clara luz alvarez dcho telecom 2013 final

7/21/2019 Clara Luz Alvarez Dcho Telecom 2013 Final

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Derecho de las telecomunicaciones

2ª edición (corregida, aumentada y actualizada)

CLARA LUZ ÁLVAREZ

Fundalex




Clara Luz Álvarez González de Castilla, D.R. © 2012Título: Derecho de las telecomunicaciones2ª edición

Edición: Alejandro Pérez Utrera y Hugo Martínez TéllezDiseño y formación: Alejandro Valdés KuriTrámite de ISBN: Gustavo Monroy Pérez

ISBN: 978-607-9232-10-8

Siempre que se dé el adecuado reconocimiento a Clara Luz Álvarezcomo fuente y titular de los derechos de autor, pueden incluirse textosde esta obra en otros documentos, sitios web, blogs, presentacionesy materiales didácticos. Las solicitudes para hacer uso o reproducciónpública o comercial, o para traducir, parcial o totalmente la obra,deben dirigirse a [email protected], y no podrá usarse,reproducirse o la traducirse la obra sin la autorización previa y porescrito de la titular.




DERECHO DE LAS TELECOMUNICACIONES 5

Como les dije a mis hijos, los mejores papásdel mundo yo ya los tuve: Clara Luz y Raúl.

A los dos les dedico esta obra

A Ernesto: mi amor, mi cómplice y todo

A Matías y Ana Isabel, que alegran cada instante de mi vida

A mi primer amigo: mi hermano Raúl




6 CLARA LUZ ÁLVAREZ





ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 15

ABREVIATURAS 21

TÉRMINOS DEFINIDOS 23

CAPÍTULO IESPECTRO RADIOELÉCTRICO, SATÉLITES Y MEDIOS 25DE TRANSMISIÓN 1. Telecomunicaciones 25 2. Medios cableados 27 2.1. Pares de cobre 27

2.2. Cable coaxial 28 2.3. Fibra óptica 28 2.4. Cables submarinos 29 3. Frecuencias del espectro radioeléctrico 29 3.1. Generalidades 29 3.2. El espectro y la UIT 33 3.3. Órbitas satelitales y bandas asociadas 38 3.4. México y el espectro 42 3.5. Tendencias 48

CAPÍTULO IIREDES DE TELECOMUNICACIONES 51 1. Redes de telefonía ja (tradicionales) 52 2. Redes móviles 53 3. Redes satelitales 55 4. Redes de televisión por cable 58 5. Redes eléctricas 58 5.1. Red de bra óptica 59 5.2.Power Line Communications o PLC 59





5.3. Comisión Federal de Electricidad 60 6. Internet 64 7. Redes de siguiente generación 72 8. Banda ancha y otros términos comunes 76 8.1. Banda ancha 76 8.2. Triple play y cuádruple play 77 8.3. Generaciones (1G, 2G, 3G y 4G) 78

CAPÍTULO IIIÓRGANOS REGULADORES 79

1. Origen 80 2. Independencia y autonomía 84 3. Tipos de reguladores 91 4. Consejos consultivos 93 5. Actividad regulatoria 97 5.1 Principios 99 5.2 Riesgos regulatorios y captura 100 6. Ejemplos de órganos reguladores 102 6.1. EUA-Federal Communications Commission 102 6.2. Alemania-Bundesnetzagentur 102 6.3. Reino Unido-Ofcom 103

6.4. México-Instituto Federal de Telecomunicaciones 104CAPÍTULO IVORGANISMOS INTERNACIONALES 113 1. Unión Internacional de Telecomunicaciones 114 1.1. Antecedentes históricos 114 1.2. Estructura y funciones 117 1.3. Instrumentos jurídicos 119 2. Organización Mundial de Comercio 119 2.1. Antecedentes, estructura y funciones 119

2.2. Instrumentos jurídicos 120 2.3. Panel México-EUA 123 3. Comisión Interamericana de Telecomunicaciones (Citel) 126

CAPÍTULO VPOLÍTICA DE COMPETENCIA EFECTIVA (Primera parte) 129 1. Introducción a la política de competencia 130 2. Entrada al mercado (licencias, concesiones) 132 3. Interconexión 136





ÍNDICE

3.1. La interconexión técnicamente 140 3.2. Principios de interconexión y sus requisitos 140 3.3. Acceso a elementos desagregados 146 3.4. Infraestructura e instalaciones compartidas 150 3.5. Tarifas y modelos de interconexión 150 3.6. Ofertas públicas de interconexión y convenios marco 156 3.7. Procedimientos de interconexión 157 3.8. Prospectiva 165

CAPÍTULO VIPOLÍTICA DE COMPETENCIA EFECTIVA (Segunda parte) 167 1. Compartición de infraestructura 168 2. Derechos de vía y autorizaciones para el despliegue de redes 170 3. Publicidad y transparencia 177 4. Calidad en el servicio 182 5. Portabilidad 184 6. Subsidios cruzados y separación contable 188 7. Prácticas potencialmente anticompetitivas 190 7.1. Negativa de acceso o de información y tácticas 190 dilatorias 7.2. Uso indebido de información 191

7.3. Estrangulamiento o estrechamiento de márgenes 192 (Price squeeze) 7.4.Customer lock-in 193 7.5. Depredación de precios (predatory pricing) 194 7.6. Ventas atadas 194 8. Libertad y regulación tarifaria 195 9. Fusiones, adquisiciones y concentraciones 200 10. Mercado relevante y dominancia 203 11. Obligaciones especícas 206 12. Separación y desinversión 208

12.1. Separación funcional (operativa) 208 12.2. Separación corporativa o estructural 210 12.3. Desinversión o desincorporación 211

CAPÍTULO VIICOMPETENCIA ECONÓMICA EN MÉXICO 215 1. Opiniones para obtener concesiones y permisos 216 2. Concentraciones 218 3. Prácticas monopólicas 226





3.1. Prácticas monopólicas absolutas 226 3.2. Prácticas monopólicas relativas 229 4. Dominancia 233 5. Solicitud expresa de otra autoridad 240

CAPÍTULO VIIIDERECHOS DE LOS USUARIOS 241 1. Información 242 2. Cambio de operador 243 3. Calidad 244 4. Publicidad 245 5. Contratos tipo o de adhesión 245 6. Tarifas y facturación 247 7. Servicios 247 8. Atención y resolución de quejas, mediación y conciliación 248

9. Privacidad 248 10. Contenidos en radio y televisión abierta 249 11. Otros derechos de usuarios 250 12. Larga distancia 251 13. Roaming (usuario visitante) 251 14. Autorregulación 252

15. Consejos Consultivos de Usuarios 252 16. Acciones colectivas 253

CAPÍTULO IXSERVICIO UNIVERSAL Y ACCESIBILIDAD 255 1. Brecha digital 257 2. Servicio universal 259 2.1 Finalidad y justicación 260 2.2 Principios 262 2.3 Beneciarios 263

2.4 Servicios objeto de servicio universal 264 2.5 Esquemas para el servicio universal 267 2.6 Financiamiento y otros aspectos 269 2.7 Experiencia comparada 272 3. Accesibilidad de personas con discapacidad 279 3.1 Principios de la accesibilidad 283 3.2 Servicios y equipos accesibles 258 3.3 Mejores prácticas de accesibilidad 289

3.4 Experiencia comparada 292





ÍNDICE

CAPÍTULO XSEGURIDAD Y EMERGENCIA 299 1. Conceptos generales 300 2. Número de emergencia 303 3. Infraestructura crítica de telecomunicaciones 307 4. Comunicaciones para situaciones de emergencia 312 5. Información a la población 315 6. Ciberseguridad y CERT/CSIRT 317 7. Geolocalización, bloqueadores y apoyo a la justicia 318

CAPÍTULO XIMEDIO AMBIENTE, SALUD Y TELECOMUNICACIONES 323 1. Sustancias peligrosas y desechos electrónicos 324 1.1. Medidas a favor del ambiente 324 1.2. Cadena de reciclaje de desechos electrónicos 328 1.3. Principio de responsabilidad 331 1.4. Estadísticas de desechos electrónicos 332 1.5. Desechos electrónicos en México 332 2. Cambio climático y telecomunicaciones 333 3. Salud y telecomunicaciones 338 4. Conclusiones 344

CAPÍTULO XIIEXPERIENCIA COMPARADA: ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA 347Y UNIÓN EUROPEA 1. Estados Unidos de América 348 1.1. Antecedentes históricos 348 1.2.Communications Act de 1934 350 1.3.Federal Communications Commission 351 1.4. Casos relevantes (Hush-A-Phone y Carterphone ) 353 1.5. Desinversión del Sistema Bell (AT&T) 354

1.6.Telecommunications Act de 1996 356 1.7. Otras leyes y autoridades 358 1.8. Incentive auctions 358 2. Unión Europea 360 2.1. Del monopolio a la liberalización 360 2.2. Las comunicaciones electrónicas 364 2.3. Directiva Marco 365 2.4. Directiva Autorización 369 2.5. Directiva Acceso 371





2.6. Directiva Servicio Universal 373 2.7. Recomendaciones sobre Mercados para 375 Obligaciones Ex-Ante 2.8. Directiva de Datos Personales y la Decisión Espectro 376

CAPÍTULO XIIILAS TELECOMUNICACIONES EN MÉXICO 379 1. Antes de la Ley de Vías Generales de Comunicación de 1940 379 1.1. Breves telegrácas 379 1.2. Telefonía 381 1.3. Radiocomunicaciones 383 1.4. Ley de Comunicaciones Eléctricas de 1926 384 1.5. Camino a la interconexión en telefonía 386 2. Ley de Vías Generales de Comunicación de 1940 389 3. Telmex: de su constitución a su privatización 394 4. Televisión por cable 400 5. Ley Federal de Radio y Televisión 401 6. Comunicación vía satélite 405 7. Hacia la liberalización de las telecomunicaciones 409 8. Ley Federal de Telecomunicaciones y Reforma 413 Constitucional de 2013

8.1. Ley Federal de Telecomunicaciones 413 8.2. Reforma Constitucional de 2013 415 8.3. Aspectos relevantes 418 CAPÍTULO XIVTÍTULOS HABILITANTES EN MÉXICO 425

1. Redes de telecomunicaciones 426 2. Frecuencias de uso determinado (comercial) 427 2.1. Programa de licitación 429 2.2. Convocatoria 432

2.3. Bases y procedimiento de licitación 432 3. Frecuencias para uso ocial (público) 445 4. Frecuencias para usos experimentales 447 5. Concesiones de comunicación vía satélite 448 5.1. Posiciones y frecuencias para satélites comerciales 448 mexicanos 5.2. Reserva de Estado 453 5.3. Otras disposiciones relevantes 454 5.4. Derechos relativos a sistemas satelitales extranjeros 454





ÍNDICE

5.5. Satélites internacionales 456 5.6. Satélites del gobierno mexicano 457 6. Comercializadoras 457 7. Estaciones terrenas 461 8. Radiocomunicación privada 462 9. Servicios de valor agregado 463

CAPÍTULO XVPROCEDIMIENTOS DIVERSOS 465 1. Homologación y evaluación de la conformidad 465 2. Vericación y sanción 468 3. Terminación de concesiones y permisos 470 3.1. Reversión a la Nación y derecho de preferencia 470 3.2. Revocación 470 3.3. Rescate 472 4. Requisa 474 5. Gravámenes 476

BIBLIOGRAFÍA 479





INTRODUCCIÓN

Las telecomunicaciones son un instrumento esencial para el goceefectivo de los derechos humanos; para la economía, la sociedad,el entretenimiento, la seguridad, el medio ambiente y para con-

trarrestar el cambio climático, entre muchas otras áreas que incidendirectamente en la vida cotidiana. De ahí la importancia de que se di-funda conocimiento sobre el Derecho de las Telecomunicaciones (DT)

como marco de referencia obligado sobre las relaciones y los principiossubyacentes para convertir a las telecomunicaciones en una herra-mienta habilitadora disponible a todos.

El DT es eminentemente multidisciplinario, lo que obliga a un es-tudio comprensible y lo más sencillo posible de los aspectos técnicos,económicos y de política pública aplicables. Esta obra presenta los te-mas con un enfoque universal, basado en principios y destacando ca-sos concretos resueltos, las aportaciones de la experiencia comparaday propuestas de mejores prácticas.

La única constante en las telecomunicaciones y el DT es el cam-

bio. Esta segunda edición de Derecho de las Telecomunicaciones exponelos temas de la anterior edición de manera actualizada y aumentadaconforme a la evolución tecnológica y los instrumentos jurídicos vigen-tes, así como con las nuevas tendencias en la doctrina y la experienciacomparada. Por ejemplo, los temas de competencia económica previs-tos anteriormente en un solo capítulo, en esta edición han merecidotres; tanto el relativo al órgano regulador como el tocante al derechode los usuarios ocupan cada uno un capítulo independiente. Asimis-mo, se adicionó un nuevo capítulo sobre seguridad y emergencias en





el ámbito de las telecomunicaciones, y otro nuevo capítulo en materiade medio ambiente, cambio climático y salud en relación con las tele-comunicaciones.

Cada capítulo de este libro se elaboró con la nalidad de facilitar lalocalización del tema respectivo, e incluye referencias cruzadas paraquien desee profundizar en un aspecto especíco abordado en otra sec-ción. Esto permite que el libro pueda leerse de principio a n, o bien enel orden en que el lector lo desee de acuerdo con sus intereses; el so-porte integral de los asuntos podrá hallarlo en las relaciones con otroscapítulos.

El Capítulo I inicia con una referencia a las telecomunicaciones. En-seguida aborda los diferentes medios cableados de transmisión; explicalas características y diferencias entre los pares de cobre, el cable coaxial,la bra óptica (oscura e iluminada) y los cables submarinos. Tambiéndescribe las frecuencias del espectro radioeléctrico y sus generalidades,y el papel de la Unión Internacional de Telecomunicaciones en la de-nición de los servicios a prestarse. En virtud de que las posiciones en laórbita geoestacionaria, las órbitas satelitales y los enlaces asociados sonrecursos de la naturaleza escasos y esenciales para las comunicacionesdel mundo contemporáneo, estos conceptos se explican en el mismocapítulo junto con lo relativo a la gestión a escala internacional de esos

recursos satelitales. Además, se reere la manera en que se ha realizadola gestión del espectro radioeléctrico y de las frecuencias en México, y seconcluye con una exposición de las tendencias mundiales.

El Capítulo II hace una descripción general de los tipos de redesprincipales: telefonía ja (tradicional), móviles (celular), satelitales y detelevisión por cable. De la misma manera se describen las redes eléctri-cas por su utilidad para la prestación de servicios de telecomunicacio-nes ya sea a través de la red de bra óptica o del PLC (Power Line Com-munications) , junto con la referencia al caso de la Comisión Federal deElectricidad. Hoy en día las telecomunicaciones no se pueden concebir

sin el internet; así que en dicho capítulo se exhiben sus orígenes, prin-cipios y arquitectura, el protocolo TCP/IP y particularidades como losactores y la multirregulación. También se plantea el panorama de lasredes tradicionales, el cual está cambiando ante las redes de siguientegeneración con sus divisiones por capas, lo que promete revolucionarno sólo el diseño tecnológico sino la estructura de los mercados. Final-mente, el Capítulo II da una breve explicación de términos comunescomo banda ancha, triple y cuádruple play, y de las distintas generacio-nes de servicios móviles.





INTRODUCCIÓN

El Capítulo III se enfoca a los órganos reguladores de las telecomu-nicaciones: sus antecedentes y sus razones de creación, la tan polémi-ca independencia y autonomía, así como los tipos de reguladores. Laactividad regulatoria amerita mención aparte para explicar los princi-pios que deben regirla, junto con los riesgos regulatorios, incluyendola captura del regulador. Igualmente se exponen casos internacionalesde órganos reguladores, como las generalidades y distintivos de la Fe-deral Communications Commission de EUA, la Bundesnetzagentur deAlemania, la Ofcom de Reino Unido y el recientemente creado InstitutoFederal de Telecomunicaciones de México.

El Capítulo IV se dedica a los organismos internacionales del rubro;es el caso de los orígenes, estructura, funcionamiento e instrumentos jurídicos de la Unión Internacional de Telecomunicaciones y de la Or-ganización Mundial de Comercio por su importancia para las redes yservicios de telecomunicaciones. De la misma manera reseña la con-troversia entre México y Estados Unidos en el seno de dicha organiza-ción internacional, y hace una descripción general de la estructura yfunciones de la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones.

En los capítulos V y VI se abordan los principales aspectos de lapolítica de competencia económica, piedra angular para el desarrollode un mercado de telecomunicaciones, en tanto que el Capítulo VII se

dedica a la competencia económica en México.La interconexión ocupa gran parte del Capítulo V: sus principios, elacceso a elementos desagregados de la red, las tarifas, los modelos decostos, las ofertas de referencia, los convenios marco, los procedimien-tos de interconexión, etcétera.

El Capítulo VI se enfoca en los principales instrumentos encami-nados a favorecer una competencia efectiva en el mercado de las te-lecomunicaciones; explica la compartición de infraestructura activa ypasiva, la relevancia de los derechos de vía y las autorizaciones parael despliegue de redes, la publicidad y la transparencia indispensables

para el mercado, la calidad en el servicio y la portabilidad, así como laseparación contable, como un mecanismo para identicar los subsi-dios cruzados. El mismo capítulo continúa con la exposición de unaserie de prácticas que pueden ser anticompetitivas: negativa de accesoo de información, uso indebido de información, estrangulamiento deprecios (price squeeze) , customer lock-in , depredación de precios y ventasatadas. Asimismo explica la libertad y regulación tarifaria, así comosus distintos métodos. El capítulo naliza con los siguientes temas:concentraciones, dominancia, obligaciones especícas para enfrentar





esta última, tipos de separación y desinversión o desincorporación deagentes económicos.

La competencia económica en México se presenta en el CapítuloVII con los casos resueltos en materia de concentraciones, de prácticasmonopólicas absolutas y prácticas monopólicas relativas, y con los di-versos casos de dominancia.

El Capítulo VIII enumera los principales derechos de los usuarios detelecomunicaciones, que son independientes y adicionales a los dere-chos de los consumidores en general.

El Capítulo IX presenta el concepto de brecha digital y se adentra en elestudio del servicio universal; aborda la nalidad de éste, sus principios,sus esquemas y sus fórmulas de nanciamiento, entre otros aspectos;también describe lo relativo a la accesibilidad a las telecomunicacionespor personas con discapacidad, con casos de experiencia comparada.

El Capítulo X trata de los diveros aspectos de la seguridad en relacióncon las telecomunicaciones, como el número de emergencia, identica-ción de la infraestructura crítica o estratégica, comunicaciones duranteuna emergencia, ciberseguridad, geolocalización y apoyo a la justicia.

El Capítulo XI expone lo relativo al medio ambiente, salud y las te-lecomunicaciones. Para la cual se presentan las sustancias peligrosas,los desechos electrónicos y las mejores prácticas existentes en la ac-

tualidad en la materia; asimismo, presenta reexiones en torno a laincidencia de las TIC en el cambio climático. Finalmente, despliega lorelativo a los campos electromagnéticos, los resultados de estudios so-bre sus efectos en la salud y lo que han hecho la Organización Mundialde la Salud y la Unión Europea al respecto.

El Capítulo XII inicia con la historia de la telefonía y los servicios deradiocomunicación en los Estados Unidos que dieron lugar a la primeraautoridad regulatoria de telecomunicaciones en 1934, la Federal Commu-nications Commission . Expone las repercusiones de las decisiones de lostribunales de ese país, la participación de autoridades federales y esta-

tales, así como la distinción entre servicios de telecomunicaciones y deinformación. Explica también lo relativo a las incentive auctions, que enEstados Unidos prometen potenciar una política de uso eciente del es-pectro basado en el mercado. En cuanto a la Unión Europea, hace una re-lación del camino seguido desde los monopolios de telecomunicacioneshasta la liberalización total. A continuación, presenta el marco jurídicovigente de las comunicaciones electrónicas comunitarias, y expone losaspectos medulares de las disposiciones de cada una de las directivas ydecisiones expedidas por las autoridades de la Unión Europea.





El Capítulo XIII describe la historia mexicana de las telecomuni-caciones: desde la ley sobre telégrafos decretada por Maximiliano deHabsburgo en 1865 hasta la reforma constitucional de telecomunica-ciones y competencia económica de 2013. También describe el procesode reforma en telecomunicaciones y competencia económica de 2013y los puntos fundamentales de ésta. Finalmente presenta los aspectosmás relevantes de la Ley Federal de Telecomunicaciones y los cambiosa partir de la reforma constitucional de 2013.

El Capítulo XIV se dedica a los títulos habilitantes, es decir, a aquellosque permiten prestar servicios de telecomunicaciones, utilizar frecuen-cias del espectro radioeléctrico, ocupar posiciones y órbitas satelitales, yoperar redes públicas de telecomunicaciones conforme al marco jurídi-co; de la misma manera, enlista los principios y aspectos medulares delos títulos habilitantes conforme a la Ley Federal de Telecomunicaciones,toda vez que son un referente para la nueva era de las telecomunicacio-nes en México a partir de la reforma constitucional de 2013.

El Capítulo XV expone procedimientos de relevancia para el sec-tor, como la homologación y evaluación de la conformidad de equiposy sistemas de telecomunicaciones. Enseguida reere los supuestos determinación de concesiones y permisos, de reversión de bienes de do-minio público a la nación, y de revocación, rescate y requisa. Al nal se

habla de los gravámenes en telecomunicaciones.Esta obra ha sido posible gracias al amor y apoyo incondicional demi familia, así como a la retroalimentación recibida de quienes hansido mis alumnos en distintas instituciones de educación superior pú-blicas y privadas. Un especial agradecimiento a las siguientes perso-nas que compartieron sus conocimientos y reexiones para enriquecereste libro: Lorena Aragón, Norma Aguilera, Jorge Arredondo, Yago Ba-zaco, Carlos Bello, Carlos Casasús, Israel Cedillo, Josena Cortés, MaríaElena Estavillo, Alejandro Faya, Miguel Flores Bernés, Claudia Fonseca,Carlos Girón, Felipe Gurrola, Rodrigo Guzmán Araujo, Yamil Habib, Abel

Hibert, Carlos Hirsch, Blanca Ibarra, Luis Iglesias, Salma Jalife, María Junco, Adriana Labardini, Octavio Lecona, Luis Lucatero, Manuel MacFarland, Jennifer Manner, Manfredo Martínez, José Luis Muñoz Balva-nera, Alejandro Navarrete, Rodrigo Ojeda, Bertha Alicia Ordaz, VíctorPavón-Villamayor, José Luis Peralta, José Roldán, Ígor Rosete, RebecaServín, Carlos Silva, Amalia Sojo, Raúl Topete y Jorge Witker.

Clara Luz Álvarez González de Castilla Agosto de 2013

INTRODUCCIÓN





ABREVIATURAS

AGCS Acuerdo General sobre el Comercio de Serviciosde la Organización Mundial de Comercio

CEM Campo ElectromagnéticoCNAF Cuadro Nacional de Atribución de Bandas de FrecuenciasCofeco Comisión Federal de CompetenciaCofetel Comisión Federal de Telecomunicaciones

DOF Diario Ocial de la FederaciónEU Estados Unidos de AméricaFCC Federal Communications Commission (EUA)IP Protocolo de InternetIftel Instituto Federal de Telecomunicaciones (México)LFCE Ley Federal de Competencia EconómicaLFPA Ley Federal de Procedimiento AdministrativoLFRyTV Ley Federal de Radio y Televisión

LFT Ley Federal de TelecomunicacionesLVGC Ley de Vías Generales de Comunicación de 1940OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoOMC Organización Mundial de ComercioPTFI Plan Técnico Fundamental de Interconexión

e InteroperabilidadRCVS Reglamento de Comunicación vía SatéliteRSG Redes de siguiente generaciónSCJN Suprema Corte de Justicia de la NaciónSCT Secretaría de Comunicaciones y TransportesTelmex Teléfonos de MéxicoTIC Tecnologías de la Información y ComunicacionesTLCAN Tratado de Libre Comercio de América del NorteUE Unión EuropeaUIT Unión Internacional de TelecomunicacionesVoIP Voz a través de Protocolo de Internet





TÉRMINOS DEFINIDOS

Constitución.– Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Directiva de Servicio Universal Directiva.– 2002/22/CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo del 7 de marzo de 2002 relativaal servicio universal y los derechos de los usuariosen relación con las redes y los servicios de comu-nicaciones electrónicas, modicada por la Directiva2009/136/EC del Parlamento Europeo y del Consejo de25 de noviembre de 2009.

Directiva marco.– Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y delConsejo de 7 de marzo de 2002 relativa a un marcoregulador común de las redes y los servicios de comu-nicaciones electrónicas, según fue modicada por laDirectiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y delConsejo de 25 de noviembre de 2009 (Directiva marco).

Documento de Referencia.– Documento de Referencia a la Lista deCompromisos Especícos (Suplemento 2) de la OMC.

Modicación de la Concesión de Telmex.– Modicación al título deconcesión de Teléfonos de México, S.A. de C.V., del 10de agosto de 1990.

Reforma Constitucional de 2013.–Decreto por el que se reforman yadicionan diversas disposiciones de los artículos 6º,7º, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de tele-comunicaciones, publicado en el Diario Ocial de laFederación el 11 de junio de 2013

Sentencia de la Acción de Inconstitucionalidad 26/2006.– Sentencia rela-tiva a la Acción de Inconstitucionalidad 26/2006 promo-vida por senadores integrantes de la QuincuagésimaNovena Legislatura del Congreso de la Unión, en contradel propio Congreso y del presidente constitucional de





los Estados Unidos Mexicanos, así como los votos for-mulados por el señor ministro Genaro David GóngoraPimentel, pleno de la Suprema Corte de Justicia de laNación publicada en el DOF de 20 de agosto de 2007.





CAPÍTULO IESPECTRO RADIOELÉCTRICO, SATÉLITES Y MEDIOS DE TRANSMISIÓN

En este capítulo se estudiará en primer lugar el concepto de te-lecomunicaciones. A continuación se describirán los diferentesmedios de transmisión: por hilos (par de cobre, cable coaxial, -

bra óptica y cables submarinos) y el espectro radioeléctrico. En cuanto

a este último, se revisarán su importancia y sus características, la fun-ción de la UIT en la denición de servicios a prestarse en él y lo relativoa la materia satelital, el espectro radioeléctrico en el marco jurídicomexicano y el CNAF, así como las tendencias en la gestión de dichoespectro.

1. TELECOMUNICACIONES

El ser humano se ha comunicado a distancia a través de diversas for-

mas, como señales de humo o repiqueteo de campanas. Sin embargo,la revolución de las comunicaciones a distancia se inició con el telégra-fo eléctrico. Las telecomunicaciones se favorecieron directa y signica-tivamente de todas las investigaciones de la física, en especial aquellassobre la electricidad y las ondas electromagnéticas. El concepto detelecomunicaciones ha sido ampliamente definido. Por su etimología,telecomunicación significa “comunicación a distancia”.

El Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT dene teleco-municación como “toda transmisión, emisión o recepción de signos,




CAPÍTULO I


señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquier na-turaleza por hilo, radioelectricidad, medios ópticos u otros sistemaselectromagnéticos”. 1

Los servicios de telecomunicaciones han cambiado a lo largo deltiempo y continúan surgiendo nuevos. Ha sido una tentación constanteel decir que un servicio de telecomunicaciones en particular es el másimportante en el desarrollo de la humanidad . En sus respectivos momentoshistóricos se dijo que lo fueron el servicio telegráco y el telefónico;hoy día se le atribuye al internet. Sin embargo, es mejor darle a cadauno su lugar histórico e imprescindible en la cadena evolutiva de lacomunicación a distancia, más que primar a uno solo como el que másha transformado a la sociedad.

Dentro de los servicios de telecomunicaciones están la telegrafía yradiotelegrafía, la televisión (abierta y restringida o de paga), la radio(abierta y restringida o de paga), la telefonía (ja y móvil), la comunica-ción vía satélite, la transmisión de datos, la radiocomunicación espe-cializada de otillas o trunking , la radiolocalización de personas o pa-ging, la radiocomunicación privada y el internet, entre otros. A lo largode su presencia en México, algunos de estos servicios han sido o sonaún prestados exclusivamente por el Estado (p., ej., la telegrafía, que ala fecha es considerada a nivel constitucional como un área estratégica

a cargo exclusivamente del Estado); otros siempre han sido proporcio-nados por el sector privado (p. ej., la televisión restringida o de paga),y también hay servicios que tras un periodo bajo la responsabilidad deentidades paraestatales, posteriormente se permitió el ingreso del sec-tor privado a ellos (p. ej., telefonía y comunicación vía satélite).

Los servicios de telecomunicaciones se brindan mediante redes detelecomunicaciones, las cuales están formadas esencialmente por me-dios de transmisión y diferentes equipos/sistemas.

Red de telecomunicaciones = medios de transmisión + equipos/sistemas.

Los medios de transmisión pueden ser hilos o cables (p. ej., par decobre, cable coaxial, bra óptica) o frecuencias del espectro radioeléc-

1 Artículo 1.3 del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT. Cabe señalar que enMéxico la LFT en su artículo 3, fracción XIV, recogió la de nición de la UIT casi idén-tica estableciendo que se deberá entender por telecomunicaciones a “toda emisión,transmisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, voz, sonidos o infor-mación de cualquier naturaleza que se efectúa a través de hilos, radioelectricidad,medios ópticos, físicos, u otros sistemas electromagnético”.




ESPECTRO RADIOELÉCTRICO, SATÉLITES Y MEDIOS DE TRANSMISIÓN


trico. Para ilustrar lo que es una red de telecomunicaciones, sirva el si-guiente ejemplo: Están dos personas platicando. La persona A pronunciadeterminadas palabras (la boca y las cuerdas vocales serían un equipotransmisor, en tanto que el cerebro sería un sistema de comunicación).Las palabras viajan a través de una frecuencia del espectro radioeléctrico(medio de transmisión) y llegan hasta las orejas de la persona B (las orejas serían las antenas/equipos receptores). Las palabras son recibidas yprocesadas por la persona B (su oído y cerebro serían equipos y sistemasde comunicación). En este ejemplo, hay equipos y sistemas de comu-nicación (boca, cuerdas vocales, orejas, oídos y cerebro) y se emplea unmedio de transmisión (frecuencias del espectro radioeléctrico), es decir,se forma por analogía una red de telecomunicaciones .

El medio de transmisión se seleccionará dependiendo de los servi-cios que se pretendan prestar (p. ej., si se trata de telefonía móvil es evi-dente que se requiere utilizar frecuencias del espectro radioeléctrico).La tecnología que se vaya a utilizar determinará cuáles son los equiposy sistemas idóneos para prestar el servicio del que se trate.

Para efectos didácticos esta obra divide a los medios de transmi-sión en dos grandes grupos: aquellos que utilizan hilos como puedenser los pares de hilos, el cable coaxial, la bra óptica y el cable subma-rino, y las frecuencias del espectro radioeléctrico, según se exponen a

continuación

2. MEDIOS CABLEADOS

2.1. Par de cobre

El par de cobre es el más conocido de los pares de hilos, aunque tam-bién se ha utilizado el par de aluminio. El par de cobre era el medio detransmisión tradicional de telefonía y, como su nombre lo indica, se

formaba por dos hilos hechos de cobre. En la actualidad en muchos paí-ses los cables del servicio telefónico que llegan a los hogares aún sonpares de cobre. Los inconvenientes que éstos presentan es que su se-ñal se puede atenuar o perder durante el transporte de la información,o bien recibir interferencia. Si bien la existencia de medios de trans-misión con mayor capacidad, como la bra óptica, están sustituyendopaulatinamente al par de cobre (en especial en redes de transporte),éste continuará todavía en muchos países como el medio de transmi-sión que provee acceso a los usuarios nales.




CAPÍTULO I


2.2. Cable coaxial

Creado en la década de 1930, el cable coaxial es “un cable compuestopor un cable central conductor aislado que se encuentra envuelto enotro cable cilíndrico”.2 En comparación con el par de cobre, el coaxialpierde menos energía, permite transportar mayor cantidad de infor-mación y padece menor interferencia. El cable coaxial se ha utiliza-do de manera importante en el servicio de televisión restringida porcable.

2.3. Fibra ópticaLa bra óptica es el medio de transmisión que, a través de un cablede vidrio, refracta la luz y la conduce. Los pulsos de luz se envían pormedio de un transmisor de luz. La ventaja de utilizar este medio detransmisión es que tiene una mayor capacidad (ancho de banda) y ve-locidad, menor pérdida en la transmisión y no le afectan las interferen-cias electromagnéticas. 3

La bra óptica es actualmente el medio de transmisión cableadomás utilizado en los nuevos despliegues de red; se emplea primordial-

mente para redes de transporte (incluyendo cables submarinos), perotambién para el acceso al usuario nal conocido como la última milla oel bucle local. Al uso de la bra óptica para el acceso al usuario nal enla última milla o bucle local se le conoce por las siglas en inglés FTTH(Fiber To The Home) o bra al hogar. Con el despliegue de FTTH o braóptica al hogar se busca que los servicios de telecomunicaciones seande banda ancha (ver Cap. II, secc. 8.1).

Los términos de bra oscura y bra iluminada son utilizados al refe-rirse a la bra óptica. La bra oscura es el cable de bra óptica que hasido desplegado e instalado pero que no se está utilizando. La bra ilu-

minada es la bra óptica que ha sido conectada a los equipos y sistemasde una red de telecomunicaciones, a través de la cual pueden estar o seestán transmitiendo comunicaciones.

2 “A cable composed of an insulated central conducting wire wrapped in another cylin-drical conducting wire”, Newton, Harry,Newton´s Telecom Dictionary , 16 ed., NuevaYork, CMP Books, 2000, p. 201 [traducción de la autora].

3 Cfr. Ibidem, pp. 643-644.






2.4. Cables submarinos

Los cables submarinos de comunicación 4 son los que se tienden en elmar para transportar comunicaciones de voz, datos y video. Actual-mente son de bra óptica. Todos los continentes del mundo, excepto laAntártica, están conectados a través de cables submarinos; éstos “sonla principal infraestructura utilizada en la actualidad por los operado-res para sus comunicaciones internacionales”. 5

Los sistemas de cables submarinos se forman por un segmento secoy otro mojado . El segmento seco se compone de la estación de aterrizajedel cable submarino ( submarine cable landing station ) y las conexionesa las troncales de los operadores de redes de telecomunicaciones. Elsegmento mojado comprende todo aquello que está hacia el mar, comola porción del cable submarino que se coloca bajo tierra según se vaacercando a la orilla, y como el cable submarino y los repetidores quese colocan a lo largo del cable submarino para que la señal pueda co-rregirse y amplicarse conforme recorre el cable submarino para llegara su destino nal. 6

3. FRECUENCIAS DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO

3.1. Generalidades

Las frecuencias del espectro radioeléctrico son un medio de transmi-sión de comunicaciones a distancia. De manera coloquial se puede de-cir que las frecuencias son “cables invisibles” a través de los cuales u-ye la comunicación. Los servicios de telecomunicaciones que utilizanfrecuencias o estos “cables invisibles” son muchos, como la televisióny la radio abierta, que emplean frecuencias desde las estaciones trans-

misoras o desde las antenas repetidoras hasta el televisor o la radio del4 Recuérdese que existen también cables submarinos para el transporte de energía

eléctrica.5 Cremades, Javier y García, Antonio, “Acuerdos de interconexión, cables submarinos

y acceso a redes”, en Cremades, Javier y Mayor, Pablo (coords.), La liberalización delas telecomunicaciones en un mundo global , Madrid, La Ley-Actualidad-Ministerio deFomento, 1999, p. 274.

6 UIT, Trends in Telecommunication Reform 2008: Six degrees of sharing , Ginebra,International Telecommunication Union, 2008, pp. 109-110.




CAPÍTULO I


televidente o radioescucha; los teléfonos o dispositivos móviles, queemplean frecuencias desde el teléfono/dispositivo móvil hasta la radio-base; la comunicación vía satélite, que se vale de frecuencias desde laestación terrena transmisora al satélite y del satélite hasta la estaciónreceptora; el acceso WiFi (Wireless Fidelity ) que emplea una frecuenciadesde la computadora, laptop o tableta hasta el hotspot, entre otrosmuchos servicios de telecomunicaciones.

Un ejemplo familiar y cotidiano del uso de frecuencias es la radiode Frecuencia Modulada (FM). La radio FM utiliza frecuencias dentrode la banda de frecuencias de FM que va de los 88 a los 108.0 MHz.7 Laestación de radio FM Opus 94 de la Ciudad de México emplea para sustransmisiones la frecuencia 94.5 MHz y el radioescucha de esa estaciónsintoniza en su radio precisamente la frecuencia 94.5 MHz con la na-lidad de que su aparato pueda recibir el contenido de los programas deOpus 94 y los pueda escuchar. No existe un cable físico que vaya desdela estación de radio Opus 94 hasta el receptor del radioescucha; sin em-bargo, la información o el contenido de los programas de Opus 94 viaja a través del “cable invisible” que es la frecuencia de los 94.5 MHz. Siel mismo radioescucha después decide escuchar la estación Horizonteque se transmite en la Ciudad de México en la frecuencia de 107.9 MHz,entonces tendrá que sintonizar esta frecuencia en su radio.

Las frecuencias se agrupan convencionalmente en bandas de fre-cuencias de acuerdo a sus características. El conjunto de bandas defrecuencias constituyen a su vez el espectro radioeléctrico y éste esparte del espectro electromagnético (p. ej., incluye rayos cósmicos, ra-yos ultravioleta).

FRECUENCIAS

BANDAS DE FRECUENCIAS(CONJUNTO DE FRECUENCIAS CON CARACTERÍSTICAS SIMILARES)

ESPECTRO RADIOELÉCTRICO(FRECUENCIAS POR DEBAJO DE LOS 3,000 GHZ)

ESPECTRO ELECTROMAGNÉTICO

7 Este rango es el atribuido por la UIT a la Región 2 (Américas), a la cual perteneceMéxico.






El espectro electromagnético es un continuo de ondas formadas en lanaturaleza. El espectro electromagnético comprende, entre muchasotras, las ondas que producen la electricidad, aquellas emitidas al ha-blar, la luz visible, los rayos cósmicos y las ondas empleadas para trans-mitir señales para servicios de telecomunicaciones. En términos sim-ples, las ondas realizan ciclos a diferente velocidad y es a lo que se lellama “frecuencia”. La unidad de medida de las frecuencias es el Hertz, 8 que se reere al número de ciclos que realiza una onda por segundo.Los Hertz se abrevian como Hz, y se les antepone una k (kilo Hertz okHz = 1,000 Hz), una M (Mega Hertz o MHz = 1,000 kHz = 1´000,000 Hz),o una G (Giga o GHz = 1,000 MHz = 1´000,000 kHz = 1,000´000,000 Hz),según sea el caso.

Ahora bien, el espectro radioeléctrico es una parte del espectroelectromagnético utilizado como medio de transmisión para distintosservicios de telecomunicaciones, como se rerió anteriormente. El es-pectro radioeléctrico permite la propagación de ondas electromagné-ticas sin utilizar una guía articial (p. ej., sin cables). El espectro ra-dioeléctrico se establece, convencionalmente, por debajo de los 3,000GHz. A su vez, el espectro radioeléctrico de manera convencional tam-bién se fracciona en “bandas de frecuencias”, dependiendo de las ca-racterísticas de éstas.

Los tipos de frecuencias varían, entre otras: (1) si las ondas puedenatravesar muros (p. ej., las utilizadas para la telefonía celular o aquellaspara radio FM), (2) si requieren tener línea de vista, es decir, si el equi-po transmisor debe estar sin obstáculo alguno entre dicho equipo y laantena receptora (p. ej., las estaciones transmisoras a satélite o las an-tenas microondas punto a punto para prestar servicios dedicados paratransmisión de datos), o (3) el alcance o distancias que pueden recorrersin la distorsión de las señales transmitidas.

El espectro radioeléctrico es un recurso natural, nito y escaso. Esun recurso natural porque el espectro radioeléctrico no es una creación

del ser humano, sino que está en la naturaleza. El espectro radioeléctri-co es un recurso de la naturaleza y es el mismo en Oaxaca, México, queen Bangkok, Tailandia, o que en Durban, Sudáfrica. Es nito porque lasfrecuencias que componen el espectro radioeléctrico son las que estánen el rango de entre los 3 Hz y los 3,000 GHz.

8 El Hertz como unidad de medida toma su nombre del físico que descubrió las ondaselectromagnéticas, Heinrich Rudolf Hertz.




CAPÍTULO I


La escasez del espectro radioeléctrico se deriva principalmente de:

• Las características de las frecuencias en cuestión, lo que limita eltipo de servicios que pueden prestarse en ellas. Las frecuencias seagrupan precisamente en bandas de frecuencias con la nalidad deidenticar qué tipo de servicio(s) puede(n) prestarse en cada una deellas conforme lo permiten las características de las frecuencias ysegún la disponibilidad de equipos de telecomunicaciones para ha-cer uso de éstas.

• Que el aprovechamiento de las bandas de frecuencias siempre está

denido por el avance tecnológico. La mayor parte de las bandas defrecuencias del espectro radioeléctrico están desocupadas por elsimple hecho de que no existe hoy día tecnología para su explota-ción. Esto es, para que se puedan emplear frecuencias del espectroradioeléctrico se requiere que haya equipo y redes para su aprove-chamiento. Es decir, el ser humano no puede beneciarse de la dis-ponibilidad de frecuencias si no existen equipo ni redes para utilizardichas frecuencias como medios de transmisión.

• La saturación de las bandas de frecuencias en algunas zonas, lo que

es una consecuencia de la utilización de la banda por uno o por di-versos usuarios. La escasez del espectro radioeléctrico no es genera-lizada, porque no es lo mismo su ocupación en la Ciudad de Méxicoque en el desierto de Sonora, como tampoco es lo mismo el tránsitovehicular en la Ciudad de México que en el desierto de Sonora. Enla Ciudad de México ciertas bandas de frecuencia pueden estar ocu-padas en su totalidad, en tanto que en el desierto de Sonora muyprobablemente estén desocupadas o mínimamente ocupadas, detal suerte que la escasez del espectro radioeléctrico dependerá de labanda de frecuencia de que se trate y de cuál es el nivel de ocupación

en la cobertura territorial respectiva.Cabe mencionar que la evolución tecnológica hace posible un uso máseciente del espectro radioeléctrico y que una misma banda de fre-cuencias pueda incluso destinarse simultáneamente a diferentes usosa títulos primario y secundario. Empero, un uso más eciente no impli-ca que el espectro radioeléctrico se “amplíe”; ello sólo representa queestá utilizándose de manera más óptima.






Finalmente, en lo que atañe al empleo de frecuencias destinado aservicios de telecomunicaciones es importante tener en consideraciónque es posible que se presenten interferencias; éstas pueden ocasionar,o no, que se degrade, interrumpa o impida el funcionamiento de unservicio de telecomunicaciones. 9 La interferencia proviene de fenóme-nos naturales (como tormentas eléctricas) o por artefactos (p. ej., má-quinas). Si la interferencia no obstaculiza la comunicación a través delservicio de telecomunicaciones, se considera una interferencia admi-sible, pero si la degradan, interrumpen o impiden su funcionamiento,entonces se estará en presencia de una interferencia perjudicial.

Un ejemplo: si en un salón de clases el profesor está exponien-do ante su grupo, está empleando la frecuencia de la voz humana. Sial mismo tiempo que él expone, un par de alumnos en el fondo delsalón comienzan a platicar en voz alta (lo que supone que tambiénestarán utilizando la misma frecuencia del profesor), entonces habráuna interferencia perjudicial y el resto del grupo no podrá escuchar lasexplicaciones del profesor. Pero si ese par de alumnos conversa en voztan baja que no pueden ser escuchados por el resto del grupo (aun conuna potencia baja, están utilizando la misma frecuencia del profesor),entonces se trataría de una interferencia admisible.

3.2. El espectro y la UIT

Las ondas del espectro radioeléctrico están sujetas a las leyes de la físi-ca, mas no a las leyes que establecen los límites territoriales de un paíso región. Por eso cobran importancia las determinaciones que realizanlos países en el seno de la UIT respecto al espectro radioeléctrico. 10

En las Conferencias Mundiales de Radiocomunicaciones de la UIT,celebradas cada dos o tres años con la participación de los Estadosmiembro, se determina qué servicios se pueden prestar, en qué bandas

de frecuencias, cuáles serán los estándares técnicos y otras condicio-nes de las emisiones radioeléctricas. Asimismo, en la UIT se jan lasreglas que serán aplicadas en casos de interferencias entre usuarios delas bandas de frecuencias. Lo anterior encuentra su fundamento en laConstitución de la UIT, la cual señala que ésta:

9 Artículo 1, sección VII, apartado 1.169 del Reglamento de Radiocomunicación de laUIT.

10 Para más información sobre la UIT véase Cap. IV, sec. 1.




CAPÍTULO I


a) Efectuará la atribución de las bandas de frecuencias del espec-tro radioeléctrico y la adjudicación de frecuencias radioeléctri-cas, y llevará el registro de las asignaciones de frecuencias y,para los servicios espaciales, de las posiciones orbitales asocia-das en la órbita de los satélites geoestacionarios o las caracte-rísticas asociadas de los satélites en otras órbitas, a n de evitartoda interferencia perjudicial entre las estaciones de radioco-municación de los distintos países, y

b) coordinará los esfuerzos para eliminar las interferencias perju-diciales entre las estaciones de radiocomunicación de los dife-rentes países y mejorar la utilización del espectro de frecuen-cias radioeléctricas por los servicios de radiocomunicación y dela órbita de los satélites geoestacionarios y otras órbitas. 11

La Constitución de la UIT reconoce que las bandas de frecuencias sonrecursos naturales limitados, por lo que deben utilizarse de maneraracional, equitativa, ecaz y económica, de tal suerte que se permita elacceso equitativo entre países. 12 Adicionalmente, se establece un man-dato de optimización para los Estados miembro que consiste en queprocuren limitar al mínimo indispensable las frecuencias y el espectro

utilizado, buscando implementar los adelantos técnicos.13

El instrumento que provee el marco jurídico especíco para la ra-diocomunicación (comunicación a través de frecuencias) 14 es el re-glamento administrativo de la UIT denominado Reglamento de Ra-diocomunicaciones, 15 que es de carácter obligatorio para todos losEstados miembro de la UIT, salvo que hubieren hecho alguna reserva

11 Artículo 1, sección 2, incisos a y b de la Constitución de la UIT.12 Artículos 12 y 44 de la Constitución de la UIT.13 Artículo 44 de la Constitución de la UIT y artículo 4, sección I, apartado 4.1 del Rela-

mento de Radiocomunicaciones de la UIT.14 “1.6 radiocomunicación: Todatelecomunicación transmitida por ondas radioeléctri-

cas”. Artículo 1 del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT.15 El antecedente del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT fue el Reglamento

de Servicios del Convenio Radiotelegrá co Internacional de 1906 en Berlín. “El Con-venio de 1906 tenía por objeto proteger las radiocomunicaciones bidireccionales en-tre la costa y los barcos contra las interferencias perjudiciales. Ese primer reglamentode nió las reglas de utilización del espectro para la explotación de estaciones a nde reducir las interferencias radioeléctricas y de nir normas técnicas para los equiposde radiocomunicaciones”, UIT,http://www.itu.int/newsroom/press_releases/2006/Ad-visory-06-es.html (fecha de consulta: 18 de octubre de 2006).






al momento de la rma de dicho reglamento o cualquier modicaciónposterior. 16

El Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT está com-puesto por diversas secciones que contienen deniciones,descripciones de las bandas de frecuencias, los serviciosque pueden ser atribuidos, las tecnologías y su operacióntécnica, grácos donde se describen las bandas de frecuen-cias y sus atribuciones (a título primario y secundario), asícomo las notas que se reeren a las excepciones o amplia-ciones hechas por un país o por un grupo de países que losdiferencia del resto en cuanto a la atribución en una bandadeterminada… 17

Dentro del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT está el cua-dro de atribución de bandas de frecuencias (Cuadro Internacional deFrecuencias), que incluye, además de éstas, los servicios atribuidos acada una de ellas señalando si son a título primario o secundario (se-gún se explica más adelante), las diferencias entre las regiones en lasque está dividido el mundo para estos efectos y las notas especiales.México pertenece a la Región 2.18

Actas de Radiocomunicación. Con la nalidad de considerar periódica-mente los avances tecnológicos para un uso más eciente del espectroradioeléctrico y realizar las modicaciones pertinentes al Reglamentode Radiocomunicaciones de la UIT, cada dos o tres años se realizan lasConferencias Mundiales de Radiocomunicaciones con la asistencia yvotación de los Estados miembro. El resultado de estas reuniones sonlas Actas respectivas por medio de las cuales se agregan, eliminan omodican disposiciones del Cuadro Internacional de Frecuencias (CIF).Cada país puede realizar excepciones o adiciones a este Cuadro, el cualsirve de base para que cada país elabore y actualice sus respectivos

16 Artículos 4 y 54 de la Constitución de la UIT.17 Álvarez, Clara Luz, Camarena, Beatriz Adriana y Jalife, Salma Leticia, Amicus curiae

presentado a consideración del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la RepúblicaMexicana, el día 22 de agosto de 2006, en referencia a la acción de inconstitucionalidad

promovida por una tercera parte de la Cámara del Senado en contra de la aprobación por parte del Congreso de la Unión del Decreto que modi ca, adiciona y deroga la LeyFederal de Telecomunicaciones y la Ley Federal de Radio y Televisión, publicado en elDiario O cial de la Federación el 11 de abril de 2006 , México, D.F., 2006, p. 18.

18 Artículo 5, sección 5.2 del Reglamento de Radiocomunicación de la UIT.




CAPÍTULO I


cuadros de atribuciones de frecuencias, reejándose también en éstoslas notas especiales de excepciones o adiciones.

Interferencias. El CIF sirve también para atender una de las constantespreocupaciones en materia de radiocomunicación: la interferencia. Deacuerdo con el Reglamento de Radiocomunicación de la UIT, la interfe-rencia es el efecto producido sobre un sistema de radiocomunicacióndebido a una energía no deseada que degrada la calidad, falsea o haceque se pierda la información. 19 Es así como el Reglamento de Radioco-municaciones de la UIT, el CIF y otros instrumentos de la UIT, como lasrecomendaciones, contemplan criterios de interferencia admisible. 20 Una interferencia será perjudicial cuando degrade gravemente, inte-rrumpa repetidamente o impida el funcionamiento de un servicio deradiocomunicación. 21 Los Estados miembro deben, por ende, cumplircon el CIF al asignar frecuencias en sus respectivos países para evitarinterferencias perjudiciales. 22

Las interferencias tienen repercusiones entre países, 23 por lo cualmuchas veces deben llevarse a cabo intensas negociaciones para alcan-zar acuerdos especícos cuando se presenta un nivel de interferenciamayor al establecido por la UIT pero aceptable para los países que loacuerden. 24 Éstos generalmente son colindantes o vecinos.

19 Artículo 1, sección VII, apartado 1.166 del Reglamento de Radiocomunicación de laUIT. Por su parte, el Reglamento de Telecomunicaciones (México) de ne la interfe-rencia como “efecto de una energía no deseada debida a una o varias emisiones,radiaciones, inducciones o sus combinaciones sobre la recepción de un sistema deradiocomunicación, que se mani esta como degradación de la calidad, falseamientoo pérdida de la información que se podrá obtener en ausencia de esta energía nodeseada”, Artículo 2, fracción VIII del Reglamento de Telecomunicaciones (México).

20 Artículo 1, sección VII, apartado 1.167 del Reglamento de Radiocomunicación de laUIT. Para el caso de México además el Reglamento de Telecomunicaciones de ne ala interferencia admisible como la “interferencia observada o prevista que satisfacelos criterios cuantitativos de interferencia y de compartición que guran en las normastécnicas establecidas por la Secretaría, o en el Reglamento de Radiocomunicacionesde la Unión Internacional de Telecomunicaciones, o en recomendaciones del ComitéConsultivo”, artículo 2, fracción VIII del Reglamento de Telecomunicaciones (México).

21 Artículo 1, sección VII, apartado 1.169 del Reglamento de Radiocomunicación de laUIT.

22 Artículo 4, sección I, apartados 4.2 y 4.3 del Reglamento de Radiocomunicación de laUIT.

23 Ver Capítulo IV del Reglamento de Radiocomunicación de la UIT para el tema deinterferencias, en especial los artículos 15 y 16 de “Interferencias” y “Comprobacióntécnica internacional de las emisiones”, respectivamente.

24 Artículo 1, sección VII, apartado 1.168 del Reglamento de Radiocomunicación de la UIT.






También puede haber interferencias dentro de un mismo país enlos servicios de telecomunicaciones. Generalmente en los títulos habi-litantes expedidos por cada Estado (concesiones, licencias, permisos)se establecen la(s) frecuencia(s) a utilizar, el área de cobertura, la po-tencia máxima y ciertos derechos del titular en el sentido de no re-cibir interferencias perjudiciales. Esto último supone que la personaautorizada a ocupar la(s) frecuencia(s) del espectro radioeléctrico deberespetar las potencias máximas de emisión de las señales y las áreasde cobertura indicadas en su propio título habilitante con la nalidadde evitar interferencias perjudiciales. Si éstas se presentaran, los go-biernos deben tener criterios respecto a quién debe prevalecer en unacontroversia (p. ej., por tener un título habilitante previo) o proveer al-ternativas de solución, como la sustitución de la frecuencia con la cualse está interriendo por otra en la cual puedan coexistir ambos servi-cios sin interferirse de manera perjudicial.

Título primario y título secundario. Para un uso más óptimo del espec-tro radioeléctrico, el Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT es-tablece categorías de servicios, de tal suerte que una misma banda defrecuencia pueda estar atribuida a distintos servicios de radiocomuni-cación (p. ej., servicio jo, servicio móvil) a título primario o a título se-

cundario. “(…) los servicios que operan a título primario son protegidoscontra interferencias de servicios que operan a título secundario. Estadoble atribución permite la convivencia entre servicios en la mismabanda de frecuencias bajo determinadas condiciones técnico-operati-vas”.25 Los servicios a título secundario: (1) no deben causar interferen-cia perjudicial a los servicios a título primario, (2) no pueden reclamarprotección contra interferencias perjudiciales de servicios a título pri-mario, y (3) sí tienen derecho de protección contra interferencias perjudiciales causadas por el mismo servicio o de otros servicios a títulosecundario a los cuales se les asignen frecuencias posteriormente. 26

Para ilustrar con un ejemplo por analogía, el profesor que está im-partiendo una clase a su grupo utiliza la frecuencia de la voz humana.El profesor es quien tiene el derecho de hablar para dictar su curso

25 Cofetel, Resolución del Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones paraclasi car ciertas bandas de frecuencias conforme a la Ley Federal de Telecomunica -ciones, aprobada por el pleno en su XI Sesión Extraordinaria del 22 de julio de 2005mediante Acuerdo P/ EXT/220705/49, p. 37.

26 Artículo 5, sección II, apartados 5.28, 5.29, 5.30 y 5.31 del Reglamento de Radioco-municación de la UIT.




CAPÍTULO I


(título primario). Si algún alumno desea comentarle algo a su compa-ñero de al lado en voz baja, lo podrá hacer siempre que no intereracon la clase (título secundario). Tanto el profesor como el alumno estánhaciendo uso de la misma frecuencia (la de la voz humana), al mismotiempo y en el mismo espacio (salón de clase), pero con diferente po-tencia. El profesor (título primario) tiene el derecho de que el alumnono lo interera (título secundario), y si la conversación de éste intere-re, el profesor tiene derecho a que el alumno se calle.

Las innovaciones tecnológicas hacen posible, cada vez en mayor me-dida, el uso compartido de una banda de frecuencias por distintos usua-rios al mismo tiempo. Las autoridades nacionales jan los parámetros téc-nicos (p. ej., condiciones técnico-operativas, potencia máxima) permitidospara cada servicio a título primario y a título secundario, de tal suerteque puedan convivir diversos servicios simultáneamente en la misma fre-cuencia y cobertura, pero con diferentes características técnicas.

3.3. Órbitas satelitales y bandas asociadas

Las redes satelitales (véase Cap. II, sec. 3) utilizan dos recursos natu-rales limitados: (1) las posiciones en la órbita satelital geoestacionaria

u otras órbitas satelitales, y (2) las bandas de frecuencias para enviarlas señales de la Tierra al satélite (enlace ascendente) y del satélite a laTierra (enlace descendente).

Las posiciones en la órbita geoestacionaria posibilitan que el satélitecolocado en ellas preste servicios con un área de cobertura que va delhemisferio norte al sur, cubriendo muchos países simultáneamente.

Una vez ubicado el satélite en su posición orbital geoestacionariano se requiere combustible para mantenerlo ahí, puesto que la alturaa la cual se halla, junto con la gravedad, permiten que viaje a la mis-ma velocidad que la Tierra sin moverse de su posición. Las posiciones

en la órbita geoestacionaria son escasas debido a que los satélites de-ben colocarse a cierta distancia uno del otro, por lo cual las posicionesespaciales sobre el Ecuador para ubicar satélites geoestacionarios sonlimitadas y muy codiciadas.

Antecedentes históricos. En 1957 la Unión de Repúblicas SocialistasSoviéticas lanzó al espacio el satélite Sputnik. Sin embargo, entoncesno existían derechos ni obligaciones denidos “ni se habían establecidocategorías reconocidas de servicios espaciales, no se habían atribuido






frecuencias de radio para aplicaciones espaciales, y no se habían anun-ciado principios o procedimientos para coordinar el uso del espectro yposiciones orbitales entre las naciones que operaban satélites”. 27

En su conferencia celebrada en 1959, la UIT agregó a su Reglamentode Radiocomunicaciones dos servicios espaciales (ninguno de ellos paracomunicaciones) y atribuyó espectro para investigación espacial. En ladécada de 1960 se establecieron dos categorías de servicios (de comu-nicaciones y de radiodifusión) y procedimientos de coordinación. Parala década de 1970, la UIT comenzó a exigir que se noticara de maneraanticipada la intención de establecer redes satelitales; sin embargo, lospaíses en vías de desarrollo se unieron para pugnar por un acceso equi-tativo de todos los países –independientemente de su nivel de desarrolloy su posición económica– a las posiciones en la órbita geoestacionaria ya las bandas de frecuencias asociadas a éstas. Los países en vías de de-sarrollo no tenían en ese momento la capacidad de establecer redes sa-telitales a la par de los llamados países industrializados o desarrollados,por lo cual temieron que para cuando tuvieran la capacidad de colocarsus satélites ya no habría posiciones en la órbita geoestacionaria o éstasno serían las adecuadas para prestar servicios en su región.

Fue entonces cuando se incorporó a la UIT el principio de acceso equi-tativo a los recursos espaciales y se estableció la asignación de éstos de

manera equilibrada entre los países. Posteriormente, se trazó un esquemapara que las naciones pudieran tener posiciones en la órbita geoestacio-naria y, según fuera el caso, en órbitas satelitales no geoestacionarias con-forme al plan de asignaciones espaciales, o bien a través de un procedi-miento reglamentario o no planicado, 28 según se describe a continuación.

La UIT actualmente realiza el registro de las posiciones en la ór-bita geoestacionaria y de las características asociadas de los satélitesen órbitas no-geoestacionarias con la nalidad de evitar interferenciasperjudiciales por virtud de la operación de sistemas satelitales de losdistintos países. 29 Existen dos procedimientos en la UIT para que un

país obtenga el derecho de ocupar una posición en órbita satelital:27 “(...)no recognized categories of space-based services had been established, no radio

frequencies had been allocated to space applications, and no principles or proceduresfor coordinating the use of spectrum and orbital positions among nations operatingsatellites had been announced (…)”, Kennedy, Charles H. y Pastor, M. Verónica, Anintroduction to International Telecommunications Law , Norwood, USA, Artech House,1996, p. 52 [traducción de la autora].

28 Cfr. Ibidem, pp. 52-61.29 Artículo 1, sección 2, incisos a y b de la Constitución de la UIT.




CAPÍTULO I


• Planes de asignaciones espaciales. Con base en éstos los paísestienen previsto ocupar una o varias posiciones en la órbitageoestacionaria. En el plan espacial se estipula qué país tienederecho a ocupar determinada posición orbital, cuáles son lasbandas de frecuencias asociadas a ésta, el área en la cual podráprestar servicio el satélite que se llegue a colocar, y ciertos pará-metros técnicos. Existen planes para servicios de radiodifusiónpor satélite (Apéndice 30 y 30A del Reglamento de Radiocomu-nicación de la UIT) y para servicio jo por satélite (Apéndice 30Bdel Reglamento de Radiocomunicación de la UIT).

• Procedimiento reglamentario. Éste se origina cuando un país nece-sita ocupar una posición orbital que no tiene asignada dentrodel plan espacial, o bien, cuando desea tener una órbita satelitalno-geoestacionaria asignada. En estos casos, el Estado debe so-licitar expresamente una posición en la órbita geoestacionariao el derecho de ocupar una órbita no-geoestacionaria mediantesendos procedimientos ante la UIT y otros países.

El procedimiento reglamentario consta esencialmente de cuatro etapas: 30

1. Publicación anticipada. Se inicia cuando un país presenta unasolicitud para ocupar una posición orbital. Entonces la UITpublica dicha solicitud para recibir comentarios de otros paí-ses. La solicitud de publicación anticipada debe presentarseentre dos y siete años antes de la fecha en la cual se pretendaponer en servicio la red o sistema satelital. Para ello se exigeuna descripción general de la red o sistema, con la nalidadde que se publique en la Circular Internacional de Informa-ción sobre Frecuencias. Con la publicación anticipada porparte de la UIT se inicia el conteo del “reloj regulatorio”, es

decir, del plazo en el cual deben quedar concluidas satisfac-toriamente todas las etapas del proceso. El “reloj regulatorio”puede contar hasta siete años a partir de que se realiza la pu-blicación anticipada y hasta la fecha en que la red o el satéliteson puestos en servicio. 31

30 Véanse los artículos 9 y 11 del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT.31 Cfr. Girón García, Carlos G.,Presentación Obtención de Posiciones Orbitales, Admi-

nistración y Regulación de las Telecomunicaciones, México, septiembre de 2009.






La UIT parte del principio deel primero en tiempo, el primero enderecho en cuanto al orden en que recibe y tramita las solicitu-des, por lo cual es importante para los países conservar su po-sición en la la. Si el país incumple con los plazos, documentoso información establecidos y requeridos por la UIT en cualquieretapa del proceso, entonces pierde el derecho de prelación quetenía y el siguiente país de la lista adquiere la prioridad parainiciar su proceso y eventualmente recibir el derecho de ocuparla posición orbital que desee.

2. Coordinación. La nalidad de esta etapa es denir los detallestécnicos del proyecto. La coordinación debe realizarse entre elpaís que solicita ocupar la posición orbital y los que tengan sa-télites en órbita o planeados que puedan ser afectados por in-terferencias perjudiciales del nuevo satélite.

Los países solicitantes de una posición orbital deben cum-plir con (i) la debida diligencia nanciera, consistente en la ca-pacidad para pagar las cuotas que la UIT ja para el trámite, y(ii) la debida diligencia administrativa, mediante la cual el paísdebe proveer la identidad de la red satelital, así como el nombredel fabricante y de quien realizará el servicio de lanzamiento. 32

3. Noticación. La noticación ante la UIT incluye una evaluaciónsobre el proyecto presentado para determinar si pueden ocurririnterferencias perjudiciales, por lo cual la UIT revisa las coordi-naciones realizadas por el país solicitante y determina si no secausan interferencias perjudiciales con los países con los queno haya llegado a un acuerdo de coordinación.

4. Registro. Esta etapa se reere a la inscripción del proyecto en elRegistro Internacional de Frecuencias ante la UIT.

La gestión internacional por parte de México para obtener posicionesorbitales geoestacionarias o sistemas satelitales que ocupen órbitasno-geoestacionarias la realiza la SCT (en colaboración con la Cofetel)de ocio o a petición de parte. 33 Una vez registrada en favor de Méxicola posición orbital geoestacionaria o las características de los satélites

32 Cfr. Idem.33 Artículo 3 del RCVS.




CAPÍTULO I


en órbitas no-geoestacionarias, se inicia el procedimiento de licitaciónpública con sus diversas etapas 34 (véase Cap. XIV, sec. 5). A partir de lareforma constitucional de 2013 la gestión internacional de México po-drá ser una responsabilidad del Ejecutivo Federal en estrecha relacióncon el Iftel.

3.4. México y el espectro

El espectro radioeléctrico forma parte del espacio situado sobre el te-rritorio de la República Mexicana, por lo que le corresponde a la na-ción el dominio directo sobre él; 35 es inalienable e imprescriptible, ylas concesiones para su uso o aprovechamiento deben otorgarse deacuerdo con las condiciones establecidas por las leyes. 36 Asimismo,el espectro radioeléctrico como espacio aéreo es un bien nacional sujeto al régimen de dominio público de la Federación y susceptible deaprovechamiento por particulares mediante concesión con base enlas leyes correspondientes. 37

En cuanto a espectro radioeléctrico y posiciones orbitales sateli-tales, el marco jurídico nacional –sujeto a las reservas realizadas porMéxico– se rige también por la Constitución y el Convenio de la UIT,38

el Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT39

y las diversas ActasFinales de las Conferencias Mundiales de Radiocomunicación de la UIT,en tanto que los anteriores instrumentos forman parte de la Ley Supre-ma de los Estados Unidos Mexicanos. 40

La ley reglamentaria de la Reforma Constitucional de 2013 deberáprever el mecanismo para el otorgamiento de las concesiones respecti-vas; mientras no se expida, seguirá aplicando la LFT y la LFRTV. La LFT

34 Artículo 29, párrafo primero de la LFT.35 Artículos 27, párrafo cuarto, y 42 fracción VI de la Constitución.36 Artículo 27, párrafo sexto de la Constitución.

37 Artículos 3 fracción I, 4 primer párrafo, y 6, fracción I de la Ley General de BienesNacionales.38 México suscribió la Constitución y el Convenio de la UIT; se rmaron el 22 de diciem-

bre de 1992 en Ginebra y entraron en vigor el 1 de junio de 1994.39 El Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT fue rmado por México el 2 de oc-

tubre de 1947 y publicado en el DOF el 13 de agosto de 1949; México lo depositó enla UIT el 9 de septiembre de 1949 y entró en vigor a partir de esa fecha, de acuerdocon información proporcionada por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes(O cio de la Dirección General de Política de Telecomunicaciones 2.1.102.1147 del30 de marzo de 2007).

40 Artículo 133 de la Constitución.






tiene por objeto regular el uso, aprovechamiento y explotación del es-pectro radioeléctrico, de las redes de telecomunicaciones y de la comu-nicación vía satélite, que son consideradas vías generales de comuni-cación.41 El Estado mexicano mantendrá en todo momento el dominiosobre el espectro radioeléctrico y las posiciones orbitales asignadas aMéxico.42 Por su parte, la LFRTV señala que “corresponde a la Nación eldominio directo de su espacio territorial y, en consecuencia, del medioen que se propagan las ondas electromagnéticas. Dicho dominio es in-alienable e imprescriptible”. 43

El Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias (CNAF) es aquelen el cual “se inscriben las bandas de frecuencias atribuidas a dife-rentes servicios de radiocomunicación terrenal o por satélite o paraservicios de radioastronomía, señalando la categoría atribuida a los di-ferentes servicios, así como las condiciones especícas y restriccionesen el uso de algunas frecuencias por determinados servicios de radio-comunicación”.44

El CNAF plasma los acuerdos internacionales y las consideraciones deprioridades nacionales en cuanto a las bandas de frecuencias del espectroradioeléctrico. Como se rerió anteriormente, en las Conferencias Mun-diales de Radiocomunicaciones de la UIT representantes del EjecutivoFederal suscriben las Actas (con las reservas que consideran pertinentes

para México). Éstas son presentadas al Senado para su raticación comotratado internacional. Finalmente, con la raticación del Senado, la Cofe-tel actualiza el CNAF con la información de las Actas y las reservas queen su caso se hayan indicado para México. A partir de la Reforma Consti-tucional de 2013 deberá ser el Iftel el que actualice y administre el CNAF.

El CNAF reviste una importancia suprema al ser el instrumentopara que el Estado mexicano pueda hacer un uso eciente del espectroradioeléctrico, así como para que planee los objetivos futuros a travésde su utilización (p. ej., cobertura en todo el territorio nacional con ser-vicios de banda ancha); señala los tipos de servicios de telecomuni-

caciones que pueden prestarse en cada banda, los títulos primarios ysecundarios, así como las notas técnicas relevantes.Con la Reforma Constitucional de 2013 el Iftel tendría que asumir

las funciones de la Cofetel en cuanto a administración del espectro y alRegistro de Telecomunicaciones, por lo cual se exponen a continuación

41 Artículos 1 y 2 de la LFT.42 Artículo 2, párrafo segundo de la LFT.43 Artículo 1 de la LFRTV.44 Artículo 2, fracción VIII del Reglamento de Telecomunicaciones.




CAPÍTULO I


las facultades de la Cofetel en tales temas. Esta instancia es la encarga-da de administrar el espectro radioeléctrico, promover su uso ecientey mantener actualizado el CNAF. 45 Asimismo, debe tener en el Regis-tro de Telecomunicaciones la información sobre los usuarios de cadasegmento por región (excepto de las bandas para nes de seguridadpública y nacional).46

Para cualquier sociedad democrática es de vital importancia elhecho de que la información sobre la ocupación o disponibilidad defrecuencias en un país sea pública y detallada. Así, la ciudadaníapuede exigir que haya más estaciones de radio o de televisión abier-ta, el sector privado puede solicitar nuevas licitaciones para prestarservicios de telecomunicaciones, y el sector público puede ampliarsu base de comunicaciones a través de frecuencias que no esténocupadas.

Las bandas de frecuencias plasmadas en el CNAF y conforme al Re-glamento de Radiocomunicaciones de la UIT pueden utilizarse a títuloprimario o secundario. De esta manera, una misma banda de frecuen-cias puede ser atribuida a título primario para un uso especíco (p. ej.,uso comercial para servicios móviles) y a título secundario para otrotipo de uso (p. ej., uso libre para dispositivos de baja potencia). En estesentido, el regulador de telecomunicaciones, en el ejercicio de su deber

de procurar que se haga un uso más eciente del espectro radioeléc-trico, puede atribuir a una banda de frecuencias –según lo permita latecnología– un uso comercial a título primario, para lo cual se realizaríauna licitación para el otorgamiento de la concesión respectiva, y un usolibre a título secundario para permitir al público acceder de manerainalámbrica a servicios de telecomunicaciones. En el supuesto anterior,en las bases de licitación el regulador deberá indicar expresamente quese otorgará la concesión para uso de las frecuencias correspondientesa título primario, estando el concesionario protegido contra interferen-cias de aquellos usuarios a título secundario.

Tipos de uso. El uso de las bandas de frecuencias conforme a la Refor-ma Constitucional de 2013 será para nes comerciales, privados, socia-les y públicos. No obstante dicha reforma, es de utilidad conocer cuálesson los usos conforme a la LFT y la LFRTV, toda vez que (1) muchostítulos habilitantes han sido expedidos por virtud de dichas leyes; (2)

45 Artículo 9-A, fracción VIII de la LFT.46 Artículos 7, fracción VI, 9-A, fracción VIII, y 64, fracción II de la LFT.






en tanto no se expida la ley reglamentaria derivada de la Reforma de2013, seguirán vigentes la LFT y la LFRTV, y (3) es probable que los usosprevistos en la Reforma de 2013 tengan similitudes con los usos de laLFT (p. ej., que el uso comercial sea similar al uso determinado de laLFT, que el uso público sea parecido al uso ocial de la LFT).

Las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico conforme a laLFT se clasican como de uso libre, uso determinado, uso ocial y usoexperimental. 47 Igualmente la LFT dene lo que es el espectro reserva-do. Por su parte, la LFRTV señala que el servicio de radiodifusión (radioy televisión abierta) se realizará a través de bandas de frecuencias atri-buidas a la radiodifusión, es decir, no establece tipos de uso como tal,sino que se limita a indicar que las frecuencias que se empelarán parael servicio de radio y televisión abierta (recepción directa y gratuita delos emisores mediante la utilización de radios o televisiones idóneas)son las que han sido identicadas para tal servicio. 48

• El concepto uso libre signica que las bandas de frecuenciaspueden ser utilizadas por el público en general 49 sin que se re-quiera para ello de concesión, permiso, autorización o registroalguno. Las bandas de uso libre pueden tener condiciones téc-nicas o de operación mediante disposiciones administrativas

de carácter general que sean expedidas por el regulador;50

poranalogía, son como un parque público donde cualquier personapuede pasear, sin tener que pedir permiso para ello ni pagaruna cuota.

47 Artículo 10 de la LFT.48 Artículo 2 de la LFRTV.49 “La frase ‘público en general’ conlleva la inexistencia de distinciones entre las per-

sonas que pueden hacer uso de las bandas de frecuencia. Lo anterior implica quecualquiera, incluso titulares de concesiones, permisos o registros, puede utilizarlas”,Cofetel, Resolución aprobada mediante Acuerdo P/EXT/220705/49, op. cit., nota 25,

p. 39.50 A manera de ejemplo, la banda de 5,725 a 5,850 MHz fue declarada de uso libremediante acuerdo publicado por la SCT, mientras que las condiciones técnicas deoperación fueron expedidas por la Cofetel. SCT, Acuerdo por el que se establece la

política para servicios de banda ancha y otras aplicaciones en las bandas de frecuen-cias del espectro radioeléctrico 902 a 928 MHz; 2,400 a 2,483.5 MHz; 3,600 a 3,700MHz; 5,150 a 5,250 MHz; 5,250 a 5,350 MHz; 5,470 a 5,725 MHz y 5,725 a 5,850MHz,publicado en el DOF del 13 de marzo de 2006; y Cofetel, Resolución por mediode la cual la Comisión Federal de Telecomunicaciones expide las condiciones técni-cas de operación de la banda 5,725 a 5,850 MHz, para su utilización como banda deuso libre, publicada en el DOF del 14 de abril de 2006.




CAPÍTULO I


• El término uso determinado quiere decir que se establecen losservicios a otorgarse y se autoriza el uso mediante concesiónobtenida en licitación pública. Las bandas de frecuencias parausos determinados generalmente son aquellas que implicanla prestación de servicios de telecomunicaciones mediante laexplotación comercial de éstos; es decir, después de la licita-ción para el otorgamiento de concesiones para este tipo defrecuencias, el concesionario normalmente desplegará su red(u ocupará una existente) y ofrecerá servicios de telecomuni-caciones.51

• Uso ocial signica que las bandas de frecuencias de este tipohan sido otorgadas en exclusiva a la administración públicafederal, gobiernos estatales y municipales, organismos consti-tucionales autónomos y concesionarios de servicios públicos 52 mediante asignación directa; por ello son intransferibles. Lasfrecuencias de uso ocial cumplen diversas funciones: desdeseguridad pública y seguridad nacional (p. ej., para comuni-caciones de las Fuerzas Armadas o del cuerpo de bomberos)hasta servicios sociales o de comunicación de una institucióno dependencia (p. ej., frecuencias asignadas a Petróleos Mexi-

51 El CNAF señala qué servicios se pueden prestar en cada banda (en una misma sepueden otorgar varios), en tanto que en el Programa de Licitaciones se establecepara qué servicio se está licitando (de los servicios atribuidos a una banda, la auto-ridad señala para cuál de ellos se otorgaría la concesión respectiva). Utilicemos unaanalogía para entender de mejor manera qué son las frecuencias para uso determi-nado: es como si se contara con un terreno cuyo uso de suelo está jado por la regla -mentación de desarrollo urbano para casa habitación, para uso comercial u o cinas;es decir, ese terreno (banda de frecuencia) sólo se puede utilizar legalmente para eluso de suelo (servicio de telecomunicaciones) que se tiene previsto.

52 En 2012 se aprobó una reforma necesaria a la LFT tanto para la asignación defrecuencias como para la regularización de las utilizadas por concesionarios de

diversos sectores a los que, para cumplir sus funciones y prestar sus servicios, lesresulta indispensable usar frecuencias. La operación de ferrocarriles, por ejemplo,requiere del uso de frecuencias; si este medio de transporte no tuviera acceso aellas, se comprometería la seguridad del servicio ferroviario y, en un caso extremo,incluso podría resultar imposible su prestación. Este servicio es considerado públicoconforme a la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, que requiere del uso defrecuencias de manera exclusiva para que la tripulación de los trenes se comuniqueentre sí y con la de otros trenes, para los movimientos del tren, para el despacho detrenes en movimiento, para el servicio de control de trá co centralizado, y para latelemetría de principio y n de tren (p. ej., longitud e integridad del tren), entre otrasfunciones.






canos o a la Comisión Federal de Electricidad), o para la opera-ción de servicios públicos por particulares (p. ej., frecuenciaspara ferrocarriles).

• Usos experimentales. Este término signica que las bandas defrecuencias deben destinarse únicamente a comprobar la viabi-lidad técnica y económica de tecnologías en desarrollo, a nescientícos o a pruebas temporales de equipo.

• Se dice que las bandas de frecuencias son para radiodifusión 53 cuando hayan sido atribuidas a dicho servicio con la nalidadde que la población reciba directa y gratuitamente las señalesde la estación de radio o televisión.

• Espectro reservado 54 es un concepto que alude a las bandas defrecuencias que no han sido asignadas ni concesionadas y queno se han establecido como de uso libre. El espectro reservadosirve para que la autoridad no tenga que pronunciarse sobrecuál es la clasicación de cada banda de frecuencia, sino quepueda atender a la evolución tecnológica y a las necesidadesdel país para resolver en el momento que sea apropiado si una

banda de frecuencias se destinará a uso libre, o bien a uso de-terminado, comercial, social, ocial o público.

La Reforma Constitucional de 2013 estableció que se otorgarán conce-siones de uso comercial, privado, social y público. Las de uso comercialy las de uso privado deberán pasar por licitación pública, en tanto quelas de uso social y uso público serán asignadas directamente (véaseCap. XIV, sec. 2 y 3).

Cambio y rescate. El rescate es un acto administrativo que extingue

una concesión y recupera anticipadamente una frecuencia cuyo usohabía sido otorgado a un particular, por lo cual la ley reglamentariadebe prever los supuestos que justican el rescate. Para más informa-ción sobre el particular véase el Cap. XV, sec. 3.3. El cambio de una fre-cuencia es una permuta o sustitución de una frecuencia cuando se estáen alguno de los supuestos de ley. El cambio y el rescate son guras

53 Artículo 2 de la LFRTV.54 Artículo 10, fracción V de la LFT.




CAPÍTULO I


jurídicas distintas, aun cuando la LFT incluía los mismos supuestospara llevar a cabo el cambio o el rescate de frecuencias. Conforme a laLFT, tales supuestos son: (1) cuando lo exija el interés público, (2) porrazones de seguridad nacional, (3) para la introducción de nuevas tec-nologías, (4) para solucionar problemas de interferencia perjudicial, y(5) para cumplir con tratados suscritos por el Estado mexicano. 55

La ley reglamentaria de la Reforma Constitucional de 2013 deberáprever las guras del cambio de frecuencias y el rescate, por lo que se-ría una oportunidad el denir los supuestos en los cuales procede unay otra y distinguir dichas guras.

3.5. Tendencias

Históricamente los países han optado por administrar el espectro ra-dioeléctrico con base en parámetros técnicos, de operación y reglas delos servicios, así como en autorizaciones exclusivas (concesiones, li-cencias, asignaciones) cuyo objetivo es evitar interferencias con otrosusuarios autorizados. Sin embargo, con la evolución tecnológica ya esfactible la prestación de múltiples servicios en las mismas bandas defrecuencias, incluso de manera simultánea. Además, ahora las redes (p.

ej., mesh networks56

), los equipos de telecomunicaciones y el software(p. ej., software dened radios 57) permiten una utilización más óptimadel espectro y por más usuarios, sin necesidad de que el Estado tengaque otorgar autorizaciones exclusivas.

Partiendo de presupuestos económicos que consideran que unmercado en competencia es un instrumento para el uso eciente delespectro radioeléctrico, algunos países han optado por: (1) exibilizar

55 Artículo 23 de la LFT.56 Las mesh networks son redes que se construyen con infraestructura del tipo de las re-

des celulares/móviles que ocupan radiobases. La particularidad de las mesh networ-

ks es que los equipos terminales (equipos de los usuarios) pueden funcionar comorepetidores/antenas entre sí. Al convertirse los equipos terminales en repetidorescomo si fueran parte de la infraestructura de la red, un usuario que esté lejos de unaradiobase podrá comunicarse gracias a que las señales que envíe/reciba viajarán através de los usuarios que estén cerca de él hasta llegar a la radiobase más cercana,y de ahí ésta lo remitirá a su destino nal.

57 Los software de ned radios utilizan técnicas que les permiten, a través de software,determinar qué frecuencia está desocupada en ese instante para enviar sus señales.Esto hace posible que las señales “brinquen” de una frecuencia a otra frecuenciasegún su disponibilidad. Asimismo, los software de ned radios pueden controlar losniveles de su potencia, lo que reduce la interferencia con otros usuarios.






la manera de transferir las licencias o concesiones de uso de espectro,(2) establecer bandas de frecuencias que pueden prestar cualquier ser-vicio de telecomunicaciones, dejando al mercado la decisión de cuál esel servicio a prestarse, o bien (3) permitir la existencia de un mercadosecundario de espectro radioeléctrico.

La UE ha sugerido que para un uso más ecaz del espectro ra-dioeléctrico las políticas en la materia deben prever: (1) una mayorexibilidad en cuanto al uso del espectro, al permitir más opcionesde servicios en una banda de frecuencias especíca, (2) reconocer laconvergencia de servicios a través de la plataforma inalámbrica, (3)extender el uso libre (licence-exempt) a más bandas de frecuencias,y (4) el desarrollo de tecnologías inteligentes que permitan mayorexibilidad (smart o cognitive radio). 58

En los Estados Unidos de América, en la búsqueda de nuevos es-quemas para un uso más eciente del espectro, se está diseñando untipo de licitaciones/subastas denominado incentive auctions (véase Cap.XII, sec. 1.8). Con estos instrumentos se pretende que los actuales li-cenciatarios de espectro de televisión abierta que lo deseen, volunta-riamente participen en estas subastas renunciando al derecho de usode las frecuencias a cambio de recibir una compensación económicaproducto de los ingresos de otras licitaciones/subastas de uso de fre-

cuencias para servicios inalámbricos. Las primeras licitaciones se lle-varán a cabo en 2014.La administración del espectro radioeléctrico precisa de una visión

creativa para proporcionar nuevos esquemas que faciliten su uso e-ciente. En general, las políticas en la materia tienen los mismos objeti-vos en todos los países: fomentar un uso eciente del espectro, evitarsu concentración injusticada, promover el bienestar de la comunidady contribuir al desarrollo económico, así como auxiliar en actividadesde seguridad y cientícas. La diferencia está en la manera de logrardichos objetivos de política pública. w

58 Cfr. UE, Comunicación COM(2005) 411 nal de 6 de septiembre de 2005 de la Co -misión al Consejo y al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeorelativo al futuro de la política de espectro para la Unión Europea: Segundo Reporte

Anual.





TIPO TÍTULO PROCEDIMIENTO PLAZO O CARACTERÍSTICAS DE USO HABILITANTE DE OBTENCIÓN VIGENCIA DEL TÍTULO

Libre Ninguno No aplica No aplica Cualquier persona puede utilizarlo

Determinado Concesión Licitación Hasta 20 Debe emplearse pública años para los servicios

señalados enla concesión

Ocial Asignación Solicitud en Hasta 20 Para uso directo

formato libre años y exclusivo de la administraciónpública federal,gobiernos estatales

y municipales,organismos

constitucionales autónomos

y concesionariosde serviciospúblicos.

Experimental Concesión Solicitud en Hasta 2 Para comprobarformato libre años la viabilidadtécnica/económica

de tecnologías, para nes

cientícos o para pruebas

temporalesde equipo.

Radiodifusión Concesión Licitación Hasta 20 Uso comercial pública años

Radiodifusión Permiso Solicitud en Hasta 20 Para estacionesformato libre años ociales, culturales,

de experimentación, escuelas

radiofónicas o las que establezcan

las entidadespúblicas.





CAPÍTULO IIREDES DE TELECOMUNICACIONES

Las redes de telecomunicaciones se forman por medios de trans-misión (p. ej., bra óptica, frecuencias del espectro radioeléctrico)

y diferentes equipos de hardware, software y otros. Una red detelecomunicaciones es un “sistema integrado por medios de transmi-sión, tales como canales o circuitos que utilicen bandas de frecuen-cias del espectro radioeléctrico, enlaces satelitales, cableados, redes detransmisión eléctrica o cualquier otro medio de transmisión, así como,en su caso, centrales, dispositivos de conmutación o cualquier equiponecesario”.59 Los servicios que se prestarán a través de las redes y elestándar tecnológico seleccionado son los elementos que determinanlos medios de transmisión y los equipos adecuados a emplearse.

Enseguida se hará una descripción básica de las clases de redes:

de telefonía ja (tradicionales), móviles, satelitales, de televisión porcable, las redes eléctricas en relación con las telecomunicaciones, losorígenes del internet y sus aspectos más relevantes, y las redes de si-guiente generación. Se presentará una sección en la que se explicaránalgunos términos de uso frecuente en el ámbito de las telecomunica-ciones, como banda ancha, triple play , cuádruple play y las generacionesde servicios móviles.

59 Artículo 2, fracción VIII de la LFT.




CAPÍTULO II


1. REDES DE TELEFONÍA FIJA (TRADICIONALES)

De manera simplicada, y sólo para ilustrar, las redes de telefonía jatradicionales están formadas por conmutadores, centrales de conmu-tación (locales y/o regionales), enlaces, el acceso al usuario nal a tra-vés de la última milla o bucle local, y la red de señalización (sólo cuan-do son servicios conmutados por circuito).

Una comunicación se establece desde el equipo del usuario nal(teléfono jo) a través de la última milla o bucle local (local loop) hastalos conmutadores y centrales de conmutación, que pueden ser localeso regionales. Los conmutadores se encargan de enrutar la información(voz, datos, video) a su destino, determinando cuál será el camino aseguir entre los diversos enlaces.

Los servicios conmutados pueden realizarse principalmente de lassiguientes maneras:

1) Mediante circuito o enlace especíco durante el lapso que durela comunicación, lo que permite la comunicación en tiemporeal (conmutación por circuitos). Para los servicios conmuta-dos por circuitos se requiere de una red de señalización. La se-ñalización se vale de canales distintos de aquellos utilizados

para la comunicación; es decir, se trata de una red separada detransporte de señales 60 cuya función, esencialmente, es enviary recibir la información necesaria para establecer la comunica-ción (p. ej., saber si el teléfono de destino está ocupado o indicarcuando ya se contestó el teléfono de destino para que se abra elcanal para la comunicación de voz).

2) Por paquete mediante el cual la información se divide en uni-dades más pequeñas que, a su vez, se envían por la misma odiferentes rutas; al llegar a su destino, aquéllas se unen para

entregar la información de igual manera en que fue enviada.La conmutación por paquetes es mucho más exible que la decircuitos, además de que hace un uso más eciente de los re-cursos de la red. 61 Con la tecnología de Protocolo de Internet (IP)

60 En México, el Plan Técnico Fundamental de Señalización establece detalladamentelas bases y mecanismos de intercambio de información para la señalización por canalcomún número 7 (SCC-7).

61 Los servicios conmutados por paquetes no emplean una red de señalización, como sísucede con los servicios conmutados por circuitos.




REDES DE TELECOMUNICACIONES


la conmutación de paquetes está paulatinamente sustituyendoa la conmutación por circuitos y ha dado origen a las llamadasredes de siguiente generación (RSG) (véase Cap. II, sec. 7).

Para efectos de telefonía, normalmente los países dividen su territorioen áreas de servicio local; dentro de ellas se encuentran los domiciliosde los usuarios nales (p. ej., ocinas, casas, escuelas) que cuentan conteléfonos jos, los cuales se conectan a través de la última milla o buclelocal (local loop) con la central de conmutación más cercana.

La última milla es pues la conexión física entre las instalaciones deun usuario y la red de telecomunicaciones. La última milla puede serde cualquier medio de transmisión: hilos de cobre, cable coaxial, braóptica o microondas. El acceso efectivo a la última milla es uno de lospuntos básicos dentro de una política de competencia (véase Cap. V,sec. 3); también es uno de los elementos de las redes de telecomunica-ciones que más debates ha causado desde la liberalización del mercadode telecomunicaciones.

Las llamadas y comunicaciones de los usuarios nales viajan desdelas instalaciones de éstos a las centrales de conmutación, que a su vezconducen el tráco hasta otras centrales de conmutación que puedenser de la misma área de servicio local o de otras áreas de servicio lo-

cal. En este último supuesto, se trataría de una comunicación de largadistancia nacional, y si cruzaran las fronteras entre países, sería largadistancia internacional.

2. REDES MÓVILES62

Las redes móviles del tipo celular (p. ej., con tecnología GSM, CDMAo LTE) se basan en la colocación de antenas o células para atenderdiferentes áreas de cobertura o células. A diferencia de las redes de

radiodifusión (radio y televisión abierta), que generalmente tienenuna antena transmisora de muy alta potencia, las redes móviles tipocelular ocupan antenas de baja potencia, lo que permite poder reusarlas mismas frecuencias pero en diferentes áreas geográcas (célu-

62 Cfr. The International Engineering Consortium,Cellular Communications, www.eng.iastate.edu/ee423/EE421/Lecture/cellcommtutorial.pdf (fecha de consulta: 8 de enerode 2013), y Radio-electronics.com, Cellular Network Basics, www.radio-electronics.com/info/cellulartelecomms/cellular_concepts/cellular-network-basics.php (fecha deconsulta: 8 de enero de 2013).




CAPÍTULO II


las). Existen diferentes estándares tecnológicos de redes móviles; sinembargo, comparten rasgos y principios similares según se expone acontinuación.

Las redes móviles cuentan con estaciones base, que a su vez es-tán provistas de amplicadores, equipos transreceptores y antenas. Lasestaciones base establecen la comunicación con los equipos móviles(p. ej., teléfonos celulares, smartphones, tabletas). El número de esta-ciones móviles y el espaciamiento entre unas y otras dependerá delnúmero de suscriptores del área y el tráco potencial dentro de ésta.De ahí que en las zonas metropolitanas haya más estaciones base, conmás antenas, que en las zonas rurales o alejadas. Las estaciones baseson las que están en constante comunicación con los equipos móvilesque se encuentran dentro de su rango.

Las comunicaciones que se establezcan entre los equipos móvilesy las estaciones base se cursan hacia un centro de conmutación móvil.El centro de conmutación móvil realiza funciones de establecimiento,control y conexión a otras redes (p. ej., a las redes jas) a través de en-laces de bra óptica o vía microondas. Las redes móviles tipo celularemplean los llamados Home Location Registers (HLR),63 que son basesde datos con la información de la última ubicación de un equipo móvil,lo que permite ubicarlo para entregarle una llamada, por ejemplo.

La característica principal de las redes móviles es que proveen co-municaciones a un usuario itinerante, en movimiento o que cambia suubicación. Ello impone retos adicionales a aquellos que enfrentan lasredes jas (p. ej., de telefonía o televisión por cable) para la provisión deun servicio continuo y para el dimensionamiento de la red. Por ello esimportante la transferencia de la llamada ( handover o handoff ) cuando unusuario está en movimiento durante una llamada. Cuando un usuarioenciende su equipo móvil, éste envía señales que son captadas por lasestaciones base cercanas. En cuanto este usuario inicia una llamada, esposible que la estación base 1 sea la más cercana y la que establezca la

llamada. Si el usuario va en un autobús de pasajeros y va cambiandode ubicación geográca sin nalizar la llamada, entonces las estacionesbase más cercanas podrán ser la 2, la 3 y la 4. ¿A qué estación base setransferirá la llamada para que no se corte y el usuario pueda continuarconversando? Eso dependerá de (1) qué estación base tiene la señal de

63 Los HLR se re eren a las bases de datos con la información de los usuarios de lapropia red, en tanto los Visitor Location Registers son bases de datos sobre la infor-mación de aquellos usuarios visitantes o en roaming que están empleando una redmóvil distinta de la de su proveedor de servicios.






mayor potencia en relación con el equipo móvil del usuario, y (2) la dis-ponibilidad de canales en la estación base receptora de la llamada.

3. REDES SATELITALES

La comunicación vía satélite se realiza mediante redes satelitales com-puestas de una estación transmisora que envía señales a través de ban-das de frecuencias (enlace ascendente) hacia un satélite que –por mediode un transpondedor, 64 es decir, un equipo de retransmisión dentro delsatélite y de las antenas asociadas– recibe las señales, las amplica y lasreenvía a la Tierra por otras bandas de frecuencias (enlace descendente)para que las capte la estación receptora. (Para información sobre la ob-tención del derecho a ocupar una posición orbital véase Cap. I, sec. 3.3.)

El satélite65 es una estación de retransmisión por radio (espectroradioeléctrico) que está en el espacio aéreo en una órbita satelital. 66 Elsatélite tiene un centro de control en Tierra con sistemas que le permi-ten ubicar la posición del satélite y corregir cualquier desviación, asícomo monitorear la operación del satélite (p. ej., ordenar funciones abordo del satélite de telemetría y comando, supervisar las funciones detelecomunicaciones). Por su ubicación, los satélites pueden cubrir con

su huella varios países y prestar servicios en ellos, pero siempre conarreglo a los requisitos regulatorios de cada Estado.Un satélite que está colocado en una órbita circular y directa sobre

el plano ecuatorial de la Tierra ocupa una posición en la órbita geoesta-cionaria que le permite girar a la velocidad de rotación de la Tierra parapermanecer en la misma latitud y longitud. 67 Los satélites en posicio-nes de la órbita geoestacionaria se colocan a 35,786 kilómetros sobre elEcuador y, como viajan a la misma velocidad que la Tierra, parece como siestuvieran jos respecto a ésta. 68

64 Los satélites tienen generalmente entre 24 y 72 transpondedores.65 Existen diversos tipos de satélites: para la comunicación y que transmiten voz, datos

y/o video; los que proporcionan información para pronosticar las condiciones climáti-cas, y los de navegación, que permiten localizar personas u objetos en la Tierra.

66 “Órbita satelital: trayectoria que recorre un satélite al girar alrededor de la tierra”, artí-culo 3, fracción VI de la LFT.

67 Cfr. Artículo 1, sección VIII, apartados 1.189 y 1.190 del Reglamento de Radiocomu-nicaciones de la UIT, y artículo 3, fracción VII de la LFT.

68 Se estima que un satélite geoestacionario puede “bañar” un tercio de la super cie dela Tierra, por lo que tres de ellos podrían cubrir todo el planeta (salvo los extremos delos polos Norte y Sur debido a la inclinación de la Tierra).




CAPÍTULO II


Hay otro tipo de satélites que no están en órbitas sobre el planoecuatorial (órbitas no geoestacionarias), como: (1) los de órbita baja(Low Earth Orbit o LEO), colocados entre 500 y 2,000 kilómetros sobre laTierra y que viajan a gran velocidad, por lo que pueden llegar a dar lavuelta a la Tierra en un par de horas, (2) los de órbita media (MediumEarth Orbit o MEO), ubicados entre 8,000 y 20,000 kilómetros sobre laTierra y cuya órbita o recorrido es elíptico, y (3) los satélites de órbitasaltamente excéntricas (Highly Eccentric Orbits o HEO), que están enun rango de altura de 40,000 kilómetros y tardan aproximadamente 12horas en dar la vuelta a la Tierra.

Dependiendo de la ubicación de las estaciones terrestres (jas omóviles), así como de la función que desempeñan, los servicios sate-litales se clasican en:

• Servicio jo por satélite , el cual se da entre estaciones terrenasque están en un punto jo o en un punto jo dentro de unazona.69

• Servicio móvil por satélite , que provee comunicación entre esta-ciones terrenas móviles 70 y cuya modalidad dependerá del tipode estación terrestre; es decir, si está sobre una aeronave seráservicio móvil aeronáutico; si está en una embarcación será

servicio móvil marítimo, y si está sobre un vehículo terrestreserá el servicio móvil terrestre.• Servicio de radiodifusión por satélite , que envía señales para ser

recibidas por el público en general. 71

• Servicios de radiodeterminación , que indican la posición, velocidadu otras características de un objeto. 72

• Radiolocalización y exploración de la Tierra (observación de carac-terísticas del planeta y de sus fenómenos naturales). 73

69 Artículo 1, sección III, apartado 1.21 del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT.70 Artículo 1, sección III, apartados 1.25, 1.29 y 1.35 del Reglamento de Radiocomuni-caciones de la UIT.

71 Artículo 1, sección III, apartado 1.39 del Reglamento de Radiocomunicaciones dela UIT.

72 La radiodeterminación se divide en radionavegación cuando es para nes de nave -gación y para identi car obstáculos, y en radiolocalización cuando es para otros nesdistintos al de la navegación. Artículo 1, sección III, apartados 1.41, 1.43, 1.45, 1.47y 1.49 en relación con la sección I, apartados 1.9, 1.10 y 1.11 del Reglamento deRadiocomunicaciones de la UIT.

73 Artículo 1, sección III, apartado 1.51 del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT.






Los servicios que se pueden prestar a los usuarios a través de redes sa-telitales son de voz, datos, video, radiodifusión (sonora y de televisión),internet y servicios de banda ancha. Adicionalmente, existen muchasaplicaciones para el monitoreo de cambios climáticos, la comunicaciónrural, la educación a distancia, la localización de yacimientos de petró-leo, la prevención y la detección oportuna de desastres naturales, asícomo para sistemas de atención humanitaria en casos de urgencias,entre otras cosas.

Cabe mencionar que en materia satelital las inversiones son cuan-tiosas y su recuperación es de largo plazo. Usualmente los satélitesson construidos sobre pedido y su fabricación puede dilatar años. Suvida útil puede ser de entre 10 y 15 años, lo que también depende delcombustible que se ocupe para colocarlo y mantenerlo en la posiciónorbital respectiva, entre otros factores. 74 Por lo demás, es indispensablecontratar servicios para el lanzamiento y colocación del aparato en laposición orbital o en la órbita satelital especícas. Una vez en el espa-cio, no puede reparase.

Los retrasos en el despliegue de un satélite pueden serconsecuencia de demoras en su construcción y en la ob-tención de componentes y vehículos de lanzamiento, limi-

tada disponibilidad de las ventanas apropiadas de lanza-miento, posibles contratiempos en la consecución de lasaprobaciones regulatorias y fallas de lanzamiento (…) Auncuando un satélite ya haya sido entregado y quedado listopara lanzamiento, la fecha apropiada para ponerlo en ór-bita podría aplazarse por varios meses (…) Los vehículosde lanzamiento podrían tener un bajo desempeño, en cuyocaso el aparato podría perderse o no ser colocado en laubicación orbital deseada. 75

74 La vida útil de un satélite se estima a partir de considerar diversos factores como el

combustible disponible (en el lanzamiento se consume combustible), las probabilidadesde falla de los componentes satelitales, las condiciones ambientales y astronómicas,la órbita en la cual es colocado. Cfr. Satélites Mexicanos, S.A. de C.V., Forma 20-F

presentada a la Securities Exchange Commission de EUA el 20 de junio de 2011 , p.10.75 “Delays in satellite deployment can result from delays in the construction of satelli-

tes, procurement of requisite components, launch vehicles, the limited availability ofappropriate launch windows, possible delays in obtaining regulatory approvals andlaunch failures. (...) Even after a satellite has been delivered and is ready for launch,an appropriate launch date may not be available for several months. (...) Launch ve-hicles may also underperform, in which case the satellite may be lost or unable to beplaced into the desired orbital location”,Íbidem, pp. 9-10 [traducción de la autora],




CAPÍTULO II


Un satélite puede prestar servicios en más de un país a la vez. En estecaso, el operador satelital necesitará obtener autorizaciones, concesio-nes, permisos o licencias (según se denominen en cada lugar), con lanalidad de que sus señales puedan ser recibidas en el país del quese trate o que desde éste se puedan enviar señales vía el satélite deloperador.

4. REDES DE TELEVISIÓN POR CABLE

Las redes de televisión por cable se despliegan generalmente con baseen una topología conocida como tipo árbol. El centro de recepción ycontrol (CRC), o cabecera, es el cerebro y raíz de la red. A partir del CRCse distribuyen las señales televisivas, ya sea que se trate de programasque el CRC haya recibido vía satélite, haya captado de las señales detelevisión abierta, esté reproduciendo de programas grabados o se tratede emisiones producidas en estudios propios del CRC.

De este centro parte la red troncal (cable coaxial o de bra óptica)que es la columna vertebral de la red de televisión por cable. De dichared salen las redes de distribución destinadas a llevar la red hasta lasinstalaciones del usuario nal. Las acometidas (cable coaxial) conectan

las instalaciones del usuario nal a las redes de distribución. Graciasa la convergencia tecnológica, las redes de televisión por cable puedenprestar hoy en día servicios de voz (telefonía), datos (acceso a internet)y video (televisión).76

5. REDES ELÉCTRICAS

La red eléctrica puede aprovecharse también para las telecomunica-ciones. Existen básicamente dos tipos: (1) la bra óptica de las compa-

ñías del servicio eléctrico, y (2) el Power Line Communications conocidocomo PLC, cuya evolución es elBroadband over Power Line o BPL. Si biencomparten la infraestructura de la red eléctrica, tienen nes y retosdistintos.

76 Cfr. González Burguete, Claudia, “Sistemas de televisión por cable: una visión inte-gral”, Centro de Investigación e Innovación en Telecomunicaciones, http://www.cinit.org.mx/articulo.php?idArticulo=6 (fecha de consulta: 11 de diciembre de 2012).






5.1. Red de bra óptica

Para su operación, las redes eléctricas requieren de un sistema de co-municaciones que sea seguro y conable. Éste debe operar en tiemporeal para brindar seguridad, administración y control de la red eléc-trica, además de proveer servicios como telefonía, videoconferencia ytransmisión de datos para la operación interna de las compañías eléc-tricas. Para dicho sistema de comunicaciones pueden utilizarse diver-sas tecnologías y medios de transmisión, tales como la bra óptica. 77 Así, una compañía de electricidad puede arrendar a terceros la capa-cidad de su red de bra óptica que no esté utilizando. Uno de los retosque enfrentarán las redes eléctricas será el de la interconexión, todavez que ésta es una obligación para los operadores de redes de teleco-municaciones. 78

5.2. Power Line Communications o PLC

El PLC provee el acceso a los usuarios nales a las telecomunicacionesmediante la utilización de la red eléctrica de media y baja tensión. ElBroadband over Power Line es la evolución tecnológica del PLC que pro-

porciona mayor ancho de banda que éste. El PLC es una tecnología detransmisión de datos, por lo que puede prestar cualquier servicio ba-sado en IP como VoIP, acceso a internet, datos a alta velocidad y video,entre otros. Los sistemas PLC transportan comunicaciones de y haciaun punto de conexión con una red de telecomunicaciones.

Con esta tecnología los usuarios residenciales, comerciales y guber-namentales podrían optar por tener acceso a servicios de banda ancha,toda vez que la red eléctrica llega a la mayoría de los hogares y nego-cios. El PLC puede ser, en principio, una alternativa adicional de accesopara el usuario nal o la última milla. 79 La calidad del servicio a través

77 La red de bra óptica va dentro de lo que se denomina “hilo de guarda” de las redeseléctricas de alta tensión, que tiene también la función de pararrayos.

78 Cualquier problema de la red o de la interconexión entre operadores de telecomuni-caciones puede –en un caso extremo– ocasionar la indisponibilidad del servicio. Encambio, para una compañía de electricidad (p. ej., la CFE) que provee de este tipode energía a la sociedad, un problema con su sistema de comunicaciones (p. ej., redde bra óptica) puede generar pérdidas cuantiosas e incluso afectar la distribución deenergía eléctrica.

79 En España y EUA se ofrece comercialmente el acceso a las telecomunicaciones a tra-vés de PLC y BPL. En muchas otras naciones, como en México, se realizan pruebas




CAPÍTULO II


de PLC está predeterminada en gran medida por el cable eléctrico (p.ej., tipo de cable, su antigüedad, su capacidad). Dependiendo del tipode cable eléctrico, la velocidad de transmisión de datos puede variar.

Se estima que la utilización del PLC podría ser la solución para darcobertura a muchas zonas rurales y alejadas que, aun cuando tienenenergía eléctrica, carecen de servicios de telecomunicaciones. La expe-riencia internacional aún no aporta elementos para conrmar que elPLC sea una opción suciente para reducir la brecha digital, ni tampocopara sostener que sea una tecnología rentable. Los costos de inversiónen repetidores, módems y otros equipos de PLC pueden ser cuantiosos.

Finalmente, la interferencia perjudicial que el PLC puede generar aotros sistemas (p. ej., radiocomunicación aeronáutica) entraña una pre-ocupación signicativa. Por ello, las autoridades han dirigido esfuerzosa la compatibilidad electromagnética para determinar la manera enque pueden convivir distintos sistemas que utilizan energía eléctrica.En consecuencia, una de las claves de la viabilidad técnica y económicadel PLC será el establecer normas y estándares para el empleo de equi-pos y sistemas PLC.

5.3. Comisión Federal de Electricidad

La Comisión Federal de Electricidad (CFE) es el monopolio público enMéxico encargado de la generación, transmisión, distribución y comer-cialización de energía eléctrica. En la actualidad es un jugador más enel sector de las telecomunicaciones, ya sea a través de los servicios detelecomunicaciones que presta en virtud de su título de concesión, opor medio del arrendamiento de bra óptica oscura, o al permitir lacompartición de infraestructura o la utilización de los derechos de vía.

La Reforma Constitucional de 2013 ordenó a la CFE (1) ceder a Tele-comunicaciones de México (organismo público descentralizado cono-

cido también como Telecomm Telégrafos) la concesión de red públicapiloto de PLC, pero hay que recordar que la situación de la industria eléctrica en Mé-xico es muy distinta a la de otros países. En EUA se permite que empresas privadasgeneren y distribuyan energía eléctrica, en tanto que en México este suministro seconsidera estratégico, por lo que solamente el Estado lo proporciona. Para el caso dela CFE, esta empresa estatal podría poner a disposición de concesionarios de teleco-municaciones la parte de sus redes de media y baja tensión para que éstos pudieranllegar hasta los usuarios nales. La CFE no tendría que obtener concesión algunade telecomunicaciones, puesto que sólo estarían arrendando su infraestructura, sinprestar servicio de telecomunicaciones.






de telecomunicaciones recibida en 2006 y (2) transferir los recursos yequipos necesarios para la operación de la concesión. La CFE conserva-rá la bra óptica, los derechos de vía, las torres, la postería, los ediciose instalaciones. 80

Servicios de telecomunicaciones. La CFE obtuvo en noviembre de 2006un título de concesión de red pública de telecomunicaciones para pres-tar, entre otros, el servicio de provisión y arrendamiento de capacidadde su red de bra óptica. Esta concesión es la que será operada por Te-lecomunicaciones de México como consecuencia de la Reforma Cons-titucional de 2013.

Por virtud del título de concesión es posible arrendar capacidadque la CFE tenga ociosa de su bra óptica para transportar señales(voz, datos y/o video) de otros concesionarios de telecomunicacioneso de usuarios de redes privadas. Este título, según destacan GallegosRamírez y González Gayosso, tiene diferencias importantes respectoa otros títulos de concesión para el mismo servicio, como el hecho deque el plazo para la CFE es de 15 años, mientras que para el resto delos concesionarios es de 20 ó 30 años, o como el que la Comisión debarealizar las adecuaciones para incrementar la capacidad de la red sincomprometer el servicio público de energía eléctrica. 81 La CFE, por vir-

tud del título de concesión referido:(…) se encuentra muy limitada para otorgar servicios de te-lecomunicaciones, ya que únicamente está facultada parala provisión y arrendamiento de capacidad de su propiared y para comercializar la capacidad adquirida respectode redes de otros concesionarios, lo que le da el carácterde carrier de carriers en el mercado. Por tal razón, si bien laCFE es propietaria de la segunda red más importante en elpaís, por su dimensión y cobertura, actualmente no puedecompetir en el mercado con Telmex u otro operador, ya que

no comparte circunstancias similares con los demás ope-

80 Artículo Décimo Quinto transitorio de la Reforma Constitucional de 2013.81 Para más información sobre las concesiones de la CFE y de otros concesionarios

de redes públicas de telecomunicaciones del servicio de provisión y arrendamientode capacidad, véase Gallegos, Teresa y González, Milton, “Aspectos relevantes detítulos de concesión de operadores de redes públicas de telecomunicaciones en elmercado de provisión y arrendamiento de capacidad (estudio comparativo)”, en Álva-rez, Clara Luz (coord.),Telecomunicaciones y tecnologías de la información,Novum,México, 2012, pp. 167-182.




CAPÍTULO II


radores en alcance de los servicios que pueda brindar paraimpactar en forma relevante en la reducción de precios delos servicios de telecomunicaciones que llegan al mercadomasivo o residencial, tal como se considera pudiera hacerlo,por su nivel de competencia, GTAC [Grupo de Telecomuni-caciones de Alta Capacidad, S.A.P.I. de C.V., que es un con-sorcio de los grupos corporativos de Televisa, Telefónica/Movistar y Megacable], consorcio que tiene expresamentela facultad de brindar cualquier servicio de telecomunica-ciones que técnicamente le permita la infraestructura de lared, previa autorización de la SCT. 82

La CFE, por medio de la unidad de negocios de CFE Telecom, ha pres-tado los siguientes servicios: enlaces dedicados de alta capacidad paratransmisiones de voz, datos y video; hoteles de interconexión (“espa-cios físicos públicos y neutrales para el alojamiento seguro de sistemaselectrónicos de comunicaciones y conectividad directa a la Red Nacio-nal de Fibra Óptica de la CFE, así como a otras redes públicas de tele-comunicaciones”), y acceso a internet de alta velocidad. 83 Es probableque por virtud de la Reforma Constitucional de 2013 algunos de estosservicios sean prestados en adelante por Telecomunicaciones de Méxi-

co y otros los siga brindando la CFE, como los hoteles de interconexión.Fibra óptica oscura. La CFE cuenta con una de las redes de bra óp-tica más grandes del país, que llega incluso a localidades donde noexiste operador de telecomunicaciones o sólo hay uno. La capacidadexcedente de la CFE en su red de bra óptica puede complementar lainfraestructura de telecomunicaciones mexicana. La CFE, a través de laSCT, realizó una licitación pública respecto de dos pares de bra oscura(véase Cap. 1, sec. 2.3) en la cual resultó ganador GTAC, un consorcioformado por los grupos corporativos de Televisa, Telefónica (Movistar)

y Megacable.(…) La Comisión Federal de Electricidad (CFE) opera una rednacional de bra óptica con una sobrecapacidad sustancial.Aunque esta red cubre sólo al 50% de la población y la CFE no

82 Ibidem, pp. 175-176.83 Comisión Federal de Electricidad, www.cfe.gob.mx (fecha de consulta: 12 de diciem-

bre de 2012).






tiene obligaciones de cobertura, la red proporciona importan-tes servicios de transporte alternativo. (…) La disponibilidadde bra oscura representa un incremento signicativo de laoferta de un producto de interconexión clave (...) Es esencialque se pongan a disposición más conductores de bra an-tes de que el consorcio consolide su posición en el mercado,para así evitar el desarrollo de un duopolio que dicultaríala futura entrada al mercado. Tampoco tiene sentido econó-mico que haya tal cantidad de capacidad de reserva en estared. No hay que olvidar que la CFE es una entidad públicasujeta a la jurisdicción del gobierno mexicano; una decisiónde política pública puede garantizar que haya rápidamentemás capacidad para ayudar a desarrollar la competencia eimplementar el plan de banda ancha de México. 84

La Reforma Constitucional de 2013 estableció que la bra óptica de laCFE permanecería con esta misma compañía, no obstante la cesión deltítulo de concesión ordenada por dicha reforma.

Derechos de vía y compartición de infraestructura. El tendido de la in-fraestructura del sistema eléctrico nacional puede ser aprovechado parael despliegue de redes de telecomunicaciones mediante la utilización de

los derechos de vía (p. ej., instalar cableado en los derechos de vía de laCFE) o a través de la compartición de infraestructura (p. ej., emplear lospostes de la CFE para cables de redes de telecomunicaciones). “Una de lasrazones por las cuales en nuestro país no se ha desarrollado un merca-do eciente de bra obscura interurbana obedece a [que] no existen fa-cilidades para obtener derechos de vía interurbanos para su instalación.El derecho de vía de la CFE representa un recurso único en nuestro país,esencial para la eciencia del mercado de telecomunicaciones”. 85 La Re-forma Constitucional de 2013 estableció que los derechos de vía, torres ypostería de la CFE permanecerían con la propia empresa, no obstante la

cesión del título de concesión ordenada por dicha reforma.84 OCDE, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en

México, OECD Publishing, 2012, p. 79.85 Consejo Consultivo de Cofetel, Comunicado que emite el Consejo Consultivo de la

Comisión Federal de Telecomunicaciones sobre la auditoría realizada por la Audi-toría Superior de la Federación a la licitación de un par de hilos de bra oscura dela Comisión Federal de Electricidad (CFE), marzo de 2012 http://consejoconsultivo-cofetel.mx/wp-content/uploads/2012/04/COMUNICADO-DEL-CONSEJO-CONSUL-TIVO-DE-LA-COFETEL-sobre-el-dictamen-de-la-Auditoria-Superior-de-la-Federa-cion-licitacion- bra-CFE-IL.pdf (fecha de consulta: 12 de diciembre de 2012).




CAPÍTULO II


6. INTERNET

“Internet es una colección de miles de redes enlazadas a través de unaserie de protocolos técnicos comunes que hacen posible que los usua-rios de cualquiera de esas redes se comuniquen con o usen los servi-cios de cualquiera de las demás redes”. 86 El internet es un medio quepermite difundir información para el debate público y la comunicaciónpersonal, o bien para el comercio y la prestación de servicios, sin im-portar la ubicación geográca. Internet es la red de redes por la cual sehacen posibles servicios como el world wide web, el correo electróni-co, la mensajería instantánea, las conversaciones en línea o chats, ladescarga de audio (podcast), la transferencia de archivos (File TransferProtocolo o FTP) y las redes sociales, entre muchos otros.

Lo que hoy se conoce como internet inició como un proyecto de in-vestigación de la Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) delDepartamento de Estado de EUA. El objetivo: crear una red lo suciente-mente robusta para permitir la comunicación durante tiempos de guerray que proveyera conectividad aun cuando la red hubiera sido destruidade forma importante. 87 De esta manera, mediante la conexión de enlacesentre universidades y centros de investigación, se gesta ARPANET. 88 Es-tos enlaces fueron aceptados rápidamente y se comenzaron a conectar

más y más redes, hasta formar lo que hoy es el internet. “Aun cuando elesquema que se convirtió en ARPANET estaba claramente enfocado ensitios académicos, esto no signica que la agenda de las ciencias de lacomputación fuera la que dominaba totalmente. No debe olvidarse queestas máquinas estaban estrechamente ligadas con el trabajo de defen-sa de una manera o de otra, en cualquier lugar en que estuvieran”. 89

86 “The Internet is a collection of thousands of networks linked by a common set of tech-nical protocols which makes it possible for users of any one of the networks to commu-nicate with or use the services located on any of the other networks”, Network WorkingGroup, A. Marineet al., Answers to Commonly asked “New Internet User” Questions,

Request for Comments 1594, marzo 1994, ftp://ftp.rfc-editor.org/in-notes/rfc1594.txt (fecha de consulta: 26 de junio de 2008), [Traducción de la autora], sección 3.1.87 Cfr. Wisely, Dave, et al., IP for 3G: Networking Technologies for Mobile Communica-

tions, John Wiley & Sons, 2002, pp. 72 y 79.88 Inicialmente fueron las Universidades de California en Los Ángeles (UCLA), la de

Stanford y la de Utah.89 “Although the scheme that became ARPANET was clearly focused on academic sites,

this does not mean that the computer science agenda was entirely dominant. It shouldnot be forgotten that all these machines were closely bound into defence work of onesort or another wherever they were sited”, Winston, Brian, Media Technology andSociety, Nueva York, Routledge, 2000, p. 327 [Traducción de la autora].






Principios, arquitectura y protocolo. Los principios de arquitectura abier-ta y el de end-to-end surgieron como respuesta a la necesidad de aprove-char las tecnologías y las redes existentes. Con estos principios se favo-reció la incorporación de nuevas redes de manera sencilla y sin obligar aemplear un tipo de tecnología en especíco. Al principio end-to-end se leha atribuido en buena parte el desarrollo y la innovación originada porinternet, 90 toda vez que signica “el compromiso a (1) la apertura (tantoen términos de sus estándares básicos y en la cultura misma de las orga-nizaciones que jan estándares); (2) la modularidad y las capas de proto-colo, y (3) mudar la inteligencia y el control al nal de la red”.91

El internet ocupa el protocolo TCP/IP,92 que fue diseñado conside-rando las siguientes premisas: (1) cada red que se pretendiera conectara internet lo podría hacer sin tener que hacer cambios internos, (2) através de puertos ( gateways ) se conectaría cada red con el internet, y (3)no habría un control global de las operaciones. 93 Puede decirse que elprotocolo TCP/IP es el lenguaje común que hace posible la transmisióny recepción de información entre redes distintas que están interconec-tadas en internet. Trazando una analogía, si cada red tiene su lenguamaterna (tecnología y protocolos especícos de su red) para comuni-carse en su nación, el protocolo TCP/IP es el idioma que todas las redeshan acordado hablar para cursar la información, independientemente

de cuál sea su lengua materna.El internet se basa en la tecnología de conmutación de paquetes.Conforme a ésta la información se divide en unidades más pequeñas(paquetes) y al transmitirse hace posible que cada paquete tome rutasdiferentes. Al llegar al destino nal, los paquetes se juntan para que el

90 Cfr. Lessig, Lawrence, Code 2.0, Nueva York, Basic Books, 2006, p 44.91 “(…) “end to end” means a commitment to (1) openness (both in terms of its basic

standards and in the culture of the standard-setting organizations themselves); (2)modularity and protocol layering; and (3) the shifting of intelligence and control tothe edge of the network”, Philip J. Weiser, “Internet Governance, Standard Setting,

and Self-regulation”, 28 N. Ky. L. Rev. 822 (2001), citado en Patricia L. Bellia et al.,Cyberlaw problems of policy and jurisprudence in the information age, Saint Paul(Minnessotta), Thomson West, 2003, p. 358 [Traducción de la autora].

92 TCP/IP es “el nombre común para una familia de cerca de 100 protocolos de comuni-cación de datos empleados para organizar computadoras y equipo de comunicaciónde datos en las redes de cómputo.”, “[The TCP/IP] is the common name for a family ofover 100 data-communications protocols used to organize computers and data-com-munications equipment into computer networks”, Network Working Group, A. Marineet al., op. cit., nota 86, sección 4.1.

93 Leiner, Barry M. et al., A Brief History of the Internet, versión 3.32, www.isoc.org/internet/history/brief.shtml (fecha de consulta: 2 de abril de 2008).




CAPÍTULO II


usuario nal reciba la información tal como fue enviada. Cada paquetetiene diversos campos de datos en los cuales viene toda la informaciónnecesaria para que al fraccionarse el mensaje en paquetes éste puedaalcanzar su destino. En este sentido, la conmutación por paquetes haceun uso más eciente de los recursos de red y no está sujeta a la utiliza-ción de una sola ruta. 94

A diferencia de las redes tradicionales de telefonía, que tenían in-tegrada la capa de transporte con la de servicios y aplicaciones, la Red(internet) y las redes de IP (Protocolo de Internet) se diseñaron con di-versas capas (layering). El diseño de redes en capas es:

(…) una manera estructurada de dividir la funcionalidadpara remover o esconder la complejidad. Cada capa ofreceservicios especícos a las capas superiores, al tiempo queesconde el detalle de implementación de dichas capas su-periores. Idealmente, debe haber una interfase clara entrecada capa. (…) Para comunicaciones, existe un protocoloque permite a una máquina comunicarse con otra máqui-na de la misma capa. Cada protocolo pertenece a una capa.De esta manera la capa de IP de una máquina se comunicacon la capa par [ peer] de IP en otra máquina para proveerel servicio de entrega de paquete. Eso [a su vez] se ocupapor la capa superior de transporte a n de proporcionar unaentrega conable del paquete al agregar la función de recu-peración de errores. 95

Las capas de la arquitectura del internet han reducido las compleji-dades de las redes tradicionales. Esto es posible porque se distingueentre la capa de red y la de servicios, al mismo tiempo que provee unainfraestructura de red para emplear las aplicaciones. 96

94 Cfr. Álvarez, Clara Luz,Internet y derechos fundamentales, Porrúa y Universidad Pa-namericana, México, 2011, pp. 8-10.

95 “[Design principle through layering] (…) is a structured way of dividing the functional-ity in order to remove or hide complexity. Each layer offers speci c services to upperlayers, whilst hiding the implementation detail from the higher layers. Ideally, thereshould be a clean interface between each layer. (…) For communications, a protocolexists that allows a speci c layer on one machine to communicate to the peer layeron another machine. Each protocol belongs to one layer. Thus, the IP layer on onemachine communicates to the peer IP layer on another machine to provide a packetdelivery service. This is used by the upper transport layer in order to provide reliablepacket delivery by adding the error recovery functions.”, Dave Wiselyet al., op. cit.,nota 87, p. 83.

96 Cfr. Ibidem, pp. 71-72.






El sistema de capas que forma el internet lo explica Lessig de la si-guiente manera:

La información se pasa de la capa de la aplicación a la detransporte. Ahí la información se coloca en una caja (vir-tual) y se le coloca una etiqueta (virtual). La etiqueta ata elcontenido de la caja a un proceso particular. (Este es el tra-bajo de los protocolos TCP o UDP). Esa caja entonces se pasaa la capa de red donde el protocolo de IP pone el paquetedentro de otros paquetes con su etiqueta propia. Esta [útli-ma] etiqueta incluye la dirección de origen y de destino. Esacaja a su vez puede ser envuelta nuevamente en la capa deconexión de datos, dependiendo de las especicidades de lared local (ya sea, por ejemplo, que sea una red Ethernet). Elproceso completo es pues un juego extraño de empaqueta-miento: una nueva caja se agrega en cada capa. En el otroextremo, el proceso de empaquetamiento se revierte: Comouna muñeca rusa, cada paquete se abre en su capa apropia-da, hasta que al nal la máquina recupera los datos de laaplicación inicial.97

¿Propietarios del internet? El internet como red de redes está forma-

do por la interconexión mundial de redes de diferentes tamaños y depropietarios distintos; es una red distribuida sin puntos de controlúnicos ni cuya operación entera dependa de uno o varios puntos decontrol. Esto último lleva a considerar que el ciberespacio carece defronteras, lo que supone la existencia de un mundo nuevo que no fuedescubierto, sino creado por el ser humano y que está siendo pobladodía con día.

