bedre styring av offentlige anskaffelser...innkjøp av varer og tjenester for offentlig sektor...

Bedre styring av offentlige

anskaffelser

Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata

og statistikk om offentlige anskaffelser»

Utarbeidet for

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)

Mars 2013

Oslo Economics

Dronning Mauds gate 10 ● Postboks 1540 Vika ● 0117 Oslo

Bedre styring av offentlige

anskaffelser

Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata

og statistikk om offentlige anskaffelser»

Utarbeidet for

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)

Oslo Economics-rapport 2013-3

Project number 2012-208-1030

Innholdsfortegnelse

Sammendrag ........................................................................... 1 Resymé ..................................................................................... 1 Problemstilling ............................................................................ 1 Konklusjoner ............................................................................... 1

1 Bakgrunn og problemstilling ................................................... 6

2 Generelt om behovet for styring av offentlige anskaffelser ............. 9 2.1 Omfanget av offentlige anskaffelser i Norge ................................. 9 2.2 Om mål- og resultatstyring i statlige virksomheter generelt ..............10 2.3 Om behovet for resultatmåling av offentlige anskaffelser spesielt ......14

3 Oversikt over konkrete mål og hensyn for offentlige anskaffelser ... 17 3.1 Effektiv ressursbruk .............................................................17 3.2 Miljøhensyn .......................................................................18 3.3 Samfunnsansvar - etiske og sosiale hensyn ..................................18 3.4 Innovasjon og næringsutvikling ................................................19 3.5 Internasjonale forpliktelser ....................................................22

4 Erfaringer fra innkjøp i det offentlige ..................................... 23 4.1 Bruk av mål for anskaffelser ...................................................23 4.2 Oppfølging av målene ...........................................................24 4.3 Automatiske og manuelle prosesser ..........................................25 4.4 Oppsummering og samlet vurdering ..........................................26

5 Prioriterte styringsmål og behov for data ................................. 28 5.1 Effektiv ressursbruk bør prioriteres ...........................................28 5.2 Hvordan kan mål om effektiv ressursbruk måles? ...........................29 5.3 Forslag til måling av effektiv ressursbruk ....................................30 5.4 Forslag til måling av effekt for miljø, samfunnsansvar og innovasjon samt rapportering i henhold til internasjonale forpliktelser ......................33

5.4.1 Miljø .........................................................................33 5.4.2 Samfunnsansvar ............................................................34 5.4.3 Innovasjon ...................................................................34 5.4.4 Internasjonale forpliktelser ..............................................34

6 Tiltak for bedre styring av offentlige anskaffelser ...................... 36 6.1 Obligatorisk standard kontoplan i staten ....................................37 6.2 Standard rapporter basert på regnskapsdata ................................40 6.3 E-handelsløsning som datakilde ...............................................45 6.4 Leverandør-, avtale- og konkurranseregister ................................47 6.5 Samordning ved opprettelse av statlig rammeavtalesenter ...............50 6.6 Koordinering på tvers mellom statlige aktører ..............................51 6.7 Overordnet kost/nytte-analyse av tiltakene.................................51

7 Konklusjon ....................................................................... 54

Vedlegg 1: Intervjuguide intervjuer i forbindelse med prosjektet Bedre styringsdata og statistikk del B ................................................... 55

Litteratur ............................................................................. 57

Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» 1

Sammendrag

Resymé

Offentlige innkjøpere står overfor mange mål og hensyn når de skal kjøpe varer og

tjenester. Effektiv ressursbruk er hovedmålet for anskaffelsene, men det skal også

tas hensyn til miljø, samfunnsansvar og innovasjon. For å måle om innkjøpene er

effektive, foreslår vi å benytte syv ulike datasett, noen knyttet til overordnet

styring og noen til detaljstyring. For å ta hensyn til om innkjøpene er

miljøvennlige, samfunnsansvarlige og innovative, drøfter vi mulig bruk av

regnskapsdata, når disse blir tilgjengelig på standardisert form. Vi har også

foreslått tiltak som vil gjøre det enklere å styre mot fastsatte innkjøpsmål, for

eksempel økt bruk av e-handel og et eget leverandør-, avtale- og

konkurranseregister.

Problemstilling

Innkjøp av varer og tjenester for offentlig sektor utgjorde samlet om lag 400

milliarder kroner i 2011, og kjøp av varer og tjenester i statsforvaltningen utgjorde

om lag 170 milliarder kroner. Offentlige innkjøp er således en betydelig del av

norsk økonomi.


tjenester. Effektiv ressursbruk er hovedmålet for anskaffelser, men det skal også

tas hensyn til miljø, samfunnsansvar og innovasjon når det offentlige kjøper varer

og tjenester. Det finnes imidlertid lite informasjon om statlige innkjøp. Det gjør

det vanskelig å styre anskaffelsene mot de definerte målene.

På oppdrag fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har Oslo Economics vurdert

hvordan statlige virksomheter kan oppnå bedre styring av anskaffelser. Som en del

av oppdraget har vi vurdert behovet for styringsdata, vi har utformet forslag til

hvordan styring kan skje i praksis og vi har forslått tiltak for å kunne sikre bedre

styring.

Konklusjoner

Om behovet for bedre styringsdata

Samlet informasjon om hvilke varer og tjenester som kjøpes inn i statlig sektor er i

dag mangelfull. Dette ble blant annet kartlagt i Oslo Economics rapport 2011-8


Samordning av statlige innkjøp. Hovedgrunnen er at statlige innkjøp i dag

regnskapsføres på ulike måter. Dette gjør det vanskelig for statlige virksomheter å

sammenlikne sine innkjøp med innkjøp i andre offentlige virksomheter. Den

manglende muligheten til å benchmarke gjør det vanskelig å sikre at innkjøpene

skjer i tråd med fastsatte mål.

Oslo Economics har gjennomført intervjuer med et utvalg statlige innkjøpere,

departementer og offentlige ansatte med kunnskap om anskaffelser. Hensikten

med intervjuene har vært å få innsikt i hvordan styringen av anskaffelser skjer og

hvordan mål for innkjøp i staten settes. Vi kan ikke trekke generelle slutninger om

praksis ved offentlige anskaffelser basert på noen få intervjuer, men svarene har

gitt et inntrykk av hvordan mål formuleres i departementet og hvordan målene

ivaretas hos enkelte offentlige innkjøpere.

Virksomhetene vi snakket med hadde alle en anskaffelsesstrategi med visjoner for

anskaffelser, og var opptatt av at innkjøpene bør skje til lav pris og god kvalitet.

Virksomhetene var også bevisste på mål knyttet til miljø, innovasjon og

samfunnsansvar. Disse målene hadde imidlertid en lavere prioritet enn målet om

effektiv ressursbruk.

Virksomhetene undersøker i varierende grad om fastsatte mål faktisk ble nådd. Ikke

alle sammenlignet innkjøp og prisutvikling over tid. Måling av pris, kvalitet og så

videre ved hjelp av konkrete styringsindikatorer/–parametere var ikke vanlig.

Virksomhetene etterspør mer informasjon og data til styringsformål, uavhengig av

om de i dag har lite eller mye informasjon om sine kjøp.

Forslag til styring mot målet om effektiv ressursbruk

Vi foreslår syv konkrete sammenstillinger av data til bruk for statlige virksomheters

styring mot effektiv ressursbruk i innkjøpssammenheng, jf. Figur 1-1 under.

Forslagene er basert på kunnskap vi har innhentet fra intervjuobjektene. Enkelte

informanter har allerede i dag god tilgang på flere av disse datasettene, mens

andre ikke har god tilgang (i hvert fall ikke i elektronisk, automatisert form) og har

etterlyst dette.

Forslagene er gruppert i to kategorier: Overordnet styring og detaljstyring.

Overordnet styring skjer typisk i regi av innkjøpssjefen, og i møter mellom


innkjøpssjef og virksomhetsleder, mens detaljstyring foregår internt i

innkjøpsorganisasjonen.

Figur 1-1 Syv datasett som gir grunnlag for styring av effektiv ressursbruk knyttet til innkjøp i staten

Kilde: Oslo Economics

Forslag til styring mot mål om miljø, samfunnsansvar og innovasjon

Når regnskapsdata blir tilgjengelig på standardisert form, åpner det seg nye

muligheter for å måle offentlige innkjøps effekt for miljø, samfunnsansvar og

innovasjon.

På miljøområdet vil det være mulig å koble regnskapstall per konto opp mot en

modell av typen Klimakost1, og dermed få beregnet det totale klima-fotavtrykket.

Det vil også være muligheter for å se hvilke kostnadstyper som genererer størst

miljøbelastning. MISA, som utvikler Klimakost-modellen, er bare et av flere miljøer

som utvikler slike enkle «miljø-kalkulatorer».

1 http://www.klimakost.no/offentlig_sektor/


Det er mer krevende å måle samfunnsansvar, men det ville være mulig å koble

statens samlede leverandørreskontro opp mot en «svarteliste», der virksomheter

som driver i striden med statens prinsipper for samfunnsansvar er registrert. En slik

måling kan for eksempel vise total omsetning som leverandører på «svartelisten»

har stått for, og hvor stor andel dette er av totale statlige anskaffelser.

Som omtalt tidligere er det ikke utviklet noen gode måleparametere for effekten

av offentlige anskaffelser for innovasjon. Det kan tenkes ulike tilnærminger til en

måling av innovasjon, for eksempel andel nye leverandører fra ett år til ett annet

eller andelen små og mellomstore bedrifter som er leverandører.

Tiltak for bedre styring av offentlige anskaffelser

Vi har også vurdert tiltak som kan bidra til å bedre styringen av offentlige

anskaffelser. En del av tiltakene er allerede under utredning eller iverksatt.

Obligatorisk standard kontoplan i staten

Standard rapporter basert på regnskapsdata

E-handelsløsning som datakilde

Leverandør-, avtale- og konkurranseregister

Samordning av innkjøp ved opprettelse av statlig rammeavtalesenter

Koordinering på tvers mellom statlige aktører

En felles kontoplan, på et forholdsvis detaljert nivå, som er obligatorisk for alle

statlige virksomheter, vil være et meget viktig skritt mot bedre styringsdata i

staten. Her er det allerede utført et stykke arbeid, og det er utarbeidet en slik

felles kontoplan som blir obligatorisk å bruke fra 1. januar 2014.

Regnskapstall vil alltid være en viktig datakilde når man skal styre mot mer

effektiv ressursbruk. Men regnskapstallene i seg selv er gjerne vanskelig

tilgjengelige, og i et format som ikke umiddelbart kan brukes til styringsformål.

Direktoratet for økonomistyring (DFØ) tilbyr sine kunder å benytte et

rapporteringsverktøy som ligger på toppen av regnskapssystemet. Ved å utvikle

noen standardrapporter her, spesielt tilpasset innkjøpsorganisasjoner og styring for

mer effektiv ressursbruk, kunne dette vært rullet ut bredt, og ved hjelp av god


opplæring kunne en stor bredde av virksomheter fått et nytt, velfungerende

verktøy i sitt styringsarbeid. Slike rapporter, sammen med en felles statlig

kontoplan, vil også muliggjøre større grad av benchmarking mellom statlige

virksomheter. Benchmarking synes å være svært litt utbredt i staten i dag, men

kan potensielt gi betydelig styringsinformasjon.

Flere av informantene vi har vært i kontakt med har pekt på at bruk av e-handel

har en meget positiv effekt på styringsmulighetene. Et sentralt verktøy for e-

handel vil generere detaljdata på transaksjonsnivå, i en standardisert form. Da kan

man for eksempel studere prisen på en enkeltartikkel, og se om den varierer over

tid og mellom avdelinger eller virksomheter.

Mens felles kontoplan sikrer en bedre systematisering og sortering av eksisterende

elektroniske data (regnskapstall), vil innføringen av et fellesstatlig register for

leverandører, avtaler og konkurranser tilgjengeliggjøre data på samlet elektronisk

form som tidligere kun har vært tilgjengelig spredt og ofte kun i papirformat.

Styring har en kostnadsside knyttet til innsamling av data, bruk av data og

gjennomføring av tiltak. Kostnadene vil ikke øke i takt med antall transaksjoner

knyttet til en avtale, eller ved økende antall avtaler, og det antas derfor at styring

vil kunne gjennomføres mer effektivt i en stor innkjøpsorganisasjon enn i en liten. I

tillegg er det trolig enklere å tiltrekke seg innkjøpskompetanse til en stor

innkjøpsenhet enn en liten.

Alle tiltakene vi foreslår vil berører flere forskjellige statlige interessenter, og vi

foreslår opprettelsen av en koordineringsgruppe, for å forenkle implementering og

unngå dobbeltarbeid.

Det er sannsynlig at det kan realiseres betydelig samfunnsøkonomisk nytte som

følge av bedret styring av innkjøp, uten at tiltakene som iverksettes har en stor

samfunnsøkonomisk kostnad.


1 Bakgrunn og problemstilling

Innkjøp av varer og tjenester for offentlig sektor utgjorde samlet om lag 400

milliarder kroner i 2011, og kjøp av varer og tjenester i statsforvaltningen utgjorde

om lag 170 milliarder kroner.2 170 milliarder kroner tilsvarer 18 % av

statsbudsjettets samlede utgifter, 6 % av bruttonasjonalprodukt. Til sammenlikning

utgjorde lønnskostnader i samlet i offentlig forvaltning om lag 372 milliarder kroner

i 2011, og av dette utgjorde lønnskostnader i stats- og trygdeforvaltningen om lag

162 milliarder kroner ifølge Statistisk sentralbyrå3. Private husholdninger i Norge

kjøpte til sammenligning varer og tjenester for 1 079 milliarder kroner i 2011.

Offentlige innkjøp er således en betydelig del av norsk økonomi. Det finnes

imidlertid lite informasjon om hvem som kjøper hva av hvem og til hvilken pris.

Lov om offentlige anskaffelser gir rammer for offentlige innkjøp, og formålet med

loven er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved at offentlige anskaffelser

skjer med mest mulig effektiv ressursbruk. Det grunnleggende styringsprinsippet i

staten er mål- og resultatstyring. Hensiktsmessig styring for innkjøp i offentlige

virksomheter er viktig for å sikre best mulig utnyttelse av ressursene. Statlige

virksomheter har også behov for å følge opp hvordan anskaffelser kan ivareta krav

på sine politikkområder. Styringsdata og statistikk av god kvalitet som kan bidra til

å ivareta prinsippene for mål- og resultatstyring og de forskjellige virksomhetenes

styringshensyn er viktig for å sikre effektiv ressursbruk på anskaffelser.

