I

中国履行《生物多样性公约》评估报告

Bhujang Dharmaji

解焱

冯东方

郑艳

Spike Millington

2007年 5月

The project is funded by the European Union and implemented by

UNDP in close cooperation with SEPA

说明

根据中国-欧盟生物多样性项目（ECBP）文件的任务要求，提高中国履行《

生物多样性公约》的能力是项目机构与政策组分中的关键内容，重点是提高以国

家环保总局为组长单位的由 22个成员组成的中国履行《生物多样性公约》协调

组（履约协调组）以及办公室（履约办）的能力。为此，中-欧项目管理办公室

组织开展了“中国履行《生物多样性公约》独立评估”工作，主要就中国履约机

构的体制结构和运行机制等进行评估。

进行该项评估工作的评估组由国际专家和国内专家组成，成员有世界保护

联盟的 Bhujang Dharmali 先生、国际野生生物保护学会的谢焱博士和国家环保

总局环境与经济政策研究中心的冯东方博士。在评估工作中，由中-欧项目首席

技术顾问 Spike Millington 先生和机构与政策专家郑艳博士提供技术支持。

评估工作涉及到多部门和诸多学科，协调工作非常重要，国家环保总局有

关部门在这方面给予了不遗余力的支持，包括部门间的协调、沟通和联系等工

作，确保了评估工作得以顺利进行并如期完成。评估工作也始终得到了各相关

部委、国际机构、非政府组织以及其他利益相关方的配合与大力支持。

在 2007年 1－5月的工作期间，评估小组走访了履约协调组成员、履约办及

其他政府机构和非政府组织，查阅了大量的相关文件和文献，并赴四川省对《生

物多样性公约》在该省以及都江堰市的实施情况进行了实地考察。在实地调研和

资料分析的基础上，完成了该报告。

在此，中-欧生物多样性项目管理办公室谨对上述参加评估工作的专家和对

本项工作的顺利完成给予了大力支持的有关单位致以诚挚的感谢。

中国-欧盟生物多样性项目管理办公室

2007年 8月 1日

I

目 录

报告撰写概述 ..................................... 1

1 前言 .......................................... 6

2 研究目标 ...................................... 7

3 研究方法 ...................................... 7

4 《生物多样性公约》履约现状及分析 .............. 8

4.1 中国生物多样性保护现状 ............................ 8

4.1.1 生态系统现状 ................................... 8

4.1.2 物种现状 ....................................... 9

4.1.3 遗传资源现状 .................................. 12

4.2 中国履行《生物多样性公约》现状 .................... 13

4.2.1 《生物多样性公约》主要条款的履行情况 .......... 13

4.2.2 《生物多样性公约》 2010年目标的进展情况 ...... 15

4.3 中国履行《生物多样性公约》制约因素分析 ............ 21

4.3.1 中国生物多样性保护财政资源及人力资源 .......... 22

4.3.1.1 财政资源 .................................. 22

4.3.1.2 人力资源 .................................. 27

II

4.3.2 机构协调和监督 ................................ 30

4.3.2.1 《生物多样性公约》履约协调组 ............... 34

4.3.2.2 《生物多样性公约》履约办 .................. 46

4.3.3 制定《国家生物多样性战略与行动计划》 .......... 53

4.3.3.1 中国《生物多样性保护行动计划》 ............ 55

4.3.3.2 其他国家制定《国家生物多样性战略与行动计划》的

经验总结 ........................................... 59

4.3.4 国家社会和经济发展中的生物多样性主流化 ........ 60

4.3.4.1 发展计划和政策中的生物多样性主流化 ........ 61

4.3.4.2 部门规划和政策中的生物多样性主流化 ........ 62

4.3.4.3 生物多样性主流化工具 ...................... 64

5 建议 ......................................... 67

5.1 提高中国《生物多样性公约》履约协调组工作效率 ...... 68

5.1.1 扩大中国《生物多样性公约》履约协调组的任务，使之

囊括所有生物多样性保护的相关事务 ..................... 68

5.1.2 修改履约协调组的职责，明确其作用、功能和责任 .. 69

5.1.3 加强履约协调的组影响力度 ...................... 73

5.1.4 吸收其他相关部委和非政府组织加入履约协调组 .... 74

5.1.5 建立技术支持机构 .............................. 75

III

5.2 提高履约办的工作能力 ............................. 76

5.2.1 修改履约办任务大纲，并由国务院直接领导 ........ 76

5.2.2 重组《生物多样性公约》履约办 .................. 78

5.3 促进制定《生物多样性战略与行动计划》 .............. 82

5.4 建立中国实施《生物多样性公约》2010 目标的指标体系 .. 86

5.5 建立生物多样性主流化的机制........................ 89

5.5.1 在国家立法中考虑《生物多样性公约》条款 ........ 89

5.5.1.1 制定框架式法律 ............................ 90

5.5.1.2 协调相关领域的立法 ........................ 91

5.5.1.3 强化生物多样性战略影响评价 ................ 92

5.5.2 将生物多样性主流化到政府机构 .................. 93

5.5.2.1 推进生物多样性在环境和资源相关机构的主流化 93

5.5.2.2 将生物多样性融入各个部门中 ................ 94

5.5.2.3 加强生物多样的性纵向统一管理 .............. 95

5.6 建立生物多样性和气候变化的关系 .................... 97

附件 1: 中国执行《生物多样性公约》主要条款的情况（摘自《第三次国家

履约报告》）

附件 2: 中国执行《生物多样性公约》的挑战（摘自《第三次国家履约报告》）

附件 3: 能力建设的优先领域和行动（摘自《国家能力自评估报告》）

附件 4: 中国履行《生物多样性公约》能力评估（摘自《国家能力自评估报

告》）

附件 5: 中国实现《生物多样性公约》目标情况评估

附件 6: 选定省份执行《生物多样性公约》问卷调查回馈

附件 7: 欧盟 2010 年及今后主要目标

附件 8: 亚洲各国制定《国家生物多样性战略与行动计划》的经验教训

IV

缩略语

缩略语 全称 ABS 获取和惠益分享 ADB 亚洲开发银行 AIJ 共同执行的活动 ALGAS 亚洲最低成本温室气体减排战略 AQSIQ 国家质量监督检验检疫总局 BCH 生物安全信息交换所机制 BSAP 《生物多样性战略与行动计划》 CA 海关总署 CBD 《生物多样性公约》 CBD SC 《生物多样性公约》履约协调组 CBD Sec 《生物多样性公约》履约办 CBPF 中国生物多样性伙伴关系框架项目 CDM 清洁发展机制 CHM 信息交换所（根据《生物多样性公约》第 18（3）建立） CITES 《濒危野生动植物种国际贸易公约》 CMS 《野生动物迁徙公约》 COP 《生物多样性保护公约》缔约方大会 COP/MOP 议定书缔约方会议 CP 缔约方 CR 极危 CTNR 《中国履行生物多样性公约第三次国家报告》 DJY 都江堰 DNC 自然生态保护司 ECBP 中国-欧盟生物多样性项目 EFCA 生态功能保护区 EIA 环境影响评价 EN 濒危 EU 欧盟 GEF 全球环境基金 GHG 温室气体 GMO 转基因生物 GSPC 《植物保护全球战略》 IAS 外来入侵物种 IRBM 流域综合管理 IPCC 政府间气候变化专门委员会 IUCN 世界自然保护联盟 JLG 联合联络小组 KP 《京都议定书》

V

缩略语 全称 LMO 改性活生物体 LULUCF 林业领域土地利用和土地利用变化 MDG 千年发展目标 MEA 多边环境协议 MLR 国土资源部 MOA 农业部 MOC 建设部 MOF 财政部 MOFA 外交部 MOFCOM 商务部 MOST 科技部 NAPA 《国家应变行动计划》 NatCom 《联合国气候变化框架公约》国家信息通报 NBSAP 《国家生物多样性保护战略与行动计划》 NCSA 《国家能力自评估报告》 NDRC 国家发展与改革委员会 NGO 非政府组织 NNR 国家级自然保护区 NR 自然保护区 OECD 经济合作与发展组织 PA 保护地 PRSP 扶贫战略文件 SBSTTA 科学、技术与工艺咨询附属机构（《生物多样性公约》） SEA 战略环境评价 SEPA 国家环境保护总局 SIPRO 国家知识产权局 SOA 国家海洋局 SFA 国家林业局 SATCM 国家中医药管理局 UNCCD 《联合国防治荒漠化公约》 UNCTAD 联合国贸易与发展会议 UNDP 联合国开发计划署 UNEP 联合国环境署 UNFCCC 《联合国气候变化框架公约》 VU 易危 WB 世界银行 WHC 《世界遗产公约》 WSSD 可持续发展全球峰会 WTO 世界贸易组织

1

报告撰写概述

中国-欧盟生物多样性项目（中欧项目）文件提出，提高中国履

行《生物多样性公约》的能力是项目机构与政策组分中的关键内容，

重点是设在环保总局的由 22 个成员组成的中国履行《生物多样性公

约》协调组（履约协调组）以及办公室（履约办）的能力。为此，中

欧项目组织了“中国履行《生物多样性公约》独立评估”工作，主要

就体制结构和运行机制进行评估。评估组由一名国际专家、两名国内

专家组成，并由中欧项目技术人员提供支持。评估小组的工作时间是

2007年 1－5 月。在工作期间，评估小组访谈了履约协调组成员、履

约办及其他政府机构和非政府组织，回顾了相关文件，包括《生物多

样性公约》会议纪要，并赴四川省对《生物多样性公约》在该省以及

都江堰市的实施情况进行了实地考察。

报告分析了中国履约国家报告，尤其是 2005 年提交的第三次报

告，以及 2004 -2005 年完成的中国履行《生物多样性公约》国家能

力自评估报告。根据分析，评估专家组认为影响中国履约情况的主要

有以下三方面的问题：

1 人力、财务资源不足

2 生物多样性未充分纳入其他部门（包括政策和立法）中

3 部门间协调和监督薄弱

2

当然，除此之外，其他一些因素对于履约也有重要影响，例如公

众意识、地方社区能力和技术解决方案等。但由于本评估的重点是机

构问题，所以本报告将不直接涉及这些问题。报告整理了一些与中国

生物多样性保护有关的机构和经费方面的基本数据。虽然分析工作还

有待进一步完善，但结果 也说明了尽管中国用于生物多样性保护的资

金在 GDP中所占比例可能低于其他发达国家（低于 1%），但更加突

出的问题是这些资金在重点生态和生物多样性项目中的使用效率低

下。在人力资源上也存在类似情况——职责重叠和协调不力意味着对

现有资源的利用远非最佳状态。所以，与增加资金和人力资源投入相

比，提高现有资源的利用率更为迫切。

履约协调组是级别较高的政府部门间的协调机构，负责监督中国

的履约活动，其 22个成员单位代表了与生物多样性相关的绝大多数

政府部委。但是，履约协调组的工作更多地是应付与公约谈判和编写

定期报告有关的具体事务，如参加《生物多样性公约》大会、准备国

家报告和新闻通讯等等。虽然这些亦是中国实现履约承诺的重要行

动，但是目前真正的挑战是建立一个灵活而且具有前瞻性的机构，来

解决中国生物多样性保护面临的重点问题。关键问题在于，目前并没

有可以确定此类重点问题的战略框架，主要原因就是现有的中国生物

多样性保护行动计划已经过时，而且缺乏战略。作为制定新的国家生

物多样性保护战略与行动计划过程的一部分，应该在现有履约协调组

的基础上，进一步增加其职能，使它成为国家生物多样性委员会，来

负责监督和组织制定并执行国家生物多样性保护战略与行动计划。在

3

这种情况下，协调组的成员数量应进一步扩大，增加其他一些利益相

关方，包括非政府组织、私营部门和省级政府。另一个方案是保留现

有履约协调组，作为《国家生物多样性战略与行动计划》中政府部门

的代表机构，主要角色是促进将生物多样性纳入到国家经济和部门计

划、规划和政策中。不管是哪种方案，水利部和国土资源部都应该成

为履约协调组的成员，而且应该提高履约协调组的级别，将其置于国

务院的直接领导之下。评估报告还建议成立一个技术支持组为协调组

提供具体技术支持和政策建议，并建议在履约协调组内下设专门委员

会，负责可持续筹资、生物多样性信息管理等具体问题，并向履约协

调组汇报工作。

履约办设在环保总局生态司，有四个办公人员。办公室同时也是

生物安全办公室和生物物种资源保护部际联席会议秘书处，同时处理

司里各项事务。像履约协调组一样，履约办的职责不清，角色过多，

再加上人员不足，捉襟见肘，只能应付突发性和日常行政管理的工作。

报告提出了有关改善履约办的一系列建议，其中最紧迫的是明确履约

办的职责。履约办主要职责是发挥协调和服务的作用，保障履约协调

组能够有效地履行其职能，直接的履约活动应分配给相关业务部门。

同履约办新的职责相适应，评估报告提出了调整和加强履约办机构设

置的建议，而且履约办应该从生态司独立出来，并将目前承担的部分

履约职责移交给作为履约部门的生态司。和履约协调组一样，履约办

也应该直属国务院领导。

4

上文提到，中国缺少全国生物多样性保护的战略框架。庆幸的是，

环保总局正在牵头制定国家生物多样性战略与行动计划，这个文件将

为履约协调组和中国从事生物多样性保护的其他部门确定工作重点

和今后的工作方向。评估组在制定国家生物多样性战略与行动计划方

面具有丰富的经验，并借鉴了有关的国际经验。报告提出的主要建议

有：

• 总结现有生物多样性保护行动计划的经验，以及省级和地方级行

动计划的经验（如都江堰）。

• 确定主要利益相关方（国家和省级政府、非政府组织，研究组织

和私营部门）后，针对包括主要原则、方法、共同目标、利益相关方

角色和责任，以及时间表在内的细节问题，共同研究一个透明的、广

泛参与的《国家生物多样性战略与行动计划》制定程序。

• 由政府主导到政府推动，为计划中重点活动及其优先次序的讨论

和不同意见达成一致的过程预留必要的时间，不再强行规定计划的完

成时间，而是要建立一个连续的总结、监测和修正的机制。

• 确定国家、省（区）和地方在执行《国家生物多样性战略与行动

计划》中的关系和联系。

• 将《国家生物多样性战略与行动计划》同现有规划和资源分配框

架结合起来，提高行动得到资金支持的可能性。

5

根据《生物多样性公约》相关的规定，中国承诺，至 2010 年减

缓生物多样性丧失的速度。生物多样性公约的全球目标和指标需修改

以反映中国生物多样性的真实情况。这些目标将成为新一代的生物多

样性行动计划（例如欧盟行动计划）的基础，并作为监测生物多样性

及其保护状况的客观指标。通过把生物多样性公约 2010年指标体系

整合进正在制定中的《国家生物多样性战略与行动计划》，中国有望

在这个领域走在世界的前列。

在《国家生物多样性战略与行动计划》中，政府面临的关键挑战

是将生物多样性纳入到国家经济和部门的发展规划内。国际经验表

明，要实现这个目标，除了需要制定明确的战略来将生物多样性内容

纳入政府规划和预算程序，还需要可行的方法和能力建设。具体方法

包括提高对生物多样性保护在社会和经济发展中的作用的认识、法律

法规（如生物多样性法和战略环评的应用）以及生物多样性规划导则。

报告最后建议，各个多边环境公约执行机构之间应加强合作，尤

其要加强生物多样性和全球气候变化之间关系方面的合作，因为健康

而且正常发挥功能的生态系统不仅在缓解气候变化影响上有重要的

作用，同时也是重要的碳汇。

6

1 前言

在过去20多年来，随着全球对生物多样性重要性认识的不断深

入，《生物多样性公约》已经成为促进全球及国家生物多样性保护的

重要公约。 中国在1993年批准了《生物多样性公约》，并成立了高

级别的履约协调组。 履约协调组由22个相关部委组成，主要在部委

层次负责协调履行《生物多样性公约》及国内外生物多样性保护和管

理的相关工作。国家环保总局自然生态保护司被国务院环境保护委员

会指定为中国履行《生物多样性公约》办公室，负责牵头所有与履约

有关的工作，包括生物多样性公约的联络员、生物安全的国家联络员、

以及国家履行《生物多样性公约》信息交换所机制。

经过 14 年的履约工作，中国在生物多样性保护工作上已经取得了

长足的进展，尤其是建立了自然保护区体系和开展了一些重要物种的

就地保护工作。尽管如此，全国生物多样性的总体状况和保护仍然不

容乐观，在局部地区生物多样性还在下降。生态系统遭到一定破坏，

濒危和受威胁物种的数量也在不断上升，遗传资源也遭到侵蚀。主要

的威胁有：不可持续地开发利用物种资源，因修路、城市扩张、工业

化、农垦、筑坝而使得物种栖息地丧失。考虑到经济发展水平、现有

人力和经费资源，中国应该有能力更好地保护其具有全球意义的生物

多样性。

《生物多样性公约》已经被公认为是传递国际经验、标准、提供

国家级的指南并联系国际间生物多样性保护团体的一个重要工具。有

7

效地履行《生物多样性公约》将为中国提供一个生物多样性管理和可

持续利用的可行机制。为了应对生物多样性面临的日益严重的威胁，

中国政府和主要国际生物多样性捐资机构对履约协调组寄以厚望，因

为它包括了负责规划、财政、教育等工作的公共部门，也包含了很多

业务部门，能够形成较大的合力。尽管如此，目前的履约工作仍然需

要加强。

考虑到这一点，中欧项目已经将“中国《生物多样性公约》履约

评估”作为一项优先工作。本研究被作为对中国履行《生物多样性公

约》现状的独立评估工作，评估重点是履约协调组作为中国生物多样

性保护的国家协调机构的角色、责任和运作。这项评估回顾了履约协

调组在协调生物多样性保护和管理、制定规则和指南、监测以及协调

和加强履约所做出的贡献等。

2 研究目标

这项评估的目标是分析《生物多样性公约》的履约状态，包括评

估组织机构（履约协调组以及履约办）以及现有机制，并对提高中国

《生物多样性公约》履约水平提出建议。

3 研究方法

这项评估在 2007 年 1 月至 5 月间开展，与设在国家环保总局内

的履约办紧密协作。采用的方法包括文献评估、采访核心工作组和个

人（主要是履约协调组成员）、专题小组讨论以及一次讨论生物多样

8

性 2010 年目标的研讨会。在会议期间向与会各方以及 11 个省级政府

部门（环保局）散发了一系列调查问卷来获取信息。评估小组到四川

省进行了考察、调研，因为四川目前正在制定《省级生物多样性战略

和行动计划》，并与当地的核心的政府及非政府利益相关方召开了一

系列会议。考察期间，考察组还访问了在 2003 年就制定了《生物多

样性战略和行动计划》的都江堰市，召开了一系列的工作会议并进行

了采访和实地调研。

4 《生物多样性公约》履约现状及分析

4.1 中国生物多样性保护现状

4.1.1 生态系统现状

近年来中国实施了许多政府项目来遏制生态恶化，包括在主要水

源地区禁止伐木、退耕还林、还草或湿地、天然林保护、湿地保护、

自然保护区建设、植树造林防止荒漠化、草地管理和污染治理。这些

项目已经在很大程度上为减缓中国生态系统的破坏做出了贡献。国家

和许多省的森林覆盖率已经有了提高，但是中国仍然在丧失珍贵而重

要的森林，并且森林覆盖率的提高很大程度上是靠质量不高的次生林

和人工纯林。由于非法收获和利用动植物资源以及森林退化，中国很

多地区的关键物种消失,出现了“空林现象”。

许多大湖泊正在萎缩，小一点的湖泊已经消失，水质和水量也在

下降，污染加剧和富营养化已经越来越普遍。由于湿地的消失和湿地

9

产品下降，湿地和水生物多样性正在面临严重的威胁。河流的干流和

支流遭受到超量的污染，在某些情况下，比如长江的污染被认为在中

短期内不可能被逆转 1。据估计，黄河 30%的鱼类正在灭绝 2 ，并且

一些重要的物种如白暨豚最近已告绝迹。一些河口和海岸地区被宣布

为“死亡地带”3

草场由于过度放牧而退化。将开垦草场、定居人口的增加、家畜

过量以及灭鼠等行为已经削弱了生物多样性，并破坏了生态功能，加

剧了水土流失，降低蓄水的功能。泥炭地生态系统遭到破坏和消耗，

风蚀和沙尘暴恶化已经严重影响泥炭地减缓气候变化的功能。荒漠化

程度在脆弱的干旱地区、草场以及石灰岩地区加剧。道路、堤坝、城

市化和开矿造成了栖息地丧失、退化和破碎并影响到生态系统。

。

4.1.2 物种现状

国家林业局在 1996-2000进行的“全国重点保护植物资源调查”

