen på vissa tjänster, finan-sierades på den reglerade marknaden genom överpriser på andra tjänster. Därmed kom prissättningen att snedvridas och efterfrågan på t.ex. utlands-trafik och teletjänster till företag hölls tillbaka. Televerkets dominans ledde därtill till en otillräcklig anpassning och utveckling av tjänsteutbudet. Således tecknade t.ex. telekunder abonnemang för fasttelefoni och betalade abonnemangsavgift enligt avtal med ett och samma innehåll och villkor för alla, oberoende av olika kunders skilda behov. På den liberaliserade marknaden ålades Telia inledningsvis en skyldighet att låta andra nät, fasta och mobila, samtrafikera med Telias fasta nät till kost-nadsbaserade priser. De närmare villkoren fastställdes dock genom förhand-lingar mellan aktörerna. Eftersom en redan etablerad aktör som Telia av uppenbara skäl saknade incitament att underlätta tillträdet för sina konkur-renter kom förhandlingsförfarandet att resultera i en rad långdragna proces-ser där parterna hade svårt att enas. Först genom en skärpning av lagen fick PTS möjlighet att aktivt ingripa och besluta om samtrafikvillkor, framförallt avseende samtrafikavgifter, vilket ledde till att fler kontrakt om samtrafik kunde slutas. Senare erhöll PTS även möjlighet att ålägga Telias mobilnät en motsvarande skyldighet att tillämpa kostnadsorientering. Även på den reglerade marknaden fanns en risk för att tillgången på tele-tjänster var underdimensionerad till följd av flaskhalseffekter i infrastruk-turen med uteblivna utvecklingseffekter som följd. Bl.a. det begränsade radiospektrumet innebar risk för trängsel som ökade i takt med utvecklingen av tjänster på marknaden. För att tillförsäkra alla marknadsaktörer en kon-kurrensneutral tillgång till radiofrekvenser och skapa en effektiv fördelning överfördes den tidigare frekvensförvaltningen inom Televerket till PTS. Fördelningen av kommersiellt attraktiva radiofrekvenser ägde enligt den nya ordningen rum genom ett s.k. allmänt inbjudningsförfarande som skulle göra det möjligt för alla intresserade som uppfyllde grundläggande villkor att delta i fördelningen av frekvenser. Till tillstånden kunde fogas olika typer av specifika krav på omfattning, service och utförande. Frekvenstillstånden för tredje generationens mobiltelefoni (3G) fördelades i ett sådant förfarande genom s.k. skönhetstävling, där de sökande inte be-hövde uppfylla några grundläggande villkor, men där istället fördelningen av frekvenser baserades på hur snabbt och hur mycket de sökande åtog sig att bygga ut mobiltelenät för 3G. De sökandes åtagande låg sedan till grund för de tillståndsvillkor som knöts till de frekvenstillstånd som gavs. Bak-grunden till detta förfarande kan sökas i formuleringen av de telepolitiska

104

målen om telekommunikationer till alla, samt i de IT-politiska målen om utbyggnad av IT-samhället, före alla andra länder. Avsaknaden av mer specificerade krav på anslutningsvillkor för mobil nät-kapacitet medförde vidare att s.k. tredjepartsoperatörer som tillhandahåller mobila teletjänster genom att nyttja andras mobilnät, endast kunde etablera sig i liten omfattning. Först då Telia och andra mobilnätsägare i telelagen ålades en sådan skyldighet ökade etableringen på mobiltelefonimarknaden. PTS konstaterar dock i en uppföljning att den möjlighet lagen gav en nät-ägare att vägra avtal med hänvisning till kapacitetsbrist fördröjde utveck-lingen, samt att lagens bestämmelse om att tillhandahållandet skulle ske på marknadsmässiga villkor gjorde det svårt för konkurrenter till nätägare att kunna erbjuda konkurrenskraftiga tjänster till konkurrenskraftiga priser. På en reglerad marknad där samhällets mål skall uppnås genom en konkur-rens mellan kommersiella aktörer baseras alla investeringsbeslut på en företagsekonomisk lönsamhetsbedömning. I syfte att nå målet om ett IT-samhälle för alla har därför staten bidragit med särskilda subventioner till utbyggnad av bredbandsnät i glesbygdsområden som inte bedöms företags-ekonomiskt lönsamma. Prisreglering, tillträdeskrav och andra former av regleringar av dominerande aktörers handlingsmöjligheter på olika marknader kan ge upphov till styr-ningsproblem till följd av den obalans vad gäller tillgången till information som gäller mellan reglerare och producenter. Sådana regleringar förutsätter t.ex. att regleringsmyndigheten är lika insatt i det reglerade företagets kost-nadsförhållanden och övriga omständigheter som företaget självt. Om myn-digheten inte erhåller nödvändiga tvångsmedel för att skaffa sig nödvändig och tillräcklig information kommer myndigheten i praktiken tvingas bygga sin kontroll på hur företaget väljer att framställa informationen. PTS har dock fått mandat att ålägga Telia att redovisa reviderade kostnader och intäkter i ett dokumenterat och transparent kalkylsystem där självkost-nad för enskilda tjänster kunnat beräknas. Telia har även i andra tillsyns-ärenden kunnat åläggas att inkomma med de kostnadsberäkningar som ligger till grund för Telias prissättning. Härigenom har PTS fått bättre insyn i de delar av Telias verksamhet som är föremål för reglering, och då fram-förallt prisreglering. I och med liberaliseringen av marknaden och bolagiseringen av Televerket neutraliserades också Telias tidigare skyldighet att tillhandahålla samhälls-omfattande tjänster och omhänderta beredskaps- och totalförsvarshänsyn. PTS fick istället en lagreglerad möjlighet att ålägga tillståndsinnehavare sådana skyldigheter. Skyldigheterna skall uppfyllas inom ramen för den normala verksamheten. Kostnader som inte kan rymmas inom en normal affärsverksamhet skall särredovisas och finansieras av staten. Beredskaps-

105

och totalförsvarshänsyn blev en fråga för staten, där PTS fick i uppdrag att beställa säkerhetshöjande åtgärder i operatörernas nät. För att inledningsvis säkra de fördelningspolitiska målen träffades övergångsvis ett avtal mellan staten och Telia om att bolaget skulle tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Avtalet gällde fram till 2001. Till de särskilda skyldigheterna på tillståndsinnehavare fogades även andra krav på teleoperatörer som tillhandahåller fast telefoni i syfte att skydda konsumenterna. Det gäller bl.a. krav på utformning av räkningar, frist före avstängning samt särskilda avtalsrättigheter till abonnenter. 3.3.3 Den liberaliserade telemarknaden Dagens telemarknad uppvisar..

… regleringsmisslyckanden Tänkbara åtgärder Marknadsdominans för Telia genom det rikstäckande fasta telenätet leder till svag konkurrens.

– Vertikal separation och förstatligan-de av Telias fasta nät

Marknadsdominans på mobil- och Internetaccessmarknaderna riskerar att leda till bristande kundanpassning och höga slutkundspriser.

Fortfarande höga priser på mobilteletjänster

– Prisreglering av samtrafik – Stärkt konkurrensövervakning

Politisk risk genom täta förändringar av regelverket

Fördelningsproblem Tänkbara åtgärder Täckningsproblem p.g.a. begränsad utbyggnad i områden med litet kund-underlag

– Uppmuntrad infrastrukturdelning – Upphandling i offentlig regi – (Särskild ersättning för icke

kommersiell utbyggnad.) Fortsatt marknadsdominans för Telia genom det rikstäckande fasta tele-nätet118 leder till begränsad konkurrens och ett till kunderna otillräckligt an-passat och utvecklat utbud av teletjänster på produktmarknader beroende av tillgång till accessnät, t.ex. telefoni- och bredbandstjänster. Detta gäller särskilt för små kunder och hushållskunder som inte har möjlighet att för-handla om villkor eller teckna avtal som bygger på stora trafikvolymer. Ett sätt att begränsa denna marknadsdominans är fortsatta skärpningar av tillträdeskraven kombinerat med en skärpt tillsyn. Den s.k. LLUB-förord-

118 Telias rikstäckande fasta nät omfattar förutom stomnät, regionala nät och lokala access-nät som utgör den sista biten in i huset, även ca 7000 noder (telestationer) och når därmed i stort sett samtliga abonnenter i Sverige. Som en jämförelse kan nämnas att Banverkets nät, som är det näst största fasta nätet i Sverige, omfattar 800 noder.

106

ningen119 med innebörden att konkurrerande teleoperatörer skall säkras tillträde till det kopparbaserade accessnätet har sedan dess ikraftträdande 2001 ökat konkurrensen om framförallt olika former av bredbandstjänster, men även medfört att s.k. IP-telefoni via bredband fått sitt genombrott som alternativ till Telias fasta abonnemang. Än så länge kan dock tillämpningen av förordningen inte sägas ha fått fullt genomslag. Bl.a. konstaterar konkur-rerande teleoperatörer att de priser som Telia erbjuder för tillträdet inte gör det möjligt att uppnå lönsamhet.120 Telia har vidare anklagats och sedermera fällts för att inte följa förordningens krav om att tillträde till accessnätet skall erbjudas alla på ett icke diskriminerande sätt.121 Ett alternativt sätt för att påskynda utvecklingen vore att avskilja och förstatliga Telias accessnät samt förse det med tydliga och konkurrensneutrala villkor för tillträdet. På vissa marknader har konkurrensen dock utvecklats mot en ökad jämvikt och flera aktörer har etablerats som äger egna nät. Nya aktörer har gradvis ökat sina marknadsandelar och tagit andelar från det tidigare helt domine-rande Telia. På mobiltelefonimarknaden har tidigare obalanser mellan ope-ratörerna allt mer kommit att utjämnas och en mer oligopolliknande mark-nadssituation har vuxit fram. Detta har bl.a. yttrat sig i att prisutvecklingen när det gäller mobiltjänster visserligen har varit sjunkande men att priserna generellt sett är höga jämfört med andra länder. PTS konstaterar att till följd av att Telia kunnat åläggas att som domineran-de aktör tillhandahålla samtrafik för mobiltelefoni till kostnadsbaserade av-gifter, har samtrafikavgifterna och därmed slutkundspriserna sjunkit kraftigt sedan slutet av 90-talet. Till en början följde konkurrenterna med, men de valde efterhand att hålla prisnivån uppe, vilket resulterat i att Tele 2 och Vodafone debiterar väsentligt högre samtrafikavgifter för att trafikera deras respektive mobilnät än vad Telia gör. Jämfört med samtrafikavgifter i det fasta nätet är dessutom avgifterna i mobilnät ca 10 gånger högre. Enligt PTS är detta den främsta orsaken till att samtal till mobiltelefoner är betydligt dyrare än samtal till fasta telefoner. Därtill konstaterar PTS att det är svårt att få någon insyn i prissättningen på mobilmarknaden såväl för konsumen-ter som för regleringsmyndigheten. Myndigheten har därför föreslagit att avgifterna för samtrafik till mobilnät skall prisregleras. 122 De ständiga och successiva ändringarna av telelagen som skett under de drygt tio år lagen har varit i kraft har givit upphov till sådan s.k. politisk risk på telemarknaden som yttrar sig i att affärsrisken ökar för marknadens aktö-rer. Även om många av dessa förändringar både har varit nödvändiga och givit goda resultat bidrar dessa samtidigt till att skapa osäkra framtidsförut-

119 Local Loop UnBundling 120 Post och telestyrelsens beslutsutkast 2 juli 2004 (dnr. 03-11716/23). 121 Post- och telestyrelsens underrättelse 2004–07–30 (dnr. 04-10453). 122 Post- och telestyrelsens beslut 6 juli 2004 (dnr. 04-7287/23 a, 04-7228/23 a, 04-6952 a) samt pressmeddelande 2004–07–06.

107

sättningar för aktörerna på marknaden. Särskilt för småföretag, eller företag som är mindre finansiellt starka och mindre riskbenägna, kan detta bidra till att viljan att etablera sig eller utöka och utveckla sin verksamhet minskar. Det sammantagna intrycket är dock att förekomsten av sådan politisk risk haft mindre betydelse på telemarknaden. I målen för telepolitiken anges att alla skall ha tillgång till säkra och effek-tiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Måluppfyllelsen skall ske på marknadsmässiga villkor och genom mark-nadens försorg. Detta har fått till följd att medan det finns ett gott utbud av teletjänster i storstad och tätbefolkade områden är utbudet sämre i mer gles-befolkade områden. Kostnader för utbyggnad av telenät i glesbygden kombinerat med ett begränsat kundunderlag gör det helt enkelt svårt att få kommersiell lönsamhet i sådana satsningar. I samband med frekvenstilldelningen för mobiltelefoni i det nya 3G-nätet gjordes därför yttäckning och utbyggnadstakt till ett urvalskriterium för de sökande. Tilldelningsprincipen att de sökande som åtog sig att bygga ut mest på kortast tid erhöll frekvenstillstånd, medförde att fyra sökande åtog sig att minst 99,98 procent av befolkningen senast december 2003 skulle ha radiotäckning och kunna använda det nya nätet. Det är idag dock osäkert i vilken mån den önskade yttäckningen kommer att uppnås. Fortfarande har ingen av tillståndsinnehavarna byggt ut sina nät i den takt eller i den omfatt-ning som tillståndsvilllkoren föreskrev. Tre företag har istället vänt sig till PTS för att få lättnad från kraven, medan ett företag har valt att inte utnyttja sitt tillstånd. Staten har också i betydande utsträckning lämnat finansiella bidrag till kom-munerna för att stimulera till utbyggnad av s.k. bredbandsnät liksom bidrag till företag och hushåll för anslutning till dessa. Vidare uppdrog regeringen åt Svenska Kraftnät att på marknadsmässiga villkor bygga ut ett landsom-fattande bredbandsnät mellan alla kommuner. Utbyggnaden har dock inte kommit att ske i den takt som avsetts, bl.a. har den bromsats av den rådande lågkonjunkturen på IT-marknaden. Det har också visat sig att kommuner inte alltid varit villiga att åta sig sådan utbyggnad i egen regi.123 3.3.4 Slutdiskussion Telemarknaden har liberaliserats genom en successiv reglering och ökad styrning Styrningen av telemarknaden mot en liberalisering och ökad konkurrens har huvudsakligen skett genom att statsmakterna successivt reglerat aktörernas

123 Se även teleavsnittet i den separata kartläggningsdelen Avregleringen av sex marknader – Del II Kartläggningar (2004:28A).

108

beteende. Genom att regelverket ställt strängare krav på dominerande aktö-rer än på andra, har små och nyetablerade aktörer haft möjlighet att hävda sig och överleva till större styrka. Tillsammans med en förhållandevis resursstark och aktiv reglerings- och tillsynsmyndighet med en successivt ökande makt och mandat att ingripa i marknadsaktörernas inbördes relatio-ner har detta uppenbarligen bidragit till att skapa tillräckligt förtroende hos nya aktörer att våga risken att etablera sig och att utmana dominerande aktörer på marknaden. Fördröjningen av vissa reformer har bromsat utvecklingen … Kritik kan dock riktas mot den förhållandevis långsamma takt med vilka vissa reformer har genomförts. Genom att t.ex. införandet av strängare krav på tillträde till accessnätet dröjde ända till EG:s LLUB-förordning 2001 har Telia sannolikt kunnat stärka sin position i förhållande till konkurrenterna såväl på den traditionella telemarknaden som på nya marknader, t.ex. mark-naderna för bredbandsaccess och bredbandstjänster. … medan andra har inneburit ett stort steg framåt Skärpningen av telelagen 1997 som gav PTS mandat att inte bara medla i samtrafikförhandlingar utan också fatta beslut om villkor för att förhand-lingarna skulle kunna slutföras och avtal om samtrafik slutas innebar dock ett stort steg framåt för liberaliseringen av telemarknaden. Den åtgärd som därutöver sannolikt inneburit mest för att öppna konkurren-sen på fasttelefonimarknaden är den s.k. förvalsreformen, fullt genomförd 2002. Den medförde att för första gången kunde telekunderna välja vilken teleoperatör man ville utnyttja för sina telefonsamtal. Detta har medverkat till att det idag finns en rad alternativa telefonioperatörer att välja på både för företag och för hushållskunder. Hushållskunder och mindre företag måste dock fortfarande vara abonnenter hos, och betala en fast abonne-mangsavgift till, Telia. Konkurrensen på fasttelefoni marknaden kan därför knappast sägas vara särskilt stark. Fortfarande höga priser men utvecklingen går åt rätt håll Genom att reglera en dominerande aktörs möjligheter att utnyttja sin domi-nans kombinerat med aktiv tillsyn från regleringsmyndigheten har Telias samtrafikavgifter i det fasta nätet gradvis kunnat sänkas. På mobiltelefoni-marknaden där till följd av tidigare lagstiftning hittills endast Telias ageran-de varit reglerat, ligger samtrafikavgifterna dock fortfarande på en förhål-landevis hög nivå.124 Detta riskerar att bl.a. leda till onödigt höga slutkunds-priser och ett återhållet utnyttjande av mobila teletjänster. På mobilmarknaden finns dock flera alternativa operatörer för kunderna att välja mellan och även om Telia även här har en stark ställning är dominan- 124 Se t.ex. Post- och telestyrelsens rapport Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS-ER-2003:42).

109

sen inte lika tydlig. Tele 2 och Vodafone har också betydande delar av marknaden, och den nya UMTS-tekniken (3G) har medfört att en ny nät-operatör etablerat sig. Även om vissa flaskhalsar och inlåsningseffekter i de mobila näten gör att konkurrensen inte kan sägas fungera fullt ut finns tecken på att marknaden ännu är stadd i utveckling. Med den nya EG-base-rade lagen om elektronisk kommunikation (EkomL) följer därtill också bättre möjligheter för regleringsmyndigheten att ingripa mot obalanser på marknaden. Fördelningspolitiska ambitioner på en kommersiell marknad riskerar hämma utvecklingen En viktig faktor som hämmar möjligheterna till nyetablering på mobilmark-naden är den begränsade tillgången på radiofrekvenser. I avsaknad av möj-ligheter att frigöra nytt frekvensutrymme för nya aktörer krävs därför en effektiv fördelning av det befintliga frekvensutrymmet. PTS har emellertid konstaterat att det lagreglerade allmänna inbjudningsförfarandet genom vilket frekvenstillstånd skall fördelas endast fungerar i situationer då det finns ett stort kommersiellt intresse för en tjänst, och där de ansökande före-tagen själva får ange vilka villkor de är beredda att uppfylla för att få ett tillstånd.125 Fördelningspolitiska ambitioner i samband med fördelning av frekvenstillstånd riskerar också att begränsa marknaden. Höga och kostnads-drivande krav om yttäckning kan försvåra eller omintetgöra möjligheterna för en kommersiell aktör att etablera sig och driva verksamheten med lön-samhet. Om målet är att alla i Sverige skall kunna använda det nya nätet kan det finnas skäl att överväga i vilken mån upphandling istället skall ske av sådan utbyggnad som inte inryms i en normal affärsverksamhet. De IT-politiska målen anger att hushåll och företag i alla delar av landet skall ha tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet (s.k. bredband). Tillgången på bredband varierar dock över landet och norra Mellansverige är det riksområde som har lägsta andelen tätorter med om-rådesnät. Där har cirka hälften av tätorterna områdesnät, att jämföra med riksgenomsnittet på 65 procent. Trots omfattande subventioner till kom-munerna för utbyggnad av bredbandsnät har idag endast knappt en tredjedel av landets hushåll möjlighet att ansluta sig till någon form av bredband. Sedan föregående år motsvarar detta dock en ökning på ca 20 procent.126

Var det rätt att inte skilja ut infrastrukturen? Till skillnad från flera av de andra marknader vi har undersökt i denna rapport har en separation av infrastrukturen inte skett på telemarknaden. De invändningar man kan ha mot detta och den kritik som detta rönt särskilt i början, kan sägas ha förlorat en del av sin udd genom den utveckling som därefter har skett. Trots förekomsten av stordriftsfördelar och samordnings- 125 Post- och telestyrelsen, I backspegeln. Erfarenheter av tio år med telelagen (PTS-ER-2003:5). 126 Post- och telestyrelsen, Bredband i Sverige 2004 (PTS-ER 2004:28).

110

fördelar som alltjämt finns i telenät som t.ex. Telias kopparnät har konkur-renter funnit det både möjligt och meningsfullt att bygga nya fiberbaserade nät. Utöver att detta något har minskat den ursprungliga totala obalansen på telemarknaden har det bidragit till en önskvärd produktutveckling och modernisering på marknaden. En särskild marknad och en konkurrens om nätkapacitet har därmed i viss mån också vuxit fram. Den bibehållna vertikala integrationen av infrastrukturen har vidare tvingat Telia att istället acceptera en rad regleringar och krav, och en i vissa stycken kringskuren makt- och marknadsposition, som inte hade varit motiverad om telenätet hade avskiljts från bolaget. Detta förhållande har så småningom genom den asymmetriska konstruktionen i lagstiftningen även kommit att gälla andra aktörer som kommit att uppnå en dominerande ställning på marknaden. I många stycken har dessa åtgärder således givit god effekt. Telemarknaden har utvecklats avsevärt men präglas alltjämt av Telias dominans Sedan starten av liberaliseringen för drygt tio år sedan har telemarknaden utvecklats avsevärt, även om vissa förmodligen skulle beskriva utvecklingen som onödigt långsam. Jämfört med övriga här analyserade marknader måste dock konstateras att utvecklingen både varit snabb och gått i rätt riktning. Förklaringen kan sökas dels i den snabba tekniska utvecklingen av tele-branschen, dels i en kraftfull reglering tillika regleringsmyndighet. Även om regleringarna stundtals måhända har varit svaga eller otillräckliga, har det ofta kunnat kompenseras av myndighetens initiativkraft att föreslå föränd-ringar och dess aktiva ingripanden på marknaden. Man kan dock konstatera att utvecklingen av telemarknaden fortfarande be-gränsas av Telias dominans i det rikstäckande fasta telenätet. Telenätsdomi-nansen kan i sin tur hindra utveckling av fasta taltjänster samt tillgången till bredbandsaccess och den därtill hörande utvecklingen av bredbandstjänster. Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Målen med liberaliseringen av teleområdet är klart och tydligt uttryckta. I syfte att uppnå de telepolitiska målen om effektiva telekommunikationer för alla med ett mångfacetterat utbud och låga priser skall en effektiv konkur-rens skapas. Konsumenterna skall ges så stor valfrihet som möjligt i sin an-vändning av teletjänster. Staten skall därför kontrollera att en dominerande marknadsposition inte missbrukas. Telemarknaden har också liberaliserats sakta men stadigt genom reglering och styrning och lett till gradvis sjunkan-de priser och kundanpassad produktutveckling. 127

127 Se t.ex. Konkurrensverkets rapport Monopolmarknader i förändring (2004:3), Post- och telestyrelsens rapport Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS-ER-2003:42) samt SCB:s underlag till Regelutredningen.

111

Nyetablering och ökad konkurrens på delar av marknaden har successivt minskat Telias dominans. Vidare har det faktum att telenätet inte, som på många andra områden, separerades från Telia lett till att det uppstått viss konkurrens om och teknikutveckling av nätkapacitet. Telias dominans genom det rikstäckande fasta telenätet innebär dock en risk för att markna-dens utveckling bromsas. Fördelningspolitiska ambitioner på teleområdet förutsätts uppnås inom ramen för en effektiv konkurrens. Utbyggnad av telekommunikationer i hela landet skall ske i marknadens regi och på marknadsmässiga villkor. Det innebär att företagsekonomiska lönsamhetsbedömningar kan komma i kon-flikt med samhällets krav om tillgänglighet och yttäckning i områden där kommersiella förutsättningar saknas. Risken finns att alltför omfattande krav av detta slag har hämmat etablering och marknadsutveckling. I den utsträckning som fördelningspolitiska satsningar inte går att förverkliga inom ramen för en normal affärsverksamhet kan det därför finnas skäl att tillgripa särskilda åtgärder. En effektiv konkurrens är också ett utpekat medel för att nå de IT-politiska målen om att Sverige som första land skall bli ett informationssamhälle för alla. Utbyggnaden av den fysiska infrastrukturen skulle ske på marknadens villkor men en ökad tillgänglighet till IT-samhällets tjänster skulle drivas på genom olika former av statliga stöd och bidrag. Detta mål har dock inte upp-fyllts. Betydande kostnader har hittills lagts ner, både i form av privata och av offentliga medel, men ännu saknas ett sammanhängande landsomfattande nät, liksom områdesnät som ger access den sista biten in i huset. Långt ifrån alla har tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Utan bättre samordning är det osäkert om det kan bli ett sammanhängande nät som når alla kommuner.

112

3.4 Styrningen av inrikesflygmarknaden 3.4.1 Den oreglerade inrikesflygmarknaden Den oreglerade marknaden kännetecknas av …

Marknaden regleras

Marknadsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder Nätverks- och stordriftsfördelar ger monopolsituation med monopolpriser

– Krav på tillstånd – Priskontroll – Statligt engagemang i SAS och

Linjeflyg, som blir ensamma operatörer

Stordriftsfördelar i drift av flygplatser – Luftfartsverket ansvarigt för driften av större flygplatser och samordning av trafiken över landet

Flygsäkerhetsproblem – Offentlig reglering och övervakning Miljöproblem (buller, intrång, emissioner) – Miljöprövning, offentliga regler,

generella åtgärder (beskattning) Fördelningsproblem Därav föranledda åtgärder Otillräcklig/Ingen flygtrafik på orter med svagt kundunderlag, men fördelnings-politiskt motiverat trafikbehov

– Trafikeringsplikt – Kommunalt engagemang i mindre

flygplatser

De nätverks- och stordriftsfördelar som finns i flygverksamheten riskerar på en oreglerad marknad att ge ett företag monopolställning. Efter andra världskriget engagerade sig staten i flygtrafiken och bildade SAS tillsam-mans med danska och norska staten samt privata intressenter. I slutet av 1950-talet bildades Linjeflyg, med svenska staten och privata intressenter som ägare. Dessa båda bolag fick ett de facto-monopol, även om det inte var ett formellt monopol. Tillträdet till marknaden reglerades genom ett konces-sionsförfarande. En priskontroll infördes också, som innebar att bolagen var tvungna att ansöka när man ville höja priserna. Stordriftsfördelar finns även i driften av flygplatser för inrikesflyg. På de flesta orter kan flygplatserna betraktas som naturliga monopol. Det är bara på större orter som det kan vara aktuellt med flera flygplatser för inrikes-flyg. Staten driver genom Luftfartsverket flertalet flygplatser, liksom trafik-tjänst som flygledning och flygväder. Vissa mindre flygplatser drivs istället av kommuner/landsting. Säkerheten riskerar att bli eftersatt på en oreglerad marknad, eftersom det då är varje flygbolag respektive flygplatsinnehavare som bestämmer vilken säkerhetsnivå som skall gälla. På grund av de svåra följderna av olyckor har generella säkerhetsföreskrifter tagits fram och tillsyn sker att dessa följs. Miljöproblem uppstår såväl av flygtrafiken som vid lokalisering och drift av flygplatser. Är marknaden oreglerad finns stor risk att dessa problem inte

113

motverkas på ett acceptabelt sätt och att negativa externa effekter uppstår. Detta kan motverkas genom offentlig reglering, miljöprövning och generella åtgärder som beskattning. På en oreglerad marknad kan antas att trafik inte kommer att ske till flyg-platser med svagt kundunderlag. P.g.a. flygets utvecklingseffekt för området i närheten av flygplatsen kan det ändå finnas anledning att upprätthålla flyg-trafiken på sådana flygplatser. Detta reglerades tidigare genom att flygbolag fick trafikeringsplikt på vissa linjer. Trafikeringsplikten kopplades till till-stånd att driva trafik på lönsamma linjer, så att korssubventionering kunde ske om linjen var förlustbringande. 3.4.2 Den reglerade inrikesflygmarknaden Den reglerade marknaden kännetecknas av …

Marknaden liberaliseras successivt

Regleringsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder Brist på konkurrens ger kostnadsineffek-tivitet,128 vilket leder till höga priser och bristande anpassning till konsumenternas efterfrågan

– Företrädesrätten för SAS och Linje-flyg avskaffas, tillstånd ges till fler bolag att driva trafik.