97 “Data are passed from the application to the transport layer. There the data are placed

in a (virtual) box and a (virtual) label is slapped on. That label ties the contents ofthe box to particular processes. (This is the work of the TCP or UDP protocols.) Thatbox is then passed to the network layer, where the IP protocol puts the package intoanother package, with its own label. This label includes the origination and destinationaddresses. That box then can be further wrapped at the data link layer, depending onthe speci cs of the local network (whether, for example, it is an Ethernet network). Thewhole process is thus a bizarre packaging game: A new box is added at each layer,and a new label on each box describes the process at that layer. At the other end, thepackaging process is reversed: Like a Russian doll, each package is opened at theproper layer, until at the end the machine recovers the initial application data. (…)”,Lessig, Lawrence, Code 2.0 , op. cit., nota 90, pp. 144-145 [Traducción de la autora].




CAPÍTULO II


Servicios de internet. Los servicios y aplicaciones de internet son yainnumerables gracias al diseño abierto de internet como una infraes-tructura general. 98 Muchas veces a la palabra internet se le relacionaúnicamente con el www. Sin embargo, se trata de la red de redes pormedio de la cual se hacen posibles también servicios como el Telecom-munication Network (Telnet), el File Transfer Protocol (FTP), el correo elec-trónico, la comunicación interactiva y la descarga de audio (podcast),entre otros.

Nombres de dominio. El crecimiento de internet demandó la identi-cación de las computadoras conectadas. Las direcciones IP son unaserie de números divididos por puntos que identican un host de in-ternet. La numeración corresponde a aquella relativa a la red y al host.Como para el ser humano es mucho más fácil aprenderse un nombreque una serie de números, a cada dirección IP se le asocia un nombre.De esta manera a la dirección IP 65.38.180.212 le corresponde el nombrewww.syrium.com , por ejemplo.

Múltiples actores ( multistakeholder ). El proceso de participación demúltiples actores (multistakeholders) en la Cumbre Mundial de la So-ciedad de la Información ha sido su principal característica; eso es lo

que explica la intervención ahí de gobiernos, de miembros del sectorprivado y de la sociedad civil, así como de organizaciones internaciona-les.99 Esta multiplicidad es considerada como uno de los frutos del éxitode internet. Por lo demás, los diferentes actores tienen preocupacionese intereses distintos, los cuales pueden generar conicto entre ellos y/oel usuario nal.

Conforme a las características que los distinguen, los actores del in-ternet pueden clasicarse en: (1) integrantes de la sociedad civil, (2)operadores de redes de telecomunicaciones, (3) proveedores de acceso,

servicios y contenidos de internet, (4) gobiernos y organismos interna-cionales, (5) comerciantes y empresarios electrónicos, y (6) entidadesrelevantes en el ámbito del internet. Dentro de éstas se encuentran lassiguientes:

98 Cfr. Barry M. Leiner et al., op. cit, nota 93.99 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo y Unión Internacio-

nal de Telecomunicaciones, World Information Society Report 2007, Beyond WSIS,Ginebra, International Telecommunication Union, 2007, p. 105.






• Internet Society (ISOC). Esta sociedad está conformada por perso-nas físicas y organizaciones de todo tipo, tanto del sector públi-co y privado como de la sociedad civil, con un interés común:la viabilidad del internet. Dentro de los objetivos de ISOC se en-cuentran el desarrollo y difusión de estándares de internet, laeducación e investigación en la materia, el acopio y difusión deinformación sobre el mismo ámbito, y el apoyo tecnológico a lospaíses en desarrollo para que evolucionen su infraestructura deinternet y el uso de éste. 100 ISOC es el “hogar organizacional” delInternet Engineering Task Force (IETF), el Internet ArchitectureBoard (IAB), el Internet Engineering Steering Group (IESG) y elInternet Research Task Force (IRTF).101

• Internet Engineering Task Force (IETF) . Dentro del IETF se formangrupos de trabajo con un tema especíco y se elaboran dife-rentes tipos de documentos con alcances diversos como losRequest for Comments (RFC) , los Best Current Practices (BCP) sobremejores prácticas en internet, los FYIs, que proporcionan unavisión general de temas introductorios o que van dirigidos auna audiencia más generalizada, y los STDs, que son los están-dares en la forma de RFC.102

• Internet Architecture Board (IAB) . La IAB tiene, entre otras, las si-guientes responsabilidades: supervisar la arquitectura de proto-colos y procedimientos para el internet y el proceso de creaciónde estándares; ser representante de IETF y de ISOC en aspectostécnicos ante organizaciones técnicas y de estándares vincula-dos con internet. 103

100 Cfr. Internet Society,www.isoc.org/isoc/(fecha de consulta: 30 de junio de 2008).101 Cfr. Idem.102 El IETF es una comunidad abierta formada por voluntarios de todo el mundo y de

diferentes áreas, por lo que sus miembros son diseñadores de red, operadores, ven-dedores e investigadores de la arquitectura y aspectos técnicos del internet. NetworkWorking Group, P. Hoffmanet al., The Tao of IETF: A Novice´s Guide to the InternetEngineering Task Force, Request for Comments 4677, puntos 1 y 3, y www.ietf.org/ overview.html (fecha de consulta: 1 de julio de 2008).

103 Cfr. Network Working Group, B. Carpenter (ed.), Architectural Principles of the Inter-net, Request for Comments 1958, Internet Architecture Board, junio de 1996, puntos1 y 3.5. Los miembros del IAB son voluntarios de tiempo parcial y están a título per-sonal, es decir, no son representantes de empresas u organizaciones. Las decisionesque se aprueban son por regla general por unanimidad. Si esto no es posible, enton-ces se llevan a cabo encuestas informales para alcanzar consenso.




CAPÍTULO II


• Internet Engineering Steering Group (IESG) . “El IESG es responsablede la administración técnica de las actividades del IETF y delproceso de estándares de internet”. 104

• Internet Research Task Force (IRTF) . El IRTF está encargado de in-vestigar temas trascendentales del futuro de internet en mate-ria de protocolo, aplicaciones, arquitectura y tecnología. 105

• Internet Assigned Names and Numbers (ICANN) . ICANN es unaasociación privada-pública con una representación plural quecoordina la asignación de nombres de dominio y direcciones IP,así como de números de puerto y parámetros de protocolo; laevolución del sistema de servidores raíz del DNS, y la política dedesarrollo en estos temas. 106

• Internet Assigned Numbers Agency (IANA) . IANA es responsablede la asignación de ciertos nombres de dominio (p. ej., aque-llos con terminación .int), de la administración de las raíces delDNS, de asignar a los Registros Regionales de Internet series denúmeros IP para que éstos a su vez los entreguen a personas enlo particular, y de administrar los sistemas de numeración de

los protocolos de internet.107

• World Wide Web Consortium (W3C) . El W3C es una agrupación in-ternacional cuyo objeto es “llevar el World Wide Web a su máxi-mo potencial desarrollando protocolos y lineamientos que ase-guren un crecimiento de largo plazo de la web”. 108

104 “The IESG is responsible for technical management of IETF activities and the Internetstandards process”, Network Working Group, P. Hoffman et al., op. cit., nota 102,sección 3.2.2 [Traducción de la autora].

105 La investigación se efectúa a través de Grupos de Investigación (Research Groups)

formados por personas físicas que actúan a título personal como colaboradores. Lainvestigación es usualmente de largo plazo. Cfr. Internet Research Task Force, www.irtf.org/index (fecha de consulta: 30 de junio de 2008).

106 ICANN tiene una estructura en la cual colabora la comunidad de internet de diferen-tes sectores, como gobiernos, organismos internacionales, empresas, asociacionesy personas físicas. Cfr. Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, www.icann.org (fecha de consulta: 1 de julio de 2008).

107 Cfr. Internet Assigned Numbers Authority,www.iana.org/about/ (fecha de consulta: 30de junio de 2008).

108 “To lead the World Wide Web to its full potential by developing protocols and guideli-nes that ensure long-term growth for the Web”, World Wide Web Consortium, /www.






Autogobierno. Los orígenes de internet –a diferencia de las redes tra-dicionales de telefonía, que siempre han estado sujetas a regulacióngubernamental– evidencian la noción de que esta red debía autogo-bernarse, es decir, que no estaba sujeta a un marco jurídico especial.El internet tenía sus propias reglas y acuerdos, adoptados dentro de sucomunidad.

Lo anterior no quiere decir que lo que se realice dentro del internetescape a la acción del Derecho, sino que el internet como tal no tieneuna regulación jurídica especíca o especial. Las normas jurídicas querigen lo que acontece fuera del internet regirán también lo que sucededentro de esa red. Un ejemplo: las disposiciones de derecho común enmateria de contratación civil serán asimismo las que rijan en internet;si se comete un fraude en internet se aplicarán las normas sobre frau-de; si se violan derechos de autor en internet, será la legislación autoralla aplicable.

Multi-regulación. El internet, por sus orígenes, las características delas arquitecturas de red y la diversidad de sus actores, ha dado pie aque el Derecho –considerado en sentido amplio– se cree desde diferen-tes entidades no gubernamentales, con procesos distintos y variadosmétodos de aprobación. Sin dejar de considerar que las leyes de los

Estados pueden ser aplicables a las redes de telecomunicaciones, a lasactividades y a los servicios de internet, existen regulaciones de in-ternet expedidas por entidades no gubernamentales como los Request

for comments o RFC,109 o recomendaciones como las del World Wide WebConsortium (W3C) .110 Finalmente, la autorregulación es favorecida en elmundo del internet, toda vez que se puede adaptar con mayor oportu-nidad al cambio constante y con una mejor ecacia en su cumplimien-

w3.org/Consortium/about-w3c (fecha de consulta: 1 de julio de 2008) [Traducción dela autora]. El W3C está formado por productores de bienes, servicios y contenido,usuarios corporativos, entidades de investigación y estandarización, y por gobiernos.

109 Los RFC son documentos sobre internet que pueden tratar aspectos eminentementetécnicos, de organización y de políticas, hasta los relativos al comportamiento eninternet (p. ej., Netiquette).

110 Las recomendaciones pretenden establecer estándares de calidad para el desarrolloy buen funcionamiento del world wide web. La regulación del internet del tipo de lasRFC, del IETF o las Recomendaciones de la W3C, re ejan valores subyacentes dela comunidad técnica del internet que, lejos de pretender la imposición de sus deci-siones, aspiran a encontrar consensos. Los procedimientos para buscar consensode alguna manera reconocen que, sin éste, problemas como los de interconexión einteroperabilidad harían que se amenazara o interrumpiera la comunicación uida deinternet.




CAPÍTULO II


to. Recuérdese que ninguna estructura de gobierno será suciente paraatender y resolver las situaciones y problemáticas derivadas del inter-net, por lo que es procedente la autorregulación como un instrumentoidóneo para contribuir a ello.

7. REDES DE SIGUIENTE GENERACIÓN

“(…) en esta temprana etapa de despliegue no existe una deniciónuniversal y precisa de RSG [Redes de Siguiente Generación]; una RSGpuede denirse como redes integradas totalmente con IP [Protocolo deInternet] o basadas en paquetes [en contraposición a las telecomunica-ciones que utilizan conmutación de circuitos, véase Cap. II, sec. 1]. Enun ambiente de RSG, las aplicaciones y los servicios estarán separadosde la red de transporte y todos los tipos de aplicaciones y servicios talescomo voz, datos y video pueden organizarse en paquetes y entregarseen una red de IP integrada.” 111

“Las RSG pueden verse como una evolución lógica de las infraes-tructuras de redes separadas, convirtiéndose en una única red para lascomunicaciones electrónicas basadas en IP. Los participantes de la in-dustria de telecomunicaciones consideran a las RSG como un progreso

de la tecnología actual hacia una red global multiservicios, segura, ba-sada en paquetes, que permitirá ofrecer calidad de servicio y facilidadde acceso a los usuarios nales.” 112

Las redes tradicionales daban un solo servicio de acuerdo al tipode red (p. ej., de telefonía, de televisión por cable) y, en el caso de la

111 “(…) there is no universal and precise de nition of NGN at this early stage of deploy-ment, NGN could be de ned as all-IP or packet-based integrated networks. In a NGNenvironment, applications and services will be separated from the transport networkand all kinds of applications and services such as voice, date and video can be organi-zed into packets and delivered on an integrated IP network.”, OCDE,Next generation

network development in OECD countries, París, Organisation for Economic Co-ope-ration and Development, DSTI/ICCP/TISP(2004)4/FINAL, 2005, p. 4 [Traducción dela autora].

112 “NGN can be seen as a logical evolution from separate network infrastructures intoa uni ed network for electronic communications based on IP. Participants from thetelecommunication industry consider NGN as a progression of current technologyleading to a multi-service, secure, packet-based global network, which will be ableto offer quality of service and ease of access for end-users.”, OCDE, OECD foresightforum “Next generation networks: evolution and policy” Summary Report,París, Or-ganisation for Economic Co-operation and Development, DSTI/ICCP(2007)2, 2007, p.3 [traducción de la autora].






telefonía, empleaba la conmutación por circuitos, como la tecnolo-gía para la transmisión de información entre los usuarios nales. Laevolución tecnológica ha permitido a esas redes prestar otros ser-vicios (p. ej., la de televisión por cable puede brindar también ser-vicios de voz y datos), en gran medida gracias a la utilización de latecnología IP y la conmutación por paquetes, que hacen un uso máseciente de la infraestructura de telecomunicaciones que si utilizarala conmutación por circuitos. Esto se debe a que al establecerse unacomunicación, en la conmutación de circuitos se dedica un enlaceexclusivo, en tanto que en la conmutación por paquetes la informa-ción transmitida en la comunicación se fragmenta en unidades máspequeñas (paquetes) que pueden tomar diferentes rutas para que,cuando lleguen a su destino nal, se junten nuevamente y de estamanera el usuario nal reciba la comunicación tal como fue envia-da. En cuanto a las RSG, emplean tecnología IP y la conmutación depaquetes.

La convergencia de telecomunicaciones ha llevado en gran medidaal desarrollo de las RSG. Es importante no confundir la VoIP con las RSG,en atención a que la VoIP es un servicio basado en éstas. Sin embargo,dichas RSG tienen capacidad para soportar otros servicios y aplicacio-nes. Incluso, los operadores que tienen redes tradicionales están ahora

instalando RSG. Esta transición tomará tiempo, pues los operadores es-tablecidos han realizado cuantiosas inversiones en redes tradicionalesy las han desplegado en regiones enteras. Los operadores establecidosirán gradualmente migrando a RSG para continuar prestando serviciosen toda la región y recuperar su inversión.

Una de las distinciones fundamentales entre las redes tradiciona-les y las RSG es que en aquéllas están integradas las redes de transpor-te y los servicios prestados, mientras que en las RSG existe una separa-ción, por una parte, entre las redes de transporte y, por la otra, entre losservicios y aplicaciones utilizados por los usuarios. La arquitectura de

una RSG está en general formada por distintos planos o capas según sufunción en la comunicación:

1. Capa de acceso. La comunicación entra en contacto con la red detelecomunicaciones sin importar cuál es el equipo terminal (p.ej., si es un celular, un teléfono jo, una computadora o un tele-visor) ni cuál es la tecnología que se emplea para dicho acceso(p. ej., inalámbrica o alámbrica).




CAPÍTULO II


2. Capa de transporte. Ésta es la parte de la red formada por tronca-les o ejes principales ( backbones ) que conducen el mayor tráco,recorren grandes distancias (p. ej., un país o región) y utilizanrutas de transmisión de las más altas velocidades.

3. Capa de servicios. Ésta se halla separada de la capa de acceso yde la de transporte, lo que permite que el usuario nal acce-da a la red de telecomunicaciones con cualquier medio (p. ej.,cable coaxial de su servicio de televisión por cable o par decobre de la última milla) y, empleando la red de transporte,pueda hacer uso de cualquier servicio (voz, datos y video, ocualquier combinación de éstos) y de cualquier aplicación (p.ej., consulta remota a bases de datos, realización de opera-ciones bursátiles).

4. Capa de control . Ésta monitorea y dirige las capas de acceso,transporte y servicios.

Para que los usuarios de redes tradicionales se comuniquen con losde las RSG, se establecen puertos de entrada (gateways) en algún pun-to de la red, de tal suerte que: (1) la comunicación sea continua y

uida, independientemente del tipo de red, y (2) el usuario no tengapor qué distinguir entre las tecnologías subyacentes. Adicionalmente,en las redes tradicionales la inteligencia estaba en las redes, mientrasque los equipos terminales eran meros receptores/transmisores deinformación. En las RSG los equipos terminales comparten la inteli-gencia de la red y pueden tomar decisiones, por ejemplo, respecto dequé frecuencia está libre para utilizarla, como los software denedradios referidos en el Cap. 1, sec. 3.5. Otro distintivo de las RSG es quepretenden ser ubicuas, 113 es decir, que se puedan prestar los serviciospermitiendo la movilidad, el acceso desde cualquier área geográca

y sin importar el equipo terminal. De ahí la frase de conexión a cual-quier hora, en cualquier lugar, con cualquier cosa y para cualquiera.

113 “Las RSG serán la base para una SRU (Sociedad de Red Ubicua), donde la red deutilización fácil está conectada todo el tiempo, en cualquier lugar, con cualquier cosay para cualquier persona.”, “NGN would be a basis for the UNS (Ubiquitous NetworkSociety), where easy-to-use network is connected anytime, anywhere, with anythingand for anyone.”, OCDE,Next generation network development in OECD countries,op. cit., nota 111, p. 20 [traducción de la autora].






Las redes tradicionales aún tienen ciertas ventajas sobre las RSG encuanto a calidad, intervención legal de comunicaciones y localizacióndel usuario por situaciones de emergencia. En cuanto al primer punto,aun cuando las RSG pretenden elevar la calidad al nivel de las redestradicionales, actualmente –como en el internet– ésta se basa en el mejor esfuerzo (best effort ).

En lo que atañe a la seguridad, ésta exige que en ciertas ocasiones,y cumpliendo con las formalidades respectivas (p. ej., orden judicial),se intervengan o intercepten legalmente comunicaciones. Los serviciosque utilizan RSG permiten que el usuario encripte información, lo queimpide o diculta que sea interceptada, a diferencia de las redes tra-dicionales, donde sí pueden intervenirse comunicaciones. Asimismo,algunas comunicaciones por medio de RSG no cruzan las instalacionesde la red del proveedor de servicios, lo que imposibilita que éste inter-cepte información.

Por lo que hace a las emergencias, en las redes tradicionales es po-sible la localización geográca del usuario, lo que aún no es posible enlas RSG que pretenden ser ubicuas.

Las RSG imponen retos técnicos, económicos y jurídicos signi-cativos. Técnicamente se requiere de la estandarización de equipos,de la adopción de arquitectura abierta que permita la interconexión e

interoperabilidad de los equipos y sistemas de las RSG (véase Cap. V,sec. 3). La ausencia de esto puede inhibir el desarrollo e innovación enlas RSG. A nivel económico, no existe un modelo de negocios deni-do que permita hacer previsiones con un grado de certeza razonablepara evaluar el retorno de la inversión o las tarifas por servicios. Asi-mismo, la política de competencia deberá considerar los cambios enel poder de los agentes del mercado y cuáles serán las nuevas áreasque requerirán atención de la autoridad de competencia económicao antimonopolios.

Por lo demás, el aspecto jurídico deberá eliminar la complejidad

de la regulación por servicio especíco para dar lugar a una regula-ción única independientemente del servicio nal. Las RSG requeriránde nuevas disposiciones de protección al consumidor y de privacidadde datos personales. Finalmente, el marco jurídico tendrá que reejarla eliminación de fronteras producto de las RSG, toda vez que el provee-dor de los servicios puede estar ubicado en un país distinto de aquél enel que se está prestando el servicio al usuario nal.




CAPÍTULO II


8. BANDA ANCHA Y OTROS TÉRMINOS COMUNES

8.1. Banda ancha

La denominación banda ancha se reere a una red (de cualquier tipo)que tiene un elevado ancho de banda, es decir, una elevada capacidadpara transportar información que incide en la velocidad de transmi-sión de ésta.

(…) el término de banda ancha no está bien denido. La pa-labra se utilizó originalmente en la comunidad de ingenie-

ría de red signicando las transmisiones llevadas a cabosimultáneamente por varios canales. Esto contrastaba conla banda base que implicaba transmitir sólo en un canalúnico en un momento preciso. Hoy, sin embargo, “bandaancha” se emplea mucho más frecuentemente para indi-car alguna forma de acceso a internet de alta velocidad otransmisión de datos. 114

El concepto de banda ancha no es un concepto estático, toda vez quelas velocidades de acceso a internet se aumentan constantemente. Las

velocidades se miden en bits por segundo, por ejemplo, kilobits porsegundo (Kbit/s Kbps) o Mega bit por segundo (Mbit/s o Mbps). La ve-locidad mínima para considerarse banda ancha varía entre los países,e incluso dentro de un país la autoridad puede tener una velocidad debanda ancha distinta de aquella que el operador estima como tal.

La OCDE señala que la banda ancha “no es un servicio uniforme ypuede basarse en diferentes plataformas tecnológicas. No puede con-siderarse banda ancha a menos que sepamos a qué nos referimos conel término. Por tanto, un paso inicial para evaluar la inclusión de labanda ancha dentro del servicio universal es establecer una denición

114 “(…) the term broadband is not well de ned. The word was originally used in thenetwork engineering community to signify transmissions carrying multiple channelssimultaneously. This was contrasted with baseband, which involved transmitting ononly a single channel at any one time. Today, however, “broadband” is used muchmore frequently to indicate some form of high-speed internet access or data transmis-sion.”, UIT,Trends in Telecommunication Reform 2006 Regulating in the BroadbandWorld, Ginebra, International Telecommunication Union, 2006, p. 21 [traducción de laautora].






clara”.115 Se ha propuesto que una manera de determinar la existenciade banda ancha es aquella basada en los servicios a los que se puedetener acceso (p. ej., rápida descarga de archivos de internet, calidad deaudio equivalente a un CD, servicios de voz interactivos). La amplia dis-ponibilidad de banda ancha se considera un factor para la innovación,la productividad, el crecimiento económico y la inversión extranjera.

La calidad en el servicio está vinculada con el ancho de banda. Unared que provea banda ancha, entendida ésta como alta velocidad y grancapacidad de transmisión de información, podrá proporcionar muchomejor calidad de servicios que otra red sin banda ancha. Para que cier-tos servicios de internet sean funcionales se requiere de banda ancha.Una diferencia profunda de las velocidades de acceso a internet entredistintos segmentos de la población puede ocasionar una discrimina-ción injusticada e incluso la negativa de dar igualdad de oportunida-des a las personas.

8.2. Triple play y cuádruple play

Los términos triple play y cuádruple play son utilizados para signicarlos tipos de servicios ofrecidos a los usuarios nales por las empresas

de telecomunicaciones. El triple play implica que el usuario nal podrárecibir de una sola empresa servicios de voz (telefonía), datos (accesoa internet) y video (televisión). El cuádruple play signica que, ademásde que la empresa de telecomunicaciones le proporciona al usuarional los servicios de voz, datos y video, el usuario nal goza de movi-lidad al poder recibir estos servicios en sus dispositivos móviles (p. ej.,smartphones).

La gran diferencia entre el triple y el cuádruple play es la movilidad.En el triple play se asume que se trata de redes jas que prestan el ser-vicio y el usuario puede gozar de los servicios de voz, datos y video en

una ubicación geográca concreta. En cambio, con el cuádruple play el115 “Broadband is not a uniform service and it may be based on different technological

platforms. We cannot consider broadband unless we know what we mean by theterm. Therefore, an early step in considering the inclusion of broadband in univer-sal service is to establish a clear de nition”, Calvo, Ángela G., “Universal ServicePolicies in the Context of National Broadband Plans”, OECD Digital Economy Pa-pers, No. 203, OECD Publishing, 2012 ilibrary.org/docserver/download/5k94gz19 q4.pdf?expires=1375249451&id=id&accname=guest&checksum=72D1F33AD95E-2F6987F1277B90207544), p. 18 [traducción de la autora].





usuario puede utilizar los servicios de voz, datos y video, independien-temente de su ubicación geográca. Es importante destacar que para laprovisión de los servicios de triple y cuádruple play diversas empresasde telecomunicaciones con diferentes tipos de redes pueden estableceralianzas para prestar al usuario nal todos los servicios (p. ej., alianzaentre una compañía de televisión por cable con una de servicio celular).

8.3. Generaciones (1G, 2G, 3G y 4G)

Las llamadas generaciones en las telecomunicaciones móviles se ree-ren a la evolución tecnológica que permite prestar cada vez más servi-cios o de mejor calidad, según se muestra a continuación: 116 w

116 Tabla elaborada a partir de la información en infoDev y UIT,op. cit., nota 121, Módulo2, sección 1.5.2, y UIT, Trends in Telecommunication Reform 2008: Six degrees ofsharing, op. cit., nota 6, p. 229.

GENERACIÓN SERVICIOS

1G Voz analógica.

2G Voz digital y mensajes de texto (SMS).

2.5G Datos básicos, WAP (Wireless Application Protocol) comopueden ser el acceso a internet y servicios en éste a partirde un teléfono móvil.

3G Datos de subida más rápidos.

3.5G Teléfonos inteligentes (smartphones), aplicaciones, juegos,redes sociales.

4G Banda ancha móvil que permite prestar servicios devideoconferencia de alta denición, velocidades másrápidas de subida y bajada, así como tener poca latencia.





CAPÍTULO IIIÓRGANOS REGULADORES

El diseño institucional de las autoridades encargadas del sector delas telecomunicaciones es factor determinante para el desarrollode éste, de la competencia y de la oferta de servicios. A partir de

la liberalización de las telecomunicaciones se han ido creando órganosreguladores en casi todos los países. La independencia y autonomía de

estas instancias es uno de los elementos básicos y muy discutidos nosólo al momento de su creación sino también a lo largo de su existen-cia. ¿Qué se quiere decir con independencia y autonomía y qué gradode éstas debe tener el regulador de telecomunicaciones? Por su impor-tancia en la discusión de los reguladores, en este capítulo se expondrálo que la experiencia comparada señala como independencia y autono-mía, así como las mejores prácticas para lograrlas.

Asimismo, en este apartado se analizará la naturaleza de los órga-nos reguladores. Aunque éstos se utilizan como un término genérico, locierto es que los hay de diversos tipos: sectoriales, convergentes, multi-

sectoriales, con o sin facultades de competencia económica, uniperso-nales y colegiados. Los consejos consultivos, comités o juntas consulti-vas de los órganos reguladores, se están convirtiendo en un elementoimportante para que la sociedad participe en las decisiones del regula-dor. La manera en la que se integran los consejos consultivos dene sise logrará asegurar la pluralidad de las opiniones y la independencia de juicio, lo que es crucial. Adicionalmente, es importante la publicidad,la transparencia y la declaración de intereses para evitar conictos deintereses que menoscaban la importancia de su labor.




CAPÍTULO III


La actividad regulatoria en telecomunicaciones tiene sus particu-laridades, ante lo cual es relevante destacar los principios que debenser observados por los reguladores y, en caso de incumplimiento, serdenunciados por la sociedad y el sector privado. El temor constantede un mercado en competencia y de que éste se traduzca en bene-cios efectivos para la sociedad es que el regulador sea capturado,por lo cual se presentan aquí los riesgos regulatorios de captura delregulador.

Finalmente, para este capítulo se han seleccionado ejemplos rele-vantes de órganos reguladores, sus orígenes y características funda-mentales, como la FCC estadunidense, creada en 1934 y pionera de losreguladores; la Bundesnetzagentur de Alemania, hoy en día un regu-lador multisectorial con facultades para intervenir en materia de tele-comunicaciones, correo, electricidad, gas, ferrocarriles y rma electró-nica; la Ofcom del Reino Unido, que toma en cuenta la participaciónsocial y busca evitar conictos de interés mediante la presentación dedeclaraciones de interés.

Desde luego, se expone el caso mexicano, en particular los antece-dentes de la Cofetel y las resoluciones judiciales que fueron deniendosus facultades a pesar de las debilidades de su diseño institucional.Por último, se presenta lo relacionado con la reciente creación del Iftel

como órgano constitucional autónomo, como regulador convergentecon facultades en materia de competencia económica y cuya historiase empieza a escribir.

1. ORIGEN

Cuando se inventó el teléfono y se fueron desplegando las redes tele-fónicas, se consideró que las telecomunicaciones debían constituirseen un monopolio natural ; es decir, en un esquema que desaconseja la

existencia de varias empresas prestando el mismo servicio por juzgarloineciente. Esta premisa se basaba en el argumento de que al existiruna sola empresa los costos medios se reducirían conforme aumenta-ra la cantidad de servicios prestados y se podrían bajar los precios alconsumidor. De esta manera, en la mayor parte de los países se fueroncreando monopolios estatales o privados sobre la red y los serviciostelefónicos.

Para la década de 1980 los países de la entonces Comunidad Eco-nómica Europea (CEE) (hoy Unión Europea) comenzaron a cuestionarse




ÓRGANOS REGULADORES


por qué en Estados Unidos los servicios eran mejores y a menores pre-cios. Como resultado de una investigación al respecto, la CEE determi-nó que la gran diferencia era la apertura a la competencia en el sectorde telecomunicaciones de EUA frente a los monopolios de telecomuni-caciones europeos. A partir de 1988, la UE inició un proceso gradual deliberalización117 en las telecomunicaciones mediante diversas directi-vas118 (véase Cap. XII, sec. 2).

A escala mundial, la década de 1990 fue en términos generalesde liberalización y privatización de muchos sectores de la economía,incluyendo el de las telecomunicaciones. Adicionalmente, en 1994 sesuscribieron el Acuerdo de Marrakech por el cual se establece la Orga-nización Mundial de Comercio (OMC) y el Acuerdo General sobre el Co-mercio de Servicios (AGCS). De la mano de la liberalización, y siguiendoel ejemplo de EUA, se establecieron órganos reguladores de las teleco-municaciones con la nalidad de que –en la medida de lo posible– seenfocaran a los aspectos técnicos y actuaran libres de injerencias polí-ticas y de los agentes regulados.

La liberalización en el sector de telecomunicaciones requería deuna autoridad capaz de regular el nuevo mercado del ramo para quelos interesados en ingresar a éste tuvieran certeza de que habría unnivel parejo de juego 119 entre los incumbentes u operadores históricos

(operadores antes de la existencia de competidores), los que llegaran aconvertirse en dominantes (aquellos con poder para inuir en el mer-cado sin que los competidores o consumidores puedan contrarrestarsus acciones) y los nuevos entrantes.

Los ministerios o secretarías de Estado eran tradicionalmentelos encargados de elaborar las políticas en la materia y supervisarel desempeño de las empresas públicas de telecomunicaciones. Elinconveniente para que se convirtieran en autoridades reguladorasera, entre otros, que tendrían presiones en los siguientes sentidos: (1)

117 Por liberalización se entiende cuando se abre un mercado determinado a la compe-tencia. La liberalización a veces incluye el que un monopolio público se privatice, perono es un requisito para la liberalización.

118 La experiencia de la UE es muy enriquecedora y digna de estudio, toda vez que nosólo la liberalización fue gradual, sino que constantemente se hacen revisiones a lasituación del sector y del mercado de las telecomunicaciones para, en su caso, adap-tar el marco jurídico a las necesidades del momento.

119 El término nivel parejo de juego viene del inglés level playing eld y alude a la nece-sidad de que los agentes del mercado se sujeten a las mismas reglas y, en caso deque exista un dominante, que éste quede sujeto a condiciones asimétricas, con el nde que la competencia en el mercado sea equitativa.




CAPÍTULO III


de continuar con la rentabilidad de la empresa pública (p. ej., cuan-do ésta aún no se privatizaba o durante su periodo de venta), (2) decumplir con objetivos de política social (p. ej., llevar teléfonos a zonasrurales), y (3) de mantener el subsidio a ciertos servicios (p. ej., elque recibía la telefonía local residencial a partir de la imposición detarifas altas de telefonía de larga distancia). Es así como se favorecela creación de órganos reguladores de telecomunicaciones indepen-dientes de la secretaría o ministerio encargado de las políticas públi-cas de comunicaciones. 120

El cometido general del órgano regulador será fomentar y mante-ner la competencia en el mercado para que los usuarios puedan tenermás y mejores servicios, a menores precios.

Los reguladores efectivos se asocian normalmente con ser in-dependientes hasta cierto grado (...) Al comienzo del proceso detransformación, la estructura de monopolio preexistente permiteconducta[s] discriminatoria[s]. El énfasis en la no-discriminaciónsurgió de cuatro fuentes que, en parte, reejan a distintos actoresdel mercado. Estos cuatro imperativos son el asegurar que:

• Se haga posible la cooperación en un ambiente competitivo a

n de garantizar un nivel de juego parejo entre entidades des-iguales dentro del mercado.

• Todos los proveedores de equipos sean tratados igual cuando elmercado está dominado por un comprador único con relacio-nes preexistentes con los proveedores.

• Todos los nuevos entrantes e inversionistas del sector de servi -cios de telecomunicaciones son tratados de manera equitativapor el competidor dominante, que proveerá de insumos (p. ej.,

interconexión) a los negocios de los nuevos entrantes, y• Todos los clientes tienen una “voz” y sus quejas e intereses re -

ciben una respuesta adecuada.

120 El grado de independencia y autonomía de los órganos reguladores respecto de lassecretarías o ministerios de comunicaciones o del poder político ha variado de paísen país a lo largo del tiempo.






Atender [aspectos de] no-discriminación involucra el construirconanza y legitimidad en una institución reguladora “indepen-diente”. La cuestión principal es establecer un ambiente funcional,habilitador que consiste en el(los) regulador(es) y la regulación queatraerá inversión suciente y sustentable para satisfacer la deman-da existente, ampliar el abasto e introducir nuevos servicios. 121

El diseño institucional para que los países cuenten con un reguladorefectivo e independiente se considera elemento esencial para atraerinversiones y apoyar el desarrollo económico.

(...) las instituciones tienen un fuerte impacto correlativoen la productividad, competitividad, prosperidad y el desa-rrollo económico de los países y denen la manera en quela sociedad distribuye los benecios y costos del desarrollode estrategias y políticas (World Economic Forum, GlobalCompetitiveness Report 2009-2010). De hecho, la investiga-ción señala a la infraestructura social e institucional comoel factor, si no el único, [sí el] que más importa para la pros-peridad en el largo plazo (…) Ver al Estado como excluyentedel mercado es una noción absolutamente equivocada; sibien el Estado no debe reemplazar al mercado, sí debe pro-veer los cimientos básicos para su funcionamiento (...). 122

121 “Effective regulators are normally associated with being independent to some degree.(…) At the outset of the transformation process the pre-existing monopoly structureallows for discriminatory behavior. The emphasis on non-discrimination arose fromfour sources which, in part, re ect different constituencies in the market. These fourbroad imperatives are to ensure that: - Cooperation is enabled in a competitive en-vironment to ensure that a level playing eld exists between unequal entities in themarketplace; - All equipment suppliers are treated equally where the market is domi-nated by a single buyer with strong pre-existing relationships with suppliers; - All newentrants and investors in the telecommunications service sector are treated equally

by the dominant competitor, who will be a supplier of inputs (e.g., interconnection)to the businesses of the new entrants; and - All customers have a “voice” and theircomplaints and interests receive an adequate response. Addressing non-discrimina-tion involves building con dence in and the legitimacy of an “independent” regulatoryinstitution. The central issue is establishing a functioning, enabling environment con-sisting of the regulator(s) and regulations that will attract suf cient and sustainableinvestment to satisfy existing demand, expand supply and introduce new services”,infoDev y UIT, ICT regulation toolkit, www.ictregulationtoolkit.org, módulo 1, numeral2.1 (fecha de consulta: 27 de junio de 2011) [traducción de la autora].

122 Faya, Alejandro, Fortalecer a los reguladores , México, CIDAC, USAID y Red Mexica-na de Competencia y Regulación, 2010, pp. 14-15.





CAPÍTULO III

2. INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA

El gran debate en torno a los órganos reguladores es el relativo al gra-do de que deben tener. Ambos conceptos, independencia y autonomía,serán utilizados indistintamente para efectos de esta exposición. 123 Porindependencia se entiende la que debe tenerse respecto de los siguien-tes núcleos:

• Autoridades gubernamentales, partidos y políticos, toda vezque el regulador precisa de estar libre de inuencia política.

(…) es posible apreciar la idea persistente de que para elmejor funcionamiento de las instituciones públicas debegarantizarse un ámbito de actuación de los órganos quepermita llevar a cabo sus tareas en condiciones de ausenciao menor injerencia de la “política”, y, por el contrario, un es-pacio de libertad que permita que la “técnica” sea el ámbitode decisión administrativa. La autonomía es vista como unacondición (más que un n) que da credibilidad y objetividadal funcionamiento de los órganos reguladores. 124

• Las compañías de telecomunicaciones y demás agentes por regu -lar. Ello implica que el regulador y sus empleados actúen y resuel-van sin la intervención indebida de los prestadores de servicios detelecomunicaciones. Los empleados del regulador no deben úni-camente abstenerse de participar cuando surge un conicto de in-tereses, sino que deben cortar todos los vínculos con las empresasreguladas 125 porque, de lo contrario, más que reguladores seríanagentes de éstas en perjuicio de la competencia y de la sociedad.

123 Conforme al Diccionario de la Lengua Española (vigésima segunda edición, www.

rae.es) de la Real Academia Española, independencia es la “cualidad o condiciónde independiente”. Referido a una persona, independiente es que ésta “sostiene susderechos u opiniones sin admitir intervención ajena”, y es sinónimo de “autónomo”.Por autonomía el mismo diccionario de ne que se trata de la “condición de quien,para ciertas cosas, no depende de nadie”. A diferencia de la primera edición de estelibro, la edición actual presenta los conceptos de independencia y autonomía comoequivalentes para efectos de los órganos reguladores.

124 Roldán Xopa, José, Estado y economía en México. Estrategias y función del Derecho,http://info5.juridicas.unam.mx/libros/5/2398/14.pdf, p. 346.

125 Geradin, Damien y Kerf, Michel,Controlling market power in telecommunications,Nueva York, Oxford University Press, 2003, p. 17.






Para los países miembros de la OMC que hayan adoptado loscompromisos plasmados en el Documento de Referencia, la en-tidad reguladora debe ser independiente de los proveedores deservicios de telecomunicaciones e imparcial en sus decisionesy sus procedimientos. 126

• Los consumidores de telecomunicaciones. La independenciademanda que el regulador esté en condiciones de actuar obje-tiva e imparcialmente, por lo que también la injerencia indebi-da de consumidores en el papel del regulador puede afectar eldesarrollo del sector (p. ej., una decisión que indebida y excesi-vamente benecie a los consumidores puede afectar negativa-mente la operación del mercado de telecomunicaciones).

La independencia del regulador –aquella que permite implementarla política sin interferencia indebida de políticos o cabilderos de laindustria– no lo exime de continuar sujeto a rendición de cuentas, 127 así como a un sistema de pesos y contrapesos. 128 La independenciadebe ser transparente, sujeta a responsabilidad frente al gobierno, laindustria y el público por el cumplimiento de objetivos. La indepen-dencia es crucial para que el órgano regulador pueda: (1) sustraerse

del aspecto burocrático y político para concentrarse en el correctofuncionamiento de la competencia en el mercado, y (2) adaptar cons-tantemente la regulación a los cambios dinámicos del sector de tele-comunicaciones. 129

126 OMC,Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones) www.wto.org/spa-nish/tratop_s/serv_s/telecom_s/tel23_s.htm#Top (fecha de consulta: 27 de mayo de2013), numeral 5. México aceptó el Documento de Referencia mencionado, y auncuando no es textualmente idéntico al Documento de Referencia citado que estádisponible en el sitio web de la OMC, las variaciones son únicamente de forma y noalteran el fondo. Para el caso de México, el documento se cita de la siguiente manera:

México. Documento de Referencia a la Lista de Compromisos Especí cos. Suple -mento 2 , GATS/SC/56/Suppl.2, 11 de abril de 1997. El Documento de Referencia paraMéxico puede consultarse en Álvarez, Clara Luz,Derecho de las telecomunicaciones,México, Miguel Ángel Porrúa y Cámara de Diputados, 2008 (disponible también enhttp://biblioteca.diputados.gob.mx/janium/bv/ce/scpd/LX/dertel.pdf), pp. 223-225.

127 OCDE, OECD reviews of regulatory reform Mexico, París, Organisation for EconomicCo-operation and Development, 2004, p. 17.

128 infoDev y UIT,op. cit., nota 121, módulo 1, numeral 2.2.129 Cfr. Melody, William H., “Policy objectives and models of regulation”, en Melody, Wil-

liam H. (ed.),Telecom reform principles, policies and regulatory practices, Dinamarca,Den Private Ingeniorfond-Technical University of Denmark, 2001, pp. 19-22.




CAPÍTULO III


Cuando un Estado continúa siendo propietario, parcial o total, deuna empresa de telecomunicaciones, la autonomía del órgano regula-dor se pone a prueba en cada una de sus decisiones. Es probable quemuchas de sus determinaciones limiten a las empresas públicas en elejercicio de su poder de mercado o que, a n de beneciar a los usua-rios, dichas empresas públicas –por mandato del regulador– tenganque realizar cuantiosas inversiones que reduzcan su rentabilidad enel corto plazo.

Cuando el regulador resuelva trámites o asuntos de la empresa pú-blica, debe establecer las medidas necesarias para evitar tráco de infor-mación o de inuencias, o bien trato preferencial en cuanto a los tiem-pos de respuesta, entre otras cosas. En países como México esto siguesiendo relevante, toda vez que se está en presencia de un regreso delEstado empresario con diversos entes públicos ingresando como agen-tes económicos del sector telecomunicaciones. Ejemplo de ello son laComisión Federal de Electricidad con una concesión de red pública detelecomunicaciones (que pasará con la Reforma Constitucional de 2013a Telecomunicaciones de México, véase Cap. II, sec. 5.3); Telecomunica-ciones de México con otra concesión; el gobierno federal con su anunciode que la capacidad que tuviera en exceso del Sistema Satelital Mexica-no, cuyo primer satélite fue colocado en órbita en 2012, sería puesta a

disposición del mercado (véase Cap. XIII, sec. 6), etcétera.Ha ocurrido que dos o más autoridades tienen objetivos distintosy tratan de vulnerar la autonomía del regulador. El clásico caso es elcobro de contribuciones por el uso de bienes de dominio público, comolas frecuencias del espectro radioeléctrico. Ante estos escenarios la au-toridad hacendaria trataría de recaudar el máximo posible, en tantoque el órgano regulador pretendería que se privilegie el uso eciente dedichos bienes. De ahí que la autonomía del órgano regulador de teleco-municaciones también implica que tuviera la estructura institucional ylas facultades adecuadas para realizar debidamente su función.

En México, la creación del Iftel a raíz de la Reforma Constitucionalde 2013 preservó la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-blico para temas de contraprestaciones en el ámbito de las telecomu-nicaciones, a pesar de que el Iftel está concebido como un órgano cons-titucional autónomo, es decir, con la máxima autonomía que otorga elEstado mexicano a un ente público.

La independencia y autonomía del órgano regulador le dan credi-bilidad y conanza a los agentes del mercado. “Ninguna cantidad deingeniería regulatoria, sin embargo, podrá eliminar completamente






la necesidad de reguladores competentes y relativamente autónomoscapaces de resolver, de manera imparcial, los problemas regulatorioscomplejos que surgirán”. 130

Para favorecer la independencia del órgano regulador de telecomu-nicaciones, así como para que éste goce de credibilidad y conanza, lasmejores prácticas sugieren lo siguiente:

• Independencia de la secretaría o ministerio de Estado. Es de-cir que el regulador no esté sujeto al control de la secretaría oministerio de Estado, ni que éstos pretendan decirle al regula-dor en qué sentido debe actuar. Adicionalmente, las decisionesdel órgano regulador no tienen que ser modicadas por la se-cretaría de Estado, sino sólo por los tribunales competentes.

• Mandato y facultades. “El mandato se reere a la misión del regu-lador, es decir, su objetivo de política pública subyacente, el cualdebe ser claro, explícito y contundente. Lo anterior exige cuandomenos un mandato: (i) plasmado a nivel de ley; (ii) no fracciona-do en diversos ordenamientos; (iii) priorizado respecto de otrasfunciones, así como (iv) simple y desprovisto de términos vagos odifusos”.131 El órgano regulador necesita tener facultades sucien-

tes para poder realizar su mandato; de otra manera se tendrá unregulador débil, capturado e incapaz de lograr su misión.

• Transparencia. Además de ser un requisito para la existenciade un regulador efectivo, la transparencia es elemento indis-pensable para la credibilidad y respetabilidad. Por ello eL órga-no regulador debe publicar sus decisiones, criterios y resolucio-nes; hacer consultas públicas de asuntos o temas de relevancia;publicar los proyectos de regulación y permitir un plazo razo-nable para que los particulares (agentes regulados y público en

general) envíen comentarios a dichos proyectos; sostener au-diencias públicas de sus deliberaciones o sesiones del órganocolegiado y, entre otras responsabilidades más, tener una agen-da pública de sus actividades y proyectos.

130 “No amount of regulatory engineering will, however, completely eliminate the needfor competent and relatively autonomous regulators able to solve, in an impartial way,the complex regulatory problems that are bound to arise.”, Geradin, Damien y Kerf,Michel,op. cit., nota 125, p. 22 [traducción de la autora].

131 Faya, Alejandro, op. cit., nota 122, pp. 28-29.




CAPÍTULO III


• Rendición de cuentas. El órgano regulador debe rendir cuentasde su actuación ante otras instancias del poder público (p. ej., elCongreso) y ante la sociedad. Nótese que la rendición de cuen-tas no se contradice con la independencia, pues esta última noimplica que el regulador se encuentre ajeno a la necesaria ren-dición de cuentas de toda sociedad democrática. Para que larendición de cuentas sea efectiva, el regulador precisa de tenerobjetivos especícos a cumplir en plazos determinados o tenerindicadores objetivos de desempeño.

• Comisionados/directivos. El perl o requisitos que deban reu-nir quienes van a ocupar cargos de comisionados (cuando es unórgano colegiado el de máxima autoridad del regulador) o de di-rector general (cuando la máxima decisión es unipersonal) sonimportantes, pues deben asegurar que las personas que aspirana ocupar los principales puestos del regulador posean conoci-mientos y experiencia en el sector, al tiempo que sean impar-ciales respecto de los agentes regulados. En contrapartida, debeevitarse el nombramiento de personas que se dediquen a la po-lítica o tengan aspiraciones políticas, toda vez que ello puedeafectar su libertad de actuación o reducir la credibilidad acerca

de la imparcialidad del regulador. Por tanto, los comisionados/director deben ser técnicos en el área de su especialidad (p. ej.,abogados, economistas, matemáticos, ingenieros, especialistasen políticas públicas).

• Nombramientos. Los directivos o comisionados deben sernombrados para un plazo jo durante el cual sean inamovi-bles (salvo por causas graves señaladas por la ley), y con laposibilidad de ser raticados por periodo(s) adicional(es). Losnombramientos tendrán que ser escalonados para dar certe-

za al sector y evitar que en un momento dado todo el órganocolegiado sea sustituido. A lo largo del tiempo los agentes re-gulados conocen cuál es la tendencia que sigue el reguladory cuáles son las inclinaciones de cada comisionado. Si de undía para otro se sustituye en su totalidad a los comisionados,entonces los agentes regulados no conocerán la tendencia nila manera de resolver de los futuros comisionados. Por el con-trario, si las sustituciones son graduales o escalonadas, la in-certidumbre se reduce a márgenes razonables. Como medida






de contrapeso también se ha procurado que las elecciones delos comisionados o directores se realicen con la participacióndel Ejecutivo y el Legislativo.

• Financiamiento. El presupuesto de los órganos reguladores nodebe depender sólo de decisiones políticas ni de los agentesregulados. Ese fondo puede provenir de una asignación guber-namental y de otras fuentes de ingresos, como los pagos quelos agentes regulados hacen por el uso de las frecuencias delespectro radioeléctrico, de las tarifas por las concesiones, per-misos o autorizaciones, de las multas o sanciones económicaspor incumplimiento al marco jurídico, de los cobros por laboresadministrativas (p. ej., otorgamiento de numeración) o de veri-cación, entre otros recursos. 132

• Ética y conictos de intereses. “Los reguladores deben ser justos, imparciales y transparentes, y de igual impotancia [esque] el público debe percibirlos como tales con la nalidad deinspirar conanza en la industria y sus inversionistas (…) Lahabilidad del regulador de regir con legitimidad y efectividadestá basada en la integridad, honestidad y comportamiento

ético real y percibido de sus ociales y empleados y sus deci-siones”.133 Los principios éticos del regulador y la obligación derevelar cualquier situación que pudiera interpretarse como unconicto de interés es esencial para evitar cuestionamientossobre la objetividad e imparcialidad en el actuar del regulador.No basta contar con un marco genérico de responsabilidad deservidores públicos, sino que se precisa tener normas espe-ciales para el regulador de telecomunicaciones en atención a

132 La FCC de EUA recibe del Congreso una partida presupuestal de la cual se deducen

los ingresos que recolecta la FCC por tarifas regulatorias. En los últimos años estastarifas han logrado compensar el monto asignado por el Congreso de EUA en 90%, loque implica que el monto que la FCC efectivamente recibe por parte del Congreso esde 10% de su presupuesto de operación. infoDev y UIT, op. cit., nota 121, módulo 6,numeral 5.1.2.

133 “Regulators must be fair, impartial and transparent, and just as importantly, the publicmust perceive them as such in order for the regulators to inspire con dence of theindustry and of investors. (…) The ability of a regulator to govern legitimately andeffectively is based on the real and perceived integrity, honesty and ethical behaviorof its of cials and employees and their decisions”, infoDev y UIT,op. cit., nota 121,módulo 6, numeral 6.5 [traducción de la autora].






En el Reino Unido la Ofcom publica en su sitio web los regis-tros de intereses ( register of disclosable interests ) de los miembrosde las juntas y comités, quienes están obligados a “revelar losintereses (incluyendo la tenencia de acciones, cargos de direc-ción y empleos) que ellos, sus parejas o hijos menores de edadtienen en compañías cuyas actividades de negocio principal (ypor tanto el precio de la acción) puedan afectarse con las deci-siones de Ofcom. Asimismo, dentro del registro están los cargosdirectivos en compañías, los puestos o las posiciones en entida-des de caridad [o sin nes de lucro], y otros cargos públicos”. 134

En el caso de México es relevante mencionar que en 2006 elpleno del entonces Instituto Federal de Acceso a la InformaciónPública (IFAI) discutió la propuesta del comisionado Juan PabloGuerrero Amparán para que todos los comisionados presenta-ran ante el pleno del organismo una declaración de interesesque tuviera “el listado de las personas con las que el comisiona-do tenga intereses personales, familiares y de negocios direc-tos o indirectos dentro de la administración pública federal, asícomo de las personas físicas y morales relacionadas con estaúltima por cualquier título, asunto o negocio”. 135 La propuestadel comisionado Guerrero no fue aceptada.

3. TIPOS DE REGULADORES

Cuando se habla de órganos reguladores en materia de telecomunica-ciones pareciera que existe un modelo único, pero hay diferentes tiposy es común que evolucionen en cada país de manera diversa.

134 “Members are required to disclose interests (including shareholdings, directorshipsand employments) they, their partners or minor children have in companies whose

core business activities (and hence share price) could be affected by Ofcom’s deci-sions. Also included in the register are company directorships, of ces held in chari-table bodies, and other public appointments”, Ofcom, http://www.ofcom.org.uk/about/how-ofcom-is-run/ofcom-board-2/members/register-of-disclosable-interests/ (fechade consulta: 27 de agosto de 2012) [traducción de la autora].

135 Esta propuesta tan positiva fue rechazada en una votación dividida de los comisio-nados Alonso Lujambio, María Marván y Alonso Gómez Robledo, y con el voto afavor del propio Juan Pablo Guerrero y de Horacio Aguilar Álvarez. La iniciativa seencuentra en el documento Presentación de la propuesta para reducir el riesgo delcon icto de interés, de Juan Pablo Guerrero Amparán, en la sesión pública del 22 denoviembre de 2006 del pleno del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.




CAPÍTULO III


Reguladores sectoriales. Son los que tienen facultades únicamentedentro del sector de telecomunicaciones (sin incluir la radio y la tele-visión abierta). Las ventajas de un regulador exclusivamente de tele-comunicaciones es que genera una especialidad única que le permitecomprender asuntos técnica, económica y jurídicamente complejos.

Reguladores convergentes. Son los encargados del sector de teleco-municaciones, medios electrónicos de comunicación masiva (radio ytelevisión abierta), de tecnologías de la información y comunicaciones.Ante la evolución tecnológica permanente y la línea divisoria cada vezmás borrosa entre las tecnologías de la información, las telecomunica-ciones y los medios electrónicos de comunicación masiva, las ventajasde un regulador convergente es que puede adaptarse con facilidad alos cambios y evitar resoluciones contradictorias entre los diferentesservicios de comunicación.

Reguladores multisectoriales. Un órgano regulador será multisecto-rial cuando tiene facultades respecto de sectores que comparten ca-racterísticas, como el eléctrico, el de ferrocarriles, el hidráulico y el detelecomunicaciones. Los partidarios de este tipo de regulador argu-mentan que las telecomunicaciones tienen elementos comunes con

otras actividades o servicios (p. ej., electricidad), nalidades similares(p. ej., satisfacción de necesidades de interés general), economías dered, necesidades de derechos de vía o de paso, temas de interconexión(p. ej., ferrocarriles). Al ser un regulador multisectorial se dice que sereduce el riesgo de captura regulatoria. También permite reducir loscostos de operación regulatorios, toda vez que no se hace necesariopagar reguladores para cada sector. Una desventaja del regulador mul-tisectorial es que se enfrenta al hecho de que las telecomunicacionesson un sector dinámico en extremo, por lo que requiere de una actuali-zación constante e innovadora, en tanto que otras áreas no tienen esa

evolución permanente. De manera adicional, los empleados del regu-lador, al tener facultades sobre múltiples sectores, no pueden alcanzarla especialización necesaria para atender oportuna y adecuadamentelos proyectos de cada área.

Reguladores con facultades de competencia económica. Independien-temente de que el órgano regulador sea sectorial, convergente o mul-tisectorial, puede tener o no facultades para determinar si un agenteeconómico es dominante (es decir, con poder sustancial en el mercado






relevante) o si se están cometiendo prácticas monopólicas, ya sean ab-solutas o relativas. Las ventajas que tiene el hecho de que el órganoregulador de telecomunicaciones sea también la autoridad en compe-tencia económica para este sector son que tiene la especialización téc-nica y económica necesaria para resolver de manera más efectiva queuna autoridad general de competencia económica. Algunos analistasconsideran que esta última atribución no debería asignársele al regula-dor de telecomunicaciones, en particular lo relativo a la investigación ydeterminación de prácticas monopólicas.

Unipersonales o de órganos colegiados. Las máximas decisiones delórgano regulador pueden estar a cargo de una sola persona o de va-rias que actúen de manera colegiada. Si es un órgano colegiado (p. ej.,pleno de una comisión, una junta directiva o un consejo), se puedecontar con personas de perl y experiencia distintos que aporten vi-siones también distintas para solucionar los retos del sector. En unórgano colegiado los debates enriquecen la resolución nal del regu-lador, aun cuando se tarde más tiempo en resolver en comparacióna si la decisión dependiera de una sola persona. Con un órgano cole-giado la captura del regulador se hace más difícil porque los captores(el poder público o los agentes regulados) tendrían que incidir en el

ánimo de la mayoría de los miembros. Cuando una sola persona esresponsable de la regulación es posible asegurar una visión única ysoluciones más rápidas, aunque también hay mayor riesgo de unacaptura regulatoria, ya sea de parte del poder político o de los agentesdel sector. Finalmente, algunos integrantes de los órganos colegiadospueden estar dedicados de tiempo completo al regulador, en tantoque otros podrían hacerlo de manera parcial (p. ej., el caso de la Of-com de Reino Unido).

4. CONSEJOS CONSULTIVOSLos consejos, comités o juntas consultivas se han creado con la na-lidad de que los entes gubernamentales reciban opiniones en temasespecícos por parte de órganos colegiados formados por miembrosque representan al ciudadano común o que provienen de grupos, en-tidades o asociaciones diferentes. Lo ideal es que los consejos consul-tivos estén integrados por personas que aseguren la pluralidad de lasopiniones y la independencia de juicio.




CAPÍTULO III


La integración, funcionamiento y publicidad de los consejos con-sultivos son parte del éxito o del fracaso de éstos. A continuación se ex-ponen algunas consideraciones relevantes respecto de los integrantes:

• Miembros. Éstos deben: (1) tener conocimiento, experiencia orelación con los temas a tratar, (2) poder ejercer un juicio inde-pendiente dentro de las deliberaciones y votaciones del consejo, y (3) estar dispuestos a presentar una declaración de inte-reses. Se debe evitar que personas dedicadas al cabildeo seanmiembros de los consejos consultivos.

• Designación de miembros. La selección y designación de losmiembros de los consejos consultivos deben procurar la plu-ralidad y la diversidad de puntos de vista, con el n de proveeral regulador o a la autoridad de recomendaciones y opinionesequilibradas en torno a los asuntos sometidos a su conside-ración o de aquellos en los que el propio consejo decida pro-nunciarse. Dicha designación puede realizarse tras una con-vocatoria pública y abierta para que todos los interesados enformar parte del consejo presenten solicitud; en ésta tendránque detallar su experiencia en el área o su relación con ella,

y habrán de manifestar las razones por las cuales desea y esconveniente su pertenencia al consejo. Asimismo, la desig-nación puede darse por decisión unilateral de una autoridad,lo cual no es lo óptimo porque ésta puede buscar tener unconsejo consultivo a modo, así que es preferible la convoca-toria pública y abierta a una invitación de la autoridad. Cabemencionar que algunos consejos incluyen no sólo a miembrosde los sectores privado, académico, empresarial y ciudadano,sino a autoridades públicas.

• Sesiones. Las sesiones de los consejos consultivos deben serpúblicas. Esto implica al menos que: (1) se dé a conocer conla debida anticipación la fecha, hora y lugar de la sesión, asícomo los temas a tratar, (2) cualquier persona que quiera asistira escuchar las deliberaciones lo pueda hacer, (3) el sitio sea ac-cesible para personas con discapacidad (p. ej., que haya rampasde acceso) y que existan formatos alternativos (p. ej., subtitu-laje o traductor en lengua de señas) para que acudan personascon discapacidad y puedan informarse de lo que sucede en la






reunión, (4) los documentos a distribuirse y discutirse sean pú-blicos, y (5) las versiones esteneográcas de la sesión, y las re-comendaciones y opiniones del consejo, estén disponibles paracualquier persona para consulta. Es conveniente que la sesiónse transmita en vivo en línea para evitar que se discrimine a laspersonas que viven en la ciudad donde se realiza la sesión y alas que están fuera de ella.

• Relación con la autoridad. Los consejos se forman para que laautoridad cuente con opiniones independientes de ésta y conello esté en condiciones de resolver de mejor manera. Por tantodebe haber una estrecha comunicación entre la autoridad y elconsejo, sin que ello implique sumisión. Se acostumbra que lapropia autoridad ponga a disposición del consejo cierto perso-nal que sirva de enlace y apoye en la operación de aquél. Lasrecomendaciones de los consejos deben ser tomadas en cuentapor el regulador, o bien, es preciso que se indique expresamentepor qué no se siguen. Esto es, las recomendaciones no son vin-culantes, pero la autoridad debe pronunciarse respecto de lasrazones por las cuales no se toman en consideración.

• Declaración de intereses. Los consejeros deben presentar unadeclaración de intereses cuando comienza su encargo y actuali-zarla periódicamente. Este documento tiene que seguir las mis-mas reglas impuestas a las demás personas que participan en lafunción regulatoria dentro del regulador (véase Cap. III, sec. 2).

En EUA los consejos consultivos federales, cualquiera que sea su de-nominación, están regidos por la Federal Advisory Committee Act; 136 se consideran “medios útiles y beneciosos para proporcionar consejo experto, ideas y opiniones diversas al gobierno federal”. 137 Los con-

sejos son de opinión. El Congreso estadunidense y el público debenser informados acerca de los miembros, actividades, propósito y cos-tos de los consejos. 138 El Ejecutivo federal está obligado a reportar alCongreso las acciones emprendidas con base en las recomendaciones

136 5 U.S.C. Appendix - Federal Advisory Committee Act.137 “[committees, boards, commissions, councils, and similar groups are] a useful and be-

ne cial means of furnishing expert advice, ideas, and diverse opinions to the FederalGovernment” Federal Advisory Committee Act, sección 2(a) [traducción de la autora].

138 5 U.S.C. Appendix - Federal Advisory Committee Act, sección 2(b) 5 y 6.




CAPÍTULO III


hechas por los consejos, o explicar por qué no se tomaron en cuentaesas consideraciones. 139

Es conveniente que los miembros de los consejos sean selecciona-dos con miras a un equilibrio de puntos de vista. De igual modo debeasegurarse que los consejos funcionen con independencia de juicio yde que no haya posibilidad de que sean inuenciados indebidamentepor la autoridad u otro interés especíco. 140 El presidente Barack Obamaestableció la prohibición de que cabilderos a nivel federal (quienes porley están obligados a registrarse como tales) sean miembros de consejos consultivos.141

Mi administración está comprometida a reducir la inuen-cia indebida de los intereses especiales que por muchotiempo han determinado la agenda nacional y han ahogadolas voces de los americanos comunes. Los intereses espe-ciales ejercen esta inuencia desproporcionada, en parte,basándose en los cabilderos que tienen acceso especial queno está disponible a todos los ciudadanos. Aun cuando loscabilderos pueden en ciertas ocasiones jugar un rol cons-tructivo al comunicar información al gobierno, sus serviciosen posiciones privilegiadas dentro de la rama ejecutiva pue-den perpetuar una cultura de acceso de los intereses espe-ciales que estoy comprometido a cambiar. 142

En EUA se debe proveer personal para el consejo y los fondos para lassesiones. 143 Los miembros deben recibir una compensación de acuerdocon las responsabilidades y cualicaciones requeridas para sus fun-ciones.144 Las sesiones están abiertas al público y son accesibles a per-

139 5 U.S.C. Appendix - Federal Advisory Committee Act, sección 6(b).140 5 U.S.C. Appendix - Federal Advisory Committee Act, sección 5(b).141 Obama, Barack, Lobbyists on Agency Boards and Commissions, memorándum del

presidente de EUA Barack Obama, 18 de julio de 2010.142 “My Administration is committed to reducing the undue in uence of special intereststhat for too long has shaped the national agenda and drowned out the voices of ordi-nary Americans. Special interests exert this disproportionate in uence, in part, by rel-ying on lobbyists who have special access that is not available to all citizens. Althoughlobbyists can sometimes play a constructive role by communicating information tothe government, their service in privileged positions within the executive branch canperpetuate the culture of special interest access that I am committed to changing”,Obama, Barack, op. cit., nota 141 [traducción de la autora].

143 5 U.S.C. Appendix - Federal Advisory Committee Act, sección 5(b)5.144 5 U.S.C. Appendix - Federal Advisory Committee Act, sección 7(d)1.






sonas con discapacidad. En el Federal Register se publica el aviso de lassesiones. Las personas que tengan interés pueden además presentardocumentos, manifestaciones y hacer declaraciones ante los consejos.Todos los documentos de trabajo –reportes, minutas, proyectos, agen-da, etc. – son públicos, salvo que exista razón justicada y circunstan-ciada para su reserva. En estos casos, el consejo debe reportar cadaaño los temas que fueron reservados. Se levantará minuta detallada decada sesión. 145

En la actualidad, para la FCC existen diversos consejos consultivos:el del consumidor (Consumer Advisory Committee ), el técnico (Technical

Advisory Committee ), el de seguridad, conabilidad e interoperabilidadde las comunicaciones ( Communications Security, Reliability and Interope-rability Council ), el de acceso de emergencia (Emergency Access AdvisoryCommittee ), el de la Conferencia Mundial de Radiocomunicación 2015(WRC-15 Advisory Committee ) y el relativo a internet abierto ( Open Inter-net Advisory Committee ).

En México, cuando se creó la Cofetel se contempló que tuviera unConsejo Consultivo como órgano propositivo y de opinión para rea-lizar estudios de telecomunicaciones y coadyuvar en el trabajo de laComisión. Para ser consejero, uno de los requisitos era representar auna institución académica o a una cámara de industria, o bien ser una

persona de reconocido prestigio en el ámbito de las telecomunicacio-nes, y recibir la invitación del Secretario de Comunicaciones y Trans-portes, quien tenía que haber escuchado la opinión del Presidente dela Cofetel146 (véase Cap .III, sec. 6.4). La Reforma Constitucional de 2013señala que el Iftel contará con un Consejo Consultivo “integrado pormiembros honorarios y encargado de fungir como órgano asesor enla observancia de los principios establecidos en los artículos 6o. y 7o.constitucionales”. 147

5. ACTIVIDAD REGULATORIASi bien la orientación del sector de las telecomunicaciones es la deun mercado abierto a la competencia, también es cierto que los agen-tes económicos realizan prácticas anticompetitivas o hacen uso in-debido de su poder de mercado. La actividad regulatoria en materia

145 5 U.S.C. Appendix - Federal Advisory Committee Act, sección 10.146 Artículo Sexto, párrafo segundo, del Decreto de Creación de la Cofetel.147 Artículo Tercero, fracción IX, transitorio de la reforma constitucional de 2013.




CAPÍTULO III


de telecomunicaciones tiene un lugar preponderante si se consideraque para prestar servicios en ese campo muchas veces deben usarserecursos de las redes de otros operadores e interconectarse, en tantoque la calidad del servicio nal puede afectarse por una decientecalidad de transmisión de la red de un competidor. La actividad regu-latoria en telecomunicaciones pretende eliminar prácticas contrariasa la competencia, proveer acceso a recursos esenciales eliminandodesde el principio barreras articiales, así como inducir conductaspro-competencia que de otra manera los agentes del mercado por sísolos no realizarían.

La actividad regulatoria se pone en práctica mediante actos ju-rídicos catalogables como materialmente legislativos, ejecutivos y judiciales. Los primeros son disposiciones administrativas generales,también conocidas como regulación, que, por ejemplo, adoptan laforma de reglamentos, reglas o planes, etc. Los segundos abarcan lasconcesiones, permisos y autorizaciones otorgadas, los actos de super-visión y vericación, y las sanciones impuestas, entre muchos otros.Los actos materialmente judiciales o jurisdiccionales tienen que verbásicamente con la resolución de disputas entre agentes regulados,como las resoluciones del órgano regulador sobre desacuerdos de in-terconexión.

La regulación, como término genérico, tiene muchas implicaciones,como lo señala la OCDE reriéndose a los sectores energético, nancie-ro, de agua y de telecomunicaciones en México:

Las autoridades regulatorias están en sectores económicosclave que son esenciales para que México realice de maneratotal su potencial para un fuerte crecimiento económico delargo plazo y para mejorar las condiciones de vida de su po-blación. Esto requiere atraer nueva inversión, incrementarla atención a las necesidades de los consumidores y moder-nizar la eciencia económica a n de promover el acceso alos servicios. Por lo que es fundamental establecer un mar-co regulatorio que proporcione estabilidad, así como quegenere los incentivos adecuados a la actividad económica yfomenten la credibilidad y transparencia en consultas conel sector privado. 148

148 “The regulatory authorities deal with key economic sectors that are essential for Mexi-co to fully realize its potential for strong long-term economic growth and for improvingthe living conditions of the population. This requires attracting new investment, increa-






5.1. Principios

Los principios de la actividad regulatoria más importantes son:

• La objetividad , para que cada acto regulatorio cumpla con losobjetivos preestablecidos.

• La imparcialidad , cuyo propósito es beneciar el interés público yla máxima satisfacción de necesidades sociales. Este principiocomprende el que las decisiones del órgano regulador no pue-den estar motivadas por intereses particulares.

• La no discriminación entre los agentes del mercado, para lo cuales importante la existencia de uniformidad y previsibilidad enel actuar del órgano regulador, en circunstancias de equidad. Eneste sentido es importante la elaboración de criterios por partedel regulador para generar certidumbre. Asimismo, es menes-ter que los precedentes y los casos resueltos por el reguladorsean públicos, de tal suerte que el mercado pueda conocer loscriterios y la visión del regulador ante supuestos concretos.

• La neutralidad tecnológica , que entraña no obligar ni favorecer obeneciar, ni impedir la utilización de una tecnología en espe-cíco. Este principio es esencial para que las decisiones del re-gulador, por una parte, no desincentiven u obstaculicen la crea-tividad e innovación del sector privado, y, por otra parte, no seobligue a los agentes regulados y a los consumidores a adquirircierta tecnología en detrimento de su libertad de escoger la tec-nología que mejor satisfaga sus necesidades.

• La razonabilidad, adecuación al n y proporcionalidad , cuyo propó-

sito es la emisión de una regulación justicada, idónea en rela-ción con el medio seleccionado para lograr el n y que la regula-ción adoptada sea la menos restrictiva de derechos y libertades

sing responsiveness to consumers´ needs and streamlining economic ef ciency inorder to promote access to services. Establishing a regulatory framework that givesstability as well as proper incentives to economic activity and fosters trust and trans-parency in consultation with the private sector is fundamental in this process”, OCDE,OECD reviews of regulatory reform Mexico (2004), op. cit ., nota 127, p. 30 [traducciónde la autora].




CAPÍTULO III


de los particulares. Este principio también es conocido comode proporcionalidad, y obliga a que la autoridad considere loscostos-benecios de su actuar y elija aquella regulación o actoque reporte mayores benecios e implique menores costos alparticular. 149

• La transparencia y publicidad , para evitar que la actividad regu-latoria se vea afectada por presiones políticas o de los agentesdel mercado. Asimismo, este principio sirve para cumplir con elderecho a la información y la rendición de cuentas.

5.2. Riesgos regulatorios y captura

Los riesgos regulatorios son de naturaleza variada. Si no se realiza unanálisis objetivo y completo de la situación que guarda el mercado,puede expedirse una regulación dañina. En numerosas osaciones estoscasos no son tan evidentes. Por ejemplo, pueden ser medidas popularesde corto plazo o que pretenden ayudar a empresas estratégicas o deconnotación política. Además, la fragmentación de procesos dentro delórgano regulador o en relación con el ministerio puede originar dila-

ción e incluso parálisis regulatoria.150

149 Este principio en muchas ocasiones es olvidado o pasado por alto por las autorida-des, que, en su condición de tales, consideran que pueden regular o resolver asuntosaun cuando los costos para los particulares sean elevados. Sin embargo, este princi-pio exige que el regulador haga un análisis y busque los medios menos gravosos paralograr la nalidad que persigue. Existen in nidad de casos que van desde asuntosmuy complejos hasta los más sencillos; por ejemplo, si la autoridad requiere ciertainformación sobre el número de usuarios del concesionario, debiera permitir que ésteenvíe la información por correo electrónico en lugar de obligarlo a presentar un escritoen las o cinas del regulador, lo que implica para el particular costos innecesarios,además de desproporciondos respecto del n perseguido.

150 La fragmentación de procesos y la llamada doble ventanilla en México ha sido unlastre; en lo que atañe a las telecomunicaciones, las facultades se plasmaron dividi-das entre la Cofetel y la SCT. Con la Reforma Constitucional de 2013, el Iftel tendráque solicitar para algunos casos la opinión de la SCT y de la Secretaría de Hacienday Crédito Público, que la deben emitir en un plazo no mayor de 30 días. Si no lohacen, habrán perdido su derecho a opinar. Si lo hacen, la opinión de todos modoses no vinculante. La gran crítica a este esquema impuesto en la reforma de 2013 esque resulta incongruente decir que el Iftel es un órgano constitucional autónomo y almismo tiempo exigirle obtener estas opiniones. Adicionalmente, se está obligandoa mantener una estructura burocrática en la SCT para emitir esas opiniones, que nisiquiera son vinculantes.






El riesgo más grave es la captura del regulador, que se maniesta dedistintas maneras. La principal ocurre cuando aquél tiene vínculos evi-dentes, se identica o sirve a los intereses de los agentes del mercado.La captura del regulador puede ser en extremo sutil, sobre todo cuandohay una identidad de puntos de vista entre el regulador y los agentesregulados. Un regulador debe comprender la visión de los regulados yes una buena práctica tener reuniones con ellos; pero entre sus funcio-nes también está la de considerar las necesidades y puntos de vista delos consumidores, así como buscar equilibrios a partir de los objetivosde política pública de largo plazo. La captura del regulador se presentamás en los órganos reguladores de un solo sector económico (p. ej., elde las telecomunicaciones) y se agudiza cuando el personal del regu-lador tiene expectativas de integrarse, directa o indirectamente, conalgún agente de la industria.

Las atribuciones legales por sí solas no son siempre su-cientes para garantizar el uso eciente de esas facultades,[en especial] si la agencia [órgano regulador] está sujeta ainuencia externa del gobierno o de la industria regulada.[Es por eso que] la agencia necesita estar respaldada porgarantías institucionales adicionales como el tener ase-gurados recursos nancieros o tener disposiciones contraconictos de intereses del personal de nivel superior. 151

La captura del regulador puede darse por la saturación de trámites yasuntos dentro de su ámbito de atribuciones. Si no tiene personal su-ciente para atender y resolver de manera oportuna los casos que re-cibe, queda entonces en riesgo de quedar capturado y podría inclusoentrar en parálisis. A veces los agentes regulados (particularmente losdominantes) buscan intencionalmente la parálisis del regulador inun-dándolo de trámites y gestiones cuya única nalidad es distraer su

atención de los temas más apremiantes para el sector.

151 “(…) Legal attributions alone are not always suf cient to guarantee the ef cient useof these powers if the agency is subject to external in uence by the government orby regulated industry. They need to be backed by additional institutional guaranties,in terms of secure nancial resources, or provisions against con icts of interest forsenior staff”, OCDE,OECD reviews of regulatory reform Mexico (2004), op. cit., nota127, p. 135 [traducción de la autora].




CAPÍTULO III


6. EJEMPLOS DE ÓRGANOS REGULADORES

6.1. EUA-Federal Communications Commission

La FCC de EUA es la veterana de los órganos reguladores: fue creadaen 1934 como sucesora de la Federal Radio Commission. Es un regula-dor convergente, pues tiene facultades en telecomunicaciones, radio ytelevisión abierta, y contenidos. Asimismo, cuenta con facultades limi-tadas en el área de competencia económica (p. ej., autorizar la fusiónde dos compañías telefónicas, o bien declarar que cierta empresa esdominante en un mercado). El Departmento de Justicia es el que tienefacultades plenas en dicho ámbito.

La FCC es una agencia administrativa independiente que le reportade manera directa al Congreso. Está a cargo de un órgano colegiado queintegran cinco comisionados designados por el presidente del país y ra-ticados por el Congreso. Por disposición legal, nunca puede haber másde tres comisionados del mismo partido político en la FCC, 152 y paraser nombrados deben estar libres de conictos de intereses nancieroscon el sector regulado. 153 Además, la Sunshine Act prohíbe que tres omás comisionados se reúnan para deliberar sobre algún asunto de laFCC, a menos que la reunión sea pública y convocada con siete días de

anticipación.154

La FCC está obligada a llevar procedimientos especícos antesde emitir regulaciones o establecer reglas (véase Cap. XII, sec. 1.3).Tiene diversos consejos consultivos y, en conjunto con la NationalTelecommunications and Information Administration (NTIA), deci-de las frecuencias reservadas para uso gubernamental. Esta últimainstancia es la que administra las asignaciones de espectro para elgobierno y determina la política presidencial en aspectos de teleco-municaciones.

6.2. Alemania-Bundesnetzagentur

El caso de Alemania muestra la evolución de la organización administra-tiva y regulatoria hacia una mayor autonomía, además de que a la auto-ridad reguladora se le otorgó competencia en otros sectores económicos.

152 47 U.S.C. 154 (b)(5).153 47 U.S.C. 154 (b)(2).154 Cfr. EUA,Sunshine Act, 5 U.S.C. 522b.






Antes de la creación del órgano regulador, el Ministerio para elServicio Postal y las Telecomunicaciones ( Bundesminister für Post undTelekommunikation ) estaba a cargo del operador de telecomunicacio-nes Deutsche Telekom y de la regulación de las telecomunicaciones.En 1998 se creó el órgano regulador denominado Regulierungsbehörde

für Telekommunikation und Post , encargado de las telecomunicaciones ydel servicio postal, respondiendo aún ante un ministerio de gobierno.En 2005 se creó el Agencia Nacional de Redes (Bundesnetzagentur ) comouna autoridad federal superior independiente dentro del sector del Mi-nisterio Federal de Economía y Tecnología.

La Bundesnetzagentur es un regulador multisectorial, pues tienecompetencia en telecomunicaciones, correo, electricidad, gas y ferro-carriles, así como en rma electrónica. En su ámbito, las decisionesson adoptadas por las “Cámaras Reguladoras”. Hay nueve de éstas ycada una resuelve sobre sectores y temas especícos (p. ej., la CámaraReguladora 1 decide en materia de servicio universal de telecomuni-caciones y de servicios postales, así como en materia de recursos deespectro radioeléctrico; la Cámara Reguladora 3 se encarga de regu-lación sobre mercados mayoristas de telecomunicaciones, tanto joscomo móviles).

Los actores y personas interesadas pueden participar en los proce-

dimientos de las Cámaras Reguladoras. Las decisiones que adopten és-tas no pueden ser modicadas ni revocadas por el Ministerio de Econo-mía y Tecnología, pero sí pueden ser impugnadas ante los tribunales. 155

6.3. Reino Unido-Ofcom

La Ofcom es el regulador convergente de comunicaciones del ReinoUnido, puesto que es responsable de regular las telecomunicacionesjas y móviles, la radio y la televisión, así como las frecuencias del

espectro radioeléctrico, y tiene además facultad en materia de con-tenidos y en alfabetización de medios ( media literacy ). Fue creada en2002 como una entidad corporativa que rinde cuentas directamenteal Parlamento, integrando las funciones y obligaciones de los cinco re-guladores existentes entonces (Oftel de telecomunicaciones, la Agen-cia de Radiocomunicaciones sobre temas de espectro radioeléctrico, la

155 Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen, Alemania, www.bundesnetzagentur.de (fecha de consulta: 27 de junio de 2011).




CAPÍTULO III


Autoridad de Radio, la ITC de televisión y la Comisión de Estándares deRadiodifusión). El nanciamiento de Ofcom proviene tanto del presu-puesto gubernamental como de las tarifas cobradas a la industria porregular las redes de comunicaciones y la radio y televisión abierta. 156

Ofcom partió del esquema tradicional gubernamental para adop-tar una estructura similar a la que tienen las empresas que regula. Sumáximo órgano de decisión es su junta o consejo, compuesto por per-sonal que se encarga de tiempo completo de la operación de Ofcom, ypor personas que fungen como consejeras de tiempo parcial, ya querealizan actividades profesionales/empresariales por su cuenta, fuerade Ofcom.

Los consejeros están sujetos a una extensa política en materia deconicto de intereses. En el sitio web de Ofcom, cada uno de ellos re-vela los vínculos que tiene él/ella, su cónyuge e hijos con empresas uorganizaciones (aun aquellas sin nes de lucro), toda vez que la impar-cialidad, la integridad y los altos estándares profesionales son consi-derados esenciales. Se busca evitar a toda costa la sospecha de que lasdecisiones tomadas pudieran haber sido inuenciadas por interesesprivados.157

Ofcom cuenta con diversos comités y juntas para su operación, ytambién para fungir como órganos consultivos. Por ejemplo, está la

Junta de Contenido, integrada por miembros con mucha experienciaen radiodifusión y por ciudadanos de a pie con la nalidad de “com-prender, analizar y abogar por las voces e intereses del televidente, delradioescucha y del ciudadano”. 158 Por ley tiene el Panel de Consumidorde Comunicaciones y el Comité Asesor de Personas Mayores y de Per-sonas con Discapacidad. 159

6.4. México-Instituto Federal de Telecomunicaciones

En México el primer regulador de las telecomunicaciones fue un órganodesconcentrado de la SCT, sin personalidad y sin patrimonio propios:

156 Ofcom, www.ofcom.org.uk (fecha de consulta: 6 de mayo de 2013).157 Cfr. Ofcom, www.ofcom.org.uk (fecha de consulta: 6 de mayo de 2013), e infoDev y

UIT, op. cit., nota 121, “Case Study Converged Regulator: Ofcom” [6.1.1], http://www.ictregulationtoolkit.org/en/PracticeNote.2030.html (fecha de consulta: 14 de mayo de2013).

158 Ofcom, http://www.ofcom.org.uk/about/how-ofcom-is-run/ (fecha de consulta: 6 demayo de 2013).

159 Ofcom, www.ofcom.org.uk (fecha de consulta: 6 de mayo de 2013).






la Comisión Federal de Telecomunicaciones. Con la Reforma Constitu-cional de 2013 se creó el Instituto Federal de Telecomunicaciones comoórgano constitucional autónomo, según se explica más adelante.

Comisión Federal de Telecomunicaciones. Fue constituida medianteel decreto por el que se crea la Comisión Federal de Telecomunicacio-nes expedido por el presidente Ernesto Zedillo en 1996. 160

El 10 de agosto [de 1996] era la fecha fatal para la apertu-ra a la competencia en larga distancia. Nunca en mi vidahe trabajado más que en esos meses. Había pasado la Ley,

se habían otorgado concesiones a los entrantes, se habíanemitido las reglas para la competencia. Sin embargo nadiehabía pensado en la agencia reguladora. En vez de quedar-me como Subsecretario, me gané la rifa del tigre y el Pre-sidente Zedillo me mandó a Cofetel. El día que se abrió lacompetencia, perdí mi ocina con peluquería y comedorprivado en la Secretaría y me mandaron a un rincón en latorre de telecomunicaciones, donde mi escritorio era unacaja de cartón. La Ocialía Mayor me mandó decir que teníaque devolver de inmediato mi computadora. Así fue el ini-cio de este largo proceso. Sin ocinas, sin comisionados, sin

personal, sin presupuesto, sin computadora y por supuesto,sin autonomía. 161

La llamada doble ventanilla fue establecida por dicho decreto de crea-ción, toda vez que las pugnas internas de la SCT por conservar faculta-des en la Subsecretaría de Comunicaciones provocaron que se desvir-tuara en gran medida la conformación de un regulador con facultadessucientes para ordenar el sector. La doble ventanilla consistió en quela Cofetel compartiera responsabilidades con la SCT: un trámite pasabapor la burocracia tanto de la Cofetel como de la SCT, en perjuicio de la

competencia, del dinamismo del sector y de los usuarios.Cuando se constituyó, la Cofetel era el regulador conforme a la LFT,lo cual implicaba que su competencia se centraba en redes de tele-comunicaciones, comunicación vía satélite y espectro radioeléctrico

160 Decreto por el que se crea la Comisión Federal de Telecomunicaciones, publicado enel DOF de 9 de agosto de 1996.

161 Casasús, Carlos, Palabras del Lic. Carlos Casasús, Presidente del Consejo Consul-tivo en el XVI aniversario del Decreto de Creación de la Comisión Federal de Teleco-municaciones, México, D.F., 9 de agosto de 2012.




CAPÍTULO III


(distinto de aquel utilizado para la radio y televisión abierta). No fuesino hasta con las reformas a la LFT y la LFRTV en 2006 cuando se letransrieron las facultades de radio y televisión abierta (excepto temasde contenidos). 162

La autonomía de la Cofetel se instituyó formalmente desde que seexpidió la LFT, en la que se preveía la creación de un órgano descon-centrado de la SCT “con autonomía técnica y operativa”. Estas mismaspalabras fueron replicadas en el decreto de creación. Sin embargo, lasresoluciones del pleno de la Cofetel como órgano supremo de decisiónpodían ser revisadas por el Secretario de Comunicaciones y Transpor-tes cuando un particular presentaba algún recurso de revisión. Ello im-plicaba que las resoluciones del pleno de la Cofetel podían incluso sermodicadas o revocadas por ese funcionario.

Con las reformas de 2006 se incorporó nuevo lenguaje en relacióncon la autonomía al referir que la Cofetel “es el órgano administrativodesconcentrado de la Secretaría, con autonomía técnica, operativa,de gasto y de gestión, encargado de regular, promover y supervisar eldesarrollo eciente y la cobertura social amplia de las telecomunica-ciones y la radiodifusión en México, y tendrá autonomía plena paradictar sus resoluciones”. Adicionalmente, se estableció que la Cofeteltendría “de manera exclusiva las facultades que en materia de radio

y televisión le coneren a la Secretaría de Comunicaciones y Trans-portes la Ley Federal de Radio y Televisión, los tratados y acuerdosinternacionales, las demás leyes, reglamentos y cualesquiera otrasdisposiciones administrativas aplicables”. 163 Tampoco estas reformasde 2006 tuvieron como efecto una autonomía de la Cofetel más alláde lo formal.

Dicha autonomía se logró a partir de las interpretaciones judicialesrealizadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La primerade ellas versó sobre la competencia exclusiva de la Cofetel en materiade radio y televisión abierta. 164 Posteriormente, en 2012, el pleno de la

SCJN, al interpretar el alcance de la autonomía de la Cofetel en cuanto ala facultad del Secretario de Comunicaciones y Transportes de resolverlos recursos de revisión en contra de resoluciones del pleno de la Co-fetel, determinó que la facultad de emitir resoluciones con autonomía

162 Decreto que modi ca, adiciona y deroga la Ley Federal de Telecomunicaciones y laLey Federal de Radio y Televisión, publicado en el DOF el 11 de abril de 2006.

163 Artículo 9-A fracción XVI de la LFT.164 SCJN, resolución de la Controversia Constitucional 7/2009, del 24 de noviembre de

2009, publicada en el DOF el 9 de febrero de 2010.






plena era incompatible con el hecho de que el Secretario de Comunica-ciones y Transportes estuviera facultado para resolver dichos recursos.Si ese funcionario podía revocar o modicar lo resuelto por el pleno dela Cofetel, implicaría que se estaba arrogando facultades que habíansido conferidas por el legislador a la Cofetel.

Así, la Corte sostuvo que los órganos reguladores se justican entanto que intervienen en áreas en las cuales el Estado es rector o biendebe tener un alto perl. También enfatizó en que al actuar los órganosreguladores como únicos y especializados, se evita la interferencia po-lítica, se fortalece a la institución y se mejoran las condiciones para laregulación del sector. 165

Desde la creación de la Cofetel estuvo previsto un Consejo Con-sultivo integrado por miembros invitados por el titular de la SCT conopinión del Presidente de la Cofetel. La institucionalización del Con-sejo Consultivo de Cofetel fue complicada desde sus inicios. En algúnmomento se formó uno que se reunió tan sólo un par de veces y quedurante varios años fue inexistente. En 2006 se creó uno que más bienpareció una comisión intersecretarial. En 2008 se organizó otro másque no produjo recomendaciones prácticas. No fue sino a partir de 2011cuando comenzó la institucionalización real del Consejo Consultivo.

El Consejo formado en 2011 bajo el liderazgo de Carlos Casasús, a

la sazón presidente del organismo, impulsó cambios radicales respectode la manera en que se habían concebido los anteriores consejos: seprivilegiaron la transparencia y la independencia de opiniones; las se-siones, actas y recomendaciones fueron públicas; se realizaron versio-nes estenográcas de las sesiones, y éstas fueron transmitidas en línea.

Para más información sobre la historia, facultades, resoluciones ju-diciales y otros aspectos relevantes de la Cofetel consúltese Telecomu-nicaciones y sociedad. 166

Instituto Federal de Telecomunicaciones. La autonomía máxima otor-

gada a un ente público por el Estado mexicano se efectúa mediantela gura de órgano constitucional autónomo. Éste no pertenece ni alPoder Ejecutivo, ni al Poder Legislativo, ni al Poder Judicial. La Refor-

165 SCJN, sentencia del 27 de febrero de 2012 del pleno de la SCJN en el amparo enrevisión 240/2011. La misma argumentación fue reiterada en las sentencias del 6 demarzo de 2012 del pleno de la SCJN en los amparos en revisión 190/2011 y 644/2011.

166 Álvarez, Clara Luz, “Cofetel:creación, evolución y desafíos judiciales”, Telecomu-nicaciones y sociedad , http://telecomysociedad.blogspot.mx/2013/05/cofetel-crea-cion-evolucion-y-desa os.html.




CAPÍTULO III


ma Constitucional de 2013 estableció la creación del Instituto Federalde Telecomunicaciones como un organismo de esa naturaleza. Se ledieron facultades como regulador convergente (incluyendo lo relativoa contenidos) e inclusive en competencia económica, con un órganocolegiado como la autoridad máxima de decisión.

Si bien se le otorga la autonomía constitucional al Iftel, algunas de-cisiones requerirán de la opinión previa tanto de la SCT como de la Se-cretaría de Hacienda y Crédito Público. Dichas opiniones, sin embargo,no serán vinculantes, y si esas dependencias no las emiten en un plazode 30 días, el Iftel puede continuar sus trámites sin ellas.

Una contradicción evidente es el hecho de que, por una parte, laReforma Constitucional de 2013 haya establecido al Iftel como órganoconstitucional autónomo, y, por otra exija, que se pidan opiniones adependencias del Ejecutivo federal. Esto genera una burocracia innece-saria, en especial en la SCT, porque se supone que con esa autonomía elIftel sería el ente experto en telecomunicaciones del Estado mexicano.Así pues, el trámite referido se estipuló sin la expresión de una raciona-lidad convincente, ni en la exposición de motivos de la reforma de 2013presentada por el presidente Enrique Peña Nieto, ni en los dictámenesde la Cámara de Diputados y del Senado. 167

El objeto del Iftel es el desarrollo eciente de la radiodifusión y las

telecomunicaciones en el país. Para ello, debe regular, promover y su-pervisar el uso del espectro radioeléctrico, las redes y los servicios deradiodifusión y telecomunicaciones, así como el acceso a la infraes-tructura activa y pasiva y a otros insumos esenciales. Asimismo, el Iftelrecibió todas las facultades en materia de competencia económica paralos sectores de radiodifusión y telecomunicaciones (p. ej., determinarla dominancia, investigar y combatir prácticas monopólicas, resolversobre concentraciones).

167 Para más análisis de este aspecto consúltese Álvarez, Clara Luz, “ Re exiones sobreel Dictamen en telecomunicaciones aprobado por la C. de Diputados (2 de abril de

2013)” presentadas ante la fracción parlamentaria del Partido de la Revolución Demo-crática en el Senado el 2 de abril de 2013, Telecomunicaciones y Sociedad, http://telecomysociedad.blogspot.mx/2013/04/re exiones-sobre-el-dictamen-en.html,

y “Re exiones ante el Senado sobre el Dictamen de reforma constitucional en teleco-municaciones y competencia económica aprobado por la Cámara de Diputados [pre-sentadas el 10 de abril de 2013]” presentadas ante las Comisiones Unidas de PuntosConstitucionales, de Estudios Legislativos, de Comunicaciones y Transportes y deRadio, Televisión y Cinematografía del Senado de la República en los Foros Públicospara analizar la Minuta en Telecomunicaciones el 10 de abril de 2013, Telecomunica-ciones y Sociedad , telecomysociedad.blogspot.mx/2013/05/re exiones-ante-el-sena-do-sobre-el.html.






El Iftel emitirá su propio estatuto orgánico, ejercerá su presupuestode forma autónoma, presentará anualmente un programa de trabajo yrendirá trimestralmente un informe de actividades al Poder Ejecutivoy al Legislativo. Sus sesiones, acuerdos y resoluciones serán públicos,salvo las excepciones establecidas en ley.

El órgano de gobierno del Iftel estará integrado por siete comisiona-dos. Para ser comisionado se requiere: (1) ser mexicano por nacimiento;(2) ser mayor de 35 años; (3) tener buena reputación; (4) tener un títuloprofesional; (5) haberse desempeñado en forma destacada al menos portres años en materias anes a la radiodifusión y las telecomunicacio-nes; (6) pasar un examen de conocimientos; (7) no haber sido durante elaño previo al nombramiento secretario de Estado, procurador General dela República, senador, diputado federal o local, o gobernador de algunaentidad federativa, y (8) no haber ocupado en los últimos tres años uncargo o función directiva en empresas concesionarias o de las entidadesrelacionadas a éstas que se hallen sujetas a regulación del Ifetel.

Un Comité de Evaluación integrado por los titulares del Banco deMéxico, del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y delInstituto Nacional de Estadística y Geografía aplicará el examen de co-nocimientos a los aspirantes y propondrá al Presidente de la Repúblicauna lista de candidatos con quienes hayan obtenido las calicaciones

aprobatorias. El Presidente tiene la prerrogativa de seleccionar a quienle parezca el mejor candidato y presentarlo para raticación al Senado,lo que podrá concretarse con por lo menos dos terceras partes de lossenadores presentes.

El Iftel tendrá, entre otras facultades, las siguientes: 168

• Expedir disposiciones administrativas de carácter general pararegular la radiodifusión y las telecomunicaciones.

• Otorgar y revocar concesiones, así como autorizar cesiones ocambios de control en sociedades relacionadas con concesionesde radiodifusión y telecomunicaciones. En estos supuestos, el If-tel tendrá que solicitar una opinión previa a la SCT, que deberáexpedirse en un plazo de 30 días y será no vinculante. Cuandose trate de revocación de concesiones, también debe noticar al

168 Artículos 28 de la Constitución, y Décimo Primero, Décimo Cuarto y Décimo Séptimotransitorio de la Reforma Constitucional de 2013.




CAPÍTULO III


Ejecutivo federal para que ejerza las atribuciones necesarias a nde garantizar la continuidad de la prestación de servicios.

• Fijar contraprestaciones por el otorgamiento de concesiones yla autorización de servicios concesionados. En estos casos, el If-tel debe solicitar una opinión previa a la Secretaría de Hacienday Crédito Público, que tendrá que expedirse en 30 días y será novinculante.

• Llevar un Registro Público de Concesiones.

• Resolver los desacuerdos en materia de la tarifa de retransmi -sión de contenidos, salvo la materia electoral.

• Vigilar el cumplimiento de los tiempos máximos para la trans -misión de mensajes comerciales en radio y televisión.

• Realizar las acciones necesarias para contribuir con los obje -tivos de la política de inclusión digital universal del Ejecutivofederal, el Plan Nacional de Desarrollo y demás instrumentosprogramáticos de radiodifusión y telecomunicaciones.

• Participar con el Ejecutivo federal en la instalación de una redpública compartida de telecomunicaciones que impulse el ac-ceso efectivo de la población a la comunicación de banda anchay a los servicios de telecomunicaciones.

• Determinar a agentes económicos con poder dominante en elmercado y establecerles regulación asimétrica.

• Imponer límites a la concentración nacional y regional de fre -

cuencias, así como al concesionamiento y a la propiedad cruza-da de medios de comunicación de radiodifusión y telecomuni-caciones.

• Ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes socia -les o acciones.

• En materia de competencia económica en el sector de radiodifu -sión y telecomunicaciones, las que estén previstas en las leyes )






(determinar la dominancia de un agente económico, investigar ysancionar prácticas monopólicas absolutas y relativas, resolversobre la concentración entre agentes económicos). Véase Cap.VII.

En los procedimientos que se sigan en forma de juicio (p. ej., desacuer-dos de interconexión), existirá una separación entre los funcionariospúblicos involucrados en la etapa de investigación y aquellos que re-suelven en denitiva.

En lo que toca a las normas generales, actos y omisiones del Iftelno se podrán interponer recursos ordinarios o constitucionales contraactos intraprocesales; sólo procederá el juicio de amparo indirecto sinderecho a obtener la suspensión del acto reclamado. 169 Se argumentóque esta prohibición lisa y llana obedecía a que en el sector de las tele-comunicaciones los gobernados habían abusado del juicio de amparoy de la suspensión para evitar que se hicieran efectivas las decisionesde la autoridad.

Aun cuando lo anterior haya sido cierto, el acceso a la justicia que-dó limitado al eliminarse la posibilidad de que los gobernados obten-gan la suspensión con el amparo. La Constitución está para garantizarlos derechos de los ciudadanos y no para proteger al poder político. Con

esta prohibición generalizada para el otorgamiento de la suspensiónse presupone que el Iftel jamás será arbitrario, que sus actos u omi-siones nunca serán de imposible reparación y que la suspensión encualquier acto u omisión del Iftel traería un perjuicio al interés públicoy social. Es probable que la prohibición referida sea contraria al accesoa la justicia protegido por la Constitución y los tratados de derechoshumanos de los que México es parte. La prohibición a la suspensiónen el amparo pudo haberse limitado a temas de aspecto radioeléctrico,de interconexión y de competencia económica por su vínculo estrechocon el interés público.

Por último hay que decir que el Iftel tendrá un Consejo Consultivode miembros honorarios que fungirá como órgano asesor. 170 w

169 Artículo 28 de la Constitución.170 Artículo Tercero transitorio, fracción IX de la Reforma Constitucional de 2013.





CAPÍTULO IV ORGANISMOS INTERNACIONALES

Las telecomunicaciones tienen cada día más connotaciones tras-nacionales. En el seno de diversos organismos internacionales sediscuten y acuerdan temas con implicaciones directas en ese sec-

tor. La Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) es la agenciaespecializada de la Organización de Naciones Unidas (ONU) con mayorantigüedad y cuyos orígenes se remotan al siglo XIX. Por su parte, laOrganización Mundial de Comercio OMC ha sido desde la década de1990 una entidad con incidencias en la liberalización del sector a nivelmundial. Para las Américas, la Comisión Interamericana de Telecomu-nicaciones (CITEL), creada por la Asamblea General de la Organización

de Estados Americanos (OEA), es el punto de partida para la promocióny posicionamiento de temas en la materia en la agenda de los paísesdel continente.

En el presente capítulo se estudiarán los orígenes, estructura, fun-cionamiento e instrumentos jurídicos de la UIT. Se hará mención de laOCM, así como del panel o grupo especial constituido a instancias deEUA, para revisar el cumplimiento de los compromisos México asumi-dos en materia de telecomunicaciones en dicha organización. Y porúltimo se hará referencia a la CITEL




CAPÍTULO IV


1. UNIÓN INTERNACIONAL DE TELECOMUNICACIONES(UIT)

La UIT es en la actualidad una organización autónoma que trabaja conla ONU como agencia especializada para tecnologías de la informacióny comunicaciones. 171 Tiene por objeto la cooperación internacionalpara el mejoramiento de las telecomunicaciones, la asistencia técnicaen este mismo ámbito para países en desarrollo y la promoción de be-necios de las nuevas tecnologías a todos los habitantes de la Tierra. 172

Para ello la UIT realiza, entre otras, las siguientes funciones: (1)atribuye bandas de frecuencias (véase Cap. I, sec. 3.2), (2) registra lasasignaciones de las posiciones orbitales geoestacionarias y las carac-terísticas de satélites en otras órbitas, buscando evitar interferenciaperjudicial (véase Cap. I, sec. 3.3), (3) facilita la normalización o estan-darización de telecomunicaciones, (4) coordina esfuerzos para armo-nizar el desarrollo de medios de telecomunicación, y (5) fomenta lasolidaridad internacional para proveer asistencia técnica a los paísesen desarrollo. 173

1.1. Antecedentes históricos

La UIT es ejemplo de la necesidad de cooperación internacional y de laconvergencia en telecomunicaciones. Así, a mediados del siglo XIX laslíneas telegrácas estaban tendidas sólo dentro de las fronteras de lospaíses europeos.

Cada país utilizaba un sistema diferente, por lo cual losmensajes debían transcribirse, traducirse y enviarse a lasfronteras antes de ser transmitidos por la red telegrácadel país vecino. Dada la lentitud y las dicultades operati-vas de este sistema, muchos países decidieron estableceracuerdos que facilitaran la interconexión de sus redes na-cionales.174

171 Cfr. UIT, http://www.itu.int/en/about/Pages/default.aspx (fecha de consulta: 14 demayo de 2013).

172 Artículo 1, sección 1, de la Constitución de la UIT.173 Artículo 1, sección 2, de la Constitución de la UIT.174 UIT, http://www.itu.int/aboutitu/overview/history-es.html (fecha de consulta: 14 de

mayo de 2007).




ÓRGANISMOS INTERNACIONALES


El 17 de mayo de 1865, en París, 20 países europeos rmaron el pri-mer Convenio Telegráco Internacional y crearon la Unión TelegrácaInternacional. 175 Este organismo tuvo por objeto la universalización delos servicios del ramo entre las naciones, y su sede, ubicada en Berna,contaba con un pequeño secretariado.

Con la invención de la telegrafía sin hilos en 1896, comenzaronnuevos retos para las comunicaciones a distancia. Surgieron entoncesproblemas internacionales, puesto que las radiofrecuencias se propa-gan por el aire y trascienden las fronteras fácilmente. Por otra parte,Marconi, como creador de la radiotelegrafía, patentó su invento, lo quedio inicio a la comercialización de sus aparatos. “Para proteger su nego-cio, Marconi prohibió a los operadores de sus equipos establecer comu-nicación con estaciones que no fuesen de su compañía”. 176

Los países percibieron la necesidad de establecer acuerdos en re-lación con la interconexión e interoperabilidad de sistemas y equipos,además de que se debería poder intercambiar mensajes telegrácos sinimportar el sistema radiotelegráco de las estaciones.

La telegrafía sin hilos o radiotelegrafía no estaba contemplada den-tro del objeto de la Unión Telegráca Internacional, por lo que se con-vocó a la primera Conferencia Radiotelegráca Internacional, que tuvolugar en Berlín, Alemania, en 1906; en ésta se originan la Convención

Internacional de Radiotelegrafía, el Protocolo Final, el Reglamento y elCompromiso Adicional, que son las primeras normas de la telegrafíasin hilos.177 El actual Reglamento de Radiocomunicaciones encuentrasus orígenes precisamente en estos documentos, que han sido modi-cados y revisados a lo largo de estos años. Por su parte, la Unión Radio-telegráca Internacional comenzó a asignar frecuencias para serviciosespecícos (p. ej., comunicación marítima y radiodifusión).

La Unión Telegráca Internacional y la Unión Radiotelegráca In-ternacional constituyeron respectivamente comités consultivos pararealizar estudios técnicos y elaborar normas internacionales. El Comi-

té Consultivo Internacional de Telefonía (1924) y el Comité Consultivo175 Por ello, el 17 de mayo es ahora considerado el Día Mundial de las Telecomunicacio-

nes y de la Sociedad de la Información.176 Merchán Escalante, Carlos A., y De la Rosa Rábago, Rodolfo (comps.), 100 años de

México en la UIT 1906-2006 , México, Secretaría de Comunicaciones y Transportes,2006, p. 25.

177 Cfr. Ibidem, pp. 30-35. México fue representado por el general de brigada José MaríaPérez. Esos documentos fueron aprobados por el Senado mexicano el 30 de mayode 1907 y publicados en el Diario O cial en febrero de 1909 en español y francés.




CAPÍTULO IV


Internacional Telegráco (1925) de la Unión Telegráca Internacionalfueron fusionados en el Comité Consultivo Internacional Telegráco yTelefónico (CCITT). La Unión Radiotelegráca Internacional tenía el Co-mité Consultivo Internacional de Radiocomunicaciones (1927).

La UIT178 surge como resultado de la fusión del Convenio Telegrá-co Internacional (1865, Unión Telegráca Internacional) y del ConvenioInternacional de Radiotelegrafía (1906, Unión Radiotelegráca Inter-nacional) acordada en las Conferencias de Madrid de 1932. En éstasse reestructuran el Convenio Telegráco Internacional y el ConvenioInternacional de Radiotelegrafía en un Convenio Internacional de Tele-comunicaciones al cual se le agregan los Reglamentos Telegráco, Tele-fónico y de Radiocomunicaciones. 179

Es importante recordar las implicaciones internacionales, en espe-cial del uso de frecuencias, en las fronteras de los países. En esa épocaMéxico se enfrentaba a EUA y Canadá porque no existían canales pararadiodifusión que México pudiera ocupar sin causar interferencia a loscanales ocupados por las empresas de dichos países. 180 Por ello, cuandoMéxico suscribió y raticó el Reglamento Telegráco y el Reglamentode Radiocomunicaciones en 1934, realizó diversas reservas, una de lascuales fue para protestar contra la monopolización del espectro ra-dioeléctrico por un Estado en perjuicio de los demás. 181

No es posible aceptar el compromiso a que se reeren estasprescripciones, en vista de que en la banda de radiodifu-sión (especialmente 550 a 1,500 Kc/s) todas las frecuenciasestán ocupadas por transmisores americanos y canadien-ses, sin que haya un solo canal libre que pueda usarse porMéxico sin causar interferencia alguna. Mientras que no sellegue a un acuerdo mediante el cual se je a México el nú-mero de canales exclusivos que le son indispensables para

178 El 1 de enero de 1934 es cuando comienza a utilizarse el nombre de Unión Interna-cional de Telecomunicaciones.

179 México inicialmente sólo rmó el Convenio Internacional de Telecomunicaciones y elReglamento Telegrá co.

180 EUA y de Canadá, cuyos servicios de telegrafía y telefonía eran prestados por elsector privado, se oponían frecuentemente al resto de los países, donde esos servi-cios eran proporcionados por el gobierno. No es sino hasta después de la SegundaGuerra Mundial cuando los EUA y Canadá aceptan someterse a las regulaciones dela UIT. Cfr. Kennedy, Charles H., y Pastor, M. Verónica, op. cit., nota 27, pp. 30-31.

181 Cfr. Merchán Escalante, Carlos A., y De la Rosa Rábago, Rodolfo (comps.), op. cit.,nota 176, pp. 49-52.






satisfacer sus necesidades de radiodifusión, será inevitableel que sus estaciones causen interferencias a las america-nas y canadienses. 182

En 1947 la UIT acordó convertirse en una agencia especializada de laONU. Se creó la Junta Internacional de Registro de Frecuencias y se leconrió el carácter de obligatorio al Cuadro Internacional de Atribuciónde Frecuencias. De esa fecha a 1989 se gestaron grandes cambios enlas telecomunicaciones: la comunicación vía satélite y las cuestionesa denir en esa materia. Ese mismo año la UIT reconoció que requeríaprestar asistencia técnica a países en desarrollo, ante lo cual se creó elBuró de Desarrollo de Telecomunicaciones. Al mismo tiempo, se inicióuna revisión a la estructura y procesos de la UIT, que culminó en 1992con modicaciones a la Constitución y al Convenio de la UIT a n deque ésta tuviera mayor exibilidad para adaptarse a los cambios. 183

1.2. Estructura y funciones

La UIT se rige por su Constitución y su Convenio, contando con la re-presentación de los Estados miembros y también con los denomina-

dos miembros de sector (p. ej., organizaciones cientícas, asociacionesindustriales, empresas de telecomunicaciones, instituciones académi-cas, de nanciamiento y desarrollo).

La Conferencia de Plenipotenciarios, que se celebra cada cuatroaños, es la autoridad más alta de la UIT; en su seno los Estados miem-bros deciden acerca del papel que debe jugar la organización en lasTICs, en tanto que los miembros de sector participan como observa-dores. Existe a su vez el Consejo de la UIT, que se reúne anualmente yestá formado por el 25% del total de los Estados miembros. La elecciónde los integrantes del Consejo de la UIT se realiza en la Conferencia de

Plenipotenciarios, donde el número de integrantes se distribuye equi-tativamente entre cinco regiones: África, América, Asia y Australasia,Europa occidental y Europa oriental.

182 Reserva al artículo 35 de la Convención Internacional de Radiocomunicaciones enIbidem, p. 52.

183 México rmó las modi caciones a la Constitución y al Convenio de la UIT el 22 de di-ciembre de 1992, que entraron en vigor el 1 de junio de 1994; pasaron a formar partede éstos los Reglamentos Administrativos (Reglamento de Radiocomunicaciones yReglamento de Telecomunicaciones Internacionales).




CAPÍTULO IV


El Consejo de la UIT se encarga de los asuntos de política de tele-comunicaciones entre Conferencias de Plenipotenciarios, así como deaprobar y supervisar los presupuestos, nanzas y gastos. La SecretaríaGeneral, por su parte, se ocupa de la administración y las nanzas, dela planeación estratégica de largo plazo, de la asesoría jurídica y de losrecursos humanos.

La UIT está dividida en tres sectores de acuerdo con sus funciones:Radiocomunicaciones, Normalización de Telecomunicaciones y Desa-rrollo de las Telecomunicaciones. 184

• El sector de Radiocomunicaciones (UIT-R) es responsable prin -cipalmente de garantizar “la utilización racional, equitativa,ecaz y económica del espectro de frecuencias radioeléctricaspor todos los servicios de radiocomunicaciones, incluidos losque utilizan la órbita de los satélites geoestacionarios u otrasórbitas”.185

• El sector de Normalización (UIT-T) se encarga de realizar es -tudios a n de proponer estándares tecnológicos (recomenda-ciones186) que permitan la compatibilidad entre equipos y sis-temas, así como la interconectividad de las redes para que las

telecomunicaciones puedan proporcionarse a nivel mundialcon calidad de servicio satisfactoria.

• El sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones (UIT-D) tienecomo mandato el promover y brindar asistencia técnica para eldesarrollo de los servicios y redes de telecomunicaciones.

Cada sector cuenta con sus respectivas conferencias mundiales (Con-ferencia Mundial de Radiocomunicación, Asamblea Mundial de Nor-malización de las Telecomunicaciones y Conferencia Mundial sobre

el Desarrollo de las Telecomunicaciones, respectivamente) y gruposde estudio.

184 Cada uno de estos sectores tiene un director general, que es electo en la Conferenciade Plenipotenciarios para un plazo de cuatro años.

185 Artículo 12 de la Constitución de la UIT.186 Si bien las recomendaciones no tienen fuerza vinculante, sí constituyen una refe-

rencia casi obligada para autoridades, proveedores de equipos, dueños de redes yprestadores de servicios.






1.3. Instrumentos jurídicos

La Constitución, complementada con el Convenio, es el instrumentofundamental de la UIT. Por su parte, los Reglamentos Administrativos–que a la fecha son el Reglamento de Telecomunicaciones Internacio-nales y el de Radiocomunicaciones– son parte del marco jurídico ytienen carácter vinculante para todos los Estados miembros. 187 Si haydivergencia entre los instrumentos mencionados, prevalecerá la Cons-titución y después el Convenio. 188

Los países que han suscrito el protocolo facultativo en torno a la so-lución obligatoria de controversias relacionadas con la Constitución, elConvenio y los Reglamentos Administrativos de la UIT están obligadosa resolver sus controversias mediante arbitraje. Las Conferencias dePlenipotenciarios y las Conferencias Mundiales de cada sector adoptandecisiones, resoluciones y recomendaciones.

2. ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO (OMC)

2.1. Antecedentes, estructura y funciones

La OMC se creó en 1995 como resultado de la Ronda Uruguay bajo elAcuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Tarifas ( General Agree-ment on Tariffs and Trade, GATT). Éste estrictamente no era un organis-mo internacional, en los hechos tuvo un secretariado y una estructuraadministrativa. En el seno de esta organización se celebraron diversasrondas de negociaciones; la OMC se instituyó a partir de la efectuadaen Uruguay, que se desarrolló de 1986 a 1994.

Si bien el GATT tenía como objetivo establecer las reglas para elcomercio mundial y se enfocó más al comercio de bienes, conforme a

los acuerdos de la OMC cubre también el intercambio de servicio y laprotección de la propiedad intelectual. También prevé un mecanismode solución de diferencias y de revisión de las políticas comerciales. 189

A partir del GATT se han realizado ocho rondas; actualmente se

187 Los textos fundamentales de la UIT se pueden obtener en http://www.itu.int/pub/S-CONF-PLEN-2011/es (fecha de consulta: 7 de mayo de 2013).

188 Artículo 4 de la Constitución de la UIT.189 Artículo III del Acuerdo por el que se establece la OMC.




CAPÍTULO IV


está en la novena, la de Doha, iniciada en 2001. Las jornadas de nego-ciaciones han tratado diversos temas. Las primeras versaban sobre lareducción de aranceles, para después incorporar asuntos relacionadoscon prácticas desleales de comercio, barreras no arancelarias al comer-cio y cuestiones de desarrollo.

La OMC tiene personalidad propia y es también foro para negocia-ciones multilaterales. Las Conferencias Ministeriales son su órganosupremo de decisión, que se reúne al menos cada dos años. El ConsejoGeneral se encarga de las actividades cotidianas y se reúne con la pe-riodicidad que se considere necesaria, desempeñando las funciones dela Conferencia Ministerial en los intervalos entre reuniones de ésta.

El Consejo General se convierte en el órgano de solución de dife-rencias y en órgano de examen de las políticas comerciales. Tanto lasConferencias Mundiales como el Consejo General están formados porrepresentantes de todos los miembros. Existen los consejos del comer-cio de mercancías, del comercio de servicios y de los aspectos de losderechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio. 190 Lasecretaría de la OMC está encabezada por un director general nombra-do por la Conferencia Ministerial. 191

2.2. Instrumentos jurídicosLos acuerdos de la OMC relacionados con las telecomunicaciones son:(1) aquel por el cual se establece la OMC (conocido también como el

Acuerdo de Marrakech ), (2) el Acuerdo General sobre el Comercio de Ser-vicios (AGCS) (incluye el anexo sobre telecomunicaciones y el anexorelativo a las negociaciones sobre telecomunicaciones básicas), (3) elEntendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que serige la solución de diferencias, (4) el mecanismo de examen de las po-líticas comerciales, (5) la(s) lista(s) de compromisos especícos de cada

país, (6) el documento de referencia a la lista de compromisos especí-cos, y (7) el Cuarto Protocolo192 anexo al AGCS.193

190 Artículo IV del Acuerdo por el que se establece la OMC.191 Artículo VI del Acuerdo por el que se establece la OMC.192 El Cuarto Protocolo es de fecha 30 de abril de 1996.193 México suscribió el acuerdo por el que se establece la OMC el 15 de abril de 1994,

mismo que fue rati cado por el Senado el 13 de julio de 1994, publicado en el DOF el30 de diciembre de 1994 y entró en vigor el 1 de enero de 1995. El AGCS es integran-te del Acuerdo de Marrakech, y a su vez, la lista de compromisos especí cos al AGCS






El AGCS tiene principios rectores como el de nación más favorecida,trato nacional, transparencia, liberalización progresiva y promoción dela competencia.

• El principio de nación más favorecida exige que los miembros dela OMC otorguen, inmediata e incondicionalmente, un trato nomenos favorable que el que concedan a los servicios y provee-dores de servicios de otro país 194. Las excepciones a este princi-pio debieron acordarse al suscribir el AGCS y no deben excederde un plazo de 10 años. 195

• El principio de trato nacional obliga a que los servicios o los pro-veedores del país miembro ABC, cuando estén en el país XYZ,reciban un trato no menos favorable que los proveedores delpropio país XYZ.196

• El principio de transparencia procura la publicación de todas lasmedidas generales relativas al comercio de servicios, y prevéel compromiso de informar con prontitud acerca del estableci-miento de nuevas leyes, reglamentos o directrices administrati-vas que afecten el comercio de los servicios contemplados en la

lista de compromisos especícos.197

Este principio de transpa-rencia no se extiende a la información condencial que puedaser obstáculo para el cumplimiento de leyes o pueda contrariarel interés público o los intereses comerciales legítimos. 198

• El principio de liberalización progresiva establece la determina-ción de realizar negociaciones periódicas para liberalizar cada

es parte integrante de éste. El suplemento a la Lista de Compromisos Especí cossobre telecomunicaciones por parte de México y su Documento de Referencia son de11 de abril de 1997 (GATS/SC/56/Suppl.2). El Cuarto Protocolo al AGCS fue aceptadoel 26 de noviembre de 1997 por México y entró en vigor el 4 de febrero de 1998. Alformar parte el Cuarto Protocolo de AGCS, no requirió posterior rati cación por partedel Senado según respuesta de la Dirección General de Negociaciones Multilateralesy Regionales de la Secretaría de Economía de fecha 3 de agosto de 2007, a la solici-tud de información número 0001000095407.

194 Artículo II del AGCS.195 Anexo sobre exenciones de las obligaciones del artículo II del AGCS.196 Artículo XVII del AGCS.197 Artículo III del AGCS.198 Artículo III bis del AGCS.




CAPÍTULO IV


vez más el comercio de servicios, a n de facilitar un accesoefectivo a los mercados mediante la reducción de las medidasque tengan efectos desfavorables.

El anexo sobre telecomunicaciones del AGCS reconoce que este sectores, por una parte, una actividad económica independiente y, por otra, elmedio fundamental de transporte de otras actividades económicas. Di-cho anexo excluye la aplicación de medidas que afecten la distribuciónde señales por cable o la radiodifusión de programas de radio o televi-sión. El anexo obliga a que esté a disposición del público la informaciónpertinente sobre las condiciones de acceso a las redes y los serviciosde telecomunicaciones, incluyendo tarifas, términos y condiciones delservicio, especicaciones técnicas de las interfaces, información sobrelos órganos y las autoridades relacionados con telecomunicaciones,condiciones respecto a la conexión de equipos, así como las disposicio-nes sobre los títulos habilitantes, según proceda. En general, el anexosobre telecomunicaciones trata de garantizar el acceso a redes y servi-cios de telecomunicaciones a todo proveedor de otro país miembro dela OMC.

Las listas de compromisos especícos 199 de cada país establecenparticularidades de acceso a los mercados y de trato nacional, de-

tallando: (1) sus términos, limitaciones y condiciones, (2) las condi-ciones y salvedades en relación con el principio de trato nacional,(3) las obligaciones relativas a compromisos adicionales y su marcotemporal, y (4) la fecha de entrada en vigor de los compromisos. Laslistas de compromisos especícos se anexan al AGCS y forman partedel mismo. 200

Mediante su respectiva lista de compromisos especícos, un país seobliga a no imponer o modicar medida alguna que restrinja el accesoal mercado o la prestación del servicio. Si un país pretende cambiar esalista, deberá seguir un procedimiento y, en su caso, compensar a los

Estados afectados por la acción de que se trate. Con esto se pretendedar estabilidad, previsión y certeza a las relaciones de comercio inter-nacional.

199 Las listas de compromisos especí cos tienen un formato uniforme, con instruccionespara completarlas, lo cual da facilidad para la comparación de medidas que afectenel comercio internacional. Adicionalmente, se establecen compromisos en general detodos los sectores, así como compromisos aplicables sólo a cierto subsector.

200 Artículo XX bis del AGCS.






El Documento de Referencia, a la lista de compromisos especí-cos en materia de telecomunicaciones, recoge los principios sobre sal-vaguarda de la competencia (p. ej., prohibición de subsidios cruzadosanticompetitivos), garantías de interconexión (p. ej., interconexión entérminos no discriminatorios, un procedimiento de interconexión pú-blico con un proveedor principal), servicio universal, publicación de loscriterios para el otorgamiento de licenciamiento, establecimiento deun regulador independiente, así como lo relativo a los mecanismos deatribución de recursos escasos 201 para que ésta sea de manera objetiva,oportuna, transparente y no discriminatoria. Cabe aclarar que no todoslos países que han suscrito listas de compromisos especícos se obliga-ron a las disposiciones del Documento de Referencia. 202

El Cuarto Protocolo anexo al AGCS da seguimiento a las listas decompromisos especícos en lo concerniente a telecomunicaciones bá-sicas. Esas listas complementan o modican las listas de compromisosespecícos. No existe consenso respecto de lo que deben abarcar las te-lecomunicaciones básicas y lo que debe considerarse como servicios devalor añadido. Se puede armar que las telecomunicaciones básicas sonla transmisión de señales de voz o datos del emisor al receptor (p. ej., ser-vicios telefónicos o satelitales, datos, video), en tanto que en los serviciosde valor añadido (conocidos también como servicios de valor agregado) el

proveedor añade valor a la información del cliente (p. ej., correo electróni-co, almacenamiento, recuperación y/o procesamiento de datos en línea). 203

2.3. Panel México-EUA204

EUA reclamó ante la OMC que México había incumplido diversas dis-posiciones del AGCS en materia de telecomunicaciones, 205 motivo por

201 Ejemplos de recursos escasos son bandas de frecuencias, números y derechos devía o derechos de paso.

202 México sí se obligó a cumplir con los términos del Documento de Referencia, ver nota126.

203 Cfr. OMC, www.wto.org/spanish/tratop_s/serv_s/telecom_s/telecom_coverage_s.ht-m#value (fecha de consulta: 14 de mayo de 2013).

204 Para mayor información consúltese www.wto.org/spanish/tratop_s/ispu_s/cases_s/ds204_s.htm.

205 EUA consideró que México incumplía los compromisos de los artículos VI, XVI, XVII yXVIII del AGCS, los compromisos adicionales de los numerales 1, 2, 3 y 5 del Docu-mento de Referencia op. cit., nota 126, así como los párrafos 4 y 5 del Anexo sobreTelecomunicaciones.




CAPÍTULO IV


el cual presentó una solicitud a n de celebrar consultas para el 17 deagosto de 2000.

Se entiende por consultas una serie de conversaciones que los paí-ses sostienen en torno a las diferencias que enfrentan para alcanzarsoluciones por sí solos. Si no logran resolver sus puntos de controver-sia, el Estado reclamante tiene la opción de solicitar al Órgano de So-lución de Diferencias la formación de un grupo especial. Esta instanciala forman todos los miembros de la OMC y puede asimismo integrargrupos especiales de expertos para analizar el caso. El grupo especialdebe rendir un informe que, si no es impugnado por alguna de las par-tes o no es rechazado por el Órgano de Solución de Diferencias, da lu-gar a la resolución y a las recomendaciones denitivas del asunto encontroversia. 206

Para noviembre de ese mismo año, EUA solicitó el establecimientode un grupo especial que, tras una serie de consultas en las cuales nose alcanzaron acuerdos, se estableció el 17 de abril de 2002. 207 EstadosUnidos reclamó que México: (1) no garantizaba la interconexión contarifas en condiciones razonables por parte del proveedor principal(Telmex), (2) no aseguraba el acceso de proveedores de EUA a las redesde servicios públicos de transporte de telecomunicaciones, (3) no con-cedía el trato nacional a las comercializadoras de EUA, y (4) no impedía

la realización de prácticas anticompetitivas de Telmex.Se formó entonces un Grupo Especial, también conocido como pa-nel, que presentó a las partes un informe provisional el 21 de noviem-bre de 2003. En su reporte, distribuido el 2 de abril de 2004, dicho gruporesolvió que México no había cumplido con algunos compromisos delAGCS; por ejemplo, que (1) no garantizó la interconexión con tarifascuyos costos fueran acordes al suministro de servicios de telecomuni-caciones transfronterizos basados en infraestructura, (2) no mantuvomedidas adecuadas para prevenir prácticas anticompetitivas de pro-veedores principales (3) no había asegurado el acceso razonable y no

discriminatorio de proveedores de EUA a las redes de transporte y ser-vicios básicos de telecomunicaciones, y (4) no había asegurado que lascomercializadoras de EUA tuvieran acceso al arrendamiento de enlacesprivados.

206 Cfr. OMC, www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/disp1_s.htm (fecha de con-sulta: 8 de septiembre de 2007).

207 Comparecieron como terceros en este procedimiento Australia, Brasil, Canadá, Co-munidades Europeas, Guatemala, Honduras, India, Japón y Nicaragua.






Asimismo, dicho informe determinó que México no incumplióobligaciones relativas a servicios de telecomunicaciones no basados eninfraestructura , porque el país no había contraído compromisos en rela-ción con ellos.