评价了１９１种植物。尽管调查重新发现了以前被认为已经灭绝的

种，并且扩大了一些种的分布范围，但有３个种已经彻底消失了，还

有１２个种仅存１－１０个个体，有９个种仅剩下１１－１００个野

生个体，超过 44.5%的种在原栖息地少于５００００个个体。

国家林业局在 1995-2000进行的全国野生动物调查，发现超过２

５２个野生动物种被作为食物加以消费，因此增加了濒危物种的数量

1长江保护和发展报告(2007) 2中国日报，2007 年 1 月 16 日 3中国日报，2006 年 10 月 20 日

10

（包括１５３种国家保护动物），有３４个种显示出种群的增长（全

部是国家级保护物种），9个重点保护种（其中 8个属于蛇类）在种

群数量上急剧下降，同时１０４个物种仍处在濒危状态，其中一些已

经低于最小存活种群数量。

中国生物多样性国别报告列出的物种组成是：22.06%的哺乳动

物、14.63%的鸟类、4.52%的爬虫、2.46%的两栖类、2.41%的鱼类，

28%的无花植物（裸子植物）和 13%的有花植物（被子植物）。然而，

对１万多个物种进行广泛评估后，按照国际认可的 IUCN 红皮书的制

定程序得出中国物种红皮书显示，中国物种的受威胁程度比预先设想

的要严重很多。过去，期望的濒危物种比例在 2%-30%，但是，根据

新的中国物种红皮书，符合 IUCN 的物种濒危等级（包括极危、濒危

和易危三级）的物种比例分类比例为，无脊椎动物 34.74%，脊椎动

物 35.92%，裸子植物 69.91%，被子植物 86.63%。濒危植物种的比例

超过了早期估计。对一些其中的大部分物种都进行了评估的类群来

说，由于过度利用，它们的生存前景不容乐观。一些其中的所有物种

都进行了评估的重要类群的状况见表 1。

人类猎捕食用和中药是造成某些类群种群数量下降的主要原因，

比如蛇类、珊瑚、海龟、兰科植物、大型哺乳动物、鸟类、两栖类、

爬行动物。尽管在许多自然保护区都有执法和巡逻打击非法捕猎，要

想达到预期的结果，我们还要投入更大的努力。

11

表１ 中国部分主要生物类群的状况

资料来源： 汪松等, 2004. 解焱等, 2007.

此外，随着全球影响的扩大，中国越来越多地涉及到野生动物进

出口贸易，以及国内贸易，被全球保护团体认为是对世界其他地区野

生动物的威胁。 中国被认为是世界最大的象牙、海龟、蛇、穿山甲、

老虎和其他物种的进口国。中国建立了合法的进出口体系，并在国家

濒危物种进出口管理办公室管理之下，同时有濒危野生动植物种国际

贸易公约以及最近刚实施的《濒危野生动植物进出口管理条例》所支

持。尽管如此，控制非法交易的行动还不够,部分原因是由于中药、

市场以及新生活方式／时尚对许多全球受威胁物种的巨大需求。

外来物种入侵被IUCN认为是威胁生物多样性的第二大因素。根据

最近的研究（解焱，2007），有超过400种的入侵物种，其中有100

种威胁程度较大。在被IUCN点名的100种威胁程度较大的物种当中，

有超过50种发生在中国。由科技部和国家环保总局在2001-2003支持

类群 受威胁的比例 接近受威胁

的 比例 受威胁状况（１９９

８年估计） 造礁石珊瑚 所有物种 0% - 蝴蝶 12.8% 20.1% - 青蛙和蟾蜍 39.9% 19.63% 2.5% 蛇、蜥蜴和海龟 27.5% 15.3% 4.5% 鸟 7.4% 7.36% 14.6% 哺乳动物 39.8% 10.7% 22.1% 针叶树 69.9% 21.2% 28.0% 有花植物 86.6% 7.2% 13.0% 杜鹃花 55.4% 0.04% - 兰科 78.3% 21.2% -

12

的相关研究数据估计，每年中国由入侵物种造成的损失是144.8亿美

元（占GDP 的1.36%）。随着越来越多的外来物种进入中国（特别是

通过观赏植物和宠物），这种情况变得越发严重。

4.1.3 遗传资源现状

由于中国幅员辽阔，自然和农业生态系统丰富多样，以及在农耕

和畜牧方面的漫长历史，中国有着非常丰富的动植物基因资源。到

2005年，中国已经采集了超过 400,000 个作物种质标本，建立了 32

个多年生作物的种质资源库，比如野生水稻、野生小麦亲缘种、野生

果树和野菜，以及 27 个农作物基因资源库。在昆明植物研究所正在

建立一个国家野生种质库，该野生种质库准备为 1,900 个物种保留

190,000个标本。在实践中，农民乐意选择更普遍、产量更高的农作

物以及国内的动物品种。快速发展的转基因技术加速了农作物和动物

基因资源的丧失。一些利用历史较长的品种因经济价值和市场需求较

低逐渐被放弃。没有什么措施来激励使用本地品种和安全管理，研究、

风险评估和监测商业转基因产品对环境影响的工作十分薄弱。尽管 如

此，转基因生物及其覆盖的地区增长的速度比其他国家要快，威胁着

当地农产品基因资源的保存，并可能带来不可预见的其他环境影响。

13

4.2 中国履行《生物多样性公约》现状

4.2.1 《生物多样性公约》主要条款的履行情况

中国于 2005 年提交的《第三次履行生物多样性公约国家报告》

详细评估了履约的最新进展，包括 2010 年远景目标的详细信息以及

现状和挑战、主要行动和相关法律、政策和规划（见附件 1）。这份

报告由各部门推荐的专家编写，但是由于缺乏量化的监测指标以及目

标监测体系，该报告仍有一定的主观性。比如，中国生物多样性保护

行动计划还是屡屡被作为成就，而实际上大家都认为它已经陈旧，而

且并没有发挥规划框架和指南的作用。同样被作为成就的还有一系列

的法律法规，但它们的执行程度和效果却差异很大，明显地制约了中

国生物多样性保护的效率。

《第三次履行生物多样性公约国家报告》确定27个履约中存在的

问题。附件2分《生物多样性公约》条款列出了每项条款面临的问题

的严重程度。问题的排序是综合了它的严重程度和和所影响到的条款

数量后确定的（见表2）。排序越高，说明问题影响的程度越严重，

影响的范围也越广。

于 2005 年执行的《国家履行生物多样性公约自评估报告》同样

界定了许多关键领域，在这些关键领域，相应执行机构的能力需加以

分析以提升履约效率（附件 3、4）。在表 3 中包括了该报告中的“障

碍分析”，分析涉及了除公约第 5条（合作）第十条（生物多样性可

14

持续利用）、第十一条（激励）和第十四条（影响评价和把负面影响

最小化）的其他所有条款。

由中国《第三次履行生物多样性公约国家报告》确定的问题是与

《国家履行生物多样性公约自评估报告》界定的主要履约障碍紧密相

连的。因为负责编制中国《第三次履行生物多样性公约国家报告》和

《国家履行生物多样性公约自评估报告》的个人和组织有些是相同

表 2 履行《生物多样性公约》的挑战和障碍

由《第三次履行生物多样性公约国家报告》确定的挑战和障碍 重要等级

1. 缺乏资金、技术和人力资源 44

2. 生物多样性主流化程度不高，并且与其他部门的整合不够 40

3. 地方社团能力不高 39

4. 缺乏适当的法律和政策 37

5. 缺乏相关知识和信息 36

6. 缺乏与利益相关方的横向协调 36

7. 缺乏基于生态系统方法的管理知识和经验 36

8. 缺乏专业技能和技术的转移 35

9. 生物多样性以及相应产品和服务的丧失没有被正确理解和表述 35

10. 缺乏经济动因 35

11. 公众和利益相关方参与不够 34

12. 缺乏有效的伙伴关系 33

13. 贫困 33

14. 执法能力低下 33

15. 由于机制问题导致的执行力度不够 32

16. 缺乏公众教育和宣传 31

17. 国内和国际层面都缺乏协同增效 31

18. 缺乏行政意愿和支持 30

19. 缺乏进行必要科研的能力以支持所有目标 30

20. 缺乏利益分享 30

21. 人口压力 29

22. 缺乏预警和预先行动的方法 28

23. 没有充分应用现有的科学和传统知识 28

24. 不可持续的消费和生产模式 28

25. 缺乏科学社团的介入 25

26. 传统知识的遗失 22

27. 自然灾害和环境变化 20

15

的，所以这些分析不是独立的。调查问卷结果表明，有 8 省把缺乏资

金和人力以及决策者生物多样性保护意识较低作为主要限制条件（表

4）。在省一级层面，缺乏规划、协调和监督也被列为问题。

表 3 由《国家履行生物多样性公约自评估报告》确定的履约障碍

《生物多样性公约》 条款

障碍 6 7 8

8

(j)

8

(h) 9 12 13 15 16 17 18 19 20

总

分

数

法律 1 1 1 1 1 4

执法不足 1 1 2

决策者意识较低 1 1

缺乏监督 1 1 2

缺乏部门协调 1 1 1 3

缺乏资金 1 1 1 1 4

缺乏设备 1 1 1 3

缺乏适当的政策 1 1

贫困 1 1

缺乏规划 1 1

缺乏研究 1 1 2

缺乏风险评估 1 1

缺乏基线信息 1 1 2

缺乏人力资源 1 1

保护专利权 1 1

公众教育 1 1

公众参与 1 1

缺乏信息共享平台 1 1

4.2.2 《生物多样性公约》 2010 年目标的进展情况

自从 2010 年生物多样性目标经《生物多样性公约》第 VII/26 和

VII/30 号决定批准通过，中国已在一些计划中纳入了一些目标以反

映 2010 年生物多样性目标。《中国履行生物多样性公约第三次国家

报告》分析了 2010年生物多样性目标纳入国家政策和计划的范围(附

16

件 5 , 同时包涵了基于中欧项目团队的知识和经验所做的调整)。表

5 总结了 2010 年生物多样性目标纳入国家和省级目标的程度, 并进

一步整体评价了中国实现 2010年生物多样性目标的进度， 或者是实

现上述目标所需的投资水平。

表 4 各省履行《生物多样性公约》调查问卷总结

项目 四

川

云

南

广

西

安

徽

青

海

贵

州

黑龙

江

内蒙

古

总

分

数

《生物多样性公约》协调

机构（全部在环保局） 0 1 0 0 0 0 1 1 3

部门协调机制 (主要以

部门联席会议的形式，部

分生态省还有生态省领

导小组).

1 1 1 1 0 1 1 1 7

省级或省级以下生物多

样性行动计划 0 0 0 0 0 0 1 0 1

县级生物多样性行动计

划 DJY 0 0 0 0 0 0 0 1

生物多样性被纳入规划

中 1 1 1 1 0 1 1 0 6

障碍及需

求

资金 1 1 1 1 1 5

人力资源 1 1 1 1 4

规划 1 1 2

法律法规 1 1 1 3

适当的政策 1 1 1 3

战略环境评

价 1 1

惠益分享 1 1

澄清责任 1 1 2

意识(主要

为决策层面

的)

1 1 1 1 4

协调和监管 1 1 1 3

研究 1 1 2

信息 1 1

国际协调 1 1 1 3

项目 1 1

培训 1 1 1 3

17

表 5 2010 年生物多样性目标纳入国家和省级目标的状况及实现状况

纳入

国

家

目

标

省

级

目

标

成

果

状

态

备注

总体目标 1 :促进生物多样性的生态系统、栖息地和生物群落的保护.

目标 1.1 :每个世界生态区至少有 10%的面

积得到有效保护 3 3 2 未得到有效保障

目标 1.2 :对特别重要区域的生物多样性保

护 3 3 2 未得到有效保障

总体目标 2 :促进保护物种多样性

目标 2.1 :恢复、保持选定分类单元中的种

群或减缓其下降速度 2 3 1

成功物种的数量较

少

目标2.2 : 改善濒危物种现状 2 2 1 受威胁物种的数目

增加

总体目标3 :促进遗传多样性保护

目标3.1 : 保护鱼类和野生动植物及其他

珍贵物种,保持作物、家畜和经济树木的遗

传多样性以及乡土和当地知识

2 1 1

大多数经济物种的

过度利用，遗传多

样性正在被侵蚀

总体目标4 :促进可持续利用和消费

目标4.1 : 以生物多样性为基础的产品的

来源得到可持续性管理，产品产区管理与

生物多样性保护一致

2 1 1

大多数未按生物多

样性保护的要求进

行管理

目标 4.2 : 减少对生物资源的不可持续利

用或其对生物多样性的影响 2 1 1

不可持续消费是主

要威胁

目标4.3 : 国际贸易不威胁到任何野生动

植物物种 2 1 1

国际贸易威胁许多

物种

总体目标5 :减轻由于栖息地的丧失、土地利用方式转变和土地退化及水资源的不

可持续性利用导致的压力。

目标5.1 : 降低天然栖息地的丧失和退化

速度 3 3 1

所有自然物种的退

化速度仍相当高

总体目标6 :控制外来入侵物种的威胁

18

目标6.1 : 控制主要潜在外来入侵物种的

途径 2 1 1

进口和引进的入侵

外来种数量增加

目标6.2 : 威胁生态系统、栖息地或物种

的主要外来物种管理计划到位 2 1 1

主要的入侵外来种

未能受到控制

总体目标7 : 解决气候变化和污染对生物多样性的影响

目标7.1 :保持和加强生物多样性成分的恢

复力,以适应气候变化 0 0 0 所做甚少

目标7.2 : 减少污染及其对生物多样性的

影响 3 3 1

被列入为目标, 但

成果甚微

总体目标8 : 维护生态系统功能，使其提供产品和服务,支持生计

目标8.1 :生态系统提供产品和服务的能力

得到维护 3 2 1

引起高度重视，但

成果甚微

总体目标9 : 保持土著和地方社区的社会文化多样性

目标9.1 :保护传统知识,创新和实践 2 1 1 已被意识到，但成

果有限

总体目标10 : 确保公平和公正地分享使用遗传资源的惠益

目标10.1 :遗传资源的一切转移均符合生

物多样性公约、食品和农业植物遗传资源

国际公约以及其他相关协定

3 1 0 引起中央层面高度

重视，但所做甚少

目标10.2 : 遗传资源的商业和其他方式的

利用产生的惠益应与提供这些资源的国家

分享

1 0 0 刚刚意识到，所做

甚少

总体目标11 : 缔约方增强财力、人力、科学、技术和工艺能力,以执行该公约.

