cdeba sidicaro unidad 4
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Ricardo Sidicaro
La crisis del Estado
y los actores políticos y socioeconómicos en la Argentina (1989 - 2001)
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Sidicaro, Ricardo La crisis del estado y los actores políticos y socioeconómicos
en la Argentina.- 1a. ed. 3a. reimp.- Buenos Aires : Eudeba, 2006. 88 p.; 20x14 cm. - (Extramuros) ISBN 950-23-1257-0 1. Ensayo Político Argentino I. Título CDD 336.34
Universidad de Buenos Aires Centro Cultural Ricardo Rojas
Rector: Dr. Guillermo Jaim Etcheverry
Presidente del Directorio de Eudeba S.E.M.: Dr. Patricio Garrahan Vicepresidente: Dr. Rómulo Cabrini Gerente General: Lic. Luis Quevedo
Director del C.C.R.R.: Fabián Lebenglik Coordinador de Publicaciones: Jorge Fondebrider
Serie extramuros: Coordinación: Prof. Jorge Sidicaro y Lucas Rubinich
Diseño de tapa e interior: Marcela D'Antonio
Primera edición: diciembre de 2002 Primera edición, tercera reimp.: marzo de 2006
© Eudeba ISBN: 950-23-1257-0 Impreso en la Argentina Hecho el depósito que establece la ley 11.723
No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni su almacenamiento en un sistema informático, ni su transmisión en cualquier forma o por cualquier medio, electrónico, mecánico, fotocopias u otros métodos, sin el permiso previo del editor.
índice general
7 Introducción
Capítulo uno El Estado intervencionista argentino: los actores de su formación y de su crisis
9 Sobre la crisis del Estado
16 El Estado Intervencionista en la Argentina
18 La primera etapa del intervencionismo estatal: 1930-1955
23 La crisis del Estado y la profundización del intervencionismo: 1955-1976
27 La dictadura militar y la desarticulación estatal
34 El cuarto periodo y las consecuencias del debilitamiento
de las capacidades estatales para la democracia (1983-89)
Capítulo dos El neoliberalismo menemista y la profundización
de la crisis estatal 40 De la identidad peronista tradicional a la gestión neoliberal
43 La década menemista: neoliberalismo y globalización
Capítulo tres La crisis del Estado, del "modelo" y de la Alianza
55 La Unión Cívica Radical 58 El Frepaso 60 Los dos primeros años de la Alianza en el gobierno
69 Conclusiones provisorias
81 Bibliografía citada
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Capítulo dos
El neoliberalismo menemista y la profundización de la crisis estatal
El agotamiento de un estilo de relación entre el Estado y la sociedad fue planteado en 1989 desde diferentes perspectivas que, si bien no coincidían totalmente, abrieron paso a las reformas estatales iniciadas por el sucesor de Alfonsín. El consenso logrado en la población obvió la discusión de las medidas a adoptar y los portavoces de los principales actores socioeconómicos celebraron el vox populí, vox Dei, al que siempre habían rechazado por irracional y populista. Los partidos políticos acompañaron ese clima de ideas, sin expresar mayores convicciones, pues el intervencionismo del Estado en lo social y lo económico era parte del sentido común de sus dirigentes y de sus adherentes más comprometidos, que, no está de más recordarlo, cultivaban expectativas de alcanzar puestos y salarios en algún nivel de las tan vilipendiadas administraciones públicas.
Además, muy pronto se hizo notorio que los pequeños partidos que durante años habían hecho de la crítica al Estado su principal propuesta doctrinaria tampoco tenían concepciones claras sobre cómo dar al mercado la primacía pregonada. Las principales corporaciones empresarias festejaron la victoria ideológica, pero en la medida en que sus demandas de menor intervención estatal sólo constituían un programa general y difuso de rechazo a las regulaciones, llegaron a la nueva etapa sin perspectivas definidas. El «milagro» de la conversión de Menem pareció sorprender a los antiguos pregoneros de las virtudes del mercado. Sin subterfugios, Juan Carlos de Pablo describió la tenue frontera entre la política y la economía: «¿Por qué fuimos a la 'hiper'? Porque creíamos que venía Menem. En efecto, las finanzas públicas de comienzos de 1989 no eran muy
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diferentes de las de los años anteriores; pero a medida que las encuestas de opinión ratificaban más y más las chances del candidato justicialista, los argentinos huíamos en igual medida de los australes, lo cual deterioraba más la situación económica y aumentaba entonces las posibilidades de triunfo de Carlos Menem, generando nuevas vueltas de tuerca en la espiral acumulativa» (de Pablo, 1994: 17).
De la identidad peronista tradicional a la gestión neoliberal
Desde su fundación el peronismo se presentó como una fuerza política preocupada por lograr mayor equidad social y, dadas sus relaciones con el sindicalismo, se asoció a la mejora de la situación social y económica de los sectores asalariados y de la población de menores recursos. Las argumentaciones sobre la sociedad y las soluciones de sus problemas se formularon hasta 1989 a partir del supuesto de la existencia de una división tajante entre los intereses de la mayoría de los integrantes de la población, en su lenguaje el «pueblo» o los trabajadores, que se hallaban enfrentados a minorías económicas, designados como el «capital» o la «oligarquía», vinculados a los intereses de potencias extranjeras. El recuerdo de los avances en materia de equidad social realizados en su primer decenio de gobierno y las posteriores luchas y movilizaciones por reclamos salariales, le permitió a los peronistas recrear la idea de un adversario social nativo aliado a «empresas o gobiernos foráneos». Frente a esos enemigos, realizaban convocatorias políticas exitosas para preservar la adhesión de sus apoyos estables y conseguir nuevos. El «otro» social, localizado en las cúspides del poder económico, fue considerado instigador y beneficiario de los golpes militares de 1955 y de 1976, El antagonista político en el imaginario
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peronista era el radicalismo, y si bien la beligerancia varió en intensidad de acuerdo a las coyunturas, la UCR fue su competidor electoral permanente.
Para los peronistas, la definición del «nosotros» no se vio alterada durante buena parte de su historia. Se consideraban la expresión del «pueblo» y de la «nación», y como era evidente que no los apoyaba la totalidad de los votantes, la aritmética electoral estuvo presente en la formación de frentes con otros partidos que podían asegurar el umbral de sufragios para alcanzar las mayorías.