Aun cuando México y/o EUA pudieron apelar la resolución del Ór-gano de Solución de Diferencias, ambos países acordaron 208 que en unplazo de 13 meses cumplirían con las recomendaciones del informe enlos siguientes términos:

México:

• eliminaría el sistema de tarifas de liquidación uniforme, el cualestablecía que la tarifa de liquidación (1) por terminar el trácode larga distancia internacional en México sería la misma, in-dependientemente del operador que originara en el extranjerola llamada y del concesionario que la terminara en México, y(2) por el tráco de larga distancia internacional originado enMéxico sería la misma, independientemente del concesionarioque originara la llamada en México y del operador que la termi-nara en el extranjero. 209

• Eliminaría el sistema de retorno proporcional en materia delarga distancia internacional. Este sistema consistió en que losconcesionarios que fueran operadores de puerto internacionaldistribuirían las llamadas entrantes al territorio nacional conbase en el porcentaje de llamadas de periodos anteriores. 210

• La nueva regulación permitiría una negociación comercialcompetitiva de las tarifas de liquidación internacional. Con-forme a las Reglas de Larga Distancia Internacional vigentesentonces, el concesionario de servicio de larga distancia inter-

nacionalque tuviera el mayor porcentaje del mercado de largadistancia de salida de los últimos seis meses anteriores a lanegociación con un país determinado sería quien negociaríalas tarifas de liquidación con los operadores de dicho país. Esa

208 Este acuerdo se realizó mediante el intercambio de cartas entre los embajadores antela OMC de México y de EUA, ambas con fecha 1 de junio de 2004.

209 Cfr. Reglas de Larga Distancia Internacional, Regla 2, fracción XII (abrogadas).210 Cfr. Reglas de Larga Distancia Internacional, Regla 2, fracción XII (abrogadas).




CAPÍTULO IV


tarifa era aprobada por la Cofetel y era la tarifa aplicable parael resto de los operadores. 211

• México expediría un reglamento de comercializadoras de servi -cios de larga distancia internacional.

• EUA aceptó que México continuara prohibiendo la reventa in -ternacional simple.

En consecuencia, al no existir apelación, el 1 de junio de 2004 el Órganode Solución de Diferencias adoptó el informe del Grupo Especial.

México expidió las Reglas de Telecomunicaciones Internacionalesel 11 de agosto de 2004212, y el 12 de agosto de 2005 hizo lo propio conel Reglamento para la Comercialización de Servicios de Telecomuni-caciones de Larga Distancia y Larga Distancia Internacional. 213 De ello,México informó al Órgano de Solución de Diferencias el 31 de agostode 2005 y solicitó que se tuviera por resuelta la controversia, con lo queEUA coincidió y se puso n a este procedimiento, que fue el primero anivel mundial de servicios bajo el AGCS.

3. COMISIÓN INTERAMERICANA DE TELECOMUNICACIONES(CITEL)

La Citel fue creada en 1994 por la Asamblea General de la Organizaciónde Estados Americanos (OEA) como entidad especializada en teleco-municaciones y tecnologías de la información y comunicaciones, lacual goza de autonomía técnica. 214 Su misión es “facilitar y promoverel desarrollo integral y sostenible de las telecomunicaciones/TIC enlas Américas, basado en los principios de universalidad, solidaridad,

211 Cfr. Reglas de Larga Distancia Internacional, Regla 2, fracción XIV, y Regla 13(abrogadas).

212 Publicadas en el DOF de 11 de agosto de 2004. Las Reglas de TelecomunicacionesInternacionales abrogaron las Reglas de Larga Distancia Internacional que tenían elsistema de tarifas de liquidación uniforme, el de retorno proporcional y el que otorga-ba al concesionario con mayor trá co de salida la facultad exclusiva de negociar lastarifas de liquidación internacional que serían aplicables a todos los concesionariosque cursaran trá co internacional.

213 Publicado en el DOF de 12 de agosto de 2005.214 Artículo 1 del Estatuto de la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones.






transparencia, equidad, reciprocidad, no discriminación, neutralidadtecnológica y optimización de los recursos, teniendo en cuenta el me-dio ambiente y el desarrollo humano sostenible para el benecio de lasociedad en cada país de la región”. 215 Citel es el órgano asesor principalde la OEA para temas de TIC en las Américas.216

Este organismo tiene por objetivos –entre otros– los siguientes:impulsar las TIC en las Américas para un desarrollo sostenible, sus-tentable e integral; propugnar por la unicación de criterios y nor-mas técnicas de los sistemas para el máximo benecio de cada paísy la región; promover la asistencia técnica, y alentar el estudio y ladifusión del impacto de las TIC en el medio ambiente y el cambioclimático. 217

La Citel se encarga de elaborar estudios sobre políticas públicas enmateria de TIC, así como de formular recomendaciones para los go-biernos de los Estados miembros. 218 Cabe destacar que Citel realiza susfunciones tomando en cuenta lo estipulado por la UIT y otras organi-zaciones relevantes.

La Citel está conformada por los Estados miembros de la OEA y lospaíses que, sin pertenecer esta organización, son aceptados por dichaComisión y la Asamblea General de la OEA.219 La Citel se encuentra es-tructurada por:

• una Asamblea que constituye el foro interamericano para el in -tercambio de opiniones y experiencias de las autoridades deTIC de los Estados miembros de Citel;220

• el Comité Directivo Permanente (COM/Citel), que es el órganodirectivo de Citel compuesto por representantes de 13 Estadosmiembros elegidos por la Asamblea. 221 El COM/Citel hace cum-plir las decisiones de la Asamblea y los objetivos de la Comi-sión, entre otras funciones; 222

215 Citel, web.oas.org/citel/es/Paginas/Mission-Statement.aspx (fecha de consulta: 3 deagosto de 2012).

216 Artículo 3, apartado “Funciones”, inciso a) del Estatuto de la Citel.217 Cfr. Artículo 3, apartado “Objetivos” del Estatuto de la Citel.218 Cfr. Artículo 3, apartado “Funciones” del Estatuto de la Citel.219 Artículo 4 del Estatuto de la Citel.220 Artículo 5 del Estatuto de la Citel.221 Artículo 14 del Estatuto de la Citel.222 Artículo 17 del Estatuto de la Citel.





• los Comités Consultivos Permanentes, que son actualmente elComité Consultivo Permanente I (CCP.I): Telecomunicaciones/Tecnologías de la Información y la Comunicación relacionadocon las políticas, aspectos reglamentarios y de normalización,medio ambiente y cambio climático, 223 y el Comité ConsultivoPermanente II (CCP.II): Radiocomunicaciones, incluyendo Ra-diodifusión como asesor de la Citel para lo relativo al espectroradioeléctrico y órbitas satelitales. 224

En estos Comités Consultivos Permanentes pueden parti-cipar como miembros asociados (1) entidades, organizacioneso instituciones vinculadas a las TIC que tengan personalidad jurídica y hayan sido propuestas por el Estado miembro al quepertenecen, y (2) organizaciones intergubernamentales regio-nales o internacionales que tengan personalidad jurídica y quesean aprobadas por COM/Citel. Dichos miembros asociadosparticipan con voz y sin voto en las reuniones de los ComitésConsultivos Permanentes. 225

• la Secretaría como órgano central y administrativo permanentede la Citel.226 w

223 Cfr. Organización de Estados Americanos, portal.oas.org/Portal/Topic/CITEL/Estruc-tura/CCPI/tabid/489/Default.aspx (fecha de consulta: 3 de agosto de 2012).

224 Cfr. Organización de Estados Americanos, http://portal.oas.org/Portal/Topic/CITEL/Estructura/CCPII/tabid/463/Default.aspx (fecha de consulta: 3 de agosto de 2012).

225 Artículo 24 del Estatuto de la Citel.226 Artículo 25 del Estatuto de la Citel.





CAPÍTULO V POLÍTICA DE COMPETENCIA EFECTIVA(Primera parte)

Previa a la liberalización de las telecomunicaciones, prevalecíala idea de que debía ser un solo operador quien tuviera la in-fraestructura y prestara los servicios respectivos, por ser éstos

considerados públicos de interés general, basados en una economía deredes. De otra manera, se creía, existiría redundancia en infraestructu-ra y los costos de ello serían cargados a los usuarios. Además, el ope-rador como monopolio natural 227 podría beneciarse de las economíasde escala y de alcance. Generalmente aquél era propiedad del Estadoy, por ende, se le imponían obligaciones para cumplir con ciertas me-tas de política pública (p. ej., llevar teléfonos a zonas alejadas). El pro-pio operador era incluso quien establecía los requisitos técnicos de losequipos, los fabricaba o tenía la exclusividad para proporcionarlos a losusuarios.

Cuando el sector se abrió a la competencia, surgieron nuevos re-querimientos institucionales y de regulación. Uno de los pilares para

227 En un mercado que exige altas inversiones para entrar a él (p. ej., construcción deuna red), el monopolio natural pretende que una sola empresa preste todo el servi-cio a n de que se bene cie de las economías de escala y de alcance. Este criteriosupone que sería ine ciente que existiera más de una empresa prestando el mismoservicio. De haber una sola –según indica el mismo criterio–,los costos medios sereducirían conforme aumentara la cantidad de servicios prestados, por lo que la em-presa-monopolio natural podría bajar el precio al consumidor.




CAPÍTULO V

130CLARA LUZ ÁLVAREZ

un mercado de telecomunicaciones liberalizado es una política decompetencia adecuada y ecaz. Si este mercado existiera en compe-tencia perfecta, no sería necesario contar con una política especial alrespecto. Sin embargo, dados los antecedentes históricos de ese merca-do (monopolios públicos o privados), aunado al hecho de que se basa enuna economía de redes (los nuevos entrantes requieren de elementosde la red del operador histórico), la competencia perfecta difícilmentesurgirá por sí sola. En consecuencia, se hace necesaria una política decompetencia que permita a la autoridad corregir las fallas del mercadoy evitar que aquellos con poder dominante abusen de su posición.

En esta primera parte sobre la política de competencia efectiva entelecomunicaciones se presentará una breve introducción acerca de suimportancia y de algunos términos frecuentemente utilizados. El restodel capítulo se destinará a exponer la interconexión, que constituyeuno de los pilares fundamentales de un mercado de telecomunicacio-nes en competencia. Se explicarán los términos arquitectura abierta,interoperabilidad e interconexión ( stricto sensu ), así como la interco-nexión técnicamente hablando.

También se analiza lo concerniente a la desagregación del bucle lo-cal y de elementos de red, por ser uno de los temas constantemente in-cluidos en las discusiones sobre competencia económica en telecomu-

nicaciones. Se verá asimismo cómo la interconexión no sólo precisa dela conexión física, lógica y virtual de redes, sino de la compartición deinfraestructura e instalaciones. De la misma manera, se revisarán lastarifas, los modelos de costos y las ofertas públicas de interconexión,así como los procedimientos de interconexión y algunas resoluciones judiciales de la SCJN que son relevantes para el caso mexicano y la ex-periencia comparada.

1. INTRODUCCIÓN A LA POLÍTICA DE COMPETENCIA

“El fomentar una competencia efectiva ha demostrado ser la mejor ma-nera de promover el desarrollo del sector de las TIC y la accesibilidad delconsumidor. Por tanto, la promoción de competencia de largo plazo, soste-nible, continúa siendo una tarea regulatoria importante, exigiendo gene-ralmente que los reguladores respondan a las deciencias del mercado”. 228

228 “Encouraging effective competition has proved to be the best way to promote ICTsector development and consumer accessibility. So, the promotion of long-term, sus-




POLÍTICA DE COMPETENCIA EFECTIVA (PRIMERA PARTE)


Concluir que en un mercado pertinente existe competenciaefectiva equivale a concluir que ningún operador disfrutaindividual o conjuntamente de una posición dominante endicho mercado. Por consiguiente, a efectos de la aplicacióndel nuevo marco regulador, por competencia efectiva hayque entender que en el mercado pertinente no exista nin-guna empresa que tenga, en solitario o junto con otra em-presa, una posición dominante individual o colectiva. 229

Existen diversas obligaciones de los agentes del mercado y accionesde las autoridades para lograr un mercado de competencia efectiva.Algunas obligaciones son aplicables a todos los agentes del mercado,otras lo son para aquellos operadores dominantes. Ciertas obligacionesse imponen desde el inicio ( ex-ante ) y otras con posterioridad ( ex-post).

El concepto dominante se reere al agente económico que tiene po-der sustancial en el mercado. Este tipo de agente despliega sus accio-nes incluso sin que el resto de sus competidores o los consumidoreslas puedan contrarrestar. Muchas veces se utiliza el vocablo incumbente como sinónimo de dominante, pero son distintos. El incumbente es eloperador histórico, es decir, el operador establecido antes de que exis-tiera competencia. En ocasiones el incumbente u operador histórico

también es el dominante, pero el ser incumbente por sí solo no implicaser dominante en un mercado especíco.Las medidas ex-ante son necesarias tanto al liberalizarse el merca-

do de telecomunicaciones como en su desarrollo; esto es, no se limitana la imposición de condiciones para que la competencia pueda surgiren un mercado recién abierto. Sobre todo en el caso de nuevos servi-cios, algunos prestadores consolidan sus posiciones y pueden llegara tener condiciones de privilegio que harían inviable la existencia decompetidores para prestar esos nuevos servicios. Por ejemplo, el opera-dor histórico de telefonía local ja tiene una posición especial para la

prestación del servicio de acceso a internet o el de televisión restringi-da, pues tiene acceso a la mayor parte de los hogares de un país.

tainable competition remains an important regulatory task, often requiring regulatorsto respond to market failures”, UIT,Trends in Telecommunication Reform 2008: Sixdegrees of sharing, op. cit., nota 6, p. 16 [traducción de la autora].

229 UE, Directrices de la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del pesosigni cativo en el mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes ylos servicios de comunicaciones electrónicas (2002/C 165/03) , Diario O cial de lasComunidades Europeas, 11 de noviembre de 2002, punto 19.




CAPÍTULO V


Las medidas ex-ante son preventivas, se deberán ir adaptando amercados de telecomunicaciones más complejos y tendrán que existirmientras no haya competencia efectiva. Entre sus objetivos destacanlos siguientes: sentar las bases para el surgimiento de la competencia,impedir que se reduzca la calidad de servicios por parte del operadordominante y evitar que éste opere de manera ineciente. Cuando se es-tablecen medidas ex-ante a un dominante se pretende que “no puedautilizar su peso en el mercado para restringir o falsear la competenciaen el mercado pertinente ni apoyarse en dicho peso en los mercadosadyacentes”. 230

Las medidas ex-post son correctivas, es decir, se implementan unavez que ya existe una distorsión en el mercado por la situación de do-minancia de un agente económico o por el uso indebido que hace desu poder. Dichas medidas pueden consistir en obligaciones especícaspara ese agente; por ejemplo, una separación estructural o la desinver-sión, entre otras.

Fundamental para el surgimiento de la competencia es contar coninstituciones sólidas capaces de hacer cumplir oportunamente susdecisiones para corregir las distorsiones o para que se suspendan lasprácticas anticompetitivas, en especial porque “las nuevas tecnologíasy la convergencia pueden crear nuevas restricciones a la entrada al

mercado o cuellos de botella, especícamente en el acceso y las porcio-nes del puerto de entrada de la red del operador histórico”. 231

2. ENTRADA AL MERCADO (LICENCIAS, CONCESIONES)

“Las políticas de autorización determinan la estructura y el nivel decompetencia en los mercados de telecomunicaciones y, en última ins-tancia, la eciencia en la provisión de los servicios de telecomunicacio-nes-TIC al público”.232 La entrada a dicho mercado por parte de una per-

230 Ibidem, punto 16.231 “New tecnologies and convergence may create new market restrictions or bottle-

necks, speci cally in the access and international gateway portions of the incumbent´snetwork”, UIT,Trends in Telecommunication Reform 2008: Six degrees of sharing, op.cit., nota 6, p. 15 [traducción de la autora].

232 “Authorization policies determine the structure and level of competition in telecom-munications markets and, ultimately, the ef cency of the supply of telecommunica-tions-ICT services to the public”, infoDev y UIT, op. cit., nota 121, módulo 3, ExecutiveSummary, p. 5 (fecha de consulta: 29 de marzo de 2011).






sona o compañía es el primer elemento que incide en la competencia,positiva o negativamente. ¿Es fácil ese acceso o se enfrenta a barreras?Y si éstas existen, ¿son justicadas y razonables? ¿Cuánto tiempo tardael trámite para poder iniciar la prestación de servicios?

Dependiendo del país, el ingreso al mercado puede darse median-te una noticación, una licencia o un permiso. El grado de complejidad y el tiempo para la obtención de la autorización varían. “(…)Los países en desarrollo pueden atraer nuevas inversiones para llegara áreas sin servicios [de telecomunicaciones] si eliminan restriccio-nes de licenciamiento que articialmente limitan el número de ju-gadores del mercado”. 233 Asimismo, “los regímenes de licenciamiento[concesionamiento] sin revisión o actualización pueden convertirseen obstáculos para el desarrollo pleno de los mercados de las TICs.El preservar requisitos innecesarios, onerosos y complicados para elotorgamiento de licencias puede causar cuellos de botella regulato-rios. Más aún, las clasicaciones de licencias antiguas e irrelevantespueden inhibir el desarrollo de tecnologías y servicios, generando lasubutilización del potencial de la red”. 234

En un principio las redes de telecomunicaciones técnicamente sólopodían prestar un servicio. En consecuencia las autorizaciones (p. ej.,licencias o concesiones) eran expedidas por la autoridad para un servi-

cio en particular. Más adelante, a raíz de la convergencia que permitióla prestación de múltiples servicios a través de la misma red, la justi-cación para otorgar títulos habilitantes por servicio dejó de existir y,por tanto, muchos países comenzaron a autorizar la provisión de cual-quier servicio de telecomunicaciones que fuera técnicamente posiblepor medio del mismo título habilitante.

Lo anterior permitió una mayor competencia en el mercado. “(…)han surgido nuevos tipos de marco de licenciamiento en muchas eco-nomías en desarrollo: los regímenes de autorizaciones generales. Esta

233 “(…) By lifting licensing restrictions that arti cially limit the number of market pla-yers, developing countries can attract new investment to reach unserved areas”, UIT,Trends in Telecommunication Reform 2008: Six degrees of sharing, op. cit ., nota 6, p.32 [traducción de la autora].

234 “Without revision or updating, licensing regimes can become obstacles to full deve-lopment of ICT markets. Preserving unnecessary, onerous and complicated licensingrequirements can cause regulatory bottlenecks. Furthermore, outdated and irrelevantlicensing classi cations can hinder the development of technologies and services, lea-ding to under-utilization of network potential”, International Telecommunication Union,Trends in Telecommunication Reform 2004/05 Licensing in an era of convergence, Gi-nebra, International Telecommunication Union, 2004, p. 84 [traducción de la autora].




CAPÍTULO V


tendencia marca un alejamiento de [la práctica de] expedir autoriza-ciones individuales detalladas y un paso hacia la simplicación admi-nistrativa, a una mayor exibilidad y neutralidad tecnológica”. 235

En algunos países sólo se necesita presentar una noticación respec-to de la intención de prestar servicios de telecomunicaciones; en otroslas autoridades otorgan concesiones sólo después de hacer una revisiónminuciosa en materia de capacidad económica, nanciera y técnica. Siel proceso es fácil y rápido no hay, desde luego, barreras signicativaspara la entrada; si es complejo, lento y discrecional, éstas se incremen-tan sustancialmente.

Las autorizaciones para prestar servicios de telecomunicacionespueden darse por medio de lo siguiente:

• Licencias o concesiones especícas.En general este tipo de tí-tulos habilitantes implica una revisión mayor respecto a laidoneidad de la persona que pretende ser operadora de tele-comunicaciones. El grado de discrecionalidad por parte de laautoridad al otorgar estas licencias o concesiones puede llegara ser elevado. A mayor discrecionalidad, menor certidumbre ala inversión y mayor barrera a la entrada. Las licencias o con-cesiones especícas suelen estipular términos y condiciones

detallados. Si estos últimos son excesivos ello implicará uncosto administrativo para el operador de telecomunicacionesque seguramente repercutirá en el precio nal al consumidor;también va a generar costos administrativos, a veces innece-sarios, para la autoridad, que debe dar seguimiento al cumpli-miento de obligaciones.

• Autorización general. Ésta exige que el solicitante cumpla requi-sitos preestablecidos; al hacerlo, se da la autorización general olicencia sin que haya discrecionalidad por parte de la autoridad

para decidir si otorga o no la autorización. Los términos y con-diciones son los mismos para todos los operadores.

235 “(…) a new type of licensing framework has emerged in many developed economies:the general authorization regime. This trend marks a march away from issuing detai-led individual authorizations and toward administrative simpli cation, more exibilityand technology neutrality (…)”,UIT,Trends in Telecommunication Reform 2008: Sixdegrees of sharing, op. cit ., nota 6, p. 15 [traducción de la autora].






• Acceso abierto (open entry). Este esquema no implica una auto-rización, sino más bien un registro. Es decir, cualquiera puedeprestar el servicio una vez que presenta el escrito de notica-ción correspondiente. Una vez hecho el aviso, el operador pue-de iniciar la provisión de servicios y queda sujeto a la legisla-ción y regulación en la materia. Este tipo de esquema es el querige en la UE (véase Cap. XII, sec. 2.2.).

En México, bajo la LFT y por una deciente práctica administrativa delas autoridades, se erigió una barrera de entrada al sector, injusticadatanto por la exigencia de requisitos excesivos y sin razón (p. ej., la cu-rrícula de los ingenieros que estarían a cargo del proyecto) como por eltiempo que dilataban en otorgar una concesión o permiso. No obstanteque la LFT señalaba que se resolverían las solicitudes de concesión deredes públicas de telecomunicaciones en 180 días, entre la Cofetel y laSCT se podían tardar uno o hasta dos años.

La LFT permitía otorgar ese tipo de concesiones para cualquierservicio, pero la burocracia injusticada dio concesiones por servicio,cual si se siguiera bajo la LVGC. De manera adicional, dependiendo delmomento en que se hubiera otorgado la concesión, las condiciones de

ésta podían variar injusticadamente de un concesionario a otro, auncuando prestaran el mismo servicio.Todo lo anterior, además de ser una barrera articial a la entrada

al mercado de telecomunicaciones, ha sido un impedimento para lapresencia de nuevos competidores, así como para el incremento de ser-vicios y de cobertura por parte de los concesionarios ya existentes. LaReforma Constitucional de 2013 abre la puerta para que la ley establez-ca procedimientos simplicados, para que entre en juego la armativacta236 y para que adopte el esquema de acceso abierto, con la nalidadde evitar la tentación de que la práctica administrativa distorsione el

objetivo de la ley de fomentar la competencia desde la implantación delos requisitos de entrada al mercado.

236 La a rmativa cta es una gura del Derecho Administrativo que implica que ante eltranscurso de un plazo determinado sin respuesta de la autoridad, se entiende quela solicitud del gobernado fue atendida favorablemente. Una vez vencido el plazo es-tablecido en el marco jurídico, entonces el gobernado puede solicitar una constanciaque acredite que su solicitud fue en sentido favorable, sin que la autoridad puedaválidamente negársela.




CAPÍTULO V


3. INTERCONEXIÓN

Las redes de telecomunicaciones deben operar como un sistema únicopara que la comunicación entre usuarios sea uida e ininterrumpida.Para operar como un sistema único, y considerando que las redes pue-den emplear diferente tecnología, es importante la adopción de dise-ños de arquitectura abierta de las redes que permitan la interconexióne interoperabilidad de éstas. Sin ello, los usuarios solamente podríanhablar con los usuarios de su mismo proveedor de servicios, no con losusuarios de otros prestadores de servicios.

A manera de ejemplo, hasta nales de 2002, las redes de celular delas diferentes compañías que operan en México (Iusacell, Movistar, Tel-cel y Unefon) no se habían interconectado para intercambiar mensajesde texto (SMS). Entonces los usuarios de la red de Iusacell sólo podíanenviar y recibir SMS de los demás usuarios de Iusacell; los de Telcelsólo lo hacían respecto de los otros usuarios de Telcel, y así, esa mismalógica se manifestaba en el caso del resto de las compañías. Una vezque la Cofetel resolvió un desacuerdo de interconexión entre Iusacelly Telcel obligándolos a interconectarse para el intercambio de SMS, losusuarios de celular pudieron enviar sus mensajes de texto sin importarsi el destinatario era cliente o no de su mismo proveedor de servicios.

• La arquitectura abierta237 se reere a las características técnicas

237 “La arquitectura abierta se re ere a las características técnicas de las redes públi -cas de telecomunicaciones que les permiten interconectarse entre sí de manera queexista interoperabilidad entre ellas. La arquitectura abierta obliga a utilizar estándaresinternacionales para cualquier elemento de una red de telecomunicaciones (hardwareo software) que facilita la interconexión e interoperabilidad de las redes, ya que estoselementos de red se fabrican bajo estrictos parámetros de desempeño que fueronestandarizados a través de un proceso de evaluación de la conformidad en labo-ratorios de pruebas y que deben comportarse de manera consistente y predecibleindependientemente de quien sea el fabricante de los mismos”, Cofetel, Resoluciónque ordena a Radiomóvil Dipsa, S.A. de C.V. (en lo sucesivo “Telcel”); Comunicacio-nes Celulares de Occidente, S.A. de C.V., Sistemas Telefónicos Portátiles Celulares,S.A. de C.V., Telecomunicaciones del Golfo, S.A. de C.V., SOS Telecomunicaciones,S.A. de C.V., Portatel del Sureste, S.A. de C.V. e Iusacell PCS, S.A. de C.V. (con-

juntamente en lo sucesivo, “Grupo Iusacell”); Pegaso Comunicaciones y Sistemas,S.A. de C.V., Baja Celular Mexicana, S.A. de C.V., Movitel del Noroeste, S.A. deC.V., Telefonía Celular del Norte, S.A. de C.V. y Celular de Telefonía, S.A. de C.V.(conjuntamente en lo sucesivo “Movistar”) y Operadora Unefon, S.A. de C.V. (en losucesivo “Unefon”), suscribir convenio de interconexión con Inversiones Nextel deMéxico, S.A. de C.V., Sistemas de Comunicaciones Troncales, S.A. de C.V., Servi-






que deben tener las redes para que, mediante estándares inter-nacionales, se facilite la interconexión e interoperabilidad. Laarquitectura abierta implicaría algo parecido al siguiente símil:que en un foro internacional con participantes que tuvieran di-ferentes lenguas maternas se exigiera que el idioma en el quese desarrollara el foro fuera el español. Así, no importaría si lalengua materna de un delegado fuera el árabe o el inglés, por-que todos podrían comunicarse a través del español. Esto signi-caría que se trata de un foro con arquitectura abierta.

• La interconexión (stricto sensu)238 es la conexión física o virtual,lógica y funcional entre redes de telecomunicaciones que permi-te el ujo de las comunicaciones entre dichas redes. La interco-nexión es la unión de redes, ya sea por medios físicos (conexiónde cableados) o de manera virtual (gracias a un software).

• La interoperabilidad239 alude a las características técnicas de lasredes que hacen posible que las comunicaciones se realicen demanera estable y predecible.

En consecuencia, gracias a que las redes adoptan diseños de arquitec-

tura abierta, se puede dar la interconexión y la interoperabilidad, lo que

cios de Radiocomunicación Móvil de México, S.A. de C.V. y Delta ComunicacionesDigitales, S.A. de C.V. (conjuntamente en lo sucesivo “Grupo Nextel”), en términos ycondiciones no discriminatorios, así como interconectar sus respectivas redes públi-cas de Telecomunicaciones, para el intercambio de Mensajes Cortos (en lo sucesivo“Mensajes SMS”), aprobada por el Pleno en su I Sesión Ordinaria del 10 de enero de2006, mediante Acuerdo P/100106/1, nota a pie de página número 14, p. 26.

238 “Interconexión: Conexión física o virtual, lógica y funcional entre RPTs [redes públicasde telecomunicaciones], que permite la Conducción de Trá co entre dichas redes y/oentre Servicios de Telecomunicaciones prestados a través de las mismas, de maneraque los Usuarios de una de las RPTs [redes públicas de telecomunicaciones] puedanconectarse e intercambiar Trá co con los usuarios de la otra RPT [redes públicas detelecomunicaciones] y viceversa; o bien permite a una RPT [redes públicas de teleco-municaciones] y/o a sus Usuarios la utilización de Servicios de Telecomunicacionesy/o capacidad y funciones provistos por o a través de otra RPT [redes públicas detelecomunicaciones]”, artículo 2 del PTFI.

239 “Interoperabilidad: Características técnicas de las RPTs [redes públicas de telecomu-nicaciones] que permiten la prestación de Servicios de Interconexión, por medio delas cuales se asegura la provisión de un servicio de telecomunicaciones especí co deuna manera consistente y predecible, en términos de la entrega funcional de serviciosentre redes”, artículo 2 del PTFI.




CAPÍTULO V


en última instancia posibilita a usuarios de redes distintas comunicar-se entre sí, sin importar quién sea su prestador de servicios.

Cuando existía un monopolio en la prestación de cierto serviciode telecomunicaciones (p. ej., el de telefonía), la interconexión se rea-lizaba internamente, es decir en su propia red, los estándares técnicoseran denidos por el mismo proveedor y los costos de interconexióneran uno más de los insumos para la provisión del servicio. Pero unavez iniciada la apertura del sector a la competencia, la interconexiónde las redes del operador histórico con las de los nuevos entrantes seconvirtió en un elemento indispensable para que todos los usuarios secomunicaran entre sí y para la existencia misma de la competencia.

La red del operador histórico le permitía prestar servicios a todoslos usuarios de una región o país, porque ya contaba con una red y unabase instalada de clientes. Para el operador histórico no hay incentivoalguno para interconectar su red con los operadores que son nuevosentrantes, porque –desde su perspectiva– dicha interconexión única-mente le generará pérdida de clientes, que podrán irse con éstos.

Para el operador que es un nuevo entrante la interconexión es vitalporque necesita ofrecer servicios a potenciales clientes para que éstospuedan comunicarse también con los usuarios de la red del incumben-te. El nuevo entrante no tiene mucho que ofrecer al incumbente; “si las

redes fueran similares en tamaño, la interconexión sería un asunto demercado, puesto que los benecios de interconectarse serían recípro-cos, sin embargo, cuando existen operadores con redes de mayor tama-ño que aquella con la que se tiene que interconectar, es necesario esta-blecer condiciones que permitan generar equidad en la interconexión.Esto es a n de evitar que la red de mayor tamaño incurra en prácticasen perjuicio de una eciente interconexión con los concesionarios conredes de menor tamaño, lo que se traduce en un obstáculo para el de-sarrollo de una sana competencia”. 240

Entonces la interconexión puede convertirse en un instrumento

para que el incumbente o el dominante impidan la entrada de com-petidores, ya sea dilatando la interconexión, argumentando imposibi-lidad técnica o estableciendo elevados precios de interconexión, entre

240 Cofetel, Resolución por la que el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunica-ciones expide el Plan Técnico Fundamental de Interconexión e Interoperabilidad ,aprobada por el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones en su I Se-sión Extraordinaria del 2009 celebrada el 3 de febrero de 2009 mediante acuerdo P/EXT/030209/13, Considerando Séptimo.






otros obstáculos. De ahí la imperiosa necesidad de que el marco jurí-dico establezca la obligación de interconexión entre redes de teleco-municaciones y los principios que deben regirla. La regulación de lainterconexión tiene por nalidad la competencia eciente, porque sininterconexión en términos, condiciones y precios adecuados la compe-tencia nunca orecerá o lo hará en condiciones muy precarias. 241

(...) una de las principales tareas del regulador de telecomu-nicaciones es la de establecer una regulación adecuada, pre-cisa e imparcial de la interconexión, que promueva y faciliteel uso eciente de las RPT [redes públicas de telecomuni-

caciones], fomente la entrada en el mercado de competido-res ecientes, incorpore nuevas tecnologías y servicios, asícomo promueva un entorno de sana competencia entre losoperadores. El principio a salvaguardar es el interés público,ya que otorga al usuario la oportunidad de adquirir servi-cios a menor precio, mayor calidad y diversidad, de ahí quelos concesionarios estén obligados a entregar el tráco a sudestino nal o a un concesionario o combinación de conce-sionarios que puedan hacerlo, proveyendo los servicios deinterconexión a que los obliga la normativa de la materia(...).242

El Documento de Referencia expedido bajo el auspicio de la OMC seña-la que la interconexión con un proveedor principal o importante (aquelcon capacidad de afectar signicativamente el mercado por su controlde recursos esenciales o por su posición de mercado) quedará asegura-da en cualquier punto técnicamente factible de la red. 243

En México, conforme a la LFT, todos los concesionarios de redes pú-blicas de telecomunicaciones han estado obligados a adoptar diseñosde arquitectura abierta para la interconexión e interoperabilidad de susredes,244 e incluso el legislador estableció la negativa de interconexión

como una causal de revocación inmediata de la concesión.245

Por su241 Cfr. infoDev y UIT,op. cit., nota 121, módulo 2, sección 3.3.242 Cofetel, Resolución por la que el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicacio-

nes expide el Plan Técnico Fundamental de Interconexión e Interoperabilidad , op. cit.,nota 240, Considerando Tercero.

243 Cfr. OMC,Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones), op. cit., nota126, apartado de de niciones y numeral 2.2.

244 Artículo 42 de la LFT.245 Artículo 38, fracción V de la LFT.




CAPÍTULO V


parte, la SCJN determinó prohibir el otorgamiento de la suspensión en juicios de amparo contra resoluciones de interconexión de la Cofetel.Estos principios de arquitectura abierta y las obligaciones de interco-nexión e interoperabilidad deberán reejarse en la ley reglamentariaque se expida por virtud de la Reforma Constitucional de 2013.

3.1. La interconexión técnicamente

En el aspecto técnico, es posible efectuar la interconexión de maneradirecta entre las redes o mediante puertos de entrada. Según sea el tipode servicio, la interconexión puede realizarse en diversos puntos de lared y, asimismo, de manera enunciativa mas no limitativa, efectuarseentre (1) redes jas o móviles, (2) redes que dan el servicio local, (3) unared que presta el servicio local y otra de larga distancia, (4) redes detransporte interurbano, lo que en México se conoce como reventa, 246 (5)redes de datos, y (6) redes nacionales y extranjeras.

La evolución tecnológica requiere que la interconexión sea entendi-da en un sentido amplio, “sin hacer distinción alguna respecto (i) a losservicios que se prestan a través de dichas redes; (ii) a la tecnología decada red (por ejemplo, red con tecnología de Acceso Múltiple por División

de Código (CDMA), red con tecnología de conmutación de paquetes (Pro-tocolo IP) o red de conmutación de circuitos (TDM)); (iii) al tipo de trácoque se esté cursando (por ejemplo, telefónico o de mensajes de texto), o(iv) si se trata del primer convenio de interconexión o ya existe otro (porejemplo en relación con el mismo servicio pero con diferente vigencia orespecto a otro tipo de servicio o esquema de interconexión)”. 247

3.2. Principios de interconexión y sus requisitos

Por su importancia, la interconexión debe sujetarse a principios y re-quisitos para evitar distorsiones del mercado en competencia, entre loscuales destacan los siguientes:

246 Cfr. Cofetel,Resolución mediante la cual la Comisión Federal de Telecomunicacionesemite respuesta a la consulta formulada por Alestra, S. de R.L. de C.V., presentadacon fecha 9 de agosto de 2002 , aprobada por el pleno en su XV Sesión Extraordinariadel 22 de octubre de 2003 mediante Acuerdo P/EXT/221003/33.

247 Cofetel, Resolución aprobada mediante Acuerdo P/100106/1, op. cit., nota 237, p. 27.




CAPÍTULO V


acuerdos en la materia celebrados entre los concesionarios, (2)las capacidades mínimas de interconexión de cada concesiona-rio, y (3) la oferta pública de interconexión del operador históri-co y de los dominantes.

La publicidad de los acuerdos de interconexión fomentan lacompetencia porque, al ser éstos del conocimiento de todos losagentes del mercado, se incentiva el cumplimiento del principiode no discriminación. Si este principio se quebrantara, inmedia-tamente el resto de los agentes del mercado exigiría el mismotrato o denunciaría el hecho ante la autoridad reguladora.

Por otra parte, para que en la negociación de un acuerdo deinterconexión las partes puedan tener información suciente,es importante que sepan cuál es la capacidad de interconexiónde la red de cada concesionario, lo que permitirá denir lospuntos de conexión que sean técnica y económicamente másecientes. 250

La oferta pública de interconexión del operador histórico yde los dominantes facilita la interconexión, toda vez que los ope-radores sólo se tienen que adherir a los términos de dicha ofertapara recibir la interconexión. De acuerdo con el Documento deReferencia de la OMC, se debe garantizar que el proveedor prin-

cipal o el proveedor importante haga accesibles al público susacuerdos de interconexión o una oferta de referencia. 251 En México los concesionarios han estado obligados a pre-

sentar, conofrme a la LFT, los convenios de interconexión parasu inscripción en el Registro de Telecomunicaciones a cargo deCofetel, los cuales pueden ser consultados por el público, salvolas partes que tengan carácter de condenciales o reservadasconforme a las leyes aplicables. 252 Aquí resulta importante re-ferir un caso resuelto por la SCJN en relación con el tema, todavez que aun cuando la LFT sea sustituida por otra ley, los crite-

rios podrán seguir siendo un referente. Un particular, en ejercicio de su derecho de acceso a la in-formación pública, solicitó copia de un convenio de interco-

250 Cfr. Cofetel,Resolución por la que el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunica-ciones expide el Plan Técnico Fundamental de Interconexión e Interoperabilidad , op.cit., nota 240, Considerando Octavo.

251 OMC,Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones), op. cit., nota 126,numeral 2.4.

252 Artículos 64, fracción VII, y 65 de la LFT, y 34 del PTFI.






nexión de Telmex. Cofetel le pidió a la empresa que indicara sidicho convenio tenía alguna información cuya reserva estuvie-ra justicada. Telmex respondió que todos sus convenios erancondenciales y reservados; incluso se negó a exhibir una ver-sión pública del documento, limitándose a señalar que éste eratotalmente condencial.

Ante la negativa de Telmex, la Cofetel negó a su vez laentrega del convenio de interconexión solicitado, por lo queel particular requiriente acudió al Instituto Federal de Accesoa la Información Pública (IFAI, hoy Instituto Federal de Acce-so a la Información y Protección de Datos). Entonces, Telmexpromovió un juicio de amparo en contra de los actos de laCofetel, el IFAI y de otras autoridades, alegando la inconsti-tucionalidad de diversos artículos de la Ley Federal de Trans-parencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.El juicio llegó a la Primera Sala de la SCJN, que resolvió laconstitucionalidad de los artículos impugnados a partir de lossiguientes razonamientos:

(…) lo cierto es que [la jueza del conocimiento] sí dio unarespuesta puntual al señalar que en los convenios generalmen-te se encuentran involucradas las autoridades, dando como re-

sultado que las autoridades publiciten los actos en los que tu-vieron alguna participación, siendo que, en la especie, por lascaracterísticas de los convenios de interconexión, no es nece-sario realizar un estudio o distinción entre los convenios entreparticulares y aquellos en los que intervengan autoridades, tal ycomo lo hacen valer las quejosas en el agravio correspondiente.

(…) Como se observa de los artículos antes transcritos [artículos

3, 41, 42, 47, 64 y 65 de la Ley Federal de Telecomunicaciones],en los convenios de interconexión, contrariamente a lo mani-

festado por las quejosas, sí participan las autoridades adminis-trativas, en el caso particular, la Secretaría de Comunicacionesy Transportes.

Por ello, lo asentado por la Juez de Distrito en la sentenciaque se combate tiene sustento conforme a derecho. Es decir,claramente se puede desprender del análisis de las normas an-tes citadas, que la autoridad administrativa, en este caso, la Se-cretaría de Comunicaciones y Transportes sí tiene injerencia enla celebración de los comentados convenios de interconexión.




CAPÍTULO V


Además, contrario a lo sostenido por las quejosas, los con-venios de interconexión, además de ser un acuerdo de volun-tades entre particulares, en el que interviene la autoridad ad-ministrativa, tal y como ha quedado claro de lo antes expuesto,son documentos que por sus propias características se encuen-tran depositados en un registro de telecomunicaciones, que deacuerdo con la Ley Federal de Telecomunicaciones es de carác-ter público y puede ser consultado por cualquier persona.

Así, resulta claro que no les asiste la razón a las quejosasal armar que la publicidad de los convenios de interconexióndeviene de la Ley de Transparencia y Acceso a la InformaciónPública Gubernamental, ya que es la propia Ley Federal de Te-lecomunicaciones, norma especial en dicha materia, la queobliga la publicidad de la información, con las salvedades decondencialidad. 253

Si bien la sentencia reere a que existe una intervención dela autoridad y pretende con ello justicar el carácter público delos convenios de interconexión, el carácter público de los con-venios no es si interviene o no una autoridad (en la mayoría delos casos no participa la autoridad en los convenios de interco-nexión), sino la transparencia de que se dé publicidad a los con-

venios de interconexión por la importancia de la interconexiónpara la existencia de una competencia real en el mercado de lastelecomunicaciones.

• Arquitectura abierta. Este principio “se reere a las característi-cas técnicas de las redes públicas de telecomunicaciones que lespermiten interconectarse entre sí de manera que exista intero-perabilidad entre ellas”. 254 La arquitectura abierta permite que,sin importar la tecnología de cada red, el sistema o los equipos,se envíen y reciban comunicaciones, y que los servicios se pres-

ten de una manera constante y predecible. La arquitectura abier-ta puede implicar que los operadores establezcan interfases téc-

253 Ejecutoria del Amparo en Revisión 1048/2005 promovido por Teléfonos de México,S.A. de C.V. y otra Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, porunanimidad de cuatro votos de los ministros José de Jesús Gudiño Pelayo (presiden-te en funciones), Sergio A. Valls Hernández (ponente), Juan N. Silva Meza y JoséRamón Cossío Díaz (voto concurrente).

254 Cofetel, Resolución aprobada mediante Acuerdo P/100106/1 , op. cit., nota 237, notaa pie de página número 14, p. 26.






nicas entre redes para la transmisión de señales. Por su parte, lanormalización de equipos, sistemas y elementos de red son im-portantes para la compatibilidad en la interconexión, pues tratade jar estándares para que los elementos de red cumplan consus funciones, sin importar quién es el fabricante.

Recuérdese que el establecimiento de estándares es un temade gran impacto en las telecomunicaciones. Dependiendo desu magnitud y de su posición en el mercado, los fabricantes deequipos y productores de software promueven la adopción deestándares o la desincentivan. La adopción de un estándar pue-de tener efectos muy positivos en tanto que las “reglas del juego”sirven para todos, pero puede dar lugar a ventajas competitivasinjustas, como la protección a productores de cierta tecnología.

• Cualquier punto para la conexión. La interconexión debe permi-tirse en cualquier punto que sea técnicamente factible. Esteaspecto es esencial, sobre todo cuando se trata de la interco-nexión con el operador histórico o con el que tiene una posicióndominante. Así, un operador dominante puede utilizar este ar-gumento señalando un punto de interconexión que incrementede manera indebida los costos. En todo caso, si éste quisiera

interconectarse en un punto que generara costos adicionales aloperador dominante, éste tendría derecho a recuperar dichoscostos, mas no podría negarse a la interconexión en ese puntosi ello fuera técnicamente factible.

• Prohibición de descuentos por volumen. Las tarifas de interco-nexión deben estar orientadas a costos, y los servicios de in-terconexión no tienen que considerarse como una fuente deingresos para los operadores, sino un insumo al cual no se ledeben adicionar ganancias para el operador que provee la in-

terconexión.En México se prohibió expresamente en la LFT el otorga-miento de descuentos por volumen en las tarifas de interco-nexión.255 En las consideraciones para reiterar dicha prohibiciónlegal en el PTFI la Cofetel señaló que, con el n de salvaguardarla competencia equitativa y evitar discriminación derivada delvolumen de tráco probablemente mayor entre empresas del

255 Artículos 43, fracción III, de la LFT, y 33 del PTFI.




CAPÍTULO V


mismo grupo económico, es menester prohibir la aplicación dedescuentos por volumen y evitar incurrir en subsidios cruzadospor los servicios de interconexión. 256

• Disponibilidad de capacidad para interconexión.Es importante quese prevea la disponibilidad de capacidad para interconexión enla red del operador histórico y de los operadores dominantes.De otra manera, la falta de capacidad se convierte en muchoscasos en una justicación para negar o dilatar la interconexióna los competidores del operador histórico o del dominante.

En México ha existido una obligación general en cuanto aque los convenios de interconexión prevean mecanismos paragarantizar la capacidad y calidad del tráco entre redes,257 asícomo para instrumentar soluciones temporales cuando no estédisponible dicha capacidad. 258

• Desagregación de elementos de red. Al proveer servicios de in-terconexión es fundamental que los concesionarios estén enposibilidad de adquirir sólo los elementos que requieren. Portanto, debe establecerse el acceso desagregado a servicios, in-fraestructura, capacidades o funciones de la red, con tarifas no

discriminatorias y desagregadas también por cada concepto.259

3.3. Acceso a elementos desagregados

El acceso a elementos desagregados signica que un competidor puedatener la facultad de decidir qué servicios y/o elementos de la red delotro operador precisa para la interconexión y, en última instancia, paraprestar el servicio al usuario nal. Dicho acceso ha sido consideradocomo un requisito para la promoción de la competencia, en especial al

inicio de la liberalización de las telecomunicaciones. Algunos elemen-tos que pueden considerarse en un régimen de desagregación son, entreotros, las líneas de acceso a la red (p. ej., la última milla o bucle local),

256 Cofetel, Resolución por la que el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicacesexpide el Plan Técnico Fundamental de Interconexión e Interoperabilidad , op. cit.,nota 240, Considerando Noveno.

257 Artículo 43, fracción VII, de la LFT.258 Artículo 5, fracción IV, del PTFI.259 Artículos 43, fracción II, de la LFT y 5 fracción III del PTFI.






funciones de conmutación local y tándem, 260 transmisión local, accesoa enlaces de señalización, listas de suscriptores en directorios, serviciosde operadora y funciones de sistemas operativos de apoyo. 261

El operador histórico o aquel con poder de mercado tiene fuertesincentivos para forzar al competidor a adquirir servicios/elementos dela red en paquete, aun cuando algunos de éstos no sean necesarios.Ello incrementa los costos de los nuevos competidores y puede hacerinviable la competencia. Es por eso que en el Documento de Referenciade la OMC se establece la obligación de que la interconexión con el pro-veedor principal se lleve a cabo

(…) de manera oportuna, en términos, condiciones (inclu-yendo normas técnicas y especicaciones) y tarifas basadasen costos que sean transparentes, razonables, económica-mente factibles y que sean lo sucientemente desagregadaspara que el proveedor no necesite pagar por componentes orecursos de la red que no se requieran para que el serviciosea suministrado (…).262

La desagregación de los elementos de red ha sido uno de los temasmás polémicos, cuya discusión aborda varios tópicos; por ejemplo,

cuáles son los elementos de red que deben desagregarse, qué serviciospueden proveerse por separado, cuál es el precio de dichos elementos/servicios, cuál será el costo administrativo para el regulador en la in-tervención para la desagregación, qué impacto/costos tendrá para elconcesionario obligado a desagregar, etcétera.

En especial con la digitalización de las redes, con los cambios poten-ciales en el control del acceso al usuario nal y en la fuente de ingresos,

260 Central que cursa trá co entre centrales locales.261 Cfr. Intven, Hank (ed.),Manual de Reglamentación de las Telecomunicaciones, Was-

hington, D.C., infoDev (Banco Mundial)-McCarthy Tétrault, 2000, pp. 3-42.262 OMC, México. Documento de Referencia a la Lista de Compromisos Especí cos.

Suplemento 2 , GATS/SC/56/Suppl.2, 11 de abril de 1997, numeral 2.2, inciso b). Eltexto exacto en el Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones), op.cit., nota 126, numeral 2.2, inciso b) es: “La interconexión con un proveedor impor-tante quedará asegurada en cualquier punto técnicamente viable de la red. Esta in-terconexión se facilitará: (…) (b) en una forma oportuna, en términos y condiciones(incluidas las normas y especi caciones técnicas) y con tarifas basadas en el costoque sean transparentes y razonables, tengan en cuenta la viabilidad económica, yestén su cientemente desagregados para que el proveedor no deba pagar por com -ponentes o instalaciones de la red que no necesite para el suministro del servicio”.




CAPÍTULO V


la desagregación de elementos de red debe evaluarse caso por caso paraevitar que el remedio sea más costoso que el problema inicial.

Entre las ventajas de la desagregación están el hecho de que (1)fomenta la entrada de nuevos operadores sin que tengan que desple-gar toda una red o sin tener que duplicar componentes de ésta, lo cuales de trascendencia sobre todo en mercados con elevadas barrerasde entrada (p. ej., para desplegar redes para el servicio local jo setienen que realizar inversiones que son costos hundidos , difícilmenterecuperables), (2) promueve la innovación de los nuevos operadoresque tendrán incentivos para prestar nuevos servicios combinando loselementos de su red con la del operador histórico, y (3) facilita la uti-lización de derechos de paso o vía y el acceso a torres por parte de losnuevos entrantes.

Entre las desventajas de la desagregación están: (1) la deniciónde qué componentes de la red deben ofrecerse de manera separada,(2) la determinación del precio de cada uno de éstos, (3) el alto gradode coordinación técnica requerida, (4) el posible desincentivo para eldespliegue e inversión en redes, (5) el aprovechamiento indebido porparte del nuevo operador de los elementos desagregados a costa deloperador histórico si el precio de los elementos desagregados es injusticadamente bajo, y (6) la excesiva intervención de la autoridad

reguladora para resolver desacuerdos entre los operadores respectoal precio de cada elemento desagregado y para asegurar una efectivacoordinación técnica.

La última milla o bucle local es uno de los componentes de redcuya desagregación es mayormente requerida por los nuevos opera-dores. Aquél es el enlace entre el usuario nal y la primera central deconmutación, es decir, es el acceso al usuario nal. En muchas ocasio-nes, al hablar de desagregación del bucle local se hace referencia al parde cobre en atención a que es el mayormente instalado en el acceso alusuario nal (última milla o bucle local). Sin embargo, el acceso com-

partido al bucle local podría ser mediante otro tipo de cable, como labra óptica o el cable coaxial. Lo relevante es que para un nuevo opera-dor duplicar el bucle local resultaría no económico e implicaría incurriren costos hundidos (sunk costs) no recuperables si fracasara la inver-sión.263 La determinación del precio para el acceso al bucle local pre-

263 Cfr. Delgado, Juan et al., “The price of access: the unbundling of the local loop in the EU”en Buigues, Pierre A. y Rey, Patrick (eds.), The economics of antitrust and regulation intelecommunications, Cheltenham, Reino Unido, Edward Elgar, 2004, pp. 169-174.






senta dicultades especícas y generalmente la autoridad reguladoradebe intervenir. 264 Los reguladores han adoptado diferentes modelospara jar el precio de los elementos de red.

Existen diversos tipos de acceso al bucle local, como el total y elcompartido. El primero se enfoca a la provisión de servicios en com-petencia; es decir que, en esencia, el arrendatario del bucle local pres-taría todos los servicios solicitados por el usuario nal. El segundopuede valerse del par de cobre o del espectro de alta frecuencia paraque, paralelamente a los servicios de voz, se presten, por ejemplo,servicios de datos. El acceso desagregado a la última milla puede dar-se a través de acceso bitstream , lo cual implica que el concesionariocuya red se está desagregando conserva control sobre la línea física 265 y que el que arrienda el acceso bitstream pueda proveer servicios alusuario nal.

En México la desagregación ha estado prevista desde la LFT comouna obligación de los concesionarios de redes públicas de telecomu-nicaciones al celebrar un convenio de interconexión. Esta obligaciónimplica el acceso desagregado a servicios, capacidad y funcionesde la red, debiendo ser las tarifas no discriminatorias. 266 Todos losconcesionarios –y no únicamente el proveedor principal como en elDocumento de Referencia de la OMC– están obligados a la desagre-

gación en México conforme a la LFT. Cabe destacar que esta obliga-ción legal es lo sucientemente general como para incluir el accesoal bucle local.

Con las llamadas RSG (véase Cap. II, sec. 7) surgen nuevas pregun-tas como, por ejemplo, si deben permanecer los mismos criterios de ac-ceso desagregado a elementos de red, toda vez que para el desplieguede este tipo de RSG los operadores históricos y los nuevos operadoreshabrían tenido, por ejemplo, oportunidades similares para el tendidode red. Es muy probable que el acceso obligatorio a ciertos componen-tes de red varíen con el tiempo, al igual que la metodología para deter-

minar los precios.

264 El costo histórico del par de cobre (actualmente continúa siendo el medio de transmi-sión que mayormente da acceso al usuario nal) es mínimo, la infraestructura ha sidodepreciada, la reparación/mantenimiento es insigni cante; además el costo del buclelocal no es un elemento de red que sea sensible al trá co. Cfr. Ibidem, pp. 169-177.

265 Cfr. UIT,Trends in Telecommunication Reform 2008: Six degrees of sharing, op. cit.,nota 6, p. 230.

266 Artículo 43, fracción II de la LFT.




CAPÍTULO V


3.4. Infraestructura e instalaciones compartidas

Compartir instalaciones e infraestructura necesarias para la interco-nexión puede reducir las barreras de entrada a los nuevos operadores.Es posible compartir el espacio en los inmuebles donde se encuentranlas centrales y permitir la llamada coubicación; esto es, la instalaciónen el mismo lugar de equipos y enlaces de los operadores cuyas redesse estén interconectando. En México, los convenios de interconexióndeben describir los equipos proporcionados por cualquiera de los con-cesionarios y señalar que aquéllos podrán ubicarse en las instalacionesde esos concesionarios. 267

Los principales problemas relacionados con el tema son: (1) la dis-tribución y reserva de espacio para necesidades presentes y futuras delos concesionarios que se interconectan, (2) la determinación de losprecios por compartir instalaciones e infraestructura, así como los pre-cios complementarios (p. ej., energía eléctrica, aire acondicionado), (3)el establecimiento de reglas de acceso y seguridad, y (4) la programa-ción y supervisión de suspensiones temporales y obras comunes. 268

Si bien es cierto que hay puntos por acordar entre los concesiona-rios para la coubicación, los operadores históricos han realizado prácti-cas anticompetitivas como la dilación o negativa a compartir espacios

o a coubicar, así como la exigencia de requisitos relacionados con laseguridad y operación técnica de la interconexión.

3.5. Tarifas y modelos de costos

Las tarifas de interconexión son determinantes para la existencia yconsolidación de un mercado en competencia. Los mayores desacuer-dos entre operadores y los más grandes retos para la autoridad regu-ladora tienen que ver con las tarifas de interconexión. Éstas pueden

variar de manera considerable dependiendo del tipo de interconexión(p. ej., entre redes locales o entre una red local ja y una móvil, entreredes de transporte interurbano o de larga distancia) o de las unidadesde medición (p. ej., por segundo, por capacidad, por bit stream o tramade bits 269).

267 Artículo 43, fracción VI de la LFT.268 Cfr. Intven, Hank (ed.),op. cit., nota 261, pp. 3-51.269 El bit es la representación binaria del sistema de dos dígitos (0 y 1) de toda la informa-






Es un principio generalmente aceptado el hecho de que las tari-fas de interconexión estén orientadas a costos. El Documento de Refe-rencia de la OMC señala que dichas tarifas estarán basadas en costostransparentes, razonables, económicamente factibles y desagregadospara que el operador que se interconecte pague sólo los elementos dered que requiere. 270 Es preciso que las tarifas encuentren el balanceapropiado para promover la competencia, preservar los estímulos almantenimiento y actualización de la red, asegurar que los costos parala provisión de la interconexión sean los menores posibles, así comolimitar los costos regulatorios tanto de los operadores como de los re-guladores.271

En México los concesionarios de redes públicas de telecomunica-ciones, además de llevar contabilidad separada por servicios, han es-tado obligados a atribuirse a sí mismos, a sus subsidiarias y liales,tarifas desagregadas y no discriminatorias por los diferentes serviciosde interconexión conforme a la LFT.272 La tarifa debe reejar el uso realde la infraestructura y no incluir otros costos que sean recuperados através del usuario conforme al PTFI. 273 Está prohibido que se otorguendescuentos por volumen en tarifas de interconexión. 274

Por regla general las tarifas de interconexión son establecidas entrelos operadores que se interconectan, o bien, el operador histórico o el

dominante hacen una oferta pública de referencia. Cuando hay unadisputa o diferencia entre los operadores acerca de cuál debe ser latarifa de interconexión, entonces el regulador interviene para jarla;puede hacerlo con base en un caso concreto, conforme algún método,o puede existir un modelo a priori.

Es importante resaltar que la determinación de tarifas por parte delórgano regulador puede ser complicada en extremo, en especial por laasimetría en la disponibilidad de información; esto es, la informaciónde la que dispone el regulador puede ser insuciente en relación conaquella que tienen los agentes regulados. Además, es posible que los

agentes regulados no entreguen completa la información o en la formación que se transmite en una computadora. El bit es la unidad básica de información.La palabra bit es el acrónimo de BInary digiTs.

270 OMC,México.OMC,Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones), op.cit., nota 126, numeral 2.2, inciso b).

271 Cfr. Geradin, Damien y Kerf, Michel,op. cit., nota 125, p. 34.272 Artículo 44, fracción IV, de la LFT.273 Artículos 31 y 32 del PTFI.274 Artículos 43, fracción III, de la LFT, y 33 del PTFI.




CAPÍTULO V


requerida. Por ello cobra especial importancia para el órgano reguladorcontar con facultades sucientes y efectivas a n de obtener informa-ción de manera oportuna.

Las autoridades reguladoras han adoptado diferentes métodos parajar tarifas de interconexión, entre los cuales se hallan los siguientes:

• Costos históricos.La tarifa se determina con base en los costosestablecidos en los libros de contabilidad respecto de la pro-visión de servicios de interconexión y una parte de los costoscomunes. El operador histórico recupera sus inversiones; sinembargo, no se generan incentivos para reducir los costos dela provisión de la interconexión y ello se puede prestar para larealización de subsidios cruzados. Por lo demás, muchas veceses difícil determinar en los libros de contabilidad las inversio-nes directamente relacionadas con la interconexión, debido aque varias de ellas fueron realizadas cuando el operador histó-rico era el único prestador de servicios y no había necesidad dereejar una contabilidad desagregada en cuanto a los serviciosde interconexión.

• Costo incremental de largo plazo. Éste se basa en los costos re-

lacionados con la provisión de la interconexión y asumiendoque el operador utiliza para ello la tecnología más eciente.A diferencia del costo histórico cuyo parámetro son los librosde contabilidad, el operador tiene incentivos para reducir loscostos lo más posible, y no se generan incentivos para sub-sidios cruzados. Sin embargo, el operador histórico o incum-bente quizá no recupere todas sus inversiones pasadas. Adi-cionalmente, se requiere información suciente y adecuadasobre los costos de equipos y sistemas necesarios para pro-veer la interconexión, dejando bajo este método mucha dis-

creción a la autoridad reguladora al determinar las tarifas deinterconexión.

• Costo incremental total de largo plazo (Total Element Long RunIncremental Cost oTELRIC). Este método dene “el costo totalque una concesionaria podría evitar en el largo plazo si dejarade proveer el servicio de interconexión relevante pero conti-nuara proveyendo el resto de los servicios, además de permitirrecuperar los costos comunes por medio de asignaciones de






costos”.275 El costo incremental total de largo plazo busca quese recuperen tanto los costos por la provisión de la interco-nexión como aquellos costos relativos a los elementos de redque se comparten con otros servicios y un margen de costoscomunes.

• Regla de tarifas de componente e ciente (Ef cient Component Pri -cing Rule o ECPR). Este método determina el costo real que im-plica proveer la interconexión, más un costo de oportunidad ode pérdida de ganancia por el mismo concepto. En este caso,el operador histórico tiene incentivos al proporcionar la inter-conexión, toda vez que la tarifa le reconoce el costo de oportu-nidad. Dicha regla promueve que los nuevos operadores seanecientes y que no sólo se benecien del uso de la infraestruc-tura del operador histórico. Sin embargo, se trata de un procesoregulatorio muy complejo que requiere de una constante su-pervisión de la información del operador histórico en materiade costos y ganancias.

• Benchmarking. Con este método, llamado también comparati-vo de precios, un regulador puede tomar como referencia las

tarifas de interconexión de otros países que presentan con-diciones similares a aquel donde se pretende jar el costo deinterconexión.

• Bill and Keep. Este esquema 276 es frecuentemente utilizado enconvenios de interconexión y puede equipararse a un acuer-do compensatorio: dos operadores que interconectan sus redesdeciden que, en vez de que cada uno le cobre al otro las tarifaspor la interconexión, mejor le facture y cobre a cada uno de sus

275 Cofetel, Resolución mediante la cual el Pleno de la Comisión Federal de Telecomuni-caciones emite los lineamientos para desarrollar los modelos de costos que aplicará

para resolver, en términos del artículo 42 de la Ley Federal de Telecomunicaciones,desacuerdos en materia de tarifas aplicables a la prestación de los servicios de inter-conexión entre concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones , publicadaen el DOF del 12 de abril de 2012, artículo segundo.

276 El esquema Bill and Keep tiene su origen en el servicio postal internacional en el cualaquella entidad desde donde se envía la correspondencia, recibe el pago de la carta/paquete y se queda con el precio recibido. Las entidades de otros países que inter-vengan en llevar la carta/paquete a su destino nal, no reciben una contraprestación,pero les aplicará el mismo esquema por reciprocidad.




CAPÍTULO V


propios clientes y se quede con el monto que corresponderíapor la interconexión al otro operador. Este tipo de esquema tie-ne mucho sentido cuando se trata de un servicio cuyo trácode y hacia dos redes tiende a ser similar, porque después derealizar una compensación de lo debido por una red a la otra, elresultado se orienta a cero, por lo que no existe incentivo eco-nómico para cobrarse recíprocamente.

Aun cuando muchas veces se utiliza el término Bill andKeep para referirse al no cobro entre operadores por el trá-co cursado, es común que en los convenios de interconexiónse establezcan determinados parámetros dentro de los cualeshabrá una compensación total; pero si se rebasa ese parámetroentonces sí se tendrá derecho a cobrar las tarifas correspon-dientes de interconexión por el exceso de tráco.

Los modelos de costos pueden diseñarse utilizando una metodologíabottom up o top down , cuyas diferencias se explican a continuación:

• Bottom up. Esta metodología (1) dene los servicios a costearse,(2) determina el diseño de red, las instalaciones a ocuparse y suubicación, así como el equipo para construir la red, (3) estima

los costos de cada elemento y ja la inversión anual sustrayen-do la depreciación y el costo de capital, y (4) estima los costosde operación, mantenimiento y aquellos no relacionados con lared. El tipo de red que se tomará en cuenta para esta metodolo-gía de bottom-up es importante. 277

Existen dos posturas: la primera, conocida como scorchedearth , asume que se está construyendo una red partiendo decero; es una red totalmente hipotética. Dicha expresión, deri-vada de una connotación militar, alude a la acción de tener queinstalar una red nueva después de una guerra a raíz de la cual

la red de telecomunicaciones quedara totalmente destruida. Laotra postura es la scorched node , que toma los elementos de lasredes existentes en cuestión respecto a los nodos, siendo el res-to de los elementos hipotéticos y asumiendo que el operadorelige la mejor tecnología.278

277 Cfr. infoDev y UIT, op. cit., nota 121, módulo 2, sección 4.2.1 y 4.2.2.278 Cfr. infoDev y UIT,op. cit., nota 121, módulo 2, sección 4.2.2.






• Top-down. Esta metodología toma como base los costos del ope-rador establecidos en su contabilidad, separando los activos ycostos en grupos de servicio, así como adicionando los costosrelacionados con la interconexión. El top-down (1) separa losservicios del operador y los de interconexión, (2) separa los cos-tos y activos del operador, (3) atribuye los costos directos al oa los servicios que hacen uso del elemento de que se trate, (4)atribuye costos compartidos y comunes, y (5) calcula el costoincremental de largo plazo por cada servicio. 279

Modelo de costos de Cofetel. La Cofetel expidió los lineamientos paradesarrollar los modelos de costos para determinar las tarifas de servi-cios de interconexión en los desacuerdos de interconexión que resol-viera.280 Dichos modelos deben emplear la metodología de Costo Incre-mental Total Promedio de Largo Plazo, que es el que permite recuperarlo que se gasta para proveer el servicio de interconexión y los costoscomunes asignados a éste. 281 La unidad de medida para efectos de ori-gen y terminación de voz cuando los servicios se midan por tiemposerán los segundos, en tanto que la Cofetel se reservó el derecho deespecicar otras unidades de medida para otros tipos de servicios deinterconexión. 282

El enfoque para denir el diseño de red es el scorched-earth, consi-derando las características geográcas y demográcas de la RepúblicaMexicana, y “calibrándolo” con “información del número de elementos

279 Cfr. infoDev y UIT,op. cit., nota 121, módulo 2, sección 4.2.3.280 Cofetel, Resolución mediante la cual el Pleno de la Comisión Federal de Telecomuni-

caciones emite los lineamientos para desarrollar los modelos de costos que aplicará para resolver, en términos del artículo 42 de la Ley Federal de Telecomunicaciones,desacuerdos en materia de tarifas aplicables a la prestación de los servicios de inter-conexión entre concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones, publicadaen el DOF del 12 de abril de 2012.

281 “(…) El Costo Incremental Total Promedio de Largo Plazo se de ne como el costototal que una concesionaria podría evitar en el largo plazo si dejara de proveer el ser-vicio de interconexión relevante pero continuara proveyendo el resto de los servicios,además de permitir recuperar los costos comunes por medio de asignaciones decostos. Se entenderá como costos comunes a aquellos en que se incurren por acti-vidades o recursos que no pueden ser asignados a los servicios de interconexión deuna manera directa. Estos costos son generados por todos los servicios que presta laempresa. Los costos comunes se asignarán por medio de la metodología de margenequi-proporcional”,ibidem, lineamiento segundo.

282 Ibidem, lineamiento segundo, penúltimo párrafo.




CAPÍTULO V


de red que conforman las redes actuales”. 283 La Cofetel ha elaborado elModelo de costos para determinar las tarifas de interconexión 2011 para redesde telefonía ja , que dicha Comisión proporciona a cualquier interesadoque lo solicite.284

3.6. Ofertas públicas de interconexión y convenios marco

Las ofertas públicas de interconexión, también conocidas como ofertasde referencia, establecen los términos y condiciones a partir de los cualesun operador ofrece sus servicios de interconexión. Esas ofertas facilitanla transparencia y la detección de cualquier práctica de discriminacióninjusticada. Una oferta de dicha naturaleza contribuye asimismo a evi-tar controversias y litigios, toda vez que un operador que desea interco-nectarse puede adherirse a la oferta de referencia y rmar el contrato res-pectivo, sin pasar por negociaciones que en algunos casos se conviertenen procesos que retrasan indebidamente la interconexión.

Existe la posibilidad de que las ofertas públicas de interconexiónsean obligatorias para los operadores incumbentes y para los domi-nantes, o puede haber una exigencia general para que todos los ope-radores cuenten con una oferta pública. Lo cierto es que la publicidad

de una oferta de referencia es importantísima para los incumbentesy para los dominantes, en tanto que para los otros operadores es algodeseable, pero no indispensable.

Las ofertas públicas de interconexión tienen que ser suciente-mente detalladas: deben especicar los servicios de interconexión, lospuntos de interconexión disponibles, su ubicación y las especicacio-nes técnicas de las interfaces, los niveles de red, la disponibilidad encada punto, los plazos para proveer los enlaces de interconexión, lostipos de servicios soportados y la calidad de éstos, y las tarifas de inter-conexión desglosadas por componente, entre otras. 285

La intención de obligar a que los términos sean detallados es evitarque el establecimiento de la interconexión se preste a negociación pos-terior o a dilación. En México los concesionarios que operen el mayor

283 Ibidem, lineamiento tercero, último párrafo.284 Ver Cofetel, http://www.cofetel.gob.mx/es_mx/Cofetel_2008/Modelo_de_costos_uti-

lizado_por_la_COFETEL_para_determinar_la_Tarifa_de_Interconexion_2011_de_ acuerdo_a_la_resolucion.

285 Cfr. Wikitel, http://es.wikitel.info/wiki/OIR_en_España (fecha de consulta: 24 de sep-tiembre de 2012).






número de accesos a usuarios jos o móviles en un área de coberturadeterminada deberán publicar una oferta de interconexión conformeal PTFI.286

Los convenios marco de interconexión siguen la misma racionali-dad de las ofertas públicas de interconexión, con la diferencia de queéstas son una declaración unilateral de la voluntad del operador querealiza la oferta pública de obligarse conforme a los términos de ésta.Los convenios marco de interconexión son, pues, acuerdos de volunta-des entre dos operadores.

3.7. Procedimientos de interconexiónLa regla general es que los operadores de redes negocien y lleguen a unacuerdo de interconexión sin la intervención de la autoridad. Como seha visto, los operadores históricos tienen mucho que ofrecer para la in-terconexión, pero pocos estímulos para otorgarla, mientras que los nue-vos operadores dependen de la interconexión de su red con la del opera-dor histórico y su poder de negociación se reduce –en la mayoría de loscasos– a la obligación de interconectar establecida en el marco jurídico.

Algunos métodos utilizados en los procedimientos de interco-

nexión son los siguientes:• Antes del inicio de las negociaciones, establecer lineamientos

de interconexión o prever acuerdos supletorios en la materiapor si fracasan las negociaciones;

• que cada parte presente sus respectivas propuestas y las some-ta a la opinión de las otras partes y del regulador con la na-lidad de que, en un marco de transparencia, cada actor je supostura de manera razonable; 287

• crear comités técnicos del sector para denir los detalles de los

convenios de interconexión en ese aspecto;288

• nombrar mediadores o árbitros; 289

286 Artículo 10, fracción VI y último párrafo del PTFI.287 Cfr. infoDev y UIT,op. cit., nota 121, Módulo 2, sección 3.3.2.288 “En ocasiones el trabajo de los comités técnicos de la industria puede prolongarse

por meses o años. De ser así, los comités demoran el proceso de elaboración deacuerdos de interconexión (…)”, Intven, Hank (ed.),op. cit., nota 261, p. 3-19.

289 “Los mediadores proporcionan información adicional, idean arreglos satisfactoriospara ambas partes, proponen opciones y convencen a las partes en con icto. Sin




CAPÍTULO V


• publicar un proyecto de resolución del regulador con la nali -dad de que éste reciba comentarios de las partes y del público,a efecto de que las partes evalúen sus posturas y decidan si pre-eren llegar a un acuerdo entre ellas antes de que el reguladorresuelva en denitiva, 290 y que el órgano regulador solucione lascontroversias; 291 en este último caso, es posible que los opera-dores busquen ya sea retrasar la interconexión con el pretextode que el regulador debe resolver (generalmente por el incum-bente o dominante) o buscar condiciones más favorables (nor-malmente por los nuevos operadores). En cualquier supuesto,si el regulador es eciente y dirime con agilidad las disputas enmateria de interconexión, se reducen los efectos negativos parala competencia.

El Documento de Referencia de la OMC apunta que los procedimientospara la interconexión con un proveedor principal deberán estar dispo-nibles públicamente y que el prestador de servicios que solicite la in-terconexión con aquél podrá interponer un recurso para que el órganoregulador independiente resuelva, dentro de un plazo razonable, lasdisputas relacionadas con los términos, condiciones y tasas. 292

Procedimiento de interconexión en México. En México se ha privilegia-do la negociación de convenios de interconexión entre los concesiona-rios de redes públicas de telecomunicaciones conforme a la LFT y conun plazo de 60 días para suscribirlo a partir de que una de las partessolicite el inicio de las negociaciones.

Con base en la LFT, la Cofetel podía intervenir para resolver des-acuerdos de interconexión entre cualquier concesionario de red pú-blica de telecomunicaciones (no tiene que ser proveedor principalcomo en el supuesto del Documento de Referencia de la OMC): (1) enel momento en que se lo pidieran ambas partes, o (2) si lo solicitaba

alguna de éstas una vez transcurrido el plazo de 60 días referido parala negociación.293

embargo, los mediadores no pueden imponer sus decisiones en las negociaciones(…)”,Ibidem, p. 3-20.

290 Cfr. infoDev y UIT,op. cit., nota 121, Módulo 2, sección 3.3.2.291 Cfr. Intven, Hank (ed.),op. cit., nota 261, pp. 3-16 a 3-23.292 OMC,Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones), op. cit., nota 126,

numerales 2.3 y 2.5.293 Artículo 42 de la LFT.






El procedimiento de interconexión entre redes públicas de teleco-municaciones mexicanas con redes extranjeras ha estado sujeto tam-bién a la negociación entre concesionarios nacionales y operadores ex-ternos. Conforme a la LFT, dicho procedimiento tenía que presentarseante la Cofetel de manera previa a la formalización del convenio, ins-tancia que podía dictar modalidades de proporcionalidad y reciproci-dad. Si la interconexión con la red extranjera ameritara la celebraciónde un convenio con el gobierno de otro país, se debía solicitar la inter-vención de la autoridad de comunicaciones para su suscripción. 294

La interconexión de redes públicas de telecomunicaciones es untema complejo que ha exigido la intervención constante del reguladorde telecomunicaciones y, en última instancia, del Poder Judicial Fede-ral. Si bien la determinación de la tarifa de interconexión es el aspectomedular en la mayoría de los desacuerdos de interconexión, hay otrosasuntos que pueden ser objeto de diferencias entre concesionarios,como la coubicación de equipo y los plazos de entrega de enlaces, en-tre muchos otros.

Una vez que la Cofetel emitía su resolución jando los términos ycondiciones de la interconexión, generalmente se interponían mediosde impugnación en su contra, ante la propia autoridad administrativa(recurso de revisión) o ante tribunales (juicio de nulidad ante el Tribu-

nal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa o juicio de amparo anteel Poder Judicial Federal).En cualquier caso los promoventes de la impugnación tenían el de-

recho de solicitar la suspensión de la resolución de Cofetel en tanto seresolvía el fondo del asunto. La suspensión de manera sintética proce-día si no se contravenía el orden público y el interés social. Dos tribu-nales federales habían adoptado criterios contradictorios en cuanto asi procedía o no el otorgar la suspensión, por lo cual la SCJN resolvióen denitiva jando el criterio de que no procede otorgarla, según seexplica a continuación.

El Noveno Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativadel Primer Circuito resolvió en dos incidentes de suspensión de sendos juicios de amparo que sí procedía otorgar la suspensión respecto a laresolución de la Cofetel. El argumento de este tribunal era en esenciaque la resolución de Cofetel en cuanto a tarifas de interconexión cons-tituía una controversia entre particulares, aun cuando éstos fueranconcesionarios. Además, el tribunal señaló que la reducción de tarifas

294 Artículo 47 de la LFT.




CAPÍTULO V


de interconexión no implicaba una disminución del costo de los servi-cios de telecomunicaciones al usuario nal.

Por otra parte, el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Ad-ministrativa del Primer Circuito, al resolver un amparo en contra de unrecurso administrativo de revisión resuelto por la SCT en torno a unaresolución de interconexión de la Cofetel, consideró que no debía con-cederse la suspensión puesto que ello contravendría disposiciones deorden público e interés social.

A partir de esos criterios contradictorios, la SCJN estableció que elorden público y el interés social sí se afectan al otorgarse la suspensiónde un acto relativo a interconexión porque se privaría a la colectividadde un benecio previsto en la ley o se le causaría un daño que de otramanera no resentiría, toda vez que la suspensión provocaría que algu-nos concesionarios no operaran u operaran en situaciones desventajo-sas en perjuicio de los usuarios nales.

Las ponderaciones de la Suprema Corte se manifestaron en el si-guiente sentido: el Estado ejerce la rectoría en telecomunicacionespara garantizar la soberanía nacional, y la Constitución señala que elliberalismo económico no aplica en telecomunicaciones, ya que es elinterés social el que debe prevalecer sobre el privado, y de otorgarse lasuspensión implicaría que permaneciera la desregulación de las rela-

ciones económicas en un área prioritaria.Así, la libertad tarifaria no aplicaría a la interconexión, porque éstase hallaba sujeta a límites previstos en los artículos 42, 43 y 44 de laLFT. Al resolver un desacuerdo, la Cofetel debía tomar en cuenta losintereses del desarrollo nacional, los de los concesionarios y los de losusuarios nales, además de velar por el establecimiento, continuidad yeciencia en la prestación de los servicios.

En cuanto a la tarifa de interconexión, la SCJN conrmó la intrínse-ca relación que tiene ésta con la viabilidad del servicio y la calidad, porlo que independientemente de que la tarifa determinada por Cofetel

incidiera o no en el costo de los servicios al público, siempre repercuteen el desarrollo, la competitividad y en la sana competencia. Todos es-tos criterios expuestos por la Corte en torno a la interconexión confor-me a la LFT seguirán siendo aplicables con la Reforma Constitucionalde 2013 y la ley reglamentaria respectiva.

Ahora bien, ante todo resulta pertinente establecer que enlos últimos tiempos las relaciones comerciales han estadosustentadas en una fórmula llamada “liberalismo económi-






co”, que predica, en términos generales, evitar la interven-ción del Estado en las relaciones de tipo empresarial. (…)

Sin embargo, existen excepciones a esa regla general,excepciones de carácter constitucional; existen algunasmaterias de contenido económico, ciertos espacios en losque nuestra Constitución no sólo autoriza, sino impone laintervención del Estado para cumplir con toda una serie denes legítimos que tienen relación con la democracia, elpluralismo, la igualdad y el respeto de muchos otros dere-chos humanos. (…) El gran avance que últimamente ha tenido este sectorprioritario del país se lleva a cabo a través de los servicios deredes de comunicación, que no es otra cosa que una interco-nexión de aparatos y sistemas que permiten la emisión, re-cepción o transmisión de señales de voz, de datos o de videos.

(…)Asimismo, cabe apuntar que esta Suprema Corte ha

sostenido que los servicios de interconexión son considera-dos como básicos para el desarrollo del país y coadyuvan amejorar las condiciones de vida en sociedad.

(…)

De esta manera, el hecho de que el artículo 42 antestranscrito prevea que los concesionarios de redes públicasde telecomunicaciones suscriban un convenio a efecto deinterconectar sus redes, y que la autoridad intervenga sóloen caso de que no se suscriba dicho convenio, o las partesno se pongan de acuerdo, de ninguna manera implica queel Estado permita que los particulares, en condiciones demercado, determinen libremente cuáles son las tarifas quese van a establecer, pues incluso las tarifas convenidas en-tre las partes se encuentran limitadas por un marco legal,según se advierte del artículo 41 antes transcrito, del cual

se desprende que es el Estado, a través de los órganos re-guladores, el que puede en su momento garantizar que eseacuerdo entre los particulares permita un amplio desarrollode nuevos concesionarios y servicios de telecomunicacio-nes, dé un trato no discriminatorio a los concesionarios yfomente una sana competencia entre concesionarios.

(…) De esta manera, ni aun en el caso de que los conce-sionarios lleguen a un acuerdo sobre la interconexión, esa




CAPÍTULO V


determinación está enmarcada únicamente dentro de losintereses de las empresas involucradas, pues debe estardirigida al servicio que se presta a los usuarios, esto es, ala sociedad, considerando tanto la existencia de la interco-nexión misma, como las condiciones en que se presta, den-tro de las cuales está el monto de las tarifas entre prestado-res de servicios, conforme a las disposiciones establecidaspor la Ley Federal de Telecomunicaciones en benecio de lasociedad. (…) Cuando la autoridad correspondiente ordena en algu-na resolución la interconexión de redes de telecomunica-ciones, derivado de que las partes en conicto no llegaron aun acuerdo, en realidad está velando por el establecimien-to, continuidad y eciencia en la prestación de un serviciopúblico, en el caso concreto, el de telefonía, de suerte talque una posible suspensión de este tipo de resolucionesprivaría a la colectividad de un benecio que le otorgan lasleyes y le inferiría un daño que de otra manera no resenti-ría, pues implicaría que uno o más operadores del mercadono pudieran operar, o bien que lo hicieran en condicionesdesventajosas frente a otros competidores, lo cual redun-daría en perjuicio de los usuarios nales, dado que, o bienno lograrían comunicarse a un punto en especíco, cuyainterconexión fue ordenada por el órgano regulador o, aefecto de lograr la referida conexión, se verían obligadosa contratar con un operador en particular, afectando conello las condiciones de libre competencia que, conforme ala ley, deben existir en el mercado de telecomunicacionescomo área prioritaria. Sin embargo, la sola existencia de la interconexión nosatisface los objetivos de interés público que se establecenen el sistema de interconexión de redes de telecomunica-ción. La interconexión y las tarifas correspondientes sonparte de una misma área prioritaria del Estado y están in-trínsecamente relacionadas en la consecución de un mis-mo n, el mejor servicio público al usuario en general. La falta de acuerdo en las tarifas afecta la interconexión,pues aun cuando ésta no se suspenda, sí se entorpecerá. (…) Las condiciones de interconexión, entre las que desta-can las tarifas aplicables como una condición más, siempredeben considerarse de interés social, pues forman parte de






todo un sistema legal dirigido, desde luego, no a la gananciao utilidad de los empresarios involucrados, sino al beneciode los usuarios, ya que se busca lograr no sólo la continui-dad en la prestación del servicio, sino también que éste sepreste de forma eciente, en un ambiente de sana compe-tencia entre los concesionarios, a n de obtener para el pú-blico en general el mejor precio y calidad. (…) La jación de las condiciones de interconexión, por loque hace especícamente a las tarifas, puede tener o nouna incidencia económica en aspectos como el costo tras-ladado al público usuario de dichas redes para hacer usode ellas, pero, nalmente, siempre tendrá incidencia en eldesarrollo y competitividad en el mercado relevante, puesdebe propiciar una sana competencia, de ahí que la jaciónde dichas tarifas no sólo tendrá consecuencias materialespara las partes, sino también para los usuarios de serviciostelefónicos.295

La resolución de esta contradicción de tesis (268/2010) dio lugar a lasiguiente jurisprudencia:

Telecomunicaciones. Es improcedente la suspensión de losefectos de las resoluciones que jan aspectos no acordadospor las partes sobre las condiciones de interconexión, obli-gación de interconectar y jación de tarifas. De los artícu-los 25 y 28 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, 7, 9-A, 38, fracción V, 41, 42, 43 fracciones II, IV,V y VII, 44 fracciones II y III y 71, apartado A, fracción II,de la Ley Federal de Telecomunicaciones, y 95, fracción III,del Reglamento de Telecomunicaciones, se advierte que lasresoluciones en las que se jan aspectos no acordados porlas partes sobre las condiciones de interconexión, obliga-

ción de interconectar y jación de tarifas, emitidas por laComisión Federal de Telecomunicaciones o por la Secretaríade Comunicaciones y Transportes, constituyen la expresiónmaterial de la facultad constitucional del Estado de ejercersu rectoría en materia de telecomunicaciones y tienden acumplir con los objetivos que con la regulación en mate-

295 SCJN, resolución del pleno del 3 de mayo de 2011 a la contradicción de tesis268/2010.




CAPÍTULO V


ria de interconexión persigue el ordenamiento legal citado,consistentes en permitir el amplio desarrollo de nuevosconcesionarios y servicios de telecomunicaciones fomen-tando una sana competencia entre éstos, promoviendo unaadecuada cobertura social y asegurando la viabilidad de laprestación del servicio en condiciones óptimas, en bene-cio de la sociedad. Por tanto, la suspensión de los efectosde esas resoluciones es improcedente, pues de otorgarse lamedida cautelar se seguiría perjuicio al interés social y secontravendrían disposiciones de orden público. Lo anterior,tomando en cuenta que dichas resoluciones constituyenactos administrativos, por lo que gozan de presunción devalidez y legalidad.296

Los ministros de la SCJN unánimemente aprobaron que se debe ne-gar la suspensión cuando se trate de la resolución de la Cofetel sobreinterconexión. Sin embargo, el voto de los ministros fue dividido encuanto a si dicho criterio debiera hacerse extensivo a la determinaciónde tarifas de interconexión, en el cual la votación fue de 6 votos a fa-vor –contra 4– para que se niegue la suspensión aun cuando se trate detarifas de interconexión. 297

296 SCJN, Jurisprudencia P./J. 10/2011, Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de laFederación y su Gaceta , XXXIV, julio de 2011, p. 5, registro número 161,445.297 La ministra Margarita Beatriz Luna Ramos estuvo en contra de que se negara la sus-

pensión para tarifas de interconexión. Señaló en su voto particular: “(…) es la propia leyla que establece que la autoridad intervendrá sólo cuando no se pongan de acuerdo losconcesionarios, es claro que, en el caso [tarifas de interconexión], se trata de un con ic -to entre particulares que no afecta a la colectividad. (…) Éste es un problema entre dosparticulares. La afectación o el bene cio del usuario se surtirá hasta que se resuelvael fondo del asunto y se determine, en de nitiva, que las empresas concesionariasrealmente deban bajar sus tarifas, si fuera el caso, pero mientras la resolución no tengatal carácter (de nitiva) no es dable pensar que exista una afectación real a la sociedad,porque en esos momentos no le cobrarán más a los usuarios, ni tampoco menos.

El incidente de suspensión contiene únicamente medidas provisionales para que enlo que se resuelve el fondo del problema se pueda determinar cuál será el pago nal, peroentre tanto se ja una garantía y, en su caso, contragarantía, pero el usuario, la sociedaden general, no tiene injerencia alguna, ni de lo que reciba a favor ni de lo que reciba encontra. (…) Consecuentemente, en mi opinión, para evitar la difícil reparación del pagode las tarifas, pero al mismo tiempo no lesionar los derechos patrimoniales de terceros, lasuspensión en estos casos debe concederse condicionando su efectividad a la exhibiciónde las correspondientes garantías, que puedan resarcir los daños y perjuicios ocasiona-dos durante el tiempo en que previsiblemente se resolverá la instancia respectiva”. SCJN,voto particular de la Ministra margarita Beatriz Luna Ramos a la Resolución del Pleno dela SCJN del 3 de mayo de 2011 en torno a la contradicción de tesis 268/2010.






La resolución de la SCJN en torno a esta contradicción de tesis(268/2010) presenta aspectos que no deben pasarse por alto. Primero,la Corte reere que las telecomunicaciones son un área prioritaria, auncuando eso no está previsto ni la Constitución ni en la LFT, salvo en loreferido a la comunicación vía satélite, aspecto que no era motivo delos asuntos que dieron origen a la contradicción de tesis.

En segundo lugar, la SCJN justica la negativa de la suspensión de lainterconexión en razón de la rectoría del Estado sobre bienes de domi-nio público, como las frecuencias del espectro radioeléctrico. Sin em-bargo, existen muchos tipos de interconexión que son vitales para lastelecomunicaciones y no ocupan frecuencias del espectro radioeléctri-co, como cuando se trata de interconexión entre redes jas, por ejem-plo. ¿Cambiaría la postura de la SCJN cuando la interconexión fueraentre redes jas y no se ocuparan bienes de dominio de la nación?.

Finalmente, la SCJN reere que las telecomunicaciones son serviciospúblicos, no obstante que ella misma deteriminó en jurisprudencia298que no lo eran por el simple hecho de que no estaban previstos como ta-les en la Constitución ni en la LFT o la LFRTV. No es sino hasta la Reformaconstitucional de 2013 cuando los servicios de telecomunicaciones y deradiodifusión se catalogan por primera vez como servicios públicos. 299

La Reforma constitucional de 2013 estableció la prohibición ge-

neral de que se otorgue la suspensión para cualquier norma, acto uomisión del Iftel, nuevo regulador de las telecomunicaciones y quienresolverá en adelante los desacuerdos de interconexión. No obstantelo anterior, los argumentos de la SCJN expuestos por la SCJN en estetema de interconexión seguirán siendo un referente para los tribuna-les especializados de telecomunicaciones del Poder Judicial Federal.

3.8. Prospectiva

Con la evolución de las redes y la convergencia tecnológica, la inter-conexión continuará siendo un tema recurrente que requerirá de la

298 “Radiodifusión y telecomunicaciones, conforme a las leyes que las regulan, no consti-tuyen un servicio público, sino actividades de interés público, por lo que las concesio-nes que se otorgan son sobre bienes del dominio público”. Registro 170629, Pleno,Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta , tomo XXVI, diciembre de 2007,

jurisprudencia P./J. 64/2007, página 1093.299 Artículo 6, apartado B, fracciones II y III de la Constitución.





intervención de la autoridad. La interconexión es dinámica, por lo queseguirán surgiendo nuevos retos en este rubro, entre ellos diferenteselementos de red que deberán denirse como obligatorios, y quizá nue-vos modelos de costos para jar las tarifas de interconexión. “(…) lainteligencia de la red se está moviendo a plataformas de redes inteli-gentes, separando de esta manera los elementos lógicos de la red de loselementos de conmutación física (…)”.300 Las RSG presentarán desafíosgrandes a las autoridades reguladoras porque, lejos de que la interco-nexión se convierta en un asunto del pasado, las prácticas anticompe-titivas adoptarán nuevas formas que requerirán de acciones oportunasy decididas de los reguladores. w

300 “(…) network intelligence is moving into intelligent network platforms, this separatingthe logical network elements from physical switching elements”, Noam, Eli M.,Inter-connecting the network of networks, Londres, The MIT Press, 2001, p. 249 [traducciónde la autora].





CAPÍTULO VIPOLÍTICA DE COMPETENCIA EFECTIVA(Segunda parte)

La política de competencia efectiva, junto con una institución re-guladora fuerte y una administración del espectro radioeléctricoapropiada, son los pilares en los cuales reside el éxito de un sector

de telecomunicaciones que redunde en benecios para todos. Existen

muchos instrumentos que favorecen una competencia de tal naturale-za, como la compartición de infraestructura, la obtención oportuna delos derechos de vía y autorizaciones necesarias para el despliegue deredes, la publicidad y la transparencia, el fomento de la calidad en elservicio, así como la portabilidad y la separación contable para identi-car subsidios cruzados nocivos para el mercado, según se expondrá eneste capítulo.

En el sector de referencia se maniestan algunas acciones y omi-siones de los agentes regulados, que dependiendo de las circunstanciasparticulares, pueden representar un riesgo para el mercado en compe-

tencia. Más adelante se dedica una sección especíca para describirprácticas potencialmente anticompetitivas: la negativa de acceso o deinformación, el uso indebido de la información, el estrangulamiento oestrechamiento de márgenes ( price squeeze ), el customer lock-in, la de-predación de precios y las ventas atadas.

Un mercado en libre competencia se basa en la libertad tarifaria,pero en ocasiones se justica una regulación tarifaria; por ello se expo-nen aquí algunos tipos de ésta, así como el sistema de precios tope alque se encuentra sujeta Telmex.




CAPÍTULO VI


Es frecuente también en el sector que se den fusiones, adquisicio-nes, alianzas o concentraciones entre agentes económicos que puedenser competidores directos o en mercados relacionados. De ahí la im-portancia de poner en práctica también la medida ex-ante de autorizar,negar o condicionar ciertas concentraciones y las clases de éstas.

Si bien se asume que existe un mercado en competencia en teleco-municaciones, lo cierto es que siempre se presentan situaciones en lascuales un agente económico tiene o adquiere un poder de tal magnitudque ni sus competidores ni los consumidores pueden contrarrestar susacciones, a lo cual se le conoce como dominancia. En consecuencia,se expondrá aquí lo relativo al mercado relevante y forma en que sedetermina de acuerdo con la experiencia comparada. Desde luego, serevisará asimismo el concepto de dominancia.

Las obligaciones especícas o condiciones asimétricas se imponena un agente económico cuando es dominante en un mercado. La e-cacia de un régimen en competencia se puede medir en la posibilidadde sujetar a los dominantes a este tipo de obligaciones, sin que éstassean desproporcionales o injustas para aquél. En una sección se abordael tema, junto con aspectos resultantes de la experiencia comparada.

Por último se describen las medidas que posibilitan la competenciaefectiva y que sólo deben ponerse en juego cuando las demás han fra-

casado o resultado insucientes para corregir las fallas de mercado: laseparación y la desinversión o desincorporación.

1. COMPARTICIÓN DE INFRAESTRUCTURA

El despliegue de una red implica grandes inversiones (algunas de lascuales representan costos hundidos), autorizaciones de distintos entesgubernamentales e impactos al medio ambiente, y precisa de tiempo,entre otros muchos retos. Por consiguiente la compartición de infraes-

tructura puede ser un instrumento para fomentar la competencia,además de que se está utilizando de manera creciente para llevar te-lecomunicaciones a zonas alejadas y poblaciones que hasta ahora notienen servicios de telecomunicaciones o éstos son insucientes (véaseCap. IX). La compartición de infraestructura ayuda a enfrentar los altoscostos del despliegue, el acceso restringido a recursos esenciales y lafalta de incentivos a la inversión o la insuciencia de los mismos. 301

301 Cfr. infoDev y UIT,op. cit ., nota 121, Módulo 2, sección 3.5, www.ictregulationtoolkit.




POLÍTICA DE COMPETENCIA EFECTIVA (SEGUNDA PARTE)


La infraestructura a compartirse se suele dividir en:

• Pasiva , que abarca obras de ingeniería, estructuras de soporte,componentes no-electrónicos, torres, mástiles, ductos, zanjas,separadores, recintos, generadores, equipos de aire acondicio-nado y de provisión de electricidad, baterías, instalaciones téc-nicas, servidumbres de paso, bra oscura y espacios debajo delas alcantarillas donde se conectan instalaciones de servicioscomo drenaje, teléfono y gas, entre otros ( manhole ), y302

• activa , formada por los componentes electrónicos activos (la in-teligencia de la red), las centrales, las estaciones base, los con-mutadores de nodos de acceso, la bra iluminada, los sistemasde gestión, el software para funciones básicas del sistema, losservidores para el acceso a banda ancha, entre otros. 303

El tipo de red dene qué elementos de la infraestructura pasiva o activase pueden compartir. Por ejemplo, si se trata de servicios móviles, seránlas radiobases o estaciones base; si es una red de televisión por cable,probablemente serán los postes; si es una red de cable submarino, serála estación de aterrizaje.

El balance entre la compartición de infraestructura (tanto activacomo pasiva) para fomentar la competencia y evitar que la inversión sedesincentive es complejo. No hay fórmula mágica ni experiencia com-parada que permitan establecer la combinación ideal para alcanzar eseequilibrio.

Por otra parte, aunque en general se acepta que la compartición deinfraestructura pasiva es conveniente para la competencia, la de in-fraestructura activa preocupa a los reguladores: no tienen suciente-mente claro si es recomendable o si, por el contrario, podría inducir aprácticas anticompetitivas y lesionar la competencia.

org/en/Section.3563.html (fecha de consulta: 28 de agosto de 2012).302 Cfr. UIT, Trends in Telecommunication Reform 2008: Six degrees of sharing, op. cit.,

nota 6, pp. 41-43, Figura 3.2, e infoDev y UIT, op. cit., nota 121, Módulo 2, sección 3.5,www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3563.html (fecha de consulta: 28 de agosto de

2012).303 Cfr. UIT,Trends in Telecommunication Reform 2008: Six degrees of sharing, op. cit.,

nota 6, pp. 42, 45, Tabla 3.2, e infoDev y UIT, op. cit., nota 121, Módulo 2, sección 3.5,www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3563.html (fecha de consulta: 28 de agosto de

2012).




CAPÍTULO VI


El precepto inicial para la compartición de infraestructura comopolítica pública es que el gobierno la establezca de manera clara y pre-cisa, al tiempo que cuente con la determinación de llevarla a cabo pesea las preocupaciones de los operadores. Dicha política debe fomentar lacompartición y la competencia, sin minar los incentivos para la inver-sión en infraestructura de telecomunicaciones.

Por lo anterior, los reguladores deben lograr lo siguiente: la no dis-criminación entre los operadores para la compartición de infraestruc-tura; la transparencia de los elementos de red, de la infraestructuraa compartirse y de las tarifas que se pagarán; contar con un procedi-miento expedito de solución de controversias y proveerse de mecanis-mos e instrumentos para hacer cumplir sus decisiones.

“Ninguna política puede ser efectiva sin un marco bueno para elcumplimiento de sus decisiones, en el cual las quejas puedan pre-sentarse y las controversias puedan ser resueltas en relación con lacompartición de infraestructura (…) un mecanismo sólido y efectivopara manejar las quejas, con sanciones sucientes para desincentivarviolaciones.”304

2. DERECHOS DE VÍA Y AUTORIZACIONES PARA

EL DESPLIEGUE DE REDESLos derechos de vía y de sitio, así como las autorizaciones para instalarequipos de telecomunicaciones (p. ej., radiobases, antenas) y mediosde transmisión (p. ej., cables de bra óptica), son fundamentales parael despliegue de redes e inciden directamente en el ámbito de compe-tencia del sector.

La falta de transparencia y la disparidad de requisitos exigidos por lasautoridades locales son un riesgo para la sana competencia, puesto que sise da un trato discriminatorio los derechos de vía se convierten de entrada

en una barrera. La instalación y operación de redes obliga a colocar esta-ciones base y antenas para servicios móviles, cavar zanjas para tender labra óptica o el cable coaxial, utilizar espacio en banquetas para casetas

304 “No policy can be effective without a sound enforcement framework, in which com-plaints can be brought and disputes resolved with respect to sharing infrastructure (…)a solid and effective mechanism for handling complaints, with suf cient sanctions todiscourage violations”, UIT,Trends in Telecommunication Reform 2008: Six degreesof sharing, op. cit., nota 6, p. 54 [traducción de la autora].






telefónicas y, en ocasiones, es importante hacer uso de los postes de lasredes eléctricas para cableado o para la instalación de antenas.

Suele considerarse que, cuando fue monopolio, el operador históri-co tuvo privilegios para tender su red y obtener derechos de vía y otrasautorizaciones, incluso sin pagar por ello en muchas ocasiones, por locual los nuevos operadores debieran gozar de los mismos privilegios. 305 Asimismo, cuando un concesionario forma parte de un corporativo, sele facilita colocar radiobases, antenas y otros equipos en las instalacio-nes de las empresas de su grupo, aun cuando éstas se encuentren o norelacionadas con el sector.

Por lo demás, el despliegue de redes y la propiedad de los sitios, lasantenas y las estaciones base los pueden realizar también empresasque no son operadoras de telecomunicaciones. Estas compañías nal-mente arriendan los sitios y la infraestructura a dichos operadores.

Los derechos de vía se reeren a la franja de terreno necesaria parala construcción, conservación, ampliación, protección y uso adecuadode una vía de comunicación (p. ej., carretera), de una tubería (p. ej.,ductos para el transporte de hidrocarburos) o de la infraestructura dedistribución de energía (p. ej., postes de electricidad).

Con base en los derechos citados se acostumbra instalar medios detransmisión, se pueden utilizar terrenos o inmuebles para la instala-

ción de equipos necesarios para la operación de redes de comunicacióny de otros proyectos de infraestructura. Los derechos de sitio no prevénla transmisión, el ujo o conducción de comunicaciones, sustancias oenergía.

El uso de los derechos de vía y de sitio precisan de autorizacionesde diversa naturaleza que pueden implicar a autoridades locales y na-cionales:306 (1) licencias de construcción y constancias de factibilidadde uso de suelo otorgadas por municipios o autoridades locales, (2)manifestación de impacto ambiental solicitada por autoridades fede-rales o locales, (3) permiso para la utilización de derecho de vía, que

podrá ser federal (p. ej., derecho de vía en una autopista federal), es-tatal (p. ej., una carretera que atraviese dos o más municipios de unamisma entidad federativa) o municipal (p. ej., vía pública dentro de un

305 Cfr. Braun, Jens-Daniel y Capito, Ralf, “The Framework Directive” en Koenig, Chris-tian et al. (eds.), EC Competition and Telecommunications Law, La Haya, Kluwer LawInternational, 2002, p. 357.

306 En el caso de México, para la utilización de derechos de vía y derechos de sitio pue-den llegar a requerirse autorizaciones municipales, de las entidades federativas y dela Federación.




CAPÍTULO VI


solo municipio), y (4) autorizaciones de dependencias de la adminis-tración pública federal como el Instituto Nacional de Antropología eHistoria (INAH) (p. ej., cuando el proyecto se ubica cerca de un monu-mento histórico o arqueológico) o la Dirección General de AeronáuticaCivil de la SCT.

La obtención de dichas autorizaciones y el tiempo para concederlasafecta directamente la construcción de las redes, el establecimiento deéstas en zonas remotas, el orecimiento de una competencia efectivaentre los prestadores de servicios del ramo y la disponibilidad de más ymejores servicios, a precios más bajos, para los consumidores.

Para los efectos de esta explicación, a los derechos de vía, los desitio y las autorizaciones necesarias para su utilización se les denomi-nará de manera genérica como derechos de vía. Estos últimos debenproveerse conforme a procedimientos transparentes, públicos y no dis-criminatorios. La OMC señala que deben otorgarse “de manera objetiva,oportuna, transparente y no discriminatoria”. 307

Los operadores de telecomunicaciones suelen enfrentar problemaspara desplegar su red, relacionados éstos con los derechos de vía y lasautorizaciones de las autoridades locales, principalmente. Los procedi-mientos para la obtención de esos derechos pueden variar de localidaden localidad (p. ej., de municipio en municipio en el caso de México).

En muchas ocasiones los procedimientos y criterios para la con-cesión de licencias y autorizaciones no son públicos y pueden ser dis-criminatorios, motivo por el cual su obtención, necesaria para colocarequipo de telecomunicaciones a n de habilitar o ampliar una red, pue-de llevar mucho tiempo.

La OCDE ha señalado que en México se maniestan tres problemasque complican el despliegue de infraestructura de telecomunicacionesrelacionado con los derechos de vía: “(…) i) el gran número de proce-dimientos, permisos y requisitos necesarios previos a la instalación deinfraestructura en un lugar dado; ii) las enormes diferencias entre las

reglas escritas y no escritas de un municipio a otro en este tema, y iii)la extorsión o la corrupción para la obtención de derechos de vía”. 308

En numerosas ocasiones los desafíos van más allá de los nuevosequipos y medios de transmisión a desplegar. Esto se debe a que algu-

307 OMC,Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones), op. cit., nota 126,numeral 6.

308 OCDE, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones enMéxico (2012) , op.cit., nota 84, p. 111.






nas autoridades expiden nuevas reglas para el uso de suelo y exigena los operadores desmantelar los equipos que hubieran instalado, oregularizar y obtener nuevas autorizaciones conforme a las normas vi-gentes, sin considerar que esto puede representar una violación cons-titucional del principio de irretroactividad de la ley en perjuicio de losgobernados y una afectación a los servicios de telecomunicaciones.

Derechos de vía y autorizaciones en México. La Constitución309 señalaque el Congreso es competente para legislar en materia de vías gene-rales de comunicación, tecnologías de la información, comunicación,radiodifusión y telecomunicaciones, incluida la banda ancha e interne-t,310 en tanto que los municipios –con base en las leyes federales y es-tatales relativas– están facultados para formular su desarrollo urbano,decidir en lo referente a las autorizaciones de uso de suelo y otorgarlicencias y permisos para construcciones. 311

La SCJN se pronunció al respecto en un caso resuelto alusivo aldespliegue de redes y un plan de desarrollo urbano. Inversiones Nex-tel de México, S.A. de C.V. (Inversiones Nextel) es titular de una con-cesión de red pública de telecomunicaciones y de otra para el uso,aprovechamiento y explotación de bandas de frecuencias para usosdeterminados. Conforme a las concesiones citadas, dicha empresa

está obligada a proveer, a más tardar en el 2015, servicios de radio-comunicación especializada de otillas con una cobertura de 100%de los ejes carreteros y en las localidades donde habite el 50% de lapoblación de los municipios de Culiacán, Badiraguato, Cosala, Elota,Mocorito y Navolato.

309 Artículo 73, fracción XVII, de la Constitución.310 En México la LFT ha señalado que (1) los derechos de vía y de uso de bienes (torres

y postes eléctricos, terrenos adyacentes a ductos de hidrocarburos, postes y ductoscon cableados de redes públicas de telecomunicaciones) que se hagan disponiblesa un concesionario deben basarse en principios no discriminatorios para los demásconcesionarios, siempre que las condiciones técnicas, de seguridad y operación lopermitan; (2) está prohibido que un concesionario contrate en exclusiva dichos dere-chos de vía, y (3) es de interés público la instalación de cableado y equipo para lasredes públicas de telecomunicaciones, “debiéndose cumplir las disposiciones estata-les y municipales en materia de desarrollo urbano y protección ecológica aplicables”(artículos 5 y 45 de la LFT). La LFT no establecía qué debe prevalecer en caso decon icto o contradicción entre las normas de telecomunicaciones que son compe -tencia de la Federación y aquellas municipales de uso de suelo y desarrollo urbano.¿Existen facultades concurrentes o en con icto en cuanto a derechos de vía?

311 Artículo 115, fracción V, incisos a, d y f de la Constitución.




CAPÍTULO VI


Comunicaciones Nextel de México, S.A. de C.V. (en adelante referidacomo Nextel 2) tiene celebrado un contrato de comisión mercantil conInversiones Nextel para la venta, distribución y promoción del servicioconcesionado a esta última. Nextel 2 es el agente que suscribió los con-tratos de arrendamiento en los predios donde se pretendía instalar lasantenas, y el que solicitó la expedición de constancias de zonicaciónpara diversos predios urbanos en Culiacán con miras a la instalación yoperación de antenas. El director local de Desarrollo Urbano respondióa Nextel 2 negando dichas constancias con el argumento de que en laszonas donde se ubican los predios está prohibida la instalación y ope-ración de antenas de telefonía celular. El fundamento para la respuestadel funcionario fue la tabla matriz de compatibilidad de usos y destinosdel suelo, que forma parte del Plan Director de Desarrollo Urbano delMunicipio de Culiacán.

Inversiones Nextel y Nextel 2 promovieron un amparo en contra delas negativas citadas. Argumentaban que la prohibición de instalar an-tenas de telefonía celular en Culiacán era tan amplia que impedía laprestación de un servicio concesionado y, por ende, implicaba una modi-cación a los términos de la concesión de telecomunicaciones de Inver-siones Nextel en cuanto a cobertura, por lo cual, sostenían las empresasquejosas, la autoridad municipal estaría invadiendo facultades exclusi-

vas de la Federación en materia de vías generales de comunicación. Alno autorizarse la instalación de las antenas, precisaban, se estaría impi-diendo la prestación del servicio de telefonía celular en Culiacán.

Ambas rmas ofrecieron un peritaje con el que pretendieron sus-tentar técnicamente sus argumentaciones. El perito ocial y el peritopresentado por las quejosas coincidieron en que las restricciones dedesarrollo urbano y uso de suelo de Culiacán no tomaron en cuenta losrequisitos mínimos para que un concesionario de telefonía celular ode radiocomunicación especializada de otillas pudiera prestar dichosservicios con calidad.

Los mismos peritos también coincidieron en señalar que el hechode instalar las antenas en la periferia de Culiacán no resolvía la pro-blemática, toda vez que este tipo de redes deben tener células que setraslapen con la nalidad de que el usuario en movimiento que está enuna llamada no pierda la comunicación.

El amparo promovido fue atraído por la SCJN y resuelto por la Se-gunda Sala. La Corte consideró que tanto Inversiones Nextel como Ne-xtel 2 tenían interés jurídico para promover el amparo “porque inde-pendientemente de quién sea la persona que solicite los certicados






de zonicación para la instalación de las antenas de telefonía celular,la negativa de otorgar el mencionado certicado por existir la prohi-bición del uso de suelo establecido en la Tabla Matriz que se reclama,nalmente causa una afectación en la esfera jurídica de la persona quegoza del permiso para explotar esa red, que en el caso lo es, precisa-mente [Inversiones Nextel]”. 312

La SCJN reconoció la facultad del municipio de Culiacán para regu-lar el uso de suelo mediante planes de desarrollo urbano municipal, yconrmó que actuó en el marco de sus facultades y deberes jurídicosal expedir el Plan Director de Desarrollo Urbano local. Sin embargo, conbase en los peritajes la SCJN concluyó que la Tabla Matriz de dicho planno tomó en cuenta las necesidades de los concesionarios de teleco-municaciones para que pudieran prestar servicios, o bien para impedirque las comunicaciones tuvieran cortes o interferencias.

En ese sentido, resulta que al ser el objeto de la limitanteestablecida en el Plan reclamado la prohibición para la ins-talación de antenas de telefonía celular, las cuales formanparte de una red de telecomunicaciones y, por tanto, partede las vías generales de comunicación, es inconcuso que laprohibición establecida en la Tabla reclamada incide en lautilización del espectro radioeléctrico que tiene concesio-nado una de las quejosas. Lo anterior no implica desconocer la facultad de los mu-nicipios para autorizar y controlar la utilización del suelodentro de su jurisdicción territorial contenida en el artículo115, fracción V de la Constitución Federal, a través de planesde desarrollo urbano municipales, ni el desconocimiento deque el Municipio de Culiacán, al expedir el Plan Director deDesarrollo Urbano de que se trata, no sólo actuó dentro desu ámbito de facultades, sino, incluso, bajo deberes jurídica-mente establecidos para la tutela de intereses públicos fun-damentales y el interés social, que representa la regulaciónde los asentamientos humanos y la ordenación. Sin embargo, se debe advertir que al hacerlo, deben to-mar en cuenta las necesidades que los diversos operadoresde telefonía requieren para la efectiva prestación del servi-cio que tienen concesionado, para así lograr un equilibrio

312 SCJN, amparo en revisión 681/2011 promovido por Inversiones Nextel de México,S.A. de C.V., y Comunicaciones Nextel de México, S.A. de C.V., resuelto por la Se-gunda Sala el 23 de noviembre de 2011.






siendo lograr la transparencia en lo que se reere a requisitos, plazos yprocedimientos para la obtención de constancias de factibilidad de usode suelo, licencias de construcción y autorizaciones para desplegar red. Lafalta de transparencia en este ámbito no se modica con la citada resolu-ción de la SCJN; así que la disponibilidad de redes de telecomunicacionespara todos y de calidad seguirá sujeta a la discrecionalidad –en ocasionesarbitrariedad también– de las autoridades municipales, en perjuicio de lacertidumbre jurídica y la sana competencia en el sector.

En 2012 el gobierno federal expidió el Acuerdo Secretarial, cuya -nalidad es promover el óptimo aprovechamiento de los inmuebles fede-rales y la instalación de infraestructura de redes públicas de telecomu-nicaciones en benecio de la población. 315 Precisamente, por medio deeste instrumento se busca poner a disposición de los concesionarios delsector dichos inmuebles para la instalación de equipos.

Sin embargo, este Acuerdo (1) no evita que los concesionarios tenganque obtener las autorizaciones municipales y de otras autoridades com-petentes; (2) no señala cuáles son los inmuebles disponibles; sólo reereque dicho catálogo será publicado posteriormente por el Instituto de Ad-ministración y Avalúos de Bienes Nacionales, y (3) será potestativo paralas dependencias que estén ocupando el inmueble federal el celebrar loscontratos de arrendamiento respectivos. Dicho en otras palabras, es posi-

ble que haya inmuebles federales para el despliegue de red tal como existehoy día la posibilidad de que el concesionario llegue a un acuerdo con unparticular para la instalación de equipos en sus inmuebles; pero de todosmodos el concesionario se enfrentará a los requisitos y procedimientos or-dinarios para la obtención de las autorizaciones para el despliegue de red.

3. PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA

La publicidad y la transparencia son esenciales para el sector, en es-

pecial en mercados con uno o varios operadores que son dominantes.Más especícamente, la disponibilidad de información es factor clavepara el desarrollo de un mercado en competencia y para asegurar queno haya trato discriminatorio entre operadores, o entre éstos y los otrosprestadores de servicios (p. ej., las comercializadoras, los MVNOs o Mo-bile Virtual Network Operators ).

En este contexto, es posible que el marco jurídico exija (1) que el

315 Publicado en el DOF del 28 de marzo de 2012.




CAPÍTULO VI


regulador cumpla con obligaciones de transparencia (p. ej., requisitosy procedimientos para obtener una concesión), y (2) que todos los ope-radores se obliguen a hacer públicos ciertos actos (p. ej., publicidad detérminos y condiciones de interconexión o de tarifas), o bien, que talesobligaciones sean únicamente para los operadores dominantes.

La justicación respecto del hecho de que sólo se estipulen obliga-ciones de publicidad y transparencia para los operadores dominantes ensus respectivos mercados obedece a que tienen mayores incentivos parano revelar información o hacer uso injusticado de ella en detrimentode sus competidores y/o consumidores, en tanto que aquellos que notienen poder de mercado requieren de información para exigir un tratono discriminatorio o denunciar cualquier trato que los discrimine.

El Documento de Referencia de la OMC señala diversas obligacio-nes de publicidad y transparencia:

1. Como una salvaguarda para la competencia, deben existir medidaspara que un proveedor principal (con poder signicativo en el mer-cado) no incurra en la práctica anticompetitiva de no poner opor-tunamente a disposición de otros proveedores información técnicasobre recursos esenciales, así como la de carácter comercial perti-nente para que dichos proveedores puedan suministrar servicios. 316

2. Los acuerdos de interconexión del proveedor principal debenser públicos, o bien, debe éste tener una oferta pública de inter-conexión.317

3. Los criterios y requisitos para otorgar concesiones, permisos olicencias (títulos habilitantes) deben ser públicos, e incluir losplazos en los que la autoridad está obligada a responder a lasolicitud de cualquier título habilitante. 318

4. Los términos y condiciones de los títulos habilitantes debenestar públicamente disponibles (p. ej., un modelo de título deconcesión de red pública de telecomunicaciones). 319

316 OMC,Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones), op. cit., nota 126,numerales 1.1 y 1.2(c).

317 Ibidem, sección 2.4318 Ibidem, sección 4(a).319 Ibidem, sección 4(b).






5. Los procedimientos para la atribución y el uso de recursos es-casos (p. ej., frecuencias, números y derechos de vía) deben rea-lizarse de manera transparente, objetiva, oportuna y no discri-minatoria. 320

6. Las bandas de frecuencias atribuidas y su situación deben estardisponibles públicamente. 321

En México se tienen previstas obligaciones de publicidad y transpa-rencia especícas del sector, así como otras de carácter general con-templadas en la Constitución, la Ley Federal de Transparencia y Accesoa la Información Pública Gubernamental y la LFPA. Cabe señalar quela Carta Magna exige que cuando una persona ejerce su derecho deacceso a la información debe prevalecer el principio de máxima publi-cidad.322 Las obligaciones de publicidad y transparencia se basan en lossiguientes aspectos:

• Marco jurídico. Las leyes, los reglamentos, las disposiciones ad-ministrativas de carácter general y los acuerdos internaciona-les de telecomunicaciones suscritos por México deben estarpúblicamente disponibles en el sitio web del regulador de tele-

comunicaciones. En la LFT se exige que estas normas se halleninscritas en el Registro de Telecomunicaciones, junto con loscriterios interpretativos de las disposiciones de telecomunica-ciones realizados por el Pleno de Cofetel. 323

• Frecuencias y sus usuarios. El CNAF, la información relativa a losusuarios de cada segmento por región y a las bandas de fre-cuencias otorgadas en distintas zonas del país conforme a laLFT deben ser públicos, salvo lo que atañe a las frecuenciaspara seguridad pública y nacional. 324

• Programa de licitación y procedimientos para obtener los títulos habili-tantes. Debe publicarse periódicamente el programa alusivo a las

320 Ibidem, sección 6.321 Ibidem, sección 6.322 Artículo 6, fracción I de la Constitución.323 Artículo 64, fracciones X, XI y XIII, de la LFT.324 Artículo 64, fracciones II y VI, de la LFT.




CAPÍTULO VI


bandas de frecuencias para uso determinado que se someterána licitación pública conforme a la LFT (véase Cap. XIV, sec. 2).325

• Las sesiones, acuerdos y resoluciones del Iftel son por disposi -ción constitucional de crácter público, salvo por las excepcio-nes que establezca la ley.

• Títulos habilitantes y otros. Los requisitos para solicitar y, en sucaso, obtener títulos habilitantes deben estar contemplados enuna ley, reglamento o disposición de carácter general, así comoen el Registro Federal de Trámites y Servicios.326 La autoridad nopuede exigir trámites adicionales a los inscritos en este regis-tro, ni aplicarlos en forma distinta a la señalada en el mismo. 327 Los títulos de concesión, los permisos, las asignaciones, los ser-vicios de valor agregado y las cesiones de derechos y obligacio-nes deben estar inscritos en el Registro de Telecomunicacionesconforme a la LFT. Asimismo, cualquier otro documento rela-tivo a las operaciones de los concesionarios, permisionarios oasignatarios deben inscribirse en dicho registro cuando lo exijaalguna disposición legal o reglamentaria. 328 Los plazos para elotorgamiento de concesiones, permisos y constancias de valor

agregado deben estar previstos en el marco jurídico; sin embar-go, generalmente la autoridad se excede en los plazos para larespuesta.

• Consulta pública y mejora regulatoria. Todos los proyectos de re-glamentos y disposiciones administrativas generales, cual-quiera que sea el nombre que se les dé (p. ej., reglas, acuerdos,resolución, planes), tienen que pasar por una fase de mejoraregulatoria que incluye un plazo de consulta pública. Para ello,la autoridad presenta el proyecto junto con una manifestación

de impacto regulatorio (MIR) ante la Comisión Federal de Mejo-ra Regulatoria (Cofemer) y lo sube al sitio web de la propia au-toridad. La Cofemer realiza el proceso de consulta pública, en elcual puede participar cualquier persona o institución interesa-

325 Artículo 15 de la LFT.326 Artículo 69-M de la LFPA.327 Artículo 69-Q de la LFPA.328 Artículo 64, fracciones I, III, V y XVII de la LFT.






da en opinar sobre el proyecto de regulación. Después de ello, lamisma instancia efectúa un análisis de costo-benecio y emiteun dictamen con sus observaciones y las de las personas quepresentaron comentarios en la consulta pública. Entonces laautoridad evalúa la pertinencia de incorporar las observacionestanto de quienes enviaron comentarios como de la Cofemer, yajusta en su caso el proyecto de regulación, que es nuevamentesometido a la revisión de la Cofemer. Si esta instancia conside-ra que las observaciones fueron atendidas debidamente o seresponde justicando por qué no fueron atendidas, entoncesemite un dictamen total nal que permite publicar la regula-ción en el DOF. 329 La ley reglamentaria debe exigir que el Iftelelebore y publique el análisis costo-benecio de la regulación aemitirse, así como que realice una consulta pública justicandolas razones por las que decide tomar en cuenta o desetimar loscomentarios presentados al realizarse ésta.

• Tarifas. Las tarifas al público y aquellas mínimas autorizadasconforme a la LFRTV deben inscribirse en el Registro de Teleco-municaciones. 330

• Convenios de interconexión. Éstos deben ser inscritos por los con-cesionarios de redes públicas de telecomunicaciones en el Re-gistro de Telecomunicaciones, conforme a la LFT. 331

• Gravámenes. Los gravámenes (p. ej., hipotecas) sobre concesio-nes y permisos deben asimismo estar inscritos en el Registro deTelecomunicaciones (véase Cap. XV, sec. 5).332

• Sanciones. Conforme a la LFT, las sanciones impuestas por laSCT, la Cofetel (con base en la LFRTV) y la Secretaría de Go-

bernación, y aquellas previstas en el Código Penal Federal y loscódigos penales de las entidades federativas, deben inscribirseen el Registro de Telecomunicaciones. 333

329 Artículos 4, 69-H, 69-J, 69-K y 69-L de la LFPA, y 10 de la Ley Federal de Transpa-rencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

330 Artículos 61 y 64, fracciones VIII y IX, de la LFT.331 Artículo 64, fracción VII, de la LFT.332 Artículo 64, fracción IV, de la LFT.333 Artículo 64, fracción XV, de la LFT.




CAPÍTULO VI


• Información a consumidores. Con arreglo a la LFT, los concesio-narios y permisionarios deben proveer información completay veraz respecto de los servicios de telecomunicaciones quepresten. 334

• Varios. El informe anual de la Cofetel y las estadísticas de losservicios de telecomunicaciones deben inscribirse en el Regis-tro de Telecomunicaciones, en apego a la LFT.335

El Iftel debe presentar anualmente un programa de trabajo, y trimes-tralmente un informe de actividades a los poderes Ejecutivo y Legisla-tivo de la Unión. Asimismo el titular del Iftel debe comparecer ante elCongreso de la Unión anualmente cuando le sea solicitado.

El Registro de Telecomunicaciones de la LFT es de naturaleza pú-blica, por lo cual toda la información y documentación inscrita ahípueden ser consultadas por cualquier persona, salvo la información decarácter condencial o reservado. 336 En estos casos deberá existir unaversión pública de los documentos que contengan información con-dencial y reservada. La LFT prevé el acceso remoto, vía electrónica, alRegistro de Telecomunicaciones conforme lo establezca el reglamentocorrespondiente, aunque hasta el momento de editar este libro no se

había expedido ni permitido dicho acceso remoto.337

La Reforma Constitucional de 2013 dispone que el Iftel llevará unRegistro Público de Concesiones.338 Por su parte, la ley reglamentaria de-berá prever que este registro cubra todos los requisitos de transparenciay publicidad necesarios para un sector de telecomunicaciones en com-petencia, o bien tendrá que preservar el Registro de Telecomunicacionespara aquellos temas que no estén contemplados en el otro registro.

4. CALIDAD EN EL SERVICIO

Uno de los objetivos de la liberalización del mercado de telecomuni-caciones fue mejorar la calidad de los servicios que se brindan a los

334 Artículo 68, párrafo segundo, de la LFT.335 Artículo 64, fracciones XII y XIV, de la LFT.336 Artículo 65, párrafo primero, de la LFT.337 Artículo 65, párrafo segundo, de la LFT.338 Artículo 28 de la Constitución, y artículo Octavo fracción VI transitorio de la Reforma

Constitucional de 2013.






usuarios. Dicho propósito se planteó bajo el supuesto de que, al habercompetencia efectiva, las empresas competirían por proveer la mejorcalidad. Así, ésta debería constituirse en una ventaja para el operadorque la provea, con base en una relación entre aquélla y el precio; peroesto requeriría de la existencia de un verdadero mercado en competen-cia. Ante las deciencias del mercado, la autoridad reguladora necesitaen muchas ocasiones intervenir para fomentar la calidad y exigir elcumplimiento de indicadores de la misma.

La estrecha relación entre calidad y precio explica el hecho de quealgunos operadores sacriquen aquélla en aras de abatir éstos, lo quecobra especial relevancia cuando se trata de un operador sujeto a con-trol tarifario (p. ej., la autorización de tarifas al público, como en Mé-xico con Telmex para los servicios local y de larga distancia). En estesupuesto, el operador que se halla en las circunstancias descritas nopuede aumentar sus precios, e incluso en algunos casos debe reducir-los. Entonces, dicho operador podría optar por menoscabar la calidaddel servicio y por dejar de invertir en infraestructura con la nalidadde permanecer dentro del rango de tarifas que le permita el controlrespectivo.

La calidad tiene diversas facetas, que pueden estar vinculadas conla red (p. ej., capacidad de la red y de reparación de fallas), con los sis-

temas (p. ej., facturación y cobranza), con los recursos humanos deloperador (p. ej., servicio de atención al cliente) o con una combinaciónde red, sistemas y recursos humanos (p. ej., tiempo de instalación yoperación de una línea nueva).