– EU:s regelverk införs. – Priskontroll avskaffas. – EU/EES-bolag får (senare) trafikera

inrikeslinjer i Sverige. Kostnadsineffektivitet i flygtrafiktjänsten – Konkurrensutsättning av vissa

flygtrafiktjänster Fördelningsproblem Därav föranledda åtgärder Vissa orter med svagt trafikunderlag, men fördelningspolitiskt motiverat trafikbehov

– Bidrag till vissa flygplatser – Offentlig upphandling av trafik

Den reglerade marknaden innebar ett faktiskt monopol inom inrikesflyget. De linjer som SAS inte ville trafikera ansvarade Linjeflyg för. Bristen på konkurrens kan antas ha gett höga priser p.g.a. kostnadsineffektivitet. Vidare fanns en bristande anpassning till konsumenternas efterfrågan. Detta kan t.ex. konstateras genom lågprisflygets framgångar, trots en något lägre servicenivå. En annan indikation på detta är den ökade prisdifferentiering som skett efter liberaliseringen. Konkurrenskommittén lade den första utredningen som föreslog en avregle-ring av inrikesflygmarknaden.129 Motiv för en förändring var

• ökad valfrihet för konsumenterna och mer kundanpassade trafiksystem,

128 Som exempel anges i prop. 1990/91:87 som motiv för den partiella libseraliseringen att effektiviteten bör öka. Det kan tolkas som att kostnadsineffektivitet föreligger. 129 Konkurrenskommittén, Konkurrens i inrikesflyget (SOU 1990:58).

114

• konsistent trafikpolitik för alla trafikutövare,

• förbättrade utvecklingsmöjligheter för och ökad effektivitet inom flyg-företagen samt

• större möjligheter att bygga upp konkurrenskraftiga svenska flygföretag för en internationell marknadssituation.

Liberaliseringen av inrikesflygmarknaden skedde stegvis. Tre händelser visar på denna successiva liberalisering. Först öppnades år 1992 för be-gränsad konkurrens mellan SAS och Linjeflyg p.g.a. kapacitetsproblem på Arlanda. Senare samma år kunde dock alla svenska bolag få tillstånd att flyga inrikes. Som sista steg gavs år 1997 bolag från EU/EES-länder rätt att bedriva inrikes passagerartrafik i Sverige. Ett motiv för den svenska liberaliseringen var att följa utvecklingen inom EG, men det var således först år 1997 som bolag från vissa andra länder fick rätt att bedriva inrikestrafik i Sverige enligt EG-direktiv. Förändringarna innebar att det faktiska monopolet upphörde stegvis. Reglerna för tilldelning av start- och landningstider förändrades i begränsad utsträckning, varför be-tydelsen av liberaliseringen inte blev så stor som den skulle kunna ha blivit. För infrastrukturen har en viss liberalisering skett genom att möjlighet finns att från år 2003 upphandla flygtrafiklednings- och flygvädertjänster. (Se av-snitt 2.5.) Denna möjlighet har i första hand drivits fram av de kommuner och landsting som driver egna flygplatser. De har önskat en möjlighet att kunna anlita någon annan än Luftfartsverket för dessa tjänster. Att man drivit på för denna förändring kan tolkas som att den inte varit tillräckligt anpassad vad gäller omfattning och/eller pris till kommunernas behov.

115

3.4.3 Den liberaliserade inrikesflygmarknaden Dagens liberaliserade marknad uppvisar …

… regleringsmisslyckanden Tänkbara åtgärder Konkurrens saknas på flertalet linjer Få konkurrenter även på vissa för-bindelser med stort kundunderlag. Svag tillsyn av utnyttjande av marknads-makt

– Förstärka marknadsövervakningen och tillämpningen av konkurrens-regler så att dominerande ställning inte missbrukas

– Priskontroll på linjer som saknar konkurrens alt. upphandling

Svårt för nya flygbolag att få attraktiva start- och landningstider (slots)

– Ändra systemet för tilldelning av slots

Missbedömningar i utbyggnadstakten av flygplatskapaciteten

– (Uppskjutna) utbyggnader av kapaciteten (gäller främst Arlanda)

– Tydligare ekonomisk ansvarsför-delning mellan Luftfartsverket och operatör vid utbyggnad

Priserna har ökat mer än den allmänna prisutvecklingen

– Priskontroll på linjer som saknar konkurrens alt. upphandling

Fördelningsproblem Tänkbara åtgärder Vissa orter med svagt trafikunderlag, men fördelningspolitiskt motiverat trafik-behov

– Prövning av trafikbehovet utifrån ett tydligare transportslagsövergripande perspektiv inför eventuell upphand-ling

Under det första decenniet av liberalisering har vissa nya flygbolag till-kommit på marknaden. Situationen utvecklades dock inte mot en funge-rande konkurrensmarknad (se även avsnitt 2.5). Konkurrenterna till SAS hade svårt att bygga upp verksamheter som på allvar kunde utmana det dominerande bolaget. Uppköp eller samarbetsavtal begränsade konkur-rensen. Prissättning och lojalitetsprogram gjorde också att passagerarna valde den dominerande aktören. Näringsfrihetsombudsmannen ställde upp särskilda villkor i samband med att SAS förvärvade Linjeflyg.130 Konkurrensverket har inte funnit anledning att ingripa mot SAS agerande med anledning av dessa villkor. Ett undantag finns dock, där SAS agerande fällts. SAS lojalitetsprogram EuroBonus har av Marknadsdomstolen förbjudits på de inrikeslinjer där SAS har konkur-rens. Under senare år har dock nya konkurrenter till SAS och Skyways131 kommit in på marknaden. Det är främst lokala aktörer och s.k. lågprisflygbolag, vil-

130 Ett exempel är att SAS inte fick underprissätta sina flygpriser där det fanns en uppenbar risk att detta kunde leda till utslagning av mindre konkurrenter. Trots detta utbröt en myc-ket hård priskonkurrens mellan SAS och Transwede, med förluster för båda bolagen som följd. 131 Skyways är delägt av SAS och har ett samarbetsavtal med SAS, varför vi i detta sam-manhang betraktar Skyways som en del av SAS.

116

ka i regel trafikerar en eller ett fåtal linjer. Detta gör att de inte kan utnyttja de nätverksfördelar som finns. År 2004 finns konkurrens på ca tio flyglinjer i inrikestrafiken. Priserna på inrikesflyget har ökat snabbare än KPI.132 Mellan 1996 och 2003 steg de nominella priserna för affärsresenärer med 18 procent och med 34 procent för privatresenärer. Under samma period ökade KPI med 8,5 pro-cent. Under år 2003 har dock priserna varit oförändrade eller sjunkit något. Ett tillträdesproblem för nya flygbolag kan vara tilldelningen av slots, dvs. start- och landningstider. Detta problem är främst aktuellt på Arlanda/Brom-ma. Slots fördelas på så sätt att ett existerande flygbolag får behålla sina tider så länge de upprätthåller trafiken till 80 procent. Ett sedan tidigare dominerande bolag har således betydande fördelar gentemot nya konkur-renter. Dessa rättigheter skulle kunna fördelas på ett mer konkurrensneutralt sätt. Exempel på sådana alternativa fördelningssätt är auktioner, administra-tiv tilldelning och prissättning utifrån efterfrågan (s.k. peak-load pricing). Det kan dock finnas nackdelar även med dessa, t.ex. kan bolag vid auktioner betala ”överpris” för vissa attraktiva slots så att nya bolag trängs ut från marknaden. Ytterligare ett sätt att organisera start och landning är att till-stånd inte ges i förväg. Istället får planen köa för att landa och starta i tur-ordning. Denna princip används på många amerikanska flygplatser, men fungerar dåligt om trängseln är stor. För att nuvarande konkurrens skall bibehållas och helst utökas är det viktigt med en statlig marknadsövervakning av den nya Luftfartsstyrelsen och Kon-kurrensverket, och att tillgängliga regler används för att hindra att en domi-nerande ställning inte utnyttjas. Med tanke på passagerarunderlaget finns tre typer av flyglinjer: 1. Passagerarunderlaget är så stort att fler än ett bolag kan trafikera linjen

med lönsamhet.

2. Passagerarunderlaget räcker till att endast ett bolag kan driva trafiken med lönsamhet.

3. Passagerarunderlaget är så litet att det inte går att få lönsamhet för ett bolag.

Den första kategorin är i detta sammanhang oproblematisk. Där kan konkur-rensen fungera som den var tänkt vid liberaliseringen. Den andra kategorin ger ett bolag en monopolställning, vilket gör att monopolprissättning kan förekomma. Det finns också möjligheter för det trafikerande bolaget att korssubventionera den konkurrensutsatta trafiken för att kunna konkurrera ut andra bolag från dessa linjer. I den tredje kategorin finns de linjer Riks- 132 Konkurrensverket, Monopolmarknader i förändring (2004:3).

117

trafiken, efter en bedömning att flyglinjen är transportpolitiskt motiverad, upphandlar. Dessa linjer kan därför sägas vara omhändertagna av fördel-ningspolitiska skäl. Vi har inte bedömt vilka linjer som hör till vilka kategorier. Detta kan också variera över tiden och utifrån vilket utbud som tillhandahålls (t.ex. p.g.a. flygplansstorlek, servicenivå, turtäthet etc.). Ur konkurrenssynpunkt är den andra kategorin problematisk. Förutsättningar för konkurrens finns åt-minstone inte för tillfället, samtidigt som prissättningen är fri och det är möjligt med korssubventionering. Tänkbara åtgärder för att begränsa nega-tiva effekter i denna kategori är att införa någon form av prisreglering eller upphandling. Båda dessa metoder har nackdelar, varför dessa får ställas mot problemen i nuvarande situation. Ett annat problem är hur flygplatskapaciteten skall dimensioneras. Särskilt gäller det för Arlanda. Detta problem finns på alla typer av marknader p.g.a. osäkerhet i framtida passagerarunderlag. Stora svängningar i efterfrågan på såväl inrikes- som utrikesflyg har förekommit. Under 1980-talet ökade in-rikesflyget kraftigt, men i början sjönk antalet passagerare kraftigt. En motsvarande situation har uppstått i början på 2000-talet, då efterfrågan sjunkit kraftigt efter attacken mot World Trade Center i New York 2001. Flygbranschen i sin helhet genomgår också en betydande omstrukturering p.g.a. lågprisbolagens framgångar och den allmänt minskade efterfrågan. Hur beslut om utbyggnad av flygplatser fattas och finansieras kan få stor betydelse när kapacitet och efterfrågan inte stämmer överens. SAS tidigare prognoser låg till grund för det avtal bolaget tecknade med Luftfartsverket om utbyggnader på Arlanda. SAS sade sedan upp avtalet och drogs inför domstol av Luftfartsverket, som dock förlorade. Konsekvensen blev alltså att staten fick stå för en mycket stor kostnad p.g.a. ett bolags ändrade prog-noser. Är utbyggnader av kapaciteten i framtiden knuten till ett eller ett fåtal bolags behov bör dessa bindas upp ekonomiskt på ett starkare sätt än vad som gällde för SAS i exemplet ovan. Även på en liberaliserad marknad finns problem med utebliven trafik till orter med svagt trafikunderlag, men där det av regionalpolitiska skäl finns ett trafikförsörjningsbehov. Detta problem löses idag dels med offentlig upphandling av flygtrafik genom Rikstrafiken, dels med offentliga subven-tioner av vissa flygplatser. Rikstrafiken har under de senaste åren fått i stort sett oförändrade anslag för sina upphandlingar av trafikpolitiskt motiverad trafik. Myndigheten har dock haft svårt att få anslaget att räcka till den trafik man bedömt som trafikpolitiskt motiverad. En kraftigare prioritering utifrån ett transportslagsövergripande synsätt verkar nödvändigt om myndigheten inte beviljas ytterligare medel. Förslag som utvecklar hur detta kan gå till finns i Statskontorets rapport Rikstrafiken – Liten myndighet med stort uppdrag (2003:25).

118

I de fall offentlig subventionering av flygplatser har bedömts nödvändig är det sedan en fråga om fördelning av finansieringen mellan staten och kom-munen. Här kan olika bedömningar göras av staten och kommunen, såväl när det gäller om subventionering skall ske som hur denna i så fall skall finansieras. 3.4.4 Slutdiskussion Vi kan konstatera att konkurrensen sedan liberaliseringen genomfördes varit begränsad, men att den nu ökat. Detta avspeglas även i priserna, som fram till 2002 ökat mer än den allmänna prisnivån. Fr.o.m. år 2003 har dock denna utveckling brutits. Vi har pekat på några omständigheter av betydelse för konkurrensen. Vid liberaliseringen hade SAS monopol på inrikesflyget. Det är i det läget svårt för nya bolag att slå sig in på marknaden, eftersom de inte kan dra nytta av de nätverks- och stordriftsfördelar som finns i flygbranschen, samtidigt som de kan ha problem att få attraktiva start- och landningstider. Därför är det särskilt viktigt att tillträde kan ske på konkurrensneutrala villkor och att en dominerande aktör inte missbrukar sin ställning. Att en delvis statsägd aktör har en så dominerande ställning ställer särskilt stora krav dels på regelver-ket, dels på den tillsyn som myndigheter utövar gentemot ett sådant bolag, för att inga misstankar skall finnas om att bolaget gynnas i förhållande till konkurrenterna. Som på flera av de övriga studerade marknaderna är den största aktören tidigare monopolist och ägd/delägd av staten. Staten skall i egenskap av ägare till SAS agera utifrån vad som är bäst för SAS. Detta kan dock komma i konflikt med ställningstaganden hos de myndigheter som övervakar konkurrenssituationen. I ett fall har SAS också fått begränsa sitt bonusprogram efter beslut i Marknadsdomstolen. För att förbättra konkurrensen på linjer som trafikeras av flera bolag kan fördelningen av slots behöva ses över. Olika modeller för hur detta kan ske beskrevs tidigare. För- respektive nackdelar med de olika modellerna be-höver belysas. Har målen med liberaliseringen nåtts? Målet med den liberalisering av inrikesflyget som skedde den 1 juli 1992 var ”att öka konkurrensen och därmed få till stånd sänkta biljettpriser”. Regeringen eftersträvade fri konkurrens på alla linjer, utom möjligtvis på de linjer där detta inte ansågs möjligt p.g.a. regionalpolitiska skäl. Priserna på inrikesflyget har stigit klart över den allmänna prisnivån sedan 1992. Om kostnaderna för flygverksamheten inte har stigit på samma sätt som flygpriserna, har detta mål inte nåtts.

119

Som framgår av redovisningen ovan har en viss – om än begränsad – kon-kurrens uppstått inom inrikesflyget. Samtidigt kan konstateras att konkur-renter till den dominerande aktören SAS i många fall haft svårt att komma in på marknaden. Det behövs således en fortsatt bevakning av staten att utvecklingen går mot ytterligare förstärkt konkurrens. Vid liberaliseringen anvisades konkurrens som medel, med undantag av om trafiken var regionalpolitiskt motiverad. Någon diskussion verkar inte ha funnits kring de linjer som är lönsamma för ett bolag, men som inte kan bära någon konkurrent. Här bör övervägas om några särskilda åtgärder bör vid-tas. 3.5 Styrningen av järnvägsmarknaden 3.5.1 Den oreglerade järnvägsmarknaden Den oreglerade marknaden kännetecknas av …

Marknaden regleras

Marknadsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder Stordriftsfördelar i infrastruktur och nätverkseffekter skapar risk för monopol.

– Ensamrätt till SJ på det nationella järnvägsnätet.

– Riksdagen godkänner priser, ban-nedläggningar och nyinvesteringar i banor.

Uteblivna utvecklingseffekter genom risk för underdimensionering av infrastruktur och trafik.

– Statligt engagemang i utbyggnad och drift.

Tekniska tillträdesproblem i infra-strukturen.

– Nationell standardisering. – Tågtrafikledningen inom SJ reglerar

o styr tillträdet till spåren Markrättigheter skapar hinder vid nät-utbyggnad.

– Expropriationslagstiftning

Miljöproblem (t.ex. buller och intrång) – Miljöprövning Fördelningsproblem Därav föranledda åtgärder Liten eller utebliven tågtrafik i vissa delar av landet och för vissa utsatta konsumentgrupper.

– Statligt engagemang i utbyggnad och drift.

– Prisreglering och subventionering av olönsam trafik.

Järnvägstransporter kännetecknas av stordriftsfördelar och åtminstone i ett historiskt perspektiv har järnvägsmarknaden ansetts utgöra ett naturligt monopol. Huruvida detta gäller för alla delar av marknaden eller inte kan diskuteras. Men åtminstone gäller det för den fysiska infrastrukturen i form av järnvägsspår och kringfunktioner som signalsystem, funktioner för väx-ling och rangering, godsterminaler och järnvägsstationer. Konkurrenter som vill utmana det naturliga monopolet skulle således behöva investera i paral-

120

lella spår med minst lika höga kostnader, samtidigt som man skall attrahera kunder genom priser och service som är konkurrenskraftiga. Det faktum att järnvägstransporter sker på en infrastruktur som består av ett järnvägsnät med nödvändiga funktioner för att kunna resa och frakta gods på nätet ger också upphov till samordnings- eller nätverkseffekter. Dessa kan, enkelt uttryckt, sägas yttra sig i att de olika linjerna ”befruktar” var-andra och att järnvägstrafik på en sträcka ger upphov till mer trafik på en annan, anslutande sträcka. En sådan effekt behöver å andra sidan inte vara avgränsad till just järnvägstransporter utan skulle ofta kunna uppnås inom ramen för ett och samma transportsystem nyttjande samma transportnät, oberoende av transportslag. Den järnvägsaktör som innehar och kontrollerar infrastrukturen har emeller-tid en unik position som är svår att utmana. Sammantaget finns därför risk för att det på den oreglerade marknaden utvecklas ett nationellt, vinstmaxi-merande nät- och produktionsmonopol. För att hindra ett sådant monopol att missbruka sin makt tog staten via Statens järnvägar (SJ) över ansvaret för att finansiera och driva järnvägs-trafiken. Men också den positiva utvecklingseffekten av infrastruktur-investeringar i samhället motiverade staten att engagera sig i utbyggnaden och upprätthållandet av järnvägen. Ett viktigt motiv för staten att bidra till finansieringen var också att järnvägen – och under efterkrigstiden även SJ – började få lönsamhetsproblem. SJ:s järnvägsnät delades sedermera in i ett affärsbanenät och ett nät bestående av trafiksvaga linjer som SJ fick statligt stöd för att trafikera. SJ skyddades av ett formellt monopol på huvuddelen av det svenska järn-vägsnätet och hade där hand om alla aspekter av järnvägstrafiken, från skötsel av infrastrukturen till taxesättning. Beslut om ändring av priser, nedläggning av banor respektive nyinvesteringar skulle dock, efter förslag från SJ, godkännas av riksdagen. Infrastrukturens konstruktion och uppbyggnad bestående av järnvägsräls av en viss bredd och som försörjs av ett elsystem med en viss effekt och fre-kvens samt med tillhörande funktioner (signal- och växlingssystem etc.) innebär också att det finns tekniska tillträdeshinder på marknaden. För att järnvägssystemet och dess komponenter skulle kunna fungera inbördes och i förhållande till andra järnvägssystem skedde därför en viss standardisering, dock huvudsakligen i ett nationellt perspektiv. Fortfarande och än idag är olika nationella järnvägssystem uppbyggda av spår av olika bredd, försörjda av elström med olika frekvens och kringgärdade av olika säkerhets- och kompetenskrav som försvårar, fördyrar och i vissa fall omöjliggör gräns-övergångar i internationell trafik.

121

På den oreglerade marknaden kommer ett vinstmaximerande monopol endast bedriva järnvägstrafik där det finns ett tillräckligt underlag av passa-gerare och gods för att trafiken skall kunna gå med vinst. Av fördelnings-politiska skäl fanns därför skäl för staten att engagera sig i såväl utbyggnad av infrastruktur som drift av järnvägstrafik för att se till att också mindre befolkningstäta områden av landet blev försörjda med järnväg. För att se till att mindre betalningsstarka grupper skulle ha möjlighet att utnyttja järn-vägen reglerades också prissättningen och subventioner utgick för att tillför-säkra service till funktionshindrade och andra utsatta grupper. 3.5.2 Den reglerade järnvägsmarknaden Den reglerade marknaden kännetecknas av …

Marknaden liberaliseras successivt

… regleringsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder Höga kostnader och underskott i hela verksamheten.

– Bannätet skiljs från tjänsteproduk-tionen

– SJ driver den lönsamma persontrafiken med ensamrätt

– SJ delas i ett persontrafikbolag och ett godsbolag.

– Prisregleringen slopas. Långsam teknikutveckling, dålig anpass-ning till kundernas efterfrågan och kost-nadsineffektivitet.

– Trafikmonopolet på godstrafik avvecklas gradvis.

Konkurrensen från andra trafikslag är begränsad.

– Avreglering av den långväga busstrafiken.

– Avreglering av flyget.

Otydliga kriterier för investeringar i och användning av infrastruktur leder till ineffektiv resursanvändning.

– Samordnad investeringsplanering. – Banavgifter baseras på samhälls-

ekonomiska marginalkostnader. Fördelningsproblem Därav föranledda åtgärder Ineffektivitet i investeringar och drift av olönsamma bandelar

– Trafikhuvudmän inrättas som ansvariga för ett samlat lokalt/ regionalt trafikutbud.

– Rikstrafiken respektive trafik-huvudmännen anbudsupphandlar olönsam interregional och regional tågtrafik.

SJ:s dominans i det offentliga monopolet riskerade att leda till en långsam teknikutveckling liksom dålig anpassning och produktutveckling av utbudet till efterfrågan. Dessutom började som nämnts även SJ på 1950-talet få problem med att vissa järnvägslinjer inte var lönsamma. Återkommande statliga insatser i form av kapitaltillskott eller minskat finansiellt ansvar hade misslyckats med att skapa en stabilt lönsam järnvägsverksamhet av det vertikalt integrerade SJ. Genom att separera infrastrukturen från trafikverk-

122

samheten – och därmed lyfta av SJ höga fasta kostnader i banorna – ville staten en gång för alla lösa SJ:s lönsamhetsproblem. Delningen av Statens järnvägar i ett banverk med ansvar för att driva infra-strukturen enligt samhällsekonomiska mål och trafikföretaget SJ med kom-mersiella mål för trafikverksamheten innebar att statsmakterna inte längre preciserade några särskilda krav på vare sig servicenivåer eller priser i trafikverksamheten. SJ fick fria händer att utforma trafiken på ett sådant sätt att den kunde drivas med företagsekonomisk lönsamhet. Ägarens enda krav var att verksamheten skulle leverera vinst. Därigenom befriades SJ också från finansiellt ansvar för samhällekonomiskt angelägen men företagseko-nomiskt olönsam trafik. Trafikhuvudmannareformen med huvudsakligt syfte att få en bättre samord-ning av kollektivtrafiken i länet innebar att trafikhuvudmän inrättades som ansvariga för ett lokalt och regionalt trafikutbud. Reformen innebar att an-svaret för denna del av trafiken gradvis kom att lyftas över på kommuner och landsting. Inledningsvis utgick särskilda bidrag till trafiken men numera finansierar staten endast infrastrukturen. Från senare år har dock inrättats ett särskilt statligt bidrag till investeringar i järnvägsfordon. Trafikhuvudmännen kunde välja mellan att driva trafiken själv, eller upp-handla buss- eller tågtrafik av fristående entreprenör. En effekt av reformen blev därför att trafiken kom att upphandlas i konkurrens vilket inledningsvis ledde till stora kostnadsbesparingar i trafiken. Bergman har dock uppskattat de genomsnittliga besparingarna till i storleksordningen 5–10 procent.133

Sedermera beslutades (riksdagsbeslut 1992) att även statens köp av inter-regional trafik, liksom trafikhuvudmännens köp av kompletterande person-trafik på stomnätet, skulle upphandlas i konkurrens. Ansvaret för att driva sådan trafik som SJ inte kunde driva med lönsamhet togs således över av staten eller av trafikhuvudmännen och upphandlades på entreprenadkontrakt mot särskilda statliga anslag. Inledningsvis och under en rad år var SJ dock den enda entreprenören. Till följd av höga kostnader för att upprätthålla och bedriva samhällsekono-miskt angelägen trafik i kombination med SJ:s lönsamhetsproblem kunde utbudet av sådan trafik bli eftersatt. Av fördelningspolitiska skäl fanns där-för motiv för staten att särskilt finansiera infrastruktursatsningar och trafik-försörjning i glesbygd och subventionera service till utsatta grupper.

133 Bergman, M., Lärobok för regelnissar, rapport till ESO, (Ds 2002:21).

123

3.5.3 Den liberaliserade järnvägsmarknaden Dagens järnvägsmarknad uppvisar..

… regleringsmisslyckanden Tänkbara åtgärder Bevarat monopol för SJ AB på lönsamma bandelar bevarar risken för ineffektivitet och dålig kundanpassning.

– Öppnad marknad även för de lön-samma bandelarna.

– Precisering av Järnvägsstyrelsens tillsynsroll åtföljt av tillräckliga resur-ser.

– Precisering av kvalitetskrav på SJ och andra producenter i samhälls-stödd trafik.

Styrningsproblem uppstår p.g.a. informa-tionsövertag hos SJ gentemot ägaren staten.

– Tydliga mål och krav på verksam-heten samt stärkt styrning och dialog mellan ägare och bolag.

Fortsatta tillträdeshinder och osäkra etableringsförutsättningar till följd av icke konkurrensneutral tillgång till banor och andra gemensamma funktioner.

– Utveckling av en effektiv banfördel-ningsmodell i enlighet med EG-direktiv.

– Utveckling av tydliga/transparenta och konkurrensneutrala tillträdes-regler till stationer, godsterminaler och andra gemensamma funktioner.

– Precisering av servicekrav på kom-mersiella kringfunktioner med monopolställning (fastighetsbolag) eller avskilj funktionerna från trafik-företag med monopolställning

Risk för missbruk av marknadsmakt och snedvriden konkurrens i upphandlingen av trafik på entreprenad.

– Separation av SJ:s entreprenad-verksamhet till ett eget bolag.

– Förstärkt konkurrensövervakning Bristande information till konsumenter om det samlade reseutbudet.

– Samordnad och trafikslagsöver-gripande reseinformation under RT:s ansvar.

Investeringar med tveksam samhälls-ekonomisk lönsamhet bl.a. till följd av oproportionerligt inflytande från vissa intressegrupper.

