baer, werner. a economia brasileira

7/22/2019 BAER, Werner. a Economia Brasileira

http://slidepdf.com/reader/full/baer-werner-a-economia-brasileira 1/493

WERNER BAER

A ECONOMIA

BRASILEIRAUma breve análisedesde o período colonialaté a década de 1970

Uma abordagem profundada economia brasileiraaté 2002

Os vários planoseconômicos a partirda década de 1970

Texto bem documentado, cominformações quantitativase institucionais

Tradução deEdite Sciulli

2- ediçãorevista, atualizada e ampliada



Para

Marianne e Peter Kilby

Pia e D a vid M aybury-Lewis

June e Jerry McDonald

Heloisa e Annibal Villela



Sumário

Tabelas............................................................................................................................... 1Gráficos e figuras................................................................................................................2Prefácio à segunda edição brasileira.................................................................................2

Parte I: Perspectiva histórica1. Introdução e aspectos gerais......................................................................2

Cenário físico e demográfico............................................................... 2

Recursos naturais................................................................................... Z A população...........................................................................................2'

Notas .....................................................................................................3

2. Perspectiva histórica.................................................................................3;

A economia colonial..............................................................................3;

Organização socioeconômica inicial.....................................................31O ciclo da cana-de-açúcar................................................................... 3̂

O ciclo do ouro e o princípio do controle mercantilista.....................3í

Os últimos anos da co lônia.................................................................. 3>O século após a Indepe nd ên cia.......................................................... 3/

O ciclo do café.......................................................................................3Í Outras exportações............................................................................... 4C

Políticas adotadas no século XIX........................................................41

Notas .................................................................................................... 42

3. O início do desenvolvimento industrial .................................................... 45

O período anterior à Primeira Guerra Mundial..................................45

A Primeira Guerra M un dial .................................................................50

A década de 1920.................................................................................. 51

A Grande Depressão............................................................................54

Crescimento industrial durante a Depressão.....................................56A Segunda Guerra Mundial ................................................................58

Avaliação do início do crescimento industrial brasileiro....................59

Primeiras tentativas de planejamento no Brasil.................................62

Notas ....................................................................................................63



A história industrial do Brasil no período pós-SegundaGuerra Mundia l...................................................................... 454

Mudanças estruturais: 1959-1998 .................................................... 458

Estrutura produtiva ................................................................. 458

A estrutura de demanda final..................................................458

Tecnologia de prod uç ão .........................................................461

Encadeamentos regressivos e progressivos......................................464

Conclusões gerais...............................................................................467

Notas ..................................................................................................469

19. Epílogo: a economia brasileira de 1999 a 20 02 .................................... 471A crise de 2001................................................................................... 474

A crise energética................................................................................474

A deterioração do crescimento em 2001 .................................. ........ 475A crise de 2002 ................................................................................... 476

Notas ..................................................................................................477

Apêndice estatístico.................................................................................479

Bibliografia...............................................................................................491

índ ice rem issivo...................................................................................... 505



Tabelas

3.1

3.2

3.3

3.4

3.5

3.6

3.7

3.8

3.9

4.1

4.2

4.3

4.4

4.5

4.6

4.7

4.8

Produção da ind úst ria têxtil algodoeira, 5.11853-1945 46

Indicadores do produto real, 1911-19 47 5.2

índice de produção industrial,1920-39 48 5.3

Indicadores de formação de capital,1901-45 49 6.1

Estabelecimentos industriais segundo adata de fundação, 1920 51

índice de mudanças no volume deimportações brasileiras 54

Importação de maquinário 1913-30 55

Mudanças na estrutura de importaçõesdo Brasil, 1901-29 56

Aestrutura industrial brasileira em1919 e 1939 60

Distribuição de exportações e importações 67

A participação das exportações agrícolas nareceita interna e na produção agrícola total,1947-60 68

Mudanças na estrutura do comérciomundial, 1913-61 69

Importações, exportações e produção real,

1944-50 72Mudanças na composição setorial doProduto Interno Bruto, 1939-66 84

Mudanças na estrutura brasileira demercadorias de importação

As importações como uma percentagem dototal de suprimentos, 1949-66 86

Mudanças na estrutura industrial brasileira:valor bruto agregado e emprego, 1939-63 87

A formação do capital bruto e os impostoscomo percentagem do PIB, 1949-77 97

Variações na distribuição de renda, 1960-70 99

Salários mínimos reais em cruzeiros, valorde 1965, 1966-76 100

Razão importação/produção doméstica,1973-81 111

6.2

6.3

6.4

6.5

6.6

6.7

6.8

6.9

6.10

6.11

A dívida externa brasileira: seu crescimentoe custo médio, 1968-86 113

O comércio exterior e os índices das relaçõesde troca, 1966-85 115

A taxa de câmbio real, 1973-82

Relações de troca do setor agrícola,1970-86

119

120

Os parâmetros da dívida externa brasileira,1965-86 122

O comércio de bens e serviços (% do PIBem preços correntes) 125

Remuneração selecionada e estatísticassalariais 127-29

Distribuição de renda no Brasil, 1970-80 130

131

Estatísticas de distribuição de renda e

fabricação, 1980-84Estatísticas sobre receita, gastos e

produção do governo eempresas estatais, 1970-80

85 6.12 Ajustes do setor público, 1980-85(% do PIB)

132

135

7.1

7.2

Indicadores-chave de preços, 1970-85 146-47

148-50Estatísticas de preços selecionados,1971-84

15



11.9 Investim entos, fluxos e rendimentos docapital est range iro no Brasil, 1967-92 269

11.10 Desempenho comparativo de empresasnacionais privadas, multinacionais eestatais no Brasil , 1977-91 270

11.11 Balanço comercial das firmas por setor1975-77 271

11.12 Dívidas de empresas nacionais,multinacionais e estatais, 1977-85 273

12.1 Taxa real do crescimento do PIB

e coeficientes de investimento/PIB,1973-92 296

12.2 Gastos gerais do governo por categorias principais como percentagem do PIB 298

12.3 Distribuição do PIB por setores decontrole acionário, 1970-83 302

12.4 Produção física de empresas públicas porunidade do PIB , 1979 304

12.5 Privatizações na década de 1990

bancário

309

12.6 Distribuição das 100 maiores empresase suas receitas por tipo de controleacionário 311

13.1 Brasil: total de bancos comerciais 321

13.2 Brasil: total de bancos privados e filiais 322

13.3 Ganhos dos bancos brasileiros com ainflação 323

13.4 Participação das instituições financeirasno PIB 324

13.5 Intervenção do Banco Central no sistema329

14.3 Distribuição setorial de renda das principaismacrorregiões, 1949-95 344

14.4 Distribu ição setorial da força de trabalho por região, 1940-98 345

14.5 Partic ipação regional no PIB total e nototal da População EconomicamenteAtiva, 1950-95 347

14.6 Taxas nacionais e regionais da migraçãointerna líquida, expressas como percentagem da população nos primeiros censos, 1890-1970 350

14.7 a) Comércio exterior do Nordeste edistribuição regional de exportações eimportações, 1947-60 352

b) Dis tribuição percentual regional deexportações e importações, 1947-60 352

14.8 Valor do comércio do Nordeste com oCentro-Sul, 1948-59 353

14.9 Transferência estimada de recursos do Nordeste para o Centro-Sul através docomércio, 1948-68 354

14.10 Perdas do Nordeste causadas pelo sistemacambial, 1955-60 355

14.11 Carga fiscal e várias transferências ao Nordeste, 1947-74 356

14.12 Taxas reais de crescimento do PIB,nacionais e do Nordeste, e taxa decrescimento anual de investimento,1980-86 361

14.13 Investimentos do setor público ecrescimento do emprego, 1980-83

14.14 O impacto de uma redução geral detarifas de 25%

362

364

13.6 Os 8 maiores bancos (em termos detamanho de ativo) da América Latina 330

13.7 A evolução do sistema bancário no Brasil:

1995-98 331

13.8 População e filiais de bancos 332

13.9 Aquisições bancárias março 1997 -setembro 1998 334

13.10 Crédito concedido pelo sistema financeiro 337

14.1 População regional e estatísticas derenda 341-42

14.2 Distribuição regional de renda por setores,1949-95 343

14.15 a) Participação regional nas receitas dogoverno cen tra l 365

b) Partic ipação regional nos gastos do

governo cen tral 36514.16 Faturamento, custo e estrutura de

consumo 367

14.17 Distribuição regional dos efeitosmultiplicadores de uma injeção inicial:Brasil, 1985 367

15.1 Estatísticas agrícolas selecionadas,1947-96 375-76

15.2 Variações de preço na agricultura e ou trossetores, 1948-99 380



15.

15.]

15.

15.6

15.;

15.É

16.

Brasdas“trai

Inst

| Pro utividade agrícola, 1947-96

: variações de área e de produçãorincipais culturas “modernas” eicionais”, 1970-1989 e 1985-1995/6 384

nos agrícolas, 1960-85

Cias ificação por tamanho das propriedadesrura por quant ida de de estabelecimentose ár< i total, 1950-85 386

a) Ccult b)P

exp] poss

a) Bagrí.

stribuição de estabelecimentos e áreaada: 1970 e 1995 392rcentagem de estabelecimentos e áreas

radas por proprietários, meeiros,iros e administradores, 1970 e 1995

b) I) dices de produtividade das principaissafn

Con bras

16.á| Mu< inças na estru tur a industrial brasileira:

16.:

16.

16J

16.í

16.

16.d

16.<16.

17.

17.

17.J

17,

17.

18 1

dist] brut

Capindi

popda t

Regmeturb:

MetBra:

Are;met

A R Uni199(

Exp

Moi

Ind

Infr

Gas

38 3 17.6 Principais causas da mortalidade 441

385-86

isil: índices de produtividade)la, 1987-98

;, 1986-98

entração espacial da indústriaeira, 1980

buição pe rce ntu al do valor agregado

cidade poluidora potencial dastrias brasileiras, 1980

392

394

394

403

i:

404

405

As r >ve regiões metropolitanas do Brasil:lação total e estimativas da populaçãoixa renda: 1989 412

3es metropolitanas do Brasil: algumasdas de acessibilidade à infra-estruturaia

Floi :stas brasileiras não-amazônicas

das de modernização agrícola no

desmatadas na Amazônia legal -a anual, 1978

gião Amazônica brasileiraades de conservação ambiental,

:ctativa de vida ao nascer

alidade infantil

:adores de saúde

-estrutura sanitária

413

416

418

421

423

429

437

437

438

438

>spúblicos com saúde como % do PIB 440

17.7 Distribuição dos estabelecimentos públicose privados no Brasil 442

17.8 Distribuição de planos de saúde

17.9 Distribuição do acesso aos serviçoshospitalares

18.1 Dados de corte transversal de Kuznets: participação de setores de produçãono PIB

18.2 Distribuição setor ial do PIB

18.3 Distribuição setorial do PIB segundoKuznets

18.4 Distribuição setorial de mão-de-obra

18.5 Mudanças na estrutu ra industrial do Brasil,1949-92: valor bruto agregado

18.6 Mudanças na estrutu ra de empregoindustrial no Brasil

18.7 Dados de corte transversal de Kuznets: participação no valor agregado da produção

18.8 Estrutura do valor agregado

18.9 Estrutura de consum o pessoal de bens produzidos internamente

18.10 Participação do consumo pessoal na produção total

18.11 Participação das exportações na produçãototal

18.12 Participação dos salários e da PrevidênciaSocial na produção total

18.13 Participação dos salários e da PrevidênciaSocial no valor agregado

18.14 Capacidade instalada

18.15 Participação de insumos importados na

produção total 46618.16 índice de encadeamento regressivo 467

18.17 índice de encadeamento progressivo 468

19.1 a) Brasil: desemp enho econômico geral,1999-2001 472

b) Brasil: crescimento industrial 472

19.2 Brasil: indicadores de posição econômicainternacional, 1998-2002 473

446

448

453

453

454

454

455

456

457

459

460

461

462

463

464

465



Prefácio à segunda edição brasileira

E s t a É uma SEGUNDA EDIÇÃO de A E fonom ia Brasileira

atualizada. Há três capítulos novos e outros foram atualizados. O Capítulo 10 é novo etraz a análise do desempenho da economia brasileira até o ano 2000. Os capítulos 11,sobre o setor externo, e 12, sobre o setor governamental e a privatização, contêm grandequantidade de material novo baseado nos acontecimentos ocorridos na década de 1990.O Capítulo 13, sobre a reestruturação e privatização do sistema bancário brasileiro, étotalmente novo. Os capítulos 14, 15 e 16, sobre desequilíbrios regionais, o setor agrícolae o meio ambiente, foram atualizados com dados e análises de até o final da década de1990. O Capítulo 17, sobre saúde e economia, é novo. E o Capítulo 18, sobre mudançasestruturais na economia industrial brasileira, contém mais dados recentes.

Os capítulos novos foram escritos com a colaboração de vários colegas. Desejo agrade-cer a Edmund Amann (co-autor do Capítulo 10), Nader Nazmi (co-autor do Capítulo 13),Antonio Campino e Tiago Cavalcanti (co-autores do Capítulo 17).

21



Parte I

Perspectivahistórica



Uma característica notável sobre a distribuição regional da população no Brasil éo grau de concentração dentro de umas poucas centenas de quilômetros da costamarítima. A penetração populacional no interior apenas se tornou significativa noséculo XX, principalmente no sul. A construção de Brasília (que se tornou a capitalfederal em 1960) no interior, as estradas que se dirigiam a essa cidade e o elevadoíndice da atividade de construção de estradas nas décadas de 1960 e 1970 aumentaramsubstancialmente a migração da população para o interior do país.10

A alta taxa de crescimento populacional (3% ao ano na década de 1950, 2,9% nadécada de 1960, 2,5% na década de 1970 e 2,0% na década de 1980) deve-se àcontinuada taxa elevada de nascimentos, combinada com a queda da taxa de morta-lidade, o que fez com que uma grande parcela da população - 39,5% em 1995 (com-

parados com 21,5% nos Estados Unidos e 29,4% na Argentina) - se inserisse no grupoetário dependente de 14 anos ou menos. A taxa de alfabetizados de 15 anos ou maiscresceu de 49% em 1950 para 61% em 1970 e 84% em 1995. Esse fato está intim a-mente ligado ao recente elevado aumento do número de matrícula nas escolas. Até1994, as inscrições em escolas do 1- grau do curso fundamental da faixa etária entre7 e 13 anos representavam 90%; nos cursos médios atingiram 47% da faixa entre 14e 19 anos e nos cursos superiores representaram 11% da faixa entre 20 e 24 anos.

A elevada parcela da população presente nas faixas etárias mais jovens é respon-sável, em parte, pelo reduzido índice de participação na força de trabalho, que era de32,9% em 1950, caiu para 31,8% em 1970 e subiu para 65% em 1995.

A composição racial do país é bastante variada. Um especialista na população doBrasil declarou que “há poucos lugares no mundo em que a formação racial é mais

confusa e complexa do que no Brasil. Todas as principais variedades do gênero hu-mano, todos os grupos étnicos básicos em que os seres humanos estão divididos — vermelhos, brancos, negros e amarelos —entraram na composição da população destegrande meio-continente”. 11 Até o final do século XIX, a população era formada prin-cipalmente por descendentes de portugueses, africanos e ameríndios. Durante o pe-ríodo de colonização, e durante o século XIX, ocorreu uma quantidade considerávelde miscigenação que ocasionou a descendência variada de grande parte da populaçãoatual. No final do século XIX e na primeira década do século XX, houve intensaimigração da Itália, Portugal, Espanha, Alemanha, Polônia e do Oriente Médio. Essesimigrantes estabeleceram-se principalmente no sudoeste e sudeste do Brasil. Na se-gunda década no século XX chegou ao país um grande número de imigrantes japo-neses que se estabeleceu principalmente nos estados de São Paulo e Paraná. Calcula-se que hoje há mais de 800 mil brasileiros descendentes de japoneses.

A diversidade na formação da população não evitou que o Brasil atingisse umelevado grau de unidade cultural. Com a exceção de um reduzido número de índiosinstalados nas profundezas da Região Amazônica, todos os brasileiros falam português,com pequenas variações regionais de sotaque (possivelmente menos do que nos Es-tados Unidos). De acordo com um dos principais intérpretes da sociedade brasileira,“existe um sentimento forte e profundo entre os brasileiros de todas as procedênciasraciais e origens nacionais que os faz formar um ‘povo’ e uma nação. Eles partilhamos mesmos ideais, gostos e problemas, um passado comum e o mesmo senso dehumor” .12

30



2

Perspectiva histórica

A economia colonial

N o PRINCÍPIO DO PERÍODO colonial, durante o século XVI, oBrasil não era considerado algo valioso por Portugal. Embora o território adquirido pelaCoroa portuguesa fosse imenso, não trouxe a inesperada sorte econômica obtida pelosespanhóis em suas conquistas do Peru e México, isto é, metais preciosos e uma popu-lação ampla, estável e bem organizada que poderia ser empregada na mineração e nos

setores agrícolas de apoio.1O território brasileiro era esparsamente habitado por índiosnômades que diminuíram em número devido a doenças contraídas dos primeiros colo-nizadores portugueses e que não puderam ser facilmente submetidos à disciplina etreinados para o trabalho de plantio.2

O nome Brasil originou-se de seu primeiro produto de exportação - o pau-brasil.A casca dessa árvore era utilizada como matéria corante na Europa, e sua colheita erauma atividade rudimentar que não criou muitos povoados permanentes e setorescomplementares.3

O primeiro produto de exportação importante do Brasil foi o açúcar. Seu cultivofoi introduzido aproximadamente em 1520 e trazido ao continente brasileiro porusineiros imigrantes e comerciantes de açúcar vindos de ilhas do Atlântico dominadas

por Portugal. A rápida expansão do cult ivo e da exportação do açúcar logo se trans-

formou na primeira de uma série de grandes ciclos de exportação primária, que iriamdominar o crescimento econômico do Brasil até o século XX.4

Organização socioeconômica inicial

A escassez de mão-de-obra e os baixos benefícios econômicos que o Brasil pareciaoferecer a Portugal no início conduziram a uma organização político-econômica des-

32



centralizada. O comércio estava principalmente em mãos de particulares e, a fundaçãodos primeiros povoados foi deixada a cargo de donatários, indivíduos que recebiamconcessões para povoar e desenvolver determinadas áreas (capitanias) às própriasexpensas. Eles vendiam terras a colonos e envolviam-se na promoção de vários tiposde empresas comerciais. Assim, o princípio da colonização no Brasil “foi essencialmenteum empreendimento comercial, combinado com aspectos de subgoverno privado”.'Embora em meados do século XVI fosse indicado um governador-geral, instalado nacidade de Salvador para dirigir a colônia, o governo local foi mais forte até a últimametade do século XVIII.

Assim, “somente as principais linhas gerais da política a ser seguida eram formu-ladas na Europa e a implementação e interpretação real eram deixadas a cargo dosgovernadores e conselhos municipais”.6 Estes últimos, por sua vez, eram dominados

pelos donos de grandes propriedades rurais (fazendeiros) e de engenhos de açúcar(senhores de engenho), e o centro da vida social e econômica concentrava-se nasgrandes plantações costeiras de açúcar.7

O ciclo da cana-de-açúcar

O prim eiro grande produto de exportação do Brasil - o açúcar - era produzido principalmente próximo à úmida zona litorânea do Nord es te brasileiro, conhecida comoZona da Mata. Além das excelentes condições de cultivo, a localização da região tam- bém favorecia o embarque do produto para a Europa e o recebimento de mão-de-obraescrava da África. Com a escassez de trabalhadores índios locais, os portugueses lan-

çaram mão da importação de escravos africanos (principalmente de Angola) para trabalhar nas fazendas de açúcar.A rápida expansão do cultivo do açúcar transformou a Zona da Mata em uma área

de monocultura. O volume das exportações de açúcar aumentou com regularidadedurante um século. O aumento da produção baseou-se na extensão de terra cultivada(já que havia uma grande quantidade disponível) e no crescimento da populaçãoescrava mais do que em mudanças no processo de produção e aumento de produ-tividade. A maior parte da cana-de-açúcar era cultivada em grandes fazendas (o nú-mero de escravos que trabalhava em uma propriedade de tamanho médio, na época,era de 80 a 100).8

Na época, o único ponto doméstico de integração econômica era o interior do Nordeste (o agreste e o sertão), cuja produção agrícola excedente alimentava os habitantes das zonas do açúcar. A população do in terior era composta de imigrantes

portugueses e seus escravos, escravos fugitivos e caboclos mestiços. Eles praticavam ocultivo e administravam as fazendas de modo bastante primitivo, mas eram capazes de

produzir excedentes suficientes para dar apoio ao crescimento do setor de exportação.O setor de exportação de açúcar foi lucrativo para vários agentes econômicos: os

fazendeiros e aqueles envolvidos na comercialização, financiamento, expedição e co-mércio de escravos. Os comerciantes também obtiveram lucros significativos com asimportações, visto que a colônia era quase que totalmente dependente de produtosestrangeiros manufaturados e mesmo de alguns alimentos importados.

33



Nessa análise do passado colonial brasileiro, Celso Fur tado chama atenção parauma diferença fundamental entre a estrutura produtiva do Brasil e as colônias inglesasna América do Norte. Grande parte destas consistia em pequenas propriedades rurais,enquanto a agricultura de exportação do Brasil era composta de grandes propriedadesdedicadas à monocultura. Como conseqüência, a renda era distribuída de forma muitomais uniforme na América do Norte do que no Brasil. Esse fato explica o aparecimen-to no início de grande mercado interno na América do Norte que criou a base parao desenvolvimento inicial de um setor comercial e industrial independente. A limi-tação do mercado brasileiro devido à concentração da propriedade e renda serviu paramanter estagnada a estrutura econômica colonial no Brasil.9

Embora seja atraente, esse argumento pode não ser totalmente pertinente ao períodocolonial. As economias de escala eram menos importantes para a indústria e o comércionaquela época do que seriam nos séculos XIX e XX. Também se poderia argumentarque, como a economia possuía uma vantagem comparativa natural no açúcar e algodão, odesenvolvimento das indústrias não teria sido uma forma eficiente de alocar recursos.

Furtado também apresenta uma análise muito convincente a respeito das reper-cussões significativas sobre a economia causadas pelo fracasso da economia inicial deexportação de açúcar. Ele sugere que a maioria do excedente ia para as classes comer-ciais, que investiam seus lucros no estrangeiro, ou para os fazendeiros, que gastavamgrandes somas em importações, tanto em bens de consumo como de produção (queincluíam escravos).10 Ele destaca o fato de como é fraca a relação entre investimentoe renda em uma economia escravagista voltada para as exportações, visto que a maior parte dos gastos é realizada na importação de mão-de-obra e capital, enquanto a

manutenção dos escravos é paga em espécie, na maioria das vezes. O investimentorepresentado pelo emprego de escravos para trabalhar na infra-estrutura local tambémnão representou entrada de dinheiro.

Como o setor monetário da economia era, dessa forma, muito restrito, a estagnaçãoda exportação exerceu poucos efeitos sobre a economia como um todo, e foi sentidaapenas por uma queda na importação de mercadorias e escravos e um declínio geral naimportância relativa do setor monetário da economia." A economia baseada na pecuá-ria do interior foi a única a sofrer repercussões internas por causa da economia doaçúcar. As quedas nas exportações iriam causar uma atrofia nesse setor à medida queele iria transformar-se progressivamente em uma economia de subsistência (isto é, umsetor auto-suficiente fora do setor monetário da economia). A migração da enfraquecidaeconomia açucareira para o interior e a mudança da atividade econômica de criação de

gado para exportação para a de subsistência resultariam em um processo que Furtadochama de “involução econômica” - precisamente o oposto de crescimento e desenvol-vimento.1- Esse processo iria ocorrer, com freqüência, na história econômica do país emostra, com efeito, como a organização socioeconômica específica do Brasil não per-mitiu que repentinas altas na exportação exercessem efeitos secundários duradourosna sociedade. Para que ocorresse um desenvolvimento orientado pelas exportações,seriam necessários muitos pré-requisitos que não existiam no Brasil.

No início do século XVII, o Brasil havia se tornado o principal fornecedor de açúcardo mundo e, de acordo com Glade, “havia superado as especiarias asiáticas como os

34



volveu-se um setor artesanal e surgiram grupos bancários privados, suprindo as neces-sidades dos setores de mineração e comercial.

Uma grande parte da mineração era do tipo de aluvião, que podia ser realizada em pequena escala. Gomo as exigências de capital e mão-de-obra por unidade de produ -ção eram, por conseguinte, pequenas, foi possível haver uma crescente participaçãonos empreendimentos de mineração e, conseqüentemente, a concentração de rendaera menor do que no Nordeste.18

O setor de mineração de Minas Gerais surtiu consideráveis efeitos de encadeamen-to. A demanda por alimento nas cidades e centros de mineração representou um estí-mulo à produção agrícola não somente nesse Estado, mas também no Estado de SãoPaulo, nas regiões localizadas mais ao sul e mesmo no Nordeste. Como o transporte de

ouro para os portos era realizado por animais de carga, a procura por mulas causouimpacto em várias regiões fornecedoras no Sul. A exportação de ouro e diamantes tam- bém financiou um crescente volume de importações de bens de consumo e supr im en-tos de mineração.

O incremento da mineração fez com que o Rio de Janeiro despontasse como um porto importante, que se tornou o principal centro exportador de minérios e pelo qualentravam os artigos importados manufaturados. Não demorou muito para que as maisimportantes casas comerciais, instituições financeiras e vários outros serviços lá se ins-talassem. Em 1763, o centro administrativo dessa colônia portuguesa foi transferido deSalvador para o Rio de Janeiro.

Com a significativa valorização de sua colônia brasileira, o governo português au-mentou drasticamente seus controles administrativos. As regiões de mineração eram cui-dadosamente inspecionadas a fim de minimizar a evasão do pagamento à Coroa de umquinto do ouro extraído. Estavam proibidas as navegações particulares; todos os naviostinham de fazer parte de comboios oficialmente supervisionados; foram criados mono- pólios especiais de comércio; a m anufatura local era rig idamente controlada e os bensque poderiam ser fornecidos pela metrópole não podiam ser produzidos no Brasil.19

A redução da integração interna com um novo setor manufatureiro ao mínimomanteve os fatores de produção da colônia em um estado muito primitivo, o quetambém foi resultado, em parte, do descaso em relação à instrução que era pratica-mente inexistente antes de 1776 (exceto pelos esparsos esforços empreendidos pelos

jesuítas antes de sua expulsão em 1759). Mesmo antes desse ano, as poucas escolasque funcionavam exerciam pouco impacto sobre o nível cultural da população.20 Ainfra-estrutura de transporte era mantida intencionalmente primitiva a fim de se con-trolar o contrabando, o que manteve limitadas as dimensões do mercado interno

durante muito tempo.21O ciclo do ouro terminou no final do século XVIII, quando a maioria das minas eco-

nomicamente viáveis se havia esgotado. Parte da população mineira, então, rumou emdireção ao Planalto Central do Brasil, onde encontrou trabalho em fazendas de gado, eoutros foram para o Sul, engajando-se em atividades agrícolas. Muitos permaneceramem Minas Gerais, também se dedicando a atividades agrícolas, muitas de natureza desubsistência.

Na segunda metade do século XVIII também houve o renascimento da agricultura deexportação no Nordeste, especialmente de algodão. Mais notável foi o aumento do cul-

36



À medida que as terras férteis do Vale do Paraíba se foram esgotando, por volta dadécada de 1880, a produção de café mudou para o sul, para São Paulo e depois parao oeste desse Estado. Na década de I860, capital e engenheiros ingleses construíramuma estrada de ferro sobre a escarpa litorânea que separava o planalto de São Paulodo porto de Santos, e nas décadas seguintes foram construídas ferrovias nas profundezasdas zonas cafeeiras de São Paulo. A produção de café desse Estado cresceu rapida-mente nas décadas de 1880 e 1890. Nessa época, a quantidade do produto que pas-sava por Santos era igual à do Rio de Janeiro e, em 1894, esse porto havia se tornadoo mais importante centro exportador de café do mundo.29

A expansão paulista em direção ao oeste ocasionou o desenvolvimento de imensasfazendas de café, visto que somente um pequeno número de pessoas possuía podereconômico e político necessários para estabelecer e defender propriedades e iniciar a produção em novas terras. Elas empregavam um crescente número de trabalhadoreslivres e, mesmo antes da abolição da escravatura, em 1888, fomentaram a imigraçãoeuropéia. Depois da abolição, houve uma grande afluência de mão-de-obra imigrante, principalm ente do sul e do leste da Europa (especialmente da Itália).30

Não pode haver dúvidas de que as exportações de café foram o instrumento decrescimento durante quase todo o século XIX. Além disso, na última parte desseséculo, a economia cafeeira transferiu-se para São Paulo, de modo que o centro eco-nômico mudou gradualmente para essa região, onde permanece até os dias de hoje.Os efe itos secundários da economia cafeeira paulista - emprego de mão-de-obraimigrante livre, investimento estrangeiro na infra-estrutura, acúmulo de capital de produto res de café e, como veremos num capítulo posterior, o conseqüente desenvol-vimento da indústria —aprofundaram o dualismo regional entre o Centro-Sul e o

restante do Brasil (levando-se em conta principalmente o Nordeste).Alguns estudiosos da história econômica do Brasil, especialmente Celso Furtado,

identificaram o atraso do país em relação à Europa e aos Estados Unidos como resul-tado da posição privilegiada ocupada pela Inglaterra como fornecedora de bens ma-nufaturados e da falta de uma classe comercial nativa importante. Dessa forma, o poder político estava nas mãos das classes proprietárias de terras cujos interesses eramcompatíveis com a divisão do trabalho internacional no século XIX. Furtado dá ênfaseao seu ponto de vista comparando as situações que se sucederam à independência brasileira e americana. A influência dos pequenos produtores na agricultura, as classescomerciais e a guerra da independência contra o fornecedor de bens manufaturadossão encarados por Furtado como importantes fatores institucionais que explicam o

progresso havido no século XIX nos Estados Unidos em contraste com a estagnação

socioeconômica ocorrida no Brasil.31 Nesse debate sobre a ascensão da economia cafeeira, Furtado é muito sensível afenômenos não-econômicos. Ele destaca as diferenças existentes entre os anterior-mente dominantes proprietários de fazendas de cana-de-açúcar e os emergentes pro-

prietários de fazendas de café. No apogeu do açúcar, o comércio era monopólio dos portugueses e, conseqüentem ente, os proprietários de fazendas de cana-de-açúcar,separados do comércio, nunca se transformaram em empreendedores progressistas. Os produtores de café, entretanto , estavam intimamente ligados ao objetivo comercial deseu setor, além de estarem muito mais próximos da capital do país do que os fazen-

39



deiros de cana-de-açúcar. Desse modo, eles estavam muito mais conscientes da fun-ção potencial a ser desempenhada pelo Estado na influência sobre seus interesseseconômicos do que outras classes. Essa visão é de importância fundamental para acompreensão do apoio do Estado obtido pelo setor cafeeiro no século XX.32

Outras exportações

Embora o café tivesse dominado durante a maior parte do século XIX, outros produtos de exportação primários continuaram presentes na lista de exportações do país. A produção de açúcar expandiu-se principalmente por causa de um mercadodoméstico em crescimento, visto que o valor do aumento das exportações anuais erainferior a 1%, devido à concorrência do açúcar de beterraba em mercados europeus protegidos, à produção de açúcar nos Estados Unidos e à concorrência do açúcarcubano, de custo mais reduzido.33

As exportações de algodão não apresentaram resultados muito melhores que as doaçúcar, com um aumento de apenas 43% no período entre 1850-1900. Os elevadoscustos de transporte do interior para os portos parecem ter sido uma das principaiscausas para o len to crescimento dessas exportações.34 As exportações de fumo daBahia iniciaram-se nas últimas décadas do século XIX e nunca se tornaram significa-tivas em razão das péssimas práticas de produção empregadas, que tornaram o produtonão-competitivo no mercado internacional. No final desse século, começaram as ex- portações de cacau produzido no sul da Bahia e, depois da introdução de uma varie-

dade de alto rendimento, vinda do Ceilão, em 1907, as plantações expandiram-serapidamente e o Brasil tornou-se um dos principais exportadores do produto.

Um espetacular incremento de exportações teve início na Região Amazônica nasúltimas décadas do século XIX. Como nessa época a região era a principal fonte produtora de borracha, a rápida demanda progressiva pelo produto e os preços emascensão ocasionaram uma acelerada penetração e povoamento da área por gruposcomerciais internos e estrangeiros. Grande parte da mão-de-obra para colher a seivadas esparsas seringueiras selvagens vinha do Nordeste do Brasil, principalmente doCeará. A desastrosa seca da década de 1870 causou a disponibilidade de um grande

pool de trabalhadores prontos para migrar para o Amazonas. As exportações de borra-cha passaram de uma média anual de 6 mil toneladas na década de 1870 para 21 miltoneladas na década de 1890 e para 35 mil toneladas na primeira década do século

XX. Nesse período, o Brasil fornecia 90% da borracha do mundo e, em 1910, o produto era responsável por 40% das exportações do país.35Em 1870, sementes de seringueiras (hevea) foram contrabandeadas para fora do

país com fins de experimentação nos jardins botânicos de Kew, em Londres. Em1895, formaram-se fazendas na Ásia e, em 1899, aparecia a primeira borracha asiáticano mercado mundial. O aumento da oferta de borracha na segunda década do séculoXX fez com que os preços caíssem drasticamente e, em 1921, atingiram menos deum sexto em relação aos de 1910. O Brasil não pôde competir com o produtoasiático, muito mais barato, e gradualmente perdeu toda sua participação no merca-do mundial.

40



A imigração deveria exercer um efeito positivo no desenvolvimento econômico doBrasil, especialmente no Sul, visto que oferecia ao país um grande número de pessoaseconomicamente ambiciosas. Além disso, uo ato público de subsidiar a imigração foi,a curto prazo, um substituto razoavelmente eficiente para o investimento em educa-ção como meio de melhorar a qualidade dos recursos humanos na economia”.42

No final do século, o governo ocupou-se em proteger os principais setores deexportação do país. Os ganhos garantidos pelo governo e as isenções de tarifas deimportação de equipamentos foram usados como incentivos para a realização de inves-timentos em usinas de açúcar altamente capitalizadas.43Na primeira década do séculoXX, à medida que a produção de café superava a demanda mundial, ocasionando umaqueda nos preços, o estado de São Paulo proibiu o plantio de novas mudas durante

cinco anos e, em 1907, esse estado (com alguma cooperação de Minas Gerais e do Riode Janeiro) deu início ao primeiro projeto de valorização (embora esse fato seja conhe-cido como o Convênio de Taubaté, o programa foi realizado quase que tão-somente pelo estado de São Paulo). Utilizando, primeiro, a arrecadação conseguida com astaxas de exportação e, depois, empréstimos estrangeiros (garantidos pelo governocentral), São Paulo comprou grandes quantidades de café que eram sonegadas aomercado a fim de estabilizar os preços.44

Notas

1. GLADE, William P. The Latin American economies: A study of their institu tional evolution. Nova York,American Book - Van Nostra nd, 1969, cap. 3 e 4.

2. PRADO JÚNIOR , Caio. História econômica do Brasil. 12aed., São Paulo, Brasiliense, 1970, p. 35-6;JOHNSON, H. B. “The Portuguese settlement of Brazil, 1500-1580”. In: The Cambridge history of Latin America, vol. 1, Colonial Latin America. Leslie Bethell, Camb ridge , Cambridge Un iversity Press, 1984, p. 253-86.

3. PRADO JU NIOR , Caio. op. cit ., p. 24-7; BLJESCU, Mircea & TAPAJÓS, Vicente. História do desen-volvimento econômico do Brasil. Rio de Janeiro, A Casa do Livro, 1969, p. 29-31.

4. Antes de 1548, bastava uma média anual de dois navios para ate nde r ao comércio da colônia brasile i-ra. Quarenta anos mais tarde, a média anual atingia 45 embarcações e, em 1620, chegava a 200. HUSSEY,Ronald Dennis. “Colonial Economic Life”. Itr. Colonial Hispanic America, vol. 4 de Studies in Hispanic american affairs, S. Curtis YVilgus, Washington, D.C.: George Washington University Press, 1936, p. 334.

5. GLADE, William P. op. cit., p. 156.6. Idem, ibid.; ver também BUESCU & TAPAJÓS, op. cit., p. 100-4.7. O mais renomado traba lho que descreve essa sociedade é o de Gilbe rto Freyre, The masters and the

slaves. Nova York, Alfred A. Knopf, 1946. A descrição de Freyre, entretanto, está longe de estar completa. Eleignora, por exemplo, os plantadores livres de cana-de-açúcar que se encontravam em algum ponto entre os“senhores” e os “escravos”. Melhor do que qualquer outro fato, o escritor descreve com mais precisão o

Nordes te do século XIX (principalmente Pernambuco). Veja também SCHWARTZ, Stuart B. “Colonial Brazil,1580-1750, Plantation and peripheries”. ln\ The Cambridge history of Latin America, vol. 2, Colonial Latin America. Lesli e Bethell, Cambridge, Cambridge University Press, 1984, p. 423-500.

8. PRADO JÚNIOR , Caio. op. cit., p. 34-8; BUESCU & TAPAJÓS, op. cit., p. 33-4.9. FURTADO, Celso. Formação econômica do Brasil. 11aed., São Paulo, Companhia Editora Nacional,

1972, p. 30-1.10. Idem, ibid., p. 45-6.11. Idem, ibid., p. 50-2.12. Idem, ibid., p. 64. Buescu & Tapajós apresentam algumas estimativas sobre o rebanho brasileiro nos

séculos XVI e XVII, op. cit., p. 36-7.13. GLADE, op. cit., p. 162.

42



14. Idem, ibid., p. 163-71. Para algumas estimativas quantitativas sobre as exportações de açúcar em anosselecionados durante o perío do colonial, veja B IJESCU & TAPAJÓS, op. cit., p. 23-4, 128.15. PRADO JÚN IOR, Caio. op. cit., p. 81-2.16. Em outro livro, Caio Prado Junior apresenta um a avaliação bastante nega tiva da influência exercida

pela escravatura no desenvolvimento econômico e social: “O uso universal de escravos nos diferentes ramose ocupações da vida social e econômica acabou por influenciar a atitude em relação ao trabalho, que veio a serconsiderada desprezível e degradante”. Veja o seu livro The colonial background of modem Brazil. Berkeley eLos Angeles, University of California Press, 1967, p. 325.

17. GLADE, op. cit., p. 166; BUESCU & TAPAJÓS, op. cit., p. 38-40. Veja também Estudos econômicos 13,número especial, 1983, que contém uma coleção de artigos sobre a economia colonial nos séculos XVII cXVIII; RUSSEL-WOOD, A. J. R. “Colonial Brazil: The gold cycle”. In: The Cambridge history of Latin America, vol. 2, Colonial Latin America, Leslie Bethcll, Cambridge, Cambridge University Press, 1984, p. 547-600.

18. FURTADO, op. cit., p. 76 & GLADE, op. cit., p. 167.19. PRADO JUN IOR , Caio. op. cit., p. 50-9.20. PRADO JU NIOR apresenta um quadro suc into do nível educacional da colônia: “Não foi feita ne-

nhuma tentativa para comp ensa r o isolamento em q ue a colônia foi obrigada a viver, nem ao menos oferecen-do um sistema elementar de educação. A instrução insuficiente dada nas poucas escolas oficiais existentesem alguns dos maiores cent ros das colônias não ia muito alem do ensino da leitura , da escrita e da aritmética...Criadas após 1776, essas escolas eram geralmente negligenciadas, tendo um número insuficiente dc profes-sores mal pagos, alunos indisciplinados e classes desorganizadas. O nível cultural da colônia era extremamen-te baixo c a ignorância prevalecia. Os poucos estudiosos que se destacavam viviam em um mundo à parte,ignorados por um país totalmente incapaz de compreendê-los”. The colonial background, p. 160-1.

21. BUESCU & TAPAJÓS, op. cit., p. 110-11.22. PRADO JÚNIOR, Caio. op. cit., p. 82-3.23. GLADE, op. cit., p. 171.24. PRADO JUN IOR, Caio. op. cit., p. 346. As primeiras estimativas sobre a população do Brasil eram as

seguintes:

1550 15.000

1600 100.000

1660 184.000

1690 300.0001776 1.900.000

25. HOLLOWAY, Thomas H. In: The Brazi lian coffee valorization of 1906: Regional politics and economic dependence. Madison: Sociedade Histórica Estadual de Wisconsin para o Departamento dc História, Universi-dade de Wisconsin, 1975, p. 5.

26. PRADO JUNIOR, Caio. op. cit., p. 160.27. HOLLOWAY', Thom as H. op. cit., p. 5; veja também STEIN, Stanley. In: Vassouras, a Brazilian coffee

country, 1850-1900. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1957.28. Idem, ibid., op. cit., p. 6.29. Idem, ibid., p. 7-9.30. Idem, ibid., p. 15-7. Dc 1887 a 1906, cerca de 1,2 milhão de imigrantes chegaram a São Paulo, dos

quais mais de 800 mil eram italianos.

31. FURTADO, op. cit., p. 111-13.32. Idem, ibid., p. 114-16.33. DENSLOW7, Da vid . “Exports and the Origins o f Brazil’s Regional Pat te rn o f Industrialization”. In:

Dimensões do desenvolvimento brasileiro, BAER, Werner, GEIGER, Pedro & HADDAD, Paulo, Rio de Janeiro,Campus, 1978; e “As origens da desigualdade regional no Brasil”. In: Formação econômica do Brasil: A experiên-cia da industrialização, VERSIANI, R. Flávio & MENDONÇA DE BARROS, J. R. , eds., Série ANPECLeituras de Economia. São Paulo, Saraiva, 1977.

34. DENSLOW, op. cit., p. 59-60.35. PRADO JÚNIOR, Caio. op. cit., p. 236-41; GLADE, op. cit., p. 297.

43



36. GLADE, op. cit., p. 299; BAER, Werner, In: The development of the Brazilian steel industry. Nashville,Tenn.: Vanderbilt University Press, 1969, cap. 4 .

37. VILLELA, Annibal V. & SUZIGA N, Wilson. In: Política do governo e crescimento da econotnia brasilei-ra, 1889-1945, Série Monográfica, nu 10, Z~ ed., Rio dc Janeiro, I PEA, 1973, p. 378-83. Villela e Suziganobservam que o sistema de concessões de ferrovias estava sujeito a abusos: “As concessões eramfreqüentemente oferecidas como favores a pessoas influentes que as vendiam como um privilégio mono- polista. Além disso, as garantias de taxas de retorno sobre o capital investido não levaram a um pla nejam entomais racional de linhas, que muitas vezes eram mais longas que o necessário e tecnicamente imperfeitas” , p. 381.

38. FIBGE, Anuário Estatístico do Brasi l , 1939, p. 139.39. Idem, ibid., p. 383-84.40. GLADE, op. cit., p. 303.41. Idem, ibid., p. 306; GRAHAM, Douglas H. “Migração estrangeira e a questão da oferta de mão-de-

obra no crescimento econômico brasileiro, 1880-1930”, Estudos Econômicos 3, nü 1, 1973, p. 10-13.42. GLADE, op. cit., p. 306.43. Idem, ibid., p. 303.44. HOLLOWAY, op. cit.



Tabela 3.1Produção da indú stria têxtil algodoeira, 1853-1948

Ano Número de fábricas Operários Produção

(1.000 metros)

1853 8 424 1.210

1866 9 795 3.586

1885 48 3.172 20.595

1905 110 39.159 242.087

1915 240 82.257 470.783

1921 24 2 108.960 552.446

1925 257 114.561 535.9091929 359 123.470 477.995

1932 355 115.550 630.738

1948 409 224.252 1.119.738

Fonte: Stanley Stein. The Brazilian cotton manufacture. Cambridge, Mass., HarvardUniversity Press, 1957, p. 191.

têxteis em funcionamento aumentou ainda mais na primeira metade da década de1870 na região do Rio de Janeiro e de São Paulo. Embora existissem 48 firmas têxteisem 1885, o impacto total exercido por elas era secundário, como evidenciou o fato deque todas elas juntas empregavam apenas pouco mais que 3 mil trabalhadores.3

Os dados disponíveis indicam que o desenvolvimento industrial brasileiro se tornou

significativo durante a década de 1880 e assim prosseguiu durante as três décadas se-guintes. A Tabela 3.1, por exemplo, mostra um aumento superior a dez vezes na produ-ção de tecidos de algodão entre 1885 e 1905 e quase o dobro da produção nos dez anossubseqüentes. Imediatamente antes de 1914, a produção de tecidos já havia atingido85% do consumo do país. A produção de roupas, sapatos, bebidas e produtos de fumoem 1912 alcançara 40% da produção de 1929 (ver Tabelas 3.2 e 3.3). Quando se leva emconsideração que, no final da década de 1920, as indústrias têxteis brasileiras atendiama cerca de 90% do consumo doméstico, a elevada produção anterior a 1914 indica que,mesmo então, uma grande parcela do consumo era suprida pelos fabricantes internos.4

Indicadores de formação de capital, apresentados na Tabela 3.4, disponíveis so-mente de 1901 em diante, cresceram ininterruptamente até 1914 e atingiram níveismuito elevados em meados da década anterior à Primeira Guerra Mundial. O consumoaparente de cimento aumentou 12 vezes (de 37.300 toneladas em 1901 para 465.300em 1913); o consumo de aço aumentou mais de oito vezes (de 69.300 para 589 miltoneladas) e a importação de bens de capital quase quadruplicou no mesmo período. Aextensão do desenvolvimento industrial no último período também está evidente nocenso de 1920, cujos dados se referem ao ano de 1919. De 13.336 estabelecimentosindustriais existentes naquele ano, 55,4% foram fundados antes de 1914, e sua dimen-são média, calculada pelo número de empregados ou pela capacidade de força instala-da por trabalhador, era maior do que aquelas instaladas durante a Primeira GuerraMundial (ver Tabela 3.5).

A estrutura industrial que se criou nesse primeiro período de desenvolvimento eradominada por indústrias leves. Produtos têxteis, roupas, calçados e indústrias alimentí-



Tabela 3.2Indicadores do produto real, 1911-19

(1929= 100)

Ano Têxteis Roupas, calçados e

outros têxteis Bebidas Fumo Total *

1911 75,4 41,7 37,2 38,2 60,9

1912 79,2 47,3 47,0 42,5 65,8

1913 76,5 46,8 53,8 46,6 65,3

1914 62,0 35,4 48,4 42,2 53,5

1915 91,9 38,9 38,6 40,9 70,8

1916 86,4 47,2 40,8 53,3 70,6

1917 100,9 52,2 38,6 41,3 78,5

1918 91,0 52,1 40,2 46,4 73,41919 105,6 54,0 48,8 65,0 85,4

* A ponderação de 1919 foi usada no cálculo do índice desta coluna. Fonte: VI U ,R LA Annibal V. & SUZIGAN, Wilson. Política do governo e crescimento da

economia brasileira, Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1973, p. 432.

cias eram responsáveis por mais de 57% da produção industrial em 1907 e por mais de64% em 1919.

A força básica que apoiou esse desenvolvimento industrial foi o incremento cafe-eiro baseado na mão-de-obra imigrante livre. Investimentos significativos voltados paraa infra-estrutura que atendia ao setor cafeeiro (estradas de ferro, usinas elétricas, etc.),financiados por fazendeiros e capital estrangeiro,5proporcionaram o ambiente para uma

produção industrial local maior e aos poucos criaram uma demanda para peças de repo-sição produzidas internamente. A grande população imigrante empregada nos setorescafeeiro e outros a ele relacionados gerou um enorme mercado para bens de consumo baratos. Dessa forma, ao descrever os acontecimentos em São Paulo, Warren Deanobservou:

Os primeiros produtos a serem manufaturados... foram aqueles cuja relação peso-custoera tão elevada que, mesmo com o emprego das técnicas mais rudimentares, ficava mais barato produzi-los do que comprá-los na Europa... As atividades mais importantes emprega-vam produtos agrícolas locais, especialmente o algodão, o couro, o açúcar, cereais e madeira,ou minerais não-metálicos, principalmente argila, areia, cal e pedras.6

A maioria dos primeiros industriais brasileiros era importador que, em determinadoestágio de suas atividades, achou que valeria a pena produzir bens no próprio Brasil,em vez de importá-los. Esse fato ocorreu principalmente em relação aos produtos têx-teis; constatou-se, por exemplo, que, de 13 indústrias têxteis fundadas no século XIXe ainda em funcionamento em 1917, 11 eram controladas por importadores.7 Essesempreendimentos eram financiados tanto por importadores como por plantadores decafé. Os importadores também tinham acesso especial a credores europeus para finan-ciamento da importação de maquinário.

47



Tabela 3.3índice de produção industrial, 1920-39

(1929= 100)

1920 1921 1922 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939

Total 78,0 77,1 89,1 106,4 88,9 89,6 88,8 95,9 103,5 100,0 95,2 103,1 103,4 118,6 133,9 152,9 174,9 187,1 199,4 224,6Mineração 126,8 99,8 108,4 94,2 81,3 93,6 95,8 85,7 104,7 100,0 91,1 85,8 82,3 86,2 85,0 96,3 104,5 128,3 140,1 137,7Transformação:

Total 76,9 76,6 88,7 106,7 89,1 89,5 88,6 96,1 103,4 100,0 95,3 103,5 103,9 119,3 135,1 154,2 176,5 188,4 200,7 226,6Minerais

não-metal.93,0 101,6 104,9 132,0 125,9 87,9 82,7 70,8 97,8 100,0 87,8 151,2 145,4 208,9 282,5 332,0 426,5 498,6 558,3 619,5

Produtosmetalúrgicos

43,7 46,2 47,5 59,7 51,7 62,7 56,1 53,1 78,0 100,0 81,9 71,9 90,2 130,5 155,3 172,2 202,0 225,3 274,1 397,7

Produtosde papel - - - - - - 67,7 51,2 84,1 100,0 80,3 120,7 102,2 238,8 290,8 424,1 459,7 564,9 566,6 781,9

Produtosde couro - - - - - - - - 106,8 100,0 121,0 118,7 107,8 137,2 146,1 172,8 152,8 175,3 160,1 161,0

Químicos efarmacêuticos

55,5 52,1 58,7 79,4 82,8 87,8 96,8 105,1 108,8 100,0 100,3 66,4 73,4 82,7 79,2 105,0 113,2 133,6 138,3 151,2

Perfumes,sabonetes e velas

47,5 46,5 62,6 72,6 84,0 73,0 73,1 97,1 112,9 100,0 77,9 77,0 95,6 107,8 153,7 157,0 285,9 221,0 255,9 259,2

Têxteis 106,6 104,1 116,7 116,5 110,2 105,8 105,6 122,1 123,9 100,0 97,2 125,6 127,4 131,0 145,7 165,4 195,8 207,5 219,8 247,0Roupas e calçados 61,7 55,0 63,6 65,6 77,8 76,2 72,9 86,6 95,5 100,0 70,8 75,0 67,3 71,2 74,6 94,7 110,9 121,0 113,8 124,8Produtos

alimentícios63,2 66,7 86,2 77,8 79,2 86,7 88,3 90,2 93,4 100,0 107,9 102,3 99,3 111,6 116,9 128,6 132,4 120,9 125,5 124,9

Bebidas 64,2 63,2 73,2 76,1 70,0 75,5 81,0 92,6 96,4 100,0 83,5 70,3 76,3 79,8 81,7 97,3 107,7 110,4 110,5 129,6Produtos do fumo 67,6 61,5 72,4 70,2 67,0 85,8 69,5 81,6 91,7 100,0 86,7 87,7 85,5 88,5 135,5 102,0 121,2 143,4 148,4 120,3

Oi/s.: Os índices para cada grupo de indúscria são ponderados de acordo com a média de sua proporção no valor agregado à indústria manufatureira durante os censos de 1919 e 1939.Fíw/rYILLELA, Annibal, SILVA, Sérgio R. da, SUZIGAN, Wilson e SANTOS, Mario J. “Aspectos do crescimento da economia brasileira”. Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas,

1971; as estimativas se baseiam em dados do FIBGE, Anuário Estatístico do Brasil , 1939/40; IBGE, Recenseamento Geral do B ra si l de 1920 e 1940, e Ministério da Agricultura,Serviço dc Estatística da Produção.



A expansão do crédito inflacionário (conhecido como encilhamento) na década de1890 foi mencionada por alguns analistas como um elemento que contribuiu para oestabelecimento de novos empreendimentos industriais naquela década.8Outros, en-tretanto, afirmam que as evidências existentes não sustentam essa hipótese.9

As tentativas ocasionais para proteção de tarifas desde 1840 não parecem ter colaborado de modo significativo para o desenvolvimento industrial.10 O mesmo pode serdito sobre o auxílio direto do governo oferecido, raramente autorizado, a determinadossetores. E verdade, porém, que a ajuda direta do governo era decisiva para setoresespecíficos (concessões especiais e/ou subsídios a ferrovias, siderúrgicas, etc.). Final-mente, a ocasional desvalorização da moeda brasileira em relação à libra inglesa, através

do aumento do preço dos bens importados, acelerou o desenvolvimento industrial.11Voltando à nossa apresentação quantitativa, é interessante observar o substancialaumento da capacidade produtiva nos oito anos que precederam a Primeira GuerraMundial. Vimos na Tabela 3.4 que todos os indicadores de formação de capital cresce-ram mais rapidamente naquele período do que em qualquer outro observado anterior-mente. Esse grande impulso era devido, em parte, ao aumento da capacidade de im- portação daqueles anos e também à valorização da moeda em relação à libra esterlinano período de 1905-13, o que reduziu os preços dos bens importados e ocasionou gran-des aumentos na importação de maquinário. Devemos observar na Tabela 3.5 que asfirmas fundadas entre 1905-14 tinham um coeficiente de capital mais elevado (medido por cavalos-vapor - HP - por trabalhador, excetuando-se as relativamente poucas empresas estabelecidas en tre 1885-89) do que as fundadas antes desse período ou duran-te a Primeira Guerra Mundial. Além disso, essas firmas originaram uma parcela maior

da produção total em 1920 do que qualquer um dos estabelecimentos fundados no período de 1885 a 1904 ou mais recentes.12

A Primeira Guerra Mundial

Até recentemente, quase todos os estudiosos da economia brasileira alegavam que aPrimeira Guerra Mundial exerceu um pronunciado impacto na produção industrial e nocrescimento de sua capacidade.13Um exame mais atento de todos os dados disponíveis,entretanto, mostrará que a Primeira Guerra Mundial não foi um catalisador do desenvol-vimento industrial, especialm ente porque a interrupção da navegação dificultou a impor-

tação dos bens de capital necessários ao aumento da capacidade produtiva e no Brasil,naquela época, não havia indústria que os produzisse.Os três indicadores de investimentos apresentados na Tabela 3.4 também dão provas

de fortes tendências de queda nos anos de guerra. O consumo aparente de cimento caiude mais de 465 mil toneladas em 1913 para somente 51.700 toneladas em 1918; o consu-mo aparente de aço caiu de 589 mil para 50 mil toneladas no mesmo período e o índice deimportação de bens de capital sofreu uma redução de 205,3 em 1912 para 32,0 em 1917.Uma análise comparativa das mudanças ocorridas na quantidade de importações em 1911 -13 e 1914-18 também revela uma queda muito maior na importação de bens de capital doque de outros produtos.



Tabela 3.6índice de mudanças no volu m e de importações brasileiras

Período Bens de co ns um o Matérias-pri mas Co mbu stív eis Be ns de ca pi ta l Total

1911-13 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

1914-18 45,1 47,8 65,0 22,2 44,6

Obs.: Valores dos índices baseados na média de importações anuais. Fonte: VILLELAetalii. “Aspectos...”, vol. 1, p. 174.

tempo de guerra crescia devido ao uso gradativamente mais intenso da capacidade, seminvestimentos para reposição, alguns dos investimentos da década de 1920 podem serconsiderados simplesmente como reposição e reparo do equipamento existente. Segun-do, os dados indicam uma relação aceleradora com uma defasagem. O crescimento da

produção, principalmente de artigos têxteis, criou entre os produtores uma previsão docrescimento futuro do mercado de produtos domésticos; dessa forma, eles pediram equipamentos que foram entregues apenas durante a década de 1920.20

A Grande Depressão

A Depressão da década de 1930 causou um impacto fortemente negativo sobre asexportações brasileiras, cujo valor sofreu uma queda de US$ 445,9 milhões em 1929

para US$ 180,6 milhões em 1932.Em 1931, o preço do café atingiu um terço do preço médio que alcançara entre 1925

e 1929, e as relações de troca do país haviam caído em 50%. Além da redução das receitasde exportação, a entrada do capital estrangeiro cessou quase que por completo em 1932.A queda nas exportações e a grande quantidade de divisas necessárias ao financiamentoda dívida externa do país (que totalizava mais de US$ 1,3 bilhão em 1931), sem contar asremessas dos lucros de entidades privadas, obrigaram o governo a tomar algumas medi-das drásticas. Em agosto de 1931, ele suspendeu parte dos pagamentos da dívida externae iniciou negociações para chegar a um acordo sobre sua consolidação. O Brasil tambémfoi o primeiro país da América Latina a introduzir o controle de câmbio e outros controlesdiretos que, combinados com a desvalorização da moeda, que aumentava o preço dasimportações, geraram uma queda no valor das importações de US$ 416,6 milhões em

1929, para US$ 108,1 milhões em 1932.21Gomo no início da Depressão, o café era responsável por 71% do total das expor-tações e estas, por sua vez, representavam cerca de 10% do PNB, a principal preocu- pação do governo residia em apoiar o setor cafeeiro. A forte queda da demanda mundial por café causada pela Depressão também coincidiu com uma grande produção desse produto, resultado do plantio realizado na década de 1920.22Para proteger o setor e,dessa maneira, a economia, do impacto total da queda dos mercados e preços mun-diais do café, o programa de apoio à atividade foi transferido dos estados (principal-mente de São Paulo) para o governo federal. O Conselho Nacional do Café foi fun-

54



mais da» que dobrou nos oito anos seguintes. Em 1939, é especialmente digno de notao rápidp crescimento da produção de setores como o de artigos têxteis (147% maiorque em 1929); produtos de metal (quase três vezes maior que a produção em 1929)e artigds de papel (quase sete vezes maior que em 1929).

Observando os indicadores de formação de capital (Tabela 3.4), notaremos que osinvestiJnentos se equipararam ou ultrapassaram o nível atingido na década de 1920somentp na última metade da década de 1930. Em 1932, as importações de bens decapital naviam caído quase que ao nível mais baixo atingido durante a Primeira Guer-ra Mundial e, depois disso, elevaram-se apenas lentamente, nunca atingindo total-mente |>s picos alcançados na década de 1920. O consumo de cimento e aço atingiuo seu ponto mais baixo em 1931 (o consumo de cimento caiu a menos de 50% donível atingido em 1929), mas ambos recuperaram o apogeu anterior em 1937.

Podi-se concluir que, como ocorreu na Primeira Guerra Mundial, o crescimento da produção industrial na primeira metade da década de 1930 se baseou na utilizaçãomais completa da capacidade existente, grande parte da qual havia sido subutilizadae formada na década anterior. Na segunda metade da década de 1930, o crescimentoda produção industrial foi acompanhado pela expansão da capacidade. A capacidadedo aço dresceu com o surgimento de novas e pequenas firmas e, principalmente, coma abertura da nova fábrica da Belgo-Mineira em Monlevade .2̂ De modo semelhante,surgiran novas firmas de cimento , e a capacidade de produção de papel cresceu a umataxa mukto rápida.

Celsy Furtado foi o primeiro economista a encarar a política de proteção ao cafécomo um çjpo t^e pro^rama^anticíclico keynesiano; ele declara que esse programa foifinanciajio pela expansão de c réd ito .26Ã garantia de preços mínimos possib ilitou man-

ter o nhlel de emprego do setor cafeeiro e, indiretamente, de setores internos relacio-nados. ( omo a produção de café continuava a crescer, foi possível fazer com que arenda dd setor caísse menos que seus preços.27 Dessa maneira, segundo as palavras deFurtado: “É importante observar que o valor do produto que foi destruído era muitomenor do que a receita que foi criada. Estávamos, de fato, construindo as famosas

pirâmidds qu e muito depois seriam mencionadas por Keynes. Desse modo, a políticade apoid ao café nos anos da Grande Depressão tornou-se o maior estimulador docrescimepto da renda nacional. Inconscientemente, o Brasil assumiu uma políticaanticíclida de proporções relativas mais amplas do que havia sido praticada em paísesindustrializados até aquela época” .28

O didheiro injetado na economia a fim de adquirir e, parcialmente, destruir o caféexcedenüe e a resultante criação de renda contrabalançaram a queda de investimentos.29

Furtapo argumenta que a manutenção da renda interna e do poder aquisitivo, a

queda das importações e o conseqüente aumento relativo dos preços industriais fize-ram com que o mercado interno se transformasse em um setor dinâmico da economia.Com um excesso de capacidade no setor industrial e uma pequena indústria de bensde capital, a crescente demanda interna estimulou uma produção industrial domésticamaior que, por sua vez, também contribuiu, a princípio, para manter e, depois, au-mentar a renda interna.

O ma s severo crítico de Furtado, Carlos M. Peláez, tentou derrubar esses argu-mentos dp várias maneiras.30Ele sustenta que a maioria dos recursos para a compra dos

57



Exceto quanto às indústrias siderúrgica e de cimento, houve pouca formação decapital durante a guerra e conseguiu-se um aumento na produção somente por umautilização mais intensa do equipamento existente. Dessa maneira, no final da guerra,uma grande parte da capacidade industrial do país se encontrava em um estado dedeterioração e obsolescência.^7

Durante a guerra, as exportações de produtos manufaturados brasileiros cresceramrapidamente; em um determinado momento, os artigos têxteis contribuíram em 20%do total da receita de exportações. Devido ao reaparecimento de tradicionais fontesde abastecimento após a guerra, entretanto, e em parte devido ao péssimo desempe-nho das exportações brasileiras (freqüentes atrasos de entrega e controle de qualidadeinadequado), os produtos industrializados praticamente desapareceram da lista de

exportações.

Avaliação do início do crescimento industrial brasileiro

Vimos que ocorreu um crescimento industrial significativo nas três décadas queantecederam a Primeira Guerra Mundial; que a guerra agiu somente como um estí-mulo à produção, visto que não se podiam realizar investimentos; que a década de1920 foi um período de crescimento relativamente lento, mas de elevados investi-mentos devido aos efeitos exercidos pela Primeira Guerra Mundial nas expectativasdos produtores e que a grande arrancada na produção industrial na década de 1930,

provocada por uma drástica queda na capacidade de importação, foi, primeiram ente, baseada principalmente na maior utilização da capacidade existente e, a seguir, na

adição de nova capacidade. Não seria correto, porém, falar sobre um processo contínuo de industrialização

iniciado em 1890. E necessário estabelecer diferenças entre uma era de crescimentoindustrial e um período de industrialização. A primeira define acontecimentos ocor-ridos até o final da década de 1920, durante a qual o crescimento da indústria depen-dia principalmente das exportações agrícolas, o setor líder. Além disso, apesar dorápido crescimento de algumas indústrias, esse período não foi acompanhado pormudanças estruturais drásticas na economia. A industrialização, por outro lado, está presente qu ando a indústria se torna o principal setor de crescimento da economia egera mudanças estruturais pronunciadas.

Os seguintes dados sobre a distribuição dos produtos físicos brasileiros apoiam, emcerta extensão, essa classificação. Apesar dos acontecimentos que conduziram ao cres-

cimento indust rial até e durante a Primeira Guerra Mundial, a indústria < cribuiusomente com 21% do total dos produtos físicos em 1907 e 1919, comparados aos 79%apresentados pela agricultura. Em 1939, entretanto, a cota da indústria havia aumen-tado para 43%.38 Embora não tivesse sido realizado um censo para medir a participa-ção da indústria em 1930, seu crescimento mais lento na década de 1920 nos leva aconcluir que essa atuação aumentou na década de 1930. Essa participação surpreen-dentemente elevada deveu-se, em parte, aos preços mais baixos dos produtos agríco-las, principalmente do café, que não se havia recuperado totalmente dos reduzidos pontos atingidos durante a Depressão, estando 29% abaixo do elevado nível alcançado

59



1930.41 3arece que antes desse período o desenvolvimento industrial tinha u ma natu -reza somente ligeiramente substitutiva no que se refere à importação. A produçãoindustrial cresceu para satisfazer novas necessidades (dos imigrantes e da nova infra-estrutuia) em vez de crescer para substituir suprimentos anteriormente importados,situaçãc que mudou antes e especialmente durante a Primeira Guerra Mundial. Essasubstituição à importação inicial, entretanto, não conduziu à industrialização, como jádefinido, e se transformou num processo de industrialização somente na década de1930.

A comparação realizada entre as estruturas industriais de 1919 e 1939 (Tabela 3.9)deve ajudar a esclarecer a diferença que há entre desenvolvimento industrial e indus-trializaçroupas,

Até 193de produm equa forçaindustri

Med já alcan<|:tos inteciência

io. A estrutura existente em 1919 era dominada por indústrias leves. Têxteis, produtos alimentícios, bebidas e fumo somavam 70% da produção industr ial .

os resultados desse grupo reduziram-se a 58%, com notável crescimentoutos metalúrgicos, maquinário e produtos elétricos. O avanço em direção ailíbrio maior no setor industrial contribuiu para que a indústria se tornasse

propulsora da economia, que é outra maneira de caracterizar o processo dealização.ições realizadas por Huddle mostram o grau que a industrialização intensivaara no final da década de 1930. Comparando-se os indicadores de suprimen-nos com os suprimentos totais, o Brasil se encontrava próximo da auto-sufi-ío que se referia a bens de consumo e fornecia mais de 80% de seus próprios

bens iniermediários e mais de 50% de seus bens de capital.42Uma característica notável do setor industrial brasileiro é a pequena quantidade de

mão-de-obra que ele absorveu desde o início do século. A distribuição da populaçãoeconomicamente ativa, por exem plo, mudou da seguin te forma entre 1920 e 1940:4>

1920 1940

Setor primário

Setor secundário

Setor terciário

Total

70%

14

16

100

67%

10

23

100

A primente c1920, as

censo d<:quanto <empregecritérioscienteindústrique o cr

pequenc

pa

jporção da população economicamente ativa empregada pela indústr ia real-liu. Entretanto, devido a diferentes tipos de classificação usados no censo decomparações realizadas entre este e censos posteriores são enganosas. O

: 1920, por exemplo, in cluiu alfaiates e costureiras no setor secundário, en-:ensos subseqüentes os inseriram no terciário. Dessa forma, a proporção des em 1920 na indústria seria muito menor caso tivessem sido aplicados osde classificação de 1940. Não há informações disponíveis em número sufi-ra fazer os ajustes44 e, mesmo que houvesse, e a proporção de emprego naem 1920 fosse ajustada para uma posição inferior, parece bastante provávelscimento da mão-de-obra no setor industrial no período de 1920-40 teria sido

61



4O impulso de industrialização pós-Segunda Guerra Mundial:1946-61

E v MHORA a CONTINUAÇÃO DO processo de industrialização bra-sileira logo após a Segunda Guerra Mundial fosse originado por circunstâncias seme-lhantes às que prevaleceram durante os anos da Depressão - isto é, dificuldades no

balanço de pagamentos - suas características fundamentais eram totalmente diversas.Em 1950, a industrialização não era mais uma reação defensiva a acontecimentos ex-ternos, mas se tornara a principal maneira encontrada pelo governo para modernizar eaumentar a taxa de crescimento da economia. Os formuladores da política econômicahaviam se convencido de que o Brasil não poderia mais contar com a exportação deseus produtos primários a fim de alcançar suas ambições de desenvolvimento. Vistoque as políticas adotadas na década e meia após a Segunda Guerra Mundial se basea-ram nas tendências do comércio mundial e no papel desempenhado pelo Brasil dentrodelas, deveremos iniciar este capítulo com uma breve revisão das tendências seguidas

pelo comércio exterior brasileiro e sua função na economia duran te esses anos.

O comércio exterior do Brasil e seu papel na economia

Observaremos na Tabela 4.1 que, tanto antes quanto depois da Segunda GuerraMundial, a estrutura das mercadorias de exportação no Brasil se concentrava em uma

pequena quantidade de produtos: café, cacau, açúcar, algodão e fumo. Os principaismercados para esses bens eram os Estados Unidos e a Europa ocidental. A estruturadas mercadorias de importação não era tão desigual e cada grupo possuía uma parcela

66



Tab ela 4.1Distribuição de importações e expo rtaçõe s

(a) Distribuição das mercadorias de exportação(percentagem baseada em dólar)

1925-29 1935-39 1945-49 1957-59 1962

Café 71,7 47,1 41,8 57,9 53,0

Algodão 2,1 18,6 13,3 2,7 9,2

Cacau 3,5 4,5 4,3 5,6 2,0

Minério de ferro - - - 3,3 5,7

Açúcar 0,4 - 1,2 3,7 3,2

Fumo 1,9 1,6 1,8 1,2 2,0

Sisal - - - 1,1 1,9

Manganês - - - 2,5 2,2Borracha 2,9 1,1 1,0 - -

Madeira de pinho 0,4 1,0 3,5 3,9 3,2

Outros 17,1 26,1 33,1 18,1 17,6

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

(b) Distribuição geográfica de exportações(percentagens baseadas em dólar)

1925-29 1935-39 1945-49 1957-59 1962

Estados Unidos 45,3 36,9 44,3 41,3 40,0

França 10,3 6,9 2,3 3,4 3,4

Alemanha 9,1 15,1 - 6,8 9,1

Reino Unido 4,4 9,7 9,1 6,7 4,4

Países Baixos 5,7 3,7 2,7 4,2 6,1

Itália 5,2 2,5 2,7 2,7 2,9Japão - 4,1 - 3,0 2,4

Suécia 2,3 2,2 2,4 2,5 3,5

Argentina 6,0 4,8 9,0 6,6 4,0

Uruguai 2,7 - 1,7 2,4 -

Bélgica-Luxemburgo 2,7 3,2 4,1 - 2,5

Outros 6,3 10,9 21,7 20,7 21,7

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

(c) Distribuição das mercadorias de importação

1938-39 1948-50 1961

Produtos alimentícios, bebidas e fumo 14,9 17,9 13,5

Combustíveis 13,1 12,8 18,8

Matérias-primas (exceto combustíveis) 30,0 23,8 26,3

Bens de capital 29,9 35,2 39,8

Bens de consumo manufaturados 10,9 9,7 1,5

Outros 1,2 0,6 0,1

Total 100,0 100,0 100,0

Fonte: Hclio Schlittler Silva, “Comércio exterior do Brasil e desenvolvimento econômico”. In: Revista Brasileira de C.iênáas Sociais, mar./1962; Conselho Nacional de E conom ia, Exposição geral da situação econômica do Brasil 1961- Rio de Janeiro,1962, Banco do Brasil, Relatório, 1962.

67



Tab ela 4.4Importações, exportações e produção real, 1944-50

(taxas de crescim en to anuais)

Exportações Importações

Quantidade Valor Quantidade Valor PIB real

1944-45 6 16 5 6 1

1945-46 21 49 -17 50 8

1946-47 -5 17 40 80 2

1947-48 3 3 -10 -8 7

1948-49 -11 -8 16 -1 5

1949-50 -13 24 22 -2 6

Fonte: Comissão Mista Brasil-Estados Unidos para Desenvolvimento Econômico, Relatoria Geral ,vol. 1. Rio de Janeiro, 1954 e Conjuntura Econômica.

os Estados Unidos. Gomo as moedas dos países europeus não eram conversíveis nos primeiros anos após a guerra, uma parcela substancial das reservas do Brasil naque-las moedas não pôde ser utilizada para cobrir o crescente déficit com os EstadosUnidos.10

Controles de câmbio: 1946-53

O impulso de industrialização ocorrido depois da Segunda Guerra Mundial foi, ini-cialmente, conseqüência das medidas adotadas para enfrentar as dificuldades d ) balan-ço de pagamentos. Essas medidas só gradualmente se tornaram instrumentos conscientes para a criação de um complexo industrial, pr incipalmente na década de 1950. 0 controledo câmbio foi uma das ferramentas básicas para a industrialização do país.

Em junho de 1947, os controles cambiais foram reintroduzidos para permanecer até janeiro de 1953. D urante todo esse período, o cruzeiro tornou-se crescentemente valo-rizado. Como esse fato estimulava as importações, que também apresentaram um impulso quando do início da guerra da Coréia, em 1950, foi utilizado um sistema delicenciamento de importações a fim de manter a demanda sob controle.11 A moedaestrangeira tornou-se acessível de acordo com um sistema de prioridades de c nco ca-

tegorias, definido pelo Departamento de Exportações e Importações do Banco do Bra-sil (Cexim), que era responsável por operar o sistema de licenciamento. Gêneros de primeira necessidade, como remédios, inseticidas e fertilizantes, podiam ser livremen-te importados, enquanto combustíveis, alimentos essenciais, cimento, papel e equipa-mento de impressão e maquinário tinham prioridade no sistema de licenciamento. Nooutro extremo, encontravam-se bens de consumo, considerados supérfluos, cuja im- portação era desencorajada por longas listas de espera para a obtenção da lieença.12Adicionalmente, a repatriação anual do capital estava limitada a 20%, e a remessa delucros a 8% do capital registrado.

72



O sistema de câmbio múltiplo: 1953-57

Em janeiro de 1953 foi adotada uma nova política voltada para um sistema cambialmais flexível. A Lei 1.807 criou um câmbio livre limitado, que permitiu a entrada esaída de capital e seus lucros, e a compra e venda de moeda estrangeira para fins deturismo. As importações e a maioria das exportações ficaram retidas no câmbio oficial(Cr$ 18,72 por dólar) e eram controladas pelo Cexim, da mesma forma que as nego-ciações de capital consideradas importantes ao país. Determinadas exportações que ogoverno queria estimular eram parcial ou totalmente permitidas no câmbio livre. Con-troles sobre ganhos de capital eram mantidos de tal forma que a remessa de juros não

excederia 8% e a de lucros, 10% ao ano.Como o dólar no câmbio livre estava cotado muito acima da taxa oficial, as auto-

ridades utilizaram a Lei 1.807 para estimular certos tipos de exportação. Assim, emfevereiro de 1953 a Instrução 48 da Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc)dividiu as exportações em três categorias: uma em que 15%, 30% e 50% das receitascambiais, respectivamente, poderiam ser vendidas no mercado livre. Seguiram-se muitasinstruções que aumentaram a lista de exportações essenciais e, pouco depois, todosesses produtos foram colocados na terceira categoria.

Os ganhos advindos de exportações tradicionais (café, cacau e algodão) deveriamser negociados ao câmbio oficial. Existiam exceções, entretanto, pelo sistema de “lis-tas mínimas”; as exportações deveriam ser vendidas somente pelo câmbio oficial, cujataxa corresponderia a determinados preços mínimos, e qualquer diferença a mais

poderia entrar no câmbio livre. Essas manobras eram utilizadas para aumentar e diver-sificar as exportações. Nunca se sentiu o efeito total dessa política, já que o governotentava evitar que o câmbio livre vendesse moeda recebida no mercado oficial. Emborafeito por motivos políticos e psicológicos, isso diminuiu o estímulo às exportações eà entrada de capital, ao mesmo tempo em que criou um incentivo prejudicial aoturismo e às remessas de lucros.

Em outubro de 1953, instituiu-se uma reforma básica no sistema cambial bra-sileiro. A Instrução 70 da Sumoc e a Lei 2.145 criaram um sistema de câmbio múltiploque eliminou controles quantitativos diretos e criou um leilão para a obtenção dedivisas. As importações foram divididas em cinco categorias de acordo com seu graude essencialidade. A autoridade monetária Sumoc alocava moeda estrangeira entre ascategorias, e as taxas de importação para cada uma eram determ inadas em leilões .15

Algumas importações eram consideradas por demais essenciais para ficarem sujeitas ao sistema de leilões, e entre elas se encontravam as de petróleo e derivados, papel de impressão, trigo e equipamentos considerados fundamentais para o desenvol-vimento do país. A taxa para esses produtos era igual à média da taxa de exportaçãomais algumas sobretaxas determinadas pelas autoridades monetárias. Esses bens eramresponsáveis por aproximadamente um terço do valor total das importações.

No que se referia às exportações, o Banco do Brasil recuperava sua posição demonopólio na compra de moeda estrangeira, pagando a taxa oficial de Cr$ 18,72 maisCr$ 5,00 por dólar pelo café e Cr$ 10,00 por dólar por outros produtos. A remessa delucros, juros e amortizações considerados essenciais para o desenvolvimento do país

74



poderia ser convertida à taxa oficial, mais um a taxa adicional determinada pelas au-toridades monetárias.

Durante o período de funcionamento, o sistema foi submetido a várias mudanças.Muitas importações foram reclassificadas de acordo com categorias, estabeleceram-seágios mínimos para a realização de leilões, que foram aumentados no decorrer dotempo para acompanhar a inflação. Quanto às exportações, ocorreram muitas mudan-ças que acabaram por ocasionar a criação de quatro categorias de exportação em janei-ro de 1955. O sistema tornou-se tão complicado que existiam mais de 12 taxas oficiaisao mesmo tempo.

O sistema cambial múltiplo representou algum avanço em direção à desvalorizaçãoda moeda diante da inflação contínua, além de “ter criado um mecanismo de mercado

para equiparar a oferta e a procura de moeda estrangeira. Além disso, direcionou parao governo os lucros inesperados obtidos com as importações e eliminou as pressões decorrupção administrativa na distribuição de licenças”.16 O sistema parecia ser maisflexível em relação às importações do que às exportações. A flexibilidade nas impor-tações era mais vantajosa do que um sistema de tarifas, que poderia ser ajustadosomente de acordo com a lei, enquanto as classificações cambiais poderiam ser mu-dadas por decisão executiva.

O sistema favoreceu a maioria dos bens de capital, insumos correntes à agriculturae a algumas indústrias selecionadas, seguidos pelos bens de produção e, por fim, pelos bens de consumo. A aplicação do sistema agiu como grande deses tím ulo às exporta-ções. O governo permitiu a defasagem das taxas de exportação por vários motivos: eleestava interessado nas receitas adicionais que poderia auferir de tal sistema, tinha a

impressão de que uma taxa menor neutralizava as tendências decrescentes nas con-dições de comércio e, finalmente, os formuladores da política econômica imaginavamque uma taxa de exportação defasada seria um método que evitaria que os preços dc

produtos exportáveis aumentassem internam en te.17

Mudanças nos controles cambiais: 1957-61

Em agosto de 1957, o sistema cambial brasileiro sofreu, mais uma vez, uma mu-dança básica com a promulgação da Lei 3.244. Foram introduzidas tarifas ad valorem,que se elevaram a 150%; as categorias cambiais foram reduzidas de cinco para duas,e uma “categoria geral” incluía a importação de matérias-primas, bens de capital e

certos bens essenciais de consumo, enquanto a outra “categoria específica” incluíatodos os bens não considerados essenciais. Foi mantida uma taxa de câmbio especial-mente baixa para a importação de trigo, petróleo e derivados, papel de impressão,fertilizantes, equipamentos de alta prioridade, juros e amortizações para empréstimosconsiderados fundamentais ao desenvolvimento do país. Essa taxa foi chamada decâmbio de custo e não poderia ficar abaixo da taxa média paga aos exportadores. Astaxas de câmbio para exportações e transferências financeiras continuaram obede-cendo às normas antigas.

Em meados da década de 1950, o caráter do sistema cambial mudou. Ele não eramais considerado um instrumento para resolver as dificuldades do balanço de pa-

75



Planos e programas especiais

Mostramos anteriormente como se tentou avaliar os recursos do Brasil na décadade 1930 e durante a Segunda Guerra Mundial a fim de planejar sua utilização efici-ente. Tais tentativas prosseguiram durante o período pós-guerra e, ocasionalmente,resultaram na criação de programas públicos de investimentos que agiram como com-

plem en tos aos vários estímulos oferecidos ao setor privado.A primeira tentativa do período posterior à guerra ocorreu com a introdução do

Plano Salte (o nome é um acrônimo contendo as iniciais de saúde, alimentação, transporte e energia). Não se tratava de um plano econômico completo, mas de um pro-grama de gastos públicos nesses quatro campos, de cinco anos de duração,23 que

deveria ser colocado em ação de 1950 a 1954. Esperava-se gastar Cr$ 19,9 bilhõesdurante esse período, dos quais Cr$ 2,6 bilhões foram destinados à melhoria dosserviços de saúde, Cr$ 2,7 bilhões para a modernização de produção e fornecimentode alimentos, Cr$ 11,4 bilhões para a modernização do sistema de transportes e Cr$3,2 bilhões para aumentar o potencial energético do país.

O plano não durou mais que um ano devido a problemas de implementação e prin-cipalmente devido a dificuldades financeiras. Gomo se tratava não apenas de projetosespeciais de desenvolvimento, mas também de outros existentes no orçamento gover-namental regular, ele “exerceu o efeito de retirar do orçamento regular uma parte dasdespesas consideradas desenvolvimentistas, sendo, portanto, um passo na direção doorçamento ‘funcional’”.24 Dessa forma, o plano não precisou de gastos adicionais equi-valentes ao valor de todos os programas ali contidos, visto que 30% já estavam cober-tos por atividades incluídas no orçamento normal. Houve dificuldades na obtenção definanciamento dos 70% não-incluídos. Esperava-se obter alguns dos novos recursosnecessários através da tributação da receita adicional resultante do plano em si, outros

por meio da venda de moedas estrangeiras retidas pe lo Banco do Brasil e outras quan-tias por meio de um reajuste dos impostos aduaneiros a uma base ad valorem maisrealista, o que deixou uma soma de cerca de Cr$ 7 bilhões sem cobertura. Decidiu-seque essa quantia teria de vir de operações de empréstimos.

A interrupção do plano depois de um ano deve-se a estimativas de receita e possi- bilidades de empréstimos excessivamente otimistas, pois os planejadores não conta-ram com possíveis dificuldades no balanço de pagamentos que reduziriam as

probabilidades de financiar o plano com a venda de reservas, com o aumen to da infla-ção e com os déficits orçamentários que dificultaram a concessão de empréstimos. Como encerramento do plano em 1951, alguns dos projetos de obras públicas foram trans-

feridos a vários departamentos do governo, a fim de serem reiniciados quando hou-vesse recursos disponíveis.

A natureza do Plano Salte não era realmente global, pois não dispunha de metas para o se to r privado ou de programas qu e o influenciassem. Tra tava -se, basica-mente, de um programa de gastos públicos que cobria um período de cinco anos.Ele conseguiu, entretanto, chamar atenção para outros setores da economia defasa-dos em relação à indústria e que poderiam, conseqüentemente, impedir um futurodesenvolvimento.

79



Os investimentos programados para o período entre 1957-61 montavam a Cr$ 236,7 bilhões (US$ 2,3 bilhões), a serem distribuídos entre os principais setores da seguintemaneira:28

Bens e s erv iço s Ben s e serviços

produzidos no Bras il impor tados

Energia 46% 37%

Transporte 32 25

Produção de alimentos 2 6

Indústrias de base 15 32Educação 5 -

Total 100% 100%

O financiamento em moeda nacional deveria vir dos orçamentos dos governos(39,7% federal, 10,4% estadual), de empresas privadas ou mistas (35,4%) e de enti-dades públicas (14,5%). O financiamento em moeda estrangeira originou-se de em -

préstimos de órgãos internacionais (muitos dos quais eram administrados pelo Bancode Desenvolvimento) e da entrada de capital estrangeiro atraído pelos numerososincentivos já discutidos.

Durante a administração Kubitschek, realizou-se progresso considerável no cum-

primento de muitas das metas, especialmente na indústria e parte da infra-estrutura planejada.

Programas de incentivos especiais

No final do levantamento das políticas qu e contribuíram para a arrancada da indus-trialização na década de 1950 devemos mencionar vários programas específicos estabele-cidos durante a administração Kubitschek cuja finalidade era promover as indústrias deautomóveis e utilitários, de navios e maquinaria pesada. Esses programas foram organiza-dos através do Banco de Desenvolvimento (BNDE) e as indústrias favorecidas recebe-ram tratamento especial para importar equipamento para fabricação, matérias-primas,

componentes, etc. por períodos específicos.O mais bem-sucedido desses programas foi o que se destinou a promover a indús-tria automobilística, dirigido pelo Grupo Executivo da Indústria Automobilística (Geia),e que ofereceu grandes benefícios à importação de equipamento para fabricação ecomponentes automotivos durante um número limitado de anos. Em troca, essas empresas se comprometiam a adotar uma política de substituição progressiva das importa-ções por componentes de fabricação nacional. O Geia também foi útil em persuadir asempresas brasileiras a ingressar no ramo de peças automotivas e em fazer convênios para que elas negociassem acordos de auxílio técnico com empresas estrangeiras. Emgeral, “estimularam-se acordos de recurso intensivo a subempreiteiras e fornecedores

82



automóveis perdesse sua participação no mercado mundial à medida que outros países com os recursos neces-sários também se t o rnavam produtores). Para mais detalhes sobre as políticas re ferentes ao café, veja DELFIM

NE TT O, A. 0 problema do café no Brasil. São Paulo, Universidade de São Paulo, 1959; e DELFIM NETTO,

A. & ANDRADE, Car los Alberto. “Uma tentativa de avaliação da política cafeeira”. In: VERSIANI, Flavio

R. & BARROS, José Mendonça dc (eds.), Formação econômica do Brasil São Paulo: Saraiva, 1977, p. 223-38.4. United Nations , World Economic Survey, 1962, parte 1, “The developing countries in world trade”, p. 6,

onde se afirma que: “Essas estimativas originaram-se da regressão do Produ to Nacional Bruto de paísesdesenvolvidos cm relação às importações de cada grupo de mercadorias de países em desenvolvimento. Aamostra cobre o período entre 1953 e 1960”.

5. DALY, Rex F. “Coffee consumption and prices in the United S ta te s” . In: Agricultural Economics Research, jul./l958, p. 61-71.

6. SCH ULTZ, T. “ Economic prospectus of primary products”. In: Economic Development fo r Latin America,

H. Ellis e H. Wallich (orgs.). Nova York, St. Martin’s Press, 1961, p. 313.

7.BERGSMAN, Joe l. Brazil: Industrialization a nd trade policies. Londres, Oxford University Press, 1970, p. 27-8.

8. HU DD LE , D onald. “Balança de pagam entos e controle de câmbio no Brasil”. Revista Brasileira de

Economia, mar./1964, p. 8; veja também a continuação desse artigo no exem pla r de jun./1964.9. BERGSMAN, op. cit., p. 28.

10. BAER, op. cit., p- 48; KERSHAW, Joseph A. “Postwar Brazilian economic problems”. In: American Economic Review, jun./l948, p. 333-4.

11. G rande parte do material usado nessa seção baseia-se em duas monografias: SIMONSEN, Mário H.Os controles de preços na economia brasileira. Rio de Janeiro, Consultec, 1961; GORDON, Lincoln &

GROMMERS, Engelbert L. United States manufacturing investment in Brazil: The impact of Brazilian government policies 1946-60. Boston: Division of Research, Graduate School of Business Administration, Harvard ITniversity,

1962. A taxa de câmbio supervalorizada não só desestimulou as exportações e estimulou as importações,como também represen t ou uma barreira à entrada de capital e um incentivo ao aumento das remessas de

lucros, além de ter originado o câmbio negro, em que as moedas estrangeiras eram cotadas a taxas muitoacima dos valores oficiais.

12. Para mais de talhes, veja BERGSMAN, op. cit:, HUDDLE, op. cit.13. GORDON & GROMMERS, op. cit., p. 16.

14. Idem, ibid.15. Para uma descrição e análise mais detalhadas sobre esse sistema, veja KAFKA, A. “The Brazilian

exchange auction system”- In: Review of economics an d statistics, ago./56, p. 308-22.16. GORDON & GROMMERS, op. cit., p. 17.

17. Para detalhes quantitativos adicionais, veja BERGSMAN, op. cit., pp. 31-2.18. Para uma discussão mais completa sobre o sistema tarifário, veja BERGSMAN, op. cit., p. 32-54.19. GORDON & GROMMERS, op. cit., p. 19.

20. Idem, ibid., p. 20.21. Para uma descrição detalhada dos acontec imentos políticos da época, veja SKIDMORE, Thom as E.

Politics in Brazil , 1930-64: An experiment in democracy. Nova York, Oxford University Press, 1967.

22. GORDON & GROMMERS, op. cit., p. 23-4.23. As fontes para os parágrafos sobre o Plano Salte são o BNDE, X I Exposição sobre o programa de

reaparelhatnen to econômico, 1962, p. 3-6; SINGER, H. W. “The Brazilian SALTE Plan”. In: Economic development and cultural change, f ev . / l 953; VIEIRA, Dorival Teixeira. O desenvolvimento econôtnico do Brasil e a itiflação. São

Paulo, Faculdade de Ciências Econômicas e Administrativas, Universidade de São Paulo, 1962.

24. SINGER, op. cit., p. 342.25. Veja: LInited Nations, The economic development of Brazil, Analyses and projection of economic

development, II. Nova York, 1956.

26. O fato de que a taxa de crescimento populaciona l real havia ultrap assa do 3% tornou-se conh ecido,

89



5

Estagnação e boom: O Brasil nas décadas de 1960-70

ECONOMIA PERDEU SEU dinamismo no início da década de1960. Depois que a taxa de crescimento do PIB real atingiu o pico de 10,3% em 1961,ela declinou para 5,3%, 1,5% e 2,4% em 1962, 1963 e 1964, respectivamente.

A causa imediata da estagnação que se instalou após 1961 parece ter sido a con-

tínua crise política vivenciada pelo país após a renúncia de Jânio Quadros à presidên-cia, em agosto daquele ano. Jânio Quadros foi eleito com amplo apoio dos brasileiros.Sua breve administração tentou lidar com alguns dos desequilíbrios da economia efez-se um esforço determinado para lidar com a inflação. O sistema de câmbio múl-tiplo foi simplificado e os subsídios inflacionários aplicados às importações essenciais,como trigo e petróleo, foram substancialmente reduzidos. Embora essa medida tenhaelevado os preços de itens de consumo como pão e passagens de ônibus, ajudou ogoverno a cortar seu déficit orçamentário. Além disso, o governo Jânio Quadros impôsa restrição de crédito, um congelamento de salários, deu início a um severo programadestinado a melhorar a eficiência das operações governamentais e, em meados de1961, já havia evidências de que a inflação crescia em ritmo menos acelerado. Por essemotivo e também pelo fato de os primeiros anos dessa década coincidirem com oinício da Aliança para o Progresso, idéia lançada por Kennedy, com o objetivo defavorecer governos reformistas, os credores estrangeiros começaram a encarar o paíscom mais complacência. Parece provável que o empenho para se realizar reformasestruturais e o vigoroso esforço de estabilização foram as principais causas das tremen-das pressões sofridas por Jânio Quadros que acarretaram sua renúncia precoce.1

Os turbulentos anos que se seguiram à renúncia, no final de agosto de 1961, atéa derrubada do governo seguinte, em abril de 1964, foram desprovidos de qualquerlinha de política econômica consistente. Isso foi resultado da falta de liderança do

presidente Goulart que, na primeira metade de seu mandato, porém, não foi direta-

91



mente responsável por essas circunstâncias, pois pôde assumir a presidência somenteapós concordar em dividir o poder com uma recém-criada forma de governo parlamen-tar, o que confundiu os limites de autoridade, sem que tivesse surgido nenhuma outraliderança bem definida. Depois, porém, da realização de um plebiscito em 1963, querestituiu total poder à presidência, Goulart mostrou ser um homem fraco, dominado

pelas pressões vindas de diversos grupos de oposição. Houve tímidas tentativas deestabilização, logo abandonadas devido às exigências de rápidos ajustes salariais por parte de líderes trabalhistas, à insistência da comunidade empresarial para evitardolorosas restrições de crédito, à pressão de muitos grupos para não abandonar osubsídio inflacionário de taxas de câmbio aplicadas à importação de petróleo e trigoou à pressão de não reajustar as tarifas de serviços públicos e de transportes de acordo

com o aumento geral de preços. Este último fato criou ainda mais pressões inflacio-nárias através do aumento de déficits orçamentários do setor público.2Durante a administração Goulart, os grupos que clamavam por reformas institucio-

nais básicas e por políticas mais nacionalistas diante do capital estrangeiro tornaram-se progressivamente ruidosos e exerciam significativa influência sobre o presidente. Cresciaa agitação por reforma agrária e tributária, e exigiam-se mudanças institucionais naestrutura educacional do país e um maior controle sobre as atividades do capital es-trangeiro (e, em alguns casos, sobre desapropriação). Goulart nutria simpatia por essesgrupos, usou seus argumentos em seus pronunciamentos, mas falhou ao implementar programas concretos.

Foram tomadas algumas medidas na época, como uma rígida lei de controle deremessa de lucros aprovada pelo Congresso em outubro de 1962 e, em 1963, foi for-mulado o Plano Trienal, destinado a exercer uma enérgica fiscalização sobre a inflação

e a lidar sistematicamente com os principais desequilíbrios da economia. A partir domomento em que se tornou óbvio que o governo não tinha nem os meios nem a vonta-de de impor suas medidas de estabilização e reforma, o plano foi engavetado. A faltade controle político, a contínua agitação por reformas e as insinceras demonstrações desimpatia que Goulart por elas demonstrava, além da condenação pública do capitalestrangeiro, acarretaram problemas econômicos cada vez maiores. Os déficits orçamen-tários aumentavam e a taxa de inflação chegava a 50% e, finalmente, em 1964, a infla-ção chegou a índices anuais superiores a 100%. Com as incertezas políticas, osinvestimentos nacionais e estrangeiros caíram e a taxa de crescimento da economiadeclinou continuamente do pico alcançado em 1961.

Dois pontos de vista sobre a estagnação da década de 1960Tornou-se moda durante a década de 1960 especular sobre as conseqüências da

industrialização com objetivo de substituir as importações (ISI)* nos países em desen-volvimento, e a maioria das análises era pessimista. Alimentavam-se dúvidas sobre a possibilidade de experimentar elevadas taxas de crescimento econômico depois que

* ISI = Import substitution industr ialisation (N. do T.).

92



o dinamismo do ISI tivesse passado. Críticos ortodoxos do processo de ISI achavamque a estrutura industrial ineficiente que resultou na produção de bens de preçoelevado, que não poderiam ser vendidos em grandes quantidades internamente ou noestrangeiro, iria limitar severamente as perspectivas de crescimento industrial. Elestambém acreditavam que a falta de diversificações nas exportações durante o períododo ISI levaria à estagnação baseada na restrição de importações. Assim, eles eram deopinião de que as esperanças pós-ISI de elevados índices de crescimento residiriam principalmente no desenvolvimento do setor de exportação agrícola e na racionaliza-ção da indústria (isto é, eliminando setores que não apresentavam vantagem compa-rativa presente ou futura).

Críticos não-ortodoxos (algumas vezes chamados de “estruturalistas”) achavam que,como o ISI não havia solucionado alguns dos problemas socioeconômicos fundamen-tais presentes até mesmo antes do início do processo - por exemplo, o atraso do seto ragrícola ou a distribuição desigual de renda -, a estagnação econômica estava fadadaa retornar assim que o dinamismo inerente ao ISI se tivesse dissipado. Alguns críticosestruturalistas até mesmo ressaltaram a evidência de que o ISI agravou problemassocioeconômicos existentes. No Brasil e em vários outros países em desenvolvimentoque passavam pelo mesmo processo, a renda estava mais concentrada do que antes eas novas indústrias não criaram empregos suficientes para a população urbana emrápido crescimento.3

A estagnação do país perdurou até 1967 e foi seguida por um notável boom eco-nômico que persistiu de 1968 a 1974. Os defensores do regime gastaram seu tempoanalisando os resultados favoráveis das políticas adotadas nos governos pós-1964,enquanto os críticos se preocupavam com a distribuição dos benefícios e do cres-

cimento entre os setores. Na verdade, o debate durante o boom centrou-se impli-citamente na questão de saber se o crescimento brasileiro também significavadesenvolvimento.

Políticas econômicas desde 1964

O novo regime estabelecido em 1964 considerava que o caminho para a recupe-ração econômica residia no controle da inflação, na eliminação da distorção de preçosacumulada no passado, na modernização dos mercados de capitais que produziria umaumento na acumulação de poupança, na criação de um sistema de incentivos quedirecionasse investimentos para áreas e setores considerados essenciais pelo governo,

na atração de capital estrangeiro (tanto privado como público) para financiar a expan-são da capacidade produtiva do país e no uso de investimentos públicos em projetosde infra-estrutura e em determinadas indústrias pesadas de propriedade do governo.

Nos primeiros anos que se seguiram à mudança de governo de 1964, os formuladoresde política econômica deram ênfase à estabilização e às reformas estruturais nos mer-cados financeiros. A primeira consistia em medidas clássicas - contenção de gastos

públicos em vários setores, aum ento da receita tributár ia como resul tado de melhoriasno mecanismo de arrecadação de impostos, restrição de crédito e um arrocho no setorsalarial.4 O programa de estabilização tamb ém incluiu medidas pa ra eliminar as

93



distorções de preço que se haviam acentuado durante a inflação da década anterior.As tarifas de serviços públicos (controladas pelo governo e que estavam defasadas emrelação ao aumento geral de preços), por exemplo, foram aumentadas drasticamente.Embora tenham provocado um impacto inflacionário adicional de curto prazo (conhe-cido como “inflação corretiva”), essas medidas conduziram à gradual eliminação dosdéficits em vários setores (transporte, por exemplo), reduzindo a necessidade de sub-sídios do governo. 5

Essas medidas políticas resultaram em um declínio constante no déficit orçamentá-rio do governo que, em 1963, atingiu 4,3% do PIB; em 1971, essa taxa havia declinado para 0,3%. O índice d e inflação decresceu gradualmente para cerca de 20%, tendo sidomantida nesse patamar nos anos de rápido crescimento de 1968-74.

A modernização e o fortalecimento dos mercados de capitais também foram con-siderados essenciais para a sustentação do crescimento econômico. Instituiu-se aindexação de instrumentos financeiros, isto é, criou-se um sistema pelo qual o prin-cipal e os juros sobre instrumentos da dívida eram reajustados de acordo com a taxade inflação/' que foi inicialmente aplicado a títulos públicos, possibilitando ao governoconfiar cada vez mais no financiamento não-inflacionário do déficit orçamentário. Como passar do tempo, esse sistema se estendeu a outros instrumentos financeiros. Per-mitiu-se que o recém-criado Banco Nacional de Habitação (BNH), por exemplo,emitisse títulos indexados e indexasse seus empréstimos. A indexação também foiaplicada aos depósitos nas contas de poupança, às associações de poupança e créditoimobiliário e a dívidas corporativas e desenvolveu-se um mecanismo para a reavaliação periódica do capital de empresas de acordo com as mudanças de preços.

Uma lei do mercado de capitais, criada em 1965, proporcionou um cenário institu-

cional visando fortalecer e aumentar o uso do mercado de ações e estimulou a criaçãode bancos de investimentos para subscrever novas emissões. Outros mecanismos decrédito foram gradualmente desenvolvidos para aumentar a demanda de investidorese consumidores para a produção da crescente capacidade industrial do país. Foramcriados muitos fundos especiais que funcionavam como complementos do banco dedesenvolvimento do governo (BNDE), a fim de financiar, por exemplo, as vendas de pequenas e médias em presas brasileiras ou a aquisição de bens de capital.7

Uma grande parte dos recursos para essas instituições oficiais de crédito foi propor-cionada por um sistema de poupança forçada cuja carga foi sustentada, em grande parte , pelas classes trabalhadoras. Desde o final da década de 1960, vários fundos daPrevidência Social e de aposentadoria forneceram uma crescente parcela da poupançanacional, incluindo a maioria dos recursos emprestada pelo tesouro nacional, pelo ban-

co de habitação e os recursos usados pelo BNDE e as caixas econômicas. Essa poupan-ça, naturalmente, era totalmente indexada.8 No período de 1964-74, o governo brasileiro fez uso crescente de incentivos fiscais

para influenciar a alocação de recursos em regiões e setores, utilizando extensamente, por exemplo, um mecanismo de incentivo fiscal ligado à Sudene (Superintendênciado Desenvolvimento do Nordeste) para atrair investidores àquela região subdesenvol-vida; esse mecanismo foi subseqüentemente estendido à Região Amazônica. Entreoutras medidas fiscais encontramos incentivos para estimular as exportações, o turis-mo, o reflorestamento e o mercado de ações.9

94



Os gastos do governo com investimentos nunca foram reduzidos durante os vigo-rosos anos de estabilização após 1964, visto que os projetos de infra-estrutura existen-tes continuaram a ser postos em prática. Além disso, enquanto as reformas financeirase os programas de estabilização anteriormente mencionados eram realizados, o gover-no envolveu-se em alguns estudos setoriais básicos (em colaboração com a AgênciaAmericana para Desenvolvimento Internacional, o Banco Mundial e o Banco Interame-ricano de Desenvolvimento) destinados a orientar a expansão da capacidade geradorade energia do país, o sistema de transportes, a infra-estrutura urbana e as indústrias

pesadas - principalmente de aço, mineração e petroquímica - controladas por em pre-sas do governo. O espaço de tempo entre a realização desses estudos, as negociações para financiar os investimentos e as atividades reais de investimento foi de três aquatro anos e os resultados de tal planejamento puderam ser sentidos somente nofinal da década de I960 .10

Finalmente, a política econômica de comércio exterior foi considerada extrema-mente importante pelos regimes pós-1964. O rápido crescimento e a diversificação dasexportações foram considerados essenciais à recuperação e ao vigor duradouro da eco-nomia brasileira.11 Para atingir essas metas, o governo adotou várias políticas ao longodos anos, que incluíam a revogação das tarifas de exportação, a simplificação de proce-dimentos administrativos para exportadores e a introdução de incentivos fiscais e cré-dito subsidiado. E, por fim, e igualmente importante, foi a adoção, em 1968, de uma

política cambial mais realista e que consistia em freqüentes (porém imprevisíveis) e pequenas des va lo riza çõ es do cruzeiro . Esperav a-se , des se mod o, im pe dir asupervalorização da moeda brasileira à medida que a inflação prosseguia, ao mesmotempo em que se mantinha a especulação da moeda a um mínimo e se evitava que a

taxa de câmbio se tornasse uma questão política.

Realizações dos governos pós-1964

A estagnação, evidente na economia brasileira em 1962, continuou depois da mu-dança do regime em 1964 e persistiu até 1968, o que pode ser atribuído à combinaçãode alguns fatores: os efeitos das medidas de estabilização aplicadas naquele período;o espaço de tempo transcorrido antes que os efeitos das reformas institucionais rea-lizadas no sistema financeiro pudessem ser sentidos e antes que os numerosos estudose planos de expansão da infra-estrutura e das indústrias pesadas do país pudessemresultar em atividades de construção efetivas; e, finalmente, o intervalo de temponecessário para convencer os investidores internos e estrangeiros, privados e oficiais,da estabilidade do novo regime e de seu controle sobre a economia.

A economia brasileira penetrou em seu notável período de boom em 1968. Ocrescimento real do PIB, que atingira a média de somente 3,7% no período de 1962-67, alcançou médias anuais de 11,3% nos anos de 1968-74. Gomo poderemos observarno Apêndice (Tabela Al), a indústria foi o setor líder, expandindo-se a taxas anuaisde 12,6%. No ramo manufatureiro, pode-se notar (Apêndice, Tabela A2) que as maio-res taxas de crescimento foram alcançadas por setores como equipamento de transpor-tes, maquinário e equipamento elétrico, enquanto setores tradicionais como têxteis,

95



vestuário e produtos alimentícios apresentaram índices de crescimento muito meno-res. Em outras palavras, muito do crescimento do setor manufatureiro estava concen-trado nos bens de consumo duráveis e produtos químicos. A expansão da economia

brasile ira pode ser ilustrada mais graficamente pela menção de alguns números refe-rentes à produção real nas indústrias básicas e de bens de consumo duráveis: a pro-dução de aço aumentou de 2,8 milhões de toneladas em 1964 para 9,2 milhões detoneladas em 1976; a capacidade instalada de produção de energia elétrica aumentoude 6,840 milhões de megawatts para 21,796 milhões no mesmo período; o cimento,de 5,6 para 19,1 milhões de toneladas; veículos motorizados, de 184 mil para 986 mile automóveis de passeio, de 98 mil para 527 mil; papel, de 0,6 para 1,9 milhão detoneladas; em 1976, a produção de televisores tinha atingido 1,872 milhão de apare-

lhos e a produção de geladeiras, 1,276 milhão. A taxa média de crescimento anual deconstrução de estradas aumentou de 12% no período de 1964-67 para 25% no períodode 1968-72 e a taxa de crescimento de pavimentação de 6% para 33%.

Uma característica notável do crescimento do Brasil nas décadas de 1950 e 1960 foi ocoeficiente de capital relativamente baixo. De acordo com as contas nacionais, a forma-ção de capital bruto como parte do PIB cresceu de cerca de 14% em 1949 para 20% em1959, enquanto atingiu a média de 22% no início da década de 1970 (ver Tabela 5.1).Embora, no momento em que escrevemos este livro, não houvesse contas nacionais revi-sadas referentes à década de 1960, as séries antigas12mostram que o coeficiente de capi-tal pairou ao redor de 16,5% de meados da década de 1950 até o final da década de 1960.Mesmo que revisões aumen tem essa média, é provável que elas não indiquem uma ten-dência de alta. A constância do coeficiente de capital, isto é, a formação de capital brutocomo percentagem do PIB, tem sido atribuída ao significativo excesso de capacidadeque existiu durante toda a década de 1960 possibilitando, portanto, que muitos setoresexpandissem a produção sem necessidade de muitos investimentos. Um estudo consta-tou que, durante a estagnação de 1962-67, a capacidade ociosa na indústria alcançoucerca de 25% e que, no período de boom que se seguiu, o estoque de capital crescia auma taxa de 8,3% ao ano, enquanto a taxa de crescim ento industrial era de 14,5%, o que“somente era possível devido à existência de grande quantidade de capacidade ociosa...O resultado foi um aumento no grau de utilização da capacidade instalada de 75% em1967 para 100% em 1972, uma média anual de cerca de 6%”.13

O coeficiente de capital mais elevado na década de 1970 foi resultado, em grande parte, do uso total da capacidade, que induziu muitas empresas a fazer novos inves-timentos, e também da crescente predominância de investimentos governamentais,tanto em projetos de infra-estrutura como em indústria pesada, que se caracterizaram

por um a elevada relação capital/produto.Os esforços realizados pelos governos pós-1964 com o intuito de aumentar o reco-

lhimento fiscal acarretou um notável aumento de impostos diretos e indiretos emcomparação com o PIB (Tabela 5.1). E provável que, não fosse pelos esquemas deincentivos fiscais já mencionados, a relação direta impostos/PIB teria aumentado ain-da mais. Calcula-se que no início da década de 1970 esses incentivos atingiram 50%do total de impostos diretos.

O Apêndice (Tabela Al) mostra que o declínio da participação da agricultura noProduto Interno Líquido se acelerou no período de 1959 a 1970, enquanto o cresci-

96



Tabela 5.1A formação do capital bruto e impostos como

percentag em do PIB , 1949-77

Ano

Formação de capital bruto Impostos

Total Fixo Diretos Indire tos

1949 13,9 12,9 4,7 9,2

1959 20,7 18,5 5,2 12,8

1970 23,5 22,2 8,6 15,3

1971 25,3 22,9 9,0 15,0

1972 25,5 22,9 10,1 14,8

1973 27,3 23,0 10,5 14,7

1974 31,6 24,2 10,8 14,2

1975 25,3 25,3 11,7 13,2

1976 - 24,2 - -

1977 - 22,6 - -

Fonte: Calculado a partir da Conjuntura Econômica, jul ./l c>77 e fev./1978.

mento da participação da indústria e de serviços foi relativamente dividido em partesiguais.

O Apêndice (Tabela A4) resume a posição do comércio exterior brasileiro. O co-mércio exterior cresceu a taxas substancialmente mais altas do que as do crescimentoda economia como um todo. Nos anos de 1970-73, a taxa média de crescimento anualdas exportações foi de 14,7% e a de importações de 21%. O déficit comercial resul-tante do maior aumento das importações elevou-se ainda mais devido a um crescentedéficit no balanço de serviços. Até 1974, entretanto, ele foi mais do que compensado por um aporte maciço de capital público e privado. A entrada líquida de investimen-tos diretos aumentou de uma média anual de US$ 84 milhões no período de 1965-69 para um a média anual de US$ 1 bilhão no período de 1973-76. Ainda mais dignos denota foram os empréstimos externos líquidos, que aumentaram de uma média anualde IJS$ 604 milhões no período de 1965-69 para uma média de US$ 6,5 bilhões de1973-76. O financiamento externo superou significativamente o déficit da conta cor-rente até 1973, resultando em um aumento nas reservas cambiais do Brasil de uma

média de US$ 400 milhões no período de 1965-69 para US$ 6,8 bilhões em 1973.Deve-se observar que durante esses anos o Brasil conseguiu diversificar sua estru-

tura de mercadorias de exportação. A parcela do valor de exportações pela qual o caféera responsável caiu de uma média de 42% em meados da década de 1960 para 12,6%em 1974; produtos manufaturados aumentaram de 7,2% para 27,7% durante o período1965-74; a soja não fazia parte da estrutura de exportações brasileiras em meados dadécada de 1960 e participava com 7,4% em 1974. A estrutura de mercadorias deimportação foi observada pelo crescimento dos bens de capital, cuja parcela do total

97



de importações cresceu de cerca de 31% em meados da década de 1960 para aproxi-madamente 40% em meados da década de 1970. E, com a crise mundial do petróleo,as importações desse produto aumentaram de 11,5% das importações em 1973 paracerca de 25% em 1975.

As políticas pós-1964 claramente abriram a economia ao comércio exterior. Enquantoas políticas de substituição à importação da década de 1950 reduziram o coeficiente deimportações (isto é, a relação importação/PIB) de 16% no período 1947-49 para 5,4%em 1964, o oposto ocorreu como resultado das políticas pós-1964, fazendo com que ocoeficiente aumentasse para 14% em 1974.

O setor governamental

Um aspecto do crescimento econômico brasileiro que apenas começava a ser no-tado foi o grande e crescente envolvimento do E stado na economia.14 Os gastos dogoverno (em todos os seus níveis) em comparação ao PIB aumentaram de 17,1% em1947 para 22,5% em 1973. As empresas do governo dominavam no aço, mineração e

produtos petroquímicos e controlavam mais de 80% da capacidade geradora de ener-gia e a maioria dos serviços públicos. Calcula-se que em 1974, entre as cem maioresempresas (em valor de ativos), 74% dos ativos combinados pertenciam a empresasestatais, enquanto nas 5.113 maiores empresas, 37% dos ativos pertenciam a estatais.Da mesma forma, os bancos estatais representaram um papel predominante no siste-ma financeiro. Dos 50 maiores bancos (em termos de depósitos), os estatais eramresponsáveis por cerca de 56% do total de depósitos em 1974 e por cerca de 65% dos

empréstimos feitos ao setor privado.Existem provas significativas de que muito do crescimento ocorrido desde 1968 foi

causado pelo impacto provocado pelos programas do governo,15e que, devido aos elaborados mecanismos de controle do Estado, a alocação de recursos foi mais um resulta-do das políticas governamentais do que de forças do mercado.

Questões que envolvem a experiência de crescimentodo período pós-1964

Reconhece-se, em geral, que os frutos da rápida expansão econômica brasileiraforam irregularmente distribuídos, fato que se tornou evidente com a divulgação docenso demográfico de 1970, que revelou um aumento na concentração da distribuiçãode renda.

A questão da eqüidade

Como podemos ver na Tabela 5.2, a participação na receita nacional de 40% dosque pertencem aos grupos de renda mais baixa caiu de 11,2% em 1960 para 9% em

98



Tabela 5.2Variações na distribuição de renda, 1960-70

Renda per capita em US$

I960 1970 1960 1970

40% mais baixos 11,2 9,0 84 90

Próximos 40% 34,3 27,8 257 278

Próximos 15% 27,0 27,0 540 720

40% mais altos 27,4 36,3 1.645 1.940

Total 100,0 100,0 300 400

Fonte: Calculado a partir do IBGE, Censo Demográfico, 1970.

1970; a dos seguintes 40% caiu de 34,4% para 27,8%, enquanto os 5% pertencentesaos grupos de renda mais alta aumentaram sua fatia de 27,4% para 36,3%. Há tambémevidências consideráveis de que o salário real tenha primeiro declinado na segundametade da década de 1960 para então subir a uma taxa significativamente menor quea dos aumentos de produtiv idade.16

Embora a Tabela 5.3 indique salários mínimos, e não médios, pode-se considerarque nos estados do Rio de Janeiro e de São Paulo mais de 25% da força de trabalho dosetor manufatureiro recebia um salário mínimo ou menos, enquanto trabalhadores querecebiam dois salários mínimos ou menos chegavam a 65% e 60% em seus respectivos

setores; a situação era muito pior no Nordeste.17Levantamentos de amostras realizadosem 1972 revelaram que menos de 40% dos lares urbanos brasileiros tinham acesso aum sistema de fornecimento de água, menos de 43% estavam conectados a um siste-ma de esgotos ou possuíam uma fossa séptica, apenas 53% tinham eletricidade e so-mente 5% possuíam um telefone, além das imensas variações regionais existentes.18

A primeira questão que surge nessa desigualdade de distribuição é se a situaçãoacabaria levando à estagnação, visto que a pequena parcela da população não iriaconstituir-se num mercado bastante grande para sustentar um elevado índice de cres-cimento econômico (ver Tabela 5.2). Mas o argumento da estagnação pode não seaplicar ao Brasil por dois motivos: primeiro, há extensão do setor governamental, que,se corretamente administrado, pode manter o crescimento; segundo, há extensão ab-soluta da população brasileira. Mesmo que 20% da população tenha recebido mais

que 63% da renda do país, isso representaria, na época, cerca de 22 milhões de pessoas, que é um mercado amplo. Falta considerar, entretanto, de que forma ocrescimento econômico poderia expandir-se rapidamente além do período de indus-trialização com o objetivo de substituir as importações. Esse fato suscita outra questão:teria surgido um novo dualismo no Brasil, em que dois grupos socioeconômicos iriamse perpetuar lado a lado? Essa situação tem sido descrita por alguns como a de uma“Belínd ia” (Bélgica na índia) - isto é, uma população de cerca de 22 milhões comuma renda per capita de aproximadamente US$ 1,2 mil, enquanto 85 milhões têmreceitas inferiores a US$ 300. Esse dualismo seria permanente? Ou, supondo-se a

99



Ta bela 5.3Salários mínimos reais em cruzeiros, valor de 1965, 1966-76

(Cr$ por mês)

Rio de Janeiro São Paulo Porto Alegre

1966 53,9 50,9 49,2

1967 53,1 50,8 50,4

1968 52,9 50,0 51,2

1969 51,2 49,1 51,5

1970 50,8 50,2 50,6

1971 51,9 50,2 51,7

1972 54,2 50,9 52,31973 55,3 51,8 49,9

1974 49,9 47,1 47,1

1975 53,8 51,5 49,1

1976 51,0 51,9 50,5

Nota: Todos os números referem-se a dezembro de cada ano. Fonte: Boletim do Banco Central do Bra sil , mai./1977.

ausência de políticas enérgicas de redistribuição de renda por decreto, o dinamismoinerente a um mercado que atende 22 milhões de pessoas atrairia gradualmente umnúmero cada vez maior dos 85 milhões para a sociedade de renda mais elevada?19

Mesmo que uma distribuição desigual de renda cada vez maior não conduza a umaestagnação de longo prazo, a questão foi fundamental no debate entre os defensorese críticos do regime. A razão básica de sua importância residiu no fato de que umsistema que origina altos índices de crescimento de uma produção distribuída deforma espalhafatosamente desigual parecia ser, a longo prazo, moral e politicamenteinjustificável. Os defensores do regime, porém, argumentavam que o verdadeiro su-cesso da experiência de crescimento do Brasil no final da década de I960 e final dadécada seguinte produziu um aumento na concentração de renda porque os elevadosíndices de crescimento aumentaram a demanda por mão-de-obra especializada, queera escassa. Assim sendo, as forças do mercado provocaram um grande aumento narenda relativa de operários qualificados, técnicos e gerentes especializados, o quesignifica que uma grande parte do incremento na renda real foi conquistada por

grupos que possuíam um capital humano pouco dispon ível.20De acordo com a opinião dos defensores, a solução para o problema estava em seinvestir mais em educação, o que melhoraria gradativamente a distribuição de rendado país ao se aumentar a oferta de mão-de-obra especializada em relação à demanda e,conseqüentemente, provocar uma redução na diferença existente entre a remuneraçãode diferentes tipos de mão-de-obra.21 Simonsen e Cam pos acreditavam que o governoescolheu o modo mais adequado de conciliar o máximo crescimento com uma melhoriana distribuição de renda que estava sendo alcançada de forma indireta “através daextensão da educação gratuita, uma melhoria na pirâmide educacional, facilidades de

100



crédito para habitações destinadas a pessoas de baixa renda, pequenas empresas e pe-quenos estabelecimentos rurais, benefícios de aposentadoria para trabalhadores do cam-

po e a criação de fundos de aposentadoria para trabalhadores da indústria e governo eo Programa de Integração Social”.22

Os críticos encaravam esse tipo de análise como incompleta, na melhor das hipóte-ses, e como uma apologia das políticas dos governos pós-1964, na pior delas. Se a expli-cação básica para o aumento na concentração de renda na década de 1960 estava relacio-nada com a escassez de mão-de-obra especializada, é natural que pouco se poderia cul-

par diretamente as políticas governamentais específicas adotadas desde 1964. Porém,muitos dos críticos argumentaram que, na verdade, a explicação quanto à “educação”era de menor importância e vários responsabilizaram as políticas salariais implementadasdepois de 1964 pelo aumento da concentração de renda.23 Há evidências significativasde que os salários mínimos reais e a média de salários praticados na indústria declinaramdurante os anos de estabilização. John Wells mostra que, mesmo depois que os saláriosreais começaram a subir novamente no final da década de 1960, eles estavam muitodefasados em relação aos aumentos de produtividade contribuindo, dessa forma, paraqu e prosseguisse a deterioração na distribuição de renda entre trabalho e capital.24

Vários críticos citaram outros elementos que contribuíram para a concentração derenda, e um deles é a tecnologia. Ao longo do tempo, a utilização de capital nas indús-trias brasileiras havia se tornado cada vez maior. Assim, com a indústria sendo o setorlíder-com uma relação capital/trabalho muito mais elevada do que nos setores tradicio-nais -, o aumento da concentração na distribuição de renda fatalmente iria acontecer,todos os demais fatores permanecendo constantes. Isso se aplica mesmo que a mão-de-obra das indústrias de capital intensivo receba salários reais mais elevados que emoutros setores, visto que o total de mão-de-obra empregada é reduzido comparado ao

capital e outros insumos não-relacionados à mão-de-obra. Além da tecnologia, um se-gundo fator citado foi o amplo uso dos incentivos fiscais para alocar recursos, o queinevitavelmente favoreceu os grupos de renda elevada que se encontravam em posiçãode utilizar esses incentivos, contribuindo para o aumento da concentração de renda.

Quem poupa?

Uma justificativa tradicional para a concentração na distribuição de renda tem sidoo fato de que os grupos de renda mais elevada estão mais inclinados a poupar do queos grupos de renda mais baixa. Dessa forma, para aumentar os investimentos e a futuracapacidade produtiva, a concentração de renda deve ser tolerada por algum tempo.Simonsen e Campos, por exemplo, declararam que “o assim chamado ‘milagre brasi-leiro ’ deve ser creditado aos sacrifícios enfrentados durante a administração CasteloBranco. [Originou-se] do reconhecimento ortodoxo a opinião de que qualquer tipo de

processo de desenvolvim ento deve basear-se na poupança e nas considerações de mer-cado: a primeira exigência para um crescimento rápido e sistemático é a existência deum elevado índice de poupança”.25

A poupança brasileira apresentou um crescimento notável desde o final da décadade 1950 e início da de 1960. Contas nacionais revisadas mostram que a poupança interna

101



atingiu 17,5% do PIB em 1959; em 1973, esse número aumentou para 21%. E e acordocom esses dados, entretanto, a maioria do incremento na poupança veio do set )r gover-namental - tend o a relação poupança do governo/PIB aumentado de 5,1% em 959 para8,4% em 1973.26

Uma estimativa mostra a soma de vários recursos de programas sociais que representavam poupanças forçadas (o fundo de desemprego FG TS , PIS e Panão existiam em 1959) de 14% do total da poupança interna em 1973. Juicom a poupança do governo daquele ano eles são responsáveis por 52% da |total. Em 1976, o rápido crescimento dos fundos de desemprego e de apos* ntadoriafez com que sua proporção em relação ao total da poupança interna aui para 15,3%.

Esses dados conduzem a um certo ceticismo sobre a alegada ligação entn buição de rend a e o comportamento da poupança da economia. Além disso, uaumento na aquisição de bens de consumo duráveis pelos grupos de renda nrecidos pareceria indicar que o sistema (isto é, o crédito ao consumidor e a di:dade de uma maior variedade de bens de consumo) os estimulava a consum

poupar.27 Um estudo realizado em 1975 indica que grande parte do créditodo Banco da Habitação, cujos recursos eram retirados dos fundos de aposacima mencionados, foi utilizada para financiar habitações para a classe mécoutras construções e infra-estrutura urbanas e não casas para os pobres.28seria um outro exemplo em que a poupança forçada de grupos de renda mfinanciavam projetos para grupos mais favorecidos.