Oppdraget «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» er todelt:

I del A kartlegger Oslo Economics informasjonsinnholdet i statlige

leverandørreskontro, og vurderer hvordan informasjon og data om offentlige

anskaffelser kan tilgjengeliggjøres.

I del B kartlegger vi statlige virksomheters behov for statistikk og

styringsdata, og komme med forslag til tiltak for å kunne sikre

resultatmåling, effektiv ressursbruk og utvikling av styringen av offentlige

anskaffelser i staten.

2 Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå. 3 Tallet er hentet fra SSB statistikkbanens kildetabell 09681.


Prosjektet består av to delrapporter, og rapport A4 ble levert til Difi i desember

2012. Her kartla Oslo Economics informasjonsinnholdet i transaksjonsdata fra

utvalgte statlige virksomheter, og vurderte hvordan informasjon og data om

offentlige anskaffelser kan gjøres offentlig tilgjengelig.

Rapport A ga følgende hovedfunn:

Leverandørreskontro kan i noen tilfeller inneholde informasjon som kan

skade rikets sikkerhet, være i strid med personvernet, skade konkurransen

eller på annen måte være uheldig. Vår vurdering er imidlertid at

leverandørreskontro kun unntaksvis inneholder slike opplysninger.

Leverandørreskontro bør derfor ikke unntas offentlighet på generelt

grunnlag. I stedet bør det gjøres en konkret vurdering av hver virksomhet

sin leverandørreskontro, der virksomheten særlig tar for seg hensyn til

personvern, rikets sikkerhet og konkurranseforhold før informasjonen

eventuelt offentliggjøres. Sensitiv informasjon kan eventuelt fjernes før

offentliggjøring.

Vi har vurdert tre alternativer for offentliggjøring av statlig

leverandørreskontro:

o enkel og enkeltvis,

o enkel og samlet og

o avansert og samlet.

Ut i fra en analyse av ikke-prissatte effekter for de tre alternativene på

relevante områder synes det som om løsningen «enkelt og enkeltvis» er den

foretrukne løsningen.

I del B har vi har gått gjennom relevant litteratur om mål- og resultatstyring

generelt og måling av anskaffelser spesielt. Som en del av analysen i del B har vi

også gjennomført intervjuer med innkjøpere i det offentlige og enkelte

departementer som har ansvar for mål og hensyn ved anskaffelsene. Vi har

intervjuet Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Nærings- og

4 Oslo Economics rapport 18-2012 Offentliggjøring av leverandørreskontro Delrapport A i prosjektet Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser.


handelsdepartementet, Universitetet i Oslo, Sykehuspartner, NSB og

Helsedirektoratet. Intervjuguiden som er brukt er lagt ved denne rapporten i

vedlegg 1. Vi har også gjennomført intervjuer med Direktoratet for økonomistyring

og Difi. Ut i fra funnene fra analysen har vi drøftet tiltak som kan bidra til å skaffe

mer informasjon og forbedret styring av offentlige anskaffelser.


2 Generelt om behovet for styring av offentlige

anskaffelser

Dette kapittelet innledes med en kort omtale av omfanget på offentlige

anskaffelser, så presenteres generelle fordeler ved og forutsetninger for god måling

av offentlige anskaffelser.

2.1 Omfanget av offentlige anskaffelser i Norge

Offentlige anskaffelser er kjøp av varer, tjenester, bygg og anlegg eller andre

ytelser til statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og

offentligrettslige organer. Figur 2-1 viser bruk av midler på offentlig anskaffelser

fordelt på forvaltning og forretningsdrift fra 2001 til 2011. Utgifter til varer,

tjenester og bruttorealinvesteringer i statlig og kommunal forvaltning, samt

tilsvarende innkjøp foretatt av statlig og kommunal forretningsdrift er inkludert i

tall for offentlige innkjøp.5 Med forvaltning menes virksomheter som utfører og

ivaretar forvaltningsmessige oppgaver, og forretningsdrift omfatter ikke-finansielle

forvaltningsbedrifter med markedsproduksjon6.

Figur 2-1 Offentlige anskaffelser i mill. kroner

Kilde: SSB

5 Innkjøp i offentlig eide foretak ellers (blant annet ASA/AS og SF) er ikke inkludert i tallene. 6 Jamfør Institusjonell sektorgruppering 2012, SSB: http://www.ssb.no/a/innrapportering/sektor2012/sektor_def_i_tabeller.html

0

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

300 000

350 000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

A. Offentlig forvaltning Innkjøp i alt

B. Offentlig forretningsdrift Innkjøp i alt

http://www.ssb.no/a/innrapportering/sektor2012/sektor_def_i_tabeller.html


Stats- og kommuneforvaltningens innkjøp hadde et omfang på om lag 315 milliarder

kroner, og utgjorde nesten 80 prosent av de samlede innkjøpene i offentlig sektor

dette året. Offentlig forretningsdrift utgjorde rundt 85 milliarder kroner, og består

av forretningsdrift i staten eksklusiv oljesektoren, forretningsdrift i oljesektoren og

kommunal og fylkeskommunal forretningsdrift.

Analysen i denne rapporten er avgrenset til å omfatte statlige anskaffelser. I 2011

utgjorde innkjøpene i statsforvaltningen om lag 170 milliarder kroner, det vil si i

overkant av 40 prosent av de samlede innkjøpene i offentlig sektor. De statlige

helseforetakene, universiteter samt høgskoler, Forsvaret, Statens vegvesen og

Jernbaneverket er blant virksomhetene med de største innkjøpene. En mer

detaljert gjennomgang av hvordan statlige innkjøp fordeler seg på ulike sektorer er

gitt i Oslo Economics-2011-8 Samordning av statlige innkjøp.7

Per i dag opererer statlige virksomheter med ulike kontoplaner. Innkjøp av en

bestemt vare eller tjeneste kan kontoføres på ulike måter fra virksomhet til

virksomhet. Det gjør det vanskelig å samordne regnskapstall fra ulike statlige

virksomheter og gi oversikt over hvor stor andel av utgiftene som brukes til ulike

formål.

2.2 Om mål- og resultatstyring i statlige virksomheter generelt

I dette avsnittet beskrives mål- og resultatstyring, som er det grunnleggende

styringsprinsippet i staten. Mål- og resultatstyring er forankret i

Bevilgningsreglementets § 9 og Reglementet for økonomistyring i staten § 4.

Mål- og resultatstyring kan ifølge Direktoratet for økonomiforvaltning (DFØ)

defineres som å sette mål for hva virksomheten skal oppnå, måle virksomhetenes

resultater og sammenlikne resultater med mål. Resultatinformasjon skal brukes til

styring, kontroll og læring som kan utvikle og forbedre virksomheten.

Mål- og resultatstyring er en prosess som kan illustreres slik:

7Rapporten kan lastet ned fra følgende link: http://osloeconomics.no/967/

http://osloeconomics.no/967/


Figur 2-2 Mål og resultatstyring

Kilde: DFØ og Oslo Economics

I DFØs veileder for mål- og resultatstyring i staten stilles det en rekke spørsmål som

alle statlige virksomheter bør besvare. Tre av disse spørsmålene er:

Har vi klare overordnede mål som resultatmålingen kan ta utgangspunkt

i?

Gode mål er et viktig utgangspunkt for å måle og vurdere resultater. Gir de

overordnede målene og fortolkningen av disse gjennom dialogen mellom

overordnet myndighet og underliggende virksomhet, og mellom

virksomhetsledelsen og øvrige nivåer i organisasjonen, et klart og konsistent

bilde av hva som skal oppnås for brukere og samfunn og for egen

organisasjon?

Har vi gode styringsparametere og passende ambisjonsnivå for disse?

Gir styringssystemet en helhetlig og balansert informasjon om

virksomhetens resultater som kan sammenlignes over tid? Har virksomhetens

ledelse samtidig sørget for styringsparametere som er fokusert på det som

er viktigst i den daglige styringen for aktivt å følge opp prioriterte områder?

Er det samlede antallet av prioriterte styringsparametere håndterbart, og er


det god sammenheng mellom overordnede mål, styringsparametere,

ambisjonsnivå og risiko?

Måler vi både eksterne og interne resultater og gir det en hensiktsmessig

styring?

Er sammensetning av de ulike typene styringsparametere hensiktsmessig for

ledelsens styringsbehov? Måler vi både eksterne og interne resultater? Vet vi

hvordan produktiviteten utvikler seg, og kjenner vi kvaliteten på

tjenestene? Vet vi noe om effektene av virksomhetens arbeid?

Departementer formulerer overordnede mål og strategi for seg og sine

underliggende virksomheter. Overordnede mål konkretiseres ved hjelp av

styringsparametere og resultatkrav som underliggende virksomheter skal oppnå.

Styringsparametere og resultatkrav beskriver hvilke resultater en virksomhet skal

nå innen en bestemt periode, for eksempel et budsjettår. En styringsparameter er

en kvantitativ størrelse eller resultat av en kvalitativ vurdering. For hver

styringsparameter må det velges en målemetode. Det vil være en nær sammenheng

mellom de ulike virksomhetenes definerte styringsparametere og behovet for

statistikk og styringsdata. For den enkelte styringsparameter kan det settes et

konkret ambisjonsnivå for hvilke resultater som skal nås i den aktuelle perioden.

Dette kalles gjerne et resultatmål/resultatkrav. Et eksempel på et resultatkrav kan

for eksempel være at en viss andel av virksomhetens brukere skal få oppfølging i

løpet av en angitt tidsperiode.

Resultatene skal måles og vurderes. Dette indikerer om iverksatte tiltak er gode og

hensiktsmessige og om målene nås effektivt. Informasjon om resultater er viktig for

at virksomheten kan lære mer om og videreutvikle virksomheten. På bakgrunn av

informasjonen må ledelsen ta stilling til om tiltak og virkemidler bør endres, eller

om eksisterende tiltak skal evalueres.

Styringsprinsippene i mål- og resultatstyring innebærer at departementene

delegerer myndighet og fullmakter til virksomheten, slik at de har en viss frihet til

å bestemme hvilke virkemidler som skal brukes for å nå de fastsatte målene.

Kravene til måling og rapportering av resultater sikrer at de departementene kan

kontrollere virksomhetens drift, og hvorvidt de når sine overordnede mål med



Ifølge Lægreid, Roness og Rubecksen (2006) er mål- og resultatstyring en norsk

variant av et performance-management system. Systemet består av tre

hovedkomponenter.

1. Ledelsen i den overordnede virksomheten må for det første formulere

tydelige mål, og gi underliggende virksomheter handlingsrom i sitt daglige

virke. Dette krever at målene er presise og hierarkisk strukturert med

hovedmål og delmål, og med tilhørende indikatorer for måloppnåelse.

Målene må være operative, konsistente og stabile for å fungere som

konkrete og bindende kriterier for evaluering.

2. For det andre må underliggende virksomheter rapportere inn resultater ved

hjelp av velutviklede systemer av indikatorer for måloppnåelse.

Virksomhetens utførelse av oppgaver skal måles, og virksomheten skal

rapportere om hvordan den fungerer. Dette krever metoder for å overvåke

resultater, og måling av effektivitet og av i hvor stor grad virksomheten

oppnår målene.

3. For det tredje må den overordnede virksomheten bruke resultatene som

rapporteres inn for å belønne god og straffe dårlig måloppnåelse.

Informasjon om resultatene bør ha konsekvenser for ressursallokering og

organisering av den underliggende virksomheten.

Det er vesentlig for god mål- og resultatstyring at alle tre komponentene er på

plass – mål, resultater og styring. Det gir ingen mening å måle resultater hvis man

ikke vet hva man ønsker å oppnå, det gir ingen mening å styre hvis man enten ikke

vet hvor man skal (kjenner målet) eller hvor man er (kjenner resultatet), og det er

lite meningsfylt å utarbeide mål, hvis man ikke har noe system for å følge med på

om målene oppnås. De tre elementene kan dermed ikke frikobles fra hverandre.

Det er også viktig å forstå at det er en tidsakse i gjennomføringen av mål- og

resultatstyring, der aktiviteten må skje i en gitt rekkefølge. Først må målene

fastsettes, deretter må resultatene måles, og til slutt gir avvik mellom resultat og

mål grunnlag for styring, i form av å iverksette tiltak. Ideelt sett er også denne

prosessen gjentagende, slik at målene stadig evalueres og endres dersom det er

fornuftig. Dette er også en form for styring.


2.3 Om behovet for resultatmåling av offentlige anskaffelser spesielt

Resultatmåling av offentlige anskaffelser kan bidra til god utnyttelse av offentlige

midler, og at nasjonal og internasjonal lovgivning på feltet følges. Support for

Improvement in Governance and Management (Sigma) er et initiativ fra EU og OECD

som gir støtte og veiledning om styring og ledelse. I en veileder presenterer Sigma

en oversikt over hvorfor resultatmåling av anskaffelser er hensiktsmessig,

utfordringer ved resultatmåling og hvordan myndigheter og innkjøpere kan måle

effektiviteten av anskaffelser.

I henhold til Sigma-veilederen kan offentlige anskaffelser vurderes på nasjonalt

nivå, på oppdragsgivernivå og på kontraktsnivå. Effektive anskaffelser innebærer

fordeler for alle tre nivåer:

Nasjonalt nivå

Hjelpe de som utformer politikk til å forstå sammenhengen mellom

politikkmål og hvordan innkjøpspolicy påvirker måloppnåelse av innkjøp.

Gjøre det mulig for myndighetene å forbedre beslutningsgrunnlaget og sette

langsiktige mål for å utvikle regelverk og rammer for offentlige

anskaffelser.

Gi myndighetene sterkere insentiver til å forbedre anskaffelsessystemer,

prioritere reformer for forbedring, overvåke fremgang og sammenlikne

fremgang med mål.

Få verdifull informasjon som kan brukes videre i vurderinger av

budsjettering av offentlige utgifter.

Oppdragsgivere

Fremskaffe informasjon som kan bidra til å bestemme i hvilken grad store

prosjekter og anskaffelsene samlet sett er effektive.

Identifisere styrker og svakheter ved rutiner for anskaffelser, overvåke

utviklingen over tid og gi grunnlag for prioritering av forbedringer av de

rette områder.


Sørge for at forbedring av kontrakter samlet sett bør være en integrert del

av budsjettprosesser, ledelsesstrategier og utvikling av de ansatte.

Den enkelte kontrakt

Lage insentiver for bedre etterlevelse av kravene til kontraktene.

