1

福島核災對再生能源政策發展影響之觀察

簡綺徽

壹、前言

當今世界面臨著各種共同的危機，許多都源自於環境問題，例

如：氣候變遷、水資源問題、生物多樣性、可耕地減少等，其間存在

著錯綜的因果關係。為尋求問題的解決方案，能源多元化傾向驅使各

國發展替代能源。而核能問題更在日本福島核災後再次受到矚目，但

是再生能源的發展仍未處於全然成熟的狀態，各國的新能源政策該何

去何從，著實引發朝野或利益團體的激辯。

以宏觀的角度通盤規劃新能源政策的發展方向，攸關各國環境

保護、經濟發展，甚至國家安全。福島核災後，核能安全與能源配比

受到積極的檢視，而再生能源的發展是未來能源的倚靠還是迷思?答

案的尋求仍處於進行式。本文希望藉由觀察先進國家近期再生能源政

策發展的脈絡，引發正面可行政策方案、需調整的法規，或整體政策

法規架構須改變之切入點的啟示。以下將介紹德國、美國、法國、英

國、日本等國在日本福島核災後再生能源政策發展的概況，並提出未

來再生能源政策觀察的方向建議，希望對我國與時俱進的新能源政策

發展有所裨益，並對社會提供公益。

貳、福島災後各國再生能源推廣政策與措施的概況

目前各國再生能源推廣之政策主要包含法規政策、財務誘因及公

共金融措施等。其中最主要的措施包含補貼政策，例如對再生能源發

電設備進行降低設置成本的補貼，或是依據該設備發電量進行補貼以

鼓勵其發電，而其他支持措施包含電力事業配比義務、資本補貼、投

2

資或生產稅收抵減、能源生產支付、公共投資或融資，及公開競標等。

主要國家再生能源制度與推廣政策情況如表一：

表一 各國再生能源制度與推廣政策

國家

法規政策 財務誘因 公共融資 電力躉

購費率

制度 (FIT)

電力事

業配比

義務/ RPS

資本補

貼、獎

勵、回饋

投資或

生產稅

收抵減

能源生

產支付

公共投

資、借貸

或獎勵

公開競

標

法國 X X X X X 德國 X X X X 英國 X X X X X 美國 * * X X X * * 新加坡 X 日本 X X X X X 南韓 X X X X