El gobierno de Menem llevó adelante una gran ruptura con la tradición peronista. Para realizar el cambio de posiciones doctrinarias no existieron mayores discusiones públicas en su par- tido, pero tampoco se registraron en sus filas adhesiones al proyecto de desarticulación de las instituciones del intervencionismo estatal. Las prácticas de los altos funcionarios del gobierno menemista se ajustaron al programa neoliberal, que se encuadraba en lo que históricamente era la propuesta del «otro» social. Al respecto, Gerardo Aboy Carlés sostiene que «al romper con la política de reforma social e igualación que era uno de los componentes del peronismo, el menemismo acaba con el principio de unidad que había amalgamado a los sectores populares en solidaridades colectivas a través de un sistema de alteridades, el enfrentamiento peronismo-antiperonismo» (2001: 307). El abandono de las orientaciones tradicionales fue justificado de maneras distintas por los funcionarios menemistas más destacados, pero la ideología neoliberal, de hecho, careció de voceros con trayectorias partidarias reconocidas. Los gobernadores peronistas provinciales no se mostraron, en gene- ral, propensos a cambiar las ideas económicas y sociales del movimiento político al que pertenecían.
El sindicalismo se encontró frente a los dilemas que surgían del proyecto menemista. Por sus bases sociales, por su tradición,
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por los intereses de sus propias organizaciones, los dirigentes gremiales peronistas se hallaban asociados desde hacía décadas al intervencionismo estatal. La apertura de la economía con el aumento de los índices de desocupación, la desregulación de las relaciones laborales, la precarización del empleo, los denominados contratos «basura», los retrocesos del poder adquisitivo de los salarios, las privatizaciones de empresas públicas, y, en general, todo el efecto simbólico que tenían las pérdidas de conquistas logradas durante anteriores gestiones peronistas, generaron creciente malestar social y el debilitamiento de los sindicatos.
La disminución del número de sindical istas en las representaciones parlamentarias del peronismo fue uno de los indicadores más elocuentes de su retroceso y de la desconfianza con la que se seguía su evolución desde el gobierno (Gutiérrez, 2001). La oposición gremial contribuyó a aplazar la sanción o el tratamiento de leyes cuya finalidad era profundizar la desregulación laboral o hacerle perder el manejo de las obras sociales. En esas actitudes de rechazo a la política oficial debieron coincidir con muchos legisladores cuyas orientaciones eran erráticas, y que evitaban rupturas públicas y permanentes con el gobierno y se mantenían en la disciplina de sus bloques parlamentarios (Jones: 2001). Puede afirmarse que con muchos sindicalistas ocurrió algo similar y eludieron los costos de oponerse al neoliberalismo, postergando sus críticas públicas para futuras coyunturas.
Al terminar la década presidencial de Menem las críticas al denominado «modelo» eran más habituales y claras en el par- tido oficialista que en los candidatos de la coalición opositora. Luego de la derrota de 1999, se les abrió a todos los dirigentes peronistas la posibilidad de diferenciarse de modo público del proyecto de liberalización y de desregulación de la economía y de las relaciones laborales que habían, por las más diferentes
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causas, llevado al gobierno. Si la preocupación por la carrera política fue para muchos un factor clave para moderar las objeciones al gobierno de Menem, esa meta la buscaron luego criticando las consecuencias del «modelo».
La década menemista: neoliberalismo y globalización
Primero con ciertas ambigüedades y luego con total decisión, el gobierno presidido por Menem asumió como propio el programa neoliberal. La apertura de la economía, la desregulación y las privatizaciones de las empresas públicas, fueron los ejes de la etapa inicial que incluyó la hiperinflación de 1990. En la transición no faltaron medidas tan poco liberales como la confiscación de ahorros bancarios privados contra la entrega de bonos estatales. Pero esos «percances» no impidieron que el proyecto se estabilizara y ganara adhesiones y esperanzas anunciando la superación de los viejos problemas. Al establecer las nuevas reglas del juego se omitía recordar que la gran mayoría de los grandes empresarios participantes habían adquirido un sistema de predisposiciones o habitus en las etapas anteriores. Las contradicciones previsibles entre las burocracias, con sus formas de actuar propias del «viejo» Estado y sus condiciones para aplicar las políticas neoliberales, un tema que genera buenas preguntas en las ciencias sociales (Evans, 1996), tampoco entraban en las reflexiones sobre la transición al neoliberalismo.
De los distintos aspectos relacionados con la puesta en práctica del proyecto neoliberal sólo destacaremos algunos para ejemplificar efectos producidos por las falencias del Estado. La apertura importadora de la economía al comercio mundial, en apariencia la más simple de todas las iniciativas, se encontró muy pronto con las consecuencias de la crisis estatal. El deficiente
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funcionamiento del control aduanero impedía el cobro estricto de los impuestos y tasas que debían aplicarse a las importaciones que entraban en competencia con la producción nacional Sin capacidades técnicas frente a las acciones de dumping internacional o las más prosaicas subfacturaciones, la globalización comercial quedó, en buena medida, librada a una dinámica burocrática ajena a los objetivos modernizadores. Los industriales perjudicados protestaron reiteradamente frente a las anomalías de la integración al comercio mundial sin las garantías mínimas de aparatos estatales eficientes (Rial, 2001: 89-99). Denuncias realizadas en el período mostraron que el tema aduanero no era sólo de fallas en los aforos y tarifas sino que la desorganización estatal daba lugar a la violación sistemática de las leyes y a la generalización de prácticas de corrupción.
La desregulación de la economía fue el resultado de un proceso en el que operaron simultáneamente muchos actores y que no podría entenderse como el producto de las opciones tomadas exclusiva y libremente en el seno del gobierno. La lucha por la captura de decisiones públicas, componente siempre presente en las políticas de los estados modernos, fue en el caso analizado más directa y abierta en virtud del escaso margen de negociación del gobierno que confesaba su necesidad de desregular y privatizar aduciendo urgencias «de caja» o para atraer más rápidamente la confianza de los inversores externos. La apertura de la economía conoció así excepciones a favor de determinadas actividades con actores en mejor posición para influir en defensa de sus intereses, fuesen grandes empresarios de la época anterior o bien nuevos inversionistas. El pragmatismo con el que se trató en algunas oportunidades de justificar las excepciones fue, en realidad, una manera de reconocer las consecuencias de la desigual relación de fuerzas entre un gobierno que manejaba un Estado cada vez más débil y actores socioeconómicos cuya fortalecida acumulación de capital les daba
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mayor capacidad de imponer decisiones. Esto no significa que se cristalizaron las posiciones de los poderes económicos anteriores al neoliberalismo y que no se registraron modificaciones. Pero, para nuestro tema, es importante destacar que el aparato estatal en crisis que abrió la economía siguió atravesado, en un primer período, por los intereses a los que antes favorecía con contratos y compras, y que con el neoliberalismo adquirían las empresas públicas o conseguían re-regulaciones (Azpiazu, Gutman y Vispo, 1999; Etchemendy, 2001). Agreguemos que durante el curso de la década que nos ocupa la trama compleja de los intereses de los actores socioeconómicos predominantes conoció un desplazamiento en beneficio de los inversionistas extranjeros, situación que colocó al gobierno ante interlocutores aún con más poder de negociación.