La calidad en cada país varía según el servicio y el grado de desarro-llo de las redes, y dependiendo de la competencia. Así, la calidad puedeapreciarse en el plazo de instalación de una línea, en la continuidadde las llamadas (p. ej., que no se corten durante la comunicación) o lanitidez constante de una imagen de video. La importancia que los pres-tadores de servicios le dispensan a la calidad también se maniesta en

la cortesía en la atención al cliente.La calidad se puede promover requiriendo la publicación de los re-sultados de los indicadores de calidad por parte de los operadores delmismo servicio. Esa información debe arrojar resultados objetivos y quepuedan ser comparables entre sí. Es importante también que los indi-cadores se expresen por región, porque de otra manera podría darse laimpresión de que se tiene una buena calidad en todo un país, cuando loque sucede es que en realidad el operador da mejores servicios en las zo-nas donde enfrenta competencia que en áreas de baja rentabilidad o sin




CAPÍTULO VI


competencia. Si se cuenta con indicadores de calidad de un determinadoservicio, pueden preverse sanciones en caso de incumplimiento.

Por lo demás, conviene precisar que la calidad no debe verse sólocomo un elemento de satisfacción del usuario nal, sino como un as-pecto más de la política de competencia que requiere de atención, enespecial en mercados con un agente dominante o con un oligopolio.

En las RSG están surgiendo temas alusivos a la calidad del servicio.Actualmente, los servicios que se brindan por medio de las redes IP,como el internet, proveen una calidad basada en el mejor esfuerzo (besteffort) a diferencia de las redes tradicionales que garantizan determi-nada calidad. En el caso de las RSG existe la posibilidad de dispensarservicios que requieren distintos niveles de banda ancha y de cali-dad. Habrá que añadir que la calidad de una comunicación de pun-ta-a-punta –de usuario nal a usuario nal– puede afectarse porquelas RSG son redes integradas que puedenn tener calidades de serviciodiferenciadas.

5. PORTABILIDAD

La portabilidad es la opción al usuario de telecomunicaciones de cam-

biar de ubicación geográca, de proveedor de servicios o de tipo de ser-vicio, sin tener que cambiar su número.

• La portabilidad geográca es aquella que permite una reubica-ción física del servicio sin tener que cambiar de proveedor. Estavariante ocurre por lo general dentro de la misma área de servi-cio local (p. ej., a raíz de un cambio de domicilio del usuario enla misma ciudad).

• La portabilidad de proveedor de servicios se maniesta cuando

un usuario decide cambiarlo a éste por un competidor, sin variarde servicio. En este caso, la portabilidad puede ser de un númerogeográco (p. ej., número local)339 o de un número no geográco(p. ej., en México los números 01-800 o los números 01-900).340

339 Punto 3.9 del Plan Técnico Fundamental de Numeración: “3.9. Número geográ co:combinación de dígitos que identi can unívocamente a un destino geográ co dentrode una red de telecomunicaciones”.

340 Punto 3.14 del Plan Técnico Fundamental de Numeración: “3.15. Número no geográ-






• La portabilidad entre tipos de servicios alude a la circunstanciaen la cual un usuario desea conservar su número aun cuandoesté cambiando de servicio (p. ej., un usuario con una línea jadesea conservar su número, de manera pueda ocuparlo parauna línea móvil).341

La portabilidad estimula la competencia, pero si no existe crea enton-ces una barrera para esta última, porque los usuarios no suelen cam-biar de proveedor si ello implica modicar el número. En cambio, si hayportabilidad un usuario puede comparar los servicios de los distintosproveedores y decidir cuál de ellos satisface mejor sus necesidades yquién le otorga mejores precio y calidad.

La portabilidad requiere ser desplegada técnica y administrativa-mente, lo que genera costos asociados. Éstos incluyen: (1) los de inicio,relacionados con la implementación de la solución técnica, así comocon los cambios en los sistemas de operación, facturación, cobranza yatención al cliente, (2) los relativos a cada transacción en que se estéportando un número a solicitud del usuario respectivo, y (3) los quetienen que ver con la operación de los sistemas encargados de manerapermanente de la portabilidad.

Algunas de las soluciones técnicas disponibles y que han sido apli-

cadas en diversos países se basan en lo siguiente:• Redes inteligentes. En este caso, el proveedor donde se origina la

comunicación, (1) antes de establecer ésta consulta una base dedatos centralizada ( Intelligent network solutions , conocida tam-bién como All Call Query ) que contiene la información sobre quéproveedor corresponde al usuario de destino, y (2) después en-ruta la comunicación hacia el proveedor de servicios del usua-rio de destino.

•

En consulta (Query on release ), el proveedor donde se originaco: aquél compuesto por la clave del servicio no geográ co y el número de usuario

y que, al ser marcado por un usuario, requiere de una traducción llevada a cabo poralgún elemento de una red para encontrar el número geográ co de destino”.

341 En EUA la asignación de números a los operadores se realiza por bloques de núme-ros, independientemente de que puedan destinarse a un número jo o a uno móvil.En México, en cambio, se han otorgado series de números para servicios jos y otrasseries para servicios móviles, por lo cual es posible que esta circunstancia di cultaríala portabilidad entre servicios jos y móviles en México.




CAPÍTULO VI


la comunicación (1) envía la comunicación al proveedor ABC,que es al que originalmente se le había asignado el númerodel usuario de destino; (2) si ese número no ha sido portado,el proveedor ABC entrega la comunicación, pero si ese númerofue portado y ahora está prestándole servicios otro proveedor,el proveedor ABC envía un mensaje indicando que él ya no tie-ne ese número porque fue portado; (3) entonces el proveedordonde se origina la comunicación consulta una base de da-tos para obtener información sobre quién es proveedor ahoradel número del usuario de destino, y (4) nalmente enruta lacomunicación hacia el proveedor de servicios del usuario dedestino.

• En retorno al pivote (Return to Pivot o Call Dropback), el provee-dor que origina la comunicación (1) la envía al proveedor ABC,quien es al que originalmente se le había asignado el númerodel usuario de destino; (2) si ese número no ha sido portado,el proveedor ABC entrega la comunicación, pero si ese númerofue portado, el propio proveedor ABC le informa quién es ahorael proveedor del número del usuario de destino, y (4) nalmen-te enruta la comunicación hacia el proveedor de servicios del

usuario de destino.• En “re-ruteo” o reenvío de llamadas ( Onward Routeing ) En éste,

el proveedor donde se origina la comunicación envía la comu-nicación al proveedor ABC quien es al que originalmente se lehabía asignado el número del usuario de destino. Si ese númerofue portado, en las centrales de conmutación del propio provee-dor ABC, se reenvía (re-enruta) la comunicación hacia el pro-veedor de servicios del usuario de destino.

En cualquier caso, las premisas para una portabilidad exitosa es que(1) deben ser fáciles para el usuario que desee el cambio; si el procedi-miento es complejo o tardado, se desincentiva al usuario y se crea unabarrera articial; (2) la calidad de la comunicación debe ser la mismapara un número que se ha portado de otro que permanece con el mis-mo proveedor de servicios, lo cual incluye que no exista dilación en elestablecimiento de la comunicación ni degradación en su calidad; (3)deben establecerse responsables para realizar el trámite de la portabili-dad; generalmente es el proveedor receptor quien tiene más interés en






la realización oportuna y adecuada de la portabilidad; (4) deben jarseplazos para realizar la portabilidad, pues de lo contrario podrían surgirprácticas anticompetitivas por parte del proveedor donante, y (5) debeevitarse que los costos de la portabilidad sean cargados al usuario, yaque de otra manera se le desmotiva para tal cambio (p. ej., debido alalto costo de transacción cobrado por el operador donante por cam-biarse con un competidor).

La experiencia internacional muestra que es importante establecergrupos de trabajo entre los operadores y el órgano regulador para de-nir situaciones técnicas. Los aspectos económicos y comerciales sonlos que en el fondo implican mayores conictos. Cuando una autoridadreguladora decide implementar la portabilidad, ya sea por medio de laregulación o de los títulos de concesión, los litigios no se hacen esperarentre los operadores históricos y los nuevos entrantes. Además, se debetener en cuenta que con las nuevas tecnologías y servicios la portabili-dad también evolucionará, muy especialmente con los cambios haciala denominada numeración IP, que, según se estima, permitirá en ellargo plazo tener una dirección IP asignada para todos los servicios,incluyendo internet.

En 2007 la Cofetel determinó que debe permitirse la portabilidad (1)entre números de telefonía ja dentro de la misma área de servicio lo-

cal; (2) entre números móviles de la misma área y modalidad, es decir,un número bajo la modalidad de El que llama paga sólo puede portarsea otro igual, y (3) entre números no geográcos, como lo son el 01-800o el 01-900.

La Cofetel resolvió adoptar la portabilidad basada en redes inteli-gentes y realizada mediante la consulta a una base de datos, para locual se requiere de un administrador de la base de datos. La selecciónde éste es de gran relevancia, por lo que debe realizarse de maneratransparente para asegurar las mejores condiciones no sólo de precio yoperación, sino también de seguridad y condencialidad.

El administrador de la base de datos cuenta con la información detodos los números asignados en el país y del operador de cada uno deéstos. 342 La Cofetel estableció el Comité Técnico de Portabilidad, dondetodos los proveedores de servicios están invitados a participar. 343

342 La empresa Telcordia es actualmente el administrador de la base de datos.343 Cfr. Cofetel,Resolución por la que el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunica-

ciones establece las reglas para implantar la portabilidad de números geográ cos yno geográ cos , publicada en el DOF del 12 de junio de 2007.




CAPÍTULO VI


6. SUBSIDIOS CRUZADOS Y SEPARACIÓN CONTABLE

Los subsidios cruzados con nes de política pública y de cobertura so-cial era una práctica común antes de la liberalización de las telecomu-nicaciones, de tal suerte que el servicio de larga distancia subsidiaba allocal y el comercial subsidiaba al servicio residencial. Cuando el mer-cado se abrió a la libre competencia, se aplicó el llamado rebalanceotarifario de manera paulatina, mediante el cual se pretende que a cadaservicio se le atribuyan los costos reales, sin recibir costos ni subsidiosde otros servicios.

Actualmente es un principio aceptado que deben prohibirse lossubsidios cruzados en un mercado en competencia. Para proveer servi-cios de telecomunicaciones con nes de cobertura social o servicio uni-versal deben establecerse otros mecanismos transparentes en cuantoa los costos por prestar el servicio y a los subsidios gubernamentalesrecibidos para reducir las tarifas a los usuarios nales dentro del siste-ma de servicio universal (véase Cap. IX, sec. 2.6).

Los subsidios cruzados en general, que implican distribuir los cos-tos de un servicio o unidad de producción a otro, son nocivos para unmercado en competencia. Se utilizan como una práctica anticompe-titiva de un operador que presta al menos dos servicios, atribuyendo

(1) mayores costos en el mercado en el que carece de competenciao donde tiene una posición dominante, y (2) menores costos en elsector en el que enfrenta competencia, lo cual le permite reducir susprecios incluso por debajo de sus costos reales, en detrimento de unasana competencia; de ahí que el Documento de Referencia de la OMCmanieste que los subsidios cruzados anticompetitivos a cargo delproveedor principal son prácticas contrarias a la competencia. 344 Encuanto a México, la LFT prohíbe además que los concesionarios otor-guen subsidios cruzados a los servicios que proporcionan en compe-tencia, ya sea por sí mismos o a través de sus empresas subsidiarias

o liales.345

Los subsidios cruzados pueden derivarse de una asignación decostos contable o administrativa. La primera es la que deriva, en-tre otros, de la distribución de costos comunes propios de las redesy sistemas de telecomunicaciones, así como de decisiones respecto

344 OMC,Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones), op. cit., nota 126,numerales 1.1 y 1.2, inciso (a).







de los plazos y la forma de depreciación de equipos. Estas deter-minaciones de imputación de costos son generalmente arbitrariasy pueden no guardar una relación directa con el costo que entrañaproveer servicios tradicionales o nuevos servicios. La asignación ad-ministrativa de costos existe cuando un operador decide concentrara sus altos ejecutivos en los segmentos de mercado donde enfrentanmayor competencia. 346

La prevención y detección de subsidios cruzados puede ser com-pleja en extremo. Una herramienta para ello es exigir una contabilidadseparada por servicios, incluyendo los de interconexión; el objetivo esque los operadores determinen cuáles son los costos que atribuyen acada servicio para detectar si hay subsidios cruzados, o bien, para sabersi algún servicio se presta por debajo de costos, en cuyo caso se estaríaante un indicio de subsidio cruzado al estarse nanciando parte de loscostos con los ingresos de otro servicio.

Para que la obligación de llevar contabilidad separada cumpla consus objetivos, deben establecerse las categorías en función de la situa-ción del mercado. Así, cobra especial importancia la manera en que sediseña la separación contable en cuanto a los servicios (cuáles son y dequé manera se pueden agrupar), la metodología aplicable, los grupos decostos (p. ej., recursos humanos, materiales, activos jos), las activida-

des (p. ej., de red, aquellas frente al cliente) y los criterios de asignaciónde costos/activos.Una contabilidad que no esté suciente y adecuadamente detalla-

da puede disimular la existencia de subsidios cruzados. “En algunoscasos remedios como la separación contable no son adecuados paraasegurar el acceso no discriminatorio a las redes de los incumbentes[operadores históricos]”.347

En México, y conforme a la LFT, los concesionarios están obligadosa llevar contabilidad separada por servicios, región, función y compo-nentes de sus redes, así como la relativa a la operación y explotación

de los servicios de telecomunicaciones.348

En 2013 la Cofetel expidió elManual que provee los criterios y metodología de separación contable

346 Cfr. Laffont, Jean-Jacques y Tirole, Jean, Competition in telecommunications, Lon-dres, The MIT Press, 2000, pp. 144-147.

347 “Remedies such as accounting separation appear inadequate, in some cases, to en-sure nondiscriminatory access to incumbents’ networks.” UIT,Trends in Telecommuni-cation Reform 2008: Six degrees of sharing, op. cit., nota 6, pp. 16-17 [traducción dela autora].

348 Artículos 44, fracción IV, y 68, párrafo primero de la LFT.






La negativa de acceso quizá sea menos común porque es más fácilde identicar para denunciarla ante el regulador. Lo que sí es más fre-cuente son las tácticas dilatorias de acceso: desde el retraso de la re-unión entre los empleados de los operadores por “problemas de agen-da” de los empleados del operador dominante; el argumentar que losempleados del dominante están sujetos a un contrato especial de susindicato que impide que se les pueda exigir una reducción de plazospara establecer un enlace, hasta argumentos técnicos aparentementerazonables o armar que no se cuenta con la información detallada.

Las tácticas dilatorias como prácticas anticompetitivas son noci-vas para un mercado en competencia y son difíciles de contrarrestarpor el regulador de manera oportuna. Por eso es de vital importanciaque existan términos de referencia con plazos razonables para que loscumplan el operador histórico o el dominante al proveer acceso al restode los operadores a recursos esenciales o a información. De otra ma-nera, recurrir al regulador puede ser en el mejor de los casos el caminolento para una resolución que deja de ser oportuna o, en un caso extre-mo, en el que el regulador se vea imposibilitado para demostrar que lasdilaciones son efectivamente una práctica anticompetitiva.

7.2. Uso indebido de informaciónEl uso indebido de información se presenta cuando un operador A pro-vee servicios al mayoreo (p. ej. de enlaces dedicados) a un operadorB y ambos compiten en el mercado al usuario nal (p. ej., reventa decapacidad para transmisión de datos del usuario nal). El operadorB tiene que proporcionarle al operador A información comercial quepuede incluir datos sobre las necesidades de telecomunicaciones desus clientes actuales o potenciales, lo que hace posible que el operadorA presente una oferta directamente a dichos clientes desplazando al

operador B.Este tipo de uso de información sensible del operador B menos-caba su capacidad para adquirir y retener clientes. El Documento deReferencia obliga a que los Estados implementen medidas para evitarque los proveedores principales utilicen información obtenida de loscompetidores con resultados anticompetitivos. 351 Un remedio puede

351 OMC,Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones), op. cit., nota 126,numeral 1.2, inciso (b).




CAPÍTULO VI


ser establecer un plazo dentro del cual el operador A no pueda realizarofertas de servicios a los clientes del operador B respecto de los cualesel operador A recibió información.352

7.3. Estrangulamiento o estrechamiento de márgenes(Price squeeze)

El estrangulamiento o estrechamiento de márgenes mejor conocidopor su término en inglés price squeeze , puede darse cuando un operador(o su grupo corporativo) está integrado verticalmente, tiene recursosesenciales no duplicables por la competencia (o replicables con altoscostos) y proporciona servicios a los consumidores. En otras palabrasun operador que tiene la “cadena productiva” completa y además tie-ne recursos esenciales que sus competidores necesitan comprarle. Eloperador que está integrado verticalmente y desea hacer un estrangu-lamiento de márgenes vende los servicios de mayoreo que son indis-pensables para el operador competidor a precios distintos de los que seimputa a si mismo o de los que se los vende a las empresas de su grupocorporativo, impidiendo que el operador competidor pueda ofrecer pre-cios competitivos a los consumidores nales a pesar de ser eciente en

la porción de servicios al menudeo.Irene Levy explica una analogía de lo que sería un price squeeze deuna manera muy sencilla: “imaginemos que existe una empresa queproduce bolillos y que es la única, o la más grande, en el mercado deese pan. Pensemos ahora que esta empresa, además de vender los bo-lillos a todas las torterías de México, también ofrece tortas al menudeo.Si el bolillo que ofrece al resto de las torterías lo vende al mismo precioo más caro que sus tortas al menudeo, será imposible que otras empre-sas compitan con ella vendiendo tortas”. 353

Considérese como ejemplo para telecomunicaciones el siguiente

respecto al acceso al usuario nal a través del bucle local. El operadorA cuenta con el acceso a los usuarios nales de la ciudad Macondo através del bucle local, por lo cual es el único operador que puede proveerservicios de voz, datos y video a través de la red ja de telefonía. El restode los operadores que desearan vender sus servicios a los habitantes de

352 Cfr. infoDev y UIT,op. cit., nota 121, módulo 2, sección 2.3.5353 Levy, Irene, El tamaño no importa, El Universal , México, 25 de abril de 2011, http://www.

eluniversal.com.mx/columnas/89284.html (fecha de consulta: 11 de abril de 2013).






Macondo por medio de la red ja tendrían que arrendar el acceso al bu-cle local del operador A. Éste arrienda o revende dicho acceso al operadorB a precios elevados y distintos de los que se imputa a sí mismo (o delprecio que le da el operador A su empresa controladora, liales o subsi-diarias). El operador A vende al operador B el acceso a 10 pesos, en tantoque se imputa a sí mismo 5 pesos como costo por el acceso.

Los costos de proveer el servicio (independientemente de aquellospor arrendamiento del acceso al bucle local), siendo ecientes el ope-rador A y el B, son de 3 pesos. El estrangulamiento o estrechamientode márgenes implica que el operador A pueda vender sus servicios alos consumidores en cualquier precio arriba de 8 pesos (5 de acceso albucle local y 3 de operación), en tanto que el operador B, aun cuandosea eciente, el precio que ofrezca al consumidor tendrá que ser arribade 13 pesos (10 de acceso al bucle local que paga al operador A más 3de operación).

En la UE la existencia de un estrangulamiento o estrechamiento demárgenes por un operador dominante es prueba de una práctica anti-competitiva, en tanto que en EUA un price squeeze no necesariamentees determinante para demostrar la comisión de una práctica anticom-petitiva, ni está vinculado sólo al dominante. 354

7.4. Customer lock-in

Las prácticas comerciales que implican atar a un cliente por tiempodeterminado pueden o no ser anticompetitivas y deberse a razones co-merciales razonables como recuperar el costo de llevar la red hasta lasinstalaciones del cliente o como una manera de nanciar la adquisicióndel equipo para proveer el servicio sin un impacto en el costo del servicional al cliente. Sin embargo, cuando existen disposiciones que obligandirecta o indirectamente al consumidor a permanecer con el operador,

dichas disposiciones precisan revisarse con lupa y caso por caso.Ejemplos de customer lock-in son cuando el operador A obliga al con-sumidor a permanecer por 24 meses, con la advertencia de que de lo con-trario le cobrará una penalidad desproporcionada. Otro ejemplo son loscasos en los que el operador A obliga al consumidor a adquirir un equipo(de contado o a plazos) que sólo puede utilizarse con la red de ese mismooperador; así que si el consumidor quisiera cambiar de operador, tendría

354 Cfr. infoDev y UIT,op. cit., nota 121, módulo 2, sección 2.3.3.




CAPÍTULO VI


que adquirir nuevamente un equipo, esta vez del operador B, lo cual re-presenta un desincentivo signicativo para que el consumidor cambie deoperador. Esto es, si el consumidor está con un operador por las obligacio-nes asumidas en los contratos y no porque éste le da el mejor servicio, yasea en términos de precio o calidad, entonces se puede estar en presenciade una práctica anticompetitiva de customer lock-in .

7.5. Depredación de precios ( predatory pricing )

Un operador puede incurrir en depredación de precios ( predatory pri-

cing) con la nalidad de sacar del mercado a sus competidores. Dichapráctica implica que esos precios queden por debajo de costos, de talsuerte que impidan a otro operador, a pesar de ser eciente, competiren este terreno porque el precio del operador depredador es menor alos costos que supone prestar el servicio.

La estrategia de depredación de precios busca que el operador quela implementa ofrezca sus servicios debajo de costos y pierda dinerodurante un tiempo hasta que logre que sus competidores salgan delmercado. Una vez que consiga esto, subirá sus precios para obtenerganancias monopólicas.

Esta estrategia asume que existen altas barreras de entrada, porquesi no existieran o fueran bajas, cualquiera podría ingresar al mercadocuando el operador depredador subiera los precios, y no tendría sentidopara éste el haber estado un tiempo vendiendo por debajo de costos me-diante la depredación de precios. En cambio, si las barreras de entradason elevadas, el operador depredador, una vez que eliminó a su compe-tencia, podrá disfrutar durante un tiempo considerable de las gananciasmonopólicas por la dicultad de acceder al mercado de que se trate.

7.6. Ventas atadasLas ventas atadas son aquellas en las que para comprar un productoo recibir un servicio se obliga al comprador a adquirir otros productoso servicios como un paquete. No todas las ventas atadas son prácticasanticompetitivas, pues puede haber razones técnicas de seguridad o depreferencia del consumidor que las justiquen. Las ventas atadas sonnocivas y/o anticompetitivas cuando la adquisición de un producto/servicio que no tiene un sustituto equivalente se condiciona a la com-






pra de otros productos/servicios no necesarios o que pudieran obtener-se de otro operador a un mejor precio. 355

Las ventas atadas afectan tanto a los usuarios nales (que, por ejem-plo, para recibir el servicio deben comprar los equipos terminales sola-mente con el prestador del servicio) como a los operadores (a quienes enla interconexión se les obliga a contratar servicios/elementos de red queno requieren). La intervención oportuna de las autoridades en materiade competencia económica, de telecomunicaciones y de protección alconsumidor, según corresponda, es importante para evitar efectos perju-diciales de las ventas atadas en los usuarios nales y en la competencia.

Es común que los operadores ofrezcan planes o paquetes de variosservicios y que vendan cada uno de éstos por separado a cierto precio,mientras que por paquete resultarían con un precio menor que si hu-bieran sido contratados de manera independiente. Es importante quelas autoridades veriquen que los consumidores tengan la posibilidadde adquirir los servicios por separado o en paquete; asimismo debe ha-ber transparencia en el cobro de las tarifas individuales y en paquete,y evitar que se obligue injusticadamente a un consumidor a adquirirservicios que no necesita para la prestación del servicio principal.

8. LIBERTAD Y REGULACIÓN TARIFARIACuando el sector de telecomunicaciones está abierto a la competen-cia, la regla general debe ser que haya libertad de los operadores paradeterminar sus tarifas. La libertad tarifaria asume que existen condi-ciones de competencia que harán posible que el libre juego de la ofertay la demanda je el precio de mercado. Sin embargo, aplicada literal-mente esta regla da lugar a que el surgimiento y la preservación de unacompetencia efectiva sea una utopía.

355 Sirve como ejemplo una experiencia vivida en la década de 1980 en algunas áreas dela Ciudad de México cuando existió escasez de leche y en las panaderías se vendíaa condición de que se comprara una bolsa de pan dulce. Entonces, la opción para elconsumidor que necesitaba un litro de leche era ir a las panaderías e, independiente-mente de que deseara o no pan dulce, se le obligaba a comprar una bolsa del produc-to para que pudieran venderle el litro de leche. Éste sería el caso de una venta atadanociva. Si en la actualidad las panaderías en México adoptaran una política similar,el consumidor tendría la opción de ir a una tienda de autoservicio, una farmacia o acualquier otro establecimiento a comprar sólo el litro de leche, por lo cual ésta seríauna venta atada sin efectos negativos sobre el consumidor porque éste sí tendríaopciones alternas para comprar leche.




CAPÍTULO VI


El sector de telecomunicaciones es un conglomerado de redes enlas que en la mayoría de los casos existió un monopolio y donde la evo-lución tecnológica puede entrañar nuevos desafíos para una sana com-petencia. Por este motivo, en ciertos supuestos se justica crear unaregulación que apunte al control de las tarifas de uno o varios serviciosy de un operador que, por ser el histórico o por haberse convertido endominante, precisa de dicha regulación tarifaria.

Si tal regulación se establece cuando el mercado se abre a la com-petencia o antes de que éste se distorsione, será una medida ex-ante,y será ex-post si se le impone al operador declarado dominante o queha incurrido en prácticas abusivas en perjuicio de competidores y/oconsumidores.

La regulación tarifaria al operador histórico o al dominante ha sidoun instrumento que evita que (1) reduzcan sus precios por debajo desus costos y eliminen con ello a los competidores e (2) incrementensin justicación los precios de los servicios que prestan en mercadosdonde no enfrentan competencia porque estarían obteniendo ganan-cias monopólicas. A su vez, la misma regulación permite a aquéllos (3)elevar la calidad de sus servicios y (4) tener incentivos para mejorar enproductividad y, con ello, reducir precios en benecio de los usuarios ysin poner en riesgo la viabilidad nanciera de la empresa.

La regulación tarifaria debe basarse en la eciencia económica,pues esto es lo que los agentes de un mercado en competencia bus-carán para atraer clientes y retenerlos. La regulación tarifaria tambiénpuede perseguir objetivos de equidad social, como el hecho de obligara que los operadores cobren la misma tarifa por el mismo servicio, in-dependientemente del área geográca en la que se encuentre el usua-rio. Esto último exige que, aun cuando el operador incurra en mayoresgastos por proveer un servicio en comunidades alejadas que aquellosque realiza por el mismo servicio en ciudades, la tarifa para el usuariode la comunidad alejada sea la misma que la que paga un usuario en

la ciudad.La regulación tarifaria puede adoptar diversos modelos en lo indi-vidual (p. ej., la tasa de retorno, los precios tope) o una combinación devarios.

• La tasa de retorno ( rate-of-return ) es aquella que permite al ope-rador recuperar sus costos de operación y un monto o un por-centaje predeterminado como retorno a la inversión. Esta tasada seguridad a los inversionistas porque tienen asegurada la






recuperación de sus inversiones, evita que se obtengan ganan-cias indebidas y estimula la calidad satisfactoria del servicio.No obstante ello, se desincentiva la existencia de una políticade control de gastos por parte del operador porque los recuperatodos e incluso podría llegar a invertir más allá de lo que es ne-cesario, generando ineciencias económicas. 356

• Los precios tope ( price cap) forman parte de un tipo de regulaciónque establece un monto máximo para las tarifas. Por lo generaldicho esquema permite (1) reconocer en las tarifas costos que es-tán fuera del control del operador (p. ej., inación), (2) contemplarlas ganancias en eciencia del operador (p. ej., implementaciónde nueva tecnología), y (3) aplicar los precios tope a un servicio oa una canasta de servicios. Las ventajas de los precios tope es queel operador tendrá incentivos para reducir sus costos, ser máseciente y adaptarse con mayor facilidad al mercado; las desven-tajas son que los inversionistas no necesariamente tienen ase-gurado el retorno de sus inversiones, así como el hecho de que eloperador puede reducir la calidad de los servicios para continuarteniendo ganancias sin que los precios rebasen el precio tope.

En México los concesionarios y los permisionarios, de conformidad conla LFT, tienen libertad para jar las tarifas de los servicios de teleco-municaciones, salvo (1) Telmex y Teléfonos del Noroeste, S.A. de C.V.(Telnor),357 que cuentan con títulos de concesión que prevén un tipo deregulación tarifaria para ciertos servicios, y (2) para aquel concesionariode red pública de telecomunicaciones al que la Cofetel le haya impuestoobligaciones especícas después de ser declarado por ese organismocomo dominante (agente económico con poder sustancial).

La LFT requiere que las tarifas determinadas por los concesiona-rios/permisionarios aseguren la calidad, competitividad, seguridad y

permanencia. Todas éstas deben inscribirse en el Registro de Teleco-municaciones antes de que entren en vigor. Asimismo, se prohíbe dis-criminar en la aplicación de tarifas. 358 Cuando se imponen obligaciones

356 Cfr. Geradin, Damien y Kerf, Michel,op. cit., nota 125, pp. 26-27.357 Filial de Telmex y sujeta a las mismas condiciones asimétricas que Telmex por virtud

de sus títulos de concesión.358 Esta prohibición de discriminar en tarifas ha llevado al extremo de que no se permite

a los operadores establecer grupos de usuarios con características similares comopueden ser aquellos en situación vulnerable (p. ej., personas en edad avanzada), y




CAPÍTULO VI


especícas al o a los dominantes, la regulación tarifaria permite recu-perar al menos el costo incremental promedio de largo plazo. 359

Telmex y Telnor son los únicos concesionarios de telecomunica-ciones sujetos a regulación tarifaria por virtud de sus títulos de con-cesión, lo cual responde a una razón histórica. En la fase de prepara-ción del proceso privatizador de ambas empresas, y al modicarse susconcesiones en 1990, se jaron condiciones especiales o asimétricas–como el sistema de regulación de precios– para evitar que el mono-polio privado impidiera el surgimiento de competidores, redujera lacalidad de sus servicios o actuara con ineciencia en perjuicio de losusuarios.

Por lo anterior, se determinó que la modalidad de regulación tari-faria adoptara la forma de un sistema de precios tope aplicable a unacanasta de servicios. Este conjunto de servicios básicos controlados dela concesión de Telmex se limita a telefonía básica (comunicación devoz entre usuarios) y comprende el servicio local (cargo de instalación,renta básica y servicio medido) y servicios de larga distancia nacionale internacional, todos tanto en la modalidad residencial como en la co-mercial. Nótese que dada la época de la citada concesión, la canasta deservicios no contemplaba el acceso a internet que actualmente prestala compañía bajo el nombre de Prodigy y de Innitum.

De acuerdo con la Modicación de la Concesión de la telefónica,cada cuatro años se revisa el sistema de precios tope y se dene elfactor X de ajuste. En el procedimiento para jarlos conforme a la con-cesión referida, esta empresa presenta al regulador un estudio con loscostos incrementales por los servicios controlados y su propuesta detarifas para el periodo del que se trate. Dicho estudio debe conside-rar los costos de inversión, explotación, mantenimiento y de capital delos activos, así como estudios comparativos internacionales de otrascompañías de telecomunicaciones. No se deben incluir los costos deservicios no controlados.

Si la autoridad no tiene observaciones respecto del estudio referido,emite su resolución. Si las tiene, entonces se requiere que tres expertos(uno propuesto por Telmex, otro por la autoridad y el tercero designado

ofrecerles tarifas preferentes. En este caso, si el grupo está debida y justi cadamentecaracterizado, y se permite a cualquier persona que forme parte de ese grupo, bene-

ciarse de la tarifa, en opinión de la autora, no sería un acto de discriminación de losprohibidos por la LFT.

359 Artículos 60, 61 y 63 de la LFT y Modi cación de la Concesión de Telmex.






por ambos) emitan su opinión. Finalmente, la autoridad reguladora deberesolver en denitiva y su resolución tiene que publicarse en el DOF. 360

En cuanto a esta regulación de precios, la telefónica no puede ofrecersus servicios a un costo menor de lo que le cuesta proveerlos, es decir,las tarifas deben permitir la recuperación del costo que supone el hechode que el servicio lo proporcione una empresa eciente (límite mínimode tarifas o piso). La nalidad de tomar como base una empresa ecien-te es que Telmex no aprovechara su posición en el mercado y realizarainversiones o gastos innecesarios, ya sea por adquisición de activos in-adecuados o por tener procesos corporativos fragmentados, por ejemplo.

Por su parte, el sistema de precios tope establece un límite máximoa las tarifas promedio ponderadas de la canasta de servicios ( techo), elcual incluye un elemento de productividad conocido como el factor X ytoma en cuenta el Índice Nacional de Precios al Consumidor. El factorX busca que Telmex mejore constantemente aprovechando las nuevastecnologías (que son menos costosas y dan más capacidad) para incre-mentar su rentabilidad y para que esto se traduzca en una reducciónde tarifas a los usuarios. El factor X debe representar un reto para dichacompañía a n de que lo incentive a optimizar su eciencia. Si el factorX determinado por la autoridad es bajo, no existirá ese reto, mientrasque si es inalcanzable puede representar una amenaza contra la viabi-

lidad nanciera de largo plazo de la empresa.Una vez que la autoridad determina el factor de productividad X, Tel-mex tiene la posibilidad de modicar las tarifas de los servicios de la ca-nasta (telefonía local, larga distancia nacional e internacional) sin reducir-las por debajo de costo y sin incrementarlas más allá del límite máximode los precios tope. El problema es que dentro de este sistema y dentro deeste parámetro de límites mínimo y máximo aplicables a la canasta deservicios, Telmex tiene la posibilidad de reducir sus precios signicativa-mente en los servicios en los cuales enfrenta competencia, pero en aque-llos donde tiene escasa competencia puede dejarlos intactos.

Así, la autoridad debe autorizar las tarifas de la telefónica conformea la canasta de servicios controlados para vericar que los montos pro-puestos por la compañía estén dentro de los topes máximo y mínimo.

Uno de los retos actuales para el regulador de telecomunicacionesen cuanto a la aprobación de tarifas de Telmex es el empaquetamientode servicios (p. ej., paquete con renta de línea, 200 llamadas locales y delarga distancia nacional y servicio de internet).

360 Cfr. Capítulo 6 de la Modi cación de la Concesión de Telmex.




CAPÍTULO VI


El empaquetamiento puede ser legítimo y necesario en un mercadoen creciente convergencia, pero al mismo tiempo puede utilizarse paraevitar que algunos servicios sean autorizados conforme al sistema deprecios tope. Finalmente, la canasta de servicios a la cual se aplica di-cho sistema de precios tope de Telmex requiere ser actualizada, todavez que en larga distancia nacional e internacional sí existe competen-cia, aunque en otros servicios, como el acceso a internet, se necesitaríaincluir una regulación tarifaria.

9. FUSIONES, ADQUISICIONES Y CONCENTRACIONES

El condicionamiento o la prohibición de fusiones, adquisiciones de acti-vos, acciones, partes sociales u otros elementos que otorguen el controlsobre operadores de telecomunicaciones es una medida ex-ante que sepuede implementar en un caso concreto. Independientemente de la for-ma jurídica que adopten, se hará referencia al término “concentración”.

En algunos países se prevé como obligación general noticar a lasautoridades en materia de competencia económica o antimonopoliosla intención de llevar a cabo una concentración. En otras naciones esel propio regulador de telecomunicaciones el que resuelve, y en otras,

como en EUA, diversas autoridades pueden tener participación conjun-ta o separadamente en el caso de fusiones. 361

Por las diferentes implicaciones en la competencia, la autoridad co-rrespondiente debe analizar si se trata de una integración horizontal overtical, una concentración de agentes económicos con bienes o servi-cios complementarios, o bien una concentración cuyos accionistas delas empresas que se concentran compiten en otros mercados distintosde aquellos en el cual se dará la concentración, entre otros aspectos.

• La integración horizontal se reere a aquella concentración

entre dos o más agentes económicos competidores en el mis-mo mercado (tanto por servicio como por cobertura geográ-ca), cuyos bienes o servicios son sustitutos. Por ejemplo, lafusión de dos operadores que prestan el servicio de televisiónrestringida en Mérida sería una integración horizontal. Nor-

361 La FCC puede investigar fusiones entre operadores de telecomunicaciones para deter-minar si éstas son de interés público, en tanto que la Federal Trade Commission y elDepartament of Justice deben investigar las fusiones que puedan ser anticompetitivas.






malmente, al evaluar si se autoriza o no la concentración y siésta será condicionada o no, se revisa el número de competi-dores en el mercado relevante y se utiliza el índice de Hern-dahl-Hirschmann (HHI) para determinar el nivel de concen-tración-competencia existente y la participación de mercadode cada agente económico.

• La integración vertical se da cuando la concentración ocurreentre dos o más agentes económicos que, sin ser competidoresdirectos en el mercado, actúan dentro de una misma cadena devalor, por lo que un bien o servicio es utilizado como insumopor el otro. La integración vertical puede referirse a dos merca-dos, uno en competencia y otro de características monopólicas,donde puedan vericarse prácticas anticompetitivas con gravesefectos. En este caso, el grupo corporativo podría realizar esasprácticas nocivas en el segmento monopólico, proveyendo in-sumos esenciales a sus liales en condiciones preferentes res-pecto de aquellos suministrados a sus competidores.

Ejemplo de integración vertical es cuando un operador A esel dueño de la red troncal o dorsal ( backbone ) más grande de unpaís y por medio de la cual uye la mayor parte del tráco de las

comunicaciones de dicho país. Este operador A revende partede su capacidad en la red dorsal a diversos operadores, comoel B, el C y el D. El B, el C y el D a su vez venden a sus usuariosparte de la capacidad que cada uno adquiere del operador A, enla forma de enlaces dedicados a la transmisión de datos.

La fusión del operador A y del B es una integración verticalporque el A proporciona un insumo indispensable para que eloperador B venda su servicio a los usuarios nales. Entonces,si el operador A, una vez que adquiere al B, le da condicionespreferentes respecto de las que otorga a los operadores C y D,

puede dañarse la competencia.• Concentración de agentes económicos con bienes o servicios

complementarios, como podría ser el caso de la adquisición deuna empresa productora de equipo de cómputo por parte deuna operadora de telecomunicaciones que podría empaquetarproductos y servicios propios del sector (p. ej., transmisión dedatos y voz) y de tecnologías de la información (p. ej., equipo decómputo, antivirus).




CAPÍTULO V


• Concentración de agentes económicos cuyos bienes no sonsustitutos ni complementarios pero que son compartidos poraccionistas de empresas que sí compiten en otros mercados.

Un caso real en México fue la autorización condicionada, acargo de la Cofeco, de la adquisición por parte de Grupo Televisadel 50% de las acciones de la compañía controladora de Iusacell(operador de servicio móvil) y de Total Play (empresa de recientecreación en ese momento que ofrece servicios de voz, internet ytelevisión de paga), que era propiedad de Grupo TV Azteca.

Televisa y TV Azteca compiten en el mercado de televisiónabierta y ambas concentran el 95% de las concesiones (comer-ciales) para dicho servicio en la República Mexicana. Además, elprimer consorcio cuenta con empresas que prestan servicios detelevisión restringida (por cable y satelital), así como serviciosjos de voz y de transmisión de comunicaciones de alta capaci-dad (red de bra óptica).

Televisa no tenía en su corporativo compañía alguna queprestara el servicio móvil. La Cofeco, en una polémica resolu-ción, autorizó la concentración con diversas condiciones, conel voto en contra de Miguel Flores Bernés. Este comisionadoconsideró que las condiciones impuestas por la mayoría resul-

taban insucientes para evitar los riesgos en los mercados decontenidos y canales en televisión restringida, y de publicidaden televisión abierta, así como para evitar la colusión de las em-presas. Para más detalle de esta operación véase Cap. VII, sec. 2.

Los análisis de competencia económica son complejos y no se limitana un catálogo de deniciones respecto del tipo de concentración quesea. Cada concentración deberá implicar una evaluación caso por casoque permita identicar los riesgos reales, potenciales y prospectivospara el bienestar del consumidor y la competencia en el mercado de

que se trate.La autoridad debe realizar una evaluación para determinar: (1) siexiste algún riesgo para el mercado que impida el otorgamiento de laautorización para dicha concentración, (2) si la autorización debe estarcondicionada al cumplimiento de requisitos, o (3) si lisa y llanamentese autoriza la concentración.

El condicionamiento o prohibición de concentraciones son medi-das ex-ante que exigen un riguroso análisis para permitir como reglageneral dichas operaciones o, como excepción, prohibirlas o condicio-






narlas cuando puedan distorsionar el mercado. De manera adicional,los condicionamientos deben ser claros y no dar pie a la ambigüedad, ytienen que ser supervisados y sancionados en caso de incumplimiento.

Si las condiciones impuestas son complejas o resulta difícil para el re-gulador vericar su cumplimiento, en lugar de representar medidas regu-latorias para reducir los riesgos de distorsión de mercado o de afectaciónal consumidor se convierten sólo en un listado de buenas intenciones.

10. MERCADO RELEVANTE Y DOMINANCIA

Los análisis en torno a la situación de un mercado y su índice de com-petencia, así como las medidas que se requieren como intervenciónregulatoria para nivelar el terreno de juego, precisan que se determine

3 cuál es el mercado especíco (por cuanto al producto o servicioy también al área geográca), y

3 si el operador de telecomunicaciones tiene un poder signicati-vo en el mercado especíco.

Dependiendo del marco jurídico de cada país, la autoridad que esta-

blece el mercado relevante puede ser la de competencia económica oantimonopolios, el propio regulador de telecomunicaciones, o bien sellega a esa determinación por medio de un esfuerzo conjunto entredichas autoridades.

Fijar el mercado relevante puede ser complejo y es de lo más tras-cendente en la política de competencia, más aún si se considera quehay innovaciones constantes que generan evolución y convergenciatecnológica con impacto en los mercados y submercados de telecomu-nicaciones. Ante ello, la denición de un mercado debe considerar tan-to su situación y funcionamiento actual como el prospectivo, debiendo

ser exible para poder adaptarse a los cambios.No existe una fórmula única para delimitar al mercado relevante, yen este aspecto se deberá estar al caso concreto. 362 Empero, dentro de

362 “35. La de nición del mercado no es un proceso mecánico o abstracto, sino que exigeel análisis de cualquier indicio disponible sobre el anterior comportamiento del merca-do y una comprensión global de los mecanismos de un sector dado”, UE, Directricesde la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del peso signi cativo en elmercado dentro del marco regulador comunitario de las redes y los servicios de co-municaciones electrónicas (2002/C 165/03), op. cit. , nota 229, punto 35.




CAPÍTULO VI


los criterios generalmente aceptados a considerar están: (1) las posibi-lidades y la oportunidad de sustituir el bien o el servicio, (2) las barrerasde entrada, los costos y las probabilidades de que nuevos agentes eco-nómicos puedan convertirse en proveedores y de que (3) el consumidoracuda a otros mercados, (4) el costo de distribución del bien y de susinsumos relevantes, (5) los costos y las probabilidades de que los pro-veedores encuentren clientes alternativos, y (6) las barreras regulato-rias o las restricciones normativas que limitan el acceso a los usuarioso de los proveedores a clientes alternativos.

El mercado relevante desde el punto de vista del producto o serviciodebe incluir: (1) todos los productos o servicios que puedan ser un susti-tuto objetivo e idóneo para la satisfacción de las necesidades de los con-sumidores (acceso al producto o servicio, sus precios y uso previsto), (2)las condiciones de competencia, la elasticidad de la oferta y la deman-da, y (3) el tipo de consumidores, cuando tal distinción esté justicada(p. ej., residenciales y comerciales). Por tanto es fundamental el análisisrespecto a la llamada “intercambiabilidad” de la demanda y de la oferta.

• La intercambiabilidad de la demanda asume el punto de vistade los consumidores, sus comportamientos previos, los costospara ellos por el intercambio con el producto/servicio, 363 la exis-

tencia de contratos que los sujeten a plazos forzosos o largos yla variación de precios de productos sustitutos, entre otros.

• La intercambiabilidad de la oferta incluye, de manera enunciativa,la perspectiva de los proveedores actuales del producto/servicio,la probabilidad de que nuevos proveedores ingresen al mercadoen un plazo razonable, así como la existencia de requisitos legaleso reglamentarios que puedan retrasar la entrada al mercado.

Además se puede realizar la prueba del monopolio hipotético, que con-

siste en hacer proyecciones acerca de cuáles serían las respuestas deconsumidores o de las empresas si existiera un aumento pequeño yduradero del precio del producto/servicio. Esta prueba sirve en un mer-cado donde los operadores pueden jar libremente sus tarifas.

363 En ciertos servicios, el consumidor tuvo que comprar equipos especiales para poderrecibir el servicio. Estos equipos probablemente no puedan utilizarse para serviciosque preste otro proveedor; por ende, este aspecto deberá considerarse en el análisisde la intercambiabilidad desde la perspectiva de la demanda.






Una vez que se ha determinado el mercado relevante, se debe eva-luar si uno o varios agentes económicos tienen poder signicativo demercado, a lo cual se le conoce como dominancia. En términos genera-les, un agente económico será dominante si puede actuar sin que suscompetidores puedan contrarrestar su acción ni que los consumidorespuedan oponerse o cambiar de proveedor.

Por ejemplo, en un mercado en competencia efectiva un alza en elprecio al usuario nal por parte de un agente económico puede con-trarrestarse con la reducción de precios de los competidores, quienesatraerán más clientes. Pero si el agente es dominante implicaría que loscompetidores no podrían ofrecer un menor precio (p. ej., porque un in-sumo para el servicio nal es vendido a sobreprecio por el dominante)o que no podrían tener la alternativa de cambiarse de proveedor (p. ej.,el dominante es el único que presta el servicio en cierta región).

Cuando un agente económico es declarado como dominante, se ledeben asignar obligaciones especícas o condiciones asimétricas paraque no pueda abusar de su poder de mercado en detrimento de losconsumidores o no pueda competir deslealmente con el resto de loscompetidores (véase sección siguiente para obligaciones especícas).

Es importante destacar que con las RSG pueden estar cambiandolos mercados tradicionales y los factores para determinar el poder sus-

tancial en cada uno de éstos. Se estima que las RSG reducirán las ba-rreras de entrada al mercado. Sin embargo, ello no implica que se elimi-ne el poder de los operadores históricos o de los dominantes en redestradicionales, ni tampoco que las fuentes de poder anticompetitivo seeliminen. Por el contrario, las RSG probablemente generarán nuevosagentes con poder sustancial en los mercados o en otros nuevos, antelo cual los reguladores deberán supervisar el mercado de las teleco-municaciones con las RSG y asegurar que haya un ambiente abierto ycompetitivo.

De otra manera, los operadores podrán discriminar entre el tipo de

tráco –en contravención del principio de neutralidad de red–, entreproveedores de servicios y aplicaciones, entre los equipos que se pue-den o no conectar a la red; todo ello en perjuicio de la sociedad. Así,las autoridades deberán buscar que la regulación no sea excesiva algrado que inhiba la innovación y desincentive la aparición de nuevosservicios, y que la regulación no sea tan limitada o frágil que generedominancia y barreras por parte de los proveedores de cualesquiera delas capas de las RSG, la capa de acceso, la capa de transporte, la capa deservicios y la capa de control (véase Cap. II, sec. 7).




CAPÍTULO VI


11. OBLIGACIONES ESPECÍFICAS

Al determinarse que un operador de telecomunicaciones está distor-sionando el mercado, ya sea por el poder dominante que tiene o porhacer un uso indebido de éste, se pueden imponer obligaciones especí-cas en materia de información, publicidad, calidad, tarifas, control deprecios, contabilidad de costos, separación contable, acceso desagrega-do y reventa de capacidad.

Los objetivos de dichas obligaciones, también conocidas como con-diciones asimétricas, son: (1) eliminar las distorsiones del mercado, (2)permitir que el resto de los proveedores participen en igualdad de cir-cunstancias, y (3) beneciar a los usuarios con base en una competenciaefectiva que se traduzca en más y mejores servicios, a menores precios.

Si todos los agentes de un mercado están obligados a presentar in-formación, la obligación especíca en este terreno consistirá en exigirmayor detalle (p. ej., topología de la red, tráco por áreas determina-das). Todos los operadores tienen que proveer un nivel mínimo de cali-dad, mientras que aquel que tenga una obligación especíca de calidadpodrá estar sujeto a una auditoría especial externa que podrá hacersepública. En cuanto a tarifas, el principio de un mercado en competenciaes la libertad tarifaria, empero, una obligación especíca podrá consis-

tir en que se le imponga al dominante un control tarifario o que publi-que costos detallados de instalaciones y servicios.En la UE, antes de la Directiva Marco los órganos reguladores de

cada país miembro podían designar a un operador con poder sustan-cial de mercado (1) si tenía 25% o más del mercado relevante, o, (2)independientemente de la cuota de mercado, si tenía capacidad parainuir en éste.

A partir de la Directiva Marco de 2002 (véase Cap. XII, sec. 2.2) seelimina el criterio del porcentaje de mercado y comienzan a aplicarseconceptos de posición dominante conforme a la regulación de compe-

tencia económica, es decir, “(…) una empresa tiene peso signicativoen el mercado si, individual o conjuntamente con otras, disfruta de unaposición equivalente a una posición dominante, esto es, una posiciónde fuerza económica que permite que su comportamiento sea, en me-dida apreciable, independiente de los competidores, los clientes y, enúltima instancia, los consumidores (…)”. 364

Adicionalmente el marco de la UE prevé: (1) la dominancia por dos

364 Artículo 14, apartado 2, primer párrafo de la Directiva Marco.






o más empresas que, sin tener vínculos estructurales o de otro tipo,propicia comportamientos paralelos o alineados del mercado debido ala estructura del mercado relevante, 365 (2) que un operador sea decla-rado dominante en el mercado relevante y en aquel otro mercado conel cual existan vínculos que permitan que el peso de un mercado sedeje sentir en el otro 366, y (3) la determinación por parte de la ComisiónEuropea de mercados trasnacionales. 367

En México, hasta antes de la Reforma Constitucional de 2013 la Co-feco era la autoridad encargada de determinar si un concesionario dered pública de telecomunicaciones tenía poder sustancial (dominan-cia) en cierto mercado conforme al procedimiento señalado en la LFCEy su Reglamento. Cuando un concesionario era declarado dominante,la Cofetel debía iniciar el procedimiento administrativo, con base en laLFPA, para asignarle las obligaciones especícas relacionadas con tari-fas, calidad de servicio e información. 368 (véase Cap. VII, sec. 4).

Para el caso de los mercados de mayoristas de servicio de arren-damiento de enlaces dedicados locales, de larga distancia nacional, delarga distancia internacional y de interconexión, la Cofetel emitió elAcuerdo mediante el cual el Pleno de la Comisión Federal de Telecomu-nicaciones ja obligaciones especícas relacionadas con tarifas, calidadde servicio e información a concesionarios de redes públicas de teleco-

municaciones que tengan poder sustancial, de conformidad con la LeyFederal de Competencia Económica, en los mercados mayoristas de ser-vicio de arrendamiento de enlaces dedicados locales, servicio de arren-damiento de enlaces dedicados de larga distancia nacional, servicio dearrendamiento de enlaces dedicados de larga distancia internacionaly servicio de arrendamiento de enlaces dedicados de interconexión. 369 Los casos especícos de dominancia y de obligaciones especícas enMéxico se presentan en el Cap. VII, sec. 4.

365 Artículo 14, apartado 2, párrafo segundo, y Anexo II de la Directiva Marco.366 Artículo 14, apartado 3 de la Directiva Marco.367 Artículo 15, apartado 4 de la Directiva Marco.368 Artículos 9-A, fracción IX, y 63 de la LFT.369 Cofetel, Acuerdo mediante el cual el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicacio-

nes establece obligaciones especí cas relacionadas con tarifas, calidad de servicio einformación a concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones que tengan podersustancial de conformidad con la Ley Federal de Competencia Económica, en los mer-cados mayoristas de servicio de arrendamiento de enlaces dedicados locales, serviciode arrendamiento de enlaces dedicados de larga distancia nacional, servicio de arrenda-miento de enlaces dedicados de larga distancia internacional y servicio de arrendamientode enlaces dedicados de interconexión , publicado en el DOF del 23 de abril de 2012.




CAPÍTULO VI


12. SEPARACIÓN Y DESINVERSIÓN

Las medidas de separación y la orden de desinversión son las más ex-tremas, y sólo se justican cuando el resto de los mecanismos de sal-vaguarda y fomento de la competencia han fracasado. Este tipo de me-didas se aplican al operador que se encuentra verticalmente integradoen un segmento de mercado monopólico o en el que es dominante, y enotro segmento donde sí existe competencia pero en el cual los operado-res del segmento en competencia tienen necesariamente que utilizarlos servicios proporcionados en el segmento monopólico.

El objetivo de lo anterior es evitar que se distorsione el mercado enel segmento competido por acciones emprendidas por el operador inte-grado verticalmente. Éste puede aprovecharse e implementar prácticasanticompetitivas o discriminatorias en contra de la competencia en elsegmento monopólico, al tiempo que se da a sí mismo un trato másfavorable en el segmento competido. 370

La separación puede aplicarse de distintas maneras y grados segúnlo amerite el caso.

12.1. Separación funcional (operativa)

La separación funcional obliga a la separación de los diferentes servi-cios en distintas divisiones, lo que exige que cada una de éstas tengasus propios directivos, administradores y sistemas de información, asícomo mecanismos para que se impida el ujo de información impor-tante (p. ej., Chinese wall ).

La separación funcional es virtual en el sentido de que la pro-piedad del operador de las divisiones separadas permanece inalte-rada. La separación puede darse entre servicios o entre servicios e

370 Por ejemplo, el operador A es el que tiene una red extensa y omnipresente en un paísdeterminado. Los operadores A, B y C compiten en el mercado del servicio local y delarga distancia, pero en tanto el operador A tiene presencia en todo el país, los opera-dores B y C sólo están en ciertas regiones y para transportar sus comunicaciones deextremo a extremo del país forzosamente necesitan utilizar los servicios de transporteinterurbano del operador A. En el mercado del transporte interurbano el operador Aes el único con cobertura nacional y, por ende, para ciertas rutas los operadores B yC están obligados a utilizar la red del operador A. En este caso, el operador A puedediscriminar en los precios y/o en la oportunidad de los servicios de la red de transporteinterurbano para sí mismo y aquellos que ofrece a los operadores B y C, en tanto quepara el servicio local y de larga distancia desploma sus precios.






infraestructura. Normalmente se crea una división para los serviciosde acceso, que son los que generalmente proveen recursos esencia-les difícil o costosamente replicables y una división para la adquisi-ción de servicios al mayoreo. Dicha división se convierte en un clientemás de la división de los servicios de acceso, lo cual se realiza conla nalidad de dar transparencia al actuar de la división de accesoy poder vericar que no está discriminando a los demás operadoresque compiten en el mercado de mayoreo y menudeo de servicios detelecomunicaciones.

Para determinar si procede o no una separación funcional debe (1)conrmarse que el resto de las medidas han sido inútiles para generarun ambiente de sana competencia, (2) evaluarse los efectos en la in-versión en infraestructura por parte del operador que será separado anivel funcional, es decir, si esta separación generará desincentivos a lainversión en infraestructura, (3) considerarse que la regulación es com-pleja, (4) analizar si cuenta con un equipo dentro del regulador capazde realizar la supervisión del cumplimiento de las obligaciones de laseparación funcional, (5) tomar en cuenta los costos que se generaránpara el regulador y el operador a separarse para determinar si los be-necios superan a los costos, y (6) contemplar la existencia o no de unsistema judicial efectivo que necesariamente implica que éste resuelva

de manera oportuna.En cuanto a la supervisión del cumplimiento de las obligaciones dela separación estructural

(…) debe haber por parte del regulador un monitoreo y ve-ricar el cumplimiento efectivo de las promesas. De otramanera, existe un riesgo signicativo de que no se cum-plan éstas (…) Los reguladores precisan también de habili-dades institucionales sólidas para supervisar y hacer cum-plir las obligaciones negociadas. Se requiere personal conhabilidades y expertise regulatorio para identicar las vio-laciones y requerir el cumplimiento de obligaciones com-plejas, especialmente aquellas que se reeren a obligacio-nes de conducta, que son parte inherente a la separaciónfuncional. Se tienen que hacer decisiones trascendentesque afectan intereses nancieros relacionados, y el per-sonal [del regulador] necesita de experiencia y expertiseconsiderable. La vigilancia constante es necesaria duran-te largos periodos. Si estas habilidades institucionales noexisten o no pueden alcanzarse o desarrollarse en tiem-




CAPÍTULO VI


po para la implementación, los reguladores pueden optarpor evitar la separación funcional como remedio y evaluarotras alternativas. 371

La separación funcional puede exigir que los administradores y em-pleados de cada división sean distintos, contar con ocinas corporati-vas diferentes e incluso comercializar los servicios a través de marcasdistintas.

12.2. Separación corporativa o estructural

En la separación corporativa o estructural se deben constituir empre-sas separadas con operación independiente, aun cuando la propiedadde ellas permanezca en las mismas personas. “(…) si es claro que lascuestiones regulatorias clave sólo pueden remediarse con la obligaciónde separación estructural del incumbente, entonces es mejor dejar laseparación funcional completamente [de lado] e irse directo a la sepa-ración estructural (…) la separación estructural es menos demandanteinstitucionalmente que la funcional, debido a que no es necesario de-nir, monitorear y hacer cumplir todas las reglas de conducta interna y

de las rewalls requeridas en una separación funcional (…)”.372

371 “(…) there must be effective monitoring and enforcement of these promises by theregulator. Otherwise, there is a signi cant risk of non-compliance (…) Regulators alsoneed strong institutional capabilites to monitor and enforce the negotiated obligations.Skilled and expert regulatory staff employees are required to identify violations andrequire compliance with complex obligations, particularly those involving behaviouralobligations, which are inherent part of functional separation. Big decisions must bemade that affect entrenched nancial interests, and staff members need considera -ble experience and expertise to make them. Constant vigilance is required over longperiods. If these institutional capabilities are not present, or cannot be brought in ordeveloped in time for implementation, regulators may choose to avoid functional sepa-ration as a remedy and consider other options (…)”,UIT,Trends in TelecommunicationReform 2008: Six degrees of sharing, op. cit ., nota 6, pp.143 y 148 [traducción de laautora].

372 “(…) if it is clear that key regulatory issues can be solved only by mandatory structuralseparation of the incumbent, then it may be better to dispense with functional sepa-ration altoghether and go straight to structural separation. (…) structural separation isless institutionally demanding than functional separation, because it is not necessaryto de ne, monitor, and enforce all of the internal behavioural rules and rewalls requi-red in the functional separation (…)”,Ibidem, pp. 149-150 [traducción de la autora].






12.3. Desinversión o desincorporación

La desinversión o desincorporación consiste en que el operador queestá verticalmente integrado venda parte de la operación, sus subsi-diarias o liales a otro grupo de interés, para garantizar que no existarelación alguna entre el operador original y las nuevas empresas pro-ducto de la desinversión. Ésta, al igual que algunas formas de separa-ción, tiene como desventaja la pérdida de las economías de escala, elincremento de los costos de transacción y, además, el hecho de que losusuarios tengan que contratar con más de una empresa sus servicios.Adicionalmente, el costo-benecio de establecer este tipo de medidascomo política de competencia dependerá mucho de la fortaleza o debi-lidad del operador dominante y de las autoridades reguladoras.

(…) las formas de separación vertical de mayor alcance, queeliminan los incentivos del operador para distorsionar lacompetencia en un segmento competido, pueden compen-sar la incapacidad del regulador de preservar la competen-cia en un panorama integrado verticalmente. Por otra parte,cuando el regulador es capaz de controlar efectivamente elcomportamiento de un incumbente verticalmente integra-do, o cuando el poder de mercado que posee el incumbenteen un mercado del cual puede aprovecharse es relativamen-te débil, la separación vertical puede no ser requerida. 373

Desinversión de AT&T. El más notable caso de desinversión se presentóen EUA en relación con el operador AT&T. Se remonta a 1949, cuan-do el Departamento de Justicia presentó una demanda en materia decompetencia económica en contra de AT&T que nalizó con una tran-sacción entre las partes conocida como el Consent Decree de 1956, pormedio del cual se permitía a AT&T mantener su interés en Western

Electric (lial de AT&T) para producir equipos, pero se le prohibía ofre-373 “(…) the most far-reaching forms of vertical separation, which eliminate the operator´s

incentives to distort competition in the competitive segment, can compensate for theinability of the regulator to preserve competition in a vertically integrated setting. Onthe other hand, when the regulator is able effectively to control the behaviour of a ver-tically integrated incumbent, or when the market power which the incumbent posses-ses in one market segment and can leverage in the other is relatively weak, verticalseparation might not be required.”, Cfr. Geradin, Damien y Kerf, Michel, op. cit., nota125, p. 60, [traducción de la autora].




CAPÍTULO VI


cer comercialmente servicios de procesamiento de datos (servicios noregulados).

En 1974 el Departamento de Justicia inició una nueva acción encontra de AT&T cuya nalidad era acabar denitivamente con el mono-polio regulado de esa compañía. Así, en 1981, presentó ante los tribuna-les una demanda en materia de competencia económica que concluyócon un convenio judicial en 1982; así, la Corte del Distrito de Columbiaquedó facultada para modicar el Consent Decree de 1956 a través de laresolución conocida como Modied Final Judgement. 374

El Modied Final Judgement : (1) ordenó la escisión de las operacio-nes locales de AT&T en las empresas Regional Bell Operating Companies (“RBOC”), con lo cual quedarían éstas separadas de las operaciones delarga distancia nacional e internacional, (2) prescribió la desinversiónde las RBOC del grupo económico de AT&T, la cual se concretó me-diante intercambio de acciones, (3) permitió que la compañía conti-nuara operando los servicios de larga distancia y fabricando equipo yotros servicios en los que sí existiera competencia, (4) estableció quelas RBOC prestarían servicio únicamente en la misma área de servi-cio (Local Access and Transport Area ),375 (5) hizo posible que todos losoperadores de larga distancia ( interexchange carriers ) tuvieran accesoen igualdad de términos y condiciones a las redes y servicios de las

RBOC, y (6) eliminó la restricción impuesta a AT&T en 1956 de abste-nerse de prestar servicios de telecomunicaciones no regulados (p. ej.,procesamiento de datos).

Ha sido muy debatido el tema acerca de si la decisión de escindiry desinvertir a AT&T fue la adecuada. Algunos consideran que fue unéxito para que se iniciara y consolidara la competencia en el mercadoestadunidense de telecomunicaciones, en tanto que otros piensan quela medida fue radical y los resultados a largo plazo no necesariamentehan sido los mejores.

Sería muy difícil determinar cómo sería el mercado estaduni-

dense de no haberse ordenado la escisión y desinversión de AT&T.374 United States v. American Tel. & Tel. Co., Civil Action Nos. 74-1698, 82-0192, Misc.

No. 82-0025 (PI), United States District Court for the District of Columbia, 552 F. Supp.131, 1982; y Bates, Regis J. “Bud” y Gregory, Donald W., Voice & Data Communica-tions Handbook, 4a ed., Berkeley, Osborne/McGraw-Hill, 2001, p. 8.

375 Las Local Access and Transport Area (LATA) no sustituyeron a las áreas de serviciolocal, sino que sirvieron para de nir el servicio local como aquél dentro de la mismaLATA y al de larga distancia a aquel que requería del transporte de señales entrecentrales de distintas LATAs.






Lo cierto es que al momento de adoptarse no se vislumbraban loscambios tecnológicos que se han gestado y el plazo tan corto en quehan acontecido.

En México la Reforma Constitucional de 2013 dotó al Iftel de facul-tades para desincorporar u ordenar la desinversión de activos, dere-chos y partes sociales. 376 w






CAPÍTULO VIICOMPETENCIA ECONÓMICA EN MÉXICO

Hasta antes de la Reforma Constitucional de 2013 la intervenciónde la Cofeco en telecomunicaciones y radiodifusión –como la

autoridad encargada de la prevención, investigación y combatea los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones– sepresentó de las siguientes maneras: (1) mediante su opinión en las ba-ses de licitación o sobre si una persona puede o no obtener una conce-sión o permiso, cuando la ley exige dicha opinión, (2) pronunciándosesobre la procedencia o no de una concentración, (3) al investigar la po-sible comisión de prácticas monopólicas y en su caso, la determinaciónde la responsabilidad de un agente económico, (4) declarando a un con-cesionario dominante en cierto mercado de las telecomunicaciones y(5) cuando otra autoridad solicitaba su colaboración en competencia

económica.No obstante la Reforma Constitucional de 2013 y la emisión even-tual de la ley reglamentaria correspondiente, se estima que gran partede lo que se expone a continuación seguirá siendo un referente obliga-do de las facultades de competencia económica en telecomunicacionesy radiodifusión que asume el Iftel y de la interpretación de los tribuna-les mexicanos en la materia. Por tanto se presentan las facultades de laCofeco, los casos resueltos por ésta y los tribunales, debiendo conside-rarse que dichas facultades pasan al ámbito de competencia del Iftel.




CAPÍTULO VII


1. OPINIONES PARA OBTENER CONCESIONES/PERMISOS

Opinión sobre bases de licitación. La Cofetel estaba obligada a solicitary obtener la opinión de la Cofeco sobre la convocatoria, bases de licita-ción y demás documentos relevantes de las licitaciones públicas paraobtener concesiones tanto para el uso, aprovechamiento y explotaciónde una frecuencia de uso determinado conforme a la LFT como parafrecuencias de radiodifusión (radio o televisión abierta) conforme a laLFRTV.377 “La intervención de la CFC en los procesos de licitación de es-pectro busca precisamente evitar dichos fenómenos de concentración[que contraríen el interés público]”. 378

La Cofeco ha contado con la facultad de pronunciarse sobre losdocumentos de la licitación y recomendar medidas de competenciamismas que deben buscar (1) la entrada de competidores, (2) la lici-tación del mayor espectro posible, (3) benecios a los consumidoresen cuanto a más competencia para que éstos cuenten con servicios amenores precios y de mejor calidad y (4) no inhibir el crecimiento delos concesionarios establecidos ni su capacidad para prestar serviciosde calidad. 379

En adición a la facultad de la Cofeco de opinar sobre los documen-tos de licitación, está la determinación del límite a la acumulación de

frecuencias del espectro radioeléctrico ( spectrum cap ) (ver Cap. XIV, sec.2.3). El límite a la acumulación de espectro puede considerar una o va-rias frecuencias en las cuales se puedan prestar los mismos servicios oservicios equivalentes. Por ejemplo, el servicio de telefonía móvil (co-loquialmente referido como servicio celular ) en México se prestaba tra-dicionalmente en las bandas de 800 MHz y de 1.9 GHz, y a partir de laslicitaciones de 2011 también puede proporcionarse en la banda de 2.1GHz. Por tanto, el límite a la acumulación de espectro por participanteconsideraba el total de frecuencias que una persona tuviera en las tresbandas referidas según lo que recomendó la Cofeco.

Opinión favorable para participar en licitación. Un requisito para par-ticipar en una licitación pública para obtener una concesión para el

377 Artículo 33 bis 1, penúltimo párrafo, de la LFCE.378 Flores Bernés, Miguel, “Telecomunicaciones y competencia económica, revisión de

casos recientes” en Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información, Álvarez,Clara Luz (coord.), Novum, México, 2012, p. 130.

379 Cfr. Ibidem, pp. 130-133.




COMPETENCIA ECONÓMICA EN MÉXICO


uso, aprovechamiento y explotación de frecuencias de uso determina-do fue el obtener opinión favorable de la Cofeco. 380 La facultad de laCofeco381 para emitir su opinión se tradujo en que la Cofeco la emitierafavorable sin condiciones, favorable con condiciones o desfavorable.Cuando la opinión era condicionada podía establecer una restriccióna obtener más de cierta cantidad de MHz, que es distinta al límite a laacumulación de espectro previsto en las bases de licitación ( spectrumcap). Esto es, la Cofeco por una parte recomendaba al regulador de tele-comunicaciones jar un límite a la acumulación de espectro dentro delas bases de licitación que era aplicable para todos los participantes, entanto que al emitir su opinión a un agente económico en particular de-terminaba que éste sólo pudiera participar en la licitación para obtenerun número limitado de Mega Hertz.

Para las licitaciones de concesiones de frecuencias de radiodifusiónpara radio y televisión abierta, los interesados en participar debían ob-tener opinión favorable de la Cofeco conforme a la LFRTV.382 Sin em-bargo nunca se realizaron licitaciones para concesiones de frecuenciaspara radiodifusión.

Es importante recordar lo resuelto por la SCJN en la Sentencia de laAcción de Inconstitucionalidad 26/2006 a propósito de la opinión de laCofeco para las licitaciones relativas a frecuencias. En las reformas a la

LFRTV de 2006 se incluyó por vez primera que las concesiones para es-taciones de radiodifusión se realizarían por licitación pública y dentrode los requisitos para participar en ésta estaba la “Solicitud de opiniónfavorable presentada a la Comisión Federal de Competencia”. La SCJNdeclaró inválido que el requisito fuera “solicitud … presentada” ante laCofeco, en atención a que una cosa es presentar una solicitud de opinión

favorable que sólo reeja la acción del particular de presentar un escritosolicitando dicha opinión y otra muy distinta es que la opinión de laCofeco nalmente sea favorable. Por lo que tras la acción de inconstitu-cionalidad 26/2006, los interesados en participar en una licitación para

concesiones de frecuencias de radiodifusión debían obtener opiniónfavorable de la Cofeco.

Opinión favorable para obtener permiso de radiodifusión. Los intere-sados en obtener un permiso para usar una frecuencia de radiodifusión

380 Artículo 16, fracción I, inciso E de la LFT.381 Artículo 33 bis 1 de la LFCE.382 Artículo 17-E, fracción V de la LFRTV.




CAPÍTULO VII


para radio o televisión abierta de una estación sin nes comercialesdebían presentar opinión favorable de la Cofeco 383 hasta antes de laReforma Constitucional de 2013.

2. CONCENTRACIONES

Las fusiones, adquisiciones de control o cualquier acto mediante elcual se concentraran agentes económicos debía noticarse a la Cofecopara que ésta las aprobara previamente, siempre y cuando dichas con-centraciones (1) en un acto o sucesión de actos excedieran de ciertomonto (equivalente a 18 millones de salarios mínimos vigentes para elDistrito Federal), (2) en un acto o sucesión de actos implicaran acumu-lación de al menos 35% de activos o acciones de un agente económicocuyos activos o ventas anuales en la República Mexicana fueran delequivalente a 18 millones de salarios mínimos vigentes para el DistritoFederal o (3) implicaran una acumulación de activos o capital social enla República Mexicana equivalente a 8.4 millones de veces el salariomínimo general vigente para el Distrito Federal y en la concentraciónparticiparan dos o más agentes económicos cuyos activos o volumenanual de ventas sumara más de 48 millones de veces dicho salario mí-

nimo.384

La nalidad de este proceso de validación de concentracionespor parte de la Cofeco era para que ésta pudiera impugnar y en su caso,sancionar aquellas “cuyo objeto o efecto sea disminuir, dañar o impedirla competencia y la libre concurrencia respecto de bienes o serviciosiguales, similares o sustancialmente relacionados”. 385

El regulador podía autorizar la concentración, negarla o autorizarlacon condiciones. Para resolver se debía determinar (1) el mercado rele-vante, (2) los agentes económicos que participan en éste, (3) el grado deconcentración de dicho mercado, (4) los efectos que tendría la concen-tración en el mercado relevante y otros mercados relacionados, en los

competidores y agentes económicos relacionados y en los consumido-res y (5) la existencia de mayor eciencia del mercado derivada de laconcentración y si incidiría favorablemente o no en la competencia ylibre competencia. 386

383 Artículo 20, fracción I, en relación con el 17-E, fracción V de la LFRTV.384 Artículo 16 en relación con el 20 de la LFCE.385 Artículo 16 de la LFCE.386 Artículo 18 de la LFCE.




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2. Las redes de TV restringida de Grupo Televisa y TVI estaríanobligadas a transmitir en condiciones no discriminatoriastodos los contenidos de TV abierta cuyos transmisores así losolicitasen. Esta obligación aplicaría igualmente para el Gru-

po Televisa en toda la República. De esta manera se asegura-ría que los consumidores pudieran tener acceso a todos loscontenidos de TV abierta –fueran o no de Televisa–, naciona-les y locales, sin importar que su proveedor de servicios deTV restringida tuviera nexos con esta empresa; dicho de otromodo, esta condición impediría a las redes de TV restringidade Grupo Televisa y TVI desplazar los contenidos de TV abiertade otros oferentes (actuales o potenciales). Esta obligación esconocida como must carry .

3. Grupo Televisa y TVI deberían tomar acciones para impedir lacoordinación con otras redes de telecomunicaciones que fue-ren sus competidores actuales o potenciales. En particular, Gru-po Televisa debería prohibir que los miembros de sus consejosde administración participaren en los órganos de administra-ción y operación de otros concesionarios de redes, y TVI debe-ría enajenar sus acciones en PCTV, en la que era socio de otros

concesionarios de TV por cable.La CFC señaló que sólo cuando se determinara que se cumplieron estascondiciones se tendrá por autorizada la concentración. [Como nota alpie de página: “Mediante resolución la mayoría del Pleno de la ComisiónFederal de Competencia determinó tener por cumplidos ciertos condi-cionamientos (entre ellos, el must offer ) impuestos a Paxia y CorporativoVasco de Quiroga (Grupo Televisa). A dichos condicionamientos se su- jetó la aprobación de una concentración previamente noticada entredichas subsidiarias de Grupo Televisa con Cablemás y Televisión Inter-

nacional. El suscrito [Miguel Flores Bernés, comisionado de la Cofeco]emitió votos particulares en los que consideró las razones por las quedichos condicionamientos no habían sido cumplidos]”. 387

Concentración Televisa/Cablemás. Grupo Televisa noticó a la Cofe-co de su intención de adquirir 49% de las acciones de Cablemás, unaconcesionaria de televisión restringida por cable, transmisión de datos

387 Flores Bernés, Miguel, op. cit., nota 378, p. 102-103 y nota 7 en p. 137.






y telefonía local ja en municipios del norte, centro y sureste de la Re-pública Mexicana (2007).

La CFC consideró que la concentración tendría efectos en40 mercados geográcos del servicio de distribución y co-mercialización de paquetes de canales a través de las dis-tintas modalidades de transmisión de televisión y audiorestringidos, a saber, por cable, vía microondas y vía saté-lite. En esta tesitura, Grupo Televisa que ya participaba anivel nacional con SKY, aumentaría su participación en losmedios de transmisión a través de los cuales se presta elservicio de televisión y audio restringidos en las localida-des donde tenía presencia Cablemás y que los proveedoresde canales de televisión abierta requieren para presentarsus programas a los consumidores que tienen contratadodicho servicio. Asimismo, consideró la CFC, se crearían vínculos pa-trimoniales entre Cablemás, empresa que opera la red decable de mayor penetración en los mercados involucradosy que mantenía una relación patrimonial con Productoray Comercializadora de Televisión S.A. de C.V. (PCTV), mis-ma que distribuye canales de televisión restringida a sussocios, y otras empresas de Grupo Televisa que produceny distribuyen los canales de televisión abierta que generanla mayor audiencia agregada entre los usuarios nales delservicio relevante. También, estimó la CFC, la concentra-ción conllevaría que Cablemás tuviera acceso privilegiadoal insumo necesario de canales de televisión abierta y depaga por medio de socios y o empresas relacionadas patri-monialmente y éstas podrían tener incentivos para negar elacceso del citado insumo a competidores actuales o poten-ciales de Cablemás. Las principales barreras a la entrada que se observaronpara ofrecer el servicio de televisión y audio restringidosfueron la obtención de programación de calidad y exitosa,la concesión de red pública de telecomunicaciones paraproporcionar el servicio, la inversión necesaria para la ins-talación de la red y la inversión en publicidad para atraerclientes. En este sentido, la CFC concluyó que la concentraciónposicionaría a Grupo Televisa como el principal oferente en21 mercados y en otros 11 sería el único. Ello, aunado a las




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barreras de entrada identicadas, así como la integraciónvertical que conseguiría con Cablemás, conferiría a GrupoTelevisa el poder de jar precios unilateralmente y restrin-gir sustancialmente el abasto en al menos 32 de los 40 mer-cados geográcos en los que la operación tendría efectos,sin que los agentes competidores pudieran actual o poten-cialmente contrarrestar dicho poder. La CFC determinó autorizar la concentración, pero sujeta la condición suspensiva de que se cumplieran diver-sos condicionamientos propuestos por Grupo Televisa , entreellos la obligación de must offer y must carry arriba referidas.En el caso de la televisión vía satélite, se retransmitirían anivel nacional todas las señales que tuvieren una coberturamayor a 30% del territorio nacional. Cuando no se cumplie-ra este umbral, Televisa se comprometió a no discriminarentre señales locales: Si se transmite una señal local por TVvía satélite, deberán transmitirse todas las señales de esamisma localidad, para evitar desventajas entre ellas. Estose conoce como carry one, carry all . También Televisa deberíapublicar la oferta que derive de estos compromisos, inclu-yendo la tarifa uniforme por suscriptor, tanto en las páginaselectrónicas de sus subsidiarias como en tres diarios de cir-culación nacional.

La CFC señaló que sólo cuando se determinara que secumplieron estas condiciones se tendrá por autorizada laconcentración. 388

Concentración Televisa/Iusacell. Grupo Televisa es un grupo corpora-tivo que dentro de sus empresas provee servicios de televisión abierta,televisión restringida (por cable y satelital), telefonía, transmisión dedatos, enlaces de telecomunicaciones, radio abierta, así como producecontenidos audiovisuales y diversos medios impresos. Grupo Salinases un grupo corporativo que proporciona televisión abierta, telefonía

móvil (a través de Iusacell), televisión restringida y transmisión de da-tos (ambos servicios vía TotalPlay), produce contenidos audiovisuales,cuenta con una institución bancaria y otros giros ajenos a las teleco-municaciones. Grupo Televisa y Grupo Salinas son competidores direc-tos en el servicio de televisión abierta, la producción de contenidos au-diovisuales y en publicidad en televisión abierta. En televisión abiertaambos corporativos tienen 95% de las concesiones, de las cuales Grupo

388 Ibidem, pp. 104-105.






Televisa tiene 56% y Grupo Salinas, 39%.389 Ambos corporativos estánintegrados verticalmente lo cual les permite producir, empaquetar, dis-tribuir y comercializar contenidos de televisión abierta y restringida,mismos contenidos que pueden utilizarse en otras plataformas comolos móviles e internet.

La Cofeco inicialmente negó la conversión de deuda a favor de Gru-po Televisa de acciones de GSF Telecom Holding, S.A.P.I. de C.V. (contro-ladora de Iusacell y TotalPlay, ambas de Grupo Salinas), con lo cual Gru-po Televisa y Grupo Salinas tendrían cada quien 50% de las acciones dela controladora de Iusacell. Es cierto que dichos grupos corporativos noeran competidores en telefonía móvil, pero sí en otros mercados.

Grupo Televisa y Grupo Salinas tendrían incentivos muy es-pecícos para actuar en forma coordinada, incurriendo enposibles prácticas sancionados por la Ley, fortaleciendo pores [sic] vía el poder de jar precios unilaterlamente o res-tringir sustancialmente el abasto o suministro en el merca-do de publicidad en televisión abierta, sin que los agentescompetidores puedan, actual o potencialmente, contrarres-tar dicho poder.

Por todo lo anterior, se prevé que la operación, en casode materializarse, tendría por objeto o efecto disminuir,dañar o impedir la competencia y la libre concurrencia enel mercado relevante de televisión y audio restringidos, asícomo en los mercados relacionados de contenidos/progra-mación (canales de TV abierta) y publicidad en televisiónabierta. 390

Posteriormente, ambos grupos corporativos presentaron escritos me-diante los cuales proponían diversas condiciones para despejar losriesgos que la Cofeco había señalado en su rechazo inicial, con la -nalidad de que aprobara la concentración. Cofeco resolvió aprobar la

concentración sujeta a las condiciones propuestas por Grupo Televisay Grupo Salinas con los ajustes que Cofeco consideró pertinentes. Sóloel voto del comisionado Miguel Flores Bernés fue contrario a la auto-rización de la concentración, en atención a que éste estimó que lascondiciones propuestas por los corporativos no resultaban sucientes

389 Cofeco, Resolución del 24 de enero de 2012 en el expediente CNT-031-2011 , resuel-to con el voto de la mayoría (3-2), p. 99.

390 Ibidem, pp. 101-102.




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para evitar los riesgos en los mercados de contenidos y canales en TVrestringida y publicidad en TV abierta, así como para evitar la colusiónde las empresas.

Las condiciones impuestas fueron –entre otras– las siguientes:

• Grupo Televisa y Grupo Salinas no deben obstaculizar la licita -ción de una tercera cadena de televisión abierta. La crítica a estacondición es que si el regulador de telecomunicaciones llegaa licitar por localidades o regiones, estos corporativos podríanentorpecer la licitación sin incumplir con la autorización de laconcentración.

• Los empleados de Grupo Televisa y Grupo Salinas (a partir delnivel de vicepresidente y sus subordinados directos) que di-rectamente gestionen y ejecuten la producción, distribución ycomercialización de obras audiovisuales o la comercializaciónde espacios publicitarios, no podrán participar en los órganosde gobierno de GSF ni de sus subsidiarias/liales. En la reali-dad este tipo de consorcios aprovechan las sinergias y el cono-cimiento de sus empleados de todos los niveles y para todassus empresas y no sólo los vicepresidentes y sus subordinados

inmediatos tienen acceso a información sensible, por lo cualeste condicionamiento parece insuciente dados los riesgos ala competencia referidos por la Cofeco inicialmente.

• Los directivos relevantes que lleven el curso ordinario de negociosde GSF y adopten decisiones que trasciendan de forma signica-tiva serán independientes y no serán empleados ni directivos deGrupo Televisa. Este condicionamiento no se estima sucientetoda vez que por la importancia de los agentes económicos y losriesgos que había identicado en su primera resolución de enero

de 2012, la Cofeco debió haber prohibido de manera total que losempleados de cualquier nivel de GSF o Iusacell lo fueran al mismotiempo de Grupo Televisa o de otras empresas de Grupo Salinas.

• En el Convenio de Accionistas entre Grupo Televisa y GrupoAzteca se establecería que en caso de incumplimiento con lascondiciones acordadas, uno de dichos corporativos tendría queadquirir del otro 50% de las acciones de GSF. La pregunta es porqué la Cofeco en lugar de revestir esta condición de un acto de






autoridad, incluyó dicha obligación en un acuerdo entre parti-culares, como lo es un convenio de accionistas.

• Si Grupo Televisa o Grupo Salinas llegaren a obstaculizar la li -citación de una tercera cadena de TV abierta, deberán vender uncanal nacional de televisión abierta en un año a partir de “la re-solución respectiva que haya causado ejecutoria”. La crítica esque para que procediera la eventual venta del canal nacional,debe existir una resolución rme lo cual podría tardar variosaños después del incumplimiento y antes de que se obtengadicha resolución como cosa juzgada.

• Ambos grupos corporativos deben tener una oferta pública queincluya un paquete con sus canales de televisión abierta y otropaquete con sus canales tanto de televisión abierta como res-tringida. La crítica es que la Cofeco validó el empaquetamientode canales, lo cual podría constituir una venta atada prohibidapor la propia ley.

• El Secretario del Consejo y los auditores deben presentar certi -cados de que Grupo Televisa y Grupo Salinas están cumpliendo

con su obligación de no intercambiar información. La crítica esque dicha obligación debió de haberse hecho extensiva a los ac-cionistas de más de 5% de las acciones de GSF, sus consejeros ydirectivos. Además se debió establecer que esas certicacionesy declaraciones fueran hechas bajo protesta de decir verdad yreconociendo que declarar falsamente ante autoridad adminis-trativa (Cofeco) es un delito que merece pena de prisión.

Esta resolución de Cofeco autorizando la concentración conocida comoTelevisa-Iusacell ha sido muy polémica. La Cofeco debió haber exigido que

estos compromisos se celebrarán ante un tribunal federal en la forma deun convenio de transacción con carácter de cosa juzgada para evitar li-tigios y tácticas dilatorias si alguna vez se necesitaba hacer efectivas lasmedidas impuestas por la Cofeco. Se debieron haber impuesto obligacio-nes más sólidas tipo Chinese wall para evitar el intercambio de informa-ción deliberado o el no intencional. Los efectos y consecuencias de estaconcentración se verán en los próximos años para conrmar si la auto-rización de la Cofeco fue atinada o si las preocupaciones que ella mismahabía expresado en su resolución de enero de 2012 se materializaron.




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Opinión en casos de cesión. La Cofeco debía emitir opinión favorablecuando se pretendiera que la SCT autorizara la cesión parcial o totalde los derechos y obligaciones de concesiones o permisos otorgadosconforme a la LFT, a otro concesionario permisionario que prestara ser-vicios similares en la misma zona geográca. 391

3. PRÁCTICAS MONOPÓLICAS

Las prácticas monopólicas en México se han catalogado en absolutas yrelativas, siendo la principal diferencia entre ambas que las absolutasdeben haberse realizado por competidores.

3.1. Prácticas monopólicas absolutas

Las prácticas monopólicas absolutas son las realizadas por competi-dores entre sí a través de contratos, convenios, arreglos u otros cuyoobjeto o efecto sea: (1) denir el precio de venta/compra de bienes/servicios; (2) establecer la obligación de restringir o limitar la canti-dad de bienes/servicios a producir, comercializar, adquirir o prestar;

(3) segmentar el mercado de bienes y servicios y (4) jar posturas oabstenerse de participar en licitaciones, concursos o subastas. 392 Lasprácticas monopólicas pueden encuadrar en el tipo penal de los deli-tos contra el consumo y la riqueza nacionales de acuerdo con el artí-culo 253 del Código Penal Federal. “Estas prácticas son las más noci-vas pues se simula la existencia de competencia, cuando en realidadlos infractores defraudan a sus clientes pues en realidad no existe lacompetencia, sino sólo un engaño para obtener un lucro indebido. Enel mundo se considera que ésta es la peor infracción a la competenciaque puede existir”. 393

Casos PCTV. Existen dos casos resueltos por la Cofeco en el sectorde telecomunicaciones dentro del rubro de prácticas monopólicasabsolutas.

391 Artículo 35 de la LFT.392 Artículo 9 de la LFCE.393 Cfr. Flores Bernés, Miguel,op. cit., nota 378, p. 107.






En 2002, la CFC sancionó a PCTV [Productora y Comercializado-ra de Televisión S.A. de C.V.]. Los accionistas de PCTV eran per-sonas físicas y morales quienes contaban con concesiones parainstalar, operar y explotar una red pública de telecomunicacio-nes en su modalidad de televisión por cable, otorgada por laSecretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT). Dichos con-cesionarios se coludieron con el n de evitar la concurrencia y,en consecuencia, la competencia entre operadores de sistemasde televisión por cable en ciudades determinadas, utilizando aPCTV como vehículo, pues con la mencionada colusión impi-dieron la entrada de nuevos competidores en regiones donde yaexistían concesionarios previos, con la calidad de accionistasde PCTV (…) los accionistas de PCTV a través de las modica-ciones a los estatutos de la sociedad y las resoluciones tomadasen sus asambleas, impidieran:

a) la entrada de nuevos socios que representaban competenciapara ellos en aquellas localidades donde ya estaban instalados(había incentivos para querer ser accionista de PCTV, pues po-día accederse a precios especiales de las señales que ésta co-mercializaba) y

b) la competencia de sus socios entre sí en localidades especícas(siendo competidores potenciales).

La CFC determinó que los accionistas de PCTV se estaban di-vidiendo, asignando e imponiendo porciones o segmentos delmercado de servicios de televisión restringida por cable me-diante espacios determinados. (…) No se sancionó a PCTV ya sus accionistas en virtud de que éstos, conforme a la LFCE,propusieron mecanismos para restaurar y proteger el proceso

competitivo a la CFC, mismas que fueron aceptadas. La conse-cuencia de no haber sancionado es que no se funda un prece-dente administrativo para este agente económico. No obstante,la conducta continuó y en el año 2006 se reinició la investiga-ción resultando sancionados [2010] los accionistas de PCTV conuna multa que en conjunto ascendió a un monto de $6,400,000[En nota: “Asimismo, en 2010 se declaró responsable a PCTV porun abuso de dominancia consistente en una negativa de trato,llevada a cabo al rehusar señales de TV restringida a competi-




CAPÍTULO VII


dores, desplazando de esta manera a empresas (no miembrosde PCTV) que pudieran competir con sus accionistas en ciertaslocalidades de la República Mexicana”].394

En el segundo proceso en contra de los accionistas de PCTV dentro delexpediente DE-01-2006-I, la Cofeco determinó en 2010 que éstos habíancometido prácticas monopólicas absolutas mediante un mecanismo deasignación de mercados a través de los estatutos sociales y la forma enla cual se adoptaban las decisiones dentro de PCTV. Cofeco determinóque los accionistas de PCTV eran concesionarios de televisión por cabley participaban en el mercado de distribución y comercialización de pa-quetes de canales. El mecanismo de asignación de mercados discrimi-naba con mayores precios a los que no eran los accionistas de PCTV enuna plaza o restringía el acceso a determinados canales, de tal suerteque desincentivaba a un accionista de PCTV de entrar a competir conel servicio de televisión por cable en una plaza que hubiera sido pre-viamente asignada a otro accionista de PCTV. Los accionistas de PCTVfueron sancionados con multas de diversos montos según la participa-ción accionaria en PCTV.

Los efectos del acuerdo colusorio realizado por los accionistas

de PCTV consistentes en asignarse poblaciones para la comer-cialización y distribución de señales de televisión restringida víacable referido son contrarios al proceso de competencia y libreconcurrencia, pues los agentes económicos que podrían compe-tir a través de menores precios y mejores servicios para atraery mantener a sus usuarios optan por asignarse los mercados ymantener acuerdos para no competir libremente. Esta conductaocasiona un daño a los consumidores de estos servicios; es decir,a los usuarios de televisión restringida, al encontrarse en unasituación en la que se les limitan las alternativas de consumo

de las que podrían gozar, implicando con ello una pérdida en subienestar. 395

394 Ibidem, pp. 107-108 y nota en p. 137.395 Cofeco, Resumen del expediente DE-001-2006-I, http://www.cfc.gob.mx/cfcresolucio-

nes/Docs/Asuntos%20Juridicos/V35/21/1331180.pdf (fecha de consulta: 4 de octubrede 2012) p. 4.






3.2. Prácitas monopólicas relativas

Las prácticas monopólicas relativas son aquellas realizadas por unagente económico con poder sustancial en el mercado relevante. Es-tas prácticas pueden realizarse a través de actos, contratos, convenios,procedimientos o combinaciones cuyo objeto o efecto sea o pueda serdesplazar indebidamente a otros agentes del mercado de que se trate,impedirles sustancialmente su acceso o bien mediante el estableci-miento de ventajas exclusivas a cierta(s) persona(s). 396

Las prácticas monopólicas relativas pueden ser: (1) la segmen-tación de mercado; (2) la imposición de precios o condiciones parala comercialización de bienes o servicios; (3) las ventas atadas; (4) lacompraventa sujeta a condición de no adquirir, comercializar o pro-porcionar bienes o servicios a o de un tercero; (5) la negativa de co-mercializar o proporcionar bienes o servicios a personas determina-das; (6) la concertación con otros agentes para presionar a otro agenteo para rehusarse a la compraventa o comercialización de bienes/ser-vicios de dicho agente; (7) la venta sistemática de bienes/servicios pordebajo de costos cuando pueda presumirse que las pérdidas se recu-perarán mediante incrementos futuros de precios; (8) el otorgamientode descuentos o incentivos con la condición de no adquirir, comer-

cializar o proporcionar bienes/servicios de un tercero; (9) la compra otransacción de bienes o servicios sujeta a la condición de no vender,comercializar o proporcionar a un tercero dichos bienes o servicios;(10) los subsidios cruzados; (11) la discriminación de precios o condi-ciones y (12) la acción que tienda a incrementar los costos u obsta-culizar el proceso productivo o reducir la demanda que enfrentan loscompetidores.

En las prácticas monopólicas relativas debe considerarse si existenganancias en eciencia 397 que incidan favorablemente en el proceso de

396 Artículos 10, 11, 12, 13 y 13 bis de la LFCE.397 Las ganancias en e ciencia “podrán incluir las siguientes: la introducción de produc-

tos nuevos; el aprovechamiento de saldos, productos defectuosos o perecederos; lasreducciones de costos derivadas de la creación de nuevas técnicas y métodos deproducción, de la integración de activos, de los incrementos en la escala de la pro-ducción y de la producción de bienes o servicios diferentes con los mismos factoresde producción; la introducción de avances tecnológicos que produzcan bienes o ser-vicios nuevos o mejorados; la combinación de activos productivos o inversiones y surecuperación que mejoren la calidad o amplíen los atributos de los bienes y servicios;las mejoras en calidad, inversiones y su recuperación, oportunidad y servicio queimpacten favorablemente en la cadena de distribución; que no causen un aumento




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competencia y libre concurrencia. 398 A continuación algunos casos resueltos por la Cofeco que sientan

precedente en cuanto al combate a las prácticas monopólicas relativasen el sector de las telecomunicaciones:

Contenidos en telefonía móvil. La Cofeco en el expediente DE-032-2004declaró a Telcel responsable de la comisión de prácticas monopólicasrelativas en el mercado de distribución de contenidos a través del ser-vicio móvil en la República Mexicana. La Cofeco determinó que Telceltiene poder sustancial en dicho mercado y que incurrió en la prácticamonopólica a través de contratos para la distribución de contenidoscon la condición de que los proveedores de éstos sólo los proporciona-ran a Telcel. La Cofeco ordenó la supresión de la práctica monopólicarelativa y la eliminación de todas las cláusulas de exclusividad estable-cidas en los contratos que Telcel hubiere celebrado con proveedores decontenidos para redes móviles inalámbricas. 399

Televisa: distribución de señales de TV abierta. Este asunto compren-de la revisión y sanción por parte de la Cofeco a Televisa por negativade trato en el mercado de comercialización al mayoreo de señales detelevisión abierta para su transmisión a través de concesionarios de

televisión restringida en la República Mexicana. La Cofeco en el expe-diente DE-022-2007 determinó en primer término que Televisa y sussubsidiarias contaban con poder sustancial en dicho mercado. A pesarde los argumentos de Televisa en cuanto a que los contenidos estánprotegidos por el marco jurídico de derechos de autor y exentos porello de las disposiciones de competencia económica, la Cofeco conr-mó una negativa de trato al no ofrecerle a Telecable Centro Occidentela posibilidad de distribuir los canales de televisión abierta 2, 4, 5 y 9de Televisa.

signi cativo en precios o una reducción signi cativa en las opciones del consumidoro una inhibición importante en el grado de innovación en el mercado relevante; asícomo las demás que demuestren que las aportaciones netas al bienestar del consu-midor derivadas de dichas prácticas superan sus efectos anticompetitivos”. Artículo10 de la LFCE.

398 Artículo 10 de la LFCE.399 Cfr. Cofeco, Resumen ejecutivo del expediente DE-032-2004, http://www.cfc.gob.mx/

cfcresoluciones/Docs/Asuntos%20Juridicos/V35/21/1331180.pdf (fecha de consulta:4 de octubre de 2012).






Telecable Centro Occidente (TCCO) y Televisa habían ce-lebrado con anterioridad contratos para el uso, distribu-ción y difusión de las señales de TV abiertas que emiteTelevisa, y al terminar la vigencia de dichos contratos, estaúltima no quiso renovarlos no obstante que ofrecía a di-versos operadores de televisión restringida dichas señales.Asimismo, no obstante una convocatoria pública realizadapor Televisa para ofrecer a los operadores mexicanos detelevisión restringida sus canales abiertos, esto no lo hizoextensivo a TCCO. Las señales de televisión se encuentran sujetas a la re-gulación de los derechos conexos a los derechos de autor,especícamente del derecho de radiodifusión que protegelas señales emitidas por los organismos de radiodifusión.Ahora bien, la CFC determinó que las señales de televisiónabierta de Grupo Televisa constituyen insumos “necesarios”para el empaquetamiento de canales para ofrecerlos bajola modalidad de televisión restringida por los operadoresde televisión por cable y por lo tanto, el operador que nocuente con las señales de TV abierta se encuentra en unadesventaja frente a quien sí las ofrece dentro de su paquetede canales. Televisa argumentó que las señales de TV abierta es-taban protegidas por la legislación autoral, y que ello lesustraía de la aplicación del derecho de la competencia; sinembargo la CFC estimó que los derechos conexos no son ab-solutos y tampoco están diseñados para dañar el proceso decompetencia y que si Televisa estaba ofreciendo esas seña-les a otros operadores no había justicación para que dejarade ofrecerla a TCCO y por el contrario, dicha conducta sólotendría como objeto desplazar competidores del mercadorelevante causando daños a la competencia. Los derechosautorales y conexos no justican que se usen de maneraanticompetitiva, pues su ámbito de protección (derechosmorales y patrimoniales) no se ve mermado por la legisla-ción de competencia al sancionar la negativa de trato, sinoque dichos derechos quedaban intocados al permanecer enTelevisa el derecho de percibir regalías por la explotaciónde las señales radiodifundidas y que no se le desconocíandichos derechos morales y patrimoniales. Un argumentoimportante esgrimido por la CFC fue la consideración deque las señales de televisión abierta constituyen un insumoesencial, llamado “insumo necesario” por la CFC, por lo que




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Televisa detentaría poder sustancial sobre dicho mercadoconstituido por las señales de TV abierta, consistentes enlos canales 2, 4, 5 y 9.400

Telcel: tarifas on-net y off-net. Las tarifas on-net se reeren a las de lasllamadas iniciadas y terminadas en la red del mismo operador, en tan-to que las tarifas off-net son las que se cobran por llamadas iniciadasen la red de un operador que son terminadas en la red de otro operador.Diversos concesionarios presentaron ante la Cofeco denuncias por laposible comisión de prácticas monopólicas relativas por parte de Telcel(Radiomóvil Dipsa S.A. de C.V.) consistentes en establecer tarifas ele-vadas para la terminación de llamadas en su red (tarifas off-net), mis-mas tarifas que Telcel no se imputaba a sí mismo por la terminaciónde llamadas de sus usuarios en la propia red de Telcel (tarifas on-net).Esto tenía por consecuencia que Telcel pudiera establecer tarifas a sususuarios nales menores a la tarifa de terminación que cobraba a suscompetidores por terminar llamadas en su red. 401

Al jar la tarifa de terminación en su red en un nivel altoy superior a costos, Telcel incrementa los costos para unaproporción elevada de las llamadas off-net provenientes

de redes de menor tamaño, tanto jas como móviles. Porotra parte dado que Telcel es la red más grande y no asu-me los costos equivalentes a la tarifa de terminación quecobra a terceros, puede establecer precios a sus usuariosnales inferiores a la tarifa de terminación. La práctica deTelcel se traduce en la imposibilidad para otros operadoresde replicar los diferentes planes que ofrece al usuario nalde manera rentable para alcanzar a un amplio universo deusuarios del servicio móvil. La ventaja en costos creada por

400 Flores Bernés, Miguel, op. cit., nota 378, pp. 111-112.401 Para ejempli car lo anterior sirve lo siguiente: el usuario A es cliente del operador

ABC y el usuario X es cliente del operador XYZ. El operador XYZ cobra cinco pesosal operador ABC por terminar las llamadas que realice el usuario A al usuario X (off-net ), pero el operador XYZ se asigna un peso como valor para terminar las llamadasque realicen sus usuarios para llamarse entre sí ( on-net ). El precio mínimo que eloperador ABC puede ofrecer a sus usuarios para que llamen a los usuarios XYZ yasumiendo que no hubiera costos adicionales es de cinco pesos, en tanto que eloperador XYZ puede vender sus servicios a cualquier precio arriba de un peso. Si eloperador XYZ tiene poder sustancial de mercado, entonces puede desplazar a suscompetidores quienes estarán imposibilitados de hacer ofertas de servicios a preciosrazonables para sus usuarios.






Telcel es articial, pues no se basa en eciencia alguna, sinoen el abuso de su posición de mercado. Así se desplaza inde-bidamente a los demás oferentes de servicios de telefoníaque compiten con el grupo económico Telcel-Telmex-Tel-nor y se refuerzan los incentivos de los consumidores paramantenerse en o cambiarse a la red de Telcel. 402

La Cofeco con voto dividido y con el voto de calidad de su presidentesancionó en 2011 inicialmente a Telcel con una multa de más de 11,000millones de pesos, equivalentes a 10% de sus ventas anuales, por esti-mar que Telcel era reincidente en la comisión de prácticas monopólicasrelativas. Posteriormente la Cofeco resolvió terminar anticipadamenteeste expediente de prácticas monopólicas relativas y no imputarle aTelcel responsabilidad por éstas, al obligarse Telcel a ciertos compro-misos que pretenden restaurar la competencia con base en el artículo33 bis 2 de la LFCE. Dichos compromisos esencialmente consistieronen la reducción inmediata de tarifas de interconexión hasta 2014, enproveer información, en tener una oferta pública de interconexión y endesistirse del sinfín de juicios de amparo en materia de interconexión.

Esta decisión de la Cofeco fue muy cuestionada por muchas razones.Los compromisos de Telcel aparentan ser un simple cumplimiento al

marco jurídico vigente, pero en México hacer efectivo éste a través de losórganos reguladores no es asunto sencillo. Los compromisos de Telcel norestauran el daño a la competencia ni a los consumidores, así como tam-poco la multa hubiera dado mayores ingresos a los competidores ni leshabría devuelto dinero a los consumidores ni éstos habrían recuperadoel bienestar perdido. Otro de los argumentos en contra de la terminaciónde este expediente es que se sienta un mal precedente para los agenteseconómicos y que la multa pierde el efecto disuasivo que debiera tener.

4. DOMINANCIAAutoridades competentes. Hasta antes de la Reforma Constitucionalde 2013 (1) la Cofeco era la autoridad con facultades expresas para de-terminar que uno o varios agentes económicos tenían poder sustancial

402 Cofeco, Resolución del Pleno de la Comisión Federal de Competencia dentro del expediente DE-37-2006 y acumulados de 7 de abril de 2011 , conclusión Cuarta, p. 528.




CAPÍTULO VII


en determinado mercado 403 y (2) dicha resolución era el presupuestoindispensable para que la Cofetel determinara la imposición de obli-gaciones especícas relacionadas con tarifas, calidad e información. 404 Declarar a un agente económico con poder sustancial en un mercadoespecíco se le conoce comúnmente como la dominancia (ver Cap. VI,sec. 10). El proceso para la dominancia era como una carrera de relevosentre la Cofeco y la Cofetel,405 por lo cual uno de los aspectos positivosde la Reforma Constitucional de 2013 es que el nuevo Iftel será quienlleve a cabo dichas declaratorias de dominancia e imponga una regula-ción asimétrica a aquellos que sean declarados dominantes.

403 Artículos 13 y 13 bis en relación con el 24, fracción V de la LFCE.404 Artículos 9-A, fracción XI, y 63 de la LFT.405 Dos resoluciones de la SCJN pareció que entraban en con icto en cuanto a las faculta -

des de la Cofeco y la Cofetel para establecer que un agente económico era dominanteen el sector de las telecomunicaciones. La primera resolución deriva de la acción deinconstitucionalidad 26/2006 resuelta por la SCJN en 2007, por virtud de la cual el Plenode la SCJN aprobó la tesis jurisprudencial P./J. 51/2007 en la que señaló: “Ahora bien,dicho ordenamiento, en sus artículos 12 y 13, establece los criterios que deben aplicarsepara la determinación del ‘mercado relevante’, así como del ‘poder sustancial’ que puedetener un agente dentro de éste, sin que ello signi que que la única autoridad facultada

para emplear tales parámetros sea la Comisión Federal de Competencia . Por tanto, elartículo 9o.-A, fracción XI, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, que faculta a laComisión Federal de Telecomunicaciones para determinar el ‘mercado relevante’ y ‘poder

sustancial’ de los concesionarios de éste, en términos de la Ley Federal de Competen-cia Económica, no ocasiona una invasión a las facultades de la Comisión Federal deCompetencia ni viola el principio de legalidad (…)” [Énfasis añadido] (“Comisión Federalde Telecomunicaciones. El artículo 9º.-A, fracción XI, de la Ley Federal de Telecomuni-caciones, que la faculta para determinar el ‘mercado relevante’ y ‘poder sustancial’ de losconcesionarios de éste, no ocasiona una invasión a las facultades de la Comisión Federalde Competencia prevista en la ley federal respectiva, ni viola el principio de legalidad”, Te-sis P./J. 51/2007, Novena Época, Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI,diciembre de 2007, página 959, Registro 170844). La lectura de lo dispuesto por la tesis

jurisprudencial transcrita podía interpretarse como que tanto la Cofeco como la Cofetelcontaban con facultades para declarar a un concesionario o permisionario de telecomuni-caciones como dominante en un mercado relevante de telecomunicaciones. Sin embar-go, la propia SCJN al resolver la contradicción de tesis 290/2011 estableció jurisprudenciaen la cual resolvió que la Cofeco determinaba que un concesionario de redes públicas detelecomunicaciones tenía poder sustancial en el mercado relevante para que la Cofetelpudiera imponerle las obligaciones especí cas (“Concesionarios de redes públicas detelecomunicaciones. Tienen interés jurídico para interponer el recurso de reconsideraciónprevisto en los artículos 39 de la Ley Federal de Competencia Económica y 71 de su Re-glamento, contra la resolución que los declara agentes económicos con poder sustancialen el mercado relevante”, Tesis 2ª./ J. 153/2011; 10a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta;Libro IV, Enero de 2012, Tomo 4; Pág. 3376, Registro 160,436.). Aun cuando había unaaparente contradicción entre tesis jurisprudenciales, la Cofeco fue la única en declarar ladominancia de concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones.






Procedimiento de dominancia. La Cofeco, de ocio, a petición de parteo de una autoridad, iniciaba el proceso para determinar si algún agenteeconómico tenía poder sustancial en el mercado relevante de que setratare. Para ello expedía el acuerdo de inicio, cuyo extracto debía pu-blicarse en el DOF señalando el mercado objeto de la declaratoria conla nalidad de que cualquier persona pudiera coadyuvar. Durante elperiodo de investigación la Cofeco se allegaba de documentos e infor-mación para posteriormente emitir un dictamen preliminar en el cualpresentaba un análisis sobre la existencia o no de uno o varios agentescon poder dominante en el mercado respectivo. Un extracto de dichodictamen debía publicarse en el DOF para que posteriormente aque-llos agentes económicos con interés pudieran presentar información ydocumentación relacionada con la investigación. Finalmente la Cofecoresolvía la declaratoria de que uno o varios agentes tenían poder sus-tancial en el mercado relevante, noticando de ello a la Cofetel y publi-cando los datos relevantes de la declaratoria en el DOF. 406

Para declarar a un agente económico como dominante la Cofecodebía al menos establecer: su participación de mercado, su capacidadpara jar precios o restringir el abasto sin que sus competidores pue-dan contrarrestar dicho poder, la existencia de barreras a la entrada(p. ej. costos nancieros o de desarrollo de canales alternativos, acceso

a nanciamiento y tecnología, monto y plazo de recuperación de lainversión requerida, necesidad de obtener concesiones u otros tiposde títulos habilitantes, necesidad de contar con derechos de propiedadintelectual, la inversión en publicidad para tener presencia en el mer-cado), la existencia y poder de sus competidores, las posibilidades deacceso a fuentes de insumo y el comportamiento reciente de los agen-tes económicos del mercado de que se trate. 407

“Tener poder sustancial de mercado no es malo en sí mismo, niacarrea una sanción; no obstante –en materia de telecomunicaciones–el legislador ha previsto la posibilidad de la intervención estatal para

permitir al órgano regulador sectorial corregir fallas que, de otra mane-ra, no podrían ser solucionadas mediante disposiciones que aplicarana todo el sector”. 408 La declaratoria de dominancia evidencia una situa-ción jurídica determinada que era el presupuesto legal necesario para

406 Artículo 33 bis de la LFCE.407 Artículos 13 de la LFCE y 12 y 13 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia

Económica.408 Flores Bernés, Miguel, op. cit., nota 378, p. 116.




CAPÍTULO VII


que la Cofetel procediera a imponer las obligaciones especícas queen su caso correspondiera. Éstas podrían ser relacionadas con tarifas,calidad e información. 409

A continuación se presentan casos selectos sobre dominancia enMéxico.410

Dominancia Telmex 1997. En 1997 la Cofeco noticó a Telmex su re-solución preliminar en la que lo consideraba un agente económico conpoder sustancial en cinco mercados: telefonía local, acceso, transporteinterurbano, larga distancia nacional y larga distancia internacional.Tras conceder a Telmex un plazo para que manifestara lo que a su de-recho conviniera, la Cofeco conrmó su declaración preliminar en 1998y raticó su resolución al resolver el recurso de reconsideración inter-puesto por Telmex. Contra esta resolución Telmex promovió y ganó unamparo en 2001.411

La Cofetel llevó a cabo el procedimiento administrativo para impo-ner a Telmex obligaciones especícas en 2000. Éstas consistieron en 18obligaciones especícas en relación a tarifas, 12 de calidad de serviciosy de información. 412 Debido al amparo otorgado a Telmex, la Cofetel –encumplimiento a una resolución judicial– dejó sin efectos su resoluciónde obligaciones especícas el 8 de julio de 2002.413

Paralelamente la Cofeco, el 21 de mayo de 2001, resolvió conrman-do una vez más la dominancia de Telmex en los mercados de servi-

409 Cfr. SCJN, Resolución a la contradicción de tesis 290/2011 , Segunda Sala, sesión del17 de agosto de 2011.

410 Para más información sobre los casos de dominancia, ver Flores Bernés, Miguel, op.cit., nota 378, pp. 116-130.

411 Juicio de amparo 533/98 ante el Primer Juzgado de Distrito en materia administrativaen el Distrito Federal y, posteriormente, toca R.A. 721/2000 ante el Primer TribunalColegiado en materia administrativa del Primer Circuito.

412 Cofetel, Resolución administrativa por la que la Secretaría de Comunicaciones yTransportes por conducto de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, estable-ce a Teléfonos de México S.A. de C.V., obligaciones especí cas relacionadas contarifas, calidad de servicio e información, en su carácter de concesionario de una red

pública de telecomunicaciones con poder sustancial en cinco mercados relevantes,de acuerdo con el artículo 63 de la Ley Federal de Telecomunicaciones , publicada enel DOF el 12 de septiembre de 2000.

413 Al otorgarse en de nitiva el amparo en el juicio de amparo 533/98 ante el JuzgadoPrimero de Distrito en materia administrativa en el Distrito Federal contra la Cofeco,el juez requirió a la Cofetel dejar sin efectos la resolución de obligaciones especí cas.Por lo que el 8 de julio de 2002 la Cofetel la dejó sin efectos y dicha resolución sepublicó en el DOF del 12 de julio de 2002.






cios de telefonía local, acceso, larga distancia nacional, de transporteinterurbano y de larga distancia internacional. Los juicios de amparocontinuaron y a Telmex se le otorgó nuevamente un amparo en 2004. 414 Posteriormente ese mismo año la Cofeco raticó su resolución de ladominancia de Telmex del 21 de mayo de 2001. 415 Contra esta ratica-ción realizada en 2004 Telmex ganó en denitiva en 2007. Este caso dela dominancia de Telmex demuestra que aun cuando existe legislaciónde competencia económica y de telecomunicaciones para nivelar el te-rreno de juego de los competidores, aquélla ha sido simple teoría por laimposibilidad de hacer efectivos los instrumentos legales.

Dominancia Telcel en telefonía móvil. La Cofeco determinó en el ex-pediente DC-008-2007 que Telcel tiene poder sustancial en el mercadodel servicio de telefonía móvil a nivel nacional, mismo que incluye losservicios de voz y datos de concesionarios de radiotelefonía móvil contecnología celular, de acceso inalámbrico móvil y de trunking digital. 416 La Cofeco estimó la dominancia de Telcel en dicho mercado por:

(…) la alta participación de Telcel en el mercado relevanteen términos de suscriptores e ingresos, los elevados nive-les de ganancia que ha obtenido de manera sostenida en

los últimos años, su capacidad para obtener adiciones ne-tas de suscriptores por encima de sus competidores comoresultado de su elevado nivel de cobertura y amplia red dedistribución en todo el territorio nacional, y la existenciade barreras a la entrada, signicativas para nuevos agenteseconómicos (…)417

Es interesante que la Cofeco en la propia resolución enviara referencia alo que podrían ser las obligaciones especícas, señalando que en lugar de

414 Juicio de amparo 907/2001 ante el Primer Juzgado de Distrito en materia administra-tiva en el Distrito Federal y posteriormente toca R.A. 493/2003-6368 ante el PrimerTribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito.

415 Cofeco, resolución al recurso de reconsideración del expediente RA-36-2001, del Ple-no de la Comisión Federal de Competencia aprobada en su sesión ordinaria del 14 deseptiembre de 2004.

416 Se excluyeron expresamente los servicios de telefonía ja y satelital al considerar laCofeco que no son sustitutos de la telefonía móvil. Cfr. Cofeco,Resolución del Plenode 21 de enero de 2010 dentro del expediente DC-08-2007 , numeral 329.

417 Cofeco, Resolución del Pleno de 21 de enero de 2010 dentro del expediente DC-08-2007, numeral 338.




CAPÍTULO VII


que éstas se dirijan al precio del servicio nal, mejor se imponga regula-ción a los insumos críticos y a aquellos relativos al acceso al mercado. 418

Dominancia Telmex: enlaces, local, LDN y LDI (2009). La Cofeco deter-minó en el expediente DC-02-2007 que Telmex y Telnor son agentes eco-nómicos dominantes en los mercados siguientes: (1) 97 mercados mayo-ristas de arrendamiento de enlaces dedicados locales, (2) 97 mercadosmayoristas de arrendamiento de enlaces dedicados de larga distancianacional, (3) mercado mayorista de arrendamiento de enlaces dedica-dos de larga distancia internacional y (4) mercado mayorista de arrenda-miento de enlaces dedicados de interconexión. 419 Dentro de la investiga-ción de este expediente la Cofeco concluyó que no había elementos paradeclarar que Telmex/Telnor tuvieran poder sustancial en los mercadosmayoristas de arrendamiento de enlaces dedicados de cruce fronterizo.En la resolución declaratoria de la dominancia la Cofeco señaló:

715. En los servicios de arrendamiento de enlaces dedicados loca-les de larga distancia nacional e internacional se encontró queTELMEX ofrece tarifas superiores a las de sus competidorespara ciertas capacidades de enlaces. Además se determinó queen el servicio de enlaces de interconexión TELMEX aplica tari-

fas que pueden llegar a ser hasta [***] por ciento menores quelas equivalentes para enlaces dedicados locales con capacidadE1. Dado que ambos servicios son equivalentes en costo peroreejan precios muy distintos, esto es indicativo de la capaci-dad de TELMEX para jar precios.

716. De acuerdo con la información contable desagregada reportadapor TELMEX a la Cofetel, se determinó que este operador obtienemárgenes de ganancia signicativos en la prestación de serviciosde arrendamiento de enlaces dedicados en general, lo cual impli-

ca que las tarifas cobradas (una vez considerados los descuentos)no están orientados a costos, siendo un indicativo de su capaci-dad para jar precios en todos los mercados relevantes.

418 Cfr. Ibidem,numeral 339.419 Para el listado exacto de las áreas de servicio local (ASL) y las rutas en las cuales

fueron declarados dominantes Telmex/Telcel en los mercados mayoristas de arrenda-miento de enlaces dedicados locales y de larga distancia respectivamente, consultarla resolución del 25 de junio de 2009 del Pleno de la Cofeco dentro del expedienteDC-02-2007, pp. 392-394.






717. A su vez, el establecimiento de tarifas más bajas por parte deTELMEX a Uninet en el servicio de arrendamiento de enlacesdedicados, es un indicativo de la capacidad de TELMEX parajar precios en todos los mercados relevantes.

718. Adicionalmente se determinó que la jación de precios paralos servicios relevantes es poco transparente por múltiples ra-zones, entre ellas, que la determinación de cada precio involu-cra varios elementos (cargos jos y recurrentes), que existe unaamplia variedad de planes de descuento que aplican de mane-ra simultánea en una determinada transacción y que los Librosde Tarifas registrados se encuentran incompletos. Todos estosfactores dicultan la comparación de precios entre operadoresy contribuyen a la existencia de prácticas de discriminación deprecios y subsidios cruzados.

719. En todos los mercados relevantes se encontró que existen barre-ras a la entrada de tipo económico y normativo. Las barreras eco-nómicas son las más signicativas, entre ellas, el alto monto deinversión requerido para la instalación de una red pública de tele-comunicaciones, la existencia de economías de escala y alcance,

el alto grado de integración vertical del operador tradicional y laexistencia de altos costos nancieros. Entre las barreras norma-tivas gura la obtención de una concesión para operar una redpública de telecomunicaciones y del permiso para proveer el ser-vicio de arrendamiento de enlaces dedicados, así como la obten-ción de permisos y derechos de paso para la instalación de redes.Si bien las barreras normativas no se consideran un impedimen-to insalvable, las barreras económicas efectivamente restringenla entrada de nuevos participantes en los mercados relevantes.

(…)

722. La infraestructura de los operadores alternativos es limitadadebido a que la inversión requerida para desplegar una red detelecomunicaciones es cuantiosa, además de que no resultaeconómicamente viable duplicar la red ya existente en áreasdonde la demanda por servicios de telecomunicaciones no al-canza una masa crítica.

723. Por su extensión y capilaridad, la red de TELMEX constituyeun insumo fundamental para los demás concesionarios, que





dependen de ella para acceder al usuario nal (enlaces de ac-ceso), complementar su infraestructura en áreas donde no tie-nen presencia (enlaces de transporte) e interconectar su red ala de otros operadores (enlaces de interconexión).

(…)726. De los elementos anteriores se desprende que la alta participa-

ción de TELMEX en la mayor parte de los mercados relevanteses consecuencia del control que ejerce sobre la infraestructuray de la incapacidad de los operadores alternativos de acceder ala misma por medios propios o a través de terceros. 420

La Cofetel fue noticada de la declaratoria de dominancia. Tiempo des-pués la Cofetel presentó un proyecto de acuerdo de carácter generalcon obligaciones especícas precisamente para los mercados en loscuales Telmex/Telnor fueron declaradas dominantes conforme al expe-diente DC-02-2007. Dicho proyecto pasó el trámite de la consulta públi-ca y mejora regulatoria ante la Comisión Federal de Mejora Regulatoria,para posteriormente ser publicado en el DOF. 421

5. SOLICITUD EXPRESA DE OTRA AUTORIDAD

La Cofeco se pronunció en ciertos asuntos cuando otra autoridad losolicitaba aun cuando expresamente no existía una obligación de éstapara obtener la opinión de la Cofeco. Cuando la Comisión Federal deElectricidad decidió licitar un par de hilos de bra óptica oscura, laSCT pidió a la Cofeco su opinión sobre las bases de licitación y exigióque los participantes en la licitación obtuvieran opinión favorable dela Cofeco.422 w

420 Cofeco, Resolución de 25 de junio de 2009 del Pleno dentro del expediente DC-02-2007 .421 Cofetel, Acuerdo mediante el cual el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunica-

ciones establece obligaciones especí cas relacionadas con tarifas, calidad de servicioe información a concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones que tengan

poder sustancial de conformidad con la Ley Federal de Competencia Económica, enlos mercados mayoristas de servicio de arrendamiento de enlaces dedicados locales,servicio de arrendamiento de enlaces dedicados de larga distancia nacional, serviciode arrendamiento de enlaces dedicados de larga distancia internacional y servicio dearrendamiento de enlaces dedicados de interconexión , publicado en el DOF de 23 deabril de 2012.

422 Cfr. Flores Bernés, Miguel,op. cit., nota 378, pp. 133-134.





CAPÍTULO VIIIDERECHOS DE LOS USUARIOS

La nalidad última de las telecomunicaciones es que los usuariospuedan contar con más servicios, de mejor calidad y a precios ase-

quibles. En los países en los que se ha establecido un régimen demercado en libre competencia, ésta es un instrumento para el logro demás y mejores servicios. Los usuarios tienen derechos generales comoconsumidores (p. ej. derecho a no pagar por servicios no contratadosexpresamente) y derechos especiales en cuanto a la naturaleza de losservicios de telecomunicaciones (p. ej. la portabilidad del número tele-fónico al cambiarse de operador).

A diferencia de otros mercados en competencia, debe recordarseque en telecomunicaciones difícilmente existe una relación de igualesentre los proveedores de servicios y los usuarios. Adicionalmente y a

pesar de que los usuarios pueden acceder a información sobre los ser-vicios de telecomunicaciones y las ofertas de los proveedores de éstos,muchas veces la información es difícil de asimilar y comparar para po-der armar que la decisión del consumidor es libre e informada. De ahíla importancia que ha cobrado enfatizar no sólo sobre los derechos delos usuarios de telecomunicaciones –como un catálogo de las obliga-ciones a cargo de los prestadores de servicios– sino también respecto alas acciones que las autoridades deben realizar para suplir la asimetríade poder en la relación proveedor/usuario de telecomunicaciones. En-




CAPÍTULO VIII


tre menor sea el grado de competencia en un mercado dado, mayor ne-cesidad de proteger al usuario nal. En este capítulo se hará referenciaa usuario y derechos de los usuarios, toda vez que un usuario puede ono ser un consumidor o suscriptor de servicios de telecomunicaciones,entendiendo como consumidor o suscriptor a aquella persona que tie-ne contratados los servicios y paga por ellos.

1. INFORMACIÓN

Uno de los derechos más importantes del usuario es el de estar infor-mado para que con base en ello pueda tomar las decisiones libres y demanera informada, de acuerdo con sus requerimientos. Esto en teoríaes fácil, pero en la realidad tratándose de servicios de telecomunicacio-nes ofertados a través de una diversidad de paquetes y planes tarifariosque incluyen generalmente varios servicios y equipos terminales queprevén en el mismo paquete distintos mecanismos de medición parael cobro de los servicios (p. ej. llamadas de servicio local contadas porevento, llamadas de larga distancia por minuto, transmisión de datoscon base en el número de kilobytes consumidos), la cantidad de infor-mación que reciba el usuario por sí sola no está en relación directa con

la posibilidad de armar que el usuario está debidamente informado.Éste, por el contrario, puede estar inundado de información y no estarinformado. Más aún cuando las campañas publicitarias llegan tambiéna referirse a tecnologías especícas que al ciudadano de a pie no ledicen nada (p. ej. ¿está un usuario promedio en capacidad de decidirsi le conviene el uso de una red con tecnología GSM o una de LTE?). Enconsecuencia debe asumirse que aun proveyendo grandes cantidadesde información al usuario, ello puede no ser suciente para que la re-lación proveedor-usuario de telecomunicaciones sea equilibrada, todavez que hay, pocos oferentes de los servicios de telecomunicaciones y

muchos de estos no tienen sustitutos.423

La información debe ser clara, estar actualizada y ser de fácil com-prensión. Los proveedores de servicios de telecomunicaciones debentener disponible públicamente y a través de un acceso sencillo la si-guiente información: los datos del operador (nombre, domicilio, teléfo-

423 No es lo mismo un consumidor que puede decidir entre ir a comer a un restauranteo a otro con base en la información públicamente disponible, porque ahí sí existecompetencia y además siempre habrá la posibilidad de cocinar y comer en casa.