– Utveckla planeringsprocessen med bl.a. stärkt koppling mellan trafik-satsningar och investeringar i infra-struktur.

Fördelning av kostnadsansvaret för infra-struktur gynnar järnvägen på bekostnad av andra trafikslag.

– Utjämning av kostnadsansvaret enligt principen att alla trafikslag skall stå för sin del av de externa kostnaderna och bidra till de fasta kostnaderna så effektivt som möjligt.

Fördelningsproblem Tänkbara åtgärder Ej långsiktigt hållbar fördelning av kost-nader mellan användare och skatte-betalare.

– Samordnad (trafikslagsövergripan-de) strategisk trafikplanering

Den bestående dominansen för SJ resulterar i fortsatt ineffektivitet och dålig kundanpassning. Utöver utebliven produktutveckling och, särskilt på gods-

124

sidan, förlorade marknadsandelar för järnvägstrafik riskerar ineffektiviteten leda till onödigt höga priser. Sedan början av 1990-talet har järnvägsresorna ökat i pris med ca 30 procent mer än KPI.134 Av rapporter från bl.a. Järn-vägsutredningen och Godstransportdelegationen framgår vidare att det finns ett utbrett missnöje från godskunderna med den service och de tjänster som järnvägsföretagen erbjuder och som inte motsvarar det pris som transporter-na betingar. 3.5.4 Slutdiskussion Hur har styrningen av statens järnvägsföretag fungerat? Affärsverket SJ har trots separering av ansvar och finansiering av infrastruk-turen och den olönsamma trafiken under en lång period brottats med lön-samhetsproblem. Lönsamhetsproblemen har kvarstått även efter bolagise-ringen av person- respektive godstrafiken i SJ AB och Green Cargo AB (Green Cargo).135

Trots en omfattande omstrukturering av verksamheten i SJ, med bl.a. stora personalnedskärningar till följd, uppvisar företaget fortfarande ett negativt resultat. Vid årsskiftet 2002/03 stod SJ inför likvidation då mer än hälften av det egna kapitalet var förbrukat. De ekonomiska problemen hänförde sig enligt regeringens proposition136 i samband med rekonstruktionen av före-taget främst till förlustbringande kontrakt och värdering av rullande mate-rial, ineffektiv drift och bristfälligt underhåll av rullande material. Endast genom ett ansenligt kapitaltillskott från ägaren staten under 2003 kunde bolaget räddas från konkurs. Verksamheten i godstrafikföretaget Green Cargo har nyligen uppmärksam-mats i en proposition från regeringen.137 Regeringen konstaterar att verk-samheten, trots ett omfattande effektiviserings- och rationaliseringsarbete, fortfarande uppvisar negativa resultat. Regeringen vill därför ha riksdagens godkännande att efter närmare prövning och omstrukturering av företaget, antingen ge ett statligt kapitaltillskott eller avyttra hela eller delar av aktier-na i bolaget. Riksdagen har senare beslutat i enlighet med propositionen. Förklaringen till de återkommande styrproblemen i statens järnvägsföretag kan sökas i förekomsten av obalanser och bristande auktoritet mellan SJ och ägaren staten. SJ:s informationsövertag beträffande verksamheten och de

134 Konkurrensverket, Monopolmarknader i förändring (2004:3) samt SIKA, Lönsam per-sontrafik på järnväg – analyser för Järnvägsutredningen. 135 För en närmare beskrivning av lönsamhetsproblemen i SJ och hur de hanterats hänvisas till järnvägsavsnittet i den separata kartläggningsdelen Avregleringen av sex marknader – Del II Kartläggningar (2004:28A). 136 Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i SJ AB (prop. 2002/03:86). 137 Ett stärkt Green Cargo AB för hållbara transportlösningar (prop. 2003/04:127).

125

ekonomiska förhållandena, leder till att staten har svårt att skaffa sig till-räckligt underlag för att kunna fatta oberoende beslut om hur verksamheten bör bedrivas. Upprepade gånger har staten uppmanat SJ att fokusera på sin kärnverksamhet och avveckla kringverksamheter som inte positivt bidrar till transportrörelsen utan att det lett till någon förändring i önskad riktning. Ett formellt men i princip oreglerat monopol – där det utöver kravet på eko-nomisk avkastning till ägaren inte finns några angivna krav på omfattning eller nivåer på service och priser – riskerar att leda till att varken konsumen-terna eller medborgarna i övrigt får del av vinsten med monopolet. Genom att SJ i princip är ensam att avgöra vilken trafik som är kommersiellt lönsam och därför skall bedrivas med stöd av den legala ensamrätten kommer SJ i praktiken i stor utsträckning också påverka omfattningen av den av samhäl-let stödda och upphandlade trafiken. Om det formella monopolet skall bibehållas måste det åtföljas av ett förtyd-ligande av dess innebörd med såväl skyldigheter som rättigheter för dess innehavare. Om monopolet istället slopas och SJ ges samma ställning som övriga företag på marknaden bör staten som ägare förtydliga målet med det statliga ägandet och precisera sina krav och förväntningar på bolaget. Det är riskfyllt att etablera sig på järnvägsmarknaden Det faktum att s.k. politisk risk kan sägas förekomma i järnvägssektorn har till stor del också sin orsak i utformningen av SJ:s trafikeringsmonopol. SJ har ensamrätt på de persontrafiklinjer på stomnätet som företaget bedömer vara kommersiellt lönsamma. Om SJ väljer att inte driva trafik kan staten via Rikstrafiken (eller en sammanslutning av THM) välja att istället upp-handla trafiken på entreprenad. Detta skedde t.ex. på Västkustbanan och ett privat företag anlitades. Då SJ mindre än ett år senare meddelade att man nu avsåg uppta trafiken igen ändrades ”över en natt” det privata företagets möj-ligheter att långsiktigt bedriva sin verksamhet. I denna situation valde före-taget att lägga ner verksamheten. Så länge som ensamrätten är uppbyggd på detta sätt finns inget som hindrar att en liknande situation kan uppstå igen.138

SJ:s ensamrätt ger vidare bolaget en särställning på marknaden för entre-prenadtrafik. SJ har vid ett flertal tillfällen anmälts för att överträda för-buden i konkurrenslagen. Vid ett tillfälle har SJ fällts i Stockholms Tingsrätt för missbruk av dominerande ställning genom underprissättning och dömts att betala konkurrensskadeavgift. Trots flera nya anmälningar har dock Kon-kurrensverket därefter inte funnit skäl att pröva fler fall. Utan en ekonomisk och organisatorisk åtskillnad mellan den monopolskyddade och den konkur-rensutsatta entreprenadtrafiken finns inget som hindrar att SJ kan utnyttja

138 SJ har senare meddelat att man avser att från årsskiftet lägga ner det SJ-ägda bolag (Linx) som bedrivit den aktuella trafiken (Dagens Nyheter 2004-05-14).

126

möjligheten att lägga underbud vid upphandlingarna och på så sätt sned-vrida konkurrensen på entreprenadmarknaden. Ett annat exempel på den politiska risk som, relativt många andra sektorer, medverkat till att skapa osäkra förutsättningarna för att etablera sig på järn-vägsmarknaden är den borgerliga regeringens beslut om att fullt ut avreglera järnvägstrafiken tätt följt av den socialdemokratiska regeringens beslut efter regeringsskiftet 1994 att inte genomföra avregleringen. Det är svårt att und-vika att sådana hastiga och oförutsägbara ändringar av beslut bidrar till att öka affärsrisken i järnvägsverksamhet och minska etableringslusten hos potentiella järnvägsoperatörer. Detta gäller hur angelägna eller oundvikliga ändringarna än kan vara i ett demokratiskt system påverkade av förändrade väljarsympatier. Beslutet om att avreglera järnvägsmarknaden hade dess-utom redan inletts med beslutet om att konkurrensutsätta den upphandlade persontrafiken på stomnätet året innan, varför denna vändning måste ha framstått som än mer oväntad. Är investeringar i och användning av banor effektivt? Kritiken mot den administrativa banfördelningsmodell som används för att fördela bankapaciteten har växt i takt med att antalet järnvägsaktörer och de som behöver tillträde till spåren har ökat. I praktiken innebär modellen att fördelningen sker i förhandlingar mellan Banverket och tågoperatörerna i en process som av olika operatörer har kritiserats för att sakna möjlighet till insyn och möjlighet att förutsäga utgången av processen. Särskilt för nya operatörer innebär modellen vissa svårigheter att få tillgång till attraktiva tåglägen. Enligt nyligen beslutade EG-direktiv pågår därför ett arbete med att utveck-la en transparent banfördelningsmodell som skall tillförsäkra alla intressen-ter en konkurrensneutral och icke diskriminerande tillgång till spåren. Enligt förslag skall modellen, liksom idag, utgå från en samhällsekonomisk effek-tivitetsbedömning vid fastställandet av de prioriteringskriterier som skall gälla mellan olika sökanden. Beslut om investeringar i järnvägar skall enligt de transportpolitiska målen utgå från dess samhällsekonomiska lönsamhet. Trots detta förekommer att investeringar med tveksam eller negativ lönsamhet genomförs medan de mer lönsamma projekten tvingas stå tillbaka.139 Den samhällsekonomiska lönsamheten har vidare ifrågasatts i projekt som t.ex. Norrbotniabanan av såväl Banverket som VTI. I den planeringsprocess som föregår beslut om investeringar i järnvägens infrastruktur samordnas idag intressen på såväl den centrala som regionala och lokala nivån representerat av Banverket samt berörda länsstyrelser och 139 SIKA, Uppföljning av det transportpolitiska målet och dess delmål. Maj 2004. (2004:3), sid. 46.

127

kommuner. Underlag om trafikefterfrågan baseras främst på prognoser framtagna av Banverket och SIKA samt de kommunala trafikhuvudmännens planer om framtida satsningar. Därmed saknas en närmare (bindande) kopp-ling till de gods- och persontrafikföretag som skall trafikera spåren. För att säkra lönsamheten i investeringarna borde det intresse för infrastruktur-investeringar som berörda parter uttrycker i samband med planeringen verifieras genom någon form av förbindelse eller preliminär överenskom-melse mellan staten och t.ex. trafikhuvudmän och större befraktare i gods-trafiken. Beslut om investeringar skall således baseras på en samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl. För att en investering skall vara lönsam krävs att intäk-terna, eller nyttan av trafiken är större än kostnaderna eller uppoffringarna för denna. Kostnaderna i en sådan kalkyl består av såväl kostnader för att bygga och underhålla banorna som av externa kostnaderna t.ex. i form av kostnader av en försämrad miljö. Intäkternas storlek avgörs i hög grad av trafikunderlaget, dvs. det antal människor eller de mängder gods som kan komma att vilja utnyttja banorna. En stärkt koppling mellan efterfrågan på trafik och investeringar i banor, oberoende av om trafiken är kommersiellt lönsam eller inte, skulle därmed förbättra förutsättningarna att fatta beslut om lönsamma baninvesteringar. Är fördelningen av kostnader mellan skattebetalare och användare långsiktigt hållbar? Enligt de transportpolitiska målen skall staten eller kommunerna tillhanda-hålla en tillfredsställande trafikförsörjning för alla till lägsta möjliga sam-hällsekonomiska kostnad. I den mån trafiken inte kan bedrivas med före-tagsekonomisk lönsamhet organiseras, finansieras och upphandlas den an-tingen av trafikhuvudmännen eller av Rikstrafiken. Staten har dock genom Banverket fortsatt ansvar för utbyggnad och drift av infrastruktur. Rikstrafiken har med tiden kommit att ta över mer och mer av den inter-regionala trafik som SJ tidigare bedrivit med lönsamhet och omfattningen av och kostnaderna för den järnvägstrafik som finansieras av kommuner och landsting har ökat. I takt med en allt besvärligare finansiell situation för kommunerna blir det emellertid svårare att upprätthålla tidigare trafikerings-åtaganden och än mindre öka denna efter framtida behov och efterfrågan. Den modell som gäller idag för att tillhandahålla persontrafik på järnväg på olönsamma linjer innebär att behovet av skattefinansiering växer, eftersom trafiken trots en stigande efterfrågan inte bär sina kostnader. Vidare ställer pågående och genomförda utbyggnader av järnvägsinfrastruktur såväl regio-nalt (Mälarbanan, Svealandsbanan) som interregionalt (Botniabanan, Norr-botniabanan) krav på ytterligare skattefinansiering av trafiken på dessa banor. Utan en närmare avvägning av dels vilken trafik som stat och kom-muner bör upphandla, dels vilket trafikslag som bäst fyller de aktuella

128

kollektivtrafikbehoven riskerar framtida kostnader att öka okontrollerat. Det är därvid viktigt att en sådan avvägning och prövning sker utifrån ett tydligt definierat samhällsekonomiskt lönsamhetsperspektiv. 1991 års beslut (prop. 1991/92:130) om att från trafikåret 1993 anbudsupphandla den olönsamma persontrafiken på stomnätet syftade till att öka effektiviteten och minska kostnaderna för den interregionala trafiken. I samband med detta ifråga-sattes också upphandling av järnvägstrafik i vissa relationer med tanke på kostnaderna i förhållande till den regionalpolitiska nyttan.140 I stort sett har Rikstrafiken upphandlat samma järnvägstrafik enligt samma utförande som den tidigare upphandlingskommittén och trafikhuvudmännen har i oväntat stor utsträckning valt att upprätthålla den tidigare tågtrafiken istället för att ersätta den med ofta mindre kostsam busstrafik. Detta har skett trots att trafikförsörjningen enligt de transportpolitiska målen är avsedd att kunna ske med vilket transportslag som helst.141 Ville man verkligen konkurrensutsätta järnvägen? Styrningen av järnvägsmarknaden mot en sund konkurrensmarknad måste betraktas som relativt tvehågsen och utan riktig styrfart. Den mycket lång-samma liberaliseringsprocessen innehåller nästan lika många steg åt sidan eller bakåt som steg framåt. Avvecklingen av godsmonopolet skedde under en lång period och Green Cargo har ända fram till idag fått behålla sin före-trädesrätt till redan etablerad trafik. Alltjämt har bolaget kontroll över för järnvägen viktiga gemensamma funktioner som t.ex. vissa verkstäder och större godsterminaler. Först nu, med ikraftträdandet av den nya EG-baserade järnvägslagen släpps godsmarknaden helt fri i Sverige. Beträffande persontrafiken har SJ ännu idag kvar sin ensamrätt att driva kommersiellt lönsam trafik på statens järnvägar. Den konkurrens som finns på persontrafikmarknaden gäller således endast den olönsamma trafiken. Konkurrens om sådan trafik uppstod ursprungligen som ett resultat av att ansvaret för att bedriva eller lägga ner trafiken inom länet lyftes över på kommuner och landsting. Först i och med beslutet 1991, med verkan från trafikåret 1993, om att den olönsamma persontrafiken på stomnätet skulle upphandlas genom anbudstävlan öppnades möjligheten för att också denna trafik skulle kunna konkurrensutsättas. En fråga som kan ställas i sammanhanget är om regering och riksdag verk-ligen har avsett att göra järnvägstrafik till en konkurrensutsatt verksamhet. Målen för liberaliseringen av järnvägssektorn uttrycks i termer av valfrihet och konkurrens. Detta behöver å andra sidan inte nödvändigtvis tolkas som

140 Se även järnvägsavsnittet i den separata kartläggningsdelen Avregleringen av sex mark-nader – Del II Kartläggningar (2004:28A). 141 I avsnitt 4.4 diskuteras denna fråga vidare.

129

att denna valfrihet och konkurrens måste finnas inom sektorn.142 Även andra transportalternativ kan utgöra tillräckligt goda substitut för att förse resenä-rer och fraktköpare med möjligheten att välja med vem och på vilket sätt man vill resa eller frakta sitt gods.143 Kostnadsansvaret är inte konkurrensneutralt fördelat Givet att målet är en fungerande konkurrensmarknad är en viktig förutsätt-ning att samtliga transportalternativ behandlas konkurrensneutralt och möter likartade villkor för etablering och drift. En viktig aspekt gäller fördelningen av kostnadsansvaret mellan trafikslagen i form av skatter och avgifter som de olika trafikslagen skall betala för nyttjandet av infrastruktur. Enligt det transportpolitiska beslutet skulle denna likformighet särskilt gälla för de delar av transportmarknaden där det förekommer en betydande konkurrens mellan olika transportalternativ. Aktuella siffror från SIKA avseende järn-väg, vägtransporter och sjöfart visar emellertid att skatter och avgifter skulle behöva höjas för att fullfölja marginalkostnadsprincipen, dock mest för järn-vägstrafiken som i princip endast betalar en tredjedel av sina externa kostna-der medan sjöfarten och vägtrafiken står för 70 respektive 90 procent av sina. Med den skatte- och avgiftsstruktur som råder idag innebär detta också att järnvägstrafiken är relativt sett kraftigt gynnad på bekostnad av transpor-ter till sjöss och på väg.144 Konkurrensförutsättningar skapades som en bieffekt och liberaliseringen är långt ifrån slutförd De enskilt viktigaste åtgärder som statsmakterna vidtagit på järnvägsom-rådet och som har kommit att bidra till att liberalisera och skapa förutsätt-ningar för konkurrens på marknaden kan sägas vara trafikhuvudmanna-reformen, åtskiljandet av infrastruktur och trafik samt avskaffandet av det formella monopolet på godsmarknaden. Helt nyligen har också inrättats en fristående regleringsmyndighet med uppgift att utöva marknadstillsyn. Denna åtgärd har sannolikt goda förutsättningar att bidra till att skärpa kon-kurrensen på marknaden. De två första åtgärderna kan dock snarare sägas ha tillkommit av finansie-rings- och lönsamhetsskäl än utifrån viljan att introducera marknaden för konkurrens. Men genom att överlåta ansvaret för trafiken på de landstings- och primärkommunala trafikhuvudmännen gavs dessa möjlighet, men ingen skyldighet, att upphandla trafiken på entreprenad och genom konkurrens-utsättning försöka pressa ner kostnaderna. 142 Målen beskrivs närmare i järnvägsavsnittet i den separata kartläggningsdelen Avregle-ringen av sex marknader – Del II Kartläggningar (2004:28A). 143 Frågan om substitut och sektorsövergripande konkurrens diskuteras närmare i avsnitt 4.4. 144 SIKA, Internaliseringsgrader för att belysa konkurrensneutralitet mellan transport-slagen, underlag till Godstransportdelegationen (PM 2004:4). Resultatet av denna under-sökning presenteras närmare i järnvägsavsnittet i den separata kartläggningsdelen Avregle-ringen av sex marknader – Del II Kartläggningar (2004:28A).

130

Genom separeringen av infrastrukturen och dess höga fasta kostnader från driften av trafiken skapade man vidare förutsättningar för att kunna etablera sig utan hinder från det naturliga monopolet i infrastrukturen. Från konkur-renssynpunkt måste också detta betraktas som både en riktig och nödvändig åtgärd. Gränsdragningen mellan vad som var att hänföra till infrastruktur och övrigt var dock inte helt klar och genomförandet av separeringen kom därför att ske etappvis och under en längre period. SJ hade t.ex. länge kvar stora delar av det kapillära nätet samt det fastighetsbestånd som naturligen borde höra till järnvägens fasta infrastruktur. Viktiga funktioner som tåg-planeläggning och operativ trafikledning, liksom ägandet av tågstationer och underhållsverkstäder låg också länge kvar under trafikföretagets kontroll. Fortfarande kontrollerar t.ex. Green Cargo tillträdet till strategiskt viktiga godsterminaler inkl. mark för utveckling av nya. Järnvägsutredningen har vidare pekat på att det faktum att SJ disponerar över merparten av den be-fintliga fordonsparken för persontrafik hämmar utvecklingen av en friståen-de fordonsmarknad. Utifrån ett konkurrensneutralitetsperspektiv kan separe-ringen fortfarande inte sägas vara helt slutförd. Men ägarens försök att skydda sina företag har begränsat utvecklingen Ett återkommande inslag i styrningen av järnvägsmarknaden är regeringens och Riksdagens åtgärder för att rätta upp trafikföretaget SJ:s återkommande finansiella underskott och problem. Även om dessa ofta inneburit avsevärda statsfinansiella bidrag i form av direkta kapitaltillskott eller indirekt genom olika former av lättnader i krav och skyldigheter har de hittills inte kunnat förhindra att problemen återkommer. Denna ägarens vilja att skydda sitt företag har därtill ofta kommit att ske på bekostnad av mer trafikpolitiska överväganden. Trots goda argument för ett slopande av monopolet har SJ fortfarande femton år efter liberaliseringens inledning en ensidig ensamrätt att driva den persontrafik man anser vara lönsam kombinerad med rätten att lägga ner (respektive återta) den trafik man definierat som olönsam. Nya förutsättningar Den nyligen (1 juli 2004) inrättade Järnvägsstyrelsen innebär att järnvägs-sektorn, i enlighet med EG:s direktiv, får en från såväl trafikeringsföretag som infrastrukturhållare fristående regleringsmyndighet. Myndigheten kom-mer att ta över en del men inte alla Banverkets myndighetsuppgifter och myndighetsutövning. Myndigheten har i uppgift att utöva tillsyn över järn-vägs-, tunnelbane- och spårvägssystemen samt verka för säkerheten inom systemen och för en effektiv järnvägsmarknad med en sund konkurrens.145 Tillsynen kommer således, liksom tidigare, omfatta säkerhetsfrågor och frågor om driftskompatibilitet. Men den sektorsspecifika konkurrensöver-vakningen är ny, tidigare har konkurrensövervakningen på järnvägsmark- 145 Förordning (2004:527) med instruktion för Järnvägsstyrelsen.

131

naden enbart skett genom Konkurrensverkets försorg. En fråga i detta sam-manhang är om myndigheten, i förhållande till dess relativt omfattande upp-gifter, försetts med tillräckliga mandat och resurser. En uppföljning av Riks-trafikens verksamhet visar bl.a. att en underdimensionering av mandat, resurser och kompetens gentemot den bransch som myndigheten är satt att påverka ger små förutsättningar för att kunna fullfölja sitt uppdrag.146 Inrättandet av Järnvägsstyrelsen innebär hur som helst en nödvändig och välkommen förstärkning av konkurrensövervakningen på marknaden. Mot bakgrund av den rådande marknadsmodellen, där i persontrafiken endast de olönsamma järnvägslinjerna är konkurrensutsatta och konkurrensen inom godstrafiken alltjämt domineras av ett statligt företag är det tveksamt om man kan tala om järnvägsmarknaden som en fungerande konkurrensmark-nad. I vilken mån den nya myndigheten, utan andra ingrepp eller föränd-ringar i marknaden, ensam kan medverka till en mer fungerande och effek-tiv marknad är däremot tveksamt. Det skulle behövas ytterligare förändring-ar i dagens marknadssituation, som t.ex. ett slopande av SJ:s formella trafikeringsmonopol och särskilda åtgärder för att stimulera utvecklingen av en bättre fungerande konkurrens på godstrafikmarknaden. Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Målen med liberaliseringen av järnvägsmarknaden har formulerats succes-sivt i samband med flera olika beslut och inom ramen för en stegvis utveck-ling mot en alltmer öppnad marknad. En tolkning av dessa kan kort sam-manfattas enligt följande. Effektiva och attraktiva järnvägstransporter och en ökad andel till järnvägen av det totala transportarbetet. Konkurrens mel-lan trafikutövare och transportlösningar för samma behov. Ökad effektivitet och minskade kostnader för olönsam trafik. Denna tolkning till trots framgår det av vår kartläggning av liberaliseringsprocessen, att det är otydligt vad statsmakterna egentligen avsett med liberaliseringen av järnvägsmarknaden. Var det en lösning av järnvägens lönsamhetsproblem eller bättre kundan-passning och teknikutveckling som skulle åstadkommas? Beträffande lönsamhetsproblemen i statens egna företag har man inte, trots en ökande efterfrågan särskilt i persontrafiken, varaktigt lyckats lösa dessa. Teknikutvecklingen på järnvägsmarknaden har både anklagats för att vara långsam och kostnadsineffektiv. Vid sidan om infrastrukturen, är denna fråga i stor utsträckning koncentrerad kring järnvägens fordon. Utöver bris-ten på standardisering på fordonssidan och en fortfarande alltför teknik- och producentstyrd tillverkningsindustri har staten genom sitt agerande (ex. fordonsbidrag, breda tåg utan andrahandsvärde) bromsat utvecklingen av en fungerande fordonsmarknad. Järnvägsutredningen pekar t.ex. på senare års utvecklade finansiella lösningar (av SJ ingångna leasingavtal) samt det

146 Statskontoret, Rikstrafiken – Liten myndighet med stort uppdrag (2003:25).

132

regionala fordonsbidraget till trafikhuvudmännen som sådant som hämmar denna utveckling. Liberaliseringen måste dock sägas ha skapat förutsätt-ningar för att en fungerande fordonsmarknad kommer att utvecklas i fram-tiden vilket i sin tur öppnar möjligheterna för en ökad och mer differentierad fordonsutveckling. Beträffande ambitionen att åstadkomma en bättre samordning av den kollek-tiva trafiken återstår ännu mycket. Fortfarande saknas t.ex. en övergripande och fungerande samordning av det av stat och kommuner finansierade trafikutbudet. Gränserna mellan Rikstrafikens respektive trafikhuvudmän-nens ansvar är otydliga. Rikstrafikens uppgift har, trots myndighetens an-svar att utveckla och samordna trafiken, i många fall reducerats till att finansiera den interregionala delen i trafikhuvudmännens trafikupplägg. Den transportslagsövergripande tanke som uttrycks i de transportpolitiska målen har inte i nämnvärd omfattning kommit att avspeglas i det av samhället styr-da trafikutbudet. Beträffande kundanpassningen kan konstateras att resenärer i kollektivtrafi-ken fortfarande har ett begränsat inflytande såväl i den upphandlade trafiken som i den som SJ bedriver med ensamrätt. Inom godstrafiken finns ett ut-brett missnöje bland kunderna bl.a. när det gäller bristen på järnvägsföretag att vända sig till. Information om reseutbudet och tjänsternas innehåll har i takt med det öka-de antalet operatörer i persontrafiken blivit allt mer komplex. Olika trafik-operatörer erbjuder olika slag av resetjänster till olika priser och villkor. Transaktionskostnaderna för att informera sig om resemöjligheter och alter-nativ på marknaden har därför blivit märkbara. Detta gäller inte minst i perspektivet att en järnvägsresa ofta utgör en del i en mer sammansatt resa som förutsätter flera trafikslag för att komma från dörr till dörr. För att minska transaktionskostnaderna och öka tillgängligheten i hela transport-systemet skulle resenärerna behöva ha tillgång till en mer transportslags-övergripande och för hela landet samlad resenärsinformation än vad som finns idag. Sammantaget kan konstateras att konkurrensen inom järnvägssektorn är svagt utvecklad till följd av monopol i den kommersiella persontrafiken och dominans i godstrafiken. Attraktiviteten i järnvägstrafiken påverkas av att priserna för persontrafiken har ökat mer än den allmänna prisutvecklingen och på godssidan finns ett utbrett missnöje med den service och de tjänster som järnvägsföretagen erbjuder. Järnvägens andel av den totala persontrafi-ken har dock, i synnerhet i den olönsamma delen av trafiken, ökat relativt kraftigt, mycket till följd av omfattande satsningar på utbyggnad av banor

133

på senare år. Godstransporter med järnväg tappar däremot andelar på den totala godstransportmarknaden.147 Vidare kan konstateras att ambitionen att konkurrens skall råda mellan trafikutövare och transportlösningar för samma behov i viss mån hindras en bristande konkurrensneutralitet mellan trafikslagen. Detta bl.a. till följd av att järnvägen skatte- och avgiftsmässigt är relativt sett gynnad framför vägtrafik och sjöfart. Beträffande den olönsamma trafiken har möjligheten att konkurrensupphandla trafiken åtminstone inledningsvis lett till stora kostnadsbesparingar. 3.6 Styrningen av taximarknaden 3.6.1 Den oreglerade taximarknaden Den oreglerade marknaden kännetecknas av …

Marknaden regleras

… marknadsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder Informationsproblem gör det svårt för kunderna att på förhand bedöma taxi-tjänsterna.