Perfis de demanda e produção

ep, quetamenteoupança

íentasse

a distri-n rápidoais favo- ponibili-

e não andexadontadoriaa e alta,isse fatolis baixa

O aumento na concentração de renda suscita um outro problema, raramer ;e discu-tido até recentemente: o aumento no investimento em uma sociedade coiconcentradas cria um perfil de capacidade de produção que certamente nãoquado a uma sociedade mais igualitária. Essa questão está estreitamente reaos argumentos desenvolvidos por Furtado em suas críticas ao modelo brasiargumenta que o perfil da estrutura produtiva criada no Brasil durante a décrior espelhava o perfil de demanda da população que, por sua vez, era infl pela distribuição de renda:

A concentração na distribuição de renda no Brasil ocasionou um perfil de demanos bens de indústrias tecnologicamente avançadas estão fortem ente representados, fat«

bém se re fl et e na est ru tur a produtiva do país. Assim, o con tínu o din am ism o desse tip<trias dep en de da manutenção ou me sm o de um aumento na concentra ção de renda.2'

Os programas de incentivos fiscais, a estrutura financeira emergente, cara por um crescente número de instituições de crédito qu e financiam bens deduráveis, e o crescimento de uma classe positivamente numerosa (embora pnalmente pequena) de gerentes e trabalhadores especializados com elevadforam cruciais para manter o perfil de demanda “correto”.

i rendaserá ade-icionadaíiro. Eleda ante-ícnciado

a no qualque tam-de indús-

:terizadaxmsumooporcio-s rendas

102



Também foi declarado (sem uma elaboração mais detalhada) que a forte presençade multinacionais e a sofisticação do sistema financeiro contribuíram para influenciaro padrão de consumo da população. Através da publicidade de multinacionais e daevolução no mecanismo de crédito, criou-se uma nova demanda para muitos bens deconsumo duráveis. Alguns economistas alegaram que esses fatos “distorceram” o perfilde demanda dos grupos de renda mais baixa, induzindo-os a comprar bens que nor-malmente não comprariam, dado seu nível de renda.30

A maioria desses argumentos ainda precisa ser testada empiricamente. Natural-mente, o crescimento muito mais rápido das indústrias de bens de consumo duráveisdo que das tradicionais (ver Apêndice, Tabela A2) oferece certo apoio à análise deFurtado. Seria interessante testar o grau de rigidez do perfil da capacidade de pro-dução quando ocorrem mudanças no perfil de demanda. Quanto mais rígido ele é,

mais fraca se torna a justificativa de um aumento temporário na concentração derenda, ao passo que, quanto maior sua flexibilidade, mais forte é essa justificativa.Uma grande parte da formação de capital no Brasil no final da década de 1960 e

na primeira metade da de 1970 consistiu em investimentos públicos e atividades deinvestimento em empresas do governo (que, em 1969, chegaram a 60% do total daformação de capital). O perfil produtivo resultante desses investimentos não implica,obrigatoriamente, a necessidade de um perfil de demanda que favoreça uma minoriade pessoas mais ricas —o aumento na capacidade de produção de aço, produtos petroquímicos, extração de minério de ferro, capacidade de geração de energia, sis-temas de trânsito urbano rápidos e, assim por diante, seriam todos necessários inde- pendentem ente da distribuição de renda. Pode-se, entretanto, questionar a sensatezdos grandes investimentos governamentais na construção de estradas, que sustentoua capacidade de expansão da indústria automobilística e tornou o país progressiva-mente dependente do consumo de petróleo, 80% do qual era importado, no início dadécada de 1970.

Outros problemas de distribuição

Embora os governos pós-1964 tenham procurado enfrentar o antiquíssimo proble-ma dos desequilíbrios regionais, poucos avanços fizeram para resolver a extraordináriamá distribuição entre o Sudoeste/Sul e o Nordeste (esse assunto é discutido emdetalhes no Capítulo 14). Mencionamos anteriormente que essa questão foi tratada

principalmente através do conhecido program a de incentivos fiscais da Sudene. Esse programa originou um desenvolvimento excepcional na região, mas era quase todo

concentrado nas cidades de Salvador e Recife e a maioria das indústrias era tão inten-siva de capital que oferecia poucas oportun idades de emprego.31 Em 1970, emboraainda abrigasse 30,3% da população, o Nordeste era responsável por somente 12,2%da renda nacional e somente 5,6% da produção industrial; o Sudeste, entretanto, com42,7% da população, era responsável por 64,5% da renda nacional e 80,6% da produçãoindustrial. Além disso, o levantamento de amostra de 1972 do Programa Nacional deAmostragem de Domicílios (PNAD) revelou a existência de imensas diferenças no bem-estar social. Em São Paulo, por exemplo, 85% das residências tinham eletricidade,

103



enquanto no Nordeste essa proporção era de somente 25%; 73% das rtSão Paulo estavam conectadas a um sistema de esgotos ou possuíam urtica, mas apenas 15% dos lares nordestinos eram beneficiados por essas

A mais divulgada tentativa de uma nova política referia-se acTransamazônica anunciado pelo presidente Médici em setembro de 1970.tinaram grandes somas e que visava, simultaneamente, à construção de uricolonização. Além da intenção dos formuladores da política econômica d população de um imenso território desocupado —e que assumia uma cre:tância estratégica aos olhos dos militares brasileiros —, também se esperamigração maciça da população seria uma maneira relativamente eficiente prob lemas socioeconômicos de áreas como o Nordeste . Infelizmente,Transamazônica foi realizado sem o planejamento preliminar apropriado,mais problemas do que soluções e, em meados da década de 1970, parecilado entre as últimas prioridades em meio às políticas econômicas do gov

Afastamento da ortodoxia do período pós-1964

sidê ncias def( ssa sép-

facil idades.32 pnijeto daquí se des-eí trada e à

5 au nentar aíicente impor-

jue umasolucionar

piojeto da

^64

as csul

ubstess;

;-19(nesra ainfe

pen;:riaç

m

ij udaramistorçõesstituir asqiientes,s normas

4 dispu-ia forma,rriculturarior à da

7% emde um

ioria, aosIO

Muitas das normas e instituições criadas pelo primeiro governo pós-1a produzir os elevados índices de crescimento do período de 1968-74 semque ocorreram durante o incremento da industrialização com objetivo dimportações da década de 1950. E interessante notar como os governos 5

princ ipa lmente na década de 1970, começaram a desviar-se de algumasdevido a pressões internas.

Um exemplo disso está no sistema de indexação. Os governos pó:nham de bastante poder para manter o setor salarial não-indexado e, dao setor agrícola estava isento desde o início: os empréstimos feitos panitambém eram beneficiados por uma taxa de juros significativamenteinflação. Empréstimos para insumos agrícolas, por exemplo, custavam auma época em que a inflação atingia o triplo dessa taxa, o que levou àsubsídio deliberado ao setor agrícola (0 crédito sendo destinado, em su produtores mais privilegiados).

A concessão de subsídios isentos de indexação aumentou na década de 1970.Como os muitos devedores do BNH não tinham condições de manter s í u s pagamen-tos reais (provavelmente como resultado da defasagem havida ent re os iiimentossalariais e o mais rápido aumento dos preços dos produtos afora o alu *uel , havia o

perigo de uma inadimplência generalizada. Conseqüentemente, o governo precisavaaliviar a carga da dívida por meios como a prorrogação de prazos de pa&amt nto e atémesmo a redução da taxa de juros.

O setor industrial também fez pressões para ficar isento da indexaçio. t lS críticas pú blica s proferidas em 1974-75 contra o crescimen to de em pre sa s estatais emultinacionais em detrimento do setor privado brasileiro ocasionou a i edu<ão da in-cidência da taxa de juros sobre os empréstimos do banco de desenvolvi nento dogoverno (BNDE), 0 que representava, na verdade, um subsídio maciço ctravés daisenção da indexação.

ivade

tendo criado1 ter se insta-rno 33

104



enquanto no Nordeste essa proporção era de somente 25%; 73% das residêSão Paulo estavam conectadas a um sistema de esgotos ou possuíam uma fctica, mas apenas 15% dos lares nordestinos eram beneficiados por essas facil

A mais divulgada tentativa de uma nova política referia-se ao prcTransamazônica anunciado pelo presidente Médici em setembro de 1970, a qutinaram grandes somas e que visava, simultaneamente, à construção de uma escolonização. Além da intenção dos formuladores da política econômica de au população d e um imenso território desocupado - e que assumia uma crescenttância estratégica aos olhos dos militares brasileiros -, também se esperava <migração maciça da população seria uma maneira relativamente eficiente de sc problemas socioeconômicos de áreas como o N ordeste . Infelizm ente, o pr

Transamazônica foi realizado sem o planejamento preliminar apropriado, tencmais problemas do que soluções e, em meados da década de 1970, parecia terlado entre as últimas prioridades em meio às políticas econômicas do governo

Afastamento da ortodoxia do período pós-1964

Muitas das normas e instituições criadas pelo primeiro governo pós-1964 <a produzir os elevados índices de crescimento do período de 1968-74 sem as dque ocorreram durante o incremento da industrialização com objetivo de subimportações da década de 1950. E interessante notar como os governos subse

principalmente na década de 1970, começaram a desviar-se de algumas dessadevido a pressões internas.

Um exemplo disso está no sistema de indexação. Os governos pós-196nham de bastante poder para manter o setor salarial não-indexado e, da mesno setor agrícola estava isento desde o início: os empréstimos feitos para a a£também eram beneficiados por uma taxa de juros significativamente infeinflação. Empréstimos para insumos agrícolas, por exemplo, custavam apenauma época em que a inflação atingia o triplo dessa taxa, o que levou à criaçísubsídio deliberado ao setor agrícola (o crédito sendo destinado, em sua ma produtores mais privilegiados).

A concessão de subsídios isentos de indexação aumentou na décadaComo os muitos devedores do BNH não tinham condições de manter seus ftos reais (provavelmente como resultado da defasagem havida entre ossalariais e o mais rápido aumento dos preços dos produtos afora o aluguel)

perigo de um a inadimplência generalizada. Conseqüentemente, o governoaliviar a carga da dívida por meios como a prorrogação de prazos de pagamemesmo a redução da taxa de juros.

O setor industrial também fez pressões para ficar isento da indexação. A públicas profer idas em 1974-75 contra o crescimen to de empresas emultinacionais em detrimento do setor privado brasileiro ocasionou a reduçcidência da taxa de juros sobre os empréstimos do banco de desenvolvirgoverno (BNDE), o que representava, na verdade, um subsídio maciço aisenção da indexação.

ícias dessa sép-dades.32

je to daí se des-rada e ànentar ai impor-[ue umalucionar ^jeto da

o criadose insta-is

j udaramstorçõesstituir asqüentes,;normas

4 dispu-a forma,riculturaior à da57% emo de umoria, aos

ie 1970.agamen-umentos

havia o

precisavanto e até

s críticasitatais eio da in-íento doravés da

104



O aumento das isenções de indexação para grupos tomadores de empréstimossuscitou questões sobre seus efeitos nos grupos credores. Uma grande parte destesúltimos era composta de trabalhadores cujas economias estavam investidas em fundosde pensão de seguro social. Deveriam esses trabalhadores subsidiar os tomadores deempréstimos, ou essa carga deveria ser assumida pelos contribuintes em geral? Deacordo com uma decisão tomada em 1975, referente a medidas de ação, tem-se aimpressão de que os credores suportavam grande parte da carga, como prova a intro-dução de um novo índice de preços para fins de indexação: esse índice foi “livrado”de “fenômenos acidentais” - como secas - ao nível de preço (chamado de índice de

preços expurgados). Naturalmente, o aumento desse índice foi muito mais lento do queo aumento no índice regular do custo de v ida.34

Outra transgressão das normas estabelecidas pós-1964 surgiu na forma em que a política cambial insti tuída em 1968 foi empregada em meados da década de 1970. Àmedida que prosseguiam as minidesvalorizações, os seus totais anuais eram inferioresà taxa total de inflação menos a inflação externa. Entretanto, a resultantesupervalorização do cruzeiro não tinha importância, pois os incentivos às exportações(incentivos fiscais e créditos subsidiados) mais que a compensavam. Em meados dadécada de 1970, porém, o total anual de desvalorizações do cruzeiro tinha ficado paratrás em relação à taxa de inflação de tal modo que ameaçava a competitividade dasexportações brasileiras.

As pressões contra a desvalorização vinham de duas fontes: primeiro, havia preocu- pação quanto ao ressurgimento de forças inflacionárias reanimadas pela crise mundialdo petróleo: uma desvalorização excessiva era encarada como uma força adicional àinflação; segundo, durante os anos de rápido desenvolvimento, muitas empresas brasilei-ras tinham obtido créditos expressivos de bancos estrangeiros: a rápida desvalorizaçãodo cruzeiro iria aumentar significativamente o custo da dívida em cruzeiros e, dessamaneira, elevar a carga financeira sobre setores nos quais o governo havia confiado

para dar prosseguimento aos altos níveis de investimento e atividades de produção.Esses dois exemplos indicam que, embora o governo brasileiro tivesse o poder de

fazer cumprir decisões quanto à distribuição de recursos de conformidade com normasoriginalmente desenvolvidas em meados da década de 1960, ele considerava cada vezmais difícil viver de acordo com essas regras, visto que estava sujeito a pressões demercado que ultrapassavam seu controle.

Notas

1. Para mais detalhe s sob re a situação econômica no período, ver SKID MOR E, Thomas E. Politics in Brasi l , 1930-64: An experiment in democracy. Nova York, Oxford University Press, 1967, cap. 6.

2. BAER, Werner, KERST ENETZK Y, Isaac & SIMO NSEN, Mário H. “Transpor tation and inflation:a study of irrational policy-making in Brazil”. In: Economic development and cultural change, jun./1965.

3. Os argumentos defendido s pelo primeiro grupo podem ser encontrados e m trabalhos como os deSIMONSEN, Mário H., Bra si l2001. Rio de Janeiro, APEC , 1972 e “Brazilian infla tion: post-war experienceand outcome of the 1964 reforms”. In: Economic Development Issues: Latin America, Supplementary Paper na 21.

No va York, Committee for Economic Developme nt, ago./1967. As opiniões do seg un do grupo são igualmen-

105



te representadas em obras de FURTADO, Celso. Um projeto para o Brasil. Rio de Janeiro, Saga, 1968; eTAVARES, Maria da Conceição. Da substituição de importações ao capitalismo financeiro. Rio de Janeiro, Zahar,1972. Algumas dessas questões também são discutidas dentro do contex to geral da América La tina em BAER,Werner. “Import substitution industrialization in Latin America: experiences and interpretations”. In: Latin American Research Review, primavera/1972.

4. Dis cussões mais detalhadas sob re essas políticas pod em ser encontradas nos seguinte s artigos:FISHLOW, Albert. “Some reflections on post-1964 Brazilian economy policy”. In: Authori tarian Brazil. A.Stepan, New Haven, Yale University Press, 1973; HINRICHS, Harley H. & MAHAR, Dennis J. “Fiscalchange as national policy: anatomy of a tax reform”. In: Contemporary Brazil: issues in economic and political development. H. Jon Rosenbaum e William G. Tyler, Nova York, Praeger, 1972, p. 191-208; Fundação GetúlioVargas, “Políticas econômicas, registros de um quarto de século”, Conjuntura Econômica, nov./1972; BAER,Werner ôc K ERSTENETZKY, I. “T he economy of Brazil”. In: B razi l in the sixties, Nashville, Riordan Roett,Tenn.: Vanderbilt University Press, 1972, p. 105-46.

5. Uma análise mais detalhada da inflação brasileira pode ser encontrada no Capítulo 7.6. Para detalhes, ver Capítulo 7 e BAER, Warner & BECKERM AN, Paul. “Indexing in Brazil” . In: World Development, dez./1974; FISHLOW', Albert. “Indexing Brazilian style: inflation without tears”, hr. Brookings Papers on Economic Activity, 1974, p. 1.

7. Para mais detalhes, ver SIM ON SEN, M. H. & CAMPOS, R. A nova economia brasileira. Rio de Janeiro,Livraria José Olympio, 1974, cap. 6; NESS Jr., Walter L. “Financial markets innovation as a developmentstrategy: initial results from the Brazilian experience”. In: Economic Development and Cultural Change, abr./1974.

8. Para uma descrição deta lhada de como esses fundos era m organizados, ver CHA CEL , Julian;SIMONSEN, M. H. & WALD, Arnoldo. A correção monetária. Rio de Janeiro, APEC, 1970.

9. SIM ON SEN , M. H. e CAMPO S, R. 4 nova..., op. cit., p. 137-50.10. Mais deta lhes podem ser encontrados em SYVRUD, Donald E. Foundations of B razilian economic

growth. AEI-Hoover Research Publications 1. Stanford, Calif.: Hoover Institution Press, 1974, cap. 7.11. O comércio exterior brasileiro é discutido em mais de talhes no Capítulo 11.12. Funda ção Getúlio Vargas, Conjuntura Econômica, set./1971, fev. e ago./1972.

13. MALAN Pedro S. & BON EL LI , Regis. “The Brazilian economy in the seventies : old and newdevelopments”. In: World Development, jan./fev./1977, p. 28.14. Uma análise mais ampla pode ser encontrada no Capítulo 1215. BAER, Werner. “The Brazilian Boom, 1968-72: an explanation and interpretation”. In: World

Developtnent, ago./1973.16. W EL LS , John. “Distribution o f earnings, growth and the structure of demand in Brazil during the

sixties”. In: World Development, jan./1974, p. 10; BACHA, Edmar L. “Issues and evidence on recent Brazilianeconomic growth”, In: World Development, j an./fev./1977, p. 53-6.

17. Esse s números foram calculados a partir de dados do Programa Nacional de Amostragem dc Domicí-lios (PN AD). População, mão-de-obra, salário, instrução, domicílio, 4Ütrimestre/l973 (IBGE). O salário mínimo,decretado pelo governo, é o salário que as empresas devem pagar a seus trabalhadores, como o salário mínimoamericano.

18. Dados calculados a partir do levantamento do PNAD (IBGE ) 1972.19. Para uma análise mais formal de uma sociedade dualista emergente , ver BACHA, E. e TAYLOR, L.

“The unequalizing spiral: a first growth model for Belindia”. In: Quarterly Journal of Economics, mai./1976.20. LA NG ON I, Carlos G. Distribuição de renda e desenvolvimento econômico do Brasil. Rio de Janeiro, Ex- pressão e Cultura, 1973, cap. 5; SIM ONSE N & CAMPOS, op. cit., p.185-6.

21. Idem, ibid., cap. 19.22. SIM ON SEN & CAMPOS, R. A nova..., op. cit., p. 187.23. TO LIPA N, Ricardo & TIR ELLY, Arthur Carlos, eds. A controvérsia sobre distribuição de renda e desen-

volvimento. Rio de Janeiro, Zahar, 1975, principalmente artigos de F ISHLOW e HOFFMAN; também BACHA,op. cit.

24. WELLS, J. op. cit.25. SIM ON SEN, M. H. & CAM POS, R. A nova... op. cit., p. 10.

106



26. Dados da Fundação Getúlio Vargas, Centro de Contas Nacionais. In: Sistema tie contas nacionais: novas estimativas. Rio de Janeiro, set./1974.

27. Wells chegou às mesmas conclusões depois dc examinar os poucos levan tamentos sobre orçamentosdo consumidor disponíveis. Ver WELLS, op. cit, p. 20-4.

28. REYNOLDS, Clark W. & CARPENTER, Robert T. “Housing finance in Brazil : toward a newdistribution of wealth”. In: Latin American Urban Research, v. V. Wayne A. Cornelius e Felicity M. Trueblood,(orgs.). Beverly Hills, Sage, 1975, p. 147-74.

29. FURTADO, Celso. O mito do desenvolvimento econômico. Rio de Janeiro, Paz e Te rra , 1974.30. Idem, ibid., também TAVARES, Maria Conceição, op. cit.

31. GOODMAN, David E. & ALBUQUERQUE, R obert Cavalcanti de. Incentivos à industrialização e desenvolvimento do Nordeste. Coleção Relatórios de Pesquisa n2 20. Rio de Janeiro, IPEA, 1974.

32. Dados calculados a parti r do IBGE, levantamentos de amostras do PNAD. Rio de Janeiro, 1972.33. Para mais detalhes sobre a Região Amazônica, ver MAHAR, Dennis. “Develo pm en t policies for

Amazonia: past and present” . In: Dimensões do desenvolvimento brasileiro. Werner Baer, Pedro P. Geiger e PauloHaddad, (orgs.). Rio de Janeiro, Campus, 1978.

34. Para uma descrição do novo índice, ver Conjuntura Econômica, nov./1975, p. 101.

107



6

Dos ajustes aos choques externosà crise provocada pela dívida:

C o m O CHOQUE DO PETRÓLEO em novembro de 1973, o Brasil

ingressou numa nova fase de seu desenvolvimento. Em vez de se dedicar a um progra-ma de ajuste de austeridade para lidar com o extraordinário declínio nas relações detroca do país, o governo optou por uma política de crescimento que resultou em importantes mudanças estruturais na economia, no ressurgim ento da inflação e na rápidaexpansão da dívida externa.

Neste capítulo analisarei os motivos da opção de crescimento do Brasil, as medidas políticas seguidas como reação ao choque do petróleo e seu impacto sobre o cresci-mento e a estrutura da economia durante o restante da década de 1970. Tambémexaminarei como essas políticas levaram o Brasil a ser o maior devedor do TerceiroMundo e como o país lidou com a crise da dívida que se precipitou na primeirametade da década de 1980. A análise do ressurgimento da inflação no mesmo períodoserá deixada para o próximo capítulo.

O primeiro choque do petróleo: impacto e reação

O choque do petróleo ocorrido em novembro de 1973 quadruplicou os preços do produto. Como naquela época o Brasil importava mais de 80% do petróleo que con-sumia, a conta total de importações do país aumentou de US$ 6,2 bilhões em 1973 para US$ 12,6 bilhões em 1974, o saldo da balança comercial passou de um levesuperávit em 1973 para um déficit de US$ 4,7 bilhões em 1974 e a conta corrente deum déficit de US$ 1,7 bilhão para US$ 7,1 bilhões.1 (Ver Apêndice, Tab ela A4.)

108



Naquela época, o Brasil tinha duas opções para reagir ao choque do petróleo: poderia reduzir substancialmente o crescimento a fim de diminuir sua conta de im- portações não referente a petróleo, ou poderia optar por elevadas taxas contínuas decrescimento, o que implicava um declínio significativo nas reservas cambiais do paíse/ou um grande aumento de sua dívida externa. O Brasil escolheu a segunda alterna-tiva. Vamos examinar, em primeiro lugar, o motivo dessa escolha.

Mudanças políticas

Em março de 1974, logo após a revolução de preços causada pela OPEP no final de1973, houve uma mudança de governo. O presidente Emílio Garrastazu Médici, que

deixava o poder, governara durante os anos do “milagre econômico” descritos no Ca- pí tulo 5, quando o PIB real havia crescido a taxas anuais de 11% e a inflação haviaatingido seus menores níveis desde a década de 1950. O outro lado desse quadro favo-rável foi a revelação, no início da década de 1970, de que a distribuição de renda havia

piorado significativamente entre 1960 e 1970. Esse fato foi divulgado internacional-mente quando o presidente do Banco Mundial, Robert McNamara, apontou o Brasilcomo um dos países em desenvolvimento que pouco se empenhava em tornar os fru-tos do crescimento mais amplamente disponíveis à população em geral. Outro aspectosombrio foi a repressão política que alcançara seu pico durante os anos do governoMédici.2

Considerando-se esses antecedentes, a gestão do presidente Ernesto Geisel, queassumia o cargo, estabeleceu metas que considerava politicamente obrigatórias. Em- bora alguns possam ter pensado que a lógica econômica da revolução dos preços do pe tróleo exigisse uma transferência líquida de recursos aos países exportadores de pe -tróleo, um pronunciado declínio na taxa de crescimento interno era inaceitável, isto é,a nova administração Geisel não estava disposta a governar durante anos de estagnaçãoeconômica após os anos d e intenso crescimento do governo Méd ici - ela esperava pagar as altas contas de petró leo com crescimento.

A inaceitabilidade da estagnação deveu-se não somente à aversão de Geisel a com- parações desagradáveis com o governo anterior, mas também estava ligada ao objetivode gradual descompressão política, que ele acreditava ser mais fácil de alcançar em umclima de crescimento.3Também foi importante a meta da nova administração de fazeralgo sobre a extremamente desigual distribuição de renda, fato reforçado pela derrotado partido do governo nas eleições de novembro de 1974. Segundo Lamounier e Moura,“... os ganhos da oposição foram amplamente creditados à ênfase que deu durante a

campanha às questões econômicas, notadamente às desigualdades na distribuição derend a” .4 Seria mais fácil aliviar a repressão salarial dentro de um contexto de umaeconomia em expansão.

As políticas do governo Geisel

Embora nos primeiros meses da administração Geisel tenham sido instituídas polí-ticas monetárias e fiscais restritivas para manter a demanda sob controle,5a verdadeira

109



reação política ocorreu em 1975, quando se decidiu dar impulso ao crescimento econô-mico com a introdução do Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (PND II,1975-79), que consistia em um imenso programa de investimentos cujas metas eram:(1) substituição das importações de produtos industriais básicos (como aço, alumínio,cobre, fertilizantes, produtos petroquímicos) e bens de capital e (2) rápida expansão dainfra-estrutura econômica (energia hidráulica e nuclear, produção de álcool, transpor-tes e comunicações). Muitos desses investimentos foram realizados por empresas esta-tais (em campos como energia, aço e infra-estrutura econômica), enquanto outros (prin-cipalmente bens de capital) foram executados pelo setor privado, com apoio financeiromaciço do Banco de Desenvolvimento (BNDE).6 Os objetivos desses programas eram:(1) agir como uma forte política contracíclica diante do impacto causado pela crise do pe tróleo e manter uma razoável taxa de crescimento, um nível de em prego e de con-sumo; (2) mudar a estrutura da economia através da substituição de importações ediversificação e expansão de exportações e (3) segundo Martone, o programa foium meio de estimular os bancos internacionais a financiar o déficit da conta corrente ea prorrogar o ajuste externo”.7

Outro estudioso do período constatou que as idéias básicas que fundamentavam oPND II tinham o objetivo de aumentar a auto-suficiência do país em setores como o deenergia e desenvolver novos tipos de vantagens comparativas.8J. P. Velloso, ministrodo Planejamento na época, justificou o grande número de investimentos ocorridos gra-ças ao PND II, pois a curto prazo, os retornos sobre o investimento em projetos de infra-estrutura e indústria pesada seriam baixos demais para atrair o capital privado. Essessetores, entretanto, foram considerados de importância fundamental na nova fase desubstituição de importações em que o país estava prestes a ingressar e acabariam por

beneficiar o setor privado. Velloso declarou: “Se você quiser operar som ente através dosistema de mercado, dadas as condições atuais do Brasil, não verá o setor privado atuan-do no aço, fertilizantes, produtos petroquímicos e metais não-ferrosos, etc”.9

O impacto provocado pela opção de crescimento pode ser observado no Apêndicedas Tabelas Al, A2 e na Tabela 6.1. Embora não se tivesse mantido no mesmo níveldos “anos do milagre”, a taxa de crescimento real do PIB manteve uma média anualde cerca de 7% pelo restante da década, enquanto a indústria se expandia a uma taxaanual de aproximadamente 7,5%. Como pode ser observado no Apêndice da TabelaA2, os setores de produtos de metal, maquinário, maquinário elétrico, produtos de papel e produtos químicos foram os que experimentaram taxas de crescimento excep-cionalmente elevadas na década de 1970. A Tabela 6.1, que contém as medidas desubstituição de importação em vários setores (coeficiente de importações em relação à

produção interna), revela que ela foi especialm ente notável após 1977, fato que sedeve, provavelmente, ao longo período de gestação de vários projetos de investimen-tos instituídos em 1975 e 1976.

A crescente dívida internacional

A opção pelo crescimento implicou um excepcional aumento da dívida externa do país. Sem os empréstimos no exterior, não teria sido possível para o Brasil pagar a

110



Tabela 6.1Razão importação/produção doméstica, 1973-81

1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Razõ es se tor iais

Produtos intermediários

Papel 0,22 0,25 0,12 0,13 0,13 0.10 0,11 0.08 0,08

Celulose 0,16 0,20 0.10 0.05 0.05 0.04 0,03 0,02 0,01

Polietileno 0,76 0,99 0,34 0,72 0,38 0.45 0,15 0,03 0.02

Tubos plásticos (PVÇ) 0.13 0,63 0.21 0.45 0,33 0,35 0,47 0.08 0,03

Aço 0,25 0,63 0.33 0,15 0,09 0,06 0,03 0.03 0,05

Fertilizantes (N PK l 2,68 1.98 1,86 1.34 1,48 1.30 0.34 1,17 0,85Alumínio 0,58 1,05 0,68 0.58 0.62 0.45 0.37 0,26 0,14

Bens de capital 0,66 0,64 0,65 0,64 0.46 0,55 0,37 0,49 0,40

índice de quantidade deimportações dividido por

produção bruta(1973 = 100)

Total 100 123 111 100 88 88 90 84 74

Petróleo 100 93 93 94 88 93 97 78 77

Bens de capital 100 125 144 98 70 67 64 65 57

* Exclui insumos importados para produção interna. Fonte: I' ISHLO W. Albert. "A economia política d o ajustamento brasileiro ao cho qu e do petróleo: uma nota sob re o períocz:

1974/84 . Pesquisa e Planejamento Econômico 16. n -3. dez./1986. p. 521. O s cálculos de Fish low baseiam-se em d ad e

extraídos da revista Exame, mai./1983 e Conjuntura Econômica.

conta do petróleo, mais elevada, e continuar a importar os insumos necessários à preadução de bens industriais, principalmente aqueles que deveriam acompanhar os maic»res planos de investimentos do PND II. O crescimento por meio da dívida era justificado pela possibilidade de as futuras economias de divisas resultantes dos program»-de investimentos - devido à substituição de importações e ao desenvolvimento d ■

uma nova capacidade de exportação —virem a criar uma situação na qual o Brasil pod&ria produzir superávits comerciais suficientemente grandes para pagar os juros e a m o rtizar a dívida internacional.10

O envolvimento do país, em g rande escala, em mercados financeiros internacionaL

antecedeu o choque do petróleo de 1973. Depois de permanecer constante durant-*a década de 1960, a dívida começou a aumentar em 1969, quando o Brasil principio»a fazer empréstimos no mercado internacional, subindo de US$ 3,3 bilhões em 196^1

para US$ 12,6 bilhões em 1973, um a taxa média anual de 25,1%." (Ver Apênd icesTabela A4.) Naquele período a parcela de empréstimos oriundos de fontes privada- :no total da dívida pública aumentou de 27% para 64%. Na mesma época, entretantoa maior parte da elevada taxa de investimento do país foi financiada por fontesinternas. Nogueira Batista Jr. cons tatou que “... a eviden te contradição existente entr«_

11U



> cre scim ento significativo da dívida extern a e a limitada absorção de recursos reais pro venie nte s do ex terior ... [eram] ... devido s ao fato de que até 1973 o crescimentoJa . dívida estava predominantemente associado ao contínuo aumen to das reservasnte m ac io nai s”.12 D e 1968 a 1973, mais de dois terços do aumen to da dívida externa; r a m ocasionados pelo crescimento das reservas cambiais. Conseqüen temente, a dí-. i d a externa líquida (dívida bruta menos as reservas) cresceu a um ritmo relativamen-:e modesto - de US$ 3,1 bilhões em 1967 para US$ 6,2 bilhões em 1973, uma taxa"nédia anual de 12,2%.

O extraordinário aumento no déficit da conta corrente após 1973 (ver Apêndice,T 'a b e la A4), resultante do grande déficit comercial e de juros e pagamentos de ser-v iç o s muito mais elevados conduziu a um aumento extraordinário da dívida externa

d o país (a contribuição do investimento estrangeiro direto era relativamente pe qu e-n a ) . A dívida líquida subiu de US$ 6,2 bilhões em 1973 para US$ 31,6 bilhões em1 9 7 8 , o que representa uma taxa anual de 38,7%, enquanto a dívida bruta aumentoud e US$ 12,6 bilhões para US$ 43,5 bi lhõe s.1’ Entre 1973 e 1978, a maior parte doa u m e n to da dívida estava ligada à necessidade de cobrir o déficit da conta correntee m vez de aumentar as reservas.

Está claro que a absorção do capital estrangeiro contribuiu de maneira importante p a r a as contínuas taxas de crescimento relativam ente elevadas da economia. E in te -re s s a n te notar que , enquanto no período de 1970-73 a absorção dos recursos externosr e a i s chegou a 1,4% do PIB, esse índice sub iu para 2,4% du ran te o período de 1974-7 8 e a parcela da formação de capital bruto financiada por recursos externos aumentoud e 5,3% durante o período de 1970-73 para 7,9% no período de 1974-78.14 Es tes

ú lt im o s dados são especialmente dignos de nota quando se considera que a taxa dein ves tim en to na época era, em média, 25% do PIB.Muitos dos empréstimos estrangeiros eram realizados pelo setor público - empre-

s a s públicas, governos estaduais e vários órgãos públicos, o qu e ocasionou um notávela u m e n to na participação da dívida pública garantida no total das dívidas de médio elo n g o prazo: de 51,7% em 1973 para 63,3% em 1978.

As exigências financeiras externas do Brasil para manter sua opção de crescimentomanifestaram-se em um momento propício. Imediatamente após o primeiro choqued o petróleo, os mercados financeiros internacionais apresentavam extrema liquidez;o s bancos internacionais, bem providos de petrodólares, estavam ansiosos para fazerempréstimos e, como as taxas de juros internacionais eram relativamente baixas naépoca, era possível justificar facilmente o aumento dos empréstimos estrangeirosrealizados pelo Brasil naqueles anos. Apesar de os empréstimos oferecidos pelo setor ban cário privado serem mais caros do que os oriundos de insti tuições públicas in te r-nac io nai s - os empréstimos privados não tinham subsídios embut idos e exigiam spreads

d e um ou dois pon tos percentuais sobre a Libor -, o custo da dívida inicialmentedeclinou. Como podemos observar na Tabela 6.2, o custo médio real da dívida caiud e 13,4% em 1974 para 5,9% em 1975, aumentando então lige iram ente para 6,7% em1976. Contudo, essa situação favorável inicial se agravou à medida que a dívidae x te rn a continuava a se desenvolver, transformando-se em um processo auto-reforçadorq Liando as taxas de juros internacionais começaram a aumentar. Em 1979, o serviçod a dívida eqüivalia a 63% das exportações1’ (ver Tabela 6.6).

1 1 2



Tabela 6.2A d ívida externa brasileira: s eu crescimento e cu sto médio, 1968-86

(milhões de dólares e indicadores)

(D

Dívidabruta

(2)

Juroslíquidos

(3)

Div ida líquida*

(4)

Custo médio em ternufs nominais

(2):<3)

(5)

Inflação EUA

(6)

Custo médio em termos reais

<4)-(5)

1968 3.861 144 3.083 4,7 4,4 0,3

1969 4.403 182 3.523 5,2 5,1 0,1

1970 5.295 234 3.747 6,2 5,4 0,8

1971 6.622 302 4.108 7,4 5,0 2,4

19729.521 489 4.899 10,0

4,2 5,8

1973 12.572 840 5.338 15,7 5,8 9.9

1974 17.166 1.370 6.156 22,2 8,8 13.4

1975 21.171 1.804 11.897 15.2 9.3 5.9

1976 25.985 2.039 17.150 11.9 5.2 6.7

1977 32.037 2.462 19.441 12.7 5.8 6.9

1978 43.511 3.342 24.781 13,5 7,8 5.7

1979 49.904 5.348 31.616 16,9 8.6 8,3

1980 53.848 7.457 40.215 18,5 9,2 9,3

1981 61.411 10.305 46.935 22,0 9,4 12,6

1982 69.653 12.551 65.659 19,1 6.0 13,1

1983 81.319 10.363 76.756 13,4 4,2 9,2

1984 91.091 11.449 79.096 14,5 4,1 10,4

1985 95.857 11.239 81.452 13,8 3,3 10,5

1986 98.120 - - - 3.3 -

•Dívida líquida = dív ida de médio e longo prazos me nos reservas internacionais brutas. Dívida não-liquidada no final d «an«.

Fonte: BATISTA JR., Paulo Nogueira. Interna tional fina ncia i flows to B razil since the late /960s: an analysis o f debt ex pa ns ion and payment problems. World Bank Discussion Papers, ne7. Washington, D. C.: World Bank, mar./1987. Empregand<z*a metodologia de Nogueira, expansão da tabela com dados da Conjuntura Econômica.

Mário H. Simonsen, ministro da Fazenda do presidente Geisel no período de 1974-7S>e, durante um curto espaço de tempo, ministro do Planejamento do presidente F ig ue ired oem 1979, defendeu com veemência as políticas de altas taxas de crescimento que oca-

sionaram o grande aumento da dívida externa do país:

Mesmo q ue toda a dívida externa brasileira tivesse sido causada pelo crescimento ec on ô m ic oocorrido desd e a primeira crise do petróleo , um cálculo elem entar mostra que a estagnação t er i: tsido a opção mais ineficiente. Em 1973, um ano de gran de euforia, o produto real do B ra si latingiu some nte 62% do produto real alcançado em 1981, qu e foi um ano de recessão. No f i n a ldo ano passado (1981), a dívida exte rna não chegou nem a 25% do PIB, o que significa qu e, s efôssemos obrigados a pagar toda dívida externa em um ano, ainda estaríamos em uma situaçãomelhor agora do que se tivéssemos estagnado de 1973 em diante. E nosso sacrifício duraria s<*— mente um ano e não uma geração inteira."’

1 1 3



Essa defesa poderia suscitar vários contra-argumentos. Suponhamos, por exemplo,q u e a taxa de crescim ento anual no período de 1973-81 tivesse sido de 4%, em vezd e 5,6%. Então, começando com um PIB ano-base de US$ 183 bilhões em 1973, oP I B teria sido d e US$ 250 bilhões em vez de US$ 285 bilhões em 1981 (todos oscálculos foram realizados em dólares correntes). O pagamento total da dívida com oP I B real ating ido em 1981 (US$ 61 bilhões) teria deixado uma soma de US$ 224t>ilhões; a renda per capita nessas circunstâncias teria aumentado de US$ 1.827 em1973 para somente US$ 1.836. Suponhamos que, com o crescimento mais modesto doP I B , o coeficiente da dívida externa em relação ao PIB em 1981 tivesse permanecidoo mesmo que em 1973, 6,8% em vez dos reais 21,5%. Nessa s circunstâncias, o totald a dívida extern a teria aumentado som ente para US$ 17 bilhões e, subtraindo esse

valor dos US$ 250 bilhões do PIB alcançado pela menor taxa de crescimento, o paíst e r ia ficado com US$ 233 bilhões e uma renda per capita de US$ 1.910.

É claro que esse conjunto de análises é extremamente agregativo e diz poucosobre o conteúdo do programa de crescimento. Muitos dos projetos produziram efei-t o s benéficos na expansão da capacidade de exportação do país e na substituição deimportações em novos setores. Também houve, contudo, muito desperdício. Consi-dcrando-se, por exemplo, as imensas reservas de energia hidrelétrica, pode-se querersaber se havia sentido em realizar os grandes investimentos em energia nuclear, quefo ra m iniciados no governo Geisel (a maioria nem ao menos estava completa em1987), ou se se justificavam as grandes somas gastas na construção de novas usinassiderúrgicas, considerando-se a baixa demanda mundial por aço no final da década de1970 e início da de 1980. Como tais programas implicavam um grande número de

importações, um desenvolvimento mais modesto sem esses projetos (ou com eles, emu m a escala mais reduzida) poderia te r baixado a taxa de crescimento da dívida.

E m direção à crise provocada pela dívida

O general Figueiredo, o último presidente militar, assumiu em março de 1979. Seu program a político consistia em devolver o Brasil a um regime totalmente dem ocráticoe em entregar o governo a um civil. Esses objetivos políticos foram severamentetestados por contínuas crises econômicas. O governo Figueiredo confrontou-se ime-diatamente com o dilema de como tratar das metas conflitantes de controlar a taxa deinflação crescente (ver Capítulo 7), como lidar com uma dívida externa cujo serviço( juros mais amortização) já absorvia dois terços dos ganhos com exportações e comoevitar a estagnação da taxa de crescimento do PIB.

Para complicar os fatos, o ano de 1979 testemunhou o segundo choque do petró-leo, o que contribuiu para um violento declínio nas relações de troca, que vinhamcaindo desde 1978, devido à fragilidade dos preços de outros bens primários expor-tados (ver Tabela 6.3). Além disso, houve um grande aumento nas taxas de jurosmundiais em reação às rígidas políticas monetárias internas dos Estados Unidos. Comoa maior parte da dívida brasileira tinha, até então, sido contraída em uma base de taxad e juros flexível, uma elevação nas taxas de juros mundiais automaticamente aumen-tou o custo não só de novos empréstimos, mas também do serviço da dívida não-

114



Tabela 6.3O comércio exterior e os índices das relações de troca, 1966-85

(1977 = 100)

Total de exportaçoes Total de importações Importação de petróleo cru

Condições de comé rcio

Valor unitário

Volume Valor unitário

Volume \iilor unitário

Volume Total Petróleo

1966 33 44 40 28 15 30 82 67

1967 33 42 41 31 17 28 80 67

1968 32 48 42 38 17 33 76 62

1969 33 55 41 39 16 35 80 65

1970 38 56 42 47 16 42 89 73

1971 36 60 44 58 20 50 82 69

1972 41 76 47 70 22 61 87 72

1973 56 88 59 85 28 85 95 82

1974 71 89 91 115 93 87 78 78

1975 71 98 94 109 94 91 76 76

1976 82 99 96 108 96 101 85 85

1977 100 100 100 100 100 100 100 100

1978 92 113 107 105 101 111 86 84

1979 101 124 128 115 135 124 79 81

1980 107 152 164 115 226 107 65 76

1981 101 183 182 99 270 104 55 71

1982 95 167 176 91 260 98 54 69

1983 89 191 167 76 235 90 53 64

1984 91 234 158 73 229 80 58 71

1985 86 248 149 72 221 66 58 79

Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim.

liquidada. No Apêndice, a Tabela Al mostra o pronunciado crescimento das impor-tações ocorrido entre 1978 e 1979 e o grande aumento do pagamento de juros.

Outro problema enfrentado pelo governo brasileiro foi o fato de que pressões-

internacionais o haviam forçado a eliminar gradualmente subsídios fiscais e de créditoàs exportações, mas, dada a necessidade de dar continuidade à rápida expansão dasexportações, o governo se viu obrigado a aumentar a taxa e/ou a freqüência dasminidesvalorizações do cruzeiro, que se tornara supervalorizado —isto é, a taxa dodesvalorização estava defasada em relação à taxa de inflação (a diferença entre a taxa.de inflação no Brasil e dos seus parceiros comerciais). Devido ao programa de incen-tivo às exportações, a supervalorização não as tinha prejudicado no passado. A elimi-nação dos incentivos fiscais e crédito subsidiado para os exportadores, entretanto,exigiu que se procedesse a uma desvalorização progressiva como medida compensa—

115



1. maxidesvalorização do cruzeiro em 30%;2. eliminação dos subsídios à exportação;3. eliminação do depósito antecipado de um ano de 100% em cruzeiros para as

importações, que afetara 30% delas;4. eliminação de muitos outros incentivos fiscais;5. aumentos significativos nos preços dos serviços públicos;6. tributação temporária sobre lucros inesperados nas exportações agrícolas (subse-

qüentemente abolida), cuja receita foi usada para amortecer as perdas com ocruzeiro de empresas que tinham débitos em dólar;

7. excinção da Lei dos Similares, que oferecia ampla proteção às importações, po-rém com exceções especiais; e

8. extinção das exigências de depósitos sobre aportes de capital e redução da alíquota,do imposto de renda devido sobre a remessa de juros, de 12,5% para 1,5%, a fimde estimular empréstimos externos ao Brasil.

Essas medidas tinham o objetivo de resolver com um só movimento a superva-lorização do cruzeiro e aliviar as pressões políticas para que fossem eliminados os-subsídios às exportações. Embora a desvalorização e o aumento dos preços dos servi-ços públicos tenham causado um impacto inflacionário imediato (“inflação corretiva”),esperava-se que essas medidas fossem somente um fenômeno de curto prazo e que=a eliminação de muitos incentivos fiscais fosse aumentar a receita do governo e, assim,agir como um freio à expansão monetária.

Nos meses seguintes foram adotadas medidas complementares. No início de 1980^o governo declarou que a desvalorização do cruzeiro ficaria limitada a 40% para o ano

e que no mesmo período a indexação ficaria restrita a 45%. Simultaneamente, »governo aumentou de forma significativa suas atividades de controle de preços, poli-ciando com mais rigor do que nunca o comportamento dos preços dos produtos indus-triais. Para tanto, a motivação estava em evitar que os produtores repassassem a maior- parte dos aumentos de custos resultante da maxidesvalorização, que anularia as van-tagens por ela alcançadas. Além disso, um controle maior dos preços industriais aju-daria a neutralizar a elevação dos preços dos serviços públicos e dos produtos agríco-las. Em relação a estes últimos, em 1979 o governo havia planejado uma estratégia-

para estimular a produção agrícola, fixando elevados preços mínimos para a colheita,de 1980. As conseqüências inflacionárias provocadas por preços agrícolas maiores cm1980 e as elevadas necessidades de crédito agrícola tiveram de ser compensadas por-uma atitude mais rígida em relação a outros setores.

O limite de 45% no índ ice de correção monetária deveria reduzir as expectativas-inflacionárias e colocar um freio nas pressões da inflação, oriundas dessa fonte. Com»argumento que fundamentava a prefixação da desvalorização em 40%, afirmava-se=que, na medida em que a inflação era maior que a desvalorização, as importaçõesrelativamente mais baratas geradas por uma moeda gradualmente supervalorizada_iriam amortecer a inflação e, conseqüentemente, obrigar a indústria interna a raciona-lizar em vista da concorrência estrangeira. Outro fundamento lógico para anunciar-com antecedência a desvalorização foi o fato de que, ao dar uma garantia de que ela_não ultrapassaria o limite estabelecido, haveria menos riscos que induziriam as em—

117^



Tabela 6.4A taxa de câmbio rea l, 1973-82

Taxa de mercado Preços de atacado índiceCruzeiros

Reais/Dólar* Cruzeiros/ Dólar

índice Brasil Es tad osUnidos

(A) (B) (C) (D) (E)

1973 6,128 75,4 60.7 77,0 95,6

1974 6.790 83,5 78,2 91,5 97,7

1975 8,127 100,0 100,0 100,0 100,0

1976 10,673 131,3 140,2 104,6 98,0

1977 14,144 174.0 197,2 111,0 97,9

1978 18,070 222.3 274.0 119.7 97,1

1979 26,945 331,5 425,6 134.7 104,9

(Dez.) 1979 42,530 523,3 570,8 142.6 130.7

(Jun.) 1980 52.315 643,7 847.9 151,6 115,1

(Dez.) 1980 65.500 806,0 1263.5 160,3 102,2

(Jun.) 1981 88.757 1092,1 1842,4 166,2 98,6

(Dez.) 1981 125,040 1538.6 2551.0 168,7 101,7

(Jun.) 1982 168.140 2068,9 3775.5 171,8 94,1

Coluna <E) = (BJflC): 1/<D) Fonte: Conjuntura F.conòmica c Survey o f Current Business.

pontos percentuais e, em julho de 1981, em somente 17 pontos percentuais (vemTa be la 6.4). A maioria das taxas de juros foi liberada, tornado-se positiva em te rm osreais. Assim, por exemplo, os juros sobre o crédito ao consumidor para prazos de 180dias permaneceram vir tualm ente inalterados a 5% ao mês em dezembro de 1977, 197Se 1979. Em dezembro de 1980, porém, a taxa era de 8,2% e, em maio de 1981, haviasubido para 12,2% ao mês. Além disso, no final de 1980, foram intensificados cortesde investimentos governamentais recessivos (variando entre 15% e 20% para a maior iadas estatais).

O desempenho econômico em 1980

A taxa de crescimento da economia brasileira em 1980 foi surpreendentementealta. O Produto Interno Bruto cresceu 7,2% e seus principais componentes tam bé mapresentaram elevadas taxas de crescimento —indústria, 7,9%; agricultura, 6,3% (co-lheitas acima de 9%); comércio, 7,2%, transporte e comunicações, 12,7%. A inflação _entretanto, atingiu uma taxa anual de 110%.

A elevada taxa de crescimento ocorrida no ano de 1980 deveu-se, em parte, ârecuperação da p rodução agrícola das secas e geadas dos anos anteriores; o set o *também reagiu aos incentivos de preços e crédito recebidos em 1979-80 (observe c:

11S



Tabela 6.5Relaç ões de troca do setor agrícola, 1970-86

1970 - 89 1976 - 100 1982 - 107

1971 - 95 1977 - 100 1983- 118

1972 - 88 1978 - 103 1984- 99

1973 - 93 1979 - 106 1985 - 97

1974 - 95 1980- 110 1986 - 102

1975 - 96 1981 - 111

Fonte: Calculada a partir da Conjuntura Econômica; preços de atacado para agricultura pelo cotai de preços de atacado (Conjuntura Econômica - índice de preços de

atacado 6 pelo índice de preços de atacado 1).

a u m e n to nas condições de comércio de agricultura na Tabela 6.5). O aumento na produção industrial foi influenciado pela in tens a demanda do consumidor por bensduráveis, resultante de outras expectativas inflacionárias e do declínio da indexação.E s s e último fator agiu como um desestímulo à poupança, e a situação de créditorelativamente barato induzia à compra de bens. Durante 1980, a poupança, em termosr e a is , caiu em 12%. Como veremos no Capítulo 7, o elevado índice de inflação desseam o é explicado, em parte, pela contínua atitude passiva do governo em permitir quea s empresas repassassem aos preços os aumentos dos custos de mão-de-obra, combus-tí v e l e outros.

O total da desvalorização do cruzeiro no final de 1980 foi de 54% e não os pla-nejados 40%. Dada a elevada taxa de inflação, entretanto, a maioria das vantagensadquiridas com a maxidesvalorização de 1979 foi perdida. Surpreendentemente, asexportações cresceram de US$ 15,2 bilhões em 1979 para US$ 20,1 bilhões e o déficitcomercial permaneceu no mesmo nível de 1979 (ver Apêndice, Tabela A4), enquantoa s importações aumentaram de US$ 18 bilhões para US$ 22,9 bilhões e a participaçãod o s combustíveis no total de importações aum ento u de 33% para 45%. A grandedívida do país explica o crescente balanço de serviços negativo. Desde 1978, o serviçod a dívida (juros e amortização) era responsável por mais da metade das exportações( v e r Tabela 6.6). O Brasil obteve US$ 10,5 bilhões em empréstimos e pagou parte dodéficit da conta corrente recorrendo às reservas, que caíram de US$ 9,7 bilhões em1979 para US$ 6,9 bilhões em 1980.

A justes através da recessão

Como se tornava cada vez mais difícil financiar o déficit externo, o governo bra-sileiro se viu obrigado a mudar radicalmente sua política macroeconômica na segundam eta d e de 1980, controlando as importações pela redução da absorção interna. Asautoridades também esperavam que as novas políticas resultassem na queda da uti-lização de capacidade para atividades internas e, conseqüentemente, tornassem asatividades de exportação mais atraentes. A política monetária tornou-se progressiva-

120



mente restritiva e introduziram-se várias outras medidas ortodoxas: tentativas de pre-fixar mudanças nas taxas de crescimento monetário e do câmbio foram abandonadas;foram impostos limites ao crescimento de empréstimos de intermediários financeiros;as tarifas dos seniços públicos foram reajustadas (reduzindo, dessa forma, os subsí-dios); os preços dos anteriormente controlados setores industriais foram liberados e osinvestimentos de empresas estatais foram drasticamente reduzidos. Tentou-se exer-cer também, um controle maior sobre estas últimas com a criação da Secretaria parao Controle das Empresas Estatais, que era um órgão subsidiário do Ministério doPlanejamento.

Em suma, a gestão Figueiredo, esperando escapar de um programa de austeridadeimposto pelo FMI, tentou ela mesma colocar um em prática. As medidas mencionadas

antes deveriam reduzir a demanda agregada e, ao mesmo tempo, através de medidasadministrativas, realocar recursos para setores prioritários (como agricultura e exporta-ções), o que conduziu a contradições notáveis. Por exemplo, “... no caso da política^monetária... [onde] ... a necessidade de um controle mais rígido dos fatores responsá-veis pela expansão de crédito se chocou com demandas setoriais por empréstimos a.taxas de juros altamente subsidiadas”. 1

Essas políticas provocaram um impacto restritivo, visto que o PIB caiu 1,6% e osetor industrial 5,5% em 1981. A recessão afetou principalmente bens de consum»durável e de capital e os investimentos sofreram uma queda de quase 11% entre 1980e 1981.

Esse programa de ajuste voluntário não solucionou o problema do país em lidar-com sua dívida externa e, em 1982, o Brasil experimentou outro choque externo -moratória da dívida mexicana em agosto de 1982, que ocasionou o virtual fechamentodos mercados internacionais para o financiamento da dívida latino-americana. O Brasilenfrentava, portanto, uma oferta totalmente inelásdca de empréstimos de bancos es-trangeiros. Lamounier e Moura enfatizam que a moratória do México

... foi somente o sina! mais evidente de uma crise cambial latente, cuja manifestação mais clara»,foi proporcionada pelo crescimento desordenado da dívida de curto prazo, por parte de autorida—des m onetárias , iniciado no primeir o trimestre de 1982. N o final de março daqu ele ano... as reser—vas líquidas do Banco Central do Brasil eram quase negativas, indicando... a total incapacidade^do país em lidar com a crise de liq uid ez que se iria formar n a segunda meta de de 1982.“

Pode-se obsen^ar na Tabela 6.6 que, em 1982, o serviço da dívida absorvia 83% d a sreceitas de exportação (e somente os pagamentos dos juros, 52%).

Paulo Nogueira Batista Jr., um a das principais autor idades do país no assun to refe-rente à dívida, ressaltou que

... em 1980, a dívida externa havia se tornado um processo preponderantemente auto-reforçadoi-. Na ve rd ad e, os pag amentos dos ju ro s líquidos era m resp on sáve is por 70% dos déf ic it s da c o n tecorrente em 1980-82. Os aportes de capital financeiro, definidos como movimentos de capita.líquido m enos investimentos diretos líquidos, foram qua se qu e totalmente absorvidos pelos pa -gam entos do s juros líquidos em 1980-81. Em 1982, os pagame ntos dos juros ultrapassara m o saportes líquidos através do capital financeiro em US$ 6 b i lhões .3

12a



Ta bela 6.6Os parâmetros da dívida externa brasileira, 1965-86 (%)

Relaç ão Relação Indicadores Reservas/ dívida/PIB dívida/exportação serviço da dívida Importações

(D (2) (3) (4) (5)

1965 11,7 161.8 27,3 9,3 32,9

1966 10,3 157.7 26,9 8,3 22.3

1967 10,4 185.8 34,5 10,1 8.2

1 968 10,7 186.0 30,3 6,9 9,1

1969 11,1 171.2 26,2 7,1 23,5

1970 12,4 173.1 29,6 7,6 34,7

1971 13,4 202,0 35,1 9,2 40,4

1972 16,4 218,3 35,8 8,2 77,3

1973 15,9 187.8 32,7 7,7 81,7

1974 16.5 198.7 29,8 7,5 35,0

1975 17,0 224,6 37,9 15,9 27.8

1976 17,1 239,3 44,2 16.7 44.2

1977 18,2 246,3 47,3 16,2 49.1

1978 20,9 319.0 58,8 19,8 71,8

1979 21,2 298.9 63,3 25,1 41,3

1980 21,6 246,3 51.8 28.9 20,81981 26,1 280,9 61.0 35,9 24,3

1982 29,4 378.5 83,3 51,6 15.9

1983 43,6 387,8 78,5 40,4 19.2

1984 46,0 337.0 66.3 42.2 86.3

1985 43,4 369,2 75.8 43.1 90,9

1986 37.7 426,1 - - 25,0

CJ/ j s .: A coluna (3) .inclui juros e amortização.A coluna (4) incJui somente juros.

Fannie: MARTONE, Celso I Macroeconomic policies, debt accumulation, and adjustment in B razil, 1965-84, World Bank I discussionPaper 8. Washington, D. C.: World Bank. mar./1987, p. 10. A série temporal de Martone foi estendida a partir dc dadosda Conjuntura Econômica.

Além disso, depois de 1980, os fluxos financeiros internacionais e os grandesdeficits de conta corrente nada tinham a ver com o excesso de demanda interna emrelação ao PIB. O investimento e o consumo agregado ficaram menores do que o PIB p o r uma margem crescente e a transferência de recursos para o exterior - o excessod e exportações em relação às importações de bens e de sen iços diversos - aumentoud e 0,4% do PIB em 1980 para cerca de 3% em 1981-82 e para 5% em 1983.24

O governo procurou por algum tempo evitar ir ao FMI, principalmente por razões po lít icas , visto que as eleições de novembro de 1982 se aproximavam. Porém, como

122



s l um rígido programa ortodoxo de ajuste: a taxa de câmbio real caiu em 40% entre1 <>80 e 1983, os agregados monetários expandiram-se a taxas consideravelm ente me-

ores que a inflação, o déficit público diminuiu quando o recolhimento de impostosu umentou e os gastos foram cortados e os salários reais continuaram a declinar.

O resultado final dessas medidas foi uma queda no PIB real (ver Apêndice, Tabela principalmente no que se refere à produção industrial e ao surgimento de grandes

superávits na balança comercial a partir de 1983, particularmente devido a significati-v a s quedas nas importações, resultantes, inicialmente, em grande parte da qued a doF*IB, embora mais tarde essas quedas também fossem causadas pelo impacto tardio jz>rovocado pe los programas de substi tuição de importações da década de 1970.

As constantes altercações com o FMI tendiam a obscurecer os resultados cada vez

m a i s positivos obtidos pela balança comercial do Brasil, e os credores estrangeiros nãos e mostravam inclinados a ampliar o reescalonamento d e vários anos da dívida ou re -e l uzir os spreads sobre a Libor. Fishlow resume as principais críticas feitas por muitos«economistas ao programa de ajuste do FMI:

O Brasil era um exemplo típico dos limites do alcance do FMI: as contas externas apresenta-ram uma melhoria expressiva... Mas a estabilização e as condições internas necessárias a umcrescimento equilibrado não aconteceram. A inflação mais que dobrou em vez de declinar. Altastaxas de juros, resultantes de uma política monetária restritiva, e a ampla venda de títulos dogoverno desestimularam os investimentos. Esses fatores, juntamente com os controles sobre osinvestimentos públicos, ocasionaram uma queda no coeficiente de formação de capital para so-mente 16% do PIB em 1984, um dos níveis mais baixos atingidos no período pós-guerra. Geral-mente, o défi cit públic o ultrapassava os limites propostos, não apena s devido à dificuldade em secontrolar os gastos ou as taxas reduzidas, mas também por causa do rápido crescimento dos juros

sobre a dívida interna. Para os críticos do programa de estabilização do FM I, a forte assim etria deresultados não era motivo de surpresa. Ao contrário do que ocorre nos modelos monetaristasimplícitos ne sses programas que un em equilíbrios internos e e xternos, a experiência brasileiraconduz a uma interpretação diferente; a prioridade dada às contas externas tornou-se uma fonteimportante de desequilíbrio interno. v‘

Em outras palavras, as políticas que levaram a grandes superávits e permitiram ques e desse continuidad e ao pagamento dos juros da dívida externa, provocaram o au-m e n to das pressões inflacionárias internas e a queda dos investimentos. Esses fatosocorreram devido às repercussões inflacionárias da acelerada desvalorização cambial<^ver Capítulo 7) e à necessidade de o setor público extrair uma quantidade maior derecursos do setor privado a fim de continuar a pagar os juros da dívida externa. Oi inpacto líquido causado pelo programa de ajuste foi a transferência de recursos para

■o exterior em 1983 e 1984, que chegaram a 5% do PIB.A economia se recuperou em 1984, quando o PIB cresceu 4,5% e continuou a se

^^xpandir em 1985 a uma taxa de 8,3% (ver Apêndice, Tabela Al). Essa recuperação^:stava ligada a um aumento exemplar das exportações, de US$ 21,9 bilhões em 1983 jz»ara USS 27 bilhões em 1984. O significativo desempenho de crescimento em 1985, jz»or sua vez, estava associado à pronunciada expansão das vendas internas, qu e foramresultado de uma política salarial incentivadora adotada pelo novo governo civil doçaresidente Sarney, iniciado em março de 1985.

1 24



Tab ela 6.7O comércio d e bens e serviços (% do PIB em preços correntes)

1972 1977 1980 1983 1984 1985 1986

Exportações 6.8 6,9 8,4 10,7 12,8 11,6 8,5

Importações 7 2 6,8 9,6 7,5 6,6 6,0 4,9

Fonte: Conjuntura Econômica.

O nracroimpacto do período de ajuste

Observando toda a fase compreendida por este capítulo, vamos examinar algunsdos impactos mais notáveis dos períodos de ajuste-com-crescimento e crise-provocada

pela-dívida na economia brasileira.

O recorde de crescimento

No período de dívida-com-crescimento, de 1974-80, houve um a expansão de 48 ,c

no PIB real, com um aumento de 28% no PIB per capita (ver Apêndice, Tabela Al).Os anos de recessão de 1981-83, testemunharam uma queda no PIB de 5,1% e de11,7% no PIB per capita. Nos anos de recuperação, 1984-86, tomando-se como base oano de 1980, constata-se que houve ligeira recuperação do PIB já em 1984, tendo

atingido, em 1986, um montante 17,7% maior. O PIB per capita, entretanto, só superou o de 1980 em 1986, sendo 1,7% maior.

Os indicadores macroeconômicos

As mudanças estruturais que ocorreram na economia podem ser observadas atravésdos índices macroeconômicos apresentados na Tabela 6.7, que revelam uma pronunciada abertura da economia do ponto de vista da exportação de bens e serviços, vistoque o coeficiente referente ao PIB cresceu de 6,8% em 1972 para 12,8;o em 1984.Contudo, as políticas de substituição de importações da década de 1970 e as medidasrecessivas da década de 1980 foram responsáveis por uma que da na relação de bens

e serviços importados/PIB de 9,6% em 1980 para 4,9% em 1986. Isto é, o notáve^declínio das importações de US$ 23 bilhões em 1980 para US$ 13,2 bilhões em 1985deveu-se, em parte, à queda do PIB e, em parte, aos resultados dos significativosinvestimentos feitos nas indústrias de substituição de importações na década de 1970.Esse fato ficou particularmente evidente em setores como o de produtos químicos,

ben s de capital, aço, minérios não-metálicos e energia.Também devemos notar no Apêndice da Tabela A3 o intenso declínio da forma

ção de capital que havia atingido seu pico em meados da década de 1970 (alcançando26,8% em 1975), caiu para 22% na parte final da década e passou a 16% durante os

125



Tabela 6.10Estatísticas de distribuição de renda e fabricação, 1980-84

(a) In dicadore s sobre a distribuição de renda por tamanho, 1981-83

1981 1983

Coeficiente de Gini 0,579 0,597

Participação da renda total dos mais pobres 40% 9,3% 8,1%

Participação da renda total dos mais ricos 10% 45,3% 46.2%

Fonte: RO MÃO. Maurício. Ajustamento intenso em uma economia heterogênea e seus efeitos sobre a distribuição (ie retida: o caso brasilei-ro. Texto para discussão n" 160. Recife. I niversidade Federal de Pernambuco, 1985. Dados originais do FIBGE, Pesqui-

sa Nacional por Amostragem de Domicílios, 1981 e 1983.

(b) Distribuição funcional d e renda, 1980-84

1980 1981 1982 1983 1984

Renda nacional 100.0 KX1.0 100,0 100,0 100.0

Participação da mão-de-obra 50.0 51.8 51.2 48.7 46.7

Participação não-relacionada à mão-de-obra 50,0 48.2 48.8 51 3 53.3

Fonte: Ministério do Trabalho. \1 Tb /S ES, "Política salarial e em prego: situação recente e perspec tivas” , Projeto PNl iD-O I1.B ra s íI ia/82/026, no v./1984.

(c) Produção, emprego, produtividade e custos salariais tia indústria manufaíureira (1980 = 100)

Produção Emprego

Custos salariais

da mão-de-obra A B

1981 88.7 92,7 95.7 95,5 97,8

1982 88,4 86.2 102,5 95,1 99,9

1983 83,2 79.8 104,3 79.2 85.5

1984 88 , 1* 77,1** 113,5** 66 ,2*** -JQ9***

A = deflacionado pelo índice de preço s d e atacado para produtos in dustria is.

B = deflacionado pelo índice Nacional de Preços ao Consumidor.

* Jan./nov. 1984 comparado com j an./n ov. 1983.Jan./set. 1984 comparado com jan./set. 1983.

*** Jan./set. Fonte: Calculado por Maia Gomes a parti r de dados do IB GE e FGV.

131



A origem da inflação é vista basicamente como decorrência do poder do monopólioempresas, sindicatos e do Estado. Ao contrário do sistema competitivo que os eco-

■omistas neoclássicos adotam em seus modelos, em um país como o Brasil existe umis t e m a de planejamento em que grandes empresas (tanto públicas como privadas) ei ndicatos “tentam tomar o lugar do mercado, administrando seus preços, enquanto o2- stado, devido à imobilidade do sistema de mercado, também é obrigado a agir comor r subs tituto do mercado através de vários tipos de controles”.1" Dessa forma, o apa-

s: cimento de um sistema denominado “capitalismo tecnoburocrático” é visto como ou e tem o poder de proporcionar a base que explique a inflação da década de 1970, e a-tentativa de empresas oligopolistas e de sindicatos em aumentar sua participação na

xida nacional, através da manipulação de preços, taxas de juros e salários, ocasiona

. m a inflação administrada”.11Companhias oligopolistas têm o poder de praticar a “remarcação de preços” e, ge-a lm e n te , utilizam uma margem fixa superior aos custos. Em épocas de recessão, en-r e ta n to , com as vendas em declínio, essas empresas intensificam a remarcação a fiml e mante r a taxa de lucro como percentagem do capital (supondo qu e a produtividadee manten ha inalterada) e, conseqüentemente, seus preços. Dessa maneira, “se umae:cessão se deve a políticas monetárias e fiscais restritivas, a reação das empresas serái n d a mais pronunciada em termos de aumentos de preços e margens. Portanto, as■olíticas macroeconômicas apresentam o efeito oposto ao esperado”.n O resultado éi m processo informal de indexação, em que os custos são automaticam ente dirigidosi a r a o aumento dos preços. Essa “inflação inercial” retarda as baixas nos preços atravésl e uma queda na demanda agregada.15O quadro que surge é o de um processo inflacio-Lá-rio de uma luta-por-participação” na renda entre empresas, setores, empresas e sin-1ic a to s , entre classes, entre o público e o setor privado... e (isso)... se transforma emi m mecanismo de transferência de renda para os setores econômica ou politicamenten ais fortes”.14Bresser Pereira e Nakano ressaltam, porém, que esse processo não ace-d i a a inflação, mas som ente contribui para a m anutenção de seu nível e que haveráu m a aceleração ou desaceleração (somente) se os reajustes de preços, salários, taxas

I e câmbio ou taxas de juros forem maiores ou menores do que a taxa de inflação►re do m in an te ou se os reajustes tiverem sua periodicidade aumentada ou diminuída”.15

Muitas vezes o Estado tentará conter os aumentos de preços em sua esfera de ação p o r exemplo, serviços públicos, aço). Porém, visto que cedo ou tarde os preços relati-< »s vão tornar-se cada vez mais distorcidos, o Estado é obrigado a emitir mais moeda►a r a cobrir os déficits e/ou, finalmente, aum entar os preços de suas empresas. Ambass medidas contribuem para o processo inflacionário contínuo ao injetar o que tem

i cdo chamado de inflação “compensatória” ou “corretiva”.16Dentro desse contexto, os meios de pagamento são encarados como um agente

►assivo que tornam válidas as elevações de preços. À medida que eles aumentam, osh l c í o s de pagamento reais tendem a declinar, o que vai “provocar uma crise de liquidez

recessão. Supondo que o objetivo das autoridades seja manter o crescim ento da eco-L o m i a , não há alternativa além de aumentar os meios de pagamentos nominais... (Con-e qüentemente)... os meios de pagamento simplesm ente acompanham o aumento dos►recos, tornando-se uma variável endógena no sistema”. Portanto, “a quantidade den o e d a é uma função do produto real da economia”.17

-4-2



empresariais consideradas como nâo-pertencentes a setores prioritários... Isso é possível... atravésdo controle dos preços estratégicos da economia: taxas de juros e de câmbio, salários e os preçosdos setores o ligopolisticamen te cartelizados.’1

A obra de Francisco Lopes tem enfatizado o aspecto “inercial” da inflação brasilei-r a . 22 Embora tenh a sido possível identificar estatisticamente um a curva Phillips para a“ ■conomia brasileira, a importância relativa dos choques de demanda foi reduzida, com-

p> arada com as taxas reais de inflação.23 Lopes chama a atenção para o fato de que am aio ri a das análises enfatizou os vários choques inflacionários, seja de demanda ou deo fe r ta , seja o papel das expectativas. Ele, porém, acredita que a inflação inercial pod es rxplicar melhor a experiênc ia brasileira, visto que ela se origina do rígido padrão decomportamento dos agentes econômicos. A idéia básica é que, em uma situação croni-

c a m e n te inflacionária, esses agentes adquirem um padrão de comportamento defensi-v o no estabelecimento de seus preços e vão tentar reconquistar periodicamente um

p»ico anteriormente atingido de receita real. Se todos os agentes atuarem dessa manei-r a , a taxa de inflação existente tenderá a se perpetuar.

Cada agente econômico tenderá a agir como o trabalhador cujo salário nominal éreajustado a intervalos fixos de tempo a fim de reconquistar picos salariais anterior-m e n te conseguidos.24 O salário real em tem po t. wt, é influenciado por três fatores: o:~>ic o anterior em salários reais, w'; o inte rvalo entre ajustes, T, e a taxa de inflação, q t.■^ssim:

wt = w (q„T, w"),

:* m de wt cai, quando qt ou T aumentam, e aumenta quando w" aumenta.

Se todos os agentes econômicos atuassem dessa maneira, seria possível considerar amflação:

... como uma função de picos desejados de renda real de vários agentes econômicos, a freqüênciados reajustes da ren da real de cada um e a e stru tura dos preços médios relativos. Conclui-se qu e,se todos os agentes adotarem normas estáveis de ajustes periódicos a picos reais de renda imutá-veis e os preços relativos não mudarem, a tax a de inflação permanecerá constante.-11

Lopes conclui, portanto, que, a fim de conseguir uma queda na taxa de inflação>e m um choque deflacionário, será necessário que todos os agentes econômicos acei-: e m reduções nos picos reais de renda anteriores.

Quanto às políticas, a recomendação de Lopes é semelhante à de Bresser Pereira e

'-^Takano. Ele defende um “choque heterodoxo” que consistiria em um congelamento: o ta l de preços e salários acompanhado de políticas monetárias e fiscais passivas. O: ongelamento, temporário, seria seguido por uma descompressão gradual com contro-e s de preços. Na parte final do período, seriam permitidos aumentos moderados a fimi <_ ■corrigir as distorções surgidas no congelamento.26

Vamos examinar agora a experiência inflacionária brasileira desde o início da décadai e 1970 e verificar quanto das evidências disponíveis sustentam cada escola de pensa-T^ento. É conveniente declarar inicialmente que sou favorável à escola estruturalista, poisr r c io que ela se identifica melhor com as raízes socioeconômicas do processo inflacionário.

I-44



Antecedentes gerais da recente inflação brasileira

A maioria dos analistas da economia brasileira das décadas de 1970 e 1980 indicauma série de choques como a causa do ressurgimento da inflação. Esses choques in-cluem acontecimentos externos, [como a quintuplicação dos preços do petró leo em1973-74 e sua duplicação em 1979, o exorbitante aumento das taxas de juros reaismundiais no início da década de 1980, as maxidesvalorizações ocorridas em 1979 e1983 e alguns reveses naturais (por exemplo, as secas e enchentes que afetaram alguns

preços essenciais, como o dos produtos alimentícios). Natu ralmente, esses choques de preços não seriam inflacionários se os setores diretamente afetados estivessem dispos-tos ou fossem obrigados a absorvê-los. Se, entretanto, a análise realizada acima está

correta e os setores podem repassar esses choques aos seus clientes sob a forma de preços mais elevados e se esses clientes, por sua vez, estão em posição de tam bémrepassá-los, então os choques terão dado início a uma cadeia de aumentos que afetaráo nível geral de preços. Circunstâncias políticas e econômicas depois de 1973 produzi-ram uma situação que facilitou tal propagação dos choques de preços, resultando noaumento das taxas de inflação. O Capítulo 6 resumiu algumas das mudanças políticasque se iniciaram na administração Geisel e que explicam a decisão de optar pelo cres-cimento com dívida. As mesmas forças também explicam o ressurgimento da inflação.

O impacto inflacionário produzido por choques externos

Choques internos ou externos não precisam ser inflacionários se os setores ime-diatamente afetados estiverem dispostos ou forem obrigados a abson-er uma elevaçãomaior de preços através da redução de sua renda. Não foi o que ocorreu no Brasil após1973 - os setores afetados pelo choque do preço do petróleo ficaram ansiosos porrepassar o aumento de seus custos de produção sob forma de preços mais elevadose o governo, apesar dos elaborados mecanismos de controle de preços, avaliou ser

politicamente sensato opor relativamente pouca resis tência a esse processo. E m outras palavras, considerando-se a evolução política, o governo estava disposto a tolerar a luta por participação na renda, através do processo inflacionário, em vez de impor expli-citamente um a solução distribucional aos choques exte rnos.27

Como pode ser observado na Tabela 7.1, a taxa de variação nos preços do petróleoimportado em 1973-74 foi muito maior do que o aumento de seu preço interno, vistoque o governo tentou atenuar esse choque e distribuí-lo ao longo dos anos. A mesma

tabela mostra que a taxa geral de inflação dobrou entre 1973 e 1974, flutuando entre30% e 48% até o choque seguinte, em 1979. O aumento anual do preço dos derivadosde petróleo ficou além do aumento geral dos preços, fato não verificado em 1978. Umexame de outros preços antes desse ano revela alguns avanços e algumas defasagensrelativas ao aumento geral de preços, mas fica claro que houve uma luta constante devários setores para não ficarem para trás. Embora a taxa cambial tenha sido um tantosupervalorizada na época do primeiro choque do petróleo, sua desvalorização acom-

panhou a taxa de inflação, com a defasagem que provavelmente representou as di-ferenças médias entre as taxas de inflação verificadas no Brasil e nos países com os

145



Tabela 7.1 (continuação)

Indicadore^-chave de preços, 1970-85

(taxa de variação)

Preços de importações

(USS)

Preços dos bens de capital Preços de petróleo

Importados fUS$) Nacionais

Importado 1USS) Nacional

Relações de troca

1970 - 1,8 - 0.0 11,1 89

1971 4,8 0,0 21,0 25.0 30,0 82

1972 6.8 7,3 13,0 10,0 30,8 87

1973 25.5 10,1 19,2 27,3 11,8 96

1974 54,2 7.7 32,2 232,1 57.8 78

1975 2,3 4,3 29,3 l.l 40,0 76

1976 3,2 20,5 35,8 2,1 57,1 85

1977 4.1 13,6 38.9 4,2 51,5 100

1978 3,0 2,0 33.0 1.0 33,0 87

1979 11.0 4,8 115.8 33.7 67,8 79

1980 28.1 4,1 31,1 67.4 160,0 65

1981 11.0 4.7 142,3 19.5 121,0 55

1982 -3,4 6.0 93,8 -3.8 84,8 54

1983 -5.2 7 7 140,6 - 10.0 180,7 54

1984 -5,4 -9.2 224,9 -2.6 219,3 58

1985 -4.1 0.0 248,4 -3.1 184.4 55

Fonte: Conjuntura Rronôntira', Salários nominais. ABDIB.

onus da dívida), o Brasil iniciou uma maxidesvalorização no fina l de 197929 e adotouuma nova lei salarial para aumentar significativamente os salários reais dos trabalha-dores pertencentes aos grupos de salários mais baixos.30Em 1983, houve uma segundamaxidesvalorização que, juntamente com alguns anos de péssimas colheitas na agri-cultura, que acarretaram uma taxa maior no aumento dos preço s dos alimentos,31acentuou ainda mais o nível da inflação de 1983 em diante.

Os dados contidos nas Tabelas 7.1 e 7.2 mostram que poucos setores específicos so-

freram uma defasagem extraordinária e consistente em relação ao aumento geral de pre-ços, no período de 1974-84. As exceções são encontradas nas indústrias de produtos demetal, onde o governo tentou impor medidas rígidas de controle de preços para comba-ter a inflação, e em algumas indústrias tradicionais, como as têxteis e de produtos demadeira, que ficaram para trás na luta por participação na renda. Também se deve ob-servar que os salários reais, que aumentaram no final da década de 1970 e início da de1980, começaram a cair em 1983.

147



Tabela 7.2 (continuação)Esta tísticas de preços selecionad os, 1971-84

(b) Desempenho de preços relativos de setores selecionados

Tubulações absolutas* Tabulações acumuladas**

Acitva Igual Aba ixo Acima Igual Valor líq.

1 <ot. prods, agricolas 10 1 3 77 - 14 + 63

CT’ olhcitas de exportação 6 - 8 185 - 211 - 26

rV 11 rent] s 4 - 10 70 - 68 + 2

' I Vital manuf. 6 1 7 9 - 25 - 16

1 de metal 3 - 11 10 - 79 - 69

I ^rods. elétricos •> - 12 11 - 54 - 43

IPv'lat. de transporte 4 - 10 41 - 83 - 42Jv-'Ioveis 4 - 10 5 - 26 -2 1

!F*apéis e prods. 5 1 3 41 - 43 _ 7

C o u ro e prods. 9 - 5 198 - 63 + 135

í=*rod. químicos 9 1 4 70 - 11 + 59

I -ubrificantes 10 - 4 116 - 11 + 105

JV'laquinario 3 - 11 18 - 59 -41

±—ertilizantes 6 - 8 130 - 67 + 63

1 êxteis 3 - 11 10 - 92 - 82

1 3 ebidas 4 7 8 42 - 43 - 1

1 'iikIs. alimentícios 6 - 8 30 - 35 - 5C" alcá rio e silicatos 5 1 8 37 - 26 + 11

Iv-ladeira e prods. 6 1 7 111 - 58 + 53I=*rods. de borracha 3 1 10 44 - 75 -31

1 * rods, plásticos 6 - 8 39 - 55 - 16F 2:oupas 2 - 12 II - 122 - 111

Calçados 4 - 10 25 - 126 - 101

F u m o 7 - 7 61 - 46 + 15T o t a l 127 9 200 1.391 1.492 - 101

^ Núm eros absolutos das vezes em qu e o setor esteve acima, igual ou abaixo do aumento geral d e preços.^ Pon tos acumulados acima ou abaixo do aumento geral de preços no período 1971-84 e posição líquida.

Calcu lado com base cm datlos da Conjuntura Rtonômica.

CD mecanismo propagador da inflação

Houve dois tipos básicos de mecanismos de propagação de inflação na economiaz>rasileira. O primeiro consistia na capacidade de vários setores em repassar os aumen-t o s de custos rapidamente (devido a preços de energia, de salários ou de taxas de jurosTrtaiores) aos preços de seus produtos. O segundo resumia-se na capacidade de se>t>ter uma compensação, por parte do Estado, pela redução da renda devido à infla-ç ã o , através da indexação e pela disposição das autoridades monetárias em expandir:* crédito.

Com relação ao primeiro, a estrutura oligopolista de grande parte da indústria b ras il e ir a e a atitude permissiva do órgão controlador de preços do Brasil facilitaram

1 5 0



Tabela 7.4Ta xa nominal de crescime nto da moe da e do crédito, 1971-87

Meios de pagto.

M,

Basemonetária

Meios de pagto.

m 2

Me ios de pag to.

\1 }Crédito

bancário

índice Gerai de Preços inflação

1971 32,3 36,3 - - 45,5 18,7

1972 38,3 18,5 - - 41,6 16,8

1973 47,0 47,1 - - 55.5 16,2

1974 33,5 32,9 32,8 40,3 55.5 33,2

1975 42,8 36,4 47,7 54,3 56,3 30,1

1976 37,2 49,8 37,2 48,2 57.9 48,21977 37,5 50,7 48,0 52,2 51.1 38,6

1978 42.2 44,9 49,3 53,0 49.6 40,5

1979 73.6 84,4 75,5 77,2 65.0 76,8

1980 70,2 56,9 65,7 72,3 73.0 110,2

1981 87.2 78,0 104,7 120,1 107,3 95,2

1982 65,0 87,3 83,8 100,9 110.8 99,7

1983 95,0 96,3 135,5 170,2 151,6 211,0

1984 203,5 243,8 257,9 253,4 205,3 223,8

1985 328,2 202,8 287,5 265,4 265.1 235,1

1986 306,7 293,4 186,0 124,9 119.2 58,5

1987 133.3 181,5 163,4 274,2 282,0 396,0

Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim MensaL Conjuntura Econômica.

monetário (alguns chamariam isso de um programa para a base monetária), refletindoas atividades do Banco Central e do banco comercial oficial, o Banco do Brasil. Esteúltimo não tem exigências de reservas e seus passivos monetários são, conseqüen-temente, parte da base monetária. Como não há disponibilidade de informações com-

pletas sobre receitas e despesas do setor público,’8 o saldo geral pode ser obtido dosempréstimos realizados pelo governo nas fontes internas e externas, mostradas na Ta-

bela 7.5b e c. É óbvio que itens não-incluídos no orçamento normal - como recursos para cobrir o déficit de empresas estatais, financiar programas especiais do governo ecom pensar a indexação (para pagar a correção monetária ) - produziram necessidades

financeiras (ou déficits) que aumentaram de Cr$ 507 milhões em 1979 para Cr$ 79,4trilhões em 1984.

O Brasil desenvolveu um arranjo institucional peculiar (o orçamento monetário)que permite ao governo contornar o orçamento fiscal convencional. O Banco do Brasil<o banco comercial cuja maioria de ações pertence ao Estado e que exerce cercas fun-ções oficiais) é o principal fornecedor de crédito rural que, até 1984, era concedido ataxas de juros altamente subsidiadas. Quando os depósitos do Banco do Brasil não sãosuficientes para atender às necessidades de seus clientes (especialmente na agricultu-ra), ele pode recorrer ao Banco Central em busca de recursos, cuja transferência tem

154



Ta bela 7.6Principais forças de expansão e retração

qu e influenciam a base m onetária, 1973-84(variações anuais e m bilhões de cruzeiros )

1973 1974 1975 1976 1977 1978

Base monetária 13,1 13,4 19,7 36,8 56,1 75,0

Forças de expansão

Créditos ao setor financeiro 4,9 20,4 26,6 38.6 53,8 -4,4

Financiamento de produtos deexportação de manufaturados

0.4 0,8 4.0 5,4 7.6 7,7

Empréstimos do Banco do Brasil 15.8 37,3 53.5 85.1 110.4 117.9

Empréstimos ao setor rural 7.6 19,1 29.6 42,8 54.9 56.4

Operações líquidas em moedaestrangeira

14.4 1,0 -1,3 42.2 21.7 103,3

Operações especiais do GovernoFederal - - - - - -

1979 1980 1981 1982 1983 1984

Base monetária 204.0 253,6 488,7 1.031,2 1.978,0 1.0647,7

Forças de expansão

Créditos para o setor financeiro 31,4 90.3 274.3 379.3 833,1 3.693,5

Financiamento de produtos deexportação de manufaturados

16,3 33,9 183.7 374,1 386.7 260,0

Empréstimos do Banco do Brasil 291,5 496.3 842.8 1.462,5 3.397,6 9.033,8

Empréstimos ao setor rural 149.8 269.1 426.5 764,5 1.368,4 4.903,0

Operações líquidas em moedaestrangeira

72,2 132.9 238,1 -225,8 -3.636.1 -3.284,0

Operações especiais do GovernoFederal - 132,4 75,0 195,0 1.845,2 • -

1973 1974 1975 1976 1977 1978

Forças de retração

Emissão de títulos 2,4 0.6 16,3 21,1 -0,7 7,8

Fundos e programas especiais 7,5 8,1 11.4 18.8 30,9 18,9

Banco do Brasil e Central

Recursos bancários 7,0 19.5 22,1 34,4 51,3 29,3

Depósitos diversos 3,2 5.0 15,9 33,7 55,3 115,2

em moeda estrangeira - - 0,4 0,4 48,7 91,8

1979 1980 1981 1982 1983 1984

Forças de retraçãoEmissão de títulos -61.8 5.9 551,6 -217,6 -2.290.0 9.830,4

Fundos e programas especiais 13,1 97.8 2,1 173,6 1.809.6 -

Banco do Brasil e Central -

Recursos bancários 69,4 -7,2 -141,2 -114,9 -682.0 -

Depósitos diversos 225,3 225,5 973,9 1.250,9 9.296.8 -

em moeda estrangeira 200,2 251,2 869.1 812,3 8.543,2

Fontes: Banco Central do Brasil, Boletim Mensal: M ARQ UES , Maria Sílvia Bastos. “Inflação, política econômica, mecanismosde realimentação e choq ues de oferta". Rio de Janeir o, Fundação Getúiio Vargas, 1984, p. 25.

157



Tabela 7.7Variações de preços, 1973-84

(a) Evolução dos preços dos derivados de petróleo e eletricidade, 1973-84 (variações percentuais)

Gasolina Óleo diesel Óleo comb. Eletricidade*índice Geral de

Preços1973 - - - 10,8 15,51974 104,0 49,6 54,9 31.3 34,51975 78,0 52,5 50,2 40.8 29,41976 48,1 53,9 61,5 15,7 46,31977 31,3 47,7 33,0 29,0 381978 33,3 31,4 32.1 36,1 40.8

1979 169.0 160.9 124,3 123.3 77,21980 125,7 66.7 404,2 79.1 110,2

1981 66,6 150,0 90.1 110,6 95,21982 96,5 104.0 104,3 68,9 99,7

1983 166,5 194,1 225,2 189,2 211,0

1984 202,9 224,4 228,6 - 223,8

Tarifa média.

b) Variação de preços de produtos sujeitos ao controle de preços do governo (variação percentual)

1980 1981 1982 1983 1984

Tarifas de telefone 69,1 98.4 90,4 127,5 -

Carvão 77,2 248.8 174.4 120,6 -

Aço 134.0 105.9 99,0 150.1 -

Serviços de correio e telégrafo 56,3 140,0 101,2 88,1 -

Ferrovias 79.4 112,1 98,2 152,6 -

Portos 50,5 135,8 126.3 121,0 -

índice Geral de Preços 110.2 95,2 99,7 211,0 228,8

^ ’ontes: MARQUES, Maria Sílvia Bastos. "Inflação, política econômica, mecanismos de realimentação e choques de oferta’’.Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1984, p. 92; Conselho Nacional de Petróleo, Anuário Estatístico, 198.}; BancoCentral do Brasil, Braz il - Economic Program: Interna ! and Externai Adjustment, vol. 3, mai./l984; Banco Central doBrasil, Boletim.

b) Por motivos po lít icos , o governo não pôde aceitar a recessão até o iníc io da década de 1980 e,dessa forma, apoiou consistentem ente os projetos de investimentos privados e estatais.

c) Os salários não podiam ser arrochados da mesma forma que ocorreu na década de 1960.

d) Através de um arranjo fiscal-monetário (orçamento monetário), o Estado poderia evitar deci-sões distributivas duras, o que era conveniente no contexto de uma abertura política, durante aqual era desejável evitar confrontos diretos.

e) Tornou-se cada vez mais claro que a indexaç ão colocara o gover no n um a armadilha - comouma crescente parcela de seus gastos consistia em encargos financeiros (juros + correção mon etá-ria), ele tinha d e financiar o déficit criando mais moeda ou reco rrendo aos mercados financeirosapostando na alta das taxas de juros e aumentando o custo da própria dívida, ao mesmo tempoem que descapitalizava o setor privado.

n6 2



changing role of stab iliza tion policies in the re ce nt brazilian experience’’. Rio de Janeiro, PUC, jun./1985 , p. 16. Mimeografado.

51. Os credores da dívida indexada do governo mudaram de meados da década de 1970 para a de 1980,como mostram os segu intes dados sobre a participação da dívida indexada de longo prazo do governo (ORT N),

calculados por Luiz Chrysóstomo Filho, com base em dados do Boletim do Banco Central, Rio de Janeiro,PUC/RJ, 1985:

1975 1983

Bancos comerciais 25,97% 10,12%Banco do Brasil 3,78% 1.76%Bancos de Investimento 0,19% 0,86%

Bancos Estaduais de Desenvolvimento 0,13% 0,10%Banco Nacional da Habitação (BNH) 18,74% 2,18%Banco de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) 9,51% 2,15%Banco Central 2,85% 55,86%Caixas Econômicas 3,37%' 0,70%Entidades públicas não-financeiras 6,00% 3,34%Outros 29,46% 22,93%Total 100,0% 100,0%

52. A justificativa para o ajuste dos índices pode ser encontrada na Rev ista Conjuntura Econômica, set./

1983; para uma discussão elaborada sobre essa questão, veja também KNIGHT, op. cit., p. 11-24 c Anexo l.53. Veja, Idem, ibid.54. Veja as propos tas d e LOPES, op. cit., p. 68-9.

55. Pode-se enc on tra r uma descrição dos con tro les de preços no Brasil no Report of the IMF mission on Brazil, 23, abr./1984, p. 19-20.

56. Para discussões adicionais sobre controle d e preços dos serviços públic os e o impacto exercido poreles. veja BARBOSA, Fernando de Holanda. “The efficiency of state intervention in the economy”. In: Brazi l and the challenge o f economic reform, Werner Baer e Joseph S. Tulchin (orgs.l, (publicado pelo WoodrowWilson Center Press e distribuído pela John Hopkins University Press, 1993, p. 69-94.)

166



inflação. Contribuições essenciais de “base” foram feitas por escritores como IgnácioRangel (,4 inflação brasileira [Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro]), Mário HenriqueSimonsen ( Inflação: gradualismo e tratamento de choque [Rio de Janeiro: APEC, 1970])e Luis Carlos Bresser Pereira ( Inflação e recessão [São Paulo, Brasiliense, 1984, escritocom Yoshiaki Nakano]).

Desde o final da década de 1970, Francisco Lopes tem escrito extensivamentesobre a relação existente entre fixação de salários e inflação: recorrendo a uma estru-tura analítica originalmente descrita por Simonsen, ele mostrou como a inflação po-deria perpetuar-se caso a mão-de-obra conseguisse recuperar ou superar o prévio ren-dimento máximo real em cada ajuste de salário.4 Nessa análise básica, as parcelasmédias de renda do capital e do trabalho são consideradas relativamente inalteradasde um período de contrato salarial a outro. Assim, à medida que os trabalhadores

recuperam o pico de seu poder de compra no início de cada período de negociação,os preços precisam subir para restaurar a estrutura de participação relativa do período

precedente, derrubando, dessa forma, o po der aquisitivo do trabalhador durante otranscorrer de cada período. Quanto maior o pico de renda anterior do trabalhador,maior será o ajuste salarial que ele vai buscar no início de cada período e provavel-men te maior será a pressão salarial.1' Os agente s econômicos pod em tentar defender-se garantindo ajustes de preços mais freqüentes. Contudo, quanto mais freqüentesforem os intervalos entre os ajustes, mais rapidamente o nível de preços precisará seraumentado a fim de derrubar sem demora os salários reais.

Se, geralmente, os agentes econômicos agem para restaurar e manter os prévios picos de renda reais, a inflação poderá sim plesm ente ser considerada como o resultadodo pico de renda real desejado de cada um deles e da estrutura dos preços médios

relativos. Como resultado, se todos os agentes adotarem normas estáveis de ajustes periódicos para m anter inalterados os picos de renda e os preços relativos não muda-rem, a taxa de inflação permanecerá constante”.h Lopes conclui, portanto, que todosos agentes econômicos devem aceitar reduções em suas ambições de renda real a fimde ver a inflação declinar verdadeira e permanentemente.

Lopes recomendou um “choque heterodoxo”, que consistiria em um congelamen-to total de preços e salários, acompanhado de políticas fiscais e monetárias passivas.

Antes do congelamento, os salários e preços controlados seriam fixados de acordocom um valor real (quando deflacionados pelo novo nível de preços congelados) iguala valores presumíveis de “equilíbrio” —por exemplo, suas médias nos seis a doze me-ses precedentes. O congelamento seria temporário e seguido por uma descompressãocom afrouxamento gradual do controle de preços. No período final, seriam permitidosaumentos de preços moderados a fim de corrigir distorções surgidas durante um con-gelamento. Por meio desse congelamento, afirmou Lopes, interromper-se-ia o proces-so gerador de inflação permitindo, no que a ela se refere, o “recomeço” da economia.

A recomendação de Lopes de se implementar um choque heterodoxo foi apoiada por Pérsio Arida e André Lara Resende num renomado trabalho (na coleção Williamson)com base na premissa de que, durante o transcorrer de uma inflação grave, os agenteseconômicos começam a pensar em suas rendas atuais e futuras em termos de poderaquisitivo e não de unidades monetárias, o que confere um poderoso caráter inercialà inflação, pois toda a sociedade passa a aceitar ampla e naturalmente que cada agente

169



econômico estabeleça reivindicações de preço e renda para manter o poder aquisitivo.Fssa opinião levou Arida e Lara Resende a propor um esquema de estabilizaçãoengenhoso: um congelam ento temporário de preços reais, não nominais - ou, emoutras palavras, a substituição do poder de compra do cruzeiro por um poder decompra constante (motivo pelo qual foi proposta como unidade de poder de compraum bônus do Tesouro Nacional). Ao terminar o congelamento, a unidade de poder decompra seria transformada na nova unidade monetária. A proposta Larida foi am- plamen te discutida e, embora a mudança da unidade monetária nunca tivesse sidoexperimentada, seus argumentos a favor de um congelamento geral de preços foram

incorporados ao Plano (.ruzado.

Acontecimentos que conduziram ao Plano Cruzado

A profunda recessão de 1981-84 (ver Apêndice, Tabela Al) resultante das políticasde ajuste aprovadas para confrontar a crise da dívida externa não exerceu nenhumimpacto sobre a taxa da inflação, embora tenha revertido extraordinariamente a po-sição do balanço de pagamentos do país. Ela produziu elevados superávits comerciaisoriginados principalmente de uma pronunciada queda nas importações, de quaseLS$ 23 bilhões em 1980 para US$ 15 bilhões em 1983 e US$ 13 bilhões em 1985. Ascontribuições do crescimento das exportações aos superávits comerciais começaramsomente em 1984, ano em que o país retomou o crescimento econômico. Foi, a princípio, a conseqüência da rápida expansão das exportações; inic iando-se em 1985, baseou-se principalmente num notável aumento dos salários reais que geraram uma

explosão de consumo. _ A retomada do cresc imento numa economia com indexação financeira abrangente,

uma taxa cambial regulada por minidesvalorizações e uma indexação salarial resul-tan te de uma militância trabalhista ressurgente (um breve per íodo de indexaçãosalarial de 80%” terminou em 1985) fortaleceu a “intratabilidade” da inflação. Nofinal de 1985, uma seca provocou uma disparada nos preços dos produtos agrícolas.

No início do ano seguinte, à medida que o choq ue sustentava o sistem a de indexação,a taxa da inflação parecia subir a níveis sem precedentes. Os assessores econômicosdo presidente Sarney, argumentando que essa inflação não poderia ser controlada por meio de programas de estabilização tradiciona is ortodoxos, convenceram-no a

tentar um “choque heterodoxo”."

O Plano Cruzado

Em 28 de fevereiro de 1986, num pronunciamento na televisão, o presidenteSarney anunciou o Decreto-lei 2.283, cuja meta era derrubar a inflação com um golpeviolento. Esse Decreto-lei (e sua versão ligeiramente revista, o Dl 2.284) impôs asseguintes medidas: (1) um congelamento geral dos preços finais dos produtos; (2) umcongelamento seguindo-se a um reajuste que fixou os novos salários reais com basena média dos seis meses anteriores mais 8%, e 15% para o salário mínimo; (3) apli-

170



Os resultados imediatos do Plano Cruzado foram espetaculares, tanto do ponto devista econômico quanto político. A taxa mensal de inflação, medida pelo índice Geralde Preços, caiu de 22% em fevereiro de 1986 para -\% em março, aumentou para -0,6%em abril, para +0,3% em maio e para +0,5% em junho (ver Tabela 8.1). Enquanto isso,a atividade econômica, que crescera 8,3% em 1985 e ainda crescia em janeiro e feve-reiro de 1986, acelerou. A produção industrial foi 8,6% maior no primeiro trimestre do<pie no período correspondente em 1985 e 10,6% e 11,7% maior no segundo e ter-ceiros trimestres, respectivamente. A Tabela 8.2a também mostra que a produção dele n s de consum o duráveis cresceu a taxas surpreendentes: as taxas de crescimentosmualizadas ultrapassaram 30% nos meses de maio a agosto. Pelo menos nos primeiros

meses que se seguiram ao Plano Cruzado, as contas externas permaneceram fortes,-com superávits comerciais de mercadorias na ordem de US$ 1 bilhão ao mês (ver'Tabela 8.3). Superficialmente, parecia que o Brasil descobrira como administrar con-das externas sólidas mantendo um excepcional crescimento com o aumento dos sa-Hários reais, diminuindo o desemprego e com uma inflação insignificante.

Dificuldades e contradições emergentes

O objetivo do congelamento de preços e salários do Plano Cruzado era deter ainflação inercial. O aumento salarial e congelamento de preços, juntos, levaram a uma polí tica de rend a que favorecia a mão-de-obra (embora a opinião pública brasileira não■zivesse percebido esse fato desde o princípio, talvez por causa da desconcertante

mu ltip licidad e de medidas políticas). A natureza drástica do Plano Cruzado, vindo apósu m a inflação qu e parecia cada vez mais incontrolável, fez com que a população setreunisse ao redor do presidente, com milhões de cidadãos servindo voluntariamentecom o os “fiscais de preços do Sarney” para informar sobre transgressões ao congela-m en to . Esse entusiasmo popular viabilizou uma política de renda por um curto perío-cdo de tempo e os salários reais sofreram um aumento extraordinário. Em São Paulo, ossalários reais praticados na indústria foram 9,1% mais altos em março do que em feve-reiro e aumentaram ainda 1,5% até novembro, quando atingiram seu pico. A correspondente conta de salários reais foi 9,8% mais elevada em março do que em fevereiro= subiu ainda mais 8,7% até novembro. Em algumas semanas, entretanto, surgiramnroblemas que se agravaram rapidamente.

TD impacto alocativo do congelamento de preços

Uma conseqüência imediata do congelamento - perfe itamente previsto pelos eco--íomistas responsáveis pelo Plano Cruzado, que insistiram no sacrifício do sistema»locativo para livrar a economia da inflação - foi a eliminação do mecanismo de preçoszomo alocador de recursos. Naturalmente, quanto mais durasse o congelamento, maisgraves seriam as distorções existentes no mercado. A inflação brasileira ainda não■ _tingira o nível máximo na época do congelamento, de modo que os agentes econô-micos ainda ajustavam preços (ou os tinham ajustado) a intervalos discretos, se bem

_ 72



Tabela 8.1Variações mensais de preços, 1986 e 1987

Preços ao Preços gera is Atacado consumidor

Mensal Anual Mensal Mensal

1986

Janeiro 17,8 250.4 19,0 15.7

Fevereiro 22,4 289,4 ~>22 21.8

Março -1,0 242,5 - 1,0 -0.3

Abril -,58 217,5 -1,46 1,1

Maio 0,32 195,6 0.09 0.79Junho 0,53 175,5 0.37 0.62

Julho 0,63 154.6 0,58 0.58

Agosto 1,33 126,3 1,34 0.88

Setembro 1,09 109,6 0,67 0.95

Outubro 1.4 94,8 1.15 1.01

Novembro 2,5 73,7 2.1 2,1

Dezembro 7.6 65,0 7,7 7,5

1987

Janeiro 12,0 57.0 10,5 14,3

Fevereiro 14.1 55,8 10.4 14,5

Março 15,0 69,8 14.1 13,5

Abril 20,1 105,1 21,0 21,5

Maio 27,7 160.8 30,7 25,1

Junho 25,9 226,5 26.3 27,2

Julho 9,3 254,7 9.9 8,6

Agosto 4,5 265.8 3,7 6,6

Setembro 8.0 290.9 7,6 9,0

Outubro 11,2 328.5 11,7 10.6

Novembro 14,5 378.8 15.0 13,9

Dezembro 15,9 415,8 16,1 16,3

Fo fite: Conjuntura F.conomifa.

que relativamente curtos. Assim, em 28 de fevereiro, alguns setores cujos preço-haviam aumentado imediatamente antes do congelamento encontravam-se numa po- -sição favorável comparada às suas médias reais recentes, enquanto outros, que plane -

javam reajustes para breve, ficaram defasados. Um levantamento de 311 produto rrevelou que 84 itens se encontravam na primeira categoria; 35 haviam realizado ajus -tes de preços que os mantiveram em equilíbrio na época do congelamento e 19Sficaram defasados, ent re os quais leite, carros e vários bens de consumo duráveis (ve :Tabela 8.4).13



Tabela 8.2Produção e capacidad e industrial, 1984-87

(a) Produção indus trial (taxas de crescimento anual)

Indústriatotal

hid. de transformaç

Bens de ão capital

Bens de consumo

intermediários duráveis não-duráveis

1986

Janeiro 8,3 8.2 11,4 7,2 14,3 8,3

Fevereiro 9.1 9,0 12,7 7,8 17,1 9,3

Março 8.6 8,4 11,6 7,3 17.4 8,7

Abril 9,8 9,7 15.2 8,1 23.5 8,8Maio 10,6 10,6 17.8 8,3 30,7 9,1

Junho 11,5 11,6 20.8 8,7 33.5 9.9

Julho 11.7 11,8 21,3 8,8 30.6 10,2

Agosto 11,7 11,8 21,7 8.7 30,0 10.0

Setembro 11.7 11,9 22,0 8,7 27,8 10.4

Outubro 11,4 11,7 22,1 8,6 24,5 10,0

Novembro 11,3 11,7 22 7 8.6 21,5 10,1

Dezembro 10.9 11,3 21,6 8,4 20,3 8.9

J987

Janeiro 10,5 10,9 21.2 8.1 18.8 8,1

Fevereiro 10,5 11.0 20,4 8.2 17,1 8,3

Março 11,4 11.9 20,8 9.1 15.0 9,5

Abril 10,6 11,1 17,7 8.7 10.6 9,6

Maio 10,1 10,7 16,1 8,6 4,8 9,5

Junho 9,1 9,7 12 2 8.2 1.4 8.7

Julho 7,4 7,8 9,5 6.8 - 1,1 7,0

Agoslo 6,2 6.6 6.9 6,0 -2,4 5.8

Setembro 4,3 4,5 3,6 4.4 -5,1 4,4

Outubro 2.6 2,8 0.7 2,9 -6.6 3.0

Novembro 1,7 1.8 -1,1 2,0 -5.7 2,3

Dezembro 0,9 1.0 -1,8 1,1 -5,4 1,6

(b) Uso da capacidade industrial (1984-87)

1984 985 1986 1987

Janeiro 72 77 81 84

Fevereiro 74 77 81 83

Julho 74 77 82 76

Novembro 76 80 86 80

" tatie: Conjuntura Econômica.

74



Tabela 8.3Indicadores econômicos externos mensais (1986-87)

Taxa de câmbio (cruzado por VS$)


(milhões de US$) Balançacomercial

1986

Janeiro 11,31 1,909.6 1,208.6 (475)* 701.0

Fevereiro 13.07 (36,5%)+ 1,751.2 1.123.0 (387)* 628.2

Março 13,84 (26,4%)+ 2,157.3 1,021.1 (238)* 1,136.2

Abril 13,84 (36,0%)+ 2,171.5 880.4 (142)* 1,291.1

Maio 13,84 (49,2%)+ 2,291.8 951.3 (224)* 1,340.5

Junho 13,84 (49,0%)+ 2,000.3 928.7 (186)* 1,071.8

Julho13,84 (59,8%)+ 2,209.1 1,175.3 (225)* 1.033.8Agosto 13,24 (69,8%)+ 2,098.9 1.076.4 (191)* 1.022.5

Setembro 13,84 (69,1%)+ 1,857.0 1,017.0 (195)* 840.6

Outubro 13.97 (86,7%)+ 1,340.0 1.130.0 (205)* 210.0

Novembro 14.11 (104.5%) 1.300.0 1,180.0(223)* 130.0

Dezembro 14,55 (88,7%)+ 1,329.0 1,173.0(156)* 156.0

1987

Janeiro 15.70 (71,8%)+ 1.259.0 1,130.0 (276)* 129.0

Fevereiro 18,32 (64,5%)+ 1,530.0 1,228.0 (271)* 302.0

Março 20.65 (51,0%)+ 1,427.0 1.221.0 (392)* 206.0

Abril 23,80 (30,0%)+ 1,660.0 1,140.0 520.0

Maio 30,74 2,170.0 1.224.0 946.0

Junho 39,90 2,641.0 1,212.0 1,429.0

Julho 44,93 2,892.0 1.434.0 1,458.0Agosto 47,13 2,759.0 1.325.0 1.434.0

Setembro 49,86 2,694.0 1.200.0 1,494.0

Outubro 53,40 2,510.0 1,310.0 1.200.0

Novembro 59.28 2,241.0 1,239.0 1.002.0

Dezembro 67,86 2,437.0 1,340.0 O s C Ò

* Importações de petróleo.- Entre parênteses, percentagem da taxa do paralelo em relação à taxa oficial .

Fome: Conju ntura Econômica. Banco C en tra l do Brasil. Boletim.

As taxas de serviços públicos, notadamente as de energia elétrica, foram apanhadas ba stan te defasadas pelo congelamento. No período de fevereiro de 1985 a fevereirode 1986, por exemplo, no Rio de Janeiro essas taxas aumentaram 201%, enquanto os

preços, em geral, subiram cerca de 270%. Essa situação elevou o dé ficit das empresasestatais prestadoras de serviços públicos, pressionando o governo a subsidiar seusdispêndios correntes e de capital. Estes últimos não poderiam ser postergados, se sequisessem evitar estrangulamentos à medida que continuava o rápido crescimentoeconômico.

Embora os economistas do Plano Cruzado concordassem com o fato de que o con-gelamento de preços teria de ser temporário, não haviam atingido um consenso sobre

175



Tabela 8.4Variações de preços de ataca do ,

de ja neiro de 1980 a fevere iro de 1986: prod uto s selecionados(variação geral de preços no atacado no período = 42,119%)

Produto

Variação de pre ço (em

perce nta gem) Produto

Variação de preç o (em

percentage m)

Tomates 209,119 Tintas à base de água 41,737

Café instantâneo 110,890 Tintas à base de óleo 41,483

Batatas 108,172 Acetileno 41,305

Café nioído e torrado 93,211 Leite em pó 41,069

Ração para animais 90,865 Pequenos caminhões e peruas 40,767

Sal nâo-refinado 78,488 Automóveis (78 a 120 HP) 28.749

Café em grãos 78,480 Televisores coloridos 28.496

Amortecedores 73,171 Gás liqüefeito 28.141

Peixe 69,518 Detergentes 26.697

Rádios 69,374 Petróleo cru 26.139

Tornos mecânicos 68,990 Óleo diesel 25,062

Caixas de câmbio 65.775 Ar condicionado 24,413

Óleo 65.543 Carne 24,090

Feijão 63.882 Refrigeradores 22,889

Farinha de trigo 63,648 Polidores 22 829

Fios de cobre 56.785 Máquinas de lavar 21,732Cimento Portland 56.528 Vergalhões para cimento armado 20,982

Mandioca 53,814 Óleo de soja refinado 20.676

Maquinário para construção 53.262 Farinha de mandioca 20,303

Legumes enlatados 52.541 Liquidificadores 19,305

Ferro-gusa para fundição 43.941 Vergalhões para concreto 18,075

Pneus para caminhões e ônibus 43.464 Gasolina 17,891

Madeira prensada 42.355 Sabão industrial 16,476

Sal refinado 42,251 Leite 15,188

-J"'onte: SOU ZA, Â ngelo Jorge de, "Inflação e pre ços relat ivos”, hr. Conjuntura Econômica, abril 1986, p. 30,

s u a duração, visto que não sabiam quanto tempo levaria para reverter as expectativasinflacionárias. Parece que se pensava num período de dois a três meses; eles recea-ra m , entretan to, que um descongelamento prematuro reintroduzisse as expectativasinflacionárias ou criasse condições inerciais renovadas. A medida que transcorria o tempo,■os critérios políticos passaram a dominar as considerações econômicas: o congelamento■<le preços do Plano Cruzado tornara-se a base da popularidade do governo, ou seja, ainflação zero era cada vez mais vista pelo presidente e seus assessores políticos como a■«essência do sucesso econômico do governo e apegar-se a ela, portanto, era importante,

j á que se aproximavam as eleições de novembro de 1986 para os governos estaduais e

176



o Congresso. Visto que este também atuaria como Assembléia Constituinte com poder para determinar a duração do mandato do presidente, o Congresso estava ansioso por preservar a inflação zero o máximo possível. Os economistas do governo argumenta-ram a favor de realinhamentos de preços já em maio de 1986, apoiados pelo ministroda Fazenda em junho do mesmo ano. Entretanto, por motivos de ordem política, issonão foi feito.

Inevitavelmente, houve várias tentativas de contornar o congelamento. O Brasilforneceu estudos de caso para todo o folclore sobre evasão ao controle de preços,incluindo a tática de aumentá-los oferecendo “novos produtos”, trapaceando sobre oconteúdo das embalagens e exigindo “pagamentos por baixo da mesa” ou “ágios”, principalmente para automóveis e outros bens de consumo durável. As listas de espera para carros novos chegavam a seis meses ou mais, embora freqüentemente ademora pudesse ser consideravelmente reduzida pelo pagamento do ágio adequado.Produtos de todos os tipos começaram a desaparecer das prateleiras e filas de consu-midores tornavam-se cada vez mais comuns. Os alimentos - notadam ente a carne eo leite —tornaram-se escassos à medida que grupos de renda mais baixa aumentavama demanda ao mesmo tempo em que os produtores reduziam a oferta. Em respostaàs queixas sobre escassez, o governo chamou atenção para o fato de que, pela primeiravez, a carne se tornara parte da dieta habitual dos mais pobres, mesmo que tivessemde esperar na fila para consegui-la. Posteriormente naquele ano, o governo chegou ao

ponto de confiscar algumas cabeças de gado na sua bem divulgada lu ta com os pro-dutores de carne. Mais eficientemente, autorizou um aumento na importação de pro-dutos alimentícios. Com a eliminação de certos impostos e o aumento de subsídios,o governo conseguiu aumentar a oferta sem literalmente aum entar os preços - elevan-

do, porém, dessa maneira, as pressões sobre as finanças do setor público. No transcor-rer do ano, os problemas inevitáveis causados pelo congelamento de preços seaprofundaram e os esforços do governo e do povo para cumpri-lo tornaram-se fracose desanimados.

Crescimento excessivo

O Plano Cruzado resultou na continuação (e mesmo aceleração) do crescimentoeconômico, grande parte do qual se baseou nos gastos do consumidor. Os elevadosgastos do consumidor foram estimulados pelos significativos aumentos reais dos salá-rios (ver Tabela 8.5); pela eliminação da indexação dos depósitos de poupança, que provocou um giande êxodo dessas contas, principalmente em direção aos bens de con-sumo; o preço atraente de muitos produtos cujos preços relativos estavam defasados naépoca do congelamento e o “efeito de riqueza” resultante da súbita mudança das ex-

pectativas inflacionárias, que liberou recursos para o consumo.14A medida que continuava o boom nos meses que seguiram à introdução do Plano

Cruzado, muitos setores aproximavam-se da capacidade plena, com limitadas esperan-ças de aumentá-la a cuito prazo. De qualquer modo, os empresários hesitavam eminvestir em vista do agravamento das dificuldades econômicas. As estimativasreproduzidas na Tabela 8.2b mostram que a utilização da capacidade industrial era de

177



Tabela 8.6índice de preços reais dos setores de preços controlados, 1983-86

1983 1984 1985Outubro

1986 Novembro

1986

Trigo 100 132 99 66 60

Energia elétrica 100 96 117 101 96

Telecomunicações 100 88 71 60 74

Gasolina 100 119 87 66 96

Óleo diesel 100 123 84 64 58

Álcool 100 131 96 73 106Produtos de aço 100 102 103 75 68

Correios e telégrafos 100 82 80 53 87

O/fs.: Preços reais obtidos por deflação usando o Indice Geral de Preço s.

Fonte: MA RQ LFS , Maria Silvia Bascos. “O Plano Cruza do” . Rio de Jan eiro , Fundação Getúlio Vargas, 1987, p. 42. Mimeografado.

Fontes originais: Banco Central do Brasil. Rrasil: Programa F.ronômico - Ajustamento interna eexterno, fev./1987; Fun daçã oGe túlio Vargas, Conjuntura F.eonômira, jan. /198 7.

pode ser melhorado; mas essa não foi a causa essencial da inflação de 1986. Em com- paração, supondo-se que a participação da mão-de-obra no PIB foi d e 55% nesse ano, oaumento de 8% acrescentou 4,4% do PIB à renda do trabalhador de uma só vez.

Os meios de pagamento

Uma das lições que os arquitetos do Plano Cruzado extraíram da experiência doPlano Austral argentino foi a de que a disposição do público em reter o dinheiro seriauma brusca conseqüência das expectativas de uma inflação em declínio e que, por-tanto, os planejadores fariam bem em permitir o crescimento dos meios de pagamen-to, a fim de evitar pressões de altas indevidas sobre as taxas de juros internas. Aautoridade monetária do Brasil viu aqui uma oportunidade adicional —retirando decirculação importantes títulos indexados do governo poderia reduzir a carga futura doserviço da dívida do setor público. A autoridade monetária criou um novo “título(denominado LBC) do Banco Central” para substituir os títulos indexados que nãoestavam monetizando eficientemente. Os novos títulos poderiam ser vendidos com

deságio no bem desenvolvido sistema de mercado de curto prazo do país, reduzindoainda mais o custo do serviço da dívida acumulada do setor público.

Ao lançar títulos do Banco Central, o governo foi capaz de tirar vantagem dealgumas das práticas básicas do sistema de mercado aberto do Brasil. Os títulos dosetor público brasileiro são vendidos principalmente às instituições financeiras que,

por sua vez, financiam suas posições acei tand o fundos overnight do público. Essasoperações overnight são garantidas pelas obrigações. O público brasileiro prefere man-ter seus recursos em investimentos de curto prazo devido às incertezas provocadas pela inflação e pelas taxas de juros: certificados de depósito bancário de 60 dias são

181



considerados de “longo prazo” pelos administradores de portfolio brasileiros médios,^ s letras do Banco Central rendem para as instituições financeiras a taxa corrente de'?-zjernight mais um reduzido spread que é determinado no momento em que os títuloss ã o leiloados. O governo assegurava o financiamento pelas menores taxas de overnight s não pelas elevadas taxas indexadas. Para o Banco Central, é um a prática regularintervir diretamente no mercado de overnight , colocando e aceitando fundos a fim dem a n ip u la r suas taxas. Desde o Plano Cruzado, esse se tornou o instrumen to básico de

ju o líti c a monetária do Banco Central, usado não só para influenciar as condições del iq u id e z através do sistema (incluindo o que agora é descrito como indexação - vejaa segu ir), mas também para manipular as taxas de empréstimos inte rno s do governo.K m 1987, a “indexação” foi restabelecida vinculando os títulos mobiliários de prazo

m a i s longo à taxa de financiamento das Letras do Banco Central (LBC) de overnight .;o Banco Central manipulava a taxa visando equipará-la à taxa média de inflação.De acordo com o método de aumentar os meios de pagamento para atender à de-

nnanda de moeda supostamente mais elevada, eles cresceram vertiginosamente nosm e s e s que se seguiram ao Plano Cruzado. Os limitados meios de pagamento IV̂ au-m e n ta ra m 80% só no mês de março (ver Tab ela 8.7).

E difícil interpretar as contas monetárias desse período, visto que a imposição dedepósitos compulsórios no Banco do Brasil, em fevereiro, efetivamente reduziu a basem o n e tá ri a , excluindo seu s depósitos à vista. Parece, todavia, ter havido um bruscoa u m e n to no multiplicador monetário - de 2,2 para cerca de 3 na nova definição - entrefevereiro e março, e os depósitos à vista praticamente dobraram. A base monetáriaau m en to u aproximadamente um terço em março e outro terço em abril, em parte atra-v é s dos contínuos afluxos de reservas internacionais e, em parte, através de outrosm e io s deliberadamente expansionistas.

O público evidentemente transformou seus bens em dinheiro, como previa a teo-ria; o coeficiente entre os estreitos meios de pagamento M, e o amplo agregado deliquidez M4aumentou de cerca de 8% para aproximadamente 20% ao longo de 1986,«quando então tornou a mergulhar na explosão inflacionária do início de 1987. No en-ta n to , pelo fato de a inflação estar reprimida pelo congelamento de preços, naquelaépoca foi difícil avaliar se o aumento dos meios de pagamento foi excessivo. Não háu m a estimativa confiável da elasticidade da dema nda de moeda com respeito à infla-ç ã o esperada ou até que ponto a inflação esperada caiu. (Mesmo qu e houvesse, ela setornaria duvidosa pela “mudança de regime” que o Plano Cruzado representava.) Em

ju n h o , entretanto, o Banco Central aparentemente concluiu que os baixos rendimen-to s do mercado aberto indicavam excessiva liquid ez e, em julho, arrochou significati-

va m en te a liquidez e o crédito.A política expansionista manteve pressões de baixa nas taxas de juros, não só no

mercado aberto como também no mercado de certificados de depósito de bancos co-merciais. Taxas de juros relativamente baixas representaram um combustível adicio-nal para a demanda agregada, estimulando os agentes econômicos a gastar em vez de po upa r e contribuíram para uma explosão no mercado de ações e, indubitavelmente,estimularam a evasão de capital. As taxas de retorno sobre contas de poupança dosistema financeiro da habitação estavam muito mais baixas, já que ofereciam uma formade indexação bastante diluída, e as instituições de empréstimo e poupança sofreram

182



Tabela 8.7Cr escim ento dos meios de pagamento e orça m ento governamental, 1986-87

(a) Taxas de crescimento dos meios de pagamento (taxas de crescimento mensal)

Base monetária M, m 2 m 3 m 4

1986

Janeiro 1.0 -9.0 2,7 11,3 13,0Fevereiro 12,2 14,0 14,5 15,9 16.0Março 36,0 80.1 31,9 14.4 12.0Abril 35,3 19,3 6,9 1,4 1.0Maio 15,0 15,3 4,4 2,6 3.0Junho

10.6 13,9 8,6 5,8 4.0Julho 14,1 0,4 1,4 1,7 1.0Agosto 6,0 6.9 19.5 12,9 5.0Setembro 2,8 4.8 7,4 6,4 5,0Outubro 5,2 6,7 10,5 7,4 4,0 Novembro 9,4 4,1 5,4 3,9 1,0Dezembro 3,7 9,3 8,2 6,8 -

1987

Janeiro -3,6 -23,2 -10,4 -4.5 -

Fevereiro -4,7 7,1 7,8 13.5 -

Março 3.0 10,9 4,1 11.9 -

Abril 10,5 ■14.4 -2,9 6.6 —

Maio -1,3 0,6 9,4 17.6 —

Junho-7,9 32,7 12,9 23.1

—

Julho 28.8 9,5 26,0 23.1 —

Agosto 23.9 8,2 -10,0 -2,5 —

Setembro 19,8 10,6 -8,4 - 1.6 -

Outubro 14.9 9,1 -7,1 -0.1 —

Novembro 4,3 14,9 19,5 11.7 _

Dezembro 29.4 35,8 48,2 30.5 -

(b) Resu ltado do orçamento do Tesouro iSacionai

(milhões de cruzados)

1986

Janeiro 14.329 Maio -14.289 Setembro -21.452Fevereiro 20.452 Junho -12.357 Outubro -23.784Março 11.047 Julho -14.910 Novembro -33.752Abril -9.732 Agosto -19.563 Dezembro -106.134

1987

Janeiro 447 Maio 9.653 Setembro -51.741Fevereiro 1.706 Junho -14.399 Outubro -78.173Março 14.629 Julho -36.552 Novembro -125.188Abril 15.519 Agosto -26.606 Dezembro -189.745

Fonte: Con jun tura Econômica.

183



pada, mas sim o resultado de um mercado cambial altamente distorcido sujeito à pres-são de uma demanda agregada bruscamente elevada. A demanda pelo câmbio não-oficial originou-se, em grande parte, nas extensivas proibições de compra por parte doBanco Central e agravou-se pela limitação do mercado paralelo brasileiro que se calcu-lava, na época, não ter negociado mais que US$ 2 bilhões ao ano em vendas (cerca deUS$ 8 milhões de negócios/dia).

Se o governo tivesse desvalorizado o cruzado mais cedo, todas essas distorçõesteriam permanecido. A pressão sobre o ágio do mercado paralelo teria sido apenasligeiramente reduzida, se é que isso aconteceria, uma vez que ele foi resultado dedistorções e não de expectativas de desvalorização. A pressão sobre o ágio do mercado

paralelo foi resultado das conseqüências de maiores níveis de renda, como demanda

por microcomputadores estrangeiros, cujas importações foram proibidas devido à po-lítica de “reserva de mercado” e viagens constantes ao exterior —a compra de moedaestrangeira à taxa de câmbio oficial por parte de viajantes brasileiros era limitada.Também resultou do “câmbio português”: as exportações de café tinham de serrealizadas ao “preço mínimo registrado” oficial, que o Brasil mantinha a fim de forçaia alta dos preços mundiais; alguns exportadores constataram que, a fim de concluir asvendas em um mercado mundial enfraquecido, tinham de oferecer reembolsos ilícitosa compradores estrangeiros, meios de pagamento que teriam de vir do mercado pa-ralelo. Outra fonte de pressão foi a seca, que reduziu os ganhos das colheitas - expor-tadas ilegalmente; parte da safra de soja, por exemplo, foi exportada ilegalmente, e aseca, portanto, representou uma oferta reduzida de moeda estrangeira ao mercado

paralelo. Não há dúvida de que a especulação unilateral em relação ao cruzado e a evasão de

capital - estimuladas por rendas maiores e pela suspensão da indexação financeira -assumiram uma crescente importância no decorrer do tempo. Uma vez, é claro, que osmercados concluíram que a desvalorização era inevitável, o ágio elevou-se especu-lativamente. Todavia, ao avaliar o ágio do mercado paralelo como um indicador de umalinhamento desigual da taxa de câmbio, as distorções “reais” devem ser levadas emconsideração.19

O colapso do Plano Cruzado

Em julho, o governo fez uma tímida tentativa para enfrentar alguns dos problemasque se haviam acumulado e houve uma significativa restrição da política monetária.