DERECHOS DE LOS USUARIOS


no, correo electrónico y en su caso, sitio web), las condiciones generalesdel servicio (p. ej. tipo de servicio, cobertura geográca), las tarifas (p. ej.detallando si se cobra por segundo, minuto, bytes, evento o renta men-sual), el costo del equipo terminal y en su caso de su nanciamiento,las fechas y formas de pago, los medios de contacto para el sistema deatención al cliente y el sistema de recepción de quejas y reparación defallas, las políticas de compensación (p. ej. bonicación o reembolsopor interrupción del servicio por causas no imputables al usuario), losmecanismos para resolver disputas y la demás información relevante.La información debe estar en lenguaje sencillo, que no induzca a erroro confusión.

La información debe también ser comparable para que los usuariospuedan decidir cuál es el proveedor de servicios que da la mejor ofertaconsiderando sus necesidades especícas. La UE en este sentido inclusopromueve que las autoridades nacionales fomenten que asociaciones oentidades ajenas a los proveedores de servicios proporcionen compa-rativos de los precios de los operadores de telecomunicaciones. 424

2. CAMBIO DE OPERADOR

Los usuarios deben poder cambiar de prestador de servicios de tele-comunicaciones de una manera sencilla. Esto es fundamental porquede lo contrario se pueden establecer articialmente obstáculos en ladecisión del usuario y desincentivar el cambio de proveedor. De estamanera los operadores pueden competir por retener a sus clientes ac-tuales y atraer nuevos con base en precio y calidad, en lugar de que laretención de clientes sea por los procedimientos tortuosos o costosospara el cambio de operador.

Resulta fundamental que los proveedores de telecomunicacionesdesbloqueen los equipos terminales para permitir que el usuario pueda

optar por recibir el servicio de otro proveedor. En el caso de México, losconcesionarios están obligados a desbloquear el equipo terminal unavez que los consumidores hayan cumplido el plazo forzoso o hayanliquidado el costo del equipo terminal. Finalmente los plazos forzososy los procedimientos de terminación de un contrato deben ser razona-bles con la nalidad de que no sean un obstáculo para la decisión delusuario de cambiar de operador.

424 UE, Directiva Servicio Universal, Considerando 32 (2002) y artículo 21.




CAPÍTULO VIII


3. CALIDAD

Los usuarios de servicios de telecomunicaciones tienen derecho arecibir la calidad ofrecida por el proveedor o aquella exigida por laregulación de un país, según la que sea mejor. La existencia de unacreciente gama de servicios de telecomunicaciones, cada uno con susretos tecnológicos y sus características especícas, dicultan estable-cer un parámetro general y único de calidad.

Las comunicaciones a través de una red de telefonía ja son muchomás predecibles y estables en cuanto a calidad, que aquellas de una redmóvil que pueden estar sujetas a la saturación de usuarios itinerantes,por ejemplo. Otro supuesto es el de la velocidad de transmisión de co-municaciones de datos a través de una red ja que puede ser mayor ymenos sujeta a interrupciones por cuestiones climáticas que por me-dio de una red satelital, por ejemplo. En cualquier caso es importanteque la calidad mínima ofrecida por un prestador de servicios sea infor-mada al usuario y respetada por aquél. En este sentido, además de lainformación que se proporcione al usuario antes de contratar el servi-cio es una buena práctica que el regulador, la autoridad de protecciónal consumidor o los propios operadores publiquen información sobrela calidad de sus servicio y su comparación con otros prestadores de

servicios.Es importante mencionar que en la actualidad es sujeta a muchodebate la calidad del servicio de banda ancha ja o móvil en cuantoa si el prestador de servicios puede bloquear o disminuir la cantidadde información que un usuario en particular está bajando/subiendoa internet. Los argumentos a favor reeren que si un usuario estáconsumiendo grandes anchos de banda (mucha capacidad de la red),el operador debe tener la posibilidad de reducir el ancho de banda aese usuario con la nalidad de que el resto de los usuarios puedandisfrutar de internet sin que se torne lento o incluso se haga indis-

ponible el servicio. Los argumentos en contra son porque a travésde una medida que puede parecer legítima (p. ej. detener el envíode mensajes no solicitados masivamente y permitir que la red ten-ga velocidades satisfactorias), se puede prestar a discriminación detráco entre usuarios. Este tema presentado aquí de manera simple,ha generado y continuará generando debates intensos a favor y encontra.






4. PUBLICIDAD

Los anuncios publicitarios y los productos con nes de mercadotecniade los operadores de telecomunicaciones deben proveer informaciónsobre los servicios que sea completa, veraz y que no induzca a confu-sión o error por ser inexacta, exagerada o parcial. 425

5. CONTRATOS TIPO O DE ADHESIÓN

Los contratos tipo o de adhesión que ocupan los operadores de teleco-municaciones en sus relaciones con los usuarios deben considerarsecomo en los que no existió una negociación bilateral ni equitativa entrelas partes. Los operadores proporcionan el texto del contrato de adhe-sión y no existe posibilidad de que los usuarios negocien términos másfavorables. Es un contrato de “tómalo como está o déjalo”. Si se tratasede un negocio de restaurantes, el usuario podría libremente decidir irseal restaurante de al lado u optar por cocinar en su casa. En cambio entelecomunicaciones las cosas son muy distintas. Decidir no rmar uncontrato de adhesión de un operador para irse con el otro simplementelo colocaría frente a otro contrato de adhesión que puede tener condi-

ciones muy similares a las del primer operador. En otros casos, cuandoes el único prestador de servicios el no aceptar rmar el contrato deadhesión puede implicar simplemente no recibir el servicio de teleco-municaciones por falta de otros proveedores.

Por lo anterior, la experiencia comparada muestra que:

• Las cláusulas abusivas en un contrato de adhesión se tendránpor no puestas.

• En caso de duda en cuanto a la interpretación de los términos y

condiciones del contrato de adhesión, se interpretará en el sen-tido que sea más favorable al usuario. La racionalidad detrás deesta disposición es que el usuario no participó en la redaccióndel contrato de adhesión, por lo que la falta de claridad en ésteno puede beneciar a su creador. Esto último generaría un in-centivo perverso que favorecería que los creadores de los con-

425 En México esto está previsto en los artículos 68 último párrafo de la LFT y 32 de laLey Federal de Protección al Consumidor.




CAPÍTULO VIII


tratos de adhesión prerieran ser imprecisos para beneciarsede la ausencia de claridad en los términos y condiciones en unlitigio potencial.

• Si el proveedor argumenta que una cláusula determinada sí fuenegociada con el usuario o bien, si aquél señala que se obtuvoel consentimiento de éste, entonces la carga de la prueba es delproveedor de telecomunicaciones.

• Las penas convencionales deben ser proporcionales al incum -plimiento.

• No podrán modi carse unilateralmente los términos y condi -ciones del contrato de adhesión, salvo que se tratase de aque-llos que de manera contundente benecien al usuario (p. ej.reducciones de precios, aumento de calidad del servicio contra-tado). Adicionalmente si el operador pretende modicar los tér-minos del contrato, deberá noticárselo al usuario con un plazorazonable para que éste decida si otorga su consentimiento oda por terminado el contrato sin responsabilidad y sin el pagode penalidad alguna. El operador debe informar expresamente

del derecho del usuario de terminar el contrato sin responsabi-lidad y sin penalidad.

En algunos países las autoridades de protección al consumidor o el re-gulador de telecomunicaciones deben revisar y autorizar un contratode adhesión previamente a que el proveedor de telecomunicaciones lopueda utilizar.

Los contratos deben establecer: (1) el nombre y el domicilio del ope-rador; (2) los servicios objeto del contrato, su calidad y cobertura geo-gráca; (3) las tarifas y el mecanismo de tasación y facturación; (4) el

plazo de inicio del servicio y la vigencia del contrato (p. ej. si existe ono un plazo forzoso); (5) las condiciones o restricciones al acceso o lautilización del servicio; (6) la posibilidad o no de acceder a servicios deemergencia a través del servicio de telecomunicaciones que se preten-de contratar; (7) las restricciones para utilizar el equipo terminal delusuario con otro proveedor de servicios (p. ej. el bloqueo de teléfonosmóviles, la necesidad de adquirir otra tarjeta SIM); (8) la posibilidad dedecidir que sus datos personales no estén en directorios de usuarios;(9) las medidas que puede implementar el operador en caso de que se






presentare alguna amenaza, vulnerabilidad o incidente de seguridaden la red; (10) las condiciones y procedimientos para la compensación yel reembolso por incumplimiento de los términos por parte del opera-dor; (11) el tipo de servicio de atención al cliente; (12) el procedimientode resolución de quejas y disputas entre el usuario y el operador y (13)las causas de terminación del contrato. Cuando se trata de serviciosde telecomunicaciones de prepago (p. ej. aquellos que venden tiempoaire para móviles o minutos de larga distancia a través de tarjetas), lostérminos y condiciones de contratación deben estar a disposición delusuario para su consulta.

6. TARIFAS Y FACTURACIÓN

Las tarifas deben ser transparentes y de fácil comprensión para unusuario promedio. Las facturas deben contener el detalle necesario paraque el usuario pueda comprobar que los cargos realizados se ajustan alplan o paquete que tiene contratado. Si se están facturando varios ser-vicios de distintos proveedores, la factura debe señalar qué servicios/tarifas se están cobrando por cada uno. La factura debe tener el númerode contacto para aclaración de los cargos que aparezcan en ella.

Los operadores deben prever mecanismos de control de gastos enbenecio de los usuarios, tales como que no se continúen prestandociertos servicios (distintos de los de emergencia) en el caso de que sellegue a un monto de consumo/gasto determinado. Esto puede tambiénayudar a evitar los llamados bill shock, que se reeren a cuando al reci-bir la factura el usuario ve que tiene cargos excesivos y no esperadosrespecto de los montos a los que está acostumbrado. Algunas veces elbill shock puede deberse a que la persona salió de su región de telefo-nía móvil (nacional o internacional) y los cobros se deben a llamadas ouso de internet en servicio de roaming (usuario visitante).

7. SERVICIOS

En el mercado de las telecomunicaciones se están ofertando más ymás paquetes de servicios en lugar de un servicio único. Los usuariostienen derecho a contratar servicios de manera desagregada o en pa-quete. Asimismo los usuarios deben tener la posibilidad de bloquearo restringir ciertos servicios proporcionados por el mismo operador,




CAPÍTULO VIII


como pueden ser las llamadas de larga distancia, a celulares o respectoa servicios con sobrecuota. 426

Es importante que el proveedor que desee ofrecer nuevos servicios asus usuarios les informe con anticipación y obtenga su consentimientoprevio a cualquier cobro. Se ha acostumbrado que los operadores ofrez-can por un plazo determinado el nuevo servicio de manera gratuita.Después de dicho periodo los operadores deben obtener la autorizaciónexpresa del usuario para seguirle prestando dicho nuevo servicio; si noobtuvieran ésta, entonces no deberán cobrarle por el servicio, es decir,el mecanismo no debe ser de opt out sino de opt in .

8. ATENCIÓN Y RESOLUCIÓN DE QUEJAS, MEDIACIÓN Y CONCILIACIÓN

Los prestadores de servicios de telecomunicaciones deben tener unservicio gratuito de atención a clientes. También deben contar con pro-cedimientos sencillos y expeditos para resolver las quejas que presen-ten sus usuarios, así como para la reparación pronta de las fallas queocurran. Si no se resuelve satisfactoriamente para el usuario la queja,deben existir mecanismos para dirimir las controversias. Estos meca-

nismos pueden incluir una parte de mediación entre el operador y elusuario, seguida de una conciliación en el supuesto de que la media-ción no funcione y, nalmente si aún así no se llega a un acuerdo entrelas partes, se podrá recurrir al litigio en los tribunales establecidos. Esimportante que los mecanismos de atención a cliente y quejas, la me-diación y la conciliación sean procedimientos transparentes, sencillos,con plazos determinados, que den soluciones y remedios justos, y nodeben representar una carga para el usuario.

9. PRIVACIDADLos usuarios tienen derecho a la protección de sus datos personalesy a la privacidad. El tema de la protección de datos personales y la

426 En México los números 01-900 son los que cobran una tarifa por minuto para utilizarel servicio de que se trate (p. ej. consultar horóscopos, participar en concursos de pro-gramas televisivos). Ver numeral 5.3 del Plan Técnico Fundamental de Numeración,punto 5.3.






privacidad cobra mayor relevancia en la era digital, toda vez que losriesgos en cuanto a la seguridad de los datos personales es mayor. Esimportante que los usuarios sean informados sucientemente sobrelos riesgos y las medidas para proteger sus datos personales. Asimis-mo los operadores deben ser transparentes en informar sobre posi-bles vulnerabilidades a sus redes y los remedios que en su caso seimplementen.

Los usuarios tienen derecho a acceder a un directorio de usuariosy al mismo tiempo tienen derecho a la privacidad consistente en quesu información no aparezca en dichos directorios. También dentro delderecho a la privacidad de los usuarios está el no recibir comunica-ciones no solicitadas vía telefónica, mensajes de texto o correos elec-trónicos. Para el caso de las llamadas telefónicas, algunos países hanestablecido registros en los cuales los usuarios pueden pedir que susnúmeros telefónicos no reciban llamadas para efectos de publicidad omercadotecnia. En el caso de México se estableció el Registro PúblicoPara Evitar Publicidad en el cual los usuarios de telefonía ja y móvilpueden registrar su número para no recibir llamadas. Los call centers ,negocios y agencias de publicidad están obligadas a revisar las listasde los números que han sido inscritos para no recibir llamadas, de locontrario pueden ser sancionados por la Procuraduría Federal de Pro-

tección al Consumidor.Finalmente la intervención de comunicaciones debe prohibirse,salvo cuando exista una orden previa de autoridad competente queautorice la intervención de comunicaciones. Recuérdese que todo tipode comunicaciones son técnicamente suceptibles de intervenirse.

10. CONTENIDOS EN RADIO Y TELEVISIÓN

Todos los países tienen en mayor o menor medida reglas generales

relativas a los contenidos programáticos que se transmiten en radio ytelevisión, abierta o restringida. Las reglas son por ejemplo para pro-hibir la discriminación (racial, de género, etcétera), la apología del de-lito, la incitación a la violencia o bien, prohibir ciertos contenidos enhorarios determinados como una medida de protección a menores deedad (p. ej. no transmitir programas de violencia antes de las nuevede la noche). De tal suerte que estas reglas sobre contenidos son almismo tiempo derechos de los usuarios o de las audiencias. Las au-diencias tienen derecho también a un equilibrio entre el tiempo des-




CAPÍTULO VIII


tinado a los programas y el de los anuncios de publicidad difundidos.Finalmente las personas también tienen derecho a oponerse a unainvasión a su privacidad en la grabación de un programa o a objetarla aparición de su voz y/o imagen por la manera en que fue grabadoel programa.

11. OTROS DERECHOS DE LOS USUARIOS

Los usuarios de telecomunicaciones tienen otros derechos, como porejemplo los siguientes:

• Derecho a conservar su número telefónico aun cuando se cam -bien de operador de telecomunicaciones, conocido como porta-bilidad (Cap. VI, sec. 5).

• Derecho a acceder a números de emergencia 427 (Cap. X, sec. 2).• Derechos de accesabilidad a las TIC por personas con discapa -

cidad (Cap. IX, sec. 3).• Derecho a acceder a los servicios de una operadora (incluyendo

aquellas de cobro revertido).• Derecho a no ser cambiado de operador por medio de engaños

o sin consentimiento ( slamming ).• Derecho a no ser objeto de fraude vía comunicaciones electró -nicas.

• Derecho a conectar sus equipos terminales, cableados internosy redes privadas con las redes públicas de telecomunicacionesde los operadores. 428

427 En cuanto a servicios como de VoIP, existe discusión sobre si los proveedores de esteservicio deben proporcionar acceso a servicios de emergencia. Esto cobra especialimportancia porque los servicios de emergencia generalmente pueden identi car lalocalidad o el área en la que está sucediendo el evento, mientras que el servicio deVoIP aún no proporciona información sobre la ubicación real de la persona al momen-to de establecer una comunicación a servicios de emergencia.

428 En el sector de las telecomunicaciones se dieron muchos casos en que los opera-dores prohibían a los usuarios conectar sus equipos terminales o redes privadas,obligándolos a adquirir éstos del propio operador. Un operador de telecomunica-ciones sólo podría negarse a dicha conexión de manera justi cada cuando éstapudiera poner en riesgo la red o los equipos estuvieran en contra de la normatividadestablecida.






12. LARGA DISTANCIA

En cuanto al servicio de larga distancia, se ha reconocido el derechode los usuarios a seleccionar al operador que les prestará dicho ser-vicio, independientemente de quién les provea el servicio local. Paraello existen dos mecanismos: (1) el de selección por marcación en elque el usuario cada vez que realiza una llamada debe marcar ciertosnúmeros que son el código de identicación de su operador de lar-ga distancia y (2) el de presuscripción en el que el usuario designaal operador de antemano y a partir de ahí, todas las llamadas sonrealizadas de manera normal sin tener que marcar ningún códigode identicación de su operador de larga distancia. Estos mecanis-mos están perdiendo importancia en la medida en que los planes ypaquetes de los operadores con la evolución tecnológica están in-cluyendo llamadas locales y de larga distancia ilimitadas o con elmismo precio.

13. ROAMING (USUARIO VISITANTE)

El servicio de usuario visitante mejor conocido como roaming es aquel

en el que el usuario de un equipo móvil se conecta a una red distintadel proveedor que le proporciona sus servicios de comunicación móvilcuando está fuera del área de cobertura de su proveedor.

A manera de ejemplo, el usuario A tiene contratados los serviciosde comunicación móvil con la empresa GoticTel para prestarse en laCiudad Gótica. Cuando el usuario A viaja a Macondo donde la empresaGoticTel no tiene red (ya sea porque sólo tenga cobertura regional den-tro de un país o porque se trate de una localidad fuera de Ciudad Góti-ca), entonces el usuario A podrá recibir y establecer comunicaciones através del operador MacondoTel. En este supuesto, el usuario A tendrá

derecho al uso de la red de MacondoTel mediante el pago de serviciosde roaming que su proveedor GoticTel le cobrará y luego le entregará aMacondoTel.

Actualmente casi siempre que se hace uso de servicio de roaming no hay una posibilidad real de elegir al operador que ofrezca los mejo-res servicios de roaming y a los menores precios. Sin embargo se estádiscutiendo a nivel de la UE y en otros foros internacionales si los dere-chos de los usuarios incluyen el que pueda elegir libremente al entraren otro país, quién será su proveedor de servicios de roaming .




CAPÍTULO VIII


14. AUTORREGULACIÓN

La autorregulación de los propios operadores de servicios de telecomu-nicaciones es un instrumento más de respeto y protección de los dere-chos de los usuarios. Los códigos de prácticas comerciales a los que sesujetan voluntariamente dichos operadores son un compromiso de es-tos para cumplir con las mejores prácticas en benecio de los usuarios.No existe una sanción por la infracción a medidas de autorregulación,pero sí puede afectar la marca y el prestigio de un operador que prime-ro ofrece observar el código y después lo ignora.

En EUA la organización de operadores móviles estableció un códigode los consumidores de servicios móviles que se ha actualizado a lolargo de los años. Conforme a este código, los operadores se obligaron acierto detalle en cuanto a la descripción de las tarifas y términos de losservicios, a proporcionar mapas sobre la cobertura efectiva del servicio,a proporcionar los términos contractuales, a incluir determinada infor-mación especíca dentro de la publicidad que realicen las empresas, ainformar de los costos y uso de servicios de telecomunicaciones y deroaming, entre otros. 429

15. CONSEJOS CONSULTIVOS DE USUARIOSExiste una marcada tendencia a que los órganos reguladores de teleco-municaciones cuenten con un consejo consultivo para temas del con-sumidor con la nalidad de que al diseñar la política pública o emitirregulación, se considere la perspectiva del usuario nal. A manera deejemplo, en EUA la FCC tiene elConsumer Advisory Committee 430 para ha-cer recomendaciones en cuanto a cuestiones del consumidor, así comopara promover la participación de consumidores (incluyendo personascon discapacidad y las que viven en zonas rurales). Por su parte, en el

Reino Unido, Ofcom constituyó el Communications Consumer Panel queestá formado por un grupo de expertos independientes de Ofcom y que

429 Cfr. CTIA-The Wireless Association,Consumer Code for Wireless Services, 2011http:// les.ctia.org/pdf/The_Code.pdf (fecha de consulta: 20 de febrero de 2013).

430 Los miembros deben ser expertos en su área (p. ej. organizaciones de la sociedadcivil, productores de equipos, prestadores de servicios de telecomunicaciones) yson seleccionados por el presidente de la FCC. Cfr. Federal Communications Com-mission’s Consumer Advisory Committee, http://www.fcc.gov/encyclopedia/consu-mer-advisory-committee (fecha de consulta: 20 de febrero de 2013).






cuenta con presupuesto propio para investigación, a n de que emitarecomendaciones relacionadas con el interés del consumidor (inclu-yendo consumidores rurales, de edad avanzada, con discapacidad y debajos ingresos) de los mercados regulados por Ofcom. 431

16. ACCIONES COLECTIVAS

Las acciones colectivas en telecomunicaciones son un medio judicial através del cual un grupo de consumidores puede ejercitar una deman-da en contra de uno o más proveedores de servicios de telecomuni-caciones. Las acciones colectivas pueden ser también un instrumentopara equilibrar las desiguales relaciones proveedor-usuario de teleco-municaciones. La importancia de las acciones colectivas en telecomu-nicaciones es que muy probablemente un solo usuario difícilmenteintentaría este remedio judicial para buscar el reembolso o bonica-ción de una cantidad de dinero menor, pero al sumar las pequeñascantidades de dinero que exigen los usuarios en una acción colectiva,puede ser una llamada de atención a empresas de telecomunicacionespor la falta de calidad o las interrupciones del servicio, por la informa-ción insuciente que se proporciona, por el cobro de un nuevo servicio

por el cual no se obtuvo la aceptación previa del usuario, entre otros.Los operadores de telecomunicaciones tendrán un desincentivo paraactuar en contra de los intereses de los usuarios si saben que éstostienen la posibilidad de unirse y emprender una defensa conjunta desus intereses legítimos.

En España la empresa Vodafone fue sentenciada en 2005 a indem-nizar a más de ocho millones y medio de usuarios por la interrupcióndel servicio móvil durante nueve horas. El 20 de febrero de 2003 Vo-dafone tuvo incidencias en su red que provocaron que sus clientes sequedaran sin servicio en cierta región de España. Vodafone buscó in-

mediatamente restablecer el servicio y voluntariamente ofreció a susclientes una reducción de 50% del costo de las llamadas que realizaranen el n de semana posterior. La Asociación de Usuarios de Servicios

431 Los miembros son de tiempo parcial y son designados por Ofcom, debiendo tenerun balance de las diferentes especialidades en temas del consumidor y tener repre-sentantes de Escocia, Gales, Irlanda del Norte e Inglaterra. Ver www.ofcom.org.uky www.communicationsconsumerpanel.org.uk (fecha de consulta: 20 de febrero de2013).





Bancarios (Ausbanc) inició conversaciones con Vodafone para que in-demnizara a sus usuarios por dicha interrupción. Vodafone se negó aello. La Ausbanc presentó una acción colectiva en nombre de los usua-rios de Vodafone. Finalmente la sentencia contra Vodafone la obligó aindemnizar y a incluir un impreso en sus ocinas informando a susclientes que podrían tramitar el cobro de las indemnizaciones.

En EUA la empresa MCI (Verizon) fue llevada a los tribunales poruna acción colectiva que reclamaba cargos excesivos y prácticas injus-tas de facturación. Antes de llegar a la sentencia se celebró un conveniode transacción por 90 millones de dólares de los cuales cada usuariorecibiría 75 dólares o el monto que logre demostrar como afectación.En otro caso, AT&T llegó a una transacción por una acción colectiva porcargos no autorizados en perjuicio de sus usuarios.

En Canadá los operadores nacionales y regionales enfrentan unademanda por haber establecido un cargo por “acceso” además de larenta mensual sin informar sucientemente al consumidor y por locual podría haber enriquecimiento injusto. Lo interesante de este casono es si procedía o no el cargo, sino la falta de información comple-ta al consumidor para que éste supiera la justicación del cargo. Si elconsumidor estaba decientemente informado es como si le hubieranengañado y por ello las empresas de telecomunicaciones se habrían

enriquecido injustamente. En esta acción colectiva hay más de 30,000personas y se estima que el monto de la indemnización pudiera llegara los 18,000 millones de dólares canadienses. Al momento de escribiresta obra no se sabe el resultado nal del litigio que habrá de seguirsede cerca. w





CAPÍTULO IXSERVICIO UNIVERSAL Y ACCESIBILIDAD

Las telecomunicaciones han sido reconocidas ampliamente comoesenciales para el desarrollo social, cultural, económico, políticoy de la democracia así como para el ejercicio de diversos dere-

chos fundamentales. Dentro de la Cumbre Mundial sobre la Sociedadde la Información, tanto en la Declaración de Principios 432 como enlos Compromisos de Túnez 433 se enfatizan las inmensas repercusio-nes de las TIC en casi todos los aspectos de la vida y las consideranun instrumento para la productividad, el crecimiento económico, la

generación de empleos, el buen gobierno, el diálogo entre personas ynaciones así como para mejorar la calidad de vida. Asimismo se esta-

432 UIT, Declaración de Principios. Construir la Sociedad de la Información: Un DesafíoGlobal para el Nuevo Milenio, Documento WSIS-03/GENEVA/4-S, 12 de mayo de2004, http://www.itu.int/wsis/docs/geneva/of cial/dop-es.html (fecha de consulta: 14de mayo de 2013).

433 UIT, Compromisos de Túnez dentro de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de laInformación, Documento WSIS-05/TUNIS/DOC/7-S, 28 de junio de 2006, http://www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/7-es.html (fecha de consulta: 14 de mayo de 2013).




CAPÍTULO IX


blece de manera expresa el derecho a participar en la Sociedad de laInformación y del Conocimiento y esto es solamente posible a travésdel acceso efectivo a las TICs. Mediante el acceso a éstas una personaobtiene información para ejercer sus derechos fundamentales, las co-munidades se integran socialmente, se puede fortalecer la cohesiónsocial y sin duda también constituyen un insumo básico para la acti-vidad y el desarrollo económico.

Es un reto constante el que las telecomunicaciones sean accesi-bles y asequibles a la población en general, más aún considerandoque éstas están en incesante evolución. La falta de acceso a las tele-comunicaciones en términos equitativos no sólo es un obstáculo parael desarrollo sino también representa un factor para incrementar lasdiferencias sociales, educativas y económicas. La infraestructura de te-lecomunicaciones desplegada no representa la accesibilidad efectivaporque (1) existen zonas de cada país que aún no cuentan con todos losservicios de telecomunicaciones o (2) el acceso a éstos no es homogé-neo para sus habitantes pues algunos no pueden acceder por cuestiónde precios u otros por tener alguna discapacidad. Existen profundasdiferencias en cuanto a acceso, diversidad y calidad de servicios entrelas regiones de un país, entre zonas dentro de las propias ciudades, asícomo entre los habitantes de un país.

La corriente mundial de liberalización de las telecomunicacionespartió de la premisa de que al existir competencia en el mercado, losusuarios tendrían más y mejores servicios a menores precios, ya que elobjetivo de los operadores sería aumentar su competitividad y su ofer-ta de servicios para así obtener mayores rendimientos. Sin embargo laexistencia de una brecha digital es cada vez más evidente y las políti-cas de servicio universal cobran preponderancia.

En el presente capítulo se expondrá en primer lugar el concepto debrecha digital y sus tipos. Enseguida se abordará el tema del serviciouniversal, presentando su nalidad, justicación y principios, así como

los servicios objeto de servicio universal, los esquemas de éste, los me-canismos de nanciamiento y algunos casos relevantes de la experien-cia comparada. En cuanto a la accesibilidad a las TIC por personas condiscapacidad, se enuncian los principios aplicables, algunos serviciosy equipos accesibles y las sugerencias de las mejores prácticas parahacer realidad la accesibilidad para todos los habitantes de un país,tengan o no una discapacidad. Finalmente se hace referencia a la expe-riencia comparada de países selectos.




SERVICIO UNIVERSAL Y ACCESIBILIDAD


1. BRECHA DIGITAL434

La brecha digital es un concepto familiar. En efecto, las pri-meras estadísticas de la UIT [Unión Internacional de Teleco-municaciones] en telecomunicaciones (publicadas en 1871,registrando información de las operaciones en telégrafodesde 1849) muestran una clara división entre los EstadosMiembros de la Unión, principalmente en ese momentodentro de [los países de] Europa Occidental. Esas brechas através del tiempo se han reducido y, en algunos casos, inclu-so revertido; no obstante otras disparidades han surgido. 435

La brecha digital es el concepto en singular que reere a la divisiónentre las personas que tienen acceso a las TIC en general, incluyendointernet, de aquellas que no lo tienen. Históricamente la brecha en te-lecomunicaciones se establecía con base en las cifras de aquellos quetenían teléfono y los que no. En la era digital no basta con la disponibi-lidad de teléfonos, sino que para cuanticar la brecha se requiere con-siderar tanto el despliegue de infraestructura como la capacitación delas personas en el uso de la tecnología. 436 La denición de brecha digitales un concepto dinámico cuyo contenido cambiará a través del tiem-po. En especial, por la constante evolución de nuevas tecnologías, es

complicado establecer qué herramientas o servicios se requieren parasuperar la brecha digital. Así se tiene que las tecnologías más antiguasestán distribuidas de manera más homogénea que las nuevas (p. ej.televisión versus teléfonos móviles de tercera generación o 3G). 437

La brecha digital puede convertirse en un abismo y generar nuevasformas de discriminación entre los que tienen acceso a internet (ricosen información) y los que no lo tienen (pobres en información).

434 Para un estudio más profundo sobre brecha digital, véase Álvarez, Clara Luz, Internet yderechos fundamentales, Porrúa y Universidad Panamericana, México, 2011, pp. 57-74.

435 “The digital divide is a familiar concept. Indeed, the earliest ITU statistics on telecom-munications (published in 1871, recording data on telegraph operations since 1849)show a clear divide between the Member States of the Union, mainly within WesternEurope at that time. Such gaps have narrowed and, in some cases, even reversedover time, but other disparities have arisen”, Conferencia de las Naciones Unidas so-bre Comercio y Desarrollo y Unión Internacional de Telecomunicaciones,op. cit ., nota99, p. 21 [Traducción de la autora].

436 Cfr. UIT,Trends in Telecommunication Reform 2003 Promoting universal access toICTs, Ginebra, International Telecommunication Union, 2003, p. 32.

437 Cfr. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo y Unión Inter-nacional de Telecomunicaciones, op. cit., nota 99, p. 21.




CAPÍTULO IX


Esto representa un riesgo enorme en tanto que la brecha digitalpuede transformarse en un abismo que afecta no sólo a los países endesarrollo sino a todos los países en atención a que el acceso a las TICtiene impacto en toda la sociedad. 438

La brecha digital puede ocasionarse por:

• Factores técnicos tales como la ausencia o insu ciencia deelectricidad, 439 de redes de telecomunicaciones, de equipo decómputo, de cierta capacidad de transmisión de dichas redes(p. ej. para banda ancha) y de que la tecnología tenga diseño y/ofuncionalidades para ser accesible para todos, independiente-mente de si se tiene o no una discapacidad.

• Factores económicos en cuanto a la asequibilidad del accesoa las telecomunicaciones (p. ej. equipo y en su caso, software,acceso a internet). La asequibilidad implica que una persona oun hogar pueda de manera razonable pagar por servicios de te-lecomunicaciones sin que éstos representen un gasto excesivoy desproporcional en relación con los ingresos promedio de lapoblación de la región de que se trate.

• Factores sociales tales como el analfabetismo general y el anal -fabetismo digital, la ausencia o escasez de contenido relevanteen el idioma del país o región de que se trate.

La brecha digital puede clasicarse en distintos tipos como entre paí-ses desarrollados y en vías de desarrollo, entre zonas rurales y urbanas,entre zonas marginadas y no marginadas, la derivada por la brecha ge-neracional, por razón de discapacidad, la de género, la ocasionada porel contenido no relevante o en idioma distinto al de la región especícay la brecha estadística.

438 Cfr. Luciano Floridi, “A Look into the Future Impact of ICT on Our Lives”,The Informa-tion Society , 23:59-64, Routledge, 2007, p. 61.

439 “[El documento]The Energy Challenge for Achieving the Millennium DevelopmentGoals no espera que se alcance el acceso universal (AU) a la electricidad antes delaño 2030 (y posiblemente mucho después en áreas rurales de algunos de los paísesmenos desarrollados)”. “The Energy Challenge for Achieving the Millennium Devel-opment Goals does not expect universal access (UA) to electricity before 2030 (andpossibly much later in rural areas of some least developed countries)”, infoDev y UIT,op. cit., nota 121, Módulo 4, sección 1.6.3 [traducción de la autora].






2. SERVICIO UNIVERSAL440

El servicio universal y el acceso universal en el sector de las TIC sondos términos que versan sobre la disponibilidad de servicios de teleco-municaciones para todos los miembros de una sociedad. La diferenciaestriba en que el servicio universal presupone que las personas tenganacceso exclusivo o desde su domicilio (p. ej. teléfono desde el hogar),mientras que el acceso universal signica que las personas puedan –con medios razonables– tener acceso común a los servicios de tele-comunicaciones (p. ej. que dentro de una población exista una casetatelefónica o un centro comunitario de internet). No obstante esa dis-tinción, el concepto más utilizado es el de servicio universal como ungénero que comprende al acceso universal.

El acceso universal (AU) es cuando todos pueden accederal servicio en algún sitio, en algún lugar, de esta manerallamado también acceso público, comunitario o compartido(…) Servicio universal (SU) describe cuando cualquier per-sona u hogar puede tener el servicio, utilizándolo privada-mente, ya sea desde el hogar o cada vez más [desde] losdispositivos móviles que llevan [consigo] las personas. 441

El servicio universal –en breve– se reere a la disponibilidad de ser-vicios de telecomunicaciones a toda la población, 442 alcanzándose sumeta “en un país cuando los servicios de telecomunicaciones se hacendisponibles a todos los ciudadanos, sin considerar la geografía, con unabase asequible”. 443 “[El servicio universal de telecomunicaciones] se de-

440 Para un estudio más profundo sobre servicio universal, véase Álvarez, Clara Luz,Internet y derechos fundamentales, Porrúa y Universidad Panamericana, 2011, pp.105-124.

441 “Universal access (UA) is when everyone can access the service somewhere, at apublic place, thus also called public, community or shared access (…) Universal ser-vice (US) describes when every individual or household can have service, using itprivately, either at home or increasingly carried with the individual through wirelessdevices”, infoDev y UIT,op. cit., nota 121, subsección 1.1.1 [Traducción de la autora].

442 La política de servicio universal es aquella diseñada por los Estados, en tanto lasobligaciones de servicio universal son las que deben cumplir los operadores detelecomunicaciones.

443 “The goal of universal access is achieved in a country when telecommunications ser-vices are made available to all citizens, without regard to geography, on an affordablebasis”, Manner, Jennifer A., Achieving the Goal of Universal Access to Telecommuni-




CAPÍTULO IX


ne como un servicio que es universal (proveyendo acceso a todos aun precio razonable), igual (implicando un acceso no discriminatorioesencialmente independiente de la geografía) y continuo (caracteriza-do por un servicio ininterrumpido de cierta calidad)”. 444

Los conceptos de acceso universal y servicio universal, su conteni-do o denición, así como la política de implementación pueden variardependiendo de las necesidades sociales, económicas y políticas par-ticulares de un país determinado. De hecho, a n de ser efectivas, laspolíticas de acceso/servicio universal deben ser sucientemente elásti-cas para adaptarse a los mercados especícos y a las necesidades cam-biantes del país en las que se están implementando. 445

Según se rerió anteriormente, existen diferencias entre el servi-cio universal (acceso individual y exclusivo, como desde el hogar) y elacceso universal (acceso en un lugar público como puede ser un ci-bercafé), sin embargo, para efectos de esta obra se utilizarán los dosconceptos como sinónimos.

2.1. Finalidad y justicación

La liberalización del sector de telecomunicaciones fue motivada por

la convicción de que la competencia generaría más servicios de tele-comunicaciones, de mejor calidad y a mejores precios. Sin embargoexisten zonas o grupos cuya rentabilidad a los ojos del mercado puedeser escasa e incluso puede llegar a ser decitaria. Las deciencias delmercado buscan resolverse a través de la intervención gubernamental

cations Services Globally , CommLaw Conspectus, volumen 13, 2004, pp. 85-105, p.88 [Traducción de la autora].

444 “[Universal telecommunications service] is de ned as a service that is universal (pro-viding access for all at a reasonable price), equal (implying non-discriminatory accessquite independent of geography), and continuous (characterized by uninterrupted ser-vice of a given quality)”, Poullet, Yves, “Some Considerations on Cyberspace Law” enUNESCO, The International Dimensions of Cyberspace Law, Burlington, UNESCOPublishing, 2000, p. 173 [Traducción de la autora].

445 “The concepts of universal access and universal service, their content, or de nition,and the implementation of policy may vary depending on a given country’s speci csocial, economic and political needs. In fact, in order to be effective, universal access/service policies must be suf ciently elastic to adapt to speci c markets and the chang-ing needs of the country in which they are applied”, UIT,Trends in TelecommunicationReform 2003 Promoting universal access to ICTs, op. cit.,nota 436, p. 34 [Traducciónde la autora].






con políticas de servicio universal. 446 En la UE se acepta que los gobier-nos intervengan en el sector de telecomunicaciones para garantizar ladisponibilidad de servicios a toda la población. Las iniciativas atiendentanto a la oferta de servicios como a la demanda, impulsando más in-fraestructura, contenidos y servicios. 447

Las razones que justican la existencia de políticas de servicio uni-versal son diversas dependiendo del gobierno que las establezca. Den-tro de dichas razones se encuentran las siguientes:

• Sociales. Las argumentaciones sociales o de equidad justicanel servicio universal como un medio para evitar la exclusiónsocial y asegurar la plena participación de las personas en lasociedad.448 Silva Pereira argumenta que las políticas de accesouniversal deben justicarse con base en los efectos positivos ydirectos que tienen sobre las libertades humanas. Asimismo,arma que dichas políticas pueden fungir como instrumentoredistributivo y que tienen impacto en las oportunidades de in-greso de las personas en regiones aisladas. Así, las políticas deacceso universal pueden formar parte de la estrategia para laequidad económica y apoyar el desarrollo. 449

• Políticas. Las justicaciones políticas pueden ser, por ejemplo,cuando un gobierno pretende que los servicios que presta a la

446 Cfr. UIT,Trends in Telecommunication Reform 2007 The road to next-generation net-works (NGN),Ginebra, International Telecommunications Union, 2007, p. 154.

447 Cfr. UE, Superar los desequilibrios en la banda ancha, Comunicación de la Comisiónal Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Co-mité de las Regiones, COM(2006) 129 nal, 20 de marzo de 2006, pp. 7-8.

448 Cfr. OCDE, Rethinking Universal Service for a Next Generation Network Environment, DSTI/ICCP/TISP(2005)5/FINAL,www.oecd.org/dataoecd/59/48/36503873.pdf, 2006, p.9. En otro documento, la OCDE sugiere que cuando se evalúa la introducción o amplia-ción de las TIC, se debe considerar el impacto en el crecimiento a favor de la poblaciónen pobreza o –también– en otros aspectos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (p.ej. lograr la educación primaria universal, promover la equidad de género). Esto es, eldespliegue de infraestructura de TIC no es un objetivo por sí mismo, sino un instrumento.Por tanto, la planeación de este tipo de proyectos de TIC –que bien pueden formar partedel servicio universal– debe analizar el papel de las TIC en la reducción de pobreza. Cfr.OCDE, “Good Practice Paper on ICTs for Economic Growth and Poverty Reduction”, enThe DAC Journal 2005 , volumen 6, número 3, París, 2005, pp. 10 y 26.

449 Cfr. Silva Pereira, Caio M., “Development Theory and Foundations of Universal Ac-cess Policies”, I/S: A Journal of Law and Policy for the Information Society,Primavera/Verano, 2006, pp. 365-408, pp. 398-408.




CAPÍTULO IX


ciudadanía se realicen vía internet, por lo cual es necesario queésta tenga acceso a la red mundial. 450 Dichos servicios puedenser desde trámites gubernamentales hasta la provisión a dis-tancia de servicios de salud (e-salud) o educación (e-educación).

• Económicas. Las razones económicas del servicio universal se ba-san en los efectos directos de los usuarios de las telecomunicacio-nes y las implicaciones en la economía en general (p. ej. mejoraen la productividad, desarrollo regional). 451 Además, existe una ra-cionalidad económica especial del acceso/servicio universal queproviene de: (1) externalidades de red: cada persona conectada ala red le da un mayor valor a ésta y a todos los usuarios, es de-cir el público en general se benecia de una red amplia de comu-nicaciones; (2) externalidades de llamadas: aun cuando muchaspersonas sólo ocupan su teléfono para recibir llamadas y no paragenerarlas, los operadores de telecomunicaciones de todos modosreciben ingresos por la terminación de llamadas en los teléfonosde sus usuarios y (3) sustitución: las telecomunicaciones puedensustituir el uso de otros servicios (p. ej. transporte) y convertirse eninfraestructura vital para otros bienes y servicios. 452

2.2. Principios

Los principios generalmente aceptados del servicio universal son lossiguientes:

• Disponibilidad. El servicio universal debe proporcionar los ser-vicios a todos, sin importar la ubicación geográca 453 y con elmismo nivel de servicio o calidad 454 así como al mismo precio. 455

450 Cfr. OCDE,Rethinking Universal Service for a Next Generation Network Environment,op. cit., nota 448, p. 9.

451 Cfr. Idem.452 Cfr. UIT, Trends in Telecommunication Reform 2003 Promoting universal access to

ICTs, op. cit., nota 436, p. 31.453 Cfr. Manner, Jennifer, op. cit., nota 443, p. 88.454 Cfr. UIT, Trends in Telecommunication Reform 2003 Promoting universal access to

ICTs, op. cit ., nota 436, p. 29.455 Cfr. OCDE,Rethinking Universal Service for a Next Generation Network Environment,

op. cit ., nota 448, p. 10.






• Asequibilidad. La asequibilidad se reere a que los serviciosse proporcionen a todos a un precio razonable, independien-temente de la ubicación geográca, del terreno o del clima.456La asequibilidad busca que no se impongan tarifas que repre-senten una carga injusticada a los usuarios,457 considerandoademás que las tarifas deben evaluarse de acuerdo con el nivelde precios al consumidor de la región o país de que se trate.458La UE añade a la asequibilidad que ésta incluya la capacidad delusuario de controlar sus gastos. 459

• Accesibilidad. La accesibilidad se reere a que cualquier per-sona, independientemente de si tiene o no alguna discapaci-dad, pueda tener acceso a los servicios en igualdad de condi-ciones.460 La diferencia principal entre la asequibilidad y laaccesibilidad es que ésta está relacionada con la posibilidadreal de hacer uso de los servicios de telecomunicaciones, entanto aquélla se vincula con el precio o costo para utilizarlos. 461

2.3. Beneciarios

El servicio universal puede dirigirse a: (1) zonas marginadas, rurales ogeográcamente aisladas, (2) grupos vulnerables o en situación desven-tajosa como pueden ser personas con discapacidad, adultos mayores,poblaciones indígenas o mujeres y niñas, (3) entidades o instituciones

456 Cfr. UIT, Trends in Telecommunication Reform 2003 Promoting universal access toICTs, op. cit., nota 436, pp. 29-30, y Manner, Jennifer A.,op. cit., nota 443, p. 88.

457 Cfr. OCDE,Rethinking Universal Service for a Next Generation Network Environment,op. cit., nota 448, p. 10.

458 Es importante que las tarifas se evalúen conforme a la región o país de que se trate.De otra forma, por ejemplo, si se utilizan comparativos internacionales para determi-nar si una tarifa es asequible o no, se está perdiendo de vista que los salarios de unpaís a otro, el costo de vida y otras variables relevantes, son distintos. Incluso dentrode un mismo país es posible que los salarios y el costo de vida sean diferentes.

459 Cfr. UE, Directiva Servicio Universal, Considerando 10 (2002).460 La accesibilidad debiera ser un principio siempre considerado al diseñar políticas de

servicio universal. De otra forma, desde el inicio éstas estarían incumpliendo su obje-tivo de promover la igualdad de acceso a las TIC por todas las personas de un país.

461 Muchas veces se confunde la asequibilidad y la accesibilidad. Estos principios buscanla igualdad de oportunidad para el acceso a las TIC, pero no son iguales ni excluyen-tes sino que son principios complementarios y que nunca debe faltar su observanciaen el servicio universal.




CAPÍTULO IX


de interés público como escuelas, universidades, bibliotecas, centros desalud y centros de investigación y (4) consumidores de bajos ingresos(p. ej. programas para la condonación de deudas de servicios básicos detelecomunicaciones). 462 En EUA el servicio universal puede además te-ner una nalidad de planeación demográca para incentivar regionesdistintas en lugar de la concentración poblacional en zonas metropo-litanas.463 En última instancia la sociedad en conjunto se benecia dela existencia de programas de servicio universal de TIC.

2.4. Servicios objeto de servicio universal

El servicio universal está lejos de ser uniforme y estático. La unifor-midad es prácticamente imposible dadas las peculiaridades de cadaregión o país en los que se establece el servicio universal. La incesanteevolución tecnológica impide que el concepto de servicio universal seaestático y que los servicios objeto de éste sean jos y permanentes.

Desde una perspectiva de interés público, esta falta de de-nición es bastante intencional. Es razonable, incluso ne-cesario, que la denición de [servicio de telecomunicacio-

nes] “básico” se considere como en [constante] evolución,porque tiene que ser denida de manera distinta, por di-ferentes países, en momentos diversos (…) El acceso/ser-vicio universal es un objetivo en movimiento. Las políticas,deniciones y programas evolucionan a lo largo del tiemposegún cambien las tecnologías y servicios. 464

462 Cfr. UE, Directiva Servicio Universal, Considerando 7 (2002) y artículo 7; y Díaz deRábago, Pablo, “El servicio universal, la interconexión y el desarrollo de la sociedadde la información”, en Mayor Menéndez, Pablo y Cremades García, Javier (coords.),La liberalización de las telecomunicaciones en un mundo global, Madrid, La Ley-Ac-tualidad: Ministerio de Fomento, 1999, pp. 283-289, p. 289.

463 El servicio universal en EUA comprende: (1) usuarios de bajos ingresos a los que seles da un descuento, (2) nanciamiento para atención de zonas de alto costo para laprovisión de servicios de telecomunicaciones, (3) escuelas y librerías y (4) programaspara atención médica en zonas rurales con conexión a centros médicos urbanos. Cfr.OCDE,Rethinking Universal Service for a Next Generation Network Environment, op.cit., nota 448, p. 10.

464 “(…) the meaning of the term has never been expressly de ned. From a public-in-terest perspective, this lack of de nition is quite intentional. It is reasonable, evennecessary, for the de nition of “basic” to be seen as evolving, because it has to be de -

ned differently, by different countries, at different points in time (…) Universal access/






Dentro de los factores que inuyen en los servicios incluidos en la ca-nasta de servicios del servicio universal se encuentra la topografía,la distribución de la población, el nivel de desarrollo de las redes y laeconomía del país. En función del país, el servicio universal puede serdesde la existencia de un teléfono público para una población de ciertonúmero mínimo de habitantes hasta la provisión de servicio de inter-net funcional .465

Anteriormente, el servicio universal estaba referido al acceso alservicio de telefonía local (p. ej. casetas telefónicas públicas, serviciode telefonía residencial). Sin embargo existe creciente reconocimientode que el servicio universal debe incluir servicios de voz y de datos. Asi-mismo la necesidad de acceder a internet está cobrando importancia,ya sea que el acceso sea individual o compartido. 466 La OCDE reconoceque no existe una denición de cuáles son las obligaciones dentro delalcance del servicio universal, sin embargo estima que la disponibili-dad de servicios de voz puede dejar de ser lo relevante para el serviciouniversal y la provisión de acceso a banda ancha a precios asequiblespuede convertirse en el centro del servicio universal. 467 La tendencia aque los servicios de banda ancha estén dentro de aquellos comprendi-dos dentro del servicio universal es ya una realidad. 468

El servicio universal puede ser para: (1) telefonía tanto para llama-

das como para mensajes de texto; (2) internet, ya sea de banda angos-ta o de banda ancha, lo cual puede permitir según la capacidad de lared el uso de correo electrónico, búsquedas en sitios web, servicios devoz (VoIP), televisión (IPTV), entre otros y (3) radio y/o televisión abier-ta. Asimismo el servicio universal puede comprender que los equipossean apropiados para su uso por personas con discapacidad, se ofrez-

service is a moving target. Policies, de nitions and programmes evolve over time astechnologies and services change”, UIT, Trends in Telecommunication Reform 2003Promoting universal access to ICTs, op. cit., nota 436, pp. 34 y 48 [traducción de laautora].

465 En la UE el servicio universal consiste en una conexión desde una ubicación ja a lared telefónica que permita realizar llamadas (locales, nacionales e internacionales),enviar fax, transmitir datos a velocidades su cientes para un acceso funcional a inter -net. Artículo 4 de la Directiva de Servicio Universal.

466 Cfr. UIT,Trends in Telecommunication Reform 2007 The road to next-generation ne-tworks (NGN), op. cit.,nota 446, pp. 155-156.

467 Cfr. OCDE,Rethinking Universal Service for a Next Generation Network Environment,op. cit ., nota 448, pp. 10, 34-35.

468 De acuerdo a sus posibilidades económicas, los países están considerando más ymás a los servicios de banda ancha dentro de las políticas de servicio universal.




CAPÍTULO IX


can esquemas de pago exibles (p. ej. tarjetas de prepago), exista dis-ponibilidad de directorios y servicio de directorio telefónico, se cuentecon servicios de atención telefónica para emergencias. 469

Revisión periódica. El concepto de servicio universal es expansivo enatención a la evolución tecnológica, la demanda de los usuarios y ladistribución de las TIC en la sociedad. 470

Diversas naciones cuentan con criterios para adicionar y mejorarlos servicios dentro del servicio universal como: (1) el servicio debe seresencial como para justicar la intervención gubernamental a travésde los programas respectivos, (2) el uso del servicio por la poblacióndebe ser generalizado, (3) la justicación de la intervención públicapara la prestación de dichos servicios, (4) el impacto en la poblaciónque no tiene acceso a esos servicios y (5) los avances tecnológicos.

Asimismo la revisión periódica de los servicios objeto de servicio uni-versal es importante para excluirlos cuando el propio mercado ha cubier-to la necesidad de prestar dicho servicio o bien, cuando un servicio dejade ser indispensable en un país. En el caso de teléfonos públicos y dadala disponibilidad del servicio telefónico móvil en 100% del país, Austria,Dinamarca y Holanda han suprimido del servicio universal al servicio deteléfonos o casetas públicas. También se puede adoptar la decisión de

que cierto servicio (p. ej. a través de banda ancha) se incluyan dentro delalcance del servicio universal con la nalidad de impulsar al mercadopara desplegar infraestructura para proveer esos servicios. 471

El dinamismo de la evolución tecnológica y su impacto en el servi-cio universal ha sido plasmado en el marco jurídico de la UE. En con-secuencia la Comisión Europea tiene el mandato de revisar periódica-mente el alcance del servicio universal conforme a la evolución social,económica y tecnológica. Para ello cada tres años revisa las obligacio-nes de servicio universal tomando en cuenta factores como la movi-lidad y las velocidades de transmisión, los servicios disponibles a los

consumidores, su utilización generalizada y la capacidad de elecciónde los consumidores así como los benecios generales de hacer dispo-nibles servicios especícos bajo servicio universal. 472

469 Cfr. infoDev y UIT,op. cit., nota 121, subsecciones 1.1.1 y 1.1.3.470 Cfr. UIT, Directiva Servicio Universal, Considerando 1 (2002); Yves Poullet,op. cit.,

nota 444, p. 173.471 OCDE, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en

México (2012) , op. cit., nota 84, p. 13.472 UE, Directiva Servicio Universal, artículo 15, párrafos 1 y 2, y Anexo V.






En EUA el concepto de servicio universal también tiene una conno-tación evolutiva y la determinación de los servicios incluidos la realizala FCC.473 En México el servicio universal fue cubierto bajo el términode cobertura social en atención a que la LFT así lo ha establecido. 474 Con la eventual emisión de una ley convergente de telecomunicacionesconforme lo ordena la Reforma Constitucional de 2013, el servicio uni-versal en México puede entrar en una nueva etapa.

2.5. Esquemas para el servicio universal

Durante la era previa a la apertura a la competencia de las telecomu-nicaciones, el monopolio estatal de telefonía estaba obligado a cumplircon determinadas metas de servicio universal. Se utilizaban tambiénlos subsidios cruzados para nanciar políticas de servicio universal.Así, por ejemplo, los servicios de telefonía local eran subsidiados porlos de larga distancia. Mientras no existía un mercado liberalizado detelecomunicaciones el efecto era que los usuarios de servicios de lar-ga distancia nanciaban a los de telefonía local. Al privatizarse el mo-nopolio estatal, generalmente se redistribuyeron las obligaciones deservicio universal como parte de la concesión o licencia otorgada. Sin

embargo en muchos casos ello no fue suciente para cubrir las necesi-dades y hubo que recurrir a otros esquemas para llevar las telecomu-nicaciones a todos.

La prestación del servicio universal puede realizarse:

1. Directamente por todos o por algunos de los operadores de te-lecomunicaciones como una obligación dentro de su concesióno licencia.

473 Cfr. Knauer, León T., et al., “Panorama de la interconexión, de los precios de la in-terconexión y del servicio universal en España y en los Estados Unidos”, en MayorMenéndez, Pablo y Cremades García, Javier (coords.), La liberalización de las teleco-municaciones en un mundo global , Madrid, La Ley-Actualidad: Ministerio de Fomento,1999, pp. 724-726.

474 Dentro de cobertura social la SCT podía determinar los servicios que abarcaría, esdecir, no existía una restricción de los servicios que podían prestarse bajo la cobertu-ra social sino por el contrario, el texto legal daba margen para adaptar el servicio uni-versal en México según las necesidades especí cas de la región o grupo vulnerablea atenderse.




CAPÍTULO IX


2. Por un operador de telecomunicaciones que reciba subsidiospara llevar las telecomunicaciones a las zonas o grupos objetodel servicio universal.

3. Por parte de autoridades locales. Algunos municipios han esta-blecido redes de banda ancha por las cuales se prestan servi-cios de internet. 475

4. Mediante una asociación público-privada. Ésta trae implícito elreconocimiento de que el sector privado puede desplegar in-fraestructura con mejores niveles gerenciales, mientras que elsector público tiene recursos para invertir en el cumplimientode su misión de satisfacer las necesidades sociales y de desa-rrollo de su población. 476

Cabe mencionar que existen otros tipos de esquemas emprendidos porlos gobiernos que, aunque no son propiamente de servicio universal, sícontribuyen a llevar las TIC y sus benecios a toda la población. Ejem-plos477 de ello son:

• Cuando el sector privado despliega red para proveer servicios

de TIC, aun cuando no sea rentable. En este tipo de proyectos laapuesta es que se desarrollen mercados a futuro o que se cum-pla con la responsabilidad social corporativa del sector privado.

• Los proyectos de colaboración nanciados por instituciones oentidades con la nalidad de conectar a las personas para quese benecien de las TIC (p. ej. International Institute for Com-munication and Development de Holanda, Private Infrastructu-re Development Group).

• Los nanciamientos del Banco Mundial y otras instituciones -

nancieras en las que el acceso y uso de las TIC contribuyen allogro de sus objetivos (p. ej. reducción de la pobreza, desarrollode infraestructura bancaria).

475 Cfr. infoDev y UIT,op. cit., nota 121, subsección 5.4.2.476 Ibidem, subsección 5.4.1.477 Cfr. Ibidem, secciones 5.4.3, 5.4.4, 5.4.5 y 5.4.6; y UIT, Trends in Telecommunication

Reform 2007 The road to next-generation networks (NGN), op. cit.,nota 446, p. 161.






• Los proyectos de asociaciones sin nes de lucro (p. ej. Red Cien -tíca Peruana, la iniciativa One Lap-top per Child del Media Labdel Massachusetts Institute of Technology) para actividades es-pecícas que apoyan el aprovechamiento del acceso a internet(p. ej. proyectos de e-salud o e-educación).

Con la nalidad de su efectiva realización, las mejores prácticas indi-can que el servicio universal debe incluir la participación del sector pri-vado, de la sociedad, de las comunidades locales, entre otros. El serviciouniversal debe generar incentivos para la participación público-privaday para el establecimiento de proyectos comunitarios. 478

El esquema adoptado por un gobierno debe regirse por los prin-cipios de objetividad, transparencia y publicidad, no discriminación,proporcionalidad, ecacia y neutralidad competitiva. 479 Para los paísesmiembros de la OMC que hayan suscrito el Documento de Referencia,éste exige que las obligaciones de servicio universal sean transparen-tes, no discriminatorias, competitivamente neutrales y no más one-rosas de lo necesario. 480 El diseño de esquemas de servicio universaldebe considerar además que las obligaciones de proveer servicio uni-versal tiene efectos muy distintos en el operador histórico y/o en eldominante que en los nuevos entrantes en atención a que el operador

histórico/dominante puede tener mucho mayor cobertura geográcacon su red. Por ejemplo, la imposición de aquellas obligaciones en lostítulos de concesión puede ser muy gravosa y tener efectos contrariosa la competencia.

2.6. Financiamiento y otros aspectos

Las fuentes de nanciamiento pueden tener un impacto adverso en eldesarrollo de las telecomunicaciones o en un mercado en competen-

cia, por lo que las decisiones que se tomen respecto al nanciamiento478 Cfr. UNESCO,Recomendación sobre la promoción y el uso del plurilingüismo y el ac-

ceso universal al ciberespacio , aprobada en la 32ª Conferencia General de la UNES-CO, en París, 2003, puntos 8 y 10, y infoDev y UIT,op. cit., nota 121, sección 5.4.

479 La neutralidad competitiva requiere que el nanciamiento de proyectos de serviciouniversal no bene cie a operadores en especí co, ni otorgue exclusividades, ni impi-da que los usuarios elijan libremente entre prestadores de servicio.

480 OMC,Documento de referencia (servicios de telecomunicaciones), op. cit., nota 126,numeral 3.




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del servicio universal deben considerar todas las implicaciones. 481 Lasfuentes de nanciamiento del servicio universal no deben distorsio-nar el mercado y deben ser transparentes tanto para los competidorescomo para el público en general. Ejemplos de las maneras en las quese han sufragado los gastos para cumplir con las políticas de serviciouniversal son: 482

• Los subsidios cruzados conforme al cual un servicio (p. ej. tele -fonía de larga distancia internacional) subsidia la tarifa por otroservicio (p. ej. telefonía local). Los subsidios cruzados distorsio-nan signicativamente el mercado.

• Una contribución o impuesto sobre servicios de telecomunica -ciones. Se considera que el establecer impuestos a los serviciosde telecomunicaciones desincentiva su utilización.

• Una tasa o una cuota por número telefónico. Se estima que latasa o cuota repercute negativamente en los usuarios de bajosingresos que deberán pagar por su único número telefónico, entanto que los grandes usuarios pueden implementar sistemaspara tener un solo número telefónico eludiendo el pago de esta

tasa por todas las líneas que efectivamente tengan.• Una contribución sobre los ingresos de los operadores por los

servicios que prestan bajo su título habilitante. Las contribucio-nes o tasas para los operadores de telecomunicaciones gene-ralmente se trasladan a las tarifas de los usuarios nales, porlo que estos podrían llegar a estar injustamente nanciando lapolítica de servicio universal.

• La distribución del costo del servicio universal entre todos los

operadores de telecomunicaciones.481 Cfr. infoDev y UIT,op. cit., nota 121, sección 5.2.1; OCDE, Rethinking Universal

Service for a Next Generation Network Environment, op. cit.,nota 448, pp. 46-52; yUIT,Trends in Telecommunication Reform 2007 The road to next-generation networks(NGN), op. cit.,nota 446, pp. 159-160.

482 Cfr. infoDev y UIT,op. cit., nota 121, sección 5.2.1; OCDE, Rethinking UniversalService for a Next Generation Network Environment, op. cit.,nota 448, pp. 46-52; yUIT,Trends in Telecommunication Reform 2007 The road to next-generation networks(NGN), op. cit.,nota 446, pp. 159-160.






• La utilización de los ingresos derivados de la privatización delas empresas de telecomunicaciones.

• La utilización de los pagos por el uso del espectro radioeléctricoo de los pagos por el otorgamiento de licencias/concesiones.

• Destinar parte del presupuesto de egresos del gobierno para elservicio universal.

Independientemente del origen, el mecanismo más utilizado paradestinar dichos recursos es el de los fondos de servicio universal, porconsiderarse más transparentes, ecaces y ecientes que otros vehí-culos. Un fondo de servicio universal debe: (1) denir qué serviciosse incluirán; (2) ser tecnológicamente neutro, evitando favorecer untipo de tecnología o red sobre otro (p. ej. favorecer el cableado sobreredes satelitales); (3) determinar el área de cobertura y en su caso, elgrupo vulnerable al que se dirige (p. ej. personas con discapacidad); (4)señalar si será(n) uno o varios operadores quienes presten el servicioen la misma área; (5) precisar si se otorgarán o no bandas de frecuen-cias y (6) detallar el esquema y proceso para la adjudicación de losfondos (p. ej. licitación pública). Si se adopta un procedimiento de lici-

tación pública, ésta puede ser a través de diversas modalidades comola subasta simultánea descendente o sobre cerrado, siendo el licitanteganador el que solicite el subsidio más bajo para prestar el serviciouniversal en el área geográca o al grupo vulnerable de que se trate.

La determinación del área geográca para la prestación del ser-vicio universal es fundamental, toda vez que existe una asimetría encuanto a la información con la que cuenta el operador histórico oel dominante y aquella que tiene la autoridad de comunicaciones ylos demás competidores. En este sentido, puede darse el caso que alestablecer áreas pequeñas, el operador histórico o el dominante pue-

dan beneciarse tanto de la mayor información con la que disponena nivel local como de economías de escalas que le permiten prestarservicio en mayor número de áreas locales aunque sean pequeñas,mientras que a los competidores no les resultaría rentable por el ta-maño del área. 483

En la mayoría de las ocasiones la existencia de un fondo para el ser-vicio universal no implica que el servicio de telecomunicaciones al usua-

483 Cfr. Laffont, Jean-Jacques y Tirole, Jean, op. cit., nota 346, pp. 238-239.




CAPÍTULO IX


rio nal sea gratuito, sino simplemente que, tras la nanciación por elfondo, el precio nal será asequible dadas las circunstancias geográcasdel área correspondiente o la situación del grupo vulnerable en cuestión.

La rendición de cuentas en cuanto a la prestación del servicio uni-versal es fundamental, independientemente de si se trata de obliga-ciones contenidas en el título de concesión o licencia, o derivadas deuna licitación pública para obtener nanciamiento de un fondo para elservicio universal. Esa rendición de cuentas debe incluir informaciónsobre la calidad del servicio que está prestándose y demostrar que losusuarios nales no están pagando por servicios no necesarios para elservicio primario. Este punto cobra relevancia con las RSG que al pro-veer acceso a la red telefónica, pueden prestar otros servicios de valoragregado (p. ej. buzón de voz, llamada en espera) que no son conside-rados básicos dentro de una política de servicio universal. Sin embargoel operador puede estar incluyendo estos servicios de valor agregadodentro del costo del servicio básico.

Finalmente la autoridad debe asegurarse de que el operador queconforme a su título de concesión o licencia deba cumplir con ciertasobligaciones de servicio universal, no nancie la realización de éstascon los fondos para el servicio universal, toda vez que sería una prác-tica indebida que favorecería injusticadamente al operador histórico.

2.7. Experiencia comparada

Unión Europea. La UE ha establecido la obligación de sus Estadosmiembros de garantizar la existencia de comunicaciones electrónicasde buena calidad a través de una competencia y libertad de elecciónreal, al tiempo de buscar resolver las necesidades del usuario nal don-de el mercado no las satisfaga. 484 El servicio debe estar disponible conindependencia de la situación geográca, debe ser de calidad y a un

precio asequible.485

En la UE el servicio universal comprende: servicio telefónico pro-porcionado al menos por un operador desde una ubicación ja, debien-do soportar servicios de voz, fax, datos e internet funcional; telefoníapública; servicios de información del número de los abonados y direc-torios telefónicos; medidas para la accesibilidad a los servicios de tele-

484 Cfr. Directiva Servicio Universal, artículo 1, párrafo 1.485 Cfr. Directiva Servicio Universal, artículo 3, párrafo 1.






comunicaciones por personas con discapacidad; opciones o paquetesde tarifas diferentes para personas con rentas bajas o con necesidadessociales especícas; tarifas comunes en todo el territorio de un paísmiembro independientemente de la ubicación geográca y serviciosde emergencia.

La UE no ha querido denir la velocidad mínima para considerarfuncional una internet.

La velocidad del acceso a internet en la práctica de un usua-rio determinado puede depender de una serie de factores,entre ellos el proveedor o proveedores de la conexión a in-

ternet y la aplicación concreta que se utilice en la conexión.La velocidad de transmisión de datos que puede mante-ner una única conexión a la red pública de comunicacio-nes depende tanto de las capacidades del equipo terminaldel abonado como de la conexión. Por esta razón no pro-cede imponer una velocidad especíca, ya sea binaria o detransmisión de datos, a escala comunitaria. Se necesita e-xibilidad para que los Estados miembros puedan adoptarmedidas en caso necesario con el n de garantizar que lasconexiones puedan soportar velocidades de transmisión dedatos satisfactorias para acceder de forma funcional a in-

ternet, según la denición de los Estados miembros, tenien-do debidamente en cuenta las circunstancias especícas delos mercados nacionales, por ejemplo el ancho de bandaque usa predominantemente la mayoría de abonados enel Estado miembro y la viabilidad tecnológica, siempre queestas medidas vayan destinadas a minimizar la distorsiónen el mercado. 486

Los servicios comprendidos en el servicio universal en la UE están sujetos a una revisión periódica por parte de la Comisión Europea. Los

servicios se revisarán teniendo en cuenta la movilidad y las velocida-des de transmisión utilizadas por la mayoría de los usuarios de la UE. 487 Cada Estado miembro de la UE puede designar a uno o varios opera-dores para prestar el servicio universal, pudiendo dividir el territorioy regiones, siempre y cuando los mecanismos utilizados para la desig-nación sean ecaces, objetivos, transparentes y no discriminatorios. El

486 Directiva Servicio Universal, Considerando 5 (de la modi cación 2009).487 Cfr. Directiva Servicio Universal, artículo 15 y Anexo V.




CAPÍTULO IX


nanciamiento del servicio universal puede provenir de presupuestopúblico o de contribuciones de todos los operadores.

Reino Unido. El servicio universal en el Reino Unido comprende elque al menos un operador de servicio universal debe proporcionarel acceso a la red de comunicaciones electrónicas desde una ubica-ción ja, servicio de telefonía, telefonía de datos, servicio de datos,acceso a servicios de directorio y de emergencia, servicios adecua-dos y asequibles para usuarios con discapacidad (p. ej. servicio de re-transmisión texto-voz y viceversa, la expedición de facturas accesi-bles para personas con discapacidad visual, otorgarles prioridad en lareparación del servicio cuando se presenten fallas, al menos 75% delos teléfonos públicos deben ser accesibles a una persona en silla deruedas). En la actualidad Ofcom, el regulador de telecomunicacionesdel Reino Unido, estima que ninguno de los operadores tiene una car-ga excesiva para cumplir con sus obligaciones de servicio universalconsiderando que el posicionamiento de la marca del operador y lapublicidad en los teléfonos públicos son benecios sucientes, porlo cual no se nancia el servicio universal. Dentro de las obligacio-nes impuestas a British Telecom se incluye además que las tarifas nocomprendan el pago de servicios adicionales que no sean necesarios

y que se cumpla con estándares de calidad. Se planea que todos loshogares del Reino Unido tengan servicio de datos de al menos 2 mbpsen 2015. Interesante saber que se pretende que el mercado sea quienlogre ese objetivo con recursos del sector privado y, sólo en aquelloslugares donde el mercado no lograra prestar dicho servicio de datos,entonces se destinarían recursos públicos. 488

España. En España los servicios comprendidos dentro del serviciouniversal se revisan periódicamente y se pueden incluir nuevos ser-vicios. El servicio universal comprende servicio telefónico, telefonía

pública, servicio de datos a una velocidad de 1 Mbps, acceso a ser-vicios de emergencia y de directorio, medidas para que las personascon discapacidad gocen de servicios de telecomunicaciones que seanequivalentes funcionales de los recibidos por el resto de la poblacióny la existencia de paquetes con tarifas preferentes para grupos socia-

488 Cfr. OCDE,Rethinking Universal Service for a Next Generation Network Environment,op. cit., nota 448, y OCDE, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de teleco-municaciones en México (2012), op. cit., nota 84, pp. 48, 65-67.






les con necesidades especiales. Los operadores de telecomunicacio-nes contribuyen a cubrir los costos del servicio universal medianteel pago de una cuota. Sólo se otorga nanciamiento al (a los) opera-dor(es) que esté(n) prestando servicio universal cuando el costo deéste sea una carga excesiva. Finalmente se estableció el Plan Avanzaque incluye la alfabetización digital y líneas de acción para la ciu-dadanía digital, la economía digital, los servicios públicos digitales ylograr un contexto digital. 489

Australia. En Australia se han complementado las obligaciones de ser-vicio universal a cargo de Telstra (incumbente) con el despliegue de laNational Broadband Network . Las obligaciones de servicio universal senancian a través de contribuciones de aquellos operadores cuyos in-gresos son superiores al monto que anualmente establece la autoridad.Telstra está obligada a proveer servicio de telefonía y telefonía públicaasí como a tener el programa Priority Assistance para las personas quetienen alguna situación que puede poner en peligro su vida. Conformeal Priority Assistance los beneciarios tienen derecho a conexiones másrápidas y a que sus reparaciones tengan prioridad sobre las de los de-más. El National Broadband Network fue encomendado a una empresapública que construirá dicha red de banda ancha y revenderá servicios

al mayoreo a los operadores de telecomunicaciones.490

Suiza. En Suiza el servicio universal incluye el que la población suiza tengaacceso a conexiones de internet de al menos 600 kbps de bajada (downs-tream) y 100 kbps de envío (upstream), con un precio máximo por mes. 491

Corea. El caso de Corea es relevante porque gracias a la penetraciónde banda ancha en su territorio ha logrado dar acceso a su población atoda la gama de servicios de banda ancha. Dentro de lo que se consi-dera como obligaciones de servicio universal, el gobierno de Corea im-

puso como condición para la venta de sus acciones de KT (antes Korea489 Cfr. León T. Knauer et al., op. cit., nota 115, pp. 724-726, y OCDE, Estudio de la

OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México (2012) , op. cit.,nota 84, pp. 48, 65-67.

490 OCDE, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones enMéxico (2012) , op. cit., nota 84, pp. 43, 51-54, y Australia (Department of Broadband,Communications and the Digital Economy),National Broadband Network , www.nbn.gov.au/ (fecha de consulta: 5 de febrero de 2013).

491 Cfr. Calvo, Angela G.,op. cit., nota 84, pp. 48, 67-68.




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Telecom), que KT ofreciera banda ancha a los poblados alejados y conuna velocidad de 1 Mbit/s. 492 Para 2008 el 99% de los hogares en zonasrurales de Corea tenía acceso a banda ancha de 1 Mbps. Asimismo exis-ten ciertas disposiciones en la legislación de telecomunicaciones queobligan a proveer servicios de telefonía básica a la población en generaly descuentos a hogares de bajos ingresos y a personas con discapaci-dad. Estas obligaciones son asignadas a un operador de telecomunica-ciones a quien se le reembolsa una parte de los gastos en que incurrepor prestar el servicio. El reembolso se efectúa a través de un fondoformado por las aportaciones de los operadores de telecomunicacionescon cierto nivel de ingresos. Finalmente para impulsar el desplieguede redes en zonas rurales el regulador de telecomunicaciones otorgananciamientos a los operadores con tasas de interés bajas. 493

EUA. En EUA los cuatro programas que han venido operando bajo servi-cio universal son: el programa de High-Cost que otorga apoyos a los ope-radores que llevan servicios a áreas alejadas, de alto costo o insulares;el Lifeline destinado a proporcionar descuentos en las tarifas para co-nectarse a la red ( link-up) y para las rentas mensuales ( lifeline assistance ),programa que a su vez contempla un apartado especial para comuni-dades de nativos de EUA; el de escuelas y bibliotecas (e-rate ) que ofrece

tarifas preferentes a escuelas y bibiliotecas; y el Rural Health Care paradar descuentos sobre servicios de telecomunicaciones a quienes pres-tan servicios de salud en comunidades rurales. 494

A partir de 2011 la FCC ha establecido como un principio del ser-vicio universal la disponibilidad de redes de banda ancha (ja y móvil)para “(1) preservar y avanzar en la disponibilidad universal de servi-cios de voz; (2) asegurar disponibilidad universal de redes modernascapaces de proveer servicios de voz y banda ancha a hogares, negociose instituciones ancla de la comunidad; (3) asegurar disponibilidad uni-versal de redes modernas capaces de proveer servicios de voz y banda

ancha móvil avanzados; (4) asegurar que las tarifas de servicios de ban-da ancha y las de servicios de voz sean razonablemente comparables

492 Cfr. UIT, “The Case of the Republic of Korea”, documento presentado en el tallerUbiquitous Network Societies, Documento UNS/08, Ginebra, 6-8 de abril de 2005,citado en la nota al pie de página 10 de OCDE, Rethinking Universal Service for aNext Generation Network Environment, op. cit.,nota 448, p. 56.

493 Calvo, Angela G,op. cit., nota 115, pp. 46, 62-64.494 Cfr. FCC, transition.fcc.gov/wcb/tapd/universal_service/ (fecha de consulta: 5 de fe-

brero de 2013).






en todas las regiones de la nación y (5) minimizar la carga sobre con-sumidores y negocios de la contribución de servicio universal”. 495 Se hacreado el fondo Connect America Fund con la nalidad de que existabanda ancha (ja y móvil). 496

México. El servicio universal en México se ha manifestado principal-mente a través de :

1. Obligaciones al operador histórico (Telmex/Telnor) conforme a laModicación del Título de Concesión consistente en tener un Pro-grama de Telefonía Rural 497 y un Programa de Casetas Públicas. 498

495 “The goals are: (1) preserve and advance universal availability of voice service; (2) en-sure universal availability of modern networks capable of providing voice and broad-band service to homes, businesses, and community anchor institutions; (3) ensureuniversal availability of modern networks capable of providing advanced mobile voiceand broadband service; (4) ensure that rates for broadband services and rates forvoice services are reasonably comparable in all regions of the nation; and (5) mini-mize the universal service contribution burden on consumers and businesses”, FCC,Connect America Fund & Intercarrier Compensation Reform Order and FNPRM Ex-ecutive Summary , hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-310692A1.pdf (fecha de consulta: 5 de febrero de 2013) p. 1 [traducción de la autora].

496 Cfr. FCC, www.fcc.gov/encyclopedia/connecting-america.

497 En 1976, la concesión de la entonces empresa de participación estatal, Teléfonos deMéxico, S.A., establecía que: “El Concesionario, dentro de sus posibilidades económi-cas, se obliga a participar en los programas de Telefonía Rural” (Cláusula Tercera dela concesión para construir, operar y explotar una red de servicio público telefónico,otorgada a Teléfonos de México S.A., el 10 de marzo de 1976). Al modi carse dichaconcesión en 1990 como un paso previo a su privatización, se incluyeron ciertas condi-ciones considerando que Telmex era el concesionario de la red con cobertura nacional.De esta manera se estableció el objetivo del servicio universal como el “(…) lograr queen el menor plazo posible cualquier persona pueda tener acceso al servicio telefónicobásico, en su modalidad de caseta telefónica pública o de servicio domiciliario. (…)”,encomendando a Telmex el logro de este objetivo de acuerdo a los programas que con-certara con la SCT cada cuatro años ( Condición 3.1 de la Modi cación de la Concesiónde Telmex y de la Modi cación de la Concesión de Telnor). Conforme a la concesión deTelmex, los programas de telefonía rural deben considerar la demanda previsible y loscostos de proporcionar el servicio (Condición 3.4 de la Modi cación de la Concesión deTelmex y de la Modi cación de la Concesión de Telnor).

498 En cuanto al programa de casetas públicas, Telmex debe instalar y mantener operandolas casetas públicas que se acuerden cada 4 años. Asimismo, Telmex está obligadaa cumplir con el programa de casetas públicas, debiendo: (1) publicar sus programasanualmente con información a nivel estatal y de las principales ciudades, y (2) informara la Secretaría trimestralmente del avance para que ésta evalúe anualmente el cum-plimiento a las metas establecidas. Condiciones 3.2, 3.5 y 7.2 de la Modi cación de laConcesión de Telmex y de la Modi cación de la Concesión de Telnor.




CAPÍTULO IX


2. La creación del Fondo de Cobertura Social de Telecomunica-ciones a partir de una asignación presupuestal de la Cámarade Diputados en 2002. Consciente el legislador de que existi-rían áreas del territorio nacional en las cuales no sería atrac-tivo ni rentable para los concesionarios prestar servicios detelecomunicaciones, aquél incluyó una sección de coberturasocial para atender el servicio universal en la LFT. Ésta dotóde facultades a la SCT para elaborar programas de coberturasocial y rural para que cualquier concesionario los realiza-ra.499 En el Presupuesto de Egresos de la Federación para elejercicio scal de 2002 se creó el Fondo de Cobertura Socialde Telecomunicaciones referido. Los proyectos abordados du-rante la primera década del siglo XXI fueron para poblacionesrurales y marginadas, buscando dotarlas del primer aparatotelefónico y sin renta mensual, con tarjetas de prepago parallamadas y con acceso a internet de al menos 33 kbps. El me-canismo de la licitación fue de subasta descendente y el ga-nador fue Telmex. 500

3. Las Acciones para el Fortalecimiento de la Banda Ancha y lasTecnologías de la Información y Comunicación 501 y la emisión

de la AgendaDigital.mx502

como complemento a estas Acciones.Las Acciones y la AgendaDigital.mx fueron emitidas en 2012.

4. Programas que pretenden reducir la brecha de infraestructuray de acceso tales como la Red Nacional de Impulso a la BandaAncha (Red NIBA –red de transporte de alta capacidad a la cualse conectan redes estatales– y la Red Nacional de Educación eInvestigación o RNEI) y el Programa de Apoyo Complementarioa la Conectividad Social de Banda Ancha (2012).

499 Artículo 50 de la LFT.500 Para más información sobre la creación y destino del Fondo de Cobertura Social de

Telecomunicaciones, ver Álvarez, Clara Luz, Derecho de las Telecomunicaicones,México, Miguel Ángel Porrúa y Cámara de Diputados, 2008, (disponible también enbiblioteca.diputados.gob.mx/janium/bv/ce/scpd/LX/dertel.pdf) pp. 106-108.

501 SCT, Acciones para el Fortalecimiento de la Banda Ancha y las Tecnologías de laInformación y Comunicación, www.sct.gob.mx/uploads/media/AFBAyTICs.pdf (fechade consulta: 8 de mayo de 2013).

502 AgendaDigital.mx, www.agendadigital.mx.






5. Programas para reducir la brecha de acceso y apropiación comola RNEI que conecta a universidades y centros de investigaciónen la República Mexicana con la red académica mundial Inter-net2. LA RNEI es coordinada por la Corporación Universitariapara el Desarrollo de Internet (CUDI). También está el programaCompuApoyo (2012) que aporta dinero para la adquisición deun equipo de cómputo y otorga crédito para contratar acceso ainternet.

3. ACCESIBILIDAD A PERSONAS CON DISCAPACIDAD503

Los benecios y las transformaciones positivas de la era digital se eclipsancuando las TIC sólo sirven para aquellas personas que no tienen algunadiscapacidad. Si se pretende que los seres humanos tengamos igualdadde oportunidades en esta época, es indispensable que las TIC se desarro-llen conforme a los principios y criterios de accesibilidad. De otra manerase crearán islas de conocimiento para unos cuantos y el resto estará con-denado al naufragio por los diversos tipos de brechas digitales, como laque nace por la falta de accesibilidad a personas con discapacidad.

Se considera una persona con discapacidad a: (1) la que presenta

una deciencia física, mental, intelectual o sensorial, (2) permanente ode largo plazo y (3) que limita su capacidad de ejercer una o más activi-dades esenciales de la vida diaria o que impiden su participación ple-na, efectiva y en igualdad de condiciones. 504 Dicha limitación al ejerci-cio de actividades cotidianas puede ser causada o puede agravarse porel entorno económico y social. Además de que existen distintos tiposde discapacidad, también cada persona puede tener un grado mayor omenor de la misma. 505

503 Esta sección fue inicialmente escrita por la autora en 2007 y publicada en Álvarez,Clara Luz, Derecho de las Telecomunicaciones , Miguel Ángel Porrúa y Cámara deDiputados, 2008 (http://biblioteca.diputados.gob.mx/janium/bv/ce/scpd/LX/dertel.pdf).El texto original de la sección Accesibilidad a Personas con Discapacidad fue un insu-mo importante y diversas partes fueron traducidas por la autora para el Reporte nalde la Cuestión de Estudio 20/1 “Acceso a las telecomunicaciones por personas condiscapacidad” elaborado cuando la autora fue Relatora de dicha Cuestión de Estudioen la UIT. El Reporte nal fue aprobado en 2010 y sus datos para consulta son: UIT,Final Report on Question 20/1 “Access to telecommunication services for people withdisabilities” , Ginebra, International Telecommunications Union, 2010.

504 Cfr. artículo 1, párrafo segundo de la CDPD.505 Sirvan los siguientes casos como ejemplos. Una persona sorda tiene una discapa-




CAPÍTULO IX


La Organización Mundial de la Salud estima que 10% de la pobla-ción mundial tiene algún tipo de discapacidad, 506 en tanto que la UEseñala que cerca de 15% de la población europea tiene algún tipo dediscapacidad. 507 Independientemente de las cifras, es importante porigualdad, la realización efectiva de la accesibilidad a las TIC por perso-nas con discapacidad. 508

La importancia del acceso a las TIC ha sido resaltado en muchosinstrumentos internacionales, entre los cuales se encuentran los de laCumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, convocada por laOrganización de las Naciones Unidas (Declaración de Principios 2004y los Compromisos de Túnez 2006) y la Convención sobre los Derechosde las Personas con Discapacidad (CDPD).509 La CPDP es considerado elprimer tratado de derechos humanos del siglo XXI y el primero que sereere expresamente a las TIC, incluyendo internet.

Dentro de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información sedestacó que debe prestarse atención especial a las necesidades de per-sonas de edad avanzada y aquellas con discapacidad: (1) en la elabo-ración de las ciberestrategias nacionales, incluyendo medidas educa-tivas, administrativas y legislativas; (2) para el empleo de las TIC en laeducación y desarrollo de recursos humanos; (3) para que los equiposy servicios sean de acceso fácil y asequible, de acuerdo con el prin-

cidad auditiva total y otra persona puede tener di cultad en escuchar lo cual es unadiscapacidad auditiva relativa. Una persona ciega tiene una discapacidad visual totaly otra persona puede tener una discapacidad visual que le impide ver los contrastesde colores o tener una bajo nivel de vista.

506 Álvarez, Clara Luz, “Accesibilidad a las TIC por personas con discpacidad: retos, prin-cipios y mejores prácticas”, en TIC, Comunicación y Periodismo Digital , Said, Elías(coord.), tomo I, Barranquilla, Universidad del Norte, 2010, p. 213.

507 UE, eAccessibility, Communication from the Commission to the Council, the Euro-pean Parliament, the Economic and Social Committee, and the Committee of Re-gions, COM (2005) 425, Bruselas 13 de septiembre de 2005.

508 Las consideraciones para establecer políticas públicas de accesibilidad a las TIC porpersonas con discapacidad no pueden basarse en cifras del número de personascon discapacidad. La justicia social y la igualdad no pueden verse bajo una ópticaestadística porque pierden su razón de ser. En especial porque existe una brechaestadística en cuanto al número de personas con discapacidad, del(de los) tipo(s) dediscapacidad de cada persona, y más aún del número de personas con discapacidadque sí tienen con acceso a las TIC. Esta brecha estadística ha mostrado ser un retoenorme, toda vez que al evaluar la implementación de ciertas políticas públicas seutiliza el criterio del número de personas a bene ciarse, olvidando que las cifras nodeben ser un factor superior al imperativo de la igualdad de oportunidades para todoslos seres humanos.

509 La CDPD fue abierta para suscripción en 2007 y entró en vigor en 2008.






cipio de diseño universal y utilizando tecnologías auxiliares; (4) a nde promover el teletrabajo y aumentar las oportunidades de empleopara personas con discapacidad; (5) para la creación de contenidos quesean pertinentes para personas con discapacidad y (6) para crear lashabilidades necesarias para la utilización de las TIC por personas condiscapacidad. 510

Por su parte, la CDPD reconoce expresamente una obligación posi-tiva de los Estados para asegurar el acceso de las personas con disca-pacidad, en igualdad de condiciones, a las TIC, incluyendo internet. Acontinuación se destacan las disposiciones más relevantes en cuantoa las TIC en la CDPD:

Artículo 2. (…) La “comunicación” incluirá (…) los dispositivos mul-timedia de fácil acceso, (…) medios y formatos aumentativos oalternativos de comunicación, incluida la tecnología de la infor-mación y las comunicaciones de fácil acceso;

(…) Por “diseño universal” se entenderá el diseño de productos,

entornos, programas y servicios que puedan utilizar todas laspersonas, en la mayor medida posible, sin necesidad de adap-tación ni diseño especializado. El “diseño universal” no excluirá

las ayudas técnicas para grupos particulares de personas condiscapacidad, cuando se necesiten. (…) Artículo 9. Accesibilidad.1. A n de que las personas con discapacidad puedan vivir en for-

ma independiente y participar plenamente en todos los aspec-tos de la vida, los Estados partes adoptarán medidas pertinen-tes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad,en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, eltransporte, la información y las comunicaciones, incluidos los

sistemas y las tecnologías de la información y las comunicacio-nes, y a otros servicios e instalaciones abiertos al público o deuso público, (…)

510 Cfr. UIT,Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información: (1) Declaración de Princi-pios, puntos 13 y 30; (2) Plan de acción de 12 de mayo de 2004 en los puntos 9 incisoe) y f), 19 y 23; (3) Compromiso de Túnez puntos 18 y 20; y (4) Programa de Accionesde Túnez punto 90 incisos c y e.




CAPÍTULO IX


2. Los Estados partes también adoptarán las medidas pertinentespara:

(…)g) Promover el acceso de las personas con discapacidad a los nue-

vos sistemas y tecnologías de la información y las comunica-ciones, incluida internet;

h) Promover el diseño, el desarrollo, la producción y la distribu-ción de sistemas y tecnologías de la información y las comuni-caciones accesibles en una etapa temprana, a n de que estossistemas y tecnologías sean accesibles al menor costo.

(…)

Artículo 21.Libertad de expresión y de opinión y acceso a la infor-mación.

Los Estados partes adoptarán todas las medidas pertinen-tes para que las personas con discapacidad puedan ejercer elderecho a la libertad de expresión y opinión, incluida la libertadde recabar, recibir y facilitar información e ideas en igualdadde condiciones con las demás y mediante cualquier forma decomunicación (…) entre ellas:

a) F acilitar a las personas con discapacidad información dirigida alpúblico en general, de manera oportuna y sin costo adicional,en formato accesible y con las tecnologías adecuadas a los dife-rentes tipos de discapacidad;

b) Aceptar y facilitar la utilización de la lengua de señas, el Braille,los modos, medios, y formatos aumentativos y alternativos decomunicación y todos los demás modos, medios y formatos decomunicación accesibles que elijan las personas con discapaci-dad en sus relaciones ociales;

c) Alentar a las entidades privadas que presten servicios al públi-

co en general, incluso mediante internet, a que proporcioneninformación y servicios en formatos que las personas con dis-capacidad puedan utilizar y a los que tengan acceso;

d) Alentar a los medios de comunicación, incluidos los que sumi-nistran información a través de internet, a que hagan que susservicios sean accesibles para las personas con discapacidad;(…)

En síntesis, la CDPD establece que: (…) los Estados rmantes deben tomar las medidas apropiadas






para: (1) asegurar el acceso de manera equitativa a las TIC y aservicios de emergencia por parte de las personas con discapa-cidad [art. 9, numeral 1, b) de la CDPD]; (2) promover el acceso anuevas TIC, incluyendo internet [art. 9, numeral 2 de la CDPD];(3) promover en una etapa temprana el diseño, producción ydistribución de TIC accesibles [art. 9, numeral 2, h) de la CDPD];(4) asegurar que las personas con discapacidad puedan ejercerel derecho a la libertad de expresión y de opinión [art. 21 CDPD];(5) proporcionar de manera oportuna y sin costo adicional in-formación en formatos y tecnologías accesibles y apropiadas deacuerdo con los diferentes tipos de discapacidad [art. 21, a) de laCDPD]; (6) instar a las entidades privadas que proporcionan ser-vicios al público a proveer información y servicios en formatosaccesibles y usables [art. 21, c) de la CDPD] y (7) fomentar quelos medios de comunicación masiva (incluyendo proveedoresde información por internet) hagan sus servicios accesibles [art.21, d) de la CDPD].511

3.1. Principios de la accesibilidad

Los principios que deben observarse para que las TIC sean accesibles apersonas con discapacidad son:

• Igualdad de acceso. 512 Este principio busca que cualquier personacon discapacidad tenga las mismas posibilidades y oportunida-des para acceder y utilizar las TIC. El principio de igualdad deacceso es pilar en la accesibilidad, toda vez que se erige como el

511“(…) the signatory States shall take appropriate measures to: (1) ensure ICT and emer-gency service access to persons with disabilities on an equal basis, (2) promote ac-cess to new ICTs, including Internet, (3) promote design, production and distribution ofaccessible ICT at an early stage, (4) ensure that persons with disabilities can exercisethe right to freedom of expression and opinion, (5) provide information in accessibleformats and technologies appropriate to different kinds of disabilities in a timely man-ner and without additional cost, (6) urge private entities that render services to thepublic to provide information and services in accessible and usable formats, and (7)encourage mass media (including information providers through Internet) to maketheir services accesible”, UIT, Final Report on Question 20/1 “Access to telecommuni-cation services for people with disabilities”, International Telecommunications Union,Ginebra, 2010, p. 3 [traducción de la autora].

512 Al principio de igualdad de acceso se le conoce también como de equiparación deoportunidades y de acceso comparable.




CAPÍTULO IX


fundamento para que se prevenga la discriminación contra laspersonas con discapacidad y a éstas se les dé un acceso oportu-no a las TIC.

• Equivalencia funcional. La equivalencia funcional implica que “(…)si existe un medio de comunicación alternativo diferente de la co-municación original, entonces este [medio] alternativo debe cum-plir el objetivo y las condiciones y en términos similares al mediode comunicación original (p. ej. comunicación en tiempo real)”. 513

• Accesibilidad. El principio de accesibilidad busca asegurar queuna persona con discapacidad pueda acceder a las TIC con suspropias habilidades y de la misma manera que cualquier otrousuario sin discapacidad lo pudiera hacer. Esto es, para que alusar las telecomunicaciones una persona con discapacidad nodeba basarse en una habilidad especíca o sentido (p. ej. el sen-tido auditivo).514

• Asequibilidad. El principio de asequibilidad del servicio univer-sal (ver Cap. IX, sec. 2.2) es también un principio básico para laaccesibilidad a las TIC por personas con discapacidad. Cumplir

con el principio de asequibilidad garantiza que el precio de losservicios, equipos y la tecnología de ayuda sea razonable, dadaslas circunstancias de la región o país de que se trate.

• Diseño universal. El principio de diseño universal (también cono-cido como diseño para todos) exige que al crear, desarrollar oproducir un servicio, un equipo o una tecnología, el servicio, elequipo o la tecnología pueda emplearse por todas las personas

513 “(…) if there is an alternative means of communication different from the original commu-nication, then this alternative must meet the objective and conditions and in similar termsas the original way of communicating (i.e., real time communication)”, UIT,Final Report onQuestion 20/1 “Access to telecommunication services for people with disabilities” , Interna-tional Telecommunications Union, Ginebra, 2010, p. 8 [traducción de la autora].

514 La diferencia entre accesibilidad y “usabilidad” es que la accesibilidad busca que lastelecomunicaciones puedan utilizarse por usuarios con distintas capacidades físicasy mentales, en tanto que la “usabilidad” permite a los usuarios alcanzar determina-das metas o funcionalidades. Cfr. Jaeger, Paul T., “ Telecommunications policy andindividuals with disabilities: issues of accessibility and social inclusion in thepolicy and research agenda”, Telecommunications Policy, Elsevier (www.scien-cedirect.com), volumen 30, número 2, marzo de 2006, p. 114.






(con o sin discapacidad), sin necesidad de adaptaciones o dise-ños especiales. Si el principio de diseño universal está presenteen los creadores, desarrolladores o productores al inicio, es mu-cho más fácil conseguir que el diseño sea utilizable por cualquierpersona. En cambio cuando un servicio, un equipo o una tecno-logía no cumplen con el principio de diseño universal, entoncesdeberán realizarse las modicaciones y las adaptaciones razo-nables para garantizar que las personas con discapacidad esténen igualdad de condiciones que el resto de la población y puedanaprovechar el servicio, equipo o tecnología de que se trate.

Para lograr el acceso de las personas con discapacidad a las telecomu-nicaciones pueden emplearse diversos medios, como la accesibilidaddirecta, por opciones estándares, mediante accesorios o tecnologías deayuda, a través de la compatibilidad de dispositivos de terceros y pormedio de ajustes o cambios a los servicios y/o equipos. Con el avancetecnológico, los servicios y los equipos de telecomunicaciones permi-ten más y más la accesibilidad por personas con diferentes discapaci-dades (p. ej. auditiva, visual, motriz, intelectual).

3.2. Servicios y equipos accesiblesTelefonía. En telefonía están los siguientes servicios accesibles: (1) elservicio de mensajes de texto (SMS) que permite la comunicación entrey con personas con discapacidad auditiva; (2) el video, a través de te-léfonos, hace posible la comunicación utilizando lengua de señas y (3)los servicios de retransmisión o relevo que, a través de una operadora,realizan la comunicación entre y con personas con discapacidad audi-tiva. En el servicio de retransmisión o relevo la operadora es el vínculopara realizar una llamada que es equivalente funcional a una llamada

entre personas oyentes.Existen actualmente servicios de retransmisión o relevo a travésde las redes de telefonía (ja y móvil) por medio de teléfonos de textoo por video y por medio de internet. La ventaja de los servicios de re-transmisión por video es que la persona que habla en lengua de señaspuede comunicarse directamente con la operadora a través de ese len-guaje y ésta interpretará y dirá de viva voz a la persona oyente que esdestinataria de la comunicación, y también la operadora le informaráen lengua de señas lo que la persona oyente está diciendo.




CAPÍTULO IX


Asimismo es pertinente mencionar que existen ciertos equipos detelecomunicaciones de los usuarios nales que hacen posible la comu-nicación en tiempo real a través de textos ( real-time text ). La comuni-cación en tiempo real de textos permite que las dos partes que esténen la conversación puedan estar viendo lo que la otra parte escribe. Adiferencia de los servicios de mensajería instantánea o chats, la comu-nicación en tiempo real no precisa de escribir y enviar el mensaje, sinoque la contraparte está leyendo lo que el otro está escribiendo en elmismo instante, sin necesidad de oprimir tecla alguna para que el otrolea lo que se está escribiendo.

Telefonía pública. Los teléfonos o casetas públicas para atender lasnecesidades de personas con discapacidad: (1) deben colocarse a unaaltura de entre 90 y 120 centímetros del piso o de la banqueta para per-mitir que las personas en silla de ruedas puedan utilizarlos sin ayudade terceros; (2) deben tener control de volumen, ser compatibles condispositivos de ayuda auditiva, tener pantallas de texto y teclado al-fanumérico para que las personas con discapacidad auditiva puedancomunicarse y (3) deben tener en sistema Braille los teclados y avisos(p. ej. números de servicios de emergencia).

Televisión. En cuanto a servicios de televisión, la accesibilidad puedevericarse por: (1) el subtitulaje que permite a una persona con disca-pacidad auditiva recibir la información transmitida en un programa, (2)el traductor de lengua de señas interpreta la información divulgada porun noticiario, 515 (3) la videodescripción que permite a personas con dis-capacidad visual saber qué ocurre en la pantalla, además de los diálogoso sonidos,516 y (4) utilizar bandas informativas y con sonido identicadorde señal de emergencia por peligros de desastre natural o similar parapersonas con discapacidad auditiva y visual, respectivamente.

515 Con la digitalización de las señales de televisión, es posible introducir esta funciona-lidad de manera más sencilla que con la televisión analógica.

516 La videodescripción se re ere a la inserción de audio entre los diálogos de un pro -grama de televisión, con la descripción de los elementos visuales fundamentales dedicho programa. Cfr. Sección 713(g) [47 U.S.C. 613] de la Communications Act deEUA. Por ejemplo, si en una escena está un personaje en una habitación que ve a tra-vés de una ventana al horizonte, la video descripción utilizaría la voz de un narradoren la cual describiría la escena, es decir, la videodescripción lo que busca es que unapersona que no ve pueda conocer el contexto en el cual se está realizando la escenapara que dicha persona pueda tener toda la información de lo que está pasando y nosólo los diálogos o ruidos de la ciudad.






Navegar en la web y sitios web. “Dicha accesibilidad [a la web] permitea las personas con discapacidad percibir, comprender, navegar, interac-tuar y contribuir efectivamente en la web. Un gran número de personasadquieren una discapacidad con los años y por tanto están dentro de losbeneciarios de sitios web accesibles. La accesibilidad a la web atiendeuna gran variedad de discapacidades incluyendo la visual, auditiva, fí-sica, de habla, cognitiva y discapacidades neurológicas que crean unabarrera al uso efectivo del worldwide web (…)”.517 El World Wide WebConsortium (W3C) tiene unas guías para la accesibilidad de contenidosen web las Web Content Accessiblity Guidelines, 518 mismas que son ac-tualizadas periódicamente. Adoptar los criterios de estas guías del W3Ccuando se está creando o reestructurando un sitio web reduce costos ytiempos de lanzamiento del portal y permite que cualquiera, tenga o nouna discapacidad, pueda acceder a la información, navegar e interactuar.

Para que un sitio web se considere accesible 519 se requiere que:

• Exista un mapa de sitio y que se cuente con el ícono de accesibi -lidad para que las personas con discapacidad puedan obtener lamisma información, en formatos accesibles y permitiendo quela tecnología de ayuda navegue a través del sitio sin obstáculos.

• El contenido del sitio web pueda percibirse por los usuarios condiscapacidad. Para ello se requiere que (1) se provea texto detodo lo que no sea texto (p. ej. incluir el texto de un audio enel sitio web para que una persona con discapacidad auditivapueda informarse), (2) si existen elementos decorativos la tec-nología de ayuda los pueda ignorar y (3) si se está realizandouna transmisión multimedia en vivo se provea de subtitulaje ointérprete en lengua de señas.

517 “Such accessibility allows persons with disabilities to perceive, understand, navigate,interact and effectively contribute to the web. A number of people acquire disabilitieswith age and therefore are among the bene ciaries of accessible websites. Web ac -cessibility addresses a wide range of disabilities including visual, auditory, physical,speech, cognitive, and neurological disabilities which create a barrier to effective useof the worldwide web”, UIT,Final Report on Question 20/1 “Access to telecommuni -cation services for people with disabilities” , International Telecommunications Union,Ginebra, 2010, p. 11 [traducción de la autora].

518 World Wide Web Consortium,Web Content Accessibility Guidelines www.w3.org/WAI/intro/wcag.php.

519 Cfr. Caldwell, Benet al., Web Content Accessibility Guidelines 2.0 , W3C, www.w3.org/TR/2006/WD-WCAG20-20060427/ (fecha de consulta: 5 de enero de 2007).




CAPÍTULO IX


• Las interfases de los componentes sean operables. Esto es que:(1) las funcionalidades del contenido se puedan accionar a travésdel teclado sin que dependan de un tiempo especíco para ac-cionarse (p. ej. una persona con mal de Parkinson puede reque-rir más tiempo para oprimir una tecla), (2) los usuarios son losque controlan el tiempo para su interacción o para la lectura delcontenido, (3) se provean mecanismos para que el usuario puedaencontrar el contenido y pueda navegar sin tener que pasar portodos los módulos del sitio de internet (en este sentido un mapade sitio es indispensable) y (4) se provea ayuda a los usuariospara evitar cometer errores así como para poder corregirlos.

• Ordene el contenido de manera comprensible: (1) utilizandolenguaje sencillo o si es una página especializada, proveyendouna explicación simple para una persona ordinaria y (2) bus-cando que los títulos y etiquetas tengan una relación lógica ypredecible con el contenido.

• El contenido pueda utilizarse con la tecnología actual y futura, de -biendo ser compatible con tecnologías de ayuda (p. ej. lectores óp-ticos que permiten a las personas con discapacidad visual acceder

a la información de un sitio web que lee el contenido de éste).• El tipo y tamaño de letra utilizado, el contraste de los colores y

otros elementos de formato consideren el diseño universal (p. ej.existe un tipo de discapacidad visual que impide distinguir cier-tos colores, por lo cual si la letra y el fondo ignoran esto estaráncreando un sitio web inaccesible a un colectivo de personas).

Equipos terminales. Los equipos terminales o de los usuarios de tele-comunicaciones pueden: (1) incluir funcionalidades de ajuste de volu-

men para aquellos con debilidad auditiva, (2) tener pantallas más gran-des para débiles visuales, (3) contar con software a través del cual lasfuncionalidades de los teléfonos y los mensajes recibidos se traducende texto a voz y de voz a texto para personas ciegas o débiles visuales,(4) reconocer comandos verbales para que una persona con discapaci-dad física pueda establecer y nalizar comunicaciones sin tener queoprimir tecla alguna y (5) ser compatibles con otros accesorios o tecno-logías de ayuda que evite la interferencia, degradación o inutilizaciónde los accesorios de personas con discapacidad. La compatibilidad en-






tre tecnologías de ayuda y los equipos de telecomunicaciones es fun-damental, de lo contrario una persona que necesite un dispositivo paraescuchar que no sea compatible con el teléfono se verá privada de lacomunicación telefónica por la interferencia que puede causarse entreel dispositivo y el teléfono.

Tecnología de ayuda para TIC. Las tecnologías de ayuda pueden serequipos, hardware o software; pueden atender una o más discapacida-des; pueden ser creadas bajo el principio de software libre o derivarsede tecnología propietaria. Algunos ejemplos de tecnología de ayuda enTIC son: palos de boca o (pointer) de cabeza/barba para auxiliar en opri-mir las teclas; pantallas que permiten un mayor contraste de coloreso ampliar el tamaño de las letras; dispositivos que traducen el texto aBraille; software que tras escribir las primeras letras de una palabra,la completan, lo cual permite que las personas que tardan en utilizarlas teclas por alguna discapacidad, puedan ser más rápidas en termi-nar sus palabras/frases en la computadora; aplicaciones para ojos quepermiten que una persona con una discapacidad física pueda utilizarsus ojos para moverse y dar clicks en las pantallas de las computado-ras; teclados pequeños para personas con escaso movimiento; tecladosgrandes para personas con dicultad para controlar sus movimientos

(p. ej. con mal de Parkinson); teclados e impresoras Braille; software dereconocimiento de voz para emitir comandos. 520

3.3. Mejores prácticas de accesibilidad

La accesibilidad a las TIC no es un lujo sino es una exigencia para cum-plir con la igualdad a que todo ser humano tiene derecho. La accesibi-lidad a las TIC tampoco es sólo una política pública sino que es partede la justicia social. Por tanto la experiencia internacional proporciona

ciertas prácticas que han resultado exitosas para la accesibilidad a lasTIC por personas con discapacidad. A continuación se presentan algu-nas prácticas sugeridas para la accesibilidad: 521

520 Cfr. UIT,Final Report on Question 20/1 “Access to telecommunication services for peo - ple with disabilities” , International Telecommunications Union, Ginebra, 2010, pp. 9-10.

521 Cfr. UIT, Final Report on Question 20/1 “Access to telecommunication services for people with disabilities” , International Telecommunications Union, Ginebra, 2010, pp.14-15.






establecer centros de relevo o retransmisión de telecomunica-ciones para que una persona sorda o con discapacidad auditivapueda comunicarse a través de un teléfono con el resto de laspersonas; puede proveer subsidios para la adquisición de equi-pos accesibles o de dispositivos de tecnología de ayuda.

• Sitios web accesibles. Si los sitios web cumplieran con los es-tándares y guías publicados por la Web Accessibility Initiative 522 del World Wide Web Consortium (W3C), entonces podrían seraccesibles a muchas personas con discapacidad. Adoptar estoscriterios cuando se está creando o reestructurando un sitio webreduce costos y tiempos de lanzamiento.

• Investigación y desarrollo. Fomentar la investigación y desa-rrollo de dispositivos de TIC accesibles y la creación de softwarepara la accesibilidad que tenga por vocación ser software librepara contribuir a la accesibilidad generalizada.

• Estadísticas. Es importante iniciar la recolección de datos e in-formación puntual y segregada (p. ej. tipo(s) de discapacidad(es),equipo(s) accesible(s) en los centros comunitarios digitales, uso

de TIC por personas con discapacidad).• Acciones colectivas. En muchos países existen las acciones

colectivas que pueden ser un remedio para hacer cumplir loordenado por la CDPD en los países que sean parte de estaConvención.

• Servicios de emergencia. Si en un país para reportar una emer-gencia se requiere hablar por teléfono, ¿qué pasa con una per-sona sorda o con discapacidad de lenguaje? ¿Estará condena-

da a no tener posibilidad de usar los servicios de emergencia?Cualquiera debe poder solicitar servicios de emergencia, por locual éstos deben ser accesibles.

En internet existen recursos, organizaciones e información sobre ac-cesibilidad a las TIC por personas con discapacidad. Como ejemplosestán la DCAD y G3ict. La Dynamic Coalition on Accessibility and

522 World Wide Web Consortium,Web Accessibility Initiative, www.w3.org/WAI/.




CAPÍTULO IX


Disability (DCAD)523 fue creada en el Internet Governance Forum. Enla DCAD participan organizaciones internacionales, organizaciones dela sociedad civil y personas físicas. La misión del DCAD es asegurarque la accesibilidad de las TIC esté presente en las discusiones del In-ternet Governance Forum. Por su parte, la G3ict 524 (Global Initiative forInclusive Information Communication Technologies) es una asociaciónpúblico-privada, al tiempo que es una iniciativa de las Naciones Uni-das (Alianza Global para las Tecnologías de la Información, Comunica-ción y Desarrollo o UN-GAID), en colaboración con el Secretariado de laConvención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, cuyoobjetivo es el cumplimiento de la Agenda de Accesibilidad Digital. LaG3ict, con participación de la UIT (Buró de Desarrollo de las Telecomu-nicaciones) elaboró el e-Accessibility Policy Toolkit for Persons with Disa-bilities525 que proporciona gratuitamente herramientas en línea paraquienes elaboran políticas públicas de inclusión o para las personasinteresadas en incidir en las políticas públicas de accesibilidad.

3.4. Experiencia comparada

Estados Unidos de América. La Communications Act señala que, siem-

pre que sea realizable sin mucha dicultad o costo, los fabricantes deequipos de telecomunicaciones deben asegurar que éstos estén dise-ñados para ser utilizables por personas con discapacidad y los provee-dores de servicios deben asegurar que los servicios sean accesibles porpersonas con discapacidad. 526 Los departamentos y agencias federalesde EUA están obligados a que la tecnología de información y electró-nica: (1) asegure que sus empleados con discapacidad tengan acceso ainformación comparativamente igual a aquella a la que tienen accesoempleados sin discapacidad y (2) permita que las personas con disca-pacidad del público en general tengan acceso a información y servicios

de una manera comparable a las que no tienen discapacidad527

.523 Dynamic Coalition on Accessibility and Disability, www.itu.int/en/ITU-T/accessibility/

dcad/Pages/default.aspx.524 G3ict, www.g3ict.com.525 G3ict y UIT,e-Accessibility Policy Toolkit for Persons with Disabilities, www.e-accessi-

bilitytoolkit.org.526 Sección 255 [47 U.S.C. 255] de la Communications Act de EUA., en relación con la sec-

ción 301(9) [42 U.S.C. 12181(9)] de la Americans with Disabilities Act de 1990 de EUA.527 Sección 508 [29 U.S.C. 798] de la Rehabilitation Act de EUA.






Existe también la obligación de garantizar 528 que las personas con dis-capacidad auditiva puedan acceder al servicio telefónico y que los teléfo-nos puedan utilizarse de manera efectiva con dispositivos de tecnologíade ayuda auditiva.529 En EUA existe el servicio de retransmisión o relevode telecomunicaciones, un servicio de transmisión telefónica que permiteque una persona con discapacidad auditiva o de habla (lenguaje) puedacomunicarse con una persona oyente en una manera que es equivalentefuncional a la comunicación entre personas que no tengan discapacidadauditiva o de habla. Los usuarios de los servicios de retransmisión de te-lecomunicaciones pagan las mismas tarifas que el servicio de comuni-cación que sea el equivalente funcional (p. ej. larga distancia). Acceder alservicio de retransmisión se puede realizar por medio de: (1) teléfonos detexto marcando el código 7-1-1, (2) Internet (IP relay services ) a través de lapágina del proveedor de servicios o (3) por video (video relay services ). Todoslos operadores (common carriers ) que prestan servicios de telecomunicacio-nes interestatales están obligados a proporcionar servicios de retransmi-sión de telecomunicaciones, por sí mismos o a través de terceros.

Dentro de los servicios de retransmisión están: 530

• El de texto a voz para usuarios con discapacidad auditiva.

• La retransmisión de oír ( hearing carry over ) que permite que unapersona con discapacidad de lenguaje escriba el texto de lo quequiere expresar al usuario destinatario para que la operadoralea dicho texto, y al mismo tiempo utilice su sentido auditivopara escuchar lo que dice el usuario destinatario.

• La retransmisión de voz ( voice carry over ) en el que una personacon discapacidad auditiva que puede hablar, ocupa su voz paracomunicarse con el usuario destinatario y la operadora trans-cribe lo que el usuario destinatario dice.

• La retransmisión de voz a voz ( speech-to-speech ) permite que laspersonas con discapacidad de lenguaje se puedan comunicar

528 Sección 710 [47 U.S.C. 610] de la Communications Act de EUA.529 La FCC puede exentar en determinadas circunstancias el cumplimiento de esta dis-

posición y deberá periódicamente revisar si se justi ca el preservar la exención co -rrespondiente.

530 Cfr. 47 C.F.R. § 64.601 - 64.605, Regulations for the Provision of TelecommunicationsRelay Services (TRS) de la FCC de EUA.




CAPÍTULO IX


con otros usuarios, en este caso la operadora está capacitadapara comprender patrones de habla de personas con discapaci-dad de lenguaje y transmitir oralmente las palabras de la per-sona con esa discapacidad.

• El servicio de retransmisión en otros idiomas como el español.

• El de video que permite la comunicación de una persona queutiliza lengua de señas con otra que no la conoce, en este ser-vicio la operadora traduce la comunicación de lengua de señasa lenguaje hablado para el usuario destinatario y traduce lo ha-blado por el usuario destinatario a lengua de señas para que lapersona signante en lengua de señas reciba la comunicación.

Los anuncios producidos o nanciados gubernamentalmente por EUAque sean transmitidos por televisión deben incluir el subtitulaje delcontenido expresado verbalmente. 531 Asimismo conforme a un calen-dario establecido por la FCC los programas de televisión deben con-tener subtitulaje. 532 Por ejemplo a partir del 1 de enero de 2006 todoslos programas producidos en inglés deben tener subtitulaje. 533 Final-mente, para proporcionar información de emergencia, las estaciones

de radio, de televisión abierta, televisión restringida o de paga (p. ej.televisión por cable o por satélite), están obligadas a incluir subtítulosen programas de televisión y a poner sonidos distintivos que alerten auna persona con discapacidad visual de que existe alguna situación deemergencia.

Unión Europea. La Directiva Servicio Universal establece una obliga-ción para los Estados miembros de adoptar “medidas especícas paragarantizar que los usuarios nales con discapacidad tengan un accesoa los servicios telefónicos disponibles al público, incluidos los servicios

de urgencia, los servicios de información sobre números de abonadosy las guías, equivalente al que disfrutan otros usuarios nales”. 534 Asi-mismo deben garantizar que los usuarios con discapacidad puedan

531 Sección 711 [47 U.S.C. 611] de la Communications Act de EUA.532 Sección 713 [47 U.S.C. 613] de la Communications Actde EUA, en relación con 47

C.F.R. Part 79.1.533 47 U.S.C. 613 de la Communications Act de EUA, en relación con 47 C.F.R. Part 79.1

(b)(1) (iv).534 Artículo 7, párrafo 1 de la Directiva Servicio Universal.






tener la capacidad de elección de prestadores de servicios de la cualdisfruta la mayoría de los usuarios. 535 La calidad de la prestación delservicio universal a usuarios con discapacidad podrá tener normas adi-cionales para evaluar el rendimiento. 536 En cuanto a teléfonos públicos,deben satisfacer las necesidades de accesibilidad de los usuarios condiscapacidad. 537

Argentina. En Argentina se expidió el Reglamento del Servicio de Te-lefonía Pública y Domiciliar para Personas Hipoacúsicas o con Impedi-mento del Habla (1996)538 que establece que: (1) las personas hipoacúsi-cas y/o con impedimento del habla o con problemas de comunicaciónoral (“HIH”) tienen derecho a servicios de telefonía básicos y de tele-comunicaciones en general, a precios convenientes y razonables; (2)la obligatoriedad para los prestadores del servicio básico telefónicode proveer éste a personas HIH en igualdad de condiciones, tiemposy prestación; (3) los prestadores de servicios básicos telefónicos debeninstalar aparatos de telefonía pública accesibles para personas HIH; (4)los aparatos telefónicos (públicos y privados) deben tener la funciona-lidad de control de volumen y ser compatibles con sistemas de ayudaauditiva y (5) los centros de comunicación de teléfonos para personasHIH son para el servicio de intercomunicación entre personas con un

teléfono ordinario y aquellos con un aparato especial. A los centros decomunicación de teléfonos para personas HIH se accede mediante unnúmero gratuito y se pueden realizar comunicaciones locales, de largadistancia nacional o internacional.

Asimismo Argentina –dentro de los objetivos del servicio universal–contempla que todos sus habitantes tengan posibilidades de acceder aservicios de telecomunicaciones, especialmente quienes “tengan limita-ciones físicas”.539 Este colectivo de personas tiene un programa especialal considerar que esos servicios son potencialmente subsidiables. Dichoprograma consiste en la provisión de estaciones terminales especiales

así como de otros mecanismos determinados por la autoridad que serequieran para la atención de clientes con “limitaciones físicas”.

535 Artículo 7, párrafo 2 de la Directiva Servicio Universal.536 Artículo 11, párrafo 2 de la Directiva Servicio Universal.537 Artículo 6, párrafo 1 de la Directiva Servicio Universal.538 Resolución SC Nº 26878/96 - Anexo I (República de Argentina).539 Artículo 5 del Reglamento General del Servicio Universal (Anexo III del Decreto nº

764/2000) (República de Argentina).




CAPÍTULO IX


Chile. En Chile se reconoce como parte de los objetivos de acceso uni-versal lo relativo a personas con discapacidad como un mandato ha-cia su plena integración social. 540 Asimismo existe normatividad quereconoce que “el acceso igualitario impone que todos los habitantesde la República puedan acceder a algún tipo de terminal de teleco-municaciones que le ofrezca interconectividad y niveles crecientes deinteractividad con una oferta de servicios, a través de los medios detelecomunicaciones que el avance tecnológico pone a disposición de lacomunidad en general, con independencia de las limitaciones físicas,auditivas o visuales que les aquejen, a un precio razonable y en condi-ciones técnicas idóneas”. 541 Esa normatividad obliga a los prestadoresde servicios desde teléfonos públicos a que cuenten con un porcentajedeterminado de teléfonos aptos para utilizarse por personas con dis-tintas discapacidades.542 Esto implica, entre otros, que los teléfonospúblicos deben tener: (1) una altura mínima y una máxima, (2) controlde volumen, (3) compatibilidad con sistemas de ayuda auditiva e (4)indicadores en Braille. La instalación de centros de intermediación serápor cuenta de los prestadores de servicios y el usuario no deberá pagarcosto adicional alguno por utilizar dichos centros.

Colombia. Colombia ha establecido centros de relevo en Bogotá desde

2001, Medellín desde 2002 y otro a nivel nacional para que las perso-nas sordas puedan realizar llamadas telefónicas accediendo al centrode relevo a través de un teléfono de texto o por medio del chat, paraque el asistente de comunicación establezca la comunicación entreun usuario sordo y otro oyente. Los centros de relevo de Bogotá y deMedellín son para comunicaciones dentro de su respectiva área me-tropolitana, en tanto que a través del centro de relevo nacional sepueden realizar llamadas nacionales e internacionales mediante eluso de tarjetas de prepago. Finalmente al crearse la televisión privadase ordenó que “...Se deberá incluir el sistema de subtitulación o len-

540 Título IV de la Ley General de Telecomunicaciones en relación con los artículos 19 y21 de la Ley 19,284 (1994) por la que se establecen las normas para la plena integra-ción social de personas con discapacidad (República de Chile).

541 Subsecretaría de Telecomunicaciones del Ministerio de Transporte y Telecomunica-ciones (República de Chile), Norma técnica relativa a la prestación del servicio pú-blico telefónico, prestado a discapacitados, a través de teléfonos públicos , de 10 demarzo de 2000 (D.O. 16 de marzo de 2000), inciso b) de los Considerandos.

542 Para el año 2010 el 8% de los teléfonos públicos cumplirían con criterios de accesi-bilidad.






gua manual para garantizar el acceso de este servicio a las personascon problemas auditivos o sordas”. 543

México. México aún tiene mucho por hacer en cuanto a la accesibilidada las telecomunicaciones por personas con discapacidad. México esparte de la CDPD y en 2011 expidió la Ley General para la Inclusión delas Personas con Discapacidad. En esta ley se hace referencia a: que laSecretaría de Educación Pública debe establecer programas educativoscon tecnologías para texto, audiodescripciones, estenografía proyecta-da o intérpretes en lengua de señas, así como debe proveer equiposcomputarizados con tecnología para personas ciegas; que la SCT debepromover que los medios de comunicación difundan una imagen dignade las personas con discapacidad y que los medios de comunicaciónestán obligados a usar tecnología e intérpretes en lengua de señas paraque los sordos accedan al contenido programático. 544

En cuanto a las estaciones de radiodifusión de televisión (bandasVHF y UHF) la norma ocial mexicana señala que las transmisiones deseñales de televisión pueden utilizar la línea 21 para transmisiones op-cionales de subtitulaje restringido y para que los televisores puedan re-cibir información para ayuda a personas con discapacidad auditiva. 545 A pesar de esta norma no hay transmisiones con subtitulaje de manera

generalizada en México ni siquiera por parte de los medios gestionadospor el gobierno.A partir de 2004 la Cofetel propuso la inclusión de una condición en

los títulos de concesión de redes públicas de telecomunicaciones queobliga al concesionario a elaborar un plan sobre las medidas y adecua-ciones que realizará para satisfacer las necesidades de comunicaciónde usuarios con discapacidad. No obstante que dicha condición ha sidoincluida en diversos títulos de concesión no se ha cumplido con ella yla autoridad no ha sido ecaz en obligar a su cumplimiento.

En México no existe normatividad alguna que obligue a los pres-

tadores de telefonía pública a cumplir con las características esencia-543 Artículo 12 de la Ley 335 de 1996 relacionada con la Comisión Nacional de Televisión

(CNT) y mediante la cual se crea la televisión privada.544 Artículo 12 fracción V y VI, 19 fracción IV, y 20 de la Ley General para la Inclusión de

las Personas con Discapacidad (México).545 Norma o cial mexicana NOM-03-SCT1-93, especi caciones y requerimientos para la

instalación y operación de estaciones de radiodifusión de televisión monocroma y acolor (bandas VHF y UHF), según su modi cación publicada en el DOF del 4 de mayode 2004, Capítulo 8.





les para que los teléfonos públicos sean accesibles. Tampoco existenservicios o centros de retransmisión o relevo, ni obligación de que losequipos de telecomunicaciones sean accesibles. A la fecha la coberturasocial o el servicio universal aún no consideran las necesidades de per-sonas con discapacidad. El marco jurídico mexicano debiera contenerlas disposiciones necesarias para asegurar el acceso a los servicios detelecomunicaciones por personas con discapacidad a n de que pue-dan recibir los benecios de los avances tecnológicos en las mismascircunstancias que las personas sin discapacidad. w





CAPÍTULO XSEGURIDAD Y EMERGENCIAS

Las telecomunicaciones son esenciales para la seguridad y tambiénen situaciones de emergencia o desastre. Desde comunicacionesentre los ciudadanos de a pie en situaciones de desastres natu-

rales hasta las operaciones de inteligencia para combatir la trata de

personas, los servicios de telecomunicaciones pueden marcar la dife-rencia cuando los segundos son cruciales para la vida y la integridadde las personas.

La terminología empleada en temas de seguridad y emergencia va-ría de país en país, en algunos la seguridad y las emergencias por desas-tre son atendidas por las mismas entidades, en otras actúan diferentesautoridades de manera coordinada. Algunos países tienen planes detelecomunicaciones para situaciones de seguridad y emergencia, otroscarecen de ellos. En cualquier caso existe consenso en que la seguri-dad, la prevención y atención de emergencias es una responsabilidad

de todos, compartida por el sector público, privado y la ciudadanía ydonde las telecomunicaciones desempeñan un rol básico.La seguridad y las emergencias ponen a prueba la solidez de las

instituciones, toda vez que la oportunidad y la pertinencia de la res-puesta de las autoridades competentes son cruciales para salvaguar-dar la integridad y la vida de las personas, así como de sus bienes ypreservar la paz en la sociedad. Las telecomunicaciones tienen unalabor fundamental en la atención a situaciones de seguridad (públicay nacional) y las emergencias. Los retos para que las telecomunicacio-




CAPÍTULO X


nes estén disponibles, sean interoperables y logren comunicar efecti-vamente y sin demora a las diferentes entidades públicas y privadasque intervienen, son retos compartidos por todos los países en mayoro menor medida.