目标11.1 : 按照第20条规定，新的和额外

的资金转移到发展中国家缔约方, 以便有

效地执行公约的承诺

1 N/A N/

A

中国是一个发展中

国家

目标11.2 : 按照公约第20条第4款规定，

转让技术,帮助发展中国家缔约方,以便能

够有效地执行其承诺的公约

1 N/A N/

A

中国是一个发展中

国家

总分(目标11.1和11.2并未计入) 37 27 16

注：分数 ：3 :高度纳入/高度成果; 2 :中度纳入/中度成果; 1 :低度纳入/低度成果; 0 ：未纳入/无成

果; N /A:不适用。

19

大部分 2010 年生物多样性目标在一定范围内已被纳入国家计

划。有少数目标,如保护区覆盖范围、以及保护部门（包括环保总局、

国家林业局和农业部）确立的目标,均高于生物多样性目标。中国最

近制定了植物保护国家战略，作为对生物多样性的全球植物保护战略

(缔约国大会 VI/9 决议)的国家级响应,并基于植物保护国家战略产

出导向目标制定了相应的目标。在附件 5 中扼要介绍了国家发展计划

中对生物多样性问题的阐述,以衡量中国政府在实现 2010 年生物多

样性目标的履约水平。

将 2010 年生物多样性目标纳入省级规划要困难得多，这表明理

解和执行《生物多样性公约》的程度在中央较高, 在省一级反映并不

佳。 基于实地访问四川和电话访问 7个省（区）(云南、广西、安徽、

黑龙江、青海、贵州、湖南和内蒙古)所得到的信息,生物多样性目标

纳入省（区）规划的程度，在一般意义上是相当高的。然而,详细的

调查结果显示,大部分单个指标并未被纳入 (附件 6 )。 以四川省为

例, 四川已申请作为生态省(政府指定的生态保护方面的承诺和成

就)。该省包含具有全球重要意义的生物多样性热点地区, 仅大熊猫

保护区就有 37 个，另外还有 5 处世界遗产和第一个县级生物多样性

战略和行动计划。表 6 全面显示了 2006 年 9 月制订的四川生态省建

设规划(2006-2020)中的目标和指标。

20

表 6 2010 年、2015 年和 2020 年四川生态省建设指标 序

号

指 标 ( 体 现

2010目标) 单位

2020 国

家指标 现状 2010 2015 2020

1

山区森林覆盖率

(5.1; 8.1) %

≥65

28.98 ≥33 ≥35 ≥37.36 丘陵森林覆盖率 ≥35

平原森林覆盖率 ≥12

2 保护区 覆盖率

(1.1; 1.2; 8.1) % ≥15 16.2 ≥16.2 ≥17 ≥18

3 退化土地恢复率

(5.1; 8.1) % ≥90 50 ≥60 ≥70 ≥90

4

物种多样性指数

(2.2; 8.1)

%

≥90 维管植物

9254种,保

护植物 63

种, 脊椎动

物 1259种,

保护动物

145种

≥90 ≥90 ≥90

濒危物种保护率

(2.1; 2.2; 8.1) 100 100 100 100

5

主要河流年消耗

(5.1)

省内河流 %

<40%

未超出

国家限

定指标

少数河流超

过 40% <40% <40% <40%

跨省河流

6 地下水过度开采

率 (5.1) % 0

一些城市过

度开采 <20% <10% 0

7

主要污染排放率

(7.2)

二氧化硫

Kg/万

元

GDP

产值

<6.0 17.6 <14.7 <11.5 <6.0

COD <5.5 10.6 <10 <8 <5.5

8

平均雨水酸碱度

(7.2) pH ≥5.0 5.0 ≥5.0 ≥5.0 ≥5.0

酸雨频率 (7.2) % <30 28.3 <30 <30 <30

9 空气质量 (7.2)

达到功

能区标

准

6城市达标,

占统计城市

的 25%

统计城

市的 55%

统计城

市的

80%

达到功

能区标

准

10 水质(7.2)

达到功

能区标

准

71.2% 的省

级控制监控

部门达标

90%的省

级控制

监控部

门达标

95%的

省级控

制监控

部门达

标

达到功

能区标

准

11 旅游区环境达标

率 (5.1) % 100 大约 80% 90 95 100

注:此表只列举生物多样性相关指标, 更多详细请阅读四川生态省建设规划( 2006-2020 ) , 20-21 页。

21

一些目标与 2010 年生物多样性目标衔接紧密, 但有些目标则完

全没有衔接(不过,有些可能会被包括在个别省级的部门计划中， 如

农业和林业部门)。

无论是全球或某个国家，2010年生物多样性目标指标的发展仍

处于早期阶段。中国在国家一级已经或正在制定一些量化指标(如面

积和覆盖率),并为生态省制订一些更详细的指标,包括森林覆盖率、

保护区网络、土地退化恢复率、物种多样性指数以及濒危物种保护率。

这些指标可以被验证,以确定是否可以作为 2010 年生物多样性目标

的部分指标或分指标。然而,对大多数的目标、指标仍然欠缺定性指

标，有待开发，如保护区的管理有效性。

4.3 中国履行《生物多样性公约》制约因素分析

考虑到中国履行《生物多样性公约》第三次国家报告、国家履约

能力自评估项目和各省确定的制约因素，以及本评估对机构效率方面

的侧重，评估组决定将有关问题合并成以下三大类:

1、人力、财务资源不足

2、生物多样性未充分纳入其他部门（包括政策和立法）中

3、部门间协调和监督薄弱

其他重要问题,如公众意识, 当地社团能力和技术解决方法,对

《生物多样性公约》的实施也十分重要，但在这个分析中，只是被间

22

接提出。更多的相关问题,可以参阅中国履行《生物多样性公约》第

三次国家报告、国家履约能力自评估项目报告.

4.3.1 中国生物多样性保护财政资源及人力资源

4.3.1.1 财政资源

大量资金来自于中央和地方各级政府,国际捐助者和非政府组织,

各国非政府组织等，并用于直接或间接地推动生物多样性保护。资金

大多被分配给致力于生物多样性保护的主要机构(中央和地方层面)、

科研机构、非政府组织和当地社区。 表 7 试图总结用于生物多样性

保护的较大(超过 100 万元人民币/年)投资。 信息并不全面(如迁地

保护未被列入),但它至少表明生物多样性保护拥有大量的可用资金。

表 7 中国生物多样性保护资金

项目

金额

(百万

币人民元

/年)

来源 直接接

收机构 最终接收者 备注

退耕还林

（草、湖）

从 2003

到 2010

每 年

25000-30

000

中央政府

国家林业

局和农业

部

农民 农田补偿

国家自然保

护区基层建

设

300

中央政府 国家林业

局

国家林业局

下属自然保

护区

国家自然保

护区基层建

设

50

中央政府 国家林业

局, 国家

环保总

局,农业

部 和 管

自然保护区

机构

每年. 通常 50%

用于国家环保总

局的自然保护区,

40%用于国家林业

局, 10% 用于其

23

理自然保

护区的其

他部门

他部门

国家自然保

护区基层建

设

3

中央政府 国家海洋

局

国家海洋局

下属自然保

护区

自然保护区

管理 (人员

工资和事业

费)

317 省市级政

府

国家林业

局, 国家

环保总

局, 农业

部 和管

理自然保

护区的地

方其他部

门

自然保护区

机构

所有薪水来自地

方政府.省级自然

保护区的资金来

源于省级或当地

县政府.根据员工

人数保守估计(共

38143人 每人平

均 6000元) , 管

理局平均每年的

事业费( 1759个

每个 50,000元/

年)

物种保护 30

中央政府

国家林业

局

相关自然保

护区机构及

研究者

用于物种保护.

主要用于 15个旗

舰物种，10年来

每一个超过 2000

万元人民币

防治荒漠化

每 年

2000

/2385 到

2050

中央政府

国家林业

局 地方林业局 防治荒漠化

《联合国气

候变化框架

公约》 办公

室

0.3 +

中央政府

国家林业

局

《联合国气

候变化框架

公约》办公

室, 和项目

经理

用于《联合国气候

变化框架公约》执

行办公室运做和

防治荒漠化

《濒危野生

动植物种国

际贸易公约》

办公室

9.8

中央政府

国家林业

局

《濒危野生

动植物种国

际贸易公

约》办公室,

和项目经理

用于 《濒危野生

动植物种国际贸

易公约》执行办公

室运做. 许可证

管理每年为国家

创收 3,000万

《湿地公约》

办公室

0.5+

200( 国

债)

中央政府

国家林业

局

《湿地公

约》办公室,

和 30个湿地

保护区 (每

个

50,000-100

用于 《湿地公约》

执行办公室运做

和湿地自然保护

区监测

24

,000 用于

监控)

湿地

165 亿人

民 币

(2006-20

10)

中央政府

国家林业

局 ?????

用于保护和恢复

湿地

《生物多样

性公约》 办

公室

8

中央政府

国家环保

总局

《生物多样

性公约》办

公室, 和项

目经理

用于《生物多样性

公约》 执行办公

室运做

《生物多样

性公约》 办

公室管理下

的物种 调查

20

中央政府

国家环保

总局 理论研究

2003年和 2004年

预算 1000万元人

民币，从 2005年

增加到 2000万元

生物功能保

护区示范

300

(1,500

5年)

中央政府

国家环保

总局和地

方政府

5个区域的

地方政府 十一五计划

生物多样性

相关的 全球

环境基金项

目

4,300

3年

全球环境

基金

国家林业

局, 国家

环保总

局, 中科

院和其他

全球环境

基金 主

要接收者

自然保护

区, 项目实

施

从 2004-06总共

5.52亿美元用于

生物多样性

中欧项目 60, 240

4年

欧盟和联

合国开发

计划署

4年

自然之友 2

会费/国

际非政府

组织

阿拉善生态

协会 8

会费/企

业/国际

非政府组

织

阿拉善生

态协会

阿拉善生态

协会和其他

伙伴

大约每年

保护国际 40 保护国际

全球

保护国际

中国

保护国际

中国和其他

伙伴

大约每年

美国大自然

保护协会 40

大自然保

护协会

全球

大自然保

护协会

中国

大自然保护

协会 中国

和项目地点

的自然保护

区(西南云

南, 四川)

大约每年

25

研究者, 国

家环保总局

世界自然基

金会 40

世界自然

基金会

全球

世界自然

基金会

中国

世界自然基

金会中国和

其他伙伴

大约每年

野生动植物

保护协会 4

野生动植

物保护协

会全球

野生动植

物保护协

会中国

野生动植物

保护协会中

国 和项目

地点的自然

保护区( 中

国西部和东

北). 研究

者

大约每年

海洋资源检

测 908 专项

100 6

年 中央政府

国家海洋

局

地方 海洋

部门 6年

农业生物多

样性保护 40

中央政府 农业部

地方农业部

门和研究者

渔业保护基金，不

包括草原

水生野生动

植物保护 40

中央政府

农业部

水生野生动

植物保护管

理办公室

大熊猫借展 16 美国动物

园

国家林业

局

一些重要的

熊猫自然保

护区

10 年间每对 1百

万美元. 现有 2

对(亚特兰大动物

园，圣地亚哥动物

园)

研究基金 2007 年

963

中国自然

科学基金 研究机构 研究机构

用于物种保护、生

态系统功能和外

种来入侵等的生

物多样性研究

四川环境保

护 17 省级政府

四川 环

保局 地方环保局 年度预算

四川保护 4000 省级政府 四川林业

厅 地方林业局 年度预算

表 7 仅列出目前国家级资金。省级数据非常不完整, 为了演示，

只列举了四川省。有些数据只适用于指定时期,而年平均数据被用在

总计中。 许多自然保护区和其他类型的保护区，如风景名胜区和森

林公园,资金主要来自旅游业。旅游收入不在此列表中。然而,在某些

区域这种收入是相当可观的，其中一部分常常被用于生物多样性保

26

护。例如, 2006 年,都江堰接待游客超过 4 百万人，旅游收入为 95

亿元人民币。

综合来看, 以上所有国家级的投资(部分投资仍不明) ,总计约

60 亿元人民币/每年，约占国民生产总值的 0.04%。 相对于其他发达

国家用于环境问题至少约占国内生产总值 2%的投资,中国的投资(尽

管针对生物多样性专项的,而非针对一般环境)可视为相对较低, 特

别是相对于我国生物多样性的重要性以及生物多样性保护所面临的

挑战。有限的资金仍然是有效实施《生物多样性公约》和生物多样性

保护的显著制约因素。为了减缓生态系统退化和生物多样性丧失，履

行《生物多样性公约》,中国政府需要投资更多的直接经费, 例如: 国

家级自然保护区的事业经费 4

此外,国家林业局每年从财政部获得 3 亿元人民币用于自然保护

区建设. 此外,还有一笔特别预算用于经营林业局管辖的自然保护

区。履约协调组的其他成员也获得财政部的预算支持,如国家海洋局

近年每年收到 300万元人民币，用于自然保护区建设。

。作为《生物多样性公约》履约的关键

成员，国家环保总局每年从财政部获得 0.5 亿元人民币的预算，作为

建设和保护国家级自然保护区的经费. 通常 50%的预算用于环保总局

管辖的自然保护区,40%用于国家林业局管辖的自然保护区，剩下的

10%左右用于履约协调组其他成员管辖的自然保护区 。

4 例如，国家级自然保护区的资金只能用于基础设施建设。其他自然保护区的运行资金只能大部分依赖与

地方政府资金，这已经造成了大部分自然保护区的运行资金严重不足。许多保护区当局只能求助于国际保

护项目、旅游开发、售卖自然产品，甚至在保护区内开发自然资源。很显然，一些这样的活动与目标不符。

27

财政部还支持生态保护项目,例如: 支出总额 70 亿元人民币,用

于保护长江、黄河和澜沧江流域源区历时 10 年的环保项目。

除了面对资金短缺,中国也显示出生物多样性保护资金使用效率

低的问题。 按照我们的计算,大量资金可用于生物多样性保护。 但

是,很难衡量资金是否得到合理使用。 不过一些事例表明,资金可以

得到更加有效的利用。其中一个案例是资金用于退耕还林：在没有考

虑生物多样性原则的情况下，庞大的资金用来种植树木，而且往往是

纯林，导致非常有限的生态保护和生物多样性功能。植树活动还牵涉

到相当多的资源,这对提高环保意识有帮助，而且在某些地点对资源

保护有有积极的影响,但在选择地点和使用的树种时，却极少考虑到

生物多样性的因素。天然更新往往对生物多样性保护和生态保护更有

效, 例如减少水土流失和大幅度降低成本。 单一栽培不仅会降低生

物多样性,而且还会对生态带来额外的不良影响，如加速蒸发缺水地

区的地下水资源,导致荒漠化和长期的生态系统服务丧失。但具有讽

刺意味的是,提高森林覆盖面积,被中国政府列为国家级生态指标，即

使某些地区大面积种植着外来树种,而且有时栽种在生态学上不适当

的位置。

4.3.1.2 人力资源

此项评估旨在汇总政府部门中负责生物多样性的各级人力资源

（表 8）。此项汇总表说明两个问题。第一，与实际需要相比，直接

从事保护活动的人员，如自然保护区的工作人员太少。据统计，虽然

28

全国设立有 2349 个国家级自然保护区，但每个保护区的工作人员平

均不足 6名。而这个数字在省级地方保护区则更低。其二，这些人中

大多数并不直接参与生物多样性的保护。例如污染监测人员主要进行

空气、土地和水质监测。从事这些工作的人员本身就数量有限，因此

无法要求他们参加生物多样性保护所需的系统和设备的培训。农业

部、海关系统甚至林业局都存在类似的问题 。

表 8 中国生物多样性保护人力资源

类别 人数 人员所属部门 能力现状 备注

国家级自

然保护区

工作人员

13,276 国家林业局，国

家环保总局，其

他自然保护区

管理部门

每个保护区平均

55 人, 31% 拥有

专业学位. 部分

程度接受过生物

多样性保护培训

省及省以

下自然保

护区工作

人员

13,870 国家林业局，国

家环保总局，其

他负责省及省

以下自然保护

区的部门

每个保护区平均

21 人, 30% 拥有

专业学位. 部分

程度接受过生物

多样性保护培训

市级自然

保护区工

作人员

4,540 国家林业局，国

家环保总局，其

他负责市级自

然保护区的部

门

每个保护区平均

15 人, 32% 拥有

专业学位.接受

过生物多样性保

护培训程度极为

有限

县级自然

保护区工

作人员

6,457 国家林业局，国

家环保总局，其

他负责县级自

然保护区的部

门

每个保护区平均

11 人, 31% 拥有

专业学位.

野生动物

保护和开

32,000 国家林业局 能力弱。但与其

他部门相比，其

包括国家林业局

自然保护区工作

29

发人员 野生动物保护能

力最强

人员和下列三行

的工作人员

《濒危野

生动植物

种国际贸

易公约》办

公室

130 国 家 林 业

局

高级野生动物贸

易管理水平

全国有 23办公室

《国际重

要湿地公

约》

5 国家林业局 水平高 15个职位，但现在

只有 5人

CCD办公室 20 国家林业局 水平高

森林公安 ??