Para aumentar os investimentos e diminuir o consumo, o governo decretou um impos-to de 25% sobre viagens internacionais e instituiu um esquema de poupança compul-sória que incluía um “empréstimo forçado” de 30% sobre carros novos e de 28% sobreo combustível, considerados como empréstimos (poupança forçada) pelo governo, jáque seriam devolvidos aos consumidores desses produtos sob a forma de ações doFundo de Desenvolvimento Nacional. Por esse motivo, o governo excluiu-os das me-didas oficiais de inflação. Os recursos do fundo deveriam ser investidos em projetos dedesenvolvimento descritos em linhas gerais em um Plano de Metas simultaneamentedivulgado, cujos resultados finais presum ivelm ente seriam maiores coeficientes de in-

187



jperíodo de euforia que se seguiu ao Plano Cruzado. Os pedidos de falência atingiramanveis recorde em todo o Brasil na primeira metade de 1987.

Um tipo parcial de indexação foi introduzido no início desse ano: as classes deobrigações do governo e instrumentos de poupança que haviam sido indexados antesdo Plano Cruzado estavam agora oficialmente ligados à taxa do overnight que, como-observamos antes, eram ativamente manipuladas pelo Banco Central. Embora hou-vesse fortes indícios de que o governo planejava assegurar que o overnight tivesse umataxa de retorno “real positiva”, ele não se comprometeu legalmente a fazê-lo. Dessamaneira, a “indexação financeira” em vigor tinha, sem dúvida, um caráter mais “par-cial” do que a praticada antes do Plano Cruzado - que era extremamente diluída porvários meios.

A dívida externa

O relacionamento do Brasil com seus credores externos sempre foi difícil, à me-dida que as conseqüências do Plano Cruzado começaram a se manifestar. A nítidamelhoria na conta comercial do país durante 1984 permitiu-lhe cobrir sua conta de

juros e, assim, usar os lucros da nova linha de crédito “involuntária” dos bancoscomerciais para reconstruir suas reservas internacionais. As negociações para reestruturara dívida dos bancos comerciais brasileiros, porém, caíram por terra no início de 1985, porque - depois de repetidas interrupções - no final de 1984, o país ficara em desa-cordo com o programa de crédito externo do FMI, de 1983. O novo governo queassumiu em março de 1985 desconsiderou outros acordos com o FMI que se haviam

tornado impopulares mesmo pelos padrões da América Latina. Como conseqüência,não se poderiam negociar novos créditos com os bancos comerciais durante 1985 e1986. Em março de 1986, os bancos comerciais concordaram em reescalonar as datasde vencimento de 1985 e em rolar as datas de vencimento de 1986 para o ano seguin-te (desde 1982 era fato conhecido que ninguém esperava seriamente que o Brasilamortizasse sua dívida).

A recusa do governo em considerar um novo programa do FMI também causoudificuldades com o Clube de Paris, o grupo de países credores que renegocia a dívidaoficial. O novo governo apoiou a exigência de um reescalonamento de vários anos,suspendendo o pagamento dos juros aos credores desse grupo de junho a abril de1985; como o Clube de Paris se recusava a considerar um reescalonamento de váriosanos sem a realização de um acordo com o FMI, suas relações com o Brasil pioraram.Em maio de 1986, entretanto, o Brasil recomeçou a pagar os juros de sua dívida como Clube e em janeiro do ano seguinte firmou um acordo de reescalonamento com oClube de Paris, com a promessa de “intensificar seus contatos” com o FMI. Issorepresentou a aceitação, em meados de 1987, de uma série de missões do FMI.

A conta de capital do Brasil permaneceu estável o bastante durante 1985, mas, na primeira metade de 1986, ocorreram problemas quando o investimento estrangeiro di-reto líquido caiu de US$ 800 milhões ao ano para virtualmente zero, tornando-se nega-tivo na segunda metade do ano. O superávit comercial continuou a cobrir a conta de

juros até meados de 1986; a partir daí, as perdas de reservas se intensificaram, levando à

190



mais irremediável sacrificou a estabilização monetária e fiscal e as políticas industriaisa favor de medidas de curto prazo destinadas a interromper o processo de impeachment. A falta de liderança econômica continuou mesmo após o vice-presidente Itamar Francoter assumido a presidência, quando teve seguidas divergências com quatro diferentesequipes econômicas durante seu primeiro ano de exercício.

Sarney depois do colapso do cruzado

Uma visão geral

Ao contrário de suas posições durante o Plano Cruzado, os formuladores da políticaeconômica no período de 1987 a 1989 parecem ter reconhecido a importância de se con-trolar o déficit público a fim de atingir uma estabilização duradoura, embora isso nãotenha representado a implementação de medidas drásticas de austeridade. Várias pro-messas de maior disciplina fiscal foram feitas, porém realizadas somente em pequenaescala. Cortes menores foram feitos em apenas alguns setores, especialmente em inves-timentos. Por razões políticas, contudo, um verdadeiro ajuste fiscal não foi colocado em

prática: faltou determinação ao Executivo devido à ansiedade em ver o Congresso votara favor do mandato de cinco anos, uma vez que a maioria dos parlamentares nunca sim-

patizou com restrições fiscais. Quando a ampliação do mandato foi aprovada, o governo já havia perdido o prestígio no Congresso, visto que a maioria dos políticos estava deolho nas eleições seguintes e estava mais interessada em receber recursos para projetos

locais, abalando desse modo as tentativas do governo de reduzir gastos. No orçamento do governo, os contínuos déficits conduziram a um ráp ido crescimen-

to da dívida interna, e a uma aceleração da inflação. O aumento da dívida, por sua vez,abalou a credibilidade dos títulos públicos, o que tornou indispensável o rápido aumen-to das taxas de juros. O recrudescimento da inflação também provocou uma redução dos

prazos dos títulos do governo. Assim, o coeficiente M t/M4 caiu continuamente na se-gunda metade da década de 1980, de 31,7% em dezembro de 1986 para 8,4% em 1989.A medida que as taxas de juros se elevavam e os prazos da dívida diminuíam (a maioriasendo colocada no mercado de overnight), criou-se uma situação em que o aumento dodéficit era provocado principalmente pelo endividam ento financeiro do governo.’

Além do impacto negativo no orçamento, a dívida pública tinha um efeito negativoadicional sobre o controle monetário devido às características de seu financiamento.

Tendo em vista os altos retornos e curtos prazos dos títulos do governo, este compro-meteu-se (através do Banco Central) em “recomprar” das instituições financeiras in-termediárias aqueles títulos que não encontravam compradores no mercado. A recompraautomática de instrumentos da dívida do governo provocou, assim, uma perda decontrole sobre a política monetária, visto que a retirada de recursos do mercado deovernight causava um aumento automático dos meios de pagamento e tais retiradasdeviam-se cada vez mais às expectativas inflacionárias. Em outras palavras, a dívida

pública nesse contexto era cada vez mais a causa principal da falta de controle fiscal(déficit financeiro) e monetário.

197



preços dos serviços públicos e outros setores controlados antes da introdução do pla-no', o problema básico foi a falha em controlar o déficit orçamentário. Os gastos dogoverno aumentaram devido aos aumentos salariais de seus funcionários que chega-ram a 26% em termos reais, à necessidade de transferir recursos aos governos estaduaise municipais, cujos deficits combinados haviam aumentado 41%, e aos aumentos dossubsídios às empresas estatais. Essa falta de controle fiscal refletia as prioridades

políticas de Sarnev, ou seja, conquistar apoio no Congresso para incluir um quinto anode seu mandato na nova Constituição. Como resultado dessa atitude, o Plano Bresserfracassou e seu autor demitiu-se em dezembro.

Do gradualismo aos choques e retrocessosMaílson da Nóbrega foi o ministro da Fazenda e principal planejador durante o

resto da administração Sarney. Inicialmente, ele se recusou a usar qualquer tratamentode choque, enfatizando somente a necessidade de se empregar medidas de auste-ridade para combater a inflação. Assim, não lançou nenhum programa de ajuste estru-tural, mas limitou-se apenas a administrar o fluxo de caixa do tesouro de modo maisrígido. Entre as principais medidas implementadas estava a proibição de contratarnovos servidores públicos, o congelamento do valor real dos empréstimos do setorfinanceiro ao setor público e a suspensão temporária do mecanismo de indexação parareajustar os salários dos funcionários públicos. Com a ausência de reformas estruturaismais profundas, Maílson complementou sua estratégia de controle de fluxos de caixacom algumas medidas artificiais de curto prazo para desacelerar a inflação. A taxa deaumento das tarifas públicas e de outras empresas controladas pelo Estado foi redu-zida' (o que contradisse sua intenção de reduzir o déficit público), assim como adesvalorização cambial. Isso significou, na verdade, que a luta contra a inflação sedava à custa dos serviços públicos e setores de exportação. Essas políticas antiinfla-cionárias gradualistas passaram a ser chamadas de a estratégia do “arroz com feijão”,devido à falta de qualquer conteúdo estrutural significativo.

Não é de surpreender que essa estratégia se tenh a mostrado incapaz de controlara inflação, cuja taxa média mensal aumentou de cerca de 18% no primeiro trimestre

para aproximadamente 28% no último trim estre de 1988. A intranqüil idade social provocada por essa situação levou os líderes trabalhistas e empregadores, subseqüen-temente acompanhados pelo governo, a tentar uma versão brasileira do bem-sucedido“Pacto Social” mexicano. Tal acordo determinaria futuros ajustes de salários e preços

a uma taxa decrescente. Bonelli e Landau observaram que essa tentativa falhou porcausa das dificuldades em conciliar interesses conflitantes que haviam sido exacer-

bados pela grande dispersão de preços relativos e ausência de apoio político.9A medida que reajustes preventivos de preços devido às expectativas de um novo

program a de choques agravavam a situação, os formuladores da política econômicaacharam necessário recorrer mais uma vez ao controle de preços. Assim, no início de1989 a administração Samey tentou, novamente, lidar com a inflação através de um

program a especial chamado “Plano Verão”, cu jas principais medidas consistiam em:(1) um novo congelamento de preços e salários; (2) eliminação da indexação, exceto

199



verno a liberar muitos ativos financeiros bloqueados antes do programado, o que foifeito aleatoriamente, sem normas bem estabelecidas.1*As muitas concessões, o impac-to do superávit no balanço de pagamentos e o processo orçamentário do setor público(cujos impostos podiam ser pagos na antiga moeda bloqueada, mas cujos gastos eramrealizados na nova moeda) levaram a um rápido processo de remonetização. Depoise 45 dias, houve uma expansão de 62,5% dos meios de pagamento, elevando-os a

14% do PIB.'0

Lma das principais metas do Plano Collor era reduzir o déficit primário de 8% doPIB para um superávit de 2%, e o superávit real alcançado em 1990 como um todofoi de 1,2%. Esse resultado, entretanto, deveu-se em sua maioria a medidas artificiaisou temporárias, como a cobrança do imposto extraordinário sobre ativos financeiros,

a suspensão do serviço da dívida consumada pelo congelamento dos ativos e o atrasodos pagamentos do governo aos fornecedores. Um legado mais duradouro foi a redu-ção da dívida como parte do PIB.20

O declínio no componente financeiro do déficit criou uma situação em que osgastos do governo com pessoal e mudanças sociais correlatas somaram 37% do totaldos gastos, enquanto transferências para estados e municípios (instituídas pela Cons-tituição de 1J88) representaram 23%. As tentativas do governo em demitir funcioná-rios foram reprimidas por essa mesma Constituição, que declarava que todos os fun-cionários do governo empregados por mais de cinco anos não poderiam ser demitido s.21Lntao, reformas adicionais que visavam à melhoria permanente da situação fiscal dogoverno dependiam agora de modificações na Constituição. Essas, por sua vez, exi-giam a aprovação de dois terços do Congresso, apoio com que Collor não podia contar.

ü Plano Collor congelou todos os preços durante 45 dias, depois do que o governo

iixou ajustes percentuais máximos a cada mês, baseados na inflação (oficial) esperadano período. Outro percentual seria determinado no dia 15 de cada mês, fixando osaumentos do salário mínimo.-Ajustes salariais que excedessem esse percentual pode-riam ser negociados entre empregados e empregadores, mas não poderiam gerar au-mentos nos preços praticados pela empresa, que estavam sujeitos a monitoramento dogoverno. Mas, como a percentagem predeterminada de 0% para abril foi ultrapassada pelos aumentos reais de preços, o governo enfrentou dificuldades políticas. A regra para salários foi abandonada depois de abril e as livres negociações entre em prega-dores e empregados iriam definir os ajustes salariais dali por diante.

O plano exerceu um forte impacto recessivo sobre a economia devido ao extraordi-nário declínio no estoque de ativos líquidos. Além disso, como foi observado por Zini,... algum impacto recessivo era inevitável por causa do armazenamento defensivo de

matérias-primas e bens acabados e do nível artificial de atividade provocado pelahiperinflação anterior”.23O PIB real caiu 7,8% no segundo trimestre de 1990. Com odesbloqueio de vários ativos congelados nos meses seguintes, a atividade econômicareagiu, produzindo o crescimento de 7,3% no PIB no terceiro trimestre (ver Tabela9.3), enquanto no último trimestre houve outro declínio de 3.4%.24 O declínio de 4,4%do PIB para o ano de 1990 como um todo, porém, não pode ser atribuído somente ao1 lano Collor. No primeiro trimestre anterior ao plano, já havia ocorrido uma queda de-,4% e as políticas restritivas gradualistas adotadas depois de junho (provocando a quedano último trimestre) também contribuíram para o resultado final.

203



Tab ela 9.3Taxas de crescimento trimestral, 1988-93

Produto

In terno Bruto Agricultura* Indústria* Serviços*

1988-1 1,6 - _ _

II - 1,2 -2,3 -2,7 0,8

III -0,5 -0,8 -1,9 0.0

IV 1,9 1,6 -2,8 -0,8

1989-1 1,2 3,9 0,0 1,6

II 4,5 -0,8 7,6 3,1III 1,1 -3,8 1,8 0,7IV 0,0 2,3 0,9 0.7

1990-1 -2,5 -6,9 -2,7 -0,8

II -8,2 4.1 -15,4 -3,8III 7.4 1.6 12,8 2.3IV -1,9 1.6 -4.8 0.0

199 l-I -4,1 -3,1 -6,0 -1.6

11 6,4 1,6 12,6 3,8III 2,3 2,3 0,0 0,0

IV -2.5 0.0 -3,8 0,0

1992-1 -0,7 6,0 -2,0 0,0

II -1,3 0.0 -2,0 0.0

III -0,7 -2,9 -1,5 -1,7IV 2,4 4,4 4.3 1,5

1993-1 3.8 4,7 -3.8 -0.2

11 1,0 - - -

III -2,6 - - -

* Ajustado sazonalmente. Fon tt: Boletim ConjunturaL Rio dc Janeiro, IPEA, vários exemplares.

Quanto ao aspecto externo, o governo Collor deu início a um processo deliberalização que continuou no começo da década de 1990. Introduziu-se uma redução^gradual de tarifas e permitiu-se a flutuação do câmbio. Com a aceleração da inflação

ma segunda metade de 1990, a taxa de câmbio real começou a se valorizar, o que levouo governo a interferir no mercado cambial a fim de evita r uma séria sobrevalorização<io cruzeiro. A sobrevalorização observada no meio do ano, combinada com a elimi-

jnação do programa de incentivo às exportações, causou um declínio de 8,7% nas■exportações em 1990, enquanto as importações aumentaram 11,5%, não só devido àsobrevalorização, mas também ao aumento dos preços do petróleo originados pelacrise do Iraque. Com o processo de liberalização, as importações poderiam ter aumen-tado ainda mais, não fosse a recessão econômica.

.204



Tabela 9.5Preços e m eios de pagamento, 1988-92(Taxas de crescimento m édio men sal)

Preços M , V, M l Mt

1988 1 18.3 4,7 11.8 15.7 15.9II 20,2 16,4 26,7 23,0 22.3III 23,4 15,7 22,7 23,0 23,0IV 28,2 34,6 30,4 28,9 28,4

1989 1 17,5 12.2 20.4 21.5 19.0II 14,9 19,7 14,4 12,9 14,4

III 37.8 21,1 33,1 30.4 30,1IV 44.5 56,2 50,6 45.0 46,7

19901 75.0 91,7 24.4 28.4 27.4II 9.8 24,7 32.4 27.9 33,2III 12,5 8.0 9.2 11.5 13,5IV 16,0 19.3 15,7 15.9 15,6

1991 1 16.1 14,8 16.0 16.4 15,1II 8,4 8,5 8.7 9,1 11,2

III 14.8 13,5 16.3 15,1 16,2IV 24.6 21,1 32,7 32,5 29.5

1992 I 24,1 9,3 32.2 30.4 32,3II 20,8 24,6 26.7 25,7 26,8III 24,9 20.7 23.9 23,9 24,6IV - - - - -

Fonte: Calculad o com base na Conju ntura F.commica.

impostos devidos por empresas, para compensar pagamentos em excesso durante oPlano Collor I.

Os esforços fiscais foram, porém, mais do que equilibrados pela expansão monetária.Em agosto e setembro, o excesso de liquidez provocado pelo início da liberação dosativos bloqueados fez com que as taxas de juros fossem negativas. Na Tabela 9.5, pode-se observar que o crescimento médio mensal dos meios de pagamento foi de 8,5% nosegundo trimestre, aumentando para 13,5% no terceiro, enquanto M, subiu de 8,6% para 16,3% nos mesmos períodos, respectivamente. Esses fatos, associados à não-adoção

de medidas antiinflacionárias rígidas por parte do governo causaram uma explosão dasexpectativas de inflação, cuja taxa mensa l aumentou de 16% para 26% em ou tubro, ge-rando uma crise no mercado de câmbio com uma forte especulação em relação ao cruzei-ro. O governo reagiu elevando bruscamente as taxas de juros, que atingiram 6% ao mêsem termos reais após setembro e causaram uma desvalorização do cruzeiro em 14% aci-ma da inflação, medidas que conseguiram controlar a crise de outubro. As altas taxas de

juros, po rém, provocaram um aporte de capital sign if icat ivo, o que contr ib uiugrandemente para novos aumentos nos meios de pagamento —a taxa de crescimentomensal de M, no último trimestre aumentou para 21,1% e a de M, para 32,7%.29

207



O PIB real aumentou cerca de 1,1% em 1991. A maioria desse crescimento con-centrou-se no segundo trimestre e estava ligada ao congelamento de preços; contudo,as elevadas taxas de juros predominantes na segunda metade do ano, e a redução dosgastos do governo causaram uma queda significativa no crescimento no terceiro tri-mestre e uma taxa real de crescimento negativa no trimestre final daquele ano.

Perto do final de 1991, a equipe de Marques Moreira introduziu ainda um novo programa antiinflação para 1992-93, baseado numa forte restrição ao crédito,30 numgradual fortalecimento das finanças públicas e numa taxa de câmbio que deveriamanter o valor real do cruzeiro. O governo enviou um pacote fiscal para aprovação noCongresso que incluía importantes mudanças no imposto de renda, a redução dadedutibilidade dos pagamentos de benefícios extras da base de renda das empresas

e um aumento das taxas de impostos das faixas de tributação mais elevadas. Houveaumento em alguns impostos diretos e a eliminação de muitos impostos de menorimportância. Também foram envidados esforços no sentido de cobrar os atrasados ede melhorar a administração dos impostos. A maioria das medidas desse pacote fiscalnão foi aprovada pelo Congresso que, em dezembro de 1991, sancionou algumasmedidas emergenciais, que consistiam na indexação de todos os impostos e da modi-ficação da legislação tributária.

Por inúmeras razões, entretanto, a situação fiscal em 1992 se deteriorou. Na pri-meira metade desse ano, as receitas do governo foram menores do que o programadodevido às contínuas disputas legais quanto ao pagamento de impostos de seguridadesocial (o Finsocial e seu sucessor, o Cofins), a reduções maiores do que as esperadasno pagamento de impostos de empresas para compensar os pagamentos excessivos de1990 e às quedas na arrecadação de outros impostos decorrentes da redução da ativi-dade econômica. Esse declínio da receita foi compensado apenas em parte por cortesem dispêndios correntes e de capital. As finanças públicas ficaram ainda mais fracasna segunda metade de 1992 por causa do aumento dos salários dos funcionários pú- blicos,’ das aposentadorias (uma determinação do Tribuna l Superior fez com que ogoverno repusesse perdas retroativas a setembro de 1991) e do impacto de outrosgastos correntes e de investimento. Além disso, permitiu-se que os preços dos servi-ços públicos caíssem bruscamente numa tentativa de frear a inflação. Finalmente,devido às políticas de restrição ao crédito na primeira metade de 1992, os gastoslíquidos do governo referentes ao serviço da dívida aumentaram de 0,6% do PIB em1991 para 2,1% em 1992, apesar da queda que vinham sofrendo os juros da dívidaexterna. Em 1992, o déficit operacional totalizou 2,5% do PIB.

A rígida polí tica monetária praticada no início de 1992 fez com que as taxas de juros

reais anuais no mercado de overnight chegassem a 44%. Tal política foi motivada pelanecessidade de se tentar neutralizar o grande aumento das reservas internacionais (verApêndice, Tabela A4), pela liberação dos ativos bloqueados remanescentes e pela as-sistência financeira que o Banco Central era obrigado a dar à Caixa Econômica Federal(CEF) e a vários bancos estatais que enfrentavam graves problemas de liquidez. Devi-do à contínua fragilidade da economia, entretanto, houve um relaxamento da políticamonetária na segunda metade de 1992 e as taxas de juros reais caíram para 8%.

As taxas de inflação declinaram de 27% em janeiro para 18% em abril, mas torna-ram a subir, atingindo uma média de 25% ao mês na segunda metade do ano. O

208



cia dívida e, subseqüentemente, o principal/-’ Essa gradual perda de credibilidade exi-g i u a redução dos prazos de financiamento, atingindo um ponto em que a maior parted a dívida estava sendo financiada pelo overnight com taxas de juros reais cada vez maisa lt a s . Essas elevadas taxas de juros, associadas ao grande estoque da dívida, aumenta-r a m significativamente os gastos financeiros do governo, cuja parcela no total de gastosc re s c e u rapidamente. Isso criou um círculo vicioso: dívida -»- déf icit -»- dívida.

O Brasil encontrou-se numa situação em que uma grande quantidade de recursosfina nc eiro s era investida no overnight , que apresentava extrema liquidez e que poderias e r transformada em dinheiro a qualquer momento , com o risco de uma evasão dec a p it a l para ativos reais. Em 1989, por exemplo, enquanto o estoque de M representava1,7% do PIB, M, eqü iva lia a 12% do PIB. Havia, assim, a ameaça real da perda de

controle sobre os meios de pagamento, devido à possibilidade de uma rápida retirada<do overnight e/ou da inviabilidade do financiamento do governo através da emissão denovos instrumentos de dívida. Como conseqüência, houve uma crescente perda deconfiança e rejeição da moeda nacional, tornando mais fácil que o conflito distributives e manifestasse via aumento de preços.

Nesse contexto, encontram-se respostas para questões como: por que as empresas brasi leiras concederam aum entos salariais nominais com pouco impacto nos níveis deemprego? Por que os consumidores brasileiros aceitaram os aumentos de preços semreduzir significativamente suas compras? Em outras palavras, por que o mercado san-cionou esses aumentos de preços, permitindo que pressões distributivas se manifes-ta sse m através da inflação? A resposta é: tod as as empresas sabem qu e podem repassaros aumentos dos insumos aos seus clientes, quando esses preferem continuar com-

p rando produtos mais caros a agarrar-se à moeda, cujo valor, eles acreditam, conti-nuará a decrescer a um ritmo acelerado. Naturalmente, o processo inflacionário nãoresolve o conflito distributive e o esquema de indexação generalizada “institucionaliza”e agrava o fenômeno.

De acordo com esse diagnóstico, vale a pena destacar a inconsistência das várias es-tratégias de estabilização experimentadas durante o período analisado. Por um lado, ossucessivos choques e congelamentos de preços/salários não foram acompanhados peloajuste fiscal estrutural necessário perdendo, assim, progressivamente, sua credibilidadee fazendo com que cada choque sucessivo exercesse um impacto menor sobre a infla-ção. Por outro lado, as políticas que visavam à austeridade fiscal e monetária foram insu-ficientes para reverter as expectativas, o que era crucial para um programa de estabiliza-ção eficiente. Segundo nossa interpretação da crise da inflação, a confiança na moedanac iona l depende de um ajuste estrutural perm anente nas finanças públicas. Logo, sim-

plesmen te controlar os fluxos de caixa, adiar determinados gastos e arquitetar medidastemporárias para aum entar a receita não desperta rão a desejada confiança, ao não garan-tir um eficiente controle futuro dos meios de pagamento. Ainda mais sério, entretanto,é a tentativa de controlar M, a curto prazo sem um equilíbrio fiscal, visto que isso vairequerer taxas de juros extremamente elevadas. Essa situação agrava problemas futurose causa dúvidas crescentes entre o público em geral, sobre a viabilidade financeira dogoverno, à medida que aum enta a dívida e o custo de seu serviço.44

Além do impacto sobre a instabilidade de preços, a crise das finanças do governoe suas implicações anteriormente descritas também obrigaram os formuladores da

216



10

A ilusão de estabilidade:a economia brasileiradurante o governoFernando Henrique Cardoso

(em co-autoria com Edmund Amann)

U \ 1 PROBLEMA ENDÊMICO dos governos brasileiros, com exceçãodos primeiros anos do regime militar, tem sido sua incapacidade de tomar decisõesexplícitas sobre que grupo socioeconômico deve suportar o peso de financiar progra-mas governamentais e/ou de estabilização fiscal. A solução tradicional era fazê-la atra-vés da inflação.1Esse método, contudo, tornou-se inviável quando agentes econômicosdo setor formal conseguiram adotar indexadores contra a inflação, resultando em umahiperinflação insustentável. Outra solução era o empréstimo de fontes estrangeiras enacionais, viabilizada com a introdução do Plano Real. Seu sucesso inicial conferiusuficiente credibilidade ao governo para tentar percorrer esse caminho. Essa

credibilidade, porém, residia na suposição entre os investidores de que o ajuste fiscalseria realizado em um período de tempo relativamente curto. Quando tal não ocorreu,essa segunda solução para o dilema da distribuição tornou-se inviável e o Plano Realchegou ao fim. Essa segunda saída é a história de que trataremos neste capítulo.

Começaremos por descrever o Plano Real, como foi introduzido e administrado.Em seguida nos concentraremos nos desequilíbrios estruturais com que ele se depa-rou e os vários artifícios usados para contorná-los, mas que acabaram por conduzir auma série de contradições que provocaram sua queda. Também examinaremos o impacto que esses acontecimentos exerceram sobre o lado real da economia.

220



TJRV em Cruzeiros Reais aumentava todos os dias, acompanhando a taxa de câmbio.Preços oficiais, contratos e impostos eram fixados em URV, e o governo estimulava seuuso voluntário por agentes econômicos privados. Gradativam ente, um crescen te númerode preços foi sendo fixado em URVs, embora as transações ocorressem em CruzeirosReais.5

Em meados de 1994, uma parcela cada vez maior de preços era cotada em URVs, e ogoverno dec idiu introduzir uma nova moeda cuja unidade era igual a esse indexador. Issoocorreu em Ia de julho com a introdução do Real equivalente a uma URV, ou US$ 1,00,equivalente a CR$ 2.750,00 antigos. Na época da conversão de preços da antiga moeda

para o Real houve uma onda de aumento de preços em vários supermercados e lojas,quando muitas empresas se aproveitaram da confusão inicial do público sobre os preçosrelativos na nova moeda. Além disso, muitos executivos temiam a introdução de um

congelam ento de preços, habitual em tentativas anteriores de estabilização.O governo, porém, absteve-se de impor quaisquer congelamentos e usou sua rede

de relações públicas para sugerir ao público que reduzisse suas compras de artigos de primeira necessidade a fim de forçar uma redução nos preços. Como agora os consu-midores dispunham de uma moeda que, supunha-se, manteria seu poder aquisitivo,eles estavam em posição de “negociar”, ou seja, de esperar e não pagar pelas merca-dorias o preço recém-aumentado. De fato, logo alguns preços começaram a cair eforam sentidos os primeiros resultados na queda das taxas de inflação semanais.

Juntamente com a introdução da nova moeda, o governo adotou uma política jnonetá ria restritiva que consistia em empréstimos de curto prazo para financiar ex- portações, um depósito compulsório no valor de 100% sobre depósitos à vista e umJimite da expansão da base monetária de R$ 9,5 bilhões até o final de março de 1995.6

Tara o trimestre de julho-setembro de 1994, a expansão foi limitada a R$ 7,5 bilhões.Em agosto de 1994, contudo, o governo foi obrigado a rever esse número, admitindoum aumento de R$ 9 bilhões em setembro, causando algum impacto nas expectativasinflacionárias, embora a maior parte do aumento do valor da planejada expansão possaser atribuído ao crescimento da demanda por dinheiro.

As autoridades monetárias também mantiveram elevadas as taxas de juros a fim decontrolar um aumento excessivo no consumo e desestimular a formação de estoques-especulativos. Como medida complementar para desencorajar grandes influxos decapital que as elevadas taxas de juros poderiam atrair, as autoridades fixaram o preço<le venda do Real em US$ 1,00, enquanto permitiam que seu preço de compra fosseavaliado de acordo com o mercado. Com influxos substanciais de capital e contínuosrsuperávits comerciais, o Real de fato se valorizou, atingindo R$ 0,85 em relação aodólar americano em novembro de 1994 (Veja Tabelas 10.1).

O impacto inicial do Real

Os resultados iniciais do plano foram positivos. A inflação foi trazida de uma taxa mensald e 50.7% em junho de 1994 a uma de 0,96% em setembro; em outubro e novembro, elarfoi de 3,54% e 3,01%, respectivamente, e em dezembro de 2,37%. Em 1995, a maior taxa jnensal foi de 5,15%, em junho, e a mais baixa, 1,50%, em outubro. O aumento cumula-tivo de preços em 1994 foi de 1,340%, enquanto em 1995 ele caiu para 46,17%.



Tabela 10.1aTax as de inflação anua is 1990-99

1990 2,739

1991 415

1992 991

1993 2.104

1994 2,407

1995 68

1996 9,3

1997 7,5

1998 1,7

1999 8.4

2000 5.3

Fon/e: Conjuntura FconomictJ.

Tabela 10.1bTaxas de inflação mensais 1994-99

1994 1995 1996 1997 1998 1999

Janeiro 42,2 1,4 1,8 1,6 0,9 1,1

Fevereiro 42,4 1,2 0,8 0,4 0,0 4,4

Março 44.8 1,8 0.2 1,2 0.2 2,0

Abril 42.5 2,3 0.7 0,6 -0,1 0,0

Maio 41,0 0,4 1.7 0,3 0,2 -0,3

Junho 46.6 2,6 1.2 0,7 0,3 1.0

Julho 24,7 2.2 1.1 0,1 -0,4 1,6

Agosto 3,3 1,3 0.0 0,0 -0,2 1,4

Setembro 1,5 -1,1 0.1 0,6 0.0 1,5

Outubro 2,5 0,2 0,2 0,3 0.0 1,9

Novembro 2,5 1,3 0,3 0,8 -0,2 2.5

Dezembro 0,6 0,3 0.9 0,7 U 1,2

Fonte: Conjuntura Kronòmira.

O índice de crescimento da economia, que já fora substancial nos dois primeirostrimestres anteriores à introdução do Real, atingindo uma média de 4,3% ao ano na

primeira metade de 1994, chegou a uma méd ia anual de 5,1% na segunda metadedesse ano, de 7,3% em março de 1995, de 7,8% em junho e de 6,5% em setembro de1995. O principal setor foi o da indústria, cujo aumento anualizado de produção foi de9,2% em março de 1995 e de 9,7% em junho, e cuja utilização de capacidade indus-trial, que foi de 80% em julho em 1994, aumentou para 83% em outubro e para 86%em abril do ano seguinte. A taxa de investimento que havia sido baixa por mais de



Tabela 10.1cTaxas de câmbio mensais (R$ por US$), 1994-99

1994 1995 1996 1997 1998 1999

Janeiro 0,14 0,85 0.97 1.04 1,12 1,98

Fevereiro 0,20 0,84 0.98 1.05 1,13 2,06

Março 0.28 0,89 0,99 1,06 1.13 1,72

Abril 0,40 0.91 0,99 1.06 1.14 1,66

Maio 0,58 0.90 0,99 1,07 1.15 1,72

Junho 0,83 0.91 1,00 1,07 1.15 1,77

Julho 0.93 0.93 1,01 1,08 1,16 1,79

Agosto 0.90 0,94 1,01 1,09 1.17 1,91Setembro 0,87 0,95 1,02 1.09 1,18 1,92

Outubro 0,84 0.96 1,02 1,10 1,19 1,95

Novembro 0.84 0,96 1,03 1,11 1.19 1,92

Dezembro 0.85 0,97 1,04 l . l l 1,21 1,85


uma década recuperou-se, chegando a 16,3% do PIB durante o ano de 1994, caindo para 16% em março, mas então passando a 16,7% em junho de 1995 e 16,8% emsetembro.7Do segundo trimestre de 1994 ao segundo trimestre de 1995, o consumoaumentou em 16,3%. O aumento das vendas refletiu principalmente o poder de compra dos grupos de renda mais baixa cuja renda real aumentou, pois as perdas mensaisocorridas num clima de quase hiperinflação haviam desaparecido. Além disso, à me-dida que os salários nominais também foram aumentando na segunda metade de1994, os salários reais ficaram 18,9% mais altos nos primeiros dois meses de 1995 doque um ano antes. (Veja Tabelas 10.1 e 10-2)

O Plano Real tam bém exerceu impacto positivo nos balanços das empresas. Por exemplo, um levantamento realizado em 72 empresas pela revista Exame constatou que elashaviam tido um lucro de US$ 5,5 bilhões em 1994 comparado a somente US$ 867 mi-lhões no ano anterior; a taxa de retorno sobre ativos subiu de 3,1% em 1993 para 9,8%em 1994.“

A taxa de câmbio torna-se o principal instrumento da política

econômica

Com o término do ajuste fiscal inicial e muito limitado, e a desindexação da econo-mia em seu estágio final, os formuladores de políticas econômicas passaram a contarmuito com o uso de uma elevada taxa de câmbio para manter a estabilidade de preços.A elevada taxa de câmbio como meio de controlar a inflação dependia explicitamentede uma abertura cada vez maior da economia brasileira que já se havia iniciado nos primeiros meses do governo Collor. E ntre 1990 e 1994, as tarifas médias sobre produ-tos importados havia caído de 32,2% para 14,2%.9A medida que caíam os preços das

224



Tabela 10.2

a) A evolução do PIB do Brasil, 1985-99

PIB a preços Taxa de PIB per capita a PIB em USS

de 1998 (Bilhões crescimento preços de 1998 IPreços atuais)de R$) real (%) (RS)

1985 662 7.8 5.017 211

1986 712 7.5 5.285 258

1987 737 3,5 5.368 282

1988 736 -0.1 5.266 306

1989 760 3.2 5.338 416

1990 727 -4,4 5.042 469

1991 734 1.0 5.014 406

1992 730 -0,5 4.910 387

1993 766 4.9 5.075 430

1994 811 5,9 5.295 543

1995 845 4,2 5.441 705

1996 868 2,8-7 5.514 775

1997 900 3,6 5.640 802

1998 901 0,1 5.571 775

1999 905 0,5 5.599 519

Fonte: Banco Centrai do Brasil, Relatório 199K; estimativa do autor baseada no Boletim Conjuntura!. Country Repon, KII , 4* trimestre, 1999.

de outubro de 1999. Brasil

b) Brasil: índices de crescimento setorial do PIB

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

GDP 4.2(4,92) 5,8(5,85) 4,2(4,22) 2,8(2,76) 3,7 0.1 0,5

Agricultura -1,0(-0,07) 8,1(5,45) 4,1(4,08) 4,1(4,06) 2,7 0,2 6,6

Indústria 6,9(7 ,01) 6,9(6,73) 1,9(1,91) 3,7(3,73) 5,5 -0,9 -1.7

Mineração 0.6 4.7 3,7 6,7 6.8 9,2 9,7

Fabricação 8.1 7.7 2 ,0 2.8 4,2 -3.3 -1.8

Construção 4,8 6,1 -0.4 5.2 8,5 1,9 -3.5

Serviços 3,5(3,21) 4,1(4,73) 4,5(4,48) 1.9(1,87) 1,2 0.7 1,2

Finanças -2.2 -2.8 -7,4 -7,7 -2,7 0,1 0,5Comércio 3.5 4,1 8,5 2,4 3,9 -3,4 -0,9

Fonte: Banco Central do Brasil. Relatório 1998 e Role/im mensal . Os números entre parê ntese s são estimativas revisadas calcu-ladas pelo IBGE e publicadas em Conjuntura Eronômica, dezembro de 1998.

225




Data

Julho 1994

Janeiro 1995

Janeiro 1995

Fevereiro 1995

Novem bro 1995

Meados de 1995

Fevereiro 1996

Abril 1997

Março 1998

Outubro 1998

Outubro 1998

No vem bro 1998

Janeiro 1999

Janeiro 1999

Novem bro 1999

Janeiro 2000

e) Cronologia de pri nci pa is eventos e reformas econômicas, 1994-99

Reforma

Introdução bem-sucedida do Real como nova moeda do Brasil.

Fernando Henrique Cardoso assume a presidência.

Entra em vigor a Tarifa Ex terna Comum do Mercosul, liberalizando ainda mais o co mércio.

E aprovada a Lei 8.987, regulando concessões para que empresas privadas administrem

serviços de utilidade pública. Essa legislação prepara o caminho para uma nova onda de

privat izaçõ es.

E aprovada a Emenda Constitucional n- 9, abrindo a exploração e produção de petróleo ao

capital nacional e internacional.

Apresentação da Emenda Constitucional ne 175 ao Congresso, destinada a simplificar o

sistema de tributação. Esse fato dá inicio a uma nova rodada de negociações no Congresso

quanto à retorma tributaria, principalmente os impostos indiretos.

E aprovada Lei com plem entar que cria o Cofins, um impo sto destinado a melhorar a situação

do sistema de Previdência Social.

É aprovada a Lei 9.630, estabelecendo novas alíquotas par a as contribuições da P revidência

Social para servidores públicos ativos e aposentados.

E aprovada uma Em enda Constitucional dificultando as condições de emprego para servidores

públi cos. Para t er efe ito , é pr ec iso que se ap rov e a l eg isl aç ão e ela a inda est á em de ba te no

Congresso desde janeiro de 2000.

O presidente Fernando Henrique Cardoso é eleito para um segundo mandato.

E parcialmente aprovada a legislação que cria con dições ma is rígidas para contribuiçõ es para a

Previdência Social. Foram estabelecidos períodos mínim os de contribuição e idades para

aposentadoria para trabalhado res do setor privado que contribuem para a Previdência S ocial

(INSS).

Seguindo um período de continu ada pressão de baixa sob re o Real e o esgotamento das

reservas, o FMI lança um p aco te de auxílio. O Co ngresso aprova um plano emergencial de

estabilização com ênfase em aumento de impostos e corte de gastos.

Finalmente o dólar é descolad o do Real e, subseqü entem ente, a moeda brasileira desvaloriza

drasticamente.

E aprovada a lei que obriga os servidores público s aposen tados a contribuir com a Previdência

Social. Essa medida foi cons iderada inconstitucional pela Suprema Corte em setembro de

1999, fazendo com qu e o G overn o criasse uma nova e m end a constitucional (que aind a não foi

aprovada desde janeiro de 20 00 ) e novos aumentos de im postos em ergenciais.

E aprovada a lei que introduz normas atuariais no cálculo dos benefícios do INSS para

trabalhadores do setor p rivado. O efeito dessa legislação é introduzir maior correspondên cia

entre benefícios e con tribuiçõ es da Previdência Social.

Leis cruciais relerentes à refor m a tributária, ajustes fiscai s em nível estadual e m unicipal (isto

é, a Lei de Responsabilidade Fiscal) e condições de em preg o no setor público ainda se

encontram no Congresso. É improvável que essas leis sejam aprovadas rapidamente.

Fonte: Elaboração própria.



área essencial da reforma estrutural —a liberação do mercado —foi mais rápida {verTabela 10.5e). Entretanto, apesar da crescente pressão externa no final de 1998, ogoverno foi apenas parcialmente bem-sucedido ao garantir a aprovação de medidasessenciais para a reforma fiscal, quando um Congresso relutante rejeitou emendascruciais como a criação de um imposto para funcionários públicos aposentados.

O governo também contou, em grande parte, com o processo de privatização parasolucionar seus problemas fiscais. Esse processo já havia sido iniciado no governoCollor, mas fora limitado principalmente aos setores siderúrgico e petroquímico.Durante o governo do presidente Fernando Henrique ele ampliou-se extraordinaria-mente ao incluir empresas de serviços públicos. Entre 1995 e 1998, as receitas anuaisadvindas da privatização aumentaram de menos de US$ 2 bilhões para mais de US$ 35 bilhões21à med ida que o processo de privatização foi ampliado para incluir em presas

de serviços públicos (como telecomunicações, geração e distribuição de energia elé-trica) e minerais.

Fluxos de capital

O déficit em conta corrente atual, que se avolumava (ver Tabelas 10.4a e 10.4b)foi financiado por uma entrada significativa de capital externo. Pode-se observar quese contou significativamente com investimentos líquidos em carteiras de investimen-tos que aumentaram de uma média anual de US$ 0,62 bilhões nos anos de 1990 a1992 para US$ 4,5 bilhões no período de 1995 a 1997. Com as crises da Ásia/Rússiaem 1998, porém, eles se tornaram negativos, caindo para US$ -4,5 bilhões, quando os

investidores sacaram os fundos em grande quantidade imaginando que a taxa cambialnão poderia continuar supervalorizada por muito mais tempo. O investimento diretolíquido passou a ter contribuição significativa a partir de 1995. Nos anos de 1990 a1992, ele atingia uma média de US$ 0,3 bilhões ao ano, passando para US$ 16,3

bilhões no pe ríodo de 1996-98. Isso se deveu a investimentos multinacionais emnovas fábricas (possivelmente para atender não só ao grande mercado doméstico,como também à futura ampliação do Mercosul). Deve-se observar que nesse períodoo Brasil dependeu muito menos de empréstimos de bancos internacionais do que nadécada de 1980. Por exemplo, em 1994, 68% das entradas de capital correspondiama empréstimos internacionais; esses empréstimos caíram para 16% em 1998. Já oinvestimento estrangeiro direto representou um papel mais significativo no financia-mento do déficit da conta corrente no período, aumentando os influxos líquidos decapital de 19% em 1995 para 27% em 1998.

A medida que aumentavam as entradas de capital, crescia o peso da dívida externaa elas associado. Entre 1996 e 1998, o total da dívida externa cresceu de US$ 179,9 bilhões para US$ 235 bilhões. Curiosam ente durante esse período a dívida ex terna dosetor privado aumentou num ritmo maior do que a do setor público, passando de US$86 bilhões em 1996 para US$ 140 bilhões em 1998. Os principais componentes dadívida externa do setor público, contudo, apenas aumentaram moderadamente, passan-do de um total de US$ 98,9 bilhões em 1996 para US$ 99,2 bilhões em 1998. Já a dívidainterna do setor público cresceu mais rapidamente, aumentando de R$ 237 bilhões em

23.V



_9 9 6 para mais de R$ 320 bilhões em 1998. Devemos lem brar que uma grande par-c e l a da dívida interna pertencia, de fato, a grupos de investimento estrangeiro quez>rocuravam tirar vantagem da combinação da elevada taxa de juros praticada no paísst uma elevada e estável taxa de câmbio.

O desempenho da economia do Real

Como já mencionamos, o Plano Real começou com um crescimento espetacular. At a x a de crescimento de 5,9% ocorrida em 1994 e a de 4,2% em 1995 estiveram relaciona-d a s à explosão de consumo associada ao impacto imediato da estabilização de preços. O

jjo s te rio r declínio na taxa de crescimento (ver Tabela 10.2a) está associado ao e feitom ode ra do r provocado pelas altas taxas de juros e o lento desemp enho das exportações.C o m o agravamento da crise em 1998, o crescimento caiu para 0,2%, refletindo taxas decrescimento mensais negativas que caracterizaram a segunda metade desse ano. Numat» a s e setorial, pode-se ver na Tabela 10.2b que a atividade na indústria de transformaçãoe r a o elo mais fraco, novamente refletindo o impacto das taxas de juros. Como fator posi-t iv o , pode-se observar que a formação de capital melhorou no período de 1994-98 (verT a b e la 10.3), o qu e reflete o aumento do investimento direto de multinacionais e tam- b é m de grupos nacionais e estrangeiros que assumiam empresas privatizadas.

Com a exposição de vários setores ao aumento da concorrência externa devido àabertura da economia brasileira, empresas nacionais e estrangeiras realizaram grandesesforços para melhorar sua tecnologia. O resultado foi um aumento significativo nata x a de crescimento anual da produtividade de mão-de-obra (ver Tabela 10.8). Ta lvezesse tenha sido um dos fatores que levou alguns dos formuladores de políticas eco-nômicas do país a não acelerar a desvalorização. A diminuição dos custos de produçãodomésticos por meio de um aumento de produtividade levaria a um poder de con-corrência maior no mercado externo. A produtividade não era necessariamente ava-liada de maneira otimista como se depreende do estudo realizado pela firma deconsultoria internacional Mc Kinsev. O estudo maciço do Mc Kinsey Global Institute, publicado em março de 1998, constatou qu e “com exceção do aço, a produtividadede todos os setores no Brasil não atinge a metade da produtividade nos Estados

Tabela 10.6

Gastos selecionados do gover no (% dos gastos totais do governo fed era1)

Transferências para governos municipais e estaduais

Juros sobre empréstimos

Juros sobre títulos do governo

Amortização

1994 18.0 4,6 7,1 3,0

1995 19,0 5,2 7,8 5,7

1996 18.3 4,9 10.2 5.0

1997 19,3 6.4 8,4 8,2

1998* 19,0 5,5 13,6 5,3

* Janeiro a novembro. Fonte: Conjuntura Econômica.

234



e i s próximos a 50% ao ano em term os reais em setembro de 1998. Após as eleiçõese outubro desse ano, o governo tento u obstinadamente conseguir que o Congresso

rovasse emendas à Constituição que aumentariam os impostos sobre as contribui-õ e s dos aposentados e tornariam perm anente e mais elevado um imposto especialo b r e transações financeiras. A comunidade internacional também ficou preocupadao m a possibilidade de que ocorresse no Brasil um colapso semelhante ao da Rússia■ da Ásia. Em novembro de 1998, foi criado um pacote pelo FMI, o Banco Mundial; o governo americano, para disponibilizar US$ 41,5 bilhões para sustentar o tãoo f ri d o Real.29 N o início, o governo obteve algum sucesso em suas tentativas de-u m p rir o novo programa. Em meados de dezembro de 1998, o Congresso havial provado aproximadamente 60% do ajuste fiscal exigido pelos termos do programa.

mtretanto, no decorrer desse mês, o governo sofreu uma grave derrota com a rejeiçãoi e suas propostas para as aposentadorias. Depois desse revés, as saídas de capital-< iineçaram a se acelerar mais uma vez, sendo acompanhadas do esgotamento das-e se rv as internacionais.

Contribuindo para o agravamento da crise que se expandia, alguns governadores] c oposição recém-eleitos liderados por Itamar Franco, d e Minas Gerais, ex-presi-

zlente, rebelaram-se e promoveram a moratória dos pagamentos dos serviços dad ív id a dos estados, entre os quais os mais importantes eram Minas Gerais, RioCirande do Sul e Rio de Janeiro. Esse fato abalou seriamente a credibilidade docompromisso brasileiro em relação ao ajuste fiscal e dificultou a interrupção da saídad e capital.

Em meados de janeiro de 1999, quando se tornou óbvio que as elevadas taxas de

j i_iros não podiam impedir a saída de capital e estavam gerando uma grande recessãoeconômica, o governo cedeu e permitiu que a taxa cambial flutuasse livremente. Nosd o i s meses seg uin tes ela desvalorizou 40%’. Dessa forma, a ilusão do Plano Real•chegou ao fim. A maxidesvalorização do Real criou um desafio para a sobrevivênciad o Mercosul. Repentinamente, a Argentina foi inundada por produtos brasileiros,enquanto suas exportações para o Brasil caíam drasticamente (o Brasil era responsável jz>or quase um terço das exportações argentinas). A Argentina tentou contornar oí m pacto causado pela desvalorização brasileira instituindo taxas de importação espe-c iais. Assim, essa desvalorização destacou a necessidade d e os membros do Mercosulcoordenarem suas taxas de câmbio e políticas macroeconômicas se quisessem que aunião alfandegária sobrevivesse.

O impacto exercido pela desvalorização de janeiro sobre a taxa de inflação do país±~oi relativamente branda. Pode-se observar na Tabela 10.1b que, após um salto inicialn o s dois primeiros meses após a desvalorização, a taxa caiu novamente durante quaseto d o o ano de 1999. Isso decorreu da excessiva capacidade produtiva e altas taxas dedesemprego, que pressionaram vários setores a não passar adiante os aumentos decustos relacionados aos preços mais elevados das importações. Além disso, as autori-dades do Banco Central mantiveram as taxas de juros extremamente altas a fim dedesestimular a especulação negativa em relação ao Real (a taxa mensal do overnight

aumentou para 3,33% em março e a taxa de CDBs de 30 dias, para 3,17%), reduzindo-as gradativamente somente na segunda metade de 1999. No final de 1999, a inflaçãoliavia aumentado 8,9% naquele ano.

238



por dólar) —até 1942 a moeda em vigor era o mil-réis), o que resultou numa '‘farra” deimportações que deixou o país sem reservas adequadas no período de um ano e em1947 levou à reimposição de restrições de comércio e pagamentos. A taxa cambial“real” em 1952 chegava quase à metade do que era em 1946. As medidas de proteçãoadotadas no final da década de 1940, embora tivessem sido planejadas essencialmente para defender o balanço de pagamentos do país, agiram como estímulo ao prossegui-mento do processo de industrialização, principalmente de bens de consumo, que haviacomeçado na década de 1930.1

Já vimos como o governo brasileiro adotou a ISI (Import-Substitution Industria-lization) na década de 1950 como sua principal estratégia de desenvolvimento e comoas medidas de proteção do final da década de 1940 eram agora deliberadamente

empregadas como instrumentos de promoção da ISI em vez de serem usadas primor-dialmente para proteção do balanço de pagamentos. A ênfase estava em desenvolvera capacidade produtiva doméstica para tantos produtos manufaturados antes impor-tados quanto possível. Deu-se atenção especial à produção interna de bens de con-sumo mais sofisticados, insumos básicos, energia, e assim por diante. Notamos que

para esse fim foram aplicados vários tipos de sistemas de controle cambial e de tarifas.Estas últimas resultaram numa estrutura de tarifas efetivas superior a 250% para

produtos manufaturados.2As políticas voltadas para o capita l estrangeiro eram ex tre-mamente favoráveis. Não só havia a atração de um mercado amplo e largamente

protegido, como foram desenvolvidas outras medidas que favoreciam as empresas queinstalavam unidades de produção no Brasil (ver Capítulo 4).

Essas políticas não-ortodoxas da ISI dificultaram a obtenção de muitos financia-mentos de instituições internacionais, como o Banco Mundial ou órgãos de auxílioamericanos, e a maioria dos financiamentos vinha do setor privado internacional.

A abordagem global do desenvolvimento na década de 1950 tinha uma “preocu- pação interna” . A ISI deveria tornar o crescimento do Brasil menos dependente doscentros industriais tradicionais do mundo, isto é, o “mecanismo de crescimento” re-sidiria cada vez mais no setor industrial em recente desenvolvimento. Conseqüente-mente, o indicador de sucesso do período era a rapidez com que o coeficiente deimportações estava sendo reduzido.

Durante todo o período as exportações foram negligenciadas. De fato, as políticasda ISI adotadas pelo Brasil funcionaram em detrimento do setor de exportação. Mui-tos analistas acharam que longos períodos de supervalorização do câmbio limitarama expansão das exportações tradicionais e novas. Como resultado de sua negligência, aestrutura das mercadorias de exportação pouco mudou na década de 1950, enquanto

uma profunda transformação se instalara na estrutura da economia. No início da dé-cada de 1960, as exportações primárias tradicionais ainda eram responsáveis por maisde 90% do total de exportações, enquanto os produtos manufaturados representavamsomente 2% em 1960.

Na década de 1960 ficou evidente que a negligência em relação ao comérciointernacional durante os anos da ISI estava colocando o país numa posição precária.Atingira-se um limite para a redução do coeficiente de importações ao mesmo tempoem que o setor industrial em crescimento necessitava da entrada de materiais primá-rios, bens intermediários e de capital que não poderiam ser obtidos internamente. O



contínuo descaso com as exportações colocava o país numa situação perigosa quantoao balanço de pagamentos, visto que o declínio nos ganhos com exportações associadoà necessidade de uma redução nas importações poderia levar à estagnação industrial.O resultado foi um grande acúmulo de deficits na conta corrente e, como era difícilobter financiamento, o Brasil acumulou uma quantia significativa de “dívidas força-das”, principalmente na forma de créditos de fornecedores. Em 1964 ficou claro queessa política não poderia continuar.

As políticas “voltadas para o exterior” do período 1964-74

A formulação de políticas econômicas após a mudança de regime de 1964 agiu nasuposição de que as elevadas taxas de crescimento na era do Brasil pós-ISI somente poderiam ser atingidas num cenário econômico mais aberto do que o da década de1950. A fim de aumentar a taxa de crescimento e de diversificação nas exportações,o governo implementou uma série de medidas: aboliu os impostos estaduais de ex- portação, simplificou procedimentos administrativos para os exportadores e introduziuum programa de incentivos fiscais às exportações e de créditos subsidiados aos ex-

portadores.'’ Essas políticas visavam não apenas a um c rescim ento mais rápido no to taldas exportações, mas também a um aumento na participação dos bens manufaturados,o que levaria à redução da dependência do país na exportação de bens primários,especialmente o café.

Na área de políticas cambiais, o desenvolvimento de uma abordagem consistentecom suas metas de diversificação de exportações por parte dos governos pós-1964 foiapenas gradual. Embora tivessem ocorrido várias desvalorizações que eliminaram subs-tancialmente a supervalorização do cruzeiro, os longos períodos entre as desvaloriza-ções causaram períodos recorrentes de supervalorização e especulação em relação àmoeda nacional. Em 1968, o governo adotou um sistema de minidesvalorizações queconsistiam em pequenas desvalorizações freqüentes, mas imprevisíveis. Esperava-seque esse sistema evitasse a supervalorização do cruzeiro à medida que a inflação

prosseguia, que manteria a especulação da moeda a um mínimo e que evitaria atransformação do câmbio numa questão política.4

A orientação voltada para o exterior das políticas referentes às importações consisti-ram principalmente em uma reforma tarifária em 1966, que resultou na redução dastarifas nominais de uma média de 54% em 1964 e 1966 para 39% em 1967. Mudanças

posteriores levaram novamente a um aumen to das taxas, mas não aos níveis anter iores

à reforma. Há provas de que as tarifas nominais eram mais elevadas do que as reaisdevido à freqüência das isenções e reduções especiais para importação de bens para

projetos prioritários.A proteção real também foi reduzida no final da década de 1960 e início da de

1970, pelo fato de que a taxa de desvalorização do cruzeiro era menor que a taxa deinflação.’

As políticas posteriores a 1964 relativas ao capital estrangeiro pretendiam estimular o aporte de capital de empréstimo oficial e privado e de investimentos privadosdiretos. Não há dúvida de que a estabilidade política e a orientação geral ortodoxa dos

245



A abertura da economia na década de 1990

Gomo vimos no Capítulo 9, uma das principais metas políticas do governo Collorfoi a abertura da economia do país. As tarifas foram gradualmente abolidas, a reservade mercado de certos produtos (especialmente computadores) foi eliminada e váriosestímulos às exportações também foram removidos. Essas políticas continuaram a seradotadas com Itamar Franco, que assumiu a presidência no final de 1992, e FernandoHenrique Cardoso, ele ito em 1994 e reeleito em 1998.7 Além disso, foram instituídasvárias medidas para facilitar os investimentos estrangeiros. O objetivo de todas essasmedidas foi o de aumentar a eficiência da economia por meio da concorrência estran-geira e a entrada de investimentos estrangeiros diretos.

Resumo estatístico da posição internacional do Brasil

Durante o período da ISI (ver N. do T. à página 92), a dependência comercial brasileira medida pelos coeficientes de exportação de bens e serviços/PIB e de im- portação de bens e serviços/PIB caiu de 9% em cada setor em 1949 para 5% e 6%,respectivamente, em 1960. Durante as décadas de 1970 e 1980, a taxa de exportaçõesaumentou consideravelmente, atingindo um pico de 15% em 1974; no início da décadade 1990 ela atingiu uma média de cerca de 10%, caindo novamente para 7,5% no finaldessa década.8A taxa de importações atingiu o pico de 13,3% em 1974, caiu para 5,5%em 1989, tornou a aumentar na década de 1990, ultrapassando a marca dos 10% em1997.

Pode-se ter uma idéia geral da posição internacional do Brasil analisando o balançode pagamentos, apresentado no Apêndice, Tabela A4. Embora o saldo da conta cor-rente tenha sido negativo em quase todos os anos desde a década de 1950, a balançacomercial foi quase sempre positiva desde 1971. Apesar das altas taxas de crescimentodas exportações resultantes dos programas de incentivo do governo, o elevado cresci-mento interno (especialmente o dos investimentos de 1970 em diante) associado àliberalização das importações, provocou uma expansão maior nesse setor do que no deexportações. Além disso, o contínuo e rápido crescimento interno fez com que muitasindústrias atingissem a capacidade total de produção antes de satisfazer a demandadoméstica, o que gerou uma dependência maior das importações —como foi o caso, porexemplo, dos produtos siderúrgicos. Naturalmente, os elevados déficits comerciais de1974 foram resultado, em grande parte, dos desmedidos aumentos dos preços do pe-tróleo. Além disso, porém, os ambiciosos programas de investimento do governo e asempresas multinacionais também foram responsáveis pelos sucessivos aumentos dasimportações de bens de capital e matérias-primas. Desde 1981 a balança comercialapresentou resultados positivos e assim con tinu ou até meados da década de 1990, fatodevido ao aumento progressivo das exportações naquele período e à extraordináriaqueda nas importações. As exportações aumentaram de cerca de US$ 21 bilhões noinício da década de 1980 para mais de US$ 36 bilhões em 1992, enquanto as importa-ções caíram de aproximadamente US$ 22 bilhões no início da década de 1980 paracerca de US$ 13,5 bilhões em 1992 e 1993.



As ligações do Brasil com o mundo externo

Embora as exportações tenham aumentado expressivamente em termos absolutosdesde o final da década de 1960, tal crescimento foi menor do que o do comérciomundial, resultando numa queda na participação do Brasil nas exportações mundiaisde 0,99% em 1980 para 0,91% em 1991, tornando a aumentar para 0,94% em 1998. Nomesmo período, o país conseguiu diversificar seus laços econômicos internacionais.

Comércio

A Tabela 11.1 mostra a queda significativa do café e o crescim ento das exportações primárias não-tradicionais, como as de soja e minério de ferro. Em meados da décadade 1980, o suco de laranja também se tornou um importante item de exportação,

principalmente nos anos em que os Es tados Unidos foram vítim as de geada, e nadécada de 1990 a participação desse produto no total de exportações muitas vezesultrapassou a marca dos 3%. E importante também ressaltar o aumento da participaçãoda exportação de produtos manufaturados de 5% em 1964 para 69,4% em 1996. Nadécada de 1990, o Brasil havia alcançado uma diversificação geográfica muito maiorem suas exportações do que nas duas décadas anteriores. Embora os Estados Lnidosfossem responsáveis por 41% das exportações brasileiras na década de 1950 (ver Tabela11.2), essa participação declinou para 17,7% em 1997, enquanto a Europa ocidental eo Japão aumentaram significativamente sua posição relativa como clientes do Brasil.

O mais notável é o rápido crescimento da América Latina nas exportações brasileiras,aumentando de 9,7% em 1967, para quase 26% em 1997. No que se refere às importações (Tabela 11.1b), observa-se a importância de bens

intermediários e de capital. A queda dessa categoria no final da década de 1980 refletea recessão do início da década e os resultados de investimento no setor de bens decapital durante a década de 1970. Na década de 1990, o aumento da participação dos bens de capital re flete o crescimento do interesse de multinacionais em realizarinvestimentos diretos em setores como os de equipamentos de transportes e emvários outros em vias de privatização (como aço, petroquímicos e serviços de utilidade

pública). Deve-se observa r, em especial, o crescimento da participação do petró leoe derivados de 10% do total de importações em 1968 e 1972 para 51,3% em 1981,refletindo o significativo aumento dos preços do petróleo provocado pelas ações daOPEPdurante esse período. O subseqüente declínio da categoria reflete a queda do

preço internacional do petróleo e o aumento da extração doméstica do produto(sendo que a participação caiu para 7,1% em 1998). Contou-se menos com os Es-tados Lnidos como fonte de fornecimento, registrando-se uma queda regular (de35,4% em 1967 para 15,8% em 1981, aumentando novamente para 23,3% em 1997)e um rápido crescimento na participação do Oriente Médio (atingindo o pico em1981 e declinando posteriormente). Finalmente, houve lima expressiva queda deimportações por parte de países da América Latina até 1975; após esse ano, a

participação da Am érica Latina nas importações brasileiras aumentou, alcançandoquase 22% em 1997.

249



Ta bela 11.3A dívida ex ter na brasileira

(a) Distribuição p o r origem dos credores (%)

1991 1998

Bancos comerciais 60,1 29,9

FMI 1,3 21,6

Banco Mundial 8,8 2,2

BID 2 7 2,9

CFI 0,5 1,0

Governo EUA 1.3 -Banco Exp./Imp. Japão 0,4 -Banco Desenv. Gov. Alemão 1,8 -Crédito de fornecedores 10,5 33.1

Outros 5,2 8,7

Total 100,0 100,0

(b) Estrutura de vencimentos da dívida externa do Brasil, setembro (%)

1985 1999 1985 1999

1ano 12 23 4 anos 12 52 anos 14 11 5 anos 12 53 anos 14 6 mais de 5 anos 36 50

Fonte: Banco Central do Brasil, Relatório Anual l 99 1 1 1998.

mente de 1,3% em 1992 para 21,6% em 1998. Isso ocorreu devido aos empréstimosespeciais feitos durante 1997-8, quando a comunidade internacional decidiu protegera economia brasileira do impacto das crises financeiras asiática e russa. Também se

pode observar na Tabela 11.3b que o governo conseguiu prolongar o prazo de resgateda dívida externa. Em 1985, cerca de 36% da dív ida tinha um prazo de pagamento demais de cinco anos, percentagem que havia aumentado para 50% em 1999.

Embora o endividamento do Brasil o coloque numa posição vulnerável, a dívidatambém apresenta elementos de força. Ela enfraquece o país por vários motivos:como já foi mencionado, um elevado endividamento resulta em grandes quantidadesde receitas de divisas que são usadas para o serviço da dívida; o endividamentoaumenta o preço de novas dívidas no estrangeiro; à medida que se necessita derefinanciamento, ela coloca o país em desvantagem para negociar com os principais países credores, o que implica um certo grau de interferência na formulação de po -líticas internas —a ligação de novos empréstimos às políticas internas de crédito de-sejadas; e, finalmente, um endividamento elevado pode ocasionar pressões por partedos países credores para que as multinacionais em funcionamento no país obtenham



Tabela 11.7

a) Participação de em presas nacionais, estrang eiras e estatais no faturam ento total, 19 92 (%)

!\acionais Estrangeiras Estatais Total

J>redominio nac ion al

^Agricultura 100 0 0 100Comércio varejista 100 0 0 100Construção 100 0 0 100Distribuição'automóveis 100 0 0 100Madeira e móveis 97 3 0 100Roupas 90 10 0 100Hotéis 85 15 0 100Têxteis 85 l í 0 100Papele celulose 81 19 0 100Supermercados 77 23 0 100Comércio atacadista 75 25 0 100Fertilizantes 75 7 18 100Serv iços de transporte 68 I 31 100Produtos elétricos 67 33 0 100Min. nâo-metálicos 67 33 0 100Produtos alimentícios 64 36 0 100Aço 56 6 37 100Prods, de transporte 46 45 9 100Autopeças de metal 44 48 8 100

Predomínio es tran geiro

Autos e peças 6 94 0 100Produtos higiênicos 12 83 0 100Farmacêuticos 18 82 0 100Computadores 33 65 2 100Plásticos e borracha 35 65 0 100Bebidas e fumo 40 60 0 100

Gasolina distrib. 12 55 33 100Máquinas e equipamentos 50 50 0 100

Predomínio es tata l

Serviços públicos 0 0 100 100Químicos e petroquímicos 13 21 66 100Mineração 32 7 61 100

Ohs.: Cada setor inclui as vime maiores empresas. Fonte: “Os melhores e maiores*', F.xame, ago./1993.

260



O s benefícios e custos das multinacionais:alg um as considerações gerais

Considerando-se a estrutura corrente dos investimentos estrangeiros no Brasil, quevantagens e desvantagens eles oferecem ao crescimento e desenvolvimento do país?Primeiro, resumirei os argumentos favoráveis aos dois aspectos da questão, para entãodiscutir as provas correntes disponíveis.

JBenefícios

O aporte de capital estrangeiro exerce um impacto positivo sobre o balanço de pagam en tos, especialmente nos primeiros estágios de desenvolvimento de um novose to r ou quando ocorrem rápidas arrancadas expansionistas, visto que empresas estran-geiras trarão somas significativas de moeda estrangeira para garantir suas atividades deconstrução. Isso ocorre especialmente em países como o Brasil, em que o capital paraempréstimos privados a longo prazo é limitado, onde a expansão em larga escala demultinacionais por meio da oferta de ações também é limitada e em que o acesso aocrédito de longo prazo do governo (por intermédio do BNDES) não é possível paraempresas com maioria de capital estrangeiro. Naturalmente, uma vez que uma subsi-diária estrangeira se estabelece, uma quantidade substancial de financiamento de in-vestimento virá de lucros acumulados que, entretanto, não é suficiente em épocas deimportantes programas de expansão.

Um segundo benefício que acompanha o capital estrangeiro é a rápida transferên-cia de tecnologia avançada, permitindo ao país receptor desenvolver novos setores in-dustriais num curto período de tempo. No caso do Brasil, o rápido processo de ISI dadécada de 1950 e o acelerado ritmo de expansão industrial no final da década de 1960e início da década de 1970 contaram visivelmente com a tecnologia estrangeira trazida pelas subsidiárias de empresas multinacionais. Dada a limitada capacidade técnica efinanceira das empresas brasileiras antes desse processo, o crescimento de novos se-tores industriais sem a presença das multinacionais teria exigido muito mais tempo.

Além do know-how físico, as multinacionais trouxeram nova tecnologia organizacionale administrativa. Complexas operações industriais exigiam um tipo de organização,tanto do ponto de vista produtivo quanto do burocrático, que não existiam antes no

país.

Grandes empresas multinacionais também influenciaram a tecnologia e a organiza-ção de empresas brasileiras. Como a maioria contava (em alguns casos, foram obrigadasa contar por meio de políticas governamentais) com empresas fornecedoras locais parareceber muitos de seus insumos, transmitiam tecnologia para essas firmas. Nesse pro-cesso, muitos fornecedores brasileiros tornaram-se organizacionalmente mais eficien-tes e melhoraram a qualidade de sua produção por terem de se adaptar aos padrões deseu cliente —a empresa multinacional.

O aporte de capital estrangeiro cria empregos e também aumenta a qualidade daforça de trabalho uma vez que treina seus operários e equipe administrativa que são

264



Tabela 11.9Investimentos, fluxos e rendimentos do capital estrangeiro no Brasil, 1967-92

(US $ milhões)

Investimentos diretos totais

Investimentos diretos na indústria

1967 3,728 _

1973 4,579 3,603

1980 17,480 13,005

1985 25,664 19,182

1990 37,143 25,729

Aporte de investimentos Rein vesti men to Remessasestrangeiros diretos de lucros de lucros

1977 935 _ 458

1978 1,196 975 564

1979 1,685 721 740

1980 1,487 41 1 544

1981 1,779 741 587

1982 1,370 1,557 585

1983 861 695 758

1984 1,123 472 796

1985 804 543 1,056

1986 -120 449 1,350

1987 669 617 909

1988 2,445 714 1,5391989 678 531 2,383

1990 731 273 1,593

1991 1,185 365 665

1992 2,982 132 584

Taxa Taxade lucro * de remessa **

1971 15,8 4,1

1980 5,5 3,1

1985 6,2 4,1

1986 6,0 4,5

1987 4,8 2,9

1988 7,0 4,8

1989 8,5 6,9

1990 5,0 4,3

* Lucros reinvestidos + lucros remetidos como % do estoque de capital.** Lucros remetidos como % do estoque de capital.

Fonte: DOELLINGER, Carlos von & CAVALCANTI, Leonardo. Empresas multinacionais na indústria brasileira. Rio de Ja-neiro, IPEA, 1975, p. 89-90; Banco Central do Brasil, Boletim, vários exemplares.

269



Tabela 11.10D ese m pe nh o comparativo de empresas nacionais privadas,

multinacionais e estatais no Brasil, 1977-91(lucros como percentagem dos ativos líquidos)

Nacionais privadas Multinacionais Estatais

1977 25,2 23,4 7,8

1978 13,7 13,5 4,8

1979 11,8 7,7 3,1

1980 19,1 15,6 2,3

1981 11,1 18,2 10,6

1982 14,4 17,1 6,0

1983 11,2 9,6 3,0

1984 10,7 12,1 4,61985 13,1 16,4 2,5

1991 0,1 -1,2 -U

Obs.: Baseado nas cinqüenta maiores empresas em cada categoria. Fonte: “Melhores e maiores”, exemplar especial anual da revista F.xame, vários anos. Os dados de 1991 referem-se a estim ativas

da Conjuntura Econômica, ago./1992.

enquanto no mesmo período as taxas de lucros nos Estados Unidos atingiram umamédia de aproximadamente 12,8%.23 Os dados contidos na Tabela 11.10, extraídosdos balanços patrimoniais das cinqüenta maiores empresas em cada setor participativo,revelam taxas de lucros ainda maiores (embora as taxas das empresas nacionais sejammaiores do que as das multinacionais).

Voltando à Tabela 11.9, notaremos que a taxa de remessa de lucros como percen-tagem do estoque de capital foi relativamente estável, atingindo uma média de 3,9%.Parece, portanto, que as multinacionais estão próximas aos limites estabelecidos pelogoverno brasileiro para essas remessas. A lei sujeita qualquer remessa acima de 12%ao ano, em relação ao investimento original registrado mais reinvestimentos, a pesadastributações.24

À primeira vista, parece que as multinacionais no Brasil não estão obtendo lucrosexcessivos, comparados com empreendimentos locais ou com empresas nos países deorigem e que são relativamente moderadas no que se refere à repatriação dos lucros.A questão principal que vem à tona refere-se à utilização de métodos escusos paratransferir lucros. Há poucas provas até esta data sobre o uso da transferência de preços. As oportunidades para sua utilização existem, visto que grande parte do co-

mércio das multinacionais ocorre dentro da empresa. No início da década de 1970mais de 70% das vendas de multinacionais ocorriam dentro do sistema orientado pelamatriz.25 Um estudo realizado no início da década de 1980 constatou que “exceto

pelos setores de metal, produtos alimentícios e borracha, as exportações realizadasdentro da corporação transnacional sempre representaram mais de 50% de seu total...chegando até a 88% no caso de equipamentos de transporte e 100% no caso deinstrumentos técnicos e científicos” .26

270



Tabela 11.11

Balanço comercial das firmas po r setor, 1975-77(US$ milhões)

Empresas estatais Nacionais privadas Multinacionais

1975 1976 1977 1975 1976 1977 1975 1976 1977

Montadoras de automóveis - - - - - - 69,0 -8,2 235,4

Peças de automóveis - - - -25,8 -8,7 10,2 -86,0 -55,4 -22,2

Tratores - - - -7,7 -6,6 0,3 -124,5 -148,0 -54,2

Maquinário -1,7 -15,9 -9,9 -51,7 -52,4 -49,4 -152,2 -90,3 -82,2

Alimentos, fumo, bebidas -2,1 -5,1 -7,1 - 12,4 5,5 332,5 289,2 557,2

Químicos, farmacêuticos,artigos de higiene

-4.458,1 -175,7 -103,8 -122,8 -162,6 -183,6 -767,2 -968,4 -763,2

Têxteis, roupas, calçados - - - -34,1 -24,2 -19,5 2,8 -12,9 32,8

Fertilizantes -10,5 -14,0 -5,6 -137,8 -103,7 -136,2 -78,7 -67,4 -100,9

Minerais não-metálicos -2,1 -0,6 -0,9 -3,6 -2,4 -2,2 -47,5 -83,8 -37,5

Pneus _ - - -1,7 -3,6 -0,4 -98,4 -139,7 -99,7

Equipamentos de escritório - - - 1,4 - - -146,0 -90,1 -17,2

Equipamentos elétricos - - - -13,0 -62,9 -80,1 -444,1 -270,3 -154,6

Aço e produtos de metal -0,9 170,1 162,3 156,8 115,7 124,8 -78,0 -102,5 -86,4

Construção naval - - - -150,7 -58,6 -95,6 -59,5 -57,8 -89,8

Construção

Papel e celulose

- - - -29,4

17,9

-42,2

17,4

-26,1

-2,4

-1,2

-80,4

-4,7

-67,2

-0,9

-22,5

Serviços públicos -614,7 -481,1 -571,1 -137,8 -25,9 -34,0 -37,5 -43,7 -25,1

Diversos 156,8 18,6 204,1 -57,6 -67,2 -42,3 -99,6 -120,2 -124,9

Fonte: Seplan, fontes não-publicadas.



Além disso, um levantamento de empresas multinacionais no período de 1975-77mostra que na maioria dos setores elas apresentaram balanços comerciais negativos, oque proporcionava (ou refletia) a oportunidade de envolvimento em algum tipo deatividade de transferência de preços (ver Tabela 11.11). Um estudo posterior, abran-gendo os anos de 1974-84, indicou uma grande variação no coeficiente exportação/importação das multinacionais - variando de 18,5% para o setor de fumo a 4,1% paraos equipamentos de transportes, 0,4% para produtos químicos e 0,3% para mineraisnão-metálicos.27

E difícil obter informações específicas sobre pagamentos de tecnologia, que podeser uma maneira de contornar as restrições às remessas de lucros. Desde a década de1960 a legislação para controlar a tecnologia tem sido extensa. O pagamento de royalties

é permitido somente quando uma empresa estrangeira possui menos de 50% das

ações de uma firma no Brasil. Acordos de tecnologia e licenciamento também estãosujeitos a consideráveis restrições e fiscalização. Quando se permite o pagamento deroyalties e de assistência técnica, eles não podem ultrapassar 5% do faturamento bru-to.28 Calcula-se que em 1973 e 1974 os pagamentos de assistência técnica somaramsomente US$ 136 milhões e US$ 176 milhões, respectivamente, cifras pequenas,considerando que elas incluem empresas nacionais.29

Outra forma de contornar as restrições de remessas de lucros é aumentando osempréstimos com propósitos de expansão, visto que não há limites quanto aos paga-mentos de juros sobre empréstimos estrangeiros. Embora se saiba que uma grande parte do crescimento da dívida externa brasileira na década de 1970 foi provocada pelos empréstimos realizados por empresas estatais, uma quantia substancial é deresponsabilidade de multinacionais. Como elas não têm acesso ao crédito oficial de

longo prazo (pelo sistema do BNDES), há uma boa justificativa para pedir emprésti-mos no estrangeiro. Infelizmente, dados publicados pelo Banco Central não oferecema classificação dos tomadores de empréstimos por setor. A única evidência indiretadisponível encontra-se num levantamento das maiores cinqüenta empresas em cadasetor participativo, apresentado na Tabela 11.12. Nota-se que até 1980 as multinacionaistinham mais dívidas do que empresas nacionais privadas ou estatais. A queda no níveldo endividamento de empresas multinacionais privadas e nacionais na década de 1980estava relacionada à recessão e à crise provocada pela dívida, enquanto o aumento dadívida das empresas estatais se relacionava às tentativas do governo em captar maisdivisas fazendo com que essas empresas fizessem mais empréstimos do que o neces-sário no mercado internacional.

Tecnologia

Relativamente pouco trabalho sistemático foi feito até esta data sobre o compor-tam ento tecnológico das multinacionais no Brasil.30 A melhor obra até o momento éa de Morley & Smith sobre as indústrias metalúrgicas .31Comparando as operações dasmultinacionais americanas em suas fábricas nos Estados Unidos e no Brasil, eles cons-tataram que as primeiras “empregam muito mais automatismo e máquinas para finsespeciais”.32 Entretanto, eles também constataram: “Em níveis de produção ameri-

272



Tabela 11.12Dívidas de empresas nacionais, multinacionais e estatais, 1977-85

(percentagem de ativos líquidos)

Em pr esas na cion ai s M ul tina ci on ai s Estata is

1977 57,0 60,9 47,7

1978 56,0 57,8 51,9

1979 56,8 63,7 58,4

1980 57,0 62,4 59,9

1981 55,9 52,5 55,1

1982 52,5 54,6 55,0

1983 47,7 54,2 57,0

1984 46,6 47,7 57,4

1985 43,6 48,3 59,7

Nota: Baseado nas cinqüenta maiores empresas dc cada categoria. Fonte: Exemplar especial, anual, da revista Exame, “Melhores e maiores”, vários anos.

canos, todos os produtores de bens de capital que visitamos no Brasil declararam queusariam aproximadamente o mesmo grau de automação que a matriz americana eduvidamos que eles mudariam essa decisão mesmo que os custos de mão-de-obrafossem significativamente menores” .33 Eles observaram que no setor de prensagemde metal havia muito menos automação no carregamento e descarregamento de apa-

relhos. E concluíram que “todas as evidências que registramos... indicam uma modi-ficação substancial dos processos de produção das multinacionais no Brasil... Elastambém tendem a substituir a mão-de-obra por capital no... manejo de materiais eserviços de apoio do processo de produção.34 Descobriu-se que o motivo básico paraas diferenças existentes entre as técnicas de produção das multinacionais em suasfábricas nos países de origem em comparação com suas fábricas brasileiras originava-se de diferenciais de escala, não na mão-de-obra barata. Quanto aos níveis de produ-ção no país de origem, a maioria das empresas afirmou que usariam as técnicas de produção do país de origem no Brasil, apesar de o custo da mão-de-obra eqüivalersomente a um quinto do que é nos Estados Unidos” .35

Num estudo sobre a tecnologia elétrica utilizada no Brasil, Newfarmer e Marshcompararam empresas multinacionais e nacionais e constataram que as últimas empre-gam mais mão-de-obra por unidade de capital do que as primeiras.36

Entretanto, mesmo que algumas multinacionais realizem ajustes de tecnologia, du-vida-se que isso causará um grande impacto no quadro geral de empregos, visto que amaioria dos investimentos de multinacionais se encontra em setores que são inerente-mente intensivos de capital. Deve-se observar que, na era de substituição às importa-ções da década de 1950, muitas multinacionais se estabeleceram no Brasil importandoequipamentos de segunda mão. Esse fato pode ser interpretado como uma escolhadeliberada, na época, a favor de técnicas mais intensivas de mão-de-obra. Com a ênfa-se dada à diversificação de exportações desde a segunda metade da década de 1960,

273



tanto as empresas multinacionais quanto as nacionais basearam sua expansão em no-vos equipamentos, empregando a mais moderna tecnologia. As empresas perceberamesse fato como necessário a fim de com pe tir efet ivamente no mercado internacional.37

No que diz respeito ao desenvolvimento da nova tecnologia por intermédio de pesquisa e desenvolvimento no Brasil, os esforços das mult inacionais são relativamen-te reduzidos. Evans constatou que, no Brasil, “associados alocam cerca de um quintodo que a matriz gasta em... Se as multinacionais alocassem no país a mesma proporçãodo faturamento local, como fazem nos Estados Unidos, os gastos brasileiros teriamchegado a quase US$ 150 milhões em 1972 em vez de menos de US$30 milhões” .38Pode-se acrescentar que mesmo o pouco que foi gasto no Brasil em P&D não sedestinou puramente a pesquisas, visto que é difícil separar o trabalho de controle de

qualidade realizado nos laboratórios de pesquisa genuína avançada.

Considerações sobre a eqüidade

Uma vez que a distribuição de renda está relacionada às características tecnológicasdas indústrias, as multinacionais podem ser encaradas como responsáveis pelo aumen-to da concentração de renda no Brasil, isto é, seus elevados coeficientes de capital/mão-de-obra ajudam a explicar as tendências de distribuição de renda observadas.Isso ocorreu apesar da melhor remuneração dos empregados das empresasmultinacionais, comparados à de empresas privadas domésticas. Em 1972, por exem-

plo, os salários médios pagos por multinacionais no setor manufatureiro foi 30% maiordo que o pago por companhias nacionais, o que deve ser compensado pelo fato de que

a produtividade nestas foi mais de 50% maior do que naquela s.39As multinacionais têm interesse em promover as vendas dos produtos que fabri-

cam no Brasil e, na medida em que seu perfil de produção reflete o perfil de demandaque, por sua vez, se baseia numa distribuição de renda concentrada, elas vão apoiar

políticas que não perturbem o status quo e/ou influenciarão os consumidores por meiode propaganda e/ou esquemas de crédito (como os consórcios de automóveis). Se issovai “distorcer” a estrutura de consumo das classes de menor renda é uma questão decontrovérsia ideológica significativa.

Desnacionalização

Pode-se observar várias tendências ao se examinar a economia brasileira desde o

final da década de 1940. Tem havido uma forte tendência nacionalista nos setores deserviços públicos e mineração; na verdade, a presença das multinacionais desapareceudo primeiro. A medida que as multinacionais ocupavam uma posição dominante norápido desenvolvimento de novos setores (como automóveis, maquinário elétrico eoutros), cujo peso na economia se intensificava, o poder relativo delas certamente seexpandia. Finalmente, em alguns setores, a desnacionalização ocorreu por meio deaquisições diretas de empresas nacionais.

Evans documentou o processo de desnacionalização na indústria farmacêutica brasileira, anteriormente dominada por empresas nacionais, mas que, após a Segunda

274



Guerra Mundial, experimentou um processo de desnacionalização gradativo, de modoque, em meados da década de 1970, empresas estrangeiras controlavam mais de 85%do mercado. Evans identifica a importância de novos produtos resultantes de P&Dque se tornaram cada vez mais fundamentais aos lucros, como um dos principaismotivos para o declínio das empresas nacionais. O processo de desnacionalizaçãoocorreu principalmente por intermédio da aquisição de companhias nacionais pormultinacionais.40 Um estudo de Newfarmer sobre a indústria elétrica brasileira acom-

panha uma contínua tendência de desnacionalização durante as décadas de 1960 e1970, de modo que em meados da década de 1970, quase 80% do setor - que, emgrande parte, deve seu crescimento às aquisições - se encontrava nas mãos demultinacionais.41

Políticas governamentais e o comportamentodas multinacionais no Brasil

Embora o processo de substituição das importações (ISI) tenha implicado confian-ça nas multinacionais em vários setores e seu fortalecimento por meio de vários pro-gramas de incentivo e, favores semelhantes tivessem sido concedidos a elas duranteo período de estímulo às exportações, o governo brasileiro tomou várias medidas paracontrolar seu comportamento e influência. Vamos enumerar rapidamente algumasdessas medidas que agiram como forças de compensação.

Controle de remessas

O Banco Central e outros órgãos do governo tornaram-se cada vez mais sofisticadosno monitoramento do controle de remessas de lucros e pagamentos por tecnologia, oque não significa, naturalmente, que as práticas de transferência de preços estejamtota lmente sob controle .42

O sistema BNDES

O complexo sistema de crédito do governo foi desenhado para fortalecer o setor privado nacional e as empresas estatais. Ao excluir empresas estrangeiras desse siste-ma, recuperou-se um certo grau de equilíbrio no “tripé”, ou seja, a estrutura dossetores participativos da economia brasileira, entre as empresas privadas nacionais,multinacionais e estatais. Isso, por exemplo, possibilitou que o setor privado nacionalse expandisse consideravelmente na área de bens de capital na década de 1970.43Além disso, devido à exigência de que somente empresas com mais de 50% de capitalnacional tivessem acesso ao crédito do governo, as firmas locais adquiriram um impor-tante instrumento de negociação no estabelecimento de empreendimentos conjuntoscom multinacionais.

275



Empresa s estatais

O rápido crescimento de empresas estatais em setores-chave, como aço, mineraçãoe petroquímicos, também influiu como uma medida de equilíbrio, fato que se tornoucada vez mais evidente desde meados da década de 1970, à medida que o Brasildesenvolvia uma estratégia para expandir suas reservas de matérias-primas e indústriascorrelatas. O desenvolvimento das indústrias de mineração de bauxita e de alumínio,das reservas de Carajás, e de alguns novos complexos petroquímicos e siderúrgicosresultaram de empreendimentos conjuntos entre empresas estatais e multinacionaisem que as primeiras mantinham o controle acionário. As empresas estatais brasileirassão grandes, tecnologicamente sofisticadas e financeiramente apoiadas pelo governo,

estando, portanto, em situação favorável para enfrentar as multinacionais em condi-ções de relativa igualdade nas negociações sobre participação na tecnologia e noslucros.44

Controles de mercado

O uso ocasional por parte do governo brasileiro de uma política chamada reserva de mercado representa uma tentativa de acompanhar o crescimento relativo dasmultinacionais e de incentivar as empresas locais a ingressar em novos campos tec-nologicamente avançados. Um dos melhores exemplos disso foi a tentativa de restringiro mercado de minicomputadores a um reduzido número de empresas de caráter predo-minantemente nacional, isto é, com o controle acionário nas mãos de firmas locais.

A era do neoliberalismo: a década de 1990*

O Investimento Externo Direto (IED) começou a mudar consideravelmente nadécada de 1990, quando o Brasil adotou políticas neoliberais que consistiam em po-líticas voltadas para o mercado, privatização de empresas estatais no setor de indústria

pesada e serviços públicos e significativa diminuição no protecionismo. Além disso, o país envolveu-se ativamente no Mercosul, o mercado comum da Argentina, Brasil,Paraguai e Uruguai, o que implicava o desaparecimento gradual das barreiras regionaisaos comércios e fluxos de investimento.

Nessa economia mais aberta, principalmente após o programa de estabilização do

Real, introduzido em 1994, houve um extraordinário aumento na entrada de IED. En-quanto no início da década de 1980 a entrada anual de IED totalizava cerca de US$ 2,6 bilhões, no período de 1983 a 1990 ele caiu para aproximadamente US$ 1,7 bilhão. OIED estagnou no início da década de 1990, atingindo uma média de US$ 1,3 ao ano,recuperando-se apenas após 1994, alcançando US$ 5,5 bilhões em 1995, US$ 10,5 bi-lhões em 1996, US$ 18,7 bilhões em 1997, US$ 28,9 bilhões em 1998 e US$ 32,8 bilhões

* Esta seção foi escrita com a colaboração de Gustavo Rangel.

276



em 2000. Em outras palavras, o IED cresceu vinte e duas vezes em relação ao nívelatingido em 1993.

Vários fatores contribuíram para esse significativo aumento:

I) O programa de estabilização do Real, que melhorou expressivamente o ambiente para empresas estrangeiras, pois a menor flutuação de preços diminuigrandemente o custo da realização de negócios. O programa também resultounum aumento da renda real dos grupos de baixa renda e no reaparecimento docrédito ao consumidor, melhorando, dessa forma, as vendas de muitos produtos,especialmente os bens de consumo duráveis.

II) O processo de privatização, responsável por cerca de um quarto do aporte deIED no período 1996-98. Isso representou um aumento expressivo da participa-ção estrangeira no processo de privatização. Na primeira metade da década de1990, quando o processo teve início, os investimentos estrangeiros respondiam

por apenas cerca de 5% do total de privatizações. Essa participação aumentou para aproximadamente 35% em 1997.45 Dois fatores contribuíram para essa ten-dência. Primeiro, a reduzida participação inicial pode ser explicada pelo fato dea privatização primeiramente ser limitada a setores tradicionais da indústria, comoaço e petroquímicos. Tais setores não eram inerentemente atraentes aos investi-dores estrangeiros. Segundo, as mudanças na legislação referentes a investimen-tos estrangeiros tornaram o Brasil mais atraente para empresas multinacionais.46

III) A rápida implementação do Mercosul, aumentando o interesse das multinacionaisna região à medida que ampliava o mercado efetivo que poderiam atender.47

IV) O fluxo geral de capital mundial de mercados emergentes. Por exemplo, o in-vestimento estrangeiro direto em países de baixa e média renda aumentou deUS$ 23,7 bilhões em 1980 para US$ 118,8 bilhões em 1996.48

As mudanças na legislação brasileira referentes ao capital estrangeiro aparente-mente contribuíram para atrair uma crescente quantidade de IED. Houve uma impor-tante emenda na Constituição que suspendia a discriminação entre empresas brasilei-ras na base de participação de residentes e não-residentes. Esse fator permitiu queempresas estrangeiras investissem em vários setores anteriormente reservados a em-

presas nacionais, privadas ou estatais . Esses setores inc luem mineração, petróleo, energiaelétrica, transportes e telecomunicações. A aprovação de uma lei de concessões parainvestidores privados (nacionais e estrangeiros) também ajudou a estabelecer um pro-cedimento para a privatização de serviços públicos, do qual poderiam participar gru-

pos estrangeiros.49 Foi introduzida uma política de não-discriminação fiscal, visto queas taxas sobre a distribuição de lucros aplicadas a empresas não-residentes, anterior-mente mais elevadas, desestimulava investimentos estrangeiros. Além disso, havia umconsenso de que a tomada de decisões por parte do governo referente a investidoresestrangeiros tinha se tornado mais transparente. O governo também desenvolveu novosmecanismos para atrair mais investimentos externos em carteira, como a criação deum sistema de recibo de depósitos e a permissão de participação estrangeira nas

bolsas de valores.

277



Um quadro estatístico do IE D no Brasil50

Como fica evidente no Gráfico 1, a seguir, a segunda metade da década de 1990testemunhou um extraordinário aumento de investimentos diretos estrangeiros noBrasil.51N esse gráfico parece que os investimentos em títu los representaram um papelmais significativo do que os investimentos diretos em toda a década. Como revela oGráfico 2, porém, os investimentos em títulos são de curto prazo por natureza. Issofica claroquando se observa sua posição líquida, que caiu proporcionalmente na se-gunda metade da década de 1990, ficando negativa em 1998.52

Também é digna de nota a maior dependência em fluxos IED quando comparadosao total anual de investimentos diretos no Brasil. Uma fonte calculou que essa propor-

ção aumentou de 2,2% em 1992 para 12% em 1997."’O Banco Central do Brasil calculou que o total de IED foi de US$ 58 bilhões em junho de 1995. Considerando-se os grandes aportes de investimento diretos, que ocor-reram entre 1995 e 2000, pode-se supor que esse total aumentou significativamente.54

Pela Tabela 11.5, já em 1995, antes do aumento dos investimentos estrangeiros nasegunda metade da década de 1990 parece ter havido uma expressiva mudança emsua composição setorial. Os investimentos estrangeiros no setor fabril, que respon-diam por mais de 80%, caíram para 69% em 1991 e para 53% em 1995, enquanto osinvestimentos no setor de serviços aumentaram de 12% em 1976 para 43% em 1995.Entretanto, deve-se notar que a principal razão para essas mudanças proporcionais foio aumento de investimentos em títulos, que estão incluídos no item “serviços”. Assimsendo, se não contabilizássemos a parcela de investimentos estrangeiros referentesaos títulos, a composição setorial dos investimentos estrangeiros não mudaria muitoantes de meados de 1995.

Embora não haja dados oficiais sobre a composição setorial dos investimentos es-trangeiros para os anos dc 1996-99 até o momento em que este capítulo foi redigido,há indicações indiretas de que ela continuou a mudar consideravelmente na segundametade da década de 1990. Foi nessa época que o processo de privatização foi acelera-do, especialmente no setor de serviços públicos, atraindo um número maior dc investi-dores estrangeiros. Só os setores de energia elétrica e telecomunicações foram respon-

Gráfico 1: Entrada de investimento estrangeiro ((US$ bilhões)

70

60

50

40

30

20

10

0

□ Carteira

IE D

n ln ln ln ln irM ^ <~Hn +n i~+-"-

80 82 8 4 8 6 8 8 9 0 9 2 9 4 9 6

278



sáveis por cerca de 70% do total de empresas federais privatizadas nesse período, embora enquanto a maioria das empresas dos Estados também estivesse localizada nosetor de serviços públicos.

Também se deve ressaltar que, como resultado da falência de alguns dos principais bancos do país, em agosto de 1995 o Banco Central encorajou um renovado fluxode capital estrangeiro ao setor bancário. Isso deveria ocorrer por intermédio da

privatização dos bancos estaduais e da aquisição de bancos privados em dificuldades,e não por intermédio da abertura de novos bancos estrangeiros. Em julho de 1998, a

participação estrangeira no total de ativos no sistema financeiro havia atingido 16%.55Esse fato indica que a participação de serviços no total de IED deve ter crescidosignificativamente até o final da década de 1990. Além disso, como ressaltou DiasCarneiro, vários fatores podem estar contribuindo para a crescente importância do

IED no setor de serviços em geral. Ele observou que um deles pode ser “... ainternacionalização de um tradicional ‘setor não-comercializável1por meio de expan-são de operações de franchising. Outro seria a abertura de empresas de contratação nossetores de construção, consultoria técnica e de informática e, mais recentemente,seguros, que tem sido uma área tradicionalmente protegida até ao final da década de1980.”56

Dados do Ministério do Comércio, Indústria e Turismo do Brasil mostraram queintenções de investimento por parte de multinacionais no setor fabril durante o pe-ríodo de 1997 a 2000 estavam concentradas em várias indústrias: 32,4% estavam lo-calizadas na indústria automotiva,5720,5% na indústria química, 10,5% em informáticae 5,2% em equipamentos para telecomunicações. Isso representa um aumento nossetores intensivos de P&D, o que pode, em parte, ocorrer devido à introdução de uma

legislação mais rígida para proteger os direitos de propriedade intelectual (Lei dePatentes , maio 1996).58Por outro lado, Nazmi (1998) chama a atenção para o fato de que a legislação

brasileira desencorajou acordos de licenciamento com empresas estrangeiras. Ele é deopinião que “...o governo brasileiro concede patentes apenas para produtos acabadose não para o processo de produção... (e que)... não reconhece o licenciamento de umaET (Empresa Transnacional) a sua subsidiária, tampouco reconhece quaisquer pa-gamentos de royalties por parte da subsidiária para a matriz, visto que considera queo pagamento para o ativo intangível já é feito por intermédio da remessa de lucros”,(p. 493) Isso pode explicar as preferência das ETs em instalar subsidiárias.

Além disso, é interessante notar que a participação do setor fabril no total dasexportações aumentou de 15% em 1970 para cerca de 55% no final da década de1990, com um aumento anual de 17%, nas exportações no mesmo período. Produtosquímicos, maquinário e equipamentos de transportes foram responsáveis por cerca de47% do total de exportações em 1996, e esses são setores em que as multinacionaissão mais proeminentes. Esse fato indica que um dos motivadores para os grandesinvestimentos das multinacionais na década de 1990 não foi som ente a grande exten-são do mercado interno do país, mas a possibilidade de utilizar o Brasil como uma plataforma de exportações em uma economia globalizada. Até ao fim da década de1990, a maioria dessas exportações tem sido dirigida ao mercado regional, o Mercosul. 59Como sugere The Economist , “...tradicionalmente, (multinacionais) ... instalaram-se no

279



Brasil a fim de suprir seu imenso mercado interno. Há alguns sinais de que isso estejaa ponto de mudar.” 60

Fica claro na Tabela 11.6 que a origem geográfica do IED não mudou muito desdea década de 1980. A Europa respondeu por cerca de 44% em 1995, e o Japão poraproximadamente 8%.

O impacto dos investimentos estrangeiros na década de 1990

É sobre o balanço de pagamentos do país que os investimentos estrangeiros diretosexercem o impacto mais imediato. O crescimento das exportações brasileiras - de uma

média anual de cerca de US$ 20 bilhões no início da década de 1980 para aproximada-mente US$ 51 bilhões no final da década seguin te - deveu-se, em parte, às multinacionais,que foram responsáveis por cerca de 50% das exportações do país.61 Entretanto, o cres-cimento das importações - de aproximadamente US$ 21 bilhões ao ano no início dadécada de 1980 para US$ 61 bilhões no final da década de 1990 - também se deveu, em parte, ao grande núm ero de importações efe tuado pelas multinacionais.

Um levantamento realizado por Laplane e Sarti em um selecionado número demultinacionais constatou que suas exportações dobraram entre 1989 e 1997, mas asimportações cresceram cinco vezes, passando de um inicial superávit comercial paraum déficit. Essa tendência pode ser parcialmente explicada pelo fato de que um cres-cente número de multinacionais tem mostrado preferência em adquirir seus compo-nentes em fornecedores tradicionais. Isso se aplica especialmente ao caso da indústriaautomobilística. Como resultado, muitos fabricantes de componentes brasileiros foramobrigados a associar-se a grandes fabricantes de componentes multinacionais.62 Essatendência pode ter sido resultado da abertura da economia, que permitiu àsmultinacionais importa r muitos de seus componentes do estrangeiro ,63 especialmentedurante os anos em que a taxa cambial estava supervalorizada (1994-98).

O comércio dentro de uma mesma empresa tem sido importante para a maioria dasmultinacionais. Laplane e Sarti observaram que em 1989 58% de suas importações seoriginavam na matriz, enquanto 35% de suas exportações se dirigiam também para amatriz. O levantamento constatou que, du rante a década de 1990, as importações vindasda matriz caíram e, em 1997, eram responsáveis apenas por 39,7%. Essa mudança deveser contrastada com o aumento do comércio entre subsidiárias de multinacionais, especial-mente as localizadas no Mercosul (principalmente Argentina e Brasil). Os mesmos au to -res constataram que, entre 1987 e 1997, em sua amostra de subsidiárias de multinacionais

no Brasil, a percentagem de suas exportações dirigidas a subsidiárias no Mercosul aumentoude 2,5% para 32,3%, enquanto as importações de subsidiárias no Mercosul aumentaram de6,2% para 14,4%.64 Outra descoberta importante é que os setores que originalmenteapresentavam déficits comerciais viram esses déficits aumentar, enquanto os com su- perávit os viram crescer. Tudo isso parece indicar que a abertura da economia, sim ulta-neamente com a ent rada no Mercosul, estimulou uma especialização maior dessas subsi-diárias de empresas multinacionais.

Outro estudo recente constatou que a maioria das exportações brasileiras se origi-nou em uma pequena quantidade de grandes empresas, quase todas estrangeiras. Em

280



1997, menos de 500 firmas responderam por 80% das exportações industriais do país,quase metade das quais foi gerada por subsidiárias de multinacionais. O The Economist observou que multinacionais tendem a exportar mais que empresas brasileiras, masnão tanto quanto em suas operações em outros países”.65

Outro impacto digno de nota sobre o crescimento do IE D no balanço de pagamen-tos refere-se às remessas de lucros e dividendos, que totalizaram uma saída anual decerca de US$ 500 milhões no início da década de 1980, US$ 1 bilhão no início da de1990, aumentado gradativamente, atingindo US$ 6,5 bilhões em 1997 e US$ 7,3 bi-lhões em 1 9 9 8 .Deve-se observar que na década de 1980 e início da de 1990 o Brasilapresentou superávits comerciais. De 1995 a 1998, eles se transformaram em deficits.

Assim, o surgimento dos déficits comerciais ocorreu num momento em que as remes-sas de lucros cresceram significativamente.A combinação de uma economia mais aberta e um significativo aumento do IE D

na década de 1990 exerceu um grande impacto na tecnologia brasileira. A moderni-zação tecnológica começou já na década de 1970 quando, como parte de seu programade diversificação de exportações, o Brasil ofereceu vários tipos de incentivos fiscais afim de promover exportações não-tradicionais. Contudo, muitos setores (domésticos emultinacionais) ainda continuavam satisfeitos em empregar tecnologia ultrapassada,visto que não enfrentavam muita concorrência estrangeira. A abertura ocorrida nadécada de 1990, acompanhada do extraordinário crescimento da concorrência trazidacom as importações, proporcionou um estímulo para a modernização da economia. Asmultinacionais modernizaram as fábricas existentes e construíram outras novas. Algu-mas firmas nacionais formaram jo in t ventures com multinacionais ou lhes venderam

uma parte do controle acionário a fim de beneficiar-se de sua tecnologia avançada.67Um levantamento constatou que 400 entre as 500 maiores multinacionais do mundo

tinham investim entos no Brasil.68 E den tro do Brasil, a quantidade de empresas con-troladas por empresas estrangeiras que se encontravam entre as maiores 500 aumen-tou de 142 em 1992 para 170 em 1997.69

O rápido crescimento da presença de multinacionais no país também é notável do ponto de vista de sua participação no mercado. Calcula-se que, analisando o faturamentodas 550 maiores empresas brasileiras, a participação de multinacionais passou de 27,2%em 1984 para 36,3% em 1997.70

Também vale a pena observar que houve um aumento de IED por intermédio defusões e aquisições. Um estudo calculou que ele cresceu de 19% em 1992 para 32,8%em 1996.71 Em outro estudo, os mesm os autores analisaram 79 grandes empresas es-

trangeiras durante o período de 1994-98. Eles concluíram que 19% dos investimentos planejados e em andamento foram realizados por meio de fusões e aquisições, 58% pormeio de construção de novas fábricas e 23% envolveram a expansão e modernizaçãode fábricas exis tentes .72

Conclusões

Os investimentos estrangeiros no Brasil tiveram motivações diferentes ao longo dotempo. Antes da Segunda Guerra Mundial, a grande atração eram os lucros convida-

281



tivos de uma dinâmica economia voltada primordialmente para as exportações. Du-rante o período ISI, a motivação era o amplo e protegido mercado interno. O ressur-gimento do interesse no investimento estrangeiro direto na década de 1990 foi resul-tado de uma combinação de fatores: a volta da estabilidade econômica geral, as políticas neoliberais do governo favoráveis ao mercado, o esforço prodigioso em di-reção à privatização e as promessas de um ampliado mercado comum latino-america-no, o Mercosul. Além disso, esses fatores combinaram-se com a disponibilidade de umgrande conjunto de recursos de investimentos vindos de países industrializados, ondeo nível de crescimento da economia e a taxa de retorno sobre investimentos eramrelativamente baixos.

Gomo mostrou nosso levantamento, o papel do investimento estrangeiro passou por mudanças consideráveis no último século. Antes da Segunda Guerra Mundial,

empresas estrangeiras concentravam-se em empresas de serviços públicos e setoresrelacionados à exportação. Durante o período ISI, a maioria dessas empresas haviasido nacionalizada, e as empresas estrangeiras foram encorajadas a instalar fábricas para o protegido setor doméstico. Isso resultou em uma estrutura industrial diversificadarelativamente ineficiente e caracterizada por tecnologias de segunda mão. Com aabertura da economia e o processo de privatização, vê-se novamente uma quantidadeexpressiva de investimento estrangeiro no setor de serviços públicos. Ao mesmotempo, nota-se a mudança de comportamento das multinacionais com a diminuiçãode proteção às importações que, juntamente com uma taxa cambial supervalorizadaem 1994-98, expuseram a economia à concorrência global. As multinacionais reagiramenfatizando investimentos em tecnologias avançadas, que também levaram as subsi-diárias a atender não somente o mercado doméstico, mas também a concorrer inter-nacionalmente, especialmente na área do Mercosul. Na verdade, parece que na dé-cada de 1990 a existência do Mercosul e a possibilidade de sua expansão se tornaramo principal fator motivador para uma quantidade significativa de multinacionais quese instalaram no Brasil pela primeira vez.

Ironicamente, o grande aporte de capital estrangeiro na década de 1990 tambémapresentou um aspecto problemático, visto que possibilitou ao governo adiar o tãonecessário ajuste fiscal. Desde a introdução do Plano Real em meados de 1994, quereduziu a inflação, o governo financiou seus déficits de modo não-inflacionário pelaemissão de títulos de curto prazo comprados por instituições financeiras e pelo pú- blico livremente. En quanto o capital estrangeiro entrava no país numa razão maior doque a do total do déficit comercial, o serviço anual da dívida e as remessas de lucros,era possível manter uma taxa cambial estável e gradualmente supervalorizada. Essaestabilidade tranqüilizou o público quanto à credibilidade das obrigações financeiras

do governo. Infelizmente, a estabilidade tornou-se cada vez mais frágil. O governoteve de recorrer a taxas de juros excessivamente elevadas a fim de conservar osinvestimentos estrangeiros em títulos e evitar que os brasileiros remetessem seudinheiro ao exterior. Gradativamente, porém, a credibilidade do governo foi abalada pelo rápido aumento da dívida interna e pelas crises financeiras asiática e russa de1997 e 1998, forçando a desvalorização em fevereiro de 1999.

282



Notas

1. Já descrevemos essa políticas detalhadamente no Capítulo 4; veja também BERGSMAN, Joel. Brazil:

industrialization and trade policies. Londres, Oxford University Press, 1970, cap. 3; HUDDLE, Donald. “Ba-lanço de pagamentos e controle de câmbio no Brasil”. Revista Brasileira de Economia, mar./1969 e jun./1964;DOELLINGER, Carlos von; CAVALCANTI, Leonardo C. & BRANCO, Flavio Castelo. Política e estrutura das importações brasileiras. Rio de Janeiro, IPEA, 1977.

2. BERGSMAN, op. cit., p. 42.

3. DOELLINGER, Carlos von. A política brasileira de comércio exterior e seus efeitos: 1967-73. ColeçãoRelatórios de Pesquisa, ne22. Rio de Janeiro, IPEA, 1974, p. 23-47; TYLER, William G. M an uf ac tu re d export

expansion and industrialization in Brazil. Tubingen, J. D. B. Mohr, 1976.

4. SLJPLICY, Eduardo Matarazzo. Os efeitos das minidesvalorizações na economia brasileira. Rio de Janeiro,

Fundação Getúlio Vargas, 1976; DOELLINGER, Carlos von etal., op. cit.5. DO EL LING ER , Carlos von. “Foreign trade policy and its eff ec ts” . Brazilian Economic Studies 1. Rio

de Janeiro, IPEA, 1975, p. 91.

6. Idem. “Considerações sobre o recolhimento compulsório dos empréstimos externos”. In: Pesquisa e Planejamento Econômico. Rio de Janeiro, IPEA, dez./1973.

7. Ocasionalmente, o presidente Fernando Henrique Cardoso iria interromper essa tendência de

liberalização. Por exemplo, quando o Brasil foi inundado por importações de automóveis no final dc 1994 einício de 1995 como resultado do efeito combinado da liberalização das importações e da valorização do Real,a indústria exerceu considerável pressão sobre o governo para que protegesse o setor, o que ele fez aumen-

tando “temporar iam ente ” mais uma vez as tarifas sobre os automóveis e instituindo restrições quantit ativa s ede curto prazo às importações.

8. Até cer to ponto , esse fato refletiu a valorização do Real antes da desvalorização em janeiro de 1999,

tornando os produtos brasileiros menos competitivos no mercado internacional.9. Como foi observado anteriormente, a oferta maciça de capital na forma de eurodólares no Final da

década de 1960 e início da de 1970 facilitou ao Brasil a obtenção de tal quantidade de capital de Financiamen-to privado.

10. Para deta lhe s sobre o Mercosul, ve r ARAÚJO, Jr., José Tavares de. “Industrial res truc turing andeconomic integration: the outlook for MERCOSUR”. In: Brazil and the Challenge of Economic Reform. Werner

Baer e Joseph S. Tulchin (orgs.). Wash ington, Woodrow W7ilson Cen ter Press. Distribuído pela T he JohnsHopkins University Press, 1993, p. 95-118.

11. O Brasil não é tão importante para as multinacionais quanto e las são para o Brasil. Para informaçõesadicionais sobre essa questão, veja DOELLINGER, Carlos von e CAVALCANTI, Leonardo. Empresas

multinacionais na indústria brasileira. Coleção Relatórios de Pesquisa, n 2 29. Rio de Janeiro, IPEA, 1975.12. Graham, e m seu estudo clássico, afirma : “O controle que os britân icos exerceram sobre a estrad a de

ferro, as empresas de exportação, o negócio de importação, a companhia de navegação, a agência de seguros,

a instituição financeira e até sobre o tesouro nacional” abafaram quaisquer esforços para reduzir a dependên-cia em relação às importações britânicas. GRAHAM, Richard. Britain and the onset of modernization in Brazil ,

1850-1914. Cambridge, Cambridge University Press, 1968, p. 73.13. BAKLANOFF, Eric N. “Brazilian developme nt and the internation al economy”. In: New Patterns and Development. John Saudners (ed.). Gainesville, University of Florida Press, 1971, p. 191.

14. Em 1854, o representante diplomát ico brasileiro na Grã-Bretanha declarou: “O comércio en tre os dois

países é realizado com capital, empresas e navios ingleses. Os lucros,... os juros sobre o capital ,... os pagamentosdos seguros, as comissões e os dividendos oriundos dos negócios, tudo vai para os bolsos dos ingleses”. Citado por GRAHAM, op. cit. p. 73. Cottrell observa que o controle britânico “sobre as exportações brasileiras foi

intensificado por ligações interempresas. Com erciantes exportadores ingleses tinham interesses financeiros nanavegação e nas ferrovias e, conseqüen temente, exerciam pressão por melhores instalações e serviços portuários

283



cuja construção era financiada pelo capital britânico. A maioria dos passivos dos bancos britânicos consistia de

depósitos locais, mas era emprestada principalmente às companhias e empreiteiros estrangeiros. A maioria dasimportações brasileiras vinha da Inglaterra e era negociada por casas de importação e exportação inglesas”.COTRELL, P. L. British overseas investment in the nineteenth centui'y. Londres, Macmillan, 1975, p. 42. Uma des-

crição clássica da influência britânica na economia brasileira pode ser encontrada em MAN CH ESTER, Alan K. British preeminence in Brazil. Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1933.

15. A carga de se garantir uma taxa mínima de retorno a ferrov ias per tencentes a empresa s estrangeiras

tornou-se tão onerosa que o Estado começou a realizar empréstimos no exterior na virada do século paracomprá-las aos poucos. Em 1929, quase a metade estava em mãos do governo, aumentando para 68% em1932, 72% em 1945 e 94% em 1953. Veja VILLELA, Annibal V. & SUZIGAN, Wilson. Política do governo e

crescimento da economia brasileira, 1889-1945. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1973, p. 397-9.

16. Idem, ibid., p. 381-2.

17. Em bora o investimento privado dire to vindo do estrangeiro aumentasse de US$ 1,2 bilhão em 1914 para IJS$ 1,4 bilhão em 1930, houve uma notável mudança em sua origem geográfica: o investimento diretofrancês caiu de US$391 milhões para US$ 138 milhões, o britân ico passou de US$609 milhões para US$590milhões, enquanto os investimentos diretos americanos aumentaram de US$ 50 milhões para US$ 194 mi-

lhões. Veja BAKLANOFF, Eric N. “External factors in the economic development of Brazil’s heartland: thecenter-south , 1850-1930”. In: The shaping o f modern Brazil. Eric N. Baklanoff (ed.) Baton Rouge, Louisiana

State University Press, 1969, p. 26-9.18. Para um resumo das políticas de ISI e dos incentivos aos investimentos estrangeiros, ver o Capítulo

4; para uma análise das reações dos industriais ao capital estrangeiro, ver BAER, Werner & SIMONSEN,Mário H. “American capital and Brazilian nationalism”. In: Foreign investment in Latin America, Marvin D.

Bernstein (ed.). Nova York: Alfred A. Knopf, 1966, p. 273-82.19. Há uma farta literatura qu e d etalh a alguns dos bene fíc ios a serem extraídos de investimentos

multinacionais. Veja, por exemplo, LAPALOMBARA, Joseph 6c BLANK, Stephen. Multinationa l corporations

a n d developingcountries. Nova York, Th e C onference Board, 1979, cap. 5; ou VERNON, Raymond. Storm over the multinationals. Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1977, cap. 7; DOELLINGER, Carlos von &CAVALCANTI, Leonardo C. Empresas multinacionais na indústria brasileira. Rio de Janeiro, IPEA/INPES,1975, p. 54-78; FRITSCH, Winston & FRANCO, Gustavo. Foreign direct investment in Brazil: its impact on

industrial restructuring. Paris, OECD, Development Centre Studies, 1991.20. Para detalhes, veja GOUVE A, Raul. “Export diversification, external and internal effects: the Brazilian

case”. Tese de doutorado, University of Illinois at Urbana-Champaign, jun./1988.21. Veja, por exemplo, MARTINS, Luciano. Nação: a corporação multinacional Rio de Janeiro, Paz e

Terra, 1975; PIGNATON, Álvaro. “Capital estrangeiro e expansão industrial no Brasil”. Texto para discus-

são. Brasília, Departamento de Economia , Universidade de Brasilia, 1973; EVANS, Peter. Dependent development: the alliance of multinational, state an d local capital in Brazil. Princeton. NJ, Princeton University Press, 1979;

NEWFARME R, Richard S. & MUELLER, Willard F. Multinational corporations in Brazi l an d Mexico. Relató-rio ao Subcomitê sobre Corporações Multinacionais do Comitê sobre Relações Estrangeiras, Senado dosEstados Unidos. Washington, DC, LT.S. Government Printing Office, 1975; LAPALOMBARA & BLANK,

op. cit., cap. 6; DOELLINGER e CAVALCANTI, op. cit., cap. 4.22. Existe uma vasta literatura sobre o conceito de transferência de preços. Veja, por exemplo, HAWKINS,

Robert (ed.). The economic effects o f multinational corporations. Greenwich, Conn., JAI Press, 1979, especial-

mente os artigos de Thomas G. Parry e Donald R. Lessard.23. Nos Estados Unidos, esse é o lucro, deduzido o imposto de renda como percentagem do patrimônio

dos acionistas, média anual para 1973-80. In: Economic report o f the President , February 1982. Washington, DC:

U. S. Government Printing Office, 1982.24. SIMONSEN, Mário H. “O Brasil e as multinacionais”. In: Multinacionais: os limites da soberania,

Getúlio Carvalho (org.). Rio dc Janeiro, Editora da Fundação Getúlio Vargas, 1977, p. 63.

25. NEWTARMER & MU ELLER, op. cit., p. 128.

284



26. GOUVEA, Raul, op. cit, p. 164.27. Idem, ibid., p. 185.28. SIMONSEN, op. cit., p. 65; NEWFARMER & MUELLER, op. cit., p. 100.29. DO ELLIN GE R & CAVALCANTI, op. cit., p. 95.30. Um dos levantamentos mais recente s pode ser encontrado em BRAGA, Nelson C. “Foreign direct

investment in Brazil: its role, regulation and performance”. In: Brazi l and the Ivory Coast: The Impact of International Lending, Investment and Aid, Werner Baer e John F. Due (orgs.). Greenwich, Conn., JAI Press,

1987, p. 99-126.31. MORLEY, Samuel A. & SM ITH, Gordon W. “Th e choice of technology: multinational firms in

Brazil”. Economic development and Cultural Change, jan./1977.

32. Idem, ibid., p. 254.

33. Idem, ibid., p. 255.34. Idem, ibid., p. 257.

35. Ide?n, ibid., p. 261.36. N EWFA RMER, Richard S. & MARSH, Laurence C. “Foreign ownership, market structu re and

industrial performance: Brazil’s electrical industry”. South Bend, Departamento de Economia da Universityof Notrc-Dame, nov./1979, p. 17 (mimeografado).

37. BAER, Werner. “Technology, employm ent and developme nt: empirical findings”. World Development,4, na 2, 1976, p. 128. Para os argumentos relativos à eficiência de técnicas mais intensivas de mão-de-obra

sobre criação geral de empregos, veja BA RR, Werner & SAMUELSON, Larry. “Toward a service-orientedgrowth strategy”. World Development 9, na 6, 1981.

38. EVANS, op. cit., p. 177-8.39. DO ELL ING ER & CAVALCANTI, op. cit., p. 67-8.

40. EVANS, op. cit., p. 121-31.41. NEWFARM ER, Richard S. “TN C takeovers in Brazil: the uneven distribution of benefit s in the

market for firms”, hr. World Development 7, ne 1, jan./1979, p. 25-43.

42. Para uma revisão do tra tam ento legal e administrativo do capital estrangeiro no Brasil, veja BRAGA,

op. cit., p. 113-8.43. Isso é discutido em detalhes em VILLELA, Annibal V. Ôc BAER, Werner. O setor privado nacional:

problemas e políticas para seu fortalecimento. Rio de Janeiro, IPEA /IN PES, 1980, cap. 3.44. Para maiores detalhes, veja ibid., cap. 1; veja também Capítulo 11 deste volume.45. A participação estrangeira no processo de privatização apenas começou a ser significativa na segunda

metade da década de 1990. Em 1996, 25% do total de aportes de IE D foram destinados à privatização, total

que passou a 28% e 21,3% em 1997 e 1998, respectivamente. Segundo o banco de desenvolvimento (BNDES),no final de 1998 a participação de IED no total das privatizações foi de 42%.

Há uma divergência nas estimativas do Banco Central e do BNDES referentes aos investimentos estran-

geiros. A estimativa do primeiro para 1998 era de US$ 14 bilhões, enquanto a do segundo era de US$ 29 bilhões. A diferença pode ser resultado do fato de que o Banco Ce ntral apenas considera entr adas reais de

caixa, enquanto o BNDES computa os compromissos totais das empresas estrangeiras envolvidas. Esses

compromissos são honrados ao longo de vários anos.

46. A tímida participação estrangeira no processo de privatização inicial pode ter sido poli ticamente útilao governo, pois o protegeu das críticas da oposição de que a privatização servia principa lmente para transfe-rir recursos produtivos a um custo a investidores estrangeiros.

47. Deve-se observar que o comércio do Brasil com seus vizinhos do Mercosul cresceu significativamente

na década de 1990. Por exemplo, as exportações brasileiras para os países participantes aumentou de US$ 1,3

bilhão em 1990 para US$ 7,3 bilhões em 1996, enquanto as importações de outros países passaram de US$ 2,3 bilhões para US$ 8,3 bilhões no mesmo período.

48. O aum ento desses fluxos tam bém pode ter sido o resultado d e baixas taxas de juros e elevadas taxasde crescimento em países industrializados avançados.

285



49. A Co nst itu içã o de 1988 proporcionou a base para as concessões instituídas na década de 1990 e a Lei

das Concessões de 1995 regulou o artigo 175 da Constituição, estabelecendo normas segundo as quais oEstado podia delegar serviços públicos ao setor privado. Ver: Concessões de serviços públicos no B/asil , Brasília,

DF, Presidência da República.50. Os dados citados nesta seção foram ob tidos do Banco Central do Brasil.51. É possível que esses dados tenham de ser lidos com ressalvas, pois alguns dos investimentos diretos

registrados podem ter sido investimentos em carteira de títulos disfarçados. Ao examinar o aumento de aporte

de investimentos estrangeiros diretos em 1996, Garcia e Barcinski afirmaram que “... a imprensa financeira

atribuiu uma grande parcela desse aumento aos investimentos de renda fixa, disfarçados de investimentosdiretos para evitar a restrição sobre aportes de capital (em investimentos de renda fixa).” GARCIA &

BARCINSKI, 1988, p. 343.52. GARCIA 6c BARCINSKI, 1998, mostraram que o principal determinante para os investimentos em

títulos em carteira para o Brasil foram os grandes diferenciais entre taxas de juros brasileiras e internacionais,

que existiram durante quase toda a década de 1990. Essas diferenças compensaram o risco representado pelataxa cambial. Entretanto, em 1998 o ainda supervalorizado Real e os problemas fiscais do país aumentaramsubstancialmente o risco da taxa de câmbio, o que pode explicar os fluxos negativos líquidos de investimen-

tos de capital.53. LAPLA NE & SARTI, 1998, p. 7.54. Não podemos fazer uma estimativa do valor real desse total em 1998, visto que é difícil concil iá-lo

com a metodologia usada para registrar o valor dos aportes diretos de capital.55. Jornal do Brasi l , l/jul./1998, seção especial “Real/Ano 4”, p.7.

56. CARNEIRO, Dionísio Dias, “Osfluxos de capitale o desempenho econômico brasileiro”, Departamentode Economia, PUC-Rio, Texto para discussão, nG369, abril 1997, p.27.

57. The Economist, 27/mar./1999 observou que “as vendas de carros mais que dobraram nos cinco anos

anteriores a 1997... Os fabricantes responderam com um programa de investimento de US$ 20 bilhões para1996-2000. Parte desse dinheiro foi destinado a modernizar enormes fábricas obsoletas... Outra parcela está

sendo aplicada em fábricas totalmente novas no Sul do Brasil, modernas e e ficiente s como qualquer outra no

mundo...”.) Special Brazil Survey, p.15.58. SUZIGAN, Wilson & VILLELA, Annibal V., Política industria l no Brasil, Campinas, SP, Brasil,

Unicamp, Instituto de Economia, 1997, p. 125-6. Sobre a importância dos direitos sobre propriedade intelec-

tual para atrair investimentos estrangeiros, ver: SMARZYNSKA, Beata K., “Composition of Foreign DirectInvestment and Protection of Intellectual Property Rights in Transition Economies”, Yale University, out./

1998, mimeografado.59. Por exemplo, The Economist, no exemplar de 13-19/fev./1999, afirma que, com respeito ao Mercosul,

“... pelo menos as barreiras tarifárias partilhadas causam menos danos que as nacionais, e... um mercado

aberto e amplo é um forte incentivo ao investimento estrangeiro”, p.25.60. The Economist, 27/mar./1999, “Brazil Survey”, p. 15. The Economist também mencionou o caso da

Compaq, que abriu uma fábrica perto de Campinas para fornecer PCs e pequenos servidores a toda a Améri-

ca do Sul. “Ela agora exporta 60% de sua produção. De fato, no momento os componentes locais são respon-sáveis por apenas 30% do valor dos PCs bras ileiros da Compaq, mas essa percentagem pode crescer à medida

que se forme um incipiente grupo de empresas de alta tecnologia ao redor de Campinas. Outras empresasestrangeiras também estão começando a usar o Brasil como base de exportação para suprir toda a América

Latina. As exportações para a América Latina realizadas pelas multinacionais baseadas no Brasil foram res- ponsáveis por 57% de seu total de exportações em 1997 (quando em 1990 eram 26%), enquanto a percenta-gem de suas exportações dirigidas para países ricos caíram de 70% para 44% no mesmo período”, p. 15.