– Prisreglering, lämplighetsprövning, obligatorisk anslutning till beställ-ningscentral.

Risk för uteblivna stordriftsfördelar i beställningsverksamheten avseende både produktion och beställning.

– Obligatorisk anslutning till beställ-ningscentral.

Risk för osund konkurrens p.g.a. överetablering.

– Behovsprövning.

… fördelningsproblem Därav föranledda åtgärder Risk för låg taxiservice i områden eller vid tider med litet kundunderlag.

– Trafikeringsplikt och kommenderings-planer

Dyrt resande för funktionshindrade som inte har transportalternativ till taxi.

– Subventionering av färdtjänst genom offentlig upphandling av samhälls- betalda taxiresor.

Före liberaliseringen av taximarknaden år 1990 hade man i Sverige genom olika typer av regleringar velat styra marknaden mot effektivitet, god till-gänglighet och god kundservice. Regleringarna syftade i stor utsträckning till att värna konsumentintresset genom att komma till rätta med de informa-tionsproblem som till viss del kännetecknar marknaden. Dessa problem består i att det för taxikunden är svårt att på förhand bedöma priset för en taxiresa. Vidare har kunderna ofta en dålig information om taxitjänstens kvalitet med avseende på exempelvis säkerhetsförhållanden och restid. Genom att taxorna före liberaliseringen var reglerade och att det (liksom idag) gjordes en lämplighetsprövning med avseende på exempelvis yrkes-kunnande och laglydnad för erhållande av trafikillstånd, ökade förutsätt-ningarna att komma tillrätta med dessa informationsproblem.

147 Enligt uppgifter från Banverket.

134

Förekomsten av beställningscentraler kan underlätta för såväl säljarna som köparna av taxitjänster genom att det blir lättare för dem att ”mötas” samt att det möjliggör för konsumenter att ställa frågor om exempelvis priser eller framföra klagomål. Vidare underlättas samordningen av de samhällsbetalda taxiresorna. Ju fler taxiföretag och fordon som är anslutna till en beställ-ningscentral, desto kortare blir sannolikt väntetiden för beställningstrafiken. Vidare finns det stordriftsfördelar i produktionen inom beställningsverksam-heten, exempelvis beträffande administration och viss teknisk utrustning som telefonväxlar. Av dessa skäl kan det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv finnas motiv för staten att uppmuntra eller tvinga taxiföretagen att ansluta sig till en beställningscentral. I Sverige skedde detta genom ett krav på obligatorisk anslutning till en beställningscentral för alla taxiföretag. Då det för bedrivande av taxiverksamhet krävs relativt sett små investe-ringar, kan det på den oreglerade taximarknaden finnas en risk för att det sker en ”överetablering” av taxiföretag. I avsaknad av en fungerande tillsyn kan detta i sin tur leda till en osund konkurrens på marknaden och/eller att det blir svårt för seriösa åkare att få en rimlig lönsamhet i verksamheten. Ett motiv för den behovsprövning som gjordes innan liberaliseringen var just att ge taxiföretagen en viss garanti för en rimlig lönsamhet. På taximarknaden finns det en risk för låg service eller mycket höga taxor för taxiresande under perioder av låg efterfrågan och/eller i områden med litet kundunderlag. Av fördelningspolitiska skäl fanns det därför en långt-gående utbudsreglering på taxiområdet i form av trafikeringsplikt och kom-menderingsplaner. Vidare var tanken att prisregleringen med centralt fast-ställda maximitaxor skulle leda till ekonomiska överskott på lönsamma tider, vilket skulle täcka de förluster som åkaren fick när denne enligt kommenderingsplanen tvingades att köra på olönsamma tider. För funk-tionshindrade personer som i liten utsträckning har något alternativ till taxi, subventionerades (liksom idag) taxitransporter genom kommunernas köp av färdtjänstresor. Samhället subventionerade även sjukresor och skolskjutsar.

135

3.6.2 Den reglerade taximarknaden Den reglerade marknaden kännetecknas av …

Marknaden liberaliseras successivt

… regleringsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder Svårigheter att på administrativ väg reglera fram effektivitet och service. Regleringsmyndigheterna var beroende och påverkade av producentintressen.

– Fri etableringsrätt (avskaffande av behovsprövning, trafikeringsplikt) samtidigt som det infördes skärpt lämplighetsprövning och krav på godkända taxametrar.

– Fri prissättning. Kravet på anslutning till beställnings-central hämmade marknadsdynamiken.

– Avskaffande av kravet på anslut-ning till beställningscentral.

Administrativa kostnader till följd av de långtgående regleringarna.

– Avskaffad utbuds- och prisreglering.

Informationsproblem gör det svårt för kunderna att på förhand bedöma taxi-tjänsterna.

– Krav på prisinformation. – Införande av taxiförarlegitimation. – Avskaffande av brytpunktstaxan. – Införande av jämförelsepriser.

… fördelningsproblem Därav föranledda åtgärder Risk för utebliven taxiservice i vissa delar av landet med litet kundunderlag.

– Möjlighet att vid upphandling av samhällsbetalda resor också påverka servicenivån på taxi i övrigt.

– Undantag från förbudet om kon-kurrensbegränsande samarbete för viss taxiverksamhet.

Den hårt reglerade svenska taximarknaden uppvisade en hel del problem. Regeringen menade att regleringen som sådan bidrog till uppkomna brister beträffande kundservice och effektivitet inom taxinäringen. Erfarenheterna hade visat att det genom regleringar på administrativ väg var svårt att styra branschen mot god service och effektivitet. En orsak till detta var att det i praktiken var svårt för regleringsmyndigheterna Transportrådet och läns-styrelserna att få tillgång till sådan information om hur marknaden såg ut och fungerade som behövdes för att möjliggöra en effektiv reglering. Vidare var det ett problem att producentintressena kom att vägas in i och påverka regleringen, exempelvis genom att prisregleraren Transportrådet var beroen-de av uppgifter från Svenska taxiförbundet. Konsekvensen av dessa regleringsmisslyckanden blev ofta ett för litet taxi-utbud och utebliven konkurrens på marknaden vilket gav svaga incitament för taxiföretagen till korta väntetider, god service och prispress. Bristen på konkurrens ansågs dessutom utgöra hinder mot utvecklande av nya affärs- och produktionsidéer. Även kravet på obligatorisk anslutning till en beställ-ningscentral riskerade att hämma marknadsdynamiken och innovations-förmågan inom taxibranschen.

136

Den långtgående och detaljerade regleringen av taximarknaden krävde en hel del kostsamma administrativa resurser. Även om höga administrativa kostnader inte har framhållits som något huvudskäl för liberaliseringen i de propositioner vi studerat i kartläggningen, kan även sådana motiv också ha haft en viss betydelse. Däremot fanns det uttalade förhoppningar om att liberaliseringen skulle leda till en effektiviserad beställningsverksamhet och därmed en uppbromsad kostnadsutveckling inom bl.a. färdtjänsten. Ovan beskrivna problem var viktiga skäl till liberaliseringen av taximark-naden genom slopandet av utbuds- och prisregleringen år 1990. I samband med detta infördes även en skärpt lämplighetsprövning samt regler om pris-information och taxametrar. Dessa åtgärder syftade i huvudsak till att på den liberaliserade taximarknaden underlätta för taxikunderna att på förhand bedöma taxitjänsternas pris och kvalitet. För att ytterligare minska infor-mationsproblemen infördes senare krav på taxiförarlegitimation och jäm-förelsepriser. I samma syfte avskaffades även den s.k. brytpunktstaxan. Vissa åtgärder som beslutades i samband med eller efter liberaliseringen har genomförts av olika fördelningspolitiska skäl. Liksom tidigare har kommu-ner och landsting efter liberaliseringen fortsatt att upphandla samhällsbe-talda taxiresor.148 I syfte att minska risken för utebliven taxiservice i vissa delar av landet, infördes i samband med liberaliseringen även en möjlighet att vid upphandlingen av de samhällsbetalda resorna påverka servicenivån hos taxi för allmänhetens behov. Vidare har det i konkurrenslagen införts vissa undantag på taxiområdet från lagens generella förbud mot konkurrens-begränsande samarbete. Dessa undantag har i första hand motiverats med att göra det möjligt att tillgodose det samhälleliga intresset av tillgång till taxi även i mindre tätbefolkade områden.

148 Kommunernas ansvar för att anordna färdtjänst samt förutsättningarna för funktions-hindrades rätt till tillstånd till färdtjänst, regleras sedan år 1998 i lag (1997:736) om färd-tjänst.

137

3.6.3 Den liberaliserade taximarknaden Dagens taximarknad uppvisar … … regleringsmisslyckanden Tänkbara åtgärder Utbrett fusk inom branschen snedvrider konkurrensen.

– Effektiviserad tillsyn av taxi-näringen.

– Krav på tömning av taxametrar i särskilda tömningscentraler.

Beställningscentraler och avtal om reglering av tillgång till kunder minskar konkurrensen.

– Utvärdering av effekterna av undantagen från förbudet mot konkurrensbegränsande sam-arbete.

Informationsbrist gör det svårt för kunderna att på förhand bedöma taxitjänsterna.

– Ytterligare regler som underlättar prisjämförelser mellan olika företag.

… fördelningsproblem Oklart huruvida målet om tillgång till taxi även i mindre tätbefolkade områden kan anses vara uppfyllt.

Ett stort problem som funnits på taximarkanden redan före liberaliseringen och som alltjämt råder idag, är förekomsten av oseriösa taxiföretag som genom ekonomisk brottslighet (t.ex. oredovisade intäkter) snedvrider kon-kurrensen på marknaden. Det har visat sig svårt för berörda myndigheter att trots regler om trafiktillstånd, taxiförarlegitimation och taxametrar samt genom den löpande tillsyn som sker, komma till rätta med problemen. Vid sidan av den ekonomiska brottslighet som finns inom branschen bland utövare med tillstånd, är ytterligare ett problem förekomsten av den olagliga yrkesmässiga trafiken (s.k. svarttaxi) där utövarna överhuvudtaget saknar rätt att bedriva yrkestrafik. På många lokala taximarknader finns idag endast en dominerande beställ-ningscentral till vilka flertalet taxiföretag är anslutna. Beställningscentraler-na kan lokalt utgöra ett etableringshinder på marknaden genom att taxiföre-tag kan anse sig tvungna att ansluta sig till existerande centraler för att få utföra samhällsbetalda köruppdrag och annan beställningsverksamhet. Detta gäller i synnerhet i glesbygd där andelen samhällsbetalda resor kan utgöra upp mot 90 procent av den totala taximarknaden. Till följd av att kommuner och landsting genom upphandling tecknar avtal med en eller flera beställ-ningscentraler för en given tid framåt, blir det svårt att under denna period etablera taxiverksamhet genom en konkurrerande central. Vid sidan av problemet med att en beställningscentral får ”monopol” på samhällsbetalda resor, utgör centralerna ur ett konkurrensperspektiv ett problem i sig genom att konkurrensen mellan anslutna taxiföretag i stor utsträckning uteblir när det gäller beställningstrafiken. Detta gäller i synner-het på marknader där antalet centraler är få och har en dominerande ställ-ning.

138

Ytterligare en omständighet som de facto begränsar konkurrensen och som utgör ett tillträdesproblem på vissa marknader, är den reglering som idag finns av tillgången till kunder på vissa flygplatser och tågstationer. Luft-fartsverket och SJ har slutit särskilda avtal med enbart vissa beställnings-centraler som innebär att enbart taxiföretag anslutna till dessa centraler får tillgång till de mest attraktiva upphämtningsplatserna. Bakgrunden till av-talen var att det efter liberaliseringen vid vissa flygplatser och tågstationer uppstod problem där mindre seriösa taxiföretag skapade oordning i köerna och lurade kunder med bristande lokalkännedom. Genom avtalen har dessa problem i stor utsträckning upphört. Trots att en del har gjorts för att underlätta för konsumenterna och komma tillrätta med de informationsproblem som finns på taximarknaden, anses det fortfarande relativt svårt för konsumenterna att jämföra priser och service-profil mellan olika taxiföretag. Regeringen har framhållit ett mål om tillgång till taxi även i mindre tätbe-folkade områden.149 Som beskrivits har undantag från konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete införts för viss taxisamverkan som berör beställningscentralerna. Syftet med undantagen har varit att möjliggöra att målet om taxitillgång även i mindre tätbefolkade områden kan uppfyllas. Det är dock oklart om detta mål idag kan anses vara uppfyllt. 3.6.4 Slutdiskussion Till skillnad från andra marknader liberaliserades taximarknaden inte successivt utan i ett steg år 1990 genom borttagandet av utbuds- och pris-regleringen. Åren efter liberaliseringen har präglats av ett fortsatt utredande på taxiområdet … Åren efter liberaliseringen fram till idag har präglats av fortsatt utredande med återkommande nya och förändrade regler på taxiområdet. Detta är i sig ett problem för taxinäringen och marknadens funktionssätt och har för före-tagen på marknaden inneburit en osäkerhet om de långsiktiga spelregler-na.150 Under perioden fram till idag har exempelvis tre olika utredningar tillsatts som på olika sätt haft till uppgift att (bl.a.) behandla problemen med ekonomisk brottslighet inom taxibranschen. Vid sidan av de successiva justeringar och kompletteringar på taxiområdet som har skett i existerande lagar, förordningar och föreskrifter, har dessutom hela yrkestrafiklagstift-ningen varit föremål för en grundläggande översyn och sedermera ersatts av en ny lagstiftning år 1998.

149 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140). 150 Detta utgör ett exempel på det som vi beskrivit som ”politisk risk”.

139

Det är enligt vår uppfattning uppenbart att man missbedömde och under-skattade de omställningsproblem och olägenheter som liberaliseringen skulle komma att medföra, i synnerhet avseende kundens ställning i rela-tionen till producenten samt avsaknaden av konkurrens på lika villkor på marknaden. Behovet av tillsyn över den liberaliserade taximarknaden under-skattades vilket ledde till en underdimensionering i detta avseende. Detta kan förefalla märkligt mot bakgrund av att avskaffandet av utbudsregle-ringen innebar att resurser frigjordes hos länsstyrelserna. Kritik kan vidare riktas mot hur regeringen sedan agerade i syfte att komma till rätta med uppkomna problem. Av kartläggningen framgår att regeringen de närmaste åren efter liberaliseringen vid ett flertal tillfällen kom att genomföra för-ändringar och skärpningar i regelverket i syfte att åtgärda problemen. Hante-ringen framstår emellertid som osäker och utdragen. Ett exempel på detta är införandet av taxiförarlegitimationen som regeringen beslutade om i decem-ber 1992, men som kom att börja gälla först från januari 1995. … även om många av åtgärderna har varit motiverade Oberoende av processen i sig kan det diskuteras huruvida de successivt höj-da kraven på lämplighet, taxametrar, prisinformation etc. utgör något etable-ringshinder på taximarknaden och på så sätt strider mot det bakomliggande motivet för liberaliseringen att öka konkurrensen på taxiområdet. Vi anser att vidtagna åtgärder på detta område i huvudsak har varit motiverade, exempelvis beträffande avvecklandet av brytpunktstaxan och införandet av jämförelsepriser. Motivet för åtgärderna har varit att underlätta för konsu-menterna att bedöma taxitjänsterna och att komma åt den utbredda ekono-miska brottsligheten inom branschen. Informerade kunder och jämlika kon-kurrensvillkor är en viktig förutsättning för en fungerande konkurrens. Vidare talar det faktum att såväl antalet tillståndsinnehavare som taxibilar sett över hela landet idag är större än vid tiden före liberaliseringen, för att de skärpta kraven inte på ett avgörande sätt har utgjort ett etableringshinder på marknaden.151

Angående dagens konkurrenssituation Viktigt att framhålla när det gäller taxiverksamhet är att marknadssituatio-nen och konkurrensförutsättningarna är väldigt olika mellan glesbygd och storstad. I vissa delar av landet utgör de samhällsbetalda taxiresorna över 90 procent av den totala taximarknaden medan motsvarande siffra i storstad är betydligt lägre. Möjligheten att bedriva taxiverksamhet på enbart privatkun-der gäller sannolikt endast de större orterna.152 Detta gör att man närmast kan tala om två separata taximarknader med olika förutsättningar; markna-den för samhällsbetalda resor samt marknaden för privat- och företagsresor.

151 Antalet tillståndsinnehavare har dock minskat med cirka 10 procent från år 1996 fram till idag. 152 Svenska Taxiförbundet har bedömt att det endast är i de 5–10 största orterna som det är möjligt att bedriva taxiverksamhet enbart på privatkunder.

140

Ett av de största problemen inom taxinäringen idag är förekomsten av eko-nomisk brottslighet vilket snedvrider konkurrensen på marknaden. Till detta kommer även problemet med svarttaxi. Vi anser att det bör vara en priorite-rad uppgift att komma tillrätta med dessa problem. Så länge de kvarstår hämmas utvecklingen mot en fungerande konkurrens på taximarknaden och de positiva effekter som följer av detta. Mot bakgrund av att problemen nu har funnits på marknaden under lång tid, är det förvånande att man ännu inte lyckats kommit tillrätta med dem. Kritik kan därför riktas mot att beslutsfat-tarna har varit för passiva och obeslutsamma. Vi konstaterar exempelvis att förslaget om obligatorisk tömning av taxametrar i särskilda tömningscentra-ler som tidigare föreslagits i två olika utredningar (men som inte realiserats), nu återigen skall analyseras särskilt i Utredningen om taxinäringen. Beträffande de undantagsregler från konkurrenslagens förbud mot konkur-rensbegränsande samarbete som beslutats på taxiområdet, kan man hävda att de strider mot ambitionen att skapa ökad konkurrens på taxiområdet vilket var ett av motiven för liberaliseringen. Samtidigt ligger åtgärderna i linje med målet på taxiområdet om god tillgänglighet. I detta fall har statsmak-terna gjort en avvägning där det samhälleliga intresset av tillgång till taxi i mindre tätbefolkade områden, har fått väga tyngre än den generella prin-cipen om förbud mot konkurrensbegränsande samarbete.153 Oberoende av detta är det ur ett konkurrensperspektiv ett problem att det på många lokala marknader bara finns en beställningscentral för kunderna att vända sig till. Detta försvårar priskonkurrensen och serviceprofileringen mellan olika taxi-företag. Då det såvitt känt inte har gjorts någon studie av vilka effekterna är av undantagen eller i vilken utsträckning de faktiskt behövs för att tillgodose samhällets intresse av tillgång till taxi, menar vi att det nu kan vara dags att göra en närmare utvärdering av detta. Problemen med beställningscentraler förstärks i den utsträckning som centralerna aktivt förhindrar eller försvårar anslutning av nya företag. I sådana fall utgör de etableringshinder på marknaden, i synnerhet i områden med stor andel beställningstrafik och/eller där kundernas kännedom om de etablerade centralerna är väl inarbetade sedan tidigare. Ett närliggande problem är vidare att kommunernas och landstingens upphandling av sam-hällsbetalda taxiresor, innebär att konkurrensen på taximarknaden begränsas under avtalstiden. Detta kan i sin tur leda till att färre företag kommer att delta i anbudsupphandlingen för nästföljande period. Detta problem illustre-rar vikten av att upphandlande enheter i möjligaste mån utformar upphand-lingarna av samhällsbetalda resor på ett sådant sätt att hänsyn också kan tas till den långsiktiga konkurrenssituationen.

153 Före införandet av undantagsreglerna prövades taxiföretagens samarbete i anslutning till det generella förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete och i form av individuella undantag. Efter införandet av de nya reglerna har färre fall av taxisamverkan varit föremål för verkets prövning.

141

Bortsett från de etableringsproblem som kan uppstå till följd av beställ-ningscentraler som vi redogjort för ovan, anser vi att det idag inte finns några större etableringshinder på den svenska taximarknaden. Vem ansvarar för att följa taximarknaden och utveckla konkurrensen? I arbetet med denna rapport har vi noterat att dokumentation och analys av marknadsförhållanden och konkurrenssituationen på taxiområdet, förekom-mer i liten utsträckning i jämförelse med de fem andra studerade marknader-na. Det har gjorts ett antal forskningsstudier som i huvudsak har fokuserat på effekterna av taximarknadens liberalisering. Vidare har Konkurrens-verket i några rapporter ytligt berört konkurrenssituationen på taxiområdet och effekterna av liberaliseringen, men i övrigt inte behandlat dessa frågor närmare. Konkurrensverkets verksamhet på taxiområdet har huvudsakligen berört taxiföretagens samarbete i beställningscentralerna där myndigheten (i synnerhet före införandet av undantagsreglerna) har behandlat ansökningar om undantag från konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete. På taxiområdet saknas det, till skillnad från några av de andra studerade marknaderna, någon myndighet som har ett övergripande ansvar att följa marknaden och utveckla konkurrensen på området. Trafikhuvudmännen är dock skyldiga att ”… ägna uppmärksamhet åt taxifrågorna och verka för en tillfredsställande taxiförsörjning.”154 Vidare har länsstyrelserna en allmän uppgift att främja en effektiv konkurrens i länen, men i den utsträckning som detta sker på taxiområdet berörs enbart situationen i det enskilda länet. Kunskapen om marknadsförhållanden och konkurrenssituationen på taxi-området totalt sett förefaller emellertid vara begränsad. Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Ett bakomliggande motiv för liberaliseringen av taximarknaden var att skapa en ökad konkurrens och ge utrymme för nya företagsidéer. Detta menade man skulle leda till en höjd effektivitet inom branschen samt för-bättrad kundservice och prispress. Efter liberaliseringen har konkurrensen på taximarknaden ökat på åt-minstone vissa delmarknader. Liberaliseringen har medfört ett totalt sett ökat utbud av taxifordon och inneburit kortare väntetider för kunderna i framför allt storstäderna. Det finns även vissa uppgifter som talar för att taxikunderna uppfattat ett trevligare bemötande efter liberaliseringen.

154 Lag (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik.

142

Priserna på taxiresor för privatpersoner har däremot inte pressats i enlighet med målen utan tvärtom stigit snabbare än KPI och NPI sedan liberalise-ringen år 1990.155,156 Det är svårare att uttala sig om hur stor kostnadsut-vecklingen har varit för samhällsbetalda resor. Mot bakgrund av att taxiföre-tagen före liberaliseringen tog ut samma avgifter för samhällsbetalda resor som för privatresor och det nu sker en differentiering dem emellan, torde emellertid kostnadsutvecklingen för samhällsbetalda resor åtminstone ha varit långsammare än för privatresorna.157 Detta kan tala för att den ökade konkurrensen i kombination med möjligheten att upphandla samhällsbetalda taxiresor, har haft en positiv effekt på kostnaderna. Vidare har vissa studier visat att det finns ett samband mellan graden av konkurrens vid upphand-lingar och kostnaderna för dessa resor. Produktiviteten inom taxibranschen (mätt som produktion per arbetad tim-me och i relation till näringslivet) har utvecklats svagt och i själva verket minskat under 1990-talet. Man kan emellertid också konstatera att produkti-vitetsminskningen synes vara mindre efter liberaliseringen i jämförelse med utvecklingen under 1980-talet. Vidare bör framhållas att antalet arbetade timmar inom taxinäringen har ökat efter liberaliseringen.158

155 Dessa uppgifter är hämtade från SCB:s underlag till Regelutredningen. 156 Flera möjliga förklaringar till detta har presenterats. En sådan förklaring är att det är naturligt att priserna stiger när väntetiderna sjunker. Med detta synsätt kan man alltså inte utan vidare jämföra priserna för taxi före liberaliseringen (med lång väntetid) med priserna för taxi efter liberaliseringen (med kort väntetid) då de helt enkelt utgör olika produkter. En annan förklaring till de höjda priserna är att det redan före liberaliseringen fanns ett upp-byggt behov av att höja taxorna för att nå god lönsamhet. 157 Denna bild bekräftas av såväl Svenska Kommunförbundet som Svenska Taxiförbundet. 158 Konjunkturinstitutet, 1990-talets avregleringar: Vad säger aggregerade data? (2004–09–13).

143

144

4 Sektorsövergripande iakttagelser Av föregående kapitel framgår att det både finns likheter och skillnader beträffande liberaliseringsprocessen och hur väl de styrmedel som har använts hänger ihop med målen. Det kan konstateras att målen – som ofta är så pass allmänt hållna att de kan vara svåra att följa upp – ibland är både dubbla och motstridiga. Trots generella förvaltningspolitiska ambitioner finns starka sektorsgränser och styrningen av sektorerna är alltjämt relativt separerad. Detta kan leda till att substitutionsmöjligheterna mellan sektorer-na och när det gäller att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster blir för-hållandevis dåligt utnyttjade. I detta kapitel redovisar vi några allmänna och tvärgående iakttagelser från styrningen av de sex marknaderna. Vi diskuterar och drar övergripande slut-satser kring hur man har hanterat t.ex. regleringar, övervakning och tillsyn, organisations- och ägarfrågor samt fördelningspolitiska aspekter på de olika marknaderna. 4.1 Politiska mål och målkonflikter I avsnitt 2.1.2 redovisas olika mål och motiv som ställts upp och som har betydelse för de liberaliserade marknaderna. Det gäller sektorsmål, motiv för liberaliseringen respektive det statliga ägandet samt mål som motiveras av externa effekter eller fördelningspolitiska effekter. Bara genom denna sammanställning kan konstateras att det ur styrningssyn-punkt finns problem när det gäller att definiera vad som skall uppnås utifrån fattade politiska beslut. I detta avsnitt diskuterar vi några sådan styrnings-problem. Otydliga mål Målen är formulerade på ett övergripande plan, vilket försvårar såväl själva styrningen av verksamheten som uppföljning och utvärdering. Är målen otydliga får de som leder verksamheten tolka dem eller ta hjälp av ägaren alternativt av i andra sammanhang formulerade mål för att få tydligare foku-serade och användbara mål. På de liberaliserade marknaderna är det flera aktörer som kan ha anledning att förhålla sig till målen. Det gäller besluts-fattare som behöver bedöma om liberaliseringen genomförts på ett sådant sätt att målen nås, tillsynsmyndigheter som skall se till att marknadens aktö-rer följer regelverket så att målen nås och statliga bolag som skall agera affärsmässigt på marknaden samtidigt som de kan vara styrda av politiska mål. Är målen otydliga är risken uppenbar att de tolkas olika av aktörerna, vilket bidrar till sämre måluppfyllelse. Detta kan sägas gälla på marknader-na för el, järnväg, flyg och post.