*表示該國僅有某些州層級政策，並無國家層級政策 資料來源： REN21, Renewables 2011 global status report, 作者整理

關於福島核災之後，各國再生能源政策的影響觀察分述如下：

一、 德國：

提高再生能源發電量占比目標：

德國為積極因應溫室氣體減量目標，於 2010年 9月 5日「核能

政策高峰會」中決議延長國內 17座核電廠的營運期限，而 2010年底

修法，平均延役年限為 12 年。惟福島核災後積極反核，將分階段關

閉境內所有核電廠，而廢核的替代方案係轉向再生能源及天然氣發

電，預計再生能源發電量至 2020年達總發電量之 35%，而 2030年達

到 50%的目標。

再生能源發展近況：

德國於 1991年起建立 FiT(Feed-in-Tariff)法，電網業者須以固定

價格，為期 20 年購買再生能源併聯電力，也必須擴充電網以容納再

3

生能源併聯的需求。此外，德國政府在 2009 年最新修正通過的「再

生能源法」（Renewable Energies Act, EEG），將原本「2020年再生

能源佔總發電量 25％」的發展目標提高到 30%以上；2030年增加到

45-50%。依據德國環境部指出，2010 年的再生能源總發電量已經超

過 100TWh，約佔總供給電力的 17%。而自日本核災事故後，德國更

積極將其目標佔比提高。

德國宣布廢核後，國內勢必要找其他替代能源來取代原先 17 座

核電廠所發的電力。2011年 7月 8日，德國上議會通過 EEG法案的

修正，遵從廢核決議並使再生能源在德國電力部門佔有更重要的地

位。

EEG新法案目標：

將 2020 年再生能源比例目標提高至 35%~40%，2030 年前達到

50%，2040年前達 65%，2050年前達 80%；而其他重要條款包括提

高小型生質能、各型地熱發電、離岸風力發電等之費率；不調整陸上

風力發電的費率；及太陽光電費率沿用 2011 年之年度調降比例至

2012 年等。關於各類別再生能源的細部政策措施，則有待陸續的觀

察。

二、美國

全面安全檢查，核能與再生能源發展並進：

日本 311核災後，美國總統歐巴馬於 2011年 3月 17日要求美國

核能管制委員會(NRC)全面檢測美國 104座核子反應爐的安全。經過

為期 90天的核電機組審查評估，NRC認為現有核電廠可安全營運，

但仍存在部分缺失，如極端情況下核安全緊急計劃準備不足，應予以

改進，並要求全國 104個核能電廠必須在 6月 10日前，提出因應緊

4

急意外及恐怖攻擊等事件的詳細安全計畫。

美國歐巴馬政府為降低化石能源依賴並因應氣候變遷，仍將核能

與再生能源作為美國能源安全、產業發展和溫室氣體排放降低的解決

方案，並依既定計畫繼續建設核電廠。

美國能源部(DOE)融資保證措施：

美國能源部設有放款計畫辦公室(the Department of Energy’s

Loan Programs Office)管理三大不同計畫：1703(Section 1703, the Title

XVII)、1705(Section 1705)及先進技術車輛製造放款計畫(Advanced

Technology Vehicle Manufacturing, ATVM)。在三項計畫下，能源部發

行放款、放款保證，或提供條件承諾予以保證放款。2011 年 9 月總

計已支持超過 400 億美元之全美的 42 項乾淨能源計畫，包含四項世

界最大太陽能發電興建計畫、三項地熱專案、世界最大風力廠及近

30年來國家首座新的核能電廠計畫。

2005年，能源政策法(Energy Policy Act)頒布，其中第 17篇(Title

XVII)係創新技術誘因篇章，創設 1703節，授權美國能源部支持創新

乾淨能源技術的發展，該技術發展由於具高技術風險特質，一般較無

法獲得傳統的私部門融資。支持的技術必須要能避免、降低或隔離空

氣污染或人為的溫室氣體排放。該等技術包含生質、氫、太陽能、風

力、水力、核能、先進化石燃煤、碳隔離技術、電力傳輸及能源穩定、

替代燃料車輛、產業能源效率計畫及污染控制設備等。第 17 篇載明

能源部必須收到信用補助成本(Credit Subsidy Cost, CSC）的撥款，亦

即聯邦政府發行放款保證的預期長期負債，或是收到借款人成本的支

付。

2006年，首次邀請利益團體提出預先申請(pre-application)；2007

5

年 2月國會授權能源部提供最初放款保證；4月放款保證計畫開始運

作；5月公布提案規則通告(Notice of Rulemaking)；10月 DOE發佈放

款保證最終規範（Final Regulation）。自 2006年起，16件預先申請

案提出完整申請(full application)。2008 年，「能源獨立及安全法」

(Energy Independence and Security Act)創設 136節 ATVM放款計畫。

2009 年，美國「復甦及再投資法案」（American Recovery and

Reinvestment Act of 2009）修改放款保證計畫授權立法，創設 EPAct

之 1705節。1705為暫時性的計畫，目的在因應當前美國的經濟狀況，

授權對 2011年 9月 30日以前開始建構之特定再生能源系統、電能傳

輸系統及先進生質燃料計劃提供放款保證。

「金融機構夥伴關係專案」：

「金融機構夥伴關係專案」（The Financial Institution Partnership

Program，FIPP)為一介於能源部與具資格金融機構間為達穩固及風險

共同承擔關係之合作計畫，主要是針對能源政策法案(EPAct)第 17篇

第 1705節支持特定再生能源發電計劃所做的放款保證。

FIPP 融資體制下，能源部支付放款保證的信用補助成本，並提

供高達 8成的放款保證，而由具資格的金融機構提供放款。這些貸放

金融機構代表計劃贊助者或開發者，也承擔部分未保證的信用曝險。

1705 下具資格的申請案件必須條件包含具備商業技術之再生能源發

電計劃、位於美國、於 2011年 9月 30日以前(包含當日)開始興建，

並符合復甦法案的申請條件。關於受融資或融資保證贊助之公司及其

額度與技術類別整理如表二。

6

表二 美國融資或融資保證贊助計劃情況(含資金額度及技術類別)

企業名稱 技術類別 貸款金額 (億美元)

簽發日期

1703 AREVA 鈾濃縮 20 2010.05 Georgia Power Company 核能發電 83.3 2010.02 Red River Environmental Products, LLC

能源效率 2.45 2009.12

SAGE Electrochromics, Inc. 能源效率 0.72 2010.03 1705 1366 Technologies, Inc. 太陽能電池製造 1.5 2011.06 Abengoa Solar, Inc. 太陽能發電 14.46 2010.07 Abengoa Solar, Inc. (Mojave Solar)