61. “Melhores e maiores”, Exame, jul./l998, p.24.

62. Ibid, p.30.63. LAPLANE & SARTI, 1998, p. 35.64. LAPLA NE & SARTI, 1998, p. 37.

286



65. The Economist, 27/mar./1999, Special Brazil Survey, p. 15.

66 . As remessas de lucro como percentagem de exportações totalizaram 1,5% em 1980 e 13,5% em 1998.67. Para exemplos específicos, ver “Melhores e maiores”, Exame, jul./1998, p. 26-8. Ver também:

BIELSCHOWKY & STUMPO, G., “A internacionalização da indústria brasileira: números e reflexões de-

pois de alguns anos de abe rtu ra”. ///: 0 Brasile a Economia Global, editado por R. Baumann, Rio de Janeiro,Ed. Campus-SOBEET, 1996.

68 . “Melhores e maiores” , Exame, jul./l998, p. 23.

69. Ibid, p. 2370. “Melhores e maiores” , Exame, jul./l998, p. 17. Esse ganho na participação das multinacionais

correspondeu à queda da par ticipação das empresas estatais de 28,3% em 1987 para 23,3% em 1997, enquan-to a participação das empresas privadas nacionais caíram de 43,2% para 40,4%. Se toria lmente, a participação

de mercado das multinacionais em 1997 foi a seguinte: 3% em construção; 13% em vestuário e têxteis; 12%em mineração; 25% em varejo; 48% em eletrônicos; 95% na indústria automobilística; 81% em computado-

res; 79% em farmacêuticos; 57% em produtos alimentícios; 22% em produtos químicos e petroquímicos.71. LAPLANE, Mariano & SARTI, Fernando. Novo ciclo de investimentos e especialização produtiva no

Brasil, Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Economia, Núcleo de Economia Industrial e de

Tecnologia, mai./1998, p. 9, mimeografado.72. LAPLANE, M. F. & SA RTI, F. Investimentos diretos estrangeiros e a retomada do crescimento sustentado

nos anos 90. Economia e Sociedade, Revista do Instituto de Economia da Unicamp, nu 8, 1997.

287



12

O ampliado setor público brasileiro:seu papel em processo de mudançae a privatização

O DESENVOLVIMENTO DAS instituições econômicas brasileirasdesde o final da década de 1930 produziu um sistema econômico que ainda precisa serinteiramente compreendido. Uma característica importante que o diferencia do tipo

de mercado industrial ocidental, na qual grande parte da teoria econômica contempo-rânea está baseada, é o ampliado papel do Estado na economia.

O domínio do Estado na economia que caracterizou o Brasil a partir do final da décadade 1940 até o início da de 1990 não foi resultado de um esquema cuidadosamente concebido, mas o resultado de várias circunstâncias que, na maioria dos casos, obrigou o gover-no a intervir cada vez mais no sistema econômico do país. Essas circunstâncias incluíramreações às crises econômicas internacionais, o desejo de controlar as atividades do capitalestrangeiro, especialmente no setor de serviços públicos e na exploração de recursos na-turais, e a ambição de industrializar rapidamente uma economia retrógrada.

A ampla presença do Estado na economia brasileira foi encarada como necessária para se atingir um rápido desenvolvimento econômico por meio da industrializaçãocom o objetivo de substituir as importações (ISI) da década de 1930 até a de 1960.

Durante esse período, o setor de empresas estatais, predominando nos serviços públi-cos indústria pesad a, exportação de recursos naturais e no setor financeiro,complementou os setores privados nacionais e multinacionais, isto é, complementoucada setor participativo especializado em áreas específicas da economia em que tinha amaior vantagem comparativa.1Essa divisão de trabalho entre os setores tornava-segradativamente institucionalizada e, na verdade, veio a ser conhecida entre economis-tas e formuladores da política econômica como o modelo “tripé” da estrutura dos tiposde empresa no processo de desenvolvimento brasileiro.2

288



A partir de meados da década de 1970, o modelo “tripé” foi sendo gradualmentederrubado à medida que o envolvimento do Estado na economia se tornou uma forçacada vez mais negativa. Quando, no início da década de 1980, a crise ocasionada peladívida externa provocou uma década de baixo crescimento e investimento (a “década

perdida” ), manifestou-se um consenso progressivo de que uma das formas de tirar oBrasil da dificuldade econômica seria privatizar uma grande parte da economia. Noinício da década de 1990 o Brasil, durante a administração do presidente Collor, ado-tou um programa de privatização de larga escala como instrumento-chave econômico e

político para revitalizar a economia. Neste Capítulo , vamos examinar a contribuição do setor estatal para o processo de

ISI do país, as causas de sua decadência, as metas e realizações do processo de privatizaçãoaté esta data e a implicação de uma economia privatizada com respeito ao impacto ex er-

cido sobre a eficiência, eqüidade e o papel econômico do Estado brasileiro no futuro.

Estágios no crescimento do envolvimento do Estado naeconomia

A intervenção do Estado na economia do Brasil possui raízes históricas profundas,assim como na maioria das sociedades latino-americanas.

A era pré-1930

Da era colonial até o presente, o governo nunca esteve afastado da esfera econô-mica na mesma medida em que ocorreu na Europa pós-mercantilista (especialmentena Inglaterra) e nos Estados Unidos. No período colonial, a coroa era o defensoreconômico supremo e todas as atividades comerciais e produtivas dependiam de li-cenças especiais, concessões de monopólios e privilégios comerciais.3 Essa tradição

patronal persistiu durante o primeiro século após a independência. Ao descrever asatividades do Estado no século XIX, Faoro constatou que:

A intervenção do Estado não se restringia ao financiamento e ao crédito, mas, ao contrário, esten-dia-se a todas as atividades comerciais, industriais e de serviços públicos. O Estado autorizava ofuncionamento de sociedades por cotas de responsabilidade limitada, fechava contratos com ban-cos, concedia privilégios, fazia concessões especiais para a administração de ferrovias e portos,assegurava o fornecimento de materiais e garantia o pagamento de juros. A soma desses favores e priv ilég ios en vo lv ia a principal pa rte da s atividades ec onôm icas ... [que]... poder iam ex is ti r so-mente através da vida transmitida pelo cordão umbilical do Estado .4

O Estado, no Brasil do século XIX (tanto durante o império quanto no períodoinicial da República), tinha um caráter relativamente não-intervencionista. O governo

preocupava-se em obter receita por m eio de tarifas e, em raras ocasiões, por motivos protecionistas. Nas áreas de indústrias incipientes e investimentos em infra-estrutura ,o governo agia principalmente como concessor de favores, isto é, empréstimos espe-ciais para alguns empreendimentos industriais5e taxas garantidas de retorno para em-

289



presas estrangeiras que investiam em infra-estrutura.6A única outra participação diretado governo brasileiro na atividade econômica estava no setor financeiro. O Banco doBrasil atravessou várias fases no século XIX sendo, às vezes, ao mesmo tempo, um

banco comercial e de emissão com graus variáveis de participação governam ental. Noséculo XX, continuou a representar o papel de banco comercial cujo principal dono erao Estado brasileiro, além de exercer muitas funções de um banco central até a criaçãodo Banco Central do Brasil, no final de 1964. Quanto ao envolvimento do governo comas caixas econômicas remonta a 1861.7

Próximo ao início do século XX, a carga que representava a garantia de uma taxa deretorno mínima às ferrovias pertencentes a empresas estrangeiras tornou-se muito pesa-da para o governo8e concluiu-se que pedir empréstimos no exterior a fim de comprarvárias delas acabaria sendo menos oneroso para a economia. Assim, em 1901 o governo

brasileiro fez um grande em préstim o para nacionalizar algumas das estradas de ferro.Esse processo prosseguiu por vários anos e, em 1929, cerca de metade da rede ferroviá-ria encontrava-se nas mãos do governo e em 1950 a administração pública de ferroviashavia crescido para 94%.9

Dessa maneira, a participação do governo nesse setor não foi resultado de um con-fisco arbitrário da propriedade privada, mas a conseqüência da falta de lucratividade eda resistência por parte do governo em continuar a garantir as taxas de retorno. Umfator adicional que levou ao crescente controle do Estado sobre as ferrovias e, comoveremos adiante, de outros serviços públicos, foi o seu controle sobre as tarifas. Aoestabelecê-las para os serviços públicos, ele tinha de criar um equilíbrio entre os retor-nos que seriam adequados para os investidores privados e as tarifas que seriam conside-radas socialmente justas pelos usuários. Com o passar dos anos, a segunda preocupaçãoassumiu uma importância cada vez maior. Assim, com os preços controlados proporcio-

nando taxas de retorno baixas demais para que as empresas privadas garantissem aexpansão e manutenção adequadas da rede ferroviária e com a resistência do governoem assegurar uma taxa de retorno, a nacionalização gradativa tornou-se inevitável.

Vimos no Capítulo 2 principalmente quanto o governo estadual de São Paulo seenvolveu ativamente na defesa dos preços do café e na sua produção na primeira déca-da do século XX.

A década de 1920 testemunhou o crescimento dos bancos estaduais, pois, antesdessa época, somente dois encontravam-se em atividade: o Banco de Crédito Real deMinas Gerais (fundado em 1889) e o Banco da Paraíba (fundado em 1912). O Banco doEstado do Piauí (1926), o Banco do Estado de São Paulo (1927), o Banco do Estado doParaná (1928) e o Banco do Estado do Rio Grande do Sul (1928) foram criados com oobjetivo inicial de auxiliar o setor agrícola desses estados. Na década de 1930, seguin-

do propósitos semelhantes, foram fundados outros bancos estaduais, muitos dos quaisse tornaram importantes bancos comerciais com filiais em todo o país.

A década de 1930

A depressão mundial não só colocou o Brasil no caminho da industrialização como objetivo de substituir as importações, como também ocasionou um aumento e uma

290



modificação no papel desempenhado pelo Estado na economia do país. As mudançasinstitucionais que levaram a uma ampliação do papel do Estado na economia origina-ram-se do desejo do governo brasileiro de protegê-la do impacto total da depressãomundial e de apoiar e acelerar o processo de industrialização.

A fim de lidar com o impacto imediato causado pela Depressão, o governo federalassumiu o programa de defesa do café dos estados. Isso, na verdade, significou que,

pela primeira vez, o governo federal se envolvia diretam ente no pricing e controle da produção de um setor produtivo.10Uma intervenção direta posterior ocorreu por meiode controles de câmbio, introduzidos em setembro de 1931 a fim de racionar a escassamoeda estrangeira.

A medida que transcorria a década, o regime Vargas ampliou a intervenção estatal

para proteger e estimular o crescimento de diferentes setores por meio da criação deautarquias.11 Essas instituições deveriam tratar de setores como os de açúcar, mate,sal, madeira de pinho, pesca e marinha mercante e, em colaboração com os produto-res, regularam a produção e os preços e financiaram a construção de armazéns. Como correr dos anos, muitas vezes elas se expandiram, passando também de instrumen-tos de controle a instrumentos de pressão por favores do governo para os setoresespecíficos.

Um dos primeiros exemplos de controle de preços (em comparação com a defesade preços) no Brasil começou em 1934 com a criação do Código de Águas, queautorizava o governo a determinar as tarifas de eletricidade, que eram estabelecidasde maneira que permitisse um retorno máximo de 10% sobre o capital investido. Ofato de o capital ser avaliado pelo custo histórico para tal propósito, como veremos

mais adiante, deveria conduzir à expansão gradual da participação do governo nessee noutros setores de serviços públicos. O motivo imediato para esse controle foi o fatode as tarifas terem sido parcialmente baseadas nos valores do ouro e, em parte, no

papel-m oeda nacional a fim de que as empresas estrangeiras pudessem proteger-se dadesvalorização cambial. Isso significava, entretanto, que as tarifas de eletricidade au-mentariam todos os meses e, quando houvesse uma forte desvalorização, as tarifasaumentariam a ponto de diminuir o consumo de energia o que, por sua vez, afetariaadversamente a produção. Conseqüentemente, os controles foram instituídos a fim de

proteger a indústria e os consumidores e, nos anos subseqüentes, o elemen to de bem-estar na determinação de tarifas iria se tornar cada vez mais importante.12

As medidas iniciais tomadas pelo governo na década de 1930 para industrializar o país poderiam levar alguém a c rer que ele previra o crescimento da indústria no setor privado e que ele proporcionaria o financiamento e a proteção necessários. A utilização

de controles cambiais, de autarquias e a criação, em 1937, da Carteira de Crédito Agríco-la e Industrial do Banco do Brasil para proporcionar crédito de longo prazo a indústriasapontam nessa direção. Deve-se também considerar as várias tentativas infrutíferas por

parte do governo brasileiro para que o capital nacional privado e o estrangeiro organizas-sem uma grande siderúrgica integrada. A criação da Companhia Siderúrgica Nacionalem Volta Redonda pelo Estado foi somente uma questão de último recurso.13

Um importante indicador da mudança da filosofia do governo com respeito à in-fluência do Estado na economia foi a criação do Conselho Federal de ComércioExterior em 1934. Esse órgão, composto de representantes do Ministério do Exterior

291



e de todos os ministérios ligados à economia, do ga bine te da presidência, do Bancodo Brasil e de vários especialistas, tentou não só estimular o comércio exterior do país,mas também proporcionar incentivos para o desenvolvimento de certas indústrias(especialmente de celulose, na década de 1930). Alguns consideram essa como a primeira tenta tiva de se realizar um planejamento econôm ico no Brasil.14

Na década de 1930, o Estado adquiriu o Lloyd Brasileiro, a principal em presa denavegação do país. Outras empresas do mesmo setor que recebiam subsídios foramnacionalizadas durante o início da década de 1940.15A motivação para as ações dessesgovernos era dupla: as preocupações com segurança em época de guerra e o progressoda navegação, que não se tinha desenvolvido bem na iniciativa privada.

A década de 1940: a Segunda Guerra Mundial e o período in icia l do pós-guerra

Os anos da Segunda Guerra Mundial testemunharam o surgimento de vários novosempreendimentos governamentais. A maioria foi criada por motivos de segurança na-cional e alguns se transformaram em empresas poderosas da década de 1950 e 1960.

Além da expansão estatal na navegação, as condições do período de guerra tambémlevaram o governo a criar a Fábrica Nacional de Motores em 1943, cujo objetivo inicialera oferecer serviços de manutenção de motores e também produzi-los devido à escas-sez provocada pela guerra. A empresa acabou por fabricar uma grande variedade de pro-dutos - tratores , carros e geladeiras -, mas sempre foi uma companhia deficitária commuitos problemas administrativos, e, em 1968, o governo a vendeu a uma empresa es-trangeira privada.

A Companhia Nacional de Alcalis foi criada pelo governo em 1943 devido ao temorde que a escassez de carbonato de sódio viesse a paralisar as indústrias que dele dependiam. Como nenhuma firma estrangeira ou nacional estava em situação de assumirtal empreendimento, uma empresa estatal era a única solução.

A fundação da Companhia Vale do Rio Doce em 1942 pode ser atribuída, em gran-de parte, a preocupações de ordem nacionalista. Durante muitos anos, grupos estran-geiros, muitas vezes associados a alguns empresários locais, mostraram-se ansiosos porexplorar os ricos depósitos de minério de ferro de Minas Gerais para fins de expor-tação. Concessões para mineração e exportação foram dadas e tiradas várias vezes, con-forme aumentava ou diminuía a oposição nacionalista às empresas estrangeiras. As forçasdo nacionalismo finalmente obtiveram uma vitória importante com o cancelamentodas concessões de mineração das ricas jazidas de Itabira a um grupo estrangeiro em

1942. A esse fato se sucedeu a criação da Companhia Vale do Rio Doce, uma empresaestatal que iria tornar-se a maior exportadora de minérios do Brasil.16O período imediatamente posterior à guerra foi praticamente destituído de novas

experiências de envolvimento do Estado nas atividades econômicas. A participação dogoverno na rede ferroviária ampliou-se com a aquisição de várias companhias britâni-cas. Além disso, à medida que crises cambiais ocasionavam renovados controles decâmbio e, conforme se fazia sentir um crescente número de gargalos infra-estruturais,o governo envolveu-se cada vez mais em atividades de planejamento destinadas a pro-

292



porcionar um crescimento mais equilibrado e ob ter auxílio externo. Durante a décadade 1940, foram esboçados vários planos que, em última análise, levariam a uma futuraexpansão das atividades econômicas do Estado na década de 1950.17

A década de 1950

Durante o impulso de industrialização da década de 1950, o papel do Estado naeconomia continuou a se expandir. O planejamento geral e o surgimento ocasional degrupos de ação especial que visavam estimular o desenvolvimento de setores especí-ficos (os conhecidos grupos executivos) tornaram-se práticas governamentais reconhe-cidas. Na verdade, com as ambições dos governos da década de 1950 de promover

uma rápida industrialização, ficou claro para os formuladores da política econômicaque o sucesso de seus planos dependia das iniciativas governamentais em vários campos. Os mecanismos de proteção para atrair o capital estrangeiro e estimular investi-mentos privados internos foram descritos no Capítulo 4. A fim de alcançar as metas deindustrialização, entretanto, a ação do Estado tinha de ultrapassar essas medidas.

Um acontecimento de destaque no início da década de 1950 foi a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE, nome que foi mudado para BNDES- Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social -, na década de 1980) em1952. O fato de a existência de instituições financeiras capazes de fornecer créditos delongo prazo ser quase uma situação sine qua non para o sucesso da industrialização de umaeconomia retrógrada tinha sido há muito reconhecido. Empresas privadas não são sufi-cientemente grandes e sólidas para gerar internamente os recursos necessários para ovolume de investimentos requeridos, e os mercados financeiros não estão bastante de-senvolvidos para fornecer o financiamento, o que geralmente tornou indispensável acriação de bancos de investimento a fim de proporcionar o financiamento e, às vezes, participar de empreendimentos novos e/ou em expansão. A conhecida generalização sobrea necessidade de bancos de investimento, baseada na experiência de países europeusno século XIX que foram retardatários no processo de industrialização, é totalmente apli-cável ao Brasil na década de 1950 e I960.18

A necessidade da fundação de um banco de desenvolvimento pertencente ao go-verno ficou clara quando a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos recomendou um plano razoavelmente elaborado para a modernização da infra-estrutura do país (Progra-ma de Reaparelhamento Econômico) para cuja realização nenhuma empresa indivi-dual tinha recursos. Assim, foi criado o BNDE para prover o financiamento necessárioe colocá-lo em prática. Suas tarefas, porém, também deveriam incluir a promoção e

financiamento de indústrias pesadas e determ inados setores da agricultura.19Durante a década de 1950 e a de 1960, o BNDE executou suas tarefas de maneira

flexível. Durante a primeira década de sua existência, a maior parte de seus recursos(70%) foi destinada ao financiamento do desenvolvimento da infra-estrutura do Brasil,enquanto, num estágio posterior, foi dada maior ênfase à indústria pesada, principal-mente à siderúrgica. No final da década de 1960 e início da de 1970, o banco tambémse envolveu na administração de fundos especiais para financiar a venda de bens decapital, a expansão de pequenas e médias empresas, etc.20

293



O papel do BNDE em aumentar a participação do governo na indústria siderúrgicaé especialmente esclarecedor. A expansão da capacidade produtiva desse setor foi con-siderada parte integrante do programa de industrialização da década de 1950. Exceto pela ampliação de Volta Redonda, esperava-se que uma grande parte da capacidade produtiva ampliada fosse gerada pelo setor privado e por governos locais (estaduais),como foi o caso da Usiminas e Cosipa, duas empresas fundadas no início da década de1950 a fim de formar grandes siderúrgicas integradas. A medida que se tornava óbvioem cada caso que os recursos locais privados e governamentais eram muito limitados para financiar esses projetos, o governo fede ral comprometeu-se em co-patrociná-los por intermédio do BN DE. Em troca da injeção de recursos financeiros, o banco recebeu uma participação em cada empresa e, com o passar dos anos, tornou-se seu princi-

pal acionista. Dessa maneira, o governo transformou-se num re lu tante proprietário deempresas, isto é, devido à incapacidade do setor privado e dos governos locais emobter êxito cm projetos considerados básicos para o programa de industrialização doBrasil, sua participação direta tornou-se inevitável.21

Outro marco da participação do governo brasileiro nas atividades econômicas foi acriação da Petrobras em 1953. Toda a exploração de petróleo e a maior parte das ativi-dades de refinação foram declaradas monopólio da empresa estatal. A principal moti-vação para esse fato foi a preocupação do governo em assegurar uma fonte interna defornecimento para situações de emergência. A medida que aumentavam as pressões para que se aprovasse a lei que permitiria a criação da Petrobras, mais motivaçõesnacionalistas foram gradativamente introduzidas - especialmente a questão de não seentregar a empresas estrangeiras a exploração de riquezas não-renováveis do subsolo.22Essa base lógica também fundamentou a criação da Companhia Vale do Rio Doce.

Além da criação do BNDE, o envolvimento do governo no setor bancário conti-nuou a crescer. Em 1954, foi fundado o Banco do Nordeste do Brasil para proporcionarfacilidades comerciais e de desenvolvimento de crédito. Na década de 1960, ele recebeu todos os depósitos dos recursos provenientes da isenção de impostos destinadosao Nordeste (Lei 34/18) e tornou-se o principal agente financeiro da Sudene. Alémdisso, vários bancos de desenvolvimento estaduais surgiram nessa década, enquanto prosseguia a expansão do Banco do Brasil, do Banco do Estado de São Paulo e outros bancos estaduais comerciais .23

Na década de 1950 também testemunharam a difusão dos controles de preços. Ocontrole das tarifas de serviços públicos se ampliou e em breve abrangia não só o setorde energia elétrica, mas também o de telefones e transportes públicos, atingindo depois os preços de aluguéis, gasolina e alimentos.

O controle de preços deveria refrear, em parte, as forças inflacionárias que aumen-tavam rapidamente nessa década, mas, na verdade, conseguiram apenas distorcê-las,criando escassez de produtos em vários setores da economia.

O rápido crescimento das empresas estatais no setor de serviços públicos foi ocasio-nado pelo controle de preços. A determinação de tarifas para esses serviços não propor-cionou uma taxa de retorno do investimento considerada adequada pelas empresas pri-vadas (principalmente as estrangeiras) para assegurar a expansão e modernização de suasfábricas. Como o controle das tarifas era considerado de interesse nacional, isto é, acre-ditava-se que tarifas relativamente baixas eram desejáveis para estimular o crescimento

294



industrial e subsidiar os consumidores, a única alternativa que restava era o Estado in-gressar gradativamente nos campos de geração e distribuição de energia, transportes públicos e telecomunicações o que, em parte, explica a criação, na década de 1950, d eempresas estatais, como a Chesf (Cia. Hidrelétrica do São Francisco), Furnas e Cemig(do estado de Minas Gerais) e, na década de 1960, a CESP (São Paulo) e outras, para

proporcionar a energia adicional necessária para a economia em expansão. Os controlestambém causaram o declínio na qualidade e taxa de crescimento do sistema de telefoniado país e, na década de 1960, sua aquisição pelo Estado também se tornou inevitável.

A década de 1960

Durante a década de 1960, a expansão do Estado na economia brasileira ocorreu por intermédio da consolidação e do crescimento de suas várias atividades e pelaorganização de algumas novas áreas de ação do governo. Em 1965, por exemplo, foicriado o Banco Nacional da Habitação (BNH), que rapidamente se tornou uma pode-rosa força financeira devido ao recebimento de parte dos fundos de aposentadoria dostrabalhadores e ao poder de lidar com instrumentos financeiros indexados. O Progra-ma de Integração Social (PIS), criado em 1971, fortaleceu as caixas econômicas (quehaviam sido unificadas numa única organização nessa década) por receber os fundosespeciais dos trabalhadores oriundos de uma dedução de 5% dos impostos devidos

pela empresa e de uma contribuição de 0,5% de seu faturamento.Durante a década de 1960, várias empresas estatais no ramo de geração de energia

elétrica foram unificadas sob a holding Eletrobrás. Além disso, o estado de São Paulocriou a CESP a fim de realizar novos e amplos investimentos no setor de geração deenergia elétrica por meio dos quais o Estado (governos estaduais e federal) veio a dominá-lo. A recém-nacionalizada rede de telecomunicações foi colocada nas mãos de uma estatal- Embratel - que iniciou um extraordinário programa de expansão e modernização. Assiderúrgicas do governo também começaram a planejar visando à expansão e na década de1970 executaram grandes programas de investimentos - inclusive a construção de novasestatais -, como a Açominas, por exemplo, em Minas Gerais, e Tubarão, em Vitória.

A década de 1960 também trouxe mudanças drásticas aos métodos de controle de preços. As tentativ as de realizar contro les na década de 1950 e início da de 1960 foramineficazes para refrear a inflação e exerceram o efeito negativo de distorcer os preçosrelativos. A criação do CIP (Conselho Interministerial de Preços) em 1968 marcou oinício de um novo capítulo no controle de preços por parte do Estado. Mecanismosde controle anteriores haviam se concentrado exclusivamente no varejo, enquanto o

CIP desenvolveu uma estrutura completa de controle sobre os custos e preços emalguns dos principais setores produtivos da economia.

As décadas de 1970 e 1980

Quando ocorreu o primeiro choque do petróleo em 1973 e 1974, o Brasil decidiureagir desenvolvendo um programa de larga escala de substituição às importações na

295



Tabela 12.1Taxa real do cresc ime nto do PIB e co efic iente s de investimento/PIB , 1973-92

Crescimento

real do

PIB

In vesti me nto

total

Investimento

geral do

governo

Inv estim ento

de empresas

pú bl ica s

fede ra is

Investimento

privado

Outros

investimentos

Inv. preç os

1980

1973 13,94 20,37 3,71 2,09 14,34 0,23 25,58

1974 8,25 21,84 3,86 3,95 13,77 0,28 24,67

1975 5,12 23,33 3,95 4,47 14,60 0,31 25,75

1976 10,17 22,41 4,03 6 ,54 11,44 0,39 25,01

1977 4,93 21,32 3,29 6 ,20 11,41

0,43 23,561978 4,93 22,26 3,15 5,30 13,03 0,78 23,52

1979 6,77 23,35 2.47 4,46 15,71 0,71 22,89

1980 9,11 22,90 2,37 4,30 15,35 0,89 22,90

1981 -4,39 22,94 2,60 4,58 15,00 0.77 20,98

1982 0,57 21,44 2,35 4,40 14,13 0,55 19,46

1983 -3,41 18,13 1,83 3,87 11,87 0,57 16,90

1984 5,28 16,89 1,90 2,79 11,95 0,24 16,26

1985 7,95 16,95 2,32 2,53 11,71 0,38 16.38

1986 7,58 19,09 3,08 2,25 13,13 0,64 18,73

1987 3,62 22,30 3,21 2,91 15,61 0,58 17,57

1988 -0,08 22,81 3,17 2,86 16,19 0,59 17,02

1989 3,30 24,86 2,93 2,40 18,88 0,64 16,67

1990 -4,04 21,67 3,50 1,45 16,04 0,68 15,98

1991 1,21 18,90 - - 15,10

1992 -0,20 17,50 - - - 14,30

Fonte: IBGE, Departamento de Contas Nacionais; Centro de Estudos Fiscais, IBRE, Fundação Getúlio Vargas. Retirado decálculos encontrados cm “Public savings and private investment for growth resumption in the Brazilian economy”, deDionísio Dias Carneiro & Rogério L. F. Werneck. Rio de Janeiro, PUC, jun./1993.

indústria pesada, como bens de capital e aço, e também investindo em projetos deinfra-estrutura que iriam proporcionar economia na importação de energia (como Itaipu- a maior hidrelétrica do mundo) e facilitar a diversificação das exportações. Para fi-nanciar esse programa, o Brasil contou com expressivos empréstimos externos. O cres-

cimento sustentado pela dívida nos anos de 1975-80 chegou a cerca de 6,8% ao ano. Asempresas estatais estiveram intensamente envolvidas nesse crescimento (ver Tabela12.1), pois seus investimentos aumentaram de 2,09% do PIB em 1973 para 6,54% e6,20% em 1976 e 1977, respectivamente. Isso significou que os investimentos de empresas públicas como proporção da formação total de capital aumentou de 10,3% em1973 para aproximadamente 30% em 1976-77. Pode-se ver na Tabela 12.1 que os in-vestimentos privados cresceram notavelmente nos anos de 1977-81, o que foi resulta-do das atividades de investimento induzidas pelo governo no setor de bens de capital,que foi financiado pelo BNDES a taxas subsidiadas.24

296



O crescimento significativo da dívida externa na segunda metade da década de1970 foi justificado pelas autoridades brasileiras com o pretexto de que a maior parteteve origem na substituição às importações e em projetos de investimento em exporta-ções e, uma vez que a nova capacidade criada por esses investimentos estivesse insta-lada, o declínio das importações e o crescimento das exportações permitiria ao país

pagar os juros e saldar completamente sua dívida. O segundo choque do petróleo em1979 e o choque das taxas de juros do início da década de 1980 arruinaram essas ex-

pectativas e levaram à crise provocada pela dívida que, por sua vez, ocasionou a estag -nação econômica e a explosão inflacionária nessa década.25

Na década de 1980, o peso do Estado no Brasil pode ser visto por meio das segu in-tes medidas quantitativas: em 1985, os bancos comerciais federais e estaduais eram

responsáveis por 40% dos depósitos bancários e 44% dos empréstimos comerciais en-tre os cinqüenta maiores bancos; no mesmo ano, o BNDES e outros bancos de desen-volvimento do governo proporcionaram 70% de todos os empréstimos destinados afins de investimento.26No mesmo ano, um levantamento realizado entre as 8.094 maio-res sociedades anônimas revelou que as empresas estatais controlavam 48% dos ativoscombinados, 26,1% do faturamento e 18,9% do emprego. Finalmente, em 1990, ao seexaminar as maiores companhias por setores, constatou-se que as estatais apresenta-vam a seguinte percentagem do total do faturamento:27

O grau de controle do Estado sobre a economia

A partir da narrativa feita acima sobre o crescimento da participação do governo naeconomia brasileira, deveria ser óbvio que não há uma maneira quantitativa simplesde se medir o controle total do Estado sobre as atividades econômicas do país. D e-vemos, portanto, tentar verificar esse grau de controle de várias formas quantitativase qualitativas.

Os controles econômicos do governo fazem-se sentir por intermédio de canaisinstitucionais diferentes, mas inter-relacionados, que incluem o sistema fiscal, o bancocentral, os governos (estaduais e do federal), bancos comerciais e de desenvolvimento,as autarquias dos governos estaduais e do federal, empresas produtivas e o sistema decontrole de preços. Essa intervenção multifacetada do “Estado” na economia não émonolítica, mas, na verdade, tem sido freqüentemente caracterizada por uma ausênciade coordenação e comunicação entre as várias entidades envolvidas.

Serviços púb licosAçoQuímicos e p etroquím icosMineração

Serviços de transporteDistribuição de gasolinaFertilizantes

Equipamentos de transporte

100%

67%67%60%35%32%26%21%

297



Tabela 12.2Gastos gerais do governo por categorias principais

como percentagem do PIB(excluindo empresas públicas)

Categoria 1949 1950 1970 1973 1979 1980 1985 1990

Bens e serviços correntes 5,4 5,4 3,6 2,6 í n c 10,6 1

Funcionários do governo 6,3 6,5 7,3 7,1 i 9 ’5 9,7 15,6

Formação de capital bruto fixo 4,3 4,1 4,0 3,7 2,4 2,3 2,3 3,5

Transferências e subsídios 3,1 5,1 8,5 7,5 10,1 11.21 8,7 10,0

Total setor público 19,1 21,1 23,4 20,9 22,0 24,1 20,7 29,1

Fonte: Conjuntura Econômica, jun./1975, dez./1981, mai./1987; VILLEL j\ , Renato. “Crise e ajuste fiscal nos anos 80”. In: Pers- pectivas da Economia Brasileira, 1991. Brasília, 1991, p. 27.

Impostos

Como pode ser observado na Tabela 12.2, os gastos do governo como proporção doPIB cresceram desde o período posterior à Segunda Guerra Mundial; eles representa-vam 19,1% em 1949, aumentaram para 24,1% em 1980, voltaram a cair para 20,7% em1985 e tornaram a subir para 29,1% em 1990 (esses dados se referem a todos os níveisdo governo, mas não incluem empresas estatais). E possível notar que muito do ganhose originou da quase triplicação das transferências.

A carga tributária aumentou bruscamente no período posterior à Segunda GuerraMundial. Em 1949, o total de impostos representou 14,9% do PIB, proporção quecresceu progressivamente nas décadas seguintes, atingindo, em 1973, 26,3%, caindoum pouco no final dessa década, alcançando 24,2% em 1980 e 28,2% em 1990. A que-da apresentada na década de 1980 provavelmente foi causada pela profunda recessãovivida no período de 1981 a 1983 e pelo impacto causado pela rápida aceleração dainflação sobre o valor real dos impostos recolhidos. As diferenças entre os coeficientesde gastos/PIB e os de impostos/PIB devem-se, principalmente, às contribuições tribu-tárias de vários tipos de fundos de previdência social.28Em bora a carga tributária brasi-leira tenha aumentado rapidamente, ainda se encontrava significativamente abaixo daapresentada por países industrializados, cuja média era de cerca de 34%. Entretanto,era elevada em relação às cargas tributárias médias de países menos desenvolvidos,com aproximadamente 16%.29

Os impostos indiretos como percentagem do PIB aumentaram de 9,8% em 1949 para 15,5% em 1973, caíram para 13,2% em 1980, para 10,4% em 1985, tornando aaumentar para 14,11% em 1991, enquanto os impostos diretos cresceram de 5,1% em1949 para 10,8% em 1973, 11,0% em 1980, 11,7% em 1985, caindo novamente a 9,65%em 1991.30 Assim, os impostos diretos, que representavam somente 34% do total deimpostos em 1949, deram um salto para 42% em 1973, 47% em 1985, baixando para40,6% em 1991. Uma tendência notável no período de 1949 a 1973 foi o crescimentodo governo federal como um importante agente coletor de impostos. Em 1991, ele

298



recolheu mais de 64% de todos os impostos. Por um processo de divisão de renda, osgovernos estaduais e municipais desempenharam um papel relativamente importantena distribuição dos gastos entre os seus vários níveis. No passado, esse procedimentoaumentou o poder do governo federal em determinar o emprego dos fundos transferi-dos às autoridades locais. A Constituição de 1988, contudo, enfraqueceu o governofederal, aumentando substancialmente as transferências obrigatórias de recursos fis-cais aos governos estaduais e municipais.

O governo brasileiro exerce uma pronunciada influência sobre a distribuição derenda e alocação de recursos pelo sistema fiscal. Em 1969, por exemplo, mais de 36%dos gastos públicos foram destinados a programas de previdência social e educação,enquanto quase 17% foram reservados à infra-estrutura (mais que a metade dessa quan-tia foi gasta em construção de estradas). Em 1990, a parcela destinada a programas de

previdência social e educação havia caído para 30%.

Regulamentação direta

Vimos que a regulamentação de preços, produção e comércio exterior permearam,de uma forma ou outra, a economia brasileira desde o início do século.

O Conselho Interministerial de Preços (CIP), criado em agosto de 1968 e tendocomo direto.es os ministros da Economia, do Planejamento, do Comércio e da Agri-cultura, controlava os preços, tinha poder legal para estabelecê-los, mas agia comouma comissão geral de vigilância em relação a eles. Seus poderes diretos eram signi-ficativos. Se uma empresa, por exemplo, aumentasse os preços sem submeter uma

justificativa ao CIP , e/ou se a justificativa era submetida e não-aceita e os preçosfossem aumentados de qualquer forma, a firma arriscava-se a ver sua linha de créditoeliminada do Banco do Brasil e de todos os bancos do governo. Grande parte do valorgeral de seu crédito no setor bancário privado seria diminuída, visto que o BancoCentral iria recusar-se a redescontar seus instrumentos de crédito. Dessa forma, quasetodas as companhias pertencentes a setores sobre os quais o CIP exercia algumainfluência tinham de obter permissão para aumentar preços e justificar seus pedidosapresentando dados sobre seus custos. Parece que até meados da década de 1970, oCIP evitou criar intensas distorções de preços na indústria (com a exceção dos preçosdo aço no início da década de 1970) considerando os custos e estabelecendo preçosde acordo com taxas de lucro razoáveis. Nesse processo, o governo, por meio do CIP,reuniu consideráveis informações sobre as atividades do setor privado aumentando,dessa maneira, o controle sobre ele .31

O controle do governo sobre a poupança e sua distribuição

Mostramos no Capítulo 5 que muito do notável crescimento da poupança na dé-cada de 1960 e na de 1970 se deveu ao setor governamental, isto é, à poupança d o

próprio governo e à poupança forçada po r ele, administrada por intermédio de váriostipos de fundos de previdência social. Assim, em 1974, 64% da poupança originou-se

299



de empresas públicas e de fundos gerais do governo e de previdência social dostrabalhadores; em 1980, essa taxa ultrapassou os 70%.

Como o investimento bruto do governo e de empresas públicas era estimado emcerca de 50% do total bruto de investimentos no período de 1970-73, aumentando

para cerca de 65% no início da década de 1980, fica claro que uma quantidade signi-ficativa de investimento privado foi financiada com recursos públicos. Ou seja, empre-sas privadas receberam fundos de investimento substanciais de entidades como o

banco de desenvolvimento (BNDE - renomeado BNDES em 1982), qu e agia comoum intermediário ao reemprestar recursos acumulados por intermédio dos fundos de

previdência social dos trabalhadores .32Apesar dos esforços das autoridades monetárias no sentido de desenvolver um mer-

cado de capitais, os êxitos foram limitados.33Levanta-se pouco capital privado pela emis-

são de novas ações e as ações mais comercializadas são aquelas de empresas do gover-no.34O governo e as autoridades monetárias emitem a maioria dos títulos a longo prazo(com correção monetária); o financiamento externo de longo prazo para empresas priva-das vem do exterior, geralmente da matriz de subsidiárias de multinacionais ou de em-

préstimos de órgãos do governo, especialmente o BN DE S e, até ser fechado na décadade 1980, do Banco Nacional da Habitação (BNH).

Assim, o Estado brasileiro possui potencial econômico adicional em virtude de sua posição como o intermediário financeiro mais poderoso para financiamentos a longo prazo. Em rl980, os emprést imos do BNH, BNDES, bancos de desenvolvimentoestaduais e caixas econômicas representaram 50% da formação de capital bruto dasempresas (privadas e estatais). Os grandes aumentos dos recursos do BNDES e outrasentidades financeiras oficiais ocorridos na década de 1970, resultado do rápido cres-

cimento dos vários fundos de previdência social, intensificaram consideravelmente aintermediação financeira do Estado. Se essa intermediação foi usada para alocar fun-dos com base nos objetivos de desenvolvimento definidos pelo governo ou em res-

posta a demandas de mercado por recursos é um assunto que exige estudo s adicionais.Embora o BNDES tenha sido o financiador de grandes projetos de indústria básica

e de infra-estrutura do governo - e, durante esse processo, tenha se tornado o proprie-tário de algumas das maiores siderúrgicas do país nas décadas de 1950 e 1960 - suasatividades dirigiram-se cada vez mais ao setor privado brasileiro no final da década de1960 e na de 1970, visto que em meados da década de 1970 cerca de 80% de seusempréstimos foram destinados ao setor privado. Desde 1975, entretanto, o bancoadotou a prática de financiar empresas privadas brasileiras por meio da compra deações minoritárias. Ainda que a intenção fosse estritamente fortalecer o setor privado,existe o potencial para uma participação maior do Estado, principalmente em empre-

sas com problemas financeiros em que o BNDES é sócio minoritário e cuja partici- pação maior representa sua salvação.

O envolvimento do governo no setor bancário é significativo. Em 1985, o Banco doBrasil detinha 24% de todos os fundos de depósitos nos cinqüenta maiores bancoscomerciais do país. Incluindo bancos comerciais de propriedade de governos estaduais,a parcela do total de depósitos representava 40%.

O Banco do Brasil representa um papel único: ele assume a arriscada carga de proporcionar empréstimos de capital de giro à agricultura. Em 1985, 49% de seus

300



empréstimos foram para esse setor, enquanto os bancos privados raramente destina-ram a ele mais de 15%-20% de seus recursos. O Banco do Brasil tem usado suainfluência sobre o crédito agrícola numa tentativa de diversificar seus empréstimos

por atividades e regiões agrícolas. Embora tam bém tenha sido um veículo paraimplementar a política monetária, muitas vezes protegeu a agricultura em períodos derestrição ao crédito. Ele se viu forçado pelo governo, seu principal acionista, a isentardeterminados tipos de empréstimos agrícolas do sistema de indexação que predomi-nou no Brasil desde meados da década de 1960. Os juros sobre alguns empréstimoseram tão baixos que eram negativos em termos reais representando, portanto, um

programa de subsídios administrados pelo Banco do Brasil e apoiados pelo Tesouro.Juntos, os governos estaduais e o federal constituíram o mais poderoso banqueiro

de investimentos na economia brasileira. Por intermédio do Banco Nacional de De-senvolvimento Econômico e Social (BNDES), do Banco Nacional da Habitação (BNH),do Banco do Nordeste e vários outros bancos de desenvolvimento dos estados, eles

proporcionaram mais de 70% dos empréstimos destinados a atender aos objetivos deinvestimento. Em suma, durante muito tempo o Estado controlou uos altos postosfinanceiros”. Naturalmente, o controle das instituições financeiras não significava, ne-cessariamente, o controle do rumo dos investimentos.

O Estado como produtor

Como vimos em nosso levantamento histórico do crescimento do setor público, suainfluência sobre o setor de produção é significativa, fato confirmado pela Tabela 12.3.

Um levantamento realizado em 1974 entre as 5.113 maiores sociedades anônimasmostrou que mais de 39% de seus ativos líquidos pertenciam a empresas públicas,18% a multinacionais e 43% a empresas privadas brasileiras. Utilizando o faturamentocomo medida, as empresas estatais controlavam 16%, as multinacionais, 28% e empre-sas nacionais privadas, 56%. Em 1985, um levantamento das 8.094 maiores empresasrevelou que a parcela de ativos líquidos das empresas estatais aumentara para 48%,enquanto a participação das empresas brasileiras representava 43% e a de multinacionais,9%. A participação do faturamento de empresas estatais havia aumentado para 26,1%,enquanto a de empresas privadas brasileiras e de multinacionais declinou para 55,2% e26,1%, respectivamente. Finalmente, em 1985, a participação dessas empresas na áreade empregos foi a seguinte: empresas estatais, 18,9%; empresas privadas, 69,1% emultinacionais, 12,0%.35

Os investimentos do Estado estão altamente concentrados em determinadas indús-trias básicas. Na mineração, há a predominância de empresas estatais, com o controlode cerca de 66% dos ativos líquidos. A estatal Companhia Vale do Rio Doce foi res-

ponsável pela maior parte do valor de ativos naquele setor e por aproximadam ente80% das exportações de minério d e ferro do Brasil. O governo estimulou a criação deempreendimentos conjuntos entre empresas estatais, multinacionais e nacionais priva-das e a Companhia Vale do Rio Doce formou, de fato, vários desses empreendimentoscom multinacionais para explorar novas jazidas de minério de ferro e outros minerais e para e rguer novas empresas de aço, alumínio e outras no setor de produção.

30:



Distribuição do PIB por setores de controle acionário, 1970-83(percentagem do PIB)

Tabela 12.3

Ano Percentagem do PIB

enviado ao exterior

PIB disponível

setor público

PIB disponível

seto r privado PIB to ta l

1970 0,94 16,63 82.43 100,00

1971 0,94 16,81 82,25 100,00

1972 0,96 16,64 82,40 100,00

1973 0,92 16,84 82,24 100,00

1974 0,87 14,34 84,79 100,001975 1,39 14,43 84,18 100,00

1976 1,53 14,85 83,62 100,00

1977 1,62 13,38 85,00 100,00

1978 2,23 11,59 86,18 100,00

1979 2,58 11,57 85,85 100,00

1980 3,07 10,05 86,88 100,00

1981 3,96 9,97 86,07 100,00

1982 5,10 10,29 84,61 100,00

1983 5,69 8,67 85,64 100,00

Fonte: WERNECK, Rogério L. F. “Poupança estatal, dívida externa e crise financeira do setor público”. Pesquisa e Planejamento Econômico 16, nu3, dez./1986.

A distribuição de ativos e o faturamento por setor mostrado nas Tabelas 11.7 e 11.8revela que as empresas multinacionais e nacionais privadas superam as estatais emgrande parte do campo de manufatura e na agricultura. Até 1992, o Estado era forte-mente representado nos setores de produtos de metal e químicos; na indústria side-rúrgica, as empresas estatais, como a Companhia Siderúrgica Nacional, Usiminas eCosipa e algumas outras, são responsáveis por cerca de dois terços do faturamento; nosetor químico, a Petrobras tem dominado as explorações e o refino de petróleo eaumentou progressivamente sua participação na distribuição de gasolina. Por meio desubsidiárias como a Petroquisa, ampliou regularmente sua participação no setor de pet ro quím icos, em parte pe la criação de em pre en dim en to s co njun tos commultinacionais. Desde meados da década de 1970, o Estado também tem sido respon-

sável pelo desenvolvimento de uma indústria aeronáutica; a Embraer é uma empresa pública administrada pela Força Aérea que produz pequenos aviões de passageiros e

de combate.36O dinamismo de empresas estatais como a Companhia Vale do Rio Doce e a

Petrobras caracterizou-se não só pela expansão em seus respectivos campos de atua-ção, mas também pelo crescimento em áreas complementares à sua especializaçãoinicial. Ambas as empresas expandiram suas atividades na produção de fertilizantes ena navegação; a Petrobras ingressou em vários campos da petroquímica, e a Vale doRio Doce nos de fábricas de peletização, mineração de bauxita, produção de alumínio,

302



fabricação de celulose e siderúrgicas. Ambas as firmas e algumas siderúrgicas do go-verno também fundaram empresas de consultoria em engenharia.

As empresas estatais predominam no setor de serviços públicos. Em uma década,a geração de energia passou do setor privado ao Estado, o que reflete os grandesinvestimentos realizados por antigas e novas empresas do governo nas décadas deI960 e 1970. Em 1962, o setor privado foi responsável por 64% da capacidade degeração de energia do país; em 1977, essa proporção havia sido reduzida para menosde 20% e, em 1982, quase todo o setor era administrado por empresas estatais.

Até a década de 1990, o Estado estava perto de deter o monopólio do transporteferroviário e das telecomunicações, controlando mais de 70% da marinha mercante brasileira e uma grande parte das firmas de armazenamento; muitos governos esta-

duais possuem companhias que prestam serviços públicos.37Deve-se observar, entretanto, que no início da década de 1980 a lucratividade das

empresas estatais não foi tão favorável - devido, em parte, à situação econômica mun-dial e brasileira e aos grandes programas de investimento do Estado em projetos queainda não foram colocados em andamento. A taxa de retorno dos ativos líquidos foi aseguinte:38

1980

Empresas privadas 19,1

Multinacionais 15,6

Empresas estatais 2,3

A decadência das empresas públicas

Até o final da década de 1970, as empresas públicas brasileiras funcionaram rela-tivamente bem. Cálculos realizados por Werneck sobre a produção dessas empresas

por unidade do PIB no período de 1970 a 1979 (ver Tabela 12.4) revelam que ominério de ferro e o aço plano aumentaram 30%, telecomunicações 48%, eletricidade52% e petroquímicos 157%.39 Durante esses anos, as vendas de bens e serviços d eempresas federais foram maiores do que os gastos operacionais e o “... resultantesuperávit operacional, somado a outras receitas correntes, foi grande o bastante para.

perm iti r que as em presas apresentassem um superávit corrente considerável até q u aseo final do período, quando surgiram os defic its correntes. De 1970 a 1978, s e u ssuperávits agregados correntes corresponderam a uma média de mais de 2% do P IB ,financiando, portanto, uma parte significativa de seus dispêndios de capital com o srecursos gerados internamente. Esse quadro foi particularmente verdadeiro no inícioda década de 1970, qu ando o índice de autofinanciamento se encontrava na faixa d e40%-50%, atingindo quase 90% em 1973”.40

Com o desenvolvimento da crise provocada pela dívida e a explosão inflacionárisno final dessa década, o governo brasileiro utilizou as empresas públicas como ferra-mentas de políticas macroeconômicas e os preços de seus produtos eram usados comicinstrumentos de controle das taxas de inflação em ascensão. O preço real dos produto:de ferro e aço (um setor dominado por empresas estatais) despencou 50% entre janeirc

1981

11,1

18,2

10,6

1985

13,1

16,4

2,5

3 0 :



Tabela 12.4Produção física de em presas públicas

por unid ade do PIB , 1979

índice

de produção

(1970=100)

Produçã o setorial por

unidades de índices reais do

PIB (1970=100)

PIB real 210 _

Minério de ferro 272 130

Aço plano 273 130

Eletricidade 320 152

Frete ferroviário351

167T elecomunicações 312 148

Serviços postais 397 149

Óleo cru processado 218 104

Nafta petroquímica 540 257

Fonte: WERNECK, Rogério L. F., op. cit., p. 65; baseado em dados obtidos do IBGE, Anuário Es tatís tico r/o Brasil.

d e 1979 e dezembro de 1984; as tarifas de energia elétrica, 40% e as dos serviçostelefônicos, 60%.41

Além disso, algumas empresas públicas foram obrigadas a tomar mais empréstimosno mercado internacional do que era preciso, a fim de proporcionar ao governo um

contínuo aporte de divisas necessárias para enfrentar um balanço de pagamentos emdeclínio .42 Esse fato colocou empresas do governo, endividadas, numa situação finan-ceira precária quando as taxas de juros internacionais começaram a subir bruscamenteno início da década de 1980.

A situação crescente de instabilidade das empresas públicas pode ser demonstrada pelo fato de que:

1. o superávit de sua conta corrente como percentagem do PIB caiu de 2,96% em1980 para 0,63% em 1985, oscilando entre 1,49% e 1,74% em 1986 e 1988, e cain-do para 0,19% em 1989;43

2. a taxa de retorno dos ativos das cin qüenta maiores empresas estatais brasileirascaiu de 10,6% em 1981 para -2,7% em 1990 (nesse ano, as cinqüenta maiores esta-tais tiveram um prejuízo combinado de US$ 6,4 bilhões);44

3. em 1990, a maior siderúrgica estatal (Companhia Siderúrgica Nacional) tinha umadívida de US$ 2,1 bilhões e precisava de US$ 300 milhões para atualizar-setecnologicamente;4'’

4. em 1990, todo o setor de aço plano do Brasil (na maioria empresas estatais) produ-ziu um total de cerca de 10 milhões de toneladas, que somou ao déficit da holding estatal - Siderbras - a quantia de US$ 10,4 bilhões, que foi paga pelo Tesouro

Nacional;5. a holding estatal do setor de energia elétrica - Eletrobrás - , com ativos estimados

em aproximadamente US$ 20 bilhões, apresentou prejuízos na primeira metade

304



de 1991 de US$ 2,2 bilhões.46Nesse ano, a Eletrobrás elaborou um programa deinvestimento planejado de US$ 16 bilhões, cuja viabilidade dependia totalmentede um financiamento do Banco Mundial. Caso ele não se concretizasse, atrasandoo programa, o adiamento do crescimento econômico na segunda metade da déca-da de 1990 resultaria numa grave escassez de energia;

6. as maiores siderúrgicas do país que atuavam na produção de produtos de aço plano - Usiminas (privatizada em 1991), Cosipa e Com panhia Siderúrgica Nacio-nal (CSN —privatizada em 1993) —eram de propriedade do Estado até a décadade 1990 e cada uma tinha, até o final da década de 1980, a capacidade de produzircerca de 3,5 milhões de toneladas ao ano. Seus registros de emprego diferiam,entretanto, já que empregavam, respectivamente, 14,7, 15,3 e 22,2 mil funcioná-rios. Os números referentes a emprego da CSN refletem o featherbedding ocasio-

nado pelas pressões dos políticos.

Para enfrentar o aumento dos déficits das empresas públicas e do orçamento dogoverno em geral, houve um drástico declínio dos investimentos na década de 1980.Como podemos observar na Tabela 12.1, os investimentos das empresas públicascomo percentagem do PIB, que eram de 6,54% em 1976, apresentaram uma queda para 1,45% em 1990.

A privatização como solução diante da falência do Estado

O movimento brasileiro em direção à privatização começou no final da década de

1970, quando a queda na taxa de crescimento resultou num aumento acirrado da con-corrência entre a empresa pública e o setor privado pelos recursos de capital - inte rnose externos cada vez mais escassos. Como as empresas estatais se encontravam nomeio de grandes projetos de investimento aos quais o governo dava total apoio, a ofer-ta de recursos disponíveis para o setor privado era cada vez mais reduzida, o que deufim à harmonia do “tripé” e levou a um movimento em favor da privatização.

A primeira tentativa de controlar a expansão das empresas estatais brasileiras ocor-reu em 1979 com a criação do Programa Nacional de Desburocratização e a SecretariaEspecial para Controle de Empresas Es tatais (SEST).47 Esses primeiros programasnão causaram grande impacto sobre o processo de privatização, mas o governo usoua SEST para obter um controle centralizado maior sobre as empresas estatais. Naverdade, essa instituição facilitou ao governo utilizar as estatais como instrumentos de

políticas macroeconômicas (isto é, o uso do pricing das estatais para tentar controlar ainflação e captar uma quantidade maior de financiamento externo).

Na primeira m etad e da década de 1980 foram envidados alguns esforços pa ra privatizar as empresas estatais. A “Comissão Especial de Desesta tização”, e stabelecidaem 1981, identificou 140 empresas privatizáveis e recomendou a venda de cinqüenta

* Prática usada por sindicato de classe que obriga o empregador a contratar mais empregados do que o ne ce s-sário para determinada tarefa. (N. do T.)

305



num futuro imediato. Dessas, vinte foram vendidas nos anos de 1981 e 1984, arreca-dan do um total de US$ 190 milhões.48 M uitas delas representaram um processo de“re-privatização”, visto que a maioria, à beira da falência, havia caído nas mãos doBanco de Desenvolvimento do governo (BNDES) que, então, as reorganizou com aintenção de revendê-las ao setor privado. Grande parte era de pequenas ou médiasempresas, pois, na época, acreditava-se que as grandes estatais não poderiam ser privatizadas.

Dois economistas brasileiros encontraram vários motivos para a ausência de ummovimento poderoso em prol da privatização na década de 1980.4l) Primeiro, não haviacomprometimento político, visto que o governo, no início dessa década, estava maisinteressado em controlar a expansão do Estado do que modificar seu papel. Segundo

porque a primeira m etad e da década foi um período de profunda recessão, teria s ido

impossível encontrar compradores, a menos que as empresas estatais tivessem sidovendidas com descontos politicamente inaceitáveis. Terceiro, a venda de empresasestatais era restrita a companhias brasileiras. Quarto, para ser eficiente, um processode privacização em larga escala teria tornado necessária a instituição dè controles deliberalização governamental (especialmente controles de preços) que, na época, nãoeram aceitáveis para o governo.

Na segunda m etade da década de 1980, a administração Sarney apoiou a privatizaçãocom palavras, mas não se esforçou em implementá-la com um programa sólido. Talfato provavelmente teve motivação política, uma vez que esse primeiro governo civilem 21 anos era muito sensível a grupos de pressão, que incluíam funcionários de empresas estatais cujos salários eram significativamente mais altos do que as médias pra ti-cadas no mercado, empresas privadas que vendiam bens a empresas do governo comgrandes lucros, companhias que recebiam bens e serviços das empresas públicas a pre-ços subsidiados e políticos que usavam as empresas públicas para proveito próprio.50

No período de 1985 a 1989, 18 empresas foram privatizadas, gerando uma receitade US$ 533 milhões para o governo. A maioria era dc firmas relativamente pequenasque haviam sido revitalizadas pelo BNDES.

A privatização na década de 1990s'

Com a mudança administrativa em março de 1994, o governo adotou uma série de políticas neoliberais em que a privatização foi considerada altamente prioritária. O Con-gresso aprovou o Programa Nacional de Desestatização (PND), que iria prevalecerdurante toda a década e que se baseava nas experiências de privatização do BNDES

da década de 1980. A Lei 8.031 estabeleceu procedimentos formais para o processo de privatização. Formou-se um Comitê Diretor de Privatização para supervisionar o pro-grama que incluía a recomendação das empresas a serem privatizadas e a aprovaçãodos métodos e condições de vendas das estatais, especialmente os preços mínimos para leilão.52O BNDE S foi incumbido de gerenc iar o PND e, para realizar suas tarefas,selecionou duas empresas de consultoria (ou consórcio de firmas) por meio de concor-rência pública a fim de analisar cada empresa estatal a ser leiloada. Com base no traba-lho delas, o Comitê de Privatização definia um preço mínimo para o leilão.53

306



A maioria das vendas ocorria em leilões públicos e, até 1996, as “moedas” aceitasna compra podiam ser as velhas e novas moedas brasileiras (cruzados novos ou cru-zeiros), vários tipos de títulos públicos, títulos da dívida externa e moeda forte estran-geira.54A participação estrangeira nas empresas públicas privatizadas foi primeiramentelimitada a 40% do capital votante e ilimitada para o capital não-votante, e o descontomáximo estabelecido para a conversão da dívida foi de 25%. Outras restrições in-cluíam uma norma de que o capital estrangeiro deveria permanecer no Brasil por 12anos e que a venda das ações adquiridas poderia ser efetuada somente após dois anos.Em 1992, algumas dessas restrições foram modificadas - o capital com direito a votode no máximo 40% poderia ser mudado depois da realização de leilões numa basecaso a caso; a exigência sobre a venda de ações e remessa de lucros depois de somentedois anos foi eliminada e a permanência de 12 anos do capital no país foi reduzida

para seis.55O tempo médio para privatizar uma empresa estatal tomava cerca de noveme se s.%

Com a mudança do governo em setembro de 1992 devido ao impeachment do presi-dente Collor, o novo presidente mostrou-se inicialmente relutante em dar prossegui-mento ao programa de privatização. Entretanto, após uma pausa de três meses, o governode Itamar Franco decidiu dar continuidade ao processo. A lei que criou o PND foimudada para permitir a participação ilimitada de estrangeiros. Foram privatizadas maisempresas durante o mandato do presidente Itamar Franco do que na administraçãoanterior.

A maior parte das fábricas estatais foi privatizada no período de 1991 a 1994 e in-cluía setores como aço, fertilizantes e petroquímicos. Em meados de 1993, vinte em - presas haviam sido privatizadas e vinte e uma outras encontravam-se na lista de

privatização. Na administração de Fe rnando Henrique Cardoso, que começou em 1995,o processo de privatização foi acelerado e incluiu setores como o de mineração e servi-ços públicos. Na última metade da década de 1990, a privatização foi ampliada paraabranger também empresas pertencentes a estados e municípios.

Em janeiro de 1995 foram realizadas mudanças institucionais quando o Comitê Nacional de Privatização foi substituído pelo Conselho Nacional de Privatização, qu eaumentou o controle central sobre o processo de privatização. Embora o PND tenhasido preservado, foram feitas modificações na estrutura legal e institucional. Em fe-vereiro de 1995, foi promulgada a Lei de Concessões (Lei 8.987) e meses depoisforam aprovadas emendas constitucionais. A Lei de Concessões (regulada pelo artigo175 da Constituição) introduziu mudanças nas regras aplicadas a concessões no setorde serviços públicos. Ela estabelecia penalidades a concessionários inadimplentes;criou a possibilidade para que grandes grupos de consumidores escolhessem seus

fornecedores (e assim dando fim a monopólios locais); estabeleceu que as tarifasseriam definidas no contrato de concessão; estipulou que todas as concessões seriamdadas por um prazo fixo e que a renovação iria basear-se em um novo processo delicitação; proibiu que concessionários recebessem subsídios públicos e habilitou con-sumidores a participar na supervisão da concessão. As emendas constitucionais aca-

baram com os monopólios públicos nas telecomunicações, na distribuição de gásencanado e no setor petrolífero; elas também aboliram a diferença entre empresas

brasileiras com participação de capital nacional e estrangeiro . Esta última em en da

307



abriu o caminho para o processo de privatização nos setores de mineração e de energiaelétrica.

A privatização em nível estadual e municipal foi importante devido ao seu impactofiscal. Empresas públicas não-federais foram responsáveis pela maior parte do déficitdas estatais. Em 1994-98, enquanto as estatais federais apresentaram um superávitque totalizou 0,4% do PIB, as estatais estaduais e municipais apresentaram um déficitde 0,7% do PIB. Assim, a privatização foi importante no processo de reestruturaçãoda dívida. Castelar Pinheiro e Giambiagi afirmam que “a negociação da dívida con-sistiu na transferência dos débitos estaduais que pagam taxas de juros de mercado aogoverno federal, com garantia de pagamentos futuros por parte dos estados (duranteum período de 30 anos). Gomo a taxa de juro real sobre o empréstimo efetuado pelo

governo federal aos estados é de 6% e a taxa de juros de mercado é mais alta, o arranjoenvolveu alguma ‘federalização das perdas estaduais.’ Numa tentativa de minimizaressas perdas e reduzir o déficit total das estatais, o governo federal exigiu que osestados fizessem acordos de reestruturação de débitos a fim de pagar 20% do principal por meio da venda de ativos. Essa exigência tornou-se o maior incentivo para que osestados iniciassem seus próprios programas de privatização”.57 A privatização de estra -das e das telecomunicações foi realizada por ministérios que se preocupavam direta-mente com esses setores sem passar pelo PND.

A privatização da Light em 1996 representou um importante avanço na venda deuma grande empresa de serviço público. A ela se seguiu a privatização da Vale do RioDoce, em 1997, que era o maior exportador brasileiro. Gomo ela era a mais eficienteempresa estatal, houve considerável oposição à sua venda e o governo teve de ganhar217 ações judiciais antes que ela pudesse ser finalizada. Na segunda metade da dé-

cada de 1990, houve uma exigência por parte do governo para que a maioria dos pagamentos para a privatização de empresas fosse realizada em dinheiro. SegundoCastelar Pinheiro e Giambiagi “... como, internacionalmente, o Brasil permanecia nacategoria não indicada para investimentos e o risco de uma grande desvalorização doReal assomava no horizonte, empréstimos feitos em mercados estrangeiros podiamsomente oferecer uma solução parcial. Assim sendo, o governo interferiu, financiandoos tomadores de empréstimos diretamente por meio da venda em prestações ou atra-vés do BNDES”.58

É de se notar também que foi dada uma nova abordagem à privatização de estra-das, pontes, serviços sanitários e estradas de ferro. Esses eram setores com grandesquantidades de externalidades e menor rentabilidade, casos em que se dava maiorênfase ao compromisso de investir.

Com a ampliação da privatização de serviços públicos, o valor das vendas aumentoua ponto de se tornarem cruciais nas políticas macroeconômicas do governo, isto é, nadefesa do Plano Real, especialmente com o impacto das crises asiática e russa. Assim"... a privatização ofereceria uma vantagem ao país em relação aos outros países quetinham sido ou poderiam tornar-se vítimas do ataque especulativo. Nesse aspecto, a privatização era vista como um tipo de ‘rede de proteção’ ou ‘ponte de estabi lidade’,concedendo ao país alguma margem para resolver seus dois principais desequilíbrios, aconta corrente e os déficits” .59

308



Tabela 12.5Privatizações na década de 1990 (até janeiro de 2000, m ilhões de US$)

ISúmero Receita Divida

de empresas transfer ida

Aço 8 5.562 2.626 8.188

Petroquímicos 27 2.698 1.003 3.701

Ferrovias 7 1.698 - 1.698

Mineração 2 3.305 3.559 6.864

Telecom 24 26.644 2.125 28.769

Energia 3 3.907 1.670 5.577

Outros 18 1.471 434 1.814

Participação - 1.040 - 1.040

Nível federa l 89 46.325 11.326 57.651

Nível e stadua l 28 22.736 5.223 27.959

Total 117 69.061 16.549 85.610

Fonte-. BNDES e Castelar Pinheiro & Giambiagi, 1999, p. 21.

Os resultados da privatização, 1991-99

Entre outubro de 1991 e janeiro de 2000, foram vendidas 117 empresas estatais(ver Tabela 12.5), totalizando cerca de US$ 69 bilhões. Além disso, foram transferidosUS$ 16,5 bilhões em dívidas para o setor privado. Vale notar que , embora a privatizaçãose tenha restringido a empresas manufatureiras, as receitas foram relativamente redu-zidas, atingindo em média US$ 2,7 bilhões em 1991-95. Começando em 1996, com aextensão da privatização ao setor de serviços públicos e a participação dos estados, asreceitas aumentaram. Só em 1997, a receita foi maior do que nos seis anos anteriores.Pode-se observar na Tabela 12.5 que cerca de 70% da receita originada nas privatizaçõesveio dos setores de telecomunicações e de energia elétrica. Até 2000, o setor privadonacional dominou o processo de privatização, adquirindo aproximadamente 61,2% dasações leiloadas. Embora a participação estrangeira tenha sido reduzida na primeirametade da década de 1990, ela aumentou rapidamente após 1995, de menos de 1% dototal em 1994 para 42,2% no final de 1998. Nesse ano, os investidores estrangeirossozinhos foram responsáveis por 59% do total da receita.

O efeito da distribuição de patrimônio resultante da privatização

Na análise de qu es tões de distribuiçã o econômica, é útil di stinguir entre os ef ei to sde políticas sobre a riqueza (estoque) e sobre a renda (fluxo). Embora muitas vezes

* Esta seção baseia-se n um ensaio não-publicado escr ito com a colaboração de Donald V. Coes.

309



intimamente relacionados, esses efeitos podem, às vezes, divergir significativamen-te.60 No con texto da privatização, os efeitos da riqueza são alterações na participaçãodos ativos econômicos do país. Essa é uma mudança definitiva que ocorreu na épocada privatização. Os efeitos da distribuição de renda, por outro lado, são as contínuasconseqüências da privatização sobre ganhos reais e renda de vários grupos da socie-dade, entre eles novos proprietários, trabalhadores e consumidores do produto dasempresas privatizadas. Nesta seção, consideramos os efeitos na distribuição de riquezacausados pela privatização. Tratamos dos efeitos da distribuição de renda na seçãoseguinte.

A distribuição da riqueza corporativa no Brasil tem sido tradicionalmente dividida pelo “tripé” de empresas estatais, nac ionais privadas e estrangeiras .61Muito antes queocorressem as importantes privatizações da década de 1990, muitos setores da indús-tria brasileira foram dominados por um pequeno número de empresas privadas nacio-nais ou estrangeiras. Esse foi o caso, por exemplo, da indústria automobilística, emque as quatro maiores firmas foram responsáveis por 94% da receita líquida do setorem 1998; da indústria de cimento, em que as sete maiores empresas foram responsá-veis por 60% da receita líquida; da construção pesada, em que as oito maiores firmasresponderam por 67% da receita líquida; de motores e componentes - quatro maioresempresas tinham 64% da receita líquida; eletrodomésticos - quatro maiores firmascom 75%; aço, sete respondiam por 82%.62 Como o programa de privatização da dé-cada de 1990 era impulsionado principalmente pela necessidade de o governomaximizar suas receitas com a venda das empresas estatais pelas melhores ofertas, nãorepresenta surpresa a maioria dos licitantes se constituir de empresas estrangeiras ou

das maiores empresas privadas nacionais. Isso indica que o método de privatização brasileiro de vender pelo maior lance a fim de aliviar a pressão fiscal sobre o setor público pode ter exercido um impacto insignificante ou mesmo negativo sobre adistribuição de riqueza no Brasil. Se a política de privatização tivesse procurado divi-dir o valor das empresas estatais entre os cidadãos ou contribuintes brasileiros, é

possível que os efeitos da privatização sobre a distribuição de riqueza tivessem resul-tados mais positivos.

Além disso, essa tendência pode ter sido reforçada por outra, paralela, de realizaçãode fusões e aquisições importantes em toda a década de 1990, que passou de 58 em1992 para 212 em 1995 e 351 em 1998.63 Algumas dessas fusões foram motivadas, em

parte, pela necessidade de as firmas nacionais privadas formarem alianças estratégicasamplas para fazer ofertas bem-sucedidas a empresas que estavam sendo privatizadas.

Um exemplo foi a associação entre o Grupo Votorantim, o maior produtor brasileirode cimento, a grande construtora Camargo Correia e o maior banco privado brasileiro,Bradesco, para participar das privatizações do setor de energia.64

A Tabela 12.6 fornece alguma compreensão sobre os possíveis efeitos da privatizaçãosobre a organização e distribuição de holdings corporativas durante a década de 1990e mostra mudanças no tipo de participação das cem maiores empresas brasileiras não-financeiras entre 1990 e 1998. Ela classifica as empresas nacionais privadas em trêssubcategorias, correspondendo ao grau de concentração de participação. Deve-se ob-servar que mesmo as empresas com “menor concentração” apresentadas nessa tabelaincluíram algumas, cujas ações não seriam consideradas “pulverizadas” no sentido

n n



Tabela 12.6Distribuiçã o das 100 m aiores empresas

e suas re ceitas por tipo de contro le acionário

1990 1998

Número de Parcela de Número Parcela de

empresas receita total (%) de empresas receita total (%)

Privada - Menor concentração 1 1 4 3

Privada - Média concentração 5 4 23 19

Privada —Alta concentração 27 23 26 17

Pública 38 44 12 21

Estrangeira 27 26 34 40

Cooperativas 2 2 1 0

Total 100 100 100 100

Fonte: Siffert Filho c Souza c Silva, 1999, p. 40 Z.

norte-americano. Mesmo que nenhuma pessoa ou família tivesse mais de 20% deações com direito a voto nessa subcategoria, um pequeno número de proprietários

poderia facilmente dominar a empresa.Várias tendências estão evidentes nos dados apresentados na Tabela 12.6. A

privatização exerceu pouco ou nenhum impacto sobre as cooperativas ou sobre as

menos concentradas das cem maiores empresas privadas, cuja soma das parcelas dereceita (3% do total) permaneceu inalterada. Os principais beneficiários da queda naimportância relativa das empresas públicas durante o período 1990-98 foram donosestrangeiros ou empresas privadas brasileiras nas quais um indivíduo ou família pos-suía ao menos 20% das ações com direito a voto.65

Alguns casos específicos ilustram bem o domínio exercido por grandes empresasnacionais e compradores estrangeiros no processo de privatização. No caso das si-derúrgicas Gosinor e Piratini, 99,8% e 89,8% das ações respectivamente foram adqui-ridas pelo grupo Gerdau.66 Na venda da ainda maior Companhia Siderúrgica de Tu -

barão, 45,4% das ações foram adquiridas pelos grupos financeiros privados BozanoSimonsen e Unibanco. Em outros setores, como o de telecomunicações, foram im-

po rtantes as alianças realizadas entre grupos brasileiros privados (Construtora AndradeGutierrez, Bradesco, Globopar, Banco Opportunity) e compradores estrangeiros(Telecom de Portugal, Banco Bilbao Vizcaya, Stet International, Iberdrola).67No setorde energia elétrica, as empresas brasileiras aliaram-se a outras estrangeiras dos EstadosUnidos, Chile, França, Es panha e Portugal.68

311



O efeito da privatização sobre a distribuição de rendaresultante

Quaisquer que tenham sido as motivações iniciais para a criação da rede brasileirade empresas estatais, na década de 1960 elas tinham se tornado uma expressiva fontede emprego, tanto em termos de números quanto de salários. As pressões sociais e políticas geradas pe lo rápido crescimento de mão-de-obra e um elevado grau de mi-gração para as cidades contribuíram para a disposição de sucessivos governos absorvera mão-de-obra no setor público bem além de suas necessidades reais. O gradativoreconhecimento do excesso significativo de pessoal em muitas das empresas estataisfoi, na verdade, um dos motivadores para a criação da Secretaria Especial de Controlede Estatais (SEST) em 1979.

A privatização reverteu essa tendência no emprego do setor público. Em várioscasos, mesmo antes que as empresas selecionadas para privatização fossem colocadasem leilão, o excesso de mão-de-obra foi eliminado para torná-las mais atraentes aoscompradores em potencial. Na Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA), cerca dametade dos 40 mil empregados foi demitida mesmo antes da privatização. E, depoisde tomar posse, os operadores privados da ferrovia reduziram ainda mais o quadro deempregados para cerca de 11.500, enquanto aumentavam o nível de serviços. Nosmaiores portos públicos, a quantidade de empregados foi reduzida de 26.400 em 1995 para aproximadamente 5 mil em 1997, com reduções adicionais previstas para chegara 2.500.69A redução significativa no quadro de empregados também ocorreu no setorde aço após a privatização. O número de empregados da Companhia Siderúrgica

Nacional caiu de 24.463 em 1989 para 9.929 em 1998; na Cosipa, de 14.445 para 6.983,e na Usiminas, de 14.600 para 8.338.70A análise dos efeitos exercidos sobre a distribuição de renda causados pela redução

de empregos em decorrência da privatização é complexa, mesmo quando são pro-cedentes os argumentos de eficiência econômica pela eliminação do excesso de empregados. Se a receita resultante de uma maior eficiência econômica tivesse sidodistribuída aos brasileiros mais pobres, a privatização teria feito uma contribuição positiva. Não há, porém, evidência de que os ganhos de eficiência tenham sidorealmente distribuídos para a população. O que se sabe, a partir do expressivo aumen-to nos lucros das empresas recém-privatizadas, é que grande parte do aumento darenda originada no aumento da eficiência foi apropriado pelos novos proprietários.Assim, tanto em 1997 como em 1998, a revista Exame incluiu quatro empresas privatizadas en tre as 20 mais lucrativas do país (Vale do Rio Doce, Usiminas, CS Ne Light). Uma década antes, algumas empresas, especialmente a CSN e a Vale do RioDoce, haviam estado na lista das empresas de maiores prejuízos. Além disso, uma parcela significativa dos lucros ficaram com os compradores estrangeiros das empresas privatizadas. Alguns dos pronunciados aumentos na remessa de lucros e dividendosno balanço de pagamentos do Brasil, que aumentaram de US$ 1,6 bilhão em 1990 para US$ 2,5 bilhões em 1994 e para US$ 7,2 bilhões em 1998, podem refletir, em parte, os lucros realizados por firmas estrangeiras que participaram do processo de privatização.

312



Outra importante ligação entre privatização e distribuição de renda passa pelosistema de regulamentação e seu resultante impacto sobre os preços. Gomo foi obser-vado anteriormente, uma grande parte do processo de privatização concentrou-se nosserviços públicos, notadamente telecomunicações, energia elétrica, estradas e ferro-vias e portos. Um elemento essencial no processo de privatização foi a reestruturaçãodo sistema de regulamentação de modo a atrair empresas privadas que poderiamconservar e expandir adequadamente os serviços públicos.

No que se refere à regulamentação dos serviços públicos, levanta-se a clássica pergunta sobre quais índices de tarifas podem gerar fundos adequados para a manu-tenção e expansão do serviço e proporcionem um retorno atraente o bastante parainvestidores externos, sem sobrecarregar os consumidores. Pelo menos desde a dé-

cada de 1960, o governo brasileiro passou a usar muitas estatais do setor de serviços públicos como armas na luta contra a inflação. Isso foi feito pela regulamentação deseus preços, que ficaram substancialmente abaixo dos aumentos dos níveis gerais de

preços, com as conseqüentes reduções na manutenção e novos investimentos. Emmeados da década de 1980, a redução em investimentos públicos resultou em gravesdeficiências no capital estocado de várias empresas de serviços públicos, incluindoferrovias, portos e usinas de energia elétrica.71

A privatização forçou uma drástica revisão das tarifas dos serviços públicos. Nastelecomunicações, por exemplo, elas sofreram um aumento expressivo em 1995, muitoantes da realização do leilão do sistema Telebrás. As assinaturas residenciais aumen-taram cinco vezes, e o custo das chamadas locais aumentou 80%. A manutençãodessas tarifas facilitou a privatização do sistema em julho de 1998.72

Um padrão semelhante de atualização ocorreu no setor de energia elétrica, no qualas tarifas estavam defasadas em relação à inflação desde 1993. A partir desse ano, comas sucessivas privatizações das empresas geradoras de energia elétrica, as tarifas deeletricidade foram sendo atualizadas num ritmo muito mais acelerado do que a maio-ria dos outros preços. Segundo o Estado de S. Paulo o índice de preços usado paraajustar os preços da eletricidade aumentou duas vez mais rápido em 1999 do que oempregado para o ajuste salarial.73

As evidências disponíveis até o momento indicam que o clima regulador no Brasildeu passos significativos em favor dos novos proprietários privados das empresas deserviços públicos. Do ponto de vista de distribuição de renda, deve-se concluir queessas mudanças regulatórias passaram a renda de um grupo muito maior de consumi-dores para os novos detentores de concessões. Na cidade do Rio de Janeiro, porexemplo, enquanto o índice de Preços ao Consumidor aumentou 87,4% entre agostode 1994 e novembro de 1999, o índice de preços para serviços públicos aumentou163,2%.74

Conclusão

A desigualdade na distribuição de renda e de riqueza no Brasil tem sidodesencorajadoramente persistente desde os tempos coloniais até o presente. As evi-

313



dências existentes indicam que o programa de privatização da década de 1990, cujosméritos em termos de eficiência econômica são inegáveis, pouco contribuíram paramudar esse padrão de distribuição, podendo mesmo tê-lo agravado.

Não se pode ignorar o potencial político e as conseqüências sociais desse recente padrão de desenvolvimento. O confronto entre os operadores das concessões de rodo-vias e os caminhoneiros brasileiros, ocorrido em 1999, é um bom exemplo. Os contra-tos de concessão permitiram aos operadores cobrar altos pedágios para financiar amanutenção e a expansão das estradas. Os caminhoneiros alegaram que esse pedágioera excessivo e que ameaçava seu sustento. Após uma rápida greve, na qual o governofederal chegou a ameaçar com uma possível intervenção militar, as tarifas de pedágioforam reduzidas significativamente. Isso, por sua vez, desencadeou processos por par-

te de detentores de concessões, que alegavam violação de contrato. Esse exemplomostra claramente os limites de uma política focada em eficiência, que implicitamenteignorou os efeitos na distribuição.

Notas

1. BAER, Werner; KERSTENETZK Y, Isaac & VILLE LA, Annibal V. “The chang ing role of the sta tein the Brazilian economy”. World Development, nov./1973.

2. Também se pode encon trar uma interessante discussão sobre o funcionam ento do tripé no Brasil em:EVANS, Peter. Dependent development: the alliance o f multinacional, state and local capital in Brazil. Princeton, NJ: Princeton University Press , 1979.

3. FAORO, Raimundo. Os donos do poder. 2a ed., São Paulo, Globo, 1975, p. 206-9, 222-30.

4. Idem, ibid., p. 434.5. Maud, autobiografia. Rio dc Janeiro, Edições dc Ouro, Tecnoprint Gráfica, 1972, p. 107; LUZ, NiciaVilela. A luta pela industrialização no Brasil. São Paulo , Corpo e Alma do Brasil, I960, p. 170-1, 190.

6. Isso foi exatamente o que ocorreu com a const rução das ferrovias. As empresas estrangeiras som enteiniciaram suas atividades de investimento com taxas de retorno garantidas pelo governo. Ver VILLELA,Annibal V. & SUZIGAN, Wilson. Política dogoverno e crescimento da economia brasileira. Série Monográfica, nü10,Rio dc Janeiro, IPEA/INPES, 1973, p. 392-5.

7. RIBEIRO, Benedito & GLIMARAES, Mario Mazzei. História dos bancos e do desenvolvimento financei-ro do Brasil. Rio dc Janeiro c São Paulo, Pro-Serviee Ltda. Editora, 1967, p. 41-127, 314-5.

8. Uma estimativa d e 1887 mostra que de 18 milhões dc libras investidas em ferrovias, a taxa de retornogarantida de 7% ao ano chegava a 1,3 milhão de libras, o que representava 6% do total dos ganhos comexportações. Ver VIL LELA ôc SUZIGAN, op. cit., p. 396.

9. Administração de ferrovias (em %)

Pública Privada1929 49 51

1932 68 321945 72 28

1953 94 6

10. VILLELA & SUZIGA N, op. cit., p. 191-200.11. Para uma discussão completa sobre essas entidad es, especialmente sob um ponto dc vista legal e

administrativo, ver VENA NCIO FILI IO, Alberto. A intervenção do Estado no domínio econômico. Rio de |anei-ro, Fundação Getúlio Vargas, 1968, p. 358-66. Outra valiosa fonte sobre o funcionamento das autarquias é oCentro dc Estudos Fiscais, O setor publico federal descentralizado. Rio de Janeiro , Fundação Getúlio Vargas /

IB RE, 1967.

314



12. VILLELA & SUZIGAN, op. cit ., p. 381.13. BAER, Werner. The development o f the Brazilian steel industry. Nashville, Tenn; Vanderbilt University

Press, 1969, p. 68-76; WIRTH , John D. The politics o f Brazilian development, 1930-54. Palo Alto, Calif; Stanford

University Press, 1970, p. 71-129.14. Conselho Federal de Comércio Exterior. Dez anos de atividades. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1944.15. VILLELA, Annibal V; SILVA, Sérgio Ramos da; SUZIGAN, Wilson & SANTOS, Maria José. “Aspectos

do crescimento da economia brasileira, 1889-1969”. Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1971, vol. 1, p. 382-5,

mimeografado.16. BAER, Werner. The development of the Brazilian steel industry, p. 67-8; WIRTH, op. cit., cap. 4 e 5.17. Para um exam e das diferentes fases do planejamento no Brasil, ver COSTA, Jorge Gustavo da. Pla-

nejamento governamental: a experiência brasileira. Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1971; LAFER, BettyMindlin, (ed.), Planejamento no Brasil. São Paulo, Perspectiva, 1970; IANNI, Octavio. Estado eplanejamento econômico no Brasi l, 1930-70. Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1970; SOUZA, Nelson Mello e. “O pla-

nejamento econômico no Brasil: considerações crít icas”. Revista de Administração Pública. 2- semestre, 1968, p. 59-112.

18. “O caráter mais gradual do processo de industrialização (na Inglaterra) e o maior acumulo de capital , primeiro dos ganhos no comercio e agricultura modernizada e depois da ind ústri a em si, removeram a pre ssão para o desenvo lvim ento de quaisquer dispositivos institucionais especiais para a provisão de capital de longo prazo para a indústria. Em contraste, num país relativamen te atrasado, o capital é escasso e difuso. A de scon -fiança quanto a atividades industriais é considerável c, finalmente, há pressões maiores por grandeza devidoao alcance do movimento dc industrialização, a ampla dimensão média de uma fábrica e a concentração da produção industrial. A esse s fatos deve-se acrescentar a escassez do talento empresarial do país atrasado .

É a pressão dessas circunstâncias que essencialmente dá origem ao desenvolvimento divergente no setor bancário em grandes parte s do Continente cm comparação à Inglaterra. As prát ica s continentais no cam po daatividade bancária de investimento industrial devem ser concebidas como instrumentos específicos de in-dustrialização numa economia retrógrada”. GERSCHFNK.RO N, Alexander. Economic backwardness in historical

perspective. Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1962, p. 14.

19. SUZIG AN, Wilson; PEREIRA, José Ed uardo de Carvalho & ALM EID A, Ruy Affonso Guimarãesde. Financiamento de projetos industriais no Brasil. Coleção Relatórios de Pesquisa, n-9. Rio de Janeiro, IP FA,

1972, p. 106.

20. Idem, ibid., p. 106-8.21. BAER, Werner. The development of the Brazilian steel industry, op. cit., p. 80-3. De forma semelhante, o

BNDE adquiriu a Cia. Ferro e Aço, dc Vitória, na década de 1950, e o Banco do Brasil tornou-se proprietário

da Acesita, uma empresa de aços especiais.22. Para detalhes, ver WIRTH, op. cit., p. 133-216; CARVALHO, Getúlio. Petrobras: do monopólio aos

contratos de risco. Rio de Janeiro, Forense-Universitária, 1976.23. SUZIGAN etal., op. cit., p. 166-80.24. Ver BAER, op. cit., cap. 6.25. Idem, ibid., cap. 6 e 7.26. “Quern é que m na economia brasileira” , Visão, ago./1986, p. 384-90.

27. Exame. “Melhores e maiores”, ago./1991, p.30.28. Conjuntura Econômica, jun./1975, p. 88-9; dez./1981, p. 78-81 e mai./1987; p. 59-65.29. DUE, John F. & FRIEDLAFNDER, Ann F Government finance: economics of the public sector.

Homewood, III; Richard D. Irwin, 1973, p. 672.30. Conjuntura Econômica, jun./1975, p. 88 ; dez./1981; mai./1987; ago./1993.31. A melhor análi se sobre os controles de preç os no Brasil pode ser encontrada em NET TO , Dionís io

Dias Carneiro. “Política de controle de preços industriais”. In: Aspectos daparticipação do governo na economia,

Série Monográfíea, n- 26. Rio de Janeiro, 1PEA/INPES, 1976, p. 135-69.32. VIL LELA, Ann ibal V. & BAER, Werner. O setor privado nacional: problemas e políticas para seu fo rta -

lecimento. Coleção Relatórios de Pesquisa 46. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1980, cap. 3.

315



33. NES S, Jr., Walter L. “Financial markets innovation as a development strategy: inicial results from theBrazilian experience”. Economic Development and Cultural Change, abr./1974, p. 453-72. Ver também: WELCHJohn H. Capital markets in the developmentprocess: the case of Brazi l. University of Pitts burg Press, 1993

34. Segundo Ness, três en tre quatro das ações mais negociadas na bolsa de valores do Rio de Janeiro perte nc iam a empresas do gov ern o (Banco do Brasil, Pe tro bras, Vale do Rio Doce), send o responsáveis por38% do volume negociado cm 1972. NESS, op. cit., p. 470.

35. Esses dados, compilados pela revista Visão, devem ser interpretados com cautela. As 5.113 empresasincluem apenas as sociedades anônimas. Visto que o setor não pertencente às sociedades anônimas é relativa-mente grande no Brasil, as ações dos três setores (estatal, multinacional e privado) nas 5.113 empresas exami-nadas apresentam o setor privado abaixo da realidade. Na compilação, os empreendimentos conjuntos foramtratados como uma categoria res idual a ser alocada no seto r privado, sem considerar quem detinha o controle. Nesse caso, as empresas estata is e multinacionais estão sub-representadas . O Brasil não exige a publicação do balanço consolidado e dos d emons trat ivos de lucros e perdas. Assim, uma grande em presa que possui muitas

subsidiárias tem seu patrimônio calculado duas vezes, uma vez na matriz e outra na subsidiária. À medidaque isso ocorre, as empresas estatais e privadas brasileiras estão representadas acima da realidade. Informa-ções adicionais sobre empresas estatais também podem ser obtidas nas seguintes fontes: SUZIGAN, Wilson“As empresas do governo e o papel do Estado na economia brasileira”, hr. Aspectos da participação do governo na economia, Série Monográfica n*226, Rio de Janeiro, IPEA, 1976, p. 77-134; SARAIVA, Enrique. “Aspectosgerais do comportamento das empresas públicas brasileiras e sua ação internacional”. Revista de Administração Pública, jan./mar./1977, p. 65-142.

36. A Embraer, de propried ade da Força Aérea, foi fundada em meados da déc ada de 1960. Até 1982havia fabricado 2.748 aviões e tinha exportado um grande número de seus produtos para os Estados Unidos eEuropa . Ver “A Embraer em 1975”, Conjuntura Econômica, mar./1976, p. 138-9; “A indústria aeronáutica a um passo da maturidade”. Exame, 25 mai./1977, p. 22-7; RAMAMURTI, Ravi. “State-owned enterprises andindustrialization: the Brazilian experience in the aircraft industry”. Boston, College of Business Administraiton, Northe as tern University, 1982, mimeografado. Até 1986, o faturamento da Em braer chegara a US$ 44 bi-lhões, dos quais US$ 287 milhões foram exportados; ver Conjuntura Econômica, fev./1987, p. 90.

37. Em 1982 havia 498 empresas estatais. Ver Pre sidência da República, Secretar ia do Planejamento -

Seplan, SEST, Relatoria SE S T 1982; Cadastro das Empresas Estatais, SEST, set./1982.38. “Melhores e maiores” . In: Exame, set./l982, p. 110; set./1986, p. 138.39 . WERNECK, Rogério F. “Public sector adju stm ent to external shocks and domestic pressures in

Brazil”. In: The Public Sector and the Latin American Crisis, Fe lipe Larrain e Marcelo Selowsky (eds.) SãoFrancisco: ICS, 1991, p. 64-5.

40. Idem, ibid., p. 65.41. Idem, ibid . “Poupança estatal, dívida externa e crise financeira do setor público”. Pesquisa e Planeja-

mento Econômico 16, nü 3, dez./1986, op. cit., p. 566-7.42. Idem. “Public sector adjustment...”, p. 82-3.43. CARNEIRO, Dionis io & WERNECK, Rogério L. F. “Publ ic savings and pr ivate investment:

requ irem ents for growth resum ption in the brazi lian econo m y”. Rio de Janeiro, P U C, Departamento dc

Economia, mimeografado, jun./1992, p. 27A.44. “Melhoes e maiores, In: Exame, ago./1991, p.26.45. “Balanço Anual 1991” . In: Gazeta Mercantil p. 80.46. Idem, ibid., p. 82.

47. PIN HE IRO , Arm ando Caste lar & OLIVEIR A FIL H O , Luiz Chrysostomo. “O programa brasi le irodc privatização: notas e conjeturas”. Perspectivas da Economia Brasileira 1992. Brasília IPEA 1992 p 337

48. Idem, ibid., p. 338-9. ’ ’ ' '49. Idem, ibid., p. 338.50. Idem, ibid., p. 340.51. Essa seção baseia-se essencialmente em PIN HE IRO, Castelar & GIAMBIAGI, 1999.52. O comitê era formado de 12 a 15 membros indicados pelo presidente da República e pelo Senado, e

aprovados pelo Congresso, com apenas cinco representantes do governo.53. PINHEIRO, Caste lar & GIAMBIAGI salientam que “... menos aparente, mas também importante

para a transparência do PN D, é a firma de auditoria que acompanha cada passo no processo de venda de cadaesta tal. Uma venda pode ser fechada apenas após esta firma publicar o relatório dc auditoria apropriado. Cada

316



privatização tambcm é monitorada dc perto por um subcomitê da Câmara dos Deputados, do Judiciário e doTribunal dc Contas da União, que regularmente publica a opinião sobre o preço mínimo estipulado para asempresas que serão vendidas.” PINHEIRO, Castelar & GIAMBIAGI, 1999, p.12.

54. As “moedas” aceitáveis eram: cruzeiros, cruzados novos, certificados de privatização, debentures daSiderbrás, títulos da reforma agrária, obrigações do Fundo Nacional de Desenvolvimento, dívidas securitizadasdo setor público, moedas fortes estrangeiras e papéis da dívida externa.

55. Programa Nacional de Desestatização. Rio de Janeiro, BNDES, mai./1992.56. O BNDES alega que foram necessários cerca de nove meses para privatizar uma empresa. Nesse

período, o processo dc privatização passou pelas seguin tes etapas:

Rtafia Prazo médio (dias)

1. Empresa é incluída no programa -

2. Ações da empresa são depositadas no Fundo Nacional de Desestatização (FND) 5

3. Seleção de consultores e auditores privados 75

4. Trabalho de consultoria 90

5. Ajustes anteriores à privatização 206. Aprovação do preço mínimo por ação e método de venda 10

7. Publicação do edital de venda 15

8. Leilão publico das ações 60

Prazo médio de privatização 275

57. PIN HEIRO , Caste lar & GIAMBIAGI, 1999, p. 18.58. Idem, ibid., p. 19.59. Idem, ibid., p. 19.60. Teoricamente, um conjunto comple to dc mercados de capital em perfe ito funcionamento perm itiria

cjue todos os fluxos de renda fossem convertidos em equivalente estoque de riqueza. Por todo seu apeloteórico, tal hipótese diverge totalmente das realidades de uma verdadeira economia tal como do Brasil.

61. EVANS, 1979.62. Calculado a parti r de dados da Gazeta Mercantil, Balanço Anual, 1999.

63. SIF FERT FILH O & SOUZA & SILVA, In : GIAMBIAGI & MOREIRA, 1999, p. 383.64. Idem, Ibid., p. 385.65. Um exemplo interessan te é oferecido pela privatização da Com panh ia Siderúrgica Nacional (CSN )

em 1993, na qual a oferta vencedora foi feita pelo Grupo Vicunha, dc tamanho médio, que antes atuava principalmente no seto r têxti l. Ela formou uma alia nça com vários bancos nacionais , fundos de pensã o e

muitos investidores estrangeiros.66. BIONDI, 1999, p. 42-7, apresenta uma exte nsa lista da estru tura ac ionária de empresas antes e após

a privatização, com base em dados do BNDES.67. SIF FERT FIL HO & SOUZA & SILVA, op. cit., p. 392.68. FERREIRA, Leal, 1999. In: IMNHEIRO, Castelar & FUKASAKU, 1999, p. 154.69. Ver DE CA STRO , 1999, p. 176-7.70. Informação da revista Exame, que publica uma edição anual dedicada aos “Melhores e maiores”.71. Ver COES, 1995, WERNECK, 1987 ou BAER & MCDONALD, 1998, para uma discussão sobre a

queda nos investimentos de empresas públicas.72. NOVAES, 1999. In: PINH EIRO , Castela r & FUKASAKU, 1999, p. 111.

73. O Estado de S. Paulo, 3/jan./2000 (www.estado.com). Isso ocorreu porque o ajuste das tarifas foi ba-seado no índice Geral de Preços - Disponibilidade interna (IGP-DI), que au me ntou 20% em 1999. Os aj us-tes salariais, contudo, foram baseados no índice de Preços ao Consumidor (IPC), que aumentou somente 7%em 1999.

74. Conjuntura Econômica, jan./2000, p. 34.

317



13

O sistema bancário: privatização e reestruturação1

(em co-autoria com Nader Nazmi)

Introdução

A p ó s

DÉCADAS DE INFLAÇÃO, culminando com períodos dehiperinflação na década de 1980 e início da década seguinte, o Brasil alcançou estabili-dade com a introdução do Plano Real em julho de 1994. Depois dc atingir taxas men-sais próximas a 50% em meados de 1994, elas rapidamente caíram para 0,6% em de-zembro de 1994, e em junho de 1998 a taxa anual era de 4% (ver Figura 1). Essa novaestabilidade criou vários problemas institucionais ao sistema bancário. No caso dos bancos estatais, ela exacerbou um já contínuo processo de degeneração e, para algunsdos maiores bancos privados do país, ela revelou fraquezas estruturais significativasque não se haviam mostrado ameaçadoras em um ambiente inflacionário. O governo por intermédio de seu banco central, foi obrigado a tomar algumas medidas drásticas para reestruturar o sistema bancário por meio da privatização de bancos estatais e daintervenção de alguns dos bancos privados em dificuldades.

Neste capítulo , vamos examinar as origens dos bancos estatais e privados brasileiros

e como décadas de inflação produziram distorções em seu modo de funcionamentoEm seguida, teremos uma descrição das crises que surgiram com o final da inflaçãoe as medidas tomadas pelo Banco Central para contorná-las. A parte final do capítulotrata das implicações da nova estrutura bancária emergente, tanto do ponto de vistade eficiência quanto de eqüidade.

318



Fig ura 1 - Taxas de inflação anuais: 1989-98

Nota: Os dados dc 1998 referem-se aos primeiros 6 meses do ano.

Fonte: IBGE.

Uma breve perspectiva histórica

Antes do século XX, o sistema bancário brasileiro era relativamente fraco e con-centrado regionalmente. Em 1888, o país dispunha de apenas 26 bancos, localizadosem somente 7 dos 20 estados, e mais da metade dos depósitos eram feitos no Rio deJaneiro.2No início da era republicana, em 1890, o governo tentou solucionar a busca por crédito criando três bancos emissores regionais e moderando a legislação bancáriaem geral. A resultante explosão do mercado especulativo financeiro e de ações levouà inflação e à desvalorização da moeda.3 O governo seguinte adotou políticas ortodo-

xas, incluindo uma volta ao padrão ouro. Assim como ocorreu no grande aumento deatividade especulativa anterior, muitos bancos ultrapassaram os limites, concedendoempréstimos a empresas de fraco desempenho, aceitando ações de valor questionávelcomo garantia, e o governo se viu obrigado a conceder empréstimos consideráveis aeles para evitar um colapso financeiro total.

O Estado também impôs a fusão dos maiores bancos do país, criando o Banco da Repú- blica. Este se tornou o principal agente do governo para o pagamento da dívida in terna-cional, recebeu superávits do Tesouro como depósitos e concedeu empréstimos ao T e -souro, em função das expectativas de receitas, e recebeu o direito exclusivo de emissão.

No começo do século XX, o banco foi nacionalizado e seu nome foi mudado paraBanco do Brasil. Era um empreendimento misto em que o governo detinha o controleacionário. Ele continuou a ser o agente do Tesouro no mercado cambial, a receber os

depósitos do Tesouro e a conceder empréstimos a ele. Embora continuasse a exercer asoperações bancárias habituais, estas passaram a ser secundárias em relação a suas fun-ções públicas.4

Em 1912, o sistema bancário era dominado pelo Banco do Brasil e por um pequenonúmero de bancos estrangeiros. Estes respondiam por cerca de 56% do total de em-

préstimos, a maioria dos quais concentrados no financiamento de comércio exterior.Assim, quase todos os empréstimos para atividades domésticas encontravam-se nasmãos do Branco do Brasil e alguns bancos privados pequenos.5

319



Na década de 1920, porém, o Brasil dispunha de uma estrutura bancária bastante precária. O Banco do Brasil respondia po r cerca de um terço das atividades do setor,enquanto o restante do mercado era controlado por um pequeno número de bancostradicionais. Topik usa a medida de Rondo Cameron para classificar o tamanho dosistema bancário. Ele usava a quantidade de instituições financeiras (matrizes e filiais) por 10 mil habitan tes como índice, assumindo que qualquer número menor que 0,50é baixo. O Rio de Janeiro, que dominava as finanças brasileiras, tinha um índice de0,15 em 1912; o estado de Minas Gerais tinha um índice de 0,10 em 1921, e em 1930o índice nacional era de apenas 0,15. Em comparação, o Reino Unido tinha um índicede 0,77 no início de sua industrialização, e os Estados Unidos, em 1920, um índice de2,94. A baixa cobertura bancária no Brasil também era evidente ao considerar-se que

em 1921 os depósitos bancários per capita totalizavam apenas US$ 17,50, aumentando para US$ 20,00 em 1928, comparados à média de depósitos nos Estados Unidos, queera de US$ 235,80 em 1928. Naturalmente, algumas dessas diferenças, embora nãotodas, podem ser explicadas pela diferença do PIB per capita. A concentração regionalde bancos continuou nas primeiras três décadas do século XX, e no período de 1921a 1936 as cidades do Rio de Janeiro e de São Paulo eram responsáveis por dois terçosdos depósitos bancários e hipotecas do país, e muitas regiões do Brasil não dispunhamde serviços bancários.6

Após a Primeira Guerra Mundial, houve um crescimento expressivo dos bancoscomerciais, principalmente nacionais. Em 1937, a quantidade de estabelecimentos bancários havia passado para 200 e em 1945 havia 500 bancos; ao mesmo tempo, onúmero de filiais havia aumentado para 600 em 1937 e para 1.600 em 1945.7

A década de 1920 também testemunhou o surgimento de vários bancos estaduais.Antes disso, apenas dois governos estaduais haviam fundado bancos comerciais. Em1889, o estado de Minas Gerais fundou o Banco de Crédito Real de Minas Gerais, eem 1912 o estado da Paraíba fundou o Banco da Paraíba. Na década de 1920, osestados do Piauí (1926), São Paulo (1927), Paraná (1928) e Rio Grande do Sul (1928)fundaram bancos estatais com o objetivo inicial de auxiliar o setor agrícola que não eraatendido adequadamente pelos bancos privados ou pelo Banco do Brasil.8

Outros bancos estatais foram fundados na década de 1930 por motivos semelhan-tes. Muitos desses bancos transformaram-se gradativamente em grandes bancos co-merciais com filiais em todo o país. O principal objetivo de todos (não apenas os bancos estatais comerciais, mas também os de desenvolvimento e os de poupança) erao de atender às necessidades dos setores produtivos não servidos pelos bancos priva-dos, o que ocorria especialmente no caso de pequenas e médias empresas e agricul-

tores. Na década de 1970 havia 24 bancos estaduais comerciais. Além disso, muitosestados também fundaram bancos de desenvolvimento e bancos de poupança. Nonível federal, o Banco do Brasil expandiu-se regularmente por muitas décadas; noinício da década de 1950, o governo federal fundou seu Banco Nacional de Desen-volvimento Econômico (BNDE, depois renomeado BNDES), que foi um importanteinstrumento político no financiamento de infra-estrutura e investimentos industriais- alguns bancos de desenvolvimento regionais, estatais e privados e, na década de1960, o Banco Nacional de Habitação para financiar casas e construções que, maistarde, se fundiu na Caixa Econômica Federal.9A extensão do crescimento dos bancos

320



Tabela 13.1Brasil: total de bancos comerciais

1956 1970 1987 1992 1994 1998

Bancos comerciais 403 178 103 211 226 207

Federais 4 5 5

Estatais 24 24 22

Priv. nac. 142 56

Priv. estrang. 8 18

Fonte: LEES, BOITS c CYSNE, 1990, p. 125; Boletim do Banco do Brasil, Relatório 1999.

do governo pode ser medida pelo fato de no início da década de 1970 eles terem sidoresponsáveis por 55% do total de depósitos e de 58% de todos os empréstimos. Aomesmo tempo, cerca de 60% dos empréstimos do sistema financeiro ao setor privadovinham de instituições financeiras governamentais.

Uma série de reformas financeiras em meados até o final da década de 1960 resul-tou na criação de programas especiais de crédito e fundos destinados a canalizar recur-sos a setores da economia que, na época, eram considerados de alta prioridade para osformuladores de políticas. Como resultado, a estrutura do sistema financeiro passou

por profundas mudanças.10Assim, a proporção de empréstimos concedidos pelos ban-cos caiu de 86,3% em 1963 para 40,6% em 1985 (sendo que a do Banco do Brasil caiude 33,31% para 10,93%, a de bancos comerciais estatais de 39,27% para 5,33%, en-quanto a percentagem de bancos comerciais privados subiu de 13,72% para 24,35%).11

As leis de reforma bancária de meados da década de 1960 também resultaram em um processo de concentração bancária. A Tab ela 13.1 mostra o significativo declínio naquantidade de bancos existentes durante as três décadas subseqüentes.

Chamou-se a atenção para o fato de que o objetivo dessas reformas era estimular os bancos privados brasileiros a abrir filiais em regiões menos desenvolvidas do país. Issoocorreu, mas ironicamente essas novas filiais foram usadas para receber depósitos des-sas regiões, enquanto a maioria dos empréstimos concedidos por esses bancos conti-nuava a concentrar-se nas regiões mais desenvolvidas.12

O comportamento dos bancos durante os períodosde elevada inflação

A inflação ajudou os bancos brasileiros de três formas. Primeiro, permitiu-lhesobter receita fácil pagando taxas de juros reais negativas ou baixas sobre o excesso decaptações acima dos limites de reserva. Segundo, reduziu o valor real de seus passivos,diminuindo a probabilidade de insolvência. Terceiro, acrescentou liquidez ao facilitaro pagamento das dívidas aos tomadores de empréstimos. O final da inflação, então,significou que, além de enfrentar margens de intermediação menores, os bancos so-freram com o aumento das taxas de inadimplência e de empréstimos em atraso, visto

321



Tabela 13.2Brasil: total de bancos privados e filiais

Ano Número de bancos

privados

Número de filiais Média de fdiais

por banco

1964 302 n/a n/a

1970 152 5.576 37

1974 81 5.529 68

1978 80 6.583 82

1980 84 7.327 87

1984 85 8.902 105

1994 214 8.309 381997 220 8.166 37

Fonte: Banco Central do Brasil.

que o montante dos pagamentos dos empréstimos ultrapassavam os pagamentos pre-vistos.

O clima inflacionário que, com algumas exceções, se tornou um fenômeno quase permanente na economia brasileira, levou ao um crescimento significativo na quan-tidade de bancos comerciais e filiais de bancos privados e estatais já estabelecidos.Assim, se no final da década de 1950 existiam mais de 400 bancos (ver Tabela 13.1), onúmero de filiais cresceu, como podemos ver na Tabela 13.2: em 1970 havia 5.576filiais, e em 1984 esse número havia aumentado para 8.902 (e a média de filiais por

banco havia aumentado de 37 em 1970 para 105 em 1984.u) A causa dessa expansãofoi a taxa de inflação que atingiu a média de 17,3% na década de 1950, 44,8% nadécada de 1960, 33,8% na década de 1970, alcançando três dígitos na década de 1980 equ atro dígitos na primeira metade da de 199014. Os bancos ganhavam grandes somasde dinheiro com base no “float”. Este consistia em uma receita baseada em váriostipos de obrigações de baixo custo, como recebimento de impostos, depósitos à vista,garantias de empréstimos, etc., que pagavam pouco ou nenhum juro por vários dias oumais. Os bancos utilizavam esses recursos quase gratuitos para investir em títulos decurto prazo que pagavam taxas de juros nominais elevadas. As elevadas taxas de retor-no a serem obtidas durante esses períodos de inflação tornavam a fundação de novos

bancos interessante para muitos grupos.15À medida que a inflação se agravava na década de 1980 e início da seguinte, os

bancos privados e estatais continuaram a se expandir rapidamente. Embora os méto-dos cada vez mais sofisticados de indexação de títulos do governo ajudassem a moder-nizar o sistema financeiro, incluindo os bancos, as tendências inflacionárias induziamos bancos privados e estatais a conceder empréstimos cada vez mais arriscados.

A queda na qualidade das operações dos bancos estatais brasileiros começou aocorrer no início da década de 1980 e foi associada à volta do país à democracia. Naseleições de 1982, os governantes, que naquela época não podiam ser reeleitos, empre-gavam todos os meios à sua disposição para favorecer seus candidatos. Um desses

322



Tabela 13.3Ganhos dos bancos brasileiros com a inflação

(% do total das receitas)

Ano Ganhos com a inflação/PIB

Ganhos com a inflação/ Total das receitas

1990 4,0 35,7

1991 3,9 41,3

1992 4,0 41,9

1993 4,2 35,3

1994 2,0 20,4

1995 nm nm1996 nm nm

1997 nm nm


meios era o uso dos bancos estatais que recebiam depósitos do público e também defundos de instituições estaduais (para os quais não havia limites de reserva) paraconceder empréstimos a entidades governamentais estaduais. Em muitos casos, osestados eram, dessa forma, capazes de aumentar o emprego nas entidades estaduaise/ou financiar imensos projetos de infra-estrutura (o estado de São Paulo durante aadministração dos governos Quércia e Fleury na década de 1980 e início da de 1990é um bom exemplo). Enquanto durassem as altas taxas de inflação, a maior parte dasdívidas incorridas pelo Estado tinha o serviço da dívida coberto. Na verdade, contudo,os bancos estatais muitas vezes se tornavam “instrumentos para financiar os déficitsorçamentários estaduais”.16

Gomo se pode observar na Tabela 13.3, os bancos beneficiaram-se grandementedas receitas da inflação durante o período 1990-94. Durante esses anos, eles auferiramlucros expressivos com operações de tesouraria (arbitragem sobre taxas de juros e mo-edas) e do já mencionado “float” sobre serviços bancários básicos (recebimento decontas e impostos ).17 Especificamente, as receitas da inflação eram responsáveis pormais de um terço das receitas operacionais do setor bancário em 1990 e 1993 e mais de41% das receitas em 1991 e 1992. Essas receitas reduziram-se rapidamente com o finaldas altas taxas de inflação e em 1995 tinham um papel desprezível no balanço

patrimonial dos bancos. Com a estabilização da economia após meados de 1994, a

lucratividade dos bancos passou a depender cada vez mais de operações de emprésti-mos e renda advinda de receitas de comissões. E, à medida que a inflação encolhia, omesmo acontecia com o papel do sistema financeiro na economia brasileira. Segundoas estatísticas do IBGE, a participação do sistema financeiro no PIB caiu mais de 50%,de cerca de 15,6% em 1993, para menos de 7% em 1995 (ver Tabela 13.4).

323



Tabela 13.4Participação das instituições financeiras no PIB {%)

Ano % do PIB

1990 12,781991 10,531992 12,131993 15,611994 12,371995 6,94

Fonte: Banco Central do Brasil e IBGE.

Estabilidade e mudança institucional

Embora o fim das altas taxas de inflação tenha lançado enormes desafios para os bancos brasileiros, eles foram ajudados por um saudável aumento nos gastos do con-sumidor e um salto na demanda por crédito. No Brasil, como em outros países queconfiaram em programas de estabilização baseados na taxa cambial, o período ime-diato pós-estabilização foi marcado por uma expansão econômica movida por umaexplosão de consumo sem precedentes.18 Gomo podemos ver na Figura 2, o ProdutoInterno Bruto (PIB) brasileiro e o consumo cresceram significativamente durante o

período de 1994-5. O PIB aumentou 5,9% e 4,2% em 1994 e 1995, respectivamente.

O consumo, por outro lado, teve um crescimento médio anual de 37% nesse mesmo período. O consumo e a demanda por crédito também foram impulsionados pela voltada compra em prestações, ausente no período de altas taxas de inflação. Após anos deinflação elevada e de impossibilidade de comprar pelo crediário, os brasileiros, con-fiantes com o sucesso do Plano Real e o aumento real dos salários, passou a fazercompras a crédito em quantidades sem precedentes. Como é demonstrado na Figura3, o crédito bancário para indivíduos deu um salto de mais de 180% em 1994.

O aumento da demanda por crédito auxiliou os bancos no período imediato, mascriou dificuldades de longo prazo para o sistema bancário. No novo ambiente de infla-ção baixa e demanda por crédito elevada, os bancos concederam crédito e aumentaramsua exposição aos riscos por dois motivos. Primeiro, como no antigo ambiente de ga-nhos fáceis com a inflação era desnecessário que os bancos públicos e privados baseas-sem as decisões de crédito numa sólida análise de risco, a maioria dos bancos encon-trou dificuldades em operar com prudência num mercado com novas exigências deanálise e gerenciamento de risco. Segundo, considerações de risco moral tinham gran-de peso nas práticas de empréstimos dos bancos, devido aos implícitos (para banco

privado) e explícito (para bancos oficiais) seguros governamentais e a fraca fiscalizaçãoqu e resultou em bancos aumentarem risco e de financiarem o surto de consumo.19

A forte moeda nacional e a gradual redução das tarifas direcionou grande parte daexpansão no consumo para os importados, fazendo com que as importações aumentas-sem em três vezes e criando um grande déficit comercial (ver Figura 4). A ampliaçãodo déficit da conta corrente foi inicialmente financiado pelo expressivo influxo de

324



Figura 2 - Taxas d e crescimento do P IB e do consum o no Brasil: 1993-96


Figura 3 - M uda nça percentual no cré di to dos bancos privados brasileiros parao comércio, habitação e particulares


325



Figura 4 - Imp ortaçõ es, expo rtaçõe s e balança com ercial, 1987-97

An o


capital estrangeiro. A crise mexicana de 1994 e o posterior efeito Tequila em 1995,

porém, reverteram a entrada de capital estrangeiro e serviram de teste para o Real e osistema bancário brasileiro. Sabe-se bem que, com a adoção do câmbio flexível, cho-ques externos adversos se convertem em depreciação da moeda, aumento de preços eum correspondente declínio no valor real dos ativos e passivos dos bancos. Entretanto,com a taxa de câmbio (quase) fixa adotada no Brasil, esses choques provocaram umacrise no balanço de pagamentos, um maior custo do crédito e o agravamento das finan-ças bancárias.20Diante das dificuldades de uma conta corrente em declínio e compro-metido em defender seu regime de taxa cambial fixa, o Banco Central foi obrigado aaumentar significativamente as taxas de juros (Figura 5). No final do primeiro trimes-tre de 1995, a taxa do mercado interbancário aproximou-se dos 70%, exercendo enor-me pressão sobre os bancos. O Banco Central havia decidido defender o Real e aestabilidade de preços, sabendo bem que esse aumento inesperado nas taxas de jurosiria enfraquecer os bancos cujo negócio é emprestar a longo prazo e captar a curto

prazo.O sucesso do governo brasileiro ao defender o Real aumentando as taxas de juros

de curto prazo implicou uma recessão econômica, uma onda de inadimplências e fa-lências e períodos difíceis para os bancos. Empréstimos vencidos saltaram de 5,75% dototal de empréstimos na primeira metade de 1994 para cerca de 17% na segunda meta-de de 1995.21

Sobrecarregados por obrigações sensíveis às taxas de juros e necessitando novasreceitas, os bancos concederam crédito a tomadores de empréstimos de maior risco.O problema da seleção de clientes (clientes com projetos de menor risco, isto é,

326



Figu ra 5 -T ax a base mensal: 1995:1-1997:12

nienor retorno de projetos alijados do mercado) pode explicar em parte o estreitamentode crédito que logo se espalhou. Gomo afirmaram Stiglitz e Weiss (1981), quando oscredores não podem distinguir entre bons e maus empréstimos, eles tendem a dimi-nuir o número de empréstimos concedidos e, assim, reduzir o crédito apesar das taxas

e juros mais altas. Nesse contexto, mesmo um pequeno aumento nas taxas de juros pode levar a uma considerável redução de crédito.22

No Brasil, a escassez de crédito provocou uma recessão econômica acompanhadade um aumento de perdas de negócios e empréstimos vencidos (ver Figura 6).23 Aestabilização também causou um notável aumento de ativos problemáticos nos bancos

privados. Assim sendo, calculou-se que os ativos dos nove maiores bancos privados dorasil aumentaram de 2% dos empréstimos brutos no final do primeiro trimestre de

1995 para quase 5% no final de 1995.24 Estimou-se que os empréstimos venc idosde todo o sistema bancário aumentaram de cerca de 5% em setembro de 1994 paraaproximadamente 15% durante quase tod o o ano de 1997.25

O aumento de empréstimos vencidos surtiu um efeito especialmentedesestabilizante nos bancos públicos. Gomo seu papel tradicional era o de cobrirdeficiências de crédito do Tesouro dos estados, esses bancos não desenvolveram as

abilidades para realizar um bom gerenciamento bancário, de crédito e de risco e,como foi mencionado acima, não estavam motivados para isso por razões políticas. Em

vez disso, praticavam o rolamento dos empréstimos vencidos do Estado e acumula-vam ativos problemáticos. Dessa forma, eles concederam crédito negligentementedurante períodos de vacas gordas e foram duramente atingidos quando a explosão deconsumo chegou ao fim. A carteira desses bancos deteriorou-se significativamente àniedida que o setor privado encontrava dificuldades cada vez maiores em pagar osempréstimos efetuados nos bancos estatais.

Uma análise dos doze bancos estatais dos quais há dados disponíveis revela perdassuperiores a R$ 1 bilhão no período de 1994-95, sendo que os empréstimos vencidos

327



Figura 6 - Em préstimo s vencidos como percentagemdo total de em pr és tim os no Brasil: 1994-96

H! Empréstimos vencidos(% do total)

1994 1995 1996

Fonte: Banco Central do Brasil

ao setor público foram responsáveis por 5% do total de empréstimos.26 Os quatro bancos federais perderam perto de R$ 5 bilhões em 1995 à medida que os fundos porempréstimos perdidos para o setor privado aumentaram de 8,6% em 1995 para cercade 14% em 1996.27

A reestruturação do setor bancário

As dificuldades do setor bancário aumentaram numa época em que não havia ne-nhum plano claro de seguro de depósitos. O governo brasileiro optou por não confiarnum sistema, como o da Argentina, com poucas instituições bancárias e prosseguiucom planos para um sistema de seguro de depósitos.28Os bancos privados formaram efinanciaram um sistema temporário até que o sistema de seguro de depósitos bancá-rios, o Fundo Garantidor de Crédito (FGC), pudesse ser lançado posteriormente na-quele ano. Exceto pelas cooperativas de crédito, todas as instituições financeiras são

obrigadas a contribuir com 0,025% de todos os saldos de todas as contas cobertas peloFGC. O FGC cobre todos os depósitos a prazo, em poupança, conta corrente, assimcomo títulos cambiais e títulos hipotecários de todas as instituições financeiras até R$ 20mil por conta.

Para lidar com bancos problemáticos estatais e privados, o Banco Central utilizouquatro instrumentos: (a) liquidação, (b) recapitalização, (c) fusão e aquisição e (d)reestruturação e vendas. Entre a introdução do Plano Real e o final de 1997, o BancoCentral liquidou, interveio ou colocou em Regime de Administração Especial Tempo-rário (RAET) 43 instituições financeiras (ver Tabela 13.5). Além disso, numa tentativa

328



Tabela 13.5Interven ção do Banco Cen tral no sistema bancário

(jul./1994-dez./1997)

Tipo de banco Num ero de instituições que sofreram liquidação,

intervenção ou em RAET *

Bancos de investimento 1

Bancos comerciais privados nacionais 4

Bancos estatais comerciais 3

Bancos estatais de desenvolvimento 1

Bancos nacionais múltiplos com participação estrangeira 2

Bancos nacionais múltiplos privados 28Bancos estatais múltiplos 4

Total 43

*RAET- Regime de Administração Temporária. Fonte: Mendonça de Barros, Loyola e Bogdanski, 1998, p. 7.

de fortalecer o sistema bancário pela injeção de capital novo, o governo brasileiro abriurecentemente o sistema bancário à participação estrangeira direta .29

Entre julho de 1994 e dezembro de 1996, o Banco Central liquidou 25 bancos privados e um estatal, e colocou quatro bancos em RAET .30 O instrumento legalusado para liquidar bancos privados e estatais foi a Lei 6.024 de 1974, que permitea liquidação de todas as instituições financeiras não-federais insolventes. Após um

período de intervenção financeira e administrativa de seis meses, o Banco Central pôde (1) liquidar o banco sob fiscalização, (2) manter sob supervisão por outros seismeses ou (3) permitir o retorno ao funcionamento normal. Na prática, porém, a inter-venção do Banco Central geralmente acabou se convertendo na liquidação do bancoem questão. Em 1995, o RAET foi aplicado ao Banco Econômico, um dos maiores do país, a um custo de US$ 2,9 bilhões e ao Bamerindus, a um custo de US$ 3 bilhões.

O mais notável uso do instrumento de recapitalização foi o auxílio oferecido emabril de 1996 ao Banco do Brasil, que sofreu perdas de mais de US$ 12 bilhões no período de 1995-96. A parte mais importante do plano de auxílio do governo foi umarecapitalização de cerca de US$ 8 bilhões financiados pelo Banco Central (US$ 3,9

bilhões), por ações de empresas estatais (US$ 2,9 bilhões) e pelo fundo de pensão do banco (US$ 1,2 bilhão). O plano de recapitalização tam bém foi aplicado a bancos

estatais (ver adiante) com a intenção explícita de reestruturá-los e privatizá-los.O instrumento de fusões e aquisições foi desenvolvido pelo Programa de Incen-

tivos para a Reestruturação e Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer),introduzido em novembro de 1995. O Proer oferece um sistema de incentivo fiscal efacilidades de crédito para estimular a rápida consolidação do setor bancário. Conce-dia-se ao banco comprador uma ampla linha de crédito a taxas de juros abaixo domercado para adquirir o novo banco, disponibilizada por uma linha oficial do BancoCentral e de dois bancos federais: Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal. Além

329



Tabela 13.6Os 8 maiores banco s (em termos de tam anh o de ativo) da Am érica Latina

Classificação Instituição País Ativo (US$ milhões)

1 Caixa Econômica Federal Brasil 100,003

2 Banco do Brasil Brasil 95,827

3 Banespa Brasil 51,827

4 Bradesco Brasil 37,932

5 Banco Itaú Brasil 32,442

6 Banco Nacional de México México 31,135

7 Bancomer México 27,099

8 Unibanco Brasil 22,110

Fonte: Latin Trade, jul./1998.

disso, o banco comprador podia absorver as perdas financeiras do banco adquirido emseu balanço patrimonial por meio de deduções fiscais.