145

Vidare gör otydliga mål det svårt att uttala sig om huruvida man uppnått målen. När är t.ex. inrikesflyget och järnvägen samhällsekonomiskt effek-tiva eller när är postens priser rimliga? Motiven för liberaliseringarna är mer fokuserade än sektorsmålen. När man uttalar sig om effekterna av liberaliseringen och om målen nåtts är det vik-tigt att redovisa vilka mål man jämför med. T.ex. saknas mål för att motver-ka negativa externa effekter (som miljöhänsyn) i motiven för liberalisering-en. Det kan innebära att miljömål som ingår i sektorsmålet inte nås, även om målen för liberaliseringen uppnås. För flertalet studerade sektorer finns samhällsekonomiska mål, om än olika uttryckta. De transportpolitiska målen, som är giltiga för inrikesflyget och järnvägen, talar om ”samhällsekonomiskt effektivt”. På telemarknaden handlar det istället om ”till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad”. På energiområdet används inte begreppet samhällsekonomi, men målet är så omfattande att det ändå får sägas vara ett samhällsekonomiskt mål. På övriga marknader, men även för elmarknaden, talas om priserna eller mål för priserna. Vid liberaliseringen på elmarknaden angavs ”lägsta möjliga priser” som motiv. Senare har målsättningen ändrats till att priserna skall vara ”rimliga”. För post anges också ”rimliga priser” som mål, men priserna skall också vara enhetliga. För taxi anges som motiv för liberaliseringen att den skall skapa prispress. Vi menar att målet ”rimliga priser” är ett exempel på ett otydligt mål. För vem skall priset vara rimligt? Det kan ju onekligen vara skillnad på vad kon-sumenten respektive producenten anser vara rimligt. Motstridiga mål Utöver att målen är otydliga är de också i många fall motstridiga. I sektors-målen finns i stor utsträckning mål som lätt kommer i konflikt med var-andra. En annan tydlig målkonflikt finns mellan motivet för liberaliseringen och statens motiv till och agerande som ägare. Denna senare målkonflikt diskuteras särskilt nedan. Ett exempel på målkonflikt i ett sektorsmål finns inom energipolitiken. Där skall energiomställningen till förnybara energikällor kombineras med en trygg tillgång till energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Åt-minstone på kort sikt torde dessa mål vara svåra att förena. Frågan uppstår då när det finns motstridiga mål hur dessa skall följas upp och hur måluppfyllelsen skall bedömas. Är målen motstridiga görs – med-vetet eller omedvetet – prioriteringar mellan dessa. Utan närmare vägled-ning vad som väger tyngst riskerar arbetet för att uppfylla målen att bli

146

ganska godtyckligt. Otydliga mål innebär därför att beslutande organ lämnar ifrån sig möjligheten att tydligt styra en verksamhet. Mål för statligt ägande I målen/motiven för alla de studerade liberaliseringarna anges konkurrensen som ett medel för att marknaderna skall fungera effektivare. Alla studerade marknader (utom taximarknaden) har ett helt eller delvis statligt ägt bolag. De har sitt ursprung i tidigare monopol, men agerar således nu på en kon-kurrensutsatt marknad. Bolagen är de största aktörerna på respektive mark-nad. För konkurrenssituationen är det därför mycket viktigt hur staten agerar som ägare till dessa bolag. Mål för bolagens agerande anges i ägardirektiv. Dessa kan vara dokumenterade, men de kan också ges under hand. Inget av de statliga bolag som agerar på de studerade marknaderna har age-rat som ”prispressare” i den meningen att man varaktigt syftar till att sänka prisnivån på marknaden. Statens avkastningskrav verkar ha prioriterats före att skärpa konkurrensen på de aktuella marknaderna. Detta är dock inget självklart agerande från staten som ägare på liberaliserade marknader. Exempel på ett annat förhållningssätt är SBAB:s agerande på bolånemark-naden, där man genom lägre kostnader än de största bankerna kan ha relativt sett låga räntor. I inget av de statliga bolag som agerar på el-, tele-, inrikes-flyg- och järnvägsmarknaderna bedömer vi att bristande priskonkurrens beror på andra mål än att ge god avkastning. Fördelningsmål kan nås med rätt styrmedel En ytterligare målkonflikt kan gälla målet om att skapa effektiva marknader samtidigt som fördelningspolitiska mål skall nås. Exempel på denna konflikt finns på tele-, post- och transportmarknaderna. På de nu studerade marknaderna har de fördelningspolitiska målen tagits om hand genom olika åtgärder, t.ex. korssubventionering och upphandling. Vi kan alltså konstatera att de fördelningspolitiska målen går att nå, även efter en liberalisering. Att man nått dessa mål innebär dock inte automatiskt att de nu använda styrmedlen är de mest effektiva. Det kan finnas alternativ som på ett bättre sätt når uppställda mål. I vissa områden kan det t.ex. vara mer effektivt att ersätta utdelning av brev med fax eller e-post. Bristande överensstämmelse mellan mål och styrmedel Målen på transportområdet är trafikslagsövergripande, dvs. de säger inget om med vilket trafikslag behovet skall tillgodoses. Styrmedlen däremot är i huvudsak knutna till trafikslag. Exempelvis sker upphandling av olönsam tåg- och flygtrafik för sig, även om en mer gemensam beredning har börjat tillämpas. Här skulle man kunna gå längre för att få trafikslagsöveripande bedömningar. Statskontoret har tidigare föreslagit att sådana trafikslagsöver-gripande bedömningar skall ske i ökad utsträckning vid Rikstrafikens upp-

147

handling av olönsam trafik.159 Liknande förslag har också lämnats av Järn-vägsutredningen. Betyder målen något? Vi har ovan visat på några problem med de olika mål som politiskt satts som har betydelse för de liberaliserade marknaderna. Det kan dock diskuteras i vilken utsträckning de liberaliserade marknaderna påverkats av hur målen formulerats. Att målen har betydelse torde vara oomtvistat, men vårt intryck är att det långt ifrån är den enda omständigheten som påverkar marknaderna. Det kan därför vara av intresse att här diskutera andra påverkansfaktorer. Alla studerade marknader, utom taximarknaden, har tidigare varit monopol-marknader eller haft svag konkurrens med ett fåtal aktörer. Ett medel i libe-raliseringen är konkurrensen. Vårt intryck är att man inför beslut om libera-liseringen inte tillräckligt analyserat förutsättningarna för att konkurrens skulle uppstå genom att fler aktörer kommer till på marknaden och hur kon-kurrensen skulle upprätthållas på en acceptabel nivå. Exempel på tendenser som behöver bedömas är risken för att konkurrensen minskar efter hand genom uppköp/samarbete, att aktörerna inte priskonkurrerar (oligopolbe-teende) etc. En delfråga i detta sammanhang är statens agerande som ägare. Konkurrensförhållandena är en central fråga för hur marknaden utvecklas och för i hur stor utsträckning olika mål nås. Jämförs el- och telemarknaderna är de lika med tanke på att de har tre domi-nerande aktörer. En viktig skillnad mellan marknaderna är att det på tele-marknaden finns en aktiv priskonkurrens, medan den på elmarknaden är svag. Ytterligare en fråga som påverkar marknadens funktionssätt är hur den reg-leras och hur effektiv tillsynen av infrastrukturen är. Eftersom de studerade marknaderna är beroende av en för respektive marknad gemensam infra-struktur blir det centralt att tillträdet till infrastrukturen sker konkurrens-neutralt och att prissättningen är tillräckligt kontrollerad för att undvika monopolprissättning. Sammanfattningsvis När vi studerat målen för sektorerna samt motiven för liberaliseringarna och för det statliga ägandet har vi konstaterat att

• målen är otydliga och ibland motstridiga, • fördelningsmålen kan nås med rätt styrmedel, • mål och styrmedel ibland brister i överensstämmelse samt att • målen har en begränsad betydelse för hur marknaderna utvecklats. 159 Statskontoret, Rikstrafiken – Liten myndighet med stor uppdrag (2003:25).

148

4.2 Fördelningspolitik och rättigheter Fördelningsfrågor är politiska till sin natur. Vägledande för hur sådana frågor hanteras är politiska deklarationer av typen ”service till alla på lika villkor” eller ”service i hela landet av god kvalitet”. Dessa mål kan inte tolkas bokstavligt utan måste avvägas mot andra mål. Den viktiga frågan i sammanhanget blir därför huruvida de mekanismer som har skapats för att hantera avvägningsproblemen i det löpande beslutsfattandet, är väl utfor-made för ändamålet. Särskilt intressant att undersöka här är om de föränd-rade förutsättningarna inom de sex studerade sektorerna har lett till att för-delningsproblemen kommit att nedprioriterats i förhållande till tidigare. Fördelningsproblemens natur Fördelningsrelaterade problem kan föreligga även om varu- eller tjänste-försörjningen fungerar effektivt i stort, nämligen om den marknadsjämvikt som uppstår inte anses fördelningspolitiskt acceptabel. Fördelningsproble-men har varierande karaktär och följande tre kategorier kan urskiljas:

• Inkomstrelaterade problem. Här ses hushållsinkomsten som den centrala begränsningen och politiken inriktas på att åstadkomma en jämnare för-delning av den disponibla inkomsten.

• Grupper med särskilda behov. Vissa grupper, exempelvis vissa katego-rier äldre eller funktionshindrade, har speciella behov som de inte kan tillgodose inom ramen för sin egen hushållsbudget.

• Särskilda behov knutna till region. Vissa delar av landet har höga pro-duktionskostnader för vissa tjänster.

De i denna rapport aktuella tjänsteområdena – transporter via järnväg, in-rikesflyg och taxi, kommunikationer genom post och tele samt elektricitet – är inte aktuella att utnyttja för att lösa den första kategorin av problem som har ett allmänt inkomstomfördelande syfte. Inget av de sex tjänsteområdena representerar en så betydande del av genomsnittshushållets budget att sek-torsanknutna subventioner har någon märkbar fördelningspolitisk effekt.160 På dessa områden är det i stället inom den andra och den tredje kategorin som de viktiga fördelningsaspekterna finns. I den andra kategorin, grupper med särskilda behov, förekommer särskilda åtgärder inom exempelvis trans-port- och kommunikationsområdena. Exempel på detta är följande.

• Funktionshindrade som har svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel har enligt lag rätt till subventionerat resande genom färdtjänsten.161

160 Ett exempel på åtgärd inom denna kategori är möjligtvis den prisökningsreglering som finns av avgifter för privatpersoners inrikes befordran av brevförsändelser. 161 Det är kommunerna som ansvarar för att anordna färdtjänsten.

149

• Krav ställs på att tåg- och flygtrafiken handikappanpassas inom vissa ramar.

• Staten tillgodoser genom upphandling äldre och funktionshindrades be-hov av särskilda posttjänster och elektroniska kommunikationstjänster.

Inom den tredje kategorin, särskilda behov knutna till region, tillförsäkras hushåll i olika delar av landet en viss grundläggande standard i försörjning-en genom politiska åtaganden på nationell nivå. Exempel på detta är fast-ställandet av särskilda postpolitiska och telepolitiska mål som definieras i postlagen respektive telelagen och som bl.a. ställer krav på att alla skall ha tillgång till service av en viss kvalitet till rimliga priser. Beträffande trans-portsektorerna inrikesflyg, järnväg och taxi finns övergripande mål formule-rade som rör tillgänglighet och tillgång för alla. Kostnaden för att producera tjänster på de olika sektorerna varierar kraftigt över landet, även inomregionalt. Om priserna fullt ut skulle återspegla kost-naderna skulle därför hushållsutgifterna för en genomsnittlig förbrukning variera i motsvarande mån. För några av tjänsterna skulle en strikt kostnads-baserad prissättning leda till att vissa hushåll avstod från konsumtion eller skaffade sig alternativ med en lägre servicenivå. Detta gäller exempelvis postutdelning i de mest isolerade hushållen i fjällvärlden och skärgården. En av regering och riksdag fastslagen ambition att hushållen i alla delar av landet skall ha tillgång till tjänsterna i fråga, och dessutom till likartade priser, kräver alltså någon form av offentligt åtagande. Huvudprocedurerna för att fatta beslut om och hantera avvägningsproble-men mellan kostnadseffektivitet och fördelningspolitiska mål är följande.

• Beslut fattade direkt i en politiskt ansvarig församling.

• Beslut på tjänstemannanivå på basis av politiska direktiv och instruk-tioner, kombinerade med en möjlighet att överklaga.

• Beslut i affärsverk eller statliga bolag på basis av direktiv och instruktio-ner med eller utan möjligheter att framföra klagomål.

Finansieringsmetoderna varierar med beslutsproceduren. I de båda först-nämnda fallen blir utgifterna för de fördelningspolitiskt motiverade tjänster-na synliga över en offentlig budget, antingen över den ordinarie budgeten eller genom särskilda anslag för offentlig upphandling av tjänsterna i fråga. I det tredje fallet sker finansiering normalt genom korssubventionering inom affärsverkets eller bolagets verksamhet. En jämförelse med rättighetsbaserade offentliga tjänster För att få perspektiv på avvägningsproblemen inom de sex aktuella tjänste-områdena kan det vara lämpligt att göra en jämförelse med andra områden där offentliga åtaganden spelar stor roll för produktionsförutsättningarna.

150

Även om förutsättningarna i många avseenden skiljer sig, kan man jämföra med de grundläggande offentliga tjänsterna inom grundutbildning samt vård och omsorg. För dessa tjänster finns starka politiska åtaganden beträffande tillgången, oavsett hushållsinkomst. Trots det starka politiska åtagandet på dessa områden är rättigheterna emellertid inte absolut definierade. Ett exem-pel på detta är grundutbildningen där rätten till skolgång finns inskriven i lag och där utbildningens innehåll beskrivs tämligen detaljerat i utbildnings-planer utarbetade av sektorsmyndigheten. Samtidigt bestäms viktiga praktis-ka aspekter på utbildningen av den lokala producenten, dvs. kommunen. Vad som skall anses vara ett rimligt avstånd till skolan för eleverna avgörs av skolförvaltningen i kommunen, men ytterst av majoriteten i kommun-fullmäktige. Lärartätheten och andra betydelsefulla faktorer för skolmiljön bestäms också lokalt och kommer därmed att vara beroende av den lokala politiska majoritetens prioriteringar. Till följd av detta kommer välfärdstjänsterna, trots att de är förknippade med starka politiska åtaganden, att uppvisa variation över landet avseende utformning, tillgänglighet och avgifter. Även den varierande praktiska han-teringen på tjänstemannanivån och/eller i de producerande enheterna kom-mer att leda till variationer. Det karaktäristiska draget för de avvägningar som alltid måste ske är att de träffas i en politisk miljö. Antingen sker det direkt genom att besluten fattas av politiskt valda ombud eller också indirekt genom beslut som fattas på tjänstemannanivå utifrån politiska direktiv. På de sex aktuella områdena är det politiska åtagandet svagare än för de rättighetsbaserade tjänsterna. Det är därför naturligt att variationerna i olika avseenden här kan komma att bli ännu större. Detta har dock motverkats genom politiska beslut som syftar till att inom rimliga gränser skapa likfor-mighet i servicenivån. Åtagandena varierar emellertid mellan de olika sekto-rerna liksom metoderna för att hantera de uppkomna avvägningsproblemen. Något som kan liknas vid rättighetsbaserade politiska åtaganden finns möj-ligtvis beträffande postservice, telekommunikationer och taxi genom färd-tjänsten. Hur har fördelningsproblemen hanterats inom de aktuella sektorerna? Elförsörjningen har i mindre utsträckning än de övriga marknaderna präg-lats av uttalat fördelningsrelaterade mål. Elnätet blev tidigt utbyggt i stort sett i hela landet. Tonvikten har i stället legat på tillförlitlighet och effekti-vitet hos energisystemet som helhet. Trots att fördelningsrelaterade mål inte har uttryckts i någon större omfattning, har man ändå beslutat om ett antal åtgärder med den innebörden. Ett exempel på detta är att skatten för för-brukning av el är något lägre i vissa kommuner i norra och mellersta Sverige än i övriga kommuner. Ytterligare ett exempel är att det successivt har skett fortsatta sammanslagningar av koncessionsområdena där syftet bl.a. har varit att utjämna variationen i nätavgifterna mellan olika områden. Även tariffsättningen på stamnätet är uppbyggd på ett sådant sätt att det sker en

151

utjämning mellan norra och södra Sverige. Vidare infördes år 1999 ett sär-skilt investeringsstöd för elektrifiering av hushåll som saknar nätanslutning. Behovet av en grundläggande postservice har slagits fast vid flera tillfällen under 1990-talet och mål för detta har fastställts och definierats i postlagen. I enlighet med såväl tidigare som nuvarande lydelse, skall det enligt lagen finnas en samhällsomfattande postservice i hela landet som innebär att alla skall kunna ta emot brev och att alla skall kunna befordra brev till rimliga och enhetliga priser.162 Dessa övergripande mål har sedan preciserats i post-förordningen samt genom (först) särskilda avtal och (senare) tillståndvillkor för Posten AB. De operativa besluten beträffande den exakta tolkningen och hanteringen av ställda krav, ligger dock på lokal nivå inom Postens admi-nistration. Någon större förändring i detta avseende har inte ägt rum under 1990-talet och 2000-talets första år. I enlighet med tillståndvillkoren har Posten en skyldighet att årligen rapportera klagomål på servicens kvalitet till PTS. Vidare ersätter staten merkostnaderna för den aktör (i praktiken Posten) som av PTS ges i uppdrag att förmedla blindskriftsförsändelser samt erbjuda en utsträckt lantbrevbärarservice för funktionshindrade. En eventuell merkostnad för Posten att producera den samhällsomfattande postservicen finansieras genom korssubventionering mellan olika produkt-grupper inom bolaget. Staten tillför inte några anslag för denna service. Samtidigt ställer postlagen krav på att tillhandahållandet av den samhälls-omfattande posttjänsten skall ske till priser som grundar sig på kostnaderna. Till följd av kravet på enhetliga priser, sker det vidare en korssubventione-ring inom posttjänsten mellan geografiska områden med lägre produktions-kostnader och områden med högre kostnader. De fördelningsrelaterade målen för telemarknaden har varit stabila under perioden sedan 1980-talets slut. Målen refererar till ”ett öppet telenät som täcker hela landet”, att ”bidra till regional balans”, att ”alla skall ha råd” och att ”kostnaderna skall betalas solidariskt”. I telelagen som infördes år 1993 ställs villkor på operatörerna om leveransplikt och glesbygdsservice. I sam-band med den samtidiga bolagiseringen av Televerket, träffades övergångs-vis avtal mellan staten och Telia om pristak och skyldighet att utan särskild ersättning upprätthålla telefoni i hela landet. Idag regleras detta i tillstånds-villkor och sådana krav gäller för alla operatörer som tillhandahåller allmän telefoni eller mobiltelefoni efter tillstånd från PTS. Däremot regleras inte längre priserna i förväg. Från mitten av 1990-talet har statligt stöd utgått till utbyggnaden av infrastruktur, bl.a. till kommuner för bredbandsutbyggnad. I upphandlingen av 3G-nätutbyggnaden formulerades krav på täckningsgrad och utbyggnadstakt. Hittills har dock varken målen om tillgång till IT-infra-struktur till alla eller en landsomfattande täckning av de nya mobilnäten

162 Statsmakterna har dessutom formulerat ett särskilt ”postpolitiskt mål” med liknande innebörd som kommer till uttryck i bl.a. budgetpropositionen.

152

kunnat uppnås. Det har visat sig vara svårt att kombinera satsningar av regional- eller fördelningspolitisk natur med marknadsmässiga villkor och krav på kommersiell lönsamhet. Inrikesflyget omfattas liksom järnvägstrafiken av målen om att alla skall ha tillgång till ett effektivt transportsystem och att transportsystemet skall bidra till att trygga en balanserad regional tillväxt. Flygtrafiken på vissa mindre orter har emellertid haft problem med lönsamheten. I samband med de första stegen mot en marknadsorienterad flygtrafik i början av 1990-talet, beslöts att SAS och Linjeflygs åtaganden beträffande Norrland skulle bestå. År 2001 infördes ett system med upphandlad trafik på ett tiotal orter i Norr-land och Värmland, med Rikstrafiken som ansvarig myndighet. Liksom på järnvägsområdet har såväl omfattningen av trafiken som kostnaderna för denna ökat successivt. Utan betydande anslagsökningar har därför Riks-trafiken haft svårt att upprätthålla den upphandlade flygtrafiken på tidigare nivåer. På inrikesflygområdet introducerades vidare år 1999 ett statligt drift-bidrag till kommunala och privata flygplatser i syfte att säkerställa en till-fredsställande interregional flygtrafikförsörjning i hela landet. Inom järnvägstrafiken är fördelningsmålen formulerade i termer av att alla skall ha tillgång till ett effektivt transportsystem, dock utan att särskilt peka ut med vilket trafikslag transporterna skall ske. Vidare finns det en ambition att transportsystemet skall bidra till att trygga en balanserad regional till-växt. Trafiken på vissa bandelar har under lång tid genererat underskott. Då SJ drevs utan tydliga avkastningskrav hanterades dessa underskott genom korssubventionering mellan lönsamma och olönsamma delar av nätet. I samband med uppdelningen i Banverket och SJ började man istället att upp-handla trafiken på de olönsamma interregionala sträckorna för att avlasta SJ kostnadsansvaret för trafiken på dessa. Samtidigt överfördes ansvaret för den regionala och lokala trafikförsörjningen på kommuner och landsting. Dessa fick under en övergångsperiod statliga bidrag för att ersätta järnvägs-trafiken med buss, men i kanske oväntat stor utsträckning valde de att fort-sätta driva järnvägstrafik genom att upphandla denna. Upphandlingarna har ökat transparensen genom att nivån på subventionen har blivit tydligare, vilket också har gjort det lättare att utsätta subventionen för politisk prövning. Någon större förändring i transporternas omfattning och upplägg jämfört med den trafik SJ tidigare bedrev inom ramen för sitt monopol, har dock inte inträffat. Omfattningen av den upphandlade tågtrafi-ken liksom kostnaderna för denna, har dock ökat i takt med lönsamhetsprob-lem i SJ:s kommersiella trafik. Alternativa transportlösningar – t.ex. buss-trafik istället för tågtrafik – har använts i relativt liten utsträckning, trots att detta var en av avsikterna med trafikhuvudmannareformen. Med tanke på kommunernas ansträngda finansiella situation, kommer sannolikt behovet av statlig finansiering att öka i framtiden om den nuvarande trafiken skall kunna bibehållas.

153

Beträffande taxi och inriktningen av yrkestrafiklagstiftningen, konstaterades inför liberaliseringen att samhället har ett ansvar att upprätthålla en tillfreds-ställande trafikförsörjning och att detta kan motivera åtgärder från samhäl-lets sida för att säkerställa ett visst grundläggande trafikutbud. Taxi förklara-des ha ett betydande värde som komplement inom trafikförsörjningen och skulle därutöver karaktäriseras av ”… god tillgänglighet, såväl geografiskt som över dygnets timmar”.163 I samband med liberaliseringen av taximark-naden fick kommuner och landsting möjlighet att i samband med upphand-ling av samhällsbetalda taxitjänster även påverka utbudsnivån hos taxi för allmänhetens behov. Även senare har det samhälleliga intresset av ”… till-gång till taxi även i mindre tätbefolkade områden” framhållits.164 I syfte att underlätta försörjningen av taxitjänster på orter med svagt kundunderlag infördes år 2000 vissa undantagsregler från konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete. Sammanfattningsvis Med utgångspunkt från diskussionen ovan och tidigare avsnitt i rapporten drar vi följande slutsatser beträffande de fördelningspolitiska aspekterna på de sex liberaliserade marknaderna:

• De beslutsprocedurer som tillämpas för att hantera avvägningen mellan fördelningspolitiska mål och andra mål bedöms i huvudsak fungera väl. Det finns inga indikationer på att liberaliseringen inom de olika sektorer-na i sig har lett till en nedprioritering av de fördelningspolitiska målen i förhållande till tidigare.

• Det finns inget som tyder på att uppsatta fördelningspolitiska mål på de olika sektorerna inte har uppnåtts på de liberaliserade marknaderna. Staten har använt olika modeller och metoder för att förverkliga och genomdriva dessa mål.

• Det finns vissa tveksamheter huruvida finansieringen och fördelningen av kostnader mellan skattebetalare och användare för uppfyllandet av vissa fördelningspolitiska mål, är långsiktigt hållbar. Tveksamheter gäl-ler t.ex. transportområdet där kostnaderna för den upphandlade trafiken har ökat. En bättre transportslagsövergripande samordning, i enlighet med de transportpolitiska målen, skulle kunna bidra till en ökad kost-nadseffektivitet.

• Utan att ifrågasätta uppsatta fördelningspolitiska mål kan frågan ställas huruvida de modeller och metoder som valts för att uppnå målen, är de mest optimala eller om de innebär att konkurrensen på de liberaliserade marknaderna riskerar att hämmas i onödan.165 Mot bakgrund av detta bör

163 Proposition (1987/88:50) om trafikpolitiken inför 1990-talet. 164 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140). 165 Som ett exempel på detta kan nämnas undantagsreglerna för viss taxisamverkan från konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete. Vidare kan frågan ställas huruvida den nuvarande utformningen av den samhällsomfattande posttjänsten och kraven i

154

man studera vilka eventuella andra tillvägagångssätt som är möjliga att tillämpa på de olika sektorerna för att uppnå dessa mål.

4.3 Konsument- och medborgarinflytande På offentligt styrda marknader är medborgarna både uppdragsgivare och konsumenter Konsumenter på en marknad påverkar utbudet genom sina val av varor och tjänster. Som medborgare kan man påverka via politiker, myndigheter eller samhällsstyrda institutioner. På flera av de marknader som denna rapport behandlar, finns exempel på tjänster som tillgodoses genom att en ”offentlig representant” för användarna upphandlar tjänsterna eller utfärdar regler som anger vilka slags tjänster som skall tillhandahållas och på vilket sätt. De aktörer som står för själva produktionen av tjänsterna är antingen offentligt ägda bolag eller privata entreprenörer. Motivet för att en offentlig represen-tant på detta sätt upphandlar tjänster eller ställer särskilda krav på tjänsters beskaffenhet, bottnar ofta i olika fördelningspolitiska ambitioner. På sådana ”offentligt styrda marknader” är det medborgarna som ytterst är uppdrags-givare till den offentliga sektorn via en lång delegeringskedja. Samtidigt som medborgarna är uppdragsgivare är de också konsumenter av de tjänster som de har uppdragit åt den offentliga sektorn att tillhandahålla. I ekonomirådsrapporten 2000166 från SNS, konstateras att såväl medborgar-nas som konsumenternas möjligheter att påverka och utkräva ansvar av leverantörer av offentligt beställda tjänster är relativt begränsade. Som diskuterats ovan bestäms utbudet genom politiska beslut, dock på en ganska övergripande nivå. Den närmare specificeringen av tjänsteutbudet – hur det skall se ut, till vilken servicenivå samt var och till vem – avgörs i stor ut-sträckning på tjänstemannanivå av den myndighet som har till uppgift att utföra tjänsten eller beställa den. Ekonomirådet framhåller att det är svårt att på en sådan administrativ väg anpassa tjänsternas karaktär till medborgarnas önskemål. Av rådets resonemang följer vidare att ingen vet bättre än enskilda resenärer med tåg, buss, båt eller flyg vilken sorts tjänst de värdesätter. Ingen vet hel-ler bättre än den funktionshindrade vilken kvalitet han eller hon värdesätter i färdtjänsten eller i utbudet av teletjänster. Inte heller i utbudet av posttjäns-ter är det möjligt för någon annan än individen själv att veta vilken typ av service man sätter värde på. Individer har helt enkelt inte identiska önske-mål och utan tvingande skäl bör dessa offentliga tjänster inte utformas efter samma mall för alla.

därtill hörande tillståndsvillkor, innebär att förutsättningarna att öka konkurrensen på post-området begränsas. 166 Lindbeck m.fl., Politisk makt med oklart ansvar, (Ekonomirådet 2000).