Vurdere om en kontrakt er effektiv og gir valuta for pengene.

Få oversikt over grad av effektiv planlegging og gjennomføring av den

enkelte kontrakt, for eksempel med tanke på kravspesifikasjon med

tekniske spesifikasjoner, valg av kontraktstype, valg av anskaffelsesprosess,

valg av kvalifikasjonskrav og evalueringen av tilbudene.

Kan gi gode argumenter og insentiver for endringer og forbedringer av hele

anskaffelsesprosessen.

Ved bruk av benchmarking i resultatmålingen kan virksomheten vurdere sine

egne resultater opp mot andre sammenliknbare aktørers kjøp av

sammenliknbare varer og tjenester.

Sigma-veilederen påpeker også at det kan være utfordrende utforme og følge opp

et mål- og resultatstyringssystem hvor resultatmålingen er effektiv. Her beskrives

noen felles utfordringer for resultatmålingssystemer på nasjonalt nivå, for

oppdragsgivere og for den innkjøper som utformer kontrakter.

Konsistente mål: Endringer i mål for anskaffelser kan legge begrensninger

når det gjelder å maksimere økonomisk utbytte av anskaffelser.

Korrekt statistisk informasjon: Resultatmåling og styring krever relevante,

anvendbare data av god kvalitet.

Definisjon og måling av effektivitet: Effektivitet kan måles på forskjellige

måter, og begrepet bør defineres tydelig på en måte som er relevant for sin

sammenheng.

En kultur som fokuserer på resultatmåling: Det er viktig å ta hensyn til

hvordan regulatoriske og institusjonelle mekanismer kan underbygge

resultatmåling.


Støtte og veiledning: Veiledning og støtte fra virksomhetsledelse og fra

sentrale myndigheter vil være avgjørende for god resultatmåling. Det kan

derfor være hensiktsmessig med faglig støtte internt i virksomheten og

utforming av opplegg for resultatmåling på nasjonalt nivå og nasjonale

informasjonskampanjer om anskaffelser.

Tilgjengelig informasjon: Informasjon om anskaffelsene bør gjøres

tilgjengelig for virksomheter for legge til rette for å sammenlikne seg med

andre virksomheter og drive benchmarking. Informasjonen kan presenteres

årlig i offentlige rapporter som særlig beskriver styrker og svakheter ved

fremgangsmåtene for offentlige anskaffelser og anbefalte tiltak for å

forbedre systemet.

Nasjonalt kan offentlige anskaffelser måles ved evalueringer, utredninger og

revisjoner. For oppdragsgivere samlet sett vil det være en fordel å ha gode

metoder for å måle sine resultater når de kjøper varer og tjenester. Dette kan

gjøres ved å fastsette resultatmål og sammenlikne effektiviteten når like varer og

tjenester kjøpes i forskjellige virksomheter. Slik kunnskap fra oppdragsgiverne kan

være verdifull input når myndighetene for eksempel skal beregne

budsjettinnsparinger. Måling av den enkelte kontrakt kan innebære styring av

leveranser, pleie av relasjoner og administrasjon av kontrakter (Sigma 2011).

Vårt inntrykk er at utfordringene som er angitt i Sigma (2011) også gjelder for

innkjøp i Norge. Av intervjuene vi har gjennomført fremgår det blant annet at

innkjøpere har behov for mer og bedre styringsinformasjon om sine kjøp, og

således opplever utfordringene nevnt i Sigma-veilederen som relevante. Vi kommer

nærmere inn på resultater fra intervjuene i kapittel 4.


3 Oversikt over konkrete mål og hensyn for offentlige

anskaffelser


tjenester. Effektiv ressursbruk er hovedmålet for anskaffelser, men det skal også

tas hensyn til miljø, samfunnsansvar og innovasjon når det offentlige kjøper varer

og tjenester. Målene for anskaffelser går av og til hånd i hånd, men kan også

komme i konflikt med hverandre. I dette kapittelet gis en kort omtale av mål og

hensyn ved anskaffelser.

3.1 Effektiv ressursbruk

Lov om offentlige anskaffelser gir rammer for offentlige innkjøp, og formålet med

loven er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved at offentlige anskaffelser

skjer med mest mulig effektiv ressursbruk. Med effektiv ressursbruk menes i denne

sammenheng å kjøpe en vare eller tjeneste av god kvalitet til lavest mulig pris.

Innkjøperne skal søke å redusere transaksjonskostnadene, og legge til rette for å

unngå korrupsjon.

Målet om effektiv ressursbruk gjenspeiles også i lovens § 6, hvor det stilles krav til

at virksomhetene som skal gjøre innkjøp allerede i planleggingsfasen tar hensyn til

livssykluskostnader. Innkjøpets livssykluskostnad er den totale kostnaden ved

anskaffelsen, for eksempel vedlikeholds-, drifts- og utrangeringskostnader i tillegg

til innkjøpskostnaden, og kravet legger til rette for å fokusere på kostnader i et

lengre perspektiv enn ved fastsettelse av pris ved kontraktsinngåelse. Valg av

produkter og tjenester som over tid gir lavere kostnader gir potensiale for mer


Kravet om effektiv ressursbruk gjenspeiles vanligvis i anskaffelsens

konkurransegrunnlag, hvor et kriterium for tildeling er det tilbudet med lavest pris

eller som økonomisk sett er mest fordelaktig.

Bruk av midler ved en anskaffelse vil avhenge av pris og antall enheter

kjøpt/volum. Kvalitet vil kunne påvirke både pris og behov for antall enheter. Høy

kvalitet på en vare eller tjeneste kan medføre behov for lavere volum, noe som

trekker i retning av redusert bruk av midler på anskaffelser. Samtidig kan prisen på

en vare med høy kvalitet være høyere enn en vare med lav kvalitet, og dette

trekker i retning av å øke bruk av midler på anskaffelsen.


3.2 Miljøhensyn

Hensynet til miljøet er i likhet med målet om effektive anskaffelser hjemlet i Lov

om offentlige anskaffelser, jamfør § 6 hvor det fremgår at innkjøperne skal ta

hensyn til livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser ved planleggingen av

et innkjøp. Regjeringen ønsker at mest mulig bærekraftig forbruk og produksjon av

varer og tjenester, jamfør St. meld. nr. 36 (2008-2009) Det gode innkjøp. Her

fremgår det også at det er et mål at offentlig sektor skal etterspørre varer og

tjenester som er produsert etter høye miljømessige standarder.

Green public procurement (GPP) er EU-kommisjonens strategi for at myndigheter

og private virksomheter skal ta miljøhensyn i sine anbudsprosesser, og begrense

omfanget av skadelige miljøeffekter ved innkjøp. I strategien legger EU-

kommisjonen vekt på at det skal tas miljøhensyn over innkjøpets levetid ved hjelp

av vurdering av livssykluskostnader.

På oppdrag for Nordisk ministerråd, har TemaNord undersøkt anbudsdokumenter i

nordiske land for å finne ut i hvor stor grad tar miljøhensyn i sine innkjøp.

Rapporten konkluderer med at miljøfokuset må forsterkes blant innkjøperne i

Norge og Finland. I disse to landene var det angitt former for miljøkriterier i

henholdsvis 40 og 30 prosent av anbudsdokumentene. Det er også behov for å

definere relevante produktspesifikke miljøhensyn og formulering av miljøkriterier. I

Danmark og Sverige var miljøhensyn hos innkjøperne noe vanligere. I disse landene

var det angitt former for miljøkriterier i 60 prosent av anskaffelsesdokumenter.

Imidlertid var bare halvparten av miljøkriteriene veldefinerte (TemaNord 2005).

Eksempler på områder hvor det kan tas miljøhensyn er klima og energi, helse- og

miljøfarlige kjemikalier og biologisk mangfold. Miljøvennlige anskaffelser kan være

vannkraft, kjøp av PC-er som bruker mindre energi og toaletter og kraner som

bruker lite vann. Fordeler for den enkelte innkjøper gir ofte en positiv effekt for

miljøet. Et eksempel er miljøvennlig elektronisk utstyr med lavt energibruk og

lavere driftskostnader.

3.3 Samfunnsansvar - etiske og sosiale hensyn

At det offentlige skal ta samfunnsansvar ved å bidra til etisk og sosialt forsvarlig

produksjon, handel og forbruk fremgår også av St. meld. nr. 36 (2008-2009) Det

gode innkjøp. Regjeringen har som mål at myndighetene skal etterspørre varer og

tjenester etter høye etiske standarder. I lov om offentlige anskaffelser § 6 nevnes


det også at det skal tas hensyn til universell utforming ved planleggingen av et

kjøp, noe som også kan sies å falle inn under begrepet samfunnsansvar.

Initiativ for etisk handel har på oppdrag for Barne- og likestillingsdepartementet8

utarbeidet en veileder for etiske krav i offentlige innkjøp. Å følge etiske krav for

anskaffelser angis her som at leverandøren skal respektere FNs verdenserklæring

om menneskerettigheter. Å overholde arbeidslovgivning i produksjonslandet er et

annet eksempel på et etisk krav. Dette vil si at leverandør skal sikre seg at

regelverket for lønns- og arbeidstidsbestemmelser, krav rundt helse, miljø og

sikkerhet, lovfestede forsikringer og sosiale ordninger og regulære

ansettelsesforhold blir etterlevet. I veilederen erkjennes det at etiske krav for

anskaffelser i praksis kan være vanskelig å følge opp, for eksempel ved at global

handel kan gjøre det vanskelig å skaffe oversikt over leddene i en leverandørkjede.

Det kan videre tenkes at etiske hensyn i noen tilfeller kan komme i konflikt med

hensynet til effektivitet når det offentlige kjøper inn varer og tjenester. Et

eksempel er kjøp av varer fra lavkostland som er produsert under ulovlige og

uverdige arbeidsforhold.

3.4 Innovasjon og næringsutvikling

Ifølge St.meld. nr. 7 (2008-2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge kan

innovasjon defineres som en ny vare, en ny tjeneste, en ny produksjonsprosess, ny

anvendelse av vare eller tjeneste eller en ny organisasjonsform/forretningsmodell

som er lansert i markedet eller tatt i bruk i produksjonen for å skape økonomiske

verdier. Det er altså ikke bare utvikling av nye varer og tjenester som anses å være

innovativt, men også bruk av kjente varer og kjent teknologi i nye sammenhenger,

for eksempel bruk av utstyr til spa-anlegg på sykehjem.

Det offentlige har i kraft av sin størrelse betydning for utviklingen av det private

næringsliv, og har mulighet til å bidra til innovasjon og næringsutvikling.

Innovasjon i innkjøp er i motsetning til tidligere omtalte mål ikke et krav i lov eller

forskrift, men så lenge ikke innovasjon fører til forskjellsbehandling av aktører er

ikke regelverket til hinder for dette, ifølge St.meld nr. 36 (2008-2009) Det gode

innkjøp.

8 Departementet heter i dag Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet.


Mulighetene for innovasjon er størst i planleggingsfasen av en anskaffelse, det vil si

frem til konkurransegrunnlaget ferdigstilles og konkurransen kunngjøres, ifølge

denne stortingsmeldingen. At innkjøper har dialog med det aktuelle markedet er

viktig, for eksempel ved å arrangere leverandørkonferanse for å få mer kunnskap

om hvilke varer som aktørene kan tilby. Regelverket hindrer ikke forhåndskontakt

mellom innkjøper og aktuelle leverandører før den formelle innkjøpsprosessen

settes i gang så lenge kravet til likebehandling er ivaretatt. For eksempel må ikke

kontakten skje på en slik måte at en leverandør får en urimelig fordel i påfølgende

konkurranse.

Et tiltak som kan bidra til å fremme innovasjon er bruk av krav i

anbudsdokumentene som legger vekt på varens funksjon og ytelse og ikke

detaljerte beskrivelser av utforming og teknisk spesifikasjon. Dette gir tilbyderne

insentiv til å utvikle varer som effektivt oppfyller krav og behov i

anbudsdokumentene (Albano og Sparro 2010).

Dersom innkjøperne gir markedet for kort tid til å respondere på

konkurransegrunnlaget, reduseres sannsynligheten for et innovasjonsfremmende

kjøp, ifølge et intervju med Nærings- og handelsdepartementet (NHD).

Videre er konkurransepreget dialog en anskaffelsesform som kan bidra til å fremme

innovasjon. Dette er en prosedyre som brukes ved særlig komplekse kontrakter, og

hvor oppdragsgiver i en eller flere runder fører en dialog med leverandører om

ulike løsninger før leverandørene gir konkurrerende tilbud. Prosedyren stimulerer

til dialog og læring mellom innkjøper og marked i kjøpsfasen om behov og aktuelle

løsninger, herunder dialog om muligheter og behov for innovasjon. Med kompleks

kontrakt menes tilfeller der oppdragsgiver ikke er i stand til å presisere rettslige

eller finansielle forhold i forbindelse med et prosjekt objektivt. Prosedyren

gjennomføres i tre faser, prekvalifiseringsfase, dialogfase og til slutt tilbuds- og

tildelingsfase, ifølge en artikkel på anskaffelser.no9.

Bruk av forskning- og utviklingskontrakter, såkalt førkommersiell FoU, kan være

innovasjonsfremmende. Ordningen med FoU-kontrakter forvaltes av Innovasjon

9 http://www.anskaffelser.no/anskaffelser/fagtema/anskaffelsesprosedyrer/konkurransepreget-dialog

http://www.anskaffelser.no/anskaffelser/fagtema/anskaffelsesprosedyrer/konkurransepreget-dialog

http://www.anskaffelser.no/anskaffelser/fagtema/anskaffelsesprosedyrer/konkurransepreget-dialog


Norge, og Forskningsrådet forvalter ordningene med innovasjonsprosjekter i

næringslivet og i offentlig sektor. FoU-kontrakter og Forskningsrådets

Innovasjonsprosjekter innebærer et forpliktende og målrettet samarbeid mellom to

eller flere parter innen næringslivet og mellom næringslivet og det offentlige.

Disse ordningene er lite kjent blant innkjøpere i offentlige virksomheter, ifølge

NHD.

NHD har et mål om økt antall anskaffelser av varer og tjenester fra små og

mellomstore bedrifter. Dette dreier seg ikke bare om innovasjon, men også om

næringsutvikling. I Norge regnes bedrifter med inntil 20 ansatte som små og

bedrifter med 20 til 100 ansatte som mellomstore.