A um custo de US$ 4,9 bilhões, esses benefícios foram primeiramente usados peloUnibanco (o sexto maior banco do Brasil) para adquirir o Banco Nacional (sétimomaior banco) e para criar o oitavo maior banco da América Latina (ver Tabela 13.6).O Banco Excel também usou esse programa para adquirir a parte recuperável doBanco Econômico enquanto o governo ficou com a carteira de empréstimos problemá-ticos desse banco. O programa também foi aplicado ao Bamerindus, ao Banco Mercan-

til do Recife, ao Banorte, ao Banco United e ao Banco Martinelli.A opção de reestruturação e venda foi um elemento importante no processo da

reforma dos bancos estaduais. O governo federal formalizou tal processo com a intro-dução do Programa de Incentivos para a Reestruturação do Sistema Financeiro Públi-co Estadual (Proes). A intenção expressa do Proes era a de reduzir o papel do setor público no sistema financeiro pela “privatização, extinção ou transformação (dos ban-cos estatais) em instituições não-financeiras ou agências de desenvolvimento”.31

O governo federal dispôs de quatro opções importantes para lidar com os bancos es-taduais em dificuldades. Primeiro, podia adquirir instituições financeiras estaduais usandotítulos públicos como moeda na transação. Segundo, podia ajudar a transformar os ban-cos estaduais em insti tuições não-financeiras ou agências de desenvolvimento. Terceiro, podia financiar a reestruturação do banco es tadual com o único objetivo de privatizá-lo

posteriormente. Quarto, podia financiar a té 50% do custo da reestruturação do bancoestatal recapitalizado pelo governo estadual com uma nova administração que assegu-rasse a operação profissional e responsável do banco reabilitado.32

Na prática, o governo federal persuadiu os estados a permitir a “federalização” deseus bancos enfraquecidos, oferecendo-se para reprogramar a dívida dos governosestaduais. O Banco Central, então, contou principalmente com a Lei RAET de 1987 para lidar com os bancos “federalizados”. Em bora o RAET tenha sido planejado para bancos públicos e privados, na prática ele foi mais usado para auxiliar bancos estatais.Isso talvez ocorresse porque a aplicação do RAET é uma proposta custosa para o

330



Banco Central, que precisava assumir os passivos dos bancos em dificuldades.33 Ban-cos de investimento privados então receberam fundos federais para reestruturar osrecém-“federalizados” bancos estaduais e prepará-los para a privatização.

Os primeiros bancos estaduais que sofreram intervenção direta do Banco Central por intermédio do RA ET foram o Banco do Estado do Rio de Janeiro (Banerj) e oBanco do Estado de São Paulo (Banespa). O Banerj foi logo inserido num plano dereestruturação administrado pelo banco de investimentos privado Bozano Simonsen,que o preparou para a privatização. A bem-sucedida privatização do Banerj ocorreu em

junho de 1997, quando o grupo financeiro Itaú adquiriu o banco.Um receita semelhante foi aplicada ao banco estadual de Minas Gerais, privatizado

em setembro de 1998. Três bancos brasileiros - Bradesco, Itaú e Bozano Simonsen — mostraram interesse em adquirir o banco. O Itaú apresentou a melhor oferta, de R$ 583milhões, com um ágio de 85,5% sobre o preço mínimo de R$ 346 milhões. Espera-se

que o Banco do Estado de São Paulo (Banespa), a jóia da Coroa, foi comprado pelo Ban-co Santander Central Hispânico (BSCH) em 2000. A privatização do braço de investi-mentos do Banco do Brasil programada para o quarto trimestre de 1998 foi recentem en-te adiada devido às dificuldades de liquidez enfrentadas por bancos internacionaisresultantes da crise russa. Entretanto, a privatização de vários bancos prosseguiu no úl-timo trimestre desse ano, incluindo a dos bancos estaduais de Pernambuco, Mato Gros-so e Santa Catarina.

Entre 1995 e meados de 1998, as intervenções do governo em bancos públicos e privados provocaram uma nítida tendência de downsizing. A quantidade de bancos pri-vados que contavam somente com capital nacional diminuiu 25%, de 144 para 108 (verTabela 13.7). O número de bancos públicos foi reduzido em 20%, de 30 para 24, en-quanto o número total de bancos no país caiu de 265 para 233 (ver Tabela 13.7). O nú-

mero de filiais foi reduzido de 17.300 em agosto de 1994 para 16.300 em setembro de1997.34Nesse ano, a proporção de filiais po r 10 mil habitantes havia declinado para 1,08,cerca de 30% menos que os elevados índices de 1990 e comparáveis às estatísticas de1980 (ver Tabela 13.8). Houve também um a pronunciada qu ed a no número de funcio -nários, especialmente nos bancos estatais. De março de 1995 a março de 1996, o quadro

Tabela 13.7A evolução do sistema bancário no Brasil: 1995-98

1995 1996 1997 jun.1998

Comercial/Múltiplo Público 30 30 25 24

Privado 144 130 118 108Privado com capital estrangeiro 66 68 70 72

Investimentos 17 23 22 21

Desenvolvimento 6 6 6 6

Cooperativas de Crédito (Caixa Econômica) 2 2 2 2

Total 265 259 243 233

Fonte: Banco Centr al e Banco do Brasil - Informações r ela tiva s ao 1Qsemestre , 1998.

331



Tabela 13.8População e filiais de bancos

Ano População

(milhares) Número de filiais

População

por filia l

1980 II 8.561 13.088 9.059

I985 131.978 17.757 7.432

1990 144.724 19.996 7.2381994 153.724 18.223 7.898

I995 154.835 18.151 8.328

I996 157.070 18.379 8.546

I997 159.337* 17.285 9.218

*Calculado pelos autores. Fonte: Banco Central do Brasil c IBGE.

de empregados no setor bancário caiu de 704 mil para 636 mil, sendo que os funcioná-rios de bancos estatais responderam por 66% dessa q ueda .35Em meados de 1998, calcu-lava-se que a participação dos bancos estatais no total de depósitos iria declinar de 19,27%em 1996 para cerca de 6,54% dois anos depois (ver Figura 7), e se esperava que apenas11 dos antigos 26 bancos estaduais permaneceriam em funcionamento.36 Além disso,durante o período de 1994-97, os ativos dos bancos estatais aumentaram somente 62%,enquanto os dos bancos privados deram um vigoroso salto de 201% (ver Figura 8).

É interessante notar que, embora no final de 1997 a reestruturação bancária tenhaaumentado a concentração, os beneficiários não foram os 30 maiores bancos (classifica-dos pelos ativos), cujos rankings estavam entre os próximos 70 bancos; a participação

Figura 7 - Parti cipaç ão de bancos priva dos e estatais: 1996-98

Agosto 1996 Abril 1997 Abril 1998

Fonte: Banco Central do Brasil

332



Figura 8 - Taxa de crescimento do tota l de ativos, 1994-97

dos primeiros entre os cem maiores bancos caiu de 85,5% para 83% no período de1994-96, enquanto a dos últimos aumentou de 14,5% para 17%.

Gomo foi mencionado, os bancos estrangeiros puderam participar do processo dereestruturação bancária após agosto de 1995. De fato, bancos com capital estrangeiroforam o único segmento do setor que cresceu durante o período de 1995-97 (Tabela

13.7). Foi permitido o ingresso de grupos financeiros estrangeiros no sistema financei-ro brasileiro contanto que estivesse associado à venda de bancos privados ou estaduaisexistentes. Bancos estrangeiros podiam assumir bancos nacionais já estabelecidos ouse associar a grupos financeiros brasileiros que estivessem adquirindo um banco. En-tretanto, os bancos estrangeiros já em atividade no país não podiam abrir novas filiais.Em 1998, vários bancos estrangeiros aproveitaram-se dessa abertura. Entre eles (verTabela 13.9 para detalhes), encontravam-se o Banco Santander, da Espanha37, a SociétéGénérale de France38, o britânico HSBC39, e ABN Amro, da Holanda40. O HSBCcomprou o Banco Bamerindus (terceiro maior banco brasileiro) e, assim, foi o primeiro banco estrangeiro a adquirir participação majoritária em um dos grandes bancos devarejo do país. Como podemos notar na Figura 8, durante o período 1994-97, os ativos pertencentes a estrangeiros na indústria bancária brasileira aumentaram 335%. Apesar

desse crescimento, como indica a Figura 9, a participação estrangeira no sistema ban-cário brasileiro ainda fica para trás em relação aos demais países da América Latina.Enquanto os estrangeiros possuem uma média de 17% dos ativos bancários na Amé-rica Latina, seu índice de participação no Brasil é de apenas 14% comparados a 24%na Argentina, 22% no Chile, 18% na Venezuela e 16% no México, Colômbia e Peru(Figura 9).

333



Tabela 13.9Aquisições bancárias março 1997-setembro 1998

Data Instituição

compradora

Insti tuição

adquirida

% adquirida Valor

(USS milhões)

Set./1998 Itaú BEMG 100 530

Jul./1998 ABN Amro Real 40 2.000

Abr./1998 Sudameris América do Sul 100 17

Abr./1998 Bilbao Vizcaya Excel Econômico * 450

Jan../1998 CGD Bandeirantes 100 *

Dez./1997 Bozano Meridional 100 265Out./199 7 Bradesco BCN 100 1.040

Ago./1997 Santander/BGC Noroeste 50 500

Ago./1997 InterAtlântico Boavista* * *

Ago./1997 BCN Credireal 100 120

Jun./1997 Itaú Banerj 100 291

Mai./1997 Santander B. Geral do Comércio 51 220

Mar./1997 HSBC Bamerindus 100 940

* Não-divulgado. Fonte: Ernst & Young, /«: Gazeta Mercantil, 7/jul./1998, c atualizado pelos autores.

Fig ura 9 - Participação d o capital estrangeiro nos ativos do setor bancário

3 0 i

Fonte: Ernst & Young, Folha de S.Paulo, 3/set./1998.

334



Implicações

As muitas décadas de inflação levaram bancos públicos e muitos bancos privados brasileiros a conceder crédito a muitos clientes de credibilidade duvidosa. Como vi-mos, o “float” resultante da inflação possibilitou aos bancos e seus clientes escapar àsconseqüências de suas ineflciências. No processo, contudo, os governos estaduais eseus bancos puderam continuar a operar sem qualquer disciplina fiscal. Os bancos es-taduais estavam, desta forma, aplicando os depósitos do público em geral e de institui-ções públicas nos clientes de méritos duvidosos. Alguns dos bancos privados tambémemprestavam os depósitos do público a empresas com base na amizade (muitas vezesa firmas pertencentes ao mesmo grupo do banco) e não com base em uma cuidadosaanálise de desempenho. O início do Plano Real e a subseqüente estabilização da eco-

nomia expôs as ineficiências acumuladas de quase todos os bancos estaduais e muitos bancos privados, obrigando a uma drástica reestruturação do sistema bancário.

Apesar dos ganhos do ponto de vista da eficiência, o sistema bancário brasileiroainda permanece relativamente ineficiente segundo a maioria dos padrões interna-cionais. A Figura 10 mostra que importantes bancos brasileiros estão muito defasadosem relação a grandes bancos americanos no que concerne à eficiência, que é medida pelo índice de gastos administrativos e com pessoal em relação às receitas oriundas deoperações de intermediação e serviços bancários. A Figura 11 mostra que, comparadoà Coréia do Sul, aos Estados Unidos e aos Países Baixos, o Brasil fica para trás emtermos de clientes atendidos por filial e do uso de transações eletrônicas. Essas ten-dências apontam para um custo mais elevado de operação por cliente e, portanto, queo sistema bancário brasileiro precisa eliminar a disparidade em termos de eficiência.

Figura 10 —Eficiência dos principais bancos brasileiros e internacionais(gastos administrativos e com pessoal relativos a intermediação

e receita de serviços)

176

Fonte: Bozano Simonsen, publicado na Gazeta Mercanti l , 12/ago./1^98.

335



F igu ra 11 - Medidas d e eficiência: cliente s por filial e transações eletrônicas(% do total)

Fonte: McKinsey, “A chave do desenvolvimento acelerado no Brasil”, mar./1998, e Banco do Brasil, Informações relativas ao

l 11sem estre 1998.

A Figura 12 mostra que o crédito bancário para o setor privado no Brasil (somente27%) é significativamente menor do que no Reino Unido (100%), nos Estados Unidos(63%), no Chile (44%) e no México (34%). A retração do setor público e o aumentoda presença de concorrentes nacionais e estrangeiros podem ajudar a melhorar a efi-ciência do sistema bancário brasileiro. A fatia dos bancos públicos (excluindo o Bancodo Brasil) no mercado financeiro caiu drasticamente de 21,3% em 1993 para apenas5,8% em 1997 (ver Tabela 13.10). Durante o mesmo período, as cooperativas decrédito aumentaram sua participação no mercado em cerca de 11 pontos e outrasinstituições privadas registraram modestos avanços à custa de bancos federais e esta-tais. É provável que o aumento da concorrência (estrangeira e doméstica) associado aomaior envolvimento do setor privado no sistema financeiro ajude a melhorar a efici-ência. Um sistema bancário mais eficiente pode abrir caminho para um envolvimentomais ativo e produtivo do setor financeiro na economia.

Esse aumento de eficiência e de índices de crescimento econômico, porém, pode-rá não beneficiar todo o país. A privatização, em geral, poderá aumentar a curto emédio prazos a concentração de renda e a participação nos ativos.41 Isso também

poderá ocorrer em relação à privatização dos bancos e reestruturação de bancos priva-dos. No passado, os bancos públicos tinham uma responsabilidade social que preju-dicava sua lucratividade. Essa incumbência fazia com que tivessem uma base de



Figura 12 - C rédito bancário para o setor privadocomo percentagem do P IB

Fonte: McK insey, “A chave do desenv olvim ento acelerado no Brasi l”, mar./1998.

Tabela 13.10Crédito concedido pelo sistema financeiro (% participação)

Tipo de instituição 1993 1994 1995 1996 1997

Bancos mú ltiplos e comerciais 74,2 66,8 65,2 62,4 56,2

Banco do Brasil 16,1 18,4 18,1 18,2 16,2

Bancos com erciais federais e estatais 21,3 10,5 11,1 10,3 5,8

Bancos pr ivados 36,8 37,9 36,0 33,9 34,2

Bancos de desenvolvimento 6,5 5,8 6,0 7,2 10,0

Bancos de investimento 0,5 0,6 0,4 0,5 0,5

Financeiras 0,4 1,3 0,6 1,2 1,5

Cooperativas de crédito 15,4 19,6 20,3 22,7 26,0

Empresas de arrendamento mercantil 2,3 5,2 5,7 4,4 5,1

Outros 1,0 1,6 1,6 1,6 1,3

Total 100,0 100,0 100,0 100 100,0


receita menor (embora a maior parte dos empréstim os agrícolas do Branco do Brasilfosse concedida a uma pequena parcela dos agricultores, principalmente para aquelescom maiores propriedades e rendas) e um processo administrativo intensivo de mão-de-obra. A responsabilidade social também levou ao número excessivo de filiais, jáque regiões mais pobres e menos densamente habitadas podiam ser atendidas apenas

337



por bancos públicos. Não há dú vida de que as responsab ilidades sociais desses bancosdificultaram a avaliação de sua eficiência, visto que a otimização de objetivos sociaismuitas vezes se contrapõe à maximização dos lucros e/ou da eficiência.

Como vimos, os bancos públicos foram excessivamente usados para fins políticos e,embora seu desaparecimento ajude a desfazer as distorções financeiras herdadas dostempos inflacionários, permanecerá a questão sobre q ue instituição vai atend er as tare-fas para as quais eles foram inicialmente criados, isto é, proporcionar crédito para áreas,grupos populacionais e setores econômicos não atraentes aos bancos privados. Da mes-ma forma, a intervenção do Banco Central em bancos privados mal administrados esua integração com bancos privados mais saudáveis e a abertura do setor bancário aos bancos estrangeiros poderão melhorar a eficiência e a segurança do setor, ao mesmo

tempo em que concentram crédito em áreas prósperas e grupos socioeconômicos mais privilegiados. Resta analisar se o governo pode criar incentivos num sistema financeiro privatizado a fim de dirigir alguns recursos dos bancos privados para as reg iões atrasa-das e setores sociais e econômicos negligenciados.

Notas

1. De sejam os agradecer a Mu rillo Ne tto Carneiro Cam pello as várias sugestões qu e incorporamos a

este capítulo2. TO PI K , 1987. Topik também mencion a que “...quase todo s os empréstimos... eram concedidos por

indivíduos e não por bancos e o crédito geralmente era de curto prazo”. Sobre a história dos primórdios dosistema bancário brasileiro, ver também GO LDS MI TH , 1986, p. 36-43.

3. O boom financeiro nos primeiros anos da república foi meticulosamente descrito em Levy, 1980; vertambém PELÁEZ & SUZIGAN, 1981, cap. 6.4. TOPIK, 1987, p. 38-535. GOLDSMITH, 1986, p. 99-101.6. TOPIK, 1987, p. 52.7. G O LD SM IT H , 1986, p. 166. Em 1945, dois quintos dos b ancos tinham suas matr izes no Rio de

Janeiro e um quarto em São Paulo. As filiais eram menos concentradas, visto que São Paulo tinha um terçodelas, Min as G erais um quarto e o Rio Gra nde do Sul um décimo . Lees, Botts e Cysn e, 1990, tambémobservaram que do final da década de 1940 ao início da década seguinte, apenas alguns dos bancos entãoexistentes tinham filiais, com a exceção do Banco do Brasil, e que "... a estrutura fragmentada dos bancoscomerciais qu e prevalecia na época era praticam ente a única opção disponível para quem precisava de serviços bancários, po is exis tiam muito pouc os ou tro s tipos de institu içõe s financ eiras. O incentivo pa ra fu nd ar novos bancos re side , em gran de parte, nas ele va da s taxas de inflação ... e nas taxas de juros reais neg ativas. Essefenômeno tornou a fundação de bancos atraente para muitos empresários”, p. 106.

8. DE A N, 1986, observa que “... at é be m depois de 1900, a m aior parte do crédito agrícola era informal

e privado; adiantamentos por parte de corretores ou importadores, ou empréstimos de credores privados,muitos dos quais limitavam suas negociações a parentes e vizinhos. As taxas de juros começavam a 12% emuitas vezes subiam até a 24%... Exceto para produtores de safras destinadas a exportação, o crédito rara-mente estava disponível, e não era incomum, mesmo para plantadores de café, fazer hipotecas”, p. 706.

9. A fonte dos fundos do BND ES variou ao longo do temp o. Ver: VILLE LA & BAER, 1980, cap. 3.10. Ver W ELC H , 1993, cap. 3.11. W EL C H , 1993, p. 79.12. CA M PE LL O, 1995, p. 9-10.13. Campello ressaltou que o aumento de filiais se deu cm grandes bancos, como Bamerindus, Bradesco

c Itaú.14. Para detalhes sobre inflação, ver cap. 7 e 9.

338



15. LEES et a I., 1990, p. 106.16. DOELLINGER, 1991, p. 299. Doellinger ressalta que já em 1987, após a eleição para governadores

de 1986, o Banco Central interveio em sete instituições financeiras estatais, visto que elas corriam o risco deinsolvência. O fato se repetiu no ano eleitoral de 1990, quando o Banco Central interveio em seis instituiçõesestatais, incluindo três bancos estatais.

17. No ano anterior a junho de 1994, quando se iniciou o programa de estabilização do Real, a receita de“float” do setor bancário privado foi estimada em R$4,7 bilhões, caindo para R$ 0,1 bilhão no ano seguinte.

18. Ver NAZMI, 1997, para examinar as conseqüências macroeconômicas da estabilização com base nataxa cambial.

19. E ssa op inião é coerente com constatações empíricas de que as explosões de crédito são indicadoresimportantes e confiáveis da crise bancária. Veja, por exemplo, KAMINSKY & REINHART, 1995, e GAVIN&HAUSMANN, 1996.

20. GAVIN & HAUSMANN, 1996.21. CYSNE & da COSTA, 1996.22. M ISH KI N, .1997.23. Deve- se r essaltar que no Brasil gran des empresas não contam tan to com empréstimos bancá rios quanto

pequ ena s e m éd ia s empresas . Assim, a m aio ria dos e mpréstim os ve nc id os pod e ser at ribuíd o a essas últimas .24. WELCH, 1996, p. 7. Welch também observa que a situação do Brasil é favorável quando comparada

a outros países latino-americanos.25. WE LC H, 1998.26. FMI, 1997.27. Idem, ibid.28. Para um tratamento para sistemas bancários com poucas instituições, ver BERY & GARCIA, 1996.29. A partir dc dezembro de 1995, foi permitido aos investidores estrangeiros adquirir ações, sem direito

a voto, de instituições financeiras e os bancos brasileiros puderam adquirir American Depositary Receipts -ADRs (Recibos dc Depósitos dc Ações).

30. Boletim, Banco Central do Brasil, Relatório Anual, 1996.31. Boletim, Banco Central do Brasil, Relatório Anual, 1997.32. Idem, ibid.33. CY SN E & da COST A, 1996.34. Deve-se observar que no mesmo período o número de caixas eletrônicos aumentou de 14.400 para

15.100. Esses caixas funcionam como locais de depósitos e retiradas. Ver Conjuntura Econômica, dez./1997, p. 34.35. Idem, ibid.36. Gazeta Mercantil, 23/jun./1998, p. B-l.37. O Santander comprou o Banco Geral do Comércio, com 43 filiais, em 1996.38. O Société Générale comprou o Banco Sogcral.39. O HSBC comprou o Bamerindus.40. O ABN Amro comprou o Banco Real.41. Ver, por exemplo, BAER, 1994.

339



14

Desequilíbrios regionais

.A . DESIGUALDADE ESPACIAL NO crescimento e na distribuiçãode renda tem sido uma característica da economia brasileira desde os tempos coloniaise cada um dos ciclos de exportação de produtos primários do passado beneficiou umaou outra região específica. O ciclo da cana-de-açúcar nos séculos XVI e XVII favoreceuo Nordeste; o de exportação de ouro dos séculos XVII e XVIII transportou o dinamis-

mo da economia à área onde hoje se encontra o estado de Minas Gerais e às regiõesque a abasteciam, no Sudeste brasileiro; a expansão da exportação de café do séculoXIX favoreceu primeiro o interior do Rio de Janeiro e, posteriormente, o estado de SãoPaulo. No século XX, entretanto, a substituição histórica de regiões economicamentefavorecidas chegou ao fim. O Sudeste do país, que era a área dinâmica de exportaçãono início do processo de industrialização, tornou-se também o setor líder da economia

brasileira , e o principal beneficiário do crescimento econômico e aum entou significati-vamente sua participação no PIB.

O grau de desigualdade regional

A dimensão da desigualdade regional no Brasil pode ser avaliada a partir da Tabela

14.1. Da era colonial até o presente, o Nordeste e o Sudeste brasileiros foram responsá-veis pela maior parte da população do país. Pode-se observar, pelos dados contidos naTabela 14.1a, que até 1872 a maior parcela dos habitantes residia no Nordeste. Na vi-rada do século, porém, o Sudeste se transformou no principal centro populacional, assim

permanecendo até hoje. A participação do Nordeste na concentração populacional de-clinou continuamente após 1872, de 46,7% para 29% em 1989. A redistribuição da po- pulação ocorreu por meio da migração interna e da vinda de imigrantes.

Comparando-se a distribuição regional da população com a da renda nacional (Ta- bela 14.1c), nota-se o alto grau de desigualdade entre as regiões e sua persistência ao

340



Tabela 14.1População regional e estatísticas d e renda

(a) Distribuição regional da população, 1772-1996

1772-82 1872 1900 1940 1970 1980 1991 1996

Norte 4,1 3,4 4,0 3,6 3,9 4,9 7,0 7,1 Nordeste 47,4 46,7 38,7 35,0 30,3 29,3 28,9 28,5

Sudeste 41,8 40,5 44,9 44,5 42,7 43,4 42,6 42,7Sul 1,9 7,3 10,3 13,9 17,7 16,0 15,1 15,0

Centro-Oeste 4,8 2,1 2,1 3,0 5,4 6,4 6,4 6,7

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fontes: GR AHA M, D ouglas H. & MERR ICK, T ho m as W. “Population and econom ic growth in Brazil : an interpre tat ion of the

long-term trend (1800-2000)”. mar./1975, p. 43 (mimeografado); além de usar material sobre o censo brasileiro, elestamb ém em pregaram as seguintes fontes para as informações históricas pré-censo : ALDE N, Dauriel . “T he populat ion

of Brazil in the late eighteenth century: a preliminary study”. Hispanic American Historical Review 43, mai./1963, p. 173-205; IBGE, Censo Demográfico, 1980, Rio de Janeiro, 1983; Anuário Estatístico do Brasil 1992, 1997.

(b) População total (milhares)

1872-993 1940-41.236 1980- 119.070 1996- 157.070

1900- 17.434 1970-93.135 1993 - 155.000 2000- 165.359

Fontes: As mesmas de (a).

(c) Distribuição regional da renda national (percentagem da distribuição)

1949 1959 1970 1980 1985

Norte 1,7 2,0 2,0 3,1 4,4 Nordeste 14,1 14,1 12,2 12,0 13,5Sudeste 66,5 64,1 64,5 62,4 58,2

Sul 15,9 17,4 17,5 17,0 17,7

Centro-Oeste 1,8 2,4 3,8 5,5 6,2

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fontes: Calculado a part ir de dados da Fundação Getúlio Vargas, IBRE, Centro de Contas Nacionais, Sistema de Contas Nacio-nais, Novas Estimativas, set./1974; Conjuntura Econômica, mai./1987; IBGE, Anuário Estatístico do B ra s il 1991.

(d) Distribuição regional do PIB

1970 1985 1990 1997 Norte 2,2 4,3 5,5 4,4

Nordeste 12,1 13,8 15,9 13,1Sudeste 65,0 59,4 56,2 58,6Sul 17,4 17,1 16,7 17,7

Centro-Oeste 3,8 5,4 5,7 6,2

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: IBGE, Anuár io Estatístico, 1999.

341




(e) Distribuição regional da produção industrial

1949 1959 1970 1985 1995

Norte 1,0 1,7 1,1 4,0 3,0 Nordeste 9,4 8,3 7,0 12,1 7,0Sudeste 75,4 76,9 79,1 65,7 72,1Sul 13,5 12,3 12,0 15,7 16,6

Centro-Oeste 0,7 0,8 0,8 2,5 1,3

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fontes: Calculado a part ir de dados da Fundação Getúlio Vargas, IBRE, Centro de Contas Nacionais, Sistema de Contas Nacio-

nais, Novas Estimativas, set./1974; In: Conjuntura Econômica, dez . /1993; IBG E, Anudrio Estatístico, 1991, 1997.

longo do tempo. Enquanto até 1980 o Nordeste ainda era responsável por 30% da popu-lação, sua parcela da renda nacional caiu de 14,1% em 1959 para 12,0% em 1980, ampli-ando-se novamente para 13,5% em 1985, enquanto o Sudeste, com 44,8% da populaçãoem 1989, era responsável por 58,2% da renda. Também se pode observar que na décadade 1980 as parcelas da renda nacional do Sul e do Centro-Oeste estavam próximas às

parcelas proporcionais de sua população. Analisando a distribuição regional do PIB (Ta- bela 14.1d), percebe-se o ganho relativo do Nordeste desde 1970, princ ipalmente nadécada de 1980. As diferenças entre as regiões mais importantes são impressionantesmesmo quando se acrescenta que o Nordeste possui uma característica predominante-

mente rural e, portanto, dispõe de um setor não comercial proporcionalmente significa-tivo e, conseqüentemente, apresenta uma receita real (incluindo bens que não entramna economia de mercado) que é, de algum modo, maior do que o indicado aqui.

Durante o período de 1960-75, a renda per capita do Nordeste oscilava entre 38%e 42% da média da renda per capita nacional, permanecendo em 41,6% em 1980,aumentando para 62,5% em 1988 e caindo novamente, porém, para 46% em 1997.Para alguns estados, a renda per capita atingiu a baixa percentagem de 25% da médianacional, enquanto na região mais desenvolvida essa taxa chegou a mais de 163%.Como indicação aproximada da real magnitude envolvida na questão, calculou-se queo PIB per capita do Brasil em 1960 foi de cerca de US$ 420, em 1988 de US$ 2.241e em 1998 US$ 3.209 (em dólares correntes).

Mesmo durante o processo brasileiro de urbanização, as cidades do Nordeste apre-sentavam maior pobreza urbana. Enquanto em 1989 os pobres chegavam a uma médiade 28% nas nove maiores regiões metropolitanas do país, nas áreas metropolitanas do

Nordeste essa taxa atingia 40%.’Um indicador da forte ligação entre o processo de industrialização e as elevadas

disparidades regionais pode ser obtido a partir de uma análise das mudanças havidasna distribuição regional de renda nos setores agrícola, industrial e de serviços (Tabela14.2). O grau de concentração regional é muito menos pronunciado na agricultura doque nos outros setores. Como estes últimos (especialmente a indústria), porém, têmcrescido mais rapidamente que a agricultura e por se tratarem basicamente de setoresurbanos, pode parecer que o aumento da concentração regional de atividade econô-

14 7



Tabela 14.2Distribuição regional de renda por setores, 1949-95

(distribuição percentual)

Morte Nordeste Sudeste Sul Oeste Total

Agricultura

1949 1,6 18,7 54,2 22,2 3,3 100,0

1959 1,7 21,0 43,7 28,8 4,8 100,0

1970 2,3 20,9 40,0 29,6 7,2 100,0

1980 5,0 19,5 34,7 29,5 11,3 100,0

1985 4,7 7,2 38,9 29,8 1,9 100,0

1995 9,3 16,8 35,2 27,2 11,5 100,0

Indústria

1949 1,0 9,4 75,4 13,5 0,7 100,01959 1,7 8,3 76,9 12,3 0,8 100,0

1970 1,3 5,6 80,6 11,7 0,8 100,0

1980 3,0 9,5 69,0 16,2 2,3 100,0

1985 2,9 8,5 70,8 16,4 1,4 100,0

1995 3,0 7,0 72,1 16,6 1,3 100,0

Serviços

1949 2,0 13,1 70,7 12,9 1,3 100,0

1959 2,2 13,0 69,1 13,8 1,9 100,0

1970 2,3 12,1 65,8 16,0 3,8 100,0

1980 2,8 12,4 62,9 15,1 6,8 100,0

1985 3,6 13,5 58,2 16,2 8,5 100,0

1995 4,7 13,1 55,5 22,2 4,5 100,0

Fonte: Calculado a part ir dc dados da Fund ação G etú lio Vargas, IBRE, Ce ntro de C onta s Nacionais, Sistema de Contas Nacionais, Novas Estimativas, set./1974; Conjuntura Econômica, mai./1987; IBGE, Anuário Estatístico do Brasil, 1992 e 1997.

mica se deve, em grande parte, à natureza do processo de industrialização. Deve-senotar, entretanto, que o setor agrícola detém as maiores disparidades regionais quantoà renda e à população economicamente ativa. Em outras palavras, uma região comoo Nordeste não só possui uma parcela muito menor de indústrias comparada à sua

parcela populacional, mas também sua renda per capita na agricultura é muito menordo que a do Sudeste.

A Tabela 14.2 mostra que nas décadas de 1970 e 1980 houve algumadescentralização na indústria. O Sudeste perdeu alguns poucos pontos percentuais

para outras regiões, e os maiores ganhos foram obtidos pelo Sul do país. A parcela do Nordeste aumentou quatro pontos percentuais, o que o colocou de volta à posiçãoocupada em 1949. Em 1995, o Nordeste voltou a declinar.

As Tabelas 14.3 e 14.4 revelam diferenças significativas na distribuição setorial derenda e mão-de-obra nas diversas áreas geográficas. Enquanto em 1985 a média da ren-da nacional gerada pela agricultura foi de 10,0%, essa taxa variou de 6,8% no Sudeste,13,2% no Centro-Oeste a 15,9% no Nordeste. A média nacional para o setor industrialfoi de 40,1%, variando consideravelmente entre as regiões - 44,6% no Sudeste, 35,4%

343



Tabela 14.3Distribuição setorial de renda das principais macrorregiões, 1949-95

(distribuição perce ntu al)

Agricultura Indústr ia Serviços Total

1949

No rte 30,0 12,3 57,7 100,0

Nordes te 41,0 13,8 45,2 100,0

Sudeste 25,2 23,3 51,5 100,0

Sul 43,0 17,5 39,5 100,0

Centro-Oeste 46,8 17,0 36,2 100,0

Brasil 30,9 20,6 48,3 100,0

1959

Nor te 22,8 19,6 57,6 100,0

Nordeste 39,5 13,4 47,1 100,0

Sudeste 18,0 27,2 54,8 100,0

Sul 43,7 16,1 40,2 100,0

Centro-Oeste 53,0 7,3 39,7 100,0

Brasil 26,4 22,7 50,9 100,0

1970*

Norte 23,5 15,1 61,4 100,0

Nordes te 22,3 18,3 59,4 100,0

Sudeste 6,5 37,0 56,5 100,0

Sul 24,1 20,9 55,0 100,0

Centro-Oeste 24,0 7,0 69,0 100,0Brasil 12,5 30,6 56,9 100,0

1980*

Nor te 16,1 37,2 46,7 100,0

Nordeste 16,3 30,3 53,4 100,0

Sudeste 5,6 42,3 52,1 100,0

Sul 18,4 35,5 46,1 100,0Centro-Oeste 20,7 15,4 63,9 100,0

Brasil 10,0 38,3 51,7 100,0

1985*

Norte 16,7 39,8 43,5 100,0 Nordeste 15,9 35,4 48,7 100,0

Sudeste6,8 44,6 48,6

100,0Sul 16,6 36,7 46,7 100,0

Centro-Oeste 13,2 16,1 70,7 100,0

Brasil 10,5 40,1 49,4 100,0

1995 Nordeste 12,6 23,8 63,6 100,0

Brasil 12,3 32,0 55,7 100,0

* Distribuição do PIB. Fonte: Ca lcula do com base em dados do s cens os de 1950 e I960 e da Conjuntura Econômica, mai./1987; IBGE, Anuário Estatístico

cio Brasil , 1992. SUDENE, Boletim Conjuntural , ago./1996.

344



no Nordeste e 16,1% no Centro-Oeste. A variação regional para o setor de serviços fcmuito menor. Em 1995 a participação da indústria diminuiu tanto em termos regionaiquanto nacionais, ao passo que a participação dos serviços aumentou substancialmente

Em 1990, a população economicamente ativa como parte do total da população ci10 anos ou mais era maior no Sudeste (43,5%), enquanto consistia em somente 34,1 Çno Nordeste. A distribuição setorial da mão-de-obra apresentada da Tabela 14.4 tarr

bém indica variações regionais significativas. Em 1999, a média nacional para a p art ic pação da mão-de-obra na agricultura foi de 23,3%, enquanto no Nordeste era de 39,6>íe no Sudeste, de 12,3%. No que se refe re ao emprego industrial, a média nacional f<de 20,1%, com variações de 24,2% no Sudeste a 14,8% no Nordeste. A taxa da popu 1í ção empregada no setor de serviços encontrava-se muito acima da média nacional n

Sudeste (63,5%) e era a mais baixa nas regiões mais pobres (46,1% no Nordeste).A Tabela 14.4 também mostra que , no decorrer dos anos, a mão-de-obra foi transferi tda agricultura para os outros dois setores em todas as regiões. Contudo, enquanto rSudeste a parcela do emprego industrial mais que dobrou, o setor de serviços desenv^cveu-se mais lentamente. No Nordeste o setor de serviços cresceu ligeiramente mais ctermos relativos - a indústria de 7,3% para 14,3%, e os serviços de 18,4% para 46 ,1% .

A comparação entre a parcela dos três principais setores nas regiões mais importates do Brasil e da População Economicamente Ativa (PEA), no PIB, revela algumas cracterísticas dignas de nota (Tabela 14.5). Embora 24% da PE A brasileira estivesse e:volvida na agricultura do Nordeste em 1950, ela contribuiu somente com 5,7% paraPIB; em 1980, 13,2% da PEA trabalhava na agricultura do Nordeste, contribuindo e1,9% para o PIB. Isso significa que a produtividade da agricultura na região d im in uivisto que a relação entre a parcela da PEA e a receita agrícola do Nordeste aumentou

4,2% para 6,9% no período examinado, tendência que foi revertida nas décadas de 1 S*e 1990. Pode-se observar que, embora a participação da PEA na agricultura no Su d e íe no Sul também tenha sido maior do qu e a participação desses setores na renda n a cnal, a discrepância foi muito menos acentuada do que no Nordeste.2

Passando aos setores urbanos, são impressionantes os contrastes de produtivid aentre setores industriais do Nordeste e Sudeste. No primeiro, a parcela da PEA c d<

pada no setor foi maior que o p ercentua l de contribuição na geração de riquezas <relação à renda nacional naquela região, fato radicalmente modificado pela prim_evez na década de 1980. No Sudeste, a participação da mão-de-obra industrial na IP1nacional foi muito menor do que a participação da renda nacional em 1950, d if e re ique se ampliou até 1990.

Examinando o setor de serviços, percebe-se que no No rdeste a diferença de p

ticipação (PEA versus renda nacional) existente em 1950 era menor que em o u tsetores, embora a participação da PEA em 1980 e 1990 tenha sido significativammaior do que a da renda. Antes de 1980, a produtividade do setor de serviçosSudeste era muito maior do que no Nordeste, sendo que a parcela da PEA era m imenor do que a da renda. Até 1990, porém, esses fatos foram modificados, quan^ d

parcela da PEA e da renda eram aproximadamente as mesmas. No Sul, a la c u n s bastante acentuada em 1950 (a PEA era bem menor do que a renda) tendo 5reduzida no período de 1980-95.



Tabela 14.4Distribuição setorial da força de trabalho por região, 1940-98

Agricultura Indústria Serviços Total

Brasil

1970 44,3 17,9 37,8 100,0

1985 28,3 22,1 49,6 100,0

1990 22,8 22,7 54,5 100,0

1998 23,3 20,1 56,6 100,0

Norte e Crrtro-Oeste

1940 70,4 8,2 21,4 100,0

195072,8 7,5 19,7 100,0

1960 62,8 9,1 28,1 100,0

1970 55,2 11,3 33,5 100,0

1985 32,2 18,2 49,6 100,0

1990 18,0 18,0 64,0 100,0

1998 17,3 16,7 66,0 100,0

Nordeste

1940 74,3 7,3 18,4 100,0

1950 73,8 8,0 18,2 100,0

1960 69,6 8,0 22,4 100,0

1970 61,1 10,7 28,2 100,0

1985 46,3 15,1 38,6 100,0

1990 37,9 15,8 46,3 100,0

1998 39,6 14,3 46,1 100,0

Sudeste1940 55,4 12,7 31,9 100,0

1950 47,1 19,0 33,9 100,0

1960 38,8 18,4 42,8 100,0

1970 26,9 25,0 48,1 100,0

1985 15,6 28,1 56,3 100,0

1990 12,1 28,4 59,5 100,0

1998 12,3 24,2 63,5 100,0

Sul 1940 63,9 9,4 26,7 100,0

1950 63,3 12,6 24,1 100,0

1960 59,4 10,2 30,4 100,0

1970 54,0 14,3 31,7 100,0

198538,2 19,7 42,1 100,0

1990 30,7 21,3 48,0 100,0

1998 26,3 22,5 51,2 100,0

Fonte■IBGi, vários censos demográficos para 1985, IBGE, Anuário Estatístico , 1986; IBGE, Anuário Estatísticodo Brasil, 1992,' IBGi! 1998.

346



Tabela 14.5Participação regional no PIB total e no total

da População Economicamente Ativa (PEA), 1950-95

Agricultura Indústria Serviços

NordestePIB

1950 5,7 1,9 6,2

1970 2,6 2,1 6,9

1980 1,9 3,6 6,4

1985 2,2 4,8 6,6

1995 2,0 4,4 7,8

PEA1950 24,0 2,7 6,1

1970 17,6 3,0 7,6

1980 13,2 4,1 10,3

1990 10,2 4,2 12,4

1995 11,8 3,8 9,2

SudestePIB

1950 16,5 15,2 33,6

1970 4,3 24,2 37,0

1980 3,5 26,4 32,5

1985 4,0 26,4 28,7

1995 4,2 20,7 36,1

PEA1950 21,4 8,7 15,6

1970 11,9 11,3 21,5

1980 7,7 12,6 25,5

1990 5,5 12,9 27,2

1995 5,8 9,3 17,2

Sul PIB

1950 6,7 2,7 6,2

1970 4,2 3,7 8,9

1980 3,0 6,2 7,8

1985 2,8 6,3 8,0

1995 3,3 5,2 9,5

PEA1950 9,5 1,9 3,6

1970 9,9 3,0 7,6

1980 6,8 3,4 7,2

1990 5,3 3,7 8,3

1995 4,9 3,3 5,5

Fonte: Calculado com base em dados da Fundação Getíílio Vargas, Centro de Contas Nacionais, In: Sistema de Contas Nac iona is ,set./1974; IBGE, vários censos; IBGE, Anuário Estatístico do Brasil , 1992, IBGE 1998.

3 4 7



A dinâmica das desigualdades regionais

Enquanto a economia brasileira estava voltada basicamente às exportações, adistribuição regional da renda era determinada pelo tipo de produtos primários pre-dominantemente exportados. Quando, porém, a principal fonte de crescimento foiinternalizada, as taxas de crescimento e desenvolvimento regional desiguais tenderama se perpetuar ou, às vezes, até a aumentar.

Hicks, entre outros, observou que, uma vez que se desenvolvem taxas de cresci-mento desiguais, elas tendem a se perpetuar. A disparidade nas taxas de crescimento pode até aumentar porque, “à medida que a indús tria e o comércio se concentram em

um determinado centro, eles mesmos conferem a esse centro uma vantagem paradesenvolvimento posterior”.3Novas empresas se mostrarão inclinadas a se instalar nasregiões já em processo de desenvolvimento, a menos que haja razões especiais para

procurar outras áreas, visto que economias ex ternas vão investir ne sses locais maislucrativos. Tais economias externas compõem-se de mão-de-obra especializada maisfacilmente disponível e uma ampla variedade de bens e serviços complementares quenão precisam ser importados. Embora a razão inicial para o mais rápido crescimentode tal região possa ter sido uma vantagem geográfica, “é perfeitamente possível queelas a percam e ainda continuem a crescer devido a essa vantagem de concentração.Ou seja, elas crescem por um impulso econômico interno”.4

Embora o impulso de crescimento geralmente seja cumulativo na área dinâmica,ele poderia, em determinadas circunstâncias, espalhar parte de seu dinamismo a outrasáreas. Em outras palavras, o crescimento da área dinâmica pode agir como uma forçacentrífuga em determinadas situações, mas pode também atuar como uma forçacentrípeta e extrair qualquer potencial de crescimento que possa haver nas áreasmarginais.

O crescimento pode ser transmitido da região dinâmica à estática por três canais básicos: a movimentação de bens, de capital e de trabalho. As transmissões de cres-cimento por meio do comércio se instalam quando a região dinâmica não é auto-suficiente, fazendo com que parte da riqueza incrementai seja gasta em outra regiãocomplementar. O capital será incentivado a passar da área dinâmica para a inativasomente se a fonte vital de abastecimento da primeira necessitar de desenvolvimento.Tal movimentação pode criar novos centros de crescimento auto-sustentados, embora possa também simplesmente criar uma economia encerrada em uma região distantecom poucas ligações locais. Sem esse incentivo, é provável que o centro dinâmico aja

de modo centrípeto no que se refere ao capital, pois, com todas as circunstânciasexteriores disponíveis, as taxas de retorno do investimento provavelmente serão muitomais elevadas na região em crescimento do que na inativa.

Também é de se esperar que a mobilidade da mão-de-obra se dirija para a regiãoem desenvolvimento e é mais provável que sua produtividade e seus ganhos sejammaiores nessa área do que na inativa. A margem de diferença na remuneração da mão-de-obra ou a expectativa em relação a ela terão de ser suficientes para superar ainércia atribuível à mudança nos padrões de vida envolvidos no movimento. Comofato positivo, a movimentação da mão-de-obra poderá aliviar a pressão na área inativa

348



e até mesmo elevar a renda per capita, especialmente se na área existir uma quanti-dade considerável de desemprego disfarçado. Tal movimentação também pode bene-ficiar o centro dinâmico ao manter uma oferta constante de mão-de-obra à disposiçãoevitando, dessa maneira, um aumento excessivamente rápido de seus custos, além de

poder representar um escoadouro para a região inativa, visto que geralmente há umatendência maior para que indivíduos jovens, mais vigorosos e mais bem treinados oucom potencial para serem treinados se mudem.

Também se pode argumentar que, se a região em crescimento não atrair mão-de-obra de outras regiões com a rapidez suficiente, é possível que estas últimas acabem parecendo mais atraentes ao capital do que antes. É mais provável, entretanto, queos salários relativamente mais baixos na região inativa sejam compensados por uma produtividade menor da mão-de-obra e por custos mais elevados em outros campos,

como transporte ou energia.Se o padrão de desenvolvimento da situação for tal que resulte em forças centrípetasdominantes, considerações de eqüidade poderão obrigar o governo a tomar medidasque corrijam as desigualdades regionais. Até que ponto isso pode ser feito sem pre-

judicar o crescimento da região dinâmica? Pode-se conseguir a implementação demedidas políticas oficiais de redistribuição geográfica por meio de uma política fiscale/ou dc medidas oficiais diretas que estimulem as empresas a se instalar em regiõesmais atrasadas.

Uma providência redistributiva óbvia é a expansão, por parte do governo, de suainfra-estrutura socioeconômica na região inativa, financiada ou pela redução de suasatividades na região dinâmica ou pelo aumento da carga tributária nesta. O primeirométodo pode ser prejudicial à continuação do crescimento naquela área devido aosgargalos que poderão surgir na infra-estrutura. Se a expansão dos investimentos do

governo na área inativa deve ser financiada por gastos adicionais com base no aumen-to da tributação na região dinâmica, o dano causado a esta última dependerá daestrutura fiscal. Caso sua natureza seja progressiva, a fonte do capital e o incentivo aoinvestimento poderão diminuir significativamente, conduzindo à redução na taxa decrescimento daquela região. Se, porém, a estrutura fiscal for regressiva, como ocorreem muitos países em desenvolvimento, o efeito poderá ser menos prejudicial ou atémesmo neutro, caso em que o financiamento do desenvolvimento da região inativaviria de uma diminuição no consumo da região dinâmica. Em determinadas circuns-tâncias, esse seria um fenômeno saudável, embora o crescimento nesta região pudesseser reduzido se a queda no consumo fosse de uma grandeza tal a ponto de afetar oincentivo ao investimento.

A migração populacional interna

É possível observar na Tabela 14.6 que foram realizados alguns ajustes nosdesequilíbrios regionais por meio da migração.

A imigração estrangeira exerceu um impacto importante no estado de São Pauloe nos estados do Sul na segunda metade do século XIX e nas duas primeiras décadasdo século XX. No caso de São Paulo, a imigração estava ligada à expansão do setor

349



Tabela 14.6Taxas nacionais e regionais da migração interna líquida,

expressas como pe rce nta ge m da popu lação nos primeiros censos, 1890-1970

Taxas nacionais

Períodos de 10 anos entre censos Taxa 20 anos Taxa

1890-1900 2,97 1900-1920 3,79

1940-1950 2,94 1920-1940 4,99

1950-1960 5,51 - -

1960-1970 4,49 -

Taxas regionais*

1890-1900 1900-20 1920-40 1940-50 1950-60 1960-70

Nor te 27,38 16,66 -13,72 -3,38 0,39 2,78

Nordeste -1,42 -1,68 -0,84 -2,67 -9,78 -5,08

Leste -0,64 -4,81 -5,37 -3,36 -3,10 -5,57

Sul -0,97 5,24 11,73 6,07 8,25 5,61

São Paulo 5,43 1,13 11,54 5,70 7,80 7,66

Paraná -7,47 13,43 19,58 29,28 43,58 18,39

Centro-Oeste 2,64 11,88 13,37 7,27 22,52 23,22

Goiás 2,17 10,33 9,92 11,15 21,34 21,42

Mato Grosso 3,81 15,60 21,30 -0,55 23,59 27,38

* Essa tabela utiliza antigas divisões macrorregionais. Fonte: GRAHAM, Douglas H. & M ER RICK , Thomas W. “Popula tion and economic growth in Brazil: an interpretation of rhelong-term trend (1800-2000)”, mar./1975, p.49, mimeografado.

cafeeiro e, no Sul, ao desbravamento de novas terras nas quais, após a exploração de produtos da floresta, se desenvolveu uma agricultura comercial que atendia aos mer-cados urbanos em crescimento.

Depois disso, a migração interna assumiu uma importância cada vez maior, espe-cialmente quando a industrialização com o objetivo de substituir as importações (ISI)se tornou a principal força dinâmica da economia e, localizada no Sudeste, atraiu gran-de número de migrantes. As melhorias nas comunicações entre as várias partes do país,que foi uma conseqüência do processo de industrialização, e a abertura de novas fron-

teiras para o aumento da produção agrícola facilitaram a migração interna. Assim comoocorreu com a imigração estrangeira, a migração interna beneficiou principalmente SãoPaulo, além do Paraná, Mato Grosso e Goiás, que são seus limítrofes (ver Tabela 14.6).A migração prosseguiu na década de 1970 e calcula-se que, em 1980, 46 milhões de pessoas mudaram de cidade ao menos uma vez, que 36 milhões não nasceram em seudomicílio e que 44% dos 35 milhões de residentes das nove maiores regiões metropo-litanas brasileiras eram imigrantes (regionais e estrangeiros).5

350



A interação entre o Nordeste e o Centro-SulArgumentou-se que o processo de ISI agravou os desequilíbrios regionais no Bra-

sil, principalmente entre o Nordeste e o Centro-Sul.6Antes da ISI, o Nordeste era umexportador de produtos primários (cana-de-açúcar, algodão, cacau) e um importadorde produtos manufaturados. As políticas que levaram à intensificação da ISI não sóocasionaram o estabelecimento da maior parte da capacidade industrial do país noCentro-Sul, mas também conduziram ao declínio da posição absoluta ocupada pelo

Nordeste. Ao mesmo tempo em que continuava a exportar seus tradicionais pro du-tos primários, essa região era obrigada, devido às políticas protecionistas praticadasno país, a importar seus produtos manufaturados do Centro-Sul, e não do estrangei-ro. E, como os preços relativos dos produtos das empresas recém-instaladas eram

mais elevados do que os bens antes importados, o Nordeste sofreu uma queda nasrelações de troca ajudando, na verdade, a subsidiar a industrialização do Centro-Sul brasileiro.

As evidências disponíveis indicam que essas tendências existiam na década de1950. A Tabela 14.7 contém a posição de comércio exterior do Nordeste e a distribui-ção regional de exportações e importações. O valor médio das exportações da regiãoaumentou de US$ 165 milhões em 1948-49 para US$ 232 milhões em 1959-60, en-quanto naquele período o valor médio de suas importações caiu de US$ 97 milhões para US$ 82 milhões. Durante muitos anos do período posterior à Segunda GuerraMundial o superávit de comércio exterior do Nordeste foi suficiente para cobrir osdéficits incorridos pelo restante do país em sua balança comercial sendo, às vezes,grande o bastante para cobrir outros déficits do balanço de pagamentos.

O elevado superáv it do comércio exterior do Nordeste devia-se, principalmente, às políticas gerais de industrialização seguidas pelo governo federal. Como o ritmo deindustrialização do Nordeste não era tão rápido quanto o do Sudeste, a estrutura desua demanda por importações estava voltada para bens que sofriam pesadas restrições.Assim, “o Nordeste não usou o total da receita cambial gerada por suas exportações.Cerca de 40% de tal receita foi transferido a outras regiões do país”.7

A Tabela 14.8 mostra as cifras referentes ao comércio inter-regional para o períodode 1948-59. Pode-se notar que o Nordeste apresentou déficits perpétuos em relaçãoao resto do país, especialmente com o Centro-Sul, e que esses déficits aumentaramdurante a última parte da década de 1950.

Esses dados levaram as autoridades responsáveis pelo desenvolvimento do Nor-deste a concluir que uao suprir com créditos externos ao Centro-Sul, o Nordestecontribuiu para o desenvolvimento daquela região com um fator escasso aos sulistas,

a capacidade de obter recursos externos”. Além disso, com um crescente déficit do Nordeste diante do Centro-Sul no que se refere ao comércio e “como as ex por ta -ções do Centro-Sul para o Nordeste consistem principalmente em bens manufatu-rados, ao passo que as matérias-primas têm um peso muito maior nas exportaçõesdo Nordeste, é apropriado supor que a discrepância em relação ao Centro-Sul éainda maior, se a troca for medida em termos de volume de emprego criado paraambas as regiões”.8

351



Tabela 14.7Co m ércio exterior do N ord este e distribuição regional

de exportações e importações, 1947-60

(a) Comércio exter ior do Nordeste (em milhões de US$)

Exportações Importações Saldo

1948 197,6 93,2 104,4

1949 133,0 100,3 32,7

1950 174,1 86,9 87,2

1951 197,6 166,4 31,2

1952 114,5 173,3 -58,8

1953 169,6 95,3 74,3

1954 235,4 86,9 148,5

1955 238,5 86,2 152,3

1956 163,9 97,7 66,2

1957 212,1 131,9 80,2

1958 246,1 94,4 151,7

1959 216,1 79,3 136,8

1960 247,7 85,3 162,4

(b) Distribuição percentual regional de exportações e importações


1947 1960 1947 1960

Norte 2,4 1,7 1,3 1,2

Nordeste 9,8 7,7 6,4 4,5

Leste 22,2 39,2 42,6 33,9

Sul 65,6 48,3 49,6 60,3

Centro-oeste - 3,1 0,1 0,1

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: a) Conselho de Desenvolvimento do Nordeste. A policy for the economic development of the northeast. Recife, 1959. b) Calculado com base em vários exemplares do Relatório, do Banco do Brasil.

O superávit de exportações do Nordeste para o exterior resultante da industriali-zação centrada no Sudeste - o primeiro sendo obrigado a comprar do segundo sobrelações de troca menos favoráveis - implica uma transferência de renda da regiãomais pobre do país para a mais rica. Tentou-se medir a magnitude dessa transferênciade renda. A Tabela 14.9 mostra o índice dos preços de exportação e atacado do Brasil,incluindo o café. A relação entre o primeiro e o segundo indica as relações de troca por região, na suposição de que somente bens nacionais possam ser adquiridos coma receita de exportação.9Gomo o câmbio no período até 1953 era estável, a coluna Creflete com bastante propriedade a perda do poder de compra do Nordeste. Após essadata, entretanto, os índices tiveram de ser corrigidos por causa das mudanças nas taxas



Tabela 14.8Valor do comércio do Nordeste com o Centro-Sul, 1948-59(em milhões de cruzeiros)

Exportações Importações Saldo

1948 4.069 5.541 -1.4721949 4.579 6.630 -2.0511950 5.349 7.141 -1.7921951 6.843 8.298 -1.4551952 6.687 8.159 -1.4721953 7.975 10.792 -2.8171954 10.804 12.871 -2.0671955 13.495 16.477 -2.9821956 19.845 19.692 153

1957 17.892 21.078 -3.1861958 16.878 22.732 -5.8541959 21.857 26.699 -4.842

Fonte: Conselho dc Desenvolvimento do Nordeste. A policy for the development of the northeast. Recife, 1959, p. 121; Banco doBrasil, Relatório. Rsses dados referem-se à navegação costeira entre os estados.

de câmbio, o que foi feito na coluna E, assim, no período de 1948-60, o coeficientede preços declinou de 100 para apenas 48 em vez de 10, o que significa que “a receitacambial que o Nordeste não gastou com importações, mas usou para comprar produtosno Centro-Sul, sofreu uma queda no poder aquisitivo na magnitude indicada”.10

Também apresentamos na Tabela 14.9 uma medida da transferência real de ati-

vos. A coluna b contém os ganhos cambiais líquidos obtidos pelo Nordeste multipli-cados pelo índice do poder de compra dos ganhos cambiais na região Centro-Sul.Obtemos, assim, uma aproximação do poder de compra real dos ganhos cambiaislíquidos e a diferença existente entre ele e os ganhos cambiais iniciais (coluna I) querevela a quantidade de ativos transferidos para o Sudeste.

No período de 1948-60 foram transferidos mais de US$ 413 milhões de capital,representando uma média de US$ 32 milhões ao ano, de modo que a transferência deativos ocorreu porque o preço pelo qual o Nordeste vendeu seus haveres em moedaestrangeira subiu menos que o preço das mercadorias compradas no Centro-Sul.

Não houve fluxo de capital evidente en tre o Nordeste e o Centro-Sul na décadade 1950 quando se desconta a transferência de capital implícita na análise da dete-rioração de preço. Os grandes déficits comerciais internos do Nordeste, especialmentenos anos de 1953 e na segunda metade da década de 1950, refletem a ajuda federal

para aliviar os efeitos das condições de seca e as tentativas da Sudene , o órgão dedesenvolvimento para o Nordeste, em colocar em prática planos de investimentoespeciais. Em épocas de seca, entretanto, há um considerável fluxo de capital para aárea mais rica. Em 1953, por exemplo, o governo federal gastou Cr$ 1,6 bilhão a maisdo que arrecadou no Nordeste, mas naquele ano o aporte líquido de capital foi so-mente um pouco maior do que Cr$ 1 bilhão. Pode-se, portanto, supor que houvesignificativas saídas de capital privado.11

353



Tabela 14.9Transferênc ia estimada de recursos do N ord este para o Centro-Sul através do comercio, 1948-68

índice de preços de

exportações brasileiras

Preços de atacado

Coeficiente de A/B

índice de taxa de câmbio

Corrigido por C xD

100

Renda líquida de comércio

exterior do NE

índice do poder de compra

advindo da receita externa em C-F

F xG100

Transferência de ativos F-H

A B C D E F G H I

1948 100 100 100 100 100 104,4 100 104,4 -

1949 86 105 82 100 82 32,7 82 26,8 5,9

1950 78 105 72 100 72 87,2 72 62,8 24,4

1951 96 130 74 100 74 31,2 74 23,1 8,1

1952 106 147 72 100 72 - - - -1953 98 169 58 112 65 74,3 65 48,3 26,0

1954 84 213 39 169 66 148,4 66 97,9 50,5

1955 85 252 34 225 77 152,3 77 117,3 35,01956 88 307 29 255 74 66,3 74 49,1 17,21957 89 352 25 255 64 80,2 64 51,3 28,91958 83

403 20 255 51 151,7 51 77,4 74,31959 79 573 14 406 57 136,8 57 78,0 58,81960 73 756 10 481 48 162,4 48 78,0 84,41960 100 (73)a 100 (756)a 100 100 (481)a 100 (48)a 161,0 100 (48)a 161 (78)a1961 110 (80) 140 (1.058 78 158 (760) 124 (61) 181,0 124 (61) 225 (110) -44,0 (77)a1962 106 (77) 210 (1.588) 51 252 (1.212) 127 (61) 121,0 127 (61) 154 (74) -33,0 (49)1963 109 (80) 371 (2.805) 29 390 (1.876) 114 (56) 163,0 114 (56) 186 (91) -23,0 (76)1964 112 (82) 673 (5.088) 17 745 (3.583) 124 (72) 126,0 124 (72) 156 (91) -30,0 (53)1965 107 (78) 1.030 (7.787) 10 1.270 (6.109) 132 (61) 153,0 133 (61) 203 (93) -50,0 (59)1966 105 (77) 1.460 (11.038) 7 1.560 (7.504) 112 (52) 164,0 113 (52) 185 (85) -21,0 (78)1967 128 (93) 1.840 (13.910) 1.850 (8.899) 129 (62) 158,0 130 (62) 205 (98) -47,0 (64)1968 123 (90) 2.190 (16.556) 6 2.330 (11.207) 131 (56) 134,0 134 (56) 175 (75) -41,0 (53)

v— .. . M ’ * k' ‘u a u m t iu u cs u c uoq>; u inuice aa coiuna e Daseaao em preços em IJS$.

Os números entre parênteses na metade inferior da tabela são calculados com base em 1948.

Fouts; A primeira parte da tabela 1948-60, está baseada em fontes do Conselho de Desenvolvimento do Nordeste, op. cit., p. 23; também calculada com base em dados da Conjuntura

Economical do International Financial Statistics do FMI. Os cálculos do segundo período, 1960-68, foram extraídos de: ALBUQUERQUE, Roberto Cavalcanti & CAVALCANTIClovis de Vasconcelos. Desenvolvimento regional do Brasil. Brasília, IPEA, Série Estudos para o planejamento, 16, 1976, p. 50.



Tabela 14.10Perdas do No rde ste causadas pelo sistema cambial, 1955-60

A B C D E A E

Valor das Valor das Taxa de câmbio Perdas devidas An os importações importações A/B para tipos de B x D ao sistema

(Milhões de Cr$) (Milhares de US$) exportações - NE cambial

1955 3.830 87.292 43,87 37,06 3.235 595

1956 4.933 98.933 49,86 43,06 4.260 673

1957 6.782 131.928 51,41 43,06 5.681 1.101

1958 6.340 94.357 67,19 43,06 4.063 2.277

1959 8.537 79.292 107,66 76,00 6.026 2.511

1960 10.14785.308 118,94 90,00

7.678 2.469

Fonte: Calculado com base em dados do Banco do Brasil, Relatório, I960 e 1957; FMI, International Financial Statistics.

O sistema cambial representou uma carga adicional para a economia do Nordestedurante o processo de industrialização da década de 1950. Os importadores da regiãotinham de pagar elevados encargos relativos às taxas “subsidiadas” de importaçãocomo a de bens de capital. A receita oriunda dessas taxas era usada pelas autoridadescambiais para amparar a economia cafeeira centrada no Sudeste. Os superávits dosistema cambial também aumentaram a capacidade do Banco do Brasil de concederempréstimos, grande parte dos quais foi realizada no Sul. O grau de “tributação” do

Nordeste envolvido nessa operação pode ser calculado da seguinte forma: na coluna Ada Tabela 14.10 estão enumerados os valores das importações do Nordeste em cru-zeiros e, na coluna seguinte, seus valores em dólares. Dividindo-se a coluna A pela B,obtém-se a taxa cambial real paga pelos importadores. Na coluna D, encontram-se astaxas de câmbio para os tipos de bens exportados do Nordeste. Multiplicando-se ovalor em dólar das importações pela coluna D, obtém-se (coluna E) o valor emcruzeiros das importações, caso a taxa de câmbio para as importações fosse a mesmaque a das exportações. Subtraindo-se esse valor do gasto real em cruzeiros, obtém-seuma estimativa da perda do poder de compra que foi destinada a apoiar outras partesdo país.

A transferência de recursos por meio das relações comerciais foi revertida nadécada de 1960 (ver a metade inferior da Tabela 14.9), representando aproximada-mente US$ 36 milhões ao ano que ingressavam no Nordeste, o que ocorreu devidoa uma taxa de câmbio mais favorável aos tipos de produtos exportados pelo Nordeste

e para seus preços em relação ao aumento do nível geral de preços do país.12 Deve-se observar, entretanto, que, se o ano de 1948 tivesse sido usado como o ano-base

para os cálculos de 1960-68 (ver os números entre parênteses na Tabela 14.9), teriahavido uma transferência contínua de ativos do Nordeste para o Sul; o poder decompra teria sido baseado nos preços relativos de 1948 e não de 1960.

355



Tabela 14.11Carga fiscal e várias transferências ao Nordeste, 1947-74

Nordeste Im p. f ed ./

p j b »e

Brasil Imp. fed. /

Exp. fed. no Nordeste/

PIB»e

Transferências intergov. para

NE /PIBse

Concessão incentivos

fiscais /PIBNE

1947 5,0 9,6 - - -

1950 4,0 8,1 - - -

1955 4,0 8,0 - - -

1960 3,4 7,8 7,4 0,46 0,01

1965 3,1 8,5 5,0 0,88 0,15

1970 6,0 10,5 9,6 4,07 3,11

1974 5,9 12,2 5,8 4,21 1,81

Fonte: A LBUQ UERQ UE, Roberto Cavalcanti de & CAVAL CANTI, Clóvis de Vasconcelos. Desenvolvimento Regional do Br a- sil. Série Estudos para o planejamento, 16, Brasília: IPEA, 1976, p. 123-5.

A transferência de recursos através do mecanismo fiscal

O mecanismo fiscal federal brasileiro tem agido como um meio de transferência derecursos para as regiões menos favorecidas do Brasil durante muitas décadas. Nuncafoi totalmente determinado, entretanto, até que ponto esse mecanismo foi amplo o

bastante para se opor a outros fluxos de recursos para as regiões mais ricas.13Tradicionalmente, a carga fiscal federal do Nordeste tem sido muito menor do quea do país como um todo (ver Tabela 14.11), embora seu crescimento desde meadosda década de 1960 tenha sido mais rápido nessa região do que no resto do país. Acarga fiscal total (incluindo os impostos estaduais e municipais) chegou a 5,9% parao Nordeste em 1974 (impostos como percentagem do PIB regional) e 12,2% para o país (impostos como percentagem do PIB nacional). As estimativas de gastos do go-verno federal no Nordeste mostraram que estes, como proporção do PIB, foram maioresdo que os impostos, o que significa que o mecanismo fiscal federal resultou numatransferência líquida de recursos para aquela região. Pode-se observar, entretanto, queem 1974 a carga fiscal foi maior do que os gastos.

Outra entrada de recursos líquidos ocorreu durante a transferência dos impostosfederais aos estados e municípios. No período de 1964-74 tais transferências ao Nor-deste subiram de 13% da receita fiscal federal na região para quase 68% (em 1970 essataxa chegou a 98%) ou de 0,5% para 4,2% do PIB do Nordeste.

O uso dos incentivos fiscais para atrair recursos de investimentos privados ao Nor-deste foi um importante instrumento de política de distribuição regional de renda nasegunda metade da década de 1960 e começo da de 1970. Gomo se pode notar na Ta be-la 14.11, os recursos liberados durante esse programa aumentaram para 68% da receitatributária federal no Nordeste em 1970 e para 3,1% do PIB da região. Em meados da dé-cada de 1970, entretanto, houve nova redução nos recursos, à medida que os incentivos para outras regiões e setores diminuíram a disponibilidade de fundos para o Nordeste.14

356



Somando-se os gastos federais realizados no Nordeste, a transferência de impostosa governos estaduais e municipais e os incentivos fiscais, e subtraindo-se a carga fiscal,constata-se que a nova transferência por meio do mecanismo fiscal aumentou de umamédia anual de 4,4% do PIB do Nordeste no início da década de 1960 para mais de6% na primeira metade da década de 1970.15

Políticas regionais

A eqüidade regional no processo de desenvolvimento econômico nem sempre foi a principal preocupação dos formuladores brasileiros de política econômica, tornando-se, geralmente, um objetivo explícito do governo em épocas de calamidade regional

(como as secas periódicas do Nordeste) ou quando era politicamente útil como medidade equilíbrio para desenvolver programas que ruidosamente favoreciam as regiões maisdesenvolvidas do país. Durante importantes crises econômicas nacionais —muitas ve-zes ligadas ao balanço de pagamentos -, os programas formulados para enfrentá-lasnormalmente eram destituídos de preocupações com a eqüidade regional. Os casosmais notáveis são os programas de ISI implementados desde a década de 1930, adotadoscomo resultado de crises nos balanços de pagamentos.

Antes da Segunda Guerra Mundial, os governos brasileiros não dispunham de políti-cas econômicas regionais. Programas regionais específicos eram elaborados somente emépocas de desastres naturais, geralmente em relação às recorrentes secas do Nordeste.16A medida que havia alguns programas econômicos nacionais, eles eram dirigidos à pro-teção e desenvolvimento de setores específicos —os programas de defesa do café, porexemplo, que datam do início do século e que foram assumidos pelo governo federal nadécada de 1930 - cujo efeito regional normalmente concentrava o crescimento econô-mico nas áreas mais desenvolvidas do país, especialmente o Centro-Sul.

Desde a Segunda Guerra Mundial, principalmente a partir do final da década de1950, tornou-se mais freqüente a formulação de políticas regionais “explícitas” quevisavam à redistribuição de renda e dos recursos de investimentos das regiões maisricas para as mais pobres. A eqüidade regional com o meta política, entretanto , geral-mente tem sido encarada como somente um entre uma série de objetivos pelos quaiso governo se tem empenhado. Em outras palavras, o cumprimento de outras metas -como o rápido crescimento de determinados setores industriais ou o controle da in-flação - não era condicionado por um desejo de alcançar a eqü idade regional. Os

programas que visavam atingir um objetivo específico geralmente foram formuladossem dar muita atenção aos efeitos que exerceriam sobre outras metas, o que levou à

elaboração de políticas contraditórias, principalmente em relação às metas de eqüida-de regional.

Os planos de desenvolvimento nacional brasileiro no final da década de 1940 edurante a de 1950 não continham programas regionais específicos. O impacto regionaldos programas de investimentos setoriais neles contidos (transporte, saúde, indústrias

básicas, energia) era maior sobre o mais desenvolvido Sudeste.17A nítida preferênciado Programa de Metas a favor da região Sudeste na segunda metade da década de1950, associada às graves seca s do Nordeste em 1958, obrigou o governo a formular

357



uma política definida em relação a essa região. Em 1959, criou-se um grupo de estu-dos sob a liderança de Celso Furtado a fim de formular um programa de desenvolvi-mento para o Nordeste. A análise do documento resultante sobre a natureza do atrasoda região (parte da análise anteriormente exposta foi baseada nesse documento) fezcom que o governo criasse a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste(Sudene) em 1959.

A Sudene deveria dirigir e coordenar todas as atividades do governo federal naregião. Os objetivos básicos do novo órgão em seu primeiro plano (que sempre foramrepetidos em todos os planos subseqüentes) eram os seguintes: 1) intensificação dosinvestimentos industriais para a criação de fontes geradoras de emprego em áreasurbanas por meio de uma lei especial de incentivo fiscal (conhecida como Lei 34/18)

que permitia às empresas investir 50% dos impostos devidos ao governo federal naregião; 2) modificar a estrutura agrária da úmida zona costeira do Nordeste, visandoa uma utilização mais intensiva da terra que aumentaria a produtividade da economiaaçucareira e permitiria a instalação de unidades familiares especializadas na produçãode alimentos da cesta básica (e, dessa maneira, diminuir a dependência da região, daimportação de alimentos do Sul); 3) mudar progressivamente a economia de zonassemi-áridas, pelo aumento da produtividade e de uma maior conformidade com ascondições ecológicas e 4) mudar as fronteiras agrícolas de modo a integrar as terrasúmidas do sul da Bahia e do Maranhão à economia da região e abri-las pela construçãode estradas, o que também possibilitaria a migração para a Região Amazônica.

As realizações dos quatro planos de desenvolvimento da Sudene nas décadas de1960 e 1970 ficaram muito abaixo dessas metas originais. Pouco foi conseguido quanto

à mudança da estrutura agrária da região. Depositou-se muita confiança no esquemade incentivos fiscais (programas relativos à Lei 34/18) para aumentar os investimentos privados no Nordeste e muito foi investido nas indústrias na segunda metade dadécada de 1960 e início da de 1970. Entretanto, a maioria das empresas instalou-senas cidades de Salvador e Recife e suas atividades geraram relativamente poucosempregos.18 Dessa forma, o processo de industrialização do Nordeste pouco fez pararesolver os problemas endêmicos de subemprego da região.

Alguns críticos responsabilizam o fracasso dos planos da Sudene à falta de esque-mas precisos que tratassem dos problemas da região. A preocupação geral com oemprego e a distribuição de renda, por exemplo, nunca foi vinculada a programasespecíficos e instrumentos de política. O Terceiro Plano da Sudene admite especi-ficamente uma deficiência geral no aparato da organização administrativa.19

Voltando ao âmbito nacional, os planos econômicos do governo na década de 1960ainda se preocupavam principalmente com os programas setoriais e problemas geraisde estabilização, referindo-se aos problemas regionais como dignos da preocupaçãonacional sem, contudo, desenvolver projetos específicos para sua solução. No final dadécada de 1960, houve algumas modificações institucionais com respeito a formula-ções de políticas econômicas regionais. A criação do Ministério do Interior centralizoua tomada de decisões federais. Tais órgãos regionais, como a Sudene, Sudam (para aRegião Amazônica) e o Banco do Nordeste, passaram a sujeitar-se ao seu controle.Esperava-se que essa mudança institucional ajudasse na formulação de políticas re-gionais mais coerentes.

358



A calamitosa seca no Nordeste, em 1970, estimulou o governo a envidar novosesforços na direção de uma política regional mais ativa e específica. A importância daSudene foi de certa forma diminuída devido a sua reação tardia e inadequada dianteda situação emergencial representada pela seca, que parecia exagerar muitas de suasfraquezas como órgão de desenvolvimento regional. A ação direta do governo noinício da década de 1970 consistia em um programa formado por três elem entos - oPrograma de Integração Nacional (PIN), o Programa de Modernização para a Agricul-tura (Proterra) e o Programa Especial de Desenvolvimento para a Área do rio SãoFrancisco (Provale). O PIN buscou uma solução para o problema do Nordeste pormeio do desenvolvimento da Região Amazônica. Esperava-se que a construção dosistema rodoviário da Transamazônica, a formação de comunidades em toda a suaextensão e a modernização dos portos ao longo do rio Amazonas criassem condições

para absorver efetivamente o excesso de população nordestina. O Proterra deveriainjetar recursos no setor rural para redistribuir terras e aumentar a produtividadeagrícola no Nordeste, enquanto o Provale deveria acelerar o desenvolvimento agrícoladas áreas desocupadas ao redor do rio São Francisco. Até meados da década de 1970,

poucos desses objetivos haviam sido alcançados.O Plano de Desenvolvimento Nacional que abrangeu o período de 1975-79 pre-

tendia que os problemas regionais, especialmente os do Nordeste, fossem abordados por um programa de investimentos federais e privados induzidos pelo sis tem a deincentivos fiscais. Também se enfatizou a criação de vários “pólos de desenvolvimen-to” para regiões atrasadas - o pólo petroquímico na Bahia, por exemplo, um pólo defertilizantes, um complexo de metal e maquinário elétrico, além do fortalecimentodos setores mais tradicionais (têxteis ou calçados).

Os recursos federais deveriam ser alocados para o crescimento e desenvolvimentodo setor agrícola nordestino —o plano menciona especificamente os projetos de indus-trialização do algodão, da mandioca, de frutas regionais e outros produtos, de irrigaçãode novas áreas e de desenvolvimento da pecuária, que visavam à modernização e àdiversificação da agricultura do Nordeste.

A dimensão regional dos problemas setoriais

Os programas regionais específicos constituíam uma parcela relativamente peque-na dos planos de investimento do Governo Federal (eles sempre estiveram abaixo de10%). Um estudo mostrou que os programas de gastos regionais e setoriais do governofederal não tiveram um impacto redistributivo muito significativo.20 As estimativas

indicam que o Sudeste recebe mais do governo que a parcela proporcional de sua população, mas ligeiramente menos que sua parcela na renda nacional, enquanto o Nordeste recebe substancialmente menos que a parcela proporcional à sua população,mas ligeiramente mais que sua parcela da renda nacional. Entretanto, não se podedizer que o programa do governo federal como um todo tenha sido, mesmo queligeiramente, redistributivo. O estudo considerou somente programas de investimen-to planejado e é provável que, dada a natureza mais desenvolvida da economia doSudeste, as repercussões multiplicadoras dos gastos de investimentos o favoreçam

359



mais do que ao Nordeste, isto é, pode-se esperar vazamentos significativos das regiõesmenos desenvolvidas para as mais desenvolvidas à medida que esses programas deinvestimento se fizerem sentir. Portanto, pode ser provável que, se pudéssemos mediro impacto total dos programas do governo, as repercussões secundárias superariam oligeiro grau de redistribuição regional inicial.

As tendências regionais da década de 1980:o Nordeste versus o Brasil

Em um estudo realizado em 1987, Maia Gomes constatou que o impacto da crisede 1980-83 foi muito mais moderado no Nordeste do que no país como um todo.21Como se pode observar na Tabela 14.12a, o PIB do Nordeste cresceu a uma taxa de7,4% no período de 1980-86, enquanto o do país como um todo cresceu somente 2,7%.Como resultado, a parcela do Nordeste no PIB aumentou de 12% em 1980 para 18,8%em 1986. Pode-se ver na Tabela 14.12 que nos anos de crise de 1980-83, quando a taxamédia de crescimento anual do país era de -1,4%, o Nordeste cresceu +4,5% ao ano e,nos anos de retomada do desenvolvimento de 1984-86, o crescimento do Nordeste foimaior do que o do país.

As divisões setoriais apresentadas na Tabela 14.12 revelam que o desempenho daagricultura nordestina foi superior ao do país em todo o período de 1980-86. No sub-

período de 1980-83, entretanto, o Nordeste experim entou um crescimento negativodevido a um período de seca, mas em 1984-86 a recuperação foi tão intensa que odesempenho de crescimento da região sobressaiu em relação às demais.22

A Tabela 14.12 também mostra que, em 1980-86, o Nordeste estava adiante doresto do país no que se refere ao crescimento industrial graças, principalmente, ao fatode que o produto industrial da região sofreu uma queda significativamente menordurante os anos de crise de 1980-83 do que o do restante do país. Além disso, odeclínio da produção industrial deveu-se a uma queda de 21% nas atividades fabrisnesse período, enquanto outros setores industriais cresceram (mineração +22%; ener-gia elétrica e abastecimento de água +29% e construção civil +9%).

Mais revelador, entretanto, é o fato de que no setor de serviços o crescimento do Nordeste foi excepcionalmente maior do que o do país - no período de 1980-86 foi

de 8,4% versus 3,1% ao ano e durante os anos de crise foi de 7,8% versus zero ao ano.Ao tentar interpretar esses dados, Maia Gomes ressalta que, enquanto nos anos da

crise de 1980-83 o emprego no Brasil declinou em todo o setor formal - negóciosregistrados e empregados registrados que pagam impostos -, ele aumentou na admi-nistração pública, fato ainda mais pronunciado no Nordeste (ver Tabela 14.13b), oque explica por que o crescimento global do emprego naquela região foi positivodurante aquele período. Além disso, no setor urbano nordestino, apenas a indústria eo comércio declinaram naquela época (-21% e -0,5%, respectivamente). O crescimen-to negativo do primeiro pode ser explicado pelo fato de que a indústria nordestina erauma unidade estreitamente integrada à estrutura industrial nacional. Assim, grande



Tabela 14.12Taxas reais de crescim ento do PIB, nacionais e do Nord este,

e taxa de crescim ento anual de investim ento, 1980-86

(a) Taxas de crescimento real do PIB nacionais e do Nordeste (taxas de crescimento anual)

Total Agricultura Indústria Serviços

Brasil NE Brasil NE Brasil NE Brasil NE

1980-86 2,7 7,4 2,1 4,7 1,7 2,3 3,1 8,4

1980-83 -1,4 4,5 1,6 -5,2 -4,8 -2,2 0,0 7,8

1984-86 7,9 10,2 0,6 9,3 9,7 9,3 8,8 12,9

Fonte: GOMES, Gustavo Maia. “Da recessão de 1981-83 aos impactos do Plano Cruzado, no Brasil e no Nordeste: um alerta para o pres en te”, Recife, l Universidade Federa l de Pernambuco, 1987, mimeografado; Fundação Ge túlio Vargas e Sudene,Contas Regionais.

(b) Taxa de crescimento anual de investimento 19H0-83

Setor público Setor privado Total

Brasil 3,0 -1,6 -9,7

Nordeste 6,9 -1,8 2,1

Fonte: A mesma de a.

parte de seus produtos era ve nd ida fora da região e a queda do mercado nacional para

produtos industriais exerceu, portanto, um impacto negativo sobre a indústria e ocomércio nordestinos.

Maia Gomes conclui que o desempenho do Nordeste foi melhor que o do restantedo país devido à realização de investimentos compensatórios por parte do governo eempresas estatais. Ele constatou que no período de 1980-83 os investimentos do setor público sofreram uma redução de 0,7% para o país como um todo, en qu an to aumen-taram em 21,4% no Nordeste; os investimentos privados declinaram em 29,4% no

país, mas somente 9,2% no Nordeste . Assim, ao mesmo tempo em que o investimentoglobal no país caiu em 27,8%, ele aumentou 4,7% naquela região. A parcela do setor

público no total de investimentos no Nordeste foi de 45,3% em 1980, aumentando para 52,5% em 1983. Como se pode observar na Tabela 14.13a, ele foi até mesmomaior em setores responsáveis por mais de 80% da formação de capital da região.

Uma avaliação dos investimentos públicos compensatórios e programas de empre-go que possibilitaram o crescimento no Nordeste enquanto o resto do país se encon-trava em meio a profunda recessão nos leva a uma conclusão negativa. O aumento doemprego e dos investimentos públicos pouco fizeram para elevar a capacidade produ-tiva da região e somente ampliaram sua dependência das transferências por parte dorestante do país.

Como, por exemplo, a seca do Nordeste ocorreu na época da crise econômica doinício da década de 1980, o governo federal gastou somas consideráveis em atividades

361



Tabela 14.13Investim entos do seto r público e crescim ento do em prego , 1980-83

(a) N orde ste do Brasil: Investim entos do setor público

Parcela do setor público no

total dos investimentos Estrutura dos investimentos

públicos

1980 1983 1980 1983

Agricultura 10,9 29,2 3,9 6,8

Mineração 98,7 99,3 15,7 23,3Indústria 7,0 8,0 2,9 2,6

Energia elétrica 100,0 100,0 25,531,6Construção civil 4,8 16,5 0,1 0,4

Comércio 1,1 2,6 0,1 0,1Transporte, armazenamento, e/ou comunicações 75,6 79,5 25,0 12,4Finanças 10,7 17,1 3,4 6,5Serviços à comunidade 81,4 85,5 23,4 16,3

Total 45,3 52,5 100,0 100,0

Fonte: GOMES, Gustavo Maia. “Da recessão de 1981-83 aos impactos do Plano Cruzado, no Brasil e no Nordeste: um alerta para o presente”, Recife, Univers idad e Federal de Pern amb uco, 1987, mimeografado; S udene , Contas Regionais.

(b) Crescimento do emprego: 1980-83

Brasil Nordeste Sudeste

Mineração -10,8 -10,3 -14,3Indústria -16,5 -5,1 -19,2Serviços públicos -4,3 2,6 -15,5Construção -37,9 -33,3 -39,1Comércio -10,5 -7,9 -11,0Serviços -4,4 -0,1 -6,3Administração pública 16,0 25,2 12,4

Total -6,0 3,5 -9,3

Fonte: GOMES, Gustavo Maia. “Da recessão de 1980-83 aos impactos do Plano Cm/.ado, no Brasil e no Nordeste: um alerta para o pre sente”, Recife, U nivers idade Federal de P ernam buco , 1987, mimeografado, p. 34.

que visavam compensar seus danos, especialmente por meio da utilização de trabalha-dores em projetos de obras públicas (chamadas de frentes de trabalho). Maia Gomesobserva que, como resultado, surge:

... um sistema de atividades de comercialização, transporte e abastecimento cujo motivo de exis-tência são (sic) as transferências do governo federal para pagar os trabalhadores que, por razõesclimáticas, não sendo capazes de se envolver em atividades produtivas naquele momento, sãosustentados pela produção de terceiros, o que era assumido pelo Estado .23

362



O Nordeste em uma economia cada vez mais aberta* No início da década de 1990, o Brasil começou a liberalizar sua economia. A tarifa

média de importações caiu de 41% em 1989 para 14,2% em 1994, provocando umaumento expressivo nas importações, de US$ 18,3 bilhões em 1989 para US$ 33,1

bilhões em 1994 e US$ 53,3 bilhões em 1996. Ao mesmo tempo, o Brasil afrouxava ocontrole sobre as atividades do capital estrangeiro no país e, por intermédio do proces-so de privatização iniciado em 1990, permitia que investidores estrangeiros participas-sem de setores dos quais haviam sido excluídos por muito tempo, especialmente o deserviços públicos. Os investimentos estrangeiros diretos aumentaram de US$ 510 mi-lhões em 1990 para US$ 1,3 bilhão em 1992, US$ 2,4 bilhões em 1994, US$ 4,7 bilhõesem 1995, US$ 9,6 bilhões em 1996, atingindo US$ 32,8 bilhões em 2000.

Grande parte desse investimento direto representava investimentos realizados pormultinacionais em indústrias-chave como equipamentos de transporte. Muitas empre-sas já localizadas no país expandiram suas instalações, enquanto outras abriam fábricas

pela primeira vez. Além de querer participar de um mercado brasileiro estável e emexpansão, o uso do país como plataforma para exportações para o mercado comum regi-onal, o Mercosul, e para o resto do mundo, era um motivo adicional para a realizaçãodesses investimentos. Desde meados da década de 1990, quando o programa de

privatização do Brasil começou a acelerar e incluir a venda de empresas prestadoras deserviços públicos, houve uma crescente participação de grupos estrangeiros no progra-ma. Isso também foi representado pelo grande influxo de investimentos estrangeiros.

Qual é o provável impacto exercido por esses acontecimentos - a abertura daeconomia ao comércio e aos investimentos e o processo de privatização - sobre adistribuição regional de atividades econômicas? Vamos considerar primeiramente os

impactos negativos e os positivos.

Impacto regional negativo

Se deixada ao sabor das forças de mercado, a alocação de recursos provavelmentefavorecerá o Sudeste e o Sul do país. Isso ocorre não apenas devido à maior renda percapita dessas regiões, mas também devido à importância da estratégia comercial doBrasil, enfatizando o crescimento do Mercosul e a adaptação do país ao processo deglobalização. Em 1996, a participação de países do Mercosul no total de exportações brasileiras havia atingido 15,3%, ao passo que a participação do Nordeste nessas expor-tações foi de cerca de 7%; e 68% das exportações do Nordeste para o Mercosul origi-

naram-se no estado da Bahia.24 Gomo grande parte das exportações para o Mercosulconsistia em produtos manufaturados, e as exportações do Nordeste consistiam principalmente em produtos primários e semimanufaturados fabricados com matéria-primalocal, sua futura participação nesse dinâmico mercado parece fraca.

* Esta seção é baseada em um artigo não-publicado, escrito em co-autoria com Eduardo Haddad e Ge offre yHenings.

3 6 £



Tabela 14.14O impacto de uma redução geral de tarifas de 25%

(setores selecionado s)*

Setores selecionados Emprego Produção

N E CS Brasil ME CS Brasil

Aço CP 0,935 0,709 0,716 0,435 0,360 0,362

LP -0,801 0,157 0,125 - 0,683 0,293 0,258

Maquinário CP 0,075 0,071 0,071 0,062 0,061 0,061

LP - 0,600 0,153 0,131 - 0,578 0,195 0,171

Equipamento elétrico CP -0,064 0,053 0,055 - 0,065 0,045 0,047

LP - 0,453 0,207 0,194 - 0,477 0,243 0,226

Equipamento eletrônico CP -0,142 - 0,012 0,014 - 0,008 - 0,008 0,010

LP -0,646 - 0,009 0,038 - 0,560 0,118 0,163

Equipamento de transportes CP 0,295 0,565 0,560 0,210 0,339 0,336

LP -0,240 0,262 0,253 - 0,257 0,371 0,361

Produtos de madeira e móveis CP 0,042 0,169 0,180 0,035 0,137 0,149

LP -0,513 0,284 0,178 - 0,497 0,335 0,231

Produtos de papel e impressão CP 0,091 0,282 0,282 0,042 0,157 0,157

LP -0,772 0,096 0,046 - 0,632 0,264 0,211

Produtos químicos CP 0,640 - 0,239 - 0,284 - 0,433 -0,183 -0,214

LP -1,207 - 0,205 -0,314 - 1,054 - 0,084 - 0,201

Refinamento de petróleo CP 0,008 -0,011 -0,008 0,004 - 0,006 - 0,005

LP -1,087 -0,195 -0,318 - 0,884 0,024 -0,117

Farmacêuticos e veterinários CP - 0,858 -0,321 - 0,342 - 0,668 - 0,274 -0,292

LP -1,571 - 0,225 - 0,272 -1,426 -0,150 -0,199

Têxteis CP 0,169 0,262 0,248 0,088 0,158 0,147

LP -1,052 0,135 0,005 - 0,867 0,262 0,123

Vestuário CP 0,077 0,202 0,190 -0,761 0,337 0,123

LP - 0,846 0,249 0,143 0,319 0,458 0,236

Calçados CP 0,544 0,632 0,629 0,319 0,458 0,452

LP - 0,609 0,343 0,305 - 0,558 0,394 0,348

Nota: NE=Nordeste; CS=Centro-Sul (inclui Sul, Sudeste e Centro-Oeste, exceto o estado de Matro Grosso), CP=curto prazo;

LP=longo prazo. . .* Os resultados foram gerados em simulações comparativo-estáticas usando o modelo CG ha inter-regional para a economia brasileira (ver HADDAD, 1997). Esses números refe rem-se à mudança percentual em em prego e produção, mostrandocomo essas variáveis seriam afetadas pela redução de tarifas a curto e longo prazo.

Fonte: HADDAD, Eduardo, “Regional inequality and structural changes in the Brazilian economy”, University of Illinois atUrbana-Champaign, 1998.

Considerando-se essas tendências, haverá uma inclinação natural para as multi-nacionais alocarem seus investimentos no Centro-Sul e no Sul, regiões mais próximasaos mercados do Mercosul e com melhor infra-estrutura e mão-de-obra especializada.Esse fato, por sua vez, vai pressionar o governo a aumentar os investimentos em infra-



Tabela 14.15

a) Participação regio nal nas receitas do gov erno cen tral

1970 1975 1980 1985 1991 1992

Norte 1,4 1,5 1,7 2,2 2,3 2,1

Nordeste 10,0 8,2 7,2 8,3 9,9 9,3

Sudeste 74,8 75,2 74,5 72,0 62,4 58,2

Sul 11,3 10,3 7,9 9,6 12,7 12,6

Centro-Oeste 2,5 4,8 8,7 7,9 12,7 17,8

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

b) Participação regional nos gastos do governo cen tral

1970 1975 1980 1985 1991 1992

Norte 3,2 2,5 3,0 3,5 3,6 5,0

Nordeste 13,4 10,9 10,3 10,4 11,2 14,7

Sudeste 64,6 67,9 66,2 63,9 54,3 63,5

Sul 10,5 8,8 8,5 9,5 11,2 9,1

Centro-Oeste 8,3 9,9 12,0 12,7 19,7 7,7

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: SUDENE, Boletim Constitucional, agosto de 1996, p. 397 e 400.

estrutura nessas regiões que, dadas as limitações de recursos, criarão dificuldades pararegiões menos desenvolvidas como o Nordeste.

Exercícios de simulação baseados na estrutura da economia brasileira em meadosda década de 1980 revelam que o Nordeste estará em desvantagem numa economiamais aberta. Esse fato é apresentado na Tabela 14.14. Supondo que haja uma reduçãogeral de tarifas de 25%, o Nordeste sentirá um impacto negativo tanto no empregoquanto na produção, ceteris paribus. Isso se revelará num declínio no Nordeste, comganhos para o Centro-Sul e o Brasil como um todo, em setores como aço e equipa-mento elétrico; ou num declínio maior no Nordeste do que no Centro-Sul (em setorescomo o químico e o farmacêutico), ou num crescimento menor no Nordeste do queno Centro-Sul. Esses cálculos não consideram a hipótese de contramedidas defensi-vas, como incentivos fiscais.

A Constituição de 1988 exerceu um duplo impacto regional. Primeiro, incluiu umatransferência automática de receitas fiscais federais para as regiões pobres do país, ouseja, 3% de toda a receita fiscal deveria ser direcionada para os estados do Nordeste,Centro-Oeste e Norte por intermédio de suas instituições financeiras, a fim de forta-lecer o setor de produção. Segundo, obrigou o governo central a transferir 21,5% desua receita fiscal aos estados e 22,5% aos municípios.25 Até q ue ponto esta últ imatransferência implica uma redistribuição regional depende em que base os fundos sãodistribuídos entre os estados. Se ela fosse feita segundo a proporção populacional de

365



ada região, o Nordeste ganharia muito mais do que se ela fosse distribuída de acordoom a participação de cada região no PIB.

A Tabela 14.15, que expõe a participação de cada região nas receitas e gastos do;overno central, mostra que o sistema orçamentário favorece o Nordeste, que consis-en te m en te tem recebido uma parcela maior dos gastos do governo do que suaseceitas. Pode-se observar, porém, que essas diferenças caíram de 1970 até o início de991. Em 1992, contudo, elas foram maiores do que nunca, o que possivelmente podeer ocorrido devido aos efeitos da Constituição de 1988.

Os acontecimentos ocorridos desde a introdução do Plano Real e a crise de997, que em novembro daquele ano resultou na eliminação de muitos programas dencentivo fiscal, diminuíram esse mecanismo regional de redistribuição.

^ossíveis tendências positivas

A combinação de várias circunstâncias - a abertura da economia, rede de comunica-:ões inter-regionais constru ída desde a década de 1960 e descentralização fiscal - po-leria resultar num fluxo de investimentos para o Nordeste. A abertura da economiaesultou em um influxo maciço de bens de consumo (especialmente têxteis e calça-los) de países asiáticos com custos significativamente menores (especialmente de mão-ie-obra). Houve pressões sobre o governo brasileiro para controlar essas importaçõessob a justificativa de alegadas práticas de dumping e/ou da “ilegalidade” do uso de

não-de-obra escrava, com pagamento de salários irrisórios em países como a China).Um avanço mais interessante foi a mudança de várias firmas do setor têxtil e de

:alçados para o Nordeste, atraídas, em parte, pelos salários mais baixos e os vários tiposie incentivos fiscais existentes na região. Esse fato é semelhante ao movimento obser-/ado nos Estados Unidos a partir da década de 1950, quando indústrias têxteis e outrasi elas relacionadas se mudaram de estados do Nordeste e Centro-Oeste para o Sul,3n d e os salários eram mais baixos (devido à ausência de sindicatos) e os estados esta-/a m dispostos a oferecer atraentes incentivos fiscais.

\ fraqueza estrutural da economia do Nordeste

Uma das fraquezas estruturais do Nordeste brasileiro (e de outras regiões periféri-cas, como o Norte) é o fato de que suas relações internas são muito mais ineficientesJ o que as do Centro-Sul. Isso pode ser constatado na Tabela 14.16. No Centro-Sul agrande proporção das vendas para a produção intermediária na região indica um ele-vado grau de ligações intra-regionais que podem gerar multiplicadores internos poten-cialmente altos. Os valores mais baixos para o Nordeste indicam uma estrutura regio-nal menos integrada. A parcela das vendas extra-regionais (bens intermediários, bensd e capital e bens de consumo doméstico) reflete o grau de dependência inter-regionald e cada região do ponto de vista de demanda de outras regiões: como se pode ver, oscalores mostram um grau de dependência muito maior no Nordeste (12,4%) do que no□entro-Sul (3,7%).



Tabela 14.16Faturamento, custo e estrutura de co nsum o (%)

Centro-Sul Nordeste

Vendas Regional Restante Restante

do Brasil do mundo

Regional Restante do Brasil

Restante

do mundo

Produtos 49,4 2,0 37,6 8,2

intermediários

Criação de capital 8,4 0,2 11,3 0,2

Doméstico 24,5 1,5 26,4 4,0

Estrutura de custo:

Compras

Intermediário 88.6 3,6 7,8 79,9 18,5 1,6Criação de capital 94,8 1,6 3,6 93,8 6,0 0,2

Consumo doméstico privado 94,8 3,3 1,9 77,7 21,9 0,4

Consumo total 91,6 3,1 5,3 82,4 16,7 0,9

Fonte: Haddad, 1997.

Tabela 14.17Distribuiç ão regional dos efeitos multiplicadores de um a injeção inicial:

Brasil, 1985

Nordeste Centro-Sul

Efeitos intra-regionais 65,7% 93,7%

Efeitos inter-regionais 34,3% 6,3%

Fonte: HADDAD, Ed uard o, “Regional inequality and structural changes in the Brazilian economy” (Ph.D. diss., Univ ersity ofIllinois at Drbana-Champaign, 1998).

O padrão de dependência inter-regional também aparece no uso de insumos defontes intra-regionais e inter-regionais. Como podemos ver na Tabela 14.16, 88,6% dototal de insumos intermediários usados pelas indústrias do Centro-Sul são fornecidos por indústrias regionais e apenas 3,6% vêm do restante do país; no Nordeste , poucomenos de 80% dos insumos intermediários vêm de indústrias nordestinas e 18,5%

vêm de outras regiões. Enfim, o Centro-Sul adquire uma parcela relativamente pe-quena de seu consumo doméstico privado e do consumo total de regiões externas(3,3% e 3,1%, respectivamente), enquanto o Nordeste compra 21,9% e 16,7% respec-tivamente de regiões externas.

O maior grau de auto-suficiência do Centro-Sul tam bém pode ser perceb ido n aTabela 14.17, que mostra os efeitos diretos e indiretos de uma mudança de unidade:na demanda final em cada região da injeção inicial, isto é, o efeito multiplicador d e

36*7



«ma mudança micial. Os números são percentagens, mostrando o grau de deoenH^ncia de cada reg.ao em relação a outras regiões. O Centro-Sul é, de longe, a reriâo m l 'auto-suficiente; os efeitos de uma mudança de unidade na dem and a semri«? r iultrapassando 93%. Para o Nordeste, há um menor grau de auto-suficiência dentro da

" S Serad°S Pda " ei3° normalmente act

O maior grau de auto-suficiência do Centro-Sul indica que, sob as condições estruturais atua,s, sera pouco o impacto sobre o Nordeste do aumento de atividades'economic» no Centro-Sul resultantes de uma economia mais aberta sujeita àl forcado mercado, com uma quantidade continuamente menor de programas governamentais para corrigir desigualdades regionais. Chega-se, assim, à conclusão de que aToüi'

dade regional so pode ser atingida indo além das forças de mercado.

O mercado, o Estado e a igualdade regional

As evidências apresentadas em nossa análise nos f.zcm conclui, qUe, m,mparibu,

a abertura da economia „„ Btastl, o afastamento do Estado e a total aro^ào das forasde mercado favorecem a regrao mais desenvolvida do pais. Em outtas pa| avtas ” 1“e muito improvável que o» efeitos positivos gerados pelas futças de mercado L T 1os mesmos resultados nas regiões rn„s pobres que „„ Cen„0-Sul. Se a ,z,regional faz parte da programação de desenvolvimento do país, é prceiso que se adôrcuma polinca regional atrva p„, pane do governo eenrral a fim de reduzi, disoarid.dó!economicas regionais.

Uma análise d*, experiências de outros países dá c,édi,„ à nossa in,e,p,e„eã„sobre a expenencia brasileira. Em paises industrialmente mais avançados as Cmercado criaram, na maioria das vezes, desequilíbrios regionais e foi deiv J »Esrudo a tarefa dc uma fo ,ma ou de ourra, de renra, /ringi, ^ ^ adesenvolvimento de varias regiões. Examinemos alguns exemplos.

Os Estados Unidos. Após a Guerra Civil, a economia americana vivenciou muitasdécadas de rapida industrial,zaçao Grande parre do ereseimeuto industrial locafeoúse pr.me.ro no Nordeste, espalhando-se gradativamente para o Centro Oeste O s icontudo, permaneceu uma área economicamente estagnada, relativamente não-afeta

conhecido projeto TVA (Tennessee Valley Authority) foi üm, L r n Z de m im lita

anvidades agncolas e mdustna.s por me,o de um proje,„ de investimento do grTem„- uma sene de represas destmadas , direeiona, „ curso d„s rios da regiao e a s Zestrm ular a agneulrura e o forneeimenro de elerrieidade ba,ata para á ^ T u ™'quanto u,ba„as d. ,eg,ao. Apos a Segunda Guena Mundial. „ Sul eonsegufu óbmuma grande quannd.de das despesas do governo fede,al pa,a produtos mi,Sforam ,esul,ado da influencia de politicos sulistas, que haviam conquistado exmeaslvÔ

poder arra.es de erernas reeleições. Da fornla, „ insta,

espaciais no Alabama e em Houston (Texas) também resulrou de « f e P„ X » sAlem disso, a const,uçao do « e m a de auro-esrradas ,u,e,estaduais que “edúziu

368



significativamente os custos de transporte inter-regional, pela reduzida influência dossindicatos no Sul, e os salários menores da região eram grandes atrativos para asindústrias. E, ainda, os estados sulistas usaram cada vez mais incentivos fiscais a fimde atrair investimentos domésticos e estrangeiros. Com menor comprometimento comgastos educacionais e sociais que estados do Norte e Gentro-Oeste, esses estadosencontravam-se em melhor condição fiscal para atrair investimentos.26

A combinação desses fatores resultou em uma rápida industrialização do Sul. Éimportante observar que foram as ações do Estado (tanto em termos de gastos diretosquanto de incentivos fiscais) as responsáveis pela diminuição de disparidades re-gionais nos Estados Unidos.

Alemanha. A reunificação da Alemanha criou automaticamente um problema regio-nal, uma vez que a parte ocidental era uma das mais ricas do mundo, e os estados queantigamente formavam a República Democrática Alemã uma região industrial atrasa-da. Assim, o Estado teve de intervir e formular uma política que levasse a umaigualdade regional maior. O governo investiu enormes somas (na maior parte levan-tadas por meio de um imposto especial na Alemanha ocidental) na reconstrução dafragmentada infra-estrutura da região. Entretanto, foi cometido um importante erroeconômico, ao se aumentarem rapidamente os salários nos estados do leste a fim deequipará-los aos do ocidente sem que houvesse um aumento correspondente na pro-dutividade de mão-de-obra. Gomo resultado final, obteve-se uma rápida melhoria nainfra-estrutura, mas, devido ao descompasso entre o custo da mão-de-obra e produti-vidade, houve muito poucos investimentos privados nos estados do leste, causandoaltos níveis de desemprego. Mais uma vez, o Estado teve de intervir e formar a infra-estrutura necessária para criar uma igualdade regional maior. E foi o mesmo Estadoque estabelecera uma política salarial incompatível com uma maior eqüidade em

investimentos privados.27 Itália. Desde sua unificação, tem havido uma dualidade geográfica em sua econo-

mia: o Norte industrializando-se rapidamente, enquanto o Sul ficava para trás. Embo-ra a forças de mercado provocassem uma intensa migração de pessoas do Sul para o

Norte, isso pouco influiu para que se criasse uma igualdade maior entre as duasregiões. Gomo resultado de pressões políticas, o governo criou a Gassa Per IIMezzogiorno para tentar corrigir o desequilíbrio. Empresas estatais foram estimuladasa instalar algumas de suas operações no Sul, mas os resultados foram desapontadores,visto que os órgãos oficiais ali eram ineficientes e o impacto na região acabou sendoinsignificante.

Conclusão

Em um estudo sobre a evolução macroeconômica no Nordeste brasileiro realizadoem 1995, Maia Gomes e Vergolino mostraram a importância fundamental do Estado

para se manter algum grau de igualdade regional entre aquela região e o Sudeste do país. Eles constataram que o emprego no setor público como proporção do empregoformal total no final da década de 1980 era de 36% no Nordeste comparado com um

pouco mais de 21% no país como um todo; que o Estado e suas empresas eram

369



‘ipnsáveis por metade dos investimentos na região e que, considerando que grandemelado investimento privado na região era feito com recursos públicos empresta-csa taxas subsidiadas por bancos de desenvolvimento estatais, ficava evidente queitstamento do Estado no Nordeste poderia causar graves repercussões negativas noemvolvimento da região.28Somo vimos, as políticas regionais do governo federal consistiram na concessão de

jhídios isolados e incentivos industriais para centros de desenvolvimento. No con-30 do processo de ajus te fiscal de meados da década de 1990, o papel do governosnral no estímulo direto de atividades produtivas e melhoria do capital social geralilreto nas regiões atrasadas está sendo negligenciado. No Plano Real de estabiliza-§q lançado em meados de 1994, não houve uma preocupação clara com a formulação<ima política regional de desenvolvimento. O plano foi concebido como um planoestabilização, e incluía reformas econômicas (privatização, desregulamentação) efirmas institucionais (sistema fiscal, seguridade social e administrativa), sem proporL)iquer estratégia de desenvolvimento a médio ou longo prazos. E ntretanto , com os•íiefícios advindos da estabilização e outras reformas, surgiu um novo ciclo de in-(dmentos privados, a maioria dos quais concentrado nas regiões Sul e Sudeste, que'ieeciam uma ampla série de fatores de localização não-tradicionais (por exemplo,utilidades técnicas e aglomeração urbana) e tradicionais (por exemplo, o fator dis-ãtia - Mercosul) para atrair o novo capital. A falta de investimentos por parte do;»crno federal que complementariam o fluxo de investimentos privados fez com quegovernos regionais se empenhassem numa intensa competição por capital privado» meio de mecanismos fiscais. Em alguns casos, as pressões políticas por parte dos

kutados de regiões atrasadas produziram elementos de políticas compensatóriascçonais, como no caso do regime automotivo especial promovido pelo governoccbral para regiões menos desenvolvidas, que resultou em planos de investimentosan equipamentos de transporte no Nordeste. Entretanto, com a crise asiática naitjunda metade de 1997, houve dúvidas de que eles seriam colocados em prática. Deto, o programa de austeridade para lidar com essa crise, introduzido no final daqueleid, reduziu o programa de incentivos fiscais à metade. Mais uma vez, esse fatotelou que a eqüidade regional muitas vezes é sacrificada a fim de solucionar pro-iaiias macroeconômicos.

Os resultados para o Brasil confirmam constatações feitas em relação a regiõesunos desenvolvidas semelhantes em outros países cujas economias os colocavamano parte do segundo ou terceiro mundo na hierarquia do desenvolvim ento.29 O:rncipal problema em promover um desenvolvimento significativo nessas regiões:r^ina-se na escassez de ligação interna entre indústrias da região. Conseqüentemen-teé provável que uma alta percentagem de qualquer iniciativa de desenvolvimentosdesvie para outras partes do país, enfraquecendo o impacto sobre a região menos

pnspera e aumentando ainda mais a posição competitiva das partes mais ricas. Comnior atenção internacional agora concentrada na promoção de mercados abertos elíve-comércio, as opções abertas a economias nacionais para que intervenham emeonomias regionais de modo a se ajustar às diretrizes da OMC ficaram significativa-mente limitadas. Nesse aspecto, a forma pela qual a política regional vem sendocoiduzida na União Européia pode oferecer algumas idéias importantes para o caso



responsáveis por metade dos investimentos na região e que, considerando que grande parcela do investim en to privado na região era feito com recursos públicos emprestados a taxas subsidiadas por bancos de desenvolvimento estatais, ficava evidente queo afastamento do Estado no Nordeste poderia causar graves repercussões negativas nodesenvolvimento da região.28

Como vimos, as políticas regionais do governo federal consistiram na concessão desubsídios isolados e incentivos industr iais para centros de desenvolvimento No contexto do processo de ajuste fiscal de meados da década de 1990, o papel do governocentral no estímulo direto de atividades produtivas e melhoria do capital social geralindireto nas regiões atrasadas está sendo negligenciado. No Plano Real de estabilização, lançado em meados de 1994, não houve uma preocupação clara com a formulação

de uma política regional de desenvolvimento. O plano foi concebido como um planode estabilizaçao, e incluía reformas econômicas (privatização, desregulamentação) ereformas institucionais (sistema fiscal, seguridade social e administrativa) sem proporqualquer estratégia de desenvolvimento a médio ou longo prazos. Entretanto com os

benefícios adv indos da estabilização e outras reformas, surgiu um novo ciclo de investimentos privados, a maioria dos quais concentrado nas regiões Sul e Sudeste queofereciam uma ampla série de fatores de localização não-tradicionais (por exemplohabilidades técnicas e aglomeração urbana) e tradicionais (por exemplo o fator d is ’tância - Mercosul) para atrair o novo capital. A falta de investimentos por parte dogoverno federal que complementariam o fluxo de investimentos privados fez com queos governos regionais se empenhassem numa intensa competição por capital privado

por meio de mecanismos fiscais. Em alguns casos, as pressões políticas por parte dosdeputados de regiões atrasadas produziram elementos de políticas compensatórias

regionais, como no caso do regime automotivo especial promovido pelo governofederal para regiões menos desenvolvidas, que resultou em planos de investimentosem equipamentos de transporte no Nordeste. Entretanto, com a crise asiática nasegunda metade de 1997, houve dúvidas de que eles seriam colocados em prática Defato, o programa de austeridade para lidar com essa crise, introduzido no final daqueleano, reduziu o programa de incentivos fiscais à metade. Mais uma vez esse fatorevelou que a eqüidade regional muitas vezes é sacrificada a fim de solucionar pro-

blemas macroeconômicos. F

Os resultados para o Brasil confirmam constatações feitas em relação a regiõesmenos desenvolvidas semelhantes em outros países cujas economias os colocavamcomo parte do segundo ou terceiro m undo na hierarquia do desenvolvimento 29 O

principal problema em promover um desenvolvimento significativo nessas regiões

origina-se na escassez de ligação interna entre indústrias da região. Conseqüentemente, é provável que uma alta percentagem de qualquer iniciativa de desenvolvimentose desvie para outras partes do país, enfraquecendo o impacto sobre a região menos

próspera e aumentando ainda mais a posição competitiva das partes mais ricas Commaior atenção internacional agora concentrada na promoção de mercados abertos eIivre-comércio, as opções abertas a economias nacionais para que intervenham emeconomias regionais de modo a se ajustar às diretrizes da OMC ficaram significativamente limitadas. Nesse aspecto, a forma pela qual a política regional vem sendoconduzida na União Européia pode oferecer algumas idéias importantes para o caso

370



brasileiro, embora ao ser aplicada no Brasil deverá levar em conta seus diferentesníveis de desenvolvimento e escala geográfica.

Notas

1. ROCHA, Sonia. “Pobreza metropolitana: balanço de uma década” . In: Perspectivas da Economia Bra- sileira, 1992, p. 454.

2. BAER, Werner & GE IG ER , Pedro Pinehas. “Industrialização, urbanização e a persistência das desi-gualdades regionais do Brasil”. Revista Brasileira de Geografia 38, n- 2, abr./jun. 1976, p. 3-99.

3. HICKS, J. R. Essays in world economics. Oxford: Clarendon Press, 1959, p. 163; outras conhecidasanálises sobre desigualdades regionais são MYRDAL, Gunnar. Economic theory and under-developed regions. London, Gerald Duckworth, 1957; IIIRSCHMAN, A. O. The strategy of economic develop?nent. New Haven,Yale University Press, 1958, p. 183; PERROUX, François. “Note sur la notion de ‘pole de croissance’”.

Economie Appliquée 8, n,J 1-2, jan./ju n. 1955, p. 307-20.4. Idem , ibid., op. cit., p. 163.

5. COSTA, Manoel A. “Ce nário demográfico do Brasil para o ano 2000...”. In: 0 Br asi l social, ed. por

Roberto Cavalcanti de Albuquerque. Rio de Janeiro, I PEA, 1993, p. 249.6. CConselho de Desenvolvimento do Nordeste. A polity fo r the economic development of the northeast. Rccifc,

1959. Esse documento foi redigido por Celso Furtado e levou à criação da Superintendência do Desenvolvi-mento do Nordeste (Sudene). Uma análise semelhante foi realizada algum tempo antes pelo departamento de

pesquisa do Banco do Nordeste. A anál ise contida neste capítulo também aparece, em parte, em BAER, Werner.

Industrialization and economic development in Brazil. Homewood, 111.: Richard D. Irwin, 1965, p. 174-83.7. Conselho de Desenvolvim ento do Nordeste, op. cit., p. 18.8. Idem, ibid., p. 19.

9. Embora os preços de ex portaç ões e importações sejam medidos em dólares e os preços de merca-

dorias comercializadas internamente em cruzeiros, os coeficientes são significativos, visto que estamos inte-ressados em variações relativas.

10. Conselho dc Desenv olvim ento do Nordeste, op. cit., p. 18.11. Idem, ibid., p. 26.

12. ALBUQUERQUE, Roberto Cavalcanti de & CAVALCANTI, Clóvis de Vasconcelos. Desenvolvi-mento regional no Brasil Série Estudos para o Planejamento, 16. Brasília, IPEA, 1976, p. 49.

13. Não há dados sobre a distribuição geográfica dos gastos do governo federal . Foram realizadas algu-mas estimativas especiais para o Nordeste. Ver ALBUQUERQUE, Roberto Cavalcanti de & CAVALCANTI,C. de Vasconcelos, op. cit., p. 122. Ver também HARBER Jr., Richard Paul. “The impact of fiscal incentives

on the Brazilian northeast”. Tese de doutorado, University of Illinois at Urbana-Champaign, 1982.14. A melhor e mais com pleta análise sobre esses incen tivos é encontrada em GOOD MA N, David E. &

ALBUQUERQUE, Roberto Cavalcanti de. Incentivos à industrialização edesenvolvimento do Nordeste. ColeçãoRelatórios de Pesquisa, n- 20, Rio de Janeiro, IPEA, 1974.

15. ALBU QUER QUE, Rober to Cavalcanti de & CAVALCANTI, C. de Vasconcelos , op. cit., p. 125-6.

16. Para uma análise histórica da s políticas do Brasil referente s ao Nordes te, ver ALBUQ UERQUE,Roberto Cavalcanti de & CAVALCANTI, C. de Vasconcelos, op. cit., p. 50-62; HIRSCHMAN, Albert O.

Journeys toward progress: studies o feconomic policy-making in Latin America, Nova York, Twentieth Century F nnd,1963, cap. 1.

17. MAIMON, Daelia; BAER , Werner & GEIGER, Ped ro P. “O impacto regional das políticas econômi-

cas no Brasil”. In: Revista Brasi leira de Geografia 39, n- 3, jul./set./ 1977.18. ALBUQUERQUE, Roberto Cavalcanti de 6c CAVALCANTI, C. de Vasconcelos, op. cit., p. 78;

GOOD MAN & ALBUQUE RQUE , Roberto Cavalcanti de, op. cit., cap. 8 e 9.19. Idem, ibid., op. cit., p. 74-5.

371



20. MAI M OM et al., op. cit.21. GOMES, Gustavo Maia. “Da recessão de 1981-83 aos impactos do Plano Cruzado no Brasil e no

Nordeste: um al er ta para o presente.” Recife, Faculdade de Economia, Universidade Federal de P ernambuco,

1987. Mimeografado.22. Maia Gome s ressalta que no período de 1984-86 grande parte do crescimento agrícola se conce ntrou

nesse último ano, quando a produção agrícola caiu 7,3%, enquanto a do Nordeste aumentou 14,2%. GOMES,

Maia, op. cit., p. 9.23. Idem, ibid ., p. 40-1.24. Dados de: Sudene, Boletim Conjuntural, ago./1996; Boletim, Banco Central do Brasil e Relatório 1996,

Banco Central do Brasil.25. República Federativa do Brasil, 1988, Constituição, Artigo 159.

26. Existe ampla literatura sobre o tema. Ver, por exemplo, WRIGHT, 1986, p. 257-64.

27. Para maiores detalhes, ver HEIMSOETH, 1996; HOLTHUS, 1996; KRÜSSELBERG, 1994.28. GOMES, Maia & VERGOLINO, 1995, p. 62-4.29. Ver, KO & HEWINGS, 1993; HULU & HEWINGS, 1993; RESOSUDARNO etal., 1998.



15

O desempenho da agricultura

IMPORTÂNCIA ESTRATÉGICA do setor agrícola corno mecanis-mo de crescimento econômico no Brasil tem sido demonstrada repetidamente desde1500 com os primeiros empreendimentos experimentais. A exploração do pau-brasil

pelos primeiros comerciantes portugueses marcou o início de uma longa (e lucrativa)sucessão histórica de períodos de prosperidade, a grande maioria da qual envolvia pro-dutos agrícolas destinados aos mercados externos. A cana-de-açúcar, o algodão, o fumo,

o cacau, a borracha e o café, todos experimentaram períodos de desenvolvimento efracasso frenéticos, porém, relativamente breves. As conseqüências econômicas dessasexpansões voltadas para o exterior transcenderam sua natureza regional para afetar nãosomente o Brasil, mas também toda a América Latina - na verdade, toda a ordemeconômica internacional.1

A medida que as esporádicas arrancadas da atividade exportadora começavam a darlugar aos avanços do complexo urbano-industrial do século XX, os esforços agrícolasdeixaram de ser o centro das atenções. O ritmo frenético das atividades de ISI nadécada de 1950 ofuscaram totalmente os progressos realizados no setor agrícola. O

planejamento e as políticas agrícolas foram negligenciadas tanto pelos políticos quanto pelos acadêmicos.

Ironicamente, foi durante esse período de relativo descuido que o perfil da agri-cultura brasileira foi permanentemente modificado. O setor agrícola, juntamente com

o resto da realidade socioeconômica, foi levado nas correntes da industrialização,destinado a ser submetido a uma modernização significativa seguindo as conseqüên-cias das políticas de ISI.

A internacionalização da economia brasileira, os avanços tecnológicos e a proletarização da mão-de-obra foram somente algumas das forças geradas pe la indus-trialização que em breve devastariam a natureza feudal/tradicional da agricultura bra-sileira. O conceito de que a habitual dependência do petróleo importado poderiaterminar com a produção de álcool de cana-de-açúcar em larga escala foi apenas umdos resultados dessa era de renovação.

373



Tal modernização, porém, não deixou de apresentar problemas. Uma populaçãoem expansão, combinada com um aumen to da migração do campo para a cidade, resul-tou numa população urbana de proporções gigantescas como a do Rio de Janeiro, SãoPaulo e Brasília. Em anos recentes, a escassez de alimentos, às vezes, tornou-se inten-sa, especialmente entre as classes de renda mais baixa, destacando um aspecto antesnão discutido da agricultura brasileira: a produção de alimentos para consumo interno.

Depois de preparar o terreno, vamos examinar neste capítulo, em primeiro lugar,o desempenho da agricultura desde a Segunda Guerra Mundial, proporcionando umaestrutura abrangente na qual poderemos interpretar o estado atual desse setor, alémde discutir vários pontos polêmicos e atuais no presente. Vamos, em seguida, rever brevem ente as mudanças de políticas econômicas diante da agricultura, desde o inícioda década de 1950.

O crescimento da produção agrícola desde aSegunda Guerra Mundial

A natureza da atividade agrícola no Brasil mudou significativamente desde a Se-gunda Guerra Mundial. Não há dúvida de que os catalisadores dessa mudança jáestavam presentes antes dessa época, seu desenvolvimento remontando ao início doséculo, nos primeiros dias do crescimento industrial. Embora seja difícil apontar com

precisão os momentos exatos de transição de uma fase agrícola a outra, podemos,todavia, identificar as várias tendências que caracterizam tais períodos, esclarecendomelhor o alcance e a magnitude da produção agrícola.

Apesar da negligência e mesmo da discriminação total por parte dos formuladores de política econômica preocupados com a industrialização, durante os anos de expansão daISI, a produção agrícola parece ter mantido taxas de crescimento adequadas durantequase todos os anos desde a Segunda Guerra Mundial (ver Tabela 15.1a). Estima-seque o valor agregado agrícola aumentou a uma taxa média anual de 4,5% durante o mesmo período, comparado com a taxa de crescimento de 7% do PIB, fato q ue explica o declínioda participação da agricultura no PIB de 27% para 1\%} Os aumentos da produção agrí-cola foram superiores à taxa de crescimento populacional (de 3% e 2,7% nas décadas de1950 e 1960, respectivamente).^ Também está claro que a agricultura perdeu sua posi-ção como setor líder em algum ponto na década de 1940. De fato, o crescimento da taxada produção industrial foi, muitas vezes, o dobro da agrícola.

Como foi descrito pelo modelo de “articulação setorial”,4 aum entos significativos

na produção agrícola complementaram o desenvolvimento do complexo industrial bra-sileiro. As taxas de crescimento médio anual das áreas cultivadas de arroz, mandioca efeijão-preto foram de 6,5%, 4,7% e 4,2%, respectivamente.5

Durante toda a década de 1950 e no início e meados da de 1960, as políticas deindustrialização continuaram a discriminar o setor agrícola. As notáveis expansões na produção agrícola ocorreram em condições retrógradas com o contínuo uso de métodosde cultivo e colheita tradicionais e intensivos de mão-de-obra. lim a parcela significati-va dessa expansão pode ser atribuída ao período de prosperidade do setor cafeeiro nadécada de 1950 e início da de 1960, durante o qual as áreas plantadas com café aumen-

374



Tabela 15.1Estatísticas agrícolas selecionadas, 1947-96

(a) Ta xas de crescimento médio an ua l da produção realypor seto r

Total Safras

agrícolas Gado Indústria PIB real

1947-50 4,3 4,4 6,2 11,0 6,81951-54 4,5 3,0 9,4 7,2 6,81955-58 4,2 5,6 1,5 9,9 6,51959-62 5,8 5,7 4,9 10,0 7,71963-66 3,2 3,0 4,7 3,1 3,11967-70 4,7 5,1 2,3 10,1 8,2

1971-76 5,9 5,5 6,3 14,0 12,21977-81 5,0 4,8 5,1 5,5 5,41981-86 1,8 3,9 -0,9 1,9 2,91987-92 2,9 3,8 1,8 -2,2 0,41993-96 2,3 6,8 0,9 3,9 3,5

Fonte: Fundação Getíílio Vargas, Conjuntura F.conômica; Perspectivas da Economia Brasileira, 1994. Rio de Janeiro, IPEA, 1993,vol. 2, p. 699-700.

(b) Taxas d e crescimento médio anual de produtos agrícolas selecionados

segundo os principais mercados de destino

(percentagens)

1960-69 1967-76 1970-79 1978-89 1990-92 1990-94

InternoArroz 3,2 -2,5 1,5 3,8 4,5 1,3Feijão 5,4 -1,9 -1,9 0,5 11,7 1,6Mandioca 6,1 -1,9 -2,1 -0,6 1,3 3,8Milho 4,7 3,5 1,8 6,3 9,0

ExternoSoja 16,3 35,0 22,5 8,8 -5,8 4,3Laranja 6,1 12,7 12,6 7,9 2,7Açúcar 3,6 5,1 6,3 6,6 1,8 3,8Fumo 5,3 - 6,2 - - -

Cacau 2,5 - 3,7 3,0 - -3,2Café

7,1 -6,3 -1,5 1,7 -

-Algodão 1,5 -2,0 -4,4 1,5 - -

Trigo 6,4 13,9 6,9 6,3 - -0,1

Fontes: MELO, Fernando Homem de. O problema alimentar no Brasil. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1983, p. 17 e IBGE, Estatís-ticas Históricas do Brasil. Rio de Janeiro, IBGE, 1987; Perspectivas da Economia Brasileira 1994. Rio de Janeiro, IPEA,1993, p. 719; Perspectivas da Economia Brasileira 1992. Brasília, IPEA, 1991, p. 164; Conjuntura F.conômica, fevereiro de1998.