155

Det kan ifrågasättas om exempelvis den modell som gäller för stora delar av persontrafiken på järnvägstrafik och delar av inrikesflyget, på bästa sätt tar tillvara individens möjlighet att påverka servicen. Genom att det i dessa fall är trafikhuvudmännen respektive Rikstrafiken som avgör vilken trafik som skall bedrivas och till vilken servicenivå, riskerar kommersiellt möjliga och för konsumenterna attraktiva alternativ att trängas undan. Detta ställer stora krav på att den som beställer en tjänst har underlag och kunskap om såväl den efterfrågan man är satt att tillfredsställa som marknadens möjligheter att tillgodose detta behov. Hittills har, som visats av t.ex. Järnvägsutredningen och i en utvärdering av Rikstrafiken,167 beställarmyndigheterna dåligt ut-vecklade system för att ta om hand dessa aspekter. Vidare kan det diskuteras om dagens modell för tillhandahållande av den samhällsomfattande posttjänsten är den enda eller ens mest effektiva för att tillgodose vad konsumenterna efterfrågar och har behov av. Kanske är det på detta område möjligt att genom upphandling anpassa utbudet av post-tjänster till varierande behov i olika delar av landet? Sammanfattningsvis Vi bedömer att det finns en potential att förbättra konsument- och medbor-garinflytandet på de offentligt styrda marknaderna. Genom att öka detta inflytande, skapas förutsättningar för bättre kundanpassning och service samtidigt som det också leder till större kunskap om de verkliga behoven och hur de förändras över tid. Vidare kan detta även leda till ökad effekti-vitet i produktionen och/eller till att nya produktionsmetoder prövas så att kostnaden för att uppfylla uppställda mål begränsas. Genom olika former av kundundersökningar, klagomålshantering och aktiv uppföljning av hur offentliga tjänster utförs och uppfattas av konsumenter och medborgare, kan den offentlige representanten skaffa sig bra underlag för att beställa eller ställa krav på anpassade tjänster i framtiden. Vidare kan staten aktivt främja utvecklandet av substitut och alternativ till de produktionslösningar som används idag. 4.4 Konkurrens mellan nära substitut Den marknadsdefinition som är relevant för en viss undersökning bör lämp-ligen avgöras av syftet med undersökningen. Om frågan gäller huruvida tillgången till lokala järnvägstransporter är stor nog för att transportförsörj-ningen skall kunna betraktas som tillfredsställande för den berörda befolk-ningen, är ett marknadsbegrepp som inkluderar delmarknader som är nära substitut till järnvägen naturligt. En sådan marknadsdefinition är nödvändig också – och i hög grad av samma skäl – för att kunna ta ställning till om konkurrensen för något av trafikslagen inrikesflyg och järnväg kan anses

167 Statskontoret, Rikstrafiken – Liten myndighet med stort uppdrag (2003:25).

156

tillräcklig. Ett alternativ till att tala om (t.ex.) en marknad för långväga per-sontransporter i stället för en marknad för persontransporter med järnväg, är att i en diskussion om konkurrens (och/eller transportförsörjning) sätta fokus på samtliga de marknader som utgör varandras nära substitut. I transportpolitiken har man sedan en tid tillbaka ställt upp mål för den all-männa transportförsörjningen som kan uppnås oberoende av trafikslag: ”Transportsystemet skall utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov kan tillgodoses.”168 Också målet att skapa en effektivitetsdrivande konkurrens inom respektive järnväg, inrikesflyg och taxi berör på grund av substitutionsmöjligheterna mer än ett trafikslag i vart och ett av fallen. Hur ser då dessa substitut ut och i vilken mån kan konkurrensen sägas fungera mellan de olika transportalternativen? Inledningsvis berörs denna fråga utifrån ett järnvägsperspektiv. Till att börja med kan konstateras att olika typer av transporter skiljer sig åt, t.ex. beroende på en resas ändamål, avstånd och typ av resenär. Enligt Järnvägsutredningen169 konkurrerar t.ex. korta järnvägsresor under 10 mil främst med bil. Resenärer med lite lägre köpkraft än andra, t.ex. studenter och många pensionärer, reser med buss eller andra kollektiva färdmedel. Vid längre resor är alternativet till tåget i första hand flyg eller bil. Affärsresenärer väljer emellertid endast tåget om det är ett snabbtåg och om det är snabba förbindelser som erbjuds. För pri-vat- och fritidsresenärer kan alternativet till tåg vara en expressbussresa. Överlag är dock bilen en stark konkurrent till samtliga andra resealternativ, i viss mån oberoende av avstånd och ändamål. På motsvarande sätt uppstår fraktalternativen på godstransportmarknaden beroende på typ av gods, dess värde och beskaffenhet samt vart och över vilka avstånd godset skall fraktas. Enligt Järnvägsutredningen kan gods-marknaden delas in i högförädlat gods, förädlat gods, lågförädlat gods och massgods. Godstransporterna sker i huvudsak på långa avstånd och i utrikes trafik. Alternativ till järnvägen är i första hand lastbil och, när det gäller delar av massgodset, transporter med båt. Såväl transporter med järnväg som till sjöss förutsätter dock att det finns anslutningar i form av industri-spår och hamnanslutningar och båda transportslagen kräver ofta anslut-ningstransporter med bil vid start och mål. Huruvida det finns en fungerande sektorsövergripande konkurrens till järn-vägen är således beroende av vilka typer av transporter man talar om. För kollektivtrafikresenärer som reser lokalt eller regionalt och som av olika skäl inte kan välja att åka bil, är alternativen få. Även om det i viss mån kan vara möjligt att välja mellan t.ex. buss eller tåg organiseras trafiken obe-

168 Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56). 169 Järnvägsutredningen, Järnväg för resenärer och gods (SOU 2003:104).

157

roende av trafikslag av en och samma trafikhuvudman. Konkurrensen förut-sätts här, åtminstone till stor del, äga rum i samband med upphandlingen. Järnvägsutredningen konstaterar att konstruktionen av SJ AB:s ensamrätt på persontrafikmarknaden skapar osäkra spelregler för konkurrerande såväl som anslutande trafikföretag både i och utanför järnvägssektorn och ger i praktiken SJ AB ett stort inflytande på omfattningen av den trafik som stat, landsting och kommun subventionerar. I takt med att SJ AB finner olika järnvägslinjer kommersiellt olönsamma och lägger ner trafik, kan staten via Rikstrafiken samt kommuner och landsting via THM i ökande omfattning tvingas utöka anslagen till den subventionerade trafiken om trafiken skall upprätthållas. Den dominerande ställning som SJ AB har i den subventionerade och an-budsupphandlade entreprenadtrafiken, till följd av bl.a. nätverksfördelar från monopoltrafiken, ger emellertid en risk för att anbudskonkurrensen inte all-tid fungerar på lika villkor. Vidare har såväl Järnvägsutredningen170 som Statskontoret171 konstaterat att upphandlarnas krav på trafiken i praktiken lämnar mycket litet utrymme för trafikföretagen att utnyttja sina konkur-rensfördelar och faktiskt konkurrera med olika erbjudanden om service och priser. Ett exempel på detta är att mycket specifika krav på fordon – som är ett viktigt konkurrensmedel i både tåg- och busstrafik – ofta innebär att antingen trafikföretagen eller trafikhuvudmännen själva tvingas investera i kostsamma fordon och fordon med begränsat andrahandsvärde. Även om statsmakterna uppmärksammar substitutionsmöjligheterna på transportområdet vid målformuleringar och överväganden om konkurren-sens tillräcklighet, kvarstår en betydande risk för att man definierar den relevanta transporttjänsten alltför snävt. Detta kan leda till (för) omfattande reglering eller åtgärder enbart inriktade mot enskilda transportslag. En ange-lägen fråga att utreda är därför hur målsättningarna på transportområdet tillämpas i praktiken. Inte minst kan en sådan utredning behöva göras be-träffande förslag till kostsamma nyinvesteringar i järnvägsnätet. Substitutionsmöjligheterna är klart mindre för områden som el och telekom-munikationer, även om det också här ibland finns delmarknader som erbju-der alternativ. I fall med eluppvärmning av småhus finns ibland förutsätt-ningar för att kunna använda alternativa energikällor. Till följd av att det finns färre substitut på el- och teleområdena, är antalet konkurrenter på dessa områden fler. Vad beträffar värdet av ytterligare sådan konkurrens inom områden som inrikesflyg och järnväg, torde det vara störst på sträckor där endast ett av dessa trafikslag för närvarande finns företrätt. 170 Järnvägsutredningen, Järnväg för resenärer och gods (SOU 2003:104). 171 Statskontoret, Bättre konkurrens med kommunala bolag? En utvärdering av försöks-lagen inom busslinjetrafik (2004:24).

158

På postområdet finns betydande ersättningsmöjligheter genom Internet- och telekommunikationer och dessa har redan i hög grad slagit igenom. Det kan i detta sammanhang ifrågasättas om inte delar av kravet på samhällsomfat-tande posttjänst i framtiden kan tillgodoses med hjälp av fax och datoran-vändning. Sålunda skulle brevmottagare i områden med höga kostnader per levererat brev i växande utsträckning kunna få sin korrespondens som fax- och/eller e-postadressater. Detta skulle möjliggöra en minskad täthet i kra-vet på brevutbärning och insamling. Undantag från en sådan lösning kan behöva göras för hushåll med dåliga förutsättningar för att använda den nya tekniken och när hjälp i samband med apparatinstallationen och tillgång till support bedöms vara otillräcklig. För en korrekt analys av konkurrensbehov och fördelningspolitiskt tillräck-lig försörjning på de sex områdena krävs en identifiering och analys av kon-kurrensen mellan alternativ på de delmarknader som berörs när beslut skall fattas om nya tillskott av infrastruktur eller nedläggningar, åtminstone vad gäller flygplatser och bandelar. Organisatoriska förändringar kan behövas för att sätta fokus på de trafikmedelsövergripande aspekterna. Rikstrafiken tilldelades 1999 vissa sådana samordningsuppgifter. Statskontoret har i ovan nämnda utvärdering av Rikstrafiken konstaterat att brister föreligger i Riks-trafikens hittillsvarande verksamhet i detta avseende. Bland annat framhålls att Rikstrafikens uppdrag inte är tillräckligt väl preciserat och att Rikstrafi-ken bör kunna få en mer aktiv roll i infrastrukturplaneringen i syfte att bättre kunna utveckla kollektivtrafiken. Järnvägsutredningen172 föreslog att i en framtid med en större konkurrens mellan trafikalternativ och med resor sam-mansatta av mer än ett trafikmedel, skall Rikstrafiken och trafikhuvudmän-nen tilldelas ett tydligt formulerat ansvar för att utforma ett strategiskt och långsiktigt trafikförsörjningsprogram för hela landet. I en sådan långsiktig planering skall olika trafikslags lämplighet för olika resändamål utnyttjas och samordnas bättre. Sammanfattningsvis Vi vill framhålla följande övergripande slutsatser beträffande konkurrensen mellan substitut på de sex studerade marknaderna.

• På transportområdet är såväl konkurrens som, i tillämpliga fall, möjlig-heterna till samverkan mellan olika trafikslag dåligt beaktade trots de sektorsövergripande målen för transportpolitiken.

• Inom såväl transport- som kommunikationssektorerna finns substitu-tionsmöjligheter att ta tillvara.

• Vid uppfyllandet av fördelningspolitiska mål bör det ges bättre förutsätt-ningar att utnyttja de substitut som finns. Mer fokus bör riktas mot att tillgodose själva behovet och mindre på tekniken för detta.

172 Järnvägsutredningen, Järnväg för resenärer och gods (SOU 2003:104).

159

4.5 Informationsrelaterade problem En väl fungerande marknad förutsätter väl informerade konsumenter som dessutom reagerar på förändringar i informationen. Information har som tidigare konstaterats karaktären av kollektiv nyttighet, vilket innebär en risk för underförsörjning när beslut om produktion, inhämtning eller bearbetning överlåts åt decentraliserade beslut på marknaden. Om dessa problem i sin tur skall anses utgöra tillräcklig grund för ett offentligt åtagande är en fråga som måste avgöras i det enskilda fallet. Mer precist kan problem med informationsförsörjningen och informations-utnyttjandet uppkomma i följande avseenden:

• Information om produkterna eller tjänsterna är komplicerad eller kost-sam att hämta in. Detta gäller exempelvis om den återfinns i databaser med begränsad åtkomst.

• Informationen är svår att bearbeta eller värdera. Detta gäller om produk-terna präglas av stora kvalitetsskillnader som är svåra att värdera eller om prisstrukturen är sådan att det är svårt för den enskilde att avgöra vad konsekvenserna blir (fasta kontra konsumtionsberoende avgifter, brutna taxor etc.).

• Det krävs snabba beslut så att tiden för att söka och bearbeta information inte räcker till för ett väl övervägt beslut.

Om något eller några av ovanstående problem finns på en viss marknad kan (schematiskt) något av följande alternativ vara aktuella:

• Inga särskilda åtgärder är motiverade. Generellt sett föreligger visser-ligen en del problem av ovanstående slag, men andelen konsumenter på den aktuella marknaden som är välinformerade och lättrörliga är tillräck-ligt stor för att produktionen ändå skall bli effektiv. Detta gäller exem-pelvis dagligvaruhandeln på orter där kommunledningen har tillåtit en fri etablering samt val av transportmedel till och från arbetet.

• En aktör som representerar en grupp konsumenter tar på sig uppgiften

att producera och presentera information på ett för konsumenterna lättillgängligt sätt. Vissa dagstidningar publicerar regelbundet produkt-jämförelser (ofta för sällanköpsvaror), och mer kvalificerade jämförelser görs för specifika användargrupper (bilar, datorer). Kravet på objektivi-tet måste ställas högt, vilket innebär att formerna för finansieringen av tjänsten är viktig.

• Branschen tar ansvar för en samlad information till konsumenterna. Det-ta kan ske frivilligt eller genom att staten på olika sätt ställer krav på sådan information. Informationen kan även komma till stånd genom att

160

branschen och staten samarbetar. Ett exempel på detta är Konsumenter-nas elrådgivningsbyrå.

• Den offentliga sektorn, representerad av en myndighet eller av ett stat-ligt ägt bolag, tar på sig samma uppgift. Exempel är Konsumentverket med generella produktöversikter och Svensk Bilprovning AB, som årligen publicerar en rapport över felfrekvens hos alla på marknaden förekommande bilmodeller.

• Det offentliga reglerar förutsättningarna för byte av leverantör i det fall konsumenten regelbundet tecknar avtal med producenten, såsom fallet är på telemarknaden (nummerportabilitet m.m.).

• Den offentliga sektorn vidmakthåller organ som har mer eller mindre långtgående befogenheter att i efterhand korrigera icke tillfredsställande agerande från producenternas sida. Exempel är Allmänna reklamations-nämnden (med uppgift att ge rekommendationer i tvister), Marknads-domstolen (med rätt att utfärda sanktioner) samt Energimyndigheten (med efterhandsbedömning av nättariffernas skälighet).

• Den offentliga sektorn ingriper i själva beslutet om inköp eller investe-ring. Ett exempel är lagen om läkemedelsförmåner m.m., som baserar förmånen på det billigaste läkemedlet i en grupp med samma effekt. I och med att patienten får betala hela mellanskillnaden för ett dyrare läkemedel skapas en press på ordinerande läkare att förskriva det billi-gaste preparatet.

Som synes finns ett brett spektrum av åtgärder. Valet mellan dem avgörs av en kombination av faktorer – varans betydelse för hushållsekonomin, infor-mationsproblemens karaktär, relationen mellan producent och konsument osv. På de sex marknader som ingår i denna rapport ser situationen ganska olika ut. Sedan elmarknaden började avregleras har det rått en ständig diskussion kring komplexiteten i valet av elleverantör. Räkningarna har kritiserats för att vara svårlästa, och det kräver viss räkneförmåga för att avgöra vilken leverantör som är billigast för en viss konsumtionsprofil, eftersom både grundpris och kWh-pris varierar mellan leverantörerna. För den som har tillgång till Internet finns webbplatser med jämförelser. Kon-sumentverket har information om flertalet leverantörer på den svenska marknaden. Uppgifterna bygger dock på frivillighet vilket leder till brister i à jourhållningen. Vidare erbjuder vissa fackförbund och andra organisa-tioner kollektivt träffade avtal. Det finns också privata Internetbaserade tjänster för den som vill ha hjälp att söka bland alternativen. För konsumen-ten kan det dock vara svårt att bedöma kvaliteten och tillförlitligheten i sådana tjänster. På transportområdet är det framför allt intressant att jämföra priser, restider och andra förhållanden mellan olika trafikslag som flyg, tåg och buss, efter-som antalet konkurrenter inom ett och samma trafikslag oftast är litet. Infor-

161

mationen kan relativt lätt fås via Internet från producenterna inom respek-tive kategori, men sammanställningen av detta får konsumenten göra själva. Taxiresor är emellertid annorlunda, eftersom de oftast är lokala och beställ-ningen av resan ofta sker med kort varsel. Tidspressen är ännu högre när den resande väljer mellan olika företag på en uppställningsplats. På detta område har det lagstiftats om viss information beträffande taxor för att stärka konsumentens position. Teleområdet påminner om elförsörjningen vad gäller den allmänna struktu-ren på marknad och beslut om leverantör. Även om ett fåtal leverantörer dominerar marknaden är antalet leverantörer relativt stort. Dessa har olika taxestruktur vilket försvårar prisjämförelser. PTS erbjuder på sin webbplats möjligheten att jämföra producenterna för vissa typsamtal (fast/mobil, olika samtalslängd etc.). Här finns, liksom på elområdet, Internetbaserade sök-tjänster. Samma problem finns dock att som konsument bedöma kvalitet och tillförlitlighet i dessa tjänster. På postområdet bedömer vi att det inte föreligger några större informations-relaterade problem. Sammanfattningsvis Enligt vår bedömning skulle följande områden kunna övervägas för olika former av samordning i syfte att förbättra konsumenternas informations-underlag:

• Både på el- och teleområdena är informationen om priser och leverans-villkor bitvis svårtillgänglig. Existerande informationsinsatser (Konsu-mentverket, PTS m.fl.) skulle kunna utökas, exempelvis genom att man via ett effektivt medium som TV eller Text-TV upplyser om valmöjlig-heten och också illustrerar för typhushållen vilka skillnaderna är.

• För kollektiva persontransporter skulle en branschövergripande myndig-het som Rikstrafiken kunna få i uppgift att ansvara för att en transport-slagsövergripande reseinformation för hela landet sammanställs.

4.6 Sektorernas förvaltningsstrukturer En enhetlig förvaltningsstruktur? Det finns många paralleller mellan de sex sektorer som analyseras i denna rapport. Alla har mer eller mindre utpräglade stordriftsfördelar som i avsak-nad av offentliga ingrepp kan leda till monopol eller monopolliknande strukturer med de konsekvenser detta för med sig för prisbildning, effekti-vitet, produktionsnivåer och teknisk utvecklingstakt. I samtliga fall har den offentliga sektorn – i de flesta fall staten, men i några även kommunerna – tagit på sig ett ansvar för produktion, förvaltning av den gemensamma nät-verksresursen och distributionen. Prisreglering har varit vanlig, liksom poli-

162

tiskt bestämda restriktioner på prisvariationerna över landet och mellan olika konsumentgrupper. I den historiska situation där denna lösning utvecklades var den sannolikt rationell. När marknaderna efterhand mognade och den tekniska utveck-lingsnivån steg framstod den som illa anpassad till förutsättningarna inom respektive sektor. Staten kunde utan att riskera den övergripande samhälls-ekonomiska effektiviteten dra sig tillbaka från vissa av sina tidigare roller. Det har inneburit att staten koncentrerat sig på att tillhandahålla infrastruk-turen och myndighetsutövningen, medan producentrollen utövas i bolags-form i princip jämställd med övriga kommersiella aktörer. På denna utveck-lingsbana har vissa av sektorerna hunnit längre än andra. Det är naturligt att i detta läge ställa frågan om kvarvarande skillnader är rationellt motiverade eller om en gemensam förvaltningsstruktur är möjlig och önskvärd. Huvudkomponenterna i en sådan förvaltningsstruktur är följande:

• En gemensam infrastruktur, som har karaktären av en exkluderbar kol-lektiv nyttighet i form av exempelvis ett fysiskt nät (elnät, telenät) eller annat som spelar en viktig roll för produktionen av tjänsterna inom sektorn (databaser, standarder, odelbarheter som ger överkapacitet i ett företags produktionsapparat mm). Denna infrastruktur är ofta offentligt ägd och förvaltas i flera fall i myndighetsform för att skapa största möj-liga transparens och integritet gentemot olika intressentgrupper. Till-trädet till denna gemensamma resurs skall vara öppet och ske på lika villkor för alla producenter som uppfyller uppsatta grundvillkor för att verka på marknaden.

• En samling kommersiella aktörer, som erbjuder tjänster på de villkor som definieras för sektorn. Ett statligt eller kommunalt ägt bolag kan vara en av dessa aktörer om man bedömer detta som politiskt önskvärt, men det är inte i sig nödvändigt för modellen.

• En övervakande myndighet med uppgift att se till att operatörerna följer uppsatta regelverk, att konkurrensen fungerar inom sektorn, att prisut-vecklingen är rimlig, att nya producenter inte hindras från tillträde genom tekniska eller ekonomiska restriktioner, att konsumenterna har god tillgång till korrekt information om priser och kvaliteter etc. I upp-gifterna kan också ingå att ansvara för offentlig upphandling av sådana tjänster som kräver offentliga subventioner för att produktionen skall bli av önskad omfattning. Uppgifterna kan vara fördelade på flera myndig-heter, men då krävs att dessa myndigheter samverkar för att övervak-ningen som helhet skall vara effektiv.173

Hur ser då dagsläget ut inom de sex sektorerna? Inom elsektorn är separa-tionen mellan förvaltning av stamnätet och kommersiell statlig verksamhet 173 Myndighetsuppgifter på liberaliserade marknader diskuteras närmare i avsnitt 4.8.

163

genomförd i och med skapandet av Svenska Kraftnät och bolagiseringen av Vattenfall. De lokala och regionala nätbolagen ägs av privata och offentliga aktörer, som också är aktiva på de konkurrensutsatta marknaderna. Nätbola-gen är juridiskt åtskilda, men separationen är svag p.g.a. ägarsambanden. Villkoren för de olika kraftproducenterna är i stort desamma, även om skill-naden i storlek – som på många andra marknader – ger olika aktörer olika handlingsutrymme. Energimyndigheten har tillsyn över det reglerade nät-monopolet, men för de konkurrensutsatta delarna (produktion och handel) har Konkurrensverket tillsyn enligt konkurrenslagen. Tillsynen förefaller vara svagare gentemot producenterna än den PTS utövar på teleområdet. Konsumentverket och Energimyndigheten har en roll som informatörer på elområdet. Dessa myndigheter står tillsammans med branschen bakom Kon-sumenternas elrådgivningsbyrå som också informerar konsumenterna. Postförmedlingen har successivt närmat sig den gemensamma modellen, men skillnaden mellan Posten AB och andra producenter är fortfarande alltför stor för att normala marknadsvillkor skall anses gälla. Den postala infrastrukturen har gjorts mer tillgänglig men är alltjämt i Postens ägo. Den övervakande myndigheten PTS har ett sektorsansvar på postområdet och skall bl.a. främja att marknaden fungerar effektivt ur såväl ett konsument- som regionalpolitiskt perspektiv samt följa prisutvecklingen. Till skillnad från vad som gäller på teleområdet har myndigheten emellertid inte en ut-pekad uppgift att främja en effektiv konkurrens. Marknaden för teletjänster har utvecklats snabbt under det senaste dryga decenniet, inte minst tack vare en mycket snabb teknisk utveckling som samspelat med den administrativa och kommersiella. Genom skapandet av Telenämnden, sedermera Telestyrelsen och PTS, har sektorn fått en regle-rande myndighet med auktoritet gentemot producenterna av teletjänster. Huvudavvikelsen från grundmodellen är att telenätet fortfarande ägs och förvaltas av Telia. Inom inrikesflyget är en motsvarande separation på väg genom skapandet av Luftfartsstyrelsen. Staten agerar nätförvaltare på kommersiella villkor via Luftfartsverket och har samtidigt genom engagemanget i SAS/Linjeflyg kommersiella intressen i tjänsteproduktionen. Konkurrensen är ojämn på de olika destinationerna inom landet, och det får anses vara en öppen fråga om konkurrensen mellan de olika trafikslagen är tillräcklig för att prisbildningen skall anses tillfredsställande. Den fortsatta utvecklingen kommer att bero på vilket mandat den nya myndigheten får och hur väl den lyckas etablera en position. Järnvägssektorn uppvisar några anomalier gentemot den gemensamma modellen. De kommersiella aktörerna arbetar inte under lika villkor. SJ har fortfarande monopol på trafiken på de lönsamma bandelarna och har dess-utom rätten att ensidigt avgöra vilka de lönsamma trafikavsnitten är. Detta

164

förhållande måste ändras om villkoren skall kunna anses vara marknads-liknande. Myndighetsstrukturen följer i övrigt standardmodellen genom Järnvägsstyrelsen och Banverket. Givet behovet av specialiserade myndigheter på flyg- och järnvägsområdena tillkommer en särskild aspekt på förvaltningsstrukturen när områdena har väsentliga beröringspunkter både som alternativa sätt att försörja trafik-konsumenterna och som beståndsdelar i den effektivitetsgenererande kon-kurrens som statsmakterna vill värna om. Flyg och järnväg utgör i flera avseenden substitut när det gäller att uppfylla det transportpolitiska målet att medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov skall till-godoses. För denna försörjning ansvarar Rikstrafiken och de regionala trafikhuvudmännen. Däremot saknas tydligt utpekade uppgifter att se till att konkurrensen mellan trafikslagen upprätthålls samt att samordna behoven mellan trafikslagen. Att informationen till trafikkonsumenterna från de olika trafikslagen är tillfyllest och dessutom effektivt utformad är ytterligare en viktig uppgift på transportområdet.174

Taxinäringen skiljer sig i stor utsträckning från de andra sektorerna och där-med från förvaltningsstrukturens grundmodell, bl.a. genom att det inte på samma sätt finns någon exkluderbar kollektiv nyttighet i form av en fysisk infrastruktur. Till skillnad från de andra sektorerna består branschens aktö-rer av många och mycket små företag (som dock kan ingå i samverkan med varandra genom beställningscentraler). Vidare avviker näringen genom att taxitjänster i stor utsträckning är lokala till sin karaktär, vilket gjort kom-muner och landsting samt i någon mån länsstyrelserna – och inte centrala statliga förvaltningsmyndigheter – till de huvudsakliga offentliga aktörerna. Sammanfattningsvis I tabellen nedan sammanfattas grundmodellen och de förhållanden som råder inom de sex sektorerna. I de fall den existerande marknaden i stort sett kan anses fungera har detta markerats med ”Ja”, men konkurrenstrycket är olika på de olika marknaderna och delmarknaderna.