国家林业局 生物多样性知识

有限

负责执行《森林

法》，《自然保护

区法》和《野生动

物保护法》

森林保护

站

?? 国家林业局 生物多样性知识

有限

负责护林和森林

入侵外来种控制

环境监测

站

大 于

50,000

国家环保总局 生物多样性监测

能力有限

国家环保总局在

全国拥有上千个

环境监测站

农业生态

保护站

?? 农业部 生物多样性知识

有限

每个省都有农业

生态保护站。每个

保 护 站 有 大 约

20-40名工作人员

具有执法

能力的渔

业管理人

员

33,000 农业部 生物多样性知识

有限

负责《渔业法》、

自然保护区法规

和《野生动物保护

法》的执法

农业环境

保护站

?? 农业部 生物多样性知识

有限

1300个市、县级农

业环境保护站

草原保护 ?? 农业部 生物多样性知识

有限

根据《草原法》，

他们是否具有《草

原法》的执法能

30

力？

海洋资源

保护

12000 国家海洋局 大部分是经理或

技术人员，但是

接受生物多样性

培训的很少

负责《海洋法》和

自然保护区法规

的执法

打击非法

野生动物

贸易和控

制外来入

侵物种进

口的部门

48,000 海关 生物多样性知识

有限

在各港口控制下

述公约和法规规

定物品的进出口：

《濒危野生动物

物种国际贸易公

约和《野生动物保

护法》

负责控制

外来入侵

物种进口

的执法部

门

?? 国家质量监督

检验检疫总局

生物多样性知识

有限

负责相关法规规

定的检疫工作

各部门间的人员分配存在重叠。涉及生物多样性保护的关键部

门，如：国家林业局，国家环保总局、农业部和海洋局，除了有自己

的行政和监测人员外，还有其下属研究机构和大学里从事生物多样性

监测和研究的专家和资源。这就出现重复工作的现象。此外，这些机

构很少鼓励信息和任务共享，也导致了中国生物多样性保护人力资源

分配的效率低下。这都加剧了已经存在的人力资源和能力有限的问

题。

4.3.2 机构协调和监督

履约协调组的所有成员单位以及其他参与生物多样性保护的成

员的职责和作用已由国务院确定并在相关国家和部门法律法规中明

确。大多数机构和部委都独立办公，严格履行较狭隘的法律职能，并

31

缺少综合各部门政策和方法的协议，不利于可持续性环境和生态管

理。现有的激励机制也非常有限，因为各个部门都在围绕较狭隘的职

能开展活动，更何况不同的生物多样性保护部门间还存在利益竞争。

不鼓励横向思维和行动的教育体系进一步加剧了机构分立。因此，各

项生物多样性保护政策和活动的整合存在很大困难，生物多样性保护

实践常遭忽视，缺乏监管力度。尽管国务院已在《环境法》中明确国

家环保总局负责监督各生态保护相关部门的协调，但由于生物多样性

管理职责已经被国务院分散到各个部门和机构，因此在实施过程中，

环保总局拥有的生态保护行政控制能力相当微弱。此外，每个相关机

构都制定了一系列属于自己的法律法规，如同维护其各自生物多样性

保护权利的防护栏。传统、狭隘的指令和政策的存在是生物多样性缺

乏整合的主要原因。实际上，国家环保总局的职能仍集中在污染控制

上。这部分是由于其包括监督、立法和监测等监督职能都已明确交给

了国家环保总局。而相比之下，生态协调的职能则涉及到一大批单位，

其中许多单位的管理能力都远远高于环保总局，而且环保总局也缺乏

对它们的直接控管能力。

其他多方环境协定包括迁徙物种公约、濒危野生动植物种国际贸

易公约、和湿地公约，内容都比《生物多样性公约》狭窄，但其目标

更为具体，在整合这些目标时涉及到的关键部门不仅数量少，而且容

易确定，这些目标也有利于监测。《生物多样性公约》广泛的授权意

味着更多的参与者，因此预想中的角色和责任的重叠就会导致争执和

更大的协调难度。

32

众多的部委都具有直接和间接的生物多样性保护的职能。例如，

涉及自然保护区的就有多个不同的政府部门。拿湿地保护区作为一个

实地的例子来说，国家林业局负责其生物多样性的管理，水利部负责

水体的管理，环保总局负责水质管理，农业部（渔业部门）负责水生

野生动物管理等等。国务院和法律要求各机构承担各自的角色，因此

生态系统的不同元素就被分别对待，而并非将生态系统作为各元素相

辅相成、共同提供产品和生物多样性保护服务的整体对待。这是难以

在生态系统层面实施有效管理的主要原因 5

单元 1： 生态系统方法

。《生物多样性公约》强

烈呼吁在保护和治理上采用生态系统方法，并已确立 12 条实施原则

（见第一单元）。这一方法获得了《千年生态评估》的极力支持，但

是中国现有的结构和政策基础设施无法适用此方法。

生态系统方法是一项综合管理土地、水和生活环境的战略，

能够通过平衡的方式促进保护和可持续利用。

土地、水和生活环境的管理目标是一项社会选择问题。

管理应适当地分散到尽可能低的层面。

生态系统管理者应当考虑自己的活动对临近或其他生态系

统的（实际或潜在的）影响。

5 这一水平协调形式已被视为“行政管理陷阱”-政府行政管理结构被划归为“块块”的部门或职能部门，

在遇见生物多样性管理-这类涉及面广而且需要大量协调的工作时，这种体制就无能为力了。在这种情况下，

每个部门只是处理落在自己职责范围内的的那部分工作，然后把出现在症状当成自己的问题来对待。（引自

Carley & Christie 2000）

33

认识到管理的潜在收益。需要从经济角度理解并管理生态

系统。

应当将“保护生态系统和功能，实现生态系统服务”视为

生态系统方法的优先目标。

应该在适当的空间和时间规模上开展生态系统方法

鉴于生态系统过程的时间规模大小不一和时滞的特点，生

态系统管理应该设立长期的目标

在进行管理时切勿忽视变化的不可预见性

应当在综合保护和生物多样性利用之间获得平衡

应考虑到各种形式的相关信息，包括科学的、本土的知识、

创新和实践信息

此方法应囊括所有社会和科学部门

然而有实例表明，中国已开始使用此方法，如流域综合管理项目。

隶属于水利部的长江水资源委员会，一直以来通过与中科院和世界自

然基金会的合作，通过协调相关部门和省市政府等措施进行流域综合

管理。新近出版的《2007 年长江保护与发展报告》指出了长江面临

的严重污染现状，并指出长江目前洪水风险增加，渔业产量下跌，生

物多样性水平下降。报告认识到对整合方法的需求，正如世界自然基

金会 6

6 《长江污染敲响警钟》，《中国日报》，2007 年 4 月 16 日

所说，“需要协调流域内水、土地、生态和相关资源的治理和

34

开发，以便在保护淡水生态系统、物种和服务的同时实现经济和社会

效益的最大化”。

4.3.2.1 《生物多样性公约》履约协调组

《生物多样性公约》履约协调组职权评估

国务院在批准成立履约协调组的通知中，既没有为履约协调组规

定其详细的任务大纲和职能，也没有为履约协调组成员规定其功能、

角色和责任。通过走访履约协调组成员单位，认为履约协调组应包括

下列职能（即职责）：

根据《生物多样性公约》文件要求协调成员关系；

讨论《生物多样性公约》谈判策略和关键问题；

提名参加《生物多样性公约》谈判和重要国际会议的代表；

制定履约协调组年度工作计划（事实上，工作计划是由履

约办而非履约协调组制定的）；

讨论重点交叉问题，比如修订《国家生物多样性保护行动

计划》

指导生物多样性国际合作项目的开发，如生物多样性伙伴

关系框架项目的开发；

宣传相关信息。

35

根据《生物多样性公约》的要求，中国已经提交了三份《生物多

样性公约》国家履约报告，最近一份是在 2006 年提交的。此外，中

国在 2005 年年底完成了《国家能力自评估报告》。

在过去的 15年里，履约办组织履约协调组成员参与了 10余次全

球性和国家性的《生物多样性公约》谈判和相关活动，包括《生物多

样性公约》工作小组会议，第 1 至 10 次科学、技术与工艺咨询附属

机构会议，以及缔约方会议(包括《生物多样性公约》第 1-7 次缔约

方会议和《卡塔赫纳生物安全议定书》第 1-2 次缔约方会议)。履约

协调组还支持中国政府在 2004 年《生物多样性公约》第 7 次缔约方

会议之前批准通过了《卡塔赫纳生物安全议定书》。这些成就都显示

了履约协调组在国际领域与《生物多样性公约》的回应和沟通过程中

发挥了重要作用。

履约协调组每年召开会议讨论有关《生物多样性公约》履约过程

中涉及的重要问题，包括年度工作计划，重要政策和交叉问题。履约

协调组所有司长级的成员和处级技术联络员都被要求出席会议。会议

由国家环保总局司长或副部长级人员主持。会议有时也讨论具体问

题，如 2001 年召开了两次会议，讨论《第二次国家报告》的筹备问

题。国际组织和非政府组织偶尔也会被邀请以观察员身份出席会议。

参会成员审核履约协调组的全部会议纪要。以会议讨论的问题为

例，2003 年，履约协调组讨论并决定执行国家生物安全框架。2004

年，履约协调组决定筹备第三次国家报告，并计划在 2005 年之前提

36

交给《生物多样性公约》。履约协调组最近一次会议在 2007 年 2 月

召开，来自 18个部委成员的 25名官员出席了会议（商务部，财政部，

中国国家食品药品监督局，中医药管理局未能出席会议），其中包括

5 名司级和至少 18 名处级干部。在会上，代表对以下三项议题进行

了讨论：1) 计划修改《国家生物多样性保护行动计划》；2) 改进第

二次《卡塔赫纳生物安全议定书国家报告》；3) 通报“中国生物多

样性伙伴关系框架”项目的进展情况。除此之外，履约办还召开了技

术层面的工作和专家会议，更多讨论技术和政策问题，诸如《生物多

样性公约》谈判原则，《生物多样性公约》履约过程中具体任务的分

配，以及重要文件的准备工作。

从上述情况可以看出，履约协调组在应对《生物多样性公约》具

体问题时表现活跃，而这些问题主要集中于如何获得参会或制定报告

和计划所需的资金问题。履约协调组偶尔也会审查大型的生物多样性

国际支持项目，如中欧项目和“中国生物多样性伙伴关系框架”项目。

然而履约协调组从未成为指导中国生物多样性保护和管理等关键问

题的主体，并且它在有效处理中国生物多样性保护所面临的约束和机

会时发挥的作用也微乎其微。履约协调组更多时候承担的是咨询的角

色，由环保总局号召应对出现的具体《生物多样性公约》问题提出解

决办法或提出要求。因为没有机制、要求或激励措施促进成员单位提

出有待讨论的重要议题，所以极少有关于加强《生物多样性公约》履

约的持续性议题在履约协调组会议上提出或得到讨论。因此，履约协

调组作为指导履约的综合性战略性实体作用尚未发挥出来。这一情况

37

在巴基斯坦等其他国家也有发生，尽管该国环境保护理事会高层代表

并未定期见面（这可能是原因之一），并似乎已将战略过程的控制权

利移交给环境部内的履约部门。

履约协调组的另一个重要角色是根据现有权力监督《生物多样性

公约》委员会成员的履约职责，明确并妥善解决促进生物多样性保护

所面临的局限性和机会。履约协调组从未担任过此项角色，尽管一旦

承担这项任务，履约协调组就有可能成为生物多样性保护涉及的重要

政策和跨部门问题的讨论场所。实际上, 履约协调组主要仍集中于有

限几个具体问题的讨论上，而忽视对广泛交叉的影响生物多样性的问

题的讨论。

近来，一些履约协调组成员相对活跃。这将反映在到机构职能，

有效利用部门内部专业知识，优先履行自身生物多样性保护职能，开

展履约活动的时间和资源局限性以及其在《生物多样性公约》履约中

所处角色的不确定性等问题上。

通过对履约协调组成员的走访表明，他们中的大部分对《生物多

样性公约》 2010 年目标知之甚少，并且没人将《生物多样性公约》

的目标和指标与其自身发展计划连同考虑。履约协调组尚未谈及将

《生物多样性公约》的目标纳入相关国家或部委计划的想法，尽管这

是个将生物多样性纳入各部门，促进部门合作的最佳时机。

38

对《生物多样性公约》履约协调组成员的评估

1992 年中国签署《生物多样性公约》之时，国务院批准建立了

履约协调组，也称《生物多样性公约》指导委员会（《生物多样性公

约》履约协调组），当时有 14 个部委和行政部门作为成员。1995年，

成员数量增加到 20 个，到 2004 年增加到 22 个。在最初的《生物多

样性公约》谈判阶段，国家环保总局（当时还是国家环保局）就被国

务院所属的环境保护委员会指定为履约协调组牵头部门 7

如今的 22 个部门广泛代表了多数生物多样性保护相关部门，包

括直接工作在生物多样性保护战线上的所有部门和负责相关国际事

务、科研、财政、教育、发展和宣传的单位（表 9）。

。

表 9 22 家《生物多样性公约》履约协调组成员单位

履约协调

组成员 职责 联络部门 参加时间

1. 国家环保总

局

环境保护总体问题（包括生态保护）；监督

和检查总体环境保护情况，包括生物多样性

保护情况；运行环境影响评价；直接管理占

地 16%的自然保护区，审批国家级自然保护

区；确立生态功能保护区和生态省、市、县

的标准；履约办主管单位

自然与生

态司 1992

2. 国家林业局

管理陆生野生动物，林业资源，林区野生植

物，76%的自然保护区，所有森林公园，森林

外来物种入侵控制和湿地保护，濒危野生动

物的进出口，濒危野生动植物种国际贸易公

约、湿地公约和国际防治荒漠化公约履约办

公室主管单位

野生动物

保护司 1992

7 国家环保总局《生物多样性公约》履约办作为履约协调组的秘书处，1992 年 12 月国务院出台的官方文件

规定了其共同职责。

39

3. 农业部

保护森林生态系统之外的野生植物，野生水

生动物（淡水和海洋），草地，农作物和家

禽家畜，农业外来入侵物种和 1.9%的自然保

护区，主管濒危野生动植物种国际贸易公约

水生动物的贸易部分

科技司 1992

4. 国家海洋局

监督海洋污染和生物多样性保护（但不包括

海洋动物）和海洋生态系统，负责与压仓水

相关的外来入侵物种问题和 3.5%的保护区

环保司 1992

5. 建设部

监督世界自然和自然/文化遗产地，城市生物

多样性（包括公园、园林、城市绿化、所有

动物园、风景名胜区）

城市建设

司 1992

6. 外交部

《生物多样性公约》谈判和国际合作 条法司 1992

7. 发改委

完善长期社会经济发展规划，及环境和资源

保护协调战略。气候变化秘书处主管单位

资源与环

境司 1992

8. 财政部

安排《生物多样性公约》履约所需的国内财

政和预算资金，多边机构如全球环境基金、

世界银行、亚洲开发银行和涉及资金问题的

生物多样性保护双边合作的联络人

外事司 1992

9. 科技部

实施、组织和支持生物多样性保护领域的科

研工作

社会发展

司 1992

10. 家中医药

管理局

中医药生物资源的保护和管理 科学教育

司 1992

11. 关总署

负责生物资源和相关产品的出入境。是打击

濒危珍惜和珍贵野生动植物非法贸易的重要

执法部门之一

政法法律

司 1992

12. 科院

从事生物多样性保护领域的科学研究；《生

物多样性公约》履约技术咨询委员会也建在

中科院。《濒危野生动植物种国际贸易公约》

科学委员会的主管部门

科学与生

物技术局 1992

13. 家知识产

与利用生物资源、传统知识和文化有关的知

识产权保护 协调司 1992

40

权局

14. 家工商总

局

野生动物或野生动物产品的市场监管 ?? 1995

15. 播电视部

《生物多样性公约》和生物多样性保护问题

的宣传教育

中央编辑

办公室和

宣传管理

司

1995

16. 育部

公众教育；中国《世界遗产公约》科研、行

政和履约人员的培训 科技司 1995

17. 安部

社区和市场中生物多样性保护相关法律法规

的执法工作 公约司 1995

18. 华社

《生物多样性公约》和生物多样性保护问题

的宣传和教育 中编办 1995

19. 民日报

《生物多样性公约》和生物多样性保护问题

的宣传和教育

技术教育

和文化办

公室

1995

20. 明日报

《生物多样性公约》和生物多样性保护问题

的宣传和教育 科技部 1995

21. 务部

生物资源相关的商业和贸易 对外合作

司 2004

22. 家质量监

督检验检

疫总局

生物资源和相关产品的进出口检验检疫 动植物司 2004

两个没有列入中国履约协调组的重要部委是水利部和国土资源

部。他们与生物多样性相关的职能有以下几个方面。水利部负责水利

管理与生物多样性相关的职责表现为：1）制定水资源的相关政策、

战略和中长期发展规划，包括水资源保护政策；2)制定水源保护计划，

41

划分水资源功能区，监测江、河、湖和水库的水质水量；3）编制审

核水利部门大中型建设项目的建议书和可行性研究报告；4）组织全

国的水土保护工作，包括制定水土保护措施，组织水土流失监测与总

体防控计划。水生生态系统保护也与该部门有一定的联系。例如，针

对一些重要水生动物（如白鳍豚）的威胁如水坝的建设与经营，水质

与水污染，生态水使用等与水利部的政策和指示有关。

国土资源部负责土地、矿产和海洋资源（海洋渔业资源归农业部

管辖）的规划、管理、保护与合理利用。该部门的主要职责包括制定、

实施土地资源综合规划，制定矿产资源与海洋资源的保护与合理利用

规划，以及重要的地质保护地。国家海洋局和国家环保总局是负责保

护区内的生物多样性保护的职能部门，而保护区外的土地管理由国土

资源部负责。土地利用规划对生物多样性保护至关重要，特别是一些

“边缘”与“荒地”土地对于生物多样性保护十分关键，其中包括农

业生物多样性。没有国土部门的积极参与，就不可能推出基于生态系

统方式的空间规划。目前，尽管国土资源部托管的国家海洋局是中国

履行生物多样性公约工作协调组的成员单位，但是在土地利用规划上

面海洋局不能代表国土资源部。

非政府组织代表

目前，在一些环境规划战略的制定与实施过程中，各利益相关方

参与的重要意义已取得共识，如国家保护战略与可持续性发展战略

（《国家生物多样性战略与行动计划》）。与其它国家有所不同的是，

42

中国在实施这些战略时，没有将非政府机构纳到总体协调组织结构中

来。国内外非政府机构、私营部门机构都可以出现在战略委员会中，

如果是区域和地区规划，还应该包括地方政府的代表以及社区代表。

在中国，非政府组织在生物多样性的保护中的作用越来越重要。

表 7 列出了在中国投资的国际非政府组织的投资额，他们的工作与生

物多样性的诸多方面都有关系，包括研究、培训、示范项目、宣传与

推广。多数非政府机构非常专业，在生物多样性保护领域拥有丰富的

经验。他们与各级政府机构已建立了良好的合作关系，与政府、社区

和专家建立广泛的联系，从另一个角度为保护工作提供了帮助。他们

在履约工作协调组的参与可以增强协调组的透明度、交流以及代表

性。

亚洲履行《生物多样性公约》工作协调组通常包括政府部门和非

政府部门。例如，尼泊尔履行《生物多样性公约》工作协调组的 15

个成员单位中就包括两个非政府机构（见单元 2）

2 尼泊尔履行《生物多样性公约》工作协调组

尼泊尔是全球最早通过《生物多样性公约》的国家之一。尼泊尔

森林与土壤保护部（MFSC）是《生物多样性公约》的窗口单位。根

据国家履行《生物多样性公约》协调组的相关章程，森林与土壤部成

立一个国家生物多样性机构来推动和实施《生物多样性公约》。履约

工作协调组由包括森林与土壤部在内的 13 个国家部委成员和 2 个非

政府组织成员构成。履约工作协调组是尼泊尔生物多样性保护工作的

43

最高决策机构。非政府组织成员为尼泊尔政府在推动许多国家层面的

活动中提供了重要的技术支持和合作，包括国家保护战略与可持续性

发展战略、《生物多样性公约》国家生物多样性报告、《卡塔赫纳议

定书》下的生物安全框架的履约报告。

私营部门的代表也为生物多样性保护提供了一条独特的途径，包

括生物多样性保护的障碍与机遇，商务开发活动与生物多样性之间联

系。具体实例包括生态旅游企业、传统医药开发机构、采矿业主以及

那些对提升自己“绿色信用额”有兴趣的国内外机构。一些非政府机

构与这些组织建立了联盟关系。虽然商务部和国家中医药管理局也是

履约工作协调组成员单位，但是他们只代表政府层面工作。企业代表

对这些问题有着自己的想法。他们的参与将有助于履约工作协调组了

解保护与开发活动之间的矛盾，从而有助于找到实用的解决办法。

省级代表

中国履约协调组的会议纪要中很少涉及国家层面与省级层面增

进交流的内容。依据在四川所做的实地问卷调查，省级层面对于生物

多样性保护的现有的协作工作不甚满意。同时省级也没有动力将有限

的资金投入到《生物多样性战略与行动计划》的制定上来。还有一个

例子是《生物多样性公约》的 2010 年的目标。虽然各省在制定自己

的目标，但却与《生物多样性公约》的即定目标没有联系，因此省级

规划中也不可能充分考虑这些公约目标。省级代表的参与也会把省级

44

的问题和需求提供给中国履约协调组，同时把生物多样性公约履约要

求和章程传达至各省。

一些省已经建立跨部门的协调机制（主要形式是生态省建设联席

会议），但是这些工作与生态省建设联席会议没有关联。这些机制只

是考虑了建设生态省的需求，但本质上不是从生物多样性履约出发。

因此，他们没有把《生物多样性公约》作为更好地了解生物多样性保

护与解决方案的参考资料和指导文件，这也表明中国履约协调组没能

把《生物多样性公约》信息传达至省以及省以下的行政机构。

预算与资金安排

中国履约协调组的预算总额在过去的 15 年中稳步增长，近年来，

中国履约协调组每年从财政部拿到的资金量达 800 万人民币。再加上

一些项目资金，如从 2003 年开始财政部支持的物种调查活动（2003

年和 2004 年各 1000 万人民币，2005年为 2000 万人民币）。这些资

金由履约办管理。大约有 30 到 40家科研院所参与了物种调查活动。

履约办所申请的全球环境基金资金用于编制一些国家级的报告，

制定生物安全框架、国家能力自评估和建立信息交换所（表 10）。

资源分配给了一系列生物多样性履约活动，主要包括以下支出：

中国代表团参加《生物多样性公约》缔约方会议谈判；

中国履约协调组部际会议及其它相关官方会议；

45

每年向南京环科所支付 100 到 200 万人民币作为技术服务

费；

编制《生物多样性公约》秘书处所要求的重要报告，如国

家生物多样性公约履约报告；

制定具有全国意义的行动计划（如物种利用和保护规划、

自然保护区规划）；

信息收集与散布；

支持相关研究活动。中国履约协调组办公室向成员单位提

供了 80 万人民币的研究经费，如知识产权局、国家质检总局、农

业部、商务部和中国科学院，如 2005年到 2006 年向知识产权局提

供了 20 万元人民币支持了三项研究工作。

中国履约协调组运营费用；

支持国家环保总局生态司其他处室开展的活动（如保护区

处、农业生态环境处和生态处）

还有一些国际资金用于支持中国《生物多样性公约》的履约与生

物多样性保护工作，如全球环境基金共提供了 300 万美元开展生物多

样性保护相关的项目。南京环境科学研究所执行了大多数项目，共获

得近 200万美元的资金支持。

46

表 10 全球环境基金

项目名称 百万美元 中国配套 年

生物多样性国别研究——第一期 0.414 0 1992

国家生物多样性保护行动计划与第一

次国家生物多样性公约履约报告 0.059 0 1997

生物安全能力建设示范 0.264 0 1998

支持执行国家生物安全框架 1.266 0.269 1999

信息交换所机制能力建设与编制第二

次国家履约报告 0.44 0.05 2002

全球环境管理国家能力需求自评估 0.433 0.017 2003

编制第三次国家生物多样性公约履约

报告 ? ? ?