Las privatizaciones de empresas públicas suprimieron mecanismos estatales para orientar actividades económicas y sociales, mientras que los nuevos propietarios, o concesionarios, se convirtieron en poderosos interlocutores de un Estado que casi carecía de instrumentos burocráticos para hacer cumplir las disposiciones que debían regular sus acciones. El caso de Aerolíneas Argentinas fue una demostración clara de la impotencia estatal ante los actores que impusieron sus intereses en el marco del neoliberalismo. En general, la gestión de las empresas públicas había sido criticada por los excesivos costos de sus producciones o servicios, sin que se debatiera seriamente si un Estado que no conseguía hacerlas operar de manera adecuada se encontraría luego de privatizarlas en condiciones para supervisar sus desempeños. La imagen estatal, deteriorada frente a la opinión de buena parte de la sociedad, se encontró afectada en la etapa neoliberal por las múltiples denuncias sobre las irregularidades de los procedimientos que acompañaron las cesiones al sector privado.
Los hechos de corrupción, tal como lo revelan distintos estudios comparativos internacionales, suelen ser frecuentes en las
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privatizaciones de empresas públicas. Sobre esto sostiene Susan Rose-Ackerman: «...el proceso de transferir activos a la propiedad privada está plagado de oportunidades de corrupción. Muchos alicientes a la corrupción son comparables a los que surgen en el otorgamiento de contratos y concesiones. En lugar de sobornar a una empresa estatal para obtener contratos y un trato favorable, los que presentan opciones de compra de una empresa pública pueden sobornar a los funcionarios en altos niveles gubernamentales o a los que forman parte de la actividad privatizadora» (2001:51). En la Argentina, el gobierno menemista cedió a numerosos requerimientos de los compradores al elaborar los pliegos de las licitaciones y eso dejó como consecuencia una asimetría a favor de los compradores acentuada, luego, con el mayor debilitamiento estatal. No fue sorprendente que en los entes públicos creados para supervisar a las nuevas empresas se reprodujeran las tradicionales simbiosis con los propietarios o representantes de los negocios privados, situación coherente con la crisis del Estado.
En la medida en que las empresas públicas realizaban más actividades que la producción de bienes o servicios, su privatización dejó al Estado con menos instrumentos para res- ponder a demandas sociales cuyos perfiles no necesariamente eran nítidos. En la mayoría de los razonamientos sobre las mencionadas empresas públicas se habían destacado poco sus aportes a la integración regional, al poblamiento de zonas distantes de los centros urbanos y administrativos, a la promoción del desarrollo cultural, a la creación de empleos en ciudades que dependían básicamente de sus actividades, etc. Además, se había desconocido la importancia de las tarifas o precios diferenciales en tanto mecanismos de estímulo o de equidad, manejados para regular o impulsar aspectos económicos o sociales. Esas actividades conexas no se desplegaban de un modo planificado y, naturalmente, no eran evaluadas en términos contables o
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mercantiles por las empresas. Las privatizaciones quitaron así más mecanismos de acción estatal (Palma y Márquez, 1993; Paura, 1995; Peñalba, 2000).
Entre las manifestaciones de la crisis de las capacidades estatales, la evasión impositiva era desde hacía mucho tiempo considerada como uno de los problemas más graves del país. El tema suele ser materia de críticas éticas pero es una de las mejores ilustraciones de incapacidad estatal y de la debilidad para sancionar las transgresiones a las leyes. El subsecretario de finanzas públicas del gobierno nacional describió en noviembre de 1990 las dificultades operativas de la entidad encargada de las recaudaciones tributarias diciendo «que del total de los 1200 agentes de la Dirección General Impositiva el 30% se encuentra permanentemente ausente, otro 30% es incapaz y un 20% más no es gente de confianza» (Ámbito Financiero 8-11-1990, pág. 5). La crisis de las finanzas públicas se mantuvo sin solución du- rante toda la experiencia del gobierno menemista y se agudizó en la medida en que los importantes capitales extranjeros que llegaron al país manejaron mecanismos más complejos para evadir las obligaciones tributarias.
A comienzos de 1991, con la designación del ministro Domingo Cavallo, la política económica neoliberal se completó con la convertibilidad en la relación uno a uno del peso con el dólar, mecanismo que resultó muy eficaz para detener la desvalorización ya crónica de la moneda nacional. En la base de lo que se conoció como «el modelo» se encontraba la continuación del endeudamiento externo, por la vía de la obtención de préstamos y la colocación de títulos emitidos por el Estado en los mercados financieros nacionales e internacionales. La privatización de empresas públicas sirvió, también; para atraer inversiones extranjeras que se sumaron al flujo general de entrada de capitales que mejoraron algunos indicadores económicos de nivel macro, cuya ponderación positiva
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se acrecentó en comparación con los períodos precedentes. Para el gobierno menemista, recurrir al endeudamiento externo para emitir moneda nacional manteniendo el respaldo en dólares no pareció plantear un problema, pues se consideraba que con la estabilidad alcanzada se abriría un crecimiento sostenido de la economía y así la deuda y sus intereses perderían importancia en términos relativos.
Los sistemas de convertibilidad como el adoptado en 1991 anulan, prácticamente, las capacidades de los estados para contrarrestar con sus políticas monetarias las situaciones o las acciones perjudiciales para los equilibrios de sus economías. Detrás de sus aspectos técnicos simples y de su falta de teorías sofisticadas, la convertibilidad era un problema eminentemente político en el que se resumía la renuncia estatal en el plano de la regulación de la moneda y que, como ocurre con toda relación de fuerzas, inevitablemente implicó ceder potestades a otros actores. Lo que para el «hombre de la calle» era el alivio del fin de la inflación, con sus ventajas inmediatas del retorno del crédito para el consumo y la estabilidad de los ahorros, tenía un aspecto no percibido sin un abordaje situado en un nivel más abstracto y cuyas consecuencias escapaban a las visiones inmediatas y cotidianas.
El fetiche de la apariencia de la moneda como «cosa», se manifestó también en los primeros años de convertibilidad en los razonamientos de muchos analistas de la oposición que no formularon las más elementales preguntas sobre el significado del «logro». La aceptación acrítica se justificaba, por cierto, en quienes pensaban desde el mundo de los negocios y la obtención de ganancias privadas. El control del valor de la moneda fue exaltado como un éxito por el neoliberalismo y considerado el comienzo de la inserción en el primer mundo. La gobernabilidad de la economía, incluso según una parte de la oposición, era un logro permanente que no se debía confundir en las
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confrontaciones electorales. Las consecuencias de la convertibilidad se presentaron años más tarde, cuando se hizo notoria, su fragilidad y su carácter de mecanismo coyuntural. Como sostiene Rubén Lo Vuolo: «La autoridad pública que va perdiendo su moneda no gobierna, sino que se vuelve un mero administrador que usa su fuerza legal para garantizar la gobernabilidad que exige el poder económico para expandirse. La ciudadanía que debe cancelar sus créditos y deudas recíprocos en una sociedad que no tiene moneda soberana, queda sometida al arbitrio de los poderes económicos» (2001: 88).