La atención debida de situaciones que ponen en riesgo la seguridaddemandan un liderazgo desde el sector público para el diseño y apli-cación de políticas públicas en las cuales las telecomunicaciones seanun instrumento esencial para la prevención, detección, respuesta, mi-tigación y recuperación en situaciones de seguridad y emergencia. Latemática de seguridad, emergencia y telecomunicaciones tiene variasfacetas, unas de cara a la sociedad como el número de emergencia yla información a la población, otras que operan tras bambalinas comola designación y protección de infraestructura crítica y los planes decomunicaciones para situaciones de emergencia, y otras más que soneclécticas, como la ciberseguridad.

1. CONCEPTOS GENERALES

Las deniciones de seguridad pública, seguridad nacional y situacionesde emergencia son variadas, por lo cual se proponen a continuación

deniciones para nes explicativos. La seguridad pública está encar-gada de proteger la vida, la integridad y la propiedad de las personas,de preservar la paz, el orden, las libertades y los derechos fundamen-tales. La seguridad nacional es la encargada de proteger a los estadosnacionales frente a amenazas y riesgos de la mayor trascendencia quepodrían afectar signicativamente a la población o incluso podríancomprometer la estabilidad y/o existencia misma del Estado-nación deque se trate. Las situaciones de emergencia pueden suceder por actos yhechos ya sea del ser humano (p. ej. incendio provocado por negligen-cia, accidente automovilístico), por la naturaleza (p. ej. el paso de un

huracán, el desgajamiento de un cerro, el desbordamiento de ríos), porequipos de tecnologías de la información (p. ej. ataques de virus infor-máticos) o por fenómenos sanitarios (p. ej. diseminación de un viruscomo el de la inuenza AH1N1, epidemias).

Seguridad pública, seguridad nacional y la prevención y atencióna situaciones de emergencia están estrechamente vinculadas al puntoque un incidente puede ser una situación de emergencia y de segu-ridad pública y al mismo tiempo estar comprometiendo la seguridadnacional.




SEGURIDAD Y EMERGENCIAS


En el Reino Unido el concepto de seguridad nacional ha evoluciona-do conforme a las circunstancias del mundo contemporáneo para com-prender además de la tradicional protección del Estado-nación frentea otros Estados-nación o entes de derecho internacional, muchos otrossupuestos. Conforme a la primera Estrategia de Seguridad Nacional(National Security Strategy, 2008) el Reino Unido reconoce que el mundoha cambiado y que con el n de la Guerra Fría no existe un Estado que lerepresente una amenaza directa; sin embargo arma que han surgidouna serie de riesgos y amenazas para su población y que están vincu-lados entre sí, y que además pueden tener factores que los potencian.Estos riesgos, amenazas y factores pueden tener afectaciones que porlas magnitudes que pueden alcanzar ahora se contemplan dentro delrubro de seguridad nacional. Los riesgos y amenazas comprenden elterrorismo internacional, el crimen organizado trasnacional, las armasde destrucción masiva, las pandemias, los desastres por condicionesclimáticas o por acciones del ser humano, el conicto e inestabilidadinternacional, los Estados fallidos y frágiles. Los factores incluyen lapobreza, la iniquidad, el cambio climático, la globalización, los cambiosdemográcos, la competencia por energía y la deciente gestión guber-namental. Por su parte, el Reino Unido identica desafíos económicos ala seguridad nacional (p. ej. crisis nancieras globales), tecnológicos (p.

ej. ciberataques) y demográcos (p. ej. migración global).546

En México de acuerdo al marco jurídico se distingue entre seguri-dad nacional, seguridad pública y la prevención y atención de emer-gencias o desastres (protección civil).

• La seguridad nacional en México conforme a la Ley de SeguridadNacional es aquella necesaria para la protección de la naciónmexicana, su soberanía, independencia, su territorio, su ordenconstitucional, sus instituciones y la democracia, así como parala defensa del Estado mexicano respecto de otros países o sujetos

de derecho internacional.547

Dicha ley considera como amenazasa la seguridad nacional actos en contra del Estado mexicano deespionaje, sabotaje, terrorismo, rebelión, traición a la patria y ge-

546 Cfr. Reino Unido,The National Security Strategy of the United Kingdom, presentadopor el Primer Ministro al Parlamento, marzo de 2008,interactive.cabinetof ce.gov.uk/documents/security/national_security_strategy.pdf (fecha de consulta: 20 de septiem-bre de 2011), pp. 3-5 y 10-24.

547 Artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional (México).




CAPÍTULO X


nocidio, la interferencia extranjera en asuntos nacionales, actosque impidan actuar contra el crimen organizado o que obsta-culicen actividades de inteligencia o contrainteligencia, actos detráco ilegal de materiales nucleares, armas químicas, biológicasy convencionales de destrucción masiva, nanciamiento a ac-ciones y organizaciones terroristas así como actos para destruiro inhabilitar infraestructura estratégica o crítica o aquella indis-pensable para la provisión de bienes o servicios públicos. 548 Sonde destacarse las profundas diferencias conceptuales de seguri-dad nacional para México y para el Reino Unido.

• Por disposición de ley la seguridad pública en México es la des -tinada a “salvaguardar la integridad y derechos de las personas,así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos ycomprende la prevención especial y general de los delitos, la in-vestigación para hacerla efectiva, la sanción de las infraccionesadministrativas, así como la investigación y la persecución delos delitos y la reinserción social del individuo”. 549 Por mandatoconstitucional en seguridad pública concurren la Federación,las entidades federativas y los municipios. 550

• Las situaciones de emergencia551

y desastre552

en México sonatendidas dentro de lo que se denomina protección civil. La -nalidad de la protección civil es la protección de la vida y bienesde la población, la planta productiva, los servicios públicos y elmedio ambiente. Los desastres pueden ocasionarse por fenó-menos antropogénicos (p. ej. producidos por la actividad huma-na), geológicos (p. ej. sismos, erupciones, deslaves), hidrome-teorológicos (p. ej. huracanes, inundaciones, heladas, sequías),

548 Artículo 5 de la Ley de Seguridad Nacional (México).549 Artículo 2 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (México).550 Artículo 21, párrafo noveno, de la Constitución.551 “Emergencia: Situación anormal que puede causar un daño a la sociedad y propi-

ciar un riesgo excesivo para la seguridad e integridad de la población en general,generada o asociada con la inminencia, alta probabilidad o presencia de un agenteperturbador”, artículo 2, fracción XVIII, de la Ley General de Población (México).

552 “Desastre: Al resultado de la ocurrencia de uno o más agentes perturbadores severosy o extremos, concatenados o no, de origen natural o de la actividad humana, quecuando acontecen en un tiempo y en una zona determinada, causan daños y que porsu magnitud exceden la capacidad de respuesta de la comunidad afectada”, artículo2, fracción XVI, de la Ley General de Población (México).






químico-tecnológicos (p. ej. fugas tóxicas), sanitario-ecológicos(p. ej. epidemias, plagas, contaminación del agua) y socio-orga-nizativos, generados por errores o acciones humanas.

Para la seguridad y las emergencias son indispensables las telecomu-nicaciones en diferentes formas y con nalidades distintas, según seexpone a continuación.

2. NÚMERO DE EMERGENCIA

El número telefónico para reportar emergencias es el medio para solici-tar auxilio de servicios médicos, bomberos o policía cuando la vida o laintegridad física están en peligro, cuando exista un riesgo para la saludo para la seguridad individual o pública o para la propiedad o el medioambiente, entre otros 553. Las mejores prácticas exigen que en un paísse cuente con un solo número de emergencia y que se realicen cam-pañas permanentes de difusión con la nalidad de que la población sefamiliarice con aquél y en caso de emergencia pueda recordarlo confacilidad. Adicionalmente se requiere que al comunicarse con el núme-ro de emergencia, el operador pueda de manera inmediata transferir la

llamada a la instancia indicada (p. ej. ambulancia, bomberos, policía,atención psicológica para posibles suicidas) o pueda atender directa-mente a la persona que está viviendo la emergencia (p. ej. instruir enprimeros auxilios en tanto llega la ambulancia).

Al comunicarse con el operador del número de emergencia lo ópti-mo es que aquél pueda identicar la ubicación de la persona que llamacon la nalidad de enviar al personal de emergencia aun cuando quienllamó no haya podido proporcionar la dirección en la que se encuentra.Las funcionalidades y capacidades del número de emergencia y susservicios deben actualizarse periódicamente para que la población se

benecie de los avances tecnológicos y también para evitar que la tec-nología nueva impida o limite la posibilidad de acceder a servicios deemergencia a través del número respectivo.

553 Cfr. UE, Recomendación de la Comisión de las Comunidades Europeas de 25 de julio de 2003 relativa al tratamiento de la información sobre la ubicación de las per-sonas que efectúan llamadas en redes de comunicaciones electrónicas para su usoen servicios de llamadas de urgencia con capacidad de localización , 2003/558/CE,Recomendación 2, inciso a).




CAPÍTULO X


La UE a través de la Directiva Servicio Universal554 estableció la obli-gación de todos los Estados miembros de implementar el número 112para recibir y atender llamadas de emergencia. Este número 112 operaen algunos países como el único para emergencias y en otros paísescoexiste con el número de emergencia local. La operadora del centrodel número 112 responde directamente a la solicitud o transere la lla-mada a la instancia adecuada (p. ej. bomberos, ambulancia). El 112 debeestar disponible gratuitamente para llamadas desde cualquier línea jay móvil, así como en ciertos casos para comunicaciones por VoIP ( Voiceover Internet Protocol ). Asimismo este número debe proveer la localiza-ción de la persona que llamó. Los Estados miembros de la UE debenasegurar que las personas con discapacidad accedan a los servicios deemergencia en igualdad de circunstancias que los demás. Dado el trán-sito de personas dentro de la UE, los operadores de servicios móvilesestán obligados a enviar gratuitamente un mensaje de texto SMS parainformar sobre la existencia del número de emergencia 112 a toda per-sona que cuente con servicio móvil y viaje de un país de la UE a otro. 555 Por su parte, el denominado eCall es un servicio que permite que auto-máticamente se realice una llamada de emergencia con informaciónsobre la localización exacta del vehículo, cuando ocurre un accidenteo cuando alguna persona que esté viajando en el vehículo la active. 556

En los EUA el número 911 es el que se utiliza a nivel nacional parareportar emergencias y solicitar auxilio en alguna emergencia. En prin-cipio el número 911 recibía la llamada para enrutarla a los servicios quese requirieran, pudiendo tener el número del cual se estaba generandola llamada para que la operadora pudiera devolverla en caso de que lacomunicación se interrumpiera. Ahora –en lo que se conoce como E911o enhanced 911– se permite la ubicación geográca de quien llama. Enel caso de los servicios jos, la ubicación del llamante está disponiblede manera generalizada. En cuanto a los servicios móviles, la FCC es-tableció dos fases con la nalidad de que en la primera el operador de

554 Cfr. UE, Directiva Servicio Universal, artículo 26.555 UE, Reglamento (CE) No. 544/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de

junio de 2009 por el que se modi can el Reglamento (CE) No. 717/2007 relativo ala itinerancia en las redes públicas de telefonía móvil en la Comunidad y la Directiva2002/21/CE relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de co -municaciones electrónicas, artículo 6.

556 Cfr. UE, Factsheet 49: eCall - saving lives through in-vehicle communication tech-nology , ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=2842(fecha de consulta: 12 de abril de 2013).






la red proveyera tanto el número llamante como la célula o radiobasedesde la cual se generaba la llamada y en la segunda, el operador de redsuministrara la latitud y la longitud con una variación de 50-300 me-tros de la ubicación de la persona llamante al 911. Los proveedores deservicios móviles satelitales tienen la obligación de proveer el númerollamante y su ubicación. 557

Los desafíos contemporáneos más importantes para el 911 hanprovenido de los servicios conocidos como VoIP pues éstos se propor-cionan sin importar la ubicación geográca y con el simple hecho decontar con acceso a internet. El usuario puede tener contratado el ser-vicio VoIP en EUA y contar con un número telefónico de EUA, pero utili-zarlo desde cualquier otro país. Por tanto la FCC expidió reglas para quelos proveedores de VoIP en EUA (1) tuvieran que dar acceso al número911 y (2) proveyeran a la operadora del 911 con el número del llamantey la dirección registrada por el usuario. Nótese que esta dirección re-gistrada por el usuario no implica que sea la ubicación desde la cual seestá haciendo la llamada al número de emergencia, por lo cual la FCCobligó a los proveedores de VoIP a informar a sus clientes de las limita-ciones que tiene usar el número 911 por su teléfono VoIP y obtener laaceptación expresa del cliente de conocer sus límites. 558

El Plan Nacional de Banda Ancha de EUA (2010) propone que el ser-

vicio del 911 se convierta en uno de siguiente generación ( Next Genera-tion 911 o NG911). El NG911 tendría nuevas capacidades, como permitirel envío y retransmisión de texto, fotos, video y correos electrónicos,lo que haría posible proporcionar más información a las instancias deatención a emergencias para una más adecuada y rápida respuesta a lacontingencia. Si bien el Plan Nacional de Banda Ancha de EUA señalaque se está ya en la transición hacia el NG911, reconoce también quehay diversos retos nancieros y regulatorios para lograrlo. 559

En México la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Públi-ca ordena que exista un número único de atención a la población para

emergencias y el servicio de denuncia anónima, obligando además ala Federación, las entidades federativas y las municipales a realizar lacompatibilidad de sus servicios de telecomunicaciones con las bases

557 Cfr. FCC, www.fcc.gov/guides/emergency-communications (fecha de consulta: 21 deseptiembre de 2011).

558 Cfr. FCC, www.fcc.gov/guides/emergency-communications (fecha de consulta: 21 deseptiembre de 2011).

559 Cfr. EUA, National Broadband Plan (2010), Capítulo 16, www.broadband.gov/plan/16-public-safety/ (fecha de consulta: 21 de septiembre de 2011).




CAPÍTULO X


de datos criminalísticos y de personal del Sistema Nacional de Segu-ridad Pública.560 Adicionalmente el Centro Nacional de Prevención delDelito y Participación Ciudadana debe promover un servicio de comu-nicación para reportar emergencias, faltas y delitos. 561 Por su parte elAcuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad establececomo compromiso asegurar la cobertura de números únicos para laatención a emergencias (066) y para la denuncia ciudadana anónima(089).562 En 1999 el número 066 fue asignado a nivel nacional al Siste-ma Nacional de Seguridad Pública por la Cofetel. 563 En las reformas ala LFT de 2012 se establece que la Cofetel determinará “una marca-ción corta conformada por signos poco habituales para evitar que laseñal de auxilio sea producto de error” y que las señales de auxiliosse enviarán automáticamente a un sistema nacional de atención deemergencias. 564 No se establece si esa “marcación corta” seguirá sien-do el 066 o no. Con la Reforma Constitucional de 2013 será el Iftel elencargado de asignar la numeración telefónica referida para númerosde emergencia.

La implementación del número 066 y su cobertura en la Repúbli-ca Mexicana ha tenido retos constantes que van desde la coordinaciónentre autoridades federales, estatales y municipales hasta la falta o in-suciente funcionalidad del sistema en algunos sitios para transferir e-

cientemente las llamadas a los cuerpos de emergencia. A esos desafíosse suma el que existen además del número 066, el 065 de la Cruz Roja,el 074 de Caminos y Puentes Federales y el 078 de la Secretaría de Turis-mo. Sería importantísimo que se jara un número de emergencia únicoy que éste se difundiera a lo largo y ancho del país. En una situaciónde emergencia, ni una persona con la memoria más privilegiada podrádilucidar serenamente para saber qué número marcar. Finalmente cabeseñalar que los concesionarios de redes públicas de telecomunicacionestienen dentro de sus títulos de concesión la obligación de proporcionargratuitamente acceso a los servicios de llamadas de emergencia. 565

560 Artículo 111 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (México).561 Artículo 130 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (México).562 Compromiso VIII del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad

(México).563 Asignación de fecha 8 de marzo de 1999.564 Artículo 44 fracción XIX de la LFT.565 Cfr. Cofetel, Bases de la Licitación Pública 20 convocada por la Comisión Federal de

Telecomunicaciones, Anexo 10, Condición 2.4 del modelo de título de concesión parainstalar, operar y explotar una red pública de telecomunicaciones.






3. INFRAESTRUCTURA CRÍTICA DE TELECOMUNICACIONES

La infraestructura crítica o estratégica es de tal manera esencial parafunciones sociales vitales, la salud, la integridad física, la seguridad, elbienestar social y económico y para un gobierno efectivo, que su per-turbación o destrucción afectaría gravemente a un país en lo económi-co, en la pérdida de la conanza o de vidas. 566 La infraestructura críticapueden ser bienes, sistemas, redes, procesos, instalaciones, tecnologíasy servicios.

Aunque hay consenso en que los sectores energético y de transpor-tes tienen infraestructuras críticas, no existe un catálogo determinadopara éstas. De ahí la importancia de que se prevea un mecanismo paraincluir nuevas infraestructuras como críticas. La necesidad de protegerlas infraestructuras críticas no puede pasar por alto que hay informa-ción sensible que podría utilizarse para destruirlas o inutilizarlas. Portanto se debe reconocer e identicar qué información es sensible conla nalidad de que las personas que tienen acceso a ella por virtud desu trabajo, la resguarden debidamente. 567

La infraestructura crítica necesita planes para el manejo de riesgos,el restablecimiento y la continuidad de servicios, entre otros. La Asam-

566 Cfr. UE, Directiva 2008/114/CE del Consejo de la Unión Europea de 8 de diciembrede 2008 sobre la identi cación y designación de infraestructuras críticas europeas yla evaluación de la necesidad de mejorar su protección , artículo 2, inciso a); Canadá,Public Safety, www.publicsafety.gc.ca/prg/em/ci/index-eng.aspx (fecha de consulta:21 de septiembre de 2011); y EUA, Department of Homeland Security, www.dhs.gov/

les/programs/gc_1189168948944.shtm (fecha de consulta: 21 de septiembre de2011).

567 “Artículo 2. De niciones. A efectos de la presente Directiva, se entenderá por: (…) d)información sensible sobre protección de infraestructuras críticas”, datos especí cossobre una infraestructura crítica que, de revelarse, podrían utilizarse para planear yactuar con el objetivo de provocar una perturbación o la destrucción de instalacionesde infraestructuras críticas; (…)” y “Artículo 9. Información sensible sobre protecciónde ICE [Infraestructura Crítica Europea]. 1. Toda persona que maneje información cla-si cada en el marco de la aplicación de la presente Directiva en nombre de un Estadomiembro o de la Comisión será sometida al oportuno procedimiento de habilitación.Los Estados miembros, la Comisión y los órganos de vigilancia competentes garan-tizarán que la información sensible sobre protección de ICE comunicada a los Esta-dos miembros o a la Comisión no se utilice para nes distintos de la protección deinfraestructuras críticas. 2. El presente artículo se aplicará asimismo a la informaciónno escrita intercambiada en reuniones en las que se debatan cuestiones sensibles.”,UE, Directiva 2008/114/CE del Consejo de la Unión Europea de 8 de diciembre de2008 sobre la identi cación y designación de infraestructuras críticas europeas y laevaluación de la necesidad de mejorar su protección .




CAPÍTULO X


blea General de la Organización de las Naciones Unidas ha señaladoque la protección efectiva de la infraestructura crítica de informaciónincluye “determinar las amenazas y reducir la vulnerabilidad a que es-tán expuestas las infraestructuras de información esenciales, reduciral mínimo los daños y el tiempo de recuperación en caso de daño oataque e identicar la causa del daño o la fuente del ataque”. 568

Por su parte la OCDE ha expedido recomendaciones a nivel nacionale internacional para la protección de infraestructura crítica de infor-mación. Es de destacarse que la OCDE indica expresamente que a nivelnacional es necesario que el gobierno demuestre un liderazgo y com-promiso para la protección de la infraestructura crítica, lo cual com-prende contar con objetivos de política pública, realizar consultas conel sector privado para establecer compromisos en la implementaciónde éstos, llevar a cabo una revisión sistemática de la política pública,el marco jurídico y la autorregulación, elaborar una estrategia nacionalsobre infraestructura crítica de información, trabajar conjuntamentecon el sector privado para el manejo de riesgos, compartir información,realizar investigación y desarrollar proyectos sobre seguridad de la in-fraestructura crítica de información. 569

Cuando las infraestructuras son propiedad de particulares es muyprobable que éstos cuenten con planes de seguridad y protección de

dichas infraestructuras que pueden o no ser sucientes si aquellas fue-sen consideradas críticas o estratégicas. Por ello los Estados deben ase-gurarse de que la infraestructura crítica, ya sea propiedad de u operadapor el gobierno o por el sector privado, cuente con el plan de seguridadadecuado para emergencias o desastres. En cualquier caso es indis-pensable la participación coordinada del gobierno, el sector privado yla sociedad.

La UE expidió en 2008 la Directiva sobre la identicación y designa-ción de infraestructuras críticas europeas y la evaluación de la necesi-dad de mejorar su protección. 570 Esta Directiva se enfoca en los sectores

568 Organización de las Naciones Unidas, Resolución aprobada por la Asamblea General58/199. Creación de una cultura mundial de seguridad cibernética y protección de lasinfraestructuras de información esenciales, 30 de enero de 2004.

569 Cfr. OCDE, Recommendation of the Council on the Protection of Critical InformationInfrastructures, aprobada por el Consejo de la OCDE en su 1172a sesión el 30 deabril de 2008.

570 UE, Directiva 2008/114/CE del Consejo de la Unión Europea de 8 de diciembre de2008 sobre la identi cación y designación de infraestructuras críticas europeas y laevaluación de la necesidad de mejorar su protección .






energético y de transportes, destacando que se pueden incluir otrossectores como el de las TIC.571 La revisión de esta Directiva estaba pro-gramada para 2012. 572 El Parlamento Europeo expidió una Resoluciónsobre la protección de infraestructuras críticas de la información en lacual reconoció que la Comisión Europea está estudiando la posibilidadde revisar la Directiva en comento, solicitando el Parlamento que “seexamine la posibilidad de ampliar su ámbito de aplicación, en concretoincluyendo al sector de las TIC y los servicios nancieros”. 573

En especíco en cuanto a infraestructura crítica de TIC o infraes-tructura crítica de información, la UE ha reconocido que aquéllas“forman una parte vital de la economía y la sociedad europeas, seaporque proporcionan bienes y servicios fundamentales, sea porqueconstituyen los cimientos de otras infraestructuras críticas. En ge-neral se consideran infraestructuras críticas de información (ICI) yaque su alteración o destrucción afectaría gravemente a funcionessociales fundamentales”. 574 Adicionalmente la UE estableció un Plande Infraestructuras Críticas de Información para (1) la preparación yprevención, (2) la detección y respuesta, (3) la mitigación y recupera-ción, (4) la cooperación internacional y (5) identicar infraestructurascríticas de información con base en ciertos criterios. 575 Este plan esrevisado periódicamente para referir los logros alcanzados y jar las

siguientes etapas de acción.576

EUA cuenta con un Plan Nacional de Infraestructura 577 y ademása través de una Directiva presidencial 578 estableció 17 sectores de in-

571 Ibidem, Considerando (5), artículo 3, numeral 3.572 Ibidem, artículo 11.573 UE, Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de junio de 2012, sobre la protección

de infraestructuras críticas de información – logros y próximas etapas: hacia la ciber-seguridad global , numeral 3.

574 UE, Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, alComité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre la protec-ción de infraestructuras críticas de información «Proteger Europa de ciberataquese interrupciones a gran escala: aumentar la preparación, seguridad y resistencia» ,COM(2009) 149 nal, 30 de marzo de 2009, 1. Introducción.

575 Cfr. Ibidem.576 UE, Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, al

Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre la protecciónde infraestructuras críticas de información «logros y próximas etapas: hacia la ciber-seguridad global», COM(2011) 163 nal, 31 de marzo de 2011.

577 EUA, National Infrastructure Protection Plan (2009), http://www.dhs.gov/xlibrary/as-sets/NIPP_Plan.pdf (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2012).

578 EUA, Homeland Presidential Directive 7: Critical Infrastructure Identi cation, Priorization




CAPÍTULO X


fraestructura crítica, ordenando la inclusión de nuevos sectores quese fueran identicando como estratégicos como ocurrió con el caso demanufactura crítica en 2008. 579 Los sectores referidos son de agriculturay alimentación, bancario y nanciero, químico, de instalaciones comer-ciales, comunicaciones, manufactura crítica, diques y presas, bases dela industria para la defensa, servicios de emergencia, energético, insta-laciones gubernamentales, salud pública y atención a la salud, tecno-logías de la información, monumentos e iconos nacionales, reactores,materiales y desechos nucleares, correo y mensajería/transporte decarga, sistema de transporte y agua. Cada sector cuenta con un depar-tamento o agencia federal encargado de elaborar e implementar unplan especíco de su sector.

Para el caso del sector de comunicaciones, el National Communi-cations System es el responsable y cuenta con la participación de otrasagencias como la FCC y la National Telecomunications and Informa-tion Administration. El sector de tecnologías de la información está acargo del Departamento de Homeland Security. El sector de comunica-ciones cuenta con programas como el NS/EP Priority Communicationsque busca asegurar la prioridad en el acceso a servicios de telecomu-nicaciones para aquellas personas que trabajan en seguridad nacionalo atienden emergencias. Por su parte el sector de las tecnologías de la

información tiene el programa de United States Computer EmergencyReadiness Team (US-CERT) para proteger la infraestructura de internetcontra ataques cibernéticos. 580

Canadá cuenta con una estrategia nacional y un plan de acciónpara infraestructura crítica, 581 considerando sectores de infraestructuracrítica los activos y sistemas de energía y servicios públicos, de comi-da, TIC, nanzas, transportes, gobierno, salud, agua, seguridad públicay manufactura. 582 Canadá establece la obligación compartida en temasde infraestructura crítica tanto de los gobiernos de los distintos niveles

and Protection, 17 de diciembre de 2003 (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2011).579 EUA, Department of Homeland and Security, http://www.dhs.gov/ les/programs/

gc_1189168948944.shtm (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2012).580 Cfr. EUA, Communications Sector-Speci c Plan, 2010,http://www.dhs.gov/xlibrary/as-

sets/nipp-ssp-communications-2010.pdf (fecha de consulta: 26 de septiembre de 2011), yEUA, Information Technology Sector-Speci c Plan, 2010,http://www.dhs.gov/xlibrary/as-sets/nipp-ssp-information-tech-2010.pdf (fecha de consulta: 26 de septiembre de 2011).

581 Canadá, Public Safety, http://www.publicsafety.gc.ca/prg/em/ci/index-eng.aspx (fechade consulta: 21 de septiembre de 2011).

582 Canadá, National Strategy for Critical Infrastructure,http://www.publicsafety.gc.ca/prg/em/ci/_ /ntnl-eng.pdf (fecha de consulta: 22 de septiembre de 2011).






(federal, provincial, territorial y local), los propietarios y operadores dela infraestructura como de todos los habitantes que deben estar prepa-rados para enfrentar una emergencia en las primeras 72 horas. “La tasade incidencia y grado de los desastres naturales se incrementa, así comola posibilidad de que interrupciones de la infraestructura crítica puedanprolongar la pérdida de servicios esenciales. Los riesgos y vulnerabilida-des se incrementan por el complejo sistema de interdependencias entrela infraestructura crítica, que puede llevar a efectos cascada cruzandofronteras y sectores. Estas implicaciones de interdependencia aumentanpor la cada vez mayor dependencia de la sociedad en las tecnologías dela información”.583 Aun cuando el ministerio Public Safety Canada es elresponsable de la coordinación general del Plan de Acción de Infraes-tructura Crítica, Industry Canada, responsable del sector de telecomuni-caciones, lo es también para la infraestructura crítica de TIC. 584

En México se consideran instalaciones estratégicas “a los espacios,inmuebles, construcciones, muebles, equipo y demás bienes, destina-dos al funcionamiento, mantenimiento y operación de las actividadesconsideradas como estratégicas por la Constitución Política de los Es-tados Unidos Mexicanos, así como de aquellas que tiendan a mantenerla integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, en tér-minos de la Ley de Seguridad Nacional”.585 Se consideran una amenaza

a la seguridad nacional los actos para destruir o inhabilitar la infraes-tructura estratégica o la indispensable para la provisión de bienes yservicios públicos.586 El secretario técnico del Consejo de Seguridad Na-cional es responsable de realizar el inventario de infraestructura estra-tégica.587 La Federación está a cargo de la protección de las instalacio-nes estratégicas mientras que las entidades federativas y municipalesparticipan como coadyuvantes. 588

583 “As the rate and severity of natural disasters increases, so does the possibility that disrup-tions of critical infrastructure could result in prolonged loss of essential services. The risksand vulnerabilities are heightened by the complex system of interdependencies amongcritical infrastructure, which can lead to cascading effects expanding across borders andsectors. The implications of these interdependencies are compounded by society’s in-creasing reliance on information technologies”, Ibidem, p.4 [traducción de la autora].

584 Canadá, Action Plan for Critical Infrastructure,http://www.publicsafety.gc.ca/prg/em/ci/_ /ct-pln-eng.pdf (fecha de consulta: 22 de septiembre de 2011).

585 Artículo 146 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (México).586 Artículo 5, fracción XII, de la Ley de Seguridad Nacional (México).587 Artículo 15, fracción XI, de la Ley de Seguridad Nacional (México).588 Artículos 147 y 148 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública

(México).




CAPÍTULO X


4. COMUNICACIONES PARA SITUACIONES DE EMERGENCIA

Las situaciones de emergencia o desastre pueden agravarse por falta decomunicaciones adecuadas por la destrucción, indisponibilidad o sa-turación de las redes de telecomunicaciones. “Las comunicaciones deemergencia se denen como la capacidad de los equipos de respuestaa emergencias [p. ej. bomberos, policías, primeros auxilios, médicos] deintercambiar información vía datos, voz y video, según estén autoriza-dos, con la nalidad de cumplir con sus misiones. Las agencias para laatención a emergencias en todos los niveles de gobierno deben tenercomunicaciones interoperables y perfectas para responder a las emer-gencias, establecer el comando y control, mantener una situación dealerta, y funcionar bajo un escenario operativo común, para incidentesde gran escala”. 589

Las comunicaciones de emergencia deben tener como característi-cas fundamentales: 590

• La operatividad que hace posible que el personal de emergenciaspueda tener comunicación para la realización de sus actividades.

• La interoperabilidad la cual consiste en que exista comunica-

ción e intercambio de información entre distintas entidadesde atención a emergencias, sean públicas o privadas, e in-dependientemente de si son federales, estatales o locales, yque dicha comunicación se dé a los niveles de mando que serequiera. La interoperabilidad implica una comunicación e-ciente, conable y segura. La interoperabilidad puede ser unreto considerando que cada autoridad competente puede te-ner un sistema distinto de las otras autoridades, la existenciade equipo no compatible, la utilización de frecuencias distin-

589 “Emergency communications is de ned as the ability of emergency responders toexchange information via data, voice, and video as authorized, to complete their mis-sions. Emergency response agencies at all levels of government must have interop-erable and seamless communications to manage emergency response, establishcommand and control, maintain situational awareness, and function under a commonoperating picture, for a broad scale of incidents.”,EUA,National Emergency Commu-nications Plan, 2008, p. 2 [traducción de la autora].

590 Cfr. EUA,National Emergency Communications Plan, 2008, p. 2; y Dale Hat eld yPhil Weiser, Toward a Next Generation Strategy: Learning from Katrina and takingadvantage of new technologies, Mobile Satellite Ventures, 2005, pp. 6-11.






tas por parte de las autoridades competentes o bien, por lainsuciencia de recursos.

• La conabilidad para la continuidad de las comunicaciones a pe-sar de que la infraestructura principal haya sido destruida odañada. Lo anterior en atención a que las redes de telecomuni-caciones generalmente no están preparadas para un desastremayor (p. ej. ante un corte de energía eléctrica prolongado, lasbaterías de respaldo resultan insucientes).

• La ubicuidad que signica que el personal de atención a emer-gencias pueda comunicarse independientemente de su ubica-ción, ya sea que esté en espacios abiertos o dentro de edicios,en zonas urbanas o alejadas de las ciudades.

• La exibilidad para incorporar –según se requiera– a personal dedistintas entidades.

• La seguridad con la nalidad de que la información que se trans-mita esté encriptada para evitar que se intercepte.

• La complementariedad entre distintos tipos de redes y tecnología,es decir las comunicaciones de emergencia no pueden basar-se exclusivamente en redes jas ni en redes móviles sino quedeberán también incluir redes satelitales. Recuérdese que eldesastre ocurrido por el paso del huracán Katrina –el más de-vastador en EUA– destruyó las comunicaciones jas, móviles yde radiodifusión, haciendo indisponible también el número deemergencia 911.591 En este caso las comunicaciones que estu-vieron disponibles fueron las vía satelite.

Cuando existe una emergencia o un desastre natural o generado porel ser humano, las redes de telecomunicaciones que permanecen ope-rando se saturan fácilmente debido a las comunicaciones tanto de losequipos de emergencia como de las personas que desean entrar encontacto con sus seres queridos para saber cómo se encuentran. Por lotanto es vital que se cuente con el programa de prioridad en serviciosmóviles, a través del cual el personal que forma parte de equipos de

591 Cfr. EUA,National Emergency Communications Plan, 2008, nota al pie de página 4.






A esta fecha México no ha suscrito la Convención de Tampere nitiene un plan de telecomunicaciones para situaciones de emergencia.Los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones dentro desus títulos de concesión pueden tener la obligación de contar con unplan de acciones para prevenir la interrupción de los servicios y paraproporcionar servicios de emergencia de cuando suceda un caso fortui-to o de fuerza mayor. 598

5. INFORMACIÓN A LA POBLACIÓN

En situaciones de peligro, emergencia o desastre es menester mante-ner informada a la población sobre lo que está sucediendo, las mane-ras de prevenir o reducir riesgos, las áreas restringidas, dónde obtenerayuda, entre otros temas. La información debe ser precisa, oportuna yútil y debe estar disponible antes del incidente (cuando es posible, porejemplo, con el avance de un huracán), durante el incidente y despuésde éste. La forma en la que se hace llegar el mensaje a la poblaciónes de suma importancia y debe considerarse también que la comuni-cación sea accesible a personas con distintos tipos de discapacidad.Todos los medios de comunicación pueden ser útiles para transmitir

información sobre situaciones de peligro, emergencia y desastre; sinembargo no todos los medios pueden estar disponibles en un momen-to especíco de emergencia o desastre.

En EUA el Sistema de Alerta sobre Emergencias (Emergency Alert Sys-tem) obliga a las empresas de radio y televisión abierta y restringida(por cable, satelital, alámbrica e inalámbrica) a transmitir las comuni-caciones del Presidente de los EUA durante emergencias nacionales ode las autoridades locales cuando se trate de información de emergen-cia importante (p. ej. situaciones meteorológicas que representen unaamenaza a la población). 599 Asimismo dichas empresas en EUA están

obligadas a que la información sobre emergencias sea accesible a per-sonas con discapacidad auditiva y visual. Conforme a ello la informa-ción de emergencia en audio debe traer subtitulaje u otros métodos de

598 Cfr. Cofetel, Bases de la licitación 20 convocada por la Comisión Federal de Tele-comunicaciones, Anexo 10, condición 2.4 del modelo de título de concesión parainstalar, operar y explotar una red pública de telecomunicaciones.

599 Cfr. FCC, www.fcc.gov/guides/emergency-alert-system-eas (fecha de consulta: 18 deoctubre de 2011).




CAPÍTULO X


presentación visual para alertar a personas con discapacidad auditivade una situación de emergencia, como por ejemplo a través de bandasen las cuales va avanzando texto en la pantalla. En cuanto a la infor-mación de emergencia que se transmita por video o por una banda,se deberá proveer un sonido distintivo que advierta a la persona condiscapacidad visual que se está transmitiendo información sobre algu-na emergencia y que debe utilizar otro medio de comunicación (p. ej.radio, teléfono) para recibir toda la información. 600

En México los concesionarios y permisionarios de estaciones de radioy televisión abierta o restringida están obligados a transmitir en cadenanacional información que a juicio de la Secretaría de Gobernación seade trascendencia nacional. 601 En este sentido las transmisiones en cade-na nacional signican difundir la misma información al mismo tiempoen todas las estaciones de radiodifusión y dicha información puede serrespecto a situaciones de emergencia. En los títulos de concesión res-pectivos, los concesionarios y permisionarios de estaciones de radio yde televisión abierta tienen la obligación de protección civil de orientar“sus emisiones, en coordinación con las autoridades competentes, conel propósito de prevenir daños mayores a la población y remediar los yacausados”. 602 Por su parte los concesionarios y permisionarios de tele-visión y audio restringidos (p. ej. televisión por cable) están obligados a

transmitir oportuna y gratuitamente los mensajes de las autoridades encuanto a seguridad o defensa del territorio nacional, la conservación delorden público o medidas para prever o remediar emergencias públicas. 603

600 Cfr. FCC, www.fcc.gov/guides/emergency-video-programming-accessibility-persons-hea-ring-and-visual-disabilities (fecha de consulta: 17 de octubre de 2011).

601 Artículos 62 de la LFRTV, 29 del Reglamento del Servicio de Televisión y Audio Res-tringidos, y 25, fracción XXIII del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación(México).

602 SCT, Acuerdo por el que se adopta el estándar tecnológico de televisión digital te-rrestre y se establece la política para la transición a la televisión digital terrestre enMéxico, publicado en el DOF de 11 de abril de 2006, Condiciones Vigésima Primeradel título de refrendo de concesión para continuar usando comercialmente un canalde televisión, y Décima Novena del título de refrendo de permiso de un canal de te-levisión, de los formatos incluidos en dicho Acuerdo; y Cofetel,Resolución mediantela cual el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones evalúa y tramita lassolicitudes de refrendo presentadas por concesionarios de radiodifusión sonora conanterioridad a la entrada en vigor de las reformas a la Ley Federal de Radio y Tele-visión, aprobada por el Pleno de Cofetel mediante acuerdo P/110608/190, de 11 de

junio de 2008, Condición Vigésima del título de refrendo de concesión para continuarusando comercialmente una frecuencia de radiodifusión, Anexo IV.

603 Artículo 28 del Reglamento del Servicio de Televisión y Audio Restringidos (México).






La Secretaría de Gobernación es la facultada para conocer los bole-tines y mensajes a transmitirse por los concesionarios y permisionariossalvo cuando exista urgencia, caso en el que las autoridades podrán di-rectamente ordenar la transmisión. Por su parte la Cámara Nacional dela Industria de la Radio y la Televisión (CIRT) difunde información sobrecómo actuar antes, durante y después de un desastre así como a travésde sus aliados difunde mensajes formativos, medidas y recomenda-ciones para el autocuidado y autoprotección de la población, alerta a lapoblación en caso de emergencia, informa sobre las condiciones de laemergencia o desastre y de las acciones en apoyo a las comunidadesafectadas. 604 Asimismo la Federación Mexicana de Radio Experimen-tadores fomenta el intercambio de información y material técnico ycientíco en materia de comunicación durante la emergencia. 605 Es im-portante recordar la labor tan signicativa de comunicación que hicie-ron los radioacionados enviando y transmitiendo mensajes en toda laRepública Mexicana para comunicar la situación de las personas a susseres queridos tras el severo daño que sufrió la red telefónica de largadistancia por el terremoto de 1985, que la inhabilitó varios meses.

6. CIBERSEGURIDAD Y CERT/CSIRT

Con la creciente dependencia a internet y en un mundo interconecta-do, la seguridad de las redes de telecomunicaciones y la ciberseguri-dad se han convertido en un tema vital. Recuérdese que internet estáformado por las redes de telecomunicaciones, por lo cual su seguridadconlleva la de las redes. La ciberseguridad incluye la prevención, detec-ción y respuesta a vulnerabilidades y ataques. Los riesgos en el ciberes-pacio incluyen los virus, gusanos, troyanos y otros códigos maliciosos(malware ) que pueden eliminar la información de las computadoras,acceder sin autorización a éstas y a sus archivos, alterar documentos,

atacar a otros sistemas y computadoras, robar la identidad, informa-ción de tarjetas de crédito, entre otros muchos riesgos y afectaciones.La ciberseguridad es responsabilidad de todos los usuarios de in-

ternet. Los CERT (Computer Emergency Response Team ) o CSIRT (ComputerSecurity Incident Response Team , que es el término más moderno) son

604 Cfr. Acuerdo por el que se emite el Manual de Organización y Operación del SistemaNacional de Protección Civil, publicado en el DOF de 26 de octubre de 2006 (México).

605 Cfr. Ibidem.




CAPÍTULO X


equipos de expertos en seguridad de las tecnologías de la informaciónque buscan proteger de manera efectiva y eciente a los equipos e in-fraestructuras de información frente a las amenazas, vulnerabilida-des y ataques en internet. 606 Los CERT pueden ser públicos o privados.Proporcionan información educativa, alertas sobre incidentes, riesgosy maneras de mitigar éstos y pueden realizar investigación en ciber-seguridad. En México los CERT existentes a la fecha de publicación deesta obra son el de la UNAM (UNAM-CERT),607 el CERT-MX a cargo delgobierno federal y el que el sistema nanciero tiene en construcción.

7. GEOLOCALIZACIÓN, BLOQUEADORES Y APOYOA LA JUSTICIA

La situación de seguridad en la República Mexicana desde principiosdel siglo XXI se ha deteriorado signicativa y crecientemente. Preten-diendo buscar formas de combatir la comisión de diversos delitos,el Congreso de la Unión llevó a cabo reformas en 2009, 2010 y 2012a la LFT, estableciendo ciertas obligaciones a los concesionarios deredes públicas de telecomunicaciones y concesionarios autorizadospara el uso de frecuencias del espectro radioeléctrico para usos de-

terminados, así como a las comercializadoras de servicios de teleco-municaciones. 608 La nalidad de estas reformas fue contribuir con lalucha contra diversos delitos, a saber, en cuanto a la reforma de 2009y 2012 respecto a los delitos de extorsión, amenazas, secuestro, contrala salud, otros delitos graves o los relacionados con delincuencia orga-nizada; la reforma de 2010 sólo es relativa al secuestro. Sin embargoel problema mayor en México es la impunidad y la corrupción, porlo que ninguna cantidad de reformas legislativas puede remediar laausencia del estado de derecho.

Renaut. En 2009 el Congreso de la Unión estimó que el medio para con-tribuir a reducir los delitos de extorsión, amenazas, secuestro, otrosdelitos graves o los relacionados con la delincuencia organizada era

606 Cfr. European Network and Information Security Agency,Baseline capabilities Na-tional / governmental CERTs – v1.0 , diciembre de 2009, p. 8, US-CERT, www.us-cert.gov., y UNAM-CERT, www.cert.org.mx.

607 UNAM-CERT, www.cert.org.mx.608 Las reformas fueron publicadas en el DOF el 9 de febrero de 2009, el 30 de noviem-

bre de 2010 y el 17 de abril de 2012.






crear el Registro Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil (Renaut). Es-tas reformas establecieron obligaciones para concesionarios y, en cier-tos casos, a comercializadoras de servicios de telecomunicaciones. Sinembargo, después de casi tres años en que se demostró que esa medidaera inecaz para lo que se pretendía, se derogó el Renaut en 2012.

Bloqueadores. En 2010 el Congreso de la Unión expidió la Ley Generalpara Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Regla-mentaria de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Políti-ca de los Estados Unidos Mexicanos y reformó nuevamente la LFT encuanto a las obligaciones de los concesionarios. Mediante esta reformase adicionó la obligación de los concesionarios de redes públicas de te-lecomunicaciones de colaborar para que en el ámbito técnico operativo“se restrinja de manera permanente todo tipo de comunicación, ya seatransmisión de voz, datos o imagen en los Centros de Readaptación So-cial Federales y de las Entidades Federativas”. 609 El bloqueo de señalesestá orientado a comunicaciones sobre cualquier banda de frecuenciay limitada al perímetro de los centros de readaptación social. 610 Asi-mismo el Consejo Nacional de Seguridad Pública tiene facultades paraestablecer los casos, condiciones y requisitos para el bloqueo de seña-les de telefonía celular en instalaciones estratégicas y los centros de

readaptación social.611

En 2012 se reformó nuevamente lo relativo a bloqueadores de se-ñales de telecomunicaciones en centros penitenciarios proveyendomayor detalle y señalando que (1) una autoridad distinta a la peniten-ciaria será la encargada de operar los bloqueadores y lo hará fuera delos centros penitenciarios, (2) si se interrumpe el funcionamiento delos bloqueadores se lanzará una señal de alarma y (3) habrá colabora-ción entre esta autoridad distinta (la reforma no dice cuál autoridad),los concesionarios de telecomunicaciones y el Sistema Nacional de Se-guridad Pública.612 Esta reforma mejora lo relativo a la operación de

bloqueadores, sin embargo faltó incluir la participación de la sociedadcivil en el monitoreo de la operación de estos inhibidores de señales. Encualquier caso si las normas prohíben la entrada de teléfonos y equi-

609 Artículo 44, fracción XVI, de la LFT.610 Artículo 44, fracción XVI, párrafo segundo, de la LFT.611 Artículo 149 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (México).612 Artículos 44 de la LFT y 14 ter de laLey que Establece las Normas Mínimas sobre

Readaptación Social de Sentenciados.




CAPÍTULO X


pos de comunicación, así como se instalan bloqueadores, pero no secombate a la corrupción ni se implementan medidas de supervisiónciudadana, entonces ninguna cantidad de equipos ni leyes serán su-cientes para realizar el Estado de Derecho y evitar que se realicen co-municaciones desde y hacia los penales.

Geolocalización. La obligación para ubicar geográcamente un equipomóvil existe en ley desde 2010. Sin embargo en 2012 se incorporó unanueva sección a la LFT respecto a las obligaciones de los concesiona-rios y permisionarios de telecomunicaciones para que éstos colaborencon la Procuraduría General de la República y con las procuraduríasestatales para ubicar geográcamente y en tiempo real los equipos decomunicación móvil vinculados con investigaciones de delincuenciaorganizada, delitos contra la salud, secuestro, extorsión o amenazas. 613

Intervención de comunicaciones. La Constitución establece que las co-municaciones privadas son inviolables y sanciona penalmente los actoscontra la libertad y privacidad de éstas, salvo que alguno de los particu-lares que participe en la comunicación privada de que se trate la aportevoluntariamente. Por comunicaciones privadas debe entenderse de ma-nera amplia a todas las comunicaciones electrónicas de voz, video, men-

sajes de texto y multimedia y mensajes de correo electrónico. La Ley Fe-deral contra la Delincuencia Organizada es más especíca al referir a lascomunicaciones privadas como aquellas “que se realicen de forma oral,escrita, por signos, señales o mediante el empleo de aparatos eléctricos,electrónicos, mecánicos, alámbricos o inalámbricos, sistemas o equiposinformáticos así como por cualquier otro medio o forma que permita lacomunicación entre uno o varios emisores y uno o varios receptores”. 614 Por su parte la LFT establece que será condencial la información quese transmita a través de redes y servicios de telecomunicaciones, salvoque sea información pública o exista orden de autoridad competente. 615

La Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Se-cuestro obliga a los concesionarios de servicios de telecomunicaciones aprestar auxilio a las autoridades para la intervención de comunicacionesprivadas cuando medie orden judicial que así lo determine. 616

613 Artículos 3 fracción XVII, 40 bis y 44 fracción XVII de la LFT.614 Artículo 16, párrafo tercero de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada (México).615 Artículo 49 de la LFT.616 Artículo 24 de la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de






Las comunicaciones privadas podrán intervenirse previa autoriza-ción de los jueces federales competentes, sin que puedan intervenirsecomunicaciones para asuntos electorales, scales, mercantiles, civiles,laborales, administrativos o cuando se trate de comunicaciones de unapersona detenida y su defensor. 617 Cuando una autoridad competentesolicite la intervención de comunicaciones privadas al juez federal, de-berá expresar el tipo de intervención, las personas cuyas comunicacio-nes serán intervenidas y la duración de la intervención. 618 En el caso deintervenciones relacionadas con delincuencia organizada, el escrito desolicitud de la autoridad al juez deberá incluir el objeto y la necesidadde la intervención, el procedimiento y los equipos de intervención y ensu caso, la identicación de la persona que presta el servicio de comu-nicación a ser intervenido. 619 Asimismo para el caso de delincuenciaorganizada, el juez federal podrá otorgar autorización para la interven-ción de comunicaciones cuando la intervención sea el medio idóneopara obtener pruebas, debiendo en su caso ordenar a las institucionespúblicas o privadas (p. ej. concesionarios de telecomunicaciones) mo-dos especícos de colaboración. 620

La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada obliga a los con-cesionarios, permisionarios y titulares de medios o sistemas que pue-dan ser sujetos a intervención, a colaborar con las autoridades compe-

tentes.621

La autorización de intervención de comunicaciones en casosde delincuencia organizada podrá ser de hasta seis meses, incluyendoprórrogas, a menos que se acrediten nuevos elementos que justiquenun tiempo mayor. Las intervenciones hechas sin autorización o fuerade los términos y de ésta, carecerán de valor probatorio. 622

En México los desafíos en seguridad y atención a emergencias soninmensos por la lacerante corrupción que aqueja al país y la impuni-dad que la agrava. Finalmente la tecnología y las telecomunicacionesson medios que pueden emplearse positivamente para el desarrolloarmónico de la sociedad o utilizarse para el crimen y para una actitud

complaciente ante éste. Ninguna cantidad de Renauts o de bloqueado-Secuestro, Reglamentaria de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos (México).

617 Artículo 16, párrafo décimo tercero de la Constitución.618 Artículo 16 de la Constitución.619 Artículo 16 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada (México).620 Artículo 16 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada (México).621 Artículo 26 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada (México).622 Artículo 18 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada (México).





res en las cárceles remediará la ausencia del Estado de Derecho. Si enlas cárceles está prohibida la introducción de equipos celulares o de te-lecomunicaciones, ¿por qué ingresan? Si el Congreso de la Unión legis-la para incorporar equipos bloqueadores de señales de telecomunica-ciones dentro de los centros de readaptación social, ¿qué garantiza quela misma corrupción que permitió la entrada de equipos celulares o detelecomunicaciones, esta vez impida apagar los bloqueadores en tantose realizan llamadas y se generan comunicaciones desde las cárceles?Las telecomunicaciones deben ser pues un facilitador de la prevencióny atención a situaciones de seguridad y emergencia, sin olvidar quepara ello se requiere de planeación nacional, estratégica e incluyenteencabezada por el gobierno mexicano en la cual la ciudadanía participey se comprometa. w





CAPÍTULO XIMEDIO AMBIENTE, SALUD Y TELECOMUNICACIONES

Los benecios a la sociedad contemporánea por el uso de las TICeclipsan las voces que claman por atender también los efectos so-

bre el medio ambiente y la salud de las generaciones presentes yfuturas. La investigación, las políticas públicas y la concientización dela necesidad de atender con prioridad los desechos o basura electróni-ca, de analizar las implicaciones de las TIC sobre el cambio climático yde evaluar si el uso cada vez mayor de las TIC por parte de la poblacióntiene un efecto negativo en la salud han sido limitadas y en muchospaíses nulas. Desde una perspectiva de derechos humanos, varios deéstos podrían estar en riesgo de realización plena, tal como el derechoa la salud, a un medio ambiente sano, a la alimentación, a la educacióny a la información.

Las implicaciones positivas del uso de las TIC (p. ej. disminuciónde traslado de personas por juntas virtuales o por el teletrabajo, em-pleo de aplicaciones satelitales para identicar sequías) en nada debenprevenir que las consecuencias de la dependencia actual en las TIC seestimen en todo el ciclo de vida de los equipos electrónicos (p. ej. desdela extracción de metales raros para un teléfono celular hasta la dispo-sición nal de éste y de los residuos tóxicos), porque de otra manerase estarían viendo sólo los efectos positivos sin estimar los costos/be-necios totales. Tampoco debe asumirse una postura simplista en la




CAPÍTULO XI


cual sólo se haga un análisis del impacto ambiental del uso de las TICsin considerar las actividades, los equipos y la energía empleada parahacer posible dicho uso. Por lo anterior, este capítulo expone una des-cripción general de las sustancias peligrosas y desechos electrónicos,el cambio climático y los efectos en la salud del uso de las TIC, comple-mentado con la experiencia comparada desde un punto de vista legal yregulatorio, así como con algunas reexiones y propuestas.

1. SUSTANCIAS PELIGROSAS Y DESECHOS ELECTRÓNICOS

Los equipos de telecomunicaciones, ya sean utilizados por los usua-rios nales (p. ej. teléfonos móviles, laptops, tabletas, televisores) o porlos operadores para prestar servicios de telecomunicaciones puedenutilizar minerales y sustancias dentro de sus componentes. Algunosminerales y sustancias son dañinos para el ser humano o bien conta-minan el ambiente, por lo que debe evitarse su utilización o limitar suutilización hasta ciertos límites. Otros minerales y sustancias puedenrepresentar riesgos para la salud del ser humano y/o para el medio am-biente si no se maneja adecuadamente su disposición nal.

La responsabilidad de la protección al ambiente y a la salud es

compartida por el sector público y privado así como la población, comose verá más adelante. Los principios fundamentales son la prevención,la minimización en la generación de residuos, la recuperación o valori-zación623 así como la disposición nal y segura de los residuos.

1.1. Medidas a favor del ambiente

La convicción de que un ambiente sano y adecuado para la salud delser humano no puede sacricarse por el progreso tecnológico es la base

de la justicación para las medidas ambientalistas, que incluyen:

623 En México, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos ensu artículo 3, fracción XLIV, de ne a la valorización como “Principio y conjunto deacciones asociadas cuyo objetivo es recuperar el valor remanente o el poder calo-rí co de los materiales que componen los residuos, mediante su reincorporación enprocesos productivos, bajo criterios de responsabilidad compartida, manejo integral ye ciencia ambiental, tecnológica y económica”.




MEDIO AMBIENTE, SALUD Y TELECOMUNICACIONES


• Sustancias peligrosas. La sustitución de las sustancias peligro-sas por otros materiales seguros o de menor riesgo. Si no esposible dicha sustitución, debe evaluarse periódicamente y conbase en datos cientícos qué sustancias deben estar vedadastotalmente, cuáles pueden utilizarse hasta cierto grado, quéotras pueden emplearse siempre que pueda reducirse el riesgoal ambiente y a la salud con una disposición adecuada de losresiduos tóxicos, entre otros. Hay sustancias tales como el mer-curio (Hg), el cadmio (Cd), el plomo (Pb), el cromo hexavalente,los polibromobifenilos (PBB) y los polibromodifeniléteres (PBDE)que aun siendo recolectados y sometidos a un proceso de reci-clado pueden comprometer un ambiente sano y a la salud. 624

Los metales pesados (p. ej. cadmio, plomo, plata, mercurio)se utilizan mucho para los equipos de TIC. Estos metales pesa-dos se encuentran en depósitos minerales. Si estos metales nose extraen (o no se hace su disposición nal) de manera segura,son un riesgo grave para el ambiente y los seres vivos. 625

Al determinar si una sustancia puede utilizarse para unequipo electrónico en razón del riesgo al ambiente o a la salud,debe considerarse también si la sustancia puede dispersarse demanera incontrolada o difusa o si puede generar residuos peli-

grosos o riesgos inaceptables a los trabajadores que se dedicana la recolección o procesamiento de desechos electrónicos, porejemplo.

• Separación de desechos. La separación de los equipos electró-nicos del resto de la basura es esencial para el mejor tratamientode los desechos de equipos electrónicos. Los equipos electróni-cos jamás deben tirarse con la basura o el resto de los desechospor las implicaciones tan graves al ambiente, consistentes en lacontaminación del suelo y del agua o por la liberación de gases,

entre otros. Para ello es indispensable que la población sepa la624 Cfr. UE, Directiva 2011/65/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 8 de junio

de 2011 sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas enaparatos eléctricos y electrónicos , publicada en el Diario O cial de la Unión Europea,L 174/88 del 1 de julio de 2011, Considerando 7.

625 Cfr. UIT, ICTs for e-Environment – Guidelines for Developing Countries, with a Fo-cus on Climate Change, Ginebra, Unión Internacional de Telecomunicaciones, 2008http://www.itu.int/ITU-D/cyb/app/docs/itu-icts-for-e-environment.pdf (fecha de consul-ta: 22 de octubre de 2012), p. 77.




CAPÍTULO XI


importancia de jamás tirar equipos electrónicos con la basuracomún y que éstos deben dejarse en contenedores especiales.Es importante que dichos contenedores estén disponibles sincosto para el consumidor nal y sean accesibles, así como mar-cados con el símbolo de basurero o contenedor para equiposelectrónicos. 626

• Producción y diseño ecológicos. Exigir que la producción y eldiseño de equipos electrónicos sean ecológicos, facilitando elreuso, desmantelamiento y recuperación de componentes y ma-teriales. La producción y diseño ecológicos forzosamente debenconsiderar todo el ciclo de vida de un equipo electrónico: selec-ción y uso de materias primas (p. ej. preferir sustancias no peli-grosas sobre las que pueden representar un riesgo al ambiente);fabricación (p. ej. tipo de proceso empleado y qué tan amigablees con el ambiente); envasado, transporte y distribución; insta-lación y mantenimiento; utilización y n de la vida útil. Cadaetapa del ciclo de vida de un equipo electrónico debe evaluar: elconsumo de materiales, de energía y de otros recursos; las emi-siones a la atmósfera, agua o suelo; la contaminación tal como elruido, la vibración, la radiación o los campos electromagnéticos;

la generación de residuos y la posibilidad de reusar, desmante-lar-reciclar y recuperar residuos de los materiales. 627 El caso de los cables para equipos eléctricos es un ejemplo

cotidiano de la falta de conciencia y consenso sobre la necesi-dad de producir ecológicamente. Hoy día hay un sinfín de ca-bles para equipos electrónicos según la marca y el modelo. Siuna persona tiene un equipo celular de la marca MNO y le danuna nueva versión del celular, probablemente le den un nuevotipo de cable para electricidad. Esto hace que haya muchos de-sechos de cables. Lo anterior llevó a la UIT a iniciar un estudio

626 Cfr. UE,Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de julio de2012 sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) , publicada en elDiario O cial de la Unión Europea , L 197/38 del 24 de julio de 2012, artículo 5 y AnexoIX (símbolo de contenedor para equipos electrónicos).

627 Cfr. Ibidem, artículo 4; y UE, Directiva 2009/125/CE del Parlamento Europeo y delConsejo de 21 de octubre de 2009 por la que se instaura un marco para el estable -cimiento de requisitos de diseño ecológico aplicables a los productos relacionadoscon la energía , publicada en el Diario O cial de la Unión Europea , L 285/10 del 31 deoctubre de 2009, Anexo I.






sobre los cables de conexión a energía, en el que se identicó lafalta de estandarización y la necesidad de vericar si un cableconsume energía o no mientras está conectado a la electricidadsin equipo que cargar, entre otros aspectos. Por tanto se precisadel esfuerzo y coordinación de los fabricantes para estandari-zar los cables de conexión o de electricidad de equipos de TICde tal suerte que un mismo cable sirva para diferentes equipos,sin importar la marca o modelo. 628

• Información al consumidor. Proveer información suciente alconsumidor de equipos electrónicos es esencial para un ade-cuado tratamiento y disposición de los desechos. Por lo quees menester informar sobre el deber de depositar los equiposelectrónicos en contenedores especícamente designados paraello, lo cual es el primer paso. Todos debemos estar familiariza-dos y ser conscientes de que el reuso, reciclado y recuperaciónde elementos de los equipos electrónicos comienza por lo queun ciudadano de a pie realiza con su equipo que ya no sirve,que ha sustituido por un modelo nuevo o que por la razón quesea, ya no le interesa usar. Asimismo los consumidores debensaber de los riesgos y efectos potenciales al ambiente y a la

salud derivados de la presencia de sustancias peligrosas dentrode los equipos electrónicos. Informar a los consumidores sobreel rol que pueden jugar para el uso apropiado desde el punto devista ecológico y de los costos por la recolección, tratamiento ydisposición de los equipos electrónicos es importante para ge-nerar conciencia del impacto al ambiente, la salud y los costosrelacionados que no se limitan a algo económico, sino tambiény de manera más importante se relacionan con la calidad devida de población.629

628 Para más información, consultar UIT, Global e-Sustaintability Initiative y Universitadegli Studi di Genova, An energy-aware survey on ICT device power supplies, 2012http://www.itu.int/ITU-T/climatechange/report-ict-device.html (fecha de consulta: 22de octubre de 2012).

629 Cfr. UE, Directiva 2009/125/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de octu -bre de 2009 por la que se instaura un marco para el establecimiento de requisitos dediseño ecológico aplicables a los productos relacionados con la energía , op. cit. nota627, artículo 14; y UE, Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejode 4 de julio de 2012 sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) , op.cit. nota 626, artículo 14.




CAPÍTULO XI


• Información a empresas de tratamiento. Los fabricantes de equi-pos electrónicos están en la mejor posición para saber qué sus-tancias son peligrosas y cuáles pueden serlo si no se les da untratamiento adecuado. Los fabricantes deben informar gratuita-mente a las empresas que se dediquen a realizar el tratamientode desechos para el reuso-reciclado-disposición de residuos, so-bre los componentes y materiales de los equipos electrónicos asícomo sobre la ubicación de las sustancias peligrosas. 630

Cuando un equipo electrónico llega al nal de su vida útildebe depositarse en contenedores especiales. En el escenarioideal se busca en primer lugar el reuso de componentes y mate-riales incorporados al equipo o si eso no es posible, el recicladode dichos componentes y materiales. Para ello el equipo elec-trónico debe transportarse, almacenarse, manejarse y tratarsedebidamente. Una vez que los componentes y materiales quepueden reusarse o reciclarse han sido extraídos, se debe cuidarque la disposición nal de los residuos se realice de manera talque evite riesgos de contaminación al ambiente.

La recogida, el almacenamiento, el transporte, el tratamien-to y el reciclado de los RAEE [residuos de aparatos eléctricos

y electrónicos] así como su preparación para la reutilizaciónse efectuarán con un planteamiento dirigido a proteger elambiente y la salud humana y a preservar las materias pri-mas, y tendrán como objetivo reciclar los recursos valiososcontenidos en los AEE [aparatos eléctricos y electrónicos] an de garantizar un mejor suministro de productos básicosen la Unión [Europea].631

1.2. Cadena de reciclaje de desechos electrónicos

El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)pone énfasis en que los desechos electrónicos (e-waste) deben ser con-siderados por su impacto en el medio ambiente y en los recursos que sedesperdician por la falta de procesos de reciclaje apropiados.

630 UE, Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de julio de 2012sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE), op. cit. nota 626, artículo 15.

631 Ibidem, considerando 19.






Los desechos electrónicos (e-waste) se consideran general-mente como un problema de desechos que puede dañaral medio ambiente si no se manejan adecuadamente. Sinembargo el impacto enorme en recursos de los aparatoseléctricos y electrónicos (EEE) se pasa por alto. En síntesisla ausencia del cierre del ciclo de los aparatos eléctricos yelectrónicos lleva no sólo a problemas ambientales signi-cativos sino también a un agotamiento sistemático de losrecursos base de los materiales secundarios. Los [aparatos] electrónicos modernos pueden conte-ner hasta 60 elementos diferentes; muchos de los cualesson valiosos, otros son peligrosos y otros más son ambos.(…) los aparatos eléctricos y electrónicos son consumi-dores mayores de muchos metales preciosos y especialesy en consecuencia [son] un colaborador importante de lademanda mundial de metales (…) la mayoría de los recur-sos valiosos hoy día se pierden. Muchas son las causas quepueden identicarse: primeramente, los esfuerzos de re-colección insuciente; en segundo lugar las tecnologías dereciclaje inapropiadas; en tercer término y sobre todo, lasexportaciones grandes y frecuentemente ilegales de ujosde desechos electrónicos a las regiones sin infraestructurade reciclaje o con una inapropiada. Las grandes emisionesde sustancias peligrosas están asociadas a esto. (…) El reciclaje efectivo de metales/materiales es crucialpara mantenerlos disponibles para fabricar nuevos produc-tos, sean estos electrónicos, aplicaciones para energía reno-vable u otras que aún no se inventan. De esta manera losmetales primarios y los recursos energéticos pueden con-servarse para futuras generaciones. 632

632 “E-waste is usually regarded as a waste problem, which can cause environmental da-mage if not dealt with in an appropriate way. However, the enormous resource impactof electrical and electronic equipment (EEE) is widely overlooked. Summarizing thelack of closing the loop for electronic and electrical devices leads not only to signi cantenvironmental problems but also to systematic depletion of the resource base in se-condary materials. Modern electronics can contain up to 60 different elements; manyare valuable, some are hazardous and some are both. (…) electrical and electronicequipment is a major consumer of many precious and special metals and thereforean important contributor to the world’s demand for metals (…) the majority of valuableresources today are lost. Several causes can be identi ed: rstly, insuf cient collec-tion efforts; secondly, partly inappropriate recycling technologies; thirdly, and aboveall large and often ilegal exports streams of e-waste into regions with no or inappro-priate recycling infrastructures in place. Large emmissions of hazardous substances




CAPÍTULO XI


El PNUMA señala que existen tres niveles de emisiones tóxicas, a saberla de emisiones primarias de las sustancias peligrosas presentes en losdesechos electrónicos (p. ej. mercurio o arsénico), las secundarias de-rivadas de las sustancias generadas por un tratamiento inadecuado delos desechos electrónicos y las terciarias, que son sustancias peligrosasutilizadas durante el reciclaje, que pueden ser liberadas por un trata-miento inadecuado. La reexión del PNUMA es que aun con regulación,sólo se atiende en el mejor de los casos a las emisiones primarias y se-cundarias y ni los productos más “limpios” pueden dejar de ocasionarlas emisiones terciarias sin tecnologías de reciclaje apropiadas. 633

El PNUMA634 se reere a la estructura de la cadena de reciclado dela siguiente manera:

• Recolección. Sin la recolección no existe reciclado posible auncuando un país tuviera las instalaciones para hacerlo. De ahí laimportancia de la recolección que de acuerdo con el PNUMA de-pende más de factores sociales que de métodos de recolección.

• Clasi cación, desmontaje y en su caso, preprocesamiento. Elobjetivo esencial de esta etapa es separar las sustancias pe-ligrosas que deben ser enviadas a su disposición nal y se-

leccionar los materiales que sí pueden ser sujetos de reusoo reciclaje para su envío a instalaciones que le den el trata-miento adecuado. Esta etapa puede realizarse manualmente,de manera mecánica o con una combinación de ambas segúnel aparato de que se trate y dependiendo del material/sustan-cias involucradas.

• Proceso nal. Dependiendo del material, se deben enviar a lasfundidoras o extractoras que correspondan. En cualquier caso esfundamental que las instalaciones cuenten con lo más avanzado

de la tecnología para prevenir que se emitan gases nocivos.are associated with this. (…) Effective recycling of the metales/materials is crucial tokeep them available for the manufacture of new products, be it electronics, renewableenergy applications or applications not invented yet. In this manner primary metal andenergy resources can be conserved for future generations.”, Programa de las Nacio-nes Unidas para el Medio Ambiente y United Nations University, Recycling – fromE-waste to Resources, Berlín, 2009, pp. 6 y 8 [traducción de la autora].

633 Cfr. Ibidem, p. 12.634 Cfr. Ibidem, pp. 12-16.






1.3. Principio de responsabilidad

El principio de que quien genera el riesgo al ambiente y la conta-minación debe ser el responsable y quien pague por ello es gene-ralmente aceptado. Por ello los fabricantes y en su caso, sus dis-tribuidores, son los responsables de la recolección, tratamiento,recuperación y disposición nal de los equipos electrónicos o susremanentes. Esto genera el incentivo de que los fabricantes busquenproducir los equipos electrónicos con diseño ecológico, que se favo-rezca renovar los equipos o extender la vida útil de éstos a través dela disponibilidad de piezas de repuesto en lugar de que se desechen,que se aliente a realizar actualizaciones a los equipos, que se faciliteel desarmado que permita el reuso o reciclado, que a nal de cuentasel fabricante tenga una responsabilidad extendida durante todo elciclo de vida del aparato y más allá de que éste tenga la funcionali-dad para la cual está diseñado.

En la UE los fabricantes de equipos electrónicos deben nanciar larecolección, tratamiento, recuperación y disposición nal tanto de losequipos electrónicos que están produciendo como de los que fueroncolocados en el mercado antes de 2005, mismos que se consideran “re-siduos históricos”. Para los “residuos históricos” de uso particular o de

hogar, todos los fabricantes aportan de acuerdo con su participación demercado y según el tipo de equipo de que se trate. Para los “residuoshistóricos” que no sean de uso particular o de hogar se prevé: (1) quesi fueron sustituidos por productos nuevos que sean equivalentes, losfabricantes de éstos serán los que pagarán por el tratamiento debidode los equipos electrónicos y (2) que si son otros “residuos históricos”,el costo lo pagarán los usuarios de los equipos electrónicos. Una herra-mienta para el monitoreo del cumplimiento de las obligaciones de losfabricantes es que exista una base de datos con la información de losfabricantes. 635

En México la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protecciónal Ambiente y la Ley General para la Prevención y Gestión Integral delos Residuos reconocen este principio de responsabilidad de que quiengenera residuos debe asumir los costos de su manejo integral y de serel caso, de la reparación de los daños.

635 Cfr. UE, Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de julio de2012 sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) , op. cit. nota 626,artículos 12 y 13.




CAPÍTULO XI


1.4. Estadísticas de desechos electrónicos

La información sobre e-desechos es escasa e insuciente. La ausenciade estadísticas conables sobre la cantidad de equipos electrónicos, lamanera en que se tiran, cuántos son procesados debidamente, cuántose logra reusar o reciclar, la cantidad de residuos nales, entre otros,es un desafío para la adopción oportuna y correcta de políticas públi-cas efectivas. En la UE con base en la cantidad de equipos electrónicospuestos en el mercado se establece un porcentaje mínimo de equiposelectrónicos que deben ser sometidos al proceso de reuso, reciclado yrecuperación por parte de los fabricantes, 636 por lo cual la informaciónestadística de desechos electrónicos es básica para el cumplimiento deobligaciones en la materia.

En México la Ley General para la Prevención y Gestión Integral delos Residuos establece que existirá un Sistema de Información sobrela Gestión Integral de los Residuos.637 Éste integrará información de lasautoridades federales, estatales y municipales respecto a la situaciónlocal, los inventarios de residuos generados, la infraestructura disponi-ble para su manejo y las disposiciones jurídicas aplicables, entre otros.

1.5. Desechos electrónicos en MéxicoLa protección al ambiente, la preservación y la restauración del equi-librio ecológico y la prevención y gestión integral de los residuos esuna materia concurrente, es decir que la Federación, los estados ylos municipios tienen competencia. 638 De ahí que se hayan expedidola Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente yla Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuospara sentar las bases conforme a las cuales se coordinarán los tresórdenes de gobierno de acuerdo a sus respectivas áreas de compe-

tencia. La Reforma Constitucional de 2013 no se pronunció respectoa este tema. 639

636 Cfr. Ibidem, artículo 7.637 Artículo 37 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos.638 Artículo 73 frac. XXIX-G de la Constitución.639 La LFT al referirse al despliegue de redes señala de manera general que se debe

cumplir con “las disposiciones estatales y municipales en materia de desarrollo urba-no y protección ecológica aplicables”, sin tener alguna otra referencia al tema ambien-tal o de residuos electrónicos. Artículo 5, segundo párrafo de la LFT.






El marco jurídico mexicano reitera la responsabilidad compartidaen materia ambiental y el deber de asumir los costos de disposiciónde los residuos a la persona que los genera. La Ley General para la Pre-vención y Gestión Integral de los Residuos dene a los residuos tec-nológicos como los “provenientes de las industrias de la informática,fabricantes de productos electrónicos o de vehículos automotores yotros que al transcurrir su vida útil, por sus características, requierende un manejo especíco” y los clasica como residuos de manejo es-pecíco.640 Las normas ociales mexicanas deben ser guía o establecerlineamientos de cómo debe ser dicho manejo especíco o si debe o noexistir un plan de manejo. Existen ciertas normas ociales mexicanasrelativas al tratamiento de pilas y una expedida en 2013 sobre los cri-terios para clasicar los residuos de manejo especial y los elementosy procedimientos para la formulación de planes de manejo que seríaaplicable a los residuos tecnológicos. Recuérdese que las pilas de mu-chos equipos electrónicos pueden contener sustancias peligrosas (p. ej.cadmio) y por tanto se catalogarán como residuos peligrosos. 641

2. CAMBIO CLIMÁTICO Y TELECOMUNICACIONES

El cambio climático es el “atribuido directa o indirectamente a la activi-dad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y quese suma a la variabilidad natural del clima observada durante periodosde tiempo comparables”. 642 Los efectos adversos del cambio climáticoson los “que tienen efectos nocivos signicativos en la composición, lacapacidad de recuperación o la productividad de los ecosistemas na-turales o sujetos a ordenación o en el funcionamiento de los sistemassocioeconómicos, o en la salud y el bienestar humanos”. 643

640 Artículo 19 frac. VIII de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de losResiduos.

641 Artículo 31 fracción V de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de losResiduos, y la Norma O cial Mexicana NOM-161-SEMARNAT-2011, Que establecelos criterios para clasi car a los Residuos de Manejo Especial y determinar cuálesestán sujetos a Plan de Manejo; la lista de los mismos, el procedimiento para lainclusión o exclusión en dicha lista así como los elementos y procedimientos para laformulación de los planes de manejo, publicada en el DOF del 1 de febrero de 2013.

642 Artículo 1 numeral 2 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cam-bio Climático (1992).

643 Artículo 1 numeral 1 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cam-bio Climático (1992).




CAPÍTULO XI


El aprovechamiento de las TIC para combatir el cambio climáticose enfrenta con retos diversos tales como la falta de conciencia en quelas TIC son un instrumento para ello, la escasa disponibilidad de tec-nología en países en desarrollo y la falta de evidencia contundente delos benecios de las TIC para atacar el cambio climático. 644 “(…) la faltade una metodología estándar del sector de las TIC ha sido una barrerapara comunicar el mensaje de la UIT sobre el cambio climático. Lasdiferencias entre los estimados del impacto de las TIC en el medio am-biente que surge de la utilización de metodologías diversas, han redu-cido la credibilidad de las evaluaciones”. 645

Las redes satelitales, las de radiocomunicación, los centros de ob-servación y muchos otros sistemas y equipos de TIC son empleadospara monitorear el ambiente y el clima. 646 En especial la OrganizaciónMeteorológica Mundial (OMM) utiliza diferentes tipos de TIC para mo-nitorear el estado del tiempo y el clima. La OMM recopila informaciónrelevante a través de sensores instalados en satélites, aeronaves, ra-diosondas y centros de datos. Utilizando redes de telecomunicacionespuede intercambiar información entre centros meteorológicos y pro-cesar dicha información para emitir alertas, realizar pronósticos y pro-veer estadísticas. 647

644 UIT, ITU’s e-Environment Toolkit and Readiness Index , Ginebra, Unión Internacional deTelecomunicaciones, 2009, www.itu.int/ITU-D/cyb/app/docs/eEnvironment%20ToolkitFI-NAL.pdf (fecha de consulta: 17 de octubre de 2012), pp. 20-21, 29, 45, 57, 60, 67-82, y 85.

645 “In the past, the lack of a standard methodology for the ICT sector has been a barrierto communicating ITU’s climate change message. The differences between estimatesof the impact of ICT on the environment, arising from the use of different methodol-ogies, have diminished the credibility of the assessments”, Zeddam, Ahmed et al.,“New ITU standards for a greener economy”, en ITU News, número 9, noviembre de2011, Unión Internacional de Telecomunicaciones, disponible en https://itunews.itu.int/En/1939-New-ITU-standards-for-a-greener-economy.note.aspx (fecha de consul-ta: 22 de octubre de 2012) [traducción de la autora].

646 Para mayor información en el tipo de redes y sistemas utilizados para monitorear el cli-ma, así como para los estándares y recomendaciones relacionadas por parte de la UIT,consultar Nozdrin, Vadim, “Using radiocommunication to monitor climate”, en ITU News,número 9, noviembre de 2011, Unión Internacional de Telecomunicaciones, disponibleen https://itunews.itu.int/En/1938-Using-radiocommunication-to-monitor-climate.note.aspx (fecha de consulta: 22 de octubre de 2012). Para mayor información en recomen-daciones y estándares sobre las TIC y el medio ambiente, consultar Zeddam, Ahmedet al., op. cit. nota 645. Es importante notar que las recomendaciones y estándares dela UIT van actualizándose constantemente, por lo que deben tomarse las referenciascomo un punto de partida para identi car si ha habido cambios posteriores.

647 Cfr. UIT,Monitoring Climate,http://www.itu.int/themes/climate/docs/report/06_moni-toringClimateChange.html (fecha de consulta: 22 de octubre de 2012).






Los cables submarinos son empleados para las comunicaciones co-merciales. Sin embargo se ha puesto de maniesto la importancia dela utilización de cables submarinos para obtener información del océa-no profundo y del piso submarino (p. ej. temperatura y salinidad delocéano, presión del agua, actividad sísmica) así como para transmitir laque se recopila en las estaciones cientícas marinas. La utilización delos cables submarinos con el propósito cientíco contribuye a detectarefectos del cambio climático y los que pueden representar un riesgopara la sociedad (p. ej. alertas de tsunami). Para ello se pueden colocarsensores en los cables submarinos en uso o en los retirados del ámbi-to comercial. Dichos sensores pueden recopilar información y enviarlapara su análisis posterior. 648

La UIT identica como áreas de oportunidad para combatir elcambio climático: (1) mejorar el diseño de los aparatos de TIC paraque sean ambientalmente amigables, (2) la desmaterialización (p. ej.digitalización de documentos, sustitución de viajes por el uso de tec-nologías de telepresencia), (3) la mejora en procesos (p. ej. e-Business,e-Gobierno, comercio electrónico); (4) los edicios inteligentes, la lo-gística y los sistemas de transporte inteligentes mediante la utiliza-ción de TIC; (5) la eciencia en la generación y manejo de electricidad(p. ej. usando smart grids o redes de energía eléctrica inteligente que

utilizan TIC para la generación y distribución de electricidad), entreotros. 649

Adicionalmente las TIC pueden servir como instrumentos paraatender cuestiones ambientales como lo propone la propia UIT segúnse expone a continuación: 650

648 Para más información, consultar UIT, UNESCO y Organización Meteorológica Mun-dial, Using submarine cables for climate monitoring and disaster warning – Strategyand roadmap, Unión Internacional de Telecomunicaciones, Ginebra, 2012 http://www.itu.int/dms_pub/itu-t/oth/4B/04/T4B040000150001PDFE.pdf (fecha de consulta: 22de octubre de 2012), y UIT, UNESCO y Organización Meteorológica Mundial,Usingsubmarine cables for climate monitoring and disaster warning – Opportunities andlegal challenges, Unión Internacional de Telecomunicaciones, Ginebra, 2012 http://www.itu.int/dms_pub/itu-t/oth/4B/04/T4B040000160001PDFE.pdf (fecha de consulta:22 de octubre de 2012).

649 UIT,ITU’s e-Environment Toolkit and Readiness Index , op. cit. nota 644, pp. 8-19. Enesta parte de esta obra de la UIT, ésta hace una evaluación del impacto tanto positivocomo negativo de las prácticas o actividades de las TIC en relación con el cambioclimático.

650 Cfr. UIT,ICTs for e-Environment-Guidelines for Developing Countries, with a Focuson Climate Change, op. cit., nota 625, pp. 25-27.




CAPÍTULO XI


• Observación ambiental terrestre, del océano, del clima y de lascondiciones atmosféricas con lo cual se recopila informaciónque podrá procesarse para ulterior análisis y toma de decisio-nes. A manera de ejemplo, existen satélites que ayudan a mo-nitorear las emisiones de dióxido de carbono, los cambios en lacapa polar y glaciares, las variaciones atmosféricas, la capa dela Tierra, así como monitoreo de las zonas remotas.

• Análisis ambiental y comparación de la información recolecta -da lo cual puede incluir las emisiones de gases de efecto inver-nadero y contaminantes, la disponibilidad y calidad del agua, lainformación para comprender cómo trabajan los sistemas eco-lógicos, la elaboración de modelos sobre el cambio climático.

• Planeación ambiental de las políticas a seguir utilizando TIC locual puede comprender la protección de áreas, la biodiversidad,la predictibilidad de condiciones climáticas y los posibles de-sastres naturales.

• Manejo y protección ambiental al emplear TIC para contribuira reducir las emisiones contaminantes o de efecto invernadero

(mitigar) y para realizar esfuerzos que permitan al ser humanoadaptarse a los efectos del cambio climático (adaptación). Den-tro de este rubro se incluyen los sistemas de alerta temprana encaso de emergencia.

• Mitigar los efectos negativos de la utilización de las TIC desdeque son creadas hasta su disposición nal, así como aprove-charlas para reducir los efectos negativos del cambio climático(p. ej. emisión de gases de efecto invernadero). A manera deejemplo las TIC pueden generar gases de efecto invernadero al

ser consumidoras de energía eléctrica y al mismo tiempo ayu-dar a evitarlo cuando se sustituye una junta presencial con unateleconferencia. 651

651 La distribución estimada de las emisiones de dióxido de carbono (CO2) por partede las TIC es de 40% de computadoras personales y monitores, 23% de servidores(incluyendo los aires acondicionados requeridos para éstos), 15% de las telecomu-nicaciones de líneas jas, 9% de las telecomunicaciones móviles, 7% de las redesde acceso local (LAN) y telecomunicaciones de o cina, y 6% de impresoras. Cfr. UIT,ICT and Climate Change, citando como fuente a Kumar, Rakesh y Mieritz, Lars (2007)






• En este sentido las TIC deben ser evaluadas con todos los im -pactos que puedan tener a lo largo de su ciclo de vida. Sólodestacar los benecios de las TIC sin considerar los efectos decuando se producen, de su utilización y cuando naliza su vidaútil, es sólo escoger la parte atractiva. Sin embargo para unaevaluación integral deben tomarse en cuenta los impactos po-sitivos y negativos de principio a n. Las investigaciones gene-ralmente evalúan unos impactos y no los otros, por lo cual lasinvestigaciones integrales son muy escasas.

• Desarrollar habilidades humanas en TIC con la nalidad de que

el ser humano tenga conciencia del impacto al medio ambien-te, que haya profesionales en temas ambientales y ‘estos esténen la curricula escolar. Las TIC se emplean desde para capacitara niños en la escuela sobre la importancia de proteger el am-biente hasta para alertar sobre desastres naturales.

Un caso práctico de la incidencia positiva del empleo de las TIC es elde Unilever en México. Esta empresa implementó un nuevo conceptode trabajo conocido como Agile Working que implica –entre otras co-sas– permitir que los empleados de todos los niveles puedan trabajar

desde cualquier sitio evitando los traslados a la ocina (se estimabaque cada empleado dedicaba entre dos y tres horas en traslados en laCiudad de México), reduciendo al mínimo la utilización del papel y conello se estima que Unilever podrá “reducir 33% la huella de carbono, loque signica dejar de emitir unas 1,730 toneladas de CO 2 anuales en suplanta de Tultitlán y ocinas de Santa Fe”. 652

El despliegue de redes de banda ancha ha despertado interés nosólo por su potencial para la comunicación de voz, datos y video a altasvelocidades sino también por su impacto favorable sobre el ambienteen comparación con las redes tradicionales. Ello en virtud de que las

redes de banda ancha y de siguiente generación promueven la susten-tabilidad urbana, reducen el consumo de energía y apoyan el intercam-bio de información relevante de manera oportuna. 653

“Conceptualizing “Green IT” and data centre power and cooling issues”, Gartner Re-search Paper G00150322 http://www.itu.int/themes/climate/docs/report/02_ICTand-ClimateChange.html (fecha de consulta: 16 de octubre de 2012).

652 Declaraciones de Fabio Prado, presidente de Unilever México, periódicoEl Financie-ro, 13 de julio de 2012.

653 Para más información, consultar UIT y UNESCO, A review of environmental sustaina-




CAPÍTULO XI


La importancia del fenómeno hizo que se expidiera en México en2012 la Ley General de Cambio Climático en la que se establecen lasbases para la coordinación de la federación, estados y municipios encuanto a cambio climático. Esta ley reconoce diversos principios apli-cables a la política nacional para enfrentar el cambio climático sin queexista alguna referencia a las implicaciones de las TIC.

3. SALUD Y TELECOMUNICACIONES

Los benecios del progreso tecnológico normalmente palidecen antelas preocupaciones sobre los efectos que pueden tener sobre la saluddel ser humano. Las personas y las sociedades estamos ávidos de apro-vechar la nueva tecnología pero tenemos inquietudes de si en el me-diano o largo plazo su uso le pasará la factura a nuestra salud. En laprimera parte del siglo XX la utilización del foco y el tendido de redesde telegrafía y de telefonía ja fueron cuestionadas por el impacto quepodrían tener en la salud. Sin embargo por el tiempo que llevan en lassociedades, el uso del foco o el de las redes de telegrafía y de telefoníaja ya no son motivo de alarma. Hoy día el uso constante de la telefo-nía móvil en la vida cotidiana y la instalación de estaciones base o ra-

diobases de las redes de telefonía móvil ha llevado a buscar respuestarespecto de si las redes de telefonía móvil y su uso presentan un peligropara la salud y cuál es el riesgo asociado.

Para determinar lo anterior es fundamental estudiar lo relativo alos campos electromagnéticos ( electromagnetic eld o CEM). Éstos sonradiaciones no ionizantes, es decir no son lo sucientemente potentescomo para romper las moléculas de las células, a diferencia de los ra-yos gamma o los rayos X, que sí lo son. Los CEM que pueden generarseen relación con las telecomunicaciones son:

• Los de baja frecuencia (p. ej. líneas eléctricas, aparatos electró -nicos del hogar, computadoras). Las ondas de baja frecuenciapasan a través del cuerpo y dependiendo de la intensidad pue-den estimular nervios y músculos.

bility in national broadband policies – Global overview and case studies on Australiaand Rwanda, Unión Internacional de Telecomunicaciones, Ginebra, 2012 http://www.broadbandcommission.org/documents/BB_MDG7_Case_Study.pdf (fecha de consul-ta: 22 de octubre de 2012).






• Los de alta frecuencia (p. ej. radares, instalaciones para radio ytelevisión, equipos móviles y estaciones base). Una parte de lasondas de alta frecuencia se absorben y penetran un poco en eltejido.

Los países generalmente adoptan los límites permitidos de CEM con-forme lo ha sugerido la International Commission on Non-Ionizing RadiationProtection (ICNIRP) o establecen límites más estrictos. Hay una intensadiscusión sobre si se puede afectar la salud del ser humano al estarsometido a CEM. A la fecha no hay evidencia consistente ni concluyen-te ni investigaciones nales que determinen si la exposición del serhumano al CEM de acuerdo a los límites referidos pueda ser perjudicialpara la salud o no. Sin embargo debe puntualizarse que los estudioscontinúan, en especial debido a que por lo reciente de la tecnologíay la creciente dependencia de las sociedades en las comunicacionesmóviles, no hay resultados de investigaciones sobre los efectos de largoplazo en la salud.

La importancia de determinar con datos objetivos y concluyentesque el CEM es o no dañino para la salud llevó a que la OMS constituyeraen 1996 “el Proyecto Internacional CEM [campo electromagnético] paraevaluar las pruebas cientícas de los posibles efectos sobre la salud de

los CEM en el intervalo de frecuencia de 0 a 300 GHz”.654

En cuanto a los teléfonos móviles y los efectos de corto plazo por suutilización, la OMS señala que:

La principal consecuencia de la interacción entre la energíaradioeléctrica y el cuerpo humano es el calentamiento delos tejidos. En el caso de las frecuencias utilizadas por losteléfonos móviles, la mayor parte de la energía es absorbidapor la piel y otros tejidos superciales, de modo que el au-mento de temperatura en el cerebro o en otros órganos delcuerpo es insignicante. En varios estudios se han investigado los efectos de loscampos de radiofrecuencia en la actividad eléctrica cere-bral, la función cognitiva, el sueño, el ritmo cardíaco y lapresión arterial en voluntarios. Hasta la fecha, esos estudiosparecen indicar que no hay pruebas fehacientes de que laexposición a campos de radiofrecuencia de nivel inferior a

654 Organización Mundial de la Salud, www.who.int/peh-emf/es/index.html (fecha de con-sulta: 24 de octubre de 2012).




CAPÍTULO XI


los que provocan el calentamiento de los tejidos tenga efec-tos perjudiciales para la salud. Además, tampoco se ha conseguido probar que existauna relación causal entre la exposición a campos electro-magnéticos y ciertos síntomas noticados por los propiospacientes, fenómeno conocido como “hipersensibilidadelectromagnética”. (…) el CIIC [Centro Internacional de Investigaciones so-bre el Cáncer] ha clasicado los campos electromagnéticosde radiofrecuencia como posiblemente carcinógenos paralos seres humanos (grupo 2B), categoría que se utiliza cuan-do se considera que una asociación causal es creíble, peroel azar, los sesgos o los factores de confusión no puedendescartarse con una conanza razonable. 655

El despliegue de redes móviles forzosamente requiere de la instalación deestaciones base y ésta se realiza mayormente en donde habita la pobla-ción. ¿Existe algún riesgo a la salud de las personas que viven al lado ocerca de una estación base? Debido a la importancia del tema, a que laspreocupaciones de las personas son razonables ante la ausencia de infor-mación concluyente y a que la exposición de una persona al CEM no esalgo en lo cual intervenga la voluntad (p.ej. a diferencia de cuando una per-

sona decide fumarse un cigarro), se transcribe lo que ha señalado la OMS:(…) Los niveles de exposición a RF [señales de radiofrecuen-cias] de las estaciones de base y las redes inalámbricas sontan bajos que los aumentos de temperatura son insigni-cantes y no afectan a la salud de las personas. La potencia de los campos de RF alcanza su grado máxi-mo en el origen y disminuye rápidamente con la distancia.El acceso a lugares cercanos a las antenas de las estacio-nes de base se restringe cuando las señales de RF puedensobrepasar los límites de exposición internacionales. Una

serie de estudios recientes ha puesto de maniesto que laexposición a RF de las estaciones de base y tecnologías ina-lámbricas en lugares de acceso público (incluidos hospita-les y escuelas) suele ser miles de veces inferior a los límitesestablecidos por las normas internacionales.

655 Organización Mundial de la Salud,Campos electromagnéticos y salud pública: telé-fonos móviles, nota descriptiva N°193, junio de 2011, http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs193/es/index.html (fecha de consulta: 24 de octubre de 2012).






De hecho, debido a su menor frecuencia, a niveles si-milares de exposición a RF, el cuerpo absorbe hasta cincoveces más señal a partir de la radio de FM y la televisiónque de las estaciones de base. (…) Además, las estacionesde emisión de radio y televisión funcionan desde hace porlo menos 50 años sin que se haya observado ningún efectoperjudicial para la salud. (…) Dada la presencia generalizada de estaciones de baseen el entorno, pueden producirse conglomerados de casosde cáncer cerca de estaciones de base simplemente por ca-sualidad. Además, los casos de cáncer noticados en esosconglomerados suelen ser de distinto tipo, sin característi-cas comunes, por lo que no es probable que se deban a unamisma causa. (…) Los estudios con seres humanos y animales en losque se han examinado las ondas cerebrales, las funcionesintelectuales y el comportamiento tras la exposición a cam-pos de RF, como los generados por los teléfonos móviles, nohan detectado efectos adversos.

(…) De todos los datos acumulados hasta el momento,ninguno ha demostrado que las señales de RF producidaspor las estaciones de base tengan efectos adversos a cortoo largo plazo en la salud. Dado que las redes inalámbricassuelen producir señales de RF más bajas que las estacio-nes de base, no cabe temer que la exposición a dichas re-des sea perjudicial para la salud. 656

En la UE se ha adoptado una estrategia polifacética para abordar eltema de los efectos en la salud de los CEM. 657 En 1999 el Consejo de laUE emitió una recomendación sobre los límites de exposición a cam-pos electromagnéticos del público. 658 A partir de esta recomendaciónse emitieron tres directivas, una sobre la exposición de trabajadores

656 Organización Mundial de la Salud,Los campos electromagnéticos y la salud pública –estaciones base y tecnologías inalámbricas, nota descriptiva Nº 304, mayo de 2006,www.who.int/mediacentre/factsheets/fs304/es/index.html (fecha de consulta: 24 deoctubre de 2012).

657 Véase el sitio web de la Comisión Europea sobre campos electromagnéticos ec.euro-pa.eu/health/electromagnetic_ elds/policy/index_en.htm.

658 UE, Council Recommendation of 12 July 1999 on the limitation of exposure of the ge -neral public to electromagnetic elds (0 Hz to 300 GHz), publicada en el Diario O cialde la Unión Europea, L 199 del 30 de julio de 1999.




CAPÍTULO XI


al CEM, otra sobre equipos de radio y de telecomunicaciones y latercera relativa a equipos eléctricos, 659 así como diversos estánda-res técnicos basados en la recomendación referida. 660 Los límites deexposición al CEM deben revisarse periódicamente por los Estadosmiembros de la UE.

La UE ha realizado y sigue realizando investigaciones sobre losefectos en la salud del CEM en distintas frecuencias. El Scientic Commi-ttee on Emerging and Newly Identied Health Risks de la UE emitió un docu-mento sobre los posibles efectos del CEM en la salud. 661 Para ello dividióen cuatro las fuentes de los CEM, según se explica a continuación 662:

• Estática (0 Hz) (p. ej. pantallas de video, instrumentos cientí -cos, equipos de soldadura, resonancia magnética). “Es muy es-casa la información adecuada sobre una evaluación apropiadadel riesgo de los campos magnéticos estáticos”. 663

• Frecuencias extremadamente bajas (ELF) (0-300 Hz) (p. ej. líneaseléctricas, equipos domésticos, máquinas eléctricas de carrosy trenes). “La conclusión previa de que los campos magnéticosELF son posiblemente cancerígenos, principalmente basada

659 UE, Directive 2004/40/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004on the minimum health and safety requirements regarding the exposure of workers to therisks arising from physical agents (electromagnetic elds) , publicada en el Diario O cialde la Unión Europea, L 184 del 24 de mayo de 2004; UE, Directive 1999/5/EC of theEuropean Parliament and of the Council of 9 March 1999 on radio equipment and tele -communications terminal equipment and the mutual recognition of their conformity , publi-cada en el Diario O cial de la Unión Europea , L 91 del 7 de abril de 1999; y UE,Directive2006/95/EC of the European Parliament and of the Council of 12 December 2006 on theharmonisation of the laws of Member States relating to electrical equipment designed foruse within certain voltage limits (codi ed version) (Text with EEA relevance) , publicada enel Diario O cial de la Unión Europea , L 374 del 27 de diciembre de 2006.

660 Un artículo sencillo y explicativo con los antecedentes, marco regulatorio y situaciónactual en la UE es Bontoux, Laurent y Katja Bromen, “Public health and electromag-netic elds: overview of Euroepean Commission activities”, en Riskmanagement,número 2/2011, julio de 2011, ec.europa.eu/health/scienti c_committees/docs/pub_ emf_ec_activities2011_wik_en.pdf (fecha de consulta: 30 de noviembre de 2012).

661 UE, Possible effects of Electromagnetic Fields (EMF) on Human Health, Scienti cCommittee on Emerging and Newly Identi ed Health Risks (SCENIHR), 21 de mar -zo de 2007, http://ec.europa.eu/health/ph_risk/committees/04_scenihr/docs/sceni-hr_o_007.pdf (fecha de consulta: 30 de noviembre de 2012).

662 Cfr. Ibidem, pp. 4 y 12.663 “Adecuate data for proper risk assessment of static magnetic eld are very sparse”,

Ibidem, p. 4 [traducción de la autora].






en la incidencia de niños con leucemia, es todavía válida. Paracáncer de mama y enfermedades cardiovasculares, las investi-gaciones recientes indican que una asociación es improbable.Para enfermedades neurodegenerativas y tumores en el cere-bro, el vínculo de los campos ELF continúa incierta”.664

• Frecuencias Intermedias (IF) (300 Hz – 100 kHz) (p. ej. apara -tos para prevenir robos en tiendas, lectores de tarjetas, equi-pos para la detección de metales). “Los datos experimentalesy epidemiológicos del rango IF son muy escasos (…) Es im-portante [realizar] evaluaciones y valoraciones de los posiblesefectos en la salud derivados de exposiciones de largo plazoa campos de IF, toda vez que la exposición humana a esoscampos está incrementándose debido a tecnologías nuevas yemergentes”. 665

• Radiofrecuencia (RF) (100 kHz – 300 GHz) (telefonía móvil, te -levisión y radio abierta, horno de microondas). A partir de lasinvestigaciones que se han realizado desde 2001 “no se handemostrado de manera consistente efectos en la salud a nive-les por debajo de los establecidos por el ICNIRP (International

Commitee on Non Ionising Radiation Protection) en 1998. Sinembargo la base de datos para evaluación es limitada especial-mente por la exposición de bajo nivel y de largo plazo”. 666

La UE ha reconocido que existe una preocupación de su población res-pecto a los CEM y la salud. Para medir esto se creó el Eurobarometerpara poder tener la percepción ciudadana del CEM. Asimismo estimó

664 “The previous conclusion that ELF magnetic elds are possibly carcinogenic, chie ybase on occurrence of childhood leukaemia, is still valid. For breast cancer and car-diovascular disease, recent research has indicated that an association is unlikely. Forneurodegenerative diseases and brain tumors, the link to ELF elds remains uncer -tain”,Idem, p. 4 [traducción de la autora].

665 “(…) Experimental and epidemiological data from the IF range are very sparse (…)Proper evaluation and assessment of posible health effects from long-term exposureto IF elds are important because human exposure to such elds is increasing due tonew and emerging technologies”, Idem [traducción de la autora].

666 “(…) no health effect has been consistently demonstrated at exposure levels belowthe limits of ICNIRP (International Commitee on Non Ionising Radiation Protection)established in 1998. However, the data base for evaluation remains limited especiallyfor long-term low-level exposure”, Idem [traducción de la autora].




CAPÍTULO XI


indispensable informar al público de la situación que guardan las in-vestigaciones sobre los efectos en la salud del CEM para lo cual difundeinformación por diversos medios, realiza foros y responde directamen-te a las preguntas que los ciudadanos europeos formulan.

En México existe un proyecto de norma ocial mexicana elaboradoconjuntamente por la Cofetel y la Secretaría de Salud sobre las medi-das de operación para el cumplimiento de los límites de exposiciónmáxima de los seres humanos a radiaciones electromagnéticas de ra-diofrecuencias no ionizantes (100 kHz a 300 GHz) por parte de equiposde radiocomunicaciones.

4. CONCLUSIONES

Las TIC evolucionaron y se han vuelto parte fundamental para el serhumano en el mundo contemporáneo. La inclusión de las TIC en la vidacotidiana ha sido innitamente más acelerada que las investigacionessobre las implicaciones en el medio ambiente y la salud del ser hu-mano. Es impostergable la atención denida, integral y profunda a lasproblemáticas: del uso de sustancias peligrosas en equipos, sistemas yredes de TIC; de la disposición de los desechos electrónicos; de la con-

tribución a los efectos benécos y adversos del cambio climático; y delas repercusiones en la salud humana por las redes y equipos de TIC ysu uso. Cada una de estas problemáticas presenta retos y oportunida-des comunes y otros especícos, por lo cual es menester:

1. Reconocer que la responsabilidad es compartida entre el sectorpúblico, privado y social. El sector público tiene obligaciones es-peciales y superiores toda vez que es signicativa la relación delas TIC con el efectivo goce de derechos humanos, tales comoel derecho a la salud, a un medio ambiente sano, a la alimenta-

ción, a la educación y a la información.2. Reconocer y concientizar que las repercusiones sobre el medio

ambiente y la salud respecto a la producción y uso de las TICson responsabilidad del sector público, privado y social.

3. Evaluar los impactos de las TIC en el medio ambiente y la saludconsiderando todo el ciclo de vida de los equipos y sistemas de TIC.






4. Informar y educar a la población en general sobre la importan-cia de separar los desechos electrónicos del resto de la basura yde depositarla en contenedores especiales.

5, Socializar entre la población, el sector público y privado la ne-cesidad de aprovechar las TIC para reducir los efectos adversosdel cambio climático.

6. Generar conciencia de la importancia de extender la vida útil delos equipos electrónicos como una alternativa más para redu-cir los desechos electrónicos. Para ello el sector público debieradar ejemplo de racionalidad cuando pretenda cambiar equiposde TIC, para que ello se realice únicamente cuando esté plena-mente justicado y no sólo por la disponibilidad de presupues-to para ese rubro.

7. Crear incentivos para fomentar el reuso y reciclaje de materia-les, sustancias y elementos de equipos electrónicos que seandesechados por sus propietarios/usuarios.

8, Crear incentivos para que los fabricantes de equipos de TIC

adopten criterios de diseño ecológicos.9. Crear incentivos para el establecimiento y operación de plantas

de tratamiento y disposición de desechos electrónicos.

10. Recopilar información que sirva para efectos estadísticos y detoma de decisiones tanto sobre desechos electrónicos genera-dos y disponibilidad de plantas de reuso/reciclaje/tratamien-to de estos como de la información relevante para el análisisy denición de acciones para atacar los aspectos adversos del

cambio climático.11. Fomentar la investigación permanente sobre los efectos de las

TIC en el cambio climático y en la salud.

12. Difundir suciente información a la población sobre el impactode las TIC en la salud, actualizando de manera permanente a laciudadanía respecto a los hallazgos en este tenor.




EXPERIENCIA COMPARADA: ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y UNIÓN EUROPEA


CAPÍTULO XIIEXPERIENCIA COMPARADA:

ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y UNIÓN EUROPEA

La experiencia comparada de Estados Unidos de América y la UniónEuropea reeja diferentes caminos de regulación emprendidos endistintos momentos históricos pero con la misma nalidad: más

servicios, de mejor calidad y a menores precios para la población, in-cluyendo a personas con discapacidad.

En este capítulo se iniciará con la experiencia de EUA en telecomu-nicaciones, que tiene particularidades que la distinguen de la de otrospaíses. La autoridad reguladora de comunicaciones, la Federal Communi-cations Commission (FCC) fue creada desde 1934 y tiene facultades exten-

sas para regular (o decidir no regular) a las comunicaciones (telecomu-nicaciones y radio y televisión abiertas), así como para ir adaptando laregulación a la evolución tecnológica y del mercado. Las decisiones delos tribunales han cobrado una importancia preponderante en el marco jurídico de las telecomunicaciones en EUA, siendo copartícipes en su di-seño. Además existe jurisdicción federal y estatal, por lo que los conic-tos sobre la competencia entre la FCC y las comisiones estatales ha sidoconstante. En EUA a lo largo del siglo XX se realizaron tres procedimien-tos por prácticas anticompetitivas que culminaron en la desinversión de




CAPÍTULO XII


AT&T. En 1996 con las reformas a la Communications Act, se establecióla diferencia entre servicios de telecomunicaciones y servicios de infor-mación con el propósito de generar innovaciones en estos últimos. Fi-nalmente en 2012 se introdujo una nueva gura para buscar un uso máseciente del espectro radioeléctrico a través de las incentive auctions , quesería el primer caso de este tipo de licitaciones/subastas del espectroradioeléctrico y que están programadas para 2014.

La UE ha recorrido un camino distinto. En la década de 1980 con-taba aún con monopolios públicos o privados que proporcionaban elservicio telefónico. Posteriormente, la hoy UE (antes Comisión Econó-mica Europea) inició una liberalización progresiva de distintos mer-cados de las telecomunicaciones hasta llegar a la apertura total a lacompetencia. La UE integra en un solo marco regulador convergente delas telecomunicaciones, los medios de comunicación (excepto temasde contenidos) y las tecnologías de información, creando así diversasdirectivas sobre comunicaciones electrónicas. En la última revisión almarco regulador de las comunicaciones electrónicas la UE pretenderealizar estudios y adoptar medidas para la creación de un mercadotranseuropeo de telecomunicaciones y la exibilización en el uso delespectro radioeléctrico para que sea más eciente.

1. ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA

1.1. Antecedentes históricos

Telefonía. Alexander Graham Bell obtuvo la patente de invención delprimer teléfono en EUA en 1876 y comenzó la comercialización de losservicios de telefonía con la compañía Bell. Una vez que venció el plazode la patente de Bell en 1893-94, diversas compañías independientesingresaron al mercado de la telefonía aun cuando no existió un marco

jurídico del servicio telefónico sino hasta 1910.La compañía Bell inicialmente buscó los segmentos de mercado degrandes volúmenes, conectando las ciudades más grandes y despuéslas más pequeñas. Por su parte las compañías independientes se es-tablecieron en lugares no atendidos por la compañía Bell, en los quepoco a poco ésta comenzó a penetrar para conservar su posición domi-nante. En las primeras décadas del siglo XX los habitantes de diversaslocalidades de EUA tenían la opción de contratar servicios con Bell ocon alguna compañía independiente. Empero ninguna de estas redes






estaban interconectadas ni había un mandato legal que las obligara ainterconectarse.

La Mann-Elkins Act de 1910 fue la primera legislación especializadaen telefonía que otorgó la categoría de common carrier al servicio telefó-nico. El concepto de common carrier signica que es un servicio públi-co que debe prestarse a tarifas razonables y sin discriminación injus-ticada. De igual forma se previó que la autoridad competente –a nivelfederal– fuera la Interstate Commerce Commission encargada tambiénde supervisar a common carriers de otros servicios como el ferroviario.Cabe señalar que siempre han existido comisiones estatales con com-petencia en ciertos aspectos del servicio telefónico relacionados conlas comunicaciones dentro del mismo estado.

La compañía Bell comenzó a comprar empresas independientesque eran sus competidoras, a negar interconexión para servicio detelefonía local y de larga distancia y a rehusarse a vender equipo detelefonía a sus competidores (p. ej. un amplicador que mejoraba sus-tancialmente el servicio de larga distancia). En consecuencia en 1913 elDepartamento de Justicia de EUA inició su primer procedimiento an-timonopolios. En él argumentó que la compañía Bell utilizaba indebi-damente su dominancia en el mercado de larga distancia para forzara sus competidores en servicio local a fusionarse con su sistema o a

salirse del mercado.Un año después este procedimiento culminó con el Kingsbury Com-mitment que entre otras cosas (1) obligó a la compañía Bell a interco-nectar a sus competidores de larga distancia (aun cuando no estable-ció la obligación de interconexión a las redes locales) y (2) prohibió laadquisición por parte de Bell de otras compañías independientes (estaprohibición fue suprimida por el Congreso de EUA en 1921). En retros-pectiva, el Kingsbury Commitment hizo poco por limitar el crecimiento yla utilización indebida de la posición dominante de la compañía Bell.

Servicios de radiocomunicación. La radiocomunicación de Marconi denales del siglo XIX no tuvo regulación relevante en EUA, salvo por loque se reere a una ley expedida en 1910 que exigía llevar un equipode radiocomunicación inalámbrico a los barcos de pasajeros de ciertotamaño con la nalidad de pedir auxilio en caso de alguna emergencia.Sin embargo dicha legislación no ordenaba que ese equipo estuviera enfuncionamiento. La tragedia del famoso trasatlántico inglés Titanic 667

667 Cerca del Titanic estaba el barco California que había apagado sus máquinas, lo cual




CAPÍTULO XII


y la necesidad de las fuerzas navales de EUA de disponer de espectrosin interferencias, dieron origen a la revisión de las disposiciones enmateria de radiocomunicación en EUA. En 1912 se expidió la Radio Actque dividió el espectro de acuerdo al uso militar, comercial y amateur,exigiendo para la radiodifusión la obtención de una licencia de la Se-cretaríade Comercio.

El incremento de usuarios de bandas de frecuencias ocasionó gravesproblemas de interferencia entre señales; consecuentemente la Secreta-ría de Comercio impuso restricciones a los licenciatarios y negó solicitu-des de licencia. 668 Tras diversas resoluciones judiciales el Congreso emi-tió la Radio Act de 1927 determinando: (1) que el espectro radioeléctricoera un bien público que no podía ser objeto de propiedad privada; (2) lacreación de la Federal Radio Commission (antecesora de la actual FCC), (3)que la utilización del espectro radioeléctrico requeriría de una licenciaotorgada gratuitamente por no más de tres años por la Federal Radio Com-mission y (4) esta comisión ordenaría cuántas estaciones de radiodifu-sión existirían, su cobertura y las condiciones de operación.

1.2. Communications Act de 1934

En 1934 se publicó laCommunications Act original la cual: (1) colocó en elmismo marco legal las disposiciones de telefonía, radiocomunicación yespectro, abrogando la Mann-Elkins Act de 1910 (servicio telefónico) y laRadio Act de 1927 y (2) creó a la FCC, desapareciendo a laFederal RadioCommission y eliminando el servicio de telefonía de la jurisdicción de laInterstate Commerce Commission . “(…) la estructura de la Ley [Communica-tions Act de 1934] sigue los lineamientos engañosamente simples de laindustria de telecomunicaciones tal como el Congreso la encontraba en1934 (…)”.669

privó de energía al sistema de radiocomunicación por lo que no recibió las señalessolicitando ayuda. Otro barco solamente tenía una persona en el sistema de radioco-municación en un horario determinado, por lo que en el horario en el cual se enviaronseñales de emergencia desde el Titanic, no había quien las recibiera. Asimismo lacongestión en el trá co de señales hizo que se recibieran mensajes conjuntos deeventos no relacionados con el Titanic, distorsionando la información.

668 Cfr. Benjamin, Stuart Minoret al., Telecommunications Law and policy, 2a ed.,Durham, EUA, Carolina Academic Press, 2006, pp. 18-21.

669 “(…) the structure of the Act follows the deceptively simple outlines of the telecommu-nications industry as Congress found it in 1934 (…)”,Ibidem, p. 55 [traducción de laautora].






La Communications Act de 1934 ha sido modicada de manera im-portante en diversas ocasiones. Ello ha generado que a algunas de esasreformas se les reera como si fueran una ley especíca e independien-te (p. ej. Cable Televisión Consumer Protection and Competition Act de 1992,Telecommunications Act de 1996). Sin embargo se trata de modica-ciones legales a la misma Communications Act que está establecida enel Código de Estados Unidos (United States Code) en el capítulo 47 (47U.S.C. §1 et seq.).

1.3. Federal Communications Commission

La FCC es una agencia administrativa independiente que le reporta di-rectamente al Congreso de EUA. Fue creada en 1934 para regular las co-municaciones entre los estados de EUA y también las internacionales,incluyendo servicios de telefonía, satelitales, radio y televisión tantoabierta como restringida o de paga. La FCC está a cargo de cinco comisio-nados nombrados por el presidente de EUA y raticados por el Congreso.Por disposición legal nunca puede haber más de tres comisionados delmismo partido político en la FCC670 y para ser nombrados deben estarlibres de conictos de intereses nancieros con el sector regulado. 671 Asi-

mismo la Sunshine Act prohíbe que tres o más comisionados se reúnanpara deliberar sobre algún asunto de la FCC, a menos que la reunión seapública y convocada con siete días de anticipación. 672

La FCC tiene entre otras facultades: (1) otorgar y renovar licenciaspara el uso de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico, (2)autorizar (o condicionar) la transferencia o cesión de licencias parael uso de espectro, 673 (3) clasicar a las estaciones de radio, estable-cer la naturaleza de los servicios prestados por cada tipo de licencia,asignar bandas de frecuencias y las potencias de cada estación, asícomo suspender las licencias otorgadas en ciertas circunstancias, 674

670 47 U.S.C. 154 (b)(5).671 47 U.S.C. 154 (b)(2).672 Cfr. EUA,Sunshine Act, 5 U.S.C. 522b.673 47 U.S.C. 310(d). Esta disposición la ha utilizado la FCC para evaluar de fusiones y

adquisiciones que pueden tener impacto en el mercado en competencia. El estándarreferido en esta disposición es si la transferencia sirve “al interés público, es conve-niente y necesario”. Cfr. Benjamin, Stuart Minoret al., op. cit., nota 668, pp. 1056-1059.

674 47 U.S.C. 303.




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(4) requerir información sobre la administración de los operadores,los desarrollos y las mejoras tecnológicas, así como cualquier infor-mación necesaria para el desempeño de los deberes de la FCC, 675 (5)exigir que los operadores y las personas que directa o indirectamentelos controlan presenten reportes anuales con información detalladacorporativa, nanciera y operativa, 676 (6) certicar que la adquisiciónde líneas por un operador common carrier servirá al interés públicopresente o futuro, 677 (7) determinar y cobrar las cuotas regulatoriaspara recuperar los costos de actividades regulatorias como de cum-plimiento, de política y elaboración de regulación, servicios de infor-mación a usuarios y actividades internacionales 678 y (8) revocar licen-cias679 e imponer sanciones. 680

Para emitir regulación y establecer reglas, la FCC está obligada allevar ciertos procedimientos conforme a la Administrative Procedure

Act,681 a saber, el Aviso de Solicitud de Información ( Notice of Inquiry ) yel Aviso de Propuesta de Regulación (Notice of Proposed Rulemaking ). ElAviso de Solicitud de Información presenta un tema o cuestión paracomentarios de los interesados, sin que la FCC proponga reglas enparticular. El Aviso de Propuesta de Regulación es un proyecto de re-glas para atender un tema en concreto, junto con la discusión y argu-mentación sobre la justicación de las reglas propuestas. Cualquier

interesado puede presentar sus opiniones en ambos casos. Una vezanalizados los comentarios, la FCC expide un Informe y Orden ( Reportand Order ) en el que responde a los comentarios recibidos y estable-ce las reglas nales, así como su fundamentación y motivación. 682 Laregulación expedida por la FCC se compila en el título 47 del Code ofFederal Regulations .

675 47 U.S.C. 218.676 47 U.S.C. 219. Esta disposición prevé que dichos reportes anuales sean muy deta-

llados, debiendo incluir –por ejemplo–, costo y valor de las propiedades/equipos deloperador, gastos operativos, ganancias por cada línea de negocios, número de em-pleados y sus compensaciones económicas, accionistas/socios, tipos de acciones,deudas y los intereses pagados, acuerdos/convenios relevantes.

677 47 U.S.C. 214(a). Esta disposición también la ha utilizado la FCC para evaluar fusio-nes y adquisiciones que pueden tener impacto en el mercado en competencia.

678 47 U.S.C. 159.679 47USC 312.680 47 USC 502.681 5 U.S.C. 551 et. seq.682 Cfr. Benjamin, Stuart Minoret al., op. cit., nota 668, pp. 60-62.






1.4. Casos relevantes ( Hush-A-Phone y Carterphone )

A lo largo de los años Bell fue creando compañías hasta formar ungran corporativo integrado por diversas empresas como AmericanTelephone and Telegraph Company Inc., Western Electric CompanyInc. y Bell Telephone Laboratories Inc. (el “Sistema Bell”). El gobiernode EUA inició en 1949 un segundo procedimiento antimonopolios alconsiderar que el Sistema Bell había utilizado sus patentes de equi-pos de telecomunicaciones para monopolizar el sector de fabricacióny de operación de telefonía. Para 1956 se nalizó este procedimientoa través del denominado Consent Decree de 1956 en el que el Sis-tema Bell (a través de Western Electric) produciría equipo sólo paraproveer sus servicios de telecomunicaciones y se limitaría a propor-cionar únicamente servicios de telecomunicaciones considerados decommon carriage .683

Cabe destacar que al proveer servicios de telefonía, el SistemaBell incluía los equipos terminales mediante su venta o renta y pro-hibía a sus suscriptores conectar cualquier producto que no fueradel Sistema Bell. En este contexto se presenta ante la FCC el casoHush-A-Phone (1955). Hush-A-Phone era un dispositivo de metal quese colocaba en el teléfono para aislar el ruido en lugares concurridos.

El Sistema Bell argumentó que ese aparato podría reducir la calidaddel servicio telefónico y la FCC resolvió que Hush-A-Phone podría“(…) ser perjudicial para el sistema telefónico y dañar al servicioprestado a través de éste (…)”. 684 La Corte de Distrito del Distrito deColumbia revocó la decisión de la FCC al no haber encontrado evi-dencia de que el dispositivo afectaría más allá de la conversación delusuario del mismo. 685

Posteriormente, en el caso Carterphone (1968) que se refería a undispositivo para la comunicación entre la red ja y un equipo móvil,la FCC conrmó el principio de que un suscriptor podría conectar

cualquier equipo terminal a la red siempre que no afectara negati-vamente el sistema telefónico o la operación de la compañía telefó-

683 Los servicios de comunicaciones de common carriage son los de telecomunicacionesbásicas como telefonía, conmutación o transmisión de señales. En contraposición adichos servicios, se encontraban los de procesamiento de datos.

684 “(…) be deleterious to the telephone system and injure the service rendered by it.”,citado por Benjamin, Stuart Minoret al., op. cit., nota 668, p. 715 [traducción de laautora].

685 Hush-A-Phone Corp. v. U.S., 238 F. 2d 266, 268 (D.C. Cir. 1956).




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nica.686 El Sistema Bell entonces creó una nueva tarifa para permitira los suscriptores conectar equipos distintos de los del Sistema Bell,a través de aparatos que vendería a los interesados ( protective connec-ting arrangements ). Posteriormente la FCC instauró un programa deregistro técnico (1976) para que los fabricantes de equipo pudierandemostrar ante la FCC que sus equipos no dañaban la red y podíanser instalados.

1.5. Desinversión del Sistema Bell (AT&T)

El tercer procedimiento antimonopolios se inició en 1974 al considerarel gobierno de EUA que el Sistema Bell estaba discriminando en la in-terconexión y realizando subsidios cruzados injusticados para sacardel mercado a sus competidores. Después de varios años del procedi-miento, las partes propusieron nalizar el litigio a través de un decreto(consent decree ) que establecía: (1) cambios estructurales que le quitaríanal Sistema Bell la parte del servicio local mediante la desinversión deAT&T en otras compañías que prestaran ese servicio y (2) restriccionespara evitar que éstas discriminaran a competidores de AT&T, así comopara que no hubiera subsidios cruzados como los que originaron la de-

manda inicial. Este decreto fue sometido a la consideración del juez dedistrito del Distrito de Columbia, Harold Greene. Al resolver, el juez rea-lizó algunos cambios concluyendo el procedimiento con la resoluciónconocida como Modied Final Judgment (MFJ) (ver Cap. 6, sec. 12).

Dentro del MFJ se reconoció que el Sistema Bell pudo realizar susprácticas anticompetitivas, en gran medida, por su control sobre lascompañías operadoras locales ( Local Operating Companies ), toda vez que:(1) no otorgaba la interconexión o bien, la daba en términos discrimina-torios y (2) obligaba a la compra de equipos fabricados por el SistemaBell, aun cuando no fueran de mejor calidad ni a menores precios. Así

el MFJ estableció:La industria de telecomunicaciones de EUA está dominadaactualmente por una compañía: AT&T. Proporciona servi-cios telefónicos locales y de larga distancia; fabrica y comer-cializa equipos utilizados por los suscriptores telefónicos,

686 Use of the Carterphone Device in Message Toll Telephone Service, 13 FCC 2d 420(1968).






así como aquellos empleados en la red de telecomunica-ciones; y controla una de las instalaciones líderes a nivelmundial de investigación y desarrollo de comunicaciones.Conforme a pruebas fehacientes, esta estructura integradaha permitido que durante muchos años AT&T menoscabelos esfuerzos de los competidores que buscan ingresar almercado de telecomunicaciones. La clave del poder del Sis-tema Bell para impedir competencia ha sido su control desuscriptores de telefonía local. 687

A n de eliminar los incentivos del Sistema Bell para actuar de ma-nera contraria a la competencia, el MFJ ordenó: (1) la desinversión delas compañías operadoras locales ( Regional Bell Operating Companies o“RBOC”) del Sistema Bell,688 (2) la prohibición a las RBOC de prestar ser-vicios de larga distancia, que serían prestados por AT&T después dela desinversión, (3) la prohibición de las RBOC de fabricar equipos detelecomunicaciones, (4) las RBOC proveerían acceso equitativo a todoslos competidores, 689 (5) AT&T podría prestar servicios de larga distancia(common carrier) y de información (p. ej. procesamiento de datos) asícomo fabricar y comercializar equipo y (6) la revisión futura de las res-tricciones para eliminarlas o modicarlas.

Las opiniones sobre los resultados de la desinversión de AT&T y lasrestricciones por el MFJ han sido muy encontradas. Algunos argumen-tan que se pudo obtener un límite al poder de dominancia de AT&Tsin llegar a la desinversión. Otros alegan que el surgimiento de com-petencia viable en el mercado de telecomunicaciones de EUA se debea avances e innovaciones tecnológicas más que a la MFJ. Así también

687 “The American telecommunications industry is presently dominated by one company: AT&T. It provides local and long distance telephone service; it manufactures and mar-kets the equipment used by the telephone subscribers as well as that used in the tele-communications network; and it controls one of the leading communications researchand development facilities in the world. According to credible evidence, this integratedstructure has enabled AT&T for many years to undermine the efforts of competitorsseeking to enter the telecommunications market. The key to the Bell System’s powerto impede competition has been its control of local telephone subscribers.”, 552 F.Supp. 131 (D.D.C. 1982), aff’d, 460 U.S. 1001 (1983) [traducción de la autora].

688 Se crean entonces siete empresas controladoras de Compañías Operativas localesconocidas como Regional Bell Operating Companies que fueron: Ameritech, Bell At-lantic, Bellsouth, Nynex, Paci c Telesis, Southwestern Bell, y US West.

689 En 1985 la FCC hace extensiva la obligación de proveer acceso equitativo a todas lasempresas que presten servicios locales ( local exchange carriers).




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se ha señalado que sin el MFJ la competencia jamás habría orecido.Cuando se expidió la Telecommunications Act de 1996, se derogó el MFJ yse establecieron nuevas restricciones.

1.6. Telecommunications Act de 1996 690

La Telecommunications Act de 1996 estableció las bases para: (1) pro-mover la competencia en telefonía local al eliminar las barrerasimpuestas por las entidades federativas y ordenando que los ope-radores de telefonía local ( local exchange carriers ) cooperaran con losposibles nuevos competidores, (2) incrementar la competencia en losmercados donde ya existía (p. ej. larga distancia) y (3) la reforma alsistema de servicio universal en EUA para adaptarse a un mercadoen competencia.

Con la nalidad de fomentar la competencia en el servicio locallos entrantes a dicho mercado podrían: (1) construir sus propias re-des ( facilities-based competitors ) para prestar servicios total o principal-mente con su infraestructura o bien (2) prestar servicios utilizandoredes, infraestructura y servicios de otro competidor ( non-facilities ba-sed competitors ). Para ello se establecieron disposiciones que obligan a

los operadores de servicio local establecidos o incumbentes691

(incum-bent local exchange carriers )692 a ofrecer sus servicios e infraestructuradisponible a sus competidores, conforme a tarifas reguladas. Dichasdisposiciones son las relativas a la reventa y a la desagregación deelementos de red, así como a la obligación de los operadores del ser-vicio local de transportar el tráco de sus competidores para que elusuario de un operador pueda comunicarse con cualquier usuario deotro operador.

La Telecommunications Act le otorga a los competidores de serviciolocal (competitive local exchange carriers) el derecho de adquirir servi-

cios de telecomunicaciones de un competidor a tarifas reguladas para690 Recuérdese que aun cuando el nombre comúnmente utilizado es Telecommunica-

tions Actde 1996, en realidad se trata de reformas a la Communications Act de 1934que se encuentran en el capítulo 47 del United States Code .

691 El término incumbente se utiliza para designar al operador histórico de algún serviciode telecomunicaciones que prestaba éste previa a la apertura a la competencia.