375



Tabela 15.1 (continuação)Estatísticas agrícolas selecionadas, 1947-96

(c) Mudan ças na proporção do to tal de área cultivada, pr inc ipais safras,maiores regiões prod utora s 1950-97

Safras e região /rijltijwYiç listnAas;

Total de área cultivada (%)I ItOtUUUi) — pela divisão de 1950 1960 1965 1970 1975 1980 1989 1997

1950) ( 1 ) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)

I. Sudeste

1. Café27,4 29,5 20,8 13,0 12,7 15,6

14,8 14,62. Milho 25,2 28,1 30,6 35,1 32,2 29,0 20,7 23,7

3. Algodão 16,1 8,3 9,2 8,5 5,2 3,7 2,7 1,2

4. Açúcar 4,5 7,2 9,1 9,7 11,5 14,0 15,7 26,6

5. Cítricos 0,6 0,8 1,0 1,6 3,6 4,8 5,5 7,3

6. Soja - - 0,1 0,7 5,1 7,2 8,1 9,7

11. Sul

1. Milho 42,2 34,3 37,7 35,6 26,8 27,3 29,4 30,7

2. Trigo 17,0 16,4 8,7 16,0 16,8 14,9 17,7 9,2

3. Feijão 12,5 9,1 11,2 9,9 6,9 6,7 7,2 6,2

4. Café 7,1 19,3 14,8 9,0 5,7 3,4 3,1 0,8

5. Mandioca 5,8 4,6 5,3 4,4 2,7 1,4 1,7 1,7

6. Soja - 2,4 4,8 10,6 31,1 36,7 40,7 35,4

III. Centro-Oeste

1. Arroz 38,0 47,2 53,8 55,9 49,8 48,0 16,3 7,1

2. Milho 26,7 23,4 23,6 23,4 25,7 18,4 20,6 26,7

3. Feijão 12,3 10,8 9,1 9,4 8,0 5,7 3,7 2,2

4. Mandioca 8,0 5,6 4,7 3,8 2,7 1,1 0,4 0,8

5. Café 4,7 7,1 3,1 0,9 0,8 1,4 1,4 0,3

6. Soja - - - 0,5 7,2 20,8 50,3 52,3

IV. Nordeste

1. Algodão 31,3 30,4 31,4 33,4 28,1 26,1 6,2 2,52. Milho 20,8 20,1 20,8 19,2 23,4 19,7 16,4 23,3

3. Feijão 13,3 13,9 14,5 13,6 16,8 16,1 14,4 21,8

4. Mandioca 11,5 10,2 9,3 11,3 10,4 I 1,6 5,7 6,7

5. Açúcar 8,2 7,5 7,0 7,1 7,2 9,2 7,3 11,2

6. Cacau 6,4 6,9 5,4 4,7 3,9 3,9 2,8 5,6

7. Arroz 4,3 6,7 8,1 8,6 8,3 11,1 7,0 6,3

Fontes: GRAHAM, Douglas H.; GAUTHIER, Howard & BARROS, José Mendonça de. “Thirty years of agricultural growthin Brazil”. Economic Development and Cultural Change, out./1987, p. 12; IBGE, Anuário Estatístico do Brasil 1992, 1998.



taram de 2.663.117 hectares em 1950 para um pico de 4.462.657 hectares em 1962, umcrescimento de quase 70% (no final do período a produção quadruplicou).6

O centro da expansão, contudo, deve ser procurado em outro lugar. A industriali-zação maciça criada pela ISI fomentou, além de promover o aumento da migraçãorural, a criação de uma classe média trabalhadora urbana que precisava de quantidadescada vez maiores de alimento. Durante todo esse período de intenso desenvolvimentoindustrial, as condições internas de comércio foram desfavoráveis ao setor agrícola,sustentando a contínua formação e crescimento de capital dentro do complexo urba-no-industrial. Embora os preços internos dos alimentos e, subseqüentemente, os sa-lários rurais fossem lentamente desgastados, o crescimento agrícola na margemextensiva, utilizando métodos menos sofisticados, prosseguiu, aparentemente indife-

rente às desvantagens inerentes que se apresentavam.7 Embora às vezes houvesseescassez, ela era resolvida diretamente pelo governo por meio da importação dos bensnecessários.8A produção com fins de exportação, sem contar o desenvolvimento dosetor cafeeiro citado anteriormente, foi relativamente menor nessa época.

No início da década de 1960, o pape l da agricultura na economia começou amudar. A medida que as dinâmicas taxas de crescimento da era de ISI começavam adeclinar, ficava claro que somente a industrialização não serviria mais de mecanismode crescimento e desenvolvimento econômico. E por volta dessa época que se notaa lenta, mas constante “abertura” da economia brasileira. Apesar de se ter dado muitaênfase à exportação de bens manufaturados, a produção agrícola para consumo exter-no também cresceu significativamente. As exportações de produtos provenientes daagricultura (beneficiados e não-beneficiados), excluindo o café, cresceram a uma taxamédia anual de 22% entre 1965 e 1977 (em termos nominais).9

Está claro que os enormes aumentos na produção de soja estavam à frente dessenovo movimento. De 1966 a 1977 a produção de soja ampliou-se a uma taxa anual de37,6%.10 Essa expansão espetacular é parcialmente explicada pela pequena base deonde o produto começou, embora durante todo o transcorrer da década de 1970 osaumentos na produção eram grandes até em termos absolutos, tornando o Brasil o seuterceiro maior produtor do mundo e o segundo maior exportador em meados dessadécada. Quando os produtores de laranja passaram à exportação em larga escala desuco concentrado, a produção aumentou a uma taxa anual média de 12,1% durante omesmo período.11

Alguns dos principais produtos de exportação, como café e cacau, experimentaram baixas taxas de crescimento no final da década de 1960 e início da de 1970, emboraisso revele pouco sobre o impacto causado por esses setores, visto que os preços

internacionais, extremamente favoráveis, principalmente durante aquele período, maisdo que compensaram os pequenos aumentos na produção.

Mudanças nos métodos de produção

No final da década de 1960 principiaram a ocorrer mudanças extraordinárias nosmétodos de produção agrícola. Mesmo no final da década de 1950 e início da de 1960,era evidente que as técnicas de cultivo tradicionais repetidas na margem extensiva

377



não eram satisfatórias para o prosseguimento do crescimento agrícola ao ritmo exi-gido para sustentar a expansão no setor industria l.12 Instalou-se um processo de“modernização conservadora”, uma combinação de planejamento consciente e pro-gressão natural. A política agrícola e o novo potencial de receitas de exportaçãocomeçaram a estimular o fluxo de capital urbano-industrial para o setor agrícola.13O sistema rural era lento, mas seguramente influenciado pelas recentes vantagensda tecnologia agrícola geradas internacionalm ente pela “revolução verd e”. 14 Com otempo, em muitas áreas, o tradicional sistema de latifúndio/minifúndio tão comumno Brasil foi convertido num moderno complexo agroindustrial. O crescimento deterras na área cultivada continuou.

O aumento da produtividade das terras agrícolas existentes na margem intensiva,

entretanto, incluindo o uso de tratores, fertilizantes e outros insumos de alta tecnologia,era o novo foco de atenção em alguns setores. Como a especialização na agricultura,tanto a voltada à exportação quanto a alguns setores do mercado interno, parecia sera tendência no final da década de 1960 e início da de 1970, os preços das terrasaumentaram a uma taxa duas vezes maior do que seu valor de arrendamento.15 Anatureza do trabalho agrícola foi basicamente alterada, à medida que os trabalhadoresresidentes permanentes foram expulsos dos grandes latifúndios (os minifúndios inter-nos foram absorvidos pelos fazendeiros) favorecendo os trabalhadores migrantes sazo-nais. Cada uma dessas etapas foi projetada para tornar as unidades de agroindústriamais produtivas e eliminar ineficiências e redundâncias inerentes ao velho sistema.

Embora as mudanças tivessem se difundido, grande parte dessa transformaçãoocorreu na agricultura de exportação e em alguns setores voltados para o setor interno,

principalmente no Sudeste e especialm ente em São Paulo, para onde parecia se des -tinar uma quantidade desproporcional de pesquisas e recursos de desenvolvimentoagrícola.16 De fato, muitos estudo s contemporâneos sobre a agricultura brasileiraenfocam o Estado de São Paulo e a atividade dinâmica ali observada.17 Nas décadasde 1970 e 1980, a modernização agrícola também se estendeu a outras áreas: aosEstados do Paraná e Rio Grande do Sul, a partes de Minas Gerais e a partes dasregiões do cerrado no Centro do Brasil.18

Após 1973, a expansão da produção agrícola para exportação recebeu atenção especial como instrumento de melhoria da balança comercial em declínio devido às pressões inflacionárias provocadas pela crise do pe tróleo .19 A produção de cana-de-açúcar, em especial, começou a se expandir extraordinariamente em 1977 com a cri-ação do Proálcool, um programa do governo destinado a promover a produção deálcool de cana-de-açúcar como um substituto do petróleo .20

A expansão do setor agrícola em termos de área e de produtividade prosseguiu deforma positiva durante a década de 1970. Um breve período de declínio foi observadoem 1974-75, quando os preços internacionais de produtos primários caíram, seguido,

porém, de um período favorável de aumento dos preços mundiais, conhecido como o“mini-boom de mercadorias”, em 1976-77.21

As condições climáticas desfavoráveis e a redução das áreas cultivadas, associadasao aumento das taxas de juros internacionais e à segunda crise do petróleo, foramresponsáveis pela produção agrícola extremamente baixa em 1978 e 1979. A magni-tude e a coincidência desses acontecimentos chamaram a atenção a uma séria defí-

378



ciência no setor agrícola brasileiro que começara a se manifestar já no início da décadade 1960: a produção insuficiente de alimentos para consumo interno, fato devido, emgrande parte, à falta de crédito, de preços subsidiados e a políticas macroeconômicasque discriminavam a agricultura voltada para a produção para consumo interno.

O plantio de culturas alimentares vinha crescendo a uma taxa reduzida desde a \“internacionalização” da economia brasileira no início e meados da década de 1960.Durante o período de 1966-67, a taxa de crescimento médio anual das culturas ali-mentares nacionais foi de 3,3%, enquanto a de safras exportáveis foi de 20% ao ano. 2Todos os fatores que coincidiram para estimular a produção em larga escala de cul-turas para exportação - incluindo preços internacionais favoráveis, política de apoio dogoverno e amplo uso de avanços na tecnologia agroindustrial - pareceram exercer umimpacto negativo sobre o plantio de culturas alimentares. Os recursos e os insumos,

incluindo a mão-de-obra, o financiamento e a tecnologia, foram retirados desse setor pelos agroindustriais ora capitalizados, deixando a produção de alimentos para con-sumo interno nas mãos, em sua maioria, de pequenos e médios fazendeiros, queempregavam técnicas ineficientes e relativamente antiquadas e que eram vítimas de políticas discriminatórias, como a de preços máximos e elevados impostos sobre as ^vendas.

A situação de crise de 1978-79 conscientizou o governo da necessidade de renovara política agrícola a fim de estimular o cultivo de alimentos. O programa de “Priori-dade Agrícola” foi arquitetado com esse objetivo, além de dar ênfase renovada àsculturas de energia (cana-de-açúcar) e aos produtos de exportação.23 O setor agrícolarecuperou-se rapidamente, e as taxas positivas de crescimento foram retomadas,24oque poderá ser confirmado pela Tabela 15.1.

A suficiência do setor agrícola brasileiro em abastecer a população pode ser medida pelo comportamento dos preços dos alimentos em relação às mudanças do nível geralde preços e aos preços de produtos não-agrícolas, o que pode ser observado na Tabela15.2. Pode-se notar que, nos dados sobre o custo de vida, os preços dos alimentosestavam à frente do nível geral até meados da década de 1960; durante todo o restantedessa década eles ficaram defasados em relação aos aumentos gerais de preços; a partirdo início da década de 1970, porém, até meados da de 1980, mais uma vez elesficaram significativamente em posição de vantagem em relação aos aumentos médios.As variações dos preços de atacado também indicam um aumento mais rápido dos preços agrícolas do que os preços médios de atacado no final da década de 1970 ena de 1980. Em 1983, quando a produção caiu expressivamente, os preços agrícolasdispararam, fazendo com que alguns analistas chamassem os acontecimentos daqueleano de “crise agrícola”.25 O índice de preços agrícolas por atacado em 1983 aumentou336%, enquanto o mesmo índice para produtos industriais se elevou somente 200%.Durante o mesmo período, o índice de Preços ao Consumidor do Rio de Janeiroaumentou 199%, enquanto os dos alimentos subiram 237%.26 O problema referenteà produção interna de alimentos ficou mais uma vez em destaque, lançando dúvidassobre o sucesso do programa de Prioridade Agrícola do governo amplamente aclamado(pelo menos pelas fontes governamentais).

Na segunda metade da década de 1980 e início da de 1990, a produção de alimen-tos progrediu consideravelmente, em grande parte devido à eliminação de políticas

379



Tabela 15.2Variação de preços na agricultura e outros setores, 1948-99

(percentagem média anual)

(a) Custo de vida (Rio de Janeiro)

Período Total Alimento Vestuário Habitação Serviços públicos

1948-50 6,7 6,8 4,3 10,7 10,5

1950-54 16,5 18,1 12,0 19,1 11,31954-58 18,3 19,4 15,4 16,8 27,71958-62 38,3 43,0 40,7 23,1 35,0

1962-66 67,4 61,9 65,6 69,1 89,8

1966-70 24,4 21,0 22,9 33,6 26,01971-76 24,7 26,4 15,2 16,2 25,11976-81 64,7 69,3 44,1 52,6 70,31981-85 145,4 150,4 148,4 131,0 148,81986-89 837,5 788,7 830,6 688,2 838,81990-92 1.069,6 1.019,9 902,2 1.287,0 1.157,61994-99 17,4 8,2 4,8 47,2 12,6

(b) Preços por atacado

Produtos de uso doméstico Oferta agregada

Período Total Matérias-

primas

Alimento Mat.

constr.Total Agric. Prods.

inds.

1948-50 3,4 16,9 1,0 12,3 18,1 17,7 4,1

1950-54 18,6 19,1 19,8 18,0 19,0 19,3 18,31954-58 17,6 12,1 16,3 20,0 14,2 11,2 18,01958-62 41,2 41,0 44,2 33,1 40,0 41,4 38,71962-66 63,0 63,1 62,8 66,5 63,5 62,4 65,01966-70 21,9 20,5 22,0 26,3 22,7 23,0 23,31970-76 25,3 24,4 28,0 25,6 25,9 29,8 23,91976-81 71,4 64,3 75,5 70,6 70,1 72,1 68,41981-85 178,8 154,6 189,2 179,8 174,4 199,0 171,01986-89 812,1 525,3 581,6 705,9 582,5 542,9 593,61990-92 1.019,4 1.387,8 1.577,5 1.288,1 1.371,9 1.552,8 1.324,91994-99 12,6 13,4 6,2 10,6 18,2 - -

Fontes: PAIVA, Ruy Miller; SCHATTAN, Salomão & FREITAS, Claus R. T. de. Setor agrícola do fírasi/, São Paulo, Secretariada Agricultura, 1973, p. 37-8 e Conjuntura F.conômica.

discriminatórias, principalmente no caso do arroz e do milho. Surgiu uma modernaárea irrigada no Estado do Rio Grande do Sul que foi responsável por 40% da produ-ção de arroz em 1991. Houve uma rápida expansão de uma moderna área de cultivode milho, especialmente nos Estados do Paraná, Minas Gerais, Goiás, Rio Grande doSul, São Paulo e Santa Catarina. Em ambos os casos, essa modernização ocorreu nodesenvolvimento de complexos agroindustriais que afetaram não apenas as operaçõesagrícolas, mas também o processamento e o comércio.

380



O exemplo do milho é especialmente interessante. Ele deixou de ser um item deconsumo humano direto para se transformar num importante insumo de vários seg-mentos da agropecuária, tais como os de criação de aves e suínos e de uma sofisticadaindústria de processamento de alimentos.

No início da década de 1990, já não era mais exata a classificação que dividia aagricultura brasileira num setor voltado para a exportação e noutro para o consumointerno. Além disso, um produto pode ser incluído num grupo em dado momento eser mudado para outro alguns anos depois. Gomo foi mencionado, isso ocorreu como arroz e o milho e parece estar surgindo uma área irrigada importante e moderna decultivo de feijão. E claro que haverá uma área produtora de feijão tradicional durantemuito tempo, especialmente no Nordeste e regiões de fronteira.

As safras para exportação foram as primeiras a serem modernizadas e incorporadas

aos complexos agroindustriais. Entretanto, apesar das desigualdades de distribuição, emtermos absolutos o mercado doméstico para produtos alimentícios é bastante amplo.Assim, no momento, algumas das restrições de política foram abrandadas e a moderniza-ção foi introduzida nos segmentos agrícolas destinados ao mercado interno (por exem-

plo, arroz e milho).O café parece estar caminhando em sentido oposto. Após ter enfrentado vários anos

de condições de mercado extremamente difíceis, ele está se tornando uma culturatradicional. Naturalmente, ainda há áreas produtoras de café “modernas” e importan-tes no Brasil - principalmente nos estados de Minas Gerais e Espírito Santo -, mas, amenos que as condições de mercado melhorem, essas áreas acabarão sendo substituí-das por outros produtos ou por pastagens.

Padrões regionais27

Tem havido importantes mudanças regionais na produção agrícola desde a décadade 1950 que são apresentadas na Tabela 15.1c. Uma breve análise revela vários fatos.

Primeiro, o Sul experimentou um pronunciado aumento na produção de café nadécada de 1950 (principalmente no estado do Paraná) e um declínio nas culturasalimentares internas. Na década de 1960, porém, o café voltou a apresentar umaqueda e a produção de soja começou a se expandir, e nas décadas de 1970 e 1980 essa

produção ampliou-se a tal ponto que em 1989 era responsável por mais de 40% daárea de cultivo da região. No início da década de 1990, a produção de arroz ocupou7,1% da área plantada no Sul, grande parte da qual localizada no Rio Grande do Sul.A área irrigada para plantio de arroz desse Estado era responsável por 40% da produção

do país, tomando o lugar do Centro-Oeste como maior fornecedor de arroz de sequeiro.Segundo, a participação do café e da cana-de-açúcar aumentou ligeiramente no Su-

deste na década de 1950, as culturas alimentares mantiveram sua participação relativa ea do algodão declinou. Na década de 1960, a área destinada ao plantio de milho foi con-sideravelmente ampliada. As décadas de 1970 e 1980 testemunharam uma queda doalgodão e do milho, enquanto houve um acentuado aumento nas terras utilizadas para o

plantio da cana-de-açúcar, como resultado do programa de substituição da gasolina peloálcool. Também digno de nota é o crescimento do cultivo da soja e de frutas cítricas.

381



Terceiro, o Centro-Oeste, a maior região de fronteira do Brasil, sempre produziugrandes quantidades de culturas alimentares domésticas, além de ser uma importanteregião pecuarista. Nas décadas de 1970 e 1980, houve um pronunciado aumento na produção de soja e um acentuado declínio na área reservada às culturas alimentares .

Quarto, o Nordeste é a região em que houve um relativo aumento da área destina-da às culturas alimentares e uma queda na utilizada para safras exportáveis. Graham,Gauthier e de Barros constataram que os “incentivos às exportações que estimularamtal substituição dos recursos da terra e da vantagem comparativa por atividades deexportação exerceram um impacto consideravelmente menor no Nordeste ou, em ou-tras palavras, as oportunidades potenciais de exportação (com ou sem subsídios) erammuito menos promissoras no Nordes te, quando comparadas às do Sul e Sudeste” .28

1 Fontes de crescimento agrícola

Como já mencionado, até a década de 1970 a maior parte do crescimento agrícolano Brasil ocorreu na margem extensiva, isto é, mais terra foi usada para o cultivo. Onúmero de fazendas aumentou mais de 60% na década de 1950, cerca de 50% no período de 1960-75 e 17% em 1975-85. Em 1950, havia pouco mais de 2 m ilhões deestabelecimentos agrícolas e em 1985 eram 5,8 milhões.29 A quantidade de terrascultivadas cresceu 175% no período de 1950-85. Em 1950, 6,5% das terras pertencen-tes a estabelecimentos agrícolas eram cultivadas; em 1970, essa percentagem haviasubido para 11,6% e, em 1985, para 13,9%.30

Até recentem ente , o aumento de produtividade contribuiu relativamente pouco para

o crescimento da agricultura brasileira, o que fica claro com os dados apresentados naTabela 15.3. Da década de 1940 até a de 1980 não houve mudança (ou retrocesso) na produtividade (medida por produção por hectare) de produtos básicos como arroz, feijãoe mandioca; entre os produtos para exportação, o algodão e o cacau mantiveram-se esta-cionários até o final da década de 1970, quando houve alguma melhora, enquanto so-mente o café, o açúcar e a soja apresentaram aumentos de produtividade dignos de nota.De meados da década de 1980 até meados da de 1990, ocorreram aumentos significati-vos de produtividade no cultivo de algodão, arroz e trigo.

Charles C. Mueller dividiu a área cultivada do Brasil em dois subsetores, modernoe tradicional, em que o primeiro foi beneficiado pela modernização agrícola (espe-cialmente por complexos agroindustriais) e o segundo é formado de produtos não-afetados pela modernização. A Tabela 15.4 deixa claro que no período de 1970-89 osaumentos de produção nos setores agrícolas modernos foram muitas vezes maiores doque os aumentos de área, enquanto ocorria o oposto nos setores tradicionais.31

Uma comparação de produtividade entre o Brasil como um todo e o estado de SãoPaulo (Tabela 15.3a e b) é bastante esclarecedora. A produtividade do setor algodoeirode São Paulo não só foi superior à do país, como também cresceu significativamente. A produtividade do arroz de São Paulo ficou para trás em relação à média nacional, sendoque essa cultura progrediu muito mais no estado do Rio Grande do Sul. No caso dacana-de-açúcar, a produtividade absoluta de São Paulo foi maior do que a média nacio-nal, enquanto sua taxa de crescimento foi menor. O desempenho do Estado nos produ-

382



Tabela 15.3Produtividade agrícola, 1947-96 (quilogramas por hectare)

(a) Brasil

1947-49 1961-63 1964-66 1968-70 1972-74 1974-76 1978-80 1983-85 1988-91 1995-96

Algodão 442 554 482 490 526 446 546 679 1.321 1.314

Amendoim 1.004 1.347 1.286 1.286 1.196 1.302 1.473 1.582 1.671 1.802

Arroz 1.552 1.634 1.536 1.464 1.533 1.461 1.415 1.700 2.171 2.702

Cacau 450 312 341 378 436 528 681 623 544 473

Café 41 1 415 771 811 1.192 1.009 1.046 1.356 1.011 1.566

Cana-de-açúcar 38.333 42.773 44.841 45.551 43.806 47.785 55.252 62.034 62.158 61.049

Feijão 685 659 656 634 593 566 472 454 485 638

Mandioca 13.347 13.404 14.120 14.662 13.168 12.278 11.770 11.601 12.526 13.217

Milho 1.256 1.311 1.283 1.365 1.462 1.650 1.479 1.792 1.880 2..406Trigo 789 658 833 945 1.110 892 862 1.314 1.603 1.604

Soja - 1.056 1.088 1.072 1.463 1.660 1.398 1.747 1.841 2.284

(b) Estado de São Paulo

1947-49 1961-63 1964-66 1968-70 1970-72 1978-81 1986 1988-91 1994

Algodão 576 985 1.147 1.550 1.077 1.565 1.970 1.878 1.706Amendoim 948 1.160 1.257 1.126 1.308 1.519 1.419 1.797 1.913Arroz 1.357 1.126 865 874 1.054 1.048 1.736 1.811 1.944

Café 943 903 1.036 1.118 1.324 1.231 527 831 1.500

Cana-de-açúcar 47.1 17 48.747 52.294 47.597 55.131 68.819 69.215 74.213 80.112

Feijão 670 377 474 432 505 581 656 892 884

Mandioca 9.481 16.875 17.351 17.533 17.136 19.838 20.098 21.593 22.502

Milho 1.262 1.620 1.565 1.602 1.846 2.079 2.417 2.8312.444

Fontes: PAIVA, Ruy Miller; SC l \ IATTAN, Salomão & FREITAS, Claus R. T. dc. Setor agrícola do Brasil. São Paulo, Secreta riada Agricultura, 1973, p. 64-5; IB(íE, Anu/írio Estatístico.

tos básicos foi variado - o feijão às vezes superando ou ficando para trás em relação àmédia nacional, enquanto a mandioca e o milho apresentaram maiores progressos.32

O desempenho insignificante da produtividade da agricultura brasileira até a dé-cada de 1980 pode ser atribuído, em parte, à relativa lentidão no aumento do uso deinsumos modernos. E possível observar na Tabela 15.5 que o emprego de fertilizantes

por hectare em meados da década de 1960 foi extremam ente baixo comparado aos padrões internacionais, ampliando-se nos vinte anos seguintes, mas, mesmo em m ea -dos da década de 1980, não havia ainda alcançado os padrões adotados pelos paísesdesenvolvidos em 1970. Em nível regional, houve uma enorme diferença no uso defertilizantes entre o Nordeste, o Sudeste, o Sul e o estado de São Paulo. A utilizaçãomais acentuada de insumos neste último está relacionada a uma tradição maior dogoverno do Estado em promover a pesquisa agrícola e estimular o uso mais intensode fertilizantes, produtos químicos e sementes melhoradas.33

A Tabela 15.5f mostra a persistência das diferenças regionais na utilização deinsumos agrícolas na década de 1980. Em 1985, o uso de fertilizantes limitou-se a 13%

383



Tabela 15.4Brasil: variações de área e d e produção das principais culturas

“m od ern as” e “tradicionais”1970-1989 e 1985-1995/6

CULTURA

1970-89

Variação em área

(%)

1970-89

Variação em produção

(%)

1985/6

Variação em área

(%)

1985-95/96

Variação em produção

(%)

Moderna

Algodão -38,6 61,4 -69,8 -62,7

Arroz 5,6 47,4 -42,3 -10,0Cana-de-açúcar 143,4 228,8 14,7 15,6

Laranja 335,3 482,7 49,8 32,2

Milho 24,7 77,0 -1 1,9 43,5

Soja 767,8 1.231,1 0,5 29,4

Trigo 69,6 175,5 -4,5 42,6

Subtotal 76,5

Tradicional

Feijão 41,6 3,7 -18,7 -16,3

Mandioca -8,7 -22,5 -24,5 -26,6

Bananas 76,0 10,5 9,0 -17,0

Amendoim -85,2 -82,7

Café 20,6 21,5 -31,3 -23,3

Subtotal 1,0 - Fonte: IBGE, Anuário Fstatístko, vários exemplares.

dos estabelecimentos agrícolas do Nordeste, enquanto no Sudeste e no Sul 60% e63%, respectivamente, os empregavam. Somente 2% dos estabelecimentos agrícolasdo Nordeste receberam assistência técnica em 1985, enquanto a taxa no Sudeste e Sulfoi de 15% e 28%, respectivamente.

Embora a mecanização da agricultura brasileira tenha progredido significativamen-te nas décadas de 1960 e 1970, na década de 1980 ainda estava muito atrasada emrelação aos padrões adotados pela maioria dos países desenvolvidos, quando medidaem termos de hectares de terra cultivada por trator (Tabela 15.5e), sendo que São

Paulo fez os maiores avanços nesse aspecto.O aumento da mecanização, entretanto, leva à diminuição da capacidade da agri-cultura em absorver mão-de-obra o que, por sua vez, conduz a uma contínua oumesmo acelerada migração da zona rural para a urbana.

Distribuição de terras

Como se pode observar na Tabela 15.6, no Brasil a concentração de propriedadesrurais é muito grande e houve poucas mudanças durante o período 1950-85. Como o



( )

Tabela 15.5Insumos agrícolas, 1960-85

/ " (a) Uso de fertilizantes (kg/ha)

1960 1964 Í968 1970 1975 1985

11,5 8,3 17,9 27,8 44,5 51,0

(b) Uso de fertilizantes, I970ypor reg ião (kg/ha)

Brasil Nordeste Sudeste Sul São Paulo

27,8 5,6 34,4 46,6 72,8

(e) Proporç ão de fazendas usando equipame nto mecânico, fertiliza ntes químicos, produto s agro quími cos e

empregando práticas de conservação do solo: Brasil e estados - / 985

Equipamento Fertilizante Produtos Conservaçãomecânicoa químico agroquímicos do solob

Brasil 22,8 26,0 54,9 12,7

Nordeste 10,4 7,0 40,4 2,0

São Paulo 56,4 70,0 78,9 39,4

Paraná 46,6 49,1 72,9 32,1

Goiás 48,5 51,8 83,0 16,1

1Equipamento mecânico de qualquer tipo, próprio ou alugado.hQualquer tipo de prática de conservação do solo.Goiás foi incluído para representar a agricultura moderna na região do cerrado. Fonte: IBGE, Censo Agropecuário, 1985.

(d) Uso de fertilizantes: comparação internacional

(centenas de gramas de nutriente por hectare de terra arável)

Brasil EstadosUnidos

Japão França Alemanha

ocidental

México Argentina

1970 169 800 3.849 2.424 4.208 246 241984 304 1.041 4.365 3.115 4.211 602 37

(e) Hecta res de terra cultivada por trator

Brasil 1960 - 430 Nordeste (1985) - 377

1965 - 344 Sudeste (1985) - 57

1970 - 218 Sul (1985) - 52

1975 - 137 Centro-Oeste (1985) - 86

1985 - 80 São Paulo (1985) - 41

União Soviética (1967) - 139

Estados Unidos (1987) - 27França (1966) - 19Alemanha ocidental (1967) - 36Itália (1967) - 30

Noruega (1967) - 11

Fontes: PAIVA, Ruy Miller; SCHATTAN, Salomão & FREITAS, Claus R. T. de. Setor agrícola do Brasil. São Paulo, Secretariada Agricultura, 1973, p. 77; índice do Brasil\ 1977-78, Rio de Janeiro , B anco Denasa de Investimen to S.A., 1977, p. 341;World Bank Development Report. W ashington, D.C.: World Bank, 1987; IB GE , Anuário Estatístico 1986; Anuário Estatístico do Brasil 1992; IBGE, Censo Agropecuário 1985.

385



Tabela 15.5 (continuação)Insumos agrícolas, 1960-85

(J) Uso de fertiliz ante s e assistência técnica p o r estabelecimentos agrícolas 1985 (%)

Uso de fertilizante Assistência técnica

Brasil 31 11

Norte 4 2

Nordeste 13 2

Sudeste 60 15

Sul 63 28

Centro-Oeste 37 14

Fonte: IBGE, Anuário F.statístico do Brasil, 1992.

Tabela 15.6Classificação por tamanho d as propriedades rurais

por q uantidade de estab elecim en tos e área total, 1950-85(distribuição percentual)

Tam anho das Número de estabelecimentos Área

prop rie da de s (hectares) 1950 1960 1970 1975 1985 1950 1960 1970 1975 1985

Menos de 10 34,0 44,7 51,2 52,1 52,9 1,3 3,4 3,1 2,8 2,7

10- 100 50,9 44,6 39,3 38,0 39,1 15,3 19,0 20,4 18,6 18,5

100- 1.000 12,9 9,4 8,4 8,9 8,9 32,5 34,4 37,0 35,8 35,1

1.000- 10.000 1,5 0,9 0,7 0,8 0,8 31,5 28,6 27,2 27,7 28,8

10.000 ou mais 0,7 0,4 0,4 0,2 0,3 19,4 15,6 12,3 15,1 14,9

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Calculado com base em dados do IBGE, Anuário F.statístico, 1976, 1981, 1986.

conceito usado para terras não é a propriedade, mas sim instalações, a tabela nãoretrata com justiça o grau de desigualdade da posse de terras. Tendo em conta oelevado grau de desigualdade de concentração de propriedades rurais, há uma grande

variação na qualidade de terras num país das dimensões do Brasil. Assim, muitosestabelecimentos agrícolas muitas vezes são compostos de uma grande parcela deterras inférteis que é usada para a criação de gado em larga escala.

Os cálculos dos coeficientes de Gini para a concentração na distribuição de terra para os censos dos anos de 1950, 1960 e 1970 mostram que estes pouco mudaram,oscilando entre 0,84, comparados aos coeficientes de 0,72 nos Estados Unidos em1959, 0,57 no Canadá em 1961, 0,51 na índia em 1960 e 0,71 no Reino Unido emI960.34 Os coeficientes de Gini para diferentes regiões do Brasil mostram que a con-

\ centração de propriedade é maior no Norte, Nordes te e Centro-Oeste e menor no Sul.

386 1 W V₩Cv* Y< <SsV,N>



Esse fato reflete a grande variedade de condições socioeconômicas e tipos de ativi-dades agrícolas encontradas nas diferentes regiões do Brasil —variando de pequenasfazendas pertencentes a famílias descendentes de imigrantes europeus no Sul do paísàs cooperativas de japoneses-brasileiros e outros grupos em São Paulo e no Paraná eàs tradicionais fazendas de cana-de-açúcar do Nordeste.35

Pobreza rural

Grande parte do aumento na produção agrícola do país ocorreu na margem exten-siva. Embora se esperassem preços relativamente mais altos de alimentos devido àelevação dos custos de transporte e armazenamento, isso não aconteceu, fato que uma

das principais autoridades agrícolas brasileiras atribuiu à adequação da mão-de-obrarural aos salários relativamente baixos.36 Uma conseqüência dessa superabundância demão-de-obra rural é que as condições de pobreza habituais encontradas nas zonasagrícolas não se modificaram ao longo dos anos.

Em 1970, a renda média per capita de uma família da zona rural atingia 26% darenda média per capita de uma família da zona urbana; essa taxa aumentou para 32%em 1980 e caiu novamente para 31% em 1988.37 Também e m 1988, calculou-se quena área rural 53,1% da população vivia abaixo do nível de pobreza, comparados aos17,8% na área urbana .38Um estudo mostrou que, com exceção de São Paulo, o saláriomédio do trabalhador rural encontrava-se abaixo do salário mínimo legal. Ruy MillerPaiva observou que esses níveis de renda “não possibilitam a existência de condiçõessatisfatórias de bem-estar na agricultura” .39Pesquisas sociais indicaram que em 1988somente 32% das residências da zona rural tinham água corrente, comparadas com

81% de casas da zona urbana; 51% tinham eletricidade, contra 97% na área urbana;7,4% estavam conectadas a um sistema de esgotos ou possuíam uma fossa séptica,contra 50% nas cidades; somente 34% tinham uma geladeira, contra 79% nas áreasurbanas.40

A pobreza se estende além dos rendimentos do trabalhador rural. Uma grande par-cela dos estabelecimentos rurais tem uma área inferior a 10 hectares (passando de 34%de todos os estabelecimentos agrícolas cm 1950 para 52,9% em 1985). Vários estudosconstataram que a renda gerada por tais propriedades era extremamente reduzida.41

Também existe uma grande defasagem educacional entre o Brasil rural e urbano.Em 1988, somente 15,5% da população rural tinha mais de quatro anos de escolari-dade, contra 49,1% da população urbana .42

Políticas agrícolas

Durante toda a década de 1950 as políticas agrícolas estiveram sujeitas à meta maisimportante da industrialização. Segundo Nicholls, “o principal objetivo das políticas

públicas durante aquela década foi a exploração de seus excedentes exportáveis (café,algodão e cacau) a fim de financiar o desenvolvimento industrial por meio de um ela-

borado sistema de taxas de câmbio múltip las que discriminavam as exportações trad i-

387



cionais enquanto favoreciam as importações de maquinário e de bens de produção”.43Isso foi parcialmente compensado por taxas de câmbio favoráveis ocasionais concedi-das para a importação de alguns insumos agrícolas (como fertilizantes) destinados às

principais culturas para exportação. Também foram feitas tentativas para desenvolverserviços de extensão agrícola, mas até 1960 somente 11,5% dos municípios brasileirostinham sido atingidos por eles (excluindo o estado de São Paulo).

O amplo crescimento da produção agrícola brasileira na década de 1950 não pode-ria ter ocorrido sem o programa de construção de estradas do governo. No período de1952-60, o sistema rodoviário federal foi ampliado de 12,3 para 32,4 mil quilômetrose o sistema rodoviário estadual de 51 para 75,9 mil quilômetros. Embora isso “ainda

fosse extremamente insuficiente para um país de tais dimensões, a expansão dasredes rodoviárias estaduais e da federal foi acompanhada pela quadruplicação no vo-lume de mercadorias transportadas por caminhão na década de 1950”.44

O programa de garantia de preços mínimos foi usado na década de 1950, mas nãose mostrou muito eficiente, pois,

com os preços aumentando a taxas superiores a 25% ao ano, o preço mínimo estabelecido para asmercadorias agrícolas era irrealisticamente baixo na época em que o produtor vendia sua safra. O progra ma de crédito rural era lim itado quase que in te iram en te ao financ iam ento da comercial izaçãoda safra, não sendo destinado para investimentos fixos ou empréstimos para produção. Pareceque grande parte do crédito foi parar nas mãos de intermediários para financiar a movimentaçãode bens a serem comercializados ou, às vezes, para ocultar produtos do mercado até futuros au-me nto s d e preços.45

Após 1964, as políticas do governo passaram a dar mais apoio ao setor agrícola doque antes e o mecanismo de mercado foi muito enfatizado a fim de estimular a produção. Os controles de preços sobre muitos produtos foram gradualmente elimina-dos (sobre o feijão, leite, carne e outros), embora fossem ocasionalmente reintroduzidos,especialmente na década de 1980, quando o governo tentava solucionar o problemada inflação. Durante vários anos, o governo contou com o programa de preços míni-mos como um incentivo à produção agrícola. O elevado custo e o impacto inflacionáriodesse programa, entretanto, conduziram a uma dependência maior do financiamento

pe lo sistema de equivalência como substituto da compra total das safras. Tal proce-dimento “permitiu ao produtor ocultar suas safras do mercado, armazená-las e vendê-las quando o mercado parecia mais lucrativo”.46

Nas décadas de 1960 e 1970 um dos principais instrumentos de política paraestimular a agricultura foi o uso do crédito. De 1960 até meados da década de 1970o valor real dos novos empréstimos agrícolas aumentou mais de seis vezes. O créditoagrícola em comparação ao crédito total aumentou de 11% em 1960 para cerca de 25%em meados da década de 1970, e o crédito agrícola total em comparação ao PIBagrícola oscilou entre 65% e 94% na década de 1970.47 A maior parte do créditodestinado à agricultura originou-se no Banco do Brasil, mas várias medidas tambémforam tomadas para induzir os bancos privados a elevar o número de empréstimos aosetor. A expressiva parcela de empréstimos agrícolas foi feita numa base de conces-sões, ou seja, a taxa de juros cobrada geralmente se encontrava abaixo da taxa deinflação. Em meados da década de 1970, por exemplo, incidiam juros de 7% ao ano



sobre os empréstimos destinados à compra de insumos agrícolas, enquanto a taxa deinflação era superior a 35%. O volume de crédito subsidiado representou 2% do PIBagrícola no início da década de 1970 atingindo quase 20% em 1980.48

A transferência de renda à agricultura por intermédio do crédito subsidiado trouxe benefícios discrepantes ao setor. Ao mesmo tempo em que contr ibu iu para um aum entosignificativo na mecanização de certas áreas e para a melhoria de técnicas de cultivo, adistribuição do subsídio por meio de taxas de juros reais negativos foi bastante desigual:normalmente os maiores beneficiários desse crédito eram os grandes fazendeiros. Porexemplo, a parcela do total de crédito destinado a safras alocadas para pequenos em-

préstimos (menos de 5 salários mínimos) foi de 34% em meados da década de 1960 ecaiu para 11% em meados da de 1970; no que se refere a empréstimos destinados à pecuária, a queda foi de 33% para 12%. Estima-se que o índice Gini para a concentraçãode empréstimos destinados ao cultivo aumen tou de 0,600 em 1969 para 0,725 em 1979.E, até o final da década de 1970, 60% do total do crédito agrícola foi para 10% da camadaque recebia os maiores empréstimos. Contudo, Graham et al. ressaltam que “esses da-dos subestimam a concentração de empréstimos, visto que não consideram os emprésti-mos múltiplos concedidos ao mesmo tomador”. E, “na medida em que alguns peque-nos produtores foram inseridos nesse portfolio subsidiado, as pesquisas mostraram queos custos dos empréstimos e as transações sem juros eram muitas vezes maiores que ataxa nominal de juros para pequenos produtores e praticamente zero para grandes fa-zendeiros exacerbando, dessa forma, as conseqüências eqüitativ as” .49

Alguns estudos mostram que nem todo o crédito rural subsidiado foi sensatamenteempregado sendo, muitas vezes, indiretamente usado para adquirir mais terras oumesmo bens de consumo (quando aumenta o crédito rural, a venda de automóveis nointerior cresce consideravelmente).50

Hoje, costuma-se admitir que vários tipos de programas de subsídio rural exerce-ram somente um impacto limitado. Ao analisar o programa de subsídio aos fertilizan-tes, por exemplo, Syvrud conclui que ele

... teve um certo grau de sucesso à medida que os fazendeiros brasileiros reagiam com um au-mento na utilização de fertilizantes. Mas os métodos usados para implementar o programa apre-sentaram várias imperfeições. Como não era supervisionado ou vinculado a quaisquer padrõessignificativos que limitasse m o desvio de fund os para outros usos, el e beneficiou [sic] so m en te5% dos produtores brasileiros, provavelmente os tecnologicamente avançados. A grande maioriade fazendeiros não foi atingida pelo programa. Quanto aos programas de preço mínimo e créditorural, a eficiência de um projeto de subsídio aos insumos como instrumento para melhorar a

produtivid ade e a produç ão foi l imita do aos modernos segm en tos da agricultura qu e re sp on di amaos incentivos do mercado. Para a grande maioria de fazendeiros brasileiros, incentivos de m erc a-do não são suficientes; eles precisam ser complementados com serviços de extensão rural, educa-ção, pesq uisa e, em alguns casos, muda nça s n o sistema de oc upaçã o d e terras.51

Apesar do sistema de crédito rural subsidiado, o amplo programa de construção deestradas e alguns investimentos em comercialização terem ajudado a aumentar e div er-sificar a produção agrícola brasileira, parece haver uma necessidade de mais reformasinstitucionais básicas para melhorar a produtividade desse setor e ampliar a eqüidade nadistribuição do produto. Não foi instituída uma reforma agrária efetiva em algumas das

389



regiões mais atrasadas52e, até esta data, não se fez o bastante para mudar a natureza docrédito e do sistema de serviços de extensão rural.

Em 1973, o governo achou que se poderia obter um avanço significativo na pro-dutividade por meio de investimentos maciços em pesquisa. Para esse fim, foi criadaa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa).53 Sob seu patrocínio, in -vestiu-se muito em capital humano, que consistia principalmente em treinamento deespecialistas em ciências agrícolas no exterior; houve uma nova ênfase em pesquisaa fim de melhorar a produtividade. Envidaram-se esforços para realizar inovaçõestecnológicas que levariam a um rendimento maior dos solos ácidos nas regiõesfronteiriças (o cerrado) do Sudeste e Centro-Oeste. Graham, Gauthier e de Barrosconstataram que houve alguns “avanços parciais... no cultivo de diversas variedadesde soja e feijão-preto e uma melhoria nas práticas de policultura na região do cerrado.Contudo, o longo período de evolução característico a todas as pesquisas agrícolas pressupõe que o maior impacto desse invest imento provavelmente se tornará eviden -te apenas de meados ao final da década de 1980”.54

As políticas de diversificação de exportações que tiveram início no fim da décadade 1960 e avançaram na década de 1980 também tiveram um efeito pronunciado sobrea agricultura. Produtos não-beneficiados foram responsáveis por cerca de 84% das ex-

portações agrícolas em meados da década de 1960, taxa que caiu para 20% no início dade 1990. Além disso, a quantidade de produtos agrícolas que renderam mais de US$ 100milhões aumentou de 4 em meados da década de 1960 para 19 em 1991. As medidasresponsáveis por essa tendência incluíam prêmios de exportação diretos, isenções deimpostos estaduais e federais sobre circulação de mercadorias, créditos com o imposto

de renda, restituição de impostos sobre insumos importados e créditos subsidiados.Houve também uma ampla variedade de controles e cotas de exportação que obriga-ram os fazendeiros a vender produtos agrícolas não-beneficiados para indústrias de

beneficiamento nacionais a preços infer iores aos praticados internacionalmente.Como resultado dessas últimas medidas, constatou-se que “produtos agrícolas de

exportação não-beneficiados pagavam um imposto de 13% sobre suas vendas... Entre-tanto, a elevação dos níveis do valor agregado gerou o aumento dos níveis dos subsídiosde exportação para produtos agrícolas de exportação semi ou totalmente beneficiados,atingindo o patamar de 50% para os produtos têxteis”.55Como resultado final de tais

políticas, o complexo conjunto de impostos e créditos subsidiados para produtos de ex - portação anulou o fator relativamente atrativo de se produzir para o mercado interno.Conseqüentemente, essas políticas criaram um nível de proteção efetiva que penalizou

os produtores agrícolas em favor dos beneficiadores agroindustriais. Graham et al., por-tanto, são de opinião que “esse tratamento discriminatório intersetorial criou uma forterazão que justificou uma política para com pensar os produtores agrícolas pela tributaçãoimplícita. Essa ‘segunda melhor’ base racional [sic] foi um argumento importante quefundamentou a rápida expansão do crédito rural subsidiado”.56

Ao avaliar as políticas agrícolas brasileiras do final da década de 1960 até a de 1990,Charles C. Mueller, que deu a essa era o nome de “modernização conservadora”, cons-tatou que sua principal característica residia na mudança técnica, que “... incluía odesenvolvimento e a adaptação das tecnologias da revolução verde voltada principal-mente para grandes fazendas, com uma importante posição a ser ocupada pelos tra-

390



tores e outros equipamentos mecânicos, assim como pelos fertilizantes químicos e ou-tros insumos”.57 O período foi caracterizado pela formação de vários complexosagroindustriais e houve vários estímulos para a criação, expansão e modernizaçãode indústrias de beneficiamento e para o desenvolvimento e a melhoria de indústriasde insumos agrícolas”.58 Além disso, desenvolveu-se um complexo sistema de isençãode impostos, reembolsos e subsídios para a exportação de produtos semi-acabados,enquanto as exportações de mercadorias não-beneficiadas eram pesadamente tribu-tadas. Simultaneamente, “... o segmento de insumos agrícolas domésticos tinha a ga-rantia de uma forte proteção, juntamente com privilégios de financiamento e outrasformas de incentivos e subsídios” .59

Mueller é de opinião de que as exportações agrícolas “... reagiram bem aos estí-mulos do modelo de modernização conservadora e às oportunidades que surgiam nosmercados mundiais. Os segmentos da agricultura dedicaram-se ao desenvolvimentodas exportações e aqueles que receberam apoio oficial modernizaram-se consideravel-mente... além de se tornarem importantes clientes das indústrias de insumos e equi-

pamentos e venderem uma parte significativa de sua produção às indústrias de beneficiamento”.60 Ele conclui que um “...papel atribuído à agricultura no período,remanescente do modelo de ISI, foi o de fornecer alimento barato aos habitantes dascidades de modo a aplacar as pressões inflacionárias sobre as exigências salariais, o quefoi feito por meio de um labirinto de regulamentos, preços máximos, restrições e cotasde exportações que, todavia, representaram desestímulos à mudança nos segmentos daagricultura que produziam alimentos de ampla demanda popular... Estes não se moder-nizaram e estavam destinados a apresentar um desempenho insatisfatório”.61

A agricultura brasileira na década de 1990“O afastamento do Estado do envolvimento direto em atividades econômicas na dé-

cada de 1990 também incluiu o setor agrícola, especialmente no que se referia ao créditosubsidiado e aos preços mínimos. O crédito agrícola foi crescentemente racionado, e o programa de estabilização introduzido em 1994, que reduziu significativamente a infla-ção, provocou uma expressiva queda no crédito subsidiado à agricultura. Além disso,com a introdução do Plano Real, muitos produtores agrícolas se viram numa situação precária, pois a correção monetária de suas dívidas era muito maior do que o aumentodos preços de seus produtos. Esse fato influenciou sobremaneira a produção de 1995-6,ano do censo agrícola. Gomo resultado, muitos produtores tornaram-se mais seletivosquanto aos produtos cultivados, concentrando-se naqueles sobre os quais tinham maiorcontrole e apoio tecnológico, prejudicando as safras mais tradicionais.

A comparação da estrutura agrária brasileira de 1970 com a de 1995 (apresentadana Tabela 15.7) revela poucas mudanças em estabelecimentos de 100 hectares oumenos. Em 1970, sua participação no total de estabelecimentos era de 90,8% e na deterras cultivadas era de 23,5%; em 1995, elas representavam 89,3% dos estabeleci-mentos, controlando 20% das terras cultivadas. No outro extremo, estabelecimentosagrícolas com 1.000 hectares ou mais respondiam por somente 0,7% do total de esta-

belecimentos, controlando 39,5% das terras cultivadas; em 1995, elas respondiam por

391



Tabela 15.7

a) Distribuição de estabelecimentos e área cultivada: 1970 e 1995 (distribuição percentual)

Tamanho da oropriedade

Parcela de estabelecimentos

Parcela de estabelecimentos

Parcela de terras

cultivadas

Parcela de terras

cultivadas

1970 1995 1970 1995

Menos de 10 hectares 51,4 49,7 3,1 2,310 a 100 hectares 39,4 39,6 20,4 17,7100 a 10.000 hectares 8,5 9,7 37,0 34,9

1.000 a 10.000 hectares 0,7 1,0 27,2 30,610.000 hectares ou mais - 12,3

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: FIGE, Anuário Estatístico, 1997.

b) Percentagem de estabelecime ntos e áreas exploradas por proprie tário s, meeiros, posse iro s e adm inistradores, 1970 e 1995

Esta beleci m entos Terra cultivada Estabelecimentos Terra cultivada

1970 1970 1995 1995

Proprietário 59,6 60,6 69,8 63,9Meeiro 20,2 5,5 11,0 2,6

Posseiro 16,1 6,4 14,4 2,6Administrador 4,1 27,5 4,8 30,9

Fonte\ FIGE, Anuário F.statístico, 1997.

1% dos estabelecimentos, controlando 45,1% das terras cultivadas. Houve, portanto,um considerável aum ento na concentração de estabelecimentos.

A Tabela 15.7b mostra que, no intervalo de 25 anos entre 1970 e 1995, umacrescente proporção da terra cultivada foi explorada por administradores profissionais,o que revela uma ampliação gradativa da agroindústria no setor agrícola.

As terras utilizadas para safras temporárias (como algodão, arroz, açúcar, feijão, etc.)somaram 42,6 milhões de hectares em 1985 e 46,4 milhões de hectares em 1989,

caindo para 34.348 em 1995. Isso ocorreu especialmente devido à queda da produçãode algodão, arroz, trigo, feijão e milho. Segundo Mueller, esse fato ocorreu principal-mente devido à redução dos subsídios agrícolas e, especialmente no caso do trigo,devido à concorrência da importação. Houve também uma queda das safras perma-nentes de 5.978 milhões de hectares em 1989 para 4.108 milhões em 1995, principal-mente por causa da redução da produção de algodão e café.

Uma análise de dados do censo agrícola entre 1985 e 1995 revela uma significativaqueda no número de pessoas empregadas na zona rural, de 21,7 milhões para 17,9milhões. Uma importante explicação para essa redução é a ampliação da modernização

392



agrícola, especialmente do aumento de sua mecanização. O uso de tratores aumentouem 23,5% no período de 1985-95, apesar de esses anos terem testemunhado umaexpressiva queda no crédito subsidiado.

Os anos de 1985-95 também viram um crescimento no uso de modernos insumosagrícolas. Em 1985, 31,6% dos estabelecimentos agrícolas usavam fertilizantes, passan-do para 38,2% em 1995-96. Em 1985 apenas 5,8% de estabelecimentos usavam calcárioe outros produtos para correção do solo; sua utilização passou para 12% em 1995-96.

Reformas nas políticas nofinal da década de 1980 e na de 199063

As reformas políticas mais importantes ocorreram no período de 1987-92 e podemser classificadas em três grupos:641) as reformas referentes à liberalização do comércio exterior de produtos agríco-

las: eliminação de restrições de importação e exportação e modernização de procedimentos alfandegários. As tarifas médias sobre importação de produtosagrícolas caiu de 32,2% em meados da década de 1980 para 14,2% na de 1990.Houve também uma significativa redução das tarifas de importação de fertili-zantes. As tarifas para maquinário agrícola, porém, continuaram altas a fim de proteger a indústria nacional;

2) as reformas voltadas para a estabilização dos preços domésticos: intervençõesdo Estado mais coerentes com as forças de mercado do que no passado -estabelecendo preços mínimos para vários produtos agrícolas, compatíveis comos preços praticados nos mercados internacionais. Na década de 1990, o gover-

no adotou uma política de preços mínimos que tinha por objetivo um sistemade incentivos compatível com projeções de demanda futura para vários produ-tos agrícolas. Além disso, o governo instituiu uma política de estoques regula-dores que complementou as políticas de preços;

3) mudanças institucionais que visavam à eliminação de monopólios agrícolasestatais, especialmente de açúcar, álcool, café e trigo.

Novo modelo na década de 1990

Com a diminuição da intervenção do governo e do crédito subsidiado, pareceusurgir um novo modelo no Brasil no qual o setor agrícola estava integrado a unrx

sistema de distribuição crescentemente influenciado pelas cadeias de supermercadose pela agroindústria. Essas instituições, que também incluíam comerciantes/ processadores de commodities e setores de insumos agrícolas, tornaram-se a principalfonte de financiamento, substituindo as fontes de crédito público que desapareciam.Dias e Amaral apresentaram a hipótese de que “... a queda nas transferências de rend^via crédito subsidiado estimulou os produtores agrícolas a reduzir os custos médios...O instrumento mais importante foi o rápido aumento de produtividade, com umamoderada queda nas áreas cultivadas e uma redução drástica no emprego de mão-de-

39^



Tabela 15.8

a) Brasil: índices de produ tividad e agrícola, 1987-98

Safras Gado Total

1 ^ 8 7 100,0 100,0 100,01^>88 96,1 101,9 98,01 ^ 8 9 100,5 103,8 101,61«5>90 94,9 105,8 98,51 ^ 9 1 97,1 107,9 100,71 ^ 9 2 103,6 110,0 105,71 ^ 9 3 110,8 112,1 111,31<^94 111,3 114,3 112,31«5>95 112,5 116,6 113,8L<5>96 114,2 118,9 115,8l <997 116,4 123,6 122,81 <998 122,4 123,6 122,8

Fonte: Dl/VS & AMARAL, 2000, p. 139 - baseados em dados do FIBGE.

b) Indices de produtividade das prin cipa is safras, 1986-98

Algodão Soja Café Cacau Milho Feijão

1986-SÉ 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,01987-89 106.3 100,0 75,0 104,7 99,7 113,7

1988-90 110,3 98,0 63,7 103,7 97,7 121,31989-9' 116,3 95,0 68,0 101,0 96,7 122,71990-92 121,3 96,0 68,7 91,7 100,3 131,01991-95 126,3 103,7 71,3 89,7 111,3 144,71992-94 127,3 115,0 74,7 89,3 120,3 154,31993-95 136,0 118,0 73,7 86,3 125,7 158,31994-93 139,7 119,0 78,3 82,7 123,7 152,71995-97 148,7 121,3 76,0 78,3 127,0 153,31996-98 152,2 124,3 87,0 77,0 130,7 158,3

Fonte: 1)1AS & AMARAL, 2000, p. 240, baseados em dados do FIBCiR

obra ’/ ’5 Eles criaram um índice de produtividade agrícola que está reproduzido na

Tabela 15.8. Pode-se notar que houve um crescimento estável na produtividade nos p e r ío d o de 1987 a 1998. Dias e Amaral destacam vários fatores que contribuíram parae s s e crescimento. Primeiro, a falta de investimentos na infra-estrutura de transportesna década de 1980 e início da de 1990 obrigaram a um aumento na concentração nummaior uso da terra. Segundo, houve um impacto provocado pela Embrapa (EmpresaBrasileira de Pesquisa Agropecuária), firma do governo especializada em pesquisaagrícola, cuja produção de uma nova variedade de sementes (muitas adaptadas ac o n dições do solo de outras regiões) e novas técnicas de produção foram rapidamentetransferidas aos fazendeiros do país. Terceiro, eles verificaram que a agricultura se bemfic iou da transferência de capital humano para regiões remotas, especialmente

T.ÍT IA



fazendeiros do Sul que migravam para as regiões Centro-Oeste e Norte do Brasil.Finalmente, verificaram que a liberalização do comércio resultou na disponibilidadede insumos agrícolas modernos a preços mais baixos, dessa maneira estimulando seumaior uso.

Vale notar que os maiores ganhos de produtividade foram conseguidos nos setoresagrícolas voltados para o mercado doméstico (ver Tabela 15.8 b), enquanto os que es ta -vam voltados para exportação (como café e cacau) realmente reduziram sua produtivida-de. Isso indica que as medidas já mencionadas adotadas para aumentar a produção agrí-cola na margem intensiva visavam principalmente à parte da agricultura que serve aomercado interno e à agricultura de exportação não-tradicional, como a soja.

O aumento de produtividade da agricultura brasileira nas décadas de 1980 e/ 1990 originou uma significativa queda no emprego e no número de estabelecimentos

I agrícolas. Entre 1985 e 1996, o emprego na agricultura caiu 23%, enquanto sua pro-dução total aumentou 30%. Para solucionar o aumento do desemprego agrícola, ogoverno acelerou seu programa de reforma agrária em meados da década de 1990 edistribuiu terras para mais de 200 mil famílias e criou um crédito especial para maisde 700 mil estabelecimentos agrícolas.66

1. Banco Mundial. Brazil: a review of agricultural policies. Washington, D. C., World Bank, 1982, p. 1.Para o leitor inter essa do em informações mais detalhadas sobre a agricultura brasileira além das apresenta das

neste capítulo, recomendamos as seguintes fontes de consulta: SCHUH, G. The agricultural development of Brazil ', Nova York, Praeger, 1970; Farm growth in Brazil , Columbus, Ohio State University, Department ofAgricultural Economics, jun./1975; CONTADOR, Cláudio Roberto (org.). TecnologiaeDesenvolvimento Agrico-

la, Série Monográfica na 17, Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1975.2. Banco Mundial, op. cit., p. 4.3. E óbvio que tal declaração ignora a existência de uma distinção en tre culturas alimentares d omé s-

ticas e produção para exportação. Notavelmente, a produção de feijão-preto caiu extraordinariamente em

meados da década dc 1960, enquanto a produção de soja aumentou expressivamente.4. Para discussões adicionais sobre a polêm ica que cerca o “modelo de articulação” e sua suficiênc ia em

explicar a relação entre os setores agrícola e industrial durante esse período, ver GOODMAN, D. E.; SORJ,

B. & WILKINSON, J. “Agroindústria, políticas públicas e estruturas sociais rurais: análises recentes sobre aagricultura brasileira”. In: Revista de Economia Política, out./dez./1985, p. 31-6. Ver também GOODMAN,David. “Economia e sociedades rurais a partir de 1945”. In: A transição incompleta: Brasil desde 1945, E. Bacha

e H. S. Klein (eds.). Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1986, p. 115-25.5. Banco Mundial, op. cit , p. 11., Tabela 4.6. LIMA, José Luiz & COSTA, Iraci del Nero da. Estatísticas básicas do setor agrícola, São Paulo, Institu-

to de Pesquisas Econômicas, Faculdade de Economia e Administração, Universidade de São Paulo, 1985,vol. 2, p. 74, Tabela 10.

7. Ver GOODMAN, op. cit. e/ou GOODMAN etal., op. cit.

s O emprego na agricultura

Notas

39 5



8. BLU MENSCHEIN, F ern and o Naves. “Uma aná lise da proteção efetiva na agricultu ra do Estado

de São Paulo”. In: Estudos Econômicos 14, nü2, 1984, p. 299.9. Banco Mundial, op. cit., p. 12.

10. Idem, ibid., p. 7, Tabela 2.

11. Idem, ibid.12. Ver GOODMAN, op. cit., p. 127.13. Ver GOODMAN etal.yop. cit, p. 33.14. Ver GOODMAN, op. cit., p. 127.

15. REZE ND E, Gervásio Ca stro de. “Retomada do crescim ento econômico e diretr izes de política agrí-cola”. In: Perspectivas de Longo Prazo da Economia Brasileira, um relatório especial realizado pelo Instituto dePlanejamento Econômico e Social, Rio de Janeiro, IPEA/INPES, jan./1985, p. 173.

16. MELO, Fernando Ho mem de. O problema alimentar no Brasil. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1983. Ver

especialmente o Capítulo 3 para uma discussão mais completa sobre a alocação desequilibrada de recursos para o desenvolvimento agrícola. Ver também BARROS, José Roberto & GRAHAM, Doug las II. “A agricul-

tura brasileira e o problema da produção de alimentos”. ítr. Pesquisa e Planejamento Econômico 8, ne 3, dez./

1978, p. 701.17. Para exemplos desse fenôme no, ver da SILVA, Gabrie l, L. S. P. “Contribuição da pesquisa e exten-

são rural para a produtividade agrícola: o caso de São Paulo”. In: Estudos Econômicos 14, 1984, p. 315-53.18. O crescimento relativo dessas áreas pode ser ilustrado com várias culturas. Em 1991:

Soja - Paraná, com 23% da produção total. São Paulo ocupou o sexto lugar, com cerca de 6%.

Milho - Paraná, com quase 20% do total produzido no país. São Paulo ocupou a segunda posição, com

mais de 16%. Arroz - Rio Grande do Sul, com 40% do total. São Paulo apresenta uma produção mínima de arroz. Algodão - Paraná, com cerca de 50% da produção total. São Paulo ficou na segu nda posição, com 22%

do total.Cana-de-açúcar - São Paulo, com aproximadamente 50% da produção total. Pernambuco ocupa o

segundo lugar com menos de 10%. Laranja - São Paulo, com quase 90% da produção total.Café - Minas Gerais, com um terço da produção total. São Paulo foi responsável por pouco mais dc

10% do total. Feijão - Bahia, com cerca de 14% da produção total. São Paulo ocupou o terceiro lugar com mais de

10% do total.Com respeito à produtividade, os estados cm primeiro lugar eram:Café-O Rio de Janeiro, um pequeno produtor, apresentou a maior safra de 1989. São Paulo ocupou

a oitava posição. Laranja - O primeiro lugar ficou com Santa Catarina (também um pequeno produtor); São Paulo

ficou em segundo. Algodão - A primeira posição foi ocupada por Goiás; São Paulo ficou em terceiro lugar. Arroz - O primeiro lugar ficou com o Rio Grande do Sul; São Paulo ocupou a nona posição.

Cana-de-açúcar - O Paraná apresentou a maior produção, seguido por São Paulo. Feijão - São Paulo foi o maior produtor.

Milho - Goiás teve a maior produção, com São Paulo em terceiro lugar.

Soja - São Paulo teve a maior safra, seguido de perto por Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paraná eGoiás.

Trigo - Goiás apresentou a maior safra (o estado tem uma pequena produção dc trigo, a maior parteirrigada). São Paulo ocupou a quinta posição.

19. BARROS & GRAHAM, op. cit., p. 695.

20. Ver MELO, Fernando Homem de, op. cit., p. 18.21. Ver BARROS & GRAHAM, op. cit., p. 704.

396



22. Banco Mu ndial, op. cit., p. 7.23. MELO, Fernando Ho me m de. Prioridades agrícolas: sucesso ou fracasso?. São Paulo, Pioneira, 1985, p. ix-x.

24. Deve ser lembrado, en tretanto, cjue o cres cim ent o apresentado repr ese nto u u ma recuperação e não

aumentos estáveis contínuos, e outro exame de todo o espaço de tempo contido na Tabela 13.1b mostra

claramente cjue a produção agrícola nunca voltou a atingir os níveis de 1977, apesar da intervenção do gover-

no a favor desse setor.25. Ver, ME LO, F ern an do Homem de. Prioridades agrícolas: sucesso ou fracasso?. São Paulo, Pioneira, 1985,

p. i., 1983 foi um péssim o ano para a agricultura de vid o às intensas secas no N or de st e e às enchen tes no Sul.

26. Calculado pela Fundação Getúlio Vargas. Ver MELO, Fernando Homem de, Prioridades agrícolas,

sucesso ou fracasso?. São Paulo, Pioneira, 1985. p. i.

27. Essa seção baseia -se nas pesquisas de GR AH AM , Douglas H.; G A UT HI ER , Howard & BARROS,

José Roberto Mendonça de. “Thirty years of agricultural growth in Brazil: crop performance, regional profile

and recent policy review”. Economic Development an d Cultural Change, out./1987, p. 1-34.

28. Idem , ibid., p. 14.29. MEYER, Richard. “Agricultural policies and growth, 1947-1974”. In: Farm Growth in Brazil ,

Columbus, Ohio State University, 1975, p. 3-9 e IBGE, Anuário Estatístico, 1986.

30. Calculado com b ase c m dados do IBGE , Anuário Estatístico, 1986.

31. MU ELL ER, C harle s C. “Agriculture, urban bias development and the enviro nmen t”. Brasília, U ni-

versidade de Brasilia, 1992, p. 8. Mimeografado.

32. Idem, ibid.33. MEYER, Richard, op. cit., p. 3-14; SCHU H, op. cit., cap. 5; PAIVA, Ruy Miller; SCHATTAN, Salomão

& FREITAS, Claus R. T. de. Seto r agricola do Brasil. São Paulo: Secretaria da Agricultura, 1973, cap. 4.

34. HOFF MA N, Ro dolf o & SILVA, José F. Gra zian o da. “A estrutura agrária brasileira”, hi: CO N TA -

DOR, op. cit., p. 248-51. Os coe fic ien tes foram 0,84 na Colom bia em 1960, 0 ,93 na Venezue la em 1961 e 0,95

no México em 1960.35. Numa base macrorreg ional, o maior co efic ien te Gini, de 0,87, foi en con trad o no Nordeste em 1970.

N o Centro-O este ele foi de 0,86 e, no Sul, 0,75. Em ter mos de estad os, o Mato Gro sso apresento u a maior

concentração (0,93) e o E sp írit o Santo a menor (0,61). Os resultados de alguns o utro s estados são: Ceará, 0,79;Pernambuco, 0,84; Bahia, 0,80; São Paulo, 0,78; Minas Gerais, 0,75; Paraná, 0,71; Rio Grande do Sul, 0,76;

HOF FMA N & SILVA, op. cit., p. 251.36. SCHUH, G. Edward. “A modernização da agricultura brasileira: uma interpretação”. In: C O N T A -

DOR, op. cit, p. 12.37. AL BU QUE RQU E, Roberto Cavalcanti de & V ILL ELA , Renato. “A situação social no Brasil: um balan -

ço de duas décadas”. In: A questão social no Brasil, ed. por J. P. dos Reis Velloso, São Paulo, Nobel, 1991, p. 91.

38. Idem, ibid., p. 97.39. PAIVA, Ruy Mi ller . “Os baixos níveis de r en da e de salários na ag ric ult ura brasileira” . In: C O N T A -

DOR, op. cit, p. 105-9.40. HOFFMAN, Helga. “Pobreza e propriedade no Brasil: o que está mudando?”. In: A transição i n-

completa: Brasil desde 1945, BACHA. Edmar L. & KLEIN, Herbert, (org.), Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1986,

P- 89; ALBUQUERQUE, Roberto Cavalcanti de & VILLELA, Renato, op. cit., p. 91-100.

41. PAIVA, op. cit., p. 201-2.

42. ALBUQUERQUE, Roberto Cavalcanti de, op. cit., p. 95.43. NICHOLS, William H. “The Brazilian agricultural economy: recent performance and policy”. In:

Brazi l in the sixties, Riordan Roett, (org.), Nashville, Vanderbilt University Press, 1972, p. 151.

44. Idem, ibid., p. 156.45. SYVRUD, Donald E. Foundation of Brazilian economicgrowth. Palo Alto, California, Hoover Institution

Press, 1974, p. 219.

46. Idem, ibid., p. 231 .

47. GRAHAM et al., op. cit., p. 21.

397



48. Ibid; SYVRUD, op. cit., p. 231-35; M EY ER, op. cit., p. 10/5-10/1 1.

49. GRAHAM et al., op. cit., p. 24. Os au tore s tam bém acrescen tam (p. 24):

A elevada incidência de concentração de empréstimos salienta o fato de que a distribuição de crédito

entr c-portfolio é, para começar, tão desigual e concentrada quanto a oportu nida de de acesso aos em préstim os

formais. O censo agrícola de 1970 revelou que somente 11% de todos os produtores agrícolas tiveram acesso

a empréstimos formais e institucionais. Se, generosam ente, pressupu sermo s que, no final da década de 1970,

seguindo-se a uma década de rápida expansão do crédito formal para a agricultura, ele possa ter atingido 20%

de todos os prod utor es e que... 50%-60% d esse crédito tenha sido alocado para somente 15%-20% daque les

prod utores qu e a ele tivera m acesso, en tã o a maioria do crédito formal conce did o à agri cultura foi para as

mãos de não mais de 3%-4% dos produtores no setor.

50. MEYER, op. cit., p. 10/38-10/40. Pa ulo Ra bel lo de Cast ro co ns ta to u qu e em 1970 som en te 20% dos

estabelecimentos rurais receberam crédito para operações correntes, somente 10% receberam crédito para

investimentos e apenas 6% receberam crédito para comercialização, sendo que a maioria foi destinada agrandes fazendeiros. Ver CASTRO, Paulo Rabello de. “O impasse da política agrícola”. In: Rumos do Desen-volvimento, set./out./1978, p. 4-8; GRAHAM etal., op. cit., p. 25.

51. SYVRUD, op. cit., p. 236.

52. HO FF M AN , Rodolfo & SILVA, José f. Graziano da. “A es tru tu ra agrária brasileira”. Iti: CO N TA -

DOR, op. cit., p. 248.

53. PA ST OR E, José & ALVES, Eliseu R. A. “A reforma do sistema br asileiro de pesquisa agríco la” . In: CONTADOR, op. cit., p. 111-29; GRAHAM etal., op. cit., p. 6.

54. GRAHAM et al., op. cit., p. 6.

55. Idem, ibid., p. 19.

56. Idem, ibid., p. 20.

57. MUELLER, Charles C. “Agriculture, urban bias development and the environment: the case of

Brazil”. Universidade de Brasilia, 1992, p. 6. Mimeografado.

58. Idem, ibid.59. Idem, ibid.60. Idem, ibid., p. 6-7.

61. Idem , ibid., p. 7; ver tam bém M U E L L E R , Charles C. “ D in âm ic a, condicionantes e im pa ctos

socioambientais da evolução da fronteira agrícola no Brasil”. Revista de Administração Publica, jul./sct./l 992, p. 70-3.

62. F^ssa seção baseou-se extremamente no relatório não-publicado de Charles Mueller, sobre o setor

agrícola brasileiro na década dc 1990.

63. Para uma excelente avaliação das políticas agrícolas anteriores à década de 1990 e o impacto das

reformas dos anos 1990 na agricultura, ver DIAS & AMARAL, 2000.

64. Ver artigo de DIAS & AMARAL, 2000, p. 229-35.

65. DIAS & AMARAL, 2000, p. 238-9.

66. Idem, ibid., p. 242-3.

398



16

Aspectos ambientais dodesenvolvimento do Brasil

(em co-autoria com Charles C. Mueller*)

A t é o FINAI. DA DÉCADA de 1970, o impacto ambiental do de-senvolvimento econômico brasileiro foi negligenciado tanto pelos formuladores da

po lít ica econômica qua nto pelos acadêmicos. De fato, ouviu-se o ministro doPlanejamento do Brasil no período de 1969-74, J. P. dos Reis Velloso, comentar poracaso os possíveis efeitos ambientais negativos dos planos de investimentos japone-ses: “E por que não? Ainda nos resta muito a ser poluído, a eles não”.2 Essa atitudemudou consideravelmente desde o início da década de 1980 como resultado, em

parte, do crescimento dos movimentos de proteção ao meio am bien te em naçõesdesenvolvidas, que não apenas tiveram impacto sobre as políticas de seus países,mas também estimularam a criação de movimentos semelhantes em outras partes domundo e influenciaram as políticas de organizações internacionais, como o Banco Mun-dial, cujos empréstimos são cada vez mais condicionados ao impacto ambiental dos

projetos que financia. Tam bém surgiram e se espalharam rap idam ente grupos de proteção ao meio ambiente no Brasil, cujos passos nos últimos anos para controlaralguns dos excessos poluidores da industrialização e os realizados no desenvolvi-

mento de territórios virgens refletem a crescente consciência ecológica nacional emundial, que culminou com a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambi-ente, em 1992, realizada no Rio de Janeiro.

O objetivo deste capítulo é, essencialmente, rever os múltiplos impactos ambientaiscausados pelo desenvolvimento econômico, começando com um resumo histórico emque se enfatiza a prática de exploração inconseqüente dos recursos naturais, já noinício do período colonial. Em seguida, discutimos a industrialização que se seguiuà Segunda Guerra Mundial, enfatizando não só a poluição urbana industrial e conven-

399



cional, mas também a deterioração ambiental proveniente da pobreza urbana. Anali-samos também as conseqüências ambientais do desenvolvimento agrícola brasileiro,realçando os efeitos da expansão de fronteiras (desenvolvimento horizontal) e damodernização agrícola. O desmatamento da Amazônia é freqüentemente tratado comoum aspecto da expansão horizontal da agricultura; entretanto, devido às suas pecu-liaridades, consideramos mais adequado examinar a estratégia adotada na Amazôniae suas conseqüências ambientais separadamente. O capítulo termina com uma análiseda evolução e dos principais problemas da política de meio ambiente no Brasil.

A expansão econômica e o meio ambiente

sob uma perspectiva histórica No Brasil colonial, tão im enso e pouco habitado, todos os esforços concentraram-

se em explorar seus recursos, sem considerar os custos ambientais dessa exploração.O primeiro produto importante de exportação colonial, o pau-brasil, teve um impactoreduzido sobre o meio ambiente, pois era muito limitado em relação às grandes áreascobertas por florestas. O hábito, contudo, de sistematicamente derrubar as árvores aolongo da costa iria desnudar gradualmente amplas regiões cobertas por matas. A pro-dução durante o ciclo de exportação de cana-de-açúcar durante os séculos XVI e XVIIlocalizava-se na costa do Nordeste brasileiro, transformando aquela região numa áreade monocultura de exportação. As técnicas de produção permaneceram primitivas eraramente se utilizava qualquer fertilizante. Tanto na área açucarejja como no interior

do Nordeste, que fornecia alimento para os estados açucareiros, empregavam-se aderrubada e a queimada. Um dos motivos do declínio das exportações de cana-de-açúcar no século XVII foi a utilização de métodos de produção primitivos e a declinantefertilidade do solo.

O ciclo de exportação de ouro, que mudou o centro das atividades econômicas parao Brasil central (especialmente onde hoje se encontra o estado de Minas Gerais),também causou efeitos negativos sobre o meio ambiente. As florestas dessa regiãoforam derrubadas, já que eram a única fonte de energia, e a agricultura de derrubadase queimadas avançou pelas regiões vizinhas que eram fontes de alimento para asminas de ouro. O historiador Roy Nash, ao escrever sobre a corrida do ouro, comentouque “... os mineiros da corrida do ouro do século XVIII rapidamente transformavamem carvão os grandes troncos de madeira que originalmente cresciam [na região]”.Isso foi causado pelo desmatamento da terra para cultivar alimentos para a populaçãomineira e para fornecer-lhes combustível. A devastação era tão completa que “... já em1735... Gomes Freyre de Andrada, um grande governador, divisou a ameaça ao futurodas minas e fez o melhor que pôde para interrompê-la, porém seus esforços foraminúteis”.3

O início do ciclo de exportação de café estabeleceu-se no Vale do Paraíba, parteno estado do Rio de Janeiro, e parte no de São Paulo, e também em algumas áreasa um raio de 160 quilômetros do Rio e, mais uma vez, conduziu ao rápido desmatamentoda zona rural à medida que a região se dedicava exclusivamente à monocultura deexportação, causando o acelerado declínio da fertilidade do solo. Esse fato foi expres-

400



sivamente ilustrado no estudo clássico de Stanley Stein sobre Vassouras, uma área decultivo de café naquela região. O declínio do café na década de 1870 foi resultadodireto do emprego de práticas agrícolas muito rudimentares. Durante as duas geraçõesem que subsistiu a prosperidade de Vassouras, os plantadores de café continuarama mandar os escravos derrubar e queimar as matas virgens, plantar descuidadamentemudas novas de café ou sementes inadequadamente escolhidas e depois capinar ecolher ano após ano como se sempre fossem ter à disposição um ‘solo virgem que

produziria colheitas abundantes de qualquer coisa plantada em qualquer ponto e,logo, sem precisar de fertilizantes’. Contudo, depois de alguns anos, a produção decafé começou a declinar e o solo esgotado teve de ser trocado por zonas férteis maisdistante s” .4 Como herança, foram deixadas a erosão e as mudanças climáticas. Cadavez mais ocorriam irregularidades no clima, contrastando com um regime de chuvasregulares e periódicas que predominavam anteriormente. Embora a precipitação

pluviométrica durante o ano não mudasse, ela se concentrava numa quantidade me-nor de dias, o que representava chuvas torrenciais em certos períodos, aumentandoa erosão, e temporadas mais longas de secas com efeitos adversos sobre a produçãode café.5 A fronteira do café, então, estendeu-se a té São Paulo e avançou em direçãoao oeste do Estado durante a segunda metade do século XIX e início do século XX.Durante esse processo, foram destruídas grandes áreas de florestas tropicais.

Ao escrever sobre o assunto na década de 1920, Roy Nash observou que,

além da devastação da agricu ltura que agride perm an ent em en te a fertilidade do solo, a principalforma de devastação vegetal no Brasil é a destruição das florestas pelo fogo. Três décimos dasflorestas existentes em 1500 desapareceram... as do Rio Grande do Sul foram reduzidas à metadee está confirmado o fato de que metade das matas primitivas de São Paulo já não existe. Issosignifica um ganho social, na medida em que significa uma conversão para a agricultura e pasta-gens; as grandes áreas que hoje estão cobertas por uma segunda vegetação sem valor represen-tam uma perda total. A floresta litorânea que antes marginava o mar desde o Cabo São Roque atéo São Francisco não existe mais. Foram-se os verdes mantos dos topos das montanhas do Ceará edo seco Nordeste; 58% da área do Brasil era coberta por florestas em 1500; em 1910, eram so-m en te 40%. Não utilizadas, m as queimadas! Pois a madeira usada no Brasil não é a milésima

p art e da qu e foi d es tr u íd a p e lo fogo...O modo de vida dos nô m ade s das florestas brasileiras é “plantar pelo fogo - mudando a

lavoura”... Nesse país, as pessoas sempre consideraram as florestas como uma possessão coletivaque tinham liberdade de cortar, queimar e abandonar à vontade.6

Dessa forma, o Brasil herdou um padrão de comportamento na agricultura e umaexploração de recursos naturais de seu passado colonial e do século XIX que descon-siderou totalmente o meio ambiente. É fato conhecido que até a década de 1960 a

produção agrícola aum entou na margem extensiva, isto é, foram usados poucos insumos para elevar a produtividade do solo, e as técnica s de derrubada-e-queimada foramempregadas em todo o país. As grandes quantidades de terra estimularam tal compor-tamento e foram uma das principais razões para a insensibilidade do país para com as

preocupações ecológicas.

40 1



A industrialização, o crescimento urbano e o meio ambiente

A industrialização com o objetivo de substituir as importações (ISI), que começouna década de 1930 e se acelerou na de 1950, não foi seletiva, estimulando a criaçãoindiscriminada de indústrias e, no início, muitas das fábricas recém-instaladas opera-vam com equipamentos de segunda mão, importados por empresas multinacionais. Osetor industrial se concentrava no Centro-Sul do país, especialmente nas áreas daGrande São Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Em 1949, o Sudeste do Brasil eraresponsável por 75,4% da receita gerada pela indústria, taxa que aumentou para 79,1%em 1970, caiu ligeiramente para 65,7% em 1985 (ver Tabela 16.1). Nesse ano, entre-

tanto, o Sudeste abrigava somente 43% do total da população brasileira.A concentração industrial regional foi o resultado de economias internas e externas.

Gomo na época de industrialização acelerada a região com a maior renda per capita erao Sudeste, era óbvio que as empresas nacionais e estrangeiras quisessem ali realizarseus investimentos, próximo dos mercados mais importantes. Além disso, visto queessa desenvolvida região possuía mais trabalhadores e profissionais especializados etinha a melhor infra-estrutura do país, herdada da prosperidade do ciclo do café, a

percepção de custos menores das economias externas também convenceu a maioriadas empresas a se instalar nessa área.

Mesmo na região Sudeste, as indústrias concentraram-se em algumas poucas loca-lidades (Grande São Paulo, Baixada Santista, Campinas, Rio de Janeiro e Belo Hori-zonte). A Tabela 16.1 oferece algumas medidas da concentração espacial das indús-

trias brasileiras. Essa concentração ocasionou tremendas pressões sobre o governo afim de proporcionar uma infra-estrutura adequada para o crescente número de indús-trias, ou seja, transporte adequado, fornecimento de energia, etc. Cada setor, en-tretanto, era responsável pela emissão de efluentes no solo, na água e no ar - indús-trias automobilísticas, têxteis, químicas, etc. e a proximidade entre elas resultounuma poluição que se alastrou rapidamente, além da contribuição da crescente de-

pendência das pessoas e bens em relação ao transporte rodoviário para o aumento da poluição do ar.

Até recentemente, a poluição resultante da concentração industrial regional não foicombatida pelo governo. O motivo principal para isso foi que antes da década de 1980havia pouca consciência da degradação ambiental como uma questão política im-

portante. Além disso, o governo estava tão interessado no estímulo aos novos inves-timentos industriais que qualquer preocupação específica com o tema teria parecido prejudicial a tais esforços.

A ISI provocou uma rápida urbanização. Enquanto em 1940 a população urbanaera de 31%, em 1950 essa taxa havia crescido para 36%, em 1965 para 50% e, em 1989, para 74%. Em 1990, a população que vivia em cidades de 1 milhão de habitan tes oumais representava cerca de 48% da população urbana total. Essa mudança deveu-seà rápida migração da zona rural para a urbana. O aumento extremamente acelerado de

pessoas que passaram a morar nas cidades não foi acompanhado da ampliação adequa-da na infra-estrutura social urbana e explica o rápido crescimento das favelas em queas pessoas viviam sem um sistema de fornecimento de água, uma rede de esgotos ouserviços de saúde e de educação apropriados, etc.7



Tabela 16.1Concentração espacial da indústria brasileira, 1980

„ % do valor agregado no setor Grau de conc entraç ão Industria _______________ _______ _ ____

/ centro 3 centros 4 centros

Muito altamente concentrado Farmacêutica 50 84 89

Perfumes, fumo e velas 52 80 87

Impressão e material gráfico 46 80 85

Altamente concentrado Maquinário elétrico 50 70 80

Produtos plásticos 50 70 77

Produtos de borracha 56 66 75

Relativamente concentrado Maquinário 44 58 66Fumo 22 58 72

Concentrado Vestuário e calçados 28 50 60

Produtos químicos 21 44 60

Produtos de papel 32 43 52

Têxtil 32 42 48

Móveis 28 40 50

Espalhado Minerais não-metálicos 20 34 41

Produtos de couro 17 37 43

Produtos alimentícios 15 23 27

Bebidas 13 27 35

Amplam ente espalhado Extração mineral 8 21 30Madeireira 8 27 22

Total 33 45 51

Fonte: IBGE. fírasil: uma visão nos anos 80.

Estudos recentes8mostram evidências de alguma queda na polarização urbano-in-dustrial. O recente desenvolvimento mais voltado para fora, o congestionamento naregião da Grande São Paulo, as mudanças técnicas e organizacionais, as políticas esta-duais que oferecem incentivos especiais e subsídios para atrair indústrias e a influênciado Mercosul, entre outros fatores, ocasionaram a redução da concentração industrial.Entretanto, as mudanças não foram realmente expressivas. De fato, o que observamos

é uma expansão industrial junto de uns poucos eixos industriais emanando de umnúcleo que claramente é São Paulo. Elas incluem alguns eixos de desenvolvimentoindustrial que levam ao interior do Estado; um eixo de São Paulo a Belo Horizonte;outro de São Paulo a Porto Alegre, passando por Curitiba e pelas cidades industriais deSanta Catarina. Todos esses eixos originam-se na metrópole industrial de São Paulo;além disso, a queda na concentração industrial física está longe de reduzir o controleexercido pelo núcleo central do sistema.

403



Tabela 16.2M uda nça s na estrutura ind ustrial brasileira:

distribuição percentual do valor agregado bruto

1949 1963 1975 1980 1985

Minerais não-metálicos 7,4 5,2 6,2 5,8 4,30

Produtos de metal 9,4 12,0 12,6 11,5 12,21

Maquinário 2,2 3,2 10,3 10,1 9,20

Equipamento elétrico 1,7 6,1 5,8 6,3 7,56

Equip amento de transporte 2,3 10,5 6,3 7,6 6,43

Produtos de madeira 6,1 4,0 2,9 2,7 1,58

Móveis - - 2,0 1,8 1,45

Produtos de papel 2,1 2,9 2,5 3,0 2,94

Produtos de borracha 2,0 1,9 1,7 1,3 1,84

Produtos de couro 1,3 0,7 0,5 0,6 0,60

Produtos químicos - - 12,0 14,7 17,33

Farmacêuticos 9,4 15,5 2,5 1,6 1,69

Perfum es, sabonetes e velas - - 1,2 0,9 0,89

Produtos plásticos - - 2,2 2,4 2,24

Têxteis 20,1 11,6 6,1 6,4 5,95

Vestuário e calçados 4,3 3,6 3,8 4,8 5,17

Produtos alimentícios 19,7 14,1 11,3 10,0 12,01

Bebidas 4,3 3,2 1,8 1,2 1,24

Fumo 1,6 1,6 1,0 0,7 0,76

Impressão e publicação gráfica 4,2 2,5 3,6 2,6 1,94

Diversos 1,9 1,4 3,7 4,0 2,67

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: IBGE, Censos Industriais e Anu ári o Estatístico, vários anos.

Poluição industrial

Em quatro décadas de desenvolvimento industrial, a estrutura do setor no Brasil passou por mudanças consideráveis (ver Tab ela 16.2). Houve um notável declínio

relativo das indústrias têxteis (de 20,1% em 1949 para 5,25% em 1990), produtosalimentícios (de 19,7% para 11,85%) e uma rápida expansão das indústrias de equipamentos de transporte (de 2,3% para 7,7%), equipamento elé trico (de 1,7% para8,64%) e do grupo de produtos químicos, farmacêuticos, perfumes, plásticos (9,4% para 19,89%).

Os setores que apresentaram o crescimento mais rápido também foram aquelescom maior potencial poluidor, principalmente as empresas do ramo químico-petro-químico, produtos de metal e transporte de materiais (ver Tabela 16.3). Também valea pena observar que, como até a década de 1980 o crescimento das indústrias ocorreusob barreiras altamente protetoras e a principal preocupação de vários governos foi a



Tabela 16.3Capacidade poluidora potencial das indústrias brasileiras, 1980{Rankings dos menos poluidores = 0 para os mais poluidores = 3,

para cada m edid a de poluição )

Poluição do ar Poluição da água Total

Minerais não-metálico s 3 3 6

Produtos de metal 3 3 6

Produtos químicos 3 3 6

Equipamento de transporte 2 3 5Bebidas 2 3 5Têxteis 2 2 4

Produtos de papel 1 3 4Maquinário elétrico

Perfumes, sabonetes, etc.1 2

3

3

3

Produtos de couro 1 2 3

Produtos alimentício s

Produtos de madeiraI 2

1

3

3

Produtos plásticos 1 1 2

Impressão e publ icação 1 1 2

Produtos de borrach a 1 1 2

Farmacêuticos 1 1 2

Vestuário e calçados 0 1 1Fumo 1 0 1Móveis 0 0 0

Maquinário 0 0 0

Fonte: Adaptado de TO R R E S, Haroldo & MA RT INE , George. “Amazonia extrat ivism: problems and pitfal ls”. In: Do cumento de Trabalho n° 5, Ins t i tuto para Estudo da S ocieda de, População e Natureza, Brasí l ia, 1991, p. 3.

de atrair tantas indústrias quantas fosse possível por intermédio da redução de regu-lamentos que poderiam ser percebidos como prejudiciais aos lucros dessas indústrias,as normas relativas ao meio ambiente não eram muito rígidas. Tal situação resultouna incorporação de tecnologias que não eram as mais avançadas e não levavam o meioambiente em consideração. Ao ser combinada com a extrema concentração espacial defábricas, a estrutura industrial emergente era extremamente favorável ao aumento da

poluição.Como até recentemente não havia uma coleta de dados sistemática sobre poluição,

devemos contar somente com alguns estudos de casos a fim de ilustrar o impactoambiental da industrialização. Vamos considerar alguns exemplos:

1. A poluição da água no Rio de Janeiro. A Baía da Guanabara, em torno da qual estáconcentrada a maior parte da população, tem experimentado uma degradação ambientalindiscriminada. Roger W. Findley, em sua pesquisa sobre poluição no Brasil, comen-tou que somente as grandes dimensões da baía e o efeito de limpeza da ação dasmarés a salvou da morte biológica resultante da entrada de resíduos industriais e meio

405



milhão de toneladas de detritos orgânicos dos esgotos sanitários por dia. Ao longo dorio Paraíba do Sul, que corre para a baía, há mais de 500 fábricas, constituindo-se umadas maiores concentrações de grandes instalações industriais do país.9

2. A poluição do ar em São Paulo. Há muito tempo a densa concentração industrialna região metropolitana de São Paulo tem sido a principal causa de problemasambientais. A cidade está localizada a mais de 100 quilômetros do litoral, a cerca de900 metros de altitude, e no inverno sofre freqüentes inversões atmosféricas. De 1976a 1982, segundo Findley, “... concentrações de partículas suspensas no ambiente pro-duziram 291 estados de alerta de poluição do ar em São Paulo; esses alertas são comu-

nicados quando a concentração média num período de 24 horas atinge 375 microgramas por metro cúbico, mais de 50% acima da méd ia admissível de 240. Além disso, osníveis de enxofre ocasionaram 363 alertas, que são anunciados a um nível de 800microgramas por metro cúbico, mais que o dobro da média tolerável de 365, num pe-ríodo de 24 horas. Durante tais períodos, as operações industriais precisam ser limita-das”. A Cetesb, um órgão do estado de São Paulo, calculou que 90% das partículas seoriginam de 300 entre as 70 mil indústrias da Grande São Paulo. O dióxido de enxofreorigina-se principalmente da queima de óleo combustível com alto teor de enxofre.10

A poluição da água também representa um problema importante na região metropolitana de São Paulo. Até recentemente, muitas de suas áreas não possuíam estações pública s de tratamento e a maioria das indústrias não tratava seus próprios detritos. Orio Tietê, que atravessa a cidade, é o principal coletor de detritos industriais e domés-ticos de 37 municípios e de mais de 10 milhões de habitantes. Findley chama o rio

"... assim como os seus afluentes, de um enorme esgoto a céu aberto”.11Ao longo de seus 90 quilômetros na região da Grande São Paulo, o rio Tietê recebe

uma grande quantidade de dejetos industriais e humanos (estes últimos coletados porsistemas de esgoto e lançados ao rio sem tratamento ou com tratamento inadequado).

No início da década de 1990, uma grande quantid ade de dejetos de ambos os tiposlançados no rio transformaram o Tie tê nu m canal de esgotos. Desde então, foiimplementado um extenso programa que visa à sua recuperação; quase uma décadadepois, os resultados são parciais. As emanações industriais foram controladas; com umsistema de pesadas multas, denúncias do público sobre empresas poluidoras e um in-tenso monitoramento da Cetesb, o lançamento de detritos industriais no rio foi prati-camente eliminado. Segundo um levantamento realizado pela Cetesb, recentementedivulgado (O Estado de S. Paulo, l/out./1999, p. A3), em 1991, de 1.056 indústrias que

lançavam detritos no rio Tietê, apenas 79 os tratava adequadamente. Em 1999, das1.250 indústrias que lançavam seus resíduos líquidos no rio, 1.239 os tratavam adequa-damente. Além disso, das onze restantes, sete estavam a ponto de completar suas ins-talações de tratamento.

O tratamento do esgoto ainda é um problema sem solução. A região metropolitanade São Paulo apresenta um registro relativamente satisfatório quanto à coleta deesgotos domésticos, mas quase todos são lançados com tratamento inadequado nosrios, a maioria dos quais deságuam no Tietê. Gomo a Cetesb não tem poderes paraimpor multas aos governos municipais, tem havido pouco progresso no que se refereaos dejetos humanos. Entretanto, essa situação está começando a mudar; o governo do

A f₩á.



estado está negociando um empréstimo de US$ 200 milhões com o Banco de Desen-volvimento Interamericano para ser investido na melhoria do sistema de coleta etratamento dos esgotos na Grande São Paulo, o que faz parte do Programa VamosLimpar o Tietê, agora visando principalmente solucionar os problemas do tratamentode dejetos humanos. (O Estado de S. Paulo, 20/out./1999, p. C4.)

3. A tragédia de Cubatão. O pior exemplo de destruição ecológica atribuível àindústria ocorreu na cidade de Cubatão —uma cidade industrial de 100 mil habitantesem São Paulo, a 20 quilômetros do porto de Santos e a 60 quilômetros a leste dacidade de São Paulo. Ali se encontram o maior e mais antigo pólo petroquímico,usinas siderúrgicas e outras indústrias. Em 1983, Cubatão produziu grande parte doaço, do nitrogênio, dos fertilizantes, do ácido fosfórico, do polietileno, do gás engar-rafado, da clorosoda e da gasolina do país. Alguns se referiam à cidade como o “Vale

da morte” e “o lugar mais poluído sobre a face da terra”. Segundo Findley, a cidade

... não tinha pássaros nem insetos e as árvores pareciam esqueletos negros. Em 1981, um membroda câmara dos vereadores afirmou que, devido à poluição, há vinte anos não via uma estrela. Na que la épo ca, a re de de esgotos da cida de atingia um qu ilô met ro e não havia coleta de lixo. Aincidência de doenças respiratórias era quatro vezes maior do que em cidades vizinhas e a morta-lidade infantil era dc 35% durante o primeiro ano de vida, dez vezes maior que a média de todo oEstado. Os bairros residenciais em que viviam milhares de pessoas localizavam-se imediatamen-te ao lado de m uita s indústrias.12

Em 1980, o monitoramento da poluição atmosférica pela Cetesb revelou que aconcentração média de partículas em Cubatão era de 1.200 microgramas por metrocúbico e que as emissões diárias provenientes das fábricas incluíam 148 toneladas de

partículas, 473 toneladas de monóxido de carbono, 182 toneladas de dióxido de en-xofre, 41 toneladas de oxido de nitrogênio e 31 toneladas de hidrocarboneto. Houve40 mil emergências médicas, das quais 10 mil eram de tuberculose, pneumonia, bron-quite, enfisema, asma e vários tipos de doenças do nariz e da garganta. Quarenta emmil bebês eram natimortos e outros quarenta morriam na primeira semana de v ida.13Em março de 1992, um dos principais jornais de São Paulo teve acesso a um docu-mento confidencia l da Cetesb - e publicou - o que revelava que as indústr ias

petroquímicas de Cubatão lançavam no ar, na água e no solo um milhão de quilogra-mas de poluentes por dia, numa área em que havia 2 quilômetros de residências.

Roberto P. Guimarães é de opinião que o caso de Cubatão exemplifica a situação predominante em muitos lugares do Brasil: a total ausência de planejamento do usodo solo, associada à extrema concentração de indústrias altamente poluidoras, resul-

tando num rápido processo de destru ição ambiental.14Mais recentemente, as condições melhoraram significativamente em Cubatão, graçasa uma ação decisiva do governo do Estado. As indústrias que operavam na área foramobrigadas a instalar equipamentos de controle de poluição e foi implementado umamplo programa que visava à redução da degradação local. Essas medidas, entretanto,foram criadas somente em 1984, depois da explosão, seguida da queima de 7 mil litrosde gasolina que m atou mais de 100 pessoas.15Foi o protesto gerado por esse incid en teque finalmente impeliu as autoridades a agir.

407



A situação ambiental na região de Cubatão continua a melhorar. Os rios da áreaestão vivos outra vez, os mangues da Baixada Santista estão novamente cheios de vidae a vegetação da Serra do Mar está quase recuperada. Além disso, as condiçõesambientais na cidade de Cubatão estão bastante adequadas. Segundo a Cetesb, apósmuitos anos de trabalho árduo e gastos em torno de US$ 525 milhões, cerca de 93%das fontes poluidoras da região de Cubatão foram controladas. Um dos casos maisnotáveis foi o da Companhia Siderúrgica Nacional (Cosipa), que há 15 anos era umadas empresas que mais poluíam a região. Recentemente, a Cosipa conquistou o cer-tificado ISO 14001. (José Rodrigues, “Guará vira símbolo de recuperação de Cubatão,O Estado de S. Paulo, 13/out./1999, p. C8.) Deve-se dizer, contudo, que esse resultado

não foi conseguido apenas por meio de ameaças e multas, ou pela preocupação como meio ambiente por parte dos executivos da empresa. O principal fator foi, semdúvida, o desejo da Cosipa de expandir suas exportações.

4. O caso da celulose e do papel. Até recentemente, esse segmento da indústria tinha péssimos antecedentes no Brasil. O pior caso foi o da Riocell, uma subsidiária daempresa norueguesa Borregaard Aktieselskapet, que envolveu a construção e opera-ção de uma fábrica com capacidade de produção de 190 mil toneladas de celulose porano próxima à cidade de Porto Alegre, no sul do país, empregando 2.500 funcionários.Ela foi construída sem nenhuma preocupação com as conseqüências ambientais desuas operações. A poluição que causou logo provocou oposição em Porto Alegre, e a

pressão da opinião pública foi tão intensa que, em 1973, o governo do Estado ordenouseu fechamento. Mais tarde, ela foi reformada e reaberta, mas somente após uma

campanha difícil e cara a fim de persuadir a opinião pública de que os problemas de poluição haviam sido efetivamente resolvidos. Houve incidentes semelhantes em outraslocalidades, mas, desde meados da década de 1980, a maioria das grandes empresasdesse setor industrial tem investido nas mais modernas técnicas de proteção ambiental.Em 1990, o setor consistia em 191 empresas com 236 unidades de produção emdezessete estados brasileiros e tinha cerca de 1,4 milhão de hectares de florestas plantadas para uso próprio. Os principais danos ambientais eram: emissões de enxofrena atmosfera, resíduos líquidos despejados nos rios, grande necessidade de árvores

para a produção da celulose .15Em 1993, a balança comercial (exportações menos importações) em celulose foi de

US$ 653,4 milhões e, em papel, de US$ 520,9 milhões. (Bacha, 1996, p. 96.) Nadécada de 1990, quase toda a madeira usada pela indústria de papel e celulose veio

de florestas cultivadas. Em 1993, as empresas do setor no Brasil possuíam quase 1,5milhão de hectares de florestas cultivadas. (Bacha, 1996, p. 98 .)17Embora tenha havido melhorias consideráveis na produção sob condições

ambientalmente adequadas por parte de indústria de papel e celulose, o desempenhonesse aspecto varia de acordo com as empresas, e mesmo entre subsidiárias da mesmaempresa. Como regra, as companhias (ou subsidiárias) envolvidas no comércio deexportação tendem a adotar as mais modernas tecnologias no que se refere à proteçãoambiental e às práticas de administração florestal avançadas. Mas as que produzem

principalmente para o mercado interno costumam adotar tecnologias e práticas deadministração não tão avançadas.

A í \ 0



5. Camaçari e Carajás. Outro exemplo de crescimento industrial altamente concen-trado é o do pólo petroquímico de Camaçari no estado da Bahia, instalado próximo àcidade de Salvador no final da década de 1970 e que provocou maiores preocupaçõesquanto ao impacto ambiental do que ocorreu em Cubatão. Apesar disso, houve vários

problemas devido à contaminação da água e deterioração do solo.

No início da década de 1980, foi construído um pólo minério-metalúrgico emCarajás, ao leste da Região Amazônica que tinha como principais características aexploração de minério de ferro para exportação e produção de ferro-gusa, a extraçãode bauxita e a produção de alumínio para os mercados interno e externo. Embora esse

pólo tenha sido desenvolvido cercado de consideráveis preocupações ambientais, houvecuidados quanto ao impacto ambiental, direto e indireto, decorrente do desmatamento,

e quanto à poluição provocada pelas operações com alumínio. Houve também um projeto polêmico para induzir a produção de ferro-gusa com a utilização de carvão, oque poderia, segundo temiam alguns, acelerar a destruição da floresta tropical.18

Poluição urbana

O explosivo crescimento da população urbana brasileira associado à falta de infra-estrutura também tem colaborado de modo expressivo à poluição. O transporte urba-no é um exemplo. Até a década de 1990, cerca de 90% da poluição atmosférica de SãoPaulo era causada por veículos motorizados. A situação torna-se pior nos meses deinverno quando a inversão térmica interrompe a dispersão atmosférica dos poluentes.

Considerando-se a tecnologia defasada da indústria de automotores no Brasil, especial-mente no que se refere a equipamentos redutores de poluição, a poluição provocada pelos veículos em grandes centros urbanos não deve representar uma surpresa.

Os veículos movidos a combustíveis fósseis são as principais fontes de poluição emSão Paulo, onde problemas dessa natureza são mais intensos. Veículos de combustãointerna emitem matéria em forma de pequenas partículas líquidas ou sólidas, monóxidode carbono e nitrogênio, hidrocarbonetos, aldeídos e ácidos orgânicos. Em 1994 exis-tiam cerca de 4,5 milhões de veículos na região metropolitana de São Paulo queespalham 3,8 toneladas de monóxido de carbono na atmosfera por dia, além demonóxido de nitrogênio, partículas poluidoras e outros resíduos prejudiciais.19 Noinverno de 1974, a concentração de poluentes no ar tornou-se tão elevada que pela

primeira vez foi declarado o estado de emergência. Situações sem elhantes ocorreramaté meados da década de 1980, quando a adição de 25% de etanol na gasolina e a

proibição da utilização de chumbo, tam bém na gasolina e aditivos semelhantes, me-lhoraram a qualidade do ar.20

Como os veículos motorizados são a principal fonte de poluição atmosférica nacidade de São Paulo, as autoridades do Estado instituíram o sistema de rodízio paraveículos particulares. Carros com placas de determinado final são impedidos de circu-lar em certos dias da semana. Quando a política foi introduzida, os paulistanos sequeixaram amargamente, mas com o tempo a medida conquistou amplo apoio, nãotanto por seus efeitos sobre a poluição, mas devido à diminuição dos congestionamen-

409



tos que provocou. Na verdade, o congestionamento urbano é um dos principais efei-tos ambientais da urbanização descontrolada no Brasil.

A pobreza urbana e o meio ambiente

Do ponto de vista dos “consumidores”, em comparação ao dos produtores, a con-centração da poluição nas grandes áreas urbanas do Brasil (no início da década de 1990quase 30% da população vivia em nove regiões metropolitanas e mais de 42% viviaem cidades com mais de 100 mil habitantes) cria dois tipos de destruição ambiental:

a poluição e a degradação resultante do padrão de consumo de um grupo relativamen-te pequeno, com níveis de renda média para alta, e a resultante da ausência deserviços urbanos para uma grande parcela da população, principalmente aquela per-tencente às classes de renda inferiores. A poluição causada pelos automóveis e adestruição da terra originada por grandes quantidades de lixo são fenômenos que têmsido associados particularmente ao primeiro grupo. Várias doenças e acidentes sãoconseqüências ambientais de uma grande aglomeração dos pobres em áreas inadequa-das, mal atendidos pelos serviços públicos nas grandes cidades.

A degradação pela pobreza não recebeu destaque nas análises realizadas sobre os problemas do meio ambiente no Te rceiro Mundo, o que pode ser resultado do fatode que, em países desenvolvidos, problemas semelhantes foram solucionados há muitasgerações por meio de políticas de saúde pública e o impacto ambiental da pobreza terefeitos localizados, em comparação ao desmatamento da Amazônia, por exemplo, que

pode ter implicações globais.A degradação do meio ambiente, atribuída à população de baixa renda no Brasil,

é o resultado do desenvolvimento desigual do país, ou seja, da distribuição extrema-mente concentrada da renda gerada pelo desenvolvimento, o que significa que uma pequena parcela da população, 10% que pertence ao grupo de renda mais elevado,tem acesso a uma grande porção dos bens e serviços produzidos e gera um amplofluxo de detritos, lixo e resíduos. Ao mesmo tempo, uma grande parcela da populaçãovive em áreas inadequadas e não tem acesso a serviços médicos e de saúde públicaapropriados e, dessa forma, despeja restos e lixo prejudiciais no ambiente.

Os principais problemas ambientais associados à população urbana pobre do Brasil são:Uma grande parcela dessa população está apinhada em habitações inadequadas,

muitas vezes em locais proibidos, como morros íngremes, zonas sujeitas a inundações

ou áreas contaminadas por poluição industrial (como foi mostrado nos exemplos an-teriores). A maioria das favelas das grandes cidades brasileiras apresenta essa caracte-rística. Os pobres não vivem ali devido à ignorância, mas porque é o único local emque têm condições financeiras de construir ou alugar suas casas. Esses lugares são baratos por serem insalubres e/ou perigosos. Embora muitas vezes seja ilegal ocuparessas áreas, é improvável que seus habitantes sejam expulsos, visto que elas apresen-tam um custo de oportunidade muito baixo.

O desenvolvimento desigual obriga a população urbana pobre a concentrar-se numespaço urbano inadequado, o que causa a degradação de áreas ambientalmente frágeis.O Rio de Janeiro e São Paulo, por exemplo, têm tido freqüentes casos de deslizamentos



í terra e enchentes nessas áreas. Hardoy e Satterthwaite comentam as centenas de"ssoas mortas ou seriamente feridas e os milhares que ficaram sem suas casas devido asslizamentos no Rio de Janeiro em 1988 ...” causados por chuvas torrenciais.21

Por estarem freqüentemente localizadas em locais ilegais e/ou fora das áreas regu-rmente zoneadas pelos governantes, as favelas possuem uma infra-estrutura precária,3mo ruas e sistemas de drenagem, água encanada imprópria ou inexistente, serviçose esgoto, coleta de lixo, etc. A água utilizada pelos moradores dessas áreas geralmen-

j não é tratada e o esgoto doméstico costuma ser inadequadamente despejado. Emreas densamente habitadas, essa situação tem sido responsável por elevados níveis degentes patogênicos, provocando uma alta incidência de doenças endêmicas como di-rréia, disenteria, febre tifóide, parasitas intestinais e intoxicação alimentar. Conse-|üentemente , “... muitos dos problem as de saúde estão ligados à água - qualidade eluantidade disponível, a facilidade com que pode ser obtida e as medidas tomadas>ara sua eliminação, depois de usada”.22Além disso, a reduzida disponibilidade e bai-:a qualidade da água, associadas às condições impróprias para a coleta de resíduos eísgotos, conduzem, muitas vezes, a problemas de higiene pessoal, infecções dos olhos; ouvidos, doenças de pele, escabiose e aparecimento de piolhos e pulgas.23

Moradias apertadas e apinhadas agravam a situação, pois facilitam a disseminaçãoie doenças como tuberculose, meningite, gripe, cachumba e sarampo, o que é faci-litado pela baixa resistência dos habitantes de tais áreas devido à subnutrição e aoestado geral de saúde insatisfatório. Além do mais, a grande concentração de pessoascombinada à infra-estrutura inadequada sujeita-as a uma ampla incidência de aciden-tes domésticos que resultam em mortes e invalidez.24

Em regiões pobres o lixo freqüentemente se acumula em terrenos vizinhos ou nas

ruas, originando “... mau cheiro, transmissão de doenças e pestes... [e]... os esgotos ...ficam en tupido s e transbordam” .25

Em alguns casos, os pobres escolhem seu local de moradia tão próximo quanto possível aos seus empregos. Para outros, o que conta é o acesso a lugares baratos,fazendo com que, muitas vezes, eles se instalem em zonas distantes de seus locais detrabalho, o que exige jornadas diárias que consomem horas em ônibus malconser-vados, aumentando a poluição de veículos a motor.

Visão sumária da degradação do meio ambienteoriunda da pobreza urbana

Calculou-se que em 1988 um terço da população brasileira era composta de pobres(44,8 milhões de pessoas) e que cerca da metade dessa população se encontrava emáreas urb anas.26 Para fins estatís ticos e políticos, foram estabelecidas nove RegiõesMetropolitanas (MRs) para o Brasil, enumeradas nas Tabelas 16.4 e 16.5. Em 1989,as nove MRs abrigavam uma população total combinada de 40,6 milhões (um terçoda população do país). A predominância e persistência de concentrações de rendaelevada em todas as áreas metropolitanas, juntamente com suas grandes populações,indicam a existência de uma quantidade significativa de pessoas de baixa renda, o que

411



Tabela 16.4As nove regiões metropolitanas do Brasil:

população to ta l e estim ativas da população de baixa renda: 1989

Área metropolitana

Populaçãototal

(1.000)

Pop ulação de baixa renda

(1.000)

Pop. de baixa renda como

% da população

%do total da pop. de baixa renda da área

metropolitana

Belém 1.265,0 501,3 39,6 4,4

Fortaleza 2.144,0 872,6 40,7 7,5

Recife 2.758,8 1.302,1 47,2 11,4

Salvador 2.325,7 907,0 39,0 7,9Belo Horizonte 3.288,6 894,5 27,2 7,8

Rio de Janeiro 9.444,7 3.069,5 32,5 26,8

São Paulo 14.686,9 3.069,6 20,9 26,8

Curitiba 1.865,6 251,9 13,5 2,2

Porto Alegre 2.867,7 602,2 21,0 5,2

TotalRegiões metropolitanas 40.647,0 11.470,7 28,2 100,0

Fonte: Cálculos da população da região metropolitana baseados em dados de Martine (1992); do número de pobres das regiõesmetropolitanas em ROCHA, Sonia. “Pobreza metropolitana: balanço de uma década”. In: Perspectivas da Economia

Brasileira - 1992. Rio de Janeiro, IPEA, 1990.

é confirmado pelos dados da Tabela 16.4. Em 1989, o total da população de baixarenda das nove MRs era de quase 11,5 milhões, ou 28,2% de suas populações com- binadas. São Paulo e Rio de Janeiro possuíam o maior número absoluto de pobres,mas os maiores índices de população urbana pobre encontravam-se nas zonas urbanasdo Norte/Nordeste. Rocha (1991) constatou que a proporção de desempregados nasMRs era de 11%, comparados aos 3% do restante da força de trabalho; 38% dos pobresdas MRs estavam envolvidos em ocupações informais, comparados aos demais 26% ea proporção de crianças pobres em idade escolar (de 7 a 14 anos de idade) fora daescola era de 14% entre os pobres das MRs, comparados aos 6% dos não pobres.

Vimos que a maioria dos problemas ambientais causados pelo desenvolvimentodesigual e pela pobreza - superpopulação urbana, especialmente nas áreas pobres,saneamento inadequado, acúmulo de detritos produzidos pelo homem, degradação deterras marginais - se origina, em grande parte , da infra-estrutura e serviços básicosinsuficientes e/ou impróprios. Apesar do crescimento da economia, um número cadavez maior de pobres continua em locais de moradia inadequados e tem acesso aserviços básicos deficientes. Dessa forma, eles são causas e vítimas da degradaçãoambiental.

Há alguns indicadores da disponibilidade de serviços básicos que podem ser usa-dos para avaliar a situação dos pobres nas áreas urbanas, como a disponibilidade deágua nas residências, acesso a saneamento apropriado e informações sobre coleta eeliminação de lixo. A superpopulação urbana, juntamente com os níveis inadequadosde fornecimento desses serviços, conduz à degradação ambiental e a problemas de

412



Tabela 16.5Regiões metropolitanas do Brasil:

algumas medidas de acessibilidade à infra-estrutura urbana(% das residências)

Regiãometropolitana

Com água encanada

(1970)

Ligadas a esgotos/fossas sépticas (1970)

Comsaneamentoinadequado

(1970)Com coleta de

lixo (1976)

Com água encanada

(1989)

Ligadas aesgotos/fossas sépticas (1984)

Com

saneamentoinadequado

(1984)Com coleta de

lixo (1989)

Belém 60,8 29,3 70,7 45,6 70,3 52,7 47,3 83,5

Fortaleza 28,9 25,6 74,4 48,2 53,2 52,1 47,9 66,9

Recife 45,7 31,4 68,6 44,3 67,0 26,0 74,0 70,3

Salvador 53,7 30,4 69,6 47,3 78,8 42,9 57,1 73,6

Belo Horizonte 58,1 44,7 55,3 44,5 86,7 62,937,1 70,5

Rio de Janeiro 75,7 63,5 36,5 70,3 82,8 82,3 17,7 72,5

São Paulo 75,4 Nd Nd 87,8 95,0 78,4 21,6 96,3

Curitiba 61,1 51,1 48,9 60,3 87,2 71,2 28,8 86,5

Porto Alegre 72,9 54,6 45,4 67,5 89,6 80,8 19,2 86,6

Nd = não-disponíveis devido a falhas no processamento dos dados do censo. Fonte: IBGE, Indicadores Sociais para Areas Urbanas, Rio de Janeiro, 1977; IBGE, /W/lD-1976, Rio de Janeiro, 1980; IBGE, PNAD-1984, Rio de Janeiro, 1985; IBGE, PNAD-1989, Rio de

Janeiro, 1991.



saúde pública. Embora tenha havido melhorias consideráveis na infra-estrutura básica,ainda existia um grande número de brasileiros que vivia em condições precárias. Em primeiro lugar, apesar de as casas que dispõem de água encanada terem aumentad ode 24,3% em 1960 para 72,7% em 1989, ainda havia, nesse ano, 9,4 milhões deresidências sem essa benfeitoria. Em segundo lugar, em 1989, 62,9% das casas brasi-leiras tinham acesso a serviços regulares de coleta de lixo (essa taxa era de 90,1% pararesidências urbanas).

Já mencionamos que um dos serviços essenciais para a preservação do meio ambiente e da saúde pública é o fornecimento de meios de saneam ento para eliminardejetos humanos e águas servidas o que é, porém, um serviço difícil de ser avaliadoa partir dos dados disponíveis. Não há dúvida de que os investimentos em saneamen-

to melhoram o ambiente nas populosas áreas urbanas. Se, entretanto, os detritos produzidos pelo homem e as águas servidas forem meramente transportadas de taisáreas e despejadas sem tratamento num rio, será criada uma diferente forma de de-gradação. Além disso, devem-se considerar os aspectos qualitativos, tais como a efici-ência do sistema de saneamento.

Em meados da década de 1980, somente 30,8% das casas brasileiras estavam liga-das a um sistema de esgotos. Mesmo considerando aceitável o fato de que 17,1%

possuíam fossas sépticas, ainda restavam 52,1% de residências com saneamento ina-dequado ou inexistente. Porém, a situação real provavelmente é pior, pois uma gran-de parcela das casas pertencentes aos dois primeiros grupos recebia serviços impró-

prios a partir de sua instalação.27Considerando-se que, devido à aglomeração, o impacto ambiental do fornecimento

de água, a coleta de lixo e os serviços de saneamento inadequados são mais prejudi-ciais em grandes centros urbanos, vamos examinar a situação nas áreas metropolitanas brasileiras. A Tab ela 16.5 apresenta a taxa de residências metropolitanas que possuemágua encanada e acesso aos serviços de saneamento e eliminação de lixo. Em 1970,a proporção de casas com água encanada era baixa em todas as MRs e todas testemu-nharam melhorias significativas no período de 1970-91. Entretanto, neste último ano,essa proporção ainda era inadequada, especialmente no Nordeste.

Houve uma evolução semelhante em relação à disponibilidade de saneamento e ser-viços de coleta de lixo. Em 1970, uma grande parte das casas metropolitanas não tinhaacesso a meios higiênicos de eliminação de dejetos e águas servidas. As proporções varia-vam de 62,5% em Fortaleza à baixa percentagem de 20,3% no Rio de Janeiro. Se consi-derarmos os aspectos qualitativos do que foi discutido acima, fica claro que o saneamentonas grandes cidades do Brasil - mesmo aquelas em regiões mais desenvolvidas - ainda é

um sério problema ambiental e de saúde pública. A remoção do lixo melhorou entre1976 e 1989. O Rio de Janeiro, São Paulo e as duas MRs do Sul indicam um progressosignificativo, mas mesmo ali o desempenho ainda está longe do ideal.

Os números apresentados na Tabela 16.5 encobrem a magnitude do problemaenfrentado pelas regiões metropolitanas brasileiras. A disponibilidade de água encanada, por exemplo, indica elevadas proporções em quase todos os lugares em 1991. Anali-sando a população das nove MRs que não dispõem desse serviço básico, entretanto,chega-se à soma de 7 milhões de pessoas em 1989. O quadro é mais grave quandoconsideramos a população que vive sem o mínimo saneamento. Em 1991, havia 12,3

414



milhões de pessoas vivendo em moradias sem meios higiênicos de eliminação dedejetos e águas servidas nas nove MRs.

O crescimento agrícola e o meio ambiente

A expansão da agricultura brasileira posterior à Segunda Guerra Mundial pode serdividida em dois períodos. O primeiro perdurou de 1945 a 1970 e foi marcado peloaumento de terras cultivadas; o segundo, de 1970 até o presente, pode ser caracte-rizado pelo aumento da produção agrícola resultante de uma modernização conserva-dora e seletiva.

Impactos ambientais provocados pela expansão horizontal

No primeiro período, a produção agrícola aumentou pela incorporação de novasterras à produção nas áreas já ocupadas do Centro-Sul e também nas fronteiras agríco-las em constante expansão. Cerca de 62,3 milhões de hectares de novas terras foramincorporados ao processo produtivo28o que foi possível devido à construção de estra-das que continuamente melhorava o acesso a novas áreas e ao investimento realizadoem armazéns em novas regiões.29 Durante esse período houve uma ausência quasetotal de uma política direcionada a mudanças técnicas e esforços para melhorar a utili-zação dos recursos naturais a fim de reduzir a degradação ambiental; e a produtividadeagrícola (produção por hectare) ficou estacionada.30No período de 1948-50 a 1967-69,cerca de 91% do crescimento da safra de 4,3% ao ano originou-se do cultivo de novas

terras.31 Além disso, naqueles anos não havia obstáculos para o desmatam ento em largaescala provocados pela expansão agrícola. Os resultados estavam de acordo com as expe-riências históricas do país, revistas anteriormente. A Tabela 16.6, por exemplo, mostraque em 1988 somente 11,7% da imensa Mata Atlântica, que antes cobria a maior partedas áreas com exceção da Amazônia e dos cerrados, haviam sido preservados.

Impactos ambientais provocados pela modernização agrícola

A fase de modernização conservadora iniciou-se quando cessou a produção pararesponder adequadamente à incorporação de terras à fronteira agrícola. No final dadécada de 1960, ela havia atingido o cerrado do Centro-Oeste, que era uma área desolo ácido e pouco fértil que exigia a utilização de novas técnicas avançadas para tor-

nar-se produtiva. Ao mesmo tempo, o Brasil não podia esperar grandes aumentos na produção agrícola da Região Amazônica. Dessa forma, o desenvolvimento da agricul-tura foi obtido principalmente por meio de uma política de modernização de seus seg-mentos considerados estratégicos, isto é, que poderiam elevar a receita cambial e for-necer insumos para a indústria. A mudança técnica foi um elemento-chave na estratégiaagrícola desse período. Foram fornecidos estímulos para a formação de complexosagroindustriais, a agricultura comercial recebeu importantes incentivos e subsídios eencorajou-se a exportação de bens manufaturados de origem agrícola, como o farelo de

415



Tabela 16.6Florestas brasileiras não-amazônicas

a) A Mata Atlântica: áreas originalm ente de florestas e as áreas d e florestas restantes

Originalmente de florestas Florestas restantesa Parcela restante(km2) (km2) (%)

Nordeste trad icionalb 63.600 4.000 6,3Bahia e Espírito Santo 185.500 12.033 6,5Centro-Sulc 805.000 101.663 12,6Suld 247.000 35.012 14,2TOTAL 1.301.100 152.708 11,7

. Aeas remanescentes florestadas incluem áreas existentes originalmente cobertas por florestas (sob diferentes eraus de imorvenção ant róp ica) e áreas reflorestadas. *nier-

*•Nordeste trad icion al: estados do Ceará, Rio Grand e do N orte, Paraíba, Pernam buco, Alagoas e Sergipe1Centro-Sul: estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo, Paraná, Goiás e Mato Grosso do SuldSul:estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul.

^tnte: ̂ r^ès^^èrth^Auslr íina^decl/I^O. Kc'th Brown*aPresentados na International Union for the Conservation of Nature

(b) Brasil: área de florestas tempe radas com grande particip ação do pinheiro-do-paraná

Área aproximada de florestas Em comparação com 1990(milhões ha) (%)

1900 16,1 100,0

1950 7,8 48,4

1980 3,2 19,9

Fc„te: CIMA, 1991.

soja, café instantâneo, carne processada, frango congelado e produtos têxteis, por isen-ções de impostos, descontos e subsídios, enquanto a exportação de produtos não-be-neficiados era pesadamente tributada e sofria freqüentes restrições administrativas.32

Os aumentos de produtividade tornaram-se o principal fator responsável pelo cres-cimento da agricultura brasileira após 1970. Apesar disso, a fronteira continuou a seexpandir e, no período de 1970-85, uma grande área (82,1 milhões de hectares) foiincorporada ao processo produtivo, grande parte do que se originou da especulaçãoimobiliária, induzida por políticas que forneciam incentivos para a agricultura na

Amazônia e no cerrado, de outras medidas governamentais e do aumento da inflação.Houve também um aumento de 18,4 milhões de hectares nas áreas cultivadas entre1970 e 1985, mas a maioria encontrava-se em regiões agrícolas já estabelecidas doCentro-Sul e nos cerrados do Centro-Oeste e grande parte deveu-se a mudançastécnicas que possibilitaram a produção nessas áreas.33

A modernização da agricultura brasileira representou a introdução de tecnologiasda revolução verde, rapidamente adaptadas às condições do país. A maior parte dosmétodos foi adotada por fazendeiros em bases comerciais do Centro-Sul (incluindo ocerrado) em resposta a políticas de incentivo e de subsídios, concebidas com objetivos

41 6



de visão extremamente limitada. Os planejadores responsáveis pela estratégia agrícolaa partir do final da década de 1960 praticamente não refletiram sobre o impactoambiental das novas tecnologias empregadas na agricultura que consistiam no cultivode variedades de cereais e grãos de alto rendimento, o uso intensivo de fertilizantes emaquinário e do emprego indiscriminado de pesticidas e drogas para a produção agrí-cola e criação de gado.34A Tab ela 16.7 apresenta um quadro quantitativo da expansãodos insumos agrícolas modernos no Brasil.