La vulnerabilidad del régimen de convertibilidad de Menem- Cavallo fue observada desde una óptica práctica por quienes preveían los límites del endeudamiento externo sobre el que se basaba el «modelo». En el año 1993, en un estudio del Consejo Académico de la Unión Industrial Argentina se aseveraba que: «En las primeras etapas (que pueden durar años) de los planes de estabilización con el tipo de cambio fijo no se percibe la escasez sino la abundancia de divisas. Pero esta situación se mantiene únicamente mientras los capitales siguen ingresando, para lo cual la tasa de interés debe mantenerse más alta que la internacional. En otros términos, puede decirse que hay un estrangulamiento externo 'encubierto' por las altas tasas de interés que se haría explícito si la tasa de interés descendiese a nivel internacional y el flujo de capitales se redujera o —en situación extrema— se revirtiera. A medida que avanza, un plan de estabilización del tipo del que estamos analizando suele entrar en una segunda etapa. Las dudas sobre la marcha de las cuentas fiscales y, ante todo, la distorsión de los precios relativos, con el creciente déficit comercial, hacen que se perciba un riesgo cambiarlo cada vez mayor. Cuando se llega a esta situación, cualquier turbulencia económica o política, con independencia de su importancia real, puede llevar a una corrida o sea una demanda repentina de dólares» (1999:98).
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Durante la década de 1990 el crecimiento de la deuda externa contribuyó a licuar aún más la capacidad del Estado para tomar decisiones distintas de las impuestas por los poderosos factores que operaban sobre la realidad nacional. La relación entre las políticas de endeudamiento externo y la pérdida de autonomía de las decisiones de los estados nacionales es un tópico que ocupa numerosas páginas en los estudios del mundo de nuestros días. Lo mismo ocurre con las previsibles crisis o colapsos derivados de esas situaciones de creciente dependencia de los capitales financieros, cuya volatilidad no es un accidente sino un rasgo de su naturaleza. De allí que variables tales como el desconocimiento o la ignorancia del tema de los movimientos de capitales y de sus consecuencias no pueden ser consideradas como relevantes para explicar las supuestas faltas de previsiones a la hora de reflexionar sobre un final lógica y empíricamente anunciado desde mucho antes que suceda.
La vinculación entre las capacidades estatales y las deudas externas fue sintetizada por Guillermo de la Deheza: «Los estados con deudas muy elevadas tienen, además, hipotecada una de sus funciones económicas esenciales: la de hacer frente a los ciclos económicos aumentando el gasto público en fases de recesión, para evitarla o reducirla, y gastando menos o recaudando más en épocas de expansión, para evitar que el crecimiento sea excesivo y que su tasa supere la del crecimiento potencial, generando inflación y pérdida de competitividad» (Deheza, 2000: 116). El citado autor señala, también, que los servicios de las crecientes deudas públicas obligan a destinar a intereses sumas cada vez mayores, que se han independizado de las necesidades de los ciclos económicos internos. Volviendo a los antes mencionados conceptos de Weber sobre el lugar de los endeudamientos externos, en las relaciones de fuerza entre naciones con desigual poder político y económico, puede observarse que las necesidades de los acreedores pasan a
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determinar los límites de las iniciativas de los países deudores y, en consecuencia, las decisiones de estos últimos deben «ajustarse» a los dictados y conveniencias de los primeros.
Como ya lo señalamos, los intereses empresarios que impulsaron la instalación del modelo neoliberal lo hicieron como una prolongación de sus antiguas luchas contra el Estado intervencionista y en una situación en la que no eran claras las innovaciones que acompañarían a la nueva inserción internacional. La apertura y la desregulación de la economía crearon un escenario nuevo en el que quedaron sobrepasados los potenciales desempeños de buena parte de los grandes empresarios locales. Los mercados desprotegidos, las privatizaciones de los servicios públicos, el flujo no controlado de capital financiero y el retiro del aparato estatal, permitieron que actuaran directamente en el país poderosos inversionistas mundiales, respaldados por sus propios estados, y esto redujo los antiguos y casi incuestionados poderes de los grandes propietarios argentinos. Las modificaciones se hallan todavía en curso, pero las ventas de empresas nacionales a capitales extranjeros y la implantación de nuevas filiales de ese origen (Basualdo, 1999), muestran la conformación de un novedoso mapa del poder económico, cuyos efectos sobre las relaciones políticas son fácilmente perceptibles.
En un análisis acerca de los efectos de los procesos de globalización sobre las relaciones políticas argentinas (Sidicaro, 2000), desarrollamos una caracterización de las transformaciones producidas en la conformación de los actores socioeconómicos predominantes de la década de 1990 que nos parece pertinente reproducir. En ese texto decíamos: «Zygmunt Bauman propone una aproximación válida para pensar al capital que circula libremente por el mundo, que, por otra parte, ilustra con referencias que resultan familiar con el pasado de nuestro país». Dice Bauman: «La nueva libertad del capital evoca la de los
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terratenientes absentistas de antaño, tristemente célebres por descuidar las necesidades de las poblaciones que los alimentaban y por el rencor que ello causaba. El único interés que tenía el terrateniente absentista en su tierra era llevarse el producto excedente. Sin duda, existe una similitud, pero la comparación no hace justicia a la liberación de preocupaciones y de responsabilidades de la que goza el capital móvil de fines del siglo XX y que el terrateniente absentista jamás pudo adquirir» (Bauman, 1999: 18). La imagen histórica propuesta por Bauman es pertinente al mostrar la exterioridad de los nuevos actores internos/internacionales.