4.3.2.2 《生物多样性公约》履约办

1、机构安排

履约办设在国家环保总局生态司。生态司下面有一个处负责《生

物多样性公约》履约工作，同时也是履约办。该处有 4名全职人员组

成。依照相关规定，履约办的主要职责是处理《生物多样性公约》履

约日常工作，如编制履约办年度工作计划，组织编写重要的履约文件，

组织履约协调组工作会议。

47

原国务院环保委员会于 1992 年批准成立履约协调组，履约办随

之成立，其日常管理挂靠在生态司保护区处。1995 年，在国家环保

总局环境保护对外合作中心专门为履约办成立了一个办公室。2001

年，履约办又再次转移到生态司，并与生物安全办公室进行了合并。

2005 年，国务院批准环保总局专门成立一个履约办公室，但是没有

增加编制。国家环保总局也曾要求为该办公室增加 4个固定编制。由

于缺乏编制，履约办还是与生态安全办公室处于合并状态，相关工作

人员身兼两职。

为了加强《生物多样性公约》所要求的物种保护，2003 年国务

院批准环保总局成立了物种保护部际协调会议，其中涉及 17 个国家

机关。物种保护工作机制的主要功能是协调相关部委的物种保护活

动，讨论物种保护的重要问题并做出决策，形成统一的管理、监察和

调查行动。履约办也是物种保护部际协调会议的秘书处。

2、履约办的职权

在过去的十年中，履约办组织召开了数次部际协调会议，以加强

合作，并在部委之间形成对生物多样性保护的主人翁意识。履约办组

织人员参加了所有《生物多样性公约》的重要会议，并组织了 200 多

名专家和履约协调组成员单位参与了第一、第二和第三次中国《生物

多样性公约》履约报告的编制。

自从物种保护部际联席会议机制建立以来，生物多样性公约履约

办还组织了 4 次部际联席会议讨论一些重要问题，如中国全球分类学

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初步计划、旗舰种保护、外来入侵物种防治与相关法律法规，同时也

组织了两次物种保护实施的监察活动。所有这些工作虽然是以物种保

护部际协调会议名义开展，但都属于履约协调组的职责。

中国《生物多样性公约》履约办还编印了 60 多期关于《生物多

样性公约》履约问题的通讯，其中一些已发布在国家环保总局的网站

上（www.sepa.gov.cn)。在该网站还有生物多样性保护的相关信息和

中国《生物多样性公约》履约进展如《第三次<生物多样性公约>履约

国家报告》，以及国家生物安全框架。

经过讨论，多数履约协调组成员单位认同由环保总局来主持履约

办。原因如下：过去的二十年中环保总局在《生物多样性公约》谈判

中起到的重要作用，及其在履约协调组中的号召力，以及国务院授与

其协调和监测中国生物多样性保护工作的职责。

3、预算分配评估与履约办的资金安排

与《生物多样性公约》相关的国际公约基金情况处在不断变化中

（表 8）。《联合国防治荒漠化公约》从中国政府得到一些业务活动

预算（30 万元人民币），而得到的国际融资很少。不过，国家林业

局实施的防治荒漠化项目有着大量的经费，有力地促进了《联合国防

治荒漠化公约》的履行。从这个案例可以看出，《联合国防治荒漠化

公约》已被充分纳入了相关机构开展防治荒漠化的工作之中。 《濒

危野生动植物种国际贸易公约》办公室从政府得到的资助最多。不过，

由于相关工作涉及了 23 个办公室和 130 名工作人员，这部分资金也

49

属中等水平。此外，相关的许可证管理每年为国家带来 3000 万元，

该公约也只能是个案。《拉姆萨湿地公约》办公室每年从国家得到

50 万元的拨款。每年有 2 个亿的国债用于隶属于不同部门的各个湿

地保护区（每个保护区为 5 万到 10 万不等）。相比而言，履约办每

年 800 万人民币预算还算不错，不过相关项目资金却不能和防治沙漠

化和湿地管理相比，2000 万的物种调查资金是较稳定的政府拨款，

不过却要与几个部门分享。这些基金要么不够，要么没有完全用在履

约协调组和履约办职责相关的生物多样性保护活动中（见后）。

4、履约协调组机构安排的缺陷

尽管履约办做了许多有益和重要的工作，但由于受种种因素所束

缚，不能有效发挥其履约能力，特别是没有起到一个关键协调机构的

作用。这些限制因素包括：

• 履约办行政级别低

履约办隶属于环保总局，并向环保总局报告。然而，纵观其他多

边环境条约秘书处的情况，如《濒危野生动植物种国际贸易公约》、

《联合国防治荒漠化公约》、《生物安全公约》以及《联合国气候变

化框架公约》，秘书处虽然设在相关部委里，但都是在国务院的直接

领导下建立起来的。履约办名义上设在生态司，事实上只是其中一个

处室在开展相关工作。其它公约的秘书处如《濒危野生动植物种国际

贸易公约》、《拉姆萨湿地公约》和《联合国气候变化框架公约》的

秘书处均为司级水平，下辖几个处。如此低的行政级别导致环保总局

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不能有效地协调履约协调组成员单位，同时在人力资源和预算调配上

也困难重重，为本已满负荷的工作人员增加了额外的工作负担。在第

3 单元中将重点描述其它多边环境公约取得的经验。

• 人员缺乏

目前，履约办仅有 4 名全职工作人员，包括一位办公室主任，即

生态司司长，他还有其它很多职责。更为糟糕的是，这 4 名工作人员

还得承担履约办、履约协调组秘书处以及物种保护部际联席会议秘书

处的工作。他们还管理着一些全球环境基金的项目和其它国际项目。

工作人员每天为这个 4 个秘书处或办公室的工作和项目工作忙得团

团转，没有多少时间考虑如何改进履约工作协调组的有效性的问题，

更不用说如何实施这些改进方案了。

对于《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《拉姆萨湿地公约》

和《联合国气候变化框架公约》的秘书处来讲，情况要好一些。《濒

危野生动植物种国际贸易公约》办公室有 130 名工作人员负责推动实

施该公约，在中央和全国各地设有 23个办公室。《拉姆萨湿地公约》

秘书处有 15名工作人员，《联合国气候变化公约》办公室有 20 名。

充足的人员和合理的机构安排是这些公约得以有效履行的重要因素。

有限的工作人员、繁杂的日常工作以及履约办的职责使得他们难

以有效推动《生物多样性公约》履约工作。只有一些最重要的工作得

到充足的人力投入，而且通常还是由其它处室提供的人力资源，有些

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甚至是环保总局外的人员，这导致许多重要问题被拖后，大大影响了

《生物多样性公约》履约工作。

• 信息交流缺乏

尽管现在已建立了正式的信息发布交流渠道，许多履约工作协调

组成员单位还是感到信息交流不畅，需要加强履约办和成员单位，成

员单位间，部委内部以及部委和地方的交流。

• 履约办能力不足

《生物多样性公约》履约办有限的工作人员常常忙于日常协调工

作，没有时间提高自身能力。此外他们还得负责多种技术职责。只有

当确定的任务分配到某个人的时候，才有可能进行能力建设。但如果

他们依然花大量的时间在日常工作上，那么对他们进行技术培训的意

义也不大。不过，随着战略目标的清晰以及职责的明晰化，工作人员

将会通过专项培训得到提高。为了履行《生物多样性公约》的义务，

履约办成员花大量时间出国参加《生物多样性公约》会议，进一步加

大了其它留守人员的工作负担。能力建设计划应该纳入到履约办重组

总体计划之中，还应考虑增加人员。

目前没有技术咨询机构或类似机构可以向履约办和履约工作协

调组提供技术支持。中国科学院动物所作为技术合作方提供了一些科

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学技术咨询。不过，由于缺乏稳定的资金和其它激励因素，还没有其

它技术提供方向履约办和履约协调组提供必要的技术支持，特别是在

必要的综合领域和战略支持方面。

单元 3： 在华其它多边环境条约的机构设置经验

评估小组走访了其它在华多边环境条约的秘书处，分析了他们的

机构设置经验（附件 8），将可以改善履约协调组的经验总结如下：

尽管《联合国气候变化框架公约》工作协调组由国家气候变化委

员会办公室管理，其中有 4名员工，从国家发改委气候变化协调办公

室在有效履行《气候变化框架公约》的实践中可以获得以下以验：1.

从其它部委借调员工，如发改委就从环保总局借调来一名工作人员；

2. 从其它部委、科研机构抽借专家组成专家组；3. 确保高层政要支

持协调其它部委有效履行《气候变化框架公约》。国家发改委成立了

一个跨机构协调办公室，每年至少召开一次会议寻求部委之间的合作

和支持。国家发改委参加《生物多样性公约》协调组会议是副司级领

导，在发改委和环保总局之间很少能就一些交叉问题进行沟通，如气

候变化的适应问题。尽管环保总局与发改委的环境管理业务司局有协

作关系，不过相关协同工作没有见到实效。环保总局《生物多样性公

约》履约办可以借鉴以上所提到发改委气候变化协调办公室开展管理

和协调工作的相关原则。

中国《濒危野生动植物种国际贸易公约》秘书处设在国家林业局

濒危物种进出口管理办公室，共有 130 名员工，其中 30 名在中央层

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面工作。《濒危野生动植物种国际贸易公约》的管理是通过三类许可

证来进行的，即公约许可证、非公约许可证和物种许可证。从《濒危

野生动植物种国际贸易公约》秘书处所得到的经验就是中央和地方两

个层次的办公室网络，从而可把地方活动直接报到国务院。这极大地

促进了中央和省级两个水平的协调与合作。

《拉姆萨湿地公约》秘书处也设在国家林业局，与履约协调组不

同的是，这是一个跨部门的协调机构。《国家湿地保护战略》已经完

成，国家级的湿地保护法正在拟定中。由此获得的经验是，履约协调

组应该制定一项综合性国家生物多样性法律，核心问题包括可持续利

用，保护利益平等共享。

国家防治荒漠化协调机构即《联合国防治荒漠化公约》履约委员

会是设在国家林业局一个公共服务机构，下设 5个处,有 20 名工作人

员。从这里获得的经验是 《生物多样性公约》履约办应有足够的工

作人员，并配备充足的培训和能力建设资源来有效进行缔约方会议谈

判。

4.3.3 制定《国家生物多样性战略与行动计划》

公约第六条规定：每一缔约国应根据其自身情况和能力为保护和

持续利用生物多样性制定国家战略、计划或方案，或为此目的变通其

现有战略、计划或方案；这些战略、计划或方案，同样应体现本公约

内载明与该缔约国有关的措施。

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制定《生物多样性战略与行动计划》可以为各利益相关方提供机

会来定义关键的困难和机遇，理解不同的角色定位、责任和与其他部

门的关系，发展目标和指标，提高决策层对生物多样性的认识并发展

国家层面上的指导框架来规划和优先化生物多样性保护行动。对全球

来说，《国家生物多样性战略与行动计划》影响有限，多数为束之高

阁的文件，只进行外部融资，很少与国家计划相结合（见单元 4）。

单元 4： 《国家生物多样性战略与行动计划》的影响

《国家生物多样性战略与行动计划》有几项积极成果：帮助提高

对生物多样性本身、面临威胁和需要的行动的认识，发布了新政策和

法律，扩大了保护区范围，开展了一些承诺的行动。然而《国家生物

多样性战略与行动计划》并没有影响到生物多样性退化的主因。因为

它并没有影响经济部门的计划，也就没有和资源利用产生联系。《国

家生物多样性战略与行动计划》没有重视与经济政策和计划的结合，

也没有和其他国家机构和决策机制相结合。很多生物多样性计划由于

未能引起足够的政治关注被束之高阁。为履行公约而设计的国家目标

和行动很多，而建立各部门和社会团体参与的系统化和程序化的行动

较少。政策、预算和立法上更重视生物多样性计划的文本成果，而不

是实践(Swiderska, 2002)。

正在制定中的第二版计划，在汲取第一版生物多样性计划的经验

和教训的基础上，努力发展一个更有效的行动和投资的战略框架。结

合《生物多样性公约》2010 年目标是很重要的一条，因为其提供的

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定量指标可以客观地评估各项进程。新计划更倾向于以目标为导向并

明确地与部门计划、政策相联系。具体例子可以参考《欧盟遏制生物

多样性损失行动计划——2010年及以后》（附件 7）。

4.3.3.1 中国《生物多样性保护行动计划》

中国《国家生物多样性保护行动计划》于 1994 年 7 月正式发布。

然而此计划的文本是在 92 年年底写成，其中引用的数据基本是截止

到 91年的，因此已经过了 15 年之久。编制生物多样性保护行动计划

是在中国加入《生物多样性公约》之前，且并没有直接涉及到某些公

约中的关键条款，如可持续利用生物多样性、外来入侵物种、生物安

全、惠益共享等内容。行动计划的结构和内容主要由 7个目标组成 8

• 行动计划成为正式的行政过程而非开放的专家研讨

。

虽然有行动计划，但没有支持性的关键策略。关于行动计划的发展过

程和经验、教训的评论已经作为一个案例研究收录在一份亚洲生物多

样性计划经验评估中。重要的经验、教训总结如下：

• 行政的方式导致了难以解决的矛盾

• 频繁的人员变化造成混乱

8目标是：

• 加强中国生物多样性基础研究 • 在全国范围内加强保护区间的联系 • 保护关键性野生物种 • 保护作物和国内家畜相关的基因资源 • 自然保护区外的就地保护 • 建立全国范围的信息和监督网络 • 协调生多保护和可持续发展

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• 几乎没有可用来设置优先性的有效信息

• 意识和协调的缺乏导致了关键部门参与的缺失

• 对生物多样性保护和经济发展间联系的理解很不充分

• 国家预算中没有包括生物多样性保护

《中国国家能力自我评估报告》指出生物多样性保护行动计划从

未真正执行过，因为它从未与国家计划规划紧密结合，其中提议的活

动也没有和部门的计划相结合。报告还指出履行《生物多样性公约》

的主要困难在地方层面上。但这种情况并不限于中国，亚洲很多国家

的行动计划也只是停留在理论上而没有与国家计划相结合。然而，印

度的非集中政权体制使其制定邦和邦以下的生物多样性计划成为可

能，从而把各计划整合成国家计划。目前印度分散政权到区的过程也

为使用生物多样性资源地图来整合区生物多样性计划提供了机遇。

在省级层面上，黑龙江和湖南制定了行动计划，但没有执行。和

其他很多行动计划一样，没有执行的原因都被描述为缺少资金，这也

表明实际上没有与资源分配框架相结合（比如政府预算）。

在中国环境与发展国际合作委员会的生物多样性工作组的技术

支持和联合国基金会的资金支持下，都江堰制定了第一个县级《生物

多样性保护战略与行动计划》，有效期为 2002-2007年。通过与都江

堰县政府官员的讨论，了解到省环保局、林业局已经完成了部分与行

动计划对应的项目和活动，许多活动正在进行中，只有很少的行动没

有执行。地方政府提供了大部分财政支持（至少 80%由省林业局出资）。

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行动计划现在仍然作为参考，如申请生态市。世界遗产区是特别焦点，