O amplo cultivo de variedades de grãos e cereais de alto rendimento provocou perdas ambientais, pois contribuiu para a extinção das espécies, fato observado prin-cipalmente no caso dos cerrados do Centro-Oeste, em que grandes áreas de umintrincado ecossistema foram drasticamente modificadas para o cultivo da soja e paraa formação de pastos. Isso foi feito rapidamente, sem qualquer precaução quanto à

proteção do rico e ainda pouco conhecido ecossistema.35A agricultura moderna do tipo que predominou no Brasil, contando extremamentecom implementos agrícolas e com fertilizantes químicos e pesticidas, apresenta váriosimpactos ambientais potencialmente negativos. O principal problema provocado pelouso indiscriminado de fertilizantes químicos é a modificação da natureza do solo, que,em seu estado natural, contém muitos organismos que facilitam às plantas a extraçãodos nutrientes dos materiais inorgânicos. O emprego excessivo desses produtos podecausar danos a esses organismos, exigindo o uso permanente de fertilizantes a fim desubstituir os mecanismos naturais da terra. Além disso, se o solo extremamente fer-tilizado é permeável, as chuvas levarão os elementos contidos nos fertilizantes àságuas subterrâneas, causando impactos prejudiciais aos usuários dessas águas, inclu-sive o homem.36

O uso difundido deNmaquinár io pesado na agricultura pode provocar efeitos negati-vos sobre o meio ambiente. Em primeiro lugar, o emprego eficiente de máquinas exi-ge áreas relativamente grandes das quais é removida a cobertura vegetal, facilitando aerosão pelo vento e pela água. Além disso, por ser pesado e usado freqüentementesobre o solo, o maquinário agrícola pode causar sua compactação. No Brasil, um dosresultados do ritmo acelerado da modernização foi a presença de todos esses efeitosambientais. A limpeza do terreno raramente é realizada com precauções quanto à pre-servação da vegetação nas margens dos rios o que, juntamente com a prática ainda

predom inante de arar a terra em linhas retas e a remoção periódica da cobertura vege-tal por meio da colheita mecanizada, tem sido responsável por grande parte da erosãoem várias regiões do país.37 Além disso, deslizam entos do solo causaram ampla sedi-mentação de rios e represas.38

O uso intensivo de produtos químicos agrícolas não apenas auxilia a destruição das

espécies associadas com as práticas acima mencionadas, mas também pode provocarefeitos danosos ao homem e ao ecossistema além do campo de ação pretendido. Senão forem utilizados com cuidado, os produtos químicos agrícolas podem causar pro-

blemas de saúde às pessoas que os aplicam e aos animais, além de contaminar a águausada pela população em geral e os alimentos e outros produtos agrícolas com eles

produzidos. No Brasil, o ri tm o acelerado de modernização, os baixos níveis educa-cionais dos trabalhadores rurais (e muitas vezes dos próprios fazendeiros) e a falta deum controle eficiente por parte do governo levaram à utilização irresponsável desses

417



Tabela 16.7Medidas de modernização agrícola no Brasil

(a) Insumos agrícolas

Area cultivada Qtde. de tratores Mão-de-obra agrícola(1.000 hectares) (un idades) (J .000)

1950 19.040,0 8.372 10.963,61960 28.396,0 61.345 15.454,51970 33.983,8 165.870 17.627,11980 49.104,0 545.205 21.163,7

1985 52.147,7 665.280 23.394,9

Obs.: Entre 1950 e 1985, a área cultivada aumentou 2,7 vezes e o número de trabalh adores 2,1 vezes, enquanto a quan tidadede tratores foi multiplicada 79,5 vezes.

Fonte: IBGE, Censos Agropecuários, 1950 a 1985.

(b) Grau de concentração de insumos: 1985

Trabalhadores por Tratores por 100 hectares cultivados 100 hectares cultivados

Brasil 45,05 1,28

Nordeste 72,99 0,29São Paulo 20,79 2,45Paraná 30,58 1,67

Goiás 21,05 1,46

(c) Proporção de fazendas usando equipamento mecânico, fertil izantes químicos, agroquímicose empregando práticas de conservação do solo: Brasil e estados - 1985

Equipamento Fertilizante Agroquímicos Conservaçãomecânicoa químico do solob

Brasil 22,8 26,0 54,9 12,7

Nordeste 10,4 7,0 40,4 2,0

São Paulo 56,4 70,0 78,9 39,4

Paraná 46,6 49,1 72,9 32,1

Goiás 48,5 52,8 83,0 16,1

a Equipamento m ecânico de qualquer tipo, próprio ou alugado.hQualquer tipo de prática de conservação do solo.

Fonte: IBGE, Censo Agropecuário, 1985.

produtos. Até agora não ocorreram desastres graves, mas os problemas mencionadossão uma característica comum da agricultura do país.39

Alguns dos problemas ambientais revistos anteriormente estão sendo solucionados por órgãos públicos e por alguns produtores, mas outros mal foram reconhecidos. Oemprego de práticas de conservação do solo está aumentando e alguns governos es-taduais estão realizando projetos menores de tratamento de rios. O monitoramento do

418



uso de produtos químicos agrícolas (principalmente os de elevada toxicidade), entre-tanto, ainda é incipiente, e os efeitos de longo prazo da tecnologia da revolução verdeamplamente usada pela agricultura moderna nem ao menos são considerados comoum problema pela maioria dos formuladores brasileiros da política econômica.

A estratégia amazônica e o meio ambiente

A estratégia brasileira adotada na Amazônia e o desmatamento resultante não sãoestritamente características promotoras de crescimento das políticas de desenvolvi-mento do período pós-Segunda Guerra Mundial; ela tem um forte componentegeopolítico e seus efeitos ambientais são completamente desproporcionais à sua con-tribuição para a expansão do produto nacional.

O impacto ambiental da Amazônia

A maior parte das atenções mundiais aos problemas brasileiros de ordem ambientaltem se concentrado na Região Amazônica devido ao fato de o país possuir a últimaextensão contínua de floresta tropical existente no mundo. A remoção em larga escaladessa floresta resultante da colonização e da exploração comercial da terra pode gerar

problemas ambientais locais, regionais e mesmo mundiais .Regulando o ciclo hidrológico, a floresta tropical mantém a distribuição relativa-

mente homogênea das chuvas e confere certa estabilidade à vazão dos rios durante oano. Essa função não pode ser desempenhada onde há extensos desmatamentos,

ocasionando mudanças climáticas locais e regionais e um aumento na probabilidadede ocorrerem enchentes. Além disso, o solo descoberto da Amazônia é facilmentecompactado pelas fortes chuvas tropicais, reduzindo a absorção da água e favorecendodeslizamentos, erosão e sedimentação dos rios.40

A remoção da floresta também interrompe o ciclo de nutrição que ocorre entre acobertura vegetal e a camada superficial do solo. Abaixo da porção de matéria orgâ-nica, os solos da Amazônia são pobres. Conseqüentemente, a exploração agrícola ten-de a esgotar rapidamente a fertilidade natural, causando drásticas reduções na produ-ção. Quando isso ocorre, a área é abandonada; a recuperação é difícil e onerosa.

O principal motivo para a atenção mundial dada ao desmatamento da Amazôniaestá relacionado ao seu efeito universal. Teme-se que a remoção da floresta tropicalem grande escala vai contribuir significativamente para o efeito estufa e para umaconsiderável perda de biodiversidade. Só a Amazônia brasileira armazena cerca de 60

bilhões de toneladas de carbono ou 8% de todo o carbono presente na atmosfera sobforma de gás carbônico. Derrubar e queimar porções significativas da floresta repre-senta a liberação de grandes quantidades de gás carbônico para a atmosfera, aumen-tando o efe ito estufa.41

A derrubada em larga escala da floresta tropical pode causar a redução na biodiversidade.42 Os vários ecossis tem as da Amazônia contêm uma ampla diversidade biológica, tanto em termos da multip licidade de espécies de organismos vivos quanto

419



da variedade de genes de determinadas espécies. A destruição dos hábitats naturaiscausada pelo desmatamento afeta as populações e as áreas de incidência de um gran-de núm ero de espécies de plantas e animais. M ais da metade das espécies vegetaisque vivem em nosso planeta - muitas das qua is nem mesmo foram catalogadas eanalisadas ainda - encontram -se nas florestas tropica is do mundo.43 Receia-se que,com o desmatamento da Amazônia, várias espécies valiosas para o ser humano sejameliminadas.

A recente intensificação da ocupação e do desmatamento ocorreu principalmenteno per ím etro Leste-Sudeste-Sul-Sudoeste da Região Amazônica.44 A floresta tropicalestava sendo destruída por fazendeiros de gado que respondiam ao estímulo de incen-tivos e subsídios oficiais; po r migrantes - expulsos por mudanças ou pelas rudes

condições de vida em suas regiões de origem e que foram para a Amazônia em buscade terras; por madeireiros interessados na preciosa madeira de lei; por empresas demineração; por especuladores imobiliários; por garimpeiros em busca de ouro e outrosminérios e pela execução de projetos hidrelétricos.

Os fatores básicos para a abertura da Amazônia brasileira são complexos. Os maisimportantes são:45

1. Objetivos geopolíticos do regime militar e de parte da elite do país. A Amazônia foiencarada como uma região de riquezas potenciais que devia ser ocupada a todo custo afim de evitar a intervenção de potências e interesses estrangeiros. Assim, no final dadécada de 1960, sem a realização de levantamentos prévios dos recursos naturais e deestudos de viabilidade, construíram-se várias estradas ligando partes da Amazônia ao

desenvolvido Centro-Sul. Executaram-se projetos públicos e privados de colonizaçãode terras de domínio público que visavam atrair colonizadores e foram oferecidos in-centivos e subsídios a empresários e especuladores dispostos a iniciar empreendimen-tos na região, a maioria dos quais eram projetos de grandes fazendas de gado.46

2. A pressão dos sem-terra em áreas colonizadas. A modernização no Centro-Sul tornousupérfluos centenas de milhares de pequenos agricultores e trabalhadores rurais. Em- bora muitos se mudassem para as grandes cidades, um número considerável foi atraídoà Região Amazônica pela perspectiva de se tornar proprietário de terras, além dos traba-lhadores rurais sem-terra do pobre Nordeste, onde a tradicional elite rural resistiu àredistribuição de terras com sucesso. A corrida dos migrantes, especialmente para o les-te do Pará e para o estado de Rondônia, no oeste da Amazônia, resultou numa demanda

por ter ras que superou significativamente os lotes disponíveis nos projetos de coloniza-ção. Como conseqüência, milhares de migrantes ocuparam espontaneamente terras pú- blicas e privadas, derrubando a floresta para cultivo e para reclamar direi tos sobre elas.

3. Projetos de larga escala voltados para a exportação. Mais recentemente, foi conclu-ída um a grande hidrelétrica47 e foi desenvolvido um complexo de minérios e metalur-gia em Carajás, no leste da Amazônia. Foi construída uma estrada de ferro de 850quilômetros, unindo Carajás ao porto de Itaqui, no estado do Maranhão, e foramexecutados vários empreendimentos de mineração, com ênfase na extração e processamento de minério de ferro, bauxita e manganês.48

420



4. A corrida do ouro na Amazonia. Levantamentos sobre os recursos naturais não sórevelaram os minérios mencionados no item anterior, mas também ouro e outrosmetais já existentes. A divulgação dessas descobertas atraiu um grande número degarimpeiros (estimados em 860 mil) que vinham em busca de riqueza súbita e cujosmétodos geravam baixa produtividade e destruição ambiental.49

O recente impacto exercido pelas operações de corte de madeira

Esperava-se que, ao longo da década de 1990, uma drástica redução nos incentivosoficiais para grandes projetos agrícolas e de pecuária e de planos de colonização pa-trocinados pelo governo iriam reduzir consideravelmente o desmatamento na Amazô-nia. E, como está indicado na Tabela 16.8, a primeira metade da década confirmou

essas expectativas. Entretanto, após 1995, houve uma nova onda de desmatamentoque continuou até o final da década.

Tabela 16.8Áreas desm atada s na Amazônia legal -

média anual, 1978 (em km2)

1978-89 22.228

1989-90 13.810

1990-91 11.1301991-92 13.786

1992-94 14.896

1994-95 29.0591995-96 18.161

Fonte: Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INDEP), Desf lores-tamento na Amazônia. Brasilia, Ministério da Ciência e Tec-

nologia, 1997.

As principais responsáveis pelo recente aumento do desmatamento, porém, são asoperações de derrubada de madeira —especialmente as conduzidas por empresasestrangeiras (principalmente asiáticas), a maioria das quais migraram da Malásia eoutros países asiáticos, onde a madeira se tornou escassa, para a Amazônia. Elas vie-ram para a região prometendo adotar práticas de administração sustentável e atuar deacordo com a legislação brasileira. Entretanto, a maioria considerou as leis e regula-mentações do país rígidas demais e agiram de modo a contorná-las, adotando esque-mas ilegais e semi-ilegais. Como a lei exige que se tenha um plano de administraçãoda floresta —plano que geralmente requer uma extração seletiva e práticas de derru-

bada especiais —antes que a madeira possa ser removida da floresta, as madeireirascomeçaram a persuadir os chamados “cupins da floresta” (pequenas empresas cortadorasde madeira ilegais, ex-garimpeiros, pequenos colonizadores, sem-terra e índios) a cortarilegalmente as árvores que eles compram clandestinamente, em geral a um preço

421



muito baixo. Elas, então, usam corrupção e subterfúgios para “legalizar”, transportare exportar a madeira ou seus subprodutos.50

Segundo os especialistas, as madeireiras estrangeiras, responsáveis por mais de90% da exportação de madeira da Amazônia, compram 60% da madeira extraída pelos“cupins da floresta”. Calcula-se que estes últimos são responsáveis por 80% do maisrecente desmatamento da região (“Os cupins da floresta”, O Estado de S. Paulo, 12/jul./1999, p. A3). E, embora exista uma rígida legislação que proíbe tais práticas, a falta derecursos humanos e financeiros do Ibama, órgão ambiental responsável pelo cumpri-mento da lei, somada ao peso econômico representado pelas madeireiras, tem tornadoa lei inócua. Isso explica o recente aumento das clareiras.

A extensão do desmatamento na Amazônia

Calcula-se que no início do século XX havia uma área desflorestada de cerca de100 mil km2, localizada principalmente em regiões originalmente colonizadas no lestee nordeste da Amazônia.51 Como revela a Tab ela 16.9, em 1978 as áreas desmatadashaviam se expandido para 152,1 mil km2, ou 3,6% da área originalmente coberta porflorestas; dez anos mais tarde, a área aum entou bruscamente para 372,7 mil km2, ou9,3% da área originalmente coberta por florestas. O desmatamento atingiu um picoem 1987, diminuindo depois devido à desaceleração econômica e a mudanças nas políticas governamentais.52 Entretanto, como já foi discutido, a segunda metade dadécada de 1990 testemunhou um aumento no desmatamento, impulsionado principal-

mente por madeireiras.A Tabela 16.9 mostra que o desmatamento se concentra principalmente na peri-feria da Amazônia. E m 1990, 385,5 mil km 2, ou 16,1% do total da área desmatadalocalizava-se ali. No coração da região somente 24,9 km2haviam sido derrubados. NaAmazônia como um todo, até 1990, 9,6% da floresta haviam sido eliminados; na pe-riferia, essa taxa foi de 16,1% e, no centro, de 1,3%.

Segundo o último censo agrícola realizado em 1985, 842,8 mil km2da Amazônia,ou 18,9% de sua área, eram ocupados por fazendas, sendo que cerca de um quartodesse espaço havia sido desmatado. Realizando uma análise retrospectiva da ten-dência de desmatamento mostrada na Tabela 16.9, o total da área desmatada em1985 seria de cerca de 304 mil km2, o que significa que até aquele ano o desma-tamento com fins agrícolas foi responsável por aproximadamente 71% do total dodesmatamento.53

O desmatamento com fins agrícolas no coração da Amazônia ainda é limitado, aocontrário do que ocorre com a periferia. Em 1985, ele atingia somente 0,7% do totalda área central, enquanto na região periférica havia chegado a 11,8%.

Esses dados nos fazem chegar a três conclusões. Em primeiro lugar, ainda existeuma extensa área na Amazônia não ocupada por fazendas e uma política que vise à suaconservação deveria incluir medidas que evitassem futuras construções de estradasque levem às partes intatas da região, associadas a uma suspensão total de esquemasde incentivos e subsídios para essas áreas. Em segundo, mesmo na região periféricaexistem muitas áreas ainda não incorporadas a estabelecimentos agrícolas onde deve

422



Tabela 16.9A Região Amazônica brasileira

(a) Área desmaiada na Amazônia legal e sub-regiões

Áreaoriginalmente Jan. 1978 Abril 1978 Agosto 1989 Agosto 1990

florestada Total e Total e Total e Total e

(1.000 km2) (% do orig.) (% do orig.) (% do orig.) (% do orig.)

AMAZÔNIALEGAL

4.275 152,1 (3,6%) 372,7 (8,7%) 396,6 (9,3%) 410,4 (9,6%)

Coração da

Amazônia31.881 2,0 (0,1%) 20,8 (1,1%) 23,9 (1,2%) 24,9 (1,3%)

Periferia daAmazôniab 2.394 150,1 (6,3%) 351,9 (14,7%) 372,7 (15,6%) 385,5 (16,1%)

Estado do

Pará1.218 56,3 (4,6%) 129,5 (10,6%) 137,3 (11,3%) 142,2 (11,7%)

Estado de

Rondônia224 4,2 (1,9%) 29,6 (13,2%) 31,4 (14,0%) 33,1 (14,8%)

JCoração da Amazônia: inclui os estados do Amapá, Amazonas e Roraima.

bPer iferia da Amazônia: inclui os e stad os do Acre, Maranhão, M ato Grosso, Pará, Rondônia e Toc antins.

Fonte: GOLD ENBER G, José. “C urre nt policies aimed at attaining a model of sustainable deve lopm ent in Brazil".hr. Journal of Environment and Development, vol. 1,1992, p. 105-15. Baseado em interpretação de imagens via satélite realizadas peloInstituto Nacional de Pesquisas Espaciais do Brasil e analisadas por Philip M. Feranside, A. T. Tardin e L. G. MeiraFilho.

(b) Região Amazônica: área geográfica, área agrícolat porção de áreas agrícolas desmaiadas - 1985

Area geográfica

1.000 km2

Area de fazendas

1.000 km2

Area

desmatadaa1.000 km2

% de área geográfica com fazendas

% de área

geográfica desmatada

% de área desmatada de fazendas

Total 4.462,8 842,8 216,7 18,9 4,9 25,7

AmazôniabCoração da 2.799,4 190,1 19,8 6,8 0,7 10,4

AmazôniacPeriferia da 1.663,4 652,7 196,9 39,3 11,8 30,2

Amazôniad

a A área desmatada foi obtida com a soma da área cultivada e da área de pastagens, de terrenos alqueivados e “produtivos, masnão-utilizados”.

O Total da Amazônia nesta tabela é somente uma aproximação da Região da Amazônia Legal. A porção do Maranhão na

Amazônia Legal e o estado de Roraima, por exemplo, não foram incluídos.c O Coração da Amazônia consistiu e m todo o estado do Amazonas e das seguintes microrregiões: est ado do Acre - Alto Juruá;

estado do Pará - Médio Amazonas, Tapajós, Baixo Amazo nas e Furos.

d A Periferia da Amazônia consistiu no total dos estados dc Rondônia e do Amapá e nas seguintes microrregiões: estado do Pará —Marajó, Baixo Tocan tins, Marabá, Araguaia Paraense , Tomé-Açu, Guajarina, Salgado, Bragantina, Belém e Viseu;estado do Tocantins - Baixo Araguaia, Médio Tocantins - Araguaia e Extremo Norte; es tad o do Mato Grosso - NorteMato-grossense, Alto Guaporé- Jauru e Alto Araguaia - e es tado do Acre - Alto Purus.

Fonte: IBGE, Censo Agropecuário de 1985.

423



ser feito um esforço para aplicar os dispositivos da Constituição de 1988, que exigemum zoneamento ambiental antes de se partir para novas explorações, em associaçãocom o rigoroso cumprim ento da legislação de proteção da floresta tropical.54 Em ter-ceiro lugar, as áreas já desmatadas e degradadas precisam de atenção especial. Umaforma de restringir a agricultura nômade associada à grande parte da recente ocupaçãode terras na Amazônia seria por meio de um empenho vigoroso para desenvolvertecnologias que favorecessem uma exploração sustentável dessas áreas, o que tambémimplica ações decisivas para estabelecer direitos de propriedade sólidos. Sem alterna-tivas viáveis e seguras, os colonizadores tenderão a continuar a migração para novasáreas na Amazônia dando prosseguimento, portanto, ao ciclo destrutivo.55

As políticas ambientais criadas no Brasil

Na década de 1970, o Brasil achava qu e valia a pena pagar o preço da poluição e dadegradação ambiental em troca do desenvolvimento. Até recentemente, essa opiniãoainda era relativamente comum entre os formuladores de política econômica do país,além do ponto de vista, até o presente aceito em alguns círculos, de que a questãoambiental é, principalmente, uma arma usada por potências estrangeiras para restringiro progresso do país.56 As opiniões dos que promovem o desenvolvimento e dos teó -ricos da “conspiração” deixaram uma marca forte no Brasil, que somente há poucocomeçou a se dissipar.

Mais recentemente, também ouvimos as objeções de nacionalistas ambientais que

temem a desaceleração do crescimento econômico que poderia advir de uma ênfasena preservação. Segundo eles, é impossível colocar em prática políticas que protejam,recuperem e melhorem o ambiente numa situação de pobreza e estagnação. As fac-ções de esquerda dos nacionalistas ambientais ressentem-se da comunidade ambien-talista internacional, por ignorar os impactos ambientais causados pela pobreza noTerceiro Mundo. Para eles, a atitude preservacionista, voltada para os efeitos globais, preocupa-se, na verdade, com os interesses do Primeiro Mundo, na medida em que“... a degradação ambiental resultante da pobreza não representa um problema impor-tante para os países... desenvolvidos, pois ela não gera um fenômeno global”.57

Desde o início da década de 1970, o Brasil vem testemunhando um rápido cresci-mento de Organizações Não-Governamentais (ONGs) preocupadas com o meio am-

biente. Até 1990, elas eram cerca de 700, 90% das quais se localizavam nas áreas urbanas

do Sudeste e do Sul.58Muitas são amadoras e ineficientes, mas algumas são altam ente profissionais e provocaram um impacto significativo sobre a opinião pública nacional.

A evolução das bases legais e institucionais

Foi somente em meados da década de 1970 que começou a se formar uma políticaambiental. Em 1973, foi criada a Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema), su-

bordinada ao Ministério do Interior, ten do como função principal a definição de nor-mas de proteção ambiental e a redução de alguns dos excessos do setor produtivo .59

424



Logo depois, São Paulo criou sua organização ambiental - a Cetesb (CompanhiaEstadual de Tecnologia de Saneamento Básico e de Defesa do Meio Ambiente) - eo Rio de Janeiro fundou a Feema (Fundação Estadual de Engenharia do Meio Am- bien te) em 1975, que se tornariam as duas organizações estaduais mais ativas e pre-ocupadas com o meio ambiente.60 Como, porém, o crescimento ainda era prioridadeabsoluta na década de 1970, a legislação para apoiar a proteção ambiental era ineficiente.

A política ambiental foi fortalecida somente em 1981 com a aprovação da Lei 6.938que estabeleceu a PNMA (Política Nacional do Meio Ambiente), cujo propósito era

promover a preservação, recuperação e melhoria da qualidade ambienta l de formaconsistente com o desenvolvimento econômico e a segurança nacional. Essa lei orga-nizou e consolidou normas já existentes, complementando-as e reforçando-as, criando,dessa forma, uma sólida estrutura legal. Ela, entretanto, contou com instrumentos de

comando e controle, enquanto o uso de incentivos econômicos não foi levado emconsideração.61A Lei 6.938 consolidou a infra-estrutura institucional da política e proporcionou um

estímulo ao desenvolvimento de organizações ambientais estaduais e locais. Na segun-da metade da década de 1980, a base legal da política foi fortalecida e culminou com aaprovação de todo um capítulo da Constituição de 1988 dedicado ao meio ambiente. Aestrutura institucional também sofreu algumas mudanças: em 1985, foi criado o Minis-tério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente; em 1988, foi fundado o InstitutoBrasileiro do Meio Am biente e de Recursos Naturais Renováveis (Ibama), e institu i-ções estaduais ambientais (como a Cetesb e a Feema) foram aperfeiçoadas.6-

Em 1990, a administração Collor criou a Secretaria do Meio Ambiente (Seman),que, em 1994, no governo de Fernando Henrique Cardoso, foi transformada no Mi-nistério do Meio Ambiente. Com pequenas mudanças, esse ministério continuou a ser

responsável pelo comando da área ambiental do governo federal, incorporando o Ibama,que se tornou o principal órgão federal para a implementação de políticas ambientais.

O final da década testemunhou uma importante mudança na legislação ambiental brasileira. Até 1998, o limitado impacto da política ambiental foi justificado com basena ineficiência do sistema legal do país no que dizia respeito ao meio ambiente. Alegislação existente era imprecisa, dificultando a implementação de ações que conti-vessem a agressão ambiental. Entretanto, em março de 1998 o Congresso aprovou aLei n- 9.605/98, a chamada Lei de Crimes Ambientais. Essa lei consolidou a legislaçãoreferente a diversos aspectos do ambiente, introduziu novas cláusulas e criou uma se-vera estrutura de pena lidades para os transgressores - desde multas pesadas até infle-xíveis sentenças de prisão para crimes ambientais. A Lei de Crimes Ambientais foirecebida com indignação pelos juristas63 e pe los setores produtivos; o protesto foi ta-

manho que, não só algumas de suas cláusulas foram vetadas pelo presidente, como suaimplementação foi consideravelmente retardada pelo insucesso do executivo em publicar os decretos e regulamentações necessárias para que pudessem ser implementadasas cláusulas mais drásticas. Presumivelmente, o objetivo dessa demora era o de dartempo aos agentes econômicos de fazer as adaptações necessárias diante da lei.

Alguns ambientalistas, porém, consideraram a lei excessivam ente branda.64P ar aeles, prova disso foi a reduzida mudança no padrão de agressão ambiental do país apósa aprovação da lei. O problema, contudo, é que, para ser cumprida com eficiência, a

42 5



lei requer uma total reformulação das organizações responsáveis por sua execução. Aestrutura atual, na melhor das hipóteses, pode atingir parcialmente esse objetivo. Esse parece ser outro exemplo brasileiro d e uma lei que, em muitos aspectos, não “pegou”totalmente.

Políticas para reduzir a poluição urbano-industrial

Em meados da década de 1970, a Sema e alguns órgãos estaduais começaramtimidamente a definir normas para corrigir e evitar a poluição industrial que, entretan-to, foram enfraquecidas pela contínua prioridade dada ao crescimento. Foi impostauma seqüência de penalidades; havia um sistema de multas e as empresas transgressoras podiam ser impedidas de receber incentivos fiscais, créditos subsidiados e favoressemelhantes do governo federal. Em casos extremos, uma companhia infratora pode-ria ser impedida de funcionar. Várias empresas consideradas estratégicas, contudo,foram isentas de dispositivos mais severos relativos ao meio ambiente.65

Na década de 1980, aumentou o número de multas, as isenções foram reduzidas e atendência à descentralização aumentou o poder do Estado e de organizações ambientaislocais (muito mais próximas às áreas problemáticas) para agir de modo que refreassema poluição urbana e industrial. Determinaram-se padrões de qualidade para o ar e aágua semelhantes aos instituídos pelo órgão de proteção ambiental americano.66Uma parte essencial da nova política de meio ambiente foi a criação de um sis tem a delicenciamento para atividades potencialmente poluidoras que acabou sendo incorpora-

do à Constituição de 1988. Todos os projetos que ultrapassassem certas dimensões etivessem impactos ambientais em potencial (como a construção de estradas, aeropor-tos, portos, ferrovias, usinas hidrelétricas, refinarias de petróleo e outras fábricas degrande porte) deveriam obter uma licença antes de sua instalação. Para que essa licen-ça fosse concedida, deveria haver uma Análise de Impacto Ambiental (AIA), realizadacom o apoio de um Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente (Rima).67

Apesar dessas mudanças, o sistema regulador continua a enfrentar restrições. Arepressão à poluição tornou-se mais eficaz, porém o sistema não pôde avançar maisdevido a preocupações com o crescimento. O rigor do controle à poluição tende a sermaior no caso de novos projetos e fábricas, mas deve-se ter cautela a fim de evitardificuldades econômicas nas fábricas existentes antes do início do programa regulador.Além disso, há grandes lacunas nas regulamentações, como a falta de limites de emissão

ou exigências quanto à instalação de equipamentos antipoluidores em veículosautomotores que utilizam outros combustíveis que não o óleo diesel.68T ambém hou-ve dificuldades com o sistema de licenciamento. A idéia era se examinar o Rima deum projeto e aprovar a AIA bem antes de sua implementação. Até recentemente,entretanto, houve vários casos em que o Rima foi concluído depois de iniciada aconstrução. Além disso, pode haver muita burocracia e, muitas vezes, falta aos órgãosde proteção ao meio ambiente pessoal treinado em número suficiente para realizaruma avaliação minuciosa dos Rimas.69

Em nível estadual, os resultados dos esforços de proteção ambiental oferecem bons exemplos de progresso e dos problemas remanescentes. A Cetesb obteve suces-



so considerável na redução da poluição do ar de origem industrial, mas ainda está porobter algum avanço significativo quanto à poluição provocada pelos veículosautomotores. Quanto à poluição da água, a Cetesb foi capaz de exercer algum controlesobre as emissões industriais, mas a poluição orgânica continua sendo um problemade difícil solução. O principal desafio da Feema é a poluição da Baía da Guanabara,no Rio de Janeiro. Em 1990 começou a limpeza da baía com financiamento especialda agência japonesa de desenvolvimento e o Banco Interamericano de Desenvolvi-mento, mas no final da década o trabalho ainda não estava pronto.

Via de regra, os órgãos ambientais estaduais têm dificuldades em superar a opo-sição das empresas existentes, muitas das quais são controladas pelo próprio governo.Quando pressionadas a cumprir os regulamentos de proteção ao meio ambiente, elasrecorrem a influências políticas e ameaçam cessar o funcionamento. Segundo Findley,

“... os funcionários dos órgãos reguladores estaduais e federais agem com rapidez eeficiência para combater a poluição se estiverem motivados para tanto”. Contudo,como foi testemunhado no caso de Cubatão, “... tal motivação geralmente requer umaemergência muito divulgada que envolva uma ameaça séria e imediata à saúde esegurança públicas”. Excluindo esse fato, entretanto, “... a proteção ao meio ambientenormalmente ocupa uma posição secundária em relação à manutenção ou aumento da

produção econômica” .70Finalmente, a crise fiscal de 1990, tanto em âmbito federal quanto estadual, teve

um impacto negativo sobre as políticas ambientais. Os recursos financeiros, não só para investimento e expansão, mas tam bém para a manutenção das atividades corren-tes dos órgãos de proteção ao meio ambiente estão encolhendo e os salários do pessoaltécnico estão declinando em termos reais, causando diminuição de incentivos e per-das nos já insuficientes quadros de funcionários.

Políticas conservacionistas

Paradoxalmente, no final da década de 1960, quando se iniciava o desenvolvimen-to da Amazônia, a legislação brasileira já dispunha do Código Florestal de 1965 que,se rigorosamente aplicado, teria evitado os piores excessos que ocorreram desde aque-la época. O código exigia que todas as fazendas conservassem pelo menos 50% de suaárea com a cobertura vegetal original; estabelecia regras rígidas para a proteção deáreas de grande declividade, de camadas freáticas e outros pontos de água e áreasambientalmente frágeis. Ele também fixava normas rígidas para a extração de recursosflorestais, tanto por parte de indústrias que regularmente transformam matérias-pri-

mas oriundas da floresta (como serrarias e fábricas de papel e celulose) como das queempregam energia originada de recursos florestais (carvão ou lenha). Reconhecendoa impossibilidade de aplicar a regra dos 50% a regiões do país já povoadas na época,o código estabelecia que as fazendas deveriam conservar somente 20% de suas áreascobertas de florestas; esse mesmo nível mais reduzido também se aplicava a fazendasna fronteira do cerra do .71

A legislação posterior que tratou da preservação das florestas simplesmente refor-çou o Código Florestal. Foi o que aconteceu, por exemplo, com a lei da PNMA de

427



1981, com a Constituição de 1988 e com a Lei de Crimes Ambientais 9.605/98. Com acriação do Ibama em 1989, as cláusulas de licenciamento da PNMA, até então aplicá-veis somente a atividades urbano-industriais, foram estendidas a projetos baseados emflorestas. E, em 1990, foi criada uma comissão especial encarregada de estudos dezoneamento territorial exigidos pela lei ambiental e pela Constituição de 1988. A Ama-zônia foi declarada uma área de zoneamento prioritária, e o Decreto 153 de 1991 proibiu a concessão de incentivos fiscais e subsídios para projetos a serem realizados nas partes intocadas da floresta tropical amazônica. O desmatamento naquela região tam- bém foi proibido. O licenciamento de qu alqu er atividade econômica nessas áreas seráapenas considerado após a conclusão dos estudos de zoneamento territorial.

Apesar dessas medidas, o desmatamento e a destruição dos recursos naturais têm prosseguido até o presente, especialm ente na Amazônia, devido à completa ausênciade vontade política por parte do governo federal para acrescentar cláusulas ao CódigoDurante o regime militar, o cumprimento rigoroso do Código iria contra a estratégiageopolítica da Amazônia que era perseguida na época.

Essa situação começou a mudar em meados da década de 1980. O regime militarestava chegando ao final e havia crescentes protestos internacionais contra a destrui-ção da floresta tropical. A criação do Ibama em 1989 já foi parte de um compromissomaior do governo federal com a preservação e a administração Collor, que tomou

posse em 1990 e adotou uma posição firmemente preservacionista. Apesar desse s progressos, parece difícil conseguir uma redução significativa no desmatamento daAmazônia, visto que o principal problema é o elevado custo da repressão. A Amazôniaé imensa e as atividades que atingem a floresta tropical estão espalhadas por grandes

porções dentro de seus limites: resultados eficientes exigiriam operações de controleem grande escala. Entretanto, o pessoal e o equipamento que está à disposição doIbama são insignificantes, e a crise fiscal impediu a alocação dos recursos necessários

para modificar a situação. Embora o governo federal tenha intensificado seus esforçosem 1990 e, como vimos anteriormente, tenha havido um declínio na taxa dedesmatamento na Amazônia, resultados adicionais iriam requerer recursos maiores doque os disponíveis.

Outro problema reside na oposição ativa de uns poucos governadores e membrosdo Congresso, ligados aos estados situados na Região Amazônica, a tentativas dereduzir significativamente os incentivos e as atividades de desenvolvimento na regiãoAlguns acreditam que preservação significa manter a Amazônia em situação de sub-desenvolvimento e outros agem sob pressão de grupos de interesse locais. Os go-

vernadores freqüentemente se recusam a cooperar com os esforços governamentais e pressionam o Congresso contra qua lquer tentativa drástica de reformular o sistema deincentivos fiscais.

Pode-se conseguir um impacto positivo na preservação dos ecossistemas da flores-ta tropical por meio da definição de áreas de preservação ambiental e o Brasil possuium sistema de áreas protegidas. Existem dois tipos dessas áreas: as de conservaçãoincluindo parques nacionais e florestas, e as reservas biológicas, nas quais estão proi-

bidas quaisquer formas de exploração de recursos naturais (exceto o turismo e a pesquisa científica); e as estações ecológicas e áreas de proteção ambiental, que per -mitem uma exploração sustentável de recursos naturais sob rigorosa supervisão 72



Tabela 16.10Unidades de conservação ambiental, 1990

Áreas de conservação Proteção ambiental

Área % da Área % da

(1.000 ha) área geográfica (1.000 ha) área geográfica

Brasil 37.583,2 4,5 12.516,4 1,5

Norte 32.305,5 9,1 299,7 0,1

Nordeste 2.106,1 1,4 182,2 0,1

Sudeste 1.615,0 1,8 2.533,0 1,8

Sul 881,7 1,6 380,0 0,7

Centro-Oeste 674,9 0,4 9.121,5 4,9

Fonte: IBGE, Anuário Estatístico 1991, p. 130.

Como podemos ver na Tabela 16.10, em 1990 havia 6% de território brasileiro sobalgum tipo de proteção ambiental especial. Cerca de 1,5% pertencia a áreas de pro-teção ambiental e aproximadamente 4,5% pertenciam a áreas de conservação. Umagrande porção destas localiza-se na Região Norte, onde se encontra a maior parte daAmazônia brasileira, e que possui mais de 9% de sua área geográfica protegida. Nelaexistem parques nacionais e florestas, reservas biológicas, estações ecológicas e re-servas extrativistas, num total combinado de quase 35 milhões de hectares. Essesnúmeros podem parecer impressionantes, mas existem alguns problemas: os limites

de muitas das áreas protegidas na Amazônia ainda não foram legalmente delimitados,a demarcação de várias dessas áreas não foi completada e há muitas disputas legais emrelação a elas, além de vários abusos. As poucas pessoas responsáveis pela supervisãodas áreas de conservação não conseguem mantê-las livres de posseiros. Finalmente,os planos de administração dessas áreas são inadequados ou inexistentes e há umaacentuada escassez de pessoal treinado para geri-los.73

Um avanço promissor na área de preservação florestal é a criação, durante a décadade 1990, de reservas extrativistas. Em meados da década, a Amazônia já dispunha decolônias extrativistas, totalizando 889,6 mil hectares, e nove reservas extrativistas,somando 2.200,8 mil hectares. No final da década de 1980 não havia nenhuma. Ascolônias extrativistas são áreas sob supervisão do Incra, o instituto de reforma agrária,cujo objetivo é assentar famílias para o trabalho de extração, sem dividir a terra em

lotes retangulares, como era comum nos seus projetos de colonização. Embora oscolonos não possam derrubar a floresta, eles têm permissão de extrair seus frutos. Asreservas extrativistas, por sua vez, são áreas de conservação que, graças à pressão demovimentos dos seringueiros com o apoio de ONGs, da imprensa nacional e interna-cional, foram criadas para o uso dos trabalhadores extrativistas. As reservas extrativistas

encontram-se sob a jurisdição do Ibama.74Dois fatores significativos levaram à criação das reservas extrativistas: o reconhe-

cimento das necessidades das pessoas que, durante muitos anos, viveram na floresta

429



sem destruí-la - os trabalhadores extrativ istas (os seringueiros e outros envolvidos nacoleta de prod utos da floresta) - e a crescente pressão nacional e internacional a favorda preservação das florestas tropicais. Ainda é muito cedo para julgar a eficiênciadessas reservas.75

Alguns ambientalistas mais extremados argumentam que já que a existência deuma população humana na floresta é prejudicial, a criação de reservas extrativistasdeveria ser contida. Alguns economistas alegaram que sem os subsídios e favoresoficiais, a maioria das atividades extrativistas não é economicamente viável. O assunto precisa ser mais pesquisado, mas o extrativismo parece ser uma alternativa relativa-mente simples para a conservação da floresta. Evidentemente, isso deve ser conside-rado um instrumento entre muitos outros; seria fugir à realidade supor que toda a

floresta amazônica pudesse ser salva por ele.

Conclusão

Do período colonial até o final da década de 1970, o impacto ambiental do cresci-mento econômico não recebeu muita atenção no Brasil. Antes da industrialização, aimensidade do país e seus recursos abundantes tornaram as preocupações conser-vacionistas irrelevantes e a produção agrícola, para exportação e para uso doméstico,abusou dos recursos do país. Na fase de industrialização, os formuladores de políticaeconômica deram ênfase ao crescimento sem quaisquer condições paralelas. Nesta re-visão, mostramos que o descaso com o impacto ambiental por parte da indústria, daurbanização descomedida e da concentração de renda resultante de um desenvolvimento

desigual, que se agravou durante o período de industrialização-urbanização, ocasiona-ram problemas de ordem ecológica que gradualmente estão obrigando a sociedade amodificar seu estilo de crescimento. Constatamos também que os fatores ambientaisforçaram o Brasil a progressivamente mudar seu desenvolvimento agrícola, passandoda expansão das fronteiras para o aumento da produção com base no uso mais inten-sivo da terra já cultivada. Entretanto, incentivou-se a modernização com pouca preo-cupação em relação a suas conseqüências ambientais. Finalmente, a destruição da RegiãoAmazônica, oriunda de considerações geopolíticas equivocadas e esquemas de incenti-vos distorcidos, fez com que tanto as pressões domésticas quanto as internacionais seopusessem e controlassem as forças prontas a explorar os recursos da região. Concluin-do, parece que o Brasil aprendeu que o crescimento a qualquer preço pode ser carodemais para ser mantido indefinidamente, mas vimos neste capítulo que houve mu-

danças positivas em muitos aspectos. No entanto, não há dúvida de que as políticasambientais do país precisam ser aprimoradas consideravelmente.

Notas

1. Gostaríamos de agradecer a Marcos H olanda e Curtis McDonald várias sugestões úteis.2. GUIMARÃES, Roberto R “O novo padrão de desenvolvimento para o Brasil: inter-relação do desen-

volvimento industrial e agrícola com o meio ambiente”. In: VELLOSO, J. P. (ed.). A ecologia e o novo padrno de desenvolvimento no Brasil. São Paulo, Nobel, 1993, p. 19.

430



3. NASH, Roy. The conquest o f Brazil. Nova York, Harcourt, Brace and Company, 1926, p. 290.4. STE IN, Stanley J. Vassouras: a Brazilian coffee country, 1850-1900. Cambridge, Massachusetts, 1970,

P. 214-5.5. Idem, ibid., p. 217-8.6. NASH, op. cit., p. 286-7.7. Para descrições da pobreza urbana no Brasil, veja TO LO SA, Hamilton. ‘ Dimens ão e causas da po-

breza urb ana”. In: Estudos Econômicos, vol. 7, nü1, 1977. TOLOSA, Hamilton. “Pobreza no Brasil: uma avali-ação dos anos 80”. In: VELLOSO, J. P. (ed.), op. cit., p. 105-36.

8. MARTINE, George & D IN IZ, Clélio Campolina, “Concentração econômica e demográfica no Bra-sib recente inversão do padrão histórico”. Rev ista de Economia Política, vol. 11, nQ3, jul.-set./1991, p. 121-34.

9. FINDLEY, Roger W. “Pollution control in Brazil” . In: Ecology law quarterly. Berkeley, CA., vol. 15, n -1,P* 31. Findley também descreve um dos piores episódios relacionados à água no Brasil, que ocorreu em 1982.O rio Paraíba do Sul fornece água para a região metropolitana do Rio de Janeiro e localiza-se corrente acima

do rio Paraibuna, cm Minas Gerais, um de seus afluentes. Ao lado de um pequeno córrego que deságua no

Paraibuna, encontrava-se, com menos dc três anos de funcionamento, a segunda maior fábrica de zinco...Junto a ela havia um tanque dc decantação contendo entre 30 mil e 40 mil toneladas de metais pesados,qua ntidade total de detritos produzidos desde sua abertura. Em 12 de maio de 1982, depo is de fortes chuvas,houve o rompimento do dique qu e circundava o tanque e m etade dos metais escorreu para o córrego, fluindo

para o rio Paraibuna. A corrente tóxica atingiu o Paraíba do Sul cm menos dc 48 horas. Em 19 de maio, os 370mil hab itante s de doze cidades - duas ao longo do Paraibuna e dez margeando o Paraíba do Sul - ficaram semfornecimento dc água. Muitos peixes foram mortos. Conseqüentemente, houve escassez de alimento e problem as de eliminação dc lixo só lido” (p. 33). Findley t am bém comenta que, caso o a cide nte tivesse ocorridoriu acima, dc onde o Rio de Janeiro capta a água do Paraíba do Sul, vinte vezes mais pessoas teriam ficado semfornecimento dc água c milhares de empresas teriam sido fechadas.

10. FINDLEY, op. cit., p. 35; ver também WILHEIM, Jorge. “Perspectivas urbanas: infra-estrutura,atividades e ambiente”. In: VELLOSO, J. P. (ed.), op. cit., p. 82-3.

11. FINDLEY, op. cit., p. 37.12. Idem. “Cubatão, Brazil: the ultimate failure of environm enta l planning . In: HAY, P. & HOEFLICH,

M. (eds.), Property law and legal education. Urbana, University of Illinois Press, 1988, p. 53-72.13. Idem, ibid., p. 60.14. GUIMARÃES, op. cit., p. 30.15. CIMA, Comissão Intermin isterial para a Preparação da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio

Ambiente e o Desenvolvimento. Subsídios técnicos para a elaboração do relatório nacional do Brasil para a Cnumad. Brasília, jun./l991, p. 74-5; ver também FINDLEY, “Cubatão, Brazil:... , op. cit.

16. CIMA, p. 95-6.17. BACI IA, José Carlos Cae tano de. “O uso susten tável dc florestas: o caso Klabin . In: LOPES, Ignez;

BASTOS FILH O, Guilherme; BIL LER, Ban & BALE, Malcom (eds.), Gestão ambiental no Brasil-experiên-cia e sucesso, Rio dc Janeiro, Editora Fundação Getíílio Vargas, 1996, p. 95-123.

18. GUIMARÃES, op. cit., p. 31. Ver também HALL, Anthony L. Developing Amazonia: deforestation and social conflict in Brazil's Carajás Programme. Manchester University Press, 1989.

19. WILHEIM, op. cit., p. 82-3.20. GUIMARÃES, op. cit., p. 30.21. HARDOY, Jorge & SATT E RTHWAITE, Dav id. Squa tter citizen - life in the urban third world, Lon-

dres. Earthcan Publications, 1989, p. 160.22. Idem, ibid., p. 150.

23. Idem, ibid., p. 151.24. Idem, ibid., p. 154-5.25. Idem, ibid., p. 160.26. TOLOSA, “Pobreza no Brasil op. cit., p. 124.27. Nem todos os sistemas de esgotos apresentam um desempe nho adequado e, em alguns casos, as

fossas sépticas são pouco mais elaboradas que latrinas escavadas no solo. Além disso, em áreas muito povoa-das conectadas a esse tipo de fossa pode haver contaminação do solo,

28. MU ELLER, Charles C. “Dinâmica, condic ionantes e impactos socioambientais da evolução da fron-teira agrícola no Brasil”. In: Revis ta de Administração Pública. Rio de Janeiro, vol. 26, n23: 64-87, jul./set./l992 p. 64-87.

431



65. C IM A , op. cit., p. 49-50.66. Pede-se aos estados que determinem limites de emissão e padrões de equipamentos aplicáveis a

f o n t e s ind ivid ua is de poluição que, gera lme nte, são negociados caso a caso, levando em consideração a capa-c i d a d e econômica e técnica da empresa. Ver FINDLEY. “Cubatão, Brazil: ...”, op. cit., p. 24.

67. C IM A . op. cit., p. 50.68. FIN D L EY , op.cit., 168, p. 51.69. CIM A , op. cit., p.51.70. FINDLEY. “Pollution control in Brazil”, op. cit., p. 34.71. CI M A , op. cit., p. 54.72. Id em , ibid., p. 57-8.73. Idem , ibid.., p. 61.74. P ar a maiores detalhes, ver RUE DA, Rafael Pinzón. “Desenvolvim ento histórico do extrativ ismo ”.

In: MUR I E TA , Julio Ru iz & RUED A, Rafael Pinzón, (eds.), Extract ive Reserves, IlICN, Gland, Suíça,

Cambridge, Reino Unido, 1995, p. 3-12.75. Ver CASTILLO, Carlos Aragon, “Viability of the extractive reserves”. In: MURIETA, Julio Ruiz &

RUEDA, Rafael Pinzón (eds.), Extractive Reserves, IUCN, Gland, Suíça, Cambridge, Reino Unido, 1995, p. 19-36.

434



17Saúde no processo dedesenvolvimento do Brasil(em co-autoria com Antonio Campino e Tiago Cavalcanti)

T_JlVl DOS PRINCIPAIS OBJETIVOS do desenvolvimento econômicoé melhorar o padrão de vida do cidadão médio de um país. Além de atingir rendas percapita mais altas dentro de um sistema de razoável eqüidade (isto é, evitando uma

excessiva concentração de renda), um importante objetivo é trazer também para o ci-dadão médio um padrão decente de escolaridade e saúde. Naturalmente, existe umaquantidade substancial de controvérsia sobre o sentido da causa: uma renda per capitamais alta é o resultado de melhor educação e saúde, ou melhor educação e saúde é oresultado de renda per capita mais alta?

Estudos recentes,1entretanto, mostraram que saúde e nutrição estão positivamenteassociadas com ganhos em escolaridade e produtividade, que, por sua vez, se tradu-zem em conquistas no processo de crescimento econômico de longo prazo, como pre-diz a Teoria do Capital Humano.2 Assim, saúde e educação são os canais básicos daformação do capital humano e deveriam ser vistos como investimentos que produzemretornos contínuos no futuro. Embora seja fácil medir retornos para educação, poisanos de escolaridade completos é uma boa proxy para escolaridade, é mais difícil mediros retornos para investimentos em saúde, pois nenhum índice similar para a saúde dosindivíduos está disponível.3Isto explica, em parte, por que a pesquisa econômica bási-ca sobre investimento em capital humano, por meio de programas de saúde, recebeumenor atenção do que os retornos sobre investimento em educação, a despeito de suaimportância para o desenvolvimento e o bem-estar do indivíduo.

Além disso, um aumento da expectativa de vida, por meio de uma melhoria nasaúde, reduz a taxa de depreciação e aumenta o retorno do investimento em educaçãoe em programas sociais feitos pelo governo. A morte prematura de um indivíduo

435



implica um retorno menor sobre os investimentos públicos nesta pessoa. Do ponto devista de um país, é também muito difícil avaliar a morte prematura de um cientistaoU de um chefe político. Por exemplo, “...qual teria sido a perda se E inste in tivessemorrido durante a epidemia de gripe após a Primeira Guerra Mundial, ou se o últimotrabalho de Keynes fosse seu Treatise on MoneyV ’4

Mesmo que os dados estatísticos mostrem que, juntamente com o crescimentoeconômico e com o aumento da renda per capita, há uma melhoria geral nas condiçõesde saúde, uma importante questão diz respeito ao grau de participação nessas melhoriasde todos os grupos de renda. Exatamente como a distribuição de renda influencia o

p e rf il da demanda de uma sociedade, pode também influenciar a maneira como os

recursos são gastos no serviço de saúde. Isso é muito importante nas sociedades emdesenvolvimento, com distribuição de renda viesada, onde o poder político e o status social guiam os fatores institucionais formais e informais que conformam a provisão

jos serviços sociais, tais como o serviço de saúde.Especialistas reconheceram que saúde é um conceito ardiloso. Embora todos pos-

sam concordar que saúde é a ausência de doença e enfermidade, observou-se que “...infecção com parasitas intestinais ou desnutrição de primeiro grau (moderada), quesJo entendidas como doença em países com altos padrões de saúde, podem ser tãoc0muns em países com padrões mais baixos que não são mesmo reconhecidas comoanormais.”5Além disso, as estatísticas sobre saúde freqüentemente deixam a desejar,«... não somente pela ausência de uma definição clara de doença, mas porque muitas

p e s so a s doentes nos países pobres nunca consultam um médico ou entram num hos- p it a l, e assim não entram em contato com o sistema estatístico”.6

É dentro desse contexto que examinaremos como o crescimento e o desenvolvi-mento econômico do Brasil se manifestaram na saúde e no sistema de serviço desaúde deste país. Primeiro, examinaremos a evolução geral dos dados sobre saúde doBrasil- Isso será seguido por um levantamento da alocação de recursos para o serviçode s a ú d e do país e da evolução de seu sistema de oferta desses serviços.

Informações sobre saúde

A saúde da população do Brasil melhorou substancialmente ao longo do séculoXX. A Tabela 17.1 mostra que a expectativa de vida ao nascer cresceu de 43 anos nadécada de 1930 para quase 68 anos na década de 1990. Entretanto, o Brasil ainda está

atrás tanto dos países industrializados como da média da América Latina, enquantohouve variação regional considerável dentro do país, com o Nordeste bem atrasadoern relação ao Sudeste. A Tabela 17.2 mostra também um declínio dramático damortalidade infantil de 158 por mil na década de 1930 para 40 por mil na década de1990. Novamente, o Sudeste do Brasil tinha taxas de mortalidade infantil menoresqye a média da América Latina. Uma estimativa do Banco Interamericano de Desen-vc,lvimento sobre as condições de saúde da América Latina poderia também aplicar-se ao caso específico do Brasil quando concluiu que “... a América Latina e o Caribee)Cperimentaram claramente melhorias na mortalidade infantil, expectativa de vida ecobertura nos últimos trinta anos. Mesmo assim, dados seus níveis de educação e



Tabela 17.1Expectativa de vida ao nascer

1930/40 1940/50 1950/60 1960/70 1970/80 1998

Brasil 42,74 45,90 52,37 52,67 60,08 67,91

Nordeste 37,17 38,69 43,51 44,38 51,57

Sudeste 44,00 48,81 56,96 56,89 63,59

América Latina 55,2 69,0

Países industrializados 68,6 73,8

Fonte: IBGE. Estatísticas Históricas cio Brasil, 1986; Brasil em Números, 1997 e UNPD. Human Development Report, 1997.

Tabela 17.2Mortalidade infantil (por mil)

1930/40 1940/50 1950/60 1960/70 1970/80 1998

Brasil 158,3 144,7 118,1 116,9 87,9 40,0

Nordeste 178,7 174,3 154,9 151,2 121,4 63,1

Sudeste 152,8 132,6 99,9 100,2 74,5 26,8

1996: Estados Unidos - 13; Alemanha - 5; Suécia - 4; Re ino Unido - 6; México - 32; América L atin a - 38. Fonte: As mesmas da Tabela 1 e World Bank, World Development Report.

renda, a região deveria estar desfrutando condições de saúde muito melhores. Em vezdisso, os países têm sérios problemas de cobertura limitada, qualidade do serviço

baixa ou declinante e custos crescentes” .7As melhorias que aconteceram estavam, em parte, ligadas à modernização tangível

da infra-estrutura sanitária do país. Houve uma expansão substancial na proporção da população com acesso à água tratada de 33% da população em 1970 para 72% em 1995.O acesso ao saneamento, entretanto, que era de 26,6% em 1970, ainda estava somenteem 40% em 1995, consideravelmente mais baixo que nos países industrializados ou namédia da América Latina (Tabela 17.4). A população, por médico e por enfermeiro, noBrasil era substancialmente mais alta que nos países industrializados ou na Argentina(Tabela 17.3).

A estrutura de mortalidade foi mudando ao longo da segunda metade do século XX,refletindo o padrão epidemiológico associado a mudanças na estrutura demográfica da população. Com a expecta tiva de vida ao nascer aumentando, há um crescimento dedoenças relacionadas às condições degenerativas crônicas. Entretanto, quando compa-rado às regiões economicamente mais avançadas ou às Américas como um todo (ver Ta-

bela 17.6), será observado que uma grande proporção das causas de morte no Brasil nadécada de 1990 ainda estava associada a um menor padrão de vida de uma parcela con-siderável da população, tais como: doença pulmonar obstrutiva, doenças do aparelhodigestivo, condição perinatal, etc.

437



Tabela 17.3Indicado res de saúde

População por médico

População por enfermeiro

Prevalência de desnutrição (%) de crianças menores de 5 anos

Brasil 847 3,448 7

Chile 943 3,846 1

Argentina 329 1,786 2

México 621 14

Canadá 446

Suécia 395Dinamarca 360

Estados Unidos 470 (1984) 70

Alemanha 380 (1984) 230

Fonte: World Bank, World Development Report.

Tabela 17.4Infra-estru tura sanitária (% da popu lação)

Acesso a tratamento de água Acesso a saneamento

1980 1995 1980 1995

Brasil 72 41

Estados Unidos 90 98 85

Reino Unido 100 96

Alemanha 100

México 83 66

América Latina 60 75 61

Fonte: World Bank, World Development Report', UNDP, Human Development Report, 1997.

No que diz respeito à hospitalização, verificou-se que 25,8% delas estão relaciona-

das à gravidez e às complicações do parto. Doenças respiratórias (16%), doenças doaparelho circulatório (9,96%) e doenças parasitárias e infecciosas (8,79%) são respon-sáveis pelas freqüências subseqüentes, fornecendo “... um quadro do padrãoepidemiológico brasileiro, em que doenças degenerativas crônicas coexistem com do-enças parasitárias e infecciosas, devido ao abismo social que ainda prevalece...”.8

Em suma, os problemas de saúde no Brasil abrangem tanto as doenças de bebêse crianças (como a diarréia) como as doenças crônicas e degenerativas de uma popu-lação idosa. “Gomo o país passa pela transição epidemiológica dos padrões de doençado mundo em desenvolvimento para aquelas dos países industrializados, ambos osconjuntos de problemas de saúde necessitam de determinado tratamento.”9 Diferen-



ças regionais também agravam o custo dessa transição. Enquanto as regiões mais ricas,Sudeste e Sul, têm estatísticas sobre saúde similares àquelas do mundo desenvolvido,as regiões mais pobres, Norte e Nordeste, possuem padrões de saúde similares àque-les encontrados nos países africanos pobres, como a Etiópia.10

Saúde e serviço de saúde no Brasil antes de meados da décadade 1980

A Previdência Social foi criada em 1923, e, a partir desse ano, começaram a seroferecidos à população urbana inserida no mercado formal de trabalho serviços médi-co-assistenciais. A população não protegida pela Previdência Social era atendida pelo

Ministério da Saúde, Secretarias Estaduais de Saúde, agências municipais e institui-ções filantrópicas. O Poder Público era também responsável pelas ações de interessecoletivo, como o controle de endemias e a vigilância sanitária.

Até 1964, apesar do crescimento da cobertura dos serviços previdenciários, apenas22% da população brasileira tinha acesso aos benefícios da assistência médica daPrevidência Social. Nas décadas de 1960 e 1970 iniciaram-se, com recursos da Pre-vidência Social, ações que visavam universalizar o acesso aos serviços médico-assistenciais.

Em meados da década de 1960, a população rural foi incorporada como beneficiáriada Previdência Social, passando a ter acesso a serviços médico-assistenciais. Em 1974,qualquer pessoa, independentemente de vínculo previdenciário, passou a ter atendi-men to garantido em situações de emergência.11

Essas medidas concorreram para o aumento da cobertura populacional: o númerode internações providas pela Previdência Social, que correspondia a 3,2% da popula-ção em 1971, passa a 8,8% em 1979; e o número de consultas por habitante/ano queera de 0,5 em 1971 passa a 1,3 em 1979.12

Em conseqüência dessas medidas, os gastos com a saúde no Brasil cresceram, passando de 1% para 2% do PIB na década de 1950 e para cerca de 6% em meadosda década de 1980 (comparados a 11% nos Estados Unidos, 9,2% na Alemanha, 9,7%na Argentina e 10% na Suécia). Em termos absolutos, os gastos per capita com saúdeno Brasil somavam US$ 80 em 1982, enquanto os Estados Unidos, à mesma época,estavam gastando 15 vez es mais.13

É notável que, enquanto o governo brasileiro gastava somente 1% do PIB com saúdeem 1950, a maioria desses recursos se destinava à medicina preventiva e aos programasde saúde pública. Nas quatro décadas seguintes, a maior parte do crescimento dos gas-

tos com saúde ocorreu em medicina curativa individual, de modo que, em 1982, essesgastos foram responsáveis por cerca de 85% dos gastos totais com s aú de .14Uma vez quea maioria dos serviços médicos era fornecida pelo sistema de Previdência Social, quecobria principalmente trabalhadores e empregados no setor formal,15o governo reforçoua desigualdade, negligenciando serviços preventivos destinados, em primeiro lugar, aim pedir as pessoas de ficarem doentes.16Portanto, os beneficiários da renda em gastoscom saúde foram principalmente as classes de renda média e alta dos centros urbanosno Brasil, que estão concentradas no Sudeste mais rico.

439



Tabela 17.5Gastos públicos com saúde como % do PIB

(dado disponível do ano mais recente no período 1990-7)

Brasil 1,9%

4,3%

6,6%

5,8%

7,2%

2,8%

Argentina

Estados Unidos

Reino Unido

Suécia

México

Fonte: World Bank, World Development Report , 1999/2000.

O governo federal ajudou a financiar o sistema médico-hospitalar por meio doInamps, financiando os pagamentos dos serviços de saúde pela arrecadação sobre afolha de pagamento e financiando a construção de hospitais privados por meio deempréstimos subsidiados.17 No início da década de 1980, 90% da população estavasupostamente coberta pelo sistema de Previdência Social, que destinava um quartode seus fundos ao serviço médico e hospitalar. Também, um fundo especial para odesenvolvimento social (FAS), criado em 1974, financiou a construção de mais de 30mil leitos hospitalares, dos quais três quartos estavam no setor privado. '* O Ministérioda Saúde forneceu ambulatório e serviços preventivos, e seu financiamento caiu subs-tancialmente na década de 1970. É notável que, em tempos de crises econômicas,

quando havia necessidade de ajustamentos fiscais, os programas de serviço de saúde preventiva geralmente sofreram reduções substanciais.19Entre 1980 e 1983 os gastosfederais com saúde reduziram-se em 20%.20

Durante todo o período, houve uma luta entre o Ministério da Saúde, que tentavatratar os principais problemas de saúde pública (tais como, tuberculose, outras doenças

parasitárias e infecciosas, gripe, pneumonia , bronquite, diarréia), o Ministério da Pre -vidência Social e o Inamps, que representavam os interesses médicos e hospitalares.

Regionalmente, no início da década de 1980, o governo redistribuiu alguns recursosdas regiões mais ricas para as mais pobres. Arrecadou 9% de financiamento para gastoscom saúde no Nordeste , enquanto gastava 17,2% naquela região. Ainda, a despeito dessaredistribuição, os gastos federais com saúde eram duas vezes mais altos no Sudeste, maisrico do que no Nordeste .21 Em 1980, havia 32 milhões de visitas médicas registradas no

Nordeste, somando menos que uma por pessoa, enquanto no Sudeste havia 1,7 visita percapita.22A precariedade do sistema de saúde no Brasil, nesse período, pode ser vista pelo

fato de que, em 1973, metade dos 4 mil municípios do país não tinha nenhum clínicoresidente. A maioria desses municípios estava localizada no norte e nordeste do país,mas, mesmo no Estado de São Paulo, avançado economicamente, quase um terço dosmunicípios não tinha clínico.23

Na década de 1980, o sistema médico-hospitalar reuniu a maior parte dos serviçosdo sistema de saúde. Em 1981, mais de 85% dos gastos hospitalares destinavam-se a

440



Tabela 17.6Principais causas da mortalidade (%)

Brasil (1994) Américas (1998) Europa (1998)

Doença cardíaca 7,7% 17,9% 25,5%

Doença cérebro-vascular 9,3% 10,3% 13,7%

Infecção respiratória menos aguda 9,1% 4,2% 3,6%

HI V/AI DS 4,5% 1,8% 0,2%

Doença pulmonar obstrutiva crônica 7,1% 2,8% 2,7%

Diarréia 4,2% 2,0% 0,7%

Condições perinatal 4,2% 2,6% 1,2%Tuberculose 1,0% 0,6%

Câncer de traquéia/brônquios/pulmões 3,2% 4,2%

Acidentes rodoviários 3,3% 3,1% 1,9%

Outras* 49,4% 51,1% 45,7%Total 100,0% 100,0% 100,0%

*No caso do Brasil, as seguinte s caus as estão incluídas sob “Out ras” : Homicídios ■3,7%; Outros acidentes e efeitos adversos dedrogas e medicamen tos - 2,3% ; doenças hipertensivas - 2 ,0%.

Fontes: IBGE, Brazil in numbers (Rio de Janeiro, 1997); WHO, The World Health Repor , 1999.

estabelecimentos privados; assim a forma predominante de distribu ir serviços mé-dico-hospitalares...(era)... por meio do setor privado com reembolso dos gastos pelogoverno por meio do Inamps”,24 enquanto os custos do sistema eram altos e a oferta para os pobres, precária. Isso está em contraste com o mais típico arranjo nos paísesem desenvolvimento, onde uma grande proporção do serviço de saúde é estendidaaos estabelecimentos públicos (A Tabela 17.7 descreve a distribuição dos estabeleci-mentos públicos e privados no Brasil).25 Muitos clínicos brasileiros, especialmente nasgrandes cidades, continuam trabalhando como empregados, em regime de tempo parcial, em diversos empregos, uma vez qu e, “... além de seu trabalho em clínicas públicas, cada médico trabalha normalmente em um estabelecimento privado. Tip i-camente, eles usam seu emprego em clínicas públicas como um meio para recrutar pacientes em um estabe lecimento privado, onde, do ponto de vista do médico, ele pode oferecer um serviço de melhor qualidade com base em uma remuneração peloserviço e onde o cliente pode desfrutar uma maior atenção pessoal... Assim, os estabelecimentos de responsabilidade do governo... foram, em 1981, responsáveis por43% das consultas médicas e dentárias, mas somente por 10% de admissões hospi-talares. Clínicos, dentistas e hospitais particulares conduziram 30% das consultas mé-dicas e dentárias e 86% de admissões hospitalares...” .26

Estudos também mostraram que os hospitais públicos eram subutilizados na dé-cada de 1980. Isso foi atribuído tanto aos estabelecimentos ineficientes e obsoletoscomo ao fato de que os acordos do Inamps com esses hospitais davam uma remune-ração muito abaixo daquela paga aos hospitais com fins lucrativos. Além disso, comoas consultas iniciais ocorriam em estabelecimentos públicos, os clínicos tinham umatendência em fazer referências aos hospitais privados. Em geral, o sistema desenvol-vido no Brasil encorajava os clínicos a recomendar grande quantidade de serviços,

441



Tabela 17.7Distribuição d os es tabelec ime ntos públicos e privados no Brasil (%)

Com leitos Sem leitos

Público Privado Público Privado

1978 19% 81% 70% 30%

1980 20% 80% 71% 29%

1988 26% 74% 74% 26%

1990 28% 72% 77% 23%

Fonte: IBGE e World Bank (1994).

além da consulta inicial. Enquanto o padrão internacional é de 23 exames comple-mentares para cada 100 pacientes consultados, os hospitais privados brasileiros, con-tratados pelo Inamps, executaram 130 exames para cada 100 pacientes consultados,em 1981. Os sistemas público e privado realizaram juntos 95 exames para cada 100consultas e foi verificado pelos especialistas que provavelmente 80% deles eramdesnecessários.27O g rande número de cesarianas reforça esse ponto. Cesarianas foramrealizadas por todo o Brasil a taxas excessivas, especialmente no Sudeste, que é aregião mais rica. O parto por cesariana ocorreu, em média, em 32% de todos osnascimentos naquela região em 1986, aumentando sua freqüência com o nível derenda que, por sua vez, está inversamente relacionado aos riscos maternais.28

Desde a década de 1970, o sistema médico do Brasil tem sido caracterizado poruma rápida expansão de equipamento médico de alta tecnologia. Tomando-se como

base o número 100 em 1970, as consultas médicas cresceram para 565 em 1981 e ashospitalizações para 469, os exames de raio X expandiram-se para 1.036 e outrosexames complementares para 1.530. O estudo de McGreevey et al. afirma que muitosdesses exames não eram necessários, mas que “... existe agora no Brasil um complexomédico-industrial avantajado que vende o filme e produtos relacionados para o siste-ma de saúde e, assim, tem motivo para repe lir mudanças.”29 Até a década de 1980, osistema de saúde do Brasil poderia enquadrar-se facilmente na crítica feita ao sistemade saúde da América Latina pelo relatório do BID, no qual se afirmava que, “... parao sistema de saúde da América Latina e do Caribe, as maiores questões são suaorganização e suas formas particulares de alocar recursos. Essas encorajam custos cres-

centes, desencorajam o esforço de provedores, direcionam-se menos para atividadesmenos efetivas em relação ao custo e resultam em cobertura desigual entre regiões eclasses de renda.”30

Neste ponto, podemos observar que, a despeito das altas taxas de crescimento edas melhorias no sistema de saúde no período anterior a meados da década de 1980,a concentração de renda refletiu-se em um sistema de saúde que fornecia, razoavel-mente bem, serviços sofisticados para as classes média e alta, mas negligenciava ser-viços básicos para a população rural e urbana pobre.

Durante esse período, movimentos sociais emergiram, reagindo contra esse mode-lo de serviço de saúde altamente desigual e que implicava mau uso de recursos. Eles



demandavam uma Reforma Sanitária para garantir direitos iguais a todos os ci-dadãos e mudar a ênfase de medidas curativas para preventivas, tais como, vacinaçãoe saneam ento”.31 Essa reforma entrou em vigor em 1984, com as Ações Integradas deSaúde (AIS) e, posteriormente, em 1987, com o Serviço Unificado e Descentralizadodo Sistema de Saúde (SUDS). Culminou, então, com a Constituição de 1988, comoveremos a seguir.

A Constituição de 1988 e seu impacto sobre osistema de distribuição de saúde no Brasil

A Constituição de 1988 declarou o direito de “acesso igual e universal aosserviços...(de saúde)”,32 qualquer que seja a renda ou ocupação da pessoa. Levou àintegração do Inamps e Ministério da Saúde, criou o SUS (Serviço Unico de Saúde) edeclarou que todos os serviços deveriam ser fornecidos pelos municípios, com assis-tência técnica e financeira do governo federal e dos estados.33 O Sistema Único deSaúde (SUS) é visto como uma consolidação dos esforços que começaram com as AçõesIntegradas de Saúde (AIS) e o Sistema Unificado e Descentralizado do Sistema deSaúde (SUDS). É creditado por alguns,34com eficiência e coordenação aprimoradas nadistribuição e descentralização estimulada (municipalização), um importante elementoem um país do tamanho do Brasil. Com o SUS, espera-se que os governos municipaisconstituam um “sistema único”, sendo responsáveis pela administração dos serviçosde saúde pública e deixando tarefas mais gerais para o governo central.35 Identifica-mos, portanto, duas implicações maiores da Reforma da Saúde Brasileira: primeiro, acobertura foi estendida a todos os cidadãos; segundo, as provisões do serviço de saúdeforam descentralizadas.

A Constituição é vaga, entretanto, na fixação da exata responsabilidade de cadaesfera do governo, mas altamente específica sobre a distribuição dos fundos federaisentre as três esferas. Estima-se que a participação do governo federal declinou de um

pouco mais de 50% do final da década de 1970 para 36,5% ao final de 1993, enquantoa participação dos estados aumentou um pouco e a dos municípios passou de 14% para22%. Se essa é uma bonança ou um ônus para os governos locais depende de suasresponsabilidades aumentarem para menos ou para mais com relação a suas receitas.Foi observado que, embora a Constituição de 1988 estabelecesse as bases para umsistema descentralizado, “... as extravagâncias de responsabilidades associadas com ...(a transferência de recursos do governo federal para o local)... deixam o sistema aberto

para o abuso e o caos. Não está claro que en tidad e ou esfera do governo tem autorida-de máxima para controlar o sistema ou seus custos. Todas as esferas do governo conti-nuam envolvidas com financiamento e distribuição do serviço”.36

No início da década de 1990, havia 5.500 municípios no Brasil e à maioria era dadamais autoridade sobre saúde do que poderiam administrar. Grandes municípios (com

populações de mais de 1 milhão de habitan tes) beneficiaram-se do sistema por meiode economias de escala e da presença de burocracias mais competentes e responsá-veis, enquanto municípios menores (5 mil a 30 mil habitantes) não tinham nem com-

443



petência administrativa nem recursos para controlar e distribuir serviços de saúde demaneira efetiva, por isso, em muitos casos, os governos estaduais permanecem comoadministradores e mesmo como provedores.

Nos prim eiros quatro anos da municipalização dos serviços de saúde no Brasil, ocor-reu um boom de construção de clínicas públicas, especialmente em municípios meno-res. A maioria nunca foi concluída por insuficiência de fundos. Assim, a idéia de quemaior responsabilidade com gasto público resultaria da descentralização, quando osgovernos locais estavam sujeitos a maior responsabilidade, foi colocada em dúvida.Lewis e Mediei concluíram que "... dados os incentivos com que se defrontam os

prefeitos, é provável que eles gastassem exatamente nos projetos caros de construção,tais como, hospitais e clínicas, deixando os problemas de custos operacionais para osfuturos prefeitos”.37 A descentralização também induz pequenos municípios a ter seu próprio hospital, o que, dados os altos custos fixos para construção e manutenção, podegerar um número maior de hospitais do que é preciso para atender às necessidades da população.

Durante toda a década de 1970 e início da de 1980, os custos do Inamps subirammuito, na medida em que aumentaram os contratos particulares e havia pouco con-trole sobre o consumo do serviço de saúde. A despeito das tentativas de melhorias nosistema de auditoria, havia crescentes problemas de administrar a prestação de contas,de prever gastos em nível federal e hospitalar e acusações correntes de fraude. Issolevou à criação de uma comissão de especialistas que estabeleceram parâmetros-chave

para um novo sistema. Deu-se prioridade a: a) perm iti r acesso dos pacientes aos

serviços de sua escolha; b) definir padrões para a participação dos hospitais no sistema;c) definir mecanismos para reajustar pagamentos para os provedores; d) determinarcritérios para a admissão do paciente no hospital; e) separar pagamento de hospital ede clínico; f) facilitar supervisão e controle financeiro e g) ligar os pagamentos aodesempenho do hospital. Sob o novo sistema, os provedores recebiam uma quantiafixa, de acordo com o diagnóstico, usando custos médios e códigos da OrganizaçãoMundial da Saúde para fixar os níveis de pagamento.38 Para suplementar o financia-mento à internação de pacientes, o governo federal, em 1990, instituiu um sistema

prospectivo de pagamento para paciente de ambulatório, UCA (Unidade de Cober-tura Ambulatorial), que incluía serviço de emergência e cuidados ao paciente deambulatório, sob um sistema de pagamentos separados. A idéia era suprimir incen-tivos da hospitalização, e reembolsar os hospitais pela atenção aos pacientes ambu-

latoriais, bem como aos pacientes internados.Ao final de 1991, o sistema SUS admitia 1,2 milhão de pacientes por mês com permanência média de 6,4 dias. Esse dado foi considerado baixo quando comparado aoutros países desenvolvidos e em desenvolvimento. O uso do hospital, entre 1987 e1991, cresceu 53%, enquanto a população crescia menos de 2% ao ano. Lewis e Medieideclaram que “... parte do crescimento é devida à abertura do sistema a todos os cida-dãos, o restante é atribuído à fraude em contas “fantasmas” e à sofisticação crescentede residentes urbanos que querem serviços hospitalares”.39 Este aumento no uso dehospital pela universalização e o aumento na expectativa de vida colocou em dúvida a



capacidade do governo de enfrentar essa demanda crescente pelos serviços de saúde, adespeito da recessão enfrentada pelo país e sua crise orçamentária.

Contribuições do setor público e do setor privado para oserviço de saúde do Brasil

O setor privado poderia participar da estrutura SUS de maneira complementar,como provedor. A relação entre administradores públicos e provedores privados eradada pelos contratos e pagamentos feitos sob a forma de “pagamento por serviço”(“fee for service”).

A maioria do sistema de atenção à saúde do Brasil é particular, devido ao fato deo crescimento dos serviços, na década de 1980, ter sido atendido principalmente pelaconstrução de hospitais privados, os quais se beneficiaram de empréstimos subsi-diados do Estado. O setor privado dominou a oferta de pacientes internados, enquan-to o setor público construiu a maior parte da infra-estrutura do serviço ambulatorial.Em 1987, o Inamps financiou 64% de todas as permanências em hospitais (internaçõeshospitalares), das quais menos de 20% eram em hospitais públicos; o Inamps também

pagou mais de 70% dos serviços com pacientes ambulatoriais, sendo metade emestabelecimentos públicos. Na década de 1990, 80% dos leitos hospitalares eram par-ticulares, enquanto o setor público forneceu 70% do serviço ambulatorial. O governofederal é a principal fonte de recursos financeiros dos gastos com saúde pública (cercade 65%), enquanto estados e municípios contribuem com 20% e 15%, respectivamen-

te. E claro que o governo é o principal pagador de serviços de saúde, especialmenteserviços de hospital, que é a parte mais onerosa. Os gastos com saúde pública nadécada de 1990 somavam somente cerca de 1,9% do PIB (ver Tabela 17.5), enquanto1,5% vinha do setor privado.

A distribuição da atenção de saúde

Dada a continuidade de problemas nos serviços de saúde fornecidos pelas insta-lações públicas (tais como, filas, carência de médicos em serviços básicos, carência de

padrões de conforto mais altos), o sistema privado com eçou a crescer, provendo ser-viços para as classes média e alta que compram planos de saúde e para as pessoas

empregadas no mercado de trabalho formal, para quem os empregadores pagam pla-nos de saúde. A Tabela 17.8 mostra a distribuição de pessoas que compram planos desaúde por quintil da distribuição de renda. Observamos que, quando a renda aumen-ta, a percentagem de indivíduos com planos de saúde aumenta (passa de 1,4% noquintil mais baixo para 63,4% no quintil mais alto).

O setor privado oferece serviços primários e de internação. Entretanto, para ser-viços que requerem tecnologia mais alta, mesmo os grupos de renda mais alta usamos serviços públicos de saúde devido à sua menor disponibilidade no setor privado.

445



Tabela 17.8Distribuição d e planos de saúde (%)

Quintil de renda

Plano de saúde ? 1 2 3 4 5

Sim 1,40% 5,00% 16,80% 34,50% 63,40%

Não 98,60% 95,00% 83,20% 65,50% 36,60%

Fonte: CAMPINO et al. (1999).

Assim, paradoxalmente, “... as classes (renda) mais baixas e as pessoas do mercado detrabalho informal têm poucas oportunidades de acesso a esses tipos de serviços pú- blicos. Em muitos casos, eles não têm a informação necessária sobre suas necessi-dades para esses serviços e, mesmo se a tivessem, não têm os meios para entrar emcontato com eles” .40 Foi estimado que, em meados da década de 1990, cerca de 37milhões de habitantes usaram o sistema privado (ao redor de 23% da população).

O estudo sobre o setor saúde na América Latina, publicado em 1996 pelo BancoInteramericano de Desenvolvimento, chegou a conclusões que facilmente se adaptamao Brasil. O estudo verificou que há “... um imenso setor privado que administra aoredor da metade de todas as visitas médicas e aproximadamente de um quarto de

permanências hospitalares. O sis tema é de propriedade privada e tende a se r finan-

ciado diretamente pelos usuários, que têm pouco controle sobre os serviços e queassumem inteiramente o risco. A regulamentação do governo é mínima... Para a po- pulação com maior capacidade de pagar, os serviços de saúde tendem a ser maisintegrados e controlados por arranjos financeiros independentes”.41 Na América La-tina, os governos têm estado cada vez mais envolvidos com os serviços de saúde pormeio de provedores públicos. Esses serviços de saúde têm geralmente sido financiados por impostos gerais. Os limites de financiamento eram vagos e existia uma pobrecoordenação entre os vários tipos de serviços. A alocação de recursos tem pouca co-nexão com a demanda, mas está vinculado à disponibilidade de insumos. A centrali-zação destes últimos freqüentemente dificulta a obtenção pelos hospitais ou clínicasda mistura necessária de insumos no tempo certo. Empregados nos serviços de saúdedo governo têm estabilidade no emprego com um salário fixo e pouco incentivo parafazer satisfatoriamente seus trabalhos. Muitas vezes, os clínicos, que também estãovinculados a serviços públicos e privados, usam sua posição no primeiro “... para obteracesso aos estabelecimentos públicos, enquanto oferecem serviços privados que asse-guram pagamento adicional para cada visita... e... desde que o uso de um sistema de preço é proibido, os estabelecimentos públicos estão inundados de pacientes, a pontode a qualidade do serviço declinar e a espera em filas tornar-se longa”.42

446



Condição da saúde no Brasil

Uma pesquisa especial, realizada em 1996-97 nas regiões Nordeste e Sudeste doBrasil, revelou desigualdades substanciais no sistema de saúde do país.43 Verificou-seque a saúde melhora quando o nível de renda aumenta. Os entrevistados pela pes-quisa foram classificados em dois grupos: aqueles que declararam que sua saúde era

boa ou muito boa, e aqueles que indicaram que sua condição de saúde era inadequa-da. Verificou-se que 80,9% da população estavam no primeiro grupo e 19,1%, noúltimo. O exame dos resultados por quintil da distribuição de renda mostrou queaqueles cuja condição de saúde era boa ou muito boa aumentaram de 76% no quintilmais baixo para 87% no quintil mais alto. Verificou-se também que, com rendascrescentes, há um aumento na proporção de pessoas com problemas cardíacos, hiper-

tensão e diabetes, enquanto há um declínio em problemas do aparelho digestivo edoenças neuropsiquiátricas.

Demanda por serviços de saúde

A demanda por serviços de saúde pode ser dividida em três: por tratamento de problemas crônicos, por problemas passageiros (serviços curativos) e por prevenção. Na pesquisa mencionada, verificou-se que, quando a renda aumenta, há um aumentona proporção de pessoas que usam serviços médicos e fazem exames periódicos. Alémdisso, a demanda por serviços curativos de saúde aumentou claramente com os níveisde renda, pois somente 47% das pessoas no quintil mais baixo procuravam esse

serviço, proporção que atingia 69% no quintil mais alto.A pesquisa revelou que os grupos de renda mais baixa estavam obtendo atendi-

mento nos hospitais ou centros públicos de saúde e as classes mais ricas em estabe-lecimentos privados (hospitais, clínicas e consultórios médicos) (ver Tabela 17.9).Deveria ser observado, entretanto, que muitas pessoas dos grupos de renda mais altareceberam atendimento em hospitais públicos quando sua doença exigia tratamentosmais onerosos, de alta tecnologia, que não estão necessariamente disponíveis emhospitais privados (por exemplo, o Incor - Inst ituto do Coração de São Paulo).

Gastos com saúde

A pesquisa mostra que os gastos com saúde cresceram com os níveis de renda. Ocrescimento foi bem substancial entre os quintis 4 e 5 (157%). Os gastos no quintil5 foram quase 6,5 vezes o de pessoas no quintil 1. No primeiro quintil, apenas 1,4%

possuía algum tipo de seguro-saúde , comparado aos 34% no quintil 4 e 63,4% noquintil 5.

Dados os maiores recursos financeiros e de seguro dos grupos de renda mais alta,não é surpresa que os indivíduos nos quintis mais altos revelem mais problemascrônicos de saúde do que aqueles dos quintis mais baixos. Duas explicações são

447



Tabela 17.9Distribuição do acesso aos serviços hospitalares

Quinti l de Renda

1 2 3 4 5 Total

Centros e Hospitais Públicos 80,70% 80,40% 67,60% 42,50% 18,70% 54,70%

Clínicas e Hospitais Privados 9,70% 13,50% 25,80% 52,90% 76,60% 39,80%

Outros 9,60% 6,10% 6,60% 4,60% 4,70% 5,50%

Fonte: CAMPINO et ai (1999).

possíveis: ou os indivíduos dos grupos de renda mais baixa estão menos cientes deseus problemas de saúde ou, como um resultado de seu perfil demográfico, apresen-tam poucos problemas crônicos.

A pesquisa verificou que há sinais consistentes de desigualdade em relação àutilização dos serviços de saúde a favor dos indivíduos nos níveis de renda alta.

Financiamento do serviço de saúde

Atualmente, há quatro fontes básicas de financiamento do serviço de saúde no Bra-sil. Essas fontes incluem dois tipos de impostos indiretos, uma contribuição de umimposto sobre transações financeiras e recursos do Fundo de Estabilização Fiscal.

O artigo 198 da Constituição do Brasil afirma que o SUS deve ser financiado porrecursos do orçamento da Previdência Social do governo federal, dos estados (inclu-indo o Distrito Federal) e dos governos municipais. A Constituição não indica fontesespecíficas das quais cada esfera do governo financiaria suas contribuições para saúde.Em 1995, último ano para o qual há informação consolidada, a contribuição do gover-no federal somou 63%, dos estados, 21% e dos municípios 16%. A parcela do governofederal veio de contribuições sociais ligadas ao orçamento da Previdência Social. Nadécada de 1990, havia cinco fontes de financiamento:

1) Contribuição sobre o lucro líquido das empresas (CSLL), cuja parcela da recei-ta total do Ministério da Saúde, em 1994, foi 12,8% e nos anos 1995-97 foi9,27%.

2) Cofins, criado em 1982, que inc ide sobre o faturamento das empresas. A basede cálculo é a renda operacional ou os lucros das empresas. Os recursos destafonte corresponderam a 49,08% da receita do Ministério da Saúde em 1995 e25,05% em 1998.

3) CPMF, ins titu ída em 1997 como um imposto temporário sobre transações fi-nanceiras. Os recursos dessa fonte corresponderam a 27,8% da receita do Mi-nistério da Saúde em 1997 e 33,9% em 1998.

4) Fundo de Emergência Social, criado em 1994, quando sua parcela foi 36,8% dareceita do Ministério da Saúde, declinando para 12% em 1998.

448



5) Outras fontes: a composição de seus recursos variou de ano para ano, ma principal fonte foram, geralmente, os recursos ordinários do esouro e as prações de crédito interno. Sua parcela foi, em média, 18% em mea os a

de 1990.

Estudos sobre o sistema tributário do Brasil mostraram que, entre os princ p^impostos que financiam a saúde, o único que mostra indicações c aras eregressividade é a CSLL. O imposto financeiro CPMF gerou alguma controvérsiasobre seu grau de regressividade. Uma escola de pensamento argumentou qimposto é progressivo porque as pessoas com rendas baixas não se ut i ízam o si bancário. Outros reivindicam, entretanto, qu e, atrás das transações manceiras,funcionamento da economia real que utiliza o sistema bancário como interm

para suas trocas e, assim, o imposto permeia todas as transações economicas.

Conclusão

Neste capítulo, descrevemos a situação da saúde da popu ação o rasi, o s rde saúde brasileiro, e suas implicações para o processo de desenvo vimento.tenha havido melhorias substanciais nas últim as décadas, o Brasi ain a tem udrão epidemiológico em que ainda prevalecem doenças infecciosas e parasitariacomo, cólera, malária, etc.), devido à deficiência de infra-estrutura sanitaria a eclEsse padrão está rigorosamente associado à alta concentração e ren a 0Enquanto as classes de renda média e alta podem comprar planos e sau jtipo de serviço de saúd e similar ao que é usado em países in ustriais avanç >

pobreza urbana e a população rural têm acesso limitado aos serviços pusaúde, que são, na maior parte, bem precários.

Nas duas últimas décadas do século XX, principalmente epois a m roConstituição de 1988, o Brasil implementou uma reforma institucional no sistema desaúde para promover igualdade e eficiência na provisão dos serviços.^ ssa rteve sucesso apenas limitado. Os objetivos oficiais das novas instituições lv^rSde seu impacto real devido à deficiência de execução adequada pe o governoPo r exemplo, as extravagâncias na legislação levaram a uma issipaçao equando sua distr ibuição se tornou cada vez mais descentraliza a. ronicame ,objetivo dessa descentralização foi aumen tar a eficiência na o erta e se ç

saúde 7Mostramos neste capítulo que a melhoria no perfil da saúde de um P

desenvolvimento de pen de não somente da proporção de seus recursos es ísaúde, mas também de como esses recursos são gastos e quem tem acesso a e es^alta concentração de ren da do Brasil resultou em uma distorção os gastos con ,enfatizando a medicina curativa em prejuízo da medicina preventiva, e a P°P^das classes de renda mais alta foi capaz de usar a infra-estrutura a sau e ovantagem própria, muitas vezes à custa das necessidades dos grupos

baixa.

449



rsíotas

1. BEHRMAN (1996); LE VIN GE R (1992) & MA RT OR EL L (1993).

2. MUSHK IN (1962) & SCH ULT Z (1962).

3. De fato, há vários índices para saúde, mas ne nhum deles é superior aos demais e eles são intrinseca-m e n te complementares. Por razões óbvias, não podemos usar gastos com saúde como uma proxy para o status cJe saúde dos indivíduos.

4. MUSHKIN (1962), p. 131.5. GILLIS etal. (1996), p. 273.6. Idem, ibid.7. Inter-American Development Bank (1996), p. 301.

8. Brasil em Números (1997), p. 89.9. World Bank (1994) , p. 7.

10. World Health Report (1999) and Ministér io da Saúde Brasileiro (1997).11. PAULANI, L. M. (1999).

12. VIANNA, S. M. etal., 1987, p.21, citado em PAIJLANI, L. M. (1999).13. McGREEVEY et al. (1989), p. 313.

14. O sistema individual curativo foi financiado por meio de um imposto federal incidente sobre o totalda folha de pagamento, desvinculado do programa de saúde pública do Ministério da Saúde e secretariasestaduais de saúde.

15. Uma vez que a massa dos pobres que v ivem na zona urbana e a população rural não efetuava m pagamentos à Prev idência Social, eles foram qualificados somente para os serviços mínimos.

16. WEYLAND (1995), p. 1.701. Um autor mos trou , no início do século XX “ ... Medidas de saúde pú bli-

ca, tais como, campanhas de saneamento e serviços básicos de saúde, tornaram-se requisitos para a manuten-ção e a reprodução de uma força de trabalho urb ana” . ATWOOD (1990), p. 143. E, em geral, “... Antes do

golpe militar de 1964, o grande volume de gasto público com saúde foi para o subsistema coletivo-preventi-vo. Entretanto, desde então , a tendência foi a marginalização progressiva do Ministé rio da Saúde c o aba ndo-no de medidas coletivo-preven tivas, com o subsis tema individual-curativo, ascend endo para a posição domi-nante dentro do sistema do serviço dc saúde.” ATWOOD (1990), p. 144.

17. O Inamps foi parte do Sinpas (Serviço Nac ional da Previdência e Assistência Social que era financiado pelo salário e impostos do empregador e sup lem entado por transferências dc receitas gerais. Forneceu ser-viços somente para os assalariados do setor formal. LEWIS & MEDICI (1998), p. 269. McGREEVEY et al. (1989), p. 315.

18. Estes empréstimos foram bem controversos uma vez que muitos foram fei tos para hospitais priva-dos, a taxas de juros reais negativas.

19. McGREEVEY et al. (1989), p. 314.

20. LEWIS & M ED IC I (1998), p. 270.21. McGREEVEY */al. (1989), p. 317-8.

22. McGREEVEY et al. (1989), p. 319.23. GENTILE D E M ELO (1981), p. 34.

24. McGREEVEY et al. (1989), p. 322.25. World Bank (1994).26. McGREEVEY et al. (1989), p. 323.

27. McGREEVEY et al. (1989), p. 325; LANDMAN (1981).

28. World Bank (1994). A quantidade excessiva de cesarianas também estava relacionada à forma de paga-

mentos. O SUS pagava mais por cesarianas do que por partos normais. Os pagamentos por cesarianas incluíam

pagamentos para anestesistas, que não eram utilizados em partos normais. Esses fatos levaram muitos clínicos arecomendar cesarianas. Em 1999, entretanto, o SUS mudou seus procedimentos de pagamento, não pagando por

45 0



cesarianas para os hospitais cuja taxa de cesarianas excedesse à taxa recomendada pela Organização Mundial

de Saúde.29. McGREEVEY atai. (1989), p. 529.

30. Inter-American Development Bank (1996), p.299-300.31. WEYLAND (1995), p. 1701.32. Constituição da República Federativa do Brasil , 1988, Títu lo VIII, “A Ord em Social , Artigo 196.

33. Tudo isso foi obt ido pela Lei 8.080 de 1990. Para detalhes, veja World Bank (1994), p. 23.34. World Bank (1994).

35. CAMPINO,?/al. (1999).

36. LEW IS & M E D IC I (1998), p. 273.

37. Idem, ibid., p. 274 .

38. Idem, ibid., p. 275.

39. Idem, ibid ., p. 277-80.

40. CAMPINO etal. (1999), p. 10.

41. Inter-American Developmen t Bank (1996), p. 305.42. Idem, ibid., p. 305-6.43. A pesquisa se in titulou “PPV Pesquisa de Padrão de Vida” e foi realizada pelo IBGE, em colaboração

com o Banco Mundial, no período de março de 1996 a março de 1997, cobrindo as regiões metropolitanas de

Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo e as regiões urbana e rural restantes do

Nordeste e Sude ste.44. Por exemplo, há um grande número de hospitais públicos desnecessários, construídos com fins eleitorais.

451



18

Mudanças estruturaisna economia industrial do Brasil,

(em co-autoria com Manuel A. R. da Fonseca e Joaquim J. Aí. Guilhoto)

INTENSA INDUSTRIALIZAÇÃO com o objetivo de substituir asimportações no Brasil (ISI) na década de 1950 ocasionou importantes mudanças estru-turais na economia como um todo e no setor industrial. Esse desenvolvimento foi ana-lisado em estudos anteriores que revelaram que os tipos de políticas de ISI utilizadas provocaram o aparecimento de um bom número de setores industriais diversos, comênfase especial naqueles de elevada elasticidade de renda e população e com elevadosencadeamentos regressivos e progressivos.1Após sete anos de estagnação na década de1960, o Brasil tornou a experimentar taxas de crescimento extremamente rápidas nofinal da década de 1960 e início da de 1970. Mesmo depois do primeiro choque do

petróleo em 1973-74, as taxas de crescimento geral e industrial relativamente elevadas prosseguiram até 1981.2 Esse crescimento baseou-se parcialmente em mais substi tui-ções às importações (especialmente em setores como os de bens de capital) e parcial-mente na expansão de exportações industriais e em amplos investimentos em projetosde infra-estrutura.3

Que tipo de mudanças esse período pós-ISI provocou na estrutura da indústria?Ele deu prosseguimento ou desviou-se das tendências iniciais? Gomo a mais recenteestrutura da economia industrial do Brasil se compara aos padrões internacionais

* Rste capítulo foi primei ramente publicado na edição de fevereiro de 1987 da revista World Development. Estásendo reproduzido com a permissão dos editores da revista.

452



Tabela 18.1Da dos de corte transversal de Kuznets:

participação de setores de produ ção no PIB* (p erce ntage m )

/ / / / / / I V V VI VII VIII

PIB per capita 51,8 82,6 138 221 360 540 864 1.382

(S)(preçosde 1985)Agricultura 53,6 44,6 37,9 32,3 32,5 17,4 11,8 9,2

Indústria 18,5 22,4 24,6 29,4 35,2 39,5 52,9 50,2

Serviços 27,9 33,0 37,5 38,3 42,3 43,1 35,3 40,6

*Baseado em análise de corte transversal de 57 países em 1958. Fonte: Kuznets (1971), p. 104.

Tabela 18.2Distribuição setorial do PIB

1953 I960 1965 1970 1975 1980 1982 1983 1992 1998

Agricultura 26 23 19 11,7 9,7 8,8 9,1 12,0 9,9 8,0

Indústria 24 25 33 35,4 36,8 38,2 36,7 35,0 31,6 36,0

(Manufat.) (26) (28,0) (29,0) (29,0) (27,0) (27,0) (20,4) 23,0

Serviços 50 52 48 52,9 53,5 53,0 54,2 53,0 58,5 56,0

Fonte: Conjuntum F.conòmica.

baseados em estudos de corte transversal? E o que significam as mudanças estruturaisobservadas para os futuros padrões de crescimento da economia brasileira, conside-rando-se especialmente o desejo de melhorar a eqüidade por parte dos novos regimescivis, que assumiram o poder em março de 1985?

Hoje é possível começar a responder a essas perguntas devido à disponibilidadedos censos industriais dos anos de 1970, 1975, 1980 e 1985 e das tabelas de insumo-

produto referentes aos anos de 1959, 1970, 1975 e 1985.Começaremos sumariando algumas das análises tradicionais da relação entre cresci-

mento e mudança estrutural. Em seguida, examinaremos os dados brasileiros. Final-mente, especularemos sobre até que ponto a estrutura industrial do Brasil em processode mudança se adapta ou se desvia das normas esperadas e o que isso significa para asfuturas perspectivas de crescimento.

Mudanças estruturais gerais

A renomada análise de corte transversal de Kuznets, reproduzida nas Tabelas 18.1e 18.2 mostra claramente a correlação inversa entre a renda per capita e a participaçãodo setor agrícola e uma associação positiva da participação da indústria e dos serviçoscom a renda per capita. A tendência brasileira segue a mesma direção, como podemos

453



Tabela 18.3Distribuiçã o setorial do P IB segundo K uzn ets (percentagens)

/ II II I IV V VI VII VIII

PIB per capita (S) 72,3 107 147 218 382 588 999 1.501

Agricultura 79,7 63,9 66,2 59,6 37,8 21,8 18,9 11,6

Indústria 9,9 15,2 16,0 20,1 30,2 40,9 47,2 48,1

Serviços 10,4 20,9 17,8 20,3 32,0 37,3 33,9 40,3

Fonte: Kuznets (1971), p. 200.

Tabela 18.4Distribuição setorial de mão-de-obra

(percentagens)

1950 1960 1965 1981 1990 1995 1998

Agricultura 62 48 49 30 28,3 26,1 23,0

Indústria 13 14 17 24 20,4 19,6 19,2

Serviços 25 38 34 46 51,4 54,3 57,8

Fonte: Conjuntura Econômica; IBGE, Anuário Estatístico do Brasil 1992; 1996; 2000.

observar na Tabela 18.3. A renda per capita no Brasil no início da década de 1950 provavelmente era equivalente aos níveis entre IV e V de Kuznets, o que faria o se toragrícola corresponder aos resultados do corte transversal, enquanto a participação in-dustrial pareceria um tanto menor para o nível de PIB per capita. Partindo do pressu-

posto de qu e no início da década de 1980 o nível do PIB per capita do Brasil se inseriaentre os grupos VI e VII, isso significa que o declínio da agricultura foi ligeiramentemaior do que os resultados do corte transversal, mas a participação da indústria foi umtanto menor do que o esperado.4

Uma comparação das mudanças na distribuição da força de trabalho apresentada naTabela 18.4 indica que o emprego na agricultura foi proporcionalmente amplo emcomparação ao padrão internacional de Kuznets, enquanto a absorção da mão-de-obra pela indústria foi menor nas décadas de 1950, 1980 e 1990.

A história industrial do Brasilno período pós-Segunda Guerra Mundial

A experiência brasileira de industrialização da Segunda Guerra Mundial até oinício da década de 1980 pode ser dividida em dois períodos amplos: os anos de 1950-62 e de 1968-81. O primeiro caracterizou-se por uma intensa industrialização com oobjetivo de substituir as importações, no qual houve uma criação indiscriminada deindústrias, embora fossem enfatizadas as de bens de consumo, e em que as indústrias



Tabela 18.5Mudanças na estrutura industrial do Brasil, 1949-92: valor bruto agregado

(distribuição percentual)

1949 1963 1975 1980 1992

Minerais não-metálicos 7,4 5,2 6,2 5,8 4,7Produtos de metal 9,4 12,0 12,6 11,5 11,9Maquinário 2,2 3,2 10,3 10,1 12,5Equipamento elétrico 1,7 6,1 5,8 6,3 6,8

Equipamento de transportes 2,3 10,5 6,3 7,6 7,1Produtos de madeira 6,1 4,0 2,9 2,7 1,2

Móveis - - 2,0 1,8 0,9

Produtos de papel 2,1 2,9 2,5 3,0 3,7Produtos de borracha 2,0 1,9 1,7 1,3 1,4Produtos de couro 1,3 0,7 0,5 0,6 0,5Produtos químicos - - 12,0 14,7 13,0Farmacêuticos 9,4 15,5 2,5 1,6 2,3Perfumes, sabonetes, velas - - 1,2 0,9 1,1

Produtos plásticos - - 2,2 2,4 2,2

Têxteis 20,1 11.6 6,1 6,4 4,6

Vestuário e calçados 4,3 3,6 3,8 4,8 3,2

Produtos alimentícios 19,7 14,1 11,3 10,0 13,6Bebidas 4,3 3,2 1,8 1,2 2,1

Fumo 1,6 1,6 1,0 0,7 1,4Impressão e material gráfico 4,2 2,5 3,6 2,6 2,6

Diversos 1,9 1,4 3,7 4,0 3,2

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: IBGE, Censos Industriais e Perspectivas da Economia Brasileira 1993, Rio de Janeiro, IPEA,1993, p. 709.

básicas cresciam a taxas significativas, porém menores. Após cerca de seis anos deestagnação e ajustes na década de 1960, a economia brasileira vivenciou uma rápida

prosperidade de 1968 a 1973 quando a indústria foi o setor líder, e de 1973 a 1981 assólidas taxas de crescimento continuaram, embora num ritmo mais modesto. Nesse

período ocorreram substanciais substituições às importações nas indústrias pesadas eas exportações também se tornaram uma fonte de demanda cada vez mais importante

para as indústrias brasileiras.

Apesar de não se poder realizar uma comparação com base numa análise de insumo- produto, visto que a primeira tabe la disponível data somente de 1959, vale a pena teruma idéia das informações gerais reunidas a partir de censos brasileiros realizadosentre 1950 e 1980, o que pode ser observado nas Tabelas 18.1 até 18.6.

Podemos ver na Tabela 18.3 que em 1960 a contribuição da indústria para o PIBfoi de 25%, ultrapassando a participação de 23% da agricultura; a Tabela 18.4, porém,indica que o emprego na indústria, nesse ano, absorveu somente 14% da populaçãoeconomicamente ativa, enquanto na agricultura essa taxa foi de 48%. Comparando-se

455



Tabela 18.6Mudanças na estrutura de emprego industrial do Brasil

(distribuição percen tual)

1950 1960 1975 1980 1985 1995

Minerais não-metálicos 9,7 9,7 8,4 8,8 6,7 5,2

Produtos de metal 7,9 10,2 11,6 10,8 10,3 8,9

Maquinário 1,9 3,3 10,2 10,9 10,7 4,9

Equipamento elétrico 1,1 3,0 4,6 8,7 5,6 3,2

Equipamento de transportes 1,3 4,3 5,8 5,7 6,2 3,8

Produtos de madeira 4,9 5,0 5,3 4,3 4,2 9,9

Móveis 2,8 3,6 3,6 3,6 3,5 -

Produtos de papel 1,9 2,4 2,2 2,2 2,4 5,1*

Produtos de borracha 0,8 1,0 1,2 1,1 1,3 1,0

Produtos de couro 1,5 1,5 0,9 0,8 1,1 -

Produtos químicos 3,7 4,1 3,3 3,3 4,0 3,6

Farmacêuticos 1,1 0,9 0,9 0,7 0,6 | I cPerfumes, sabonetes, velas 0,8 0,7 0,6 0,5 0,5 j

1,D

Produtos plásticos 0,2 0,5 2,1 2,4 2,8 1,9

Têxteis 27,4 20,6 8,8 7,7 7,1 3,6

Vestuário e calçados 5,6 5,8 7,9 9,4 13,6 23,5

Produtos alimentícios 18,5 15,3 13,1 11,6 12,217 8

Bebidas 2,9 2,1 1,4 1,2 1,21/,o

Fumo 1,3 0,9 0,6 0,4 0,4

-Impressão e material gráfico 3,0 3,0 3,3 2,9 2,5

Diversos 1,7 2,1 4,2 3,0 3,1 6,1

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

* Inclui impresso e publicado. Fonte: IBGE, Censos Industriais; FURTUOSO & GUILHOTO (1999).

as mudanças na estrutura industrial (Tabela 18.5) havidas entre 1949 e 1963, constata-se que o crescimento mais significativo ocorreu nos setores de transportes e equipa-mentos elétricos, juntamente com um crescimento proporcional mais modesto dosetor de produtos de metal e maquinário, o que reflete a menor prioridade dada aos

bens de capital na época. Houve também uma notável expansão na área de produtosquímicos, farmacêuticos/perfumes/plásticos, embora seja difícil determinar qual subsetortenha sido mais importante.

O crescimento proporcional do emprego (ver Tabela 18.6) ficou relativamentereduzido em transportes e equipamento elétrico, apesar de que nos setores de produ-tos de metal e maquinário as proporções de valor agregado e emprego tenham sidoaproximadamente as mesmas. O declínio mais acentuado na participação do empregofoi na área de têxteis e alimentos, embora não tenha sido tão grande nessa décadacomo foi a redução no valor agregado.

456



Tabela 18.7Dados de corte transversal de Kuznets:

participação no valor agregado da produção (percentagens)

Valores de referência do PIB per capita

1953 US$: 81 135 270 450 900 1.2001958 US$: 91,7 153 306 510 1.019 1.359

Alimentos, bebidas e fumo 33,8 37,4 34,8 27,2 17,6 15,5Têxteis 18,3 14,2 10,5 9,4 7,1 5,6Vestuário e calçados 4,8 6,3 7,8 7,5 6,3 5,5Produtos de madeira e móveis 6,9 5,4 4,9 5,1 5,7 5,4Papel e produtos de papel 0,9 1,3 1,9 2,9 3,9 4,3Impressão e publicação 2,5 2,6 2,9 3,5 4,7 5,3

Produtos de couro (exc. calçados) 1,1 1,3 1,2 1,1 0,8 0,7Produtos de borracha 1,2 1,4 1,2 1,3 1,4 1,4Produtos químicos e de petróleo 8,7 9,3 9,7 9,6 8,9 9,3Produtos de minerais nào-metálicos 5,4 5,5 4,9 4,8 4,7 4,5Metais básicos 4,0 3,5 4,3 5,2 5,7 6,0

Produtos de metal 10,4 9,9 13,7 19,8 29,8 32,8Diversos 2,0 1,9 2,2 2,6 3,4 3,7

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100.0

Fonte: KUZNETS (1971), p. 114.

Seria de se esperar que existisse uma estrutura industrial relativamente diversificadano final da década de I960, mas ainda não muito bem interligada, visto que a integração

vertical estava apenas se iniciando.Durante o segundo período de crescimento, do final da década de 1960 até as de

1980 e 1990, a mudança mais extraordinária ocorrida na estrutura industrial do país foio crescimento proporcional dos setores de maquinário e de produtos químicos, a que-da dos têxteis e alimentos/bebidas e a estabilidade proporcional da área de equipa-mentos elétricos, enquanto a de transportes declinou ligeiramente, fatos que refletema maior verticalização da economia brasileira. O crescimento proporcional do empregofoi particularmente notável nos setores de maquinário e equipamento elétrico, enquantoas maiores quedas foram registradas na indústria têxtil.

A comparação da estrutura industrial brasileira em processo de mudança com os re-sultados do corte transversal de Kuznets (ver Tabela 18.7) revelam algumas diferençasinteressantes. Pode-se observar que a participação dos têxteis, alimentos, vestuário/cal-

çados e bebidas, no Brasil, seguiu uma tendência semelhante à dos dados de Kuznets,apesar de as participações brasileiras absolutas serem consideravelmente menores doque as esperadas a partir dos resultados do corte transversal sobre o nível do PIB percapita correspondente (isto é, cerca de US$ 500, a preços de 1958). Por outro lado, asindústrias pesadas (incluindo produtos de metal, equipamen tos de transporte, etc.) e

produtos químicos tiveram uma participação muito maior que a esperada. Cons ideran-do-se nosso conhecimento atual sobre a economia brasileira, essa ênfase maior do que aesperada, dada a produtos da indústria pesada e bens de consumo duráveis após coni-

457



paração com elem en tos internacionais indica q u e o padrão de consumo do Brasil e, con-s e q ü e n t e m e n t e , o de produção, foram afetados não apenas pelo nível de renda per capitaa l c a n ç a d o , m as também por sua distribuição desigual. Como esta é pio r do que a médiainternacional, dever-se-ia esperar uma demanda e produção maiores de bens de consu-mo duráveis.5

Mudanças estruturais: 1959-1998

Vamos examinar as mudanças estruturais ocorridas entre o final do período de ISI

da década de 1950 e a aceleração da industrialização que se iniciou no final da décadade 1960, pelo prisma das tabelas de insumo-produto que estão disponíveis em cincoanos — 1959, 1970, 1975, 1985 e 1995. Esses elementos nos permitirão observar asmudanças depois de considerar as repercussões intersetoriais totais.

Estrutura produtiva

A Tabela 18.8 contém a participação da produção total da economia dos setores dedois dígitos. Pode-se notar que a participação dos bens de capital, dos bens de consu-mo durável e dos bens intermediários (exceto produtos de papel e borracha) aumen-tou nos anos de 1959-75, enquanto a dos não-duráveis (exceto vestuário e calçados) e

da agricultura declinou. Essas mudanças estruturais estão ligadas às tendências de in-dustrialização da economia e ao aumento da concentração de renda que as acompa-nhou. Em 1980 e 1992, os serviços ficaram à frente à custa de todos os outros setores, oque pode ter sido causado, em grande parte, pela elevada inflação do período.

A estrutura de demanda final

A Tabela 18.9 contém a participação de vários setores no consumo total pessoal( e xc l u i n d o importações). O mais notável é o declínio dos produtos agrícolas não-benefic iados e o aumento dos alimentos beneficiados. Os setores compostos de bensde consumo durável elevaram significativamente sua participação, enquanto o dosnão-duráveis caiu drasticamente (exceto vestuário/calçados e alimentos industriali-

zado s) . Uma explicação provável para essa tendência é o aumento de concentração dere nd a durante esse período.

A. participação estável do setor de vestuário e calçados está intimamente relacio-nada k queda dos produtos têxteis, refletindo o declínio da produção caseira de rou-

pas. explicações para a modificação na participação de outros setores são: 1) aa m p l i a ç ã o da participação do setor de maquinário reflete o aumento do consumo de bens duráveis (geladeiras, máquinas de lavar, equipamentos de escritório, etc.); 2) oa u m e n to da participação dos transportes é explicado pelo crescente consumo de au-tomóveis e peças e 3) a maior participação do setor químico reflete o aumento doconsu*mo de gasolina, gás liqüefeito e outros derivados de petróleo.



Tabela 18.8Estrutu ra do valor agregado (distribuição percentual)

1959 1970 1975 1980 1992 1995

Agricultura 16,23 11,11 9,43 9,90 9,89 9,79

Mineração 1,10 0,75 0,63 1,00 1,40 0,84

Minerais não-metálicos 1,86 1,90 1,92 1,70 0,95 1,11


Maquinário 1,73 2,61 3,79 2,94 2,52 2,11


Equipamento de transportes 3,38 3,80 4,24 2 ,42 1,43 1,97

Madeira 1,06 1,04 1,05 0,78 0,25 10,86

Produtos de madeira 0,74 0,81 0,74 0,52 0,18 1

Papel 1,26 1,09 1,10 0,87 0,75 1,06*Borracha 1,02 0,77 0,79 0,38 0,28 0,36

Couro 0,43 0,30 0,23 0,14 0,09


Farmacêuticos 0,85 0,98 0,73 0,52 0,44 j\ o,75

Cosméticos 0,62 0,63 0,48 0,30 0,22 JPlásticos 0,27 0,76 0,88 0,71 0,44 0,57

Têxteis 5,03 4,10 3,41 1,98 0,93 0,80


Alimentos 9,84 10,71 7,97 3,33 2,74 '1 32

Bebidas 0,97 0,75 0,62 0,39 0,43 1 3’

Fumo 0,45 0,45 0,39 0,21 0,29

Impressão 0,95 1,19 1,08 0,81 0,52

Outros produtos industriais 0,58 1,06 1,02 0,70 0,58

Serviços públicos 0,93 2,25 2,32 1,75 3,18 2,63Construção 6,08 10,73 10,14 6,53 6,52 9,13

Margens de lucro bruto 16,17 18,56 14,98 1 49,44 1 58,92 55,45

Serviços 13,01 9,16 14,55 J - i -

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

* Inclui impresso e publicado .

Fonte: Para 1959, VAN RIJCKEGHEM (1969); para 1970, IBGE (1979); para 1975, IBGE (1984c); Perspectivas da Economia Brasileira 1994, Rio de Janeiro, IPEA, 1993; FURTUOSO & GUILHOTO (1999).

A Tabela 18.10 mostra as mudanças na proporção da produção destinada ao con-sumo pessoal em cada setor. A diminuição de participação em cada área representaum aumento da tendência de interdependência dos setores, que se manifestou nos

anos de 1959-75.Segundo Hirschman (1958), esse tipo de mudança estrutural geralmente é asso-

ciado à intensificação do processo de industrialização, isto é, quanto maiores forem arenda per capita e a participação da população empregada no setor industrial, maisnumerosas serão as transações intersetoriais.6

A extraordinária queda observada no setor de minerais não-metálicos dev e-se a umamudança metodológica na construção da tabela de insumo-produto . Esse setor consiste

principalmente em materiais de construção (cimento, principalmente). Nas matrizes de

459



Tabela 18.9Estrutura de consumo pessoal de bens

produzidos in te rnam en te (%)

1959 1970 1975 1995

Agricultura 17,40 5,40 3,33 5,67Mineração 0,00 0,00 0,01 -

Minerais não-metálicos 0,51 0,18 0,07 0,20

Produtos de metal 0,41 0,92 0,49 0,42Maquinário 0,32 1,07 1,20 0,03Equipamento elétrico 1,83 0,92 1,93 3,07

Equipamento de transportes 0,79 2,89 5,13 3,06Madeira 0,09 0,02 0,03Produtos de madeira 1,34 1,98 1,58 1,20

Papel 0,11 0,22 0,19 0,77*Borracha 0,96 0,16 0,18 0,02

Couro 0,1 1 0,08 0,01 -

Produtos químicos 0,96 2,22 3,93 3,81Farmacêuticos 1,56 2,29 1,54 1Cosméticos 1,31 1,94 2,30 | 2,70

Plásticos 0,42 0,03 0,03 0,16Têxteis 6,88 1,28 1,99 0,86

Vestuário e calçados 3,11 3,54 3,33 3,17Alimentos 15,14 25,34 21,12 |Bebidas 2,01 1,63 0,37 ] 15,07

Fumo 0,87 1,28 0,82

Impressão 1,21 0,55 0,76 -Outros produtos industriais 1,03 1,03 0,88 0,94Serviços públicos 0,27 3,15 4,55 2,73Construção 2,42 0,00 0,00 -

Margens de comércio 20,28 35,48 30,88 |Serviços 18,66 6,40 13,35 j

Total 100,00 100,00 100,00

* Inclui impresso. Fonte: Para 1959, VAN RIJCKEGHEM (1969); para 1970, IBGE (1979); para 1975, IBGE (1984); FURTUOSO&GUILHOTO

(1999).

1970 e 1975, esses produtos foram tratados como insumos para a construção, o que nãoocorreu com a matriz de 1959.

A Tabela 18.11 mostra a participação das exportações no produto total de cada setor.Essas proporções indicam claramente que houve uma abertura significativa da econo-mia brasileira no período de 1959-75, principalmente para setores como os de produtosde metal, maquinário, equipamento de transportes, produtos de papel e químicos. Acoluna referente a 1981 não é estritamente comparável às demais, visto que as propor-ções de exportação foram extraídas diretamente do valor bruto de exportações e do va-lor das estatísticas de produção. Os números indicam, porém, um crescim ento posteriorconsiderável das exportações em alguns dos setores-chave da economia industrial, o que

460



Tab ela 18.10Participação do consumo pesso al

na produção total (%)

1959 1970 1975 1995

Agricultura 45,03 14,39 6,24 24,45

Mineração 0,00 0,00 0,32 -Minerais nâo-metálicos 11,57 2,84 0,61 4,81

Produtos de metal 3,47 4,78 1,39 8,42

Maquinário 7,68 12,17 5,61 0,40

Equipamento elétrico 41,10 12,80 14,21 39,00

Equipamento de transportes 9,84 22,50 21,37 50,03

Madeira 3,51 0,67 0,48 | 35,46Produtos de madeira 76,42 72,16 37,56 1Papel 3,61 5,88 3,13 11,61*

Borracha 39,76 6,16 3,95 1,27

Couro 10,75 8,33 0.56 -

Produtos químicos 5,59 12,93 9,43 31,64

Farmacêuticos 77,24 68,98 37,44 -Cosméticos 89,22 90,62 84,44 87,75

Plásticos 64,84 1,19 0,63 6,98

Têxteis 57,43 9,25 10,33 17,41

Vestuário e calçados 95,79 67,76 39,97 69,06

Alimentos 64,63 70,01 46,8451,37

Bebidas 86.90 64,12 10,43Fumo 81,66 83,78 37,44 -

Impressão 53,71 13,67 12,33 -Outros produtos industriais 75,22 28,76 15,17 -

Serviços públicos 11,97 41,30 34,62 32,19

Construção 16,72 0,00 0,00 0,00

Margens de comércio 52,67 56,58 36,47 -

Serviços 60,25 20,60 16,27 -

* Inclui impresso.

Fonte: Para 1959, VAN RIJCKEGHEM (1969); para 1970, IBGE (1979); para 1975, IBGE (1984c); FURTUOSO & GUILHOTO(1999).

é consistente com o fato de que, em meados da década de 1980, mais de 50% das expor-tações brasileiras eram compostas de produtos manufaturados.

Tecnologia de produção

Tem sido mostrado que o processo de industrialização da década de 1950 utilizougrandes quantidades de equipamento de segunda mão, oriundos de países desenvol-vidos. Na década de 1970, isso mudou consideravelmente à medida que a maioria dossetores incorporava a mais moderna tecnologia a seus planos de expansão/ Os dados

461



Tabela 18.11Participação das exportações

na produção total (%)

1959 1970 1975 1981* 1995

Agricultura 2,56 3,88 4,80 - 1,64Mineração 8,00 25,94 39,33 - -

Minerais não -metál icos 0,37 0,92 0,79 2,00 1,69Produtos de metal 0,01 3,63 1,69 6,00 12,93Maquinário 0,30 4,11 3,10 8,10 9,08Equipamento elé trico 0,02 1,59 4,55 - 7,52

Equipamento de transportes 0,09 0,83 4,83 15,00 11,11Madeira 0,25 16,24 3,87 6,70 )Produtos de madeira 0,00 0,34 0,72 9,58

Papel 0,00 1,04 2,38 - 10,74Borracha 0,12 1,01 1,27 - -

Couro 16,09 15,49 11,14 23,00 -

Produtos químicos 3,13 6,48 6,85 1,90 4,72Farmacêuticos 0,23 0,96 0,78

2,96Cosméticos 0,01 0,19 0,30- j

Plásticos 0,03 0,05 0,33 4,80 2,87Têxteis 0,62 8,42 5,79 18,30 6,33Vestuário e calçados 0,07 1,14 8,30 16,40 13,97Alimentos 21,71 15,20 10,02 18,70 1Bebidas 0,05 0,31 0,27 11,28

Fumo 1,01 13,10 18,55 - -

Impressão 0,27 0,36 0,71 - -

Outros prod, industriais 0,33 1,55 2,73 -

Serviços públicos 0,01 0.00 0,00 0,19Construção 0,00 0,00 0,00 -

Margens de comércio 7,09 5,51 8,15 - 4,93Serviços 0,00 0,59 0,00 - -

* Os índices de 1981 não são exatamente comparáveis aos dos anos anteriores por serem baseados na exportação bruta e novalor dos dados de produção do IBGE (1984a).

Fonte: Para 1959, VAN RIJCKEGHEM (1969); para 1970, IBGE (1979); para 1975, IBGE (1984c); para 1981, IBGE (1984a);FURTUOSO & GUILHOTO (1999).

que apresentamos na Tabela 18.12 são consistentes com esses acontecimentos, isto é,na maioria dos setores a participação da mão-de-obra no valor agregado declinou e acapacidade instalada por trabalhador aumentou.HEssa tendência sustenta a alegaçãode vários estudiosos de que os aumentos reais de salários na economia brasileirativeram pouca influência no processo inflacionário,9 e qu e o arrocho salarial não de -veria, portanto, ser a peça central de um programa de estabilização.

Gomo exceções nessas tendências gerais em que os setores experimentaram umaumento na participação dos salários no valor total da produção, estão os campos demineração, maquinário, serviços públicos, construção e serviços (ver Tabela 18.12). Ossetores que pareciam estar usando mais tecnologia intensiva de mão-de-obra (segundoos pagamentos de salários e de seguro social como parcela do valor agregado) são os

462



Tabela 18.12Participação dos salários e da p revid ência socialna produção total (%)

1959 1970 1975 1980 1995

Agricultura 19,89 16,85 15,58 8,82Mineração 12,69 27,23 13,08 15,10 ]

12,46Minerais não-metálicos 20,86 20,65 14,38 14,50 JProdutos de metal 13,47 13,13 10,59 9,64 10,22Maquinário 15,37 24,24 20,85 24,27 19,38Equipamento elétrico 12,95 17,39 12,65 12,25 9,55Equipamento de transportes 11,04 15,90 10,62 10,75 10,17Madeira 17,73 17,89 14,27 15,40

f 20,47Produtos de madeira 22,85 22,02 17,15 17,10 1

Papel 11,01 15,98 10,64 9,33 15,59Borracha 9,05 12,07 8,29 9,45 _

Couro 15,10 15,49 14,02 13,07 _

Produtos químicos 4,64 8,79 3,48 3,14 5,95Farmacêuticos 15,20 12,78 8,99 8,43 13,50Cosméticos 8,11 8,33 6,04 6,66 _

Plásticos 14,18 13,60 11,54 11,40 13,63Têxteis 17,71 16,59 10,14 10,09 7,87Vestuário e calçados 17,83 16,83 15,38 14,95 27,06Alimentos 6,64 8,98 5,21 5,98 ]

| 30,40Bebidas 15,04 18,69 9,60 11,61 jFumo 9,66 10,32 8,04 8,10 -

Impressão 23,38 26,92 19,36 21,40 _

Outros produtos industriais 21,28 14,17 8,92 13,49 _

Serviços públicos 4,36 31,58 30,36 _ 44,57Construção 12,82 24,60 19,07 _ _

Margens de comércio 29,09 27,38 25,42 — 63,36Serviços 22,61 51,60 25,19 - 63,00

Fontev Paru 1959, VAN RIJCKEGHEM (1969); para 1970, IBGE (1979); para 1975, IBGE (1984c); para 1980, IBGE (1984b);FURTUOSO & GUIL HO TO (1999).

de produtos de borracha, serviços públicos e construção (Tabela 18.13). A Tabela18.14, que mostra a capacidade de potência instalada por trabalhador, revela quetodos os setores experimentaram crescimento na intensidade de capital ao usar essecritério.