En el caso argentino es interesante destacar cómo esa exterioridad produce efectos sobre la estructura política: 1) los empresarios absentistas no tienen mayores razones para hacerse representar por las dirigencias políticas o corporativas vernáculas puesto que sus vínculos con los embajadores-lobbistas o con los gobiernos extranjeros resultan más rápidos y eficaces para negociar con las autoridades del débil Estado local; 2) el libre mercado global permite que los empresarios absentistas jueguen con gran asimetría con las condiciones de permanencia en el país, puesto que han convertido su movilidad en un elemento de presión política y en la medida que los gobiernos ceden a sus demandas y crean disconformidad en las poblaciones perjudicadas, se hallan en condiciones más débiles para la siguiente ronda de negociaciones; 3) para los empresarios absentistas la continuidad jurídica es un factor importante para mantener los compromisos que consiguieron, en momentos favorables, de las autoridades estatales. En esos reclamos el pedido de eliminación de la corrupción administrativa (problemas que suelen poner en primer plano los textos neoinstitucionalistas del Banco Mundial) se encuentran, seguramente, fundados en la convicción de que los grandes empresarios de capital nacional tienen una experiencia prolongada en relacionarse con los
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manejos imprevistos ajurídicos y «tangenciales» de los gobiernos argentinos. De todos modos, el caso IBM/Banco Nación o los desempeños de los embajadores-lobbistas revelan que las ventajas diferenciales de los empresarios locales no tienen el know-how patentado.
Los terratenientes absentistas del pasado argentino eran, en comparación con los empresarios absentistas de la globalización, actores mucho mejor vinculados con el mundo político y con la producción de su legitimidad. Esto era así, no sólo por la condición obvia de su nacionalidad, sino, además, por el carácter estable de sus inversiones y por los roles que desempeñaban en otras esferas de la vida social. Algunos partidos políticos buscaban, a nivel municipal y provincial, el apoyo de dichos terratenientes, que deparaba fondos para las campañas proselitistas y, además, un cierto reconocimiento de honorabilidad social transferido desde su posición de elite aristocrática. En la medida en que integraban sistemas familiares extensos y con anclajes tradicionales, ellos y sus círculos de íntimos participaban de actividades filantrópicas, asociativas y culturales que permitían visualizarlos como mucho más que hombres de fortuna. Con el tiempo algunos de sus apellidos dieron la denominación a pueblos, plazas, hospitales, museos, estaciones ferroviarias, colecciones pictóricas, y con la confusión propia de dinero y distinción social, siguen todavía presentes en quienes añoran el esplendor de un pasado argentino que, sin embargo, hoy ya es hasta criticado en los libros escolares.
Los empresarios absentistas que llegan con el libre mercado global se convierten en participantes precarios o inestables de las relaciones de poder argentinas. Salvando las diferencias de escala, al contrario de lo que ocurría con los terratenientes absentistas en sus relaciones con las autoridades municipales o provinciales, el vínculo de los empresarios absentistas con quienes ocupan posiciones de poder político está cargado de sospechas y
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de presunciones de que tratan de conseguir negocios de dudosa legalidad. Los terratenientes mejoraban la legitimidad política y social de los dirigentes locales. En cambio, los empresarios absentistas deterioran objetivamente ante la opinión pública a los gobernantes, a los partidos mayoritarios y a las instituciones representativas.
También con la apertura económica neoliberal llegaron los capitales financieros que buscaban altos rendimientos e introducían la incertidumbre propia de su volatilidad. Esos capitales, mucho más que los empresarios absentistas que realizan inversiones directas comparativamente más estables en actividades productivas o de servicios, se convierten en el barómetro de la confianza de los mercados en la acción de las autoridades nacionales. El «voto de los mercados» ha convertido a los capitales especulativos, en la mayor parte de los casos manejados desde el exterior, en poderosos interlocutores de las dirigencias gubernamentales. De una manera mucho más directa e inmediata que los organismos como el FMI o el Banco Mundial, esos capitales especulativos hacen el seguimiento diario de la política nacional: los riesgos de ceder a los reclamos sociales, de los déficits fiscales, de las medidas que podrían contradecir las orientaciones neoliberales, etc., son «castigados con el voto de los mercados». Las altas dirigencias políticas, al atender esas señales consagran y oficializan la existencia de un oscuro parlamento, ajeno a todas las normas constitucionales. Pero la convicción compartida por dichas dirigencias parece ser que desoír a esos «votantes» desembocaría en el caos económico. La legitimidad de la clase política en su conjunto y de las instituciones democráticas se debilita ante tal reconocimiento casi explícito de la existencia de poderes ajenos al orden legal formal.
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Capítulo tres
La crisis del Estado, del «modelo» y de la Alianza
Sin desconocer las dificultades para analizar un proceso en curso, en este capítulo nos ocuparemos de los dos años recientes que, según entendemos, pueden ser considerados como una unidad tanto en el plano político como en el económico. Como veremos, la continuidad con respecto a la década anterior fue notable en las relaciones Estado-sociedad, si bien el cambio de elencos gubernamentales modificó aspectos importantes de la dinámica de los conflictos políticos.
La UCR volcó en la Alianza los efectos de la desestructuración de su identidad, mientras que el FREPASO aportó las consecuencias de no haber querido o podido articular una organización partidaria estable y un «nosotros». En una observación —atenta y cercana— de las estrategias de la Alianza, se afirmó que durante la campaña presidencial el principal desafío fue «demostrar de manera convincente ante la opinión pública que la coalición no era un artificio electoral y que sería capaz de garantizar la gobernabilidad y continuidad del pacto una vez en el poder» (Ollier, 2001: 172).
La Unión Cívica Radical
Desde su formación; el radicalismo se definió identificándose con la defensa de la ciudadanía política. El partido fue creado para lograr el buen funcionamiento de las instituciones, y no consideraba necesario elaborar un proyecto o plataforma propia, pues aducía que su programa era la Constitución Nacional. Verdadero precursor de la estrategia electoral denominada
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«atrapa todo», su ideario cívico lo convirtió en uno de los fundadores argentinos de las modernas formas de representación democrática. El perfil del radicalismo conoció variaciones según los distintos momentos históricos, pero el eje central de su prédica tendió invariablemente a situarse en la defensa de los derechos de la ciudadanía y de la democracia. La mayor parte de los dirigentes radicales vinculó sus proyectos políticos con las aspiraciones y los intereses de las llamadas clases medias, y en esa noción un tanto indefinida incluían un magma de sectores en cuya determinación nunca estaban ausentes los cálculos electorales. En las convocatorias que formulaban a los sectores más pobres se ofrecían, también, como su expresión cívica.
Por sus objetivos políticos y por su voluntad de concitar las adhesiones de los sectores económicamente menos favorecidos, el radicalismo definió —con disímil énfasis de acuerdo a las épocas— a sus antagonistas sociales, situándolos en posiciones altas en la distribución de la riqueza y dispuestos a beneficiarse con la usurpación del poder gubernamental, lo que no le impidió encontrar adherentes en esos medios sociales. Hacia el fin de la dictadura procesista, y en el auge electoral del alfonsinismo, la denominación preferida para designar al antagonista social fue la «minoría», a la que se le adjudicaba en el plano político la responsabilidad por la «pérdida de la República» y en el económico un modo de operar cuyo resultado era el empobrecimiento de la mayor parte de la población. En el imaginario radical, las interpretaciones de las fallas, de los obstáculos y de los desplazamientos golpistas o prematuros de sus gobiernos —Yrigoyen, lllía y Alfonsín— fueron atribuidas invariablemente a las acciones de adversarios sociales vernáculos ligados a intereses internacionales.