同时发展了龙溪虹口国家级自然保护区管理计划，来保护大熊猫的理

想栖息地。在包括地方和全国电视、报纸、互联网上的多次争论后，

在此地区建立水坝的提案最终被否决。都江堰世界遗产办公室牵头负

责行动计划的准备和领导实施，包括组织游说活动来阻止大坝和其他

在该世界遗产地内的建设。大坝事件提高了该地区保护生物多样性的

意识，同时提醒了其他计划建坝的地方，也提高了都江堰世界遗产办

公室的形象。

根据都江堰行动计划，应该建立生物多样性保护办公室并在各部

门领导的考核中加入生物多样性相关指标。这些重要的长期机制并没

有得到实施。然而，在管理世界文化遗产地和参与大熊猫保护区建设

后，世界遗产办公室在区内的协调和监督生物多样性管理上起了越来

越重要的作用。在评估其他部门的成绩时已经应用了世界遗产相关的

指标，并且有在生物多样性整体问题中扩大其影响的趋势。

这个县级行动计划的案例为国家生物多样性行动计划提供了经

验。如果要提高生物多样性保护的有效性，必须要发展多部门参与的

结合各相关计划的行动计划。行动计划要评估各部门间和跨部门的与

生物多样性有关的领域。目前的国家和地方的行动计划没有得到很好

的执行，部分原因在于它们是由专家撰写，并由保护部门审查通过，

而与发展部门的联系较少。就全球来说，行动计划在地方上比在国家

层面上要成功，因此需要在国家和地方的互动和角色定位上多下功夫

（见单元 5）。

58

59

单元 5： 地方层面上《生物多样性战略行与动计划》的执行

在提高综合生物多样性保护的过程中，需要切实做到权力和资源

的下放，并且要做到地方人民参与。综合管理在地方层面上是最有可

能的，因为地方上的生计就是跨部门的。生物多样性或生物资源在地

方上是有实在意义的，因为这和他们的生活息息相关。这意味着生物

多样性计划的成功要建立在部门协调基础上，因此对合作的需求非常

高。确实，过去十年的经验表明可持续发展战略在地方上最有效。因

此，这些证据表明生物多样性计划最好的发展方法就是集中在地方，

同时，中央政府要给与足够的支持。在社区层面上，行动计划的战略

目标可以转化为社区资源管理策略，从而实现在发展过程中主流化生

物多样性保护 （Swiderska, 2000）。

4.3.3.2 其他国家制定《国家生物多样性战略与行动计划》的经验总

结

根据南亚和东南亚的行动计划执行而得出的经验分析和最佳实

践指导方针显示出每个国家都有优先领域但很难通过国家计划来设

计框架和实现目标。然而，在不同执行阶段的国家都可以通过同地区

其他国家来获得经验。中国可以借鉴的经验有：

• 要与决策者、政府官员多沟通关于生物多样性的重要性

和价值，以及其对社会和经济发展的作用，从而使生物多样性

在发展计划中的比重加大；

60

• 在制定和执行阶段都要多与各利益相关方沟通并得到

反馈，从而增加各相关方的责任感和动力；

• 减少对外界资金的依赖，多注意没有外界资金就可完成

的活动和在政府政策、规划、预算、部门计划重新定位后可以

完成的活动；

• 新行动计划应该尽量利用现有的体制框架和程序，因为

设立新的体制和机构需要争取政治和体制上的支持；

• 行动计划中的优先重点要与政府经济计划结合，并要包

括机制加强活动以促使优先重点被纳入政府机构的运作和预

算；

• 定义清晰的目的、目标、指标和监督计划来评估完成情

况，且要有明确的监督责任人；

• 在早期，要发展并关联行动计划到各个层次，与各层次

的重要利益相关方讨论行动计划的合理性和模式；

• 行动计划要根据一致认同的标准来设立优先重点。

4.3.4 国家社会和经济发展中的生物多样性主流化

公约第六条规定，每个国家都应该尽可能并酌情将生物多样性的

保护和可持续利用纳入有关的部门或跨部门计划、方案和政策内。同

时，公约第十条规定，每个国家应在国家决策过程中考虑到生物资源

的保护和可持续利用。

61

4.3.4.1 发展计划和政策中的生物多样性主流化

亚洲的大部分国家都都加入了《生物多样性公约》，公约为资源

的保护、可持续利用、利益共享提供了一个有力的框架。根据公约，

为加强政治上的理解、承诺和把生物多样性保护列入国家发展重点，

各国都开展了计划机制和程序。公约条款在国家政策和立法中的主流

化能帮助履约工作的实际操作。菲律宾就把行动计划与国家中期发展

计划相结合。在斯里兰卡，生物多样性保护在国家发展文件中实现主

流化，从而掀起了岛内的保护高潮。生物多样性保护已经是国家的最

优先重点，因为它在执政党的政治宣言中得到主流化。计划和旅游部

门与国家资源和环境部在工作上紧密联系来促进自然遗产地区的生

态旅游。

在中国《十一五发展规划》中涉及了生物多样性保护问题，特别

在第六章，建立能源集约型和环境友好型社会。其中包括了生态保护

和重建一节，旨在从治理转变为防护，促进自然再生而不是人工方式，

并扭转生态恶化趋势。规划提出了以下的工作重点，其中大多数是现

行项目的延续：

• 保护自然林

• 退耕还林、退草还林

• 退牧还草

• 湿地保护和重建

62

• 三江源生态保护

• 水土保持规划

• 野生动物保护和建立自然保护区

在同一章也把保护和优化管理土地和自然资源列为优先重点，同

时指出要寻找模式，确保可持续利用自然资源和补偿政策。海洋资源

的问题在以后的章节有所涉及。

虽然很多优先重点和规划涉及到生物多样性和生态系统，但并没

有形成一致的关于生态管理和生物多样性保护的框架。这类似中国的

其他领域和其他国家的情况，行动和规划都根据现存体制和部门制定

（如上述的大部分行动都由国家林业局执行），所以都比较狭隘、孤

立，缺少统一的框架，且各规划间也难以协调。新版的行动计划可以

改善这些不足，但前提是和国家计划、工作重点、资源分配相结合。

4.3.4.2 部门规划和政策中的生物多样性主流化

将生物多样性纳入部门计划主体中是中欧项目的一个重要目标，

且应该包括在行动计划中。然而，鉴于前面提到的部门间的协调问题，

这不是一个容易的过程；它需要细致的思考，并制定策略，加强能力，

发展方法和工具。同时也需要能激励部门把生物多样性包括在计划和

预算中的方法。 单元 6 归纳了亚洲一些行动计划的经验并提供了一

个综合的方法。

63

单元 6： 基于预算管理和监督的生物多样性计划

行动计划的经验表明，定义广泛的行动区域和希望部门自身启动

行动计划是不现实的。甚至即使部门已经参与了制定行动且被命令去

执行这些行动，部门也不会去执行。把环境部门转变为发展部门的日

常运作管理机构是不可能的。要部门参与进来，生物多样性行动计划

要与部门的需要、能力、机遇相结合；必须使部门可以系统的执行并

改变其政策和实践定位。

从亚洲各行动计划中得到第一个经验——也是广泛认同的一个

——即要得到各部门认同的目标、原则和基础方法。这提供了一个国

家策略框架，虽然需要花费时间来完成。这个框架要得到政府最高层

的认可，并要作为今后的政策和发展的指导方针。各层次的所有政府

机构要在其规划中包括实际行动。这是目前比较标准的过程，亚洲大

部分国家都在采用，但很多国家都很难保持过程的战略性。

真正与目前的工作方法有差别的是行动计划的制定阶段，这个阶

段已经成为形形色色的个人和小团体大显身手的环节。在每个部门内

部，它已经成为一个按照正常的预算周期而运作的年复一年的单独的

过程，其目标是逐渐改变预算的内容：如预算的重点，所支持的人员

和机构，以及资助的项目活动。好的生物多样性行动计划最终取决于

好的预算管理。在这个过程中需要注意的是：

• 生物多样性关键机构和其他部门的紧密合作；

64

• 各部门已有规划的审查和重新定位以反映生物多样性保护

战略原则；

• 确定部门内部存在的不利于这些原则实施的体制、行政和

政策上的障碍；

• 革新部门规划和行动，重新定位部门重点工作；

• 部门内生物多样性管理要资金自给（可从国家预算调整入

手）

部门的生物多样性行动计划要根据部门自身的资源决定，要基本

没有或很少政府额外资源；在寻求高层协助之前要全面发掘能力。

亚洲生物多样性计划 (Carew-Reid 2002)

4.3.4.3 生物多样性主流化工具

• 生物多样性和经济发展间联系的交流

主流化的主要阻碍之一是对生物多样性在社会经济发展中的重

要贡献认识不足。在中国，对生物多样性认识还停留在物种保护（特

别是那些著名的物种）和保护区上，而不是其对健康的生态系统的作

用和为社会经济提供必需品和服务。这使得部门策略更多地注重短期

经济利益，而忽视对自然资源的长期影响，而这些自然资源都正是国

家经济和贫穷乡村地区发展的基础。把生物多样性的功能和作用以及

对经济发展的贡献用经济指标来更清楚地表达出来，会帮助人们更好

地理解保护和经济的协调发展，实现可持续发展的目标。在对国家和

65

地方各级的政治家、决策者和规划人员的教育和意识提高活动中，都

应该强调这些方面。

• 在部门计划中主流化生物多样性的指导方针

如上文提到的，主流化生物多样性需要特别的工具、激励措施和

程序，还需要足够的知识来运用它们。下面以印度来举例说明（单元

7）：

单元 7：《生物多样性部门主流化指南》

已制定了专门针对执行机构将生物多样性融入其部门计划和规

划的《指南》。《指南》着重强调了怎样将生物多样性更系统地融入

到相关部门的规划和计划中，使之更注意生物多样性和生计问题。《指

南》描述了生物多样性对维持生态功能的关键作用，如水、土壤、作

物授粉、食物生产等；为当地人们提供生计保障，如农民、林业工人、

渔民等，提供医疗服务和基因资源来提高农业和渔业生产等。指南特

别突出了生物多样性对贫困人口的重要性，因为生物多样性是很多贫

困人口赖以生存的根本。指南建议部门内部将生物多样性的纳入应通

过以下步骤实现：

1. 评估当前把生物多样性和相关生计纳入社会经济部门的困

难。

2. 确认这些困难对生物多样性和相关生计的影响。

3. 确认已有的解决这些困难的方法

4. 确定需要的行动，包括加强现有做法和与整合部门预算。

66

指南中提供了检查清单，为国家生物多样性战略与行动计划编制

组用来对评价生物多样性与部门政策、规划和计划的结合情况，包括

下列问题：

• 部门政策和规划都需要什么内容和程序上的改变以达

到更加重视生物多样性？

• 为了实现《国家生物多样性战略与行动计划》中的两个

主要目标：即国家生态安全和主要依赖生物资源的生计安全，

需要哪些政策上的完善？

• 为确保实现上述目标，体制结构、政策、立法方面都需

要哪些主要变化(Swiderska, 2002)?