太陽能發電 12 2011.06

Abound Solar 太陽能電池製造 4 2010.12 AES Corporation 蓄電池 0.171 2010.08 Agua Caliente 太陽能發電 9.67 2011.01 Beacon Power Corporation 儲能技術 0.43 2010.08 BrightSource Energy, Inc. 太陽能發電 16 2011.04 Caithness Shepherds Flat 風力發電 13 2010.10 Calisolar Inc. 太陽能電池製造 2.75 2011.06 Cogentrix of Alamosa, LLC. 太陽能發電 0.906 2011.05 First Solar, Inc. (Antelope) 太陽能發電 6.8 2011.06 First Solar, Inc. (Desert Sunlight)

太陽能發電 18 2011.06

First Solar, Inc. (Topaz) 太陽能發電 19 2011.06 Fotowatio Renewable Ventures, Inc.

太陽能發電 0.456 2011.06

Granite Reliable 風力發電 1.358 2011.06 Kahuku Wind Power, LLC. 風力發電 1.117 2010.07 LS Power Associates (ON Line)

傳輸系統 3.43 2011.02

Mesquite Solar 1, LLC (Sempra Mesquite)

太陽能發電 3.98 2011.06

Nevada Geothermal Power Company, Inc.

地熱能 0.985 2010.09

NextEra Energy Resources, LLC (Genesis Solar)

太陽能發電 8.52 2011.06

Nordic Windpower USA, Inc. 風力發電機製造 0.16 2009.07 Ormat Nevada, Inc. 地熱能 3.5 2011.06 POET, LLC. 生質乙醇 1.05 2011.07 Prologis (Project Amp) 太陽能發電 14 2011.07 Record Hill Wind 風力能發電 1.02 2011.03 Solar Trust of America 太陽能發電 21.05 2011.03

7

企業名稱 技術類別 貸款金額 (億美元) 簽發日期

(Solar Millenium) SolarReserve, LLC (Crescent Dunes)

太陽能發電 7.37 2011.05

SoloPower 太陽能電池製造 1.97 2011.02 Solyndra Inc. 太陽能製造 5.35 2009.09 SunPower Corporation, Systems (California Valley Solar Ranch)

太陽能發電 11.87 2011.04

US Geothermal, Inc. 地熱能 0.97 2011.02 ATVM Fisker Automotive

替代燃料汽車

5.29 2010.04 Ford Motor Company 59.07 2009.09 Nissan North America, Inc. 14.48 2010.01 Severstal Dearborn, LLC 7.3 2011.06 Tesla Motors 4.65 2010.01 The Vehicle Production Group LLC

0.5 2011.03

資料來源：美國能源部，清大科法所整理，2011.7

而由於 1705專案已於 2011年 9月 30日告一段落，至於再生能

源發展的政府融資政策後續狀況，則有待進一步觀察。

三、法國

核能發展政策不變：

福島核電事故後，法國針對每一座核子反應爐進行安全檢查，

並召集各大電廠研商提升核能發電安全之對策。法國總統沙柯吉

（Nicholas Sarkozy）表示日本核能危機不會對新的核能計畫造成負面

影響，而能源部與環境部亦表示，在確保核安全的前提下發展核能

建設。

法國自 1973 年的石油危機後，為確保其電力能源的自主性，透

過公眾諮詢程序，確定致力於發展核能的方向，目前為僅次於美國之

8

第 2大核電生產國。

再生能源發展方面：

2006年7月法國政府已制定FiT制，但是由於嚴格的行政障礙，

以 PV為例，一直要到 2009年該市場才有動態成長，較 2006年底前

既有尖峰負載 600 百萬瓦增加 200 百萬瓦至 800 百萬瓦(MWp)。

2010 年 1 月 FiT 進一步分為三種型態，分別有不同的補助，而住宅

型低於 3kWp的裝置更可獲得 50%的稅賦減免（tax credit）。在 PV

裝置型態中，住宅型建築 PV裝置由減免稅制及 FiT來支持，而低於

3千瓦之 PV裝置發展最迅速，此型 PV裝置於法國 PV裝置占有率約

60%。

法國在太陽光電設備申設爆量後，政府於 2010年 12月 9日頒佈

行政命令，決定暫停超過 3kW（瓩）之太陽光電設備之申設達三個

月。2011年 3月 4日更發佈新行政命令，僅 100 kW（瓩）以下之屋

頂型設施，可以享受所定之優厚費率，其他類行設施，均需透過競標

制度進入市場，而其中 100kW（瓩）-250 kW（瓩）之屋頂型設備，

若能符合環保並在一定條件下，則可適用表定優厚費率，而所有

12MW（千瓩）以下之地面型設備及超過 250 kW（瓩）之屋頂型設

備，則必須符合更多條件，始可適用表定費率。

四、英國

核能安全報告核能政策不變：

英國能源與氣候變遷部長 (Secretary of State for Energy and

Climate Change)胡尼（Chris Huhne）在日本福島核災後，要求核能檢

察首席(Chief Inspector of Nuclear Installation)韋特曼(Dr. Weightman)