La hiperinflación que aceleró, en 1989, la salida anticipada de los radicales del gobierno, fue explicada en su momento como un «golpe de mercado» llevado a cabo por los «grupos
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económicos y financieros». Sin embargo, esa no fue la única manera de dar sentido a los problemas de la experiencia alfonsinista. Para otros altos dirigentes radicales las causas debían buscarse en el error de no haber establecido mejores vínculos con dichos grandes intereses. En las elecciones presidenciales de 1989, lápiz rojo en mano, el candidato presidencial del radicalismo se situó en sintonía con las demandas de los principales actores socioeconómicos, si bien su posición distaba de ser compartida por sectores muy significativos de su partido. Durante los inicios del período menemista, la UCR mantuvo una perspectiva contradictoria con respecto al proyecto neoliberal. Al aceptar el diagnóstico que atribuía las causas de la hiperinflación al intervencionismo estatal y al agotamiento de la modalidad proteccionista de desenvolvimiento económico, los radicales apoyaron las reformas propuestas por Menem. Al igual de lo que sucedía con la mayoría de los dirigentes peronistas, el neoliberalismo fue considerado por los radicales como la única salida coyuntural ante una situación de urgencia.
La debilidad del radicalismo frente al menemismo mientras se mantuvo la vigencia de la coalición electoral sustentada en las adhesiones de los sectores de menores recursos de tradición peronista y en los antiperonistas de ideas coincidentes con la obra del gobierno, se reflejó en su incapacidad para proponer una propuesta global alternativa. El Pacto que permitió la modificación de la Constitución Nacional y la reelección presidencial puso en cuestión su imagen centenaria de custodio de los derechos de la ciudadanía. Probablemente, el crecimiento de las fuerzas que formaron el Frepaso debió ser un llamado de alerta sobre un futuro incierto y un motivo de reactivación de las preguntas radicales acerca de la propia identidad. Las argumentaciones contra el «otro» social, que nunca habían estado totalmente ausentes en las críticas del ala radical más progresista al menemismo se articularon con las objeciones de
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los más moderados apuntando a la corrupción gubernamental. Para éstos últimos los proyectos neoliberales no eran cuestionables y, tampoco, expresaban objeciones a la acción de los grandes intereses empresarios.
El Frepaso
Sin una Revolución del noventa y ni un 17 de octubre, los frepasistas carecieron de un gran relato fundador. No tuvieron, tampoco, componentes imaginarios evocando cismas o continuidades con otras luchas y tradiciones políticas. Les faltó, en fin, la referencia al trabajo molecular y casi de sacerdocio que acompañó la edificación de otros nuevos partidos. Julio Godio ha dado una interesante descripción de la estructura de! Frente Grande, el actor hegemónico de la coalición denominada Frepaso: «El Frente Grande es un tipo de organización asimilable a las maquinarias electorales del partido demócrata norteamericano o 'partido de opinión'. Este tipo de organización partidaria, que carece de exigencias ideológicas explícitas para la afiliación, facilitó al FG incorporar miles de militantes. Al mismo tiempo, la imposibilidad de la militancia de controlar a los dirigentes a través de estructuras estables permitió la funcionalidad de la antigua teoría peronista de la conducción vertical. De ese modo las tradiciones partidistas de origen peronista ensamblaban con un tipo de partido de ciudadanos organizado como 'máquina electoral'» (1998:106). Ausentes los principios doctrinarios formalizados y los debates ideológicos internos oficiales, la mayoría de los dirigentes, y luego candidatos, preservaron las matrices de entendimiento de la política y de la sociedad que traían de las fuerzas políticas contrarias al neoliberalismo en las que habían desenvuelto sus militancias anteriores.
Como sostenía Weber, la ductilidad en los enunciados programáticos es una de las estrategias usuales de los partidos
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políticos para conseguir ampliar sus apoyos electorales y sociales. El Prepaso fue; sin duda, un ejemplo de manual de ciencias políticas. Desde aproximadamente 1995, su alta conducción y los candidatos más visibles revelaron una notable capacidad para ganarse la simpatía de los sectores de la ciudadanía que reclamaban la moralización de la vida pública. Los frepasistas privilegiaron en su economía narrativa lo que quería escuchar la «gente» y se ubicaron en el campo político ofertando propuestas postmaterialistas centradas en la crítica a la corrupción, y unificaron así muchas de las percepciones más inmediatas del «hombre y de la mujer común». Dentro de esa audiencia heterogénea no faltaban quienes eran antipolíticos y, probablemente, decodificaban al Frepaso a partir de esa clave. Con la notoria intención de desplegar una estrategia «atrapa todo», los altos dirigentes y sus asesores económicos mostraron la voluntad de limar de su lenguaje y de sus propuestas buena parte de las aristas que podían molestar a los auditorios simpatizantes con el neoliberalismo, pero de todos modos sus trayectorias públicas e, incluso, sus historias y estilos personales, no los colocaban en esa visión de la sociedad y del Estado. El perfil «hombre y mujer común» del Frepaso se completó con los efectos de su buena acogida en los medios de comunicación, en especial en la televisión. Si se acepta la idea de Pierre Bourdieu (1997) sobre la televisión en tanto instrumento objetivo de simplificación de las ideas, cuya meta es retener audiencias diferentes y con expectativas disímiles, cabe considerar la existencia de un gran nivel de complementariedad entre la estructura del mensaje de los altos dirigentes frepasistas y el modo de operar de ese medio audiovisual.
El Frepaso evitó presentar un «nosotros» definido, probablemente, en virtud de una percepción de la realidad de la década de 1990 que le indicaba a sus líderes la conveniencia de no formular discursos articulados a una sociedad fragmentada.
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La omisión del «otro» social y la asimilación del menemismo con la corrupción hicieron que sus dirigentes encararan sus prácticas de una manera realmente innovadora, al desplazar el campo de la política al de la ética. Las relaciones y los conflictos de este último mal podían producir identidades partidarias. La cruzada contra la corrupción, una conducta desviada, asemejó al Frepaso a las Organizaciones no Gubernamentales especializadas en la defensa de la moral administrativa. Es decir, no lo dotó de proyectos de gobierno. Sin embargo, desde el punto de vista de los intereses de los dirigentes frepasistas, no cabe duda que su estrategia resultó exitosa para acceder, en muy poco tiempo, a las recompensas materiales y simbólicas que ofrece el éxito en las lides electorales.