• 支持性的政策和法律框架

如果没有清晰的法律和政策框架，在关键部门主流化生物多样性

会十分困难。《国家生物多样性战略与行动计划》和《生物多样性公

约》可以提供一个指导框架，但国家政策和法律也要反映这些责任和

义务。这对生物多样性来说尤为重要，因为这是比较新的概念且还没

有在现有立法中体现。国家生物多样性立法不能只是提高生物多样性

的地位，也要提高其作为国家优先重点的认可度。

• 战略环评

战略环评强调在政策和规划制定过程中全面结合环保，这样就可

以尽早发现可能的影响并使项目和行动更加可持续化和有效。中国把

战略环评纳入到 2002 年的环评法中，是亚洲首先将战略环评纳入立

67

法中的国家之一。目前正在考虑为战略环评单独立法，来突出和加强

它的地位，使之成为一个发展工具。目前战略环评和环境影响评价都

没有系统地开展，特别是在生态影响方面，目前一些生态指南还不具

备法规的强制力。然而，战略环评是一个把生物多样性和经济发展决

策相结合的重要潜在工具。如果生物多样性优先重点和标准能够与战

略环评、环境影响评价全面结合，并得到强制性实行，比如污染标准，

则可以促进更加有利于生态的社会经济发展。中欧项目将会支持在关

键经济部门的生物多样性和战略环评相结合，如土地利用、采矿、旅

游。为了提高战略环评和环境影响评价在生物多样性保护方面的作

用，要完善生物多样性相关的指标、标准、指南并开展环评的能力建

设。

5 建议

基于上述生物多样性现状、威胁、局限性、机遇和挑战等，以及

履约协调组以及履约办的机构设置，亚洲及周边国家采用的政策方针

和实践经验，就中国《生物多样性公约》履约执行机制提出以下建议。

68

5.1 提高中国《生物多样性公约》履约协调组工作效率

5.1.1 扩大中国《生物多样性公约》履约协调组的任务，使

之囊括所有生物多样性保护的相关事务

国务院于 1992 年颁布了履约协调组的任务大纲，明确履约协调

组的主要职能为国际谈判和《生物多样性公约》执行中的沟通与协调

工作。迄今为止，履约协调组一直以机械的方式应对全球《生物多样

性公约》秘书处的最新指示和优先活动，而非中国生物多样性保护的

需求和重点。其主要原因为中国的《生物多样性保护行动计划》已然

陈旧，同时缺乏战略要素使其无法成为指导行动的框架式文件，而且

缺少资金去支持中国生物多样性保护的优先需求。因此，履约协调组

面临的主要挑战在于角色的转变，由应对全球优先行动的执行体系转

向基于明确的国家优先行动，从而成为推进中国生物多样性保护活动

的积极主动的动力。由上述责任范围可见，履约协调组应更名为“国

家生物多样性指导委员会”。然而，中国对《生物多样性公约》做出

的承诺意味着这个委员会仍应保有向《生物多样性公约》秘书处报告

中国进展及对全球《生物多样性公约》进程做出相应行动的机制和组

织构架，因为《生物多样性公约》包括了生物多样性保护和可持续利

用的所有内容，并制定伙伴计划标准、沟通战略和提供指导。通过修

订《国家生物多样性战略与行动计划》，中国可以确定生物多样性保

护的大框架和保护重点，这恰恰为改进履约协调组的结构、角色和权

责提供了理想契机。

69

因此，履约协调组应该具有更为广泛和更为重要的职责，应成为

涵盖生物多样性战略制定和政策决策等中国生物多样性保护所有事

物的最重要的机构。现今，履约协调组的角色定位仅为《生物多样性

公约》响应委员会，因此才会衍生出如生物多样性安全办公室、《生

物多样性公约》履约办公室和物种资源保护部级联席会议等等。如果

履约协调组的职责定位更加宽泛，那么其他三个机构的工作内容将被

包含至履约协调组。与其建立越来越多的单个的生物多样性办公机构

或工作机制，国务院应该指定履约协调组负责生物多样性政策层面的

所有问题，而生物多样性安全办公室和物种资源保护部级联席会议应

并入履约协调组，仅作为两组扩展的活动内容。对履约协调组的职责

要认真甄别，履约协调组只需保留协调的职能，而它目前负责直接实

施的某些活动要剥离出去，移交给具有明确机构和授权的单位，如将

物种资源保护部级联席会议交给国家环境保护总局生态司。

另一种方案是仍将履约协调组有限、精确的职责定位为应对《生

物多样性公约》报告和沟通需求的组织机构，同时需要建立职责更为

广的国家级生物多样性委员会，履约协调组可作为其一部分负责协调

工作。

履约协调组的有效性可从以下几个方面进行改善：

5.1.2 修改履约协调组的职责，明确其作用、功能和责任

国务院于 1992 年颁布了履约协调组的职责，明确其主要职责

为处理《生物多样性公约》执行阶段国际谈判和协作的事宜。然而，

70

履约协调组的职责应需修正更新，包含战略决策的制定、《生物多样

性公约》的执行及其监管等方面的内容。履约协调组各成员单位的职

责有待完善，应明确界定各成员在履约协调工作中的任务和责任。履

约协调组的职责建议包括：

协调履约协调组所有成员以满足《生物多样性公约》的

报告要求；

讨论《生物多样性公约》谈判中的关键问题和战略；

推荐《生物多样性公约》谈判和重要国际会议的出席代

表；

制定生物多样性战略决策；

监督中国《生物多样性公约》的执行情况；

指导并推进《国家生物多样性战略与行动计划》的制定

和执行；

制定履约协调组年度工作计划；

审查并通过年度生物多样性工作报告；

讨论与其他领域的交叉的主要问题；

指导《生物多样性公约》执行方面的国际合作项目；

指导并沟通地方《生物多样性公约》的执行；

发布相关信息。

71

其他的工作任务包括：

• 制定生物多样性战略和政策层面决策

报告的前面部分介绍了中国生物多样性保护的现状、《生物多样

性公约》重要条款和决策的执行状况以及《生物多样性公约》2010

年目标的完成情况。像这样定期的阶段性评估即是履约协调组的主要

职责之一。基于这样的评估基础（每个时间段，如一年，结果也会随

之发生改变），履约协调组应确定中国生物多样性保护方面最为重要

的局限与机遇，针对这些问题制定行动计划，评估《生物多样性公约》

执行的有效性，确定加强执行力度的方式，制定国家目标和指标（最

好制定出国家级别、地方级别和各个行业的目标和指标），将制定目

标融入长期和短期规划与项目中。此评估应被视为生物多样性保护和

管理的指导，并对国家资金分配和发展规划产生重大影响。

• 协调各个部门的相关生物多样性规划

目前已经确定，影响《生物多样性公约》有效执行的关键因素是

生物多样性主流化和融入其他部门的工作不到位，缺乏部门协调、系

统规划和监督管理。履约协调组的优先任务就是改变这种现状。通过

找出影响生物多样性的重要部门、政策和计划，推荐具体行动、手段

和激励措施，并加强重要机构及其人员对生物多样性事务的参与度，

履约协调组能够使生物多样性主流化的工作更有效率。包括修订生物

多样性相关法律法规，影响财政资源分配和推动市场运营机制（例如

生态补偿机制）。如果能在政策和规划制定的早期阶段就考虑生物多

72

样性因素，而不是在后来的阶段调整政策规划，可视为履约协调组实

现了其影响力的最大化。战略环境影响评价是有效手段之一，但有必

要进一步修改其评估程序和实际操作，以便能够更系统地应用战略环

评。

• 监督指导《生物多样性公约》在各个部门的执行状况

在国家层面上加强《生物多样性公约》在各个部门的执行状况有

助于极大地改善生物多样性保护的有效性，加速生物多样性在各个发

展部门的主流化。履约协调组应为《生物多样性公约》2010 年目标

制定一系列详细的指标，并将目标和指标分解到各个部门。各部门的

活动计划应体现出相关的目标。履约协调组有权根据各方认同的指标

评估各部门的执行情况。详细的评估活动应在国家层面开展，并同样

可以在选定的地区展开。技术评估报告应公之于众，评估结果共享。

• 信息一体化与共享

各个部门生物多样性信息应统一整合分析。信息一体化不仅有利

于《生物多样性公约》报告的制定，同样是系统规划、识别问题和做

出较好决定的重要因素。履约协调组应将重要生物多样性信息与公众

共享，使公众和国际社会了解中国的生物多样性现状。

• 参与全球《生物多样性公约》的讨论和谈判

履约协调组应派遣代表参与《生物多样性公约》的谈判和重要国

际会议。《生物多样性公约》缔约方大会提及的主要事宜和重要事件

应在履约协调组集中探讨，确保中国在《生物多样性公约》会谈、会

73

议中发表适当言论。同时，一旦中国就《生物多样性公约》达成某项

共识，履约协调组应继而讨论相关程序，执行方式和执行支持资金。

籍此方式，履约协调组可以将《生物多样性公约》决策传达到相关部

门、省（区）和地方。

• 制定履约协调组年度工作计划

年度工作计划不应仅仅是履约办的一份活动清单，而更应该是履

约协调组各成员单位的工作计划。年度计划中应包括评估和监督管理

内容，而其他的活动都应该是针对履约协调组的优先任务。

在采访履约协调组成员时发现，大部分的生物多样性保护行动计

划基于其部门职能、法律法规、计划和预算独立开展，鲜有政策决策、

保护计划、项目开发和财务管理方面的合作。为使履约协调组的工作

更具针对性，评估小组建议成立专门委员会处理特殊事宜，例如立法、

活动计划、资金筹措、能力建设和提高公众意识等。专门委员会由部

分履约协调组成员单位组成，主要处理特殊事宜。在国家生物多样性

战略与行动计划编写进程中，应该确定需要成立专门委员会的领域。

除此之外，在特殊情况下，也可以单独专门委员会，以应对特殊和适

时的需求。

5.1.3 加强履约协调的组影响力度

为确保履约协调组完成上述重要职责，真正成为战略决策人和中

国《生物多样性公约》履约的伙伴、协作式指导委员会，改变过去只

74

注重《生物多样性公约》谈判和联系机构的做法，履约协调组应被提

升至更具影响力的决策地位和更高级别。履约协调组做出的决策应指

导《生物多样性公约》履约和生物多样性保护的各相关成员。此报告

建议将履约协调组的级别提升至与现今物种资源保护部际联席会议

持平。

5.1.4 吸收其他相关部委和非政府组织加入履约协调组

一些相关部委的工作与生物多样性保护直接相关，例如国土资源

部和水利部等，应该进入履约协调组。将生物多样性纳入土地利用规

划和水资源管理，包括综合流域规划和保护等，对保护区外的生物多

样性保护和其它区域（亦包括保护区）生物多样性与生态系统综合管

理至关重要。水利部对于水生生态系统生物多样性保护方面起着重要

的作用，将其 纳入履约协调组，可加强履约协调组与其他负责湿地（国

家林业局）和水污染（国家环境保护总局）的部门的协作。

根据为修订版《国家生物多样性战略与行动计划》建议的合作机

制，非政府组织、私营部门和省（区）同样应以国家生物多样性指导

委员会成员、技术顾问组成员、利益相关方顾问团或观察员等身份加

入到履约协调组的活动中。大大增强各组织的参与程度，从多角度考

虑生物多样性问题，增强中央和省级间政策与行动计划的联系。

75

5.1.5 建立技术支持机构

履约办不仅人力不足，也缺少技术支持。在根据准确的最新信息

确定生物多样性保护的重点问题、制定规划和政策方面，《生物多样

性公约》履约协调需要有效的和即时的技术支持和建议。履约协调组

技术支持机构将为相关部委和省级政府执行生物多样性相关任务以

及评估《生物多样性公约》执行现状提供技术支持和监测。包括科研

机构，省级政府和非政府组织的相关代表将作为技术顾问纳入至技术

支持机构。技术支持机构的首要职责为提供技术建议，就《生物多样

性公约》执行指导履约协调组和省级政府开展工作。技术支持机构的

另一职责为支持建议履约协调组各成员单位执行《生物多样性公约》。

技术支持机构主要职责如下：

在政策层面开展生物多样性保护和管理的监测、评估和研

究工作；

根据履约协调组及其成员单位的要求提供技术、信息支持；

收集各部门《生物多样性公约》执行数据，并监测其执行

进程；

确认主要问题，并就缓解问题提出解决方案；

就中国《生物多样性公约》执行方面提出技术报告和相关

建议至履约协调组和省级政府；

76

参加《生物多样性公约》技术会议，缔约方筹备会议，提

供技术支持至中国《生物多样性公约》代表。

根据以往会议经验，技术支持机构的有效性基于两个主要方面：

1)维持技术支持机构的研究更新和技术服务的重要条件为稳定的财

务支持；2)技术支持机构需全程参与《生物多样性公约》执行活动和

政策决策过程，以诚邀技术支持机构加入履约协调组会议。

5.2 提高履约办的工作能力

高效率的履约办对提高履约协调组的工作效率具有重要意义。对

面临的问题本评估报告提出以下建议：

5.2.1 修改履约办任务大纲，并由国务院直接领导

履约办现今的工作主要为国际联络事宜，《生物多样性公约》报

告文件准备事宜，《生物多样性公约》执行中的行政事宜，以及与生

物安全办公室和物种资源保护部级联席会议管辖下的物种保护的交

叉职责。但是履约办的主要角色定位应为确保履约协调组的功能有效

性，加强协作交流。履约办应避免具体执行责任，而应落实具体责任

至适合的部门机构和其他组织。协作的关键职能是提供信息共享，加

强《生物多样性公约》各成员单位、中央与地方部门的交流。调整后，

履约办角色、职责和任务的清楚定位、各职位的任务大纲的明确将有

效避免日常执行中的重复工作。

77

评估报告指出，履约办较低的行政级别严重影响了它协调相关部

委和机构的有效性。报告建议提高履约办的行政地位，加强应对履约

协调组各成员部委的职权和职责。报告同样建议履约办可由国务院直

接领导，地位与其他多边环境协议秘书处持平。国务院可直接支持履

约办工作。履约办作为独立机构，办公地点可设在国家环境保护总局。

以此方式，履约办的职责和范围不仅可以反应并满足生物多样性行动

协作的要求，更可扩展现今国家环境保护总局生物多样性委任要求，

包括其他部委在内的生物多样性保护行动和要求。履约办将承担履约

协调组最近的职责要求，即中国范围内所有的生物多样性事宜（取代

现今国家环保总局的职责定位）。为完成这项目标，履约办领导者和

国家环保总局需抛开部门局限性和自我利益，构建多范围人员参与体

制（同以往不同的是人员不仅出自国家环保总局，更应覆盖整个相关

部门），更重要的是其可独立于国家环保总局执行决策程序之外。履

约办应建立国务院直接管辖汇报机制，而不是由国家环保总局转达，

因为转达将削弱履约办协作机制的独立性。当然，国家环保总局应保

留主要执行机构以应对环境协作的要求，包含生物多样性等事宜。

履约办的指示性职责如下：

作为《生物多样性公约》蒙特利尔秘书处和中国履约协调

组的沟通渠道；

通过履约协调组确定的工作重点协调相关部委和部门；

协调技术服务机构的相关活动；

78

在履约协调组各成员单位和地方履约协调组中推行有效沟

通和信息共享机制；

整体负责履约协调组的决策执行；

组织开展《生物多样性公约》执行的监管和评估；

筹备组织代表出席《生物多样性公约》国际交流和会议；

适时筹办年度履约协调会议和技术会议；

开展实施生物多样性信息交换所机制，推行信息共享；

监管履约协调组的总体事务；

执行履约协调组的各项职责。

5.2.2 重组《生物多样性公约》履约办

目前，自然保护司下属的一个处（生物多样性保护办公室）作为

履约办，主要职责包括管理物种资源保护部级联席会议和作为中国生

物多样性保护办公室处理日常事务。考虑到日益增长的履行《生物多

样性公约》的工作量、新结构的需求和履约办的工作职责，强烈建议

重建履约办的制度和机构安排以提高它的履约能力。

像上面建议的那样，履约办应该直接提升为国务院直属部门，与

它目前隶属于自然保护司相比较，它与环保总局的关系应该不同。它

必须与自然保护司分开并且保持同一级别。这样自然保护司将集中履

行它生态保护的职责，包括管理生态功能保护区、自然保护区、农村

79

地区环境管理、土壤污染控制和其他环保总局授权的生态保护和管理

问题。新的履约办将主要负责支持履约协调组，统筹管理生物多样性

保护的一系列问题，大部分的工作将超脱于环保总局严格的技术授权

之外。

曾经有个建议是建立一个《生物多样性公约》秘书处办公室，下

设 5 个处，分别是《生物多样性公约》履约办、生物安全办公室、物

种办公室、信息处和自然保护区处（自然保护司已经设有自然保护区

处）。这个分类基本上符合了现存的结构。然而，这个结构已经证明

非常混乱，各个部门有许多职责重叠的地方。也许更加重要的是这个

结构不能满足所有履约协调组应负的责任。现在的生物安全办公室、

物种办公室和保护区处都有着明确的技术授权，以设在环保总局内的

生态保护司之下比较合适。这几个领域虽然很重要，但它们也只是履

约协调组的部分职责。由于信息交流日益普遍，中国和世界各地不断

积累经验和教训，工作重点也会发生相应的变化。《生物多样性公约》

也将面临越来越多的新问题。如果某个问题在中国开始成为一个重要

的问题，变成了工作重点，那么在环保总局或者其他相关部门内部就

有可能需要增设一些新的业务部门。如果希望履约办能真正履行其履

约和部委间协调的职责，就不能作为具有明确业务职能的自然保护司

下的一个处，否则履约办就可能会因为要完成自然保护司交办的业务

工作，而忽略自己推动各部委履约活动的本职工作。履约办必须具备

机构的灵活性和技术能力，来及时应对中国履约中不断出现的新问

题。

80

通过对新提出的履约协调组和履约办的工作职责以及《生物多样

性公约》核心条款的分析，报告提出履约办的组成部门应该包括：

国际事务处：作为公约秘书处，这个处将主要处理日常事务，尤

其是履约协调组与蒙特利尔《生物多样性公约》秘书处的联络、组织

代表出席《生物多样性公约》国际谈判和相关会议、组织年度和技术

会议，以及通过履约协调组成员指定的联络员与相关部委和司局进行

协调。

工作人员应该有以下职责：（1）履约协调组及履行《生物多样

性公约》的国际事务；（2）组织会议；（3）与相关部门联络；（4）

与地方《生物多样性公约》协调组联络；（5）负责处内其他日常事

务

政策法规处：负责（1）制定、实施和定期更新《国家生物多样

性战略与行动计划》；（2）确定可能对生物多样性产生影响的政策

和规划并且促进将生物多样性纳入到部门和经济的计划和政策中；

（3）与中国其他的多边环境协议秘书处之间的联系；（4）支持明确

中国对履约中出现的新的问题的应对。

监管处：设立和监测国家《生物多样性公约》2010 目标和指标；

监测《国家生物多样性保护战略与行动计划》的实施过程；准备定期

的生物多样性保护情况报告；保持与生物多样性信息和监测有关的技

术支持组（TSG）和其他组织的联系

81

地区支持处：负责与省级政府保持联系，主要是向地方传达国家

级目标和行为，并将省级和地方主管部门的反馈意见整合进国家的政

策和战略，包括《国家生物多样性战略与行动计划》的制定和实施

信息与交流处：负责在所有实施《生物多样性公约》的利益相关

者中提供有效的交流和信息共享和发布机制，包括蒙特利尔《生物多

样性公约》秘书处、所有履约协调组成员、省级的《生物多样性公约》

协调组和职能相似的组织、研究机构和大学、非政府组织和公众。有

效的信息交换和公开的目的包括：1）促进《生物多样性公约》国际

成员与中国之间的了解，保持并肩和同步发展；2）提高履约协调组

成员单位之间的了解，明确各自的职责和权力以提高《生物多样性公

约》实施的效率；3）指导官员和公众监督《生物多样性公约》的实

施；4）共享信息和研究成果并且扩大履约协调组和履约办的技术支

持；5）作为提高公众生物多样性保护和《生物多样性公约》意识的

一个渠道。同时，这个处也将负责国家《生物多样性公约》信息交换

机制和履约协调组网站的维护。

这样的机构框架不仅具备很大的灵活性，足以应对今后出现的新

的问题，而且也体现了对履行《生物多样性公约》过程中政策的制定、

实施和监督（监测）的重视。

82

5.3 促进制定《生物多样性战略与行动计划》

“生物多样性规划只有成为一个决定资源分配和利用的社会和经济

过程，才会产生更大的影响 (Carew-Reid, 2002)”。

修订《国家生物多样性战略与行动计划》是一个实现下列目标的

良好契机：寻求对中国生物多样性保护的理解和支持；促进形形色色

的利益相关者对生物多样性保护的认同；为生物多样性保护的行动和

投资提供一个战略的框架。然而，如果用实现目标和发挥的作用的指

标衡量，全球的国家生物多样性战略与行动计划的实施结果只能说是

喜忧参半。过去的几年中，我们得到了许多教训。4.3.3章节详细地

总结了这些惨痛的教训，并且这个报告的附件也包括了一些亚洲国家

的经验。然而，我们应该知道过程比结果更重要，它应该是开放的、

广泛的和透明的并能给予利益相关方足够的时间考虑、讨论以达成共

识 （见单元8）。

单元8：《国家生物多样性战略与行动计划》的新思路

重点是根据需求制定行动计划，而不是从上到下的命令式的程

序。“战略”是通过持续的（至少是反复的）学习过程实现共同的观

点，而不是一次性的活动。相关的挑战主要是制度的改变， 包括宣

传教育、统一的观点、承诺的建立、主动性的产生以及团结协作的工

作，而且要用利益相关者能够接受的步骤进行。方法包括参与者系统

化、分析、争论、试验、选择重点、监测和总结。

83

对于战略，新的思路是用“政府推进”代替传统的“政府领导”

的方式。战略应该提供一个民众、商业团体和政府之间相互结合的公

共平台，也应该尽力去提高部门间和跨部门间优先行动的协调和结

合。由于强调包容性、协调性和定期检查性，战略能够提供一些实用

的方法将生物多样性保护保持在每个人的思想和行为当中。《国家生

物多样性战略与行动计划》需要一个强有力的领导阶层以推进整个制

定过程的顺利开展 (Swiderska, 2000) 。

在自然保护司的监管下，《生物多样性公约》履约办正在着手修

订《国家生物多样性战略与行动计划》，应特别关注以下几点：

1. 明确重要的利益相关方，并且和他们一道，确定一个透明的、

广泛参与的《国家生物多样性战略与行动计划》修订过程，包

括一般的原则和方法、共同的目标、利益相关者的角色和责任

以及拟定时间表；

2. 汲取先前制定和实施的《国家生物多样性保护行动计划》的经

验和教训，包括整体回顾《国家生物多样性保护行动计划》的

优缺点

国家级、省级和地方级都应该促进《生物多样性战略与行动计划》

的修订工作。在修订前期，不同级的关系、联系和操作机制都应明确

并达成一致。由于《生物多样性战略与行动计划》在某些县级和省级

水平上正在制定和实施（例如，环保总局与美国大自然保护协会正在

合作开展的蓝图项目，其中一部分就是制定四川省《生物多样性战略

84

与行动计划》），因此这是一个非常好的机会去借鉴经验和开展合作。

在国家级、省级和地方推广《生物多样性战略与行动计划》也将为结

合《生物多样性公约》目标在各个级别中提供一个绝好的机会。在不

同级别制定《生物多样性战略与行动计划》也将有助提高对生物多样

性、《生物多样性公约》重要条款以及《生物多样性公约》2010 目

标的认知，加强跨部门间的协调和监督。

印度的《国家生物多样性战略与行动计划》的制定过程将为中国

的行动计划修订提供可借鉴宝贵的经验 （单元 9）。

单元9：印度《国家生物多样性战略与行动计划》的制定

在印度，一个由政府和非政府组织的专家组成的多利益相关方的

指导委员会对《国家生物多样性战略与行动计划》进行了修订，整个

过程的透明性由一个中央技术核心组进行监督。《国家生物多样性战

略与行动计划》应该明确到部门的行为，同时也要明确相关部委和行

政部门对实行这些行动应负的职责。《国家生物多样性战略与行动计

划》应该明确短期、中期和长期的优先目标和行动。另外重要的一点

是明确指标体系充分考虑了优先行动并且确保行动计划的可行性，另

外确保战略能够在国家发展的框架中主流化。修订过程应该包括问题

分析、培训、能力建设、任务分配、财务研究和寻求解决办法。建立

新的行动计划过程可以变得容易一些，如果有一个独立的非政府组织

（例如研究机构或者有经验的非政府组织）参与，包括提供必要的培

训、涉及所有的相关部门到问题分析过程中来、明确重点问题、明确

可用的人员、资金来源和减轻这些问题的解决办法。这些行为应该在

85

动手撰写行动计划草稿之前完成。起草行动计划应该在所有利益相关

方参与下进行，而不能让每个部门分别提供资料，然后由一个人汇总。

起草过程中，各利益相关方讨论交流、了解不同的角色、责任和解决

生物多样性问题的能力是非常重要的。只有所有利益相关方都在行动

计划上达成了共识，才可能在将来的部门规划中结合行动计划，以及

保证非政府组织的利益相关方介入。活动的关键是制造浩大的声势并

获得高层的政治支持，这两件事情都是不易做到的。

为了使所有的利益相关者都能参与到制定过程中来，履约协调组

应该付出大量的努力，包括提早与一些由政府资助的组织和其他一些

多国合作的项目（例如中国生物多样性伙伴关系框架项目）保持联系。

都江堰市生物多样性战略与行动计划的制定就是一个很好的值

得借鉴的例子，无论是在国家范围还是地区范围。都江堰《生物多样

性战略与行动计划》的成功充分表明了一个强有力的支持者对于生物

多样性保护效率的提高的重要性（在都江堰的例子里是四川省世界遗

产办公室）。另外，多利益相关者的参与也是非常重要的，这能够很

好地把生物多样性内容纳入到相关部委的部门规划中。与中国其它战

略与行动计划相比，都江堰的《生物多样性战略与行动计划》已经基

本完成，经验和教训应该编辑成文，以便供其他县市借鉴，省级和国

家级也可以适当的借鉴其内容和过程。

86

5.4 建立中国实施《生物多样性公约》2010 目标的指标体

系

目前，国家规划很少结合《生物多样性公约》2010年目标，省级

规划则更少，只有一些简单的国家级和省级目标的指标体系。然而，

综合的目标和指标仍没有规划去制定。

《生物多样性公约》目标和指标是一个非常有用的工具，能够把

所有分散的部门规划有机地结合起来。如果《生物多样性公约》目标

和指标能够更加详细并且分解到相关的部门，那么每个部门就能够更

好地理解自己在生物多样性保护中的责任和义务，从而能够更好地把

生物多样性结合到规划和政策中。这些指标能够作为评估这些部门行

为的一个定量的指标（包括利用自然资源与保护）。

制定《国家生物多样性战略与行动计划》提供了一个绝好的、适

时的机会，能够把所有利益相关者结合在一起以制定一套适应中国国

情的指标体系，并且能够提供清晰的基线以反映《国家生物多样性战

略与行动计划》的目标。而且，这个指标体系是能够被部门利用于评

估它们生物多样性保护的过程。这样，这些指标就能够作为一个实现

生物多样性在规划过程中主流化的工具。欧盟减少生物多样性损失

—2010及之后的行动计划已经包括了清楚的目标和指标，并且目前正

在制定。有趣的是欧盟的行动计划也把生物多样性主流化和生物多样

性纳入到部门规划和环境、林业、渔业政策中作为重点（见附件7）。

欧盟也是在《生物多样性公约》2010目标框架下7个重点区域创建指

87

标体系的先驱者。许多亚洲国家随之效仿欧盟的原则和方法来建立他

们自己的指标体系。因此我们建议中国也能够效仿欧盟的做法来建立

自己指标体系以实现《生物多样性公约》2010目标。表格11阐明了一

个指示性的框架，可以用于发展中国指标体系和目标的基准点。

表 11 《生物多样性公约》章节情况评估指标体系

《生物多样性

公约》重点领域 大指标 明确的指标 情况 来源

生物多样性组

成部分的情况

和趋势

选定物种的数

量和分布的变

化趋势

- 淡水鱼（长江） - 淡水鱼（黄河） - 湿地鸟类

-过去四十年

里，渔业产

值降低

80%， 白暨

豚濒临灭绝 -30% 的黄

河鱼类已经

灭绝

农业部、水利

部、林业局

受威胁及濒临

灭绝物种状况

的变化

-大熊猫 - 藏羚羊 -金丝猴 - 江豚 -鹤类

-估计 2,500只 - 75,000 只

在九十年代

中期

林业局、环保

总局、中科院、

非政府组织

选定的生态系

统和栖息地范

围的变化趋势

-原始森林 -天然草场 -选定的湿地 -沿海生态系统 -自然生态系统沙

漠化的程度

林业局、农业

部、海洋局

有社会经济价

值的家畜、作

物和渔业物种

的基因多样性

变化趋势

农业部

保护地的覆盖

率 国家级保护地的

趋势 林业局、环保

总局、农业部 提名的重要国际

湿地的趋势

(Ramsar)

林业局

(Ramsar)