六個月內完成關於日本福災後對於英國核能發展的影響及其可學習

9

的經驗報告。報告結論於 9月底完成，表示英國沒有理由修正現行的

核能政策，也不須改變興建新核能電廠的計畫。

2011年 6月英國發佈的「能源基礎建設國家政策聲明」(National

Policy Statement for Energy Infrastructure)，強調能源基礎建設規劃以

確保能源供應安全及建構英國邁向低碳社會為重要方向。

再生能源發展方面：

英國於日本福島核災後並沒有改變核能政策的發展方向，但是其

發展再生能源以達成減少碳排放的目標亦同時為其使命並不與核能

發展相衝突。其再生能源配比目標為 2020年以前達 15%，如圖一：

資料來源：英國能源與氣候變遷部(2011)

圖一 英國再生能源配比目標曲線圖

英國於 2008年首創《氣候變遷法》(Climate Change Act)，積極

建置國家再生能源發展方向，於該年度更成立「能源與氣候變遷部」

(DECC)提高能源與氣候變遷事務的行政位階。在 2010年 4月並已開

始施行 FiT 制，為再生能源強制配額義務(稱為 RO)與躉購費率保價

收購（FIT）雙制度並存的國家，其目前公佈的三年躉購政策費率如

10

表三：

表三 躉購費率 2011/4/1~2013/3/31

再生能源 級距 第一年 費率

第二年 費率

第三年 費率

躉購 期間

厭氧消化 500kW 9.0 / 4.29 9.4 / 4.48 9.4 / 4.48 20

水力

11

資料來源：英國能源與氣候變遷部(2011)