Företagarna, som er Sveriges største bedriftsorganisasjon, har gjennomført en

rekke utredninger av små bedrifters oppfatninger av offentlige anskaffelser. Av en

rapport framgår det at bare 27 prosent av Sveriges små foretak deltar i offentlige

anbudskonkurranser, mens det er hele 75 prosent av småforetakene som har

virksomhet innenfor de aktuelle områdene (Företagarna 2008).

På spørsmål om hvorfor de ikke deltar i offentlige anbudskonkurranser oppgir

foretakene som den viktigste årsaken at anbudskonkurransene er for kompliserte og

tar for lang tid. Den nest viktigste årsaken er at omfanget av innkjøpene er for

store. Problemet med for store kontrakter oppleves som sterkere i noen bransjer

enn andre, eksempelvis innenfor byggebransjen, oppdragsvirksomhet

(konsulentvirksomhet) og samferdsel. Problemet oppfattes som større gjennom at

det gjennomføres samordnede rammeavtaleutlysninger. Tiltak som nevnes er blant

annet muligheter for å legge inn anbud på mindre deler av kontrakten, enten

produktmessig eller geografisk.

Et eksempel på en styringsparameter på innovasjon er andel av virksomheter som

gjennomfører innovative anskaffelser. NHD har vurdert å fastsette indikatorer for

innovative anskaffelser, men har foreløpig valgt å ikke gjøre det siden de er i en

startfase når det gjelder konkretisering, oppfølging og måling av innovasjon i

anskaffelser. På det nåværende tidspunkt ønsker departementet å fremme adferd

som kan bidra til innovasjon i anskaffelsene. Innovative anskaffelser kan ikke

måles med statistikk alene, det må også gjøres evalueringer, blant annet fordi det

kan være vanskelig å operasjonalisere målene.


3.5 Internasjonale forpliktelser

Norge er forpliktet til å rapportere statistikk om offentlige anskaffelser som en del

av EØS-avtalen og Government Procurement Agreement (GPA), som er knyttet til

avtalen om opprettelse av Verdens Handelsorganisasjon (WTO) - den såkalte

WTO/GPA-avtalen. Fornyings og administrasjonsdepartementet (FAD) har ansvaret

for rapporteringen.

Norge leverer blant annet årlig statistikk om tildelte kontrakter. FAD rapporterer

inn størrelser som antall tildelte kontrakter og kontraktsverdi, antall tilbydere som

er tildelt kontrakt, antall tildelinger med kontraktsverdi, antall kontrakter over

terskelverdi, antall kontrakter for varer og tjenester (supplies, services and works),

og antall forhandlede kontrakter. I tillegg til totale tall for det offentlige,

rapporteres det også inn tall om antall kontrakter og kontraktsverdi for

departementer, direktorater og andre statlige virksomheter, statseide foretak,

fylkeskommuner og kommuner.

Norge leverer også tilsvarende statistikk i forbindelse med WTO/GPA-avtalen.

Hvert tredje år leverer også Norge en rapport som gir oversikt over feilanvendelse

eller rettslig usikkerhet når det gjelder anvendelsen av anskaffelsesregelverket i

forbindelse med EØS-avtalen.

Tall blant annet fra Doffin.no er utgangspunktet for rapporteringen. FAD opplyser

at sikring av god kvalitet på dataene er en utfordring. For eksempel oppgir ikke alle

innkjøpere kontraktsverdi når de lyser ut oppdrag, og ikke alle kontrakter over

EØS-terskelverdi kunngjøres. Rapporteringen håndteres i dag via manuelle

prosesser.

Når det gjelder EØS-avtalen, vil nye direktiver trolig bli vedtatt i 2013. Det pågår

fortsatt forhandlinger mellom EU-kommisjonen, -rådet og -parlamentet om

utforming av bestemmelsene, men det ligger an til at rapporteringskravene utvides

til også å omfatte omtale og vurderinger av erfaringer med bruk av reglene og

nasjonale anskaffelsesstrategier.


4 Erfaringer fra innkjøp i det offentlige

Oslo Economics har gjennomført intervjuer med enkelte statlige innkjøpere og

departementer, som er premissleverandører for fastsetting av mål for offentlige

innkjøp. Intervjuobjektene har vært Fornyings- og administrasjonsdepartementet,

Nærings- og handelsdepartementet, Universitetet i Oslo, Sykehuspartner, NSB og

Helsedirektoratet, Direktoratet for økonomistyring og Difi.10

Hensikten med intervjuene har vært å få mer innsikt i styringen av og mål for

innkjøp i staten. Intervjuobjektene er for få til at det er mulig å trekke generelle

slutninger om praksis ved offentlige anskaffelser, men svarene kan gi et inntrykk av

hvordan mål formuleres i departementet og hvordan målene ivaretas i praksis hos

offentlige innkjøpere.

De statlige innkjøperne vi har snakket med representerer forskjellige virksomheter

som kjøper ulike varer og tjenester i ulik størrelsesorden. Det er også store

forskjeller knyttet til nivået av virksomhetenes styring og måling av innkjøp, og

hvorvidt innkjøpene følges opp ved hjelp av elektroniske verktøy eller manuelle

prosesser.

4.1 Bruk av mål for anskaffelser

Virksomhetene vi har snakket med er opptatt av overordnede mål for anskaffelser,

og alle har utarbeidet en strategi for sine innkjøp. Et overordnet mål for

anskaffelsene kan for eksempel være å understøtte virksomhetens

tjenesteproduksjon og få best mulig kvalitet på innkjøpene. Alle virksomhetene er

også kostnadsbevisste i større eller mindre grad, følger prisutviklingen i

leverandørmarkedene, og er opptatt av kvalitet på varer og tjenester som kjøpes

inn. Kvalitetsvurderingen foretas ikke bare for det enkelte produkt, men kan også

være mer overordnet, for eksempel er et viktig mål for en av informantene at kjøp

av varer skal bidra til at brukerne er fornøyd med tjenesten virksomheten tilbyr.

Økt verdiskapning i samfunnet og mest mulig effektiv ressursbruk er det viktigste

målet med anskaffelser. Mål og hensyn til miljø, samfunnsansvar og innovasjon skal

benyttes ved kjøp av varer og tjenester når dette er relevant, mener innkjøperne

10 Miljøverndepartementet ønsket ikke å stille på intervju.


vi har snakket med. For eksempel kan det være relevant å sette miljøkrav ved

innkjøp av kjemikalier.

Det er stort sprik i hvor stor grad virksomhetene fokuserer på mer samfunnsmessige

mål, og om de har konkrete styringsparametere for dette. Én virksomhet fyller årlig

ut en «selvangivelse» for innkjøpenes påvirkning på miljø. En annen virksomhet har

på konsernnivå en standardformulering om at innkjøper skal ivareta miljøhensyn i

anskaffelsen. Her er ikke miljømålene konkretisert nærmere, og det er opp til den

enkelte innkjøper å formulere og følge opp målet. Det overordnede miljømålet

følges imidlertid ikke i særlig stor grad opp i konsernet i neste omgang, og det gir

grunnlag for å stilles spørsmål ved faktisk anvendelse av målet.

Det er utfordrende å ivareta hensynet til innovasjon og samfunnsansvar, og gjøre

konkrete målinger av dette. Markedsundersøkelser og bred dialog med tilbyderne i

markedet i forkant av anskaffelsene kan være avgjørende for å gjøre innovative

innkjøp, påpeker flere informanter. Innkjøperne må ha kunnskap om

produktilfanget, og se om dette matcher behovet varen eller tjenesten skal dekke.

At produktets ønskede ytelse fremgår av kravspesifikasjonen kan bidra til

produktutvikling, og en virksomhet opplyser om at de har gode erfaringer med

dette ved anskaffelse av transportmidler. Samtidig er utvikling av nye produkter

kostnadskrevende og mer risikofylt enn å kjøpe varer som allerede er på markedet.

Bevisstheten om innovative anskaffelser er altså til stede, men i varierende grad.

Vi har ikke sett konkrete eksempler på styringsparametere eller indikatorer for

måling av innovasjon.

I forbindelse med mål om etisk handel og forsvarlige arbeidsforhold i produksjonen

av varer, erfarer innkjøperne at det er vanskelig å undersøke leverandørkjeden. En

innkjøper påpeker at de ikke er store nok alene til å kunne påvirke leverandørene i

denne sammenheng.

4.2 Oppfølging av målene

Virksomhetene er kostnadsbevisste, men det er varierende i hvilken grad priser på

varer og tjenester sammenliknes internt og med tilsvarende statlige organisasjoner.

To av virksomhetene arbeider systematisk med å sammenlikne kjøp av samme vare.

Dette gjøres ved å utarbeidelse av et businesscase i forkant av anskaffelsen med

sammenlikning av tidligere oppnådde priser og en markedsundersøkelse av

produkter og tilbydere. På bakgrunn av caset anslås en forventet innsparing


sammenliknet med forrige kontrakt. Dersom et tilsvarende kjøp ikke er gjort

tidligere, utarbeides prisanslag på bakgrunn av markedsundersøkelser.

Virksomhetene fastsetter i liten grad konkrete interne mål, styringsparametere,

key performance indicators (KPI-er) eller liknende for pris, kvalitet og samfunnsmål

for innkjøp.

Sammenlikning av kjøp av samme vare i tilsvarende virksomheter gjøres også i liten

grad. Bare én av virksomhetene vi har vært i kontakt med benchmarker sine kjøp

med andre tilsvarende virksomheter, og sammenlikningen gjøres månedlig.

4.3 Automatiske og manuelle prosesser

Intervjurunden avdekket at viktige datakilder for offentlige anskaffelser er

systemer for virksomhetsstyring, regnskap, kontraktsoppfølging, e-handel,

elektronisk konkurransegjennomføring eller egenutviklede anskaffelsesportaler

Flere virksomheter mener for mye av arbeidet rundt anskaffelsene foregår med

manuelle prosesser, og ser behov for flere og bedre IT-løsninger for å gjennomføre,

følge opp og gjøre analyser av anskaffelsene når de er sluttført. Bruk av forskjellige

IT-systemer internt i virksomheten gjør at det kan være vanskelig å sammenlikne

på tvers av ulike enheter.

En innkjøper forteller at innkjøpene følges opp i regneark i Excel, og at de utover

Excel og regnskapssystem har få andre verktøy til å følge med på kontrakter,

budsjetter og så videre. Kontraktsoppfølgingen er da avhengig av manuelle

prosesser, og dette tungvint og arbeidskrevende. Den samme innkjøperen ser også

et stort behov for maler for konkurransegjennomføring for statlige virksomheter.

En virksomhet som server helseforetak i en helseregion med innkjøp/rammeavtaler

innen IKT, logistikk, HR, IT-støtte har utviklet en egen innkjøpsportal. Her blir det

meste av informasjonen om anskaffelsene registrert. Systemet gir god mulighet til

å følge med på at innkjøpsprosessene har god kvalitet, og god oppfølging av

anskaffelsene. Ved hjelp av data som hentes ut herfra gjennomføres det analyser

om anskaffelsene for eksempel sammenlikning av priser og vurdering av

innsparingspotensial for kontrakter. Siden virksomheten krever at leverandører som

deltar i konkurransen leverer detaljerte varekataloger, gjør dette at innkjøperne

på lokalt nivå kan bruke innkjøpsportalen som et oppslagsverk for produkter i


markedet. Systemet gir også lokale innkjøpere oversikt over hvilke avtaler som er

inngått for ulike produkter, og avtalenes betingelser, for eksempel pris.

4.4 Oppsummering og samlet vurdering

Tabell 4-1 oppsummerer funn fra intervjuene med de fire statlige innkjøperne. Det

gjøres oppmerksom vi har intervjuet et lite utvalg av statlige virksomheter som

ikke nødvendigvis er representative for staten. Informantenes svar er skjønnsmessig

vurdert ut i fra en firetrinns skala - i liten grad, i noe grad, i stor grad, i svært stor

grad.

Tabell 4-1 Oppsummering av funn fra intervjuer med innkjøpere om måling og styring av anskaffelser

Virksomhet A

Virksomhet B

Virksomhet C

Virksomhet D

Hva måles?

- Effektiv ressursbruk I noen grad I stor grad I stor grad I noen grad

- Kvalitet I stor grad I stor grad I stor grad I noen grad

- Miljøhensyn I liten grad I noen grad I liten grad I noen grad

- Samfunnsansvar I liten grad I noen grad I liten grad I noen grad

- Innovasjon I liten grad I noen grad I liten grad I liten grad

Nivå på mål og målekriterier

- Utarbeides anskaffelsesstrategi/ visjon? I stor grad I stor grad I stor grad I stor grad

- Grad av konkrete/tallfestede interne mål og styringsparametere

I liten grad I stor grad I noen grad I liten grad

- Grad av sammenlikning av kjøp internt i virksomhet

I liten grad I stor grad I stor grad I liten grad

- Grad av sammenlikning med andre virksomheter/benchmarking

I liten grad I stor grad I liten grad I liten grad

Tilgang og behandling av data


- Brukes manuelle prosesser? I noen grad I noen grad I noen grad I noen grad

- Brukes elektroniske verktøy? I liten grad I stor grad I stor grad I noen grad

- Har virksomheten behov for mer styringsdata?

I svært stor grad

I noen grad I stor grad I stor grad

Oppsummert er dette våre funn:

Virksomhetene har en anskaffelsesstrategi med visjoner for anskaffelser, og

er bevisste på kostnadseffektive anskaffelser av varer og tjenester av god

kvalitet.

Det er også en bevissthet rundt mål knyttet til miljø, innovasjon og

samfunnsansvar. Disse målene har lavere prioritet for virksomhetene enn

målet om effektiv ressursbruk.

Enkelte virksomheter er flinke til å sammenlikne innkjøp og prisutvikling

over tid.

Det er generelt sett lite måling av pris, kvalitet og så videre ved hjelp av

konkrete styringsindikatorer eller –parametere.

Enkelte virksomheter bruker i liten grad IKT-løsninger brukes for å styre og

følge opp anskaffelser.

Virksomhetene ønsker mer styringsinformasjon om sine innkjøp.

Innkjøpere har behov for mer informasjon og data, uavhengig av om de i dag har

lite og mye informasjon om sine kjøp. Intervjuer og litteratursøk gir inntrykk av at

det er lite koordinering og samordning av offentlige anskaffelser i staten.

Virksomhetene har utfordringer med tanke på kompetanse, systematisering og bruk

av IKT, og en del av dette arbeidet kunne i større grad vært samlet for å spare

ressurser, for eksempel per sektor.