692 Para efectos de la Telecommunications Act de 1996, se consideran incumbent localexchange carriers a los operadores que proporcionaban servicios de conmutaciónlocal a la fecha en que entró en vigor la Telecommunications Act.






revenderlos directamente a sus usuarios bajo su nombre o marca. Porsu parte los operadores de servicio local están obligados a ofrecer susservicios de telecomunicaciones a precios de mayoreo.

En cuanto a la desagregación de elementos de red, dicha ley otorgael derecho a los competidores de adquirir elementos de red de los ope-radores de servicio local establecidos o incumbentes por separado y atarifas reguladas. El acceso a elementos desagregados de red 693 debe seren cualquier punto técnicamente posible, a tarifas, términos y condi-ciones que sean justos, razonables y no discriminatorios. Es importan-te señalar que las disposiciones sobre interconexión y desagregaciónhan sido fuente de controversias importantes. Adicionalmente la regu-lación ha estado sujeta a cambios desde 1996 debido a la convergencia,las nuevas tecnologías y las RSG.

El cambio del servicio universal en la Telecommunications Act de 1996estribó en reformar el sistema de nanciamiento del servicio univer-sal estableciendo la obligación de todos los operadores de servicios delarga distancia (más tarde ampliado también a otros prestadores deservicio) de aportar recursos al fondo de servicio universal respectivo.Además la denición del servicio universal se amplió para cambiar dela que lo consideraba únicamente como el acceso al servicio telefónicoa una denición que incluyera servicios más avanzados (p. ej. internet)

(Ver Cap. IX sec. 2.7.).Finalmente la Telecommunications Act de 1996 distingue entre ser-vicios de telecomunicaciones y servicios de información. Los serviciosde telecomunicaciones están denidos como: “(…) la oferta de tele-comunicaciones por una tarifa directamente al público o a una clasede usuarios tal que pueda ser efectivamente disponible al público, in-dependientemente de los medios de comunicación utilizados (…)”, 694 considerándose como “telecomunicaciones” a “(…) la transmisión en-tre puntos determinados por el usuario, de información escogida por

693 Los elementos de red que pueden adquirirse de manera desagregada son: el buclelocal, conmutadores locales y tándem, instalaciones de transmisión entre o cinas,dispositivos de interfases de red, instalaciones de bases de datos de señalización yrelacionadas con las llamadas, funciones de sistemas de soporte a operaciones, asícomo servicios de operadora y directorio. Cfr. FCC,Implementation of the Local Com-

petition Provisions of the Telecommunications Act of 1996, First Report and Order, 11FCC Rcd. 15499 (1996), párrafo 27.

694 “(…) the offering of telecommunications for a fee directly to the public, or to suchclasses of users as to be effectively available to the public, regardless of facilities used(…)”, 47 U.S.C. 153 (46) [traducción de la autora].




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el usuario, sin cambio en la forma o contenido de la información en-viada y recibida (…)”.695 Los servicios de información, por su parte, es-tán denidos como “(…) la oferta de capacidad para generar, adquirir,almacenar, transformar, procesar, recuperar, utilizar o hacer disponibleinformación por medio de telecomunicaciones (…)”. 696

Los servicios de telecomunicaciones siempre han sido objeto deregulación, en tanto que los de información (p. ej. internet) han perma-necido sin regular con la nalidad de que puedan desarrollarse. En losúltimos años tanto la FCC y las comisiones estatales como el Congresode EUA, han estado revisando diversos temas vinculados con los servi-cios de información tales como el aspecto de la neutralidad de la red.

1.7. Otras leyes y autoridades

Además de la Communications Act , el sector de comunicaciones enEUA está sujeto a las disposiciones de la Sherman Antitrust Act (ley an-timonopolios) y la Copyright Act (ley sobre derechos de autor). El Depar-tamento de Justicia tiene facultades en materia de antimonopolios einterviene en la revisión de adquisiciones y fusiones en la industria decomunicaciones. La National Telecommunications and Information Admi-

nistration (NTIA) y la FCC deciden sobre las frecuencias reservadas parauso gubernamental, siendo la NTIA la que administra las asignacionesde espectro para el gobierno. Asimismo la NTIA determina la políticapresidencial en aspectos de telecomunicaciones.

1.8. Incentive auctions 697

La creciente demanda de servicios de banda ancha inalámbrica llevóa que en EUA se buscaran nuevos esquemas para hacer un uso más

eciente del espectro. El Congreso de EUA expidió en 2012 lo que se695 “(…) the transmission, between or among points speci ed by the user, of information

of the user’s choosing, without change in the form or content of the information sentand received (…)”, 47 U.S.C. 153 (43) [traducción de la autora].

696 “(…) the offering of a capability for generating, acquiring, storing, transforming, pro-cessing, retrieving, utilizing or making available information via telecommunications(…)”, EUA, 47 U.S.C. 153 (20) [traducción de la autora].

697 FCC, http://wireless.fcc.gov/incentiveauctions/learn-program/index.html (fecha deconsulta: 15 de mayo de 2013).






conoce como la Spectrum Act en la cual conrió facultades a la FCC pararealizar un nuevo tipo de licitaciones/subastas de espectro: incentiveauctions . Las incentive auctions buscan que los actuales licenciatariosde espectro de televisión abierta que deseen, voluntariamente partici-pen en estas subastas renunciando al derecho de uso de las frecuenciasa cambio de recibir una compensación económica producto de los in-gresos de las licitaciones/subastas para usar las frecuencias para ser-vicios inalámbricos.

Las incentive auctions serán las primeras en su tipo a nivel mundial yestán programadas para realizarse en 2014. La FCC está realizando con-sultas a través del notice of proposed rulemaking para denir el esquemay demás elementos necesarios para garantizar el cumplimiento de losobjetivos jados de un uso más eciente del espectro. Las incentive auc-tions consistirán en la realización de licitaciones/subastas separadaspero interdependientes según se explica a continuación:

• Las subastas reverse invitan a aquellos licenciatarios de televi-sión abierta que lo deseen a renunciar a sus derechos de usode las frecuencias que tienen asignadas y determinar el precioen el cual estarían dispuestos a dicha renuncia. Los licenciata-rios de televisión abierta que participen podrán tener al menos

tres opciones: renunciar al derecho de uso de sus frecuenciasen UHF y recibir frecuencias en VHF para continuar prestan-do servicios de televisión; renunciar al derecho de uso de lasfrecuencias, pero continuar prestando servicios de televisiónabierta mediante una alianza o compartiendo las frecuenciase instalaciones con otros empresario de televisión abierta; o re-nunciar al derecho de uso de las frecuencias y dejar de prestarel servicio de televisión abierta.

• Las subastas forward son como las tradicionales en las cuales

los interesados en obtener frecuencias para prestar serviciosinalámbricos pueden participar y deberán ofrecer una contra-prestación en la subasta. Esta contraprestación servirá para cu-brir el monto de compensación para los empresarios de televi-sión abierta que hayan renunciado a los derechos de uso de lasfrecuencias en las subastas reverse .

Las subastas reverse y f orward van de la mano con un proceso deagrupamiento ( repacking process ). El objeto de este proceso es reor-




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ganizar, crear bloques contiguos de frecuencias para uso exible yasignar canales a las estaciones de televisión abierta que continua-rán operando.

Se deberá seguir de cerca la evolución y la denición nal de lasincentive auctions para ver su desenlace así como para evaluar la per-tinencia de convertirse en un referente para futuras licitaciones connalidades similares, estén relacionadas o no con las frecuencias detelevisión abierta.

2. UNIÓN EUROPEA

2.1. Del monopolio a la liberalización

En los países que hoy forman la UE las compañías telefónicas eranmonopolios. En 1987 la entonces Comunidad Económica Europea (hoyla UE) publicó el Libro Verde698 sobre el desarrollo del mercado comúnpara servicios de telecomunicaciones y equipo, 699 para recibir comen-tarios de la sociedad. Este Libro Verde establecía lineamientos parael desarrollo de las telecomunicaciones y sugería la liberalización deeste mercado, es decir que se permitiera la introducción de la com-

petencia. Hubo fuerte oposición de muchos Estados miembros quehabían vivido con un monopolio estatal como prestador de serviciosde telecomunicaciones.

El entonces Consejo de las Comunidades Económicas Europeas(hoy Consejo de la UE)700 estableció como objetivos de la política de te-

698 “Los Libros Verdes son documentos publicados por la Comisión Europea cuyo objetivo es estimular una re exión a nivel europeo sobre un tema concreto. Los LibrosVerdes invitan a las partes interesadas (organismos y particulares) a participar enun proceso de consulta y debate sobre las propuestas que presentan y pueden darorigen a desarrollos legislativos que se re ejan en Libros Blancos.”, UE,europa.eu/scadplus/glossary/green_paper_es.htm (fecha de consulta: 25 de agosto de 2007).

699 Libro Verde sobre el desarrollo del mercado común para servicios de telecomunica-ciones y equipo COM(87)290 nal (20 junio 1987).

700 Las instituciones de la UE conforme al artículo 7 del Tratado constitutivo de la Co-munidad Europea son: el Parlamento Europeo, el Consejo de la UE, la ComisiónEuropea, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas. El Parlamento Europeoreúne a los representantes de los ciudadanos de la UE que son elegidos por sufragiouniversal. El Consejo de la UE también conocido como el Consejo de Ministros, estitular del poder ejecutivo de la UE mismo que generalmente lo delega en la Comi-sión Europea. Asimismo, el Consejo y el Parlamento tienen funciones legislativas ypresupuestarias que realizan a través de procedimientos de codecisión. Por su parte,






lecomunicaciones –entre otros– los siguientes 701: (1) la total interconec-tabilidad de todas las redes públicas; (2) ofrecer a los usuarios europeosuna mayor variedad de servicios de telecomunicaciones, mejores y másbaratos y (3) desarrollar un mercado común en el que se pudiera com-petir en términos de igualdad. Por su parte la Comisión Europea emitiósendas directivas relativas a la competencia en mercados de equiposterminales en 1988 (la “Directiva de Equipos-1988”)702 y de servicios detelecomunicaciones en 1990 (la “Directiva de Liberalización Inicial”),703 mismas que se han ido modicando hacia una armonización 704 de lanormatividad aplicable y hacia una apertura total a la competencia.

Las directivas son actos de carácter legislativo tipo leyes marco queobligan a los Estados miembros a una transposición al ordenamien-to jurídico nacional, es decir, cada Estado miembro debe modicar sumarco jurídico interno para cumplir con las nalidades de la directiva,para lo cual goza de libertad para establecer la forma y medios que ha-gan vigentes las disposiciones de la directiva de que se trate. 705

La Directiva de Liberalización Inicial eliminó los derechos exclusi-vos o especiales para el suministro de servicios de telecomunicaciones,

la Comisión Europea representa y de ende el interés general de la UE, teniendoderecho de proponer iniciativas de ley y de solicitar al Tribunal de Justicia de las

Comunidades Europeas que imponga sanciones nancieras a los Estados miembros.El Tribunal de Justicia debe comprobar que los actos de los gobiernos e institucionessean compatibles con los tratados comunitarios, así como interpretar la validez delas disposiciones de derecho comunitario. Finalmente, el Tribunal de Cuentas veri cala legalidad y correcta gestión de los ingresos-egresos de la UE. Cfr. UE, europa.eu/scadplus/glossary/index_es.htm (fecha de consulta: 25 de agosto de 2007).

701 UE, Resolución 88/C 257/01 sobre el desarrollo del mercado común de los serviciosy equipos de telecomunicaciones de 1988 a 1992 , 30 de junio de 1988 , Consejo dela UE, Diario O cial de las Comunidades Europeas número C 257 de 4 de octubre de1988.

702 UE, Directiva de la Comisión 88/301 de 16 de mayo de 1988 relativa a la competenciaen los mercados de terminales de telecomunicaciones . Existen diversas directivasque regulan lo relativo a equipos terminales en cuanto a su mercadeo y a su normali-zación para el reconocimiento de conformidad. La normalización tiene como objetivoque los equipos cumplan con los estándares técnicos necesarios para su debida ope-ración y para que no afecten a las redes con las cuales se conectan.

703 UE, Directiva de la Comisión 90/388/CEE de 28 de junio de 1990 relativa a la compe -tencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones , [1990] OJ L192/10.

704 Armonización o “aproximación de las legislaciones” (approximation of laws) es unproceso que tiene como nalidad uniformar las reglas que afecten el establecimientoy/o funcionamiento de los mercados internos en sectores de la economía especí cos.

705 Cfr. UE, europa.eu/scadplus/glossary/community_legal_instruments_es.htm (fechade consulta: 25 de agosto de 2007).




CAPÍTULO XII


excepto los de telefonía vocal, télex, radiotelefonía móvil, radiomen-sajería y las comunicaciones vía satélite. Cuando la Comisión Europeaemitió la Directiva de Equipos-1988 y la Directiva de Liberalización Ini-cial se presentaron casos en el Tribunal de Justicia europeo donde lospaíses demandantes solicitaron la anulación de estas Directivas. 706 ElTribunal de Justicia resolvió conrmando la facultad de la ComisiónEuropea para intervenir en el sector de telecomunicaciones y emitirdisposiciones legislativas para aplicar el Tratado de la UE a monopoliospúblicos.

Conforme transcurría la década de 1990 la liberalización de losmercados de servicios de telecomunicaciones continuó y la Directivade Liberalización Inicial fue modicada para que: (1) los servicios decomunicación vía satélite pudieran prestarse en competencia, 707 (2)los operadores de televisión por cable estuvieran en posibilidades deproveer servicios de telecomunicaciones ya liberalizados, 708 (3) hubieracompetencia en las comunicaciones móviles 709 y (4) se permitiera laplena competencia en los mercados de telecomunicaciones. 710 Es asíque la Directiva de Liberalización Inicial, según fue modicada por lasdemás directivas, obligó a los Estados miembros a abrir todos los mer-cados de servicios de telecomunicaciones a la competencia y a supri-mir los privilegios (derechos especiales y exclusivos) que anteriormen-

te tenían los operadores nacionales.Si bien los diferentes mercados de servicios de telecomunicacionesse abrieron a la competencia, surgió la necesidad de armonizar o esta-blecer reglas comunes para el otorgamiento de la autorización o licencia(concesión) para prestar dichos servicios. Por ende se emitió la directiva

706 Las resoluciones del Tribunal de Justicia fueron de los casos C-202/88 France v. Co-misión [1991] ECR I-1223 y C271/90Spain v. Comission [1992] ECR I-5833, Tribunalde Justicia. Cfr. Nihoul, Paul y Rodford, Meter,EU Electronic Communications Law ,Nueva York, Oxford University Press, 2004, pp. 36-37.

707 UE, Directiva 94/46/CE de la Comisión de 13 de octubre de 1994 para que los servi -cios de comunicación vía satélite puedan prestarse en competencia .

708 UE, Directiva 95/51/CE de la Comisión de 18 de octubre de 1995 que permite a losoperadores de televisión por cable prestar servicios de telecomunicaciones ya libera-lizados.

709 UE, Directiva 96/2/CE de la Comisión de 16 de enero de 1996 en relación con lascomunicaciones móviles y personales. Esta directiva abrió el mercado de comunica-ciones móviles a la competencia.

710 UE, Directiva 96/19/CE de la Comisión en lo relativo a la instauración de la plenacompetencia en los mercados de telecomunicaciones , 13 de marzo de 1996 [[1996]OJ L74/13].






en materia de autorizaciones generales y licencias individuales 711 queprevió: (1) los lineamientos para obtener la autorización necesaria paraprestar servicios de telecomunicaciones y (2) el nivel de obligaciones quepodía imponerse a los operadores. Esto con la nalidad de que todos losoperadores estuvieran sujetos a condiciones similares para poder com-petir en igualdad de circunstancias en los países de la UE.

En cuanto a la infraestructura, la red y sus condiciones técnicas deoperación se emitieron varias directivas 712 para establecer: (1) condicio-nes equitativas y no discriminatorias de interconexión e interoperabi-lidad aplicables dentro de los Estados miembros, (2) las medidas paraasegurar que la interconexión se realizara de manera sencilla entre losEstados miembros, (3) las obligaciones de los operadores de permitir elacceso a redes (oferta de red abierta) y aplicar principios de la ofertade red abierta y (4) las medidas necesarias para garantizar el serviciouniversal.

Así también, los operadores que tuvieran un peso signicativo, en-tendiendo por esto una participación de más de 25%, en un determina-do mercado de telecomunicaciones en la zona geográca de un Estadomiembro, quedaron obligados a interconectarse. Las autoridades nacio-nales podían decidir que un operador con una participación inferior a25% del mercado pertinente tenía un peso signicativo o que un ope-

rador con una cuota superior a 25% del mercado pertinente carecía depeso signicativo. En ambos casos dicha decisión debía tener en cuentala capacidad del operador para inuir en las condiciones de mercado, su

711 UE, Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 97/13, relativa al marco comúnen materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de losservicios de telecomunicaciones.

712 UE, (1) Directiva del Consejo 90/387 de 28 de junio de 1990 relativa al estableci -miento de un mercado interior de los servicios de telecomunicaciones mediante larealización de la oferta de una red abierta de telecomunicaciones; (2) Directiva delConsejo 92/44 de 5 de junio de 1992 relativa a la aplicación de la oferta de red abiertaa las líneas arrendadas; (3) Directiva 95/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejode 13 de diciembre de 1995 relativa a la aplicación de la oferta de red abierta (ONP)a la telefonía vocal; (4) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 97/33 de30 de junio de 1997 relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo querespecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicaciónde los principios de oferta de red abierta; (5) Directiva del Parlamento Europeo y delConsejo 97/51 de 6 de octubre de 1997 que modi ca las Directivas 90/387 y 92/44

para su adaptación a un entorno competitivo en el sector de las telecomunicacionesy (6) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 98/10/CE de 26 de febrero de1998 sobre la aplicación de la oferta de red abierta (ONP) a la telefonía vocal y sobreel servicio universal de telecomunicaciones en un entorno competitivo.




CAPÍTULO XII


volumen de negocios en relación con el tamaño del mercado, su controlsobre los medios de acceso a los usuarios nales, su acceso a los recur-sos nancieros y su experiencia en suministrar productos y servicios.

Finalmente, se estableció por directiva 713 el servicio universal conla nalidad de que toda la población pudiera contar con los serviciosbásicos de telecomunicaciones a un precio asequible así como para quese tomaran en cuenta las necesidades de personas con discapacidad yotros grupos minoritarios. El requisito esencial para el servicio univer-sal era que las condiciones fueran razonables y no discriminatorias.

2.2. Las comunicaciones electrónicasLa UE está en constante revisión del marco regulatorio aplicable a las co-municaciones y a la competencia. En 2002, considerando la evolución tec-nológica –generadora de la convergencia de las telecomunicaciones, losmedios de comunicación y las tecnologías de la información– y que en elmercado de las telecomunicaciones existía ya una competencia efectiva,el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE emitieron el marco regula-dor de las comunicaciones electrónicas. Éste está formado por la DirectivaMarco714 y las directivas especícas, a saber, la Directiva Autorización 715,

la Directiva Acceso716

, la Directiva Servicio Universal717

y la Directiva Da-

713 UE, Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 98/10 de 26 de febrero de 1998sobre la aplicación de la oferta de red abierta a la telefonía vocal y sobre el serviciouniversal de telecomunicaciones en un entorno competitivo.

714 UE, Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 7 de marzo de2002 relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comuni-caciones electrónicas (Directiva marco), misma que fue modi cada por la Directiva2009/140/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2009 .

715 UE, Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas,misma que fue modi cada por la Directiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y delConsejo de 25 de noviembre de 2009 .

716 UE, Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos aso-ciados, y a su interconexión, misma que fue modi cada por la Directiva 2009/140/CEdel Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2009.

717 UE, Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación conlas redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, modi cada por la Directiva2009/136/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2009.






tos Personales. 718 A dicho marco regulador de las comunicaciones electró-nicas es conveniente agregar la Decisión 719 Espectro Radioeléctrico,720 laDirectiva sobre Competencia en Mercados de Comunicaciones Electróni-cas721 y la Recomendación de la Comisión Europea relativa a los mercadospertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunica-ciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante (2007). 722

2.3. Directiva Marco

El marco jurídico de la UE había anteriormente separado las disposicio-nes aplicables a ciertos servicios de telecomunicaciones (telefonía jay móvil, televisión de paga, comunicación vía satélite) de aquellas deradiodifusión (radio y televisión abierta). La radiodifusión se conside-raba un sector que debiera estar fuera de un mercado en competenciapara evitar que los radiodifusores se enfocaran en programación lucra-tiva en vez de cumplir con su función social. Esto al reconocer que laradiodifusión ejercía una fuerte inuencia en la opinión pública y serequería de pluralismo informativo.

718 UE, Directiva 2002/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de julio de

2002 relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidaden el sector de las comunicaciones electrónicas, según fue modi cada por la Direc -tiva 2006/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de marzo de 2006sobre la conservación de datos generados o tratados en relación con la prestación deservicios de comunicaciones electrónicas de acceso público o de redes públicas decomunicaciones, y la Directiva 2009/136/CE del Parlamento Europeo y del Consejode 25 de noviembre de 2009.

719 “(…) la decisión de ne un acto no legislativo obligatorio en todos sus elementos, que,cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos (…)”, UE, europa.eu/scadplus/glossary/community_legal_instruments_es.htm (fecha de consulta: 25 deagosto de 2007).

720 UE, Decisión N° 676/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 7 de marzode 2002D sobre un marco regulador de la política del espectro radioeléctrico en laComunidad Europea.

721 UE, Directiva 2002/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de septiembrede 2002 relativa a la competencia en los mercados de redes y servicios de comunica-ciones electrónicas.

722 Cfr. UE, Recomendación de la Comisión Europea de 17 de diciembre de 2007 relativaa los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunica-ciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad conla Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco re -gulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, (2007/879/CE), publicada en el Diario O cial de la UE el 28 de diciembre de 2007, L 344/65.




CAPÍTULO XII


La posición adoptada por la UE a través de la Directiva Marco fue lade separar los medios de transmisión de lo que son contenidos. Caberecordar que la radiodifusión y algunos servicios de telecomunicacio-nes ocupan el espectro radioeléctrico como medio de transmisión, porlo que a partir de la Directiva Marco están sujetos a la misma regula-ción como redes de comunicaciones electrónicas.

A efectos de la presente Directiva, se entenderá por: a) redde comunicaciones electrónicas: los sistemas de transmi-sión y, cuando proceda, los equipos de conmutación o enca-minamiento y demás recursos, incluidos los elementos de

red que no son activos, que permitan el transporte de se-ñales mediante cables, ondas hertzianas, medios ópticos uotros medios electromagnéticos con inclusión de las redesde satélites, redes terrestres jas (de conmutación de cir-cuitos y de paquetes, incluido internet) y móviles, sistemasde tendido eléctrico, en la medida en que se utilicen para latransmisión de señales, redes utilizadas para la radiodifu-sión sonora y televisiva y redes de televisión por cable, conindependencia del tipo de información transportada; (…) 723

En relación a contenidos, la regulación sigue sujeta a otras directivas y

normas nacionales de los Estados miembros y las comunitarias de la UE“(…) con el n de promover la diversidad cultural y lingüística y garantizarla defensa del pluralismo de los medios de comunicación (…)” y sin que laseparación transmisión-contenidos pierda de vista la relación entre am-bos para “(…) garantizar el pluralismo de los medios de comunicación, ladiversidad cultural y la protección de los consumidores”. 724

Esto es que las redes de comunicaciones electrónicas deben ob-servar las mismas reglas y los Estados miembros podrán cumplir conlos objetivos de política pública y cultural dentro de la regulación decontenidos.

En las reformas de 2009, la UE introduce de lleno el tema de los de-rechos humanos y las libertades fundamentales obligando a los Estadosmiembros a que las medidas que adopten para el acceso o uso de ser-vicios y aplicaciones a través de redes de comunicaciones electrónicasrespeten los derechos fundamentales de las personas físicas. 725

723 Artículo 2, (a) de la Directiva Marco.724 Considerando (5) de la Directiva Marco (2002).725 Artículo 1, apartado 3 bis de la Directiva Marco.






En cuanto a las autoridades nacionales de reglamentación (órganosreguladores de telecomunicaciones) deben: (1) fomentar la competenciaen las comunicaciones electrónicas; (2) velar por que los usuarios ten-gan el máximo de posibilidades de elección, precio y calidad; (3) vigilarque no existan restricciones a la competencia; (4) promover la inversiónen infraestructura y la innovación; (5) propiciar un uso eciente del es-pectro radioeléctrico y de la numeración; 726 (6) buscar que los ciudada-nos europeos dispongan de acceso al servicio universal; 727 (7) garantizarla protección de datos personales y (8) resolver controversias entre dosoperadores en un plazo máximo de cuatro meses. 728

Las autoridades nacionales de reglamentación deben ser inde-pendientes de los proveedores de redes, equipos o servicios de co-municaciones electrónicas. Su actuación debe ser imparcial y trans-parente, realizando además consultas públicas cuando pretendanadoptar medidas que afecten signicativamente al mercado de lascomunicaciones electrónicas. Dentro de las facultades de estas au-toridades nacionales se encuentran la de realizar una eciente ad-ministración de: (1) las bandas de frecuencias del espectro radioeléc-trico, para lo cual la asignación de bandas de frecuencias debe tener“(…) en cuenta los intereses democráticos, sociales y lingüísticos yculturales (…)”, pudiendo emplear procedimientos de selección com-

petitiva o comparativa729

y (2) la numeración para las comunicacio-nes electrónicas. Asimismo las autoridades mencionadas deben re-solver controversias entre operadores de redes o servicios. En todocaso las autoridades nacionales de reglamentación deben actuar bajoprincipios de imparcialidad, transparencia, no discriminación y neu-tralidad tecnológica.

Los usuarios o los agentes regulados deben tener derecho a pre-sentar un recurso o medio de impugnación en contra de decisiones dela autoridad reguladora y “los procedimientos no deben prolongarseindebidamente”. Las decisiones de ésta serán válidas a menos que se

726 Artículo 8 de la Directiva Marco.727 El servicio universal implica que los Estados miembros deben procurar que ciertos

servicios estén a disposición de todos los usuarios nales en su territorio, indepen -dientemente de su situación geográ ca, con una determinada calidad, a precio ase -quible, tomando en cuenta las circunstancias nacionales especí cas y sin distorsiónde la competencia. Artículo 1, numeral 2, y artículo 3, numeral 1 de la Directiva Servi-cio Universal.

728 Artículo 20 de la Directiva Marco.729 Considerandos 19 y 21 de la Directiva Marco (2002).




CAPÍTULO XII


concedan medidas cautelares cuando exista “necesidad urgente de evi-tar daños graves e irreparables a la parte que solicite esas medidas y silo exige el equilibrio de intereses”. 730

El espectro radioeléctrico es considerado un bien público convalor social, cultural y económico para la UE, debiéndose buscar laeciencia y ecacia desde una perspectiva económica, social y am-biental. Las autoridades nacionales deben actuar bajo el principiode neutralidad tecnológica y permitiendo prestar todo tipo de ser-vicios. Asimismo se debe permitir la transferencia o arrendamientopor parte de los agentes regulados de los derechos de uso de bandasde frecuencias. 731

Las empresas de redes públicas de comunicaciones o que prestanservicios de comunicaciones electrónicas deben “adoptar las medidastécnicas y organizativas adecuadas para gestionar adecuadamente losriesgos existentes para la seguridad de sus redes y servicios (…) [ade-más deben noticar] a la autoridad nacional de reglamentación com-petente las violaciones de la seguridad o pérdidas de integridad quehayan tenido un impacto signicativo en la explotación de las redes olos servicios”.732

En relación con los operadores con peso signicativo en el mer-cado, la Directiva Marco deroga la disposición de la regulación ante-

rior a 2002 respecto a que un agente con 25% de participación en elmercado era considerado dominante, para ahora adoptar el conceptode posición dominante de la jurisprudencia europea. Así, una empresatendrá peso signicativo en el mercado cuando individual o conjunta-mente con otras tenga una posición económica que le permita actuarindependientemente de las fuerzas de mercado (competidores, clien-tes, consumidores). 733 Finalmente la Directiva Marco reconoce que unaempresa puede tener un poder sustancial en un mercado cuando esreforzado con otro mercado con el cual esté estrechamente relaciona-do,734 permitiendo de esta manera evaluar la posición de dominancia

integralmente.

730 Artículo 4, apartado 1 de la Directiva Marco, y Considerando 14 de la Directiva2009/140/CE que modi có la Directiva Marco.

731 Artículo 9 de la Directiva Marco, y Considerando 24 de la Directiva 2009/140/CE quemodi có a la Directiva Marco.

732 Artículo 13 bis de la Directiva Marco.733 Artículo 14, numeral 2 de la Directiva Marco.734 Artículo 14, numeral 3 de la Directiva Marco.






2.4. Directiva Autorización

El mercado de comunicaciones electrónicas abierto totalmente a lacompetencia puede afectarse si no existe un procedimiento simplepara autorizar la instalación y operación de redes o para prestar ser-vicios de comunicaciones electrónicas. La Directiva Autorización tienecomo objetivo la armonización y la simplicación del procedimiento deautorización para el suministro de redes y servicios de comunicacioneselectrónicas. Si bien la armonización pretende que existan condicio-nes y procedimientos similares a lo largo de la UE, el “(…) legisladoreuropeo aún no decide que las autorizaciones otorgadas por un EstadoMiembro sean reconocidas en otros países europeos (…)” 735.

La Directiva Autorización se aplica en autorizaciones para redesy servicios de comunicaciones electrónicas así como para recursoslimitados como las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico(radiofrecuencias) y los números. Para el caso de redes y servicios unEstado miembro puede solicitar que se presente una noticación (nosolicitud de autorización, sino simple noticación) con informaciónmínima para un registro de suministradores de redes y servicios. 736 Esta información debe limitarse a identicar al proveedor, su domicilio,los números de registro de la empresa y los de las personas de con-

tacto, una breve descripción de la red o servicio que suministrará y lafecha prevista para el inicio de la actividad.Para otorgar el derecho de usar bandas de frecuencias y números se

deberán realizar procedimientos abiertos, transparentes y no discrimi-natorios; en tanto que, conforme a la jurisprudencia europea, cualquierrestricción nacional debe estar justicada objetivamente, ser propor-cional y no excesiva. 737 Si alguna persona está interesada en obtenerel derecho de uso de alguna frecuencia lo debe solicitar a la autoridad,que tiene un plazo de seis semanas para resolver. Si la autoridad decidellevar a cabo un procedimiento de selección competitivo o comparativo

para determinar la persona que obtendrá el derecho de uso de la fre-cuencia, dicho plazo podrá ampliarse sin que pueda excederse de ochomeses. 738

735 “The European legislator has not decided that authorisations granted in one MemberState are to be recognised in the other European countries.”, Nihoul, Paul y Rodford,Meter, op. cit., nota 706, p. 53 [traducción de la autora].

736 Artículo 3 de la Directiva Autorización.737 Considerando 12 y Artículo 5 de la Directiva Autorización.738 Artículos 5 y 7, numeral 4, de la Directiva Autorización.




CAPÍTULO XII


La autorización general solamente puede tener las condicionesprevistas en la Directiva Autorización y deben estar justicadas objeti-vamente, no ser discriminatorias, ser proporcionales y transparentes.Dentro de las condiciones posibles se encuentran:

• Para las autorizaciones generales: contraprestaciones (tasas ocánones que se analizan más adelante), normas relativas a lainteroperabilidad e interconexión, disposiciones en materia demedio ambiente, ordenamiento urbano y territorial, protecciónde datos personales, protección al consumidor, servicios de ur-gencia en casos de catástrofes y seguridad de las redes contraacceso no autorizado;

• Para derechos de uso de bandas de frecuencias: designación delservicio, tipo de red o tecnología, uso efectivo y eciente, cober-tura y condiciones para evitar interferencias perjudiciales y

• Para derechos de uso de números: designación del servicio, usoefectivo y eciente y la obligación de proporcionar informaciónsobre los abonados (p. ej. quién tiene un contrato con la empresay recibe un número telefónico) como directorio o guía pública. 739

La Directiva Autorización permite el cobro de una contraprestación(referidas como tasas o cánones) por el proceso administrativo, por eluso de bandas de frecuencias y por la obtención de números. Las con-traprestaciones deben ser transparentes, objetivas, proporcionales conel n previsto y en ningún caso deben obstaculizar o distorsionar lacompetencia. 740

En cuanto a información, la Directiva Autorización destaca dos ti-pos: (1) la que puede solicitar la autoridad y (2) la que ésta debe propor-cionar para ser transparente. 741 La solicitud de información por partede la autoridad debe señalar los nes para los que se va a utilizar, debe

ser adecuada y estar justicada objetivamente para –entre otra cosas–evaluar los requerimientos de los derechos de uso, la publicación deuna síntesis comparativa de calidad y precio, así como para nes esta-dísticos. En cumplimiento con el principio de transparencia los Estadosmiembros deben publicar y mantener actualizada adecuadamente la

739 Artículo 6 y Anexo de la Directiva Autorización.740 Considerandos 31 y 32, y artículos 12 y 13 de la Directiva Autorización.741 Artículo 11 y 15 de la Directiva Autorización.






información sobre autorizaciones generales y derechos de uso de fre-cuencias y números. La información debe ser de fácil acceso, haciendosu mejor esfuerzo la autoridad para hacer una sinopsis que permita lautilización de la información.

2.5. Directiva Acceso

La existencia y la viabilidad de un mercado de comunicaciones elec-trónicas en competencia precisa forzosamente del acceso y la interco-nexión de las redes de los diferentes operadores.

a) Acceso: la puesta a disposición de otra empresa, en condi-ciones denidas y sobre una base exclusiva o no exclusiva derecursos o servicios con nes de prestación de servicios decomunicaciones electrónicas, incluyendo cuando se utilicenpara el suministro de servicios de la sociedad de informacióno de servicios de contenidos de radiodifusión. Este términoabarca, entre otros aspectos: el acceso a elementos de redes yrecursos asociados que pueden requerir la conexión de equi-pos por medios jos y no jos (en particular esto incluye elacceso al bucle local y a recursos y servicios necesarios parafacilitar servicios a través de éste); el acceso a infraestructu-ras físicas, como edicios, conductos y mástiles; el acceso asistemas informáticos pertinentes, incluidos los sistemas deapoyo operativos; el acceso a sistemas de información o ba-ses de datos para prepedidos, suministros, pedidos, solicitu-des de mantenimiento y reparación, y facturación; el accesoa la conversión del número de llamada o a sistemas con unafuncionalidad equivalente; el acceso a redes jas y móviles,en particular con nes de itinerancia; el acceso a sistemasde acceso condicional para servicios de televisión digital y elacceso a servicios de redes virtuales; (…)742

La Directiva Acceso tiene como objetivos mantener la competencia,garantizar la interoperabilidad de servicios y que ello redunde en be-necios para los usuarios. Las empresas deben negociar de buena feentre sí los acuerdos técnicos y comerciales para el acceso y la inter-conexión.743 De cualquier manera, para garantizar el acceso, la interco-

742 Artículo 2, inciso a) de la Directiva Acceso.743 Artículo 3 de la Directiva Acceso.




CAPÍTULO XII


nexión e interoperabilidad las autoridades nacionales de reglamenta-ción deben estar facultadas para intervenir por iniciativa propia o si lasempresas no llegan a algún acuerdo. 744

Las autoridades nacionales de reglamentación pueden, en relacióncon el acceso y la interconexión, establecer: (1) obligaciones de no discri-minación (incluyendo la publicación de la oferta desglosada para que nose incluyan recursos innecesarios para el servicio requerido), (2) el requisi-to de mantener cuentas separadas en relación con la interconexión y/o elacceso, (3) para empresas integradas veritcalmente exigir que evidenciende manera transparente los precios al por mayor y los precios de transfe-rencia para evitar la no discriminación o para impedir los subsidios cru-zados de carácter desleal, (4) el acceso a elementos especícos de la red yrecursos asociados (p. ej. acceso desagregado al bucle local) y (5) medidaspara facilitar la coubicación, el uso de sistemas operativos o informáticos,de control de precios (éste debe permitir recuperar la inversión y una tasade rendimiento) y de sistemas de contabilidad de costos.

“(…) La transparencia de los términos y condiciones de acceso einterconexión, incluida la taricación, permite acelerar las negociacio-nes, evitar litigios y generar conanza en los agentes del mercado encuanto a la prestación no discriminatoria de los servicios”. 745 Las auto-ridades nacionales de reglamentación están facultadas para obligar a

la transparencia en interconexión y acceso, para lo cual los operado-res publicarán información relativa a la contabilidad, especicacionestécnicas, características de las redes, las condiciones de suministro yutilización, y los precios.746

Los Estados miembros velarán porque las obligaciones impuestasa las empresas sean publicadas y puestas a disposición del público,incluyendo los mercados de productos/servicios y el área geográca. 747 La Comisión Europea debe publicar la información sobre los costos quecontribuyen a determinar las tarifas a los usuarios. 748

Los reguladores pueden excepcionalmente imponer a las empre-

sas integradas verticalmente la obligación de traspasar las actividadesen mercados al mayoreo de productos de acceso a una unidad empre-sarial que actúe independientemente, siempre que se haya concluido

744 Artículo 5 de la Directiva Acceso.745 Considerando 16 de la Directiva Acceso.746 Artículo 9 de la Directiva Acceso.747 Artículo 15 de la Directiva Acceso.748 Considerando 23 y Artículo 15, numeral 2 de la Directiva Acceso.




CAPÍTULO XII


Servicio universal. El servicio debe estar disponible con independenciade la situación geográca, debe ser de calidad y a un precio asequible. 753 Los servicios comprendidos en el servicio universal en la UE están sujetos a una revisión periódica por parte de la Comisión Europea. Serevisarán teniendo en cuenta la movilidad y las velocidades de trans-misión utilizadas por la mayoría de los usuarios de la UE. 754

El servicio universal puede ser nanciado con mecanismos de com-pensación (con cargo a fondos públicos o el costo distribuido entre losproveedores de servicios y redes), 755 siempre que no distorsionen a lacompetencia. 756 Debe haber transparencia y publicidad de los costosdel servicio universal. 757

Los servicios comprendidos conforme a la Directiva ServicioUniversal consistirán en: (1) un servicio telefónico proporcionado almenos por un operador desde una ubicación ja, debiendo soportarservicios de voz, fax, datos e internet funcional; (2) servicios de infor-mación sobre los números de abonados y guías o directorios de éstos(p. ej. directorio telefónico) así como asistencia de una operadora; (3)número único europeo gratuito de llamada de urgencia y servicios deemergencia; (4) teléfonos públicos de pago sucientes respecto a co-bertura geográca, número de aparatos y accesibilidad para usuarioscon discapacidad; (5) medidas para la accesibilidad a los servicios

de telecomunicaciones por personas con discapacidad; (6) opcioneso paquetes de tarifas diferentes para personas con rentas bajas ocon necesidades sociales especícas y (7) tarifas comunes en todo elterritorio de un país miembro, independientemente de la ubicacióngeográca.

Los Estados miembros pueden imponer obligaciones de transmi-sión de canales y servicios de programas de radio y televisión a opera-dores de redes de comunicaciones electrónicas que distribuyan progra-mas al público, si un número signicativo de usuarios los utiliza comomedio principal para recibir los canales de radio y televisión. 758

Derechos de los usuarios. Los derechos de los usuarios previstos en laDirectiva Servicio Universal son independientes y en adición a aquellos

753 Cfr. Artículo 3, párrafo 1 de la Directiva Servicio Universal.754 Cfr. Artículo 15 y Anexo V de la Directiva Servicio Universal.755 Artículo 13 y Anexo IV de la Directiva Servicio Universal.756 Artículo 1 de la Directiva Servicio Universal.757 Artículo 14 de la Directiva Servicio Universal.758 Artículo 31 de la Directiva Servicio Universal.






previstos en las disposiciones comunitarias de protección a consumi-dores. Los derechos previstos en la Directiva Servicio Universal inclu-yen –entre otros– (1) celebrar contratos con los proveedores de serviciosque deben incluir determinada información; 759 (2) conservar su númeroindependientemente de si se cambian a otro proveedor (portabilidadde números, ver Cap. VI, sec. 5);760 (3) acceder a procedimientos extra- judiciales transparentes, sencillos y poco onerosos para resolver con-troversias sobre derechos de los usuarios y servicio universal 761 y (4)tener disponible información transparente, actualizada y comparablesobre precios, calidad, condiciones generales de acceso y utilización deservicios telefónicos. 762 Es de notar que con la modicación de 2009 ala Directiva Servicio Universal mediante la Directiva 2009/136/CE se eli-minó la obligación de los operadores de ofrecer el servicio de seleccióna su operador de larga distancia a través de los sistemas de marcaciónde un código (selección por marcación) o de preselección del operador(presuscripción) anterioremente prevista en el artículo 19 de la Directi-va Servicio Universal, hoy derogado.

Respecto a usuarios con discapacidad, los Estados miembros de-ben adoptar medidas para garantizar que tengan acceso a los servi-cios equivalentes a los que reciben otros usuarios y que los usuarioscon discapacidad puedan beneciarse de la capacidad de elección de

empresas y prestadores de servicios de que disfruta la mayoría de losusuarios nales. 763

2.7. Recomendaciones sobre Mercados para ObligacionesEx-Ante

La Directiva Marco ordena a la Comisión Europea emitir periódicamen-te una recomendación sobre los mercados de productos y servicios enlos cuales se pueda justicar la impoisicón de obligaciones especícas.

La Comisión Europea determinó en 2007 que en siete mercados pueden justicarse obligaciones ex–ante. Estos mercados son los siguientes: (1)acceso a la red telefónica pública de una ubicación ja (nivel mino-

759 Artículo 20 de la Directiva Servicio Universal.760 Artículo 30 de la Directiva Servicio Universal.761 Artículo 34 de la Directiva Servicio Universal.762 Artículos 21 y 22 de la Directiva Servicio Universal.763 Artículo 7 de la Directiva Servicio Universal.




CAPÍTULO XII


rista), (2) originación de llamadas en la red telefónica pública en unaubicación ja (nivel mayorista), (3) terminación de llamadas en redestelefónicas públicas en una ubicación ja (nivel mayorista), (4) accesofísico al por mayor a infraestructura de red en una ubicación ja, (5)acceso de banda ancha al por mayor, (6) segmentos de terminación delíneas arrendadas al por mayor y (7) terminación de llamadas vocalesen redes móviles individuales. 764

2.8 Directiva de Datos Personales y la Decisión Espectro

La Directiva Datos Personales aborda temas como la condencialidadde las comunicaciones; la retención de datos para investigaciones deseguridad pública (que debe ser necesaria, proporcional y apropiadapara una sociedad democrática); el envío de mensajes electrónicos nosolicitados (spam) salvo cuando exista previo consentimiento (sistemaopt-in); la instalación/uso de cookies; el consentimiento previo paraque el número telefónico, dirección de correo electrónico y direcciónpostal sean incluidos en los directorios o guías públicas de usuarios decomunicaciones electrónicas.

La Decisión Espectro Radioeléctrico provee el marco político y jurí-

dico para la coordinación de políticas públicas y armonización para ladisponibilidad y uso eciente del espectro radioeléctrico. Los Estadosmiembros pondrán a disposición del público la información relativaa la atribución, disponibilidad y uso del espectro así como de los de-rechos, condiciones, procedimientos y contraprestaciones pagadas enrelación con el uso del espectro radioeléctrico. 765

La Comisión Europea envió una Comunicación al Consejo y al Par-lamento Europeo en relación con la prospectiva de la política del es-pectro (2005).766 En esa Comunicación destaca que la distribución del

764 Cfr. UE,Recomendación de la Comisión Europea de 17 de diciembre de 2007 relativaa los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comu-nicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformi-dad con la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a unmarco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, (2007/879/CE),op. cit., nota 722.

765 Artículos 1 y 5 de la Directiva Espectro Radioeléctrico.766 UE, Comunicación COM(2005) 411 nal de 6 de septiembre de 2005 de la Comisión

al Consejo y al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo relativoal futuro de la política de espectro para la Unión Europea: Segundo Reporte Anual .






espectro debe ser más exible a través de (1) mercados de espectro,considerando que la industria está en mejor posición que los regulado-res para identicar el valor más alto en la utilización del espectro y (2)el uso libre del espectro, es decir, sin necesidad de licencia (concesión)sino únicamente bajo la condición de que el equipo cumpla con ciertascaracterísticas técnicas. 767 w

767 Para más información sobre la política de espectro radioeléctrico en la UE, favorde consultar europa.eu/legislation_summaries/information_society/radiofrequencies/l24218a_es.htm.





CAPÍTULO XIIILAS TELECOMUNICACIONES EN MÉXICO

Desde el inicio de la telegrafía hasta los servicios de banda anchaen el siglo XXI, las telecomunicaciones en México han sido partede su historia. Ni la Revolución Mexicana ni los desastres natura-

les han interrumpido signicativamente los servicios de telecomunica-ciones. Los orígenes de la telefonía en México muestran una diversidadde empresas prestando ese servicio en distintas localidades del país,para posteriormente irse consolidando en una sola empresa que llega-ría a ser pública paraestatal: Telmex. El marco jurídico de las telecomu-

nicaciones desde la Ley de Comunicaciones Eléctricas de 1926 pasandopor la Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995 y hasta la ReformaConstitucional de 2013 ha reejado los cambios del Estado mexicano:de uno interventor a uno liberal y ahora a uno que además de ser regu-lador es promotor y en ciertos sectores regresa a ser empresario.

1. ANTES DE LA LEY DE VÍAS GENERALESDE COMUNICACIÓN DE 1940

1.1. Breves telegrácasLa primera concesión de comunicaciones a distancia fue otorgada a Juande la Granja en 1849.768 Se le otorgó el privilegio exclusivo durante 10

768 “Escritor y cronista de los eventos nacionales, opositor sistemático de los tratados de pazGuadalupe-Hidalgo, diputado por Jalisco y luego por Veracruz, librero, editor y hombreinquieto, contestatario e inconforme con las condiciones del país, Juan de la Granja (…)”,García Benavides, Roberto, Hitos de las Comunicaciones y los Transportes en la Historiade México, México, D.F., Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 1987, p. 144.




CAPÍTULO XIII


años para “plantear en la República telégrafos eléctricos” 769. El primerservicio telegráco fue entre la ciudad de México y Nopalucan, Pueblaen 1851.770 Desde ese momento la historia de las telecomunicaciones enMéxico ha estado íntimamente vinculada con el desarrollo económico ypolítico nacional. En las guerras intestinas en el México del siglo XIX lautilización del telégrafo se volvió indispensable para liberales y conser-vadores porque a través de él se enviaban los partes de guerra. 771

Durante su imperio, Maximiliano de Habsburgo instruyó a su mi-nistro de Estado para elaborar un plan general para que las líneas tele-grácas mexicanas se unieran con las de América y Europa. 772 En 1865ese emperador expidió la ley y reglamento sobre telégrafos donde esta-blecía que el “(...) Gobierno es el único que puede construir líneas tele-grácas en el Imperio. Cuando lo considere conveniente, dará permisoa algún individuo o compañía para que lo haga (...)”. 773 Se concedierondiversas concesiones telegrácas durante dicho Imperio. En 1867, trasla caída de éste, el gobierno del presidente Benito Juárez intervino la

769 Idem.770 Idem.771 Ejemplo de ello es este telegrama del general Ignacio Zaragoza al ministro de Guerra

del presidente Juárez respecto a la batalla del 5 de Mayo de 1862 en Puebla: “Las ar-mas del Supremo Gobierno se han cubierto de gloria; el enemigo ha hecho esfuerzos

supremos por apoderarse del Cerro de Guadalupe que atacó por el oriente a derechae izquierda durante tres horas, fue rechazado tres veces en completa dispersión yen estos momentos está formado en batalla fuerte de 4,000 hombres y pico frenteal cerro fuera de tiro; no lo bato como desearía porque el Gobierno sabe no tengopara ello fuerza bastante. Calculo la pérdida del enemigo, que llegó hasta los fososde Guadalupe, en su ataque en 600 ó 700 entre muertos y heridos; 400 habremostenido nosotros. Sírvase Ud. dar cuenta de este parte al Sr. Presidente. I. Zaragoza”,Telecom. Telégrafos, Los Conservadores, la Intervención Francesa y Maximiliano deHabsburgo, www.telecomm.net.mx/corporativo/historia_conservadores.htm (fecha deconsulta: 20 de octubre de 2003).

772 “Mi querido Ministro: Persuadido de que las líneas telegrá cas deben pertenecer alEstado, sobre todo, en nuestro país y de que su explotación será un manantial cier-to de rentas importantes, llamo vuestra seria atención sobre el estudio profundo delos puntos siguientes: Formación de un plan general, comprendiendo los ramalestelegrá cos destinados á unir la capital con los centros de las grandes divisionesnuevamente decretadas y los puertos principales del imperio, de manera que puedan

juntarse con las grandes líneas de América y Europa...”, Carta del Emperador al Mi-nistro de Estado, El Diario del Imperio, Tomo II, México, miércoles 1 de noviembre de1865, número 253 (Biblioteca del Archivo General de la Nación).

773 Artículo 1° de la Ley sobre Telégrafos decretada por Maximiliano de Habsburgo el 2de diciembre de 1865; en Telecom. Telégrafos, Los Conservadores, la IntervenciónFrancesa y Maximiliano de Habsburgo, www.telecomm.net.mx/corporativo/historia_ conservadores.htm (fecha de consulta: 20 de octubre de 2003).




LAS TELECOMUNICACIONES EN MÉXICO


línea telegráca del interior para convertirla en el sistema de telégra-fos públicos nacionales bajo la denominación de Líneas Telegrácas delSupremo Gobierno y otorgó diversas concesiones de líneas telegrácas.Según el tipo de administración, éstas fueron federales, subvenciona-das, estatales o particulares. 774 Maximiliano de Habsburgo y el presi-dente Juárez compartieron la convicción de que el telégrafo era algoestratégico para el gobierno y para el desarrollo del país.

La importancia de los telégrafos aparece nítidamente con esta re-ferencia del entonces secretario Vicente Riva Palacio en la Memoria deFomento 1876-1877:

La instantánea comunicación de los individuos, de los pue-blos y de las naciones, por medio de hilos telegrácos, havenido a ser en nuestros días una necesidad imperiosa. Susnotorios benecios son de tal manera inapreciables, que,haciéndose sentir en todas las relaciones humanas, no sepuede concebir el buen éxito de las transacciones mercan-tiles; la oportunidad de las noticias de interés privado; laecacia de los informes de utilidad general y particular; laconveniente exactitud de las maniobras y operaciones mi-litares; el cumplimiento de las providencias judiciales y, ensuma, la buena marcha de las sociedades cultas, sin el po-deroso auxilio del telégrafo. 775

1.2. Telefonía

El primer enlace telefónico se efectuó el 13 de marzo de 1878 entre lasocinas de correos de la Ciudad de México y la de la población de Tlal-pan. La primera línea telefónica fue instalada entre el Castillo de Cha-pultepec 776 y el Palacio Nacional el 16 de septiembre de ese mismo año.A partir de ese evento “(…) en México se desenvuelve una especie de

competencia para establecer el servicio [telefónico]. Muchos son quie-nes obtienen concesiones, varias las compañías preestablecidas, e in-numerables los particulares autorizados para construir sus líneas pri-

774 Cfr. García Benavides, Roberto, op. cit., nota 768, p. 156-167.775 Cita referida en García Benavides, Roberto, op. cit., nota 768, p. 220.776 De tal importancia fue el teléfono que el Castillo de Chapultepec tenía una sala espe-

cial para él, que hoy día se puede visitar en el Museo Nacional de Historia Castillo deChapultepec (www.mnh.inah.gob.mx).




CAPÍTULO XIII


vadas (…)”.777 En 1881 el presidente Manuel González expidió la ley queestablece las bases para la reglamentación del servicio de ferrocarriles,telégrafos y teléfonos, misma que señala como vías generales de comu-nicación a los teléfonos que unan municipalidades o estados. Esta leypuede considerarse la primera en México que se reere a la telefonía.La primera conferencia telefónica internacional fue entre Matamoros,Tamaulipas, y Brownsville, Texas en 1883. Cabe destacar que el serviciode telefonía de larga distancia internacional comenzó a prestarse demanera regular a partir de la llamada entre los presidentes PlutarcoElías Calles y Calvin Coolidge de EUA en 1927.

El desarrollo de la telefonía en México no se concebiría sin mencio-nar a la Compañía Telefónica Mexicana (La Mexicana) del grupo cor-porativo Bell de EUA y la Empresa de Teléfonos Ericsson, S.A. (Mexeric)de la empresa sueca Ericsson, 778 toda vez que ambas con el tiempo die-ron origen a Teléfonos de México (Telmex).779 La Mexicana recibió losderechos, concesiones y autorizaciones de invenciones y contratos deotras empresas telefónicas; en 1888 obtuvo su primera concesión paraproporcionar el servicio público telefónico. Para 1903 y a n de conti-nuar prestando ese servicio, La Mexicana celebró un contrato con laSecretaría de Comunicaciones y Obras Públicas. Por su parte, en 1905Mexeric adquirió una concesión de 1903 que estaba a nombre de José

Sittzenstátter. El contrato de La Mexicana y la concesión de Mexericcon el gobierno mexicano señalaban expresamente que no se estabaotorgando exclusividad o monopolio alguno a las partes.

Las redes de La Mexicana y de Mexeric no estaban interconectadas,por lo que los suscriptores de una empresa no podían comunicarse conlos de la otra. Al no estar interconectadas, no existía la necesidad deque tuvieran la misma numeración. Así, la de La Mexicana utilizaba dí-gitos y letras 780 mientras que la de Mexeric solamente utilizaba dígitos.La competencia entre La Mexicana y Mexeric era férrea; sin embargo la

777 Cárdenas de la Peña, Enrique, El telégrafo, México, D.F., Secretaría de Comunicacio-nes y Transportes, 1987, p. 30.

778 Mexeric era lial de la empresa sueca Aktiebolaget L.M. Ericsson y Co.779 Por simplicidad se re ere a La Mexicana y Mexeric como si desde un inicio hubiesen

sido constituidas bajo ese nombre. Es importante señalar que cambiaron de nombre alo largo del tiempo. Sin embargo, en esta obra al referirnos a La Mexicana y a Mexericse entenderá que comprende al grupo de interés, independientemente de los cam-bios de razón social, fusiones u otras reestructuras corporativas.

780 Estos aparatos tenían discos con símbolos A-1, F-2, H-3, J-4, L-5, M-6, Q-8, X-9 yZ-0.






ausencia de interconexión de sus redes afectaba signicativamente alos usuarios. Lo anterior en atención a que si una persona contratabacon La Mexicana sólo podía comunicarse con los que tenían serviciotelefónico de la misma; si contrataba con Mexeric únicamente se podíahacer llamadas con los suscriptores de ésta.

Tanto La Mexicana como Mexeric tenían sus “listas de suscripto-res”, antecesoras de los directorios telefónicos. Estas listas se convirtie-ron en una nueva vía para hacer publicidad.

La Revolución Mexicana alcanzó también a las empresas telefóni-cas. En 1915 el entonces presidente Venustiano Carranza intervino lasredes del Distrito Federal y de larga distancia de La Mexicana con baseen las facultades extraordinarias que tenía conferidas. Mexeric se libróde la intervención aparentemente gracias a las gestiones de uno de susingenieros, el señor Ostlund.

1.3. Radiocomunicaciones

La primera forma de radiocomunicación en México fue la de la telegrafíasin hilos o radiotelegrafía. A principios del siglo XX el gobierno mexicanomostró una actitud favorable a introducir este nuevo tipo de comunica-

ción, especialmente para poder comunicar zonas en las que el tendidode la red telegráca resultaba demasiado costoso. Por su parte el sectorprivado se interesó en utilizar las entonces nuevas tecnologías para la ra-diotelegrafía. La radiocomunicación fue también muy importante para lanavegación marítima.

En 1906 México participó en la Convención Radiotelegráca Inter-nacional 781 celebrada en Berlín, representado por el general de brigada José María Pérez, quien tenía instrucciones para “asegurarse los intere-ses de México; comprendiendo en ellos los del orden militar que se re-eren a las estaciones radiotelegrácas costeras y a bordo de nuestros

barcos de guerra”782

(ver Capítulo II, sección 2). En 1912 la Convención781 La Convención Internacional de Radiotelegrafía, el Protocolo Final, el Reglamento y el

Compromiso Adicional fueron aprobados por el Senado mexicano el 30 de mayo de 1907y publicados en el Diario O cial en febrero de 1909 en español y francés. Cfr. MerchánEscalante, Carlos A. y De la Rosa Rábago, Rodolfo (comps.), op. cit., nota 176, pp. 30-35.

782 Citado por Merchán Escalante, Carlos A., Telecomunicaciones, México, D.F., Secre-taría de Comunicaciones y Transportes, 1987, p. 57 respecto a la Conferencia sobretelegrafía sin hilos en Berlín, 1906, Secretaría de Relaciones Exteriores, México, D.F.,Expediente III - 171 5 doc. 156.




CAPÍTULO XIII


Radiotelegráca Internacional en Londres estuvo dirigida a la seguri-dad de la vida humana en el mar. México no envío delegado algunoa dicha Conferencia lo cual se comprende debido a la revolución quevivía el país. Sin embargo México sí se adhirió a dicha Conferencia,pero nunca fue raticada por el Senado. La telegrafía sin hilos tendríarepercusiones signicativas en especial durante las guerras mundialesporque era utilizada por barcos de guerra que podían cruzar mares bajola jurisdicción mexicana.

Las estaciones de radiocomunicación se establecieron en todo elpaís con propósitos diversos, desde para los radioacionados hastapara la intercepción ilegal de mensajes. En 1916 el presidente Venustia-no Carranza expidió un decreto con medidas para proteger las comu-nicaciones. 783 En éste se prohibía explotar estaciones radiotelegrácassalvo mediante autorización expresa del gobierno federal. La Consti-tución de 1917 incluyó a la radiotelegrafía como una excepción a laprohibición de monopolios prevista en el artículo 28.

Para 1921 se inició la radiotelefonía 784 en México, proliferaron losradioexperimentadores y comenzaron las pruebas de radiodifusoras(estaciones de radiotelefonía de divulgación). Esto provocó la satura-ción e interferencia de las comunicaciones. En 1923 la Secretaría deComunicaciones: (1) reiteró la vigencia del decreto de Carranza de 1916,

(2) otorgó un plazo para que se regularizaran las estaciones, so pena declausurarlas si no lo hacían en ese término y (3) estableció frecuenciasespecícas para los particulares con los límites de potencias. 785

1.4. Ley de Comunicaciones Eléctricas de 1926

La interferencia y la saturación de las radiocomunicaciones generaronque se otorgaran facultades extraordinarias al presidente Plutarco ElíasCalles786 a n de que expidiera una ley en la materia. Así, en 1926 se

783 Decreto sobre radiocomunicación, Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas,México,DOF de 24 de octubre de 1916 citado en Merchán Escalante, Carlos A., Te-lecomunicaciones, Ibidem.

784 La radiotelefonía se re ere a la transmisión de conversaciones por medio de ondashertzianas.

785 Cfr. Merchán Escalante, Carlos A., Telecomunicaciones, op. cit., nota 782, p. 102-103,118-119.

786 “Plutarco Elías Calles, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos,a sus habitantes, sabed: Que en uso de las autorizaciones concedidas al Ejecutivo






expidió la Ley de Comunicaciones Eléctricas787 que señalaba que: “Lascomunicaciones eléctricas comprenden, para los efectos de esta Ley, latelegrafía, la radiotelegrafía, la telefonía, la radiotelefonía y cualquierotro sistema eléctrico de transmisión y recepción con o sin hilos con-ductores, de sonidos, signos o imágenes.” 788 Esta ley abrogó el Decretode 19 de octubre de 1916 sobre estaciones radiotelegrácas. 789 Asimis-mo quedó expresamente conferida la jurisdicción a la Federación, ex-cepto para líneas telefónicas locales dentro de los límites de una en-tidad federativa que no se interconectaran con líneas de jurisdicciónfederal o de países extranjeros. 790

La Ley de Comunicaciones Eléctricas prescribió: (1) que el serviciopúblico de correspondencia por medios telegrácos y de radiocomuni-cación eran para prestarse exclusivamente por el gobierno federal, 791 (2) que no se otorgarían concesiones que compitieran con la red nacio-nal ni las que pudieran constituir un monopolio a favor del concesio-nario,792 (3) que sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalizaciónpodían ser operadores de instalaciones eléctricas dependientes de laFederación,793 (4) que toda clase de servicio ocial del gobierno federaltendría un descuento de 50% de las tarifas al público, 794 (5) disposicio-nes para el caso de guerra o perturbaciones graves del orden público, 795 (6) la facultad de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas

para dictar medidas para la instalación y uso de aparatos receptoresde radiocomunicación, 796 (7) que son obras de utilidad pública las co-municaciones eléctricas destinadas a un servicio público, por lo que sepodrían expropiar los terrenos que se requirieran, 797 (8) la obligación delas embarcaciones y aeronaves de contar con sistemas de comunica-

de la Unión por Decretos de 5 y 7 de enero de 1926, publicados respectivamente losdías 2 y 3 de febrero del mismo año, ha tenido a bien expedir la siguiente: Ley deComunicaciones Eléctricas (…)”,Diario O cial de 6 de mayo de 1926.

787 La Ley de Comunicaciones Eléctricas fue publicada en el Diario O cial de 6 de mayode 1926.

788 Artículo 1º de la Ley de Comunicaciones Eléctricas.789 Artículo 91 de la Ley de Comunicaciones Eléctricas.790 Artículos 2º y 7º de la Ley de Comunicaciones Eléctricas.791 Artículo 3º de la Ley de Comunicaciones Eléctricas.792 Artículo 26 de la Ley de Comunicaciones Eléctricas.793 Artículo 11 de la Ley de Comunicaciones Eléctricas.794 Artículo 41 de la Ley de Comunicaciones Eléctricas.795 Artículo 10 de la Ley de Comunicaciones Eléctricas.796 Artículo 66 de la Ley de Comunicaciones Eléctricas.797 Artículo 9º de la Ley de Comunicaciones Eléctricas.






1932, quien con base en nuevas facultades que le conrió el Congreso dela Unión, publicó la Ley de Vías Generales de Comunicación de 1932.805 Sin embargo, en noviembre de 1932 se publicó en el Diario Ocial unafe de erratas en la que se abrogó la Ley de Ley sobre Vías Generales deComunicación y Medios de Transporte. Aun cuando la Ley de Vías Gene-rales de Comunicación de 1932 replicó muchos artículos de aquélla, setrata de la expedición de una nueva ley. En esta Ley de Vías Generales deComunicación de 1932 incluso se repiten los transitorios relativos a lavigencia de las disposiciones del Código Postal de 1926 y a la abrogaciónreferida en el párrafo anterior. 806

Destacan en ambas leyes los siguientes preceptos: (1) son vías ge-nerales de comunicación las líneas telefónicas, las instalaciones ra-diotelegrácas y radiotelefónicas y cualquier otro sistema eléctrico detransmisión y recepción de sonidos, signos o imágenes (excepto líneastelefónicas locales dentro de los límites de un estado que no se conec-ten con las de otra entidad federativa, con líneas federales o con las deun país extranjero); 807 (2) el plazo de concesiones para comunicacionesno excederá de 50 años; 808 (3) la facultad de la Secretaría de Comuni-caciones para dictar las medidas para evitar interferencias entre lasestaciones de radiocomunicación; 809 (4) la facultad de dicha Secreta-ría para determinar la clasicación de las estaciones inalámbricas, así

como otros requisitos operativos, impositivos y técnicos (p. ej. potenciay exactitud de las ondas); 810 (5) la prohibición de las empresas de ser-vicio telefónico de utilizar éste para el servicio de telefonema, de des-pacho de escritos o para la transmisión de reportazgos [sic] de prensa

805 “Pascual Ortiz Rubio, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, asus habitantes, sabed: Que en uso de las facultades que ha tenido a bien conferirmeel H. Congreso de la Unión, por decreto de 28 de junio de 1931, he modi cado y adi-cionado la Ley sobre Vías Generales de Comunicación y Medios de Transporte, enlos siguientes términos: Ley de Vías Generales de Comunicación (…)”, Diario O cialdel miércoles 28 de septiembre de 1932.

806 Artículos 10 y 11 transitorios de la Ley de Vías Generales de Comunicación de 1932.807 Artículo 1, fracciones XX y XXI, de la Ley sobre Vías Generales de Comunicación y

Medios de Transporte, y artículo 1, fracciones X y XI, de la Ley de Vías Generales deComunicación de 1932.

808 Artículo 502 de la Ley sobre Vías Generales de Comunicación y Medios de Transpor-te, y artículo 475 de la Ley de Vías Generales de Comunicación de 1932.






CAPÍTULO XIII


destinados a publicidad (excepto donde no estuviera la red nacional) 811 y (6) para la interpretación y cumplimiento de las concesiones, se deci-dirían por la propia ley y leyes especiales o, a falta de disposiciones enéstas, por el Código de Comercio o en su defecto por el Código Civil delDistrito y Territorios Federales.812

En ambas leyes se establece esencialmente la obligación de interco-nexión de las empresas de vías generales de comunicación:

A las empresas de vías generales de comunicación y mediosde transporte, que se nieguen a enlazar sus líneas, dentrodel plazo que je la Secretaría de Comunicaciones, se les

impondrá una multa de diez pesos diarios en el primer mes,de cien pesos diarios en el segundo y de doscientos pesosdiarios en el tercero y en los siguientes, por todo el tiempode la desobediencia, sin perjuicio de que si la Secretaría locree conveniente, se aplique el procedimiento señalado enel artículo 178 [artículo 49 en la Ley de 1932] para la ejecu-ción de las obras necesarias por la propia Secretaría. 813

Por su parte, La Mexicana y Mexeric continuaron expandiendo susservicios en el territorio de la República Mexicana mediante la ins-talación de infraestructura y la adquisición de otras concesionarias

de telefonía. Sin embargo las redes de La Mexicana y Mexeric con-tinuaban sin interconectarse. En consecuencia, el tema se colocó enla agenda nacional y el presidente Lázaro Cárdenas en 1936 giró ins-trucciones al secretario de Comunicaciones y Obras Públicas, Fran-cisco J. Múgica, para que ordenara a dichas empresas el enlace de suslíneas.814 Múgica otorgó un plazo de 15 días a La Mexicana y a Mexeric


812 Artículo 4 de la Ley sobre Vías Generales de Comunicación y Medios de Transporte,y artículo 4 de la Ley de Vías Generales de Comunicación de 1932.


814 “Sírvase esa Secretaría ordenar a la Compañía Telefónica y Telegrá ca Mexicana y ala Empresa de Teléfonos Ericsson, S.A., que en la forma y términos que establece laLey de Vías Generales de Comunicación enlacen sus líneas y combinen sus serviciostelefónicos en toda la República, por exigirlo así el interés del público usuario de di-chos servicios (…)”, cita de Francisco J. Múgica,El enlace de los sistemas telefónicosde las Compañías Ericsson y Mexicana. Sus fundamentos legales y sociales , página63, referido por Cárdenas de la Peña, Enrique, El teléfono, México, D.F., Secretaríade Comunicaciones y Transportes, 1987 , p. 137.






para que presentaran su convenio de interconexión, apercibidas deque de no hacerlo, la propia Secretaría determinaría las condicionesde la interconexión.

La Mexicana y Mexeric tenían una relación de competidores, aun-que al mismo tiempo sus empresas controladoras tenían vínculos ac-cionarios y nancieros. En ese contexto es que ambas empresas, en vezde presentar un convenio de interconexión, solicitaron la autorizaciónpara fusionarse. La Secretaría reprobó la fusión y determinó las basespara la interconexión. “(…) Múgica señala que no hay razón legal nimoral que justique la existencia de dos servicios semejantes que ope-ren separadamente (…)”. 815

Entretanto el Congreso expidió en 1936 la Ley de Expropiación816 para hacer expedito el proceso de expropiación por causa de utilidadpública. La Mexicana y Mexeric es posible que percibieran esta leycomo un mensaje de lo que podría ocurrirles. La Mexicana y Mexericpresentaron un plan de interconexión en 1938 y realizaron cambios ala numeración de sus suscriptores con miras a la futura interconexión.

2. LEY DE VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN DE 1940817

En 1940 se publicó la Ley de Vías Generales de Comunicación (LVGC) queha estado vigente, a pesar de que diversos libros han sido derogadosen su integridad con motivo de la publicación de leyes especícas, ta-les como la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal (1993), laLey de Aviación Civil (1995), la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario(1995) y la Ley Federal de Telecomunicaciones (1995). La LVGC ha sidosupletoria de la FT y de la LFRTV. Por tanto, es interesante conocer losantecedentes de esta ley así como sus disposiciones más destacadas,cuya racionalidad subyacente cambiará signicativamente con la expe-dición de la LFT. En la Ley reglamentaria que se expida a propósito de la

Reforma Constitucional de 2013, se verá si la LVGC sigue siendo suple-toria o no.La exposición de motivos de la que se convertiría en la LVGC fue

presentada por el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión en sep-tiembre de 1937 destacando que:

815 Ibidem, p. 140.816 Publicada en el DOF de 25 de noviembre de 1936.817 Publicada en el DOF de 19 de febrero de 1940.




CAPÍTULO XIII


El gran error de las Administraciones anteriores en mate-ria de vías generales de comunicación derivada de la ideo-logía imperante en otros tiempos, ha sido el de autorizarla construcción y explotación de las vías generales de co-municación sin una planeación racional y adecuada quetienda a beneciar los grandes intereses nacionales. Lasconcesiones para el establecimiento [sic] las vías generalesde comunicación, se han otorgado siempre con vista de losintereses patrimoniales de los concesionarios, los interesesde la Nación no han tenido la protección debida en esasconcesiones. Por esa misma circunstancia no se ha podidoorientar la explotación de las vías generales de comunica-ción como verdaderos servicios públicos o sean actividadescontroladas y reguladas por el Estado para la satisfacción denecesidades generales. 818

La LVGC estableció la competencia y jurisdicción federal para la ex-plotación de vías generales de comunicación. Como los estados y mu-nicipios habían otorgado anteriormente permisos y concesiones paraesos mismos nes, la LVGC concedió un plazo para que los permisio-narios y concesionarios estatales y municipales obtuvieran la con-cesión o permiso federal. 819 Las líneas telefónicas y el espacio aéreo

eran considerados vías generales de comunicación.820

Se establecióexpresamente el monopolio del Estado para la telegrafía y radiotele-grafía821 en congruencia con el artículo 28 de la Constitución. A la rednacional de comunicaciones eléctricas se le continuó otorgando ex-clusividad para la prestación de sus servicios. Por ello la LVGC retomala prohibición a las empresas de servicio telefónico de utilizar éstepara telefonemas y despachos escritos. 822 Esto claramente le habríagenerado competencia a la red nacional que fue precisamente lo quese quiso evitar.

La exposición de motivos de la Comisión de la Cámara de Diputa-

dos de 18 de noviembre de 1939 señaló que el Estado era responsable818 Exposición de motivos a la LVGC del Ejecutivo Federal de septiembre de 1937.819 Cfr. artículos 3 y 5, así como el artículo 6 transitorio de la LVGC de 1940 (texto original).820 “Por motivos de técnica jurídica se consideró pertinente declarar vía general de comu-

nicación al espacio aéreo nacional y no a las líneas de navegación aérea dice la Leyde 1932, supuesto que el espacio es la vía misma.”, exposición de motivos a la LVGCdel Ejecutivo Federal de septiembre de 1937.

821 Artículo 11 de la LVGC de 1940 (texto original).822 Artículo 394 de la LVGC de 1940 (texto original).






de prestar los servicios públicos, pero por circunstancias especiales po-día conceder su prestación a particulares. 823

(…) normalmente todos los servicios que las vías federalesde comunicación imparten a la sociedad, por su importan-cia y por la regularidad y continuidad que requieren, sonuna función estatal propia; pero si el Estado por circuns-tancias especiales no pueden (sic) prestar uno o algunos dedichos servicios, queda autorizado para conar su satisfac-ción a un particular, dando nacimiento a los que en DerechoAdministrativo se llaman servicios públicos industriales (…)

El otorgamiento de concesiones era discrecional. Las concesiones seotorgaban bajo el concepto del monopolio natural. La LVGC prevé unprocedimiento para el otorgamiento de concesiones mediante el cualuna vez revisada la solicitud y hechos los ajustes que la Secretaría deComunicaciones y Transportes (SCT) considerara convenientes, se rea-lizaban diversas publicaciones en el DOF y en periódicos de la localidadcuya cobertura se pretendía con la concesión, para que “las personasque pudieren resultar afectadas, presenten sus observaciones”. 824 Enatención a que la LVGC percibía a la competencia como algo ruino-

so, sólo se justicaba otorgar una segunda concesión cuando el primerconcesionario no hubiera cumplido con sus obligaciones o no lograracubrir con sus servicios el área concesionada.

El modelo de la LVGC estaba lejos de favorecer la competencia, talcomo lo reeja la tesis aislada al referir que:

(…) la intención del legislador, al reglamentar la prestación deservicios públicos en dichas vías [generales de comunicación]no fue la de permitir la libre competencia, a la manera libe-ral pura, para que de la concurrencia surgieran condicionesde mejor calidad de servicio y mejor precio en benecio delpúblico. (…) el Estado debe buscar el benecio del público evi-tando la libre competencia entre quienes desearían prestarel servicio, (…) en esta materia no tendría sentido aplicar los

823 Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los Estados Uni-dos Mexicanos, viernes 24 de noviembre de 1939, Legislatura XXXVII, Año III, Pe-ríodo Ordinario, diario número 16.http://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/37/3er/Ord/19391124.html (fecha de consulta: 8 de agosto de 2007).

824 Artículo 15 de la LVGC.




CAPÍTULO XIII


principios de lucha contra los monopolios, a que se contraeel artículo 28 constitucional, que tiende a promover la librecompetencia (…) lo que se ja como meta es el evitar la dupli-cidad dentro de la misma zona de inuencia, cuando el con-cesionario inicial o primero en tiempo satisfaga con ecacialas necesidades del servicio, evitando con ello una competen-cia ruinosa o desleal (…)825

Las concesiones establecerían las bases para determinar las tarifas delos servicios al público.826

Las empresas concesionarias ncan su economía y conse-cuentemente la del servicio, en las bases que el Estado seña-la para el establecimiento de las tarifas, y es muy importanteinsistir en que tales bases no sólo circunscriben el margende lucro a los límites hasta los cuales el propio Estado lo con-sidera lícito y honesto, sino que tienden a garantizar, cien-tícamente, el ingreso indispensable para la subsistencia yecacia de los mismos servicios. Esos dos elementos esen-ciales: la limitación del lucro y la garantía de la subsistenciay ecacia de los servicios, son los que jan técnicamente ycon la previsión necesaria las bases máxima y mínima den-tro de las cuales pueden moverse las tarifas; y no es conce-bible ninguna variación a dichas bases, sin dar al traste conla armonía nanciera que descansa exclusivamente en leyeseconómicas, contra las cuales es impotente cualquier dispo-sición legislativa que quiera contrariarlas. (…) En general, laComisión es contraria a la idea de que puedan existir tarifasde competencia entre las vías de comunicación, pues saltaa la vista lo antieconómico e inconveniente del libre juegode los intereses privados en tratándose de servicios públi-cos; pero no cerrar los ojos ante situaciones especiales y casisiempre transitorias, se dejó a la Secretaría de Comunicacio-

nes la facultad de autorizar dichas tarifas, cuando sea indis-pensable, dando así oportunidad a que esta materia quedebajo el imperio de otras leyes que le son aplicables. 827

825 “Vías Generales de Comunicación. Concesiones para servicios públicos en ellas”,Séptima Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federa-ción, 78 sexta parte, p. 84.

826 Artículo 20 de la LVGC de 1940 (texto original).827 Diarios de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los Estados




CAPÍTULO XIII


Finalmente se estableció la pérdida en benecio de la nación de losbienes sujetos a una concesión: (1) si un socio extranjero de una con-cesionaria invocaba la protección de su gobierno; (2) si un concesio-nario enajenaba la concesión o los bienes afectos a los servicios sin laaprobación de la Secretaría; (3) si un concesionario cedía, hipotecaba,enajenaba o gravaba la concesión o los bienes destinados a ésta a algúngobierno extranjero o si se admitía a éste como socio de la concesio-naria; (4) si en caso de guerra internacional un concesionario pusieracualquier elemento a disposición del enemigo; (5) si el concesionariocambiaba su nacionalidad y (6) si una persona sin concesión o permisoconstruía o explotaba vías federales de comunicación. 832

3. TELMEX: DE SU CONSTITUCIÓN A SU PRIVATIZACIÓN

Creación de Telmex. En 1947 se constituyó Telmex. Mexeric y Telmexcelebraron un contrato, mismo que fue aprobado por la Secretaría deComunicaciones y Obras Públicas, en el que Mexeric le vendía sus bie-nes (incluyendo concesiones) y le transfería sus activos vinculados conel servicio telefónico. Telmex como sucesor de Mexeric tuvo que llegara un acuerdo con La Mexicana para la unicación de sus sistemas tele-

fónicos. Esto aconteció el 9 de enero de 1948 ante la presencia del presi-dente Miguel Alemán. Si bien La Mexicana continuó existiendo duranteun tiempo, en 1950 se dio la fusión de ésta con Telmex. Los grupos con-troladores de las otrora empresas telefónicas (La Mexicana y Mexeric)quedaron como propietarios de la mayoría de las acciones de Telmex.Hacia el monopolio público.El denominado Plan de Cinco años cele-brado entre el gobierno federal y Telmex el 6 de abril de 1954 pretendíadesarrollar y modernizar los servicios de telecomunicaciones. Para ellose requerían recursos económicos y el gobierno federal acordó, entreotras medidas, auspiciar la emisión de acciones y bonos de usuarios

y otorgar ayuda económica a Telmex con recursos del impuesto tele-fónico. También se instauró un sistema de nanciamiento a través delos suscriptores. Por su parte la Secretaría de Comunicaciones y ObrasPúblicas expidió las reglas para el otorgamiento de prioridades en elsuministro de servicios de Teléfonos de México S.A., a n de que sediera prioridad a los suscriptores que adquirieran valores de Telmex. 833

832 Artículos 12, 29, fracciones V, VI y VII, 32, 523 y 524 de la LVGC.833 Este tipo de reglas que establecen prioridades con base en la tenencia de valores o






La llamada mexicanización (transferir el control de Telmex a per-sonas físicas o morales mexicanas) cobró auge y las empresas con-troladoras extranjeras de Telmex (Internacional Telephone and Tele-graph Co. y Teleric, lial de LM Ericsson) vendieron sus acciones alpúblico mexicano en 1958. Al inicio de la siguiente década Telmexpromovió esquemas de nanciamiento para que sus suscriptores ad-quirieran acciones. Cabe señalar que en 1963 existían aparte de Tel-mex otras nueve concesionarias de telefonía. 834 “(…) Con los JuegosOlímpicos [México 1968], se tomó la decisión de modernizar sustan-cialmente el sistema de telecomunicaciones en México y de desa-rrollar un marco regulatorio para los medios electrónicos de comu-nicación masiva que sirviera al interés público (…)”. 835 El ProgramaNacional de Telecomunicaciones 1965-1970 estableció la Red Federalde Microondas y a Telmex se le encomendó llevar a cabo el ProyectoNacional de Telefonía.

El gobierno federal tuvo participación en el capital social de Telmex,convirtiéndose en accionista mayoritario en 1972 cuando adquirió 51%de las acciones de Telmex. A partir de esa adquisición Telmex se con-virtió en una empresa de participación estatal con todas las implica-ciones jurídico-administrativas de ello. En 1976 se le otorgó el título deconcesión para construir, operar y explotar una red de servicio público

telefónico por medio de conferencias telefónicas (conversaciones di-rectas entre los interesados). 836 Este servicio público telefónico incluíael urbano y suburbano en el Valle de México, urbanos e interurbanosen las poblaciones donde ya prestaba el servicio y el de larga distancianacional e internacional.

acciones son contrarias a la naturaleza misma de los servicios de interés público ydichas reglas quebrantan el principio de igualdad establecido en el artículo 1 de laConstitución. Cualquier discriminación para proporcionar un servicio de interés pú-blico debe estar plenamente justi cada, de otra manera se le estará privando de supropia nalidad de satisfacer una necesidad colectiva de manera general y uniforme.

834 La Compañía Telefónica Fronteriza (Baja California), Telefónica Nacional S.A.(Coahuila), la Compañía de Servicios Públicos de Agua Prieta (Sonora), la CompañíaCampechana de Teléfonos S.A. (Campeche), The Moctezuma Copper Co. (Sonora),Telefónica Lux (Jalisco), la Constructora Industrial de Irolo S.A. (Hidalgo) y la Telefóni-ca Ojinaga S.A. (Chihuahua). Cfr. Cárdenas de la Peña, Enrique, El teléfono, op. cit.,nota 814, p. 205.

835 Ortiz Mena, Antonio,El desarrollo estabilizador: re exiones sobre una época , México,D.F., El Colegio de México-Fideicomiso Historia de las Américas-Fondo de CulturaEconómica, 1998, pp. 227-234.

836 Este título de concesión fue suscrito el 10 de marzo de 1976 entre la SCT y Teléfonosde México S.A.




CAPÍTULO XIII


La concesión de 1976 preveía una signicativa intervención de laSCT. Conforme a la misma, Telmex requería de autorización de esa Se-certaría para la construcción de instalaciones y la realización de obras,para los equipos a emplear, para dar de baja centrales públicas, parautilizar instalaciones y equipos de otras empresas. El plazo de la con-cesión fue de 30 años a partir de la fecha de su expedición. Además secontempló la obligación de enlazar sus instalaciones y combinar susservicios con los de la SCT.

Telmex continuó creciendo y expandiendo sus servicios. La últimaconcesionaria de servicios telefónicos independiente de Telmex fueTelefónica de Ojinaga S.A. Fue adquirida por Telmex en 1981, lo queconvirtió a esta empresa en la única propietaria y concesionaria delservicio de telefonía en la república mexicana. 837

Privatización. En 1989 el presidente Carlos Salinas de Gortari anuncióla desincorporación de Telmex 838 y, en preparación a la privatización,el 10 de agosto de 1990 se modicó su título de concesión. Aunque for-malmente se trata de una modicación al título de concesión de Tel-mex de 1976, en realidad es un nuevo título que cambió radicalmentelas condiciones. Esta modicación a la concesión de Telmex de 1990 esactualmente el título de concesión de Telmex (Concesión de Telmex).

Las consideraciones para la modicación al título de Telmex fue-ron, entre otras, la necesidad de tener más posibilidades de nancia-miento, mejorar la calidad y diversidad de sus servicios así como parapromover una competencia equitativa con otras empresas de teleco-municaciones. El gobierno federal reduciría su participación en Telmexpara que existiera una mayor participación de inversión privada. 839 Elplazo de la concesión se jó en 50 años contados a partir del 10 de mar-zo de 1976 para construir, operar y explotar una red pública telefónicaque prestara servicios de telefonía básica así como de conducción deseñales de voz, sonidos, datos, textos e imágenes a nivel local y de larga

distancia nacional e internacional.837 Recuérdese que si bien Teléfonos del Noroeste S.A. de C.V. es una persona moral

distinta, era y sigue siendo lial de Telmex.838 “El 18 de septiembre de 1989, en la inauguración de la XIV Convención Nacional

Ordinaria Democrática del Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana, elpresidente Carlos Salinas de Gortari anunció la desincorporación de Teléfonos deMéxico (…)”, Teléfonos de México,Historia de la Telefonía en México 1878-1991 ,México, D.F., Teléfonos de México, 1991, p. 198.

839 Cfr. Antecedentes de la Modi cación de la Concesión de Telmex.






Conforme a la Concesión de Telmex, 840 su control administrativoy manejo debe estar mayoritariamente en los socios mexicanos, exis-tiendo una prohibición expresa para que concesionarios de radio y te-levisión o de personas que participen en éstos puedan ser accionistascon voz y voto de Telmex.841

Si bien la SCT se reservó el derecho de otorgar otras concesionesa terceros, se estableció que durante los primeros seis años de entra-da en vigor de la Concesión de Telmex solamente se podrían otorgarconcesiones: (1) para el caso de larga distancia, cuando Telmex nohubiera cumplido con las condiciones de expansión y eciencia es-tablecidas en el propio título y (2) para telefonía básica la SCT debe-ría tomar en cuenta la eciencia del servicio, el equilibrio nancierode Telmex y las condiciones de competencia equitativa. 842

La Concesión de Telmex estableció, entre otros: • Un sistema de control tarifario (ver Cap. VI, sec. 8) que establece

una canasta de servicios sujetos a control tarifario. Los serviciosde la canasta de Telmex son en términos generales los servi-cios local y de larga distancia nacional e internacional en susmodalidades de residencial y comercial. Nótese que no estáncomprendidos servicios de datos o de acceso a internet, toda

vez que en 1990 el internet aún no llegaba a México e incluso enel mundo no era un servicio prestado al público en general. Elesquema asimismo prevé el establecimiento cada cuatro añosde un límite máximo de las tarifas mediante una fórmula mate-mática y un factor de productividad conocido como el factor “x”.Adicionalmente Telmex no puede reducir sus precios debajo decostos y las tarifas de estos servicios tienen que ser jadas porla autoridad.

• La prohibición para Telmex de realizar prácticas monopólicas,

tratos discriminatorios y ventas atadas.• La obligación de tener arquitectura abierta y de interconectar

sus redes.

840 La modi cación de la Concesión de Telmex (1990) sigue siendo al día de hoy el títulode concesión de Telmex.

841 Condición 2.2 de la Concesión de Telmex (1990).842 Condición 2.4 de la Concesión de Telmex (1990).




CAPÍTULO XIII


• El cumplimiento de diversas metas de calidad.

• La provisión de servicio universal bajo la forma de programasde telefonía rural y de casetas públicas.

• La prohibición de prestar servicios de televisión. En este últi -mo punto, la Condición 1.9 de la Concesión de Telmex estable-ce que ésta no podrá explotar ninguna concesión de serviciosde televisión al público. De una interpretación armónica de laConcesión de Telmex, las leyes vigentes al momento de su otor-gamiento y las actualmente en vigor, se desprende que dichaCondición se reere a televisión restringida y no a televisiónabierta (radiodifusión). Si la distribución de señales de televi-sión se considera en la propia concesión como un servicio detelecomunicaciones no se puede confundir con uno de radiodi-fusión en atención a que éste se regulaba sólo por la Ley Federalde Radio y Televisión (LFRTV). Más aún, la prohibición contenidaen la Concesión de Telmex carecería de sentido para televisiónabierta considerando que para prestar tal servicio se requeriríade bandas de frecuencias atribuidas a radiodifusión y para ellose necesitaría un título otorgado conforme a la LFRTV. Más ade-

lante se mencionará lo sucedido respecto a esta prohibición deprestar servicios de televisión.

La Concesión de Telmex preparó el camino a su desincorporación comoempresa pública. En junio de 1990 realizó cambios a su estructura ac-cionaria y a sus estatutos sociales. El Banco Internacional S.N.C. fuedesignado como agente nanciero responsable de la desincorporación.En julio de ese año dicha institución nanciera anunció el calendariode venta a través de la subasta de 20.4% del capital social de la empresaparaestatal Telmex. Tres fueron los grupos interesados en la adquisi-

ción, quedando como ganador el 9 de diciembre de 1990 el consorciointegrado por Grupo Carso, Southwestern Bell Internacional Holdings yFrance Cables et Radio.843

843 “El grupo ganador ofreció por el paquete controlador un mil setecientos cincuenta ysiete millones de dólares que le da derecho al 20.4 por ciento del capital social deTelmex, en forma de acciones AA, más una opción para adquirir el 5.1 por ciento delcapital social en acciones L”, Teléfonos de México,op. cit., nota 838, p. 212.






Prohibición de prestar servicio de televisión. En 2008 Telmex presen-tó ante la SCT una solicitud para que se le eliminara la prohibición deprestar servicios de televisión de su título de concesión y con fundamen-to en el Acuerdo de Convergencia de servicios jos de telefonía local ytelevisión y/o audio restringidos que se proporcionan a través de redespúblicas alámbricas e inalámbricas (Acuerdo de Convergencia). En éstese estableció un régimen de excepción para los concesionarios de servi-cio local jo que tuvieran restricciones para prestar el servicio de televi-sión. En este régimen de excepción en la realidad sólo podían ubicarseTelmex y Telnor. Conforme al Acuerdo de Convergencia, Telmex debíacumplir una serie de requisitos (p. ej. obligaciones de interconexión, im-plementación de la portabilidad, estar en cumplimiento de sus obliga-ciones) para que la Cofetel otorgara su opinión favorable y el Secretariode Comunicaciones y Transportes modicara la concesión, permitiéndo-le prestar el servicio de televisión restringida. Ante la ausencia de unarespuesta por parte de la autoridad, Telmex presentó diversos escritosen 2009 y 2010 sin que la resolución llegara. Posteriormente presentó unamparo en contra de las omisiones de la SCT y de la Cofetel.

El amparo fue resuelto en última instancia estableciendo que elAcuerdo de Convergencia jaba un plazo de 60 días para que la Cofeteldeterminara si Telmex había cumplido con las condiciones y, en caso

contrario, la Cofetel tenía 15 días para noticarle esa situación; de nohacerlo se entendería que la opinión había sido favorable (armativacta). La Cofetel nunca le noticó a Telmex sobre incumplimientos enel plazo y por tanto el tribunal resolvió que había operado la armativacta, por lo cual procedía que el Secretario resolviera conforme a esaopinión favorable. 844

No obstante el amparo ganado, la SCT negó la petición de Telmex“al determinar que no se reúnen los requisitos previstos en el marconormativo, en particular en el Acuerdo de Convergencia”, manifestan-do que lo que no se ha satisfecho es “estar al corriente en las obligacio-

844 “(…) ante la omisión por parte de la Cofetel de noti car a los concesionarios con res-tricciones la respuesta sobre la opinión favorable de cumplimiento solicitada, dentrode los plazos señalados, ésta debe tenerse por otorgada (…) [el Secretario debe] darrespuesta congruente y completa a las solicitudes [de Telmex y Telnor] (…) de manerafundada y motivada, tomando en consideración que en el caso operó de pleno derechoa cargo de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, la a rmativa cta respecto dela opinión favorable de cumplimiento para que las restricciones contenidas en los títulosde concesión de las quejosas sean eliminados”, Poder Judicial Federal, sentencia delSéptimo Tribunal Colegiado en materia Administrativa del Primer Circuito.




CAPÍTULO XIII


nes establecidas en sus títulos de concesión”. Considero que hubierasido posible que la SCT negara la autorización con otros argumentos,pero no con base en que Telmex no estaba al corriente de sus obliga-ciones, porque la opinión de la Cofetel respecto a que Telmex estaba encumplimiento de sus obligaciones había operado conforme a la arma-tiva cta. Telmex presentó otros amparos y a la fecha la SCT no le haautorizado a prestar servicio de televisión restringida.

La Reforma Constitucional de 2013 señala que el Iftel expedirá loslineamientos de carácter general para que se les autoricen a los actua-les concesionarios servicios adicionales o para que éstos transiten a unmodelo de concesión única, siempre y cuando estén en cumplimientode las leyes y las obligaciones de sus títulos de concesión. Adicional-mente la Reforma Constitucional de 2013 establece que a los agenteseconómicos preponderantes se les dará la autorización cuando hayancumplido las medidas impuestas por Iftel en cuanto a dominancia ypara la desagregación de la red local. 845 En México hoy día Telmex hasido declarado dominante por la Cofeco en diversos mercados, por loque podría asumirse que ya es un agente económico preponderante.

Las disposiciones de la Reforma Constitucional de 2013 resumidasen el párrafo anterior parecen plenamente aplicables a la eventual au-torización a Telmex para que pueda prestar servicio de televisión res-

tringida, sin embargo, Telmex puede tener un derecho adquirido todavez que conforme al marco jurídico vigente antes de la Reforma Cons-titucional de 2013 ya se le habían impuesto condiciones para obtenerdicha autorización. Si con la Reforma Constitucional de 2013 estas con-diciones se vuelven más exigentes, Telmex puede tener pretensionesválidas para hacer valer en tribunales de que se estarían haciendo re-troactivas en su perjuicio normas para impedirle prestar servicio detelevisión abierta. La historia en este sentido está por escribirse.

4. TELEVISIÓN POR CABLELa primera transmisión de televisión por cable tuvo vericativo en 1954en Nogales, Sonora, a través de un sistema que traía la señal de Nogales,Arizona. Las ciudades de la frontera norte de la República Mexicana fue-ron las pioneras en este rubro. El cable se instalaba cruzando la frontera

845 Artículos Cuarto párrafo tercero transitorio en relación con el Octavo fracciones III yIV transitorio de la Reforma Constitucional de 2013.






entre México y EUA. Ello obedeció a que en esa época aún no estaban dis-ponibles para esos nes otros medios de transmisión como la comunica-ción vía satélite o vía microondas que posteriormente permitirían enviarla señal de televisión de paga o restringida a otras localidades del país.

En 1960 se publicó la LFRTV. En ésta se prescribió la gura de lasconcesiones y permisos para el uso de frecuencias del espectro ra-dioeléctrico a n de prestar servicios de radio y televisión abierta paraque cualquier persona con el equipo adecuado pudiera recibir gratuita-mente su programación. Sin embargo, la televisión por cable no encua-draba en la LFRTV, por lo que a nes de los años de 1960 el ingenieroAbraham Kahn, quien pretendía prestar el servicio de televisión porcable, no recibía la concesión correspondiente porque “(…) funciona-rios de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, quienes, al noexistir la gura legal adecuada para otorgar autorización para este tipode actividad [la televisión por cable], le habían dado largas (…)”.846

La Secretaría otorgó permisos provisionales dada la cercanía de los Juegos Olímpicos México 1968, pero concluidas éstos “(…) las autoridadesseguían sin saber muy bien qué hacer, pues en el fondo existía un vacíolegal y administrativo (…)”.847 No fue sino hasta 1979 cuando se expidióel Reglamento del Servicio de Televisión por Cable,848 estableciendo losrequisitos técnicos y administrativos para los servicios de televisión por

cable, mientras que la parte del contenido programático estaría sujeto ala LFRTV.849 El Reglamento del Servicio de Televisión por Cable fue abroga-do por el Reglamento de Televisión y Audio Restringido en el año 2000.850

5. LA LEY FEDERAL DE RADIO Y TELEVISIÓN

La LFRTV fue expedida en 1960851 con el objeto de regular el uso de on-das electromagnéticas “para la difusión de noticias, ideas, e imágenes,

846 Cámara Nacional de la Industria de la Televisión por Cable, 50 años de la televisión por cable en México 30 años de la Canitec , México, D.F., Cámara Nacional de laIndustria de la Televisión por Cable, 2005, p. 30.

847 Ibidem, p. 33.848 Publicado en el DOF el 18 de enero de 1979.849 Cfr. Cámara Nacional de la Industria de la Televisión por Cable,op. cit., nota 846, pp.

27-34, y 49-52.850 Publicado en el DOF el 29 de febrero de 2000.851 Al expedirse la LFRTV, se derogó el capítulo sexto del libro quinto de la LVGC confor-

me al artículo 2o transitorio.




CAPÍTULO XIII


como vehículos de información y expresión”, 852 estableciendo que “Laindustria de la radio y la televisión comprende el aprovechamiento delas ondas electromagnéticas, mediante la instalación, funcionamientoy operación de estaciones radiodifusoras por los sistemas de modula-ción, amplitud o frecuencia, televisión, facsímile o cualquier otro pro-cedimiento técnico posible”. 853

La LFRTV rerió al servicio de radiodifusión como una “actividadde interés público” y conó al Estado el deber de protegerla y vigilarlacon la nalidad de que cumpliera con su función social de “contribuiral fortalecimiento de la integración nacional y el mejoramiento de lasformas de convivencia humana”. 854 Asimismo, la LFRTV estableció dis-posiciones de contenidos.

En cuanto a títulos habilitantes para estaciones de radio y televi-sión abierta, la LFRTV estableció dos tipos: las concesiones para es-taciones comerciales y los permisos para estaciones ociales, cultu-rales, de experimentación, escuelas radiofónicas o las de entidadespúblicas.855 Tanto las concesiones como los permisos fueron otorgadosdiscrecionalmente por la SCT. La LFRTV permitía la participación delsector privado, exigía la nacionalidad mexicana y prohibía la inversiónextranjera.

Las Reformas de 2006 a la LFRTV establecieron que para el otor-

gamiento de las concesiones para estaciones comerciales de radio otelevisión abierta se seguiría el proceso de licitación y que para deniral ganador, la Cofetel evaluaría el resultado de la subasta pública. 856 LaSCJN resolvió que considerar para el otorgamiento de concesiones deradio y televisión abierta el resultado de la subasta pública era contrarioa la Constitución. Esencialmente la SCJN evaluó la nalidad de la radioy televisión abierta, así como las implicaciones de que el elemento ocriterio para determinar al ganador de una concesión de radiodifusiónfuera el económico. La SCJN estimó que el cambio de la discrecionali-dad con la cual se otorgaban las concesiones antes de las reformas de

2006, por la licitación pública era positivo y congruente con las disposi-852 Artículo 2 de la LFRTV publicada en 1960. Nótese que este artículo fue reformado

mediante decreto publicado el 11 de abril de 2006.853 Artículo 3 de la LFRTV publicada en 1960. Nótese que este artículo fue reformado

mediante decreto publicado el 11 de abril de 2006.854 Artículos 4 y 5 de la LFRTV.855 Artículo 13 de la LFRTV.856 Artículo 17-G de la LFRTV antes de que la porción de subasta pública fuera declarada

inválida por la SCJN en la acción de inconstitucionalidad 26/2006.






ciones constitucionales. Sin embargo, la subasta pública que implicaríaque el postor que ofreciera la puja o postura económica más alta fuerael criterio bajo el cual la Cofetel decidiría sobre el otorgamiento de unaconcesión de radio o televisión abierta, eso quebrantaba el principio deigualdad (artículo 1 constitucional), la libertad de expresión y el dere-cho a la información (artículo 6 constitucional), la utilización social delos bienes objeto de concesión y el evitar fenómenos de concentraciónen perjuicio del interés público (artículos 27 y 28 constitucionales).

“(…) la sujeción de la prestación de los servicios de radiodi-fusión al marco regulatorio constitucional y jurídico se da

en dos vertientes: por un lado, en el ejercicio de la actividadque desempeñan, mediante el condicionamiento de su pro-gramación y de la labor de los comunicadores que en ellosintervienen de ajustarse a la satisfacción de los derechosfundamentales del ser humano, pues al constituir mediosmasivos de comunicación, cumplen una función socialtrascendental en la educación, la cultura y la integración dela población, además de proporcionar a ésta información,esparcimiento y entretenimiento, inuir en sus valores,en su democratización, en la politización, en la ideologíade respeto al hombre sin discriminación alguna, etcéte-

ra y, por otro lado, en la medida en que se garantice quela obtención, operación y administración de los serviciosde que se trata, mediante concesiones y permisos, resultetransitoria y plural a n de evitar su concentración en gru-pos de poder (…) al establecerse como uno de los elementosdecisorios para otorgar o negar una concesión en materiade radiodifusión, el resultado de la licitación por medio desubasta pública, se está propiciando que el elemento de-terminante para el otorgamiento de la concesión sea me-ramente económico, ya que, por denición, en una subasta,será el aspirante con mayores recursos nancieros el que

resulte vencedor, lo que se traduce en violación al principiode igualdad consagrado en el artículo 1o. constitucional, asícomo a las prescripciones de los artículos 6o., 27 y 28 de laLey Fundamental, que establecen el derecho a la libre ex-presión y a la información, a la utilización social de los bie-nes objeto de concesión, evitando fenómenos de concentra-ción que contraríen el interés público, la prohibición de losmonopolios, las prácticas que impidan la libre competenciao concurrencia y todo aquello que constituya una ventaja




CAPÍTULO XIII


exclusiva a favor de una o varias personas determinadas enperjuicio del público en general. Esto es, se viola el principiode igualdad en la medida en que el mecanismo de licitaciónpor subasta pública benecia al postor que esté en posibili-dad de realizar la mejor oferta económica para la obtenciónde la concesión, de donde resulta evidente que, en todos loscasos, tendrán ventaja los participantes que tengan mayo-res recursos económicos, con lo que lejos de contribuirsea aminorar las desigualdades sociales, se propician éstas,pues se está privilegiando a unos cuantos que están en con-diciones óptimas para acceder a las concesiones licitadas.(…) el que se privilegie el elemento económico para el otor-gamiento de la concesión de bandas de frecuencias para laprestación de servicios de radiodifusión, favorece el acapa-ramiento de los medios de comunicación masiva en gru-pos económicamente poderosos, impidiendo la participa-ción plural y el ingreso de nuevos agentes o entidades en elramo, con lo cual evidentemente, el Estado está renuncian-do al ejercicio de sus facultades como garante del ejerciciode la libertad de expresión y del derecho a la información,obstaculizando con ello, el desarrollo integral, plural, demo-crático de la sociedad mexicana (…) sin desconocer que lalicitación pública constituye un procedimiento que, efecti-vamente, elimina la discrecionalidad con la que el EjecutivoFederal decidía respecto del otorgamiento de las concesio-nes en materia de radiodifusión, además de que propicia latransparencia, y que esas concesiones recaen sobre un biendel dominio público de la Federación destinado para un usoespecíco, este Tribunal Pleno considera que la modalidadde subasta pública en la licitación pública no propicia unasana competencia entre todos los prestadores del servicio,ni evita su concentración en unas cuantas manos, pues alprivilegiarse el elemento económico para el otorgamientode la concesión, se favorece indirectamente la creación demonopolios y prácticas monopólicas que impiden la librecompetencia o concurrencia en el sector, ya que, lógica-mente, quienes cuenten con mayores recursos nancierosresultarán vencedores de la licitación por subasta pública,lo que propiciará el acaparamiento de los medios de comu-nicación en los grandes grupos de poder económico (…)”.857

857 Sentencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción deinconstitucionalidad 26/2006, considerando Décimo Quinto.






En diversas partes argumentativas de la sentencia de la acción de in-constitucionalidad 26/2006 la SCJN expresa la incidencia directa de laradio y televisión abierta en los derechos fundamentales de libertad deexpresión y derecho a la información los cuales afectan la vida democrá-tica. Dichos derechos fundamentales y su repercusión en la vida demo-crática estuvieron permanentemente en los debates de los ministros dela SCJN.858 Intelsat fue el que proporcionó a México la capacidad satelitalque requería a través del arrendamiento de transpondedores. México co-menzó la construcción de estaciones terrenas para servicios satelitales.

La Reforma Constitucional de 2013 ordena al Congreso de la Uniónexpedir un solo ordenamiento legal para regular de manera convergente por lo cual esta LFRTV será abrogada. Asimismo, dicha Reforma man-data hologar los permisos y concesiones de radiodifusión.

6. COMUNICACIÓN VÍA SATÉLITE EN MÉXICO

La investigación espacial se inició en la Universidad Nacional Autóno-ma de México en 1962. Por su parte, para contar con servicios de co-municación vía satélite, México se adhirió a Intelsat (International Te-lecommunications Satellite Consortium), consorcio establecido por los

gobiernos y operadores signatarios.859

Intelsat fue el que proporcionó aMéxico la capacidad satelital que requería a través del arrendamientode transpondedores. México comenzó la construcción de estaciones te-rrenas para servicios satelitales.

Los Juegos Olímpicos en 1968 en México fueron los que propiciaronsignicativamente la incursión del país en la comunicación vía satélite,ya que se requirió de un enlace espacial capaz de transmitir voz y videoa nivel mundial. El 10 de octubre de 1968 se inauguraron la estaciónTulancingo I, la Torre Central de Telecomunicaciones, la Red Federal deMicroondas, así como el enlace espacial.

858 Incluso el Ministro Góngora Pimentel al inicio de las sesiones re rió a que este asuntoversaba sobre las libertades de expresión, información y prensa, por lo que analizar elcaso sólo en su dimensión económica sería soslayar dichos derechos fundamentalesy que se estaría resolviendo “(...) un tema de nitorio para la concreción de nuestrademocracia como un sistema de vida (…)”, versión taquigrá ca de la sesión públicaordinaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación celebrada el 24 demayo de 2007, www.scjn.gob.mx/2010/pleno/Documents/2007/may7.pdf, pp. 4-5.

859 El acuerdo se rma el 25 de octubre de 1966 según se señala en Merchán Escalante,Carlos A., Telecomunicaciones, op. cit., nota 782, p. 270.




CAPÍTULO XIII


La Red Federal de Microondas comenzó a saturarse y requería aten-der diversos programas del gobierno federal, como la telefonía rural.Ante los análisis realizados por las autoridades, la comunicación víasatélite se presentó como una alternativa. En consecuencia Méxicoinició sus gestiones ante la UIT para obtener posiciones en la órbitageoestacionaria. En 1981 México presentó una solicitud a la UIT parael sistema de satélites mexicanos denominado Ilhuicahua que es unvocablo náhuatl que signica “dios de los cielos”.

No existía prohibición o límite alguno para la prestación de servi-cios satelitales por el sector privado o público. Sin embargo, se reformóel artículo 28 de la Constitución para establecer la comunicación víasatélite como área estratégica con la nalidad de que únicamente elEstado mexicano prestara dicho servicio en México.

(…) dada la escasez de posiciones orbitales y la falta de cer-tidumbre sobre el uso de los servicios satelitales, resultabaconveniente que la distribución de señales y datos vía saté-lite, la llevara a cabo sólo el Estado. Además en los primerosaños de operación, el sistema presentaría una rentabilidadbaja, en tanto que generaba la demanda a la cultura para suaprovechamiento, que lo hacía muy poco atractivo para laparticipación privada. 860

En 1983, se cambió el nombre del sistema satelital Ilhuicahua al delSiervo de la Nación, José María Morelos. Los primeros satélites mexica-nos, el Morelos I y el Morelos II, fueron lanzados al espacio en junio ynoviembre de 1985.861 A partir de ese momento los servicios satelitalesfueron prestados por Telecomunicaciones de México (Telecomm), orga-nismo descentralizado del gobierno federal hasta la desincorporaciónen 1997 de la entonces recién creada Satélites Mexicanos, S.A. de C.V.(Satmex).

Previa a la publicación de la LFT en 1995, se reformó nuevamente elartículo 28 de la Constitución en lo relativo a comunicación vía satélite,esta vez para permitir la participación del sector privado al pasar de serun área estratégica a una prioritaria.

860 Exposición de motivos a la iniciativa del Ejecutivo Federal de 18 de enero de 1995para reformar el cuarto párrafo del artículo 28 de la Constitución.

861 Cfr. Merchán Escalante, Carlos A.,Telecomunicaciones, op. cit., nota 782, pp. 285-187.






El sector privado es el principal demandante de servicios decomunicación vía satélite y cuenta con los recursos necesa-rios para apoyar el desarrollo de su infraestructura. (…) Larectoría del Estado no exige, necesariamente, la propiedad,operación y explotación de los satélites, sino un marco ju-rídico que regule el aprovechamiento de las posiciones or-bitales y las frecuencias destinadas a la comunicación víasatélite (…)862

Cuando la LFT entró en vigor, permitió el ingreso del sector priva-do a la prestación de servicios satelitales tanto a través de satélitesasignados a México como por medio de satélites extranjeros (ver Cap.XIV, sec. 5.4). El gobierno federal a través de Telecomm continuabaprestando los servicios jos satelitales. Con la nalidad de privatizaresa sección de Telecomm, en junio de 1997 “(…) se creó la empresade participación estatal mayoritaria denominada ‘Satélites Mexica-nos S.A. de C.V.’ (Satmex) a la que se asignaron las concesiones sobretres posiciones orbitales asignadas a México, así como la propiedadde los satélites Solidaridad 1, Solidaridad 2 y Morelos II”.863 Como par-te del proceso de privatización, el 1 de agosto de 1997 se publicó elReglamento de Comunicación vía Satélite. La privatización se realizó

por medio de licitación pública en octubre de ese año adjudicándosela adquisición del 75% de las acciones de Satélites Mexicanos, S.A.de C.V., al consorcio formado por Telefónica Autrey, S.A. de C.V./LoralSpace & Communications, Ltd.864

Al privatizar Satmex en 1997, el gobierno federal conservó 25% desus acciones. Pocos meses después, la Subsecretaría de Comunicacionesentonces a cargo del licenciado Javier Lozano Alarcón suscribió un con-venio y recibió un “pagaré” por 125 millones de dólares por el menoscaboque había sufrido el gobierno en su participación accionaria por endeu-damientos irrazonables de Satmex contraídos con el beneplácito de la

SCT. Ese menoscabo carecía de garantías de pago y el “pagaré” jamáscumplió con los requisitos de ley. Al vencimiento del “pagaré” en 2004, el

862 Exposición de motivos a la iniciativa del Ejecutivo Federal de 18 de enero de 1995para reformar el cuarto párrafo del artículo 28 de la Constitución.

863 Cofetel, Primer Informe Anual 1996-1997, www.cft.gob.mx/cofetel/html/9_publica/6_ primer%20informe/info06.shtml, (fecha de consulta: 6 de septiembre de 2007).

864 El monto de la oferta fue por 5,366’352,206.25 pesos. El gobierno federal conservóuna reserva de capacidad satelital equivalente a 7% de la capacidad total. Cfr. Cofe-tel, Informe de Labores de septiembre de 1997 a mayo de 1999.




CAPÍTULO XIII


gobierno federal intentó hacerlo efectivo, pero el Juzgado Primero de Dis-trito en Materia Civil en el Distrito Federal resolvió que ese documentono era un “pagaré” por no reunir los elementos esenciales que señala laLey General de Títulos y Operaciones de Crédito.

En 1999 por un aumento de capital de Satmex la participaciónaccionaria del gobierno federal se redujo a un 23.6%. Después del pri-mer proceso de concurso mercantil en 2006 el gobierno federal aceptóuna reducción al 4% de su tenencia accionaria preservando 20% de losderechos económicos. En el segundo proceso de concurso mercantilconforme al Capítulo 11 de la Ley de Bancarrota de EUA, Satmex lle-gó a un convenio de reestructura en mayo de 2011 mediante el cualel gobierno federal dejaba de ser accionista de Satmex y recibía 1.25millones de dólares. 865 Este hecho marcó temporalmente la salida delgobierno mexicano como empresario del sector de telecomunicacio-nes (salvo el caso de telegrafía), rol que desde 2006, con el otorga-miento de la concesión a la Comisión Federal de Electricidad, empezóa cambiar (ver Cap. II, sec. 5.3) y en la Reforma Constitucional de 2013se establece que Telecomm será encargado de promover el acceso aservicios de banda ancha, construir una red troncal de telecomuni-caciones de cobertura nacional, así como prestar comunicación víasatélite y telégrafos. 866

Un tema que pone de relieve la falta de planeación oportuna delgobierno mexicano fue el caso del satélite Solidaridad II que conta-ba con comunicaciones en las bandas C, Ku y L. El Solidaridad II espropiedad de Satmex, sin embargo, las operaciones sobre la banda Ldestinadas a seguridad nacional eran realizadas por Telecomm. Desdeel lanzamiento de un satélite se conoce cuál es su vida útil estimada yel Solidaridad II sería obsoleto en 2008. El caso es que hasta 2007 el go-bierno mexicano comenzó a analizar qué haría ante el inminente n dela vida útil del único satélite que llevaba comunicaciones de seguridadnacional en la banda L. Es así como decidió ordenar a Satmex inclinar

al Solidaridad II con la nalidad de prolongarle la vida en la banda L,aun cuando se dejaran de utilizar las comunicaciones en las bandas C

865 Con la reestructura de 2011 el nuevo inversionista mexicano fue Holdsat MéxicoSAPI con 51% del voto de Satmex y 5.1% de derechos económicos, Investment Hol-dings que agrupó a diversos inversionistas con 49% del voto y 4.9% de derechos eco-nómicos, y nalmente también Investment Holdings resultó tenedor de las accionesserie “N” de inversión neutra, con votos corporativos limitados, pero con 90% de losderechos económicos.

866 Artículo Décimo Quinto transitorio de la Reforma Constitucional 2013.






y Ku. Afortunadamente, el Solidaridad II pudo seguir prestando comu-nicaciones de seguridad nacional mientras se elaboraba el proyecto delSistema Satelital Mexicano que se presenta a continuación y se lanza-ba su primer satélite al espacio en 2012. 867

Durante el sexenio del presidente Felipe Calderón (2006-2012) seinició el proyecto para el Sistema Satelital Mexicano con la nalidadde que la constelación de satélites conocidos como Mexsat proveyerade servicios para la seguridad nacional y para cobertura social. El Sis-tema Satelital Mexicano está formado por tres satélites, el Bicentenario para comunicaciones satelitales jas y que fue lanzado en diciembrede 2012, el Centenario para comunicaciones satelitales móviles a lan-zarse en 2014 y el Morelos 3 también para comunicaciones satelitalesmóviles a lanzarse en 2015. Existen dos centros de control, uno en laciudad de México y otro en Hermosillo, Sonora.868

7. HACIA LA LIBERALIZACIÓN DE LASTELECOMUNICACIONES

Nacionalidad e inversión extranjera. Conforme a la LVGC, las conce-siones se otorgaban a personas físicas o morales de nacionalidad mexi-

cana. En el supuesto de que participaran extranjeros en dichas per-sonas morales, los extranjeros se comprometían a considerarse comomexicanos para todos los efectos relacionados con la concesión. LaLVGC es omisa en referir a un límite a la inversión extranjera. La LFRTVestableció una prohibición total a la inversión extranjera.

867 Las bandas C y Ku son para servicios jos y la banda L para servicios móviles. “LaBanda ‘L’ cuenta con características que la hacen muy valiosa para las condicio-nes geográ cas y demográ cas de nuestro país: i) alta movilidad y penetración, ii)opera adecuadamente aun en condiciones climáticas extremas (huracanes, lluvia,entre otras), iii) puede reutilizarse en aplicaciones terrestres (telefonía celular), iv) sepueden prestar servicios de voz y datos con terminales pequeñas, v) permite enta-blar comunicación, en algunos casos, sin que la antena tenga que apuntar al satélite(versatilidad de aplicaciones), vi) permite dar cobertura nacional, incluido el mar patri-monial y la zona económica exclusiva, y vii) México es el único país que ha reservadola Banda ‘L’ para uso exclusivo del gobierno, otros países la han concesionado a par-ticulares o simplemente no cuentan con satélites con Banda ‘L’ y enfrentan problemasde coordinación”, SCT, Libro Blanco del Sistema Satelital Mexicano para SeguridadNacional y Cobertura Social, del 2007 al 15 de octubre de 2012, p. 13.

868 Cfr. Ibidem. La inversión estimada conforme alLibro Blanco mencionado es de 21,003millones de pesos.




CAPÍTULO XIII


Por su parte, la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regularla Inversión Extranjera 869 (1973) –entre otros– señalaba: (1) las áreas re-servadas exclusivamente al Estado (p. ej. comunicaciones telegrácas yradiotelegrácas),870 (2) las áreas en las que se prohibía la inversión ex-tranjera (p. ej. radio y televisión), 871 (3) los límites a la inversión extranjera en determinadas actividades y (4) que aquellos casos en los que lasdisposiciones legales o reglamentarias no limitaran en un porcentaje lainversión extranjera, se entendería que ésta podría participar hasta en49% y no podría tener la facultad de determinar el manejo de la em-presa, reservándose la Comisión Nacional de Inversiones Extranjerasla facultad de aumentar o disminuir dicho porcentaje. 872 El Reglamentode la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la InversiónExtranjera873 (1989) señalaba dentro de la Clasicación Mexicana de Ac-tividades Económicas y Productos elaborada por el Instituto Nacionalde Estadística, Geografía e Informática, que los servicios telefónicos yotros servicios de telecomunicaciones eran actividades de regulaciónespecíca por lo que podrían prestarse por sociedades mexicanas coninversión extranjera hasta en un 49%.

En 1993 se expidió la Ley de Inversión Extranjera en la cual seestableció expresamente: (1) como áreas reservadas al Estado, la co-municación vía satélite, la telegrafía y la radiotelegrafía, 874 (2) como

sociedades en las cuales debería existir cláusula de exclusión de ex-tranjeros, las concesionarias de servicios de radiodifusión, otros deradio y televisión distintos de la televisión por cable, 875 (3) el límite de49% para la inversión extranjera en televisión por cable y servicios detelefonía básica 876 y (4) que en telefonía celular podría participar enmás del 49% la inversión extranjera, siempre que contara con resolu-

869 Publicada en el DOF de 9 de marzo de 1973.870 Artículo 4, párrafo primero, inciso g de la Ley para Promover la Inversión Mexicana y

Regular la Inversión Extranjera (hoy abrogada).871 Artículo 4, párrafo segundo, inciso a de la Ley para Promover la Inversión Mexicana

y Regular la Inversión Extranjera (hoy abrogada).872 Artículo 5 de la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Ex-

tranjera (hoy abrogada).873 Publicado en el DOF de 16 de mayo de 1989.874 Artículo 5, fracciones VI, VII y VIII de la Ley de Inversión Extranjera al momento de

ser expedida en el DOF el 27 de diciembre de 1993.875 Artículo 6, fracción III de la Ley de Inversiones Extranjeras al momento de ser expe-

dida en el DOF el 27 de diciembre de 1993.876 Artículo 7, fracción IV, incisos m y n de la Ley de Inversiones Extranjeras al momento

de ser expedida en el DOF el 27 de diciembre de 1993.






ción favorable de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras. 877

En 1995 se reformó la Constitución con la nalidad de permitir que elsector privado pudiera prestar servicios de comunicación vía satélite y seexpidió la LFT estableciendo que la inversión extranjera podría participarhasta en 49%, salvo el caso de las concesiones para prestar servicios detelefonía celular en cuyo caso la inversión podría ser hasta de 100% conaprobación previa de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras. 878 Por lo anterior, la Ley de Inversión Extranjera fue reformada para reejarestos cambios constitucionales y legales en las telecomunicaciones.

La Reforma Constitucional de 2013 abrió la inversión extranjera al100% en telecomunicaciones sin condicionamientos; en cambio para ra-diodifusión la amplió a 49% sujeto a la reciprocidad que exista en el paísde origen del inversionista o del agente económico que lo controle. 879

Reglamento de Telecomunicaciones. Durante el proceso de desincor-poración de Telmex se expidió el Reglamento de Telecomunicaciones 880 que es reglamentario de la LVGC. Dicho ordenamiento incorporó un ca-tálogo de deniciones sobre conceptos, servicios y redes de telecomu-nicaciones. Si bien el Reglamento de Telecomunicaciones no preveía unesquema de competencia en la prestación de los servicios, sí establecióque la SCT tenía la facultad de promover, en benecio de los usuarios,

una competencia efectiva y equitativa entre los diferentes prestadoresde servicios de telecomunicaciones. 881 No obstante la publicación de laLFT en 1995, muchas disposiciones del Reglamento de Telecomunica-ciones han continuado vigentes y el catálogo de deniciones que éstecontiene son una referencia importante. 882

TLCAN y OMC. México suscribió el Tratado de Libre Comercio de Amé-rica del Norte con Canadá y Estados Unidos de América (TLCAN)883 en1993, dedicando su capítulo XIII a telecomunicaciones. Dicho capítulo

877 Artículo 8, fracción IX de la Ley de Inversiones Extranjeras al momento de ser expe-dida en el DOF el 27 de diciembre de 1993.

878 Artículo 12 de la LFT.879 Artículo Quinto transitorio de la Reforma Constitucional 2013.880 Publicada en el DOF de 29 de octubre de 1990.881 Artículo 4, fracción IX del Reglamento de Telecomunicaciones.882 “Las disposiciones reglamentarias y administrativas en vigor se continuarán apli-

cando, hasta en tanto se expidan nuevos ordenamientos que las sustituyan, salvoen lo que se opongan a la presente Ley.”, artículo tercero transitorio de la LFT.

883 Decreto de promulgación del TLCAN publicado en elDOF el 20 de diciembre de 1993.




CAPÍTULO XIII


versa sobre las medidas relacionadas con el acceso y el uso de redes yservicios de telecomunicaciones (servicios públicos y de valor agrega-do), así como con aquellas relativas a la normalización o estandariza-ción de equipos terminales u otros equipos para la conexión con lasredes públicas de telecomunicaciones.

(…) servicios mejorados o de valor agregado signica losservicios de telecomunicaciones que emplean sistemas deprocesamiento computarizado que: (a) actúan sobre el for-mato, contenido, código, protocolo o aspectos similares dela información transmitida del usuario; (b) que proporcio-

nan al cliente información adicional, diferente o reestructu-rada; o (c) implican la interacción del usuario con informa-ción almacenada; (…) “(…) servicio público de telecomunicaciones signicacualquier servicio de telecomunicaciones que una Parte obli-gue explícitamente o de hecho, a que se ofrezca al públicoen general, incluidos el telégrafo, teléfono, télex y transmi-sión de datos, y que por lo general conlleva la transmisiónen tiempo real de información suministrada por el usuarioentre dos o más puntos, sin cambio ‘de punto a punto’ en laforma ni en el contenido de la información del usuario (…) 884

Existen obligaciones especícas en el TLCAN para las partes, como lasreferidas a los monopolios u otras personas con privilegios exclusivos,obligaciones de transparencia y publicidad de las medidas vinculadascon el acceso a redes y servicios de telecomunicaciones.

Por otra parte México suscribió en 1994 el acuerdo por el que seestablece la OMC (conocido también como el Acuerdo de Marrakech)885 y el AGCS. La Lista de Compromisos Especícos al AGCS es parte inte-grante de éste. Existe un suplemento a la Lista de Compromisos Especí-cos sobre telecomunicaciones de México del 11 de abril de 1997 886 que

junto con su Documento de Referencia y el Cuarto Protocolo887

al AGCS884 Artículo 1310 del TLCAN.885 Suscrito el 15 de abril de 1994, rati cado por el Senado el 13 de julio de 1994, publi-

cado en el DOF el 30 de diciembre de 1994 y entró en vigor el 1 de enero de 1995.886 OMC, México. Lista de Compromisos Especí cos. Suplemento 2 , GATS/SC/56/Su-

ppl.2, 11 de abril de 1997, op. cit., nota 126.887 El Cuarto Protocolo al AGCS fue aceptado el 26 de noviembre de 1997 por México y

entró en vigor el 4 de febrero de 1998. Al formar parte el Cuarto Protocolo de AGCS,no requirió posterior rati cación por parte del Senado. Respuesta de la Dirección






forman parte del marco jurídico mexicano sobre telecomunicaciones(ver Cap. IV, sec. 2.2).

8. LEY FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES Y REFORMACONSTITUCIONAL DE 2013

En esta sección se expondrá el proceso y el contexto en el cual se pre-sentaron las iniciativas de reformas para la emisión de la LFT y los de laReforma Constitucional 2013, así como aspectos de interés del procesolegislativo. Finalmente se presentan algunos puntos relevantes de laLFT y de la Reforma Constitucional de 2013.

8.1. Ley Federal de Telecomunicaciones

La corriente de liberalización de la economía mexicana y los compro-misos internacionales asumidos por México exigían el cambio del mar-co legal de las telecomunicaciones.