圖二 英國各類再生能源累計裝置容量及發電量

五、日本

福島核災能源配置影響：

福島核災後，日本政府決定放棄現有日本電力生產量中核能發

電的比率由目前的 30%提高到 2030年達 53%的能源計畫。而在太陽

光電方面，重新調整原先 2010年提出的基本能源計畫（Basic Energy

Plan），在 2030 年前提高規模至目前的 15 倍；在陸域風力發電方

面，因其在日本此次大地震中沒有受損，將可能促進日本加速開發

資源豐富的離岸風力。

新能源法案通過：

今(2011)年更積及通過新能源法案，預計於 2012 年 7 月開始實

施，其中納入 FiT制度，公用電力業者必須收購一定數量的再生能源

（太陽光電、風力、生質能、地熱以及小型水力）電力。日本貿易暨

產業省每年將負責訂定收購費率以及收購期間。

12

叁、再生能源推廣政策與措施未來觀察的方向建議

一、 再生能源目標配比

核能安全問題可能引發的能源結構調整與其調整的速度，是未

來可持續觀察的焦點。以 2008年為例，先進國家中德國能源供給結

構以石油為主占 38.0%，而自產能源占 34.6%，其中核能占 10%、再

生能源占 7.7%；日本能源供給結構以石油為主占 46.5%，而自產能

源占 16.8%，其中核能占 12.7%、再生能源占 3.2%；美國能源供給

結構以石油為主占 39.7%，而自產能源占 68.0%，其中核能占 8.7%、

再生能源占 5.0%；法國能源供給結構以石油為主占 38.7%，而自產

能源占 43.7%，其中核能占 36.7%、再生能源占 6.5%；英國能源供

給結構以石油為主占 51.3%，而自產能源占 53.10%，其中核能占

4.4%、再生能源占 1.8%。顯示所列先進國家自產能源均達一定的比

率，有別於我國能源 99%以上仰賴進口，而該等先進國家其再生能

源比重皆較核能偏低，而觀察未來的變化，將有助於再生能源發展

資源配置的參考及相關成本效益的分析。

二、 再生能源類別最佳組合研析

由於各國的資源稟賦不一，在未來風力、水力、太陽能、天然

氣、地熱等的發展配置上，應有其不同的考量與選擇。資源彼此會產

生排擠的效應，如何做最佳的配置，避免具比較利益再生能源類別

之發展獲得過少的資源，或過多資源投入不具潛力之類別發展而形

成浪費導致效率不佳等情勢，各國再生能源類別的組合及其資源稟

賦狀況，仍值得未來持續分析與觀察。

三、 各國再生能源技術發展與期程規劃

再生能源的發展，應定期檢討技術可行性與發展期程規劃，必

13

要時做適當的加速或減緩以調整各類別發展時程；規劃短中長期發展

目標，並檢討達成情形以確實落實政策。而全球技術的掌握與各國

期程的規劃，均可供我國發展作借鏡。

四、 各國制度措施掌握

日本福島核災後，核能與再生能源政策受到積極的檢視，強化各

國再生能源推廣政策之系統性觀察，從法規政策、財務誘因及公共金

融措施層面，將資訊依重要性等級分類，從相關性議題，進而判別其

影響性及急迫性，觀察政策目標、配比、制度設計、FiT、RPS、競

標制度、補助誘因、研發、教育推廣、公共投資、裝置容量與發電量

等(如圖三)，對各國再生能源政策相關資訊即時掌握，將有助於全方

位思考國家再生能源發展之最佳策略。

圖三 再生能源發展策略資訊系統性分類圖

五、 併聯電網擴充與申設程序障礙分析

14

能源政策的發展必須兼顧經濟成長、環境保護與能源穩定供

應，而再生能源的發展，也不能與這樣的前提脫鉤，在推動的過程

中，應持續觀察政策的推行效率，包含相關法規障礙、申設程序障

礙、再生能源發電設備設置是否成長、電力供應是否穩定、發展速度

與電網擴充是否能配合、能源密集產業技術升級狀況、能源效率管理

績效、基礎建設是否備位，例如智慧型電表(AMI)或智慧綠建築推動

方案的成效等。相信藉由各國相關推動成效層面的觀察，將有助於

我國全面性能源政策措施之發展。

肆、參考資料

Business Green. 2011. Renewables could provide 35 per cent of UK generating

capacity by 2030

CPUC. 2011. Summary of Feed-In Tariffs. www.cpuc.ca.gov

DSIRE. 2011. Federal Residential Renewable Energy Tax Credit. www.dsireusa.org

DSIRE. 2011. U.S. Department of Treasury – renewable energy grants.

www.dsireusa.org

Energy Saving Trust. 2011. New Large-scale FITs levels confirmed.

IEA. 2011. Deploying Renewables 2011- Best and Future Policy Practice. Paris: IEA

IEA. 2011. Photovoltaic Power Systems Annual Report 2010

Nichols, Will. 2011. Government closes solar feed-in tariff loophole. BusinessGreen.

Nuclear Power Daily. 2011. German backs Baltic nuclear power plant: Merkel.

PV Legal. 2010. 1st PV Legal Status Report

PV Magazine. 2011. Japan’s nuclear village looks into renewable energy alternatives

including solar.

PV Magazine. 2011. Japan’s rapidly expanding solar ambitions.

Ren21. 2011. Renewables 2011 global status report.

Renewable Energy World. 2011. Germany Passes More Aggressive Renewables

Energy Law.

Sacks, Jeffrey D. 2008. Common Wealth: Economics for a Crowded Planet. New York:

Penguin Books

http://www.cpuc.ca.govhttp://www.dsireusa.orghttp://www.dsireusa.org

15

Solar Guide. 2011. Changes to Solar Feed-In Tariffs Universal.

Solar Today. 2011. What the Japan Disasters Mean for PV.

The New York Times. 2011. Germany’s Phaseout Puts a Spotlight on the Cost of Its

Renewables Strategy.

US Department of Energy. 2011. www.doe.gov

US DOE Loan program office. 2011. Section 1703. https://lpo.energy.gov

US DOE Loan program office. 2011. Section 1705. https://lpo.energy.gov

US DOE Loan program office. 2011. Financial Institutions Partnership Program.

https://lpo.energy.gov

UK Department of Energy and Climate Change. 2011. www.decc.gov.uk

UK Parliament. 2011. Weightman Report (Fukushima). 2011. London: parliament

Young, Tom. 2011. Fukushima sends ripples around the world. BusinessGreen.

http://www.doe.govhttps://lpo.energy.govhttps://lpo.energy.govhttps://lpo.energy.govhttp://www.decc.gov.uk