Noen virksomheter vi har vært i kontakt med deltar i forum for

kompetanseutvikling av anskaffelser, og flere slike nettverk kan legge til rette for

at virksomhetene kan lære av hverandre og i neste om gang bidra til økt

kompetanseutvikling- og overføring, og redusert ressursbruk.


5 Prioriterte styringsmål og behov for data

I dette kapittelet vurderes hvilke data som kan benyttes for å styre etter det

grunnleggende målet om effektiv ressursbruk, og virkemidler som kan bidra til å

fremskaffe styringsdata. Bakgrunnen for forslagene er prinsipper for måling og

styring av anskaffelser som presentert i kapittel 2, myndighetenes mål for

anskaffelser som presentert i kapittel 3 og funn fra intervjuer og dokumentstudier.

5.1 Effektiv ressursbruk bør prioriteres

Lov om offentlige anskaffelser definerer effektiv ressursbruk som hovedmålsetning.

Etter vår oppfatning er det derfor naturlig å prioritere arbeidet med bedre styring

av offentlige innkjøp mot effektiv ressursbruk. Det betyr ikke at det ikke skal være

et mål å få bedre målstyring knyttet til miljø, samfunnsansvar, innovasjon og andre

mål, men det er naturlig å ta tak i det viktigste først.

Intervjuene vi har foretatt viser at enkelte virksomheter er forholdsvis avanserte

når det gjelder å måle verdien av enkeltprosesser, med utarbeidelse av gode

business case, og evaluering av besparelse. Men det synes også som om det er stor

grad av egenutviklede systemer, verktøy og løsninger, og at

innkjøpsorganisasjonene er avhengig av enkeltpersoners engasjement for å utvikle

og ivareta disse systemene, verktøyene og løsningene. Og selv om det finnes

eksempler på bruk av systemer med stor grad av elektronisk datainnsamling og

databehandling, synes det som om en stor del av analysene foretas ad hoc-preget

med manuelle prosesser og verktøy.

Dette tyder på at det kan være gevinster knyttet til utarbeidelsen av systemer,

verktøy og løsninger, som kan brukes på tvers av statlige virksomheter, og der

datainnsamling og –sammenstilling foregår automatisert. Gevinstene vil være

todelte – for det første vil mange virksomheter få bedret sin mulighet til å drive

styring internt i virksomheten, for det andre vil det ved likhet på tvers bli mulig å

drive styring i staten samlet, eller samlet for virksomhetene i en sektor.

Felles systemer, verktøy og løsninger for innkjøpsorganisasjonene kan

grunnleggende sett oppnås på to måter:

Innkjøpsorganisasjonene samles til et felles innkjøpssenter, som så bygger

opp et sett systemer, verktøy og løsninger


Én virksomhet får i oppdrag å utarbeide eller anskaffe systemer, verktøy og

løsninger, som så gjøres tilgjengelig for alle statlige virksomheter

Vi tror begge disse fremgangsmåtene er fornuftige, men det vil antagelig ikke være

realistisk at alt statlig innkjøp samles i én felles innkjøpsorganisasjon, derfor vil

det være behov også for å utarbeide løsninger sentralt som kan tas i bruk

desentralt.

5.2 Hvordan kan mål om effektiv ressursbruk måles?

En tydelig definisjon av effektivitet og måling av effektivitet er en utfordring for

effektiv resultatmåling, jamfør omtale i 2.3. Hvordan måler man så effektiv

ressursutnyttelse? Ideelt sett skal man søke å måle effektene innkjøpene har for

virksomhetens måloppnåelse. Om innkjøpet av ansiktsmasker er gjort på en

effektiv måte, bør ideelt sett vurderes i lys av hva ansiktsmaskene har kostet, og

hvilken effekt ansiktsmaskene har gitt på pasientbehandlingen, og dermed

pasientenes helsesituasjon. Man kunne teoretisk tenkt seg en dyr og en billig

ansiktsmaske, der den billige ansiktsmasken gir høyere smittespredning enn den

dyre, og dermed større grad av sykelighet hos pasientene, og samfunnsøkonomiske

kostnader som følge av dette. Da kan det være med effektiv ressursutnyttelse å

kjøpe den dyre ansiktsmasken.

I realiteten er ofte sammenhengen mellom det enkelte innkjøp og oppnåelsen av

virksomhetens formål så indirekte, at det ikke gir noen mening å måle effektiv

ressursbruk på denne måten. Da er det antagelig mer hensiktsmessig, og vesentlig

enklere, å måle effektiv ressursbruk i kostnaden for en input-faktor i en gitt

periode, eller kostnaden for en gitt mengde av input-faktoren. Hvis en virksomhet

fra et år til et annet reduserer kostnaden på printerblekk, kan det være fordi

kostnaden per enhet printerblekk er redusert, eller fordi det er kjøpt inn en ny

type blekk som er av en kvalitet som gjør at det brukes mindre blekk per utskrevet

side. Begge disse tilfellene vil tilsi at innkjøpsavdelingen har gjort en god jobb for å

ivareta målet om effektiv ressursbruk når det gjelder printerblekk. Men det kan

selvsagt også tenkes at denne kostnaden er redusert fordi virksomheten faktisk

skriver ut færre sider enn de gjorde året før, og dermed ser vi at heller ikke en

måling på dette forholdsvis enkle nivået vil være 100 % treffsikkert.

På den annen side kunne man helt enkelt målt gjennomsnittspris per

printerblekkenhet, og sett hvordan denne prisen endrer seg fra et år til et annet,

men da ville man ikke fanget opp eventuelle kvalitetsendringer. Det ideelle målet


på effektiv ressursbruk innenfor akkurat denne kategorien vil antagelig være totalt

kostnad for printerblekk dividert med antall utskrevne sider. Dersom dette

forholdstallet reduseres fra en periode til en annen, kan det vanskelig indikere noe

annet enn økt effektivitet i ressursbruken på området.

Det vil være hensiktsmessig å etablere måltall som ikke er perfekte, men som er på

et nivå som gjør at de gir gode indikasjoner på effektivitetsutviklingen, og som

samtidig er enkle å implementere, og som er sammenlignbare på tvers av

virksomheter ved hjelp av lett tilgjengelig og god data. Etter vårt syn går det an å

etablere noen slike måltall. Disse måltallene vil i stor grad være basert på

tilgjengelig regnskapstall.

5.3 Forslag til måling av effektiv ressursbruk

Vi foreslår syv konkrete sammenstillinger av data til bruk for statlige virksomheters

styring av effektiv ressursbruk i innkjøpssammenheng. Dette forslaget er basert på

kunnskap vi har innhentet fra informantene. Enkelte informanter har allerede i dag

god tilgang på flere av disse datasettene, mens andre ikke har god tilgang (i hvert

fall ikke i elektronisk, automatisert form) og har etterlyst dette.

Figur 5-1 Syv datasett som gir grunnlag for styring av effektiv ressursbruk knyttet til innkjøp i staten



Overordnet styring skjer typisk i regi av innkjøpssjefen, og i møter mellom

innkjøpssjef og virksomhetsleder. Her gjennomgås overordnede mål for effektiv

ressursbruk, og måloppnåelsen for disse målene. Noen få av disse målene med

tilhørende måloppnåelse kan også være relevant for virksomhetslederen å benytte i

styringsdialogen med departementet.

Detaljstyring foregår internt i innkjøpsorganisasjonen, der det arbeides for å få en

best mulig arbeidsflyt, med best mulig utnyttelse av tilgjengelige ressurser. Her er

det snakk om verktøy som gjør hele innkjøpsorganisasjonen i stand til å drive

kategoristyring og legge planer for hvilke nye områder som kan være aktuelle for

konkurranseutsetting.

Nedenfor gjennomgår vi innholdet i hvert av de syv datasettene, mens vi kommer

tilbake til hva som må gjøres for å få disse datasettene på plass i tiltakskapitlet.

Kostnad per konto sammenlignet med fjorår og budsjett: Dersom en virksomhets

kostnad på en regnskapskonto har gått vesentlig opp fra samme periode året før,

kan dette være en indikasjon på lite effektiv ressursbruk. Dersom kostnaden, til

tross for økningen fra fjorår, likevel ligger innenfor budsjett, vil det være

sannsynlig at det er endringer i virksomhetens arbeidsmåte eller leveransevolum

som er årsak til kostnadsøkningen. Også en kostnadsøkning som også er en

budsjettsprekk kan skyldes underliggende formål som er utenfor

innkjøpsavdelingens kontroll (for eksempel økte eksogene markedspriser), men alle

slike kostnadsøkninger vil i alle fall være et godt utgangspunkt for å be om en

nærmere redegjørelse for de ansvarlige på området.

Kostnad per ansatt per konto (for enkelte konti): Enkelte kostnadstyper vil i stor

grad samvariere med antall ansatte i virksomhetene. For eksempel vil det være

grunn til å anta at kostnadene for kontorlokaler er en slik størrelse. Det vil da

kunne være interessant å sammenligne kostnad for kontorlokaler (husleie, strøm,

vaktmestertjenester og lignende) per ansatt på tvers av statlige virksomheter. De

virksomhetene som har en høy kostnad per ansatt på dette området, har antagelig

en grunn til å vurdere om ressursutnyttelsen kunne vært mer effektiv. Dette kan

også gjelde for kostnadstyper som rekvisita, kantine, møbler/inventar,

kurs/konferanser og til en viss grad for kostnadstyper som IKT (særlig for

virksomheter som ikke har stor grad av egenutviklede fagsystemer som betjener


store befolkningsgrupper) og reiser/transport (særlig for virksomheter som ikke i

stor grad er pålagt internasjonal aktivitet).

Avtaleandel per konto og totalt: Det er vanlig å anta at ressursbruken ved innkjøp

blir mer effektiv når man går over fra å gjøre enkeltvise innkjøp til offentlig

tilgjengelige priser til å inngå spesielle avtaler om leveranse av spesifikke

produkter til rabatterte priser. Selv om dette ikke er en nødvendig sammenheng

(transaksjonskostnadene ved avtaleinngåelse og avtaleoppfølging kan overgå

besparelsen som følger av prisreduksjonen) kan det være interessant å følge med

på et måltall som forteller hvor stor del av innkjøpene som skjer gjennom avtaler.

Dette måltallet kan være interessant per konto, men også interessant som en andel

av totale kostnader utenom lønnskostnader. Her vil det være interessant å følge

måltallet over tid for en virksomhet, for å se om avtaleandelen øker, og det vil

være interessant å sammenligne mellom virksomheter.

Kostnad knyttet til innkjøpsarbeid: Innkjøpsarbeidet i seg selv kan være mer eller

mindre effektivt. Enhver innkjøpsorganisasjon bør vurdere sin egen effektivitet.

Dette kan gjøres ved å sammenligne kostnad knyttet til innkjøpsarbeid på tvers av

virksomheter. Et godt nøkkeltall her kan være kostnad knyttet til innkjøpsarbeid

som en andel av total omsetning knyttet til avtaler. Innkjøpskostnadene bør

omfatte lønnskostnader, eventuelle konsulentkostnader, og eventuelle IKT-

kostnader til innkjøpssystemer.

Samlet oversikt over leverandører med avtaledekning: Et ytterligere verktøy for

å identifisere områder der det antagelig er et potensial for mer effektiv

ressursbruk, vil være en rapport som viser samtlige leverandører til en virksomhet,

sortert fra størst til minst (etter omsetning), og med angitt andel avtaledekning

siste periode. Leverandører med høy omsetning og lav avtaledekning kan være

interessante for den enkelte virksomhet å gå i dialog med, for å inngå avtaler som

gir mer effektiv ressursbruk. Også for staten samlet kan en slik oversikt på statlig

nivå være interessant, for da kan det fanges opp leverandører som kanskje ikke er

veldig store for enkeltvirksomhetene, men som er store leverandører til staten

samlet sett. Da kan det kanskje være aktuelt å inngå en fellesstatlig rammeavtale

med denne leverandøren.

Pris per artikkelnummer: For innkjøpsavdelingens arbeid med å identifisere nye

områder der det er mulig å effektivisere ressursbruk gjennom inngåelse av nye

avtaler, vil det være svært fordelaktig om det er enkel tilgang til alle historiske


transaksjoner på artikkelnivå. Da kan man avdekke om forskjellige deler av

virksomheten betaler forskjellig pris for samme artikkel, og man kan avdekke om

prisen på enkeltartikler har steget uforholdsmessig mye over tid. Dersom man også

har tilgang til andre statlige virksomheters transaksjoner på et slikt detaljnivå, kan

man se om andre har oppnådd lavere priser. Om det er anledning til deling av

prisinformasjon på tvers i staten oppleves som uavklart juridisk, men vår vurdering

er at det ikke vil være noen hindre for å se informasjon for sin egen virksomhet.

Leverandør-, avtale- og konkurranseregister: For å få god styring med prosessene

i innkjøpsavdelingen er det viktig å ha enkel tilgang til alle eksisterende avtaler,

gode planer for kommende konkurranser, og et godt kartotek over alle

leverandører som på et tidspunkt har hatt en relasjon til virksomheten. Med et

fornuftig elektronisk system kan all disse data være samlet på et sted, og det gir

muligheter for funksjoner som aktivitetskalender, kontaktdataregister,

leverandøroppfølgingsregister og avtalearkiv. Samlet data med tilknyttet

funksjonalitet kan ha begrenset nytte for små innkjøpsorganisasjoner med svært få

avtaler. For større innkjøpsorganisasjoner vil et slikt system skape forutsigbarhet

og orden, og muliggjøre effektiv ressursbruk internt i organisasjonen.

5.4 Forslag til måling av effekt for miljø, samfunnsansvar og innovasjon samt rapportering i henhold til internasjonale forpliktelser

Når regnskapsdata blir tilgjengelig på standardisert form, åpner det seg også nye

muligheter for å måle offentlige innkjøps effekt for miljø, samfunnsansvar,

innovasjon og annet.

5.4.1 Miljø

På miljøområdet vil det være mulig å koble regnskapstall per konto opp mot en

modell av typen Klimakost11, og dermed få beregnet det totale klima-fotavtrykket.

Det vil også være muligheter for å se hvilke kostnadstyper som genererer størst

miljøbelastning. MISA, som utvikler Klimakost-modellen, er bare et av flere miljøer

som utvikler slike enkle «miljø-kalkulatorer».