Los dos primeros años de la Alianza en el gobierno
El gobierno de la Alianza fue el crisol en el que se fundieron las manifestaciones de varias crisis presentes en la sociedad argentina. La vieja y la nueva ingobernabilidad de la economía, postergada temporariamente con los mecanismos de endeudamiento del «modelo», se precipitó cuando se cerró el acceso a esos recursos y se agudizó la recesión dejada por el menemismo. Los actores socioeconómicos con más fuerza para determinar las decisiones en las políticas públicas aumentaron su poder ante las limitadas capacidades estatales de que disponía el gobierno presidido por Fernando de la Rúa. El proyecto de la Alianza pareció agotado con el desplazamiento de las autoridades precedentes, como si sus dirigentes hubiesen creído que al ocupar ellos los puestos públicos, en nombre de la ética y de la transparencia, cumplían con sus promesas. Demostraron así tomarse al pie de la letra sus discursos electorales que no cuestionaban los fundamentos del «modelo», disponiéndose a
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administrarlos sin los sesgos de corrupción atribuidos a sus rivales. La, experiencia se encargó de suministrar las evidencias de que la corrupción era parte del funcionamiento del sistema político y que se había acrecentado con el impulso dado por el neoliberalismo a la crisis del Estado. Para proseguir el rumbo iniciado en 1989 la Alianza no contaba con las ventajas, en el orden económico y en el psicosocial, de una hiperinflación reciente narrada interesadamente con la ideología del «abismo y de la urgencia», que tantos resultados le había dado a Menem. También el ex- presidente había encontrado en la tradición peronista una fuente de confianza popular de quienes en un primer momento confundieron «al tío con el sobrino», y que se completó con la algarabía antiperonista de quienes muy pronto constataron que «era el sobrino y no el tío». Cuando llegó la crisis, como ya había ocurrido en otras ocasiones, los «hombres de negocios» pasaron a cobrar los dividendos emergentes de las dificultades económicas. En el polo opuesto pagó las cuentas un amplio conjunto de sectores de la población que perdió ingresos e ilusiones. Paradoja: los «hombres de negocios» le hablaron a los «hombres y mujeres comunes» para persuadirlos de que la responsabilidad de lo ocurrido era de la voracidad de la clase política.
La UCR aportó a la coalición triunfante en las elecciones de octubre de 1999 su candidato presidencial más afín con el neoliberalismo. La opción parecía poco congruente con el hecho de que el radicalismo y sus dirigentes más notorios se definían abiertamente contra esa concepción de la sociedad y de la economía. Pero desde el punto de vista de los cálculos electorales, la postulación de Fernando de la Rúa era adecuada para buscar votos entre aquellos sectores neoliberales que se alejaban del menemismo y temían en Eduardo Duhalde un retorno de la tradición peronista que éste, por su parte, se esmeraba en alimentar.
El elemento de posmodernización de los planteos políticos había sido introducido por el Frepaso con las ofertas
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posmaterialistas enfocadas en la transparencia administrativa y la lucha contra la corrupción. Las encuestas de campaña y los spots publicitarios habían captado las ambivalencias de esos electores, sus deseos y sus expectativas, pero por razones circunstanciales habían omitido señalar a sus clientes que la fragmentación social y la solitaria reflexión de los mismos los hacía poco proclives a mantener ilusiones durables. Así, sin ser el único motivo de desencanto, la Alianza en el gobierno fue observada con los mismos patrones de evaluación y de desconfianza que había estimulado en sus adherentes. La Alianza no se agotaba en su candidato presidencial, su estilo de campaña y en el discurso moralizador. El programa denominado «La carta a los argentinos», el documento doctrinario en el que se sistematizaban los objetivos en el caso de alcanzar el triunfo, reunía una serie de propuestas que se alejaban del neoliberalismo sin por ello anunciar el retorno al intervencionismo estatal. El problema del Estado ocupaba una parte de los planteos, vinculando sus deficiencias con otros aspectos de la realidad económica, política y social. Con una clara inspiración de tipo socialdemócrata, exponían las críticas al «modelo» relacionándolo con el debilitamiento de la cohesión social y consideraban que una mayor eficiencia de los aparatos estatales contribuiría a «resolver los conflictos entre la inequidad que generan los mercados y la igualdad de oportunidades que busca la democracia» (La carta... en Godio, 1998: 235). Desde ese punto de vista, la desigualdad social resultaba de «una distribución inequitativa e injusta de la capacidad de influir en las decisiones públicas por parte de los distintos grupos de interés. La concentración del poder económico influye peligrosamente sobre los poderes del Estado» (Ibidem). El diagnóstico de La carta..., no era, por cierto, complaciente con los grandes intereses socioeconómicos que se habían beneficiado con el decenio de Menem. Sus enunciados eran mucho más precisos que los discursos
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y que la publicidad proselitista de la Alianza, y su lectura sirve para mostrar la heterogeneidad de la coalición. Los argumentos expuestos eran afines con las orientaciones más progresistas de las fuerzas unidas en la coalición.
El gobierno del presidente de la Rúa optó por la continuidad del «modelo» y por profundizar aspectos en los que su antecesor no había tenido éxito: el caso más notorio fue el de la reforma laboral. Las condiciones heredadas fueron reiteradamente mencionadas por las nuevas autoridades para justificar muchas de sus limitaciones en el plano social. Pero la realidad de la «herencia» no se nombraba: el mayor debilitamiento de las capacidades estatales frente a grandes actores socioeconómicos, cuya influencia en los procesos de toma de decisiones públicas se había incrementado junto con sus negocios y ganancias en las más disímiles áreas de actividades. Al aceptar el proyecto neoliberal, el gobierno de la Alianza se hizo cargo de sus diez años de desgaste y se adentró en el mismo camino que había llevado a su predecesor a perder popularidad.
Queda abierta la pregunta sobre las causas de la decisión del gobierno de la Alianza de mantener la estrategia neoliberal. Sí se parte del análisis de las relaciones de fuerza entre los actores con poder sobre las orientaciones de las políticas públicas, se debe considerar que la coalición gobernante aceptó la situación de asimetría favorable a los intereses de los principales actores socioeconómicos nacionales y extranjeros, estimando que carecía de recursos políticos y sociales para oponerse a sus demandas y exigencias, y que disponía sólo de su legitimidad electoral. Bajo múltiples aspectos, la aceptación ideológica y cultural del neoliberalismo ya se encontraba presente en las cumbres de la Alianza antes de su éxito electoral de 1999.