174 Se även avsnitt 4.5 om informationsrelaterade problem.

165

Grundmodell för en enhetlig förvaltningsstruktur samt rådande förhållanden Nätförvaltning Marknad Övervakande myndighet Grundmodell Offentligt ägd och förvaltad

infrastruktur (nät, databas etc.)

Kommersiella aktörer konkurrerar på lika villkor

Sektorsmyndighet med ansvar för bl.a. marknads-övervakning och ev. offentlig upphandling

Elförsörjning Svenska Kraftnät samt regionala och lokala nätbolag.

Ja Energimyndigheten

Postbefordran Posten AB äger den postala infrastrukturen.

Nej Post- och telestyrelsen

Teletjänster TeliaSonera AB äger access-nätet.

Ja Post- och telestyrelsen

Inrikesflyg Luftfartsverket Ja Luftfartsstyrelsen, men oklart vilket mandat den nya myndigheten får när det gäller marknadstillsyn.

Järnvägstransporter Banverket SJ har monopol på lön-samma bandelar. Ej lika tillträde till vissa stöd-funktioner

Järnvägsstyrelsen

Taxi Beställningscentraler för upphandlad beställningstrafik.

Konkurrens i främst större städer. Undantag från konkurrenslagen ger rätt till samordning på mindre orter. Anbudskonkurrens om färdtjänst.

Länsstyrelserna och Vägverket

Viktigt att framhålla är att myndigheternas ansvar och mandat beträffande marknadsövervakning och tillsyn varierar mellan sektorerna.175 Utöver de sektorsspecifika myndigheterna som anges i tabellen, har bl.a. Konkurrens-verket och Konsumentverket ett generellt ansvar för att bevaka konkurrens- respektive konsumentaspekter på de olika områdena. Integrerad eller separerad infrastruktur? Den huvudsakliga infrastruktur som finns idag på de sex studerade markna-derna beskrivs i tabellen i slutet av detta avsnitt. Där framgår att infrastruk-turen på post- och teleområdena handhas och ägs av Posten respektive Telia som samtidigt är operatörer på marknaden. På el-, inrikesflyg- och järnvägs-sektorerna handhas infrastrukturen av en separat infrastrukturenhet genom Svenska Kraftnät (för stamnätet),176 Luftfartsverket och Banverket. Det är främst dessa två olika organisationslösningar (integrerad infrastruktur och separerad infrastruktur) som tillämpats sedan statsmakterna beslutat att kon-kurrens skall få förekomma i operatörsleden. Med tanke på att valet mellan vertikal separation och vertikal integration ser olika ut på de studerade områdena, kan man fråga sig om valet avspeglar de två alternativens olika lämplighet på varje enskilt område.

175 Frågan om tillsynsmyndigheter och deras roll diskuteras närmare i avsnitt 4.8. 176 För lokala och regionala nät finns dock i många fall en ägarmässig integration med pro-duktion och handel.

166

De två organisationslösningarna har olika egenskaper. Gemensamt är dock att det måste finnas uttalade regler för operatörers tillträde till infrastruk-turen som föreskriver att – och kanske också i vilka avseenden – alla opera-törer skall behandlas lika.

• En vertikalt integrerad infrastrukturenhet ökar sannolikheten att egna och andras operationer på infrastrukturen behandlas olika, dvs. ställs in-för olika tillträdespriser eller andra tillträdesvillkor och att konkurrensen i operatörsledet därmed äventyras. Redan av detta skäl kommer den vertikalt integrerade enhetens egna operatörer att ställas inför andra produktions- och investeringsincitament än de övriga operatörerna.

• En separerad infrastrukturenhet med samhällsekonomisk effektivitet som mål (eller ett mål att maximera vinsten) är intresserad av att alla dess operatörskunder är effektiva i sin verksamhet, vilket är osäkert när infrastrukturen ägs av en enhet som också äger en operatör.

Så långt framstår vertikal separation som klart bättre än vertikal integration. En nackdel med vertikal separation är dock att man inte säkert tillgodogör sig de samordningsfördelar och teknikutvecklingsmöjligheter som kan finnas mellan infrastruktur och tjänsteproduktion. I brist på någon meningsfull kvantifieringsmöjlighet ger en sammanvägd bedömning inte någon självklar övervikt för något av alternativen, såvida man inte låter något mer specifikt kriterium såsom fördelningsaspekter eller konkurrensneutralitetsaspekter vara avgörande. Infrastrukturen på post- och teleområdena Till den allmänna diskussionen ovan tar vi i detta avsnitt upp några syn-punkter beträffande organisationen på de områden som nu är vertikalt integrerade, dvs. post- och teleområdena. Posten dominerar för närvarande helt som operatör på postmarknaden. Om detta fortsätter för lång tid framåt genom förlängning av avtalet om sam-hällsomfattande postservice mellan PTS och bolaget, kan det framstå som praktiskt att behålla den vertikala integrationen. Detta förutsätter dock att även andra operatörer medges effektiv och icke-diskriminerade tillgång till den postala infrastrukturen. Utifrån ett konkurrensneutralitetsperspektiv kan det emellertid diskuteras om inte hela eller delar av den postala infrastruktu-ren bör brytas ut ur Posten och läggas i en neutral och oberoende enhet. Postens vertikalt integrerade infrastruktur och bolagets starka ställning i övrigt, kan emellertid avskräcka företag från att etablera sig som en konkur-rent till bolaget. Erfarenheterna av det tidiga CityMail:s begränsat fram-gångsrika försök att ta sig in på några av Postens marknader kan ha förstärkt en sådan uppfattning. Att konkurrensen varit begränsad på postområdet kan vara ett tecken på att dessa svårigheter till en del bottnar i att infrastrukturen

167

inte avskilts från resten av Postens aktiviteter. Ett intresse för att verka som operatör inom postområdet kan visa sig större än vad som hittills blivit syn-ligt, bl.a. bland dem som redan nu är engagerade i omfattande och vitt-förgrenad distributionsverksamhet som t.ex. Ica och Coop. På teleområdet finns numera flera nät utöver Telias rikstäckande fasta nät. Särskilt de mobila näten som tillkommit har tagit en växande och nu ansen-lig del av telemarknaden. Även om en stor del av telekommunikationerna kräver användning av Telias fasta nät, kan man nu hävda att det förekommer konkurrens inte bara mellan tjänsteproducerande operatörer utan också mel-lan infrastrukturalternativ. Detta sker genom att operatörer konkurrerar var och en med ett eget mobilnät eller att några av operatörerna valt att samäga ett nät. Det samhällsekonomiska värdet av denna dubblering av mobilnäten kan dock ifrågasättas om det faktum att ytterligare nät tillkommit beror på att Telia endast motvilligt velat släppa in konkurrenter på sitt nät. Om det är så att ett enda mobilnät skulle erbjuda en kostnadseffektiv nätförsörjning i landet, är det givetvis ett skäl för att Telias mobilnät skulle ha avskilts från bolaget. Även om Telia genom sin storlek, särskilt i ett tidigare skede, dominerat för-handlingar om villkor för att samtrafikera de mobila näten kan de nu sägas vara karaktäriserade av en ökande ömsesidighet. Någon sådan saknas i allt väsentligt när det gäller Telias fasta nät där den sista komponenten, det s.k. accessnätet, som det enda i landet erbjuder tillträde in i huset hos samtliga abonnenter i Sverige. Den tekniska utvecklingen gör dock att konkurrens uppstår även på denna marknad genom telefoni via bredband/kabel-TV-nät. Bedöms konkurrensproblemen till följd av Telias ägande av accessnätet vara stora, är separation av denna infrastruktur en tänkbar åtgärd. Problem med förvaltningen av infrastrukturen finns i någon mån även utan-för post- och teleområdena. På järnvägsområdet ligger delar av infrastruktu-ren fortfarande kvar hos operatörer. Ett alternativ är här att föra över sådana infrastrukturenheter till Banverket. De godsterminaler som ägs av Green Cargo torde utgöra ett potentiellt sett särskilt stort problem för konkurrensen inom godstrafiken. Sammanfattningsvis Vi sammanfattar organisationsstrukturen för infrastrukturen på de sex sekto-rerna i tabell nedan.

168

Typer av infrastruktur och deras ägare (v i = vertikal integration) Infrastruktur Ägare El Stamnät

Systemansvar Lokala nät

Affärsverket svenska kraftnät -"- Offentlig- och privatägda företag

Post Postnummersystem Postboxar Adressändringsfunktion genom Svensk Adressändring AB

Posten AB (v i) -"- Bolaget ägs av AddressPoint International AB som i sin tur ägs till 85 procent av Posten AB.

Tele Rikstäckande fast telenät Andra fasta nät Mobilnät Särskilda bredbandsnät

Telia Sonera AB (v i) Banverket, kommuner, Teracom AB, Stokab m.fl. andra offentliga och privata företag Telia Sonera AB (v i), Tele 2, Vodafone, Hi3G Telia Sonera AB (v i), kommuner, privata företag

Inrikesflyg Flygplatser ”Mindre flygplatser” Flygtrafiktjänst

Luftfartsverket Kommuner/landsting Luftfartsverket, privata entreprenörer

Järnväg Statsägda järnvägar Lokala anslutningar Godsterminaler etc. Stationsbyggnader etc.

Banverket Banverket, SJ AB, Green Cargo AB, kommuner, privata företag Banverket, Green Cargo AB, kommuner, privata företag Banverket, kommuner, AB Jernhusen

Taxi Beställningscentraler för upphandlad beställningstrafik (i första hand färdtjänst)

Anslutna taxiföretag (v i), separata företag

Vi konstaterar att det finns tre olika huvudfåror när det gäller hur organi-sationen av infrastrukturen har hanterats på de här undersökta marknaderna. På elområdet är infrastrukturen organisatoriskt separerad från produktion och handel med el. För lokal- och regionalnät finns dock ofta ett ägarmäs-sigt samband mellan nätverksamheten och den konkurrensutsatta produktio-nen och handeln. Även inom transportsektorerna järnväg och flyg har infra-strukturen separerats från trafikverksamheten. Däremot har detta skett i en mer stegvis process som har fått till följd att viktiga funktioner fortfarande ligger kvar inom det tidigare monopolets ägo eller kontroll. På post- och teleområdet ligger däremot stora delar av infrastrukturen kvar hos den tidi-gare monopolisten. Genom olika former av regleringar har man istället av-sett att tillskapa lika tillträde för alla marknadsaktörer till sådan infrastruk-tur. Även denna process har skett stegvis och med varierande effekt och framgång. Starka skäl synes dock tala för att vertikal separation av infrastruktur kan vara den organisationsform som skapar de bästa förutsättningarna för kon-kurrens på lika villkor mellan operatörerna på de flesta av de områden som studeras i denna rapport. Det bör därvid också noteras att vertikal separation har rekommenderats av OECD till sina medlemsländer som en lämplig åtgärd i syfte att åstadkomma konkurrens på lika villkor.177

177 OECD, Restructuring Public Utilities for Competition, (2002)

169

4.7 Staten och dess företag Till skillnad från statliga myndigheter är statliga aktiebolag självständiga juridiska personer som lyder under aktiebolagslagen. I juridisk mening finns ingen skillnad mellan ett aktiebolag som ägs av staten eller av privata ägare. Statliga företags speciella omständigheter har diskuterats i olika samman-hang. I ESO-rapporten Staten och bolagskapitalet178 konstateras att när det gäller förutsättningarna för styrning och kontroll finns avsevärda skillnader. Detta illustrerar författarna med följande citat hämtat från en artikel i Ekonomisk Debatt:

I det privata aktiebolaget har aktieägaren ett begränsat ansvar som svarar mot andelen i företaget. Risken är individuell och begränsad. Styrningen sker genom krav på avkastning och genom möjlighet att sälja andelen. En myndighet eller en förvaltning kontrolleras via den politiska beslutspro-cessen och med hjälp av offentlighetsprincipen. Här är kontrollfunktionen mer komplicerad: ”principal-agent”-kedjan är längre, individen/ägaren/ väljaren röstar på politiker som utövar kontroll över myndigheten. En bolagisering innebär att verksamheten hamnar mitt emellan dessa båda kontrollfunktioner. För ledningen måste det vara bingo att bli ett offent-ligt bolag. Man slipper kontrollen från de finansiella marknaderna och man slipper den politiska kontrollen. (Kruse, A. 1996, Ekonomisk Debatt)

Vidare har Statskontoret i en rapport om den statliga ägarpolitiken listat en rad faktorer som gör att förutsättningarna för de statliga bolagen skiljer sig från privata bolag på konkurrensutsatta marknader.179 Förutsättningarna skiljer sig exempelvis genom att de statliga bolagen

• har särskilda finansieringsvillkor och avkastningskrav,

• har tillgång till billigare riskkapital med staten som upplånare,

• har tillgång till strategisk infrastruktur,

• bedriver viss konkurrensskyddad monopolverksamhet vid sidan av den konkurrensutsatta verksamheten,

• innehar en dominerande ställning till följd av ett tidigare lagstadgat monopol samt

• har särskilda uppgifter att utföra samhällsomfattande service. Flertalet av dessa faktorer är aktuella för de statliga bolagen på de studerade marknaderna med undantag för taxi.

178 Lindh & Meyerson, Staten och bolagskapitalet – om aktiv styrning av statliga bolag, rapport till ESO, (Ds 1998:68). 179 Statskontoret, Samhällsintresset och konkurrensen – Ägarpolicy för styrning och tillväxt (2002:24).

170

Otydliga motiv för det statliga ägandet ger upphov till otydlig ägarstyrning Oavsett om det statliga bolaget är ett rent kommersiellt företag eller har i uppgift att fylla ett särskilt samhällsintresse bör motivet med det statliga ägandet klargörs. För några av de här aktuella bolagen framstår dock inte statens motiv för ägandet som helt klart. Detta har sannolikt bidragit till att inte heller målen för bolaget eller ägarens direktiv för verksamheten ut-trycks särskilt tydligt. Exempel på sådana otydligheter finns bl.a. i järnvägs- och flygsektorn. Vikten av att sätta tydliga mål för ett företags verksamhet har poängterats i olika sammanhang. Lindh och Meyerson konstaterar att för att ett företag skall drivas effektivt och målinriktat, dvs. i enlighet med ägarens krav, måste målen för verksamheten vara synliga och tydliga. Målformuleringen för bolaget bör användas aktivt i såväl styrningen som uppföljningen av verksamheten. Även utifrån ett marknadsperspektiv är frågan om tydliga och kända mål viktig. Vi menar att målsättning och styrning tydliggjord i en ägarpolicy är ett viktigt instrument som gynnar ägarens intressen av att driva verksam-heten effektivt. Genom att utforma sådana grundprinciper för företagets handlande konkurrensneutralt och med hänsyn till rådande marknadsför-hållanden skapas också bättre förutsättningar såväl för ett effektivt bolag som för en fungerande marknad. Ett motiv för staten att äga företag skulle kunna vara att verksamheten base-ras på ett legalt monopol som inrättas i visst skyddsvärt intresse. Så är exempelvis fallet på järnvägsmarknaden, även om monopolets omfattning gradvis minskat. När det gäller SJ:s monopol är detta dock, underligt nog, konstruerat som en rätt utan närmare angivna skyldigheter. Således finns inga definierade eller specificerade krav på den trafik som bolaget tillhanda-håller, varken när det gäller priser eller servicenivåer. Det enda kravet på verksamheten är att den skall leverera avkastning och vinst till ägaren. (Som redogjorts för tidigare har SJ dock gått med förlust under många år.) Ett formellt men i princip oreglerat monopol – där det utöver kravet på eko-nomisk avkastning till ägaren inte finns några angivna krav på omfattning eller nivåer på service och priser – riskerar att leda till att varken konsumen-terna eller medborgarna i övrigt får del av vinsten med monopolet. Utan ett närmare förtydligande av monopolets innebörd och vad ägaren förväntar sig av verksamheten har bolaget dessutom svårt att driva verksamheten effektivt Konflikter mellan kommersiella och samhällsekonomiska krav Statligt ägande kan också ge upphov till trovärdighetsproblem, framförallt till följd av den politiska miljö som företagen verkar i. Politiska ställnings-taganden och uppgörelser kan föranleda ändrade riktlinjer eller inriktning

171

för bolaget.180 För statliga företag har politikerna inte sällan ställt upp flera, ibland motstridiga mål att arbeta mot. Utöver lönsamhetsmål har vissa bolag t.ex. även sociala mål eller miljöpolitiska mål. Vattenfall har t.ex. ett energi-politiskt uppdrag inom ramen för den beslutade avvecklingen av kärnkraft, jämsides med lönsamhetsmål.181 För Posten och Telia gäller att de, jämsides med målen om marknadsmässig avkastning, skall tillhandahålla rikstäckan-de service i syfte att uppfylla regional- eller fördelningspolitiska mål. Utan någon närmare angivelse om vilket av målen som skall prioriteras eller väga tyngst blir det svårt att på allvar följa upp och kritisera en företagsledning som inte levererar i enlighet därmed. Då målen dessutom ändras från tid till annan i takt med färgen på den poli-tiska majoriteten skapas en osäkerhet om de långsiktiga spelreglerna och om hur såväl bolaget som dess ägare kommer att agera framöver. I takt med minskad trovärdighet blir det svårt att driva verksamheten effektivt och mot långsiktig lönsamhet. Förhållandet att det saknas ett verkligt konkurshot då bolagsledningen misskött verksamheten brukar i forskningslitteraturen be-skrivas med att statliga bolag har en ”mjuk budgetrestriktion”. Som vi konstaterat tidigare äger staten såväl rent kommersiella bolag som bolag som har särskilda politiska uppgifter att fylla. För att renodla och förtydliga det statliga ägandet har regeringen delat in dessa i två olika kate-gorier: företag med marknadsmässiga krav och företag med särskilda sam-hällsintressen. Den första kategorin är definierad så att företagen inom denna kategori skall verka på marknader med full konkurrens och att ägaren ställer marknadsmässiga krav på resultat och avkastning till ägaren. I denna kategori återfinns emellertid företag som SJ AB, Posten och Vattenfall. Förutom att både Posten och Vattenfall har givits mer eller mindre tydligt formulerade särskilda uppgifter vid sidan av de kommersiella, är det svårt att hävda att något av bolagen verkar på marknader som karaktäriseras av fungerande konkurrens. På elområdet är inte bara den svenska, utan även finska och norska staten ägare till de tre största företagen på den svenska marknaden.182 Eftersom marknaden helt domineras av statligt ägda företag uppstår inte oväntat

180 Det bör dock uppmärksammas att den formella styrningen av bolag endast kan utövas på bolagsstämman som fattar beslut om ägardirektiv, bolagsordning och eventuella avtal mel-lan staten och bolaget. Riksdagsbeslut och policyuttalanden från riksdagen när det gäller bolagens verksamhet är således inte formellt bindande för statliga aktiebolag. Endast då bolaget får statliga anslag för verksamheten kan staten direkt genom regerings- eller riks-dagsbeslut ange särskilda villkor för hur anslaget får användas. Däremot förekommer infor-mell styrning genom underhandskontakter mellan ägaren, vanligen företrädd av den politis-ka ledningen i ansvarigt departement, och bolagsledningen. 181 Denna målkonflikt har analyserats av Riksrevisionen i rapporten Vattenfall AB – upp-drag och staten styrning (RiR 2004:18). 182 Ett av de tre största elföretagen är Sydkraft, vars huvudägare (E.ON.) är ett tyskt privat företag. Norska staten äger en minoritetspost i Sydkraft genom Statkraft.

172

frågan till vilken del dessa företag faktiskt styrs av marknadsmässiga över-väganden och inte av politiska beslut. Statens dubbelroll både som aktör på marknaden och reglerare blir därmed än tydligare. Styrproblem till följd av obalanser mellan staten och företaget Hur tydligt målen än är formulerade kan styrproblem uppstå till följd av obalanser mellan ägaren och bolaget. Styrproblemen är en följd bl.a. av svårigheter för statliga ägare att skaffa sig information om förhållanden inom företagen och om företagsledningarnas agerande. Detta skapar kontrollproblem och om dessa skall bemästras krävs höga kostnader för att övervaka verksamheten med produktivitets- och effektivitetsförluster som följd. Om så inte sker kan staten beskrivas som en ”svag” ägare. Ett exempel på detta är SJ. Förklaringen till de återkommande styrproble-men i statens järnvägsföretag kan sökas i förekomsten av obalanser och bristande auktoritet mellan SJ och ägaren staten. SJ:s informationsövertag beträffande verksamheten och de ekonomiska förhållandena leder till att staten har svårt att skaffa sig tillräckligt underlag för att kunna fatta obe-roende beslut om hur verksamheten bör bedrivas. Omsorgen om det egna företaget sker på bekostnad av marknadens utveckling Hur tydliga mål och direktiv på de statliga bolagen än är formulerade kan styrproblem ändå uppstå till följd av statens dubbla roller. Av tidigare rege-ringsuttalanden framgår att politiska och rent ideologiska överväganden ibland ligger till grund för det statliga ägandet.

Det är angeläget att den statliga företagssektorn fortsättningsvis och i ännu högre grad än hittills kan bidra till en sund och vital näringslivsut-veckling i landet. Staten bör som ägare och med bibehållen affärsmässig-het i framtiden kunna spela en väsentlig roll i svenskt näringsliv.183

På flera av de här undersökta marknaderna finns en inbyggd målkonflikt mellan statsmakternas ambition att åstadkomma ökad konkurrens på den berörda marknaden å den ena sidan och målsättningen att statens företag skall verka under affärsmässiga villkor och ge marknadsmässig avkastning åt ägaren å den andra. I avvägningen mellan företagets kommersiella lön-samhet och omsorgen om marknadens utveckling har det visat sig att det förra intresset lätt tar överhanden. Ett ofta redan stort och dominerande statligt företag, kanske ett tidigare monopol, har goda möjligheter att skaffa sig ett övertag på den framväxande marknaden. Exemplet Vattenfall visar på svårigheter av detta slag. Trots ambitionen att bolagiseringen skulle förbätt-ra förutsättningarna för en ökad och effektivare konkurrens på den svenska marknaden uppvisar marknaden en allt mer ökande ägarkoncentration med Vattenfall som dominerande producent.

183 Aktiv förvaltning av statens företagsägande (prop. 1995/96:141).

173

Ett återkommande inslag i styrningen av järnvägsmarknaden är t.ex. rege-ringens och riksdagens åtgärder för att rätta upp trafikföretaget SJ:s åter-kommande finansiella underskott och problem. Avsevärda tillskott av stat-ligt kapital under en följd av år har inte kunnat förhindra att problemen återkommer. Utöver att statens vilja att skydda sitt företag ofta har skett på bekostnad av mer trafikpolitiska överväganden har detta sannolikt bidragit till att hejda en sund och nödvändig strukturomvandling av järnvägsmark-naden. Även på inrikesflygmarknaden förekommer konflikter mellan ägarens intresse att agera för sitt företags bästa och att skydda eller främja konkur-renssituationen på marknaden. Ett exempel på detta är SAS hårda priskon-kurrens med Transwede, vilket motverkade en långsiktigt fungerande kon-kurrens på marknaden. Konkurrensverket ingrep inte mot detta beteende. Regeringen har vidare i flera olika sammanhang framhållit att Posten skall ges samma förutsättningar och ha samma krav på sin verksamhet som priva-ta aktörer. Icke desto mindre väcker Konkurrensverkets många beslut om Postens missbruk av dominerande ställning frågan om ägarens styrning av bolaget. Att statsägda aktörer har en så dominerande ställning ställer stora krav på såväl regelverket som den tillsyn som myndigheter utövar gentemot ett sådant bolag.184

Av vår kartläggning framgår dessutom att vissa statliga företag har fått ett oproportionerligt stort inflytande i beslut om investeringar eller beslut om andra statliga åtgärder. Ett exempel gäller SAS som genom sin starka ställning på Arlanda har haft en avgörande röst i investeringsbeslut som lett till att utbyggnader blivit överdimensionerade. Kostnaden för detta har i stor utsträckning hamnat hos Luftfartsverket.185

Var bolagisering en lämplig åtgärd? Även om bolagsformen är en fullt möjlig form även för verksamheter med särskilda uppgifter, är det inte givet att den är lämplig eller ens nödvändig för att uppfylla de uppsatta målen. I en rapport från Statskontoret visas t.ex. att myndighetsformen inte innebär några avgörande hinder för utveckling av SMHI:s affärsverksamhet.186 (Däremot framkom att det fanns en risk för att SMHI:s myndighetsuppgifter kan hamna i skymundan för en intäktsbring-ande affärsverksamhet i en myndighet med såväl myndighetsuppgifter som affärsverksamhet.) Motiven för att bolagisera en verksamhet har ofta uttryckts i termer av att bolag är en effektiv och ändamålsenlig form för att styra och driva kommer-siella verksamheter på konkurrensutsatta marknader. För flera av de här 184 Denna fråga diskuteras närmare i avsnitt 4.8. 185 Prop. 2003/04:1 utgiftsområde 22 sid. 92. 186 Statskontoret, Prognos för SMHI – Myndighet, bolag eller både och? (2002:3).

174

aktuella bolagen kan dock ifrågasättas om bolagiseringen alltid har varit en särskilt lämplig åtgärd. Regeringens kriterier187 för att bedöma om en verk-samhet lämpar sig för bolagsformen säger att verksamheten skall 1. bedrivas under fungerande konkurrensvillkor,

2. ha en betydande omfattning,

3. ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslags-medel,

4. inte primärt styras av politiska uppgifter och mål samt

5. inte innebära någon myndighetsutövning.

När det gäller t.ex. Posten och Vattenfall kan det diskuteras huruvida det fjärde kriteriet var uppfyllt i samband med bolagiseringen. SJ AB och seder-mera även Green Cargo AB har också haft svårt att uppfylla kravet om kommersiell lönsamhet. (Och även om SJ AB inte formellt sett har några politiska mål för sin verksamhet har regeringsföreträdare i olika samman-hang pekat på samhällsansvaret i SJ AB:s verksamhet.)188

Bolagiseringen av järnvägens fastigheter i Jernhusen AB har också fram-hållits som mindre lämplig. Detta mot bakgrund av att en rent kommersiell styrning och exploatering av fastigheterna riskerar leda till att det transport-politiska intresset av tillgången till för tågtrafiken nödvändiga järnvägssta-tioner tvingas stryka på foten. Som vår kartläggning och analys av de sex marknaderna visar kan nästan inget av de statliga bolagen sägas agera på en fullt ut konkurrensutsatt mark-nad. Samtidigt har dessa bolags lönsamhetskrav prioriterats framför att bidra till att konkurrensen utvecklats på marknaderna. Det finns heller inget som garanterar att en bolagisering och byte av associationsform automatiskt skulle ge en effektivare styrning. Däremot finns risken att verksamheten i skydd av affärsmässig sekretess hamnar allt längre från nödvändig ägar-styrning. Endast under förutsättning att bolaget faktiskt skall styras enbart mot kommersiella mål kan bolagsformen sägas vara ändamålsenlig. Sammanfattningsvis Sammanfattningsvis kan konstateras att styrningen av statens företag på de studerade marknaderna till viss del präglas av problem och konflikter till följd av otydliga eller motstridiga mål. Vidare framstår motivet för ägandet av vissa statliga företag som något oklart. Detta har i sin tur medverkat till att målen för bolagen inte alltid uttrycks klart, vilket givit företaget i fråga en otydlighet om förutsättningarna för verksamheten. Oklara motiv för ägandet har dessutom sannolikt bidragit till att det finns statliga bolag som

187 Finansplanen till budgetpropositionen 1993 (prop. 1992/93: 100 bil. 1). 188 Se t.ex. intervju med näringsminister Leif Pagrotsky i Dagens Industri 2004–09–14.