Dersom det i tillegg er utviklet et godt leverandør-, avtale- og konkurranseregister,

vil det være mulig å se hvor stor andel av anskaffelsene det knyttes miljøkrav til,

11 http://www.klimakost.no/offentlig_sektor/


og innenfor hvilke anskaffelseskategorier slike miljøkrav er vanligst. Dette vil være

en god datakilde for å styre mot lavere klima-fotavtrykk i fremtiden.

5.4.2 Samfunnsansvar

Det er mer krevende å måle samfunnsansvar, men det ville være mulig å koble

statens samlede leverandørreskontro opp mot en «svarteliste», der virksomheter

som driver i striden med statens prinsipper for samfunnsansvar er registrert. På

denne svartelisten ville man blant annet kunne finne virksomheter som beviselig

benytter barnearbeid i sin produksjon. Dette krever at det opprettes en statlig

organisasjon som har ansvar for å føre denne «svartelisten», der Statens

pensjonsfond utlands etikkråd kan fungere som modell.

En slik måling vil vise total omsetning leverandører på «svartelisten» har stått for,

og hvor stor andel dette er av totale statlige anskaffelser.

5.4.3 Innovasjon

Som omtalt tidligere er det ikke utviklet noen gode måleparametre for effekten av

offentlige anskaffelser for innovasjon. Det kan tenkes noen mulige tilnærminger til

en måling av innovasjon, som for eksempel:

Andel nye leverandører fra ett år til ett annet – Statens samlede

leverandørreskontro brukes, og det beregnes antall leverandører i år som

ikke var leverandører i fjor, og andelen av den totale leverandørmassen. En

stor grad av utskiftning av leverandører kan være et tegn på stor grad av

innovasjon.

Andelen små og mellomstore bedrifter som er leverandører – Statens

samlede leverandørreskontro brukes, og denne kobles opp mot

foretaksregistret slik at antall ansatte per leverandør fremkommer

(koblingen mellom leverandørreskontro og foretaksregister skjer ved hjelp

av leverandørs mva-nummer (organisasjonsnummer). Denne målingen kan

være interessant dersom man mener å ha dekning for at mindre bedrifter i

større grad er innovative enn større bedrifter.

5.4.4 Internasjonale forpliktelser

Som nevnt tidligere har Norge noen forpliktelser overfor EØS og WTO for å

rapportere statistikk om offentlige anskaffelser. Dette håndteres i dag manuelt, og

det er ventet at det kommer nye og utvidede krav i 2013.


Tilgang til strukturert regnskapsdata og et leverandør-, avtale- og

konkurranseregister, vil etter vår forståelse gjøre det enklere enn i dag å overholde

disse forpliktelsene, og noen av rapporteringsoppgavene vil det også antagelig

være mulig å automatisere. Men dette må det kommes tilbake til når nye krav fra

EØS foreligger.


6 Tiltak for bedre styring av offentlige anskaffelser

Vi har i kapittel 5 foreslått syv datasett som etter vår mening vil styrke styringen

av effektiv ressursbruk i statlige innkjøpsorganisasjoner. I dette kapitlet vurderes

tiltak som kan iverksettes for å frembringe disse datasettene.

At informasjon om anskaffelser ikke er tilgjengelig kan være en utfordring for

effektiv resultatmåling, jamfør omtale i 2.3. Tilgjengelig informasjon om resultater

av anskaffelser legger til rette for at den enkelte virksomhet kan sammenlikne

(benchmarking) sine innkjøp med innkjøp i andre virksomheter. I tillegg gir

tilgjengelig informasjon større muligheter for å gjøre ulike former for analyser av

samlet innkjøp i staten. Målet med de foreslåtte tiltakene er å gjøre data

tilgjengelig på en standardisert elektronisk form. Dette sikrer at verktøyene kan

brukes i mange forskjellige statlige virksomheter, med lite eller ingen

spesialtilpasning. Det sikrer også at det blir mulig å sammenligne og sammenstille

data på tvers i staten, og ikke minst vil det legge til rette for automatisk

datafangst, og dermed potensielt redusere tid brukt til datafangst, og frigjøre tid

til dataanalyse og styring.

Dataene vi har sett på i kapittel 5 er i varierende grad tilgjengelig i standardisert

elektronisk form i dag, slik figuren under viser. De fire første tiltakene vi

presenterer i dette kapitlet adresserer denne utfordringen, og redegjør for hva som

må til for å tilgjengeliggjøre de datasett kapittel 5 etterlyser. I tillegg vil vi foreslå

ytterligere to tiltak. Det femte tiltaket går på samordning av innkjøp, og dette

tiltaket er mest rettet mot at styringsdataene skal brukes effektivt til

styringsformål. Det sjette tiltaket går på bedret koordinering mellom statlige

aktører som har interesser knyttet til statistikk og styringsdata, og tiltaket er ment

å skulle gjøre det enklere å implementere andre tiltak, og unngå dobbeltarbeid.


Figur 6-1 Tilgjengelighet for styringsdata i dag, og tiltak som tilgjengeliggjør data på elektronisk standardisert form


6.1 Obligatorisk standard kontoplan i staten

En grunnleggende utfordring for styring av offentlige anskaffelser i staten i dag, er

mangelen på gode regnskapsdata på et fornuftig nedbrytningsnivå, både for å

kunne aggregere tall for staten eller en sektor samlet, og for å kunne gjøre

sammenligninger på tvers av statlige virksomheter. Per i dag er det for eksempel

ikke mulig å oppgi total kostnad for kjøp av konsulenttjenester, PC’er,

mobiltjenester eller andre typer varer eller tjenester.

Dette skaper dårlig oversikt, da det for eksempel ikke blir praktisk mulig å

identifisere utvikling over tid innenfor kategorier av varer og tjenester, for å

avdekke eventuelle effektiviseringsmuligheter, eller hindre fremtidig overforbruk.

Mangel på sammenlignbare regnskapsdata gjør det også svært krevende å drive

sammenligning mellom statlige virksomheter. Det ville vært mulig å gjøre en del

overordnede sammenligninger på nøkkeltall som husleie per ansatt,

rekvisitakostnad per ansatt, IT-kostnad per ansatt og konsulentkostnad som andel

av totalkostnad, dersom regnskapstallene var brutt ned på en hensiktsmessig og

like måte i alle statlige virksomheter. Gjennom slike sammenligninger kunne det

blitt utarbeidet hypoteser for hvor det er effektiviseringspotensial, og dette

potensialet kunne være betydelig, gitt de høye totalkostnader i staten.

En felles kontoplan, på et forholdsvis detaljert nivå, som er obligatorisk for alle

statlige virksomheter ville således vært et meget viktig skritt mot bedre

Tiltak

Datatype/til-

gjengelighet

tilgjengelig i

elektronisk form

hos virksomheten

tilgjengelig i

standardisert

elektronisk form hos

virksomheten

tilgjengelig i

standardisert

elektronisk form

sentralt i staten

anbefalte tiltak for å få

data tilgjengelig

sentralt i staten

leverandør-

reskontroerJA JA Til dels (DFØ)

budsjetter JA NEI NEIStandardrapporter

(innlesing av budsjett)

regnskap JA JA Til dels (DFØ)

kontoplan JA NEI NEI Standard kontoplan

sammenstilte

regnskapsdataTil dels NEI NEI Standardrapporter

leverandør- og

avtaledataTil dels NEI NEI

Leverandør-, avtale- og

konkurranseregister

transaksjonsdata NEI NEI NEI E-handel

Kartlegging av datas tilgjengelighet


styringsdata i staten. Her er det allerede utført et stykke arbeid, og det er

utarbeidet en slik felles kontoplan som blir obligatorisk å bruke fra 1. januar 2014.

Vi har foretatt en gjennomgang av forslaget til standard kontoplan for staten, og

samlet alle konti som vi anser som relevante for offentlige innkjøp i tabellen

under.

Tabell 6-1 Konti i standard kontoplan som er relevante for offentlige innkjøp

Konto Kontonavn

6 Annen driftskostnad, av- og nedskrivning

61 Frakt og transport vedrørende salg

610 Frakt, transport og forsikring ved vareforsendelse

611 Toll og spedisjon ved vareforsendelse

62 Energi, brensel og vann vedrørende produksjon

620 Elektrisitet

621 Gass

622 Fyringsolje

623 Kull, koks

624 Ved

625 Bensin, diesel

626 Vann

63 Kostnader lokaler

630 Leie lokaler

631 Leie lokaler fra Statsbygg

632 Renovasjon, vann, avløp og lignende

634 Lys, varme

636 Renhold, vakthold, vaktmestertjenester

64 Leie maskiner, inventar og lignende

640 Leie maskiner

641 Leie inventar

642 Leie av datasystemer (årlige lisenser mm)

643 Leie av datamaskiner

644 Leie av andre kontormaskiner

645 Leie av biler

646 Leie av andre transportmidler

65 Verktøy, inventar og driftsmaterialer

650 Maskiner

651 Verktøy og lignende

652 Programvare (anskaffelse)

654 Inventar


655 Datamaskiner (PCer, servere mm)

656 Andre kontormaskiner

657 Arbeidsklær og verneutstyr

66 Reparasjon og vedlikehold

660 Reparasjon og vedlikehold egne bygninger

663 Reparasjon og vedlikehold leide lokaler

664 Reparasjon og vedlikehold infrastruktureiendeler

668 Reparasjon og vedlikehold skip, rigger, fly

67 Kjøp av fremmede tjenester

670 Regnskaps-, revisjons- og økonomitjenester

671 Kjøp av tjenester til utvikling av programvare, IKT-løsninger mv

672 Kjøp av tjenester til løpende driftsoppgaver, IKT

673 Kjøp av tjenester til organisasjonsutvikling, rekruttering mv.

674 Innleid personell fra vikarbyrå o.l.

68 Kontorkostnad, trykksak o.l.

680 Kontorrekvisita

682 Trykksak

683 Annonser, kunngjøringer

684 Aviser, tidsskrifter, bøker o.l.

686 Møte, kurs, oppdatering o.l.

69 Telefon, porto o.l.

690 Telefoni og datakommunikasjon, samband, internett

694 Porto

7 Annen driftskostnad, fortsettelse

70 Kostnad transportmidler

700 Drivstoff

702 Vedlikehold

704 Forsikring

71 Kostnad og godtgjørelse for reise, diett, bil o.l.

710 Bilgodtgjørelse, oppgavepliktig

713 Reisekostnad

715 Diettkostnad

73 Salg, reklame og representasjon

730 Salgskostnad

732 Reklamekostnad

735 Representasjon

74 Kontingent og gave

740 Kontingent

741 Gave

75 Forsikringspremie, garanti og service

750 Forsikringspremie


755 Garantikostnad

756 Servicekostnad

76 Lisenser og patenter

760 Lisensavgift og royalties (ikke programvarelisenser, jf. 642))

761 Patentkostnad ved egen patent

762 Kostnad ved varemerke og lignende

763 Kontroll-, prøve- og stempelavgift

77 Annen kostnad

771 Styremøter

772 Generalforsamling

775 Eiendoms- og festeavgift

777 Bank- og kortgebyr

Kilde: Finansdepartementet og Oslo Economics

Som det fremgår av tabellen over er denne nye felles kontoplanen forholdsvis

detaljert. For eksempel kan man se på tall samlet for alle statlige virksomheter

(etter interne elimineringer) på kontogruppe 67 for å finne statens samlede

konsulentkostnad. I Finansdepartementets og DFØs arbeid med standard kontoplan

drøftes også innføring av obligatorisk fire-sifret kontoplan. Denne vil legge til rette

for mer detaljert regnskapsføring som er lik for statlige virksomheter. Dersom man

ønsker å sammenlikne utgifter på tvers av statlige virksomheter, vil en firesifret

kontoplan gi et mer detaljert grunnlag for dette.

Vi anser at det vil være et betydelig løft for kvaliteten på styringsdata for

offentlige anskaffelser når felles kontoplan innføres i 2014, og at dette løftet blir

enda mer betydelig over tid når det opparbeides historisk sammenligningsgrunnlag

og muligens også ytterligere detaljering. Mulighetene for styring av offentlige

anskaffelser blir dermed også langt bedre.

6.2 Standard rapporter basert på regnskapsdata

Regnskapstall vil alltid være en viktig datakilde når man skal styre mot mer

effektiv ressursbruk. Fem av de syv datasettene vi foreslår er basert på

regnskapstall. Men regnskapstallene i seg selv er gjerne vanskelig tilgjengelige, og i

et format som ikke umiddelbart kan brukes til styringsformål.

DFØ tilbyr sine kunder å benytte et rapporteringsverktøy som ligger på toppen av

regnskapssystemet. Ved å utvikle noen standardrapporter her, spesielt tilpasset

innkjøpsorganisasjoner og styring for mer effektiv ressursbruk, kunne dette vært


rullet ut bredt, og ved hjelp av god opplæring kunne en stor bredde av

virksomheter fått et nytt, velfungerende verktøy i sitt styringsarbeid.

I dag er det mange som lager slike rapporter selv, enten i DFØs system eller i

regneark med mer eller mindre automatisk oppdatering. Det er grunnlag for å anta

at behovene i innkjøpsorganisasjonene, og behovene hos alle andre som arbeider

med å sikre effektiv ressursbruk er forholdsvis ensartede. Det er således lite

effektivt at alle utvikler sine egne rapporter.

En svært enkel rapport, som riktignok krever innlesning av budsjett-tall (men dette

kan løses enkelt, for eksempel ved hjelp av standardiserte excel-ark) vil vise en

virksomhets reelle kostnader på et gitt tidspunkt i året, målt opp mot budsjett og

fjorårsregnskapet:

Figur 6-2 Illustrasjon regnskapsrapport, reelt mot budsjett og fjorår, per konto


En tilsvarende rapport bør også være tilgjengelig på avdelingsnivå, slik at hver

enkelt avdeling i en større virksomhet kan følge opp sine kostnader løpende.