A Tabela 18.15, que mostra a participação de insumos importados no valor total da

produção, revela uma tend ência de baixa na maioria dos setores. Essa tendência re-flete o aumento da complexidade da economia brasileira que ocasionou um aumentono grau de integrações intersetoriais, como discutiremos a seguir. As expectativasestão voltadas aos setores que dependem de insumos externos, extremamenteespecializados, que não podem ser substituídos no curto prazo.

46 3



Tabela 18.13Participação dos salários e da Previdência Social

no valor agregado (%)

1959 1970 1975 1980 1985 1995

Agricultura 24,07 22,57 21,63 - - 14,27

Mineração 35,99 34,18 19,16 23,60| 27,04

Minerais não-metálicos 37,46 33,26 24,87 25,56 19,99


Maquinário 46,76 42,14 41,47 44,37 31,40 34,54


Equipamento de transportes 31,74 34,55 37,46 27,22 29,39 31,40

Madeira 37,98 36,83 27,99 28,37 23,79| 47,45

Produtos de madeira 49,37 40,60 33,84 34,43 24,96 ]

Papel 30,00 34,55 27,43 20,25 19,54 46,79

Borracha 19,00 22,74 20,81 27,24 18,93 -

Couro 38,49 35,31 34,04 33,41 19,69 -


Farmacêuticos 36,82 17,87 13,67 13,79 18,01 30,00

Cosméticos 25,37 16,52 12,88 15,24 18,43 -

Plásticos 30,22 26,62 24,48 23,17 19,81 31,61

Têxteis 42,51 34,97 29,38 24,72 15,83 27,14


Alimentos 26,46 30,46 19,49 20,18 14,90 |30,06

Bebidas 33,83 32,97 17,73 24,69 21,24 1

Fumo 19,73 17,20 15,81 15,76 19,96 -

Impressão 48,66 41,17 30,00 32,44 30,48 -

Outros produtos industriais 42,59 39,48 25,83 21,83 19,68 -

Serviços públicos 10,72 34,93 38,73 n.d. 44,57

Construção 41,55 61,51 61,83 37,63 23,53 19,63

Margens de comércio 44,94 33,67 32,24 - 63,36

Serviços 27,62 61,98 29,52 — - 63,00

Fonte: Para 1959, VAN RIJC KE GH EM (1969); para 1970, IBGE (1979); para 1975, IBG E (1984c); para 1980, IBGE ( 1984b);IBGE, Anuário Estatístico do Brasil , 1992; FlIRTUOSO & GUILHOTO (1999).

Encadeamentos regressivos e progressivos

As Tabelas 18.16 e 18.17 contêm os índices de encadeamento regressivo e pro-gressivo de Rasm ussen para a economia brasileira em diferentes períodos.10 Essesíndices mostram que, em 1959, três setores (papel, químicos e têxteis) apresentaramaltos encadeamentos regressivos e progressivos e foram responsáveis por 13,51% do produto total da economia. Em 1970 e 1975 os setores com altos encadeamentosaumentaram para cinco (produtos de metal, maquinário, papel, têxteis e produtosalimentícios) e foram responsáveis por 24,22% e 22,55% da produção total em 1970e 1975, respectivamente. É interessante observar que os setores que antes tinham

464



Tabela 18.14Ca pacid ade instalada (hp/trabalhadores)

I960 1970 1980

Agricultura _ - -

Mineração 1,77 8,05 12,99

Minerais não-metálicos 3,15 4,86 6,15

Produtos de metal 4,26 9,62 8,57

Maquinário 2,89 3,80 4,52

Equipamento elétrico 2,62 5,77 2,68

Equipamento de transportes 4,14 5,73 4,00

Madeira 4,54 4,96 7,15

Produtos de madeira 2,07 2,62 3,60

Papel 8,48 14,05 14,80Borracha 7,45 6,82 9,82

Couro 3,27 4,94 5,49

Produtos químicos 9,20 16,06 30,84

Farmacêuticos 3,08 3,80 3,51

Cosméticos 2,18 3,73 3,47

Plásticos 3,68 4,08 4,73

Têxteis 2,50 4,00 5,04

Vestuário e calçados 0,61 1,29 1,56

Alimentos 5,46 6,86 7,30

Bebidas 4,05 5,58 7,79

Fumo 1,19 1,36 10,82

Impressão 1,30 3,13 2,09

Outros produtos industriais 1,52 6,88 2,22

Serviços públicos - - -

C onstrução - - -

Margens de comércio - - -

Serviços - - -

Fonte: Calculado a partir dc dados do IBGE (1984a): BAER & GEIGER (1978).

relativamente pouca importância no processo de industrialização no início da era deISI - produtos de metal, maquinário e alimentos - e que, subseqüentemen te, setornaram importantes, foram os que, por sua natureza, contribuíram para o aumentodos encadeamentos intersetoriais. O processo de industrialização também produziu

mudanças na capacidade de encadeamento regressivo de vários setores, ou seja, seto-res que antes tinham baixos encadeamentos devido à elevada proporção de insumosimportados passaram a adquirir uma crescente quantidade desses insumos interna-mente. Isso é revelado pelo crescimento da capacidade de encadeamento regressivode setores como os de produtos de metal, maquinário e equipamento de transportes.Além disso, contradizendo as observações de Hirschman (1958, p. 109), o setor agrí-cola desenvolveu altos encadeamentos progressivos.11

46 5



Tabela 18.15Participação de insumos importados na produção total (%)

1959 1970 1975 1985 1995

Agricultura 3,13 0,52 0,54 0,20 1,12

Mineração 53,21 0,00 0,131 0,61

1,60

Minerais não-metálicos 3,67 0,92 1,32 í 1,93


Maquinário 33,99 3,40 3,72 4,12 4,42


Equipamento de transportes 19,81 2,88 4,63 4,03 8,31

Madeira 0,24 0,34 0,360,49 1,39

Produtos de madeira 0,03 0,19 0,21

Papel 5,63 2,19 2,97 1,38 5,90

Borracha 0,51 3,84 5,34 7,27 -

Couro 0,38 1,04 1,22 1,09* -

Produtos químicos 15,60 16,28 26,9414,11 *1 9,32

Farmacêuticos 8,22 8,48 10,22 J1 1

Cosméticos 1,03 3,15 6,05 4,78 10,12

Plásticos 0,15 9,88 3,72 , 3,55 5,58

Têxteis 0,31 0,99 0,81 8,770,61

Vestuário e calçados 0,08 0,35 0,28 4,56

Alimentos 1,87 2,35 2,49

Bebidas 2,51 3,37 6,02 2,08 2,24

Fumo 0,00 0,26 0,42

Impressão 3,86 5,25 3,48 4,40 -

Outros produtos industriais 10,07 6,51 5,07 14,88 -

Serviços públicos 0,00 0,19 1,23 0,49 3,80

Construção 0,00 2,00 2,31 2,07 1,22

Margens de comércio 0,00 1,58 2,32 4,34 4,74

Serviços 0,00 0,12 0,25 1,36 1,16

* Calçados incluídos. Fonte: Para 1959, VAN RIJCKEGHEM (1969); para 1970, IBGE (1979); para 1975, IBGE (1984c); FIJRTUOSO& GUILHOTO

(1999).

A comparação de dados brasileiros de 1959, com aqueles do Sri Lanka, Formosa,Malásia e Coréia do Sul do início da década de I960 12 revelou que os valores deencadeamentos progressivos e regressivos são maiores no Brasil, o que indica ummaior grau de encadeamentos internos na economia brasileira. Esse fato tenderia aapoiar um estudo sobre a economia brasileira realizado anteriormente que usou coe-ficientes de encadeamento para a economia americana.13 Os dados de 1985 mostramum contínuo aumento de encadeamentos regressivos e algumas quedas nos encade-amentos progressivos.



Tabela 18.16índice de encadeamento regressivo

1959 1970 1975 1985 1995

Agricultura 0,6557 0,8200 0,8159 0,9043 0,8419

Mineração 0,6291 0,7790 0,8261 10,9784

0,9468

Minerais não-metálicos 0,9129 0,9302 0,9105 J 1,0376


Maquinário 0,8592 1,0151 1,0188 1,1000 0,4228Equipamento elétrico 1,0302 1,0013 0,9854 1,0274 1,1436


Madeira

Produtos de madeira

0,9673

1,0486

1,0548

1,0654

0,9743 1

1,0292 J

1,0992 1.0363

Papel 1,1675 1,1272 1,1462 1,1600 1,1038

Borracha 1,0123 1,10236 1,1002 1,1387 -Couro 1,0819 1,2154 1,1662 1,0510* -Produtos químicosFarmacêuticos

1,14701,0268

0,9844

0,7828

0,9275 1

0,7522| 0,9585 1,0084

Cosméticos 1,2078 1,0866 1,0055 1,0239 0,9473

Plásticos 1,0874 0,9718 1,0087 1,0463 0,9936

TêxteisVestuário e calçados

1,09131,1360

1,1008

1,1797

1,26231,1999

| 1,1958** 1,1330

Alimentos 1,1021 1,2689 1,2558Bebidas 1,0135 0,9916 0,9507 1,1561 1,1434

Fumo 0,9731 0,9544 0,9993Impressão 1,0513 0,8927 0,8715 1,0067 -

Outros produtos industriais 0,9207 1,1635 1,1400 1,0663 -Serviços públicos 1,1590 0,6821 0,7125 0,8702 0,8216

Construção 1,1760 1,0634 1,0815 1,1064 0,8437


Serviços 0,7210 0,7389 0,6649 0,8604 0,7338

* Sapatos incluídos.** Calçados excluídos.

Fonte: Para 1959, VAN RIJCKEGHEM (1969); para 1970, IBGE (1979); para 1975, IBGE (1984c); GU IL H O TO & PICERNO(1993); FU RTUOS O& G UIL HO TO (1999).

Conclusões gerais

Nosso estudo sobre a mudança da estrutu ra da economia brasileira e da naturezade seus relacionamentos intersetoriais nos mostrou que a integração vertical da eco-nomia aumentou significativamente desde os primeiros dias de ISI, da década de1950. E digno de nota, entretanto, o fato de que essa tendência não aumentou a auto-suficiência econômica do país, pelo contrário, o aumento da integração vertical ocor-reu ao mesmo tempo em que a economia brasileira se voltava mais para o exterior,especialmente se observada do ponto de vista da participação das exportações de

467



Ta bela 18.17índice de encadeamento progressivo

1959 1970 1975 1985 1995

Agricultura 2,1446 2,1988 1,9060 1,1614 3,4418

Mineração

Minerais não-metálicos

0,9575

0,7873

0,8000

0,8904

0,7376

0,8409 1,0068 0,8402

Produtos de metal 1,9181 2,0456 2,103.0 1,8889 1,3417

Maquinário 0,5705 1,0508 1,0107 0,8914 1,1629



Madeira

Produtos de madeira

0,8997

0,5478

0,8521

0,6287

0,8969

0,5729 | 0,6964 0,7072

Papel 1,3305 1,1803 1,1911 0,9967 1,1932

Borracha 0,7090 0,8010 0,8438 0,7665 0,9118

Couro 0,7605 0,7010 0,7282 0,5867* 1,8741

Produtos químicos

Farmacêuticos

2,9454

0,5647

2,0118

0,6783

2,4571 1

0,6089 | 1,4031 0,5522

Cosméticos 0,5460 0,6225 0,5702 0,4962

Plásticos 0,5970 0,8119 0,8085 0,7055 0,8262

Têxteis 1,1620 1 ,3232 1,44880,9797**

1,3786

Vestuário e calçados 0,5449 0,6253 0,5735 1 0,5313

Alimentos 0,6993 1,2332 1,0175

Bebidas 0,5817 0,6583 0,6026 0,9001 0,7084

Fumo 0,6512 0 ,6230 0,6285

Impressão 0,6366 0,6849 0,6368 0,5960 -

Outros produtos industriais 0,5587 0,8338 0,7743 0,6683 -

Serviços públicos 0,9592 0,8816 0,8092 0,8975 1,4314

Construção 0,6854 0,6193 0,5560 0,6068 0,5684


Serviços 1,9648 0,6655 0,6505 0,6808 0,8164

* Inclui calçados.** Exclui calçados.

Fontes: Para 1959, VAN RIJC KE GH EM (1969); para 1970, IBGE (1979); para 1975, IBG E (1984c); GU ILHO TO &PI CER NO(1993); FURTUOSO & GUILHOTO (1999).

vários setores industriais. A maioria dos setores experimentou um aumento na parti-cipação nas exportações do total de sua produção o que, provavelmente, reflete umareação positiva a vários incentivos às exportações, introduzidos pelo governo duranteas décadas de 1960 e 197014, além da capacidade de competir no mercado inte rna-cional, tanto em relação a preços quanto à qualidade.

Devemos observar, em particular, que um número de exportações brasileiras cadavez maior consiste em bens semi-acabados e de capital, exportados ou por empresasnacionais ou por subsidiárias de multinacionais. Estas últimas, muitas vezes, enviamcomponentes produzidos no Brasil a outras fábricas de suas organizações, o que explica, em parte, o motivo pelo qual a integração vertical não é um movimento que



contraria o comércio internacional. Pode-se prever, a longo prazo, uma troca de bensem vários níveis do processo de produção, isto é, uma crescente troca internacional de bens acabados e intermediários. Dado o desenvolvimento da economia brasileira, comsuas dimensões, diversidade de recursos e estrutura industrial, a verticalização e oaumento do comércio deverão prosseguir no futuro sem problemas.

Uma crescente internacionalização da economia também deverá significar, em cer-to ponto, a reversão do declínio de importações, em diferentes setores. A medida queaumenta a importância do Brasil no comércio internacional, os superávits comerciais permanentes serão cada vez menos viáveis e a economia brasileira também terá deaceitar alguma especialização internacional na ampla variedade de produtos industriaisfinais e bens intermediários. Isto é, o Brasil teria de aceitar a importação de determi-nados bens industriais de forma permanente, visto que eles seriam a contrapartida deuma aceitação duradoura dos bens industriais brasileiros, nos mercados de nações in-dustrializadas mais antigas.

A conformação produtiva atual da economia brasileira reflete uma certa estruturade consumo que, por sua vez, está associada à distribuição de renda existente. Nahipótese de os futuros governos implementarem uma política de redistribuição de ren-da, pode-se esperar mudanças na estrutura de consumo e, conseqüentemente, na es-trutura produtiva da economia. Na verdade, num exercício simulado, Locatelli (1985)constatou que uma distribuição de renda mais eqüitativa (semelhante à do Reino Uni-do) resultaria num crescimento de 16% no emprego industrial brasileiro. Isso ocorreria

po rque o maior poder aquisitivo dos grupos de baixa renda aumentaria a demanda por bens de tecnologia qu e supõe ocupação intensiva de mão-de-obra.15Como resultado, a possibilidade do crescim ento econômico dependeria de uma reestruturação setorial daeconomia em que se daria uma ênfase maior aos bens de consumo de massa e, menor

aos bens de consumo duráveis. Considerando-se a atual estrutura da economia, o de-senvolvimento dependeria dos presentes níveis de exportação.

Finalmente, como mostramos neste capítulo, a participação dos salários nos preçosfinais tem declinado continuamente desde a década de 1960. Como conseqüência, ocontrole dos aumentos salariais não é um elemento crucial para o sucesso de progra-mas de estabilização.

Notas

1. BA ER (1965) ,cap. 6.

2. Idem, ibid., cap. 5 c 6.

3. Idem, ibid.4. Embora a utilização de análises de corte transversal tenha gerado mui ta polemica entre vários auto -

res, somos de opinião de que os resultados de Kuznets ainda propiciam um padrão útil para analisar mudan-

ças estruturais no processo de crescimento. Ver CHENERY & SYRQUIN (1974) e SUTCLIFFE (1971).

5. Pode-se ter uma boa idéia do que é a concent raçã o relativa da renda no Brasil a partir dos seguin tes

dados publicados pelo Banco Mundial. No início da década de 1980, a camada superior de 10% dos grupos dc

renda recebia: 50,6% da renda familiar no Brasil; 40,6% no México; 40,7% na Turquia; 33,6% na índia; 34,0% na

Indonésia; 23,3% nos Estados Unidos e 24,0% na Alemanha ocidental. Ver Banco Mundial (1985), p. 228-9.

469



6. Hirs chm an declara que a “falta de inte rdependênc ia e enc adea mento é, naturalmente, uma das carac-terísticas mais representativas das economias subdesenvolvidas”. Ver HIRSCHMAN (1958), p. 109.

7. V IL LELA & BAER (1980), p. 185-9.8. Nas Tabelas 18.12 e 18.13, o valor agregado foi obtido utiliza ndo-se duas metodologias diferentes.

Nas colunas re ferentes aos anos de 1959, 1970 e 1975, o valor agregado originou-se de matrizes de insumo- produto, en qu an to na coluna referente ao ano de 1980 ele foi obt ido a parti r de dados do censo industrial brasileiro, motivo pelo qual é impossível realizar uma comparação exata entre as três primeiras e a últ ima colu-

na. Pode-se, porém, ter uma idéia de quais eram as tendências predominantes.9. Ver, para exemplo, MACEDO (1983), p. 133-59.

10. R ASMU SSEN (1956).11. Hirs chm an alegou que “é claro que a agricultura, em geral, e a cultura de subsistência, em particular,

são caracterizadas pela escassez de efeitos de integração”.

12. LAUM AS (1975), p. 62-79.13. BAER (1965), p. 138-44; ver tam bém a confirmação anter ior de Huddle sobre o es tudo de Baer

realizado sobre a tabela de insumo-produto de 1959 (HUDDLE, 1972, p. 568-9). Muitas de nossas conclu-

sões também foram apoiadas por LOCATELLI (1985).

14. Ver Cap ítu lo 5 deste livro.15. LO CA TE LL I (1985), p. 166-71; ver também BON ELLI & DA CUNHA(1981), p. 703-56.

470



19Epílogo: a economia brasileira

de 1999 a 2002

DESVALORIZAÇÃO DO REAL em janeiro de 1999 exerceu maisefeitos positivos do que negativos sobre a economia do Brasil. A taxa de crescimentodo PIB, que atingira a modesta marca de 0,22% em 1998, aumentou para 0,79% em1999, saltando a seguir para 4,4% em 2000. A balança comercial, cujos resultados foram

muito negativos (US$ -8,4 bilhões em 1997 e US$ -6,5 bilhões em 1998), passou paraUS$ -1,3 bilhão em 1999 e US$ -0,7 bilhão em 2000, devido à queda das importações.

O impacto inflacionário da desvalorização foi relativamente suave. O aumento doíndice de Preços ao Consum idor, que havia caído de 9,6% em 1996 para 5,2% em 1997e 1,7% em 1998, subiu para 8,9% em 1999, caindo novamente em 2000 para 6%. Ofato de a economia apresentar um grande excesso de capacidade industrial (acima de18%) e um elevado índice de desemprego (cerca de 9% da força de trabalho) na épocada desvalorização, permitiu uma reação inflacionária pequena. Além disso, o Plano Realfoi acompanhado por uma desindexação geral da economia, evitando que grande partedos aumentos dos custos de produtos importados fosse repassada ao consumidor.

Com o podemos observar na Tabela 19.1a, o declínio da atividade econômica tevecurta duração. No que se refere ao setor industrial, houve um aumento na produção de

produtos de consumo duráveis no terceiro trimestre de 1999 e na de bens de capital noúltimo trimestre desse ano (Tabela 19.1b). Houve também um aumento significativo na produção agrícola. A queda relativamente breve na atividade econômica ocorreu devido,em parte, ao impacto positivo da desvalorização sobre a demanda por produtos domés-ticos que concorriam com importados, a um ano excepcionalmente bom para o setoragrícola, à rápida queda das taxas de juros após o primeiro trimestre do ano e à manu-tenção do poder de compra dos salários (que foram positivamente afetados pela reduçãodos preços dos alimentos).1

471



Tabela 19.1aBrasil: desempenho econômico geral, 1999-2001

PIB Indústria Agricultura Serviços Inflação* Taxa de juros **

1998 0,2 -1,45 1,94 1,11 1,65 32,2

1999 0,8 -1,60 7,41 1,89 8,94 19,0

2000 4,4 4,87 3,03 3,71 5,97 17,4

2001 1,5 0,58 5,11 2,52 7,67 17,3

2002*** 1,25 0,40 4,40 2,10 8,99 21,0

* Preços ao con sum idor ** Selic, média ***Estimativa em outubro Fonte: Conjuntura F.conômica-, IPEA, fíoletim Conjuntural.

Tabela 19.1bBrasil: crescimento industrial (taxas de crescimento trimestrais)

Indústria Indústria de Bens de Bens Bens de consumo Bens de consumo

total transformação capital intermediários duráveis não-duráveis

1998

I -0,40 -8,81 -0,65 0,45 -10,64 -0,58

II 0,73 0,48 2,91 0,71 6,39 -0,30

III -1,28 -1,78 -4,29 0,01 -10,00 0,05IV -3,30 -4,49 -11,40 -3,14 -8,05 -1,33

1999

1 0,32 0,37 2,31 1,25 -3,00 -0,96

II 1,39 1,86 -2,58 1,96 -1,47 2,66

III 0,16 -0,02 -1,74 0,73 6,37 -2,30

IV 3,61 3,35 8,47 4,03 5,59 -0,05

2000

I 1,32 1,68 0,88 0,77 9,42 1,10

11 0,40 0,07 2,51 1,32 -1,18 -2,55

III 1,28 0,82 8,43 0,46 2,00 -0,53

IV 4,03 3,07 1,95 2,88 16,27 3,28

20011 0,77 1,6 5,98 1,53 -2,40 1,79

II -3,00 -3,2 -0,12 -3,80 -7,23 -3,51

III -1,60 -2,5 3,25 -2,35 -15,00 0,91

IV 0,00 0,00 -5,56 -1,60 11,36 1,80

2002

I -2,1 -3,4 -1,9 -2,1 -8,6 -0,2

II 1,9 0,3 -0,4 2,5 -2,0 0,9

Fonte: IPEA, Boletim Conjuntural.

A l i



O déficit nas transações correntes de US$ 26 bilhões (Tabela 19.2) foi mais do quecompensado pela expressiva entrada de investimentos diretos. Esses aportes aumen-taram de US$2 bilhões em 1994 para US$28,9 bilhões em 1998, mantendo-se em1999 em níveis praticamente semelhantes (US$ 28,6 bilhões). Alguns desses influxosforam associados ao programa de privatização do país, outros provieram da expansãoou estabelecimento de novas instalações de multinacionais no Brasil e uma quanti-dade expressiva originou-se de fusões e aquisições de indústrias e bancos brasileiros jáexistentes.

Um lado negativo da desvalorização cambial de 1999 foi seu impacto sobre as fi-nanças públicas. Como a dívida externa federal era muito maior do que a do setor privado, o setor público elevou a meta do superávit primário de 0,5% do PIB em 1998 para 3,25% do PIB em 1999. (Tabela 19.3).

Em termos de crescimento e estabilidade, o desempenho da economia em 2000 foio melhor desde a introdução do real, visto que o PIB cresceu 4,5% e a inflação atingiuapenas 6%. A taxa de desemprego caiu de 7,5% no início do ano de 2000 para 7% nofinal desse mesmo ano.

Tabela 19.2Brasil: indicadores de posição econômica internacional, 1998-2002

(bilhões de US$)

Balança Transações comercial correntes

Investimentos em títulos

Investimentos Amortização Juros estrangeiros

diretos

Dividendos

1998 -6,5 -33,4 - 1,8 28,9 -33,6 -11,4 -6,81999 -1,2 -26,0 1,4 28,6 -49,1 -14,9 -4,12000 -0,7 -24,7 2,7 30,5 -34,7 -14,6 -3,3

2001 2,6 -23,2 -1,9 22,6 -35,1 -14,9 -5,0

2002* 2,4 -13,4 - 1,1 15,0

*Setembro. Fonte: Banco Central do Brasil.

Tabela 19.3Brasil: posição fiscal do governo

(% do PIB)

Dez. Dez. Dez. Dez. Dez.Set.

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Superávit primário -0,92 0,01 3,09 3,54 3,70 3,88

Total federal -0,26 0,57 2,25 1,90 1,90 -

Estados e municípios -0,73 0,20 0,21 0,56 0,90 -

Empresas estatais 0,07 -0,36 0,62 1,08 0,90 -

Fonte: Bacen/Depec.

473



O desempenho fiscal do setor público continuou positivo, pois o superávit primárioatingiu 3,54% do PIB (superando a meta do programa do FMI em R$ 1,4 bilhão). Amelhora do superávit primário também se beneficiou do melhor desempenho fiscaldos governos estaduais e empresas estatais e da maior receita fiscal associada à elevadataxa de crescimento econômico.

A crise de 2001

No início de 2001 quase todos os analistas previam outro ano com um significativo

crescimento do PIB da ordem de 4-5%. A confiança de que as taxas de inflação conti-nuariam baixas fez com que o Banco Central reduzisse sua taxa Selic básica para 16,5%na segunda metade do ano 2000, e para 15,25% em janeiro de 2001.

Esse cenário foi abalado por choques adversos de origem tanto interna quantoexterna. Internamente, o racionamento da energia elétrica impactou desfavoravelmen-te o consumo e o investimento. E externamente “...cabe destacar os desequilíbrios daeconomia Argentina, que se fizeram presentes praticamente em todo o período, comimpactos sobre o câmbio e as exportações, e os ataques terroristas aos Estados Unidos,ocorridos em setembro, que aumentaram as incertezas sobre as trajetórias das econo-mias americana e mundial, que já apresentavam desaceleração”.2

A crise energética

Tornou-se cada vez mais evidente na primeira metade de 2001 que o Brasil enfren-tava uma escassez de energia. Alguns responsabilizaram a seca prolongada nas regiões Nordeste e Central do Brasil que reduziu perigosamente o nível dos reservatórios queforneciam quase toda a energia doméstica e comercial. Diante desta situação o gover-no federal decidiu elaborar um plano de racionamento de energia a fim de evitar blecautes em diversas áreas do país. Em meados de 2001 ficou claro que a crise deenergia iria exercer um impacto negativo sobre o crescimento.

Um crescente número de críticos tem atribuído a crise de energia à falta de planejamento por parte do governo. Os dados mostram que o crescimento da capacidade deenergia elétrica instalada foi muito menor do que o crescimento do consumo comerciale residencial durante a década de 1990 (ver Tabela 19.4). Além disso, uma comissão

independente que analisou a crise de energia concluiu que a principal causa do problema foi a falta de investimento em geração e transmissão, que estavam basicamentenas mãos do governo (a privatização do setor concentrou-se na distribuição).3Não fi-cou claro se essa falta de investimento ocorreu devido à excessiva ansiedade do go-verno em atingir desde o início da década de 1990 o ajuste fiscal e, desse modo, obtera aprovação do FMI e da comunidade internacional de investimentos.4



Tabela 19.4Brasil: crescimento da capacidade de energia elétrica,

PIB e consu m o de energia (taxas d e crescimento m éd io anual)

Capacidade PIB Consumo Consumo de Consumo de Consumo de

instalada de total de eletricidade eletricidade eletricidade

energia elétrica eletricidade industrial comercial residencial

1981-1990 4,8 1,6 5,9 5,4 5,5 7,4

1991-2000 3,3 2,6 4,1 2,4 7,1 5,8

Fonte: Eletrobrás e IBGE.

A deterioração do crescimento em 2001

Em uma análise trimestral da economia, a Tabela 19.1b deixa evidente que ocor-reu uma deterioração da economia brasileira em 2001. Por exemplo, o setor industrialapresentou um pequeno crescimento no primeiro trimestre, seguido por um cresci-mento negativo no segundo e terceiro trimestres, e estagnação no último trimestre.Uma análise da tabela 19.1b também deixa claro que o crescimento vigoroso do setoragrícola impediu uma queda do PIB em 2001.

A grave crise econômica argentina exerceu um impacto extremamente negativona economia do Brasil. A taxa negativa de crescimento da economia argentinadesacelerou as exportações brasileiras para aquele país. Entretanto, o impacto mais

importante da crise argentina foi seu “efeito-contágio” no que se refere ao inves-timento estrangeiro direto no Brasil. Esse tipo de investimento, que havia atingidoUS$32,8 bilhões no ano de 2000, declinou significativamente em 2001 para US$ 22,5

bilhões. Considerando-se a necessidade de US$ 55 bilhões para cobrir amortizações, juros e dividendos, o país tinha de captar financiamentos externos de cerca de US$ 22 bilhões. O “efeito-contágio” também provocou uma significativa desvalorização doreal, que passou a valer R$ 2,36 por US$ em dezembro (depois de atingir R$ 2,74 emoutubro).

O Banco Central reagiu a esta situação e diante do impacto inflacionário da desva-lorização do real dec idiu elevar as taxas de juros (a taxa Selic básica atingiu 19% emagosto de 2001 e ficou nesse patamar no restante do ano). Esse fato, por sua vez,desacelerou a economia cujo crescimento caiu de 4,4 % em 2000 para 1,5% em 2001.

Houve também um significativo declínio no uso da capacidade instalada da indústria. Nesse setor como um todo, o uso da capacidade caiu de cerca de 84% em outubro d e2000 para 79,8% em outubro de 2001.

Apesar do “bom comportamento” do Brasil segundo o ponto de vista do FM Ie da comunidade financeira internacional —isto é, a produção de um superávit primá-rio significativo nas contas do setor público —o FMI exigiu um novo aperto orçamen-tário como condição para conceder outro empréstimo para neutralizar o “contágio”argentino e especialmente para evitar a deterioração da razão dívida/PIB. De fato, o

475



governo brasileiro já havia se comprometido em impedir o aumento dessa razão,colocando-se numa difícil posição, visto que a carga da dívida do setor pública aumen-tava. Vários fatores contribuíram para essa situação. Primeiro, a expressiva desvalori-zação do real exerceu um forte impacto em grande parte da dívida que estava atreladaao dólar e, considerando-se a desaceleração da taxa de crescimento do PIB, a razãodívida/PIB aumentou significativamente. O crescimento mais lento da taxa do PIBtambém reduziu as receitas do setor público, e as taxas de juros mais elevadas tam-

bém contribuíram para aumentar a carga do serviço da dívida.s Como o governo bra-sileiro se comprometeu junto ao FMI desde o final da década de 1990 a fazer com quea razão dívida/PIB se mantivesse estável, ele viu-se cada vez mais pressionado paraaumentar o superávit primário. Considerando-se as tendências de crescimento e de

juros, e desvalorização na taxa de câmbio exposta acima, o superávit primário exigidocresceu continuamente, aumentando de 3,54% do PIB em 2000 para 3,70% no finalde 2001. Mas a dívida pública elevou-se de 49,4% do PIB no final de 2000 para53,25% do PIB no final de 2001.

A crise de 2002

A economia brasileira em 2002 foi caracterizada por fortes tensões oriundas do seu balanço de pagamentos. Embora pareça qu e o governo tenha feito tudo que a comuni-dade internacional, especialmente o FMI, queria que fosse feito a fim de evitar umacrise no mercado de câmbio - como a obtenção de um superávit primário de 3,75% doPIB - o prolongamento da crise argentina, as conseqüências dos ataques terroristas de

11 de setembro de 2001, a recessão mundial, e as incertezas criadas pelo período elei-toral no país implicaram que a economia brasileira tivesse uma performance ruim. Noinício do último trimestre do ano de 2002, esperava-se que a economia crescesse so-mente 1,25%, com o setor industrial se expandindo somente 0,4%. Como recompensaao bom comportamento do governo brasileiro, o FMI ofereceu um empréstimo ao Bra-sil de US$ 30 bilhões em agosto, esperando que a comunidade financeira internacionalapoiasse o país nesse período de dificuldades econômicas. Entretanto, o apoio do FMInão impediu, por exemplo, uma queda esperada do investimento estrangeiro direto

para US$ 15 bilhões. Embora a balança comercial continuasse a melhorar (resultandomais em uma queda de importações do que em um aumento das exportações) e aconta corrente tenha melhorado em cerca de US$ 10 bilhões (com um declínio dodéficit de US$ 23 bilhões para US$ 13 bilhões), o mercado internacional de capitais

tornou-se crescentemente relutante a fazer compromissos com países como o Brasil.A perda da credibilidade brasileira na comunidade financeira internacional deveu-se principalmente às incertezas descritas acima. Como conseqüência ocorreu uma re-dução dramática da rolagem da dívida externa brasileira de 70% no início do ano para30% no início do segundo semestre. Ocorreu também uma notável queda nas linhasde financiamento de comércio exterior para o Brasil. Como resultado a moeda brasilei-ra se desvalorizou em relação ao dólar americano em torno de 40% entre abril e outubro de 2002. (Lembrar que parece que o déficit em conta corrente tende a ser muito baixo em 2003.)

476



Com 50% da dívida pública interna brasileira atrelada à moeda americana, a rápidadesvalorização do real no segundo semestre de 2002 resultou em um substancial au-mento da relação dívida/PIB, de 49,4% em 2000 para 58,3% em agosto de 2002. Nofinal do ano parecia muito provável que esta relação aumentasse para 75% do PIB.Dada a baixa taxa de crescimento da economia (entre 1% e 1,5%) e as altas taxas reaisde juros (cm torno de 11%), isto iria requerer um superávit primário de 7,5% a fim demanter a relação dívida/PIB constante. A obtenção de um superávit primário de 3,75%somente manteria a relação dívida e PIB estável se a economia crescesse pelo menos3% e as taxas reais de juros caíssem para 8% ou menos, o que ao final do ano 2002

parecia improvável.Dado o baixo crescimento econômico e as altas taxas reais de juro, parece muito pos-

sível que Brasil seja forçado a renegociar parte das dívidas interna e externa. Portanto,

uma renegociação da dívida pública brasileira pode ser evitada se ocorrer um substan-cial aumento do crescimento econômico e um aumento do fluxo de capitais tanto naforma de empréstimos em moeda como em investimentos diretos. Entretanto, um au-mento do crescimento econômico e o retorno de vultosos influxos de capitais parecemincertos dado que um novo governo está prestes a tomar posse em janeiro de 2003.

Notas

1. Para uma descrição mais detalhada do impacto da desvalorização de janeiro de 1999, ver: IPEA, Bole-

tim Conjuntural, 48, jan ./2000 “Panorama Conjun tural” .2. Banco Central do Brasil, Relatório Anu al2001 , p. 16.3. O artigo “Estudo atr ibu i crise de energia a erros do governo,” Gazeta Mercantil, 26/07/01, p. A-6, discu-

te o relatório dessa comissão.4. Uma crítica sem elhante foi feita por alguns anal istas do BNDES. Eles declaram que no ano de 2000,

aproximadamente 80% da geração e tansmissão de energia ainda se encontrava nas mãos de empresas esta-tais. Como o Estado não dispunha de recursos sufic ien tes , vários planos de inves timento da Eletrobrás foram

adiados. Alem disso, a partir da década de 1990, a maioria dos recursos das empresas estatais destinada aosetor de energia foi usada para colocar em ordem sua situação financeira. Esses analistas concluem que:“...ao mesmo tempo cm que o Estado não mais podia investir e/ou não priorizava novos investimentos emgeração, o rápido crescimento da demanda vinha consumindo o estoque de sobrecapacidade do sistema. Foi

nesse momento que o governo adotou a estratégia de iniciar o cronograma de privatização pelo segmento dedistribuição de energia. Por um lado, essa opção foi correta por dissipar os riscos de inadimplência nas t ra n-sações de compra e venda de energia elétrica ver ificada no período estatal. Por outro , a perda de momentum

do programa dc privatização fez com que, sem que tivesse condições de investir, o Estado mantivessse emsuas mãos o segmento qu e deveria realizar os invest ime ntos para a expansão do sistema. Isso criou um afonte de incerteza sobre os rumos e o ritmo de a bertu ra do setor e desenc ora jou novos investimentos p riva-

dos.” (José Cláudio Lin hares Pires, Joana Go stkorzewicz , Fábio Giamgiagi,“0 cenário macroecnômico e ascondições dc oferta de energia elétrica no Brasil,” BNDES , Textos para Discussão, 85, mar./2001, p. 21).

5. Calculou-se que para a desvalorização de cada ponto percentual do real há um aumento de 0,21% noíndice da dívida/PIB; e para o aumento de cada ponto percentual na taxa de juros há um aumento de 0,26%

nesse índice. Finalmente, para a queda de cada p onto percentual na taxa de crescimento do PIB há um

aumento de 0,46%na razão dívida/PIB. Ver o jornal Valor, 30/jul./01, p. C l.

477



Com 50% da dívida pública interna brasileira atrelada à moeda americana, a rápidadesvalorização do real no segundo semestre de 2002 resultou em um substancial au-mento da relação dívida/PIB, de 49,4% em 2000 para 58,3% em agosto de 2002. Nofinal do ano parecia muito provável que esta relação aumentasse para 75% do PIB.Dada a baixa taxa de crescimento da economia (entre 1% e 1,5%) e as altas taxas reaisde juros (em torno de 11%), isto iria requerer um superávit primário de 7,5% a fim demanter a relação dívida/PIB constante. A obtenção de um superávit primário de 3,75%somente manteria a relação dívida e PIB estável se a economia crescesse pelo menos3% e as taxas reais de juros caíssem para 8% ou menos, o que ao final do ano 2002

parecia improvável.Dado o baixo crescimento econômico e as altas taxas reais de juro, parece muito pos-

sível que Brasil seja forçado a renegociar parte das dívidas interna e externa. Portanto,

uma renegociação da dívida pública brasileira pode ser evitada se ocorrer um substan-cial aumento do crescimento econômico e um aumento do fluxo de capitais tanto naforma de empréstimos em moeda como em investimentos diretos. Entretanto, um au-mento do crescimento econômico e o retorno de vultosos influxos de capitais parecemincertos dado que um novo governo está prestes a tomar posse em janeiro de 2003.

Notas

1. Para uma descrição mais detalhada do impacto da desvalorização de janeiro dc 1999, ver: IPEA, Bole-tim Conjuntural, 48, jan ./2000 “Panorama Conju ntural” .

2. Banco Central do Brasil, Relatório Anual2001 , p. 16.3. O artigo “Estudo atribui crise de energia a erros do governo,” Gazeta Mercantil, 26/07/01, p. A-6, discu-

te o relatório dessa comissão.4. Uma crítica sem elh an te foi feita por alguns analistas do BNDES. Eles declaram que no ano de 2000,

aproximadamente 80% da geração e tansmissão de energia ainda se encontrava nas mãos dc empresas esta-tais. Como o Estado não dispunha de recursos sufic ient es, vários planos de inves timento da Elctrobrás foram

adiados. Além disso, a partir da década de 1990, a maioria dos recursos das empresas estatais destinada aosetor de energia foi usada para colocar em ordem su a situação financeira. E sse s analistas concluem que:

“...ao mesmo tempo em que o Estado não mais podia investir e/ou não priorizava novos investimentos emgeração, o rápido crescimento da demanda vinha consumindo o estoque de sobrecapacidade do sistema. Foi

nesse momento que o governo adotou a estratégia de iniciar o cronograma de privatização pelo segmento dedistribuição dc energia. Po r um lado, essa opção foi correta por dissipar os riscos de inadimplência nas tra n-

sações dc compra e ven da de energia elétrica verifica da no período estatal. Por outro , a perda de mome ntumdo programa de privatização fez com que, sem que tivesse condições de investir, o Estado mantivessse emsuas mãos o segm ento q ue deveria realizar os investimentos para a expansão d o sistema. Isso criou um a

fonte de incerteza sobre os rumos e o ritmo de abertura do setor e desencorajou novos investimentos priva-dos.” (José Cláudio Linha res Pires, Joana Gostkorzewicz, Fábio Giamgiagi,“0 cenário macroecnômico e a scondições dc oferta de energia elétrica no Brasil,” BND ES , Textos para Discussão, 85, mar./2001, p. 21).

5. Calculou-se que para a desvalorização de cada ponto percentual do real há um aumento de 0,21% no

índice da dívida/PIB; c para o aumento de cada ponto percentual na taxa de juros há um aumento de 0,26%nesse índice. Fin alm en te, para a queda de cada pon to percentual na taxa de crescimento do PIB há um

aumento dc 0,46% na razão dívida/PIB. Ver o jornal Valor , 30/jul./01, p. Cl.

477



Apêndice estatístico



Apêndice est;



Apêndice estatístico



Tabela AlDistribuição setorial do PIB (1950-99)

Ano Taxa de crescimento

anual do PIB

PIB per capita (* 1980 US$)

(** 1988 US$)

Agricul tura Indústria Serviços Total

1950 6,80% 24,28% 24,14% 51,58% 100,0

1951 4,90% 23,76% 25,14% 51,10% 100,0

1952 7,30% 24,99% 24,18% 50,83% 100,0

1953 4,70% 23,55% 25,41% 51,04% 100,0

1954 7,80% 24,12% 25,76% 50,12% 100,0

1955 8,80% 23,47% 25,64% 50,89% 100,0

1956 2,90% 21,09% 27,32% 51,60% 100,0

1957 7,70% 20,43% 27,81% 51,76% 100,0

1958 10,80% 18,40% 31,12% 50,49% 100,0

1959 9,80% 17,16% 32,98% 49,86% 100,0I960 9,40% 650,6* 17,76% 32,24% 50,01% 100,0

1961 8,60% 16,96% 32,53% 50,50% 100,0

1962 6,60% 17,46% 32,48% 50,06% 100,0

1963 0,60% 15,95% 33,10% 50,96% 100,0

1964 3,40% 16,28% 32,52% 51,21% 100,0

1965 2,40% 15,86% 31,96% 52,18% 100,0

1966 6,70% 14,15% 32,76% 53,09% 100,0

1967 4,20% 13,71% 32,03% 54,25% 100,0

1968 9,80% 11,79% 34,77% 53,45% 100,0

1969 9,50% 11,39% 35,24% 53,36% 100,0

1970 10,40% 923,9% 11,55% 35,84% 52,61% 100,0

1971 11,30% 12,17% 35,22% 51,61% 100,0

1972 12,10% 12,25% 36,99% 50,75% 100,0

1973 14,00% 11,92% 39,59% 48,49% 100,0

1974 9,00% 11,44% 40,49% 48,07% 100,0

1975 5,20% 10,75% 40,37% 48,88% 100,0

1976 9,80% 10,86 % 39,91% 49,24% 100,01977 4,60% 12,61% 38,64% 48,75% 100,0

1978 4,80% 10,26% 39,49% 50,25% 100,0

1979 7,20% 9,91% 40,04% 50,05% 100,0

1980 9,20% 2,291** 10,2 0% 40,58% 49,22% 100,0

1981 -4,50% 2,252** 9,47% 39,09% 51,44% 100,0

1982 0,50% 2,173** 7,73% 40,33% 51,94% 100,0

1983 -3,50% 2,058** 9,02% 37,82% 53,16% 100,0

1984 5,30% 2,118** 9,29% 39,44% 51,27% 100,0

1985 7,90% 2,235** 9,00% 38,73% 52,27% 100,0

1986 7,60% 2,362** 9,24% 39,87% 50,89% 100,0

1987 3,60% 2,394** 7,73% 38,51% 53,76% 100,0

1988 -0 , 10% 2,346** 7,60% 37,92% 54,48% 100,0

1989 3,30% 2,377** 7,20% 34,38% 58,42% 100,0

1990 -4,40% 2,233** 9,26% 34,20% 56,54% 100,0

1991 1, 10% 2,212** 9,96% 34,58% 55,46% 100,0

1992 -0,90% 2,151** 9,89% 31,56% 58,55% 100,0

1993 4,92 100,0

1994 5,85 2,970 100,0

1995 4,22 3,640 100,0

1996 2,66 14% 36% 50% 100,0

1997 3,60 4,720 8% 35% 57% 100,0

1998 -0,12 4,570 8 % 36% 56% 100,0

1999 0,80 100,0

Obs.: PIB per capita de 1980 em preços de 1980 = US$ 1.651,6. Fontes: Estatísticas históricas do Brasil', Anuário Estatístico do Brasi l, Brasil em dados e vários relatórios anuais do IDB, Socio-

Economic Progress in Latin America.

481



Tabela A2Taxas de crescimento de subsetores (1971-99)

1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977

Agricultura 10,15 3,97 0,08 1,30 6,64 2,44 12,11

Indústria 11,81 14,19 17,04 8,49 4,9 11,74 3,14

Extrativa 3,60 2,40 23,24 3,02 2,75 -3,47

Manufatureira 11,86 13,95 16,62 7,75 3,81 12,12 2,27

Minerais não-metálicos 4,35 13,82 16,30 14,79 8,99 12,41 7,14

Produtos de metal 12,76 12,30 9,42 5,18 9,19 9,62 6,59

Maquinário 20,68 19,94 28,54 11,65 15,14 9,19 -6,71

Equipamento elétrico 12,85 22,10 27,93 10,24 0,50 17,69 0,27

Equipamento de transportes 24,77 22,53 27,59 18,85 0,52 8,65 -0,30

Produtos de madeira - - - - - - -

Móveis - - - - - - -

Produtos de papel 6,99 7,51 9,37 4,27 -14,80 20,95 2,42

Produtos de borracha 12,92 13,02 22,31 18,23 4,73 11,07 -2,02

Produtos de couro - - - - - - -

Produtos químicos 12,11 16,98 23,37 5,36 2,48 16,15 5,29

Farmacêuticos - - - - - - -

Perfumes, sabonetes e velas 19,8 9,13 6,58 11,48 3,68 15,24 -3,33

Produtos plásticos 10,05 18,3 28,23 23,17 5,13 20,71 0,30

Têxteis 16,61 3,77 6,88 -3,46 2,33 4,88 2,05

Vestuário e calçados -7,74 5,02 14,11 2,11 7,18 10,45 -0,58

Produtos alimentícios 2,51 16,22 9,60 5,47 -0,13 12,78 6,62

Bebidas 11,34 4,79 17,81 8,34 5,49 13,22 12,95

Fumo 4,85 5,96 6,41 12,82 7,89 9,19 8,24

Impressão e material gráfico - - - - - - -

Diversos - - - - -

Construção 11,2 17,9 20,9 9,1 8,1 10,17 5,24

Serviços 11,2 12,43 15,64 10,58 5,04 11,57 5,02

Fonte: Anuário Estatístico do Brasi l 1992, 1997.

482



Tabela A2 (c o j

Taxas de crescimento de sul

Agricultura

Indústria

Extrativa

Manufatureira

Minerais não-metálicos

Prod utos de metal

Maquinário

Equipamento elétrico

Equipamento de transportes

Produtos de madeira

Móveis

Produtos de papel

Produtos de borracha

Produtos de couro

Produto s químicos

Farmacêuticos

Perfumes, sabonetes e velas

Produtos plásticos

Têxteis

Vestuário e calçados

Produtos alimentícios

Bebidas

Fumo

Im pr ess ão e material gráfico

Diversos

Construção

Serviços

1978 1979 19*

-2,68 4,70 9,-

6,44 6,80 9,1

7,51 12,05 12,:

6,11 6,86 9,

5,59 5,88 7, '

5,44 8,24 12,-

1,68 7,66 14„

16,96 7,71 12,

10,41 6,69 4,

11,21 13,19 11,

7,59 7,21 9 ,

7,53 9,36 5 .

1,42 5,53 11

11,41 15,06 9

9,34 6,53 14-

6,52 8,48

7,66 5,14 IO

-1,09 -0,39 &7,09 4,63 £

5,74 7,54 5

6,20 3,71 £

6,16 7,75 c

Fonte: Anuário Estatístico do Brasil 1992, 1997.



Tabela A2 (continuação)Taxas de crescimento de subsetores (1971-99)

1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984

Agricultura -2,68 4,70 9,52 7,97 -0,22 -0,46 2,63

Indústria 6,44 6,80 9,25 -8,83 0,15 -5,91 6,37

Extrativa 7,51 12,05 12,84 -2,48 6,93 15,45 30,48

Manufatureira 6,11 6,86 9,11 -10,38 -0,18 -5,85 6,17

Minerais não-metálicos 5,59 5,88 7,74 -5,23 -2,84 -16,30 -0,15

Produtos de metal 5,44 8,24 12,48 -17,00 -3,65 -2,61 13,78

Maquinário 1,68 7,66 14,48 -19,67 -17,25 -13,36 18,77

Equipamento elétrico 16,96 7,71 12,30 -15,38 2,78 -11,15 1,99

Equipamento de transportes 10,41 6,69 4,50 -22,87 -2,95 -6,66 4,58


Móveis - - - - - - -

Produtos de papel 11,21 13,19 11,22 -6,89 7,22 1,69 6,84

Produtos de borracha 7,59 7,21 9,36 -14,61 -5,89 3,82 7,76


Produtos químicos 7,53 9,36 5,02 -1,24 8,14 -1,50 9,56

Farmacêuticos 1,42 5,53 11,66 2,61 0,71 -7,69 8,86

Perfumes, sabonetes e velas 11,41 15,06 9,06 1,41 3,56 1,30 -1,11

Produtos plásticos 9,34 6,53 14,45 -20,90 9,12 -10,19 4,28

Têxteis 6,52 8,48 6,51 -13,72 5,02 -10,61 -3,62

Vestuário e calçados 7,66 5,14 10,67 -0,67 3,02 -15,07 2,21

Produtos alimentícios -1,09 -0,39 8,38 2,67 1,31 3,25 -0,69

Bebidas 7,09 4,63 2,03 -7,58 -2,38 -5,05 -0,52Fumo 5,74 7,54 -3,27 4,08 4,24 -1,72 3,29


Diversos - - - - - - -

Construção 6,20 3,71 9,04 -5,97 -1,31 -14,24 -0,63

Serviços 6,16 7,75 9,02 -2,23 2,01 -0,80 4,13

Fonte: Anuário F.stattstico do Brasil 1992, 1997.

483



Tabela A2 (continuação)Taxas de crescimento de subsetores (1971-99)

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Agricultura 9,58 -8,21 15,21 1,49 2,85 -3,72 2,62

Indústria 8,97 11,67 1,05 -2,59 2,90 -7,99 -0,76

Extrativa 11,60 3,69 -0,25 0,38 3,96 2,73 0,28

Manufatureira 8,34 11,30 0,95 -3,42 2,88 -9,46 -0,71

Minerais não-metálicos 7,9517,24 2,33

-4,10 3,82 -11,03 1,47Produtos de metal 7,32 11,95 0,43 -3,25 5,01 -12,62 -0,18

Maquinário 10,35 21,98 4,03 -8,56 4,99 -6,86 -12,64

Equipamento elétrico 19,04 22,58 -2,23 -4,44 5,67 -5,51 -4,52

Equipamento de transportes 11,73 12,52 -10,15 9,08 -2,81 -15,86 0,33


Móveis - - - - - - -

Produtos de papel 6,50 10,46 3,62 -1,58 5,62 -6,25 5,6

Produtos de borracha 8,51 13,55 3,62 2,13 -1,89 -4,39 0,83


Produtos químicos 6,23 1,46 5,53 -3,04 -0,29 -8,07 4,32

Farmacêuticos 5,23 22,85 2,37 -4,18 4,68 -9,71 2,45

Perfumes, sabonetes, velas 15,93 20,01 12,25 -7,85 11,52 -5,68 5,31

Produtos plásticos 11,50 21,61 -4,20 -7,21 12,36 -15,61 -1,09

Têxteis 13,51 13,52 -0,59 -6,13 0,49 - 10,11 -5,27

Vestuário e calçados 6,40 7,25 -9,61 -6,91 1,85 -14,00 -13,22

Produtos alimentícios 0,22 0,35 6,82 -2,43 1,27 1,82 3,98

Bebidas 11,03 23,19 -3,43 2,20 14,70 2,28 4,99

Fumo 11,72 7,46 2,10 0,97 5,11 -1,35 1,48


Diversos - - - - - - -

Construção 10,89 17,52 1,07 -2,92 3,28 -8,35 -3,99

Serviços 6,49 8,24 3,29 2,37 3,81 -0,83 2,12

Fonte: Anuário Fstatístico do Brasil 1992, 1997.



Ta bela A2 (continuação)Taxas de cre scim ento de sub setore s (1971-99)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Agricultura -2,2 3,2 3,9 -3,9 - - - -

Indústria -3,73 7,51 7,60 1,82 1,73 0,04 -1,02 4,42

Extrativa 0,77 0,63 4,72 3,25 1,10 8,87 16,42 6,41

Manufatureira -4,08 8,07 7,82 1,72 1,10 -0,05 -1,59 5,50

Minerais não-metálicos -7,67 4,90 3,07 4,09 3,90 - - -

Produtos de metal -0,64 7,71 10,17 -1,71 2,90 6,4 -13,7 11,88

Maquinário -9,49 17,36 21,07 -4,60 3,10 -4,0 -7,00 7,53Equipamento elétrico -12,64 14,25 18,97 14,60 6,20 - - -

Equipamento de transportes -2,16 20,76 13,45 4,05 7,70 -15,50 -35,40 7,5

Produtos de madeira - 1,2 6,83 -2,61 -3,36 4,20 - - -

Móveis -11,56 20,39 1,17 6,21 3,90 - - -

Produtos de papel -2,01 4,84 2,78 0,45 6,10 -5,7 9,7 7,0

Produtos de borracha -0,08 9,26 4,02 -0,19 2,80 - - -

Produtos de couro -3,11 10,53 -4,31 -16,70 3,80 - - -

Produtos químicos -0,46 4,29 6,62 -0,46 2,70 - - -

Farmacêuticos -11,25 12,37 -2,46 18,15 - - - -

Perfumes, sabonetes e velas -0,60 4,45 2,45 5,31 - - - -

Produtos plásticos -11,34 7,71 4,13 9,71 - - - -Têxteis -4,51 -0,45 3,79 -5,76 2,40 - - -

Vestuário e calçados -7,65 10,57 -2.10 -7,22 4,00 - - -Produtos alimentícios -0,08 0,54 2,23 7,69 1,80* - - -

Bebidas -16,65 8,70 10,41 17,16 - - - -Fumo 17,72 4,40 -14,78 -5,10 0,50 - - -

Impressão e material gráfico - - 6,4 8,4 4,10 - - -

Diversos - - - - - - - -

Construção - - - - - - - -

Serviços - - - - - - - -

Fonte: Anuário F.statístico do Brasil 1992, 1997.

485



Tabela A3Formação de capital fixo bruto, 1950-99

(como % do PIB)

Ano Em preços correntes Em preços de 1980

1950 12,80 _

1951 15,40 -

1952 14,80 -

1953 15,10 -

1954 15,80 -

1955 13,50 -

1956 14,50 -

1957 15,00 -

1958 17,00 -

1959 18,00 -

1960 15,70 -

1961 13,10 -

1962 15,50 -

1963 17,00 -

1964 15,00 -

1965 14,70 -

1966 15,90 -

1967 16,20 -

1968 18,70 -

1969 19,10 -

1970 18,80 20,61971 19,60 21,31972 20,20 22,21973 21,40 23,61974 22,80 24,71975 24,40 25,81976 22,50 25,01977 21,40 23,61978 22,20 23,51979 23,00 22,91980 22,80 22,81981 23,10 20,91982 21,80 19,41983 18,60 16,81984 17,70 16,21985 16,90 16,31986 19,00 18,71987 22,20 17,81988 22,70 17,01989 24,80 16,6

1990 21,50 15,81991 18,90 15,11992 19,10 14,51993 19,28 14,381994 29,75 15,241995 20,54 16,781996 19,26 16,541997 19,93 18,061998 19,92 17,721999 - 15,97

Fontes: Anuár io Estatístico do Brasil, IBGE; Perspectivas da economia brasileira 1994, Rio de Janeiro, IPEA, 1993.

48 6



"T

Balanço de p( U S

Ano Exportações Importações

1950 1359 9341951 1771 17031952 1416 17021953 1540 11161954 1558 14101955 1419 10991956 1483 10461957 1392 12851958 1244 11791959 1282 12101960 1270 12931961 1405 12921962 1215 13041963 1406 12941964 1430 10861965 1596 9411966 1741 13031967 1654 14411968 1881 18551969 2311 19331970 2739 25071971 2904 32451972 3991 42351973 6199 6192,21974 7951 12641,3

1975 8669,90 12210,31976 10128,30 123831977 12120,10 120231978 12658,90 13683,11979 15244,40 18083,11980 20133 229541981 23292 220921982 20176 193951983 21899 154291984 27006 139161985 25642 131541986 22349 140451987 26224 150531988 33789 146051989 34383 182631990 31414 206611991 31620 210411992 35862 205541993 38597 256591994 43545 331051995 46506 496641996 47747 533011997 52990 613471998 51120 575941999 48006 49212

Fonte: Conjuntura econômica.



Ta be la A4Balanço de pagamentos, 1950-99

(US$ milhões)

Ano Exp ortações Importações Balançacomercial

Taxa de juros

Total deserviços

Contacorrente

1950 1359 934 425 -209 -283 1401951 1771 1703 68 -379 -469 -4031952 1416 1702 -286 -300 -336 -6241953 1540 1116 424 -228 -355 551954 1558 1410 148 -241 -338 -1951955 1419 1099 320 -230 -308 21956 1483 1046 437 -278 -369 571957 1392 1285 107 -265 -358 -2641958 1244 1179 65 -220 -309 -248

1959 1282 1210 72 -257 -373 -3111960 1270 1293 -23 -304 -459 -4781961 1405 1292 113 -205 -350 -2221962 1215 1304 -89 -203 -339 -3891963 1406 1294 112 -182 -269 -1 141964 1430 1086 344 -128 -259 1401965 1596 941 655 -188 -362 3681966 1741 1303 438 -266 -463 541967 1654 1441 213 -270 -527 -2371968 1881 1855 26 -328 -556 -5081969 2311 1933 378 -367 -630 -2811970 2739 2507 232 -462 -815 -5621971 2904 3245 -341 -560 -980 -10371972 3991 4235 -244 -730 -1250 -14891973 6199 6192,2 7 -1009,70 -1722,10 -16881974 7951 12641,3 -4690,3 -1532,10 -2432,60 -7122,401975 8669,90 12210,3 -3540,4 -1429,30 -3162 -6700,201976 10128,30 12383 -2254,7 -1573,90 -3763 -6017,101977 12120,10 12023 97,1 -1575,70- -4134,30 -4037,301978 12658,90 13683,1 -1024,20 -1804,90 -6037,20 -6990,401979 15244,40 18083,1 -2838,70 -2378 -7920,20 -10741,601980 20133 22954 -2821 -6311 -10152 -128071981 23292 22092 1200 -9161 13135 -117341982 20176 19395 781 -11353 -17083 -163111983 21899 15429 6469 -9555 -13415 -68371984 27006 13916 13088 -10203 -13215 451985 25642 13154 12487 -9659 -12877 -2421986 22349 14045 8305 -9327 -13695 -53041987 26224 15053 11171 -8792 -12678 -14361988 33789 14605 19184 -9832 -15103 41751989 34383 18263 16120 -9633 -15331 10331990 31414 20661 10753 -9748 -15369 -37821991 31620 21041 10579 -8621 -13542 -1407

1992 35862 20554 15308 -7253 -11339 61441993 38597 25659 12938 -8280 -15585 -5921994 43545 33105 10440 -6338 -14743 -16891995 46506 49664 -3158 -8158 -18594 -179721996 47747 53301 -5554 -9840 -21707 -233471997 52990 61347 -8357 -10391 -26897 -330541998 51120 57594 -6484 -11948 -28798 -336111999 48006 49212 -1206 -15168 -25212 -24375

Fonte: Conjuntura econômica.

487



Tabela A4 (continuação )Balanço de pagamentos, 1950-99

(US$ milhões)

Ano Amortizações C o n t a de capital Balanço de pagamentos Débito bruto

1950 -85 -65 52 5591951 -27 -11 -291 5711952 -33 35 -615 6381953 -46 59 16 11591954 -134 -18 -203 13171955 -140 3 17 14451956 -187 151 194 15801957 -242 255 -180 1517

1958 -324 184 -253 20441959 -377 182 -154 22341960 -417 58 -410 23721961 -327 288 115 28351962 -310 181 -346 30051963 -364 -54 -244 30891964 -277 82 4 31601965 -304 -6 331 39271966 -350 124 153 45451967 -444 27 -245 32811968 -484 541 32 37801969 -493 871 549 4403,301970 -672 1015 545 5295,601971 -850 1846 530 6621,601972 -1202 3492 2439 95211973 -1672,50 3512,10 2178,6 12571,501974 -1920,20 6253,90 -936,3 17165,70

1975 -2172,10 6188,90 -950 21171,401976 -2986,90 6593,80 1191,7 25985,401977 -4060,40 5278 630 32037,201978 -5323,50 11891,40 4262,4 43510,701979 -6384,70 7656,90 -3214,9 49904,201980 -5010,30 9678,70 3471,6 53847,501981 -6241,60 12722,70 624,7 61410,801982 -6951,60 7850,90 -8828 70197,501983 -6862,90 2102,80 -5404,5 81319,201984 -6468,20 252,90 700,2 910911985 -8490,90 -2553,90 -3200,1 95856,701986 -11546,50 -7108,30 -12356,7 101758,701987 -12024,60 -8330,10 -10227,5 107512,701988 -15226 2921 6977 1134691989 -33985 -4179 -3077 1147411990 -8665 05616 -8825 123439

1991 -7768-4463

-4679 1239101992 -8572 24877 30028 132259*1993 -9978 10115 8404 1451994 -5041 1 14294 12939 1491995 -11023 29359 13480 1591996 -14271 32148 8774 1801997 -28701 25864 -7865 1991998 -33587 25641 -7970 2431999 -51905 16557 -7822 236

* Março de 1992. Fontes: Conjuntura Econômica e Boletim do Banco Central do Brasil.

488



Tab ela A5Taxa de câmbio, salário mínimo, inflação, taxas de juros, 1950-99

Ano Taxa de câmbio

(Cr$/US$) (*)

Salário mínimo real

(taxa de crescimento)

Taxa de

inflação

Taxa de juros

(nominal)

Taxa de

ju ro s (real)

1950 18,80 9,40% 9,20% — —

1951 18,80 12,80% 18,40% - —

1952 18,80 -63,00% 9,30% - —

1953 - 14,40% 13,80% - -

1954 - -17,20% 27,10% - —

1955 - -9,50% 11,80% - —

1956 - -1,30% 22,60% - -

1957 - -9,60% 12,70% - -

1958 - 14,50% 12,40% - -

1959 - -12,70% 35,90% - -

1960 - 19,40% 25,40% - —

1961 - -14,70% 34,70% - -

1962 - 7,20% 50,10% - -

1963 - 7,00% 78,40% - -

1964 7,60% 89,90% - -

1965 1,90 2,30% 58,20% - -

1966 2,20 7,50% 37,90% - -

1967 2,70 4,30% 26,50% - -

1968 3,40 0,90% 26,70% - -

1969 4,10 2,70% 20,10% -

1970 4,60 1,80% 16,40% - -

1971 5,30 -0,90% 20,30% - -

1972 5,90 -2,70% 19,10% - -

1973 6,10 -3,40% 22,70% - -

1974 6,80 5,40% 34,80% 17,27 -12,901975 8,10 -5,10% 33,90% 21,86 -5,871976 10,70 1,70% 47,60% 41,15 -3,631977 14,10 -0,90% 46,20% 41,94 2,151978 18,10 -1,70% 38,90% 46,40 3,901979 26,90 -17,00% 55,80% 42,57 -19,521980 52,70 2,50% 110,00% 46,35 -30,371981 93,10 -1,90% 95,00% 89,27 -3,241982 179,40 0,70% 100,00% 119,35 9,801983 576,20 - 10,20% 211,00% 191,34 -6,321984 1845,40 -8,80% 224,00% 242,48 5,78

1985 6205,00 - 10, 10% 235,00% 272,81 15,051986 13,70 -0,40% 65,00% 68,60 3,831987 39,30 -18,50% 416,00% 353,00 -2,781988 260,15 0,06% 1038,00% 1057,00 12,00

(*) Entre 1952 e 1963 o Brasil teve taxas de câmbio múltiplas. Fonte: Conjuntura Econômica.

4 8 c



Tabela A5 (continuação)Taxa de câmbio, salário mínimo, inflação, taxas de juros, 1950-99

Ano Taxa de câmbio

(R$/US$) (**)

Salário mínimo real

(taxa de crescimento)

Taxa de

inflação

Taxa de juros

(nominal)

Taxa de

ju ro s (real)

1989 1,03E-06 9,40% 1783,00% 2407,40 _

1990 2,48E-05 -13,99% 1476,71% 1033,22 -

1991 0,0001 -12,05% 480,23% 536,33 -

1992 0,0016 20 ,00% 1157,84% 1059,15 -

1993 0,0322 -18,50% 2708,17% 3488,45 -

1994 0.6387 -14,00% 1093,89% 1153,60 -

1995 0.9174 65,00% 14,78% 53,08 -

1996 1.0051 10,70% 9,34% 22,73 -

1997 1.1134 1, 12% 7,48% 37,19 -

1998 1.2054 9 , 10% 1,70% 24,59 24,671999 1,8428 -15,40% 19,98% 27,34 27,12

(**) A partir dc 1989, houve mudança de taxa de reais para dólar.

490



Bibliografia

ABREU, Marcelo de Paiva (ed.). A ordem do progresso: cem anos de política econômica republicana, 1889-1989. Riode Janeiro, Campus, 1990.

ABREU, Marcelo de Paiva & FRITSCI I, Winston. “ Brazil’s foreign borrowing from multilateral and governmentagencies: an overview of past experience and the present challenge”, hr. Brazil and the Ivory Coast: The Impact of International! .ending, Investment and Aid, editado por Werner Baer e John E Due. Greenwich,CTJAl Press, 1987, p. 9-56.

ALMEIDA, José. Industrialização e emprego no Brasil. Coleção Relatório de Pesquisa, n(J24. Rio de Janeiro,IPEA, 1974.

ALSTON, Lee; LIBECAP, Cary I). & SCI IN EID ER, Robert. “The settlem ent process, land values, propertyrights and land use on the Brazilian Amazon frontier: lessons from U.S. economic history”, llrbana,University of Illinois, 1993. Mimeografado.

ARIDA, Pérsio (ed.). inflação zero. Rio dc Janeiro, Paz e Terra, 1987.

ARIDA, Pérsio & RESENDE, Andre Lara. “Inertial inflation and monetary reform”, hr. Inflation and indexation: Argentina, Brazil and Israel, editado por John Williamson. Washington, D. C., Institute for InternationalEconomic, 1985.

ATWOOD, Angela. “Health policy in Brazil: The state’s response to crisis”, hr. The political economy of Braz il- Public in an era of transition. Austin, University of Texas Press, 1990.

AULDEN, Dauriel. “The population of Brazil in the late eighteenth century: a preliminary survey”, hr. Hispanic American Historical Review 43, 1963, p. 172-205.

AZZONI, Carlos Roberto. “Concentração regional e dispersão das rendas per capita estatuais. Análise a partirde séries históricas estaduais dc PIB, 1939-95”. Estudos econômicos, v. 27, nü 3, 1997, p.341-93.

BACHA, Carlos José Caetano. “O uso sustentável dc florestas: o case Klabin”. In: Gestão ambiental no Brasil —experiência esucesso, edi tado por Ignez Lopes, Guilherme Bastos Filho, Dan Biller e Malcolm Bale, R iodc Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1996, p. 95-123.

BACHA, Edmar L. “Vicissitudes of recent stabilization attempts in Brazil and the IMF alternative”. In: IM P' Conditionality. John Williamson (cd.). Washington, D. C., Institute for International Economics, 1983, p. 323-40.

_____ . “Issues and evidence on recent Brazilian economic growth”. In: World Development , jan./fev./1977.

_____ . Os mitos de uma década: ensaios de economia brasileira. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1976. _____ . “Plano Real: uma avaliação preliminar”. In: Revista do BNDES, 3, jun./1995, p. 3-26.BACHA, Edmar L. & KLEIN, Herbert S. (cd.). .4 transição incompleta: Brasil desde 1945. Rio de Janeiro, Paz c

Terra, 1986.BAER, Werner. “Growth with inequality: the cases of Brazil and Mexico”. In: Latin American Research Review Z 1 ,

ny2, 1986, p. 197-207. _____ . “Brasil: political determinants of development”. In: Politics, policies, a nd economic development in L ar in

America, Robert Wesson (ed.). Palo Alto, CA, Hoover Institution Press, 1984, p. 53-73.

4 9 1



_____ . “The Brazilian economic miracle: the issues, the literature”. In: Bulletin o f the society for Latin American studies nQ24, mar./1976.

_____ “Furtado revisited”. In: Luso-Brazilian Review, verão 1972. _____ . “Import substitution industrialization in Latin America”. In: Latin American Research Review, 1972. ____ . “Furtado on development: a review essay”. In: Journal o f developing areas, jan./1969. ____ . The development o f the Brazilian steel industry. Nashville, TN, Vanderbilt University Press, 1969.

_____ . “The inflation controversy in Latin America”. In: Latin American Research Review, primavera, 1967. ____ . Industrialization an d economic development in Brazil. Homewood, 111., Richard D. Irwin, 1965.

_____ . “Privatization in Latin America. In: The World Economy, jiil./l 994, p. 509-28. _____ . “Social aspects of Latin American inflations”. In: The Quarterly Review of Economics and Finance, outono,

vol. 31, n®3, 1991, p. 45-57.BAER, Werner & BIRCH, Melissa. “Privatization and the changing role of the state in Latin America”.//?: New

York university jo ur na l of international law an d politics, vol. 25, ny1, outono 1992, p. 1-25.BAER, Werner & CONROY, Michael E. (ed.). Latin America: privatization, property rights and deregulation I, the

Quarterly Review o f Economics and Finance, Specia l Issue, vol. 33, 1993.BAER, Werner & FIGU EROA , Adolfo. “State ente rpr ise and the distribution of income: Brazil and Peru”. In:

Authoritarian capitalism: Brazil's contemporary economic and political development, Thomas C. Bruneau ePhilippe Faucher (eds.). Boulder CO, Westview Press, 1981.

BAER, Werner & GEIGER, Pedro. “Industrialização, urbanização e a persistência das desigualdades regionaisno Brasil”. In: Revista Brasileira de Geografia 38, n‘J 2, 1976.

BAER, Werner; GEIGER, Pedro & HADDAD, Paulo (ed.). Dimensões do desenvolvimento brasileiro. Rio de Ja-neiro, Campus, 1978.

BAER, Werner; KFRSTENETZKY, I. & SIMONSEN, Mário II. “Transportation and inflation: a study ofirrational policy-making in Brazil”. In: Economic Development and Cultural Change, jan./1965.

B AER, Werner & MALONEY, W'illiam. “Neo-liberalism and income distribution in Latin America”. In: World Development, mar./1997, p.311-27.

BAER, Werner & McDONALD, Curt. “A return to the past? Brazil’s privatization of public utilities: the case ofthe electric power sector”. In: The Quarterly Review of Economics and Finance, outono, 1998, p. 503-24.

BAER, Werner &SAM IJELSO N, Larry. “Toward a service-oriented growth strategy”, hr. World development, 9,

nQ6, 1981.BAER, Werner & SIMONSEN, Mário H. “Profit Illusion and policy-making in an inflationary' economy”. In: Oxford economic papers , jul./1965.

BAER, We rner& TU LC HIN , Joseph S. (ed.). Brazi l an d the challenge ofeconomic reform. Washington, D.C., Th eWoodrow Wilson Center Press, 1993.

BAER, Werner & VILLELA, Annibal V. “The changing nature of development banking in Brazil”. In: Journal of interamerican an d world affairs, nov./1980.

BAKLANOFF, Eric N. “Brazilian development and the international economy”. In: Modern Brazil: new patterns and development, John Saunders (ed.). Gainsville, University of Florida Press, 1971.

______ , (ed.) The shaping o f modern Brazil. Baton Rouge, Louisiana State University Press, 1969. ______ . New perspectives o f Brazil. Nashville, TN, Vanderbilt University Press, 1966.

BARBOSA, Fernando de Holanda. A inflação brasileira no pós-guerra. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1983.BARROS, José Roberto 6c GRAHAM, Douglas H. “A agricultura brasileira e o problema da produção de ali-

mentos”. In: Pesquisa e planejamento econômico 8, nu3, dez./1978.UARZELAY, Michael. The politicized market economy: alcohol in Brazil's energy strategy. Berkeley, University of

California Press, 1986.HEHRMAN, Jere R. “The impact of health and nutrition on education”. In: The World Bank Research Observer,

vol. 11, nM, 1996, p. 23-37.HERGSMAN, Joel. Brazi l: industrialization and trade policies. London, Oxford University Press, 1970.HEVILACQUA, Afonso S. “Macroeconomic coordination and commercial integration in Mercosul. In: Texto

para Discussão, nu 378. Rio dc Janeiro, Dep artamento de Economia, PUC, out./1997.HIA SOTO, Jr., Geraldo. Dívida externa e deficit público. Brasilia, IPEA, 1992.I3IONDI, Aloisio. 0 Brasil privatizado. São Paulo, Fundação Perseu Abramo, 1999.KIRC H, Melissa H. “Econom ic performance of public enterprises in Latin America: the lessons from Argenti-

na and Brazil”. Trabalho preparado para a sessão AIES da Allied Social Science Association Meeting, Nova Orleans, dez./1986.

492



BLUMENSCHEIN, Fernando Naves. “Uma análise de=lo”. In: Estudos Econômicos 14, nü2, 1984.

BONELLI, R. & DA CUNHA, P. Vieira. “Crescimento eno Brasil: uma abordagem multi-setorial para o p enu3, 1981.

BRAGA, Helson. “Foreign direct investment in Brazil: i Ivory Coast: impact ofinternational lending, investmerm Conn., JAI Press, 1987, p. 99-126.

BRESSER PERRIRA, LuizC. & NAKANO, Yoshiaki.BRUNEAU, Thomas C. & FAUCHER, Philippe (ed.).

and political development. Boulder, CO, WestviewBUESCU, Mircca & TAPAJÓS, Vicente. História do des«■

do Livro, 1969.CAMARGO, Jose M. “Salário real e indexação salarial n

abr./l 984. ______. “Anova política salarial, distribuição de rendas

1980.

CAMPEEI À), Murillo Neto Carneiro. Regulation, size, reT Champaign, Illinois, Mast of Science Dissertaticz

CAMPINO, Antonio C. C. etal. “Equity in health in LA*

CARDOSO, Eliana. “Impacto inflacionário, dívida píí

econômico, dcz./1982.

CARVAI TIO, Gctúlio. Petrobrás:do monopólio aoscontrcz CASTELAR PINHEIRO, Armando & FUKASAKU,

utilities. Rio dc Janeiro e Paris, Banco Nacional dc

CASTILLO, Carlos Aragon. “Viability of the ext rac tive

Muricta e Rafael Pinzón Rueda. Gland, Switzer

CASTRO, Antonio Barros dc & SOUZA, Francisco Ec_

Rio de Janeiro, Paz c Terra, 1985.

CASTRO, Cláudio M. Investimento em educação no Brasr Série Monográfica, nu 12. Rio de Janeiro, IPEA/

CASTRO, Paulo Rabello dc. “Os novos espaços do es t£

eprivatização. Rio dc Janeiro. Temas e Teses nG

_____ . “O impasse da política agrícola”. In: Rumos do «CAVALCANTI, Clovis dc Vasconcelos. “Uma avalia*

Pesquisa e desenvolvimento econômico, dez./1972.CAVALCANTI, Roberto dc Albuquerque (ed.). O Bra _

1993.CAVALCANTI, Roberto dc Albuquerque & CAVALC

no Brasil. Série Estudos para o Planejamento, 1CAVALCANTI, Roberto de Albuquerque & GOME.

inserção”. In: O Real: o crescimento e as reformas,Jose Olympio, 1996.

CHACEL, Julian; SIMONSEN, Mário H. & WALC1970.

CHENERY, H. B. & SYRQUIN, M. Patterns of deveio* CIMA, Comissão Interministerial para a Preparação d a

e o Desenvolvimento. Subsídios técnicos para te jun./l 991.

CINQUETTI, C. A. “The Real plan: stabilization and cCO ES, Donald V. Macroeconomic crises, policies, and gz

Bank, 1995.Conselho Federal de Comércio Exterior. Dez anos de -



BLUMENSCHEIN, Fernando Naves. “Uma análise de proteção efetiva na agricultura do estado de São Pau-lo”. ///: Estudos Econômicos 14, n(J2, 1984.

BONELL1, R. 6c DA C U N I1A, P. Vieira. “Crescimento econômico, padrão de consumo e distribuição de rendano Brasil: uma abordagem multi-setorial para o período 1970-75”. In: Pesquisa eplanejamento econômico 2,nü3, 1981.

BRAGA, Helson. “Foreign direct investment in Brazil: its role, regulation and performance”. In: Brazil and the Ivory Coast: impact of international lending, investment an d aid, Werner Baer e John F. Due (eds.). Greenwich,Conn., JA1 Press, 1987, p. 99-126.

BRESSER PEREIRA, Luiz C. 6c NAKANO, Yoshiaki. Inflação e recessão. São Paulo, Brasiliense, 1984.BRUNEAU, Thomas C. 6c FA l JOl IER, Philippe (ed.). Authoritarian capitalism: Brazi l's contemporary economic

and political development. Boulder, CO, VVestview Press, 1981.BUESCU, Mircea 6cTAPAJOS, Vicente. História do desenvolvimento econômico do Brasil. Rio de Janeiro, A Casa

doLivro, 1969.CAMARGO, José M. “Salário real e indexação salarial no Brasil: 1969/81”. In: Pesquisa eplanejamento econômico,

a br./1984. ______. “A nova política salarial, distribuição de rendas e inflação”. In: Pesquisa eplanejamento econômico, dez./

1980.

CAMPELLO, Murillo Neto Carneiro. Regulation, size, return and risk in the banking industry: The brastlian experience. Champaign, Illinois, Mast of Science Disserta tion, University of Illinois, 1995.

CAMPINO, Antonio C. C. etal. “Equity in health in LAC] - Brazil”. São Paulo, FIPE/USP, 1998. Mimeografado.

CARDOSO, Eliana. “Impacto inflacionário, dívida pública e crédito subsidiado”. In: Pesquisa eplanejamento

econôtnico, dez./1982.

CARVALI IO, Getúlio. Petrobras:do monopólio aos contratos de risco. Rio de Janeiro, Forense-Universitária, 1976.

CASTELAR PINHEIRO, Armando & FUKASAKU, Kiichiro (eds.). Privatization in Brazil: the case of public

utilities. Rio dc Janeiro e Paris, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social c OECD, 1999.

CASTILLO, Carlos Aragon. “Viability of the extractive reserves”. In: Extractive Reserves, editado por Julio Ruiz

Murieta e Rafael Pinzón Rucda. Gland, Switzerland e Cambridge, UK: IUCN, 1995, p. 19-36.

CASTRO, Antonio Barros de 6c SOUZA, Francisco Eduardo Pires de. A economia brasileira em marcha forçada. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1985.

CASTRO, Cláudio M. Investimento em educação no Brasil: um estudo socioeconômico de duas comunidades industriais, Série Monográfica, n‘J 12. Rio de Janeiro, IPE A/INPES, 1974.

CASTRO, Paulo Rabello dc. “Os novos espaços do estado na gestão econômica”. In: Setor público: reordenamento

eprivatização. Rio de Janeiro. Temas e Teses n(J3, 1986.

_____ . “O impasse da política agrícola”. In: Rumos do desenvolvimento, set./out./1978.CAVALCANTI, Clóvis de Vasconcelos. “Uma avaliação das estimativas de renda e produto do Brasil”. In:

Pesquisa e desenvolvimento econôtnico, dez./1972.CAVALCANTI, Roberto de Albuquerque (ed.). O Brasi l social: realidades, desafios, opções. Rio dc Janeiro, IPEA,

1993.CAVALCANTI, Roberto dc Albuquerque 6c CAVALCANTI, Clóvis dc Vasconcelos. Desenvolvimento regionaí

no Brasil. Série Estudos para o Planejamento, 16. Brasília, IPEA, 1976.CAVALCANTI, Roberto de Albuquerque 6c GOMES, Gustavo Maia. “Nordeste: os desafios de uma dupla

inserção”. In: O Real: o crescimento e as reformas, editado por João Paulo dos Reis Velloso. Rio de Janeiro,Jose Olympio, 1996.

CHACEL, Julian; SIMONSEN, Mário H. 6c WALD, Arnoldo. A correção monetária. Rio de Janeiro, APEC,

1970.CHENERY, H. B. 6cSYRQUIN, M. Patterns of development 1950-70. London, Oxford University Press, 1974.CIMA, Comissão Intcrministeria l para a Preparação da Conferência das Nações U nidas sobre o Meio Am bien te:

e o Desenvolvimento. Subsídios técnicos para a elaboração nacional do Brasil para a CNUMAD. Brasília , jun./1991.

CINQUETTI, C. A. “The Real plan: stabilization and destabilization”. In: World Development, jan./2000, p. 155-72-COES, Donald V. Macroeconomic crises, policies, a nd growth in Brazil, 1964-90. Washington, D. C., The WorlcJ

Bank, 1995.Conselho Federal de Comércio Exterior. Dez anos de atividades. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1944.

49:2



CONTADOR, Cláudio R. “Reflexões sobre o dilema entre inflação e crescimento econômico na década de80”. In: Pesquisa e Plan ejam ento Econômico, abr./1985.

_____ . “Crescimento econômico e o combate à inflação”. In: Revista Brasileira de Economia, jan./mar./1977. _____ . Os investidores institucionais no Brasil. Rio de Janeiro, IBMEC, 1975. ______ . Tecnologia e desenvolvimento agrícola, Série Monográfica nü 17. Rio de Jane iro , IPEA/INPES, 1975.COSTA, Margaret H. “Atividade empresarial dos governos federal e estaduais”. In: Conjuntura Econômica, jul./

1973.

COUTINHO, Luciano Galvão. “Evolução da administração centralizada em São Paulo: questões relevantes para as políticas pública s”. In: Empresa pública no Brasil: uma abordagem multidisciplinar , Brasília, IPEA,1980.

CYSNE, R. P. & DA COSTA, S. G. “Effects of the Real plan on the brasilian banking system”. In: Working Paper , Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1996.

DA COSTA, Jorge Gustavo. Planejamento governamental: a experiência brasileira. Rj() de Janeiro. Fundação G etú-

lio Vargas, 1971.DA FONSECA, Manuel A. R. “Brazil’s Real plan”. In: Journal of Latin American Studies, vol. 30, parte 3, out./

1998, p. 619-40.DA SILVA, Gabriel L.S. I1. “Contribuição de pesquisa e extensão rural para a produtividade agrícola: o caso de

São Paulo”. Estudos Econômicos 14, n- 1, 1984.DE ALMEIDA, Wanderly J. M. Serviços edesenvolvimento econômico no Brasil: aspectos setoriais esuas implicações.

Coleção Relatório de Pesquisa, n- 23. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1974.DE ALMEIDA, Wanderly J. M. & SILVA, Maria Conceição. Dinâmica do setor serviços no Brasil - emprego e

produto. Coleção Relatório de Pesquisa, n" 18. Rio dc Janeiro, IPEA/INPES, 1973.DEAN, Warren. “The Brazilian economy, 1870-1930”. hr. The Cambridge history o f Latin America, vol. 5 editado

por Leslie Be thell . Cambridge, Cambridge University Press, 1986, p. 685-724. _____ . The industrialization of São Paulo, 1890-1945. Austin, University of Texas Press, 1969.DELFIM NETTO, Antonio. O problema do café no Brasil. São Paulo, Universidade de São Paulo, 1959.

_ _____ . “Brasil, a bola da vez?”. In: Economia Aplicada, vol. 2, n'J4, out./1998, p. 727-38.DE OLIVEIRA, Francisco. “A economia brasileira: crítica à razão dualista”. Fstr/dos CEBRAP, out./1972.

DE SOUZA, Angelo Jorge. “Inflação dc preços relativos”. Conjuntura Econômica, abr./1986, p. 29-30.DIAS CARNEIRO, Dionísio. “Capital flows and brasilian economic performance. In: Texto para discussão, PUC/

Rio, ny369, abr./1997. _ _____ . “The cruzado experience: an untimely evaluation after ten months”. Rio de Janeiro, PUC, jan./1987.

Mimeografado. ______ . “Long-run adjustment, debt crisis and the changing role of stabilization policies in the recent Brazilian

experience”. Rio de Janeiro, PUC, jun./1985. Mimeografado.DIAS, Guilherme Leite da Silva & AMARAL, Cicely Moitinho. “Mudanças estruturais na agricultura brasilei-

ra, 1980-1998”. In: Bras il: uma década em transição, editado por Renato Baumann . Riode Janeiro, Ed itoraCampus, 2000, p.223-54.

DOELLIN GER, Carlos von. “Reordenação do sistema Financeiro”. In: Perspectivas da economia brasileira 1992.Brasília, IPEA, 1991.

DOELLINGER, Carlos von & CAVALCANTI, Leonardo C. Empresas multinacionais na indústria brasileira, Coleção Relatórios dc Pesquisa, n” 29. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1975.

DOELLINGER, Carlos von; CAVALCANTI, Leonardo C. & CASTELO BRANCO, Flavio. Politicoeestrutu-ra das importações brasileiras. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1977.

D OE LL IN GE R, Carlos von; FARIA, Hugh B. dc Castro & CAVALCANTI, Leonardo C. A política brasileira de comércio exterior eseus efeitos: 1967173, Coleção Relatórios dc Pesquisa, ne 22. Rio de Janeiro, IPEA/INPES,1974.

DORNSBUSCH, Rudiger. “Inflação, taxas dc câmbio e estabilização . In: Pesquisa e Planejamento Econômico, ago./1986.

______ . “Stabilization policies in developing countries: what have wc learned?” In: World Development, set./1982.

ELLIS, Howard S. (ed.). The Economy o f Brazil. Berkeley e Los Angeles, University of California Press, 1969.EVANS, Peter. Dependent developme nt: the alliance o f mult inati on al, state and local capi ta l in Brazil. Princeton, N.J.,

Princeton University Press, 1979.

494



FAC) R(), Raymund. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 2a ed. São Paulo, Globo/ Univer-sidade de São Paulo, 1975.

FA RM GROWTH IN BRA ZIL , Columbus, Ohio State University, Department of Agricultural Economics, jun./1975.

FARO, Clovis de (ed.). Plano Collor: avaliações e perspectivas. Rio de Janeiro, Livros Técnicos e CientíficosLtda., 1990.

FAUCHER, Philippe. Le Brésil des militaires. Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 1981.FENDT, Roberto. Mercado aberto e política monetária. Rio dc Janeiro, IBM EC, 1977.FIN DLEY, Roger W. “P ollutio n control in Brazil”. In: Ecology law quarterly. Berkeley, CA., vol. 15, nu 1, 1988,

p. 1-68.--------- - “Cubatão, Brazil: the ultimate failure of environmental planning”. In: P. Hay e M. Hoeflich (eds.).

Property law and legal education. Urbana, University of Illinois Press, 1988.FISHLOW, Albert. “A economia política do ajustamento brasileiro aos choques do petróleo: uma notícia sobre

o período 1974/84”. In: Pesquisa e Planejamento Econômico 16, nu3, dez./1986.

----------

“Brazilian size distribution of income”. In: American Economic Review, mai./1972. _ _____ _ “Origins and consequences of import substitutions in Brazil”. In: International Economics and Development,

Luis Eugenio di Marco (ed.). Nova York, Academic Press, 1972.^ RANCO, Gustavo. O Plano Reale outros ertsaios. Rio dc Janeiro, Francisco Alves, 1995.1"RI I SCH, Winston. “Macroeconomic policy in an export economy: Brazil 1889-1980”. Rio de Janeiro, 1986.

Mimeografado. _____ _ “Acrise cambial de 1982-3 no Brasil: origens e respostas”. In: A América Latina e a crise internacional, C.

Plastino e R. Bouzas (eds.). Rio de Janeiro, IRI/PUC, 1985. _____ . “Sobre as interpretações tradicionais da lógica da política econômica da primeira república”. Estudos

Econômicos 15, nu2, 1985.I RITSCH, Winston & F R AN( X), Gustavo. Foreign direct investment in Brazil: its impact on industrial restructuring.

Paris, OECD, 1991.F undação Getúlio Vargas. O seta rpúblico federal descentralizado. Rio de Janeiro, 1967.-------- . A missão Cooke no Brasil . Rio de Janeiro, 1949.Fundação IBGE. Anuário Estatístico do Brasil, publicação anual.

_____ . Censo demográfico.-------- . Matriz de relações interindustriais, Brasil 1970. Rio de Janeiro, 1976.

-------- . Pesquisa nacional por amostra de domicílios. Rio de Janeiro, vários anos.FUR FADO, Celso. Análise do modelo brasileiro. Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1972.

______ . Formação econômica do Brasil. 1Iaed. São Paulo, Companhia Editora Nacional, 1972. _ ____ . Desenvolvimento e subdesenvolvimento. Rio de Janeiro, Fundo de Cultura, 1961.FURTUOSO, Hana Cristina Ort iz& GU ILH OTO , Joaquim J. M. “A estrutur a produt iva da economia brasi-

leira e americana: 1980 a 1995”. 1999. Mimeografado.GALVÃO, Antonio Carlos F.; RODRIGUEZ, Maria Leila & ZACKSESKI, Nelson Fernando. “De que manei-

ra sc distribuem os recursos da União”. In: Anais, AN PEC , vol. 1, XXV Enc ontro Nacional de Economia,Recife, dez./l997, p. 122-41.

GARCIA, Mareio G. P. & BARCINSKI, Alexandre. “Capital flows to Brazil in the nineties: macroeconomicsaspects of the effec tiveness of capital controls”. In: The Quarterly Review of Economics and Finance, outo-no, 1998, p. 319-84.

GAVIN, Michael & HAUSMAN, Ricardo. “The roots of the banking crisis: the macroeconomic context”. Irr z

Ricardo Hausman e I .iliana Rojas-Suarez (eds.). Banking Crisis in Latin America. Washington, D.C., Inter-American Development Bank, 1996.

GEIGER, Pedro Pinchas & DAVIDOVICH, Fany Rachel. “Spatial dimensions of Brazil’s social formation”. Irz International Geographical Union, Latin American regional conference, v. 1, Brazilian Geographical Stud ies Rio de Janeiro, IBGE, 1982, p. 33-59.

GENTILE DE MELLO, Carlos. O sistema de saúde em crise. São Paulo, Hucitec, 1981.GIAMBIAGI, Fábio & MOREIRA, Mauricio Mesquita. A economia brasileira nos anos 90. Rio de Janeiro, Bancc

Nacional de Desenvo lvimento Econômico e Social, 1999.GLADE, William P. The Latin American economies: a study of their institutional evolution. Nova York, America i

Book-Van Nostrand, 1969.

4 V!



GOODMAN, David E. “Economia e sociedade rurais a partir de 1945”. In: A transição incompleta: Bras il desde 1945, E. Bacha e H. S. Klein (eds.). Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1986, p. 115-25.

GOODMAN, David E. & CAVALCANTI, Roberto de Albuquerque. Incentivos à industrialização e desenvolvi-mento do Nordeste. In: Coleção Relatórios de Pesquisa, nü20. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1974.

GOODMAN, David E. & HALL, Anthony (eds.). The future of Amazonia: destruction or sustainable development? Londres, Macmillan, 1990.

GOODMAN, David E.; SORJ, B. & WILKINSON, J. “Agroindústria, políticas públicas e estruturas sociaisrurais: análises recentes sobre a agricultura brasileira” . In: Revista de Economia Política, out./dez./1985, p. 31-6.

GORDON, Lincoln Ôc GROMMERS, Engelbert L. United States manufacturing investment in Brazil: the impact of brazilian government policies, 1946-1960. Boston, Division of Research, Graduate School of BusinessAdministration, Harvard University, 1962.

GOIJVEA, Raul. “Export diversification, external and internal effects: the Brazilian case”. Tese de doutorado,University of Illinois em Urbana-Champaign, jun./1987.

GRAHAM, Douglas H.; GAUTHIER, Howard & BARROS, José Roberto Mendonça. “Thirty years ofagricultural growth in Brazil: crop performance, regional profile and recent policy review”. In: Economic development a nd cultural change, out./1987.

GRAHAM, Richard. Britain and the onset ofmodernization in Brazil. Cambridge I Iniversity Press, 1968.GUILHOTO, Joaquim J. M. & PICERNO, Alfredo E. “Estrutura produtiva, setores-chave e multiplicadores

setoriais: Brasil e Uruguai comparados”. Universidade de São Paulo, ESALQ, 1993. Mimeografado.HADDAD, Paulo Roberto. Contabilidade social e economia regional. Rio de Janeiro, Zahar, 1976.

______. Desequilíbrios regionais edescentralização. Serie Monográfica, n- 16. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1975.HALL, Anthony L. Developing Amazonia: deforestation and social conflict in Brazil's Carajas programme. Manchester

University Press, 1989.HARBER Jr., Richard Paul. “The impact of fiscal incentives on the Brazilian northeast”. Tese de doutorado,

University of Illinois em Urbana-Champaign, 1982.HEIMSOETH, Jürgen. “Algumas teses sobre a política regional alemã pós -muro”. In: A política regionalna era

da globalização. São Paulo, Fundação Konrad Adenauer Stiftung/I PEA, 1996.HIRSCHMAN, Albert O. Journeys toward progress: studies of economic policy-making in Latin America. Nova York,

Twentieth Century' Fund, 1963. _____ . The strategy o f economic development. New I laven, Yale University Press, 1958.HOI A >OWAY, Thomas H. The Brazilian coffee valorization of / 906: regional politics and economic dependence. Madison,

State Historical Society of Winsconsin of the Department of History, University of Wisconsin, 1975.HOLTHIJS, Manfred. “A política regional da Alemanha no processo dc unificação econômica: um exemplo

para a política regional em países cm desenvo lvim ento”. In: A política regional na era da globalização. SãoPaulo, Fundação Konrad Adenauer Stiftung/IPEA, 1996.

HUDDLE, Donald. “Review article: essays on the economy of Brazil”. Economic Development and Cultural Change, abr./1972.

_____ . “Balanço de pagamentos e controle de câmbio no Brasil”. Revista Brasileira de Economia, mar./jun./1964.IIULI I, Edison & 11 EWINGS, Geoffrey J. I). “The development and use of interregional input-output models

for Indonesia un der conditions of limited information”. In: Review' o f Urban and Regional Developmental Studies, 5, p. 135-53, 1993.

HUMPHREY, John. Capital ist control and workers' struggle in the Brazilian auto industry. Princeton, NJ, Pr incetonUniversity Press, 1982.

IANNI, Octavio. Estado eplanejamento econômico no Brasil, 1930-70. Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1971.IBGE. Matriz de relações intersetoriais: Brasil 1970, Versão Final. Rio dc Janeiro, IBGE, 1979.

_____ . Anuário Estatístico, Rio dc Janeiro, IBGE, 1984a. _____ . Censo industrial de 1980. Rio de Janeiro, IBGE, 1984b. _____ . “Matriz de relações intersetoriais: Brazil 1975”. Rio de Janeiro, IBGE, 1984c. Não-publicado.INTER-AMERICAN DEVELOPMENT BANK. Economic and social progress in Latin America: 1996 repon.

Special Section: “Making Social Services Work”, 1996.JAGIJARIBE, Helio (ed.). Brazil: reforma ou caos. Rio dc Janeiro, Paz e Terra , 1989.JOHNSON, H. B. “The Portuguese settlement of Brazil, 1500-1580”. In: The Cambridge History of Latin America,

vol. I, Leslie Bethell (ed.). Cambridge, Cambridge University Press, 1984.

496



KAFKA, A. “The Brazilian stabilization program”. Journal of political economy, ago./1967, suplemento. ______. “The Brazilian exchange auction system”. Review of Economics and Statistics, ago./1956.

KAHIL, Raouf. Inflation and economic development in Bra zil , 1946-1963. Oxford, Oxford University Press, 1973.

KATZMAN, Martin T. Cities and frontiers in Brazil. Cambridge, MA, Harvard University Press, 1977.

______ , “Regional development policy in Brazil: the role of growth poles and development of highways inGoiás”. Economic Development and Cultural Change, out./1975.

______ . “Urbanização e concentração industrial: 1940/70”. Pesquisa e Planejamento Econômico, dez./1974.KERSHAW7, Joseph. “Postwar Brazilian Economic Problem s” . American Economic Review, jun./1948.KING, KENNETI1, “Recent Brazilian monetary' policy”. Belo Horizonte, Cedeplar, set./1972. Mimeografado.K1NGHT, Peter T. “Brazil, deindexation, economic stabilization, and structural adjustments”. Washington,

D.C., World Bank, 5 jul./l 984. Mimeografado. ______ . “The Brazilian socioeconomic development issues for the eighties”. World Development, nov./dez./1981.KNIGHT, Peter & MORAN, Ricardo. Brazil: poverty and basic needs. Washington, D.C., World Bank, dez./1981.KO, S. & HEWINGS, Geoffrey J. D. “A regional computable general equilibrium model for Korea”. In: Korean

Journal of Regional Science, 2, 1986, p.45-57.

KRUSSELBERG, Hans-Günter. “The heavy burden of a divestiture strategy of privatization: lessons fromGermany’s experiences for Latin American privatization?”. In: Latin America:privatization,property rights and deregulation 2, editado por Werner Baer e Michael E. Conroy, The Quarterly Review of Economics and Finance, vol. 34, Special Issue, 1994.

KU ZNE TS, Simon. Economic growth of nations: total output and production structure. Cambridge, Mass., HarvardUniversity Press, 1971.

LAFER, Betty Mindlin (ed.). Planejamento no Brasil. Coleção Debates. São Paulo, Perspectiva, 1970.LAGO, Aranha Luiz Correa do; COSTA, Margaret H., BATISTA Jr., Paulo Nogueira, 6c RYFF, Tito Bruno B.

O combate à inflação no Brazil: urna política alternativa. Rio dc Janeiro, Paz e Terra, 1984.LAMOUNIER, Bolívar 6c MOURA, Alkimar R. “Economic policy and political opening in Brazil”. In: Latin

American Political Economy: Financial Crisis and Political Change, editado por Jonathan Hartlyn e Samuel A. Morley,Boulder, CO., Westview Press, 1986.

LANGONI, Carlos G. Distribuição de renda e desenvolvimento econômico do Brasil. Rio de Janeiro, Expressão eCultura, 1973.

LAPLANE, Mariano 6c SARTI, Fernando. “Investimentos diretos estrangeiros e a retomada do crescimentosustentado nos anos 90”. In: Economia eSociedade, Revista do Instituto de Economia da Unicamp, nQ8 ,1997.

______. “Novo ciclo de inves timentos e especialização produtiva no Brasil”. Universid ade Estadual de Campi-

nas, Instituto de Economia, Núcleo de Economia Industrial e de Tecnologia, mai./1998. Mimeografado.

LARA RESENDE, André 6c I ,OPES, Francisco L. “Sobre as causas da recente aceleração inflacionária”. Pes-quisa e Planejamento Econômico, abr./1983.

LAUMAS, P. S. “Key sectors in some underdeveloped countries” . Kyklos 28, nü 1, 1975, p. 62-79.

LEFF, Nathaniel. “Long-term Brazilian economic development”. In: Journal of Economic History, set./1969.

______. The capital goods sector in Brazilian economic growth. Cambridge, MA, Harvard University Press, 1968.

______. Economic policy-making and development in Brazi l. Nova York, John Wiley 6c Sons, 1968.

______. “Import constraints and development”. Review of Economics and Statistics, nov./1967.

LEMGRUBER, Antonio Carlos. “Real-output: inflation trade-offs, monetary growth and rational expectations

in Brazil, 1950/79” . Brazilian Economic Studies n Q8. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1984.

LEWIS, Maureen & M ED IC I, Andre. “Health care reform in Brazil: phasing change” . In: Do options exist? The

reform of pension and health care systems in Latin America, editado por Maria Amparo Cruz-Saco e Carmelo

Mesa-Lago, University of Pittsburgh Press, 1998.

LIMA, José Luiz 6c COSTA, Iraci del Nero. Estatísticas básicas do setor agrícola, vol. 2. São Paulo, Instituto d e

Pesquisas Econômicas, Faculdade de Economia e Administração, Universidade de São Paulo, 1985.

LOCATELLI, Ronaldo Lamounier. Industrialização, crescimento e emprego: uma avaliação da experiência brasilei-ra. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1985.

LOEB, G. F. Industrialization and balanced growth: with special reference to Brazil. Groningen, Países Baixos, 1957.

LOPES, Francisco I O choque heterodoxo: combate à inflação e reforma monetária. Rio de Janeiro, Campus, 1986.

_____ . “Inflação inercial, hiperinflação e desinflação: notas e conjeturas”. Revista da AN PEC 1, nü8, nov./1984, p. 55-71.

497



_____ . “Desigualdade e crescimento: um modelo de programação com aplicação ao Brasil”. Pesquisa e Planeja-mento Econômico, dez./1972.. “Subsídios à formulação de um modelo dc desenvolvimento e estagnação no Brasil”. Revista Brasileira de Economia, jun./1969.'

LOPES, Francisco L. & MODIANO, Eduardo. “Indexação, choque externo e nível de atividade: notas sobre ocaso brasileiro” . PesquisaePlanejamento Econômico, abr./1983.

LUZ, Nícia Vilela. A luta pela industrialização do Brasil. São Paulo, Corpo e Alma do Brasil, Difusão Européia do

Livro, 1961.MACEDO, Roberto. “Wage indexation and inflation: the recent brazilian experience”. In: Inflation , debt and

indexation, Rudiger Dornbusch e Mário H. Simonsen (eds.). Cambridge, MA., MIT Press, 1983.MAHAR, Dennis J. Frontier development policy in Brazil: a study of Amazonia. Nova \ork, Praeger, 1979.

G o v e r n m e n t a l policies and deforestation in B r a z il 's Amazon region. Washington D.C., The World Bank,

1989.MAIA GOM ES, Gustavo. “The impact of the IMF and o th e rstabilization arrangements: the case of Brazil”. In:

B r a z il an d the Ivory coast: The impact ofinternational lending, investment an d aid, Werner Baer e John F. Due(eds.). Greenwich CT., JAI Press, 1987, p. 147-64.

_____ . “Da recessão de 1981-83 aos impactos do Plano Cruzado no Brasil c no Nordeste”. Recife, 1987. Mimeografado. _____ . “Monetary reform in Brazil”. Recife, mai./1986. Mimeografado. _____ . “Poupança e crescimento pós-cruzado”. R e v is ta d a AN PEC 4:1 1, dez./;1986, p. 41-8. _____ . The roots of state intervention in the Brazilian economy. Nova York, Praeger, 1979.MAIA GOMES, Gustavo & VERGOLINO , José Raimundo. “A macroeconomia do desenvolvimento norde s-

tino: 1960/1994’’. In: Texto para Discussão, nu372. Brasília: IPEA, mai./1995.MAI MON, Dalia; BAER, Werner & GEIGER, Pedro P. “O impacto regional das políticas econômicas no Bra-

sil”. Revista Brasileira de Geografia 39, nü 3, 1977.MALAN, Pedro S. & BO NELLI, Regis. “The Brazilian economy in the seventies: old and new develop men ts”.

World Development, jan./fev./l 977.MALAN, Pedro S.; BONELLI, R.; ABREU M. P. & PEREIRA, J. E. C. Política econômica externa e industriali-

zação no Brasil (1939-1952). Coleção Relatório dc Pesquisa, nu36. Rio dc Janeiro, IPEA, 1977.MARQUES, Maria Silvia Bastos. “FMI: a experiência brasileira recente”. In: Recessão ou crescimento: o FMI e o

Banco Mundial na América Latina, E. L. Bacha cW.R. Mendoza (eds.). Rio dc Janeiro, Paz e Terra, 1987. _____ . “O Plano Cruzado: teoria e prática” . Rio dc Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, mar./1987. Mimeografado. _____ . “Inflação, política econômica, mecanismos de realimcntação e choques dc oferta, 1973-83”. Rio de

Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, IBRE, set./1984. Mimeografado.MARTINE, George & DINIZ, Clelio Campolina. “Concentração econômica e demográfica no Brasil: rec ente

inversão do padrão histórico”. In: Revista de Economia Política, vol. 11, n" 3, jul.-sct./l991, p. 121-34.MARTINS, Luc iano. A expansão recente do estado no Brasil: seusproblemas e seus atores. Rio dc Janeiro, IUPERJ-

FINEP, 1977.MARTONE, Celso L. Macroeconomic policies, d e b t a c c u m u l a t io n and adjustments in Brazil 1965-84. W;orld Bank

discussion paper, nQ8. Washington D. C., World Bank, mar./1987. _____ . “Plano Cruzado: erros e acertos no programa”. In: 0 Plano Cruzado na visão de economistas da USP. São

Paulo, Pioneira, 1986.MCGREEVEY, William P.; PIOLA, Sergio & MAGALHÃES VI ANN A, Solon. “Health and health care since

the 1940s”. In: Social change in Brazil, 1945-1985, editado por Edmar L. Bacha e Herbert S. Klein,

Albuquerque, N.M., University of New Mexico Press, 1989.MCKINSEY & COMPANY', INC. Productivity - The key to an accelerated development path for Brazil. São Paulo,McKinsey Brazil Office, mar./1998.

MELO, Fernando Homem dc. Prioridades agrícolas: sucesso ou fracasso?. São Paulo, Pioneira, 1985. _____ . “A agricultura nos anos 80: perspectivas c conflitos entre objetivos de política”. Estudos Econômicos 10,

nu2, 1980, p. 57-102.MELLO E SOUZA, Nelson. “O planejamento econômico no Brasil: considerações críticas”. Revista de Adminis-

tração Pública, 2- semestre, 1968.MENDONÇA DE BARROS, José Roberto; LOYOLA, Gustavo Jorge Laboissiere & BOGDANSKI, Joel.

R e e s tr u tu ra ç ã o d o s e to r financeiro, Brasília, Ministério da Fazenda, Secretaria de Política Econômica, 1998.

498



MERRICK, Thomas VV. “Population, development and planning in Brazil”. Population ancT jun./1976.

MERRICK, Thomas W. & GRAHAM, Douglas H. Population and economic development r

present. Baltimore, John Hopkins University Press, 1979.MILARE, Kdis. “Tutela penal do am bie nte segundo a Lei nu9.605/oi - parte I . In: Rev*

Industrial. São Paulo, ano 3, n(J 14, set.-out./1998.MISHKIN, Frederick S. “The causes and propagation of financial instability: lessons fo

Maintaining Financial Stability in a Global Economy. Kansas City, Federal Reserve B :MO DI ANO, Eduardo. Da inflação ao cruzado. Rio dc Janeiro, Campus, 1986.MONTEI RO, Jorge Vianna. Economia e política: instituições de estabilização econômica no B*

Fundação Getúlio Vargas, 1997.MORLEY, Samuel. I .abor markets an d inequitable growth: the case ofauthoritarian capitalism i*

Cambridge University Press, 1982.

_____ . “Inflation and stagnation in Brazil”. E c o n o m ic Development and Cultural Change, ja r

MORLEY, Samuel & SMITH , Gordon VV. “The choice of technology: multinational firm* Development and Cultural Change, jan./1977.

_____ _ “ Import substitution and foreign investment in Brazil . Oxford Economic Papers, r~ _____ . “On the measurement of import substitution”. American Economic Review, sct./19^ _____ .. “Limited search and the technology theories at multinational firms in Brazil . It*

Economics, mai./1977.MOURA DA SILVA, Adroaldo & KADOTA, Decio K. “Inflaçãoe preços relativos: medi«

Pesquisa e Planejamento Econômico 12, n() 1. abr./1982, p- 1-22.MUELLER, Charles C. “Dinâmica, condicionantes c impactos socioambientais da evolt_

cola no Brasil”. Revista de Administração Pública. Rio dc Janeiro, vol. 26, nu3, jul./s < _____ _ “Agriculture, urban bias developme nt and the environment: the case of Brazil .

na conferência Resources and Environmental Management in an Interdependent World. jan./1992.

MUSH KIN, Selma J. “Health as an investment”. In: Journal of Political Economy, vol. 70-,

NASH, Roy. The conquest of Brazil. Nova York, Harcourt, Brace and Company, 1926. NA ZMI, Nader. “Exchange ra te -b as ed stabilization in L atin America” . In: World De?

p . 519-35. NESS Jr., Walter L. “Financial marke ts innovation as a development strategy: initial re st

experience”. In: Economic Development and Cultural Change, abr./l 974. NEU HA l IS, Paulo. História monetária do Brasil , 1900-45. Rio de Janeiro, IBMEC, 1975. NEWFARMER, Richard S. “TN C takeovers in Brasil: the uneven distribution o f bener

firms”. World Development 7, n- 1, jan./1979. NEWFA RMER, Richard S. & MUELLER, Willard F. Multinational corporations in Brazm

ao subcomitê de empresas multinacionais do comitê dc relações exteriores, Senac!Washington, D.C., U.S. Government P r i n t i n g Office, 1975.

NOGUF'JRA BATISTA Jr., Paulo. Internationalfinancialflows to Brazil since the late I960s. ^Paper n« 7, Washington, D.C., World Bank. mar./1987.

NORM ANO, J. F. Brazil ’, a study of economic types. Chapel Hill, University of North CarePAIVA, RUY Miller; SCHATTAN, Salomão & FREITAS, Claus R. T. de. Setor agrícola c?

econômico, problemas epossibilidades. São Paulo, Secretaria da Agricultura, 1973.PARENTE, Pedro. Brazil's macroeconomic outlook, Presidência da República, 1999.PASTOR K, Affonso Celso. Observações sobre a política monetária no programa brasileiro de e

Faculdade de Economia e Administração, Universidade de São Paulo, 1973. _____ _ “A oferta de moeda no Brasil, 1971/2”. In: Pesquisa e Planejamento Econômico, de=PASTORE, Affonso Celso; BARROS, José Roberto M. de & KADOTA, Décio. “A teori

de compra, minidesvalorizações e o equilíbrio da balança comercial brasileira . Iru to Econômico, ago./1976.

PASTORE, José. “Emprego, renda e mobilidade social no Brasil”. In: Pesquisa e Planeja 1976.

PELÁEZ, Carlos M. História da industrialização brasileira. Rio de Janeiro, APEC, 1972



MER RICK , Thomas YV. “Population, development and plann ing in Brazil”. Population and Development Review, jun./1976.

MERR IC K, Thomas VV. & GRAHAM, Douglas H. Population and economic development in Brazil: 1800 to the present. Baltimore, John Hopkins University Press, 1979.

MILARE, Edis. “Tutela penal do ambiente segundo a Lei nQ9.605/oi - parte I”. In: Revis ta do Meio Ambiente Industrial. São Paulo, ano 3, nu 14, set.-out./1998.

MISHKIN, Frederick S. “The causes and propagation of financial instability: lessons for policymakers”. In: Maintaining Financial Stability in a Global Economy. Kansas City, Federal Reserve Bank of Kansas, 1997.

MODIANO, Eduardo. Da inflação ao cruzado. Rio de Janeiro, Campus, 1986.MONTEIRO, Jorge Vianna. Economia epolítica: instituições de estabilização econômica no Brasil. Rio de Janeiro,

Fundação Getúlio Vargas, 1997.MORLEY, Samuel. Labor markets and inequitable growth: the case o f authoritarian capitalism in Brazil. Cambridge,

Cambridge University Press, 1982. _____ • “Inflation and stagnation in Brazil”. Economic Development and Cultural Change, jan./1971.MORLEY, Samuel & SMITI I, Gordon W. “The choice of technology: multinational firms in Brazil”. Economic

Development and Cultural Change, j an./1977. _____ . “Import substitution and foreign investment in Brazil”. Oxford Economic Papers, mar./1971. _____ . “On the measurement of import substitution”. American Economic Review, set./1970. _____ . “Limited search and the technology theories at multinational firms in Brazil”. In: Quarterly Journal of

Economics, mai./1977.MOURA DA SILVA, Adroaldo & KADOTA, Dceio K. “Inflação e preços relativos: medidas dc dispersão”. In:

Pesquisa e Planejamento Econômico 12, n" 1. abr./1982, p. 1-22.M l EL LE R, Charles (]. “Dinâmica, condicionantes c impactos socioambientais da evolução da fronteira agrí-

cola no Brasil”. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, vol. 26, nu3, jul./set./1992, p. 64-87. _____ . “Agriculture, urban bias development and the environment: the case of Brazil”. Trabalho apresentado

na conferência Resources and Environmental Management in an Interdependent World. San José, Costa Rica, jan./1992.

MUSI IKIN, Selma J. “I Icalth as an investment”. In: Journa l of Political Economy, vol. 70, nu 5, 1962, p. 129-57. NASFI, Roy. The conquest of Brazil. Nova York, Harcourt, Brace and Company, 1926.

NAZMI, Nader. “Exchange ra te-based stabi lizat ion in Latin America” . In: World Development, abr./1997, p. 519-35. NE SS Jr., Walter L. “ Financial marke ts innovation as a deve lopme nt strategy: initial resul ts from the Brazilian

experience”. In: Economic Develop ;ment and Cultural Change, abr./1974. NEUH AUS, Paulo. História monetária do Brasil, 1900-45. Rio de Janeiro, 1BMEC, 1975. NFAVFARMER, Richard S. “TN C takeovers in Brasil: the une ven distribution of benefit s in the markets for

firms”. World Development 1, n(J 1, jan./l979. NEW FARMER, Richard S. & MUELLER, Willard F. Multinational corporations in Br azil and Mexico. Relatório

ao subcomitê de empresas multinacionais do comitê de relações exteriores, Senado dos Estados Unidos,Washington, D.C., U.S. Government Printing Office, 1975.

NOGU EIRA BATISTA Jr., Paulo . International financial flows to Brazil since the late 1960 s. World Bank DiscussionPaper n‘J 7, Washington, D.C., World Bank, mar./1987.

NORMANO, J. F. Brazil , a study of economic types. Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1935.PAIVA, RUY Miller; SCHATTAN, Salomão & FREITAS, Claus R. T. de. Setor agrícola do Brasil: comportamento

econômico, problemas epossibilidades. São Paulo, Secretaria da Agricultura, 1973.

PAR ENT E, Pedro. Brazil's macroeconomic outlook, Presidência da República, 1999.PASTORE, Affonso Celso. Observações sobre a política monetária no programa brasileiro de estabilização. São Paulo,Faculdade dc Economia e Administração, Universidade de São Paulo, 1973.

_ _____. “A oferta de moeda no Brasil, 1971/2”. In: Pesquisa e Planejamento Econômico, dez./1973.

PASTORE, Affonso Celso; BARROS, José Roberto M. de & KADOTA, Décio. “A teoria da paridade do poder

de compra, minidesvalorizações e o equilíbrio da balança comercial brasileira”. In: Pesquisa e Planejamen-to Econômico, ago./1976.

PASTORE, José. “Emprego, renda e mobilidade social no Brasil”. In: Pesquisa e Planejamento Econômico, dez./

1976.

PELAEZ, Carlos M. História da industrialização brasileira. Rio dc Janeiro, APEC, 1972.

499



_____ . “A balança comercial, a grande D epressã o e a industrialização brasileira”. In: Revista Brasileira de Econo-mia, mar./1968.

PELÁEZ, Carlos Manuel & SUZIGAN, Wilson. História monetária do Brasil , 2a ed. Brasília, Editora Universi-dade de Brasília, 1995.

PEREIRA, José E duardo C. Financiamento extenio e crescimento econômico do Brasil\ 1966173. Coleção Relatóriosde Pesquisa , nü 27. Rio de Janeiro, IPEA /INP ES, 1974.

Perspectivas da Economia Brasileira 1992. Brasília, IPEA, 1991. Perspectivas da Economia Brasileira 1994. Rio de Janeiro, IPEA, 1993, 2 volumes.PRADO Jr., Caio. História econômica do Brasil , 12a ed. São Paulo, Brasiliense, 1970.

_____ . The colonial background of modern Brazi l. Berkeley e Los Angeles, University of California Press, 1967.RAMAMURTI, Ravi. State-owned enterprises in high technology industries: studies in India and Brazil. Nova York,

Praeger, 1987.RASMUSSEN, P. N. Studies in inter-sectoral relations. Amsterdam, North Holland, 1956.REIS, Eustáq uio J. “A Amazônia e o efe ito e stu fa” . In: Perspectivas da Economia Brasileira -19 92 . Rio de Janei-

ro, IPEA, 1991.RESOSUDARMO, Budy P.; WURYANTO, Luck Eko; HEWINGS, Geoffrey J. D. & SAUNDERS, Lindsay.“Dec entralization and income distr ibut ion in the interregional Indonesian economy”. In: Understanding a n d interpreting economic structure: advances in spatial sciences, edi tado por Geoffrey J. D. Hewings, MichaelStonis, Moss Madden e Yoshio Kimura. Heidelberg, Germany, prim.-ver./1999.

REYNOLDS, Clark W. & CARPENTER, Robert T. “Housingfinance in Brazil: toward a new distribution ofwealth”. In: Latin American Urban Research, vol. 5, Wayne A. Cornelius e Felicity M. Trueblood (eds.).Beverly Hills, CA., Sage, 1975.

REZENDE, Gervásio Castro de. “Retomada do crescimento econômico c diretrizes de política agrícola”. In: Perspectivas de longo prazo da economia brasileira. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1985.

REZENDE DA SILVA, Fernando A. & MAHAR, Dennis. Saúde e previdência social: urna análise econômica. Coleção Relatórios de Pesquisa, na 21. Rio dc Janeiro, IPEA/INPES, 1974.

_____ . O sistema tributário e as desigualdades regionais: urna análise da recente controvérsia sobre o ICM, SérieMonográfíca, n- 13. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1974.

_____ . Avaliação do setor público na economia brasileira: estrutura func ional da despesa. Coleção Relatórios de

Pesquisa, ne 13. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1972.RIBEIRO, Ben edito & GUIMARÃES, Mário M. História dos bancos e do desenvolvimento financeiro do Brasil. Riode Janeiro e São Paulo, Pro-Service Ltda., 1967.

RIJCKEGHEM, Willy van. “An intersectoral consistency model for economic planning in Brazil”. In: The Economy of Brazil, H. S. Ellis, (ed.). Berkeley e Los Angeles, University of California Press, 1969.

ROBOCK, Stefan H. Brazil: a study in development progress. Lexington, MA., Lexington Books, D. C. Heath andCo., 1975.

_____ . Brazil's developing northeast. Washington, D.C., Brookings Institution, 1963.ROCCA, Carlos A. O ICM e o desenvolvimento nacional. Finanças Públicas, n" 308. Brasília, Ministério da Fazen-

da, mar./abr./1972.ROETT, Riordan. Brazil: politics in apatrim onia l society, 3acd. Nova York, Praeger, 1984.

_____ . (ed.) Brazil in the seventies. Washington, D.C., American Enterprise Institute, 1976. ____ . Brazil in the sixties. Nashville, TN., Vanderbilt University Press, 1972.ROSENBAUM, H. J. & TYLER, W. G. (eds.). Contemporary Brazil: issues in economic and political development.

' Nova York, Praeger, 1972.

SAINT, William. “Farming for energy: social options under Brazil’s national alcohol programme”. In: World Development, mar./1982.

SALAZAR-CARILLO, Jorge & FENDT Jr., Roberto (ed.). The Brazilian economy in the eighties. Nova York,Pergamon Press, 1985.

SARAIVA, Enrique. “Aspectos gerais do comportamento das empresas públicas brasileiras e sua ação interna-cional”. In: Revista de Administração Pública 11, jan./mar./1977.

SARDENBERG, Carlos Alberto. Aventura e agonia: nos bastidores do Cruzado. São Paulo, Companhia das Letras,1987.

SAUNDERS, John (ed.). Modem Brazil: new patterns and development. Gainsville, University of Florida Press,1971.

500



SAYAD, João. Crédito rural no Brasil. Relatórios dc Pesquisas, nQ1. São Paulo, IPE/USP, 1978. _____ .. “Planejamento, crédito e distribuição de renda”. In: Estudos Econômicos 7, ns 1, 1977.SC HLI TT ER SILVA, Hélio. “Comércio exterior do Brasil e desenvolvimento econômico”. !n: Revista Brasilei-

ra de Ciências Sociais, mar./1962.SCHUH, G. Edward. The agricultural development of Brazil. Nova York, Praeger, 1970.SCH ULTZ, Theodore W. “Reflections on investment in man” . In\ Journal of Political Economy, vol. 70, nü5,

1962, p. 1-8.SCHWARTZ, Stuart B. “Colonial Brazil, 1580-1730: plantations and peripheries”. In: The Cambridge History of

Latin America, vol. 2, Leslie Bethell (ed.). Cambridge, Cambridge University Press, 1984, p. 423-500.SHAPIRO, I lelcn. Engines of Growth: The state and transnational auto companies in Brazil. Cam bridge , Cambridge

University Press, 1994.SILVEIRA, A. N. “Interest rates and rapid inflation: the evidence from the Brazilian economy”. In: Journal of

Money, Credit and Ranking'S, 1973.SIMONSEN, Mário II. “Inflation and anti-inflation policies in Brazil”. In: Brazilian Economic Studies, n‘J8. Rio

de Janeiro, IPEA, 1984.

_ ____

. “Dívida externa c crescimento econômico”. In: Simposium 14, jun./jul./1982. _____ . “Brazilian inflation: postwar experience and outcome of the 1964 reform”. In: Economic Development

Issues: Latin America, Supplemen tary Paper nu21. Nova York, Committee for Economic Development,ago./1967.

SIMONSEN, Mário H. & CAMPOS, Roberto de Oliveira. .4 nova economia brasileira. Rio de Janeiro, LivrariaJosé Olympio Editora, 1974.

SIMONSEN, Roberto C. dc. A evolução industrial do Brasil. São Paulo, Empresa Gráfica da Revista dos Tribu-nais, 1939.

SINGER, Flans W. “The Brazilian SALTE Plan”, hr. Economic Development and Cultural Change, fev./1953.SKIDMORE, Thomas E. The policies of military rule in B razil 1964-85. Nova York, Oxford University Press,

baer, werner. a economia brasileira

Documents