Una interpretación de las causas de la opción gubernamental, y más específicamente de la política del ministro Machinea, fue ofrecida de una manera muy clara por José Ignacio de
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Mendiguren, presidente de la Unión Industrial Argentina, en respuesta a la pregunta: «José Luis Machinea salió de la UIA para convertirse en ministro de Economía. ¿Qué pasó con él?», en un reportaje del diario La Nación del 11 de noviembre de 2001. Su contestación fue: «La verdad es que no pudimos aplicar con Machinea las cosas que pensábamos antes. Se vio muy comprometido, muy presionado por este sector financiero que nos plantea siempre todo en términos de catástrofe, de abismo, pero mientras tanto sigue prestando al 13, al 14, al 25 por ciento». Es interesante destacar que en las apreciaciones del presidente de la UIA se resumían cuestiones menos visibles de las luchas por la determinación de las decisiones estatales. La entidad a la que pertenecía había contribuido a la «colocación» del ministro de Economía, pero en las correlaciones de fuerzas había sido vencida por el capital financiero. El Estado en crisis era el locus de las confrontaciones entre proyectos empresarios y la presencia de los partidos resultaba, en todo caso, secundaria.
El deterioro de la soberanía de los estados nacionales, que es una característica que se acentúa en los países que ocupan posiciones subordinadas en la estructura económica mundial, se ha manifestado en verdaderas competencias por la oferta de mejores y más rentables condiciones de inversión a los inversionistas extranjeros y locales. En el caso argentino, los retrocesos en materia de protecciones a los asalariados se derivaron de esa preocupación por la atracción de inversiones. Esos cambios en la legislación social suponen retrocesos de capacidades estatales en el ámbito de la regulación de los mercados laborales o de las políticas sociales. Las presiones de los organismos internacionales de crédito, sustentando la tesis de que las conquistas laborales de otras épocas operan como freno a la mayor productividad del trabajo, al desarrollo empresario y al aumento de las exportaciones, encontró especial aceptación en el gobierno de Menem y la
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Alianza se dispuso a realizar las reformas no logradas por su predecesor.
La aceptación de las orientaciones de organismos de supervisión internacional no fue ajena a la aparición de nuevos problemas de debilitamiento estatal. El caso extremo de esas situaciones fue, sin duda, el escándalo del Senado con motivo de la sanción de la Ley de Reforma Laboral. El apremio del gobierno en la aprobación de la reforma laboral surgía de la necesidad de cumplir con las condiciones pedidas por el FMI para la gestión de apoyos financieros. Lo que en principio se planteó como un trueque entre el otorgamiento de Planes Trabajar para algunas provincias, entre autoridades nacionales y algunos senadores —un scambio politico en la tradición italiana o una negociación de mercado político en la denominación de la escuela del public choice—, derivó en un disloque institucional total al denunciarse la mercantilización de los votos de miembros de la cámara alta. Las consecuencias de esos presuntos hechos trajeron la renuncia del vicepresidente fundada en la imposibilidad de erradicar y castigar la corrupción en el cuerpo legislativo, la dimisión por disímiles razones de varios ministros, y el alejamiento del primer juez a cargo de la causa. En síntesis, en los tres poderes del Estado se reflejaron efectos de descomposición institucional. La cadena causal que desembocó en el mayor hecho puntual, producido en los dos años recientes, de pérdida de reconocimiento del Estado, se evidencia perfectamente en la secuencia de pasos del mencionado «escándalo». La sanción de la conflictiva ley, sobre la que no existía una evaluación legislativa fundada en sus posibles efectos en los problemas del empleo, se había convertido en un escenario en el que se medían relaciones de fuerza entre actores movidos por distintos objetivos circunstanciales. En el campo laboral representaba un aumento del poder de los empresarios y un retroceso del sindicalismo y de los asalariados (Recalde, 2000).
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Durante los dos años analizados se profundizó la crisis estatal como resultado de las mismas tendencias que operaban desde hacía mucho tiempo, a las que se habían sumado los efectos del neoliberalismo. Con los límites alcanzados en el proceso de endeudamiento externo, combinados con la recesión económica, la falta de recursos presupuestarios llevó a una mayor desorganización de la administración pública y al colapso de muchas de sus funciones fundamentales. El núcleo central del «modelo», la convertibilidad, con el incremento de la deuda ex- terna se quebró, tal como lo habían previsto los analistas que resaltaban la gran vulnerabilidad de una estrategia de estabilización del valor del signo monetario fundada en las expectativas de ganancias rápidas, y a tasas elevadas, de los prestamistas internacionales y locales que sólo se preocupaban de acrecentar los beneficios de sus negocios.
Las medidas gubernamentales adoptadas en el año 2001 para poner en práctica la política de equilibrio presupuestario pueden tomarse como otra ejemplificación extrema del tipo de acciones que destruyen la confianza en el Estado y que, además, vulneran los requisitos fundamentales para asegurar el funcionamiento de la libertad de mercado pregonada por el neoliberalismo: Franz Neumann, en su célebre obra Behemoth, colocándose desde una perspectiva analítica weberiana sostenía que: «La libre competencia exige un derecho general porque éste representa el grado más alto de racionalidad formal. La libre competencia se apoya en la existencia de un gran número de competidores más o menos iguales que se encuentran en un mercado libre. La libertad del mercado de trabajo, del de mercancías, del de selección dentro del grupo de empresarios, de contratación y, sobre todo; la calculabilidad de la administración de justicia, son exigencias esenciales. La labor primordial del Estado consiste en crear un sistema jurídico que garantice el cumplimiento de los contratos. Debe poderse predecir la expectativa de que se
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cumplirán los contratos [...] La intromisión del Estado no debe ser retroactiva, pues entonces anularía las expectativas ya existentes. El Estado no debe entrometerse sino en virtud de una norma, porque en otro caso su intromisión no sería predecible» (1983:488).
El Estado que, teóricamente, debía garantizar los contratos privados, incumplió los propios, disminuyendo las remuneraciones de su personal, las jubilaciones y los pagos a sus proveedores. Poco después, para evitar el colapso del sistema financiero que se había enriquecido como parte de la estrategia del «modelo», la decisión estatal fue congelar los depósitos bancarios, vulnerando la vigencia de los contratos y de los derechos establecidos. Los dos casos mencionados son suficientes para ilustrar algunas de las más graves modalidades de destrucción de las bases de la confianza en el Estado, elemento central para preservar la racionalidad y el cálculo de los actores de la sociedad civil.
El colapso de las finanzas públicas que llevó a la ruptura de los contratos estatales y que se conoció con el nombre de política de déficit cero fue la consecuencia, entre otros factores, de la incapacidad del Estado para recaudar los impuestos legalmente establecidos y de la suma de los efectos de las medidas que favorecían a los grandes intereses económicos acordándoles privilegios impositivos. En la medida en que la crisis se encontró precipitada por la imposibilidad de obtener nuevos préstamos en los mercados financieros, eso contribuyó a que la incapacidad estatal en materia de recaudación y las ventajas y transferencias cedidas a los grandes negocios privados pasara a segundo plano en la visión de la sociedad.
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