For innkjøpsavdelinger vil det antagelig være av interesse å følge med på

kostnadene relatert til avtaler som forvaltes av innkjøpsavdelingene. Dette vil la

seg gjøre dersom virksomhetene merker fakturaer med avtalenummer når

fakturaene attesteres. Det ideelle vil være å pålegge leverandørene å påføre denne

merkingen, men dette kan også gjennomføres ved at alle som attesterer har tilgang

til en liste over alle avtaler, med avtalenummer og beskrivelse. Også her kan det

være interessant å måle disse påløpte kostnadene mot hva som var budsjetterte

kostnader og kostnader i samme periode året før, i en rapport som den

nedenstående:

Figur 6-3 Illustrasjon regnskapsrapport, kostnad per avtale mot budsjett og fjorår


Dersom kostnader er knyttet til avtalenummer, vil det også være mulig å lage

rapporter for avtaleandel per konto og totalt. Dette kan si noe om avtalelojalitet,

og om potensialet for å inngå nye avtaler på nye områder:

Figur 6-4 Illustrasjon regnskapsrapport, avtaleandel per konto i år og i fjor


Med felles kontoplan vil det også være mulighet for å lage

sammenligningsrapporter, der virksomheten selv kan velge ut hvilke virksomheter

som er mest relevante å sammenligne seg med. Alle virksomhetene må antagelig


være kunder av DFØ for at dette skal fungere på enkel måte, og det må være

etablert en praksis der statlige virksomheter får tillatelse til å se tall fra andre

statlige virksomheter. Dersom dette er på plass, vil det være mulig å etablere en

rapport som består av noen nøkkeltall som generelt anses som fornuftige

sammenligningsparametere:

Figur 6-5 Illustrasjon regnskapsrapport, sammenligning av nøkkeltall på tvers av virksomheter


For å måle om innkjøpsavdelingen i seg selv er organisert og drevet på en effektiv

måte, vil det være fornuftig å ha en sammenligningsrapport som ser på kostnadene

ved innkjøpsarbeid som en andel av total omsetning gjennom avtaler. Dette

måltallet bør være relevant å sammenligne på tvers, siden to

innkjøpsorganisasjoner med like stor omsetning på avtalene som forvaltes, i store

trekk kan antas å skulle ha om lag like høye kostnader. Det vil kunne være avvik fra

denne antagelsen, for eksempel for innkjøpsorganisasjoner som kjøper inn svært

tekniske, kompliserte varer og tjenester. Men i en snittbetraktning bør en slik

sammenligning gi en god indikasjon på om innkjøpsarbeidet drives effektivt.


Forutsetningen for en slik sammenligning er at innkjøpsavdelingen fører sitt eget

avdelingsregnskap (det vil si at alle relevante kostnader merkes med

innkjøpsavdelingens avdelingsnummer i regnskapssystemet).

Figur 6-6 Illustrasjon regnskapsrapport, kostnad ved innkjøp som andel av avtaleomsetning


Når felles kontoplan er på plass, fakturaer merkes med avtalenummer, budsjetter

leses inn på standardisert form i regnskapssystemet og innkjøpsavdelinger fører

egne avdelingsregnskap, er all nødvendig data for fem av de syv foreslåtte

datasettene på plass. Dette er aktiviteter som ikke vil kreve betydelig merarbeid,

men det vil likevel alltid kreve noe tid før nye rutiner er innarbeidet. Utviklingen

av standardrapporter vil heller ikke være kostnadskrevende, antagelig kan allerede

tilgjengelig programvare hos DFØ tas i bruk.

For de to siste datasettene (pris per artikkelnummer og leverandør-, avtale- og

konkurranseregister), der det ikke er regnskapsdata som er hovedkilde, vil det

være mer krevende å fremskaffe nødvendige data. For å få tilgang til denne

dataen, er det nødvendig å gjennomføre tiltakene vi presenterer i kapittel 6.3 og

6.4.

Rapportene vi har presentert i dette kapitlet bør være mulig å hente ut uavhengig

av regnskapsfører eller regnskapsførers programvare. Når vi fokuserer på DFØ, er

det fordi det oppleves som effektivt å sette opp disse rapportene i DFØ-regi, da

dette vil gi nesten 170 statlige virksomheter som er kunder av DFØ-tilgang til

rapportene. Men det bør også være mulig for statlige virksomheter som ikke er


kunder av DFØ å bestille rapportene fra sin regnskapsfører, basert på en utarbeidet

spesifikasjon.

I tillegg til disse standardrapportene er det hensiktsmessig å legge best mulig til

rette for enkel datauthenting fra regnskapssystemene, slik at mer avanserte

brukere kan kjøre spørringer fra for eksempel excel inn i en statistikkdatabase som

igjen henter data fra produksjonsdatabasen hos regnskapsfører. Dette vil

muliggjøre mer avanserte, virksomhetstilpassede analyser.

DFØ fører i dag regnskap for om lag 70 % av de statlige virksomhetene, men siden

de største statlige virksomhetene er underrepresentert i DFØs kundeliste, er det

sannsynlig at mindre enn statlige innkjøp som regnskapsføres hos DFØ er mindre

enn 70 % av totalen. Det betyr at aggregering av tall fra DFØ ikke gir noe som kan

anses som en fullstendig representasjon av statlige innkjøp. For staten samlet vil

det være klare fordeler for statistikkgenerering ved å ha én regnskapsfører og én

sentral regnskapsdatabaser for alle statlige virksomheter. Men det er også mulig å

aggregere tall fra flere regnskapsførere, slik det blant annet gjøres med SSBs

STATRES.

6.3 E-handelsløsning som datakilde

Flere av informantene vi har vært i kontakt med har pekt på at bruk av elektronisk

system for bestilling av varer og tjenester (e-handel) har en meget positiv effekt på

styringsmulighetene. Et sentralt verktøy for e-handel, eller et verktøy basert på

sentralt utarbeidede krav og protokoller, vil kunne generere detaljdata på

transaksjonsnivå, i en standardisert form. Da kan man for eksempel studere prisen

på en enkeltartikkel, og se om den varierer over tid og mellom avdelinger eller

virksomheter.

En av informantene vi har vært i kontakt med får tilgang på denne typen data uten

at de bruker e-handel, i form av at leverandørene er pliktige til å sende inn

detaljert transaksjonsdata kvartalsvis. Men dette er da manuelle prosesser, og flere

leverandører oppfyller ikke denne forpliktelsen. Et e-handelssystem ville kunne

håndtert dette automatisk, og dermed vil datasettet også blitt komplett.

Det er flere andre fordeler ved e-handel enn denne fordelen knyttet til tilgang på

styringsdata, men likevel ser vi at e-handel i liten grad er tatt i bruk i staten.

Staten tilbyr alle offentlige virksomheter å bruke den såkalte e-

handelsplattformen, men omsetningen over plattformen i 2012 ble mindre enn seks


milliarder kroner, det vil si om lag 1,5 % av offentlige anskaffelser totalt går

gjennom e-handelsplattformen.

e-handelsplattformen har noe statistikk som en integrert del av systemet, og

mulighet for å kjøpe tilleggsverktøy for mer avanserte behov.

I denne rapporten ser vi ikke nærmere på hva som må gjøres for å få økt bruk av e-

handel i staten. Men vi viser til underveisevalueringen Terramar og Oslo Economics

utførte av e-handelsplattformen i juni 2012, der det blant annet står:

Virksomhetene mener særlig at e-handelsløsningen gir dem gevinst i form av

bedre sporbarhet, bedre styringsinformasjon knyttet til innkjøp og

økonomioppfølging (for eksempel bedre disposisjonsregnskap), og en bedre

mulighet for å etterleve statlig regelverk for økonomistyring og offentlige

anskaffelser.

(…)

Inntrykket fra spørreundersøkelsen og intervjuene er at mange av de

potensielle kundene på noe sikt ønsker å ta i bruk e-handelstjenesten. Mens de

fleste ser ut til å ønske å avvente litt før de starter innføring, er det likevel

mange virksomheter (ca. 25 prosent) som forventer å innføre tjenesten i løpet

at de kommende par årene.

Inntrykket både fra spørreundersøkelsen og fra intervjuene med mulige nye

kunder på e-handel er at noen forhold oppfattes som barrierer mot å ta

tjenesten i bruk på det nåværende tidspunkt. Først og fremst gjelder dette

forventningene om et stort og krevende prosjekt for å implementere løsningen

i virksomheten og for å innføre nye rutiner i organisasjonen for hele

innkjøpsprosessen fra bestilling til betaling. Dernest er det usikkerhet om

gevinstpotensialet som ser ut til å holde mange virksomheter tilbake. Mens de

fleste mener at e-handel blir riktig bra på sikt og regner med å implementere

det etterhvert, synes mange å mene at det er litt tidlig akkurat nå, og tror

gevinstbildet vil se bedre ut hvis de venter litt med innføringen. Her er

bakteppet at mange tror e-handelstjenesten enn så lenge er noe umoden på

enkelte områder og har hørt om innkjøringsproblemer med fakturamatching og

leverandøraktivering som de gjerne vil slippe.


Ikke alle virksomhetene er så langt like overbevist om at e-handelstjenesten er

for dem. Holdningene til innføring av tjenesten ser ut til å avhenge av

transaksjonsvolum, men også av slike forhold som leverandørstruktur (mange

små eller få store leverandører), hva man kjøper mye av (varer egnet for

katalog eller mer spesialiserte varer og tjenester) samt størrelsen på egen

innkjøpsorganisasjon (fra én person med ansvar for innkjøp til større

innkjøpsavdeling med mer av både kompetanse og ressurser).

Inntrykket fra intervjuene er at den videre utrulling av tjenesten hos nye

kunder med fordel kan skule til flere forhold enn bare transaksjonsvolum samt

små og oversiktlige virksomheter. Virksomheter med få og store leverandører,

og hvor det handles mye katalogprodukter sies å egne seg best for en tidlig

innføring av e-handel. Det pekes også fra enkelte på at tidlige kunder bør ha

en innkjøpsorganisasjon av noe størrelse for enklere å kunne håndtere

utfordringene i innføringsfasen.

Etter hva vi har fått opplyst arbeides det med å revidere strategien for e-

handelsverktøy i staten. Det kan synes som om staten går bort fra å tilby ett

bestemt verktøy til de statlige virksomhetene, for heller å utarbeide krav og

protokoller som sikrer at de e-handelssystemer som tas i bruk i staten oppfyller

visse minstekrav. En slik strategi vil fortsatt kunne muliggjøre sentral

innsamling og bearbeiding av e-handelsdata til styringsformål, gitt at

protokollene og kravene legger opp til dette.

6.4 Leverandør-, avtale- og konkurranseregister

Mens felles kontoplan sikrer en bedre systematisering og sortering av eksisterende

elektroniske data (regnskapstall), vil innføringen av et fellesstatlig register for

leverandører, avtaler og konkurranser tilgjengeliggjøre data på samlet elektronisk

form som tidligere kun har vært tilgjengelig spredt og ofte kun i papirformat.

En leverandør av et IT-system for leverandørstyring (SAP) skriver følgende i sin

produktpresentasjon:

Mange organisasjoner møter en rekke hindringer på veien til en mer strategisk

leverandøroppfølging. Utfordringer som IT-kompleksitet og datainkonsistens

kan begrense oversikten over leverandørporteføljen, og det stopper forsøk på å

styre leverandørrisiko og forbedre kategorieffektivitet. Å forsøke å håndtere

datainnsamling og prestasjonsmåling i en situasjon med hundrevis av ukentlige


leverandørinteraksjoner stjeler ofte verdifull tid og oppmerksomhet. Og ikke-

standardiserte prosesser resulterer gjerne i lav innkjøpseffektivitet og høye

transaksjonskostnader.

Et godt leverandør-, avtale- og konkurranseregister gir den enkelte virksomhet

mulighet til å få gode prosesser både før og etter at en kontrakt er tildelt, og

systemet sikrer kontinuitet ved endring av porteføljeeierskap. Dersom dette

registeret er felles for hele staten, gir det også en mulighet til å skaffe en oversikt

over markedet som nærmest er unik. Ved å søke på en kategori vil det være mulig

å få opp alle leverandører som leverer eller har levert varer eller tjenester

innenfor denne kategorien til statlige virksomheter.

Et slikt register vil kunne komme i stand som en konsekvens av at det innføres et

elektronisk konkurransegjennomføringsverktøy som er felles for alle statlige

virksomheter. Et slikt verktøy kan komme i mange forskjellige former og omfang.

Det kan også komme i forlengelsen av utstrakt bruk av et e-handelsverktøy, og det

vil også være mulig å etablere et slikt register ved mer manuelle rutiner. I USA er

alle føderale virksomheter pliktige til å melde inn alle kontrakter de inngår over en

minimumsverdi. Disse innmeldingene samles så i et elektronisk leverandør- og

avtaleregister.

Et slikt register kan bygges på mange forskjellige måter, og være mer eller mindre

omfattende, men tabellen under vi ser et tenkt datasett som kan genereres enten

som resultat av bruk av verktøy for elektronisk konkurransegjennomføring (i enkel

eller mer komplisert form) eller gjennom manuell innmelding:


Tabell 6-2 Mulig innhold i en kontrakts-/leverandørdatabase

Datatype Verdi

Utlysning <unik kode tildelt av systemet>

Innkjøper1 <virksomhetsnavn>

Innkjøper2 <avdelingsnavn>

Innkjøper3 <prosjektleders navn>

Tittel <overskrift på utlysningen>

Konkurranseform <valgt fra standardliste>

Produktkategori <valgt fra standardliste>

Dato for publisering på Doffin <dato>

Dato for tilbudsinnlevering <dato>

Dato for tildeling <dato>

Dato for oppstart <dato>

Dato for avslutning <dato>

Kostnadsramme <beløp eks mva>

Utlysningstekst <link til dokument>

Antall konkurransedeltagere <antall leverandører>

Konkurransedeltager1 <leverandørnavn>





Konkurransedeltagerx <leverandørnavn>

Levert tilbud1 <link til dokument>





Levert tilbudx <link til dokument>

Antall konkurransedeltagere som passerte

kvalifiseringskrav

<antall leverandører>

Konkurransedeltagere som passerte

kvalifiseringskrav1

<leverandørnavn>


kvalifiseringskrav2

<leverandørnavn>


kvalifiseringskrav3

<leverandørnavn>


kvalifiseringskrav4

<leverandørnavn>


kvalifiseringskrav5

<leverandørnavn>



kvalifiseringskravx

<leverandørnavn>

Antall konkurransedeltagere tilbudt kontrakt <antall leverandører>

Konkurransens vinner1 <leverandørnavn>

Konkurransens vinner2 <leverandørnavn>

Konkurransens vinnerx <leverandørnavn>

Pris vinner <beløp eks mva>

Vurderingsdokument <link til dokument>

Score Konkurransedeltager1 <score på tildelingskriterier>





Score Konkurransedeltagerx <score på tildelingskriterier>

Meddelelsesbrev <link til dokumenter>

Kontrakt <link til dokumenter>

Antall klager på tildeling <antall klager>

Klage på tildeling <link til dokumenter>


Med en slik database vil det være mulig å få en langt bedre oversikt over innkjøp

foretatt gjennom utlysning enn hva som er tilfellet i dag. For eksempel vil man

kunne finne antall utlysninger totalt og per virksomhet, total verdi på utlysningene,

total verdi på utlysningene innenfor en bestemt produktkategori, antall

leverandører som har deltatt, og hvilke leverandører som har gjeldende kontrakter

innenfor en bestemt produktkategori.