88

重要的鸟类栖息

地受到保护的比

例

国际鸟盟

重要植物栖息地

受到保护的比例 Plantlife, 中

国植物研究所 关键生态系统受

到保护的比例 环保总局、林

业局 选定的保护地管

理有效性 利用管理有

效性指标 林业局、环保

总局、农业部、

省级政府 生物多样性面

临的威胁 水生生态系统

的水质量 环保总局、水

利部 沿海生态系统

的水质量 环保总局、海

洋局 外来入侵物种

的数量及造成

的损失

外来入侵物种的

累计数量 农业部、环保

总局 大量有害的外来

入侵物种的趋势 农业部、环保

总局 气候变化 发改委、环保

总局 生态系统的完

整性和生态系

统服务

海洋营养的指

标 海洋局

生态系统的破

碎化和连接度 每一个生物地理

地区的森林空间

样式的情况和趋

势

林业局

可持续利用 可持续管理下

的森林、农业、

渔业生态系统

的范围

农业部、国土

资源部、林业

局

中医药的可持

续管理地区的

范围

林业局

生态足迹 获取和惠益分

享

资源转移和利

用情况 政府预算中用

于生物多样性

的资金

财政部

来自赠款和非

政府组织的资

金

财政部

公众观点 环保总局

89

5.5 建立生物多样性主流化的机制

在地方社会经济和部门规划、计划、政策和法律中的生物多样性

主流化是修订《国家生物多样性战略与行动计划》的主要目的，也是

中国欧盟生物多样性项目和中国生物多样性伙伴关系框架项目两个

国家项目的主要目标。在《国家生物多样性战略与行动计划》的讨论

和建议过程中，优先行动将关注三个重点加以实现，包括：

• 规划过程中的生物多样性主流化

• 立法过程中的《生物多样性公约》条款的主流化

5.5.1 在国家立法中考虑《生物多样性公约》条款

目前，相关主管部门正在回顾和修订《生物多样性公约》相关的

国家立法。举例来说，保护地法律正在制定中，国家林业局、农业部

和人大环资委正在修订野生动物保护法，环保总局正在考虑制定外来

入侵物种法规。然而，如上文所述，目前法律的制定和修订都是由相

关的业务部门单独进行，其目的更多地是去维护现有的体制和相应的

资源分配框架，而不是去在一个合理的保护框架内推动可持续管理。

因此，提议中的保护地法没有首先按照被广泛采纳的国际标准（如世

界自然保护联盟的保护地分类标准）来来对保护地体系进行分类，而

是起到了保存各个部门对自己旗下自然保护区的管辖权的结果，使得

一个存在根本缺陷的体系得以延续下去（见下文）。这样不仅失去了

建立一个完整法律框架的机会，更严重的是，如果对具体法律的修订

90

不能针对生物多样性面临的关键问题，特别是由各个部委独立的修

改，那么现存的问题和威胁将会继续存在而没有明确的解决办法。

有两个选择可以借鉴，两个都涉及不同部委之间的协调。第一个

选择难度更大，然而，一个全面的法律框架能发挥长期的影响，并能

解决一些前面提出的履行《生物多样性公约》中面临的问题，包括部

门协调不足和生物多样性的主流化。

5.5.1.1 制定框架式法律

《生物多样性保护法》将成为所有生物多样性相关事物的基本法,

将包括物种保护和可持续利用、保护区分类体系和主要管理事务、遗

传资源保护、获取惠益共享、保护区外的保护原则、外来入侵物种和

社区关系。基本法中的原则是其他法规应该遵循的普遍原则。至于基

本法中的重要事务（例如保护区管理，野生生物保护、可持续利用和

外来入侵物种）的具体实施、操作和执行则应体现在具体相关法规中。

该框架式基本法应就所有生物多样性相关事务提出总体原则和指导

方针，并在基本法的“评估”部分中指出主要的问题，例如规划、部

门责任、协调和监督。基本法将仅定义出原则性问题而对生物多样性

保护的具体方式则保留灵活尺度。通过《生物多样性保护法》可以更

容易地阐释在利用生物多样性资源的过程中出现的问题及相关知识，

例如公平的惠益分享机制等。该基本法可以更好地协调可持续利用和

惠益平等共享的各项事务，进而达到更有效保护中国生物资源的目

的。

91

5.5.1.2 协调相关领域的立法

修改不同领域的立法是在没有基本框架法存在的情况下的另一

种选择，即便存在框架法，这一措施可能也是有必要的。与生物多样

性保护有关的各种因素分散在几个法律法规里，包括《野生动物保护

法》、《保护地法》和《外来入侵物种规定》。应该对这些独立法规

做一定修改以纳入确定仍缺失的内容。这个方法更容易被接受。但是

由于没有总体原则， 这样的方法可能会导致不同法规之间出现矛盾。

对于独立法，必须进行创新性的改革并采取纵观全局的框架式方

法才能确保涵盖每个领域广泛的内容。例如《保护地法》，建议中国

基于 IUCN 的标准建立本国的保护地分类体系。另外，根据管理目标

将保护地分成不同管理类别，并制定与不同类型保护地对应的管理目

标、管理办法、监督标准和筹资机制等，以便在更广的层面改进保护

地网络并使之更具灵活性。目前，中国正在着手计划并制定针对不同

类型保护地的一系列彼此相关的法律法规，如《自然保护区法》、《风

景名胜区管理条例》和《森林公园管理条例》。这些法律法规由负责

不同类型保护地的相关机构独立制定。目前中国不仅缺少可以使其彼

此结合的结构和机制，保护区类别的更改更会让现有相关各职能机构

及其所属部门感受到威胁，因此整合的动力不足。建议将这些法律统

一到框架式的《保护地法》中，囊括包括整个保护区系统管理标准和

保护目标等在内的所有相关类别和相关原则。在该基本法的框架下，

可以基于每一类保护地的需要制定不同的管理条例（比如《绝对自然

92

保护区条例》、《国家公园条例》等）。基于基本法，各部门应建立

合作伙伴关系、共同制定有关新的保护地体系的国家规划。该规划一

旦实现，将整合并协调不同行政部门的不同保护地的管理，而每一类

不同保护地类型的管理条例将具有更多修改和更多的灵活性。这样，

可以解决更多的中国保护区管理的现有问题，如缺少对不同类型保护

区的不同标准、缺少适应具体地区需求的灵活性、以及相关部位部门

缺少协调沟通等。

5.5.1.3 强化生物多样性战略影响评价

虽然根据《环境影响评价法》，不管是开发项目还是地区规划、

计划都需要通过环境影响评价（EIA）和战略环境影响评价(SEA)的步

骤，但对生物多样性影响评价规定模糊，而且大多缺少评价程序、标

准、指标、相关经验及能力。由于执行环评的尺度不统一，实际上在

评估过程中对生物多样性很少加以考虑。在政策制定过程中，战略环

评并不是必须进行的，在制定国家和省级计划时，也很少考虑到战略

环评。目前，有必要制定广泛的生物多样性指标体系，以便相对容易

地评估地区规划的潜在影响。另外，也有必要重新定义战略环评的用

途，来明确在什么时间和场合需要进行战略环评。例如，最近有一个

在云南及其他地区开发生物燃料的大规模项目，因为它只是个项目动

议，所以最多只需要进行相关基础设施建设的环境影响评价，而不需

要战略环评的标准，尽管它对生物多样性有很大的负面影响 9

9 中国生物燃料的发展威胁到生态灾害, Worldwatch Institute, 2007 年 3 月 13 日

。应学

93

习国际上生物多样性影响评价的经验并应用在中国的实践。同时大幅

度提高基层环保局工作人员和从事EIA工作人员的工作能力，以识别、

监测和评估对于本地区生物多样性的影响。在生态系统和景观层面的

规划和评估也应纳入战略环评中，这样在规划阶段可以很大程度上减

少重点地区的项目对当地环境的影响。通过执行更好的战略环评还可

以减少对于生物多样性的影响，更好地将生物多样性主流化到发展部

门中。

5.5.2 将生物多样性主流化到政府机构

《生物多样性公约》的主要目标之一是将生物多样性主流化到部

门和经济发展进程中。中国应通过以下几个层面实现这一目标：

5.5.2.1 推进生物多样性在环境和资源相关机构的主流化

在国家林业局内，与生物多样性保护相关的部门是野生动植物保

护司，其他相关的司局如造林司和森林资源管理司没有相关工作。类

似地，农业部也只有一个司负责草原保护的，不过农业部却有相关部

门直接支持重要物种的毒杀，比如鼠兔，这就直接导致生物多样性的

丧失，而且加速了草场退化、降低了渗水能力。在环保总局，仅生态

司与生物多样性主要相关（虽然在国际司和法规司也有部分的联系）。

生物多样性应纳入到环保总局的所有部门中（包括生态保护、规划和

财务、政策法规、科技标准、环境影响评价、环境监察和国际合作，

以及附属机构，地方环保局和监测站等）。环评司已就相关问题提出

94

建议，希望能够加强生物多样性在环境影响评价中的地位。将生物多

样性主流化的第一步是通过培训提高生物多样性意识以及与部门各

项工作的联系。也可以在部门内部找出一些比较容易解决的问题，以

及与资源可持续利用相冲突的活动。

环保总局负责协调环境相关部门并解决其矛盾，且监督生态保护

管理的效果。国务院如果再赋予环保总局生物多样性的指标制定、评

估、监督和执法的权限，将有助于将生物多样性更好地纳入到环保总

局现有体系和机构。如果将生物多样性指标和标准全部纳入中央到基

层的监测、响评估和监督体系，生物多样性影响就可以得到和目前环

境污染一样的监测和评估。现在林业局、环保总局、农业部、国家海

洋局、中科院的中国生态系统研究网络和其他部委都有各自的生物多

样性监测体系，但是这些监测体系主要是针对保护区，此次环保总局

提交的监测体系将弥补保护区之外生物多样性监测的不足。

5.5.2.2 将生物多样性融入各个部门中

许多对生物多样性有最重大影响的政策虽然并非针对资源保护，

但却无意中对生物多样性造成了影响，如土地利用、经济和地区发展

政策等。例如，国家发展与改革委员会正在制定主体功能区规划草案。

虽然提出的“生态功能保护区”时列入禁止开发的范畴，但是，如果

发生栖息地破碎化，或者它被纳入其他的区划体系的话，其中的生物

多样性仍然会面临潜在的风险。在上述情况下，需要为部门机构的发

展规划和预算制定清晰可用的工具、指南、激励系统和能力建设计划。

95

5.5.2.3 加强生物多样的性纵向统一管理

虽然很难划分国家、省和地方级别对生物多样性理解水平和关注程度

的不同，但总体说，环境机构的控制力和监管力从中央到地方逐级递

减。经济发展和环境保护的矛盾在地方尤为尖锐。因此，在地方上执

行并推广若干成功案例并在已有基础上扩大环保队伍是十分重要的，

同时还要加强宣传教育和责任。中欧项目示范项目旨在实现并推广成

功的做法。在执行《生物多样性公约》（尤其是惠益共享）的过程中

进行地方能力建设的例子之一是采取县级生物多样性注册（第 10 单

元）。在印度，非政府组织和学术机构与地方社区紧密合作制定“生

物多样性公民注册单”（PBRs）和相关的知识。在环境保护和民主化

等动力的驱动之下，这样的注册已经成为有可能实现《生物多样性公

约》所有三个目标的潜在工具。同样，地方农民积极参与“地方基因

库”的建立，以加强地方对于农业生物多样性的保护和掌控。喀拉拉

邦已将制定生物多样性公民注册单作为其下一个五年计划的工作重

点。

96

单元 10: 通过建立“县级生物多样性注册表”改进生物多样性

惠益共享机制

目前中国并没有县级和县级以下的有关生物多样性的记录和编

目的科学机制。然而，这项工作对生物多样性保护，以及获得和惠益

共享问题包括世界贸易组织进行的知识产权和专利法事务的谈判都

是非常重要的。

近年来许多亚洲国家都鼓励地方层面的生物多样性注册机制。建

议在中国也建立这样的注册机制来系统记录物种数量和种类、栖息地

及其药用功能等，以便掌握县级层面生物多样性的详细信息。县级生

物多样性注册单机制将记录与生物多样性资源的利用和保护有关的

传统知识和经验（TKP）。 这种方法可以用于农业、林业和渔业等生

态系统的参与式规划和监测，以推进公平和可持续性管理。

县级生物多样性注册单机制将保存人们生物多样性、自然保护和

可持续利用的知识。这些注册单以村为单位汇总，同时要：

对重要县、村委会给予认可和适当激励，鼓励他们记录特殊知识和

保护措施；

施行人民保护计划和生态友好型经济活动如小型加工业、手工艺和

销售，并通过监测来证明这项活动对生态和社会没有不利的影响；

97

保护社区和人民的知识产权，防止任何私有垄断者在未经他们允许

和未与他们平等分享商业利益的情况下侵犯他们的知识/经验或衍

生物。

5.6 建立生物多样性和气候变化的关系

生物多样性和气候变化相互依存：生物多样性受到由人类所引发

的气候变化的威胁，但生物多样性资源又对减缓气候变化对于景观、

生态系统和人类生活环境的影响有着重要作用。保护栖息地（森林、

湿地和草原）可以减少二氧化碳的排放量，保护和可持续利用生物多

样性资源还可以增强生态系统的恢复力，改善生态系统面对气候压力

时提供重要服务的能力，包括减少干旱、洪水和其他自然灾害发生的

可能性和严重性，并提高食物安全。中国面临的一个特别严重的威胁，

是青藏高原的临冰川和永久冻土层以前所未有的速度消融，退化的生

态系统调节水流的功能日益减弱。

鉴于生物多样性和气候变化的重要关系，有必要：

• 保护对气候变化尤其敏感的生物多样性；

• 保护栖息地，增强生物多样性的长期适应性；

• 提高人们对生物多样性与气候变化关系的理解；

• 将生物多样性因素全面纳入减缓和适应计划中。

意识到气候变化对全球生物多样性的威胁，《生物多样性公约》

将 2007 年主题定位“生物多样性与气候变化”。因此建议国家环境

98

保护总局与国家发改委、国家林业局紧密合作，在生物多样性/林业

领域采取一些减缓气候变化影响的措施。例如，根据政府间气候变化

专门委员会编写的第三次评估报告，在本世纪林业部门有可能抵消

10%至 20%的二氧化碳排放量。由于森林在中国各地都有分布，因此，

中国的林业也应能够减缓气候变化影响中发挥相当的作用。

在中国有很多机会来把生物多样性与减缓和适应气候变化影响

的行动结合起来。举例来讲，《京都议定书》中提到，植树造林和再

造林属于土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）活动的一部分，

通过植树造林和再造林，可以将清洁发展机制有效利用，以支持生物

多样性保护。履约协调组同时应注意到，《联合国气候变化框架公约》

1 / CP.10, 2 / CP.11 and 1 / CP.12 决议规定，将清洁发展机制活动收

入的 2%作为京都议定书适应基金（KPAP），来资助适应的活动。 “京

都议定书适应基金”的一部分可用于资助同时促进《联合国气候变化

框架公约》和《生物多样性公约》实施的地方示范项目。这是个比较

新颖的概念，是在 2006 年 12 月在内罗毕举行的《联合国气候变化框

架公约》第十二次缔约国大会上的全球气候变化谈判后在逐渐成型

的。中国等发展中国家应该充分利用这个途径，；既减缓气候变化影

响，又加强生物多样性保护，获得事半功倍的效果，避免重复工作。

联合国开发计划署与国家发改委在 2007 年 2 月联合启动了一个

碳基金项目，名称是“促进中国实现千年发展目标的碳基金项目”。

项目以脱贫和发展中国西部可再生资源为目标，在 12 个省份引进碳

99

交易概念。碳交易以增加绿色投资为理念给贫困组织创收，大大推动

了生物多样性保护（http://www.undp.org.cn/modules）。履约协调组

应利用联合国开发计划署与国家发改委提供的这个机会，在这 12 个

项目省把生物多样性纳入碳交易的主流中，并在项目实施过程中寻求

新的合作机会。

优先行动：

就双方合作和建立与促进生物多样性和气候变化的主流化与《联合

国气候变化框架公约》中国秘书处开展。

于中国生物多样性丰富地区就三类缓解方案进行试点研究，包括：

保护现有碳储量（例如，开展森林保护政策，制止和管理泥炭

地和湿地的利用）；

扩大碳储量（例如，鼓励在退化土地上自然恢复植被，或利用

本土树种造林，而不使用外来树种造林或种植纯林；

以可持续利用能源替代化石能源（例如生物能的运用）。

有效筛选适应行动以实现生物多样性保护的目标。在今后将适应和

生物多样性主流化的过程中，可供中国选择的有以下四类策略：

维持现状：这类策略可能会使中国为未来的适应活动付出高昂

的代价，并使生物多样性遭受不可弥补的损失。

无悔策略：此战略能够最大程度地减小目前的消耗需求与长期

森林保护的矛盾。在退化土地上促进自然植被的恢复、森林保护和可

100

持续采伐都属于无悔策略，它们可以帮助社区在适应气候变化影响的

同时保护好森林。实施这些策略不需要花费额外资金，值得马上实施

来解决目前存在的困难和威胁。

防范措施：对已预见的影响生物多样性的不利影响开展防范措

施。此措施可促进加强生态系统恢复，但伴有不确定因素。防范措施

不可对社会生态或社会经济产生不利影响，既要经济又要切实可行。

防范措施的具体行动可以是保护和提前种植濒危植物物种等。

前瞻战略：此战 略完全是以彻底减缓气候变化不利影响为目标。

它的前提假设是，气候变化不可避免地要产生不利的影响，必须采取

措施才能预防物种灭绝或大规模的森林死亡。符合此策略的措施包括

建立物种迁徙走廊、缩短采伐周期来减少过熟林面临的立木损失现

象。

在国家生物多样性行动计划时，中国要充分考虑如何把拟采取的

策略与气候变化的重点领域结合起来，特别是那些与生物多样性保护

有关的重点领域。最近（2007年 6 月）中国刚刚完成了国家应对气

候变化行动计划的编制工作，其中把生态保护最为了一个工作重点。

澳大利亚已制定出了一个兼顾生物多样性和气候变化的行动计划，

（见单元 11），因为在澳大利亚，气候变化的影响更多地体现在日

益加重的干旱、森林火灾和相关的环境压力上。

101

单元 11： 澳大利亚《国家生物多样性和气候变化行动计划》

这行动计划（2004-2007）的目的是帮助协调不同部门为解决气

候变化对生物多样性的影响而采取的各种活动，也是朝着协调联邦、

州和特区政府的气候变化影响和适应项目迈出的重要一步。此外，此

行动计划中的战略和行动也将用于制定更为广泛的生物多样性政策

和项目。此为其三年的计划的主要内容包括：

• 确定研究和监测的优先领域，提高对气候变化对生物多样性方

面潜在影响的理解，以明确建立特定策略；

• 运用已有的关于气候变化影响的知识和生态理论，来审查和修

订现行的生物多样性保护政策和策略；

• 就气候变化对生物多样性的影响方面，加强研究人员、资源管

理者和决策者之间的沟通交流；

• 提高公众对于气候变化对生物多样性的潜在和实际影响的认

识。

行动计划详细阐述方法途径，制定出具体的目标、策略和需要采

取的行动，来降低气候变化对澳大利亚的水生、半水生、海洋、河口、

沿海和陆地生态系统的影响，并在未来的气候条件下尽量减小外来物

种生物多样性的影响。这些适应行动的制定和执行将与政府减轻气候

变化影响的行动相辅相成。

102

文件中提议的行动旨在减少气候对上述各生态系统的影响，开展

对物种和生态群落的就地保护，促进它们的自然适应能力，而不是花

费高昂的搬迁和人工饲养等干预措施。主要策略包括增强生态连接度

以帮助物种迁徙和散布、保护庇护地、在重要栖息地周围建立特殊管

理区等。

附件 （略）