175

innehar en monopolställning men som i övrigt saknar direktiv eller anvis-ningar om vad bolaget förväntas uppnå eller utföra i kraft av denna position. För flera av de här aktuella bolagen behövs en mer systematisk analys av det statliga ägandet. Om motivet för det statliga ägandet t.ex. är att det finns starka samhällsintressen kopplade till verksamheten, kan behovet att kunna utöva ett statligt inflytande lika gärna tillgodoses genom lagstiftning som riktar sig till alla företag på marknaden. Så sker idag på t.ex. telemarknaden. Är slutsatsen att staten bör äga ett visst bolag, är det viktigt att också analy-sera hur konflikter kan undvikas mellan mål för detta ägande och de över-gripande motiven att liberalisera och öppna marknader för konkurrens på lika villkor. Staten kan äga företag för att t.ex. garantera tillhandahållandet av samhälls-ekonomiskt angelägna men företagsekonomiskt olönsamma tjänster, som en åtgärd mot olika former av marknadsimperfektioner eller av sociala skäl. Om staten däremot äger bolag som verkar på en fullt konkurrensutsatt mark-nad och i övrigt saknar inslag av särskilda myndighetsuppgifter, ställs stora krav på att dessa bolag agerar på samma villkor som övriga företag på mark-naden. 4.8 Myndighetsuppgifter på en liberaliserad

marknad Vid liberalisering av tidigare reglerade marknader får myndigheter ändrade och ofta utökade uppgifter. Vidare är de uppgifter som kräver myndighets-insatser av olika karaktär. Att myndigheter utför dessa uppgifter på ett ända-målsenligt sätt är en av flera förutsättningar för en framgångsrik liberalise-ring. För detta krävs att de organisationer som getts uppgifter på området har tydliga mål och mandat samt resurser och kompetens att fullgöra sina uppgifter. Indelning i olika myndighetsuppgifter Följande roller finns för myndigheter på en liberaliserad marknad. Normgivare En liberaliserad marknad kräver, som vi tidigare konstaterat, normalt fler regler än en reglerad marknad. Frågor som kan behöva regleras är t.ex. ansvar för och tillträde till infrastruktur, priskontroll på infrastrukturtjänsten, missbruk av dominerande marknadsställning, konsumenträttigheter samt säkerhetsrelaterade frågor. Regleringen sker för alla de studerade markna-derna i av riksdagen stiftad lag, som myndigheterna sedan har möjlighet att precisera genom myndighetsföreskrifter. Lagarna är dock i flertalet fall styr-da av EG-direktiv för de olika sektorerna på den inre marknaden. Dessa EG-direktiv ger myndigheterna olika starka verktyg att agera på marknaderna

176

för att främja konkurrensen. Post- och telestyrelsen är den enda myndighet som på telemarknaden har möjlighet att i förväg ställa upp villkor särskilt för dominerande aktörer så att inträdet för nya teleföretag underlättas. På elområdet kan Energimyndigheten i efterhand pröva prissättningen på infra-strukturen (näten) och pröva tvister om tillträde till näten. Järnvägsstyrelsen skall enligt sin instruktion189 verka för en effektiv järnvägsmarknad med en sund konkurrens. Järnvägslagen190 ger Järnvägsstyrelsen i uppgift att över-vaka att avgifter på järnvägsinfrastrukturen fastställs samt att bantillträdet sker på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt. Styrelsen skall även i övrigt utöva tillsyn och pröva tvister enligt järnvägslagen och järn-vägsförordningen.191 Rör tillsynen konkurrensfrågor skall Järnvägsstyrelsen enligt instruktionen samråda med Konkurrensverket. På postområdet skall Post- och telestyrelsen utöva tillsyn, men enligt postlagen och EG-direktivet rör denna tillsyn inte konkurrensförhållandena på postmarknaden. Tillståndsgivare På alla de studerade marknaderna krävs till någon del tillstånd för att få be-driva verksamhet. Detta tillstånd ges av en myndighet, som därigenom ger sökande företag rätt att agera på marknaden enligt fastställda normer. På elmarknaden krävs koncession för att bedriva nätverksamhet, som utgör ett reglerat monopol. Det krävs dock inget tillstånd att bedriva handel med el, förutom det tillstånd som krävs för att handla på elbörsen NordPool och som ges av Finansinspektionen. Utöver tillstånd enligt t.ex. miljö- och bygg-lagar krävs inget särskilt tillstånd för att producera el. Regler finns sedan för kostnadsfördelning vid anslutning till elnät. På de övriga studerade marknaderna krävs tillstånd att agera på marknaden överhuvudtaget. Främst prövas tekniska aspekter vid en ansökan. Tillsynsmyndighet Med tillsyn menar vi kontroll av lagefterlevnad. Detta är en snäv definition, eftersom begreppet tillsyn ibland används så att även överblickande verk-samhet, som uppföljning och analys, ingår. Sådana verksamheter bidrar med underlag för tillsynen och ingår i regel i det som sektors-/tillsynsmyndig-heten utför, men ingår enligt vår definition inte i själva tillsynen. Tillsynen kan gälla regler för att bedriva verksamhet på en viss marknad. På några marknader finns dessutom speciella regler för säkerhetsfrågor (el-, tele-, inrikesflyg- och järnvägsmarknaderna). Tillsyn av generell karaktär finns också och styrs då av ett regelverk som gäller för alla sektorer. När det gäller konkurrensfrågor utförs denna tillsyn av Konkurrensverket och vad gäller konsumentfrågor av Konsumentverket. 189 Förordning (2004:527) med instruktion för Järnvägsstyrelsen. 190 Järnvägslagen (2004:519). 191 Järnvägsförordningen (2004:527).

177

Konkurrensverket har tillsyn enligt konkurrenslagen och kan under vissa förutsättningar agera mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning. Vidare kan verket, under vissa förutsättningar, förbjuda ett förvärv om det försämrar konkurrensen. Något sådant förbud har inte getts på någon av de studerade marknaderna. Det har dock förekom-mit att särskilda villkor ställts för att tillåta ett visst förvärv. T.ex. fick Telia avyttra kabel-TV-bolaget comhem i samband med samgåendet med Sonera. Konsumentverket192 arbetar förebyggande för god marknadsföringssed, skäliga avtalsvillkor och säkra produkter och kan ingripa mot övertramp från företagens sida. Konsumentverket har för vissa branscher träffat överenskommelser med näringslivet om hur avtalsvillkor skall utformas. På elområdet t.ex. har man tillsammans med branschen t.ex. tagit fram stan-dardvillkor för elabonnemang.

De rättsliga möjligheter som står till buds för Konsumentverket, och som kan bli aktuella på de studerade marknaderna, är förbud att använda viss marknadsföring eller ett oskäligt avtalsvillkor.193 Verket kan också ge åläg-gande att lämna viktig information i marknadsföringen till konsumenten.

Till denna kategori kan även Allmänna reklamationsnämnden räknas. De prövar tvister mellan konsumenter och företag, samt ger rekommendationer för hur tvisten skall lösas. Det finns dock ingen skyldighet för företagen att följa nämndens rekommendation. Överblickare Myndigheter har ett behov av att ha kunskaper om marknaden för att kunna utföra sina uppgifter på ett bra sätt. I det ligger också att övervaka konkur-rensen på marknaden. För myndigheten handlar det om en kunskapsupp-byggnad. Utöver det kan uppdrag ges till myndigheterna att följa och ana-lysera marknaderna och att rapportera detta till regeringen. Ibland önskar regeringen också förslag om förändringar. Både tillsyn och överblick kan resultera i att brister i olika avseenden obser-veras. Skillnaden är dock att i tillsynsverksamheten finns verktyg att agera gentemot enskilda aktörer på marknaden som inte följer regelverket, medan överblicksverksamheten beskriver, analyserar och föreslår åtgärder för marknaden som helhet. Här kan konstateras att det till viss del är samma kunskaper som behövs hos myndigheter inom samma sektor och de generella myndigheterna. Risken

192 Uppgifterna om Konsumentverket är till största delen hämtade från verkets hemsida, www.kov.se. 193 De lagar som är aktuella i detta sammanhang är marknadsföringslagen, avtalsvillkors-lagen och prisinformationslagen. Numera omfattas även el- och telemarknaden av prisinfor-mationslagen.

178

för dubbelarbete är därför betydande när det gäller denna uppgift. Det kan därför finnas skäl för berörda myndigheter att överväga om det finns för-delar med kontakter mellan sig i dessa frågor. Informatör Myndigheter kan också ha som särskilt utpekad uppgift att informera konsu-menter och företag om vilka förutsättningar och regler som finns på markna-den. Övriga uppgifter Förutom ovan behandlade uppgifter kan det finnas myndigheter som ansva-rar för att bevaka negativa externa effekter eller fördelningsproblem. Exem-pel på det första är tillstånds- och tillsynsmyndigheter på miljöområdet, medan Rikstrafiken är ett exempel på en myndighet som, av fördelnings-skäl, upphandlar trafik som annars skulle vara olönsam för företaget. I tabellen nedan redovisas de sektorsspecifika myndigheter som har uppgif-ter enligt indelningen ovan. Till det kommer som beskrivits ovan de myn-digheter som arbetar generellt över sektorsgränserna.

Hur myndighetsuppgifter på de liberaliserade marknaderna fördelats mellan sektorsspecifika myndigheter.

Normgivning Tillstånd Tillsyn Överblick Information El Energimyndigheten,

Elsäkerhetsverket Energimyndigheten, Finansinspektionen1

Energimyndigheten, Elsäkerhetsverket, Finansinspektionen/ (norska) Kredittill-synet1

Energimyndigheten Energimyndigheten

Post Post- och telestyrelsen

Post- och telestyrelsen

Post- och telestyrelsen

Post- och telestyrelsen

Tele Post- och telestyrelsen

Post- och telestyrelsen

Post- och telestyrelsen

Post- och telestyrelsen

Post- och telestyrelsen

Inrikesflyg Luftfartsverket2 Luftfartsverket2 Luftfartsverket2 Luftfartsverket2 Järnväg Järnvägsstyrelsen,3

Banverket3Järnvägsstyrelsen3 Järnvägsstyrelsen3 Järnvägsstyrelsen3

Taxi Länsstyrelserna, Vägverket

Länsstyrelserna, (Vägverket)

Länsstyrelserna

1. Finansinspektionen (och Kredittilsynet) är inga sektorsmyndigheter, men tas med här därför att Finans-inspektionen ger tillstånd till svenska bolag som yrkesmässigt handlar med elderivat och kontrollerar bok-föringen i dessa bolag. Handeln på Nord Pool (som är ett norskt aktiebolag) övervakas, förutom genom intern kontroll, även av norska Kredittilsynet. Vid behov kan övriga nordiska finansinspektioner vara behjälp-liga vid denna tillsyn. 2. Luftfartsstyrelsen inrättas den 1 januari 2005 och tar då över myndighetsuppgifter från Luftfartsverket. Dock oklart vilken marknadsövervakning den nya myndigheten får ansvar för. 3. Järnvägsstyrelsen inrättades vid halvårsskiftet 2004 och ansvarsfördelningen gentemot Banverket är inte helt klar.

Förhållandet mellan sektorsspecifik och generell tillsyn och överblick Konkurrensverket och Konsumentverket har, som tidigare påpekats, olika generella uppdrag på alla marknader. På de flesta marknader är den generel-la tillsynen och övervakningen den enda som finns, men på de marknader som studerats i denna rapport finns alltså sektorsspecifika tillsynsmyndig-

179

heter. Motiv för sådan sektorstillsyn är att konkurrensen fungerar dåligt på de nyligen liberaliserade marknaderna. Det krävs då särskild uppmärksam-het på hur marknaden fungerar, något som kan vara lättare i en sektorsmyn-dighet. Till det kommer att vissa av marknaderna bygger på tekniska sys-tem, som kan vara lättare att ha kompetens kring i en sektorsmyndighet än i en myndighet med generella uppgifter. Sektorsmyndigheterna har också enligt lagstiftning uppgifter att hantera som påverkar marknadens funktion, t.ex. om tillträde till och avgifter för infrastrukturen. Energimyndigheten har i egenskap av nätmyndighet i uppgift att tillämpa ellagen, som bl.a. innehål-ler regler för att aktörer skall få tillgång till nätet på ett likvärdigt sätt. PTS har motsvarande uppgifter på teleområdet. Detta är uppgifter som inte bör ligga på en myndighet med sektorsövergripande uppgifter. För närvarande är det bara på teleområdet som sektorsmyndigheten har en uttalat konkurrensfrämjande uppgift. På marknaderna för el, post och järn-väg har sektorsmyndigheterna marknadsövervakande uppgifter, men saknar t.ex. möjlighet att ställa upp särskilda villkor för eller ingripa mot en aktör om den har en dominerande ställning på den konkurrensutsatta delen av marknaden. Om detta även kommer att gälla den nya Luftfartsstyrelsen är för närvarande oklart. På taxiområdet finns ingen sektorsmyndighet. Erfarenheterna hittills är att det finns flera problem i ansvarsfördelningen mellan sektorsmyndigheterna och de generella myndigheterna. Vilka upp-gifter som behöver utföras av myndigheter på nyligen liberaliserade mark-nader kan ibland vara dåligt definierade och oklart fördelade mellan myn-digheterna. Risken är att uppgifter ”faller mellan stolarna”. Vidare har för-delningen av uppgifter mellan myndigheterna samt bristande styrning lett till att nödvändigt/önskvärt samarbete mellan myndigheterna inte skett i tillräcklig utsträckning. Ett exempel på förslag för att motverka ett sådant bristande samarbete, ges i en rapport från Statskontoret om tillsyn på energi-marknaderna där det bl.a. föreslås att det skrivs in i respektive myndighets instruktion att de skall samverka i gemensamma frågor.194 I Statskontorets rapport återges följande generella riktlinjer för tillsynens organisering och verktyg.195

1. Det skall finnas en klar organisatorisk åtskillnad mellan tillsynsrollen

och andra roller. Tillsynsmyndighetens eventuella myndighetsutövning får inte orsaka rollkonflikter.

2. Syftet med tillsynen skall vara klart och tydligt inskrivet i lag eller för-ordning.

194 Statskontoret, Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27). 195 Riktlinjerna har formulerats i samband med översyn av tillsynens organisation i Norge. Ett syfte har där varit att skilja på tillsynen och övriga myndighetsuppgifter. Riktlinjerna redovisades i Stortingsmelding nr 17 (2002-2003) ”Om statlige tilsyn”.

180

3. Tillsynsverksamhetens syfte får inte stå i konflikt med andra syften inom (tillsyns-)myndigheten.

4. Olika tillsynsmyndigheter bör inte bedriva tillsyn med samma syfte. Kan tillsyn förbättra konkurrensen? Myndigheter har olika uppgifter i förhållande till konkurrenssituationen på marknaderna. Konkurrensverket är dock den enda myndigheten som med hjälp av konkurrenslagen kan ingripa om företag missbrukar sin domineran-de ställning eller ägnar sig åt konkurrensbegränsande samarbete. Verket är också den enda myndigheten som har möjlighet att hindra förvärv som be-gränsar konkurrensen i för stor utsträckning. Några myndigheter, som Energimyndigheten och PTS, har vidare möjlighet att ingripa om ett företag inte följer de regelverk som satts upp t.ex. för till-träde till marknaden eller vid prissättningen på infrastrukturen. De kan så-ledes se till att nytillträdande aktörer inte missgynnas på ett sätt som står i strid med regelverket. Det finns dock en viktig skillnad mellan de verktyg som dessa myndigheter har till förfogande. Ellagen ger möjlighet för Energimyndigheten att i efterhand granska nättarifferna samt att pröva tvis-ter t.ex om anslutning till elnätet. Ellagen ger dock inte Energimyndigheten möjlighet att ingripa mot aktörer på de konkurrensutsatta delarna av elmark-naden. Post- och telestyrelsen har på teleområdet ansvar att definiera relevanta marknader, bedöma konkurrenssituationen och besluta om särskilda skyl-digheter för den eller de dominerande operatörer som kan finnas på varje marknad.196 Företag som bedöms ha betydande marknadsinflytande kan t.ex. åläggas skyldigheter som att upplåta tillträde, verka för icke-diskri-minering, att göra särredovisning och att inte ta ut mer än kostnadsorienterat pris för en viss tjänst.197 Post- och telestyrelsen har således möjlighet att i förväg ange villkor för dominerande aktörer på den konkurrensutsatta mark-naden. Skillnaderna på el- och telemarknaderna är således betydande i de verktyg sektorsmyndigheterna har till sitt förfogande för att stödja konkurrensen. Dessa skillnader speglar olikheterna i EG-direktiven för elmarknaden198 respektive området för elektronisk kommunikation199 och som förts över till motsvarande svenska lagar.

196 Termen som används i EG-direktiv är SMP, Significant Market Power. 197 Post- och telestyrelsen, Regler för dominerande operatörer på telemarknaden (Fakta-blad PTS-F-2003-2). 198 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemen-samma regler för den inre marknaden för el och om upphävandet av direktiv 96/92/EG. 199 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemen-samt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster respektive

181

Sektorsmyndigheterna har även i uppgift att bevaka, följa upp och kanske analysera och ge förslag till regeringen. Sammantaget kan konstateras att endast en myndighet, Post- och telestyrel-sen, har möjlighet att ställa upp villkor för eller ingripa mot en dominerande aktör marknaden. För övriga myndigheter och marknader gäller att de verk-tyg man har till förfogande kan vara otillräckliga för att en fungerande kon-kurrens skall nås. Myndigheterna kan ge förslag till regeringen som är mer långtgående. Beslutet ligger då hos regeringen eller riksdagen, såvida Sverige inte är bundet av EG-direktiv. Med tanke på att konkurrenssituationen på de studerade marknaderna är problematisk kan åtgärder behövas som går utöver myndigheternas mandat för att konkurrensen skall förbättras, en förutsättning för att de mål som sattes upp vid liberaliseringen skall nås. Sammanfattningsvis För att stödja liberaliseringen av en marknad är det viktigt att myndighets-uppgifterna fördelas och utförs på ett genomtänkt sätt. Vi har här pekat på de olika roller som behöver tas om hand av en eller flera myndigheter. På nyligen liberaliserade marknader är det särskilt viktigt att det finns en sektorsmyndighet som kan följa utvecklingen på ”sin” marknad och utifrån det mandat man har utfärda föreskrifter och i övrigt se till att regelverket följs av marknadens aktörer. Vi har också konstaterat att lagstödet för till-synsmyndigheterna att agera varierar mellan marknaderna. Vidare behöver ansvarsfördelningen för marknadsövervakning och mark-nadstillsyn vara tydlig mellan sektorsmyndigheten och Konkurrensverket.

Europaparlamentets och Rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter.

182

Litteraturförteckning Följande litteraturförteckning utgår från de hänvisningar som görs i denna rapportdel. I del II – Kartläggningar finns ytterligare litteraturhänvisningar utifrån de där redovisade kartläggningarna. • Andersson, Peter, Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och

reformförslag (2004)

• Bator, F., The anatomy of market failure, Quarterly Journal of Economics 72 (1958)

• Baumol, W., Welfare economics and the theory of the state (1952)

• Bergman Mats, Lärobok för regelnissar (Ds 2002:21)

• COWI, Marknadsbeskrivning, kartläggning och analys av energimarknaden (2003). Opublicerad rapport som togs fram som underlag till Statskontoret 2003:27.

• Energimyndigheten, Elmarknaden 2003

• Energimyndigheten, Torrår. Utvecklingen på elmarknaden – några iakttagelser från åren 2002 och 2003 (ER 7:2004)

• Hjalmarsson, Reglering och marknadsresultat på svensk elmarknad Memorandum No 192 (1993)

• Hjalmarsson, From Club-Regulation to Market Competition in the Scendinavian Electricity Supply Industry Memorandum No 193 (1993)

• Johansson m.fl., Taxi i världen – en jämförelse av taxis villkor och verksamhet i olika länder (Trafikforskningsenheten, Umeå universitet, TRUM Rapport 2000:03)

• Kojunkturinstitutet, 1990-talets avregleringar: Vad säger aggregerade data (1994)

• Konkurrensverken i Norden, A Powerful Competition Policy – Towards a more coherent competition policy in the Nordic market for electric

• nsverket, Avreglerade marknader i Sverige – en uppföljning

• et så kostar det. En utredning med fokus på

:3)

• på den lokala

power (No. 1/2003)

Konkurre(1998:3)

Konkurrensverket, Smakar dflygbonusprogram (2003:1)

• Konkurrensverket, Monopolmarknader i förändring (2004

Lind & Sonnegård, Effekter av konkurrens taximarknaden: En empirisk studie (1992)

183

• Lindbeck m.fl., Politisk makt med oklart ansvar (SNS ekonomiråd 2000)

• Lindh & Meyerson, Staten och bolagskapitalet – om aktiv styrning av

• g 2003 – Sektorredovisning (2004)

– Tredje och fjärde kvartalet 2004

• er & Nurmi, På spaning efter folkviljan (2002)

• l behaviour and the design of institutions (1998)

nala

• ructural

mendationerna presenteras i ett särskilt dokument, Restructuring

Policy

•

• tyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering

7)

• -2004:28)

)

statliga bolag (Ds 1998:68)

Luftfartsverket, Flygets utvecklin

• Luftfartsverket, Destinationsutbud (Luftfart och Samhälle 2004:6).

• Molander m.fl., Vem styr? (2002)

Moland

• Musgrave, R.A och P.B., Public finance in theory and practice 5 ed. (1989)

Nurmi, H., Rationa

• NUTEK, Avregleringen av taximarknaden – En analys av regioeffekter (1996:67)

OECD, Recommendation of the council concerning stseparation in regulated industries (C(2001)78/FINAL). RekomPublic Utilities for Competition (2002), redogörs för rekommendationerna. Dokumentet ingår i publikationsserienbrief.

Okun, A., Equality and efficiency. The big trade-off. (1975)

• Post- och telestyrelsen, I backspegeln. Erfarenheter av tio år med telelagen (PTS-ER-2003:5)

• Post- och telestyrelsen, Svensk Telemarknad 2002 (PTS-ER-2003:21)

Post- och teles(PTS-ER-2003:7)

• Post- och telestyrelsen, Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS-ER-2003:42)

• Post- och telestyrelsen, Konkurrensen i accessnätet (PTS-ER-2004:1)

• Post- och telestyrelsen, Service och konkurrens 2004 (PTS-ER-2004:1

• Post- och telestyrelsen, Den svenska postmarknaden – en beskrivningoch övergripande analys (PTS-ER-2004:20)

• Post- och telestyrelsen, Svensk telemarknad 2003 (PTS-ER-2004:24)

Post- och telestyrelsen, Bredband i Sverige 2004 (PTS-ER

• Post- och telestyrelsen, Beslutsutkast 2 juli 2004 (dnr. 03-11716/23

184

• Post- och telestyrelsen, Beslut 6 juli 2004 (dnr. 04-7287/23 a, 04-7228/23 a, 04-6952 a) samt pressmeddelande 2004-07-06

• pdrag och statens styrning (RiR

•

•

• stitut för kommunikationsanalys (SIKA),

4).

ch?

ag

• sslinjetrafik (2004:24)

ost- och telestyrelsen), Marknaden för

enssituationen och utvecklingen av den svenska marknaden för

• k Energi, Elåret 2003.

ce, Journal of Public Policy 6 (1986)

World Bank, The state in a changing world. World Development Report 1997

• www.kov.se, Konsumentverkets hemsida

• Post- och telestyrelsen, Underrättelse 2004-07-30 (dnr. 04-10453)

Riksrevisionen, Vattenfall AB – up2004:18)

Samuelson, P., The pure theory of public expenditure, Review of Economics and Statistics (1954)

• Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Lönsam persontrafik på järnväg – Analyser för Järnvägsutredningen. Publicerad i appendix till Järnvägsutredningens huvudbetänkande, SOU 2003:104.

Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Uppföljning av det transportpolitiska målet och dess delmål (2004:3)

Statens inInternaliseringsgraden för att belysa konkurrensneutralitet mellan transportslagen, Underlag till godstransportdelegationen (PM 2004:0

• Statskontoret, Prognos för SMHI – myndighet, bolag eller både o(2002:3)

• Statskontoret, Samhällsintresset och konkurrensen – Ägarpolicy för styrning och tillväxt (2002:24)

• Statskontoret, Rikstrafiken – Liten myndighet med stort uppdr(2003:25)

• Statskontoret, Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27)

Statskontoret, Bättre konkurrens med kommunala bolag? En utvärdering av försökslagen inom bu

• AB Stelacon (på uppdrag av Ptelekommunikation i Sverige 1997 – En kartläggning av konkurrtelekommunikation år 1997 (1998)

Svens

• Weaver, K., The politics of blame avoidan

•

185

Officiellt tryck • Bet. 2001/02:NU17, Energipolitik • Dir. 2003:117, Post- och kassaserviceutredningen • Dir. 2003:151, Utvärdering av vissa regelreformerade marknader • Ds 1998:68, Staten och bolagskapitalet – om aktiv styrning av statliga

bolag • Ds 1998:72, Små företag och konkurrenslagen • Ds 2002:21, Lärobok för regelnissar • Ds 2003:32, Uppdelning av Luftfartsverket • Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december

1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna

• Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen

• Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG

viss kollektiv persontrafik • Lag (1997:734) om ansvar för

• Lag (1997:736) om färdtjänst • Förordning (2994:527) med instruktion för Järnvägsstyrelsen

• rket, Allmänna bestämmelser om flygtrafiktjänst (LFS 2002:148)

alet

• ringen av verksamheten vid

iftning

stärka den finansiella ställningen i SJ

Luftfartsve

• Prop. 1987/88:50 om trafikpolitiken inför 1990-t• Prop. 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt

Prop. 1991/92:49 om vissa frågor vid överföStatens vattenfallsverk till aktiebolagsform.

• Prop. 1992/93:56 om ny konkurrenslagst• Prop. 1992/93:100 bil. 1, Finansplanen • Prop. 1993/94:162, Handel med el i konkurrens • Prop. 1995/96:141, Aktiv förvaltning av statens företagsägande • Prop. 1997/98:56, Transportpolitik för en hållbar utveckling • Prop. 1999/2000:140, Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald • Prop. 2001/02:143, Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig

energiförsörjning • Prop. 2002/03:86, Åtgärder för att

AB

186

• Prop. 2003/04:1 utgiftsområde 22 Prop. 2003/04:127, • Ett stärkt Green Cargo AB för hållbara transportlösningar

• t, Rapport för företag med statligt ägande januari–december 2003

SOU 2003:104, Järnväg för resenärer och gods

Stortingsmelding nr 17 (2002–2003), Om statlige tilsyn

Regeringskanslie

• SOU 1990:58, Konkurrens i inrikesflyget • SOU 2002:57, Konkurrensen på elmarknaden • •

187

188

Bilaga Uppdrag från Regelutredningen

189

190

191

192

193

194