6.5 Samordning ved opprettelse av statlig rammeavtalesenter

Det er ikke slik at en stor felles innkjøpsenhet nødvendigvis utøver bedre mål- og

resultatstyring enn mange små innkjøpsenheter. Styring har imidlertid en

kostnadsside knyttet til innsamling av data, bruk av data og gjennomføring av

tiltak. Kostnadene vil ikke øke i takt med antall transaksjoner knyttet til en avtale,

eller ved økende antall avtaler, og det antas derfor at styring vil kunne

gjennomføres mer effektivt i en stor innkjøpsorganisasjon enn i en liten. I tillegg er

det trolig enklere å tiltrekke seg innkjøpskompetanse til en stor innkjøpsenhet.

En stor innkjøpsenhet vil enklere kunne forsvare å ha én eller flere analytikere i

organisasjonen enn en liten innkjøpsenhet. En analytiker vil være viktig for god

styring, da styringsdata i seg selv ikke skaper styring. Data må bearbeides og

brukes, selv der det er gjort en jobb for å lage gode måltall, og datainnhentingen


for en stor del er automatisert. En dyktig analytiker som har gode verktøy for

tilgang til data, og som jobber tett med en erfaren og kompetent innkjøpssjef,

danner et godt grunnlag for god styring av en innkjøpsenhet.

Det pågår et arbeid for å opprette en felles statlig innkjøpsenhet. Hovedformålet

med en slik enhet vil antagelig være det økonomiske potensialet knyttet til økte

rabatter som følge av økt konsolidering på kjøpersiden, men en slik organisering vil

altså etter vår oppfatning også ha positive effekter for styringen av statlige

innkjøp. Det må også være mulig å forvente at en slik enhet vil gå foran med å

utvikle og videreutvikle gode verktøy og rutiner for innkjøpsstyring, som så kan

tilgjengeliggjøres for andre statlige innkjøpsenheter.

6.6 Koordinering på tvers mellom statlige aktører

Det er en rekke aktører i staten som har en interesse innenfor feltet statistikk og

styringsdata, og som i en eller annen form berøres av tiltakene vi foreslår i denne

rapporten. For å sikre god samhandling, og hindre unødvendig dobbeltarbeid, vil

det være fornuftig med en formell koordinering av disse aktørene. Etter vår

forståelse vil følgende aktører være særlig relevante som deltagere i en slik

koordineringsgruppe:

Difi

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

Finansdepartementet

DFØ

SSB

6.7 Overordnet kost/nytte-analyse av tiltakene

Det er krevende å beregne hva bedret styring av offentlige innkjøp vil kunne bety i

økt samfunnsøkonomisk nytte. Styring fungerer indirekte, og det er i teorien mulig

at en dårlig styrt innkjøpsorganisasjon oppnår bedre resultater enn en godt styrt

innkjøpsorganisasjon. Alt annet likt, vil det likevel være rimelig å anta at god

styring vil bety mer effektiv bruk av både de menneskelige ressursene i

innkjøpsavdelingen, og de økonomiske midler som brukes på innkjøp som

administreres av innkjøpsavdelingen.


Potensialet for økt samfunnsøkonomisk nytte er utvilsomt stort. Med et samlet nivå

på offentlige anskaffelser på om lag 400 milliarder kroner i 2011, vil en

effektivisering på 2 prosent som følge av bedret styring gi en effekt på 8 milliarder

kroner. En årlig innsparing på dette nivået vil gi en netto nåverdi over 20 år (gitt 2

prosent rente) på 131 milliarder kroner. Så kan det tenkes at

effektiviseringspotensialet er 0,1 prosent eller 5 prosent, men det som er viktig å

få frem er at selv en liten forbedring vil få en stor positiv samfunnsøkonomisk

effekt.

Det er heller ikke enkelt å beregne kostnadssiden knyttet til de tiltak vi foreslår.

Utviklingen av bedre regnskapsrapporter på standardisert elektronisk form vil kreve

noe utviklings- og implementeringstid, men denne investeringskostnaden vil

antagelig raskt bli kompensert i form av at det frigjøres tid ute i

innkjøpsorganisasjonene som tidligere ble brukt til å lage mer eller mindre

manuelle styringsrapporter.

Innføringen av felles kontoplan har også en kostnad i form av utvikling og

implementering, men det er ikke store summer det vil være snakk om, og den økte

tidsbruken vil spres tynt utover svært mange personer (alle som er involvert i

kontering av fakturaer) og vil antagelig ikke gå på bekostning av andre oppgaver.

Økt bruk av e-handel er da et langt større prosjekt, med større potensiell kostnad.

Men også her bør det være mulig å tenke seg at implementeringskostnaden overgås

av nytten som følger av at ordrehåndteringen blir enklere. Da blir nettokostnad null

eller negativ, og man står igjen med en nytte som følger av bedre tilgang på

styringsdata, og effektiviseringspotensialet som følger av bedre styring.

Også innføringen av et elektronisk leverandør-, avtale- og konkurranseregister vil

ha en potensielt stor kostnad, men som det er vist i en tidligere analyse for Difi er

det sannsynlig at innføringen av et felles verktøy for elektronisk

konkurransegjennomføring (som vil kunne være datakilden for et slikt register) i

seg selv er samfunnsøkonomisk lønnsomt. 12

12 Oslo Economics-rapport 2012-15 Samfunnsøkonomisk vurdering: Elektronisk konkurransegjennomføring og mer

effektive anskaffelsesprosesser, desember 2012


Samordning av innkjøp utredes nærmere i regi av Difi/FAD, der det blant annet vil

utarbeides en samfunnsøkonomisk analyse.

Koordinering på tvers mellom statlige aktører som berøres av arbeidet med

styringsdata og statistikk er et tiltak som har forholdsvis lav kostnad, men som vil

kunne bety mindre risiko for kostbart dobbeltarbeid, og mulighet for raskere

fremdrift i konkrete utviklingsprosjekter. Det anses sannsynlig at et slikt tiltak vil

være kostnadseffektivt.

Oppsummert synes det derfor som om det er sannsynlig at det kan realiseres

betydelig samfunnsøkonomisk nytte som følge av bedret styring av innkjøp, uten at

tiltakene som iverksettes for å skape bedre styring har en betydelig

samfunnsøkonomisk kostnad.


7 Konklusjon

Til bruk for statlige virksomheters styring mot effektiv ressursbruk i

innkjøpssammenheng, foreslår vi å benytte syv ulike datasett, noen knyttet til

overordnet styring og noen til detaljstyring. For å ta hensyn til om innkjøpene er

miljøvennlige, samfunnsansvarlige og innovative, drøfter vi mulig bruk av

regnskapsdata, når disse blir tilgjengelig på standardisert form. Vi har også

foreslått tiltak som vil gjøre det enklere å styre mot fastsatte innkjøpsmål, for

eksempel obligatorisk standard kontoplan i staten og standard rapporter basert på

regnskapsdata.


Vedlegg 1: Intervjuguide intervjuer i forbindelse med

prosjektet Bedre styringsdata og statistikk del B

Det offentlige gjør innkjøp for nesten 400 milliarder kroner i året i Norge. Det er knyttet en rekke målsetninger til disse innkjøpene. Vi ønsker å kartlegge hvilke målsetninger dette er, og i hvilken grad oppnåelse av disse målsetningene måles i dag. Vi legger opp til å gjennomføre semistrukturerte intervjuer, det vil si at vi drøfter oss igjennom ulike tema for å belyse problemstillingene i oppdraget. Under er det spørsmål vi tar utgangspunkt i under intervjuene.

1: Hva er det viktig for dere å måle når det gjelder offentlige innkjøp?

Resultatmål?

Prosessmål?

Økonomiske mål?

Juridiske mål?

Samfunnsmål?

o Miljømål?

o Etiske mål

o Innovasjon?

Internasjonale mål?

o Rapportering til WTO?

o Rapportering til EØS?

2: Hvorfor er det viktig for dere å følge opp disse målene?

3: Hvor konkrete er disse målene formulert?

Visjon?

Målsetning?

Operasjonalisert måltall?

4: I hvilken grad måler dere om disse målene oppnås i dag?

5: Hvordan måler dere om disse målene oppnås i dag?

Manuelt/automatisk?

Egen regi/rapportering fra underliggende enheter?

Daglig/månedlig/årlig?


Systematisk/ad hoc?

6: Er det arbeidskrevende å utføre disse målingene?

7: Kunne målingene vært gjort enklere – i så fall hvordan?

8: Er data om anskaffelser tilgjengelig i din virksomhet?

o Tilgjengelig i elektronisk form?

o Tilgjengelig i standardisert elektronisk form?

9: Er det ut i fra din vurdering behov for andre data om anskaffelser enn det din virksomhet har?


Litteratur

Albano, G. L., Sparro, M. 2010. Flexible Strategies for Centralized Public

Procurement. Review of Economics and Institutions, 1 (2), Article 4. doi:

10.5202/rei.v l i2.4. Hentet fra www.rei.unipg.it/rei/article/view/17

Difi. Konkurransepreget dialog. Hentet fra

http://www.anskaffelser.no/tema/innovasjon/innovasjon-steg-for-

steg/gjennomfore-konkurransen/konkurransepreget-dialog

Europa-parlamentets og rådets direktiv 2004/17/EF. 2004. Artikkel 67

(anskaffelsesregler for forsyningssektorene). Hentet fra http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2004L0017:20100101:EN:PD

F)

Europa-parlamentets og rådets direktiv 2004/18/EF. 2004. Artikkel 76 (regler for

anskaffelser i klassisk sektor) Hentet fra http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:134:0114:0240:EN:PDF)

Finansdepartemtentet. 2005. Bevilgningsreglementet. Vedtatt av stortinget 26. mai

2005.

Finansdepartementet. 2003. Reglement for økonomistyring i staten. Bestemmelser

om økonomistyring i staten. Fastsatt 12. desember 2003 med endringer, senest 8.

juni 2010.

Företagarna. 2008. Små företag och offentlig upphandling – en problematisk

relation men med enorm potential.

Fornyings- administrasjons- og kirkedepartementet. 2009. St.meld. nr. 36 (2008-

2009) Det gode innkjøp. Tilråding frå Fornyings- og administrasjonsdepartementet

av 8. mai 2009, godkjend i statsråd same dagen. (Regjeringa Stoltenberg II)

Initiativ for etisk handel. 2009. Etiske krav i offentlige anskaffelser.

Justis- og beredskapsdepartementet. LOV-2006-05-19-16: Lov om rett til innsyn i

dokument i offentleg verksemd (offentleglova).

Justis- og beredskapsdepartementet. LOV 2000-04-14 nr 31: Lov om behandling av

personopplysninger (personopplysningsloven).

http://www.rei.unipg.it/rei/article/view/17

http://www.anskaffelser.no/tema/innovasjon/innovasjon-steg-for-steg/gjennomfore-konkurransen/konkurransepreget-dialog

http://www.anskaffelser.no/tema/innovasjon/innovasjon-steg-for-steg/gjennomfore-konkurransen/konkurransepreget-dialog

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2004L0017:20100101:EN:PDF



http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:134:0114:0240:EN:PDF

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:134:0114:0240:EN:PDF


Justis- og beredskapsdepartementet. NOU 2006: 6: Når sikkerheten er viktigst.

Beskyttelse av landets kritiske infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner.

Lægreid, Per, Paul G. Roness and Kristin Rubecksen. 2005. Performance

management in practice: The Norwegian way. Working paper 8-2005. Stein Rokkan

Centre for Social Studies. Bergen. UNIFOB AS.

Mahoney, M.S. and Webley, Paul. 2004. The Impact of Transparency – A Cross-

National Study. School of Psychology. University of Exeter. Exeter. U. K. Nasjonalt

program for leverandørutvikling. Miniveiledning om innovative offentlige

anskaffelser. Hentet fra

http://leverandorutvikling.nsp01cp.nhosp.no/getfile.php/Programmets%20brosjyre

r/Miniveiledning.pdf

Oslo Economics. 2011. Samordning av statlige innkjøp. (Oslo Economics-rapport

2011-8)

Oslo Economics. 2012. Sammenstilling av erfaringer fra samordning av innkjøp.

(Oslo Economics-rapport 2012-13)

I Oslo Economics 2012 Sentralisering av IKT-funksjoner i staten. (Oslo Economics-

rapport 2012-8)

Oslo Economics. 2012. Offentliggjøring av leverandørreskontro. Delrapport A i

prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser». (Oslo

Economics-rapport 2012-18)

Senter for statlig økonomistyring13. 2010. Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i

staten. 2. opplag.

Senter for statlig økonomistyring. 2005. Bakgrunnsnotat om mål- og resultatstyring.

Support for Improvement in Governance and Management (Sigma). 2011.

Performance Measurement. Public procurement brief 21.

TemaNord. 2005. Measuring the Environmental Soundness of Public Procurement in

Nordic Countries. Report 2005:505. Nordic Council of Ministers, Copenhagen 2005.

13 Senter for statlig økonomistyring skiftet navn til Direktoratet for økonomiforvaltning 14.11.2011.

http://leverandorutvikling.nsp01cp.nhosp.no/getfile.php/Programmets%20brosjyrer/Miniveiledning.pdf

http://leverandorutvikling.nsp01cp.nhosp.no/getfile.php/Programmets%20brosjyrer/Miniveiledning.pdf


Hentet fra http://www.norden.org/no/publikasjoner/publikasjoner/2005-

505/at_download/publicationfile

World Trade Organisation (WTO). Agreement on Government Procurement. 1996.

Hentet fra: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gpr-94_01_e.htm

http://www.norden.org/no/publikasjoner/publikasjoner/2005-505/at_download/publicationfile

http://www.norden.org/no/publikasjoner/publikasjoner/2005-505/at_download/publicationfile

http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gpr-94_01_e.htm

Besøksadresse:

Dronning Mauds gate 100250 Oslo

Postadresse:1540 Vika, 0117 Oslo

E-post: [email protected]: +47 21 99 28 00

Faks: +47 966 30 090Org. nr.: 993 924 741

www.osloeconomics.no

bedre styring av offentlige anskaffelser...innkjøp av varer og tjenester for offentlig sektor...

Documents