(…) El gobierno del Presidente Ernesto Zedillo [1994] arrancó

con el famoso “error de diciembre”. El peso perdió de golpela mitad de su valor frente al dólar. El ajuste necesario fuecomo el de una economía de guerra, que se acompañó deun gran esfuerzo del gobierno por tratar de reconstruirla.En esas circunstancias, la Secretaría de Comunicaciones yTransportes se comprometió a presentar varias iniciativasde Ley antes del receso de Semana Santa, con el n de darcerteza jurídica a los inversionistas. Entre esos proyectosestaba el de la Ley Federal de Telecomunicaciones. Entrelas cosas que más me impresionaron en esos primeros díascomo subsecretario recién desempacado, era que los teléfo-

nos no dejaban de sonar para pedir concesiones que se ha-bían quedado pendientes en el tintero del sexenio anterior.Las ocinas de la Subsecretaría habían venido operandocomo un despacho para otorgar favores a intereses cliente-lares de los funcionarios en turno (…) 888

General de Negociaciones Multilaterales y Regionales de la Secretaría de Economíade fecha 3 de agosto de 2007, a la solicitud de información número 0001000095407.

888 Casasús, Carlos, op. cit., nota 161.




CAPÍTULO XIII


El 24 de abril de 1995, el Ejecutivo Federal presentó a la consideracióndel Legislativo una iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones(LFT) que cambiaba radicalmente la función del Estado dentro delsector.

Corresponde al Estado, como rector de la economía y pro-motor del desarrollo, establecer las condiciones que permi-tan la concurrencia de la iniciativa e inversión de los parti-culares, bajo un marco regulatorio claro y seguro. Una mayorparticipación privada es congruente con el fortalecimientode la rectoría del Estado (…) En consecuencia, el papel del

Estado en este momento de transición hacia mercados másabiertos deber ser el de promover la competencia en las te-lecomunicaciones. Debe el Estado también fortalecer la so-beranía y seguridad nacional, y una adecuada promoción dela cobertura social, mediante el aprovechamiento del avan-ce tecnológico de las telecomunicaciones. 889

El Senado fue la cámara de origen, que aprobó la iniciativa el 26 de abrilde 1995. En la Cámara de Diputados al presentarse por parte de la Co-misión de Comunicaciones y Transportes el dictamen con proyecto de

decreto de la LFT, se expuso que:(…) la iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones tie-ne principalmente los objetivos siguientes: Salvaguardar,mediante la rectoría del Estado, la seguridad y los interesessoberanos de nuestra nación. Promover que los servicios detelecomunicaciones sean un insumo competitivo, moderno,ecaz y accesible para el resto de las actividades económi-cas, así como su disponibilidad en todo el territorio nacio-nal, con alta calidad y a precios internacionalmente compe-titivos. Impulsar la participación competitiva de empresas

y empresarios mexicanos en la prestación de servicios detelecomunicaciones (…).890

889 Exposición de motivos del Ejecutivo Federal de 24 de abril de 1995 sobre la iniciativade Ley Federal de Telecomunicaciones.

890 Diarios de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los EstadosUnidos Mexicanos, jueves 18 de mayo de 1995, Legislatura LVI, Año I, Tercer PeriodoExtraordinario, diario número 4, cronica.diputados.gob.mx (fecha de consulta: 16 deagosto de 2007).






8.2. Reforma Constitucional de 2013

Al inicio del sexenio del presidente Enrique Peña Nieto, los líderes delos tres partidos políticos más grandes de México suscribieron el de-nominado Pacto por México. Éste estableció nueve compromisos enmateria de telecomunicaciones y competencia económica. A partir dedichos compromisos el presidente Peña Nieto presentó a la Cámara deDiputados la iniciativa para reformar diversos artículos de la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos. La iniciativa, con algu-nos cambios, fue aprobada por la Cámara de Diputados y por el Senadoen menos de 50 días. Al ser una reforma constitucional requería de queal menos la mayoría de las legislaturas estatales la aprobaran, lo cualocurrió en un lapso de dos semanas 891.

En cuanto a telecomunicaciones, la Reforma Constitucional de 2013esencialmente estableció lo siguiente:

• Órganos reguladores. Se crearon el Instituto Federal de las Te-lecomunicaciones (Iftel) y la Comisión Federal de Competen-cia Económica como órganos constitucionales autónomos y ensustitución de los entonces reguladores de telecomunicaciones/radiodifusión (Cofetel) y de competencia económica (Cofeco).

Se amplió el número de comisionados de cinco a siete, sin quese justicara o argumentara sobre la racionalidad o pertinen-cia de la ampliación del número de comisionados. Se establecióun sistema complejo para la designación de comisionados (verCap. III, sec. 6.4). El Iftel asumió las facultades de competenciaeconómica en telecomunicaciones y radiodifusión.

• Derecho de acceso a las TIC. Se estableció que el “Estado garan-tizará el derecho de acceso a las tecnologías de la informacióny comunicación, así como los servicios de radiodifusión y tele-

comunicaciones, incluido el de banda ancha e internet”.891 Para más detalle en cuanto al proceso legislativo de la Reforma Constitucional ver Álvarez,

Clara Luz, Telecomunicaciones y sociedad, “¿El antiguo régimen en telecom?”, telecomy-sociedad.blogspot.mx/2013/03/el-antiguo-regimen-en-telecom.html; “Re exiones sobre elDictamen en telecomunicaciones aprobado por la C. de Diputados (2 de abril de 2013)” te-lecomysociedad.blogspot.mx/2013/04/re exiones-sobre-el-dictamen-en.html; “Re exionesante el Senado sobre el Dictamen de reforma constitucional en telecomunicaciones y com-petencia económica aprobado por la Cámara de Diputados [presentadas el 10 de abril de2013]”, telecomysociedad.blogspot.mx/2013/05/re exiones-ante-el-senado-sobre-el.html.




CAPÍTULO XIII


• Servicios públicos. Las telecomunicaciones y la radiodifusiónse denen expresamente como servicios públicos.

+• Derechos de los usuarios y de las audiencias. Se ordena esta-blecer los derechos de los usuarios y de las audiencias, así comolos mecanismos para su protección.

• Organismo público de radiodifusión. Se ordena la creación deun organismo público descentralizado cuyo objeto sea “proveerel servicio de radiodifusión sin nes de lucro”.

• Amparo indirecto y prohibición de suspensión. Se establecióque sólo procederá el amparo indirecto contra normas gene-rales, actos u omisiones del Iftel, así como que está prohibidootorgar la suspensión del acto reclamado al Iftel.

• Tribunales especializados. Se crearán tribunales especializa-dos en telecomunicaciones y competencia económica depen-dientes del Poder Judicial Federal.

• Ley convergente. Se ordena al Congreso de la Unión expedir

un solo ordenamiento legal para regular de manera convergente el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléc-trico, las redes de telecomunicaciones y la prestación de ser-vicios de radiodifusión y telecomunicaciones. 892 Si bien la Re-forma Constitucional de 2013 reere a que se expedirá unaley convergente, eso parece contradictorio con la denicióndiferenciada a nivel constitucional entre los servicios de ra-diodifusión y los de telecomunicaciones. Un verdadero marco jurídico convergente no tendría por qué distinguir entre radio-difusión y telecomunicaciones, toda vez que la radiodifusión

es un tipo de servicio de telecomunicaciones. En la UE al expe-dir un marco jurídico convergente se reeren a comunicacioneselectrónicas , por ejemplo.

• Concesiones únicas. Se prevé que existan concesiones únicasy se ordena establecer los mecanismos para homologar el régi-men de permisos y concesiones de radiodifusión.

892 Artículo cuarto, párrafo primero transitorio de la Reforma Constitucional de 2013.






• Must offer. Los concesionarios de televisión abierta deben per-mitir de manera gratuita que los concesionarios de televisiónrestringida retransmitan sus señales. La gratuidad no aplicapara aquellos que hayan sido declarados dominantes. Si éstosse llegaren a beneciar directa o indirectamente de la gratui-dad, se les podrá revocar la concesión.

• Must carry. Los concesionarios de televisión restringida estánobligados a retransmitir las señales de televisión abierta den-tro de la misma cobertura geográca de manera gratuita y si-multánea. Esta obligación sólo operará para los concesionariosque prestan televisión restringida vía satélite cuando la señalde televisión abierta cubra al menos 50% del territorio nacionalo cuando se trate de señales de instituciones públicas federa-les. Cabe destacar que la Cofeco ya había obligado a Televisa aincluir en las transmisiones de televisión restringida vía saté-lite las señales de televisión abierta que cubrieran más de 30%del territorio nacional (concentración Televisa/Cablemas), porlo que la Reforma Constitucional de 2013 en el must carry redujoesta obligación para Televisa. 893

• Varios. Se establecieron los lineamientos para que el EjecutivoFederal expida una política de inclusión digital universal e inclu-ya en el Plan Nacional de Desarrollo diversos programas (p. ej. debanda ancha en sitios públicos, para la transición a la televisióndigital terrestre, un Programa Nacional de Espectro Radioeléctri-co), se ordenó la creación de una robusta red troncal de teleco-municaciones de cobertura nacional, se estableció la obligaciónpara que se garantice la instalación de una red pública compar-tida de telecomunicaciones para impulsar el acceso efectivo a labanda ancha y servicios de telecomunicaciones, entre otros.

La Reforma Constitucional de 2013 fue con tal nivel de detalle que lejos de parecer una reforma a la Carta Magna era más bien como unreglamento. Se ha considerado que la Reforma Constitucional 2013 esuna de las largamente postergadas reformas estructurales que Méxicorequería para progresar. El reto será hacer cumplir debidamente el Es-tado de Derecho para evitar repetir en México el tener magnícas leyes

893 Flores Bernés, Miguel, op. cit., nota 378, pp. 104-105.




CAPÍTULO XIII


que nunca se aplican o que se aplican selectivamente para perjudicar ofavorecer a ciertos grupos o personas.

8.3. Aspectos relevantes

Régimen en competencia. La LFT894 derogó diversas disposiciones de laLVGC, iniciándose una nueva era en el marco jurídico de las telecomu-nicaciones. Así, mientras la LVGC era contraria a la competencia, la LFTestableció un esquema basado en la competencia para el logro de unode los objetivos fundamentales de la LFT: que existan más y mejoresservicios a menores precios. 895 La competencia se abrió al publicarse laLFT en el DOF, estableciendo como excepciones la prestación de largadistancia que se iniciaría poco más de un año después, el 10 de agostode 1996 y la interconexión de larga distancia nacional e internacionalque se iniciaría el 1 de enero de 1997.

El espíritu favorable a la competencia de la LFT fue conrmado cuan-do la Segunda Sala de la SCJN resolvió la contradicción de tesis 36/2004haciendo innecesario darles garantía de audiencia a los concesionariosestablecidos cuando se fueran a otorgar nuevas concesiones. Esta con-tradicción de tesis se originó a partir de los amparos promovidos por di-

versos concesionarios de televisión por cable en contra del otorgamientode las llamadas dobles concesiones en sus respectivas áreas de cobertu-ra. Los concesionarios de televisión por cable que recibieron sus títuloscon base en la LVGC argumentaron que antes de otorgar nuevas con-cesiones en la misma plaza, la autoridad debería de haberles otorgadogarantía de audiencia. Las resoluciones de los diferentes tribunales queconocieron de los juicios fueron contradictorias, por lo que tocó resolveren denitiva a la Segunda Sala de la SCJN. Ésta al resolver señaló que:

(…) no existe exclusividad en la prestación del servicio pú-blico concesionado para instalar, operar o explotar redespúblicas de telecomunicaciones; habida cuenta que, entrelos objetivos de la Ley Federal de Telecomunicaciones, lacual rige este tipo de concesiones, se comprende el de fo-mentar una sana competencia entre los prestadores de ser-vicios de telecomunicaciones, a n de que éstos se presten

894 Publicada en el DOF de 7 de junio de 1995.895 Artículo 7, párrafo primero de la LFT.






con mejores precios, diversidad y calidad en benecio delos usuarios, además de promover una adecuada coberturasocial, con el n de evitar monopolios o prácticas monopó-licas, en términos del artículo 28 de la Constitución Federalde la República.

(…) En esas condiciones, por carecer de derechos de ex-clusividad el titular de la concesión para instalar, operar oexplotar redes públicas de telecomunicaciones, es inconcu-so que a éste no se le debe previamente otorgar la garantíade audiencia que consagra el artículo 14 de la ConstituciónFederal de la República, en relación a la expedición de nue-vas concesiones para prestar idéntico o similar servicio yen la misma área geográca, como lo reere el artículo 23del Reglamento de Telecomunicaciones, en virtud de que elotorgamiento de nuevas concesiones no tiene por objeto ladisminución, menoscabo o supresión denitiva de los de-rechos del titular concesionado, pues no se le desconoce laconcesión otorgada a su favor, ni se ordena que suspendael servicio que presta, o bien, se le impide que lo continúeprestando, sino que su n es el desarrollo eciente de lastelecomunicaciones y fomentar su sana competencia en-tre, los prestadores de ese servicio y así evitar monopolios opracticas monopólicas (…)896

Esta sentencia sentó la jurisprudencia bajo el rubro “Telecomunicacio-nes, en la expedición de nuevas concesiones a terceras personas parainstalar, operar o explotar redes públicas en esa materia para un áreageográca anteriormente asignada, no procede la garantía de audien-cia a favor de su titular”. 897

896 SCJN, Segunda Sala, Ejecutoria de la contradicción de tesis número 157/2003-SS,entre los Tribunales Colegiados Noveno y Décimo Primero, ambos en Materia Admi-nistrativa del Primer Circuito, resuelta por unanimidad de cinco votos el 17 de marzo

de 2004.897 “Telecomunicaciones, en la expedición de nuevas concesiones a terceras personas parainstalar, operar o explotar redes públicas en esa materia para un área geográ ca anterior -mente asignada, no procede la garantía de audiencia a favor de su titular . De conformidadcon lo establecido en el artículo 7o. de la Ley Federal de Telecomunicaciones, uno delos objetivos de este ordenamiento es fomentar una sana competencia entre los presta-dores de servicios de telecomunicaciones, a n de que se ofrezcan estos servicios conmejores precios, diversidad y calidad en bene cio de los usuarios, además de promoveruna adecuada cobertura social, para evitar monopolios o prácticas monopólicas, comolo dispone el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Encongruencia con lo anterior, y en términos de lo señalado en el artículo 23 del Reglamen-




CAPÍTULO XIII


Nacionalidad e inversión extranjera. La LFT exigió que los concesiona-rios sean personas físicas o morales de nacionalidad mexicana. La inver-sión extranjera se permitió hasta en 49%, salvo para el caso de telefoníacelular en la cual la inversión extranjera podía participar hasta en 100%con autorización de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras. Re-cuérdese que para efectos de inversión extranjera, no contaba como talel capital extranjero que se aportara bajo la gura de inversión neutra.Ésta se caracteriza porque sus votos corporativos son nulos o limitados ycuenta con derechos económicos generalmente preferentes. 898

La Reforma Constitucional de 2013 abrió la inversión extranjera a100% en telecomunicaciones sin condicionamientos; en cambio para ra-diodifusión la amplió a 49% sujeto a la reciprocidad que exista en el paísde origen del inversionista o del agente económico que lo controle. 899 Esimportante en este aspecto de inversión extranjera retomar lo vivido enel proceso legislativo, porque la iniciativa de reforma constitucional entelecomunicaciones y competencia económica presentada por el presi-dente Enrique Peña Nieto no condicionaba la inversión extranjera en ra-diodifusión a la reciprocidad. Sin embargo, en el último momento la Co-misión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados le agregóel requisito de la reciprocidad a la inversión extranjera en radiodifusión.Los argumentos de comercio internacional que expuso dicha Comisión

son inatendibles y jamás justicó por qué sí procedía en radio y televi-sión abierta y no en el resto de las telecomunicaciones. No debiera ha-berse condicionado la inversión extranjera a que exista reciprocidad enel país de origen del capital en radiodifusión sino garantizar la existenciade instituciones sólidas para hacer cumplir la ley, independientementede si los capitales son nacionales o extranjeros.

to de Telecomunicaciones, si al titular de una concesión para instalar, operar o explotarredes públicas de telecomunicaciones no se le con eren derechos de exclusividad enel área geográ ca asignada, es inconcuso que en la expedición a terceras personas denuevas concesiones para prestar idéntico o similar servicio en la misma área, no procedela garantía de previa audiencia, en virtud de que el otorgamiento de nuevas concesionesno tiene por objeto la disminución, menoscabo o supresión de nitiva de sus derechos,pues no se le desconoce la concesión otorgada a su favor ni se ordena que suspendael servicio que presta y tampoco se le impide que continúe prestándolo.” , Jurisprudencia36/2004 derivada de la contradicción de tesis 157/2003-SS entre las sustentadas por losTribunales Colegiados Noveno y Décimo Primero, ambos en Materia Administrativa delPrimer Circuito, Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y suGaceta , XIX, abril de 2004, tesis 2ª/J. 36/2004, página 447.

898 Artículos 18 y 20 de la Ley de Inversión Extranjera.899 Artículo Quinto transitorio de la Reforma Constitucional de 2013.






Libertad tarifaria. Las tarifas conforme a la LVGC se establecían deacuerdo a las bases autorizadas por la SCT; en la LFT existe libertad ta-rifaria excepto para aquellos que sean declarados agentes económicoscon poder sustancial en el mercado relevante 900 y el caso de Telmex yTeléfonos del Noroeste (lial de Telmex) que tienen condiciones asimé-tricas en sus títulos de concesión de 1990.

En 2013 se reformó la LFT para obligar a los concesionarios y per-misionarios a tener planes y tarifas donde se cobrara por segundo, sinperjuicio de que tuvieran otros planes y tarifas con otras métricas decobro (p. ej. por minuto, por evento, por capacidad). 901 Esta reforma fuecosmética porque los concesionarios ya tenían planes que cobrabanpor segundo y porque esta reforma lo único que obliga es a tener pla-nes, sin importar si el cobro por segundo es excesivo en comparacióncon el cobro por minuto o si es proporcional.

Contraprestación. El otorgamiento de concesiones para el uso debandas de frecuencias del espectro radioeléctrico era discrecionalbajo la LVGC; el derecho de usar una frecuencia se incluía en la con-cesión del servicio de telecomunicaciones de que se tratara y los con-cesionarios debían pagar una participación sobre los ingresos quepercibían de la prestación de los servicios concesionados. La LFT or-

dena llevar a cabo un proceso de licitación y cobrar una contrapres-tación por el otorgamiento de la concesión para el uso, aprovecha-miento y explotación de frecuencias del espectro radioeléctrico parauso determinado. 902

La Reforma Constitucional de 2013 señala que el Iftel “jará el mon-to de las contraprestaciones por el otorgamiento de las concesiones, asícomo por la autorización de servicios vinculados a éstas, previa opi-nión de la autoridad hacendaria”. 903 En los artículos transitorios de laReforma Constitucional de 2013 se menciona que (1) las concesionesserán únicas y para prestar todos los servicios, siempre que cumplan

con las obligaciones y contraprestaciones que el Iftel les imponga y (2)para autorizar a los actuales concesionarios de radiodifusión o teleco-municaciones la prestación de servicios adicionales a los que contem-pla su concesión, deberán estar en cumplimiento de las obligaciones de

900 Artículos 60 y 63 de la LFT.901 Artículo 60, párrafo segundo de la LFT.902 Artículo 14 de la LFT.903 Artículo 28 de la Constitución.




CAPÍTULO XIII


sus respectivos títulos y además cubrir las contraprestaciones que ensu caso correspondan. 904

Órgano regulador. La autoridad de telecomunicaciones era la SCT con-forme a la LVGC, la LFT ordena la creación de un órgano regulador parael desarrollo de las telecomunicaciones. 905 Éste fue creado por mediode un decreto presidencial 906 y fue denominado Comisión Federal deTelecomunicaciones (Cofetel) (ver Cap. III, sec. 6.4).

La Reforma Constitucional de 2013 creó el Iftel como un órganoconstitucional autónomo, independiente de los poderes Ejecutivo, Le-gislativo y Judicial. El Iftel es un regulador convergente (incluyendolo relativo a contenidos) con facultades en competencia económica,con un órgano colegiado como la autoridad de máxima decisión. ElIftel tiene por objeto: el desarrollo eciente de la radiodifusión y lastelecomunicaciones; la regulación, promoción y supervisión del usodel espectro radioeléctrico, las redes y los servicios de radiodifusióny telecomunicaciones; el acceso a la infraestructura activa, pasivay a otros insumos esenciales; el ejercico de todas las facultades encompetencia económica para los sectores de radiodifusión y teleco-municaciones (p. ej. determinar la dominancia, investigar y combatirprácticas monopólicas, resolver sobre concentraciones) (ver Cap. III,

sec. 6.4).Registro de telecomunicaciones/Registro de concesiones. Al igual queen los mercados bursátiles en los cuales la disponibilidad de informa-ción para el público inversionista es fundamental para sus operacio-nes, el sector de las telecomunicaciones en competencia también pre-cisa de transparencia e información oportuna, completa y veraz. Unmercado en competencia requiere de información públicamente dis-ponible para la debida aplicación de diversos principios como el de nodiscriminación, así como para la toma de decisiones para la inversión

en el sector de las telecomunicaciones.La LFT estableció la creación de un Registro de Telecomunicacio-nes de carácter público que estuvo a cargo de la Cofetel. Al resolverla Primera Sala de la SCJN un amparo en revisión de Telmex, la SCJN

904 Artículo Cuarto transitorio de la Reforma Constitucional 2013.905 Artículo Décimo primero transitorio de la LFT.906 Decreto por el que se crea la Comisión Federal de Telecomunicaciones, publicado en

el DOF el 9 de agosto de 1996.






conrmó la naturaleza pública del Registro de Telecomunicaciones yseñaló que la información de los particulares en el Registro de Tele-comunicaciones tiene cierta naturaleza pública. La sentencia de esteamparo generó dos tesis de jurisprudencia, en una de las cuales esta-blece que “(…) dada la función y objetivo de la Ley Federal de Trans-parencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental de trans-parentar y publicitar todos los actos de las autoridades federales, asícomo garantizar el derecho a la información contenido en el artículo6o. de la Constitución Federal, dicho ordenamiento debe buscar unequilibrio entre los principios contenidos en este precepto y aque-llos que prevé el citado numeral 16, pues estimar lo contrario –quela información en la que tienen injerencia particulares y que obra enresguardo de las autoridades federales no puede ser proporcionadapara consulta de otros gobernados– equivaldría a hacer nugatorio elderecho a la información y contravenir el propio n para el cual fuecreada la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pú-blica Gubernamental (…)”907

La Reforma Constitucional de 2013 reere a que el Iftel llevará unRegistro Público de Concesiones y éste deberá constituirse 180 días na-turales a partir de la integración del Iftel. 908

Dominancia y obligaciones especícas. La LFT estableció un esquemade relevos para determinar obligaciones especícas a aquellos operado-res que fueran dominantes. La Cofeco debía declarar a un agente econó-mico con poder sustancial en cierto mercado (dominante) y después laCofetel tenía facultad para imponer obligaciones especícas en cuanto atarifas, calidad e información al dominante 909 (ver Cap. VII, sec. 4).

La Reforma Constitucional de 2013 transere al Iftel todas las facul-tades de competencia económica que otrora hacía la Cofeco, dentro delas cuales se incluye el determinar un mercado relevante y la dominan-cia de un agente económico en éste. Por lo cual el Iftel podrá en un solo

acto determinar la dominancia de un agente económico e imponerleobligaciones especícas.

907 “Transparencia y acceso a la información pública gubernamental. Los artículos 2o., 7o.,13, 14, 18, 19 y 43 de la Ley Federal relativa, vigentes en 2004, no violan las garantías delegalidad y seguridad jurídica.” , Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de laFederación y su Gaceta Tomo: XXIII, febrero de 2006, tesis 1a. XXXVII/2006, página 650.

908 Artículos 28 de la Constitución y Octavo transitorio, fracción VI de la Reforma Consti-tucional 2013.






Reformas 2006. El 11 de abril de 2006 se publicaron ciertas reformas ala LFT y a la LFRTV conocidas como la “Ley Televisa”. Un grupo de en-tonces senadores presentó una acción de inconstitucionalidad en con-tra de estas reformas expresando diversos conceptos de invalidez desus preceptos por considerarlos violatorios a la Constitución. La SCJNresolvió invalidar varios de esos preceptos. Por lo que, tras la resolu-ción de la SCJN, las reformas de 2006 respecto a la LFT esencialmenteestablecieron las facultades de la Cofetel a nivel de ley, 910 un plazo jopara las personas que fueran nombradas comisionados(as) y el nom-bramiento escalonado de éstos.

Seguridad. Desde el principio del siglo XXI y de manera creciente, lainseguridad se ha convertido desafortunadamente en la regla generalen todo México. El Congreso de la Unión pretendiendo buscar formasde combatir la comisión de diversos delitos, llevó a cabo reformas en2009, 2010 y 2012 a la LFT estableciendo ciertas obligaciones a los con-cesionarios de redes públicas de telecomunicaciones y concesionariosautorizados para el uso de frecuencias del espectro radioeléctrico parausos determinados, así como a comercializadoras de servicios de tele-comunicaciones. 911 La nalidad de estas reformas fue el contribuir conla lucha en contra de diversos delitos, a saber, en cuanto a la reforma

de 2009 y 2012 respecto a los de extorsión, amenazas, secuestro, contrala salud, otros delitos graves o los relacionados con la delincuencia or-ganizada; por lo que hace a la reforma de 2010 sólo es relativa a secues-tro. Sin embargo, el problema mayor en México es la impunidad y lacorrupción, por lo que ninguna cantidad de reformas constitucionaleso legislativas pueden remediar la ausencia del estado de derecho. Estasmedidas de seguridad y telecomunicaciones han incluido la creaciónde un Registro Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil (Renaut, quenalmente fue cancelado), la instalación de bloqueadores de señalesde radiocomunicación en centros de readaptación social, la obligación

de geolocalización y las disposiciones aplicables a la intervención decomunicaciones (ver Cap. X, sec. 7). w

910 Recuérdese que la Cofetel fue creada mediante el Decreto por el que se crea la Co-misión Federal de Telecomunicaciones, expedido por el Ejecutivo Federal y publicadoen el DOF de 9 de agosto de 1996. En dicho decreto se señalaban las facultades dela Cofetel.

911 Las reformas fueron publicadas en el DOF el 9 de febrero de 2009, el 30 de noviem-bre de 2010 y el 17 de abril de 2012.





CAPÍTULO XIV TÍTULOS HABILITANTES EN MÉXICO

Los títulos habilitantes son aquellos que hacen posible prestar ser-vicios, utilizar frecuencias del espectro radioeléctrico, ocupar po-siciones en órbitas satelitales y en algunos casos, operar redes de

telecomunicaciones dentro del marco jurídico de cada país. Los títulos

habilitantes en un mercado en competencia son el pase de entrada aéste. La facilidad o dicultad para acceder al mercado, la razonabilidado no de los requisitos exigidos, el tiempo en que se otorgan los títuloshabilitantes, van a esculpir en gran medida al sector de las telecomuni-caciones de un país (ver Cap. V, sec. 2).

Los títulos habilitantes pueden tomar la forma de una concesión,una licencia, un permiso, un registro, una noticación, entre otros. Aldiseñar el marco jurídico de los títulos habilitantes, la primera pregun-ta es si cierto servicio o actividad requiere o no de un título habilitante.En segundo lugar si el servicio merece que se exija obtener un título

habilitante previo, entonces se debe evaluar cuál es el interés públicode cada requisito que se establezca, cuál es la manera menos gravosapara que el particular cumpla con esos requisitos y que el procedimien-to de aprobación (o la respuesta negativa) sea expedito. En tercer lugar,la autoridad de telecomunicaciones debe tener muy claro su mandatode regulador. Ello implica necesariamente dejar atrás la idea de quelos Estados deben ser los controladores de la actividad económica paraen su lugar asumir su rol de árbitros y de vigilantes del cumplimientoefectivo del marco jurídico.




CAPÍTULO XIV


El caso mexicano reeja lo que nunca debiera pasar en las teleco-municaciones y contrasta directamente con la experiencia comparadade la UE. En México la SCT y la Cofetel se convirtieron en los guardianesque hacían todo lo posible por dicultar la entrada al mercado de lastelecomunicaciones. Una vez superada esa barrera articial de entradade SCT/Cofetel, el marco jurídico podía o no cumplirse, sin que la SCT/Cofetel reaccionaran. En la UE es todo lo contrario. La entrada al mer-cado se realiza con una noticación de que se iniciará la prestacióndel servicio, pero aquella empresa que incumpla el marco jurídico essancionada.

En México ha primado el mundo al revés: se quiere inversión, perose diculta la entrada al mercado; se requiere hacer cumplir la ley, perono se cuenta con facultades y voluntad para hacerlo o se obliga al cum-plimiento de la ley de manera selectiva. Como analogía entre México yla UE podemos referirnos a lo que pasa con la discoteca de moda, en lacual la persona que cuida la entrada en México es muy estricto para elingreso, pero en cuanto entran, no importa lo mal que se porten jamásserán expulsados. En la UE permiten la entrada de manera general,pero ¡ay de aquel que ose incumplir las normas!, porque es expulsadoinmediatamente. En la legislación reglamentaria de la Reforma Consti-tucional de 2013, ¿qué esquema prevalecerá?

En este capítulo se presentan los puntos más relevantes de los tí-tulos habilitantes que han estado vigentes en México, los principios enlos cuales se basan las licitaciones públicas de frecuencias del espectroradioeléctrico, los aspectos particulares de la comunicación vía saté-lite, entre otros. Aun cuando eventualmente se abrogue la LFT comoconsecuencia de la expedición de la ley reglamentaria a la ReformaConstitucional de 2013, la racionalidad detrás de los principios y as-pectos medulares de los títulos habilitantes permanecerá y deberánanalizarse para conservar lo positivo y cambiar lo negativo.

1. REDES DE TELECOMUNICACIONES

Las redes de telecomunicaciones pueden ser públicas o privadas. La di-ferencia entre una y otra es la nalidad, es decir, si comercializan o noservicios de telecomunicaciones. La red pública de telecomunicaciones esla destinada a explotar comercialmente servicios de telecomunicacionesen tanto que la red privada busca satisfacer necesidades de personas de-terminadas, sin que implique explotación comercial de servicios, ni de la




TÍTULOS HABILITANTES


capacidad de la red. 912 Una red privada de telecomunicaciones puede serla de una institución pública o privada para las comunicaciones internas(p. ej. la red privada de una institución bancaria o de una universidad).

La red privada de telecomunicaciones no requiere de concesión, per-miso, autorización o registro, 913 lo cual es correcto porque se trata de lascomunicaciones endógenas de una entidad y porque no existe una razónde interés público para regularlas o exigirles algún título habilitante.

Una red pública de telecomunicaciones en México conforme a la LFTprecisaba de obtener una concesión para instalarse, operarse o explotar-la y con ello poder vender servicios de telecomunicaciones. 914 Sin em-bargo, en la ley reglamentaria de la Reforma Constitucional de 2013 bienpodría sustituirse la concesión de red pública de telecomunicacionespor un registro. De adoptarse este esquema, es fundamental que existauna serie de obligaciones y condiciones conocidas por todos a priori paraoperar una red pública de telecomunicaciones. Estas obligaciones y con-diciones debieran ser sólo las necesarias para garantizar la seguridad dela operación de las redes y de sus usuarios, las relativas a protección delconsumidor, las de privacidad, las de protección a medio ambiente y lade orden público (p. ej. obligación de responder a la autoridad competen-te cuando se requiera la intervención de comunicaciones).

Para una descripción de los elementos principales de los requisi-

tos y procedimiento de obtención de concesiones de redes públicas detelecomunicaciones en México hasta antes de la Reforma Constitucio-nal de 2013, favor de acceder a Telecomunicaciones y Sociedad .915 En dichovínculo encontrará además los requisitos de nacionalidad e inversiónextranjera, cómo se han autorizado los servicios, las condiciones quese han incluido en los títulos de concesión, los plazos de las concesio-nes y requisitos para su prórroga conforme a la LFT.

2. FRECUENCIAS DE USO DETERMINADO (COMERCIAL)

Las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico hasta antes dela Reforma Constitucional de 2013 se habían clasicado en de uso de-

912 Artículo 3 fracciones VIII, IX y X de la LFT.913 Artículo 28 de la LFT.914 Artículo 11 fracción II en relación con la fracción X del artículo 3 de la LFT.915 Álvarez, Clara Luz, “Títulos habilitantes en México conforme a la Ley Federal de

Telecomunicaciones (1995)”, Telecomunicaciones y Sociedad, telecomysociedad.blogspot.mx/2012/12/titulos-habilitantes-en-mexico-conforme.html.




CAPÍTULO XIV


terminado, ocial, experimental, libre y para radiodifusión (ver Cap.I, sec. 3.4). La Reforma Constitucional de 2013 señala que las conce-siones podrán ser para uso comercial, público, privado y social. El usodeterminado conforme a la LFT es generalmente aquel en el cual lasfrecuencias serán los medios de transmisión para prestar servicios detelecomunicaciones comercialmente (p. ej. servicio de telefonía móvil),por lo cual es muy probable que las concesiones relativas a frecuenciasde uso comercial referidas en la Reforma Constitucional de 2013 seanequiparables a las de uso determinado de la LFT.

La Reforma Constitucional de 2013 establece que “las concesionesdel espectro radioeléctrico serán otorgadas mediante licitación pública,a n de asegurar la máxima concurrencia, previniendo fenómenos deconcentración que contraríen el interés público y asegurando el menorprecio de los servicios al usuario nal”. 916 Esta frase se entiende que esaplicable para concesiones de uso comercial y privado, toda vez que lapropia Reforma Constitucional de 2013 señala que las concesiones deuso público y social se otorgarán mediante asignación directa.

Es importante recordar que una de las características principales delespectro radioeléctrico es ser un recurso de la naturaleza escaso (ver Cap.I, sec. 3.1). La escasez se debe a que (1) cada banda de frecuencias tieneciertas características que limitan el tipo de servicio que puede prestar-

se, (2) una banda de frecuencia puede tener un nivel de saturación porel número de personas que la ocupan que impide que existan nuevosprestadores de servicios y (3) que el aprovechamiento de una banda defrecuencia está directamente relacionado con el desarrollo tecnológico.Entonces, si en una banda de frecuencia pueden existir simultáneamen-te tres operadores prestando cierto servicio, sólo habrá la posibilidad deotorgar tres concesiones aun cuando existan cinco personas deseandoprestar ese servicio. Es como si en un teatro con capacidad para 100 per-sonas se va a exhibir la ópera Turandot , pero hay 300 personas deseandoasistir. Sólo 100 personas podrán entrar y 200 no podrán ingresar.

La escasez de las frecuencias cobra una importancia fundamentalen un mercado en competencia, toda vez que la decisión respecto aqué persona recibirá el título de concesión para poder utilizar dichasfrecuencias para prestar servicios en competencia incide directamenteen la conformación de un mercado eciente o deciente. De ahí quese utilice a la licitación pública como un procedimiento transparente,objetivo y no discriminatorio para poder asignar las concesiones co-







rrespondientes. Con la licitación pública se pretende que todos los in-teresados en prestar servicios de telecomunicaciones a través de unabanda de frecuencia especíca cuenten con igualdad de oportunidadespara obtener una concesión.

En este punto vale la pena distinguir la racionalidad detrás de los pro-cedimientos de obtención de títulos habilitantes para operar redes pú-blicas de telecomunicaciones y la concesión para el uso de una frecuen-cia para usos determinados o para uso comercial conforme a la ReformaConstitucional de 2013. La red pública de telecomunicaciones no requieredel empleo de un bien escaso como es el espectro radioeléctrico, por locual el procedimiento para obtener un título habilitante de red pública detelecomunicaciones inicia con una solicitud del interesado y éste puedepresentarlo en cualquier momento en que lo desee. Puede haber un sin-fín de títulos para redes públicas de telecomunicaciones, aunque algunaspuedan no ser rentables debido al exceso de oferta. Por el contrario, paraobtener una concesión para el uso de una frecuencia para uso determi-nado se instaura la licitación pública como un procedimiento abierto,transparente, objetivo y no discriminatorio que no se iniciará hasta quela autoridad emita la convocatoria a la licitación pública respectiva. 917 Detal suerte que cualquier interesado en tener una concesión para uso defrecuencias goce de las mismas oportunidades para obtenerla.

El proceso de licitación pública para otorgar concesiones para eluso, aprovechamiento y explotación de bandas de frecuencia para usosdeterminados puede dividirse en varias etapas relativas (1) al programade licitación, (2) a la convocatoria, (3) a las bases y el procedimiento delicitación, (4) al acta de fallo y (5) a la adjudicación y el otorgamientodel título de concesión.

2.1. Programa de licitación

La autoridad de telecomunicaciones está obligada a administrar el es-pectro radioeléctrico para que éste se utilice ecientemente en bene-cio de los usuarios. Con esa nalidad, el regulador de telecomunicacio-nes debe evaluar –entre otros aspectos–, la situación tecnológica y sus

917 Cabe señalar que si alguna persona estuviera interesada en que se liciten ciertasbandas de frecuencias, modalidades de uso y coberturas geográ cas distintas a lasestablecidas en el Programa de Licitación, conforme a la LFT lo podía solicitar a laSCT y ésta podía o no considerar la solicitud (artículo 15, párrafo segundo de la LFT).




CAPÍTULO XIV


perspectivas de evolución a escalas nacional y mundial, la saturaciónde las bandas de frecuencias relevantes, el estado de la competenciaen el servicio respectivo y la región de que se trate, así como la opor-tunidad de realizar una licitación en ese momento o la convenienciade esperar a la aparición o consolidación de nuevas tecnologías en labanda de frecuencia en cuestión.

En cuanto a la denición del servicio respectivo, cabe recordar lo quela SCJN al resolver la acción de inconstitucionalidad 26/2006 señaló:

(…) el objeto propio de concesión o permiso no lo consti-tuye, aisladamente considerado, el espacio radioeléctrico

correspondiente a la frecuencia o frecuencias asignadas alservicio de telecomunicación que se va a prestar, sino que,tal frecuencia o frecuencias son atribuidas, en todos los ca-sos, para un uso o varios usos determinados y especícos,lo que permite concluir que existe una relación indisolubleentre la concesión otorgada y el uso del bien concesiona-do. Dicho de otra manera, la concesión se otorga sobre labanda de frecuencia que corresponda al servicio que se de-sea prestar, asignándose un canal o canales de frecuenciao frecuencias que, por tanto, se encuentran vinculados alservicio de telecomunicaciones que se prestará, sea radio,

televisión, telefonía, etcétera, e incluso con la modalidadcorrespondiente del servicio relativo, como lo es una esta-ción de televisión comercial, cultural y demás. (…) En este sentido, resulta claro que las concesionesse otorgan para usar, aprovechar o explotar la banda defrecuencia que corresponda, atribuida especícamenteal servicio que se va a prestar, concretamente en la fre-cuencia o frecuencias asignadas al concesionario para ello(cuando son varias frecuencias también se denomina ban-da de frecuencias). Es decir, la concesión se encuentra, entodos los casos, sujeta a un uso especíco y determinado,

además de suponer la adjudicación de una zona geográcade cobertura. 918

918 SCJN, Pleno, Sentencia relativa a la Acción de Inconstitucionalidad 26/2006 promovi-da por Senadores integrantes de la Quincuagésima Novena Legislatura del Congresode la Unión, en contra del propio Congreso y del Presidente Constitucional de los Es-tados Unidos Mexicanos, así como los votos formulados por el señor Ministro GenaroDavid Góngora Pimentel , publicada en el DOF de 20 de agosto de 2007, consideran-do décimo cuarto, apartado I.






El programa de licitación sobre las bandas de frecuencias del espec-tro para usos determinados (Programa de Licitación) es el instrumentoque sirve para dar a conocer a todos los interesados, la determinaciónde la autoridad de telecomunicaciones de realizar en el futuro próxi-mo el procedimiento de licitación respecto a determinadas bandas defrecuencias, con la modalidad de uso y con la cobertura ahí estable-cida.919 El Programa de Licitación debe publicarse al menos en el DOF.El Programa de Licitación permite que los interesados en obtener elderecho de uso de una frecuencia puedan evaluar oportunamente so-bre sus necesidades de espectro presentes y futuras para servicios detelecomunicaciones.

Una vez publicado el Programa de Licitación, el público tiene cono-cimiento de la intención de la autoridad de telecomunicaciones de rea-lizar el procedimiento de licitación y los interesados estarán en esperade la publicación de la convocatoria.

919 A manera de ejemplo, el Programa de Licitación para las licitaciones 15, 16 y 17iniciadas por la Cofetel en 2004, se determinó que las modalidades de uso serían de“servicio de radiocomunicación móvil terrestre: servicio móvil de radiocomunicaciónespecializada de otillas” y las coberturas serían con base en “Áreas Básicas de Ser -vicio”. En relación con la licitación 21 cuyo comienzo fue en 2009, la Cofetel resolvió

el “acceso inalámbrico” como la modalidad de uso y las Regiones PCS como lascoberturas geográ cas. La República Mexicana se divide para efectos de las regiones PCS en: Región 1:

Los estados de Baja California y Baja California Sur y el municipio de San Luis RíoColorado, Sonora; Región 2: Los estados de Sinaloa y Sonora excluyendo el mu-nicipio de San Luis Río Colorado, Sonora; Región 3: Los estados de Chihuahua yDurango y los siguientes municipios de Coahuila: Torreón, Francisco I. Madero, Ma-tamoros, San Pedro y Biseca; Región 4: Los estados de Nuevo León, Tamaulipas yCoahuila, excluyendo los municipios de Torreón, Francisco I. Madero, Matamoros,San Pedro y Biseca; Región 5: Los estados de Campeche, Chiapas, Quintana Roo,Tabasco y Yucatán; Región 6: Los estados de Colima, Michoacán, Nayarit y Jaliscoexcluyendo los siguientes municipios de Jalisco: Huejúcar, Santa María de los An-geles, Colotlán, Teocaltiche, Huejuquilla El Alto, Mezquitic, Villa Guerrero, Bolaños,Lagos de Moreno, Villa Hidalgo, Ojuelos de Jalisco y Encarnación de Díaz; Región7: Los estados de Aguascalientes, Guanajuato, Querétaro, San Luis Potosí y Zaca-tecas y los siguientes municipios de Jalisco: Huejúcar, Santa María de los Angeles,Colotlán, Teocaltiche, Huejuquilla El Alto, Mezquitic, Villa Guerrero, Bolaños, Lagosde Moreno, Villa Hidalgo, Ojuelos de Jalisco y Encarnación de Díaz; Región 8: Losestados de Guerrero, Oaxaca, Puebla, Tlaxcala y Veracruz; Región 9: El Distrito Fe-deral y los estados de México, Hidalgo y Morelos. Cabe destacar que las regionesen las que se dividió la República Mexicana para efectos del servicio de radiotelefo-nía móvil con tecnología celular di ere en las entidades federativas que forman lasregiones 5 a la 8.




CAPÍTULO XIV


2.2. Convocatoria

La convocatoria es la invitación de la autoridad de telecomunicacio-nes a todos los interesados en las bandas de frecuencias para queparticipen en el procedimiento de licitación. La convocatoria se debepublicar en el DOF y en un periódico de la(s) entidad(es) federativa(s)que sean cubiertas por las bandas de frecuencia que se pretendenconcesionar. 920

La convocatoria debe detallar el objeto de la licitación con las ban-das de frecuencias especícas a licitar y los bloques en su caso (p. ej.banda de frecuencias de 1850-1910/1930-1990 MHz, bloque “C” de lasbandas entre los 1895/1910/1975-1990 MHz), la modalidad de uso (p. ej.acceso inalámbrico jo o móvil), la cobertura geográca (p. ej. Región 8:los estados de Guerrero, Oaxaca, Puebla, Tlaxcala y Veracruz) y el plazode la concesión (p. ej. 10 años).

La convocatoria establecerá cuál es la unidad administrativa del re-gulador de telecomunicaciones responsable de proporcionar informa-ción o de realizar aclaraciones. Se ha acostumbrado cobrar por adquirirlas bases de licitación. Sin embargo, esta práctica debe reconsiderarsey eliminarse toda vez que las bases tienen elementos de política pú-blica que la ciudadanía tiene derecho a saber de manera oportuna y

no debiera estar reservado para aquellos que pagan por las bases, nitampoco hacer públicas las bases después del periodo que permite lacompra de las bases como requisito para poder participar porque no secumpliría con el criterio de oportunidad.

2.3. Bases y procedimiento de licitación

Elaboración de las bases. Las bases de la licitación son los documentosque establecen las reglas del juego durante la licitación y donde el regu-

lador de telecomunicaciones tiene que ejercer cierta discrecionalidadadministrativa deniendo cada aspecto relevante de la licitación. Laelaboración de las bases es de las tareas más difíciles de la licitación. Enla preparación de las bases hasta antes de la Reforma Constitucionalde 2013, la Cofeco había emitido opinión sobre el proyecto de bases, laSecretaría de Hacienda y Crédito Público había determinado el preciomínimo de referencia para la contraprestación y la SCT había enviado







sus comentarios a la Cofetel. A la fecha la gran ausente en las consultasque ha realizado la Cofetel sobre las bases de licitación de un bien dedominio público ha sido la ciudadanía.

La Reforma Constitucional de 2013 establece la competencia delIftel para realizar las licitaciones para el otorgamiento de concesionesdel espectro radioeléctrico (uso comercial y uso privado), así como paradeterminar los límites a la concentración nacional y regional de fre-cuencias y la contraprestación respectiva (previa opinión de la autori-dad hacendaria).

Es pertinente referir a lo señalado por el Consejo Consultivo de laCofetel en 2012 a propósito del proyecto de bases para la licitación deestaciones de televisión abierta. Esta opinión es aplicable en todos sustérminos a las bases para licitación de frecuencias para cualquier tipode uso (determinado, comercial, privado):

La Cofetel está obligada a promover, respetar, proteger ygarantizar los derechos humanos, interpretando siempre laConstitución y los tratados de derechos humanos de la ma-nera más favorable a la persona. Por su parte, la SCJN esta-bleció que todas las autoridades del Estado Mexicano estánobligadas a cumplir con los derechos humanos en sus res-pectivas funciones. La SCJN ordenó que autoridades comoCofetel “que no ejerzan funciones jurisdiccionales debeninterpretar los derechos humanos de la manera que máslos favorezca” [Nota al pie de página 5: Varios 912/2010 de laSCJN]. En el caso concreto, Cofetel cumplirá con el derechoa la información previsto tanto en la Constitución como endiversos tratados de derechos humanos, dándole publici-dad oportuna al proyecto de bases de licitación y documen-tos relacionados, y sometiéndolos a consulta pública por unperiodo razonable. La transparencia, publicidad y consulta pública del pro-yecto de bases de licitación y documentos relacionados (p.ej. estudios y análisis jurídicos, de mercado y otros), es con-sistente con las mejores prácticas internacionales. Adicio-nalmente los reguladores que apuestan por la transparen-cia, publicidad y sujetan sus actos de mayor trascendenciacomo es el caso de las licitaciones para concesiones de tele-visión abierta, generan certeza y conanza.






una clave para acceder al sistema de cómputo y ofrecer posturas en elmomento y cantidad que desee dentro de cada ronda. Es transparenteporque al nalizar cada ronda, todos los participantes conocen el resul-tado de quién ofreció la postura más alta y a partir de dicha información,pueden adoptar las decisiones de negocio que crean convenientes parala siguiente ronda. Todo esto hace que la subasta simultánea ascendentesea considerada un mecanismo para fomentar la sana competencia alotorgar concesiones para el uso de un bien público escaso indispensablepara prestar diversos servicios de telecomunicaciones.

La subasta simultánea ascendente se realiza mediante un siste-ma de cómputo que permite a cada participante presentar sus pos-turas económicas electrónicamente dentro de los horarios de lasrondas. 924 El sistema debe registrar el momento exacto en que cadaparticipante envía su postura y va vericando a quien ofrece la pos-tura más alta al nal de cada ronda. La última ronda será en la queya no exista una postura más alta a la de la ronda anterior. Las reglasde la subasta simultánea ascendente y de cómo utilizar el sistema deésta deben formar parte de los documentos de las bases de licitación(p. ej. Manual de la Subasta, Manual del Procedimiento de la Propues-ta Económica).

Cabe recordar que la SCJN en la Sentencia de la Acción de Incons-

titucionalidad 26/2006 se pronunció respecto a la subasta pública. Lasdiscusiones de la SCJN se centraron en la radiodifusión y haciendo re-ferencia a que ésta está vinculada a la libertad de expresión, el derechoa la información y la vida democrática. La SCJN declaró en ese contextoinválida (inconstitucional) la porción normativa de la LFRTV que esta-blecía que la subasta pública sería el mecanismo para adjudicar conce-siones para estaciones de radio y televisión abierta.

(…) sin desconocer que la licitación pública constituye unprocedimiento que, efectivamente, elimina la discreciona-lidad con la que el Ejecutivo Federal decidía respecto delotorgamiento de las concesiones en materia de radiodifu-sión, además de que propicia la transparencia, y que esasconcesiones recaen sobre un bien del dominio público de laFederación destinado para un uso especíco, este TribunalPleno considera que la modalidad de subasta pública en la

924 Ronda es el espacio de tiempo con horario y fecha predeterminados para que losparticipantes presenten o retiren posturas conforme a las reglas del Manual de laSubasta.






De conformidad con lo anterior, el ganador será aquelParticipante: (i) cuyo Proyecto satisfaga los criterios no eco-nómicos (…), y que a su vez (ii) asegure al Estado las mejores condiciones por el otorgamiento de la concesión encuanto a precio, es decir, que presente la Propuesta Econó-mica válida más alta. (…) Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Naciónen la ejecutoria 26/2006 determinó, entre otros aspectos queno toda licitación y adjudicación de recursos económicosdel Estado debe hacerse en términos de los dos primerospárrafos del artículo 134 de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos, pues hay casos excepcionales(como sucede con el espectro radioeléctrico) en que la se-guridad y soberanía nacionales son de mayor trascendenciaque el interés pecuniario de la Federación; es decir, que loscriterios para el otorgamiento de una concesión medianteuna licitación, no deben limitarse únicamente a aquellosprincipios destinados a la satisfacción de intereses econó-micos, sino que deben ampliarse a la satisfacción de otrosintereses de trascendencia para el país.

De conformidad con lo anterior, con el objeto de armo-nizar los intereses pecuniarios de la Federación en el otor-gamiento de las concesiones, con las consideraciones de laSuprema Corte de Justicia de la Nación, que esta Comisiónconsidera aplicables para el otorgamiento de una concesiónde bandas del espectro radioeléctrico para usos determina-dos en materia de telecomunicaciones, la Licitación se suje-tará a los siguientes criterios: 3.1 Criterios no económicos. [Los criterios no económi-cos están previstos en el Anexo 8] (…) 3.2 Contraprestación económica. Conforme a lo establecido por el artículo 134 de laConstitución a la enajenación de todo tipo de bienes les sonaplicables los principios de eciencia, ecacia, honradez ylicitación pública y abierta, a n de asegurar al Estado lasmejores condiciones disponibles, en cuanto a precio, cali-dad, nanciamiento, oportunidad y demás circunstanciaspertinentes, con base en lo anterior, la Comisión tiene laobligación de salvaguardar el derecho del Estado a obteneruna contraprestación económica por el otorgamiento delas concesiones del espectro radioeléctrico y, en tal virtud,procurar obtener para el Estado las mejores condiciones en




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cuanto a precio; sin que ello implique que en el otorgamien-to de la concesión se desatiendan los criterios no económi-cos señalados con anterioridad. 3.3 Armonización del criterio relativo a la contrapresta-ción económica con los criterios no económicos. Con el objeto de alcanzar primordialmente los nesconsignados en el antepenúltimo párrafo del artículo 28Constitucional y procurar que al mismo tiempo que el Es-tado obtenga las mejores condiciones en el otorgamien-to de los títulos de concesión del espectro radioeléctrico,las concesiones objeto de la Licitación se otorgarán a losParticipantes que hayan satisfecho los criterios no econó-micos y presentado la Propuesta Económica válida másalta en uno o varios Concursos de la Licitación, siemprey cuando sea congruente con el límite de acumulaciónde espectro establecido en los numerales 3.1.3 y 22 delas Bases a n de evitar que existan concentraciones quedañen el interés público, lo que implica que al evaluaral ganador, el criterio determinante no es meramente eleconómico.

En este tenor, el Fallo se emitirá a favor del Participan-te que haya cumplido necesariamente con ambos tipos decriterios; es decir, haber cumplido con los criterios no eco-nómicos y ser, a su vez, coincidente con la presentación dela Propuesta Económica válida más alta, acotada dentro delos límites de acumulación de espectro, a efecto de procurarlas mejores condiciones para el Estado. (…)Las concesiones se otorgarán, en su caso, a los Participan-tes ganadores que satisfagan los criterios no económicosmencionados y que a su vez sean coincidentes con la pre-sentación de la Propuesta Económica válida más alta enlos Concursos que correspondan de la Licitación, siempre ycuando esto no implique una concentración de espectro ra-dioeléctrico superior a la acumulación máxima por agenteeconómico prevista en estas Bases y la Resolución de CO-FECO, lo que implica que al evaluar al ganador, el criteriodeterminante no es meramente el económico. 926

926 Cofetel, Bases de Licitación para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprove-chamiento y explotación de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para elacceso inalámbrico en el segmento de 1850-1910/1930-1990 MHz (Licitación Nº 20) ,Pleno de la Cofetel, 10 de diciembre de 2009, pp. 6-9 y 22.






La Cofetel en las licitaciones 20 y 21 incluyó como criterios no econó-micos (1) tener capacidad jurídica (p. ej. nacionalidad, límite a la in-versión extranjera), (2) contar con capacidad técnica (p. ej. principalesservicios a prestar, currícula), (3) presentar carta manifestando que losrecursos son de procedencia lícita, (4) entregar carta sobre el artículo 9de la Ley Federal de Competencia Económica, (5) exhibir el Código dePrácticas Comerciales y (6) lo relativo a los requisitos para los gruposde inversionistas.

Podrían parecer innovadores y creativos los criterios no económi-cos de las licitaciones 20 y 21, pero realmente esos mismos criterios yase exigían en las anteriores licitaciones. Si tomamos como referencia lalicitación 19 de 2005 los criterios no económicos estaban en el Anexo 3en los numerales 10 sobre capacidad jurídica, numeral 11 de capacidadtécnica, numeral 13 de recursos de procedencia lícita, numeral 14 rela-tivo a competencia económica y numeral 18 de grupos de inversionis-tas. Los anteriores elementos eran requisito para participar en la lici-tación, aun cuando no se les catalogara como criterios no económicos.Por su parte el Código de Prácticas Comerciales, ha sido un requisitode las concesiones de redes públicas de telecomunicaciones otorgadasconforme a la LFT.

En las licitaciones 20 y 21 la Cofetel cuidó muy bien las palabras que

emplearía en los documentos de la licitación, donde ni por equivocaciónse encontrará la palabra “subasta”. Sin embargo, lo que esta vez deno-minó “Procedimiento de la propuesta económica” no es otra cosa que elprocedimiento de subasta simultánea ascendente que se había utilizadodesde la creación de la Cofetel. Todo lo anterior lleva a pensar que laCofetel buscó argumentar que sí cumplía con la resolución de la SCJN,cuando en realidad se hicieron las licitaciones igual que en el pasado.

En la Reforma Constitucional de 2013 se estableció que las conce-siones del espectro radioeléctrico (se entiende que son las de uso co-mercial y las de uso privado) se otorgarán mediante licitación pública y

que “en ningún caso el factor determinante para denir al ganador dela licitación será meramente económico”. 927 En la ley reglamentaria dela Reforma Constitucional de 2013 se deberá ver si esta prohibición seráreal o si se hará algo como aquello que hizo Cofetel en las licitaciones20 y 21 referido anteriormente.

Finalmente es importante mencionar que la FCC está diseñandoun nuevo tipo de licitación pública para espectro denominado incentive





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auctions que crea incentivos para que los actuales operadores de televi-sión abierta voluntariamente renuncien a su derecho de uso a cambiode recibir una compensación que sería producto de otra licitación paraservicios inalámbricos (ver Cap. XII, sec. 1.8).

Contraprestación y postura inicial . El Iftel jará el monto de la con-traprestación por el otorgamiento de la concesión, previa opinión novinculante de la autoridad hacendaria. 928

La contraprestación dependerá del mecanismo que se utilice paradecidir al ganador de la licitación y de si la autoridad determina que lacontraprestación estará formada también por el pago de los derechospor el uso de un bien de dominio público de la nación conforme a laLey Federal de Derechos. En las licitaciones que hizo la Cofetel duranteeste siglo XXI se ha establecido que la contraprestación se forma de dospartes: (1) la primera es la postura ofrecida por el licitante ganador (lapostura válida más alta) dentro de la subasta simultánea ascendienteque debe pagarse una vez que sea declarado ganador y como requisitopara que se le entregue su título de concesión y (2) la segunda parte esla obligación del nuevo concesionario de pagar desde que recibe el tí-tulo de concesión y durante el plazo que esté vigente éste, los derechospor el uso de un bien de dominio público conforme lo señale la Ley

Federal de Derechos y se deben pagar de manera anual.El precio mínimo de referencia o la postura inicial en la subastapública se reere al monto mínimo que se pretende recaudar comocontraprestación por el otorgamiento de la concesión de un bien dedominio de la Nación. Es importante recordar que la nalidad de otor-gar concesiones para el uso de frecuencias no debe ser cuánto dineropuede obtener el gobierno por dicha contraprestación, sino los bene-cios a la sociedad que se tendrán al existir mayor oferta de servicios yde mejor calidad (p. ej. más velocidad). Si el precio mínimo de referen-cia es muy elevado, se desincentiva la participación en la licitación, se

pueden reducir o dilatar las inversiones en red o el costo se trasladaráa los usuarios.

Restricciones de acumulación de espectro ( Spectrum cap ). Las restric-ciones de acumulación de espectro son los máximos de MHz que elregulador determina como límite máximo para que un participanteo grupo económico obtenga o, en el caso de ser ya concesionario, el







máximo que pueda acumular. Las restricciones de acumulación de es-pectro se determinan en función (1) de la(s) banda(s) de frecuenciasque preste(n) servicios similares y (2) del ancho de banda máximo quela autoridad estime que sea necesario para la prestación de serviciossin poner en riesgo a la competencia o afectar a los consumidores. En laLicitación 21 el límite de espectro a acumular por grupo económico fuede 80 MHz por Región PCS, tomando en consideración el ancho de ban-da que tuvieran en las frecuencias 806-821/851-866 MHz, 824-849/869-894 MHz, 1710-1755/2110-2155 MHz y 1850-1910/1930-1990 MHz.929

Las restricciones de acumulación de espectro determinadas dentrode las bases de licitación son aplicables a todos los participantes y sonindependientes de los límites que en su caso se lleguen a establecer acada uno de los participantes. La nalidad de las restricciones de acu-mulación de espectro es establecer un límite máximo general a todoslos participantes en la licitación, en tanto que las opiniones particula-res de cada participante en la licitación se reeren a las circunstanciasindividuales de cada participante y su grupo de interés.

Hasta antes de la Reforma Constitucional de 2013, la Cofeco eraquien emitía opinión a cada participante respecto a si podía participaro no en una licitación, y cuál sería el monto máximo de espectro quepodría acumular. Con la Reforma Constitucional de 2013, el propio Iftel

será el encargado de jar tanto la restricción de acumulación de espec-tro (spectrum cap ) como el límite de cada uno de los participantes en lalicitación.

Procedimiento de licitación. Los interesados que cumplan satisfactoria-mente los requisitos exigidos en las bases en los plazos ahí estableci-dos, recibirán la constancia de participación que les permite convertir-se ahora en participantes. La constancia de participación, en el caso dela subasta simultánea ascendente, es el pase de entrada a la etapa deconcurso donde el participante recibe las claves de acceso al sistema

de cómputo, y a partir de ese momento puede intervenir en las rondaspara presentar o retirar posturas. Cuando deje de existir movimiento, esdecir, que deje de haber nuevas posturas dentro de las rondas, entoncesse cierra y se da por terminado el procedimiento de licitación.

929 Cofetel, Bases de Licitación para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprove-chamiento y explotación de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para elacceso inalámbrico en el segmento de 1710-1770/2110-2170 MHz (Licitación Nº 21) ,Pleno de la Cofetel, 10 de diciembre de 2009, numeral 22.1.




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Acta de fallo. El acta de fallo es el instrumento por el cual el reguladorde telecomunicaciones hace constar los resultados de la licitación ylos da a conocer a los participantes. Dentro de cada licitación puedenexistir diversos concursos por las zonas de cobertura y los diferentesanchos de banda (p. ej. en la licitación 18 de PCS existieron concursosde una misma banda de frecuencia en distintas regiones y en una mis-ma región existieron concursos con diferentes anchos de banda).

El acta de fallo debe señalar: (1) quienes son los licitantes ganadoresde cada concurso, (2) los concursos que quedaron desiertos (p. ej. por noasegurar las mejores condiciones para la prestación de los servicios, por-que las contraprestaciones no sean satisfactorias o cuando no se cum-plan con los requisitos de las bases), (3) la liberación de garantías, en sucaso y (4) la información relevante (p. ej. la existencia de juicios que pue-dan afectar los resultados de los concursos como lo fue en el acta de fallode la licitación 18 para acceso inalámbrico jo o móvil de abril de 2005).

Adjudicación. El participante ganador de la licitación debe cubrir la con-traprestación económica que corresponda por el otorgamiento del títulode concesión respectivo y éste será entregado al nuevo concesionario. 930

Conforme a la LFT el plazo de las concesiones sobre bandas de fre-cuencias podía ser de hasta 20 años, prorrogable por el mismo término

siempre que: (1) estuviera en cumplimiento de las condiciones de suconcesión, (2) lo solicitara antes de la última quinta parte del plazo dela concesión y (3) aceptara las nuevas condiciones que le establecie-ra la SCT.931 Este último requisito de “aceptar las nuevas condicionesque establezca” la autoridad es como un cheque en blanco que generaincertidumbre jurídica y puede ser incluso inconstitucional. La ley re-glamentaria que se expida con motivo de la Reforma Constitucional de2013 deberá prever condiciones objetivas para la prórroga de concesio-nes, eliminar al máximo posible la discrecionalidad para las prórrogasde concesiones así como establecer tiempos fatales para que el Iftel

resuelva y, en caso contrario, que opere la armativa cta.930 El título de concesión conforme a la LFT deberá establecer al menos: (1) nombre y

domicilio del concesionario, (2) las bandas de frecuencias objeto de la concesión, susmodalidades de uso y su cobertura geográ ca, (3) los programas de inversión, (4) losservicios que podrá prestar el concesionario, (5) las especi caciones técnicas, (6) elperiodo de vigencia, (7) las contraprestaciones que se deban cubrir y (8) los demásderechos y obligaciones de los concesionarios. Un extracto del título de concesiónse publicaba en el DOF y el título se inscribía en el Registro de Telecomunicaciones.

Artículos 18 y 64 de la LFT.931 Artículo 19 de la LFT.






Finalmente, vale la pena recordar que conforme a la LFT y antes de laReforma Constitucional de 2013, podía haber diferencia entre los serviciosautorizados a prestarse en las concesiones de redes públicas de teleco-municaciones y los de las concesiones para el uso de frecuencias de usodeterminado. Los títulos de concesión de redes públicas de telecomunica-ciones establecen qué servicios de telecomunicaciones pueden prestarse,sin importar cuál es(son) el(los) medio(s) de transmisión a utilizarse (p.ej. bra óptica, frecuencias, cable coaxial). Por su parte, los títulos de con-cesión de frecuencias de uso determinado señalan qué servicios puedenhacer uso de dichas frecuencias. Esto es relevante para concesionariosque prestan diversos servicios de telecomunicaciones, porque estarán au-torizados para ocupar las bandas de frecuencias para ciertos servicios, asícomo en algunos servicios podrían haber tenido limitaciones a la inver-sión extranjera. Por ejemplo, el concesionario ABC tiene una concesiónde red pública de telecomunicaciones que le permite prestar cualquierservicio de telecomunicaciones y también tiene una concesión para el usode cierta frecuencias de uso determinado para el servicio de radiolocali-zación especializada de otillas ( trunking ). Entonces, el concesionario ABCpodrá prestar con las frecuencias únicamente el servicio de trunking , perocon otro tipo de medios de transmisión (p. ej. cable coaxial, bra óptica)de su red de telecomunicaciones podrá prestar el servicio de televisión

restringida.La Reforma Constitucional de 2013 se reere a que “las concesionesserán únicas, de forma que los concesionarios puedan prestar todo tipode servicios a través de sus redes, siempre que cumplan con las obli-gaciones y contraprestaciones que les imponga el Instituto Federal deTelecomunicaciones”. 932 Se deberá estar atento a cómo se plasme estode las concesiones únicas en la ley reglamentaria que al efecto se expida.

3. FRECUENCIAS PARA USO OFICIAL (PÚBLICO)

La Reforma Constitucional de 2013 reere a que existirán concesionesde uso público y que éstas serán otorgadas mediante adjudicación di-recta en condiciones que garanticen la transparencia del procedimien-to.933 No obstante los cambios que entraña tanto la Reforma Constitu-cional de 2013 y lo que se establezca en la ley reglamentaria respectiva,

932 Artículo Cuarto, párrafo segundo, transitorio de la Reforma Constitucional 2013.933 Artículo 28, párrafo décimo sexto de la Reforma Constitucional 2013.




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es procedente presentar las disposiciones que rigen conforme a la LFTrespecto al título habilitante para el derecho a usar frecuencias de usoocial y su procedimiento administrativo, toda vez que es probable queel uso público de la Reforma Constitucional de 2013 sea similar al usoocial de la LFT.

El título habilitante para el uso de frecuencias designadas como deuso ocial conforme a la LFT es el ocio o título de asignación. El usoocial de acuerdo con la LFT exige que se utilice exclusivamente por laadministración pública federal, los gobiernos estatales y municipales,los organismos constitucionales autónomos y, en ciertos supuestos,para concesionarios de servicios públicos 934 (ver Cap. I, sec. 3.4). El pro-cedimiento a seguir es que la entidad interesada presenta un escritolibre con diversa información y una justicación técnico-económica. Laasignación es directa por parte de la SCT de acuerdo con la LFT.

Las asignaciones son intransferibles, pueden tener una vigencia dehasta 20 años y están sujetas a las disposiciones aplicables a las conce-siones de bandas de frecuencias para uso determinado, excepción he-cha de lo relativo al procedimiento de licitación pública. 935 Los asigna-tarios de frecuencias de uso ocial están obligados al pago de derechosconforme a la Ley Federal de Derechos, salvo aquellas frecuencias autilizarse para la prevención y atención de accidentes y desastres, para

seguridad pública y nacional, para salud, seguridad social, protecciónal ambiente y educación. 936 Para el caso de los concesionarios de servicios públicos, éstos deben

acreditar (1) la necesidad de utilizar la frecuencia para la operación y segu-ridad del servicio público, (2) el pago de los derechos por el uso de las fre-cuencias, (3) que no prestan servicios de telecomunicaciones comercial-mente y (4) que no comparten con terceros el uso de dichas frecuencias. 937

Finalmente la Reforma Constitucional de 2013 obliga a que el Iftelotorgue al gobierno federal las concesiones necesarias para el ejerciciode sus funciones. 938 Nótese que esta obligación sólo es frente a las ne-

cesidades de frecuencias del gobierno federal y no sería aplicable a losotros poderes de la Unión, los demás órdenes de gobierno ni los órga-nos constitucionales autónomos del Estado mexicano.

934 Artículos 10, fracción III, y 22 de la LFT.935 Artículos 10, fracción III, y 22 de la LFT.936 SCT, o cio de 6 de abril de 2009 del director de Concesiones para Uso Satelital, Asig-

naciones y Permisos en respuesta a las solicitudes de información 97609 y 97809.937 Artículo 10, fracción III, párrafo segundo de la LFT.938 Artículo 28 de la Constitución.






4. FRECUENCIAS PARA USOS EXPERIMENTALES

La Reforma Constitucional de 2013 reere a que existirán concesionesde uso comercial, público, social y privado. 939 Los documentos del pro-ceso legislativo desde la iniciativa del presidente Enrique Peña hastalos dictámenes de las Cámaras del Congreso de la Unión no se reerena lo que incluirá cada una de dichas concesiones. Por lo cual la ley re-glamentaria tendrá la tarea de denir qué comprende cada tipo de con-cesión. En consecuencia, merece la pena referir a las concesiones parafrecuencias de uso experimental que están previstas en la LFT según seexpone a continuación.

La LFT prevé el otorgamiento de concesiones para usos experimen-tales en los siguientes supuestos: 940

• Para comprobar la viabilidad técnica y económica de tecnolo -gías en desarrollo. En este supuesto el solicitante de la conce-sión debe justicar debidamente que se trata de tecnologías endesarrollo, ya sea en México o en el extranjero. Esta justicaciónes muy importante para la evaluación por parte de la autoridadcon la nalidad de evitar que esta gura para la experimentaciónsea empleada por algún concesionario que podría estar simple-

mente cambiando de tecnología o actualizando ésta ( upgrade ),sin querer utilizar las frecuencias que tiene concesionadas, obien que se estén prestando servicios en las frecuencias experi-mentales. Es por eso que en toda solicitud de concesión de usoexperimental por parte de un concesionario, la autoridad de tele-comunicaciones debe vericar que efectivamente sea tecnologíaen desarrollo y no tecnología comercialmente disponible.

• Para nes cientí cos. Se debe demostrar que el solicitante tie -ne un caso de investigación cientíca a n de desincentivar el

acaparamiento de frecuencias bajo el pretexto de tener una -nalidad cientíca, cuando quizá se trate de una evaluación delmercado para cierto servicio de telecomunicaciones.

• Para pruebas temporales de equipo. En este caso, la autoridad detelecomunicaciones debe constatar que la solicitud tiene méritos

939 Artículo 28 de la Constitución.940 Artículo 10, fracción IV en relación con los artículos 20 y 21 de la LFT.




CAPÍTULO XIV


para el otorgamiento de la concesión, de otra manera se puedeabusar de este tipo de concesiones experimentales, utilizándolaspara nes comerciales y no meramente experimentales en detri-mento del erario federal, así como de los potenciales usuarios debandas de frecuencias con nes verdaderamente experimentaleso de la determinación de una banda como de uso libre.

El procedimiento para el otorgamiento de concesiones de usos experi-mentales conforme a la LFT consiste en la presentación de la solicitud deconcesión con los documentos probatorios de la nalidad experimental,pudiendo otorgarse este tipo de concesiones hasta por dos años. 941

5. CONCESIONES DE COMUNICACIÓN VÍA SATÉLITE

La comunicación vía satélite puede prestarse por medio de (1) satélitesque se coloquen en posiciones en la órbita geoestacionaria y en órbitassatelitales asignadas a México, con sus respectivas bandas de frecuen-cias y derechos de emisión/recepción de señales (satélites comercialesmexicanos), (2) sistemas satelitales extranjeros que con su huella cu-bran el territorio nacional y a los cuales se les autoricen los derechos

de emisión y recepción de señales de sus satélites en México a travésde las frecuencias asociadas a dichos sistemas satelitales extranjeros(satélites extranjeros en México), (3) satélites del gobierno mexicanoque ocupen posiciones orbitales geoestacionarias y órbitas asignadasa México (satélites públicos mexicanos) y (4) satélites internacionales.

Hasta antes de la Reforma Constitucional de 2013, los títulos habi-litantes en materia satelital eran concesiones para satélites comercialesmexicanos y satélites extranjeros en México, y asignaciones para satélitespúblicos mexicanos y autorizaciones para satélites internacionales. 942

5.1. Posiciones y frecuencias para satélites comercialesmexicanos

En el Capítulo I, sección 3.3 se estudió (a) la responsabilidad de la UIT deregistrar las posiciones en la órbita geoestacionaria y las características

941 Artículo 21 de la LFT.942 Artículos 29 y 30 de la LFT.






asociadas de los satélites en órbitas no geoestacionarias para evitar inter-ferencias perjudiciales entre los distintos países por virtud de la operaciónde los sistemas satelitales, (b) los conceptos básicos de las redes satelitalesy (c) la gestión internacional para obtener posiciones orbitales.

En el caso de México cuando éste obtiene por parte de la UIT elderecho de ocupar una posición en la órbita geoestacionaria o de haceruso de órbitas no geoestacionarias conforme a las características regis-tradas, se debe decidir si se destinará a un satélite comercial mexicanoo a un satélite público mexicano.

Recuérdese que las posiciones orbitales son un bien de dominiopúblico internacional y son bienes escasos. Al ser un bien escaso y siMéxico decide que la posición en la órbita geoestacionaria o la órbi-ta no geoestacionaria la deberá ocupar un satélite a manos del sectorprivado, debe hacerse una licitación pública para que sea un proce-so transparente y no discriminatorio. Las características, nalidades yetapas del procedimiento de licitación pública para frecuencias de usodeterminado (ver Cap. XIV, sec. 2) son aplicables a los procedimientosrespecto a posiciones orbitales asignadas a México en atención a queson un bien público escaso. Si se determina que se entregue a una en-tidad pública el título habilitante, entonces se podrá adjudicar directa-mente a dicha entidad.

5.1.1. Requisitos y procedimiento de licitación

El proceso de licitación pública puede dividirse en las siguientes etapas:

Programa de licitación. El programa de licitación sobre posiciones en laórbita geoestacionaria o sobre órbitas satelitales asignadas al país, con susrespectivas bandas de frecuencias (enlaces ascendentes y descendentes)y derechos de emisión/recepción de señales, es el instrumento para dar

a conocer a todos los interesados, la determinación de la autoridad detelecomunicaciones de realizar el procedimiento de licitación respectivo.A diferencia de la evaluación que realiza la autoridad sobre la opor-

tunidad de realizar en cierto momento la licitación de bandas de fre-cuencias para usos determinados (comerciales o privados), las órbitassatelitales están sujetas al plazo máximo establecido por la UIT paraque éstas sean ocupadas por un satélite mexicano; de lo contrario Mé-xico pierde la prioridad que tenía para ocupar la posición de que setrate y el siguiente país en la lista de la UIT pasará a tener derecho




CAPÍTULO XIV


a ocupar dicha posición orbital (ver Cap. I, sec. 3.3). Este último casoaconteció con la órbita 109.2º oeste, en la cual México tenía la prioridadpara colocar un satélite a más tardar el 5 de marzo de 2008. Sin embar-go, después de que la Cofetel declarara desiertos dos procedimientosde licitación para ocupar dicha posición, México perdió su derecho antela UIT y la comunidad internacional.

Convocatoria. Hasta la Reforma Constitucional de 2013, la Cofetel habíasido la facultada para coordinar los procesos de licitación en materiasatelital, debiéndose publicar la convocatoria en el DOF. 943 La convocato-ria en cualquier caso debe detallar el objeto de la licitación con la órbitasatelital a licitarse (p. ej. 77° Oeste), las bandas de frecuencias a utilizarsepara los enlaces ascendente y descendente (p. ej. enlace Tierra-espacio17.3-17.8 GHz y enlace espacio-Tierra 12.2-12.7 GHz), los servicios sate-litales que pueden prestarse (p. ej. servicio de radiodifusión por satélite,servicio jo por satélite) y el plazo de la concesión (p. ej. 20 años). De igualforma, la convocatoria debe indicar cuál es la unidad administrativa dela autoridad responsable de proporcionar información o realizar aclara-ciones. Como se mencionó anteriormente, se debe eliminar el cobro poradquirir las bases de licitación, porque indebidamente se restringe poreso el derecho a saber de la ciudadanía de manera oportuna.

Bases y procedimiento de licitación.Las bases establecen las reglas del juego durante la licitación. Las bases establecen requisitos y proporcio-nan información tales como:

• La ubicación de las posiciones orbitales geoestacionarias o en sucaso, las órbitas satelitales que se pretendan concesionar con susrespectivas frecuencias asignadas o en proceso de coordinación.

• Los programas y compromisos de inversión, cobertura y calidad

de los servicios a prestarse, que deben exhibirse con el resto dela documentación.

• Presentar la descripción y especi caciones técnicas del siste -ma satelital, sus centros de control, la cobertura del servicionacional e internacional, la descripción de los servicios que sepretenden prestar.

943 Artículos 9-A, fracción V de la LFT y 4 del RCVS.






• Presentar el plan de negocios.

• Las acciones coordinadas con la autoridad correspondiente,que permitan combatir los delitos de extorsión, amenazas, elsecuestro en cualquiera de sus modalidades o algún delito gra-ve o relacionado con la delincuencia organizada.

• Obtener opinión favorable para la participación del agente eco -nómico de que se trate bajo consideraciones de un mercadoen competencia. Con la LFT la Cofeco era encargada de otorgardicha opinión, con la Reforma Constitucional de 2013 debieraser el Iftel quien se pronuncie al respecto.

• El plazo de vigencia de la concesión.

• Informar los criterios para seleccionar al ganador.• Los términos de la reserva de Estado (ver Cap. XIV, sec. 5.2).

• La postura inicial o precio mínimo de referencia para la contra -prestación.

• Las garantías a otorgarse (p. ej. garantía de seriedad en cuantoa la participación en el procedimiento de licitación).

• El calendario y las actividades de la licitación.

• La obligación de que los interesados tengan nacionalidadmexicana.

• Las penalidades a que pueden ser sujetos los participantes y lascausas de su descalicación.

• Los supuestos en los cuales se podrá cancelar, suspender o de -clarar desierta la licitación.

• La fecha límite para que un satélite ocupe la posición respectiva. 944

944 En la LFT se estableció que el satélite debería ocupar la posición en un plazo que noexcediera de 5 años después de haber obtenido la concesión. Artículo 56 de la LFT.




CAPÍTULO XIV


• En la LFT se estableció la obligación de establecer los centros decontrol y operación de los satélites en territorio nacional, de-biendo éstos ser operados preferentemente por mexicanos. 945 Al expedir la ley reglamentaria de la Reforma Constitucional de2013 se deberá analizar si es pertinente o no conservar dichaobligación.

Los interesados que cumplan satisfactoriamente los requisitos de lasbases en los plazos ahí establecidos, recibirán la constancia de partici-pación que les permite convertirse ahora en participantes.

El procedimiento de licitación pública puede adoptar diferentes cri-terios y mecanismos para determinar al ganador. En la LFT no se señalala modalidad, pero el RCVS establece que en el caso de una subasta,deberá ser una de carácter ascendente, 946 es decir que el criterio de ad- judicación será para quien ofrezca la contraprestación económica másalta. En cualquier caso se debe tener en cuenta lo resuelto por la SCJNen la Sentencia de la Acción de Inconstitucionalidad 26/2006 respectoa la subasta. En la emisión de la ley reglamentaria de la Reforma Cons-titucional de 2013 se deberá dar más deferencia administrativa al Iftelpara decidir qué modalidad es la mejor para la adjudicación de unaconcesión para satélites comerciales mexicanos.

Acta de fallo. El acta de fallo es el instrumento mediante el cual la au-toridad hace constar los resultados de la licitación y los hace del cono-cimiento de los participantes de ésta. En esencia determina al licitanteganador y la contraprestación que deberá cubrir éste para obtener eltítulo de concesión respectivo.

Adjudicación. El participante ganador de la licitación debe cubrir la con-traprestación económica que corresponda por el otorgamiento del títulode concesión respectivo y éste será entregado al nuevo concesionario. 947

945 Artículo 57 de la LFT.946 Artículo 4, fracción IV del RCVS.947 El título de concesión conforme a la LFT y el RCVS al menos deberá establecer: (1)

el nombre del concesionario, (2) las coordenadas asignadas a la posición orbital o, enel caso de órbitas satelitales, las características de las trayectorias, así como de susbandas de frecuencias asociadas, (3) las especi caciones técnicas, (4) las coorde -nadas geográ cas del centro de control, (5) el área de cobertura, la capacidad desti-nada al territorio nacional y la potencia mínima requerida, (4) los servicios que podráprestar el concesionario, (5) las especi caciones técnica, (6) el periodo de vigencia,






5.2. Reserva de Estado

La denominada reserva satelital del Estado es la capacidad satelital quedebe estar disponible para redes de seguridad nacional y para serviciosde carácter social conforme a la LFT. 948 Para ello los concesionarios desatélites comerciales mexicanos deben reservar un porcentaje de la ca-pacidad del satélite para que el Estado la utilice. 949 En este sentido lareserva satelital es un tipo de contribución o impuesto en especie sobreel concesionario, en tanto que para el Estado es una medida para ga-rantizar la disponibilidad de comunicaciones vía satélite para los nesexpresamente señalados por la ley.

La reserva satelital del Estado está prevista en cada título de con-cesión y, salvo autorización expresa en contrario, el concesionario nodebe hacer uso de esa capacidad reservada al Estado a pesar de queéste no la esté ocupando. La SCT es la encargada de administrar lacapacidad satelital reservada. En caso de que el gobierno federal re-quiriera capacidad adicional a aquella reservada, entonces la deberácontratar con cargo a su presupuesto. 950

El Estado mexicano debe asegurarse de estar haciendo uso de la re-serva satelital, de lo contrario se le estaría imponiendo una carga al con-cesionario sin que exista un benecio para el país. Adicionalmente, al ser

la reserva satelital de Estado una contribución en especie y aplicando elprincipio de reserva de ley aplicable a los impuestos, el Estado sólo debeutilizar la capacidad de la reserva de manera limitativa para los supuestosestablecidos en la LFT, a saber, la seguridad nacional y los servicios decarácter social. De lo contrario estaría violentando la ley y distorsionandoel mercado satelital al aprovechar gratuitamente servicios satelitales sintener la autorización legal y en perjuicio de los concesionarios satelitales.

La Reforma Constitucional de 2013 es omisa en referirse a la re-serva satelital o a alguna gura similar, por lo que se deberá estar a lo

(7) el plazo para poner en órbita el satélite, (8) las contraprestaciones que se debancubrir, en su caso, (9) las obligaciones de cobertura social a cargo del concesionario,(10) la reserva de capacidad satelital para el Estado, y (11) los demás derechos yobligaciones de los concesionarios. Un extracto del título de concesión se publicabaen el DOF y el título se inscribía en el Registro de Telecomunicaciones. Artículos 64de la LFT y 5 y 14 del RCVS.

948 Artículo 55 de la LFT.949 Los títulos de concesión generalmente prevén la reserva de capacidad satelital de

manera gratuita.950 Artículo 29 del RCVS.




CAPÍTULO XIV


que en su momento dicte la ley reglamentaria al respecto. Esto cobrarelevancia porque el Estado mexicano ya tiene el satélite Bicentenarioen órbita y los otros dos satélites del Sistema Satelital Mexicano estánprogramados para 2014 y 2015. ¿Se seguirá justicando la existencia deesta contribución en especie bajo la gura de reserva satelital?

5.3. Otras disposiciones relevantes

Servicios en el extranjero. Los concesionarios de satélites comercia-les mexicanos pueden explotar servicios de comunicación vía satéliteen otros países a través de los satélites en órbitas asignadas a México,de acuerdo con la legislación de cada país y los tratados suscritos porMéxico.951

Arrendamiento de capacidad y derechos de terceros. Las concesionesrelativas a satélites permiten, de acuerdo con la LFT, que los concesio-narios arrienden su capacidad satelital a otras personas mas no quepresten servicios de telecomunicaciones nales. Si el concesionariopretende prestar directamente servicios de telecomunicaciones, en-tonces conforme a la LFT requiere contar además con una concesión

para red pública de telecomunicaciones que podrá otorgarse en el mis-mo acto siempre que cumpla con los requisitos respectivos. 952

Derechos de terceros. Los concesionarios satelitales están obligados arespetar los derechos de propiedad intelectual e industrial de las seña-les que distribuyan. 953

5.4. Derechos relativos a sistemas satelitales extranjeros

Los satélites que ocupan posiciones en la órbita geoestacionaria asig-nadas a otros países o bien, los sistemas satelitales en órbitas no geoes-tacionarias y que han sido registrados por otros países en la UIT, pue-den estar ubicados de tal manera que su huella cubra todo o parte delterritorio nacional. Lo anterior hace posible que se presten servicios de

951 Artículo 58 de la LFT.952 Artículo 16 del RCVS.953 Artículo 59 de la LFT.






telecomunicaciones a través de esos satélites extranjeros en la Repúbli-ca Mexicana. Para prestar servicios de telecomunicaciones en territoriomexicano a través de satélites extranjeros con las frecuencias asocia-das a estos sistemas satelitales se necesita obtener una concesión con-forme a la LFT.

El otorgamiento de este tipo de concesión referido en la LFT comopara explotar los derechos de emisión y recepción de señales de ban-das de frecuencias asociadas a sistemas satelitales extranjeros, estásujeto a que: (1) se trate de personas morales mexicanas, (2) no excedade 49% la inversión extranjera (este porcentaje es del 100% a partir dela Reforma Constitucional de 2013), (3) se tenga rmado un tratado conel país de origen y (4) que dicho tratado prevea la reciprocidad para lossatélites mexicanos. 954

Es importante señalar que la regulación satelital está prevista enel RCVS y aun con la Reforma Constitucional de 2013 es muy probableque dicho RCVS siga vigente algún tiempo en lo que no se oponga conla ley reglamentaria y hasta en tanto no se expida otra regulación sate-lital. Por lo tanto es relevante referirse a la regulación satelital del RCVScomo se expone a continuación.

Los requisitos reglamentarios prevén que el solicitante deberá pro-veer información y documentación sobre la ubicación de la órbita sa-

telital, las frecuencias asociadas (registradas o en proceso de coordi-nación), el operador satelital extranjero, las especicaciones técnicasdel sistema satelital extranjero, la cobertura sobre territorio nacional, ladescripción de los servicios satelitales que se pretendan prestar, el plande negocios, la opinión favorable de Cofeco (ésta sería por parte del Iftel,con la Reforma Constitucional 2013), así como cierta documentaciónpara acreditar el control de los servicios por parte del futuro concesio-nario mexicano. 955 En cuanto al plazo de la concesión conforme al RCVS,podrá ser hasta de 20 años y prorrogable por plazos iguales. 956

Para prestar servicios satelitales en la República Mexicana, los con-

cesionarios de sistemas satelitales extranjeros deberán: (1) contar conun sistema para el control de usuarios que permita dar de alta y bajaa usuarios desde el territorio nacional y (2) realizar la facturación y co-branza desde territorio nacional. 957

954 Artículos 11, fracción IV, 12, párrafo segundo y 30 de la LFT.955 Artículo 8 del RCVS.956 Artículo 12 del RCVS.957 Artículos 33 y 35 del RCVS.




CAPÍTULO XIV


Cuando se han otorgado concesiones relativas a los derechos deemisión/recepción de satélites extranjeros, se ha acostumbrado esta-blecer una contraprestación en especie muy semejante a la reserva decapacidad satelital, es decir en un porcentaje de capacidad que debeestar disponible para su uso gratuito por parte del gobierno federal. Enestos supuestos debe vericarse que la contraprestación en la forma decapacidad satelital pueda emplearse de manera óptima y que la con-traprestación sea proporcional y razonable. Dependiendo de la ubica-ción del satélite, la utilización efectiva de la reserva satelital puede serineciente y onerosa.

(…) se debe buscar que la reserva se aplique en los satélitescon mejor “visibilidad” del territorio nacional, esto es, quesu posición orbital no se encuentre demasiado lejana de laslongitudes de nuestro país, porque en los casos en que elsatélite se encuentra en longitudes muy alejadas, el ángu-lo de incidencia de las señales en tierra es muy bajo. Estohace muy ineciente su recepción, ya que un ángulo bajohace que las señales sean obstruidas fácilmente, principal-mente en zonas con orografía muy complicada o cubiertapor bosques o inclusive con construcciones medianamenteelevadas. 958

5.5. Satélites internacionales

Los satélites internacionales establecidos por tratados internacionalesde los que el Estado mexicano sea parte, pueden operar en territorionacional. 959 Sin que la LFT mencione cuál será el título habilitante paraque éstos operen, el RCVS establece que la SCT autorizará a personasmexicanas signatarias de las organizaciones de satélites internaciona-les para prestar servicios en territorio nacional. A partir de la Reforma

Constitucional de 2013, el título habilitante que se llegue a otorgar seríaotorgado por el Iftel.

958 Cofetel, Resolución mediante la cual se emite opinión respecto de la solicitud pre-sentada por Intelsat México, S.A. de C.V., para obtener concesión para explotar losderechos de emisión y recepción de señales de bandas de frecuencias asociadas alsistema satelital extranjero Intelsat , aprobada por el Pleno en su III Sesión Extraordi-naria de 15 de marzo de 2006, mediante Acuerdo P/EXT/150306/7, p. 13.

959 Artículo 30, párrafo segundo de la LFT.






5.6. Satélites del gobierno mexicano

Las dependencias y entidades de la administración pública federal po-dían recibir mediante adjudicación directa el derecho a ocupar y explo-tar posiciones orbitales y sus respectivas bandas de frecuencias confor-me a la LFT.960 Si la adjudicación fuera a una empresa de participaciónestatal mayoritaria en la cual esté participando transitoriamente elgobierno federal para realizar la desincorporación de la misma, la asig-nación revestiría el carácter de concesión. 961 La Reforma Constitucionalde 2013 reere que existirán concesiones de uso público y que éstasserán otorgadas mediante adjudicación directa en condiciones que ga-ranticen la transparencia del procedimiento. 962

6. COMERCIALIZADORAS

Una comercializadora conforme a la LFT es una persona que: (1) vendea terceros servicios de telecomunicaciones, (2) mediante el uso de capa-cidad de un concesionario de red pública de telecomunicaciones y (3)no es propietaria ni poseedora, de medios de transmisión (p. ej. frecuen-cias del espectro radioeléctrico, bra óptica). 963 La comercializadora, en

la actualidad en México, esencialmente adquiere capacidad de un con-cesionario de red pública de telecomunicaciones (p. ej. minutos de largadistancia, tiempo aire, enlaces para la transmisión de datos) y la revendea sus usuarios nales, sin que pueda legalmente prestar servicios de tele-comunicaciones a éstos ni pueda arrendar frecuencias u otros medios detransmisión. En otros países las comercializadoras de servicios de tele-comunicaciones sí pueden arrendar medios de transmisión como lo sonlas frecuencias del espectro radioeléctrico, por lo que se han dado esque-mas de comercialización muy atractivos y rentables para las comerciali-zadoras, los concesionarios y los usuarios de países como el Reino Unido

y EUA (p. ej. los MVNO oMobile Virtual Network Operators ).960 Artículo 29 de la LFT.961 Artículo 7 del RCVS.962 Artículo 28 de la Constitución.963 Artículo 52 de la LFT. Para ser comercializadora conforme a la LFT, ésta no puede ser

propietaria o poseedora de medios de transmisión. Sin embargo, por lo que respectaa la propiedad o arrendamiento de equipos de telecomunicaciones, o de medición,tasación y facturación, la LFT no establece limitación alguna de lo cual se entiendeque una comercializadora podrá ser propietaria o poseedora de éstos.




CAPÍTULO XIV


A menos que en la ley reglamentaria que se expida como consecuen-cia de la Reforma Constitucional de 2013 cambie la gura de comercializa-doras para una que aumente la competencia en benecio de los usuarios,el siguiente texto describe lo que son las comercializadoras hoy día.

La comercialización en México consiste en esencia en lacompra y reventa de un servicio de telecomunicaciones.Dicho servicio de telecomunicaciones puede ser cual-quiera que el concesionario preste al usuario nal. De loque sigue que los servicios de telecomunicaciones quecompra y revende una comercializadora son servicios -

nales. Estos servicios nales, revendidos por la comercia-lizadora, siguen siendo prestados por un concesionariomediante el uso de capacidad de red. En conclusión, yasea que el usuario contrate la prestación de un determi-nado servicio con un concesionario o bien, una comercia-lizadora se lo proporcione a través de la reventa, el servi-cio siempre será prestado mediante el uso de capacidadde red del concesionario. 964

La capacidad que puede adquirir una comercializadora debe entender-se ampliamente. Esto es, una comercializadora puede adquirir líneas

jas, minutos de llamadas de larga distancia, líneas de telefonía ce-lular (con o sin minutos incluidos), paquetes de canales de televisiónrestringida, troncales para la provisión de múltiples servicios de tele-comunicaciones, determinada capacidad satelital, etc. La LFT permiteque una comercializadora pudiera adquirir diferentes capacidades deuno o varios concesionarios de redes públicas de telecomunicacionespara vender paquetes a usuarios que incluyeran múltiples servicios. Alestar adquiriendo una comercializadora grandes volúmenes, ésta po-dría trasladar esos benecios de mejores tarifas a los usuarios que deotra manera les sería imposible obtener.

La LFT señala que el establecimiento y operación de comercializa-doras está sujeto a las disposiciones reglamentarias respectivas. 965 A

964 Cofetel, Anteproyecto de Reglamento para la comercialización de servicios de tele-comunicaciones que la Comisión Federal de Telecomunicaciones somete a opinión ytrámite de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes , aprobado por el Pleno ensu IX Sesión Ordinaria de 8 de marzo de 2005, mediante Acuerdo P/080305/54, p.4.

965 Artículo 54 de la LFT. Existe actualmente la gura de comercializadoras en los Re-glamentos del Servicio de Telefonía Pública publicado en el DOF de 16 de diciembrede 1996, de Televisión y Audio Restringidos publicado en el DOF de 29 de febrero de






partir de ello, la Cofetel emitió un criterio interesante con la nalidadde permitir que se otorgaran permisos para revender cualquier serviciode telecomunicaciones, existiera o no un reglamento especíco paracomercializar el servicio (p. ej. Reglamento del Servicio de Telefonía Pú-blica y el Reglamento para la Comercialización de Servicios de Teleco-municaciones de Larga Distancia y Larga Distancia Internacional).

(…) se considera que el legislador, para efectos del otor-gamiento de permisos de comercializadoras de serviciosde telecomunicaciones o para la instalación, operación oexplotación de estaciones terrenas transmisoras, no con-

sideró necesario establecer requisitos adicionales para suotorgamiento, más allá de aquellos que fueran aplicablesconforme al artículo 24 de la LFT.

(…) Efectivamente, al fungir las empresas comercializa-doras como revendedoras de servicios de telecomunicacio-nes que, a su vez, son proporcionados por concesionarios deredes públicas, tal actividad no requiere necesariamente deuna regulación para su operación. (…) Ahora bien, considerando que a la fecha de emisión delpresente criterio, sólo han sido expedidos el Reglamento del

Servicio de Telefonía Pública y el Reglamento de Comerciali-zadoras [Reglamento para la Comercialización de Serviciosde Telecomunicaciones de Larga Distancia y Larga DistanciaInternacional] y que de una revisión de sus disposiciones sedesprenden requisitos mínimos para el establecimiento delas empresas comercializadoras (…) se puede concluir quepara efectos del otorgamiento de permisos de comerciali-zadoras de servicios de telecomunicaciones no previstos enlos ordenamientos de referencia no se requieren más requi-sitos que aquellos previstos en el artículo 24 de la LFT y, porlo que hace al establecimiento y operación de las mismas,

les serán aplicables por analogía y por [sic] otorgarles elmismo tratamiento dado a otras empresas permisionarias,aquellas disposiciones aplicables de los Reglamentos cita-dos con anterioridad.

Por lo tanto y de conformidad con lo antes expresado,se puede concluir que para el establecimiento y operación o

2000, y para la comercialización de servicios de telecomunicaciones de larga distanciay larga distancia internacional publicado en elDOF el 12 de agosto de 2005.




CAPÍTULO XIV


explotación de comercializadoras de servicios de telecomu-nicaciones, no es indispensable el establecimiento de unareglamentacion adicional al respecto (…) 966

Para obtener un permiso de comercializadora se presentaba una solici-tud que cumpliera en lo conducente con lo dispuesto en el artículo 24de la LFT. Las comercializadoras deben ser personas físicas o moralesde nacionalidad mexicana conforme a las disposiciones reglamenta-rias. Por lo que hace al tema de inversión extranjera, ni la LFT ni la Leyde Inversión Extranjera establecen límite alguno a la participación deinversión extranjera. En consecuencia, una comercializadora puede te-ner hasta 100% de participación extranjera. La LFT tampoco prevé cuáldebe ser la vigencia de un permiso, ni si procede la prórroga de ésta altérmino de la vigencia, por lo que se deberá estar a lo que indique el re-glamento del servicio respectivo o el permiso que se otorgue. En cuantoa la cesión y terminación, eran aplicables las disposiciones previstas enla LFT que son las mismas que para las concesiones.

Las comercializadoras determinan libremente sus tarifas, modali-dades de pago y demás condiciones contractuales. A través de la gurade la comercialización, la comercializadora establece dos relaciones ju-rídicas, una con el concesionario de red pública de telecomunicaciones

y otra con los usuarios nales.• En la relación comercializadora-concesionario deben incluirse

los términos y condiciones generales, así como la obligación delconcesionario de dar un trato no discriminatorio respecto a lastarifas, términos y condiciones que otorga a su matriz, subsi-diarias, liales o asimismo, a otros concesionarios, comerciali-zadoras o usuarios. Además, procede la inscripción del contratoentre el concesionario y la comercializadora en el Registro deTelecomunicaciones.

• En la relación comercializadora-usuario nal, la comercializa -dora conviene directamente con éste (a diferencia de algunostipos de comisión mercantil), en consecuencia debe preverseinformación sobre los datos generales de la comercializadora,tarifas que deben inscribirse en el Registro de Telecomunicacio-

966 Cofetel, Acuerdo P/010807/420 del Pleno de la Cofetel en la XVII Sesión Ordinaria del2007 de fecha 1 de agosto de 2007 , pp. 18-20.






nes antes de su entrada en vigor, 967 el número telefónico parael sistema de atención de consultas y resolución de quejas. Lacomercializadora está obligada a revender los servicios de tele-comunicaciones sin discriminación.

La gura de comercializadora de servicios de telecomunicaciones esun instrumento que incentiva a la competencia siempre que los regla-mentos administrativos sean los adecuados. Existen benecios para losconcesionarios (dedicar recursos al desarrollo de las redes, adquiriendomayor penetración en el mercado a través de las comercializadoras),para las comercializadoras (proponer paquetes con servicios de teleco-municaciones y otros servicios/equipos que sean una propuesta de va-lor al usuario), y para los usuarios que contarán con una mayor ofertade servicios y a mejores precios.

7. ESTACIONES TERRENAS

Los servicios satelitales se prestan por medio de estaciones terrenasque utilizan la capacidad de un satélite. 968 Las estaciones terrenas sonlas antenas y el equipo asociado para transmitir o recibir señales de

microondas hacia y desde un satélite.969

Aquéllas son receptoras, trans-misoras o transreceptoras. 970 Las estaciones terrenas maestras son lasque controlan los servicios de comunicación desde, hacia o entre lasdemás estaciones terrenas de dicha red. 971 Las estaciones terrenas quetienen equipo asociado de telemetría y comando para controlar la ope-ración de satélites forman parte del centro de control. 972

Las estaciones terrenas pueden utilizarse: (1) por concesiona-rios de redes públicas de telecomunicaciones para prestar serviciosde telecomunicaciones a través de enlaces satelitales, mediante elarrendamiento de capacidad de un concesionario autorizado para

ocupar una posición en la órbita geoestacionaria, una órbita sate-lital o para explotar derechos de emisión y recepción de señales desistemas satelitales extranjeros o (2) por personas físicas o morales

967 Artículos 60, 61, 64, fracción VIII y 65 de la LFT.968 Artículo 2, fracción XIV del RCVS.969 Artículo 2, fracciones III y XIII de la LFT.970 Cuando una misma estación terrena transmite y recibe señales.971 Artículo 2, fracción V del RCVS.972 Artículo 2, fracción I del RCVS.




CAPÍTULO XIV


con residencia en la República Mexicana que buscan comunicarse através de una red privada de telecomunicaciones que utiliza comomedios de transmisión los enlaces satelitales (p. ej. una empresa conocinas en varios lugares de la República, algunos de ellos de difícilacceso).

Conforme a la LFT, se requiere permiso de la SCT para instalar,operar o explotar estaciones terrenas transmisoras. 973 Se puede obte-ner exención del permiso si al cumplir con las normas, las estacionesterrenas transmisoras no ocasionan interferencia perjudicial en otrossistemas de telecomunicaciones. 974 Las estaciones terrenas receptorasno requieren autorización, permiso o registro alguno.

La solicitud de permiso para estaciones terrenas transmisoras in-cluirá datos generales del solicitante, proyecto técnico (ubicación de lasestaciones, coordenadas geográcas), capacidad del segmento espacial(bandas de frecuencias asociadas, posición orbital), tipo de señal, áreade cobertura, tipo de servicio a ofrecer. La vigencia del permiso seráindenida mientras no se modiquen las características técnicas y deoperación u obtengan autorización de dicha modicación. 975

8. RADIOCOMUNICACIÓN PRIVADA

Existen permisos para el uso de frecuencias para radiocomunicaciónprivada que fueron otorgados a personas físicas y morales conformea la LVGC y el Reglamento de Telecomunicaciones (1990). Conforme ala LFT no existe la posibilidad de otorgar este tipo de permisos quepretenden permitir el uso de frecuencias para comunicaciones inter-nas de los propios titulares del permiso (p. ej. grupos de taxis, empre-sas agrícolas, empresas para el transporte de valores). Sin embargo lapropia LFT reconoció que los términos y condiciones de los permisosotorgados previamente se respetarán hasta su término. 976 En el supues-

to de que los permisos no tengan una vigencia especíca, se entiendeque tendrán una vigencia indeterminada. 977 Los titulares de permisosde radiocomunicación anualmente deben pagar al gobierno federal los

973 Artículo 31, fracción II de la LFT.974 Artículo 34 de la LFT.975 Artículos 17 al 19 del RCVS.976 Artículo quinto transitorio, primer párrafo del artículo quinto transitorio de la LFT.977 Artículo 34 del Reglamento de Telecomunicaciones.






derechos que establece la Ley Federal de Derechos por el uso de un biende dominio público de la Nación.

La Reforma Constitucional de 2013 estableció que existirán conce-siones de uso privado y estarán sujetas a licitación pública.

9. SERVICIOS DE VALOR AGREGADO

Los servicios de valor agregado en México son los que: (1) empleanuna red pública de telecomunicaciones; (2) tienen efecto en el for-mato, contenido, código, protocolo, almacenaje o aspectos similaresde la información transmitida por el usuario y (3) comercializan a losusuarios información adicional, diferente o reestructurada, o bienque éstos tengan una interacción con la información almacenada. 978 Para que un servicio se entienda como de valor agregado deberá reu-nir los tres requisitos señalados. 979 La denición misma de lo que esun servicio de valor agregado es compleja para la Cofetel y los parti-culares. La innovación tecnológica y de servicios hace que la propiaCofetel deba analizar caso por caso los servicios nuevos o que aúnno han sido plenamente identicados por la Cofetel como de valoragregado.

Servicios que la Cofetel considera como de valor agregado son elaudiotexto, el procesamiento remoto de datos, el intercambio electró-nico de datos, correo electrónico, videotexto, correo de voz, teletexto yconsulta remota a bases de datos, entre otros. 980

Al resolver cierto desacuerdo de interconexión para el intercambiode mensajes de texto (SMS) en el que Telcel argumentaba que el SMSera un servicio de valor agregado, la Cofetel proporcionó algunas inter-pretaciones interesantes de lo que no es un servicio de valor agregado.Señaló que cuando el contenido de un mensaje de texto no varía de loque envía el usuario de origen a lo que recibe el usuario receptor, no

se puede considerar que se está comercializando al usuario informa-ción adicional, diferente o reestructurada y que la información que secomercializará debiera generarse por el prestador del servicio de va-lor agregado. En cuanto a lo que puede entenderse por interacción del

978 Artículo 3, fracción XII de la LFT.979 Ver Capítulo II, sección 3.2 para la de nición de servicios de valor añadido de la OMC.980 CFT, www.cft.gob.mx/wb/COFETEL/COFE_Formato_de_solicitud_de_Registro_de_

SVA_mm (fecha de consulta: 27 de agosto de 2007).





usuario con información almacenada, la Cofetel consideró que el usua-rio debe acceder a ésta en forma remota y proactiva. 981

En el Tratado de Libre Comercio de América del Norte se estableceque cada Estado parte debe garantizar procedimientos transparentes,no discriminatorios y expeditos para lo relativo a los servicios de valoragregado. La información que el Estado parte exija sólo puede ser paraacreditar solvencia nanciera y para que los servicios/equipos cum-plan con las normas técnicas. A los prestadores de servicios de valoragregado no se les puede exigir que presten sus servicios al público engeneral, que justiquen sus tarifas ni que las registren, entre otros. 982

Finalmente, los servicios de valor agregado deben registrarse anteel regulador de telecomunicaciones. A la fecha la Cofetel expide unaconstancia del registro de servicios de valor agregado que contienecondiciones y obligaciones excesivas y sin fundamento al prestador deservicios de valor agregado. w

981 Cfr. Cofetel, Resolución aprobada mediante Acuerdo P/100106/1, op. cit., nota 237.982 Artículos 1303 y 1310 del TLCAN.




CAPÍTULO XV


Cofetel, en adelante el Iftel) de que el equipo cumple con las normasy requisitos. Dichas normas pueden establecer requisitos: para evitardaños a las redes e interferencias a otros servicios de telecomunicacio-nes; para garantizar la seguridad de los usuarios; para lo relativo a losinstrumentos de medición, patrones de medida, métodos de medicióny calibración; para los métodos de vericación de cumplimiento conlas especicaciones, así como para indicar los equipos y los materia-les para realizar las pruebas de vericación y para describir emblemas,nomenclaturas, diagramas, símbolos y contraseñas para nes ocialese industriales. 984

Si el equipo a homologarse no está sujeto a una norma ocial mexi-cana (NOM) de telecomunicaciones, se requiere presentar un dictamentécnico de perito en telecomunicaciones o de un laboratorio acredita-do que expedirá un certicado de homologación provisional. El certi-cado de homologación denitivo puede otorgarse si se presentan unaconstancia y resultados de pruebas de un laboratorio acreditado, 985 o sidurante la vigencia de un certicado de homologación provisional sepresentan pruebas avaladas por dos peritos en telecomunicaciones oun laboratorio acreditado, manifestando que los equipos han operadosatisfactoriamente, cumpliendo las normas y sin interferir con las re-des de telecomunicaciones. 986

Cuando existen NOM respecto del equipo que se busca homologardebe seguirse el procedimiento de evaluación de la conformidad co-rrespondiente según la Resolución mediante la cual la Comisión Fede-ral de Telecomunicaciones expide los procedimientos de evaluación dela conformidad de productos sujetos al cumplimiento de normas o-ciales mexicanas de la competencia de la SCT a través de la ComisiónFederal de Telecomunicaciones. 987

984 Artículo 140 del Reglamento de Telecomunicaciones.985 El Reglamento de Telecomunicaciones aún menciona los resultados de pruebas de

laboratorio del Instituto Mexicano de Telecomunicaciones (IMC). El IMC se extinguiócuando se creó la Cofetel en 1996 y las facultades en cuanto a homologación y au-torización de unidades de veri cación pasó a la propia Cofetel. La Cofetel nunca hatenido laboratorios de pruebas como sí los tuvo el IMC. Comunicación con el Ing. RaúlTopete Corral el 14 de mayo de 2013.

986 Artículo 146 del Reglamento de Telecomunicaciones.987 Cofetel, Resolución mediante la cual la Comisión Federal de Telecomunicaciones

expide los Procedimientos de evaluación de la conformidad de productos sujetos alcumplimiento de normas o ciales mexicanas de la competencia de la Secretaría deComunicaciones y Transportes a través de la Comisión Federal de Telecomunicacio-nes , publicada en el DOF de 11 de agosto de 2005.




PROCEDIMIENTOS DIVERSOS


Los procedimientos de evaluación de la conformidad de equipode telecomunicaciones parten de dos supuestos básicos: la existen-cia de una NOM aplicable al equipo de que se trate y la existencia deun laboratorio acreditado en México para llevar a cabo las pruebas alequipo.988 Una vez que el laboratorio realiza las pruebas necesarias alequipo sujeto a evaluación, emite un informe de pruebas o de resul-tados. 989 Con base en el informe de pruebas o resultados el organismode certicación debe emitir un certicado de conformidad del equipocon respecto a la(s) NOM respectivas.990 Si no existiere un organismo decerticación acreditado para tal efecto, entonces la Cofetel (ahora Iftel)será la que expida el certicado de conformidad. Para la homologaciónse debe presentar el certicado de conformidad ante la Cofetel (ahoraIftel) quien dará la homologación denitiva del equipo. 991

Dentro de los procedimientos de evaluación de la conformidad, sepodrán tomar en cuenta los resultados de las pruebas de laboratoriorealizados en el extranjero siempre y cuando exista un acuerdo de re-conocimiento mutuo para la evaluación de la conformidad de equiposde telecomunicaciones con otro país en el cual reside el laboratorio. 992 México ha suscrito sendos acuerdos con los gobiernos de los EstadosUnidos de América (2011) y de Canadá (2012).993

988 Cofetel, Resolución mediante la cual la Comisión Federal de Telecomunicacionesexpide los Procedimientos de evaluación de la conformidad de productos sujetos alcumplimiento de normas o ciales mexicanas de la competencia de la Secretaría deComunicaciones y Transportes a través de la Comisión Federal de Telecomunicacio-nes , artículos 2, 6 y 7.

989 Ibidem, artículo 1, fracción XIII.990 “Las certi caciones de las unidades de veri cación establecidas por terceros tendrán

validez cuando dichas unidades hayan sido previamente autorizadas por la Secreta-ría, en términos de lo dispuesto por la Ley Federal sobre Metrología y Normalización”,artículo 69 de la LFT.

991 Cofetel, Resolución mediante la cual la Comisión Federal de Telecomunicacionesexpide los Procedimientos de evaluación de la conformidad de productos sujetos alcumplimiento de normas o ciales mexicanas de la competencia de la Secretaría deComunicaciones y Transportes a través de la Comisión Federal de Telecomunicacio-nes , artículo 21.

992 Ibidem, artículos 1, fracciones XIII y XV y 9.993 Acuerdo de reconocimiento mutuo entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexi-

canos y el Gobierno de los Estados Unidos de América para la evaluación de laconformidad de equipos de telecomunicaciones, publicado en el DOF el 28 de julio de2011; y Acuerdo de reconocimiento mutuo entre el Gobierno de los Estados UnidosMexicanos y el Gobierno de Canadá para la evaluación de la conformidad de equiposde telecomunicaciones, publicado en el DOF el 28 de mayo de 2012.




CAPÍTULO XV


2. VERIFICACIÓN Y SANCIÓN

La vericación994 del cumplimiento del marco jurídico es indispen-sable para contribuir con el desarrollo del sector de las telecomuni-caciones. La vericación oportuna y adecuada es un disuasivo a laviolación de la ley y de la regulación sectorial. Por el contrario, si lavericación se realiza selectivamente o si cuando se lleva a cabo estardíamente, la vericación servirá sólo para justicar una estructuraburocrática que incluso puede llegarse a utilizar para mermar a cier-tos competidores. La autoridad reguladora debe contar con facultadessucientes para poder realizar visitas de vericación, para requerir yobtener de los agentes regulados información, documentos, libros decontabilidad, entre otros.

De encontrarse infracciones al marco jurídico vigente, se deberásancionar después de seguir un procedimiento administrativo san-cionatorio en el cual se le otorgue la garantía de audiencia a la parteque presuntamente violó alguna ley o regulación. Dicha garantía deaudiencia debe incluir la posiblidad de responder a las imputaciones,ofrecer pruebas y alegatos dentro de los plazos previamente estableci-dos en ley.

La sanción deberá ser conforme a los supuestos establecidos en ley,

proporcional e individualizable al caso concreto. Las sanciones podránser desde una multa hasta la revocación de la concesión o permiso oincluso la pérdida de los bienes en benecio de la Nación. Si la LFPAcontinúa siendo supletoria de la ley reglamentaria que se expida conmotivo de la Reforma Constitucional de 2013 y la reglamentaria no es-tablece nada especíco al respecto entonces (1) el Iftel deberá conside-rar los daños producidos o que puedan producirse, el carácter intencio-nal de la acción/omisión, la gravedad de la sanción y la reincidencia y(2) la facultad de imponer sanciones prescribirá en cinco años contadosa partir del día en que se cometió la infracción o desde que cesó ésta,

cuando se trate de una de efectos continuos.995

Sería fundamental que la ley reglamentaria estableciera un proce-dimiento administrativo sancionador sumario para lograr certidumbre jurídica y la oportunidad en la resolución de los infracciones presuntasal marco jurídico vigente.

Como referencia, la LFT estableció sanciones pecuniarias que iban

994 Se utilizan también los términos supervisión e inspección.995 Artículo 73 y 79 de la LFPA.




CAPÍTULO XV


3. TERMINACIÓN DE CONCESIONES Y PERMISOS

Las concesiones y permisos pueden terminar por: (1) vencimiento delplazo de la concesión o permiso, (2) renuncia del concesionario o per-misionario, (3) liquidación o quiebra del concesionario o permisionario,(4) revocación de la concesión o permiso y (5) rescate. La terminaciónde la concesión o del permiso no extingue las obligaciones contraídaspor el titular durante su vigencia. 1002 Además conforme a la LFT si enalguna localidad en que se preste el servicio objeto de la concesiónno existe otro concesionario o permisionario proporcionando serviciossimilares, entonces el concesionario deberá continuar con la provisióndel servicio mientras no obtenga autorización de la SCT.

3.1. Reversión a la Nación y derecho de preferencia

Las bandas de frecuencias, las posiciones en la órbita geoestacionariay las órbitas satelitales asignadas a México se revertirán a la Nacióncuando las concesiones para el uso, aprovechamiento y explotación delas bandas de frecuencias o de las órbitas satelitales terminen. Confor-me a la LFT el gobierno federal tiene derecho preferente para adquirir

las instalaciones, equipos y bienes utilizados directamente en la ex-plotación de dichas bandas y órbitas satelitales. 1003 Nótese que ni lareversión, ni el derecho preferente aplican para concesiones de redespúblicas de telecomunicaciones, ni para concesiones relativas a los de-rechos de explotación de satélites extranjeros en territorio nacional.

3.2. Revocación

La revocación de una concesión o un permiso es la sanción máxima

para un concesionario o permisionario, en atención a que dicho actoimpedirá que se continúe la explotación de una red de telecomunica-ciones o de una frecuencia, de servicios de telecomunicaciones, entreotros. La revocación da por terminada una concesión o permiso por unacto de autoridad, por lo cual ésta tendrá que respetar la garantía deaudiencia y el debido proceso al concesionario o permisionario.

1002 Artículo 37 de la LFT.1003 Artículo 40 de la LFT.






La revocación de una concesión o permiso conforme a la LFT: (1)se realizaba por medio del procedimiento administrativo señalado enla LFPA de aplicación supletoria a la LFT, (2) se fundaba en los supues-tos de lo que se conocía como revocación inmediata 1004 o en aquellossupuestos en los cuales el concesionario o permisionario habría teni-do que ser sancionado 3 veces 1005 y (3) el titular de la concesión o per-miso revocado no podría obtener nuevas concesiones o permisos porun plazo de cinco años contados a partir de que la resolución hubieraquedado rme. 1006

En la Reforma Constitucional de 2013 en cuanto a revocación: (1)señala expresamente que el Iftel en el caso de revocación de concesio-nes dará aviso previo al Ejecutivo federal para que éste pueda ejercer–en su caso– las atribuciones necesarias para garantizar la continuidaden la prestación del servicio, 1007 (2) establece que el incumplimiento deresoluciones rmes en cuanto a conductas vinculadas con prácticasmonopólicas será un supuesto de revocación, (3) procederá la revoca-ción de concesiones de los agentes declarados dominantes que se be-necien directa o indirectamente de la gratuidad de la retransmisiónde contenidos de televisión abierta en paquetes de televisión restringi-da (must offer , ver Cap. XIII, sec. 8.3) a través de otros concesionarios,1008

1004 A estos supuestos de revocación se les conoce como de revocación inmediata, por-que la LFT no exige reincidencia para que proceda. Cabe destacar que este tipo derevocación está sujeta a los plazos y etapas señaladas en la LFPA.

1005 La revocación inmediata procedía por: (1) no ejercer los derechos conferidos en lasconcesiones o permisos durante un plazo mayor de 180 días naturales, contadoa partir de la fecha de su otorgamiento, salvo autorización de la SCT por causa

justi cada, (2) negarse a interconectar a otros concesionarios o permisionarios deservicios de telecomunicaciones, sin causa justi cada, (3) cambio de nacionalidady (4) ceder, gravar o transferir las concesiones o permisos, los derechos contenidosen ellos o sus bienes, en contravención con la LFT. Los demás supuestos de revo-cación se actualizaban si un concesionario o permisionario era sancionado al menostres veces por las siguientes causas: (1) interrupciones a la operación de la vía ge-neral de comunicación o a la prestación del servicio total o parcialmente, sin causa

justi cada o sin autorización de la SCT, (2) ejecutar actos que impidan la actuaciónde otros concesionarios o permisionarios con derecho a ello, (3) no cumplir con lasobligaciones o condiciones de la concesión o permiso y (4) no cubrir las contrapres-taciones al gobierno federal. Artículo 38 de la LFT.

1006 Artículo 39 de la LFT.1007 Artículo 28 de la Constitución.1008 Durante el proceso legislativo en el último momento en que se sometería a discusión

la minuta en la Cámara de Diputados el 21 de mayo de 2013, se incluyeron estasdos causas de revocación de una concesión que no revisten el interés público por-que se trata de un asunto económico entre particulares. Un concesionario de TV




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(4) a éstos también se les revocará la concesión y (5) será causal derevocación de la concesión el incumplir con las obligaciones de separa-ción contable, funcional o estructural. 1009

3.3. Rescate

El rescate “constituye un acto administrativo a través del cual la auto-ridad concedente extingue anticipadamente una concesión, por razo-nes de interés público, asumiendo la administración pública, desde esemomento, la explotación de la materia de la concesión e indemnizandoal concesionario por los daños o perjuicios que se le ocasionen con di-cha medida”. 1010 La SCJN ha resuelto en jurisprudencia que el rescate debandas de frecuencias asignadas procede si el Estado estima necesarioreorganizar el espectro radioeléctrico en virtud del avance tecnológico,toda vez que el Estado ejerce el dominio directo sobre el espectro ra-dioeléctrico en términos del artículo 27 de la Constitución. 1011

La Ley General de Bienes Nacionales reere que las dependen-cias administradoras de inmuebles y los organismos descentralizados

abierta conforme a la Reforma Constitucional de 2013 tiene derecho a establecer

una contraprestación económica por la retransmisión de sus señales por un conce-sionario declarado dominante o un tercero que éste emplee para tales efectos. Si unconcesionario dominante se bene cia de la regla de gratuidad, genera un derecho alconcesionario de TV abierta para demandarle el pago de la contraprestación, mas noes algo que cause un perjuicio al interés público como para que ello sea una causalde revocación. ¿Por qué el Congreso de la Unión aprobó una revocación para untema entre particulares y omitió establecer esa misma sanción para cuando se que-brante el derecho de las audiencias, la calidad del servicio y otros de interés general?Estos asuntos debieron ser considerados muy por encima de que el Estado resuelvauna revocación por un asunto económico entre concesionarios que no implica ni lanegativa de acceso ni el desplazamiento del mercado. La revocación es la máximasanción para un concesionario y debe estar reservada a asuntos de interés públicoy no aquellos entre particulares.

1009 Artículos 28 de la Constitución, y Octavo fracción I y Noveno último párrafo de laReforma Constitucional 2013.

1010 “Concesión administrativa. Sus formas de extinción”, tesis aislada IV.2º.A.123 A, Re-gistro 179,641, 9ª Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial dela Federación y su Gaceta , XXI, Enero de 2005, p. 1738.

1011 “Concesiones y permisos de radiodifusión y telecomunicaciones. El Estado tiene laposibilidad de cambiar o rescatar las bandas de frecuencia asignadas, entre otrossupuestos, para la aplicación de nuevas tecnologías”, Jurisprudencia P./J. 68/2007,Registro 170,823, 9ª Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gace-ta, XXVI, Diciembre de 2007, p. 972.






podrán rescatar las concesiones que otorguen sobre bienes sujetosal dominio público de la Federación por causas de utilidad, de inte-rés público o de seguridad nacional, atribuyendo dicha facultad. Auncuando esta disposición no sería aplicable a la autoridad reguladorade telecomunicaciones, puede servir como referencia por analogía dela naturaleza y consecuencias del rescate. La declaratoria de rescatehace que los bienes materia de la concesión (p. ej. frecuencias) vuel-van a la posesión, el control y la administración del concesionante.Asimismo los bienes, equipos e instalaciones destinados directamen-te a los nes de la concesión ingresan también al patrimonio del con-cesionante. La declaratoria de rescate debe tener las bases generalespara determinar el monto de la indemnización. El rescate da origena la obligación del Estado de indemnizar al particular. El Estado jael monto de indemnización, si el concesionario afectado no está deacuerdo entonces podrá acudir ante la autoridad judicial para queésta resuelva en denitiva. 1012

El rescate de frecuencias concesionadas en la LFT ocurría: (1) cuan-do lo exigiera el interés público, (2) por razones de seguridad nacio-nal, (3) para la introducción de nuevas tecnologías, (4) para solucionarproblemas de interferencia perjudicial y (5) para cumplir con tratadossuscritos por el Estado mexicano. 1013

(…) al otorgar concesiones, tanto en materia de telecomuni-caciones como de radiodifusión, el Estado tendrá siempre laposibilidad de cambiar o rescatar las bandas de frecuenciasconcesionadas, entre otros supuestos, por la introducciónde nuevas tecnologías, como expresamente se señala en losartículos 23 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, 9, últi-mo párrafo, de la Ley Federal de Radio y Televisión y 107 delReglamento de Telecomunicaciones, así como en el artículo19 de la Ley General de Bienes Nacionales, supletoriamenteaplicable en lo no dispuesto expresamente en las anteriores

leyes, sus reglamentos y tratados internacionales, que dis-ponen respectivamente: (…) Como consecuencia de lo anterior, si en virtud delavance tecnológico consistente en la transformación delsistema analógico al digital, el Estado considerara nece-sario reorganizar el espectro radioeléctrico a n de hacer

1012 Artículo 19 de la Ley General de Bienes Nacionales.1013 Artículo 23 de la LFT.




CAPÍTULO XV


más eciente su uso, al ser éste un bien escaso, estaría enposibilidad jurídica de reasignar o reubicar las bandas defrecuencia e, incluso recuperarlas, al corresponder a éste,en todo momento, su dominio directo. 1014

En la LFT, tras el rescate, se establecía la posibilidad de otorgar al conce-sionario nuevas bandas de frecuencias para que continuara prestandolos servicios objeto de la concesión. 1015

Por ejemplo, en el caso de la banda de 1900 MHz que fuesubastada en 1998, originalmente estaba destinada a la pro-

visión de enlaces de microondas punto a punto. El Estadodecidió rescatar las frecuencias de aquellos concesionariosy permisionarios que no las estuvieran usando hasta esafecha y ubicar en otras bandas del espectro radioeléctricoa quienes sí estuvieran haciendo uso de las mismas, parapoder introducir en ese espacio espectral una nueva tecno-logía denominada sistemas de comunicaciones personales(Personal Communication Services o PCS).1016

4. REQUISA

La requisa es una gura jurídica que se emplea cuando el gobierno in-terviene para asegurar la continuidad de la prestación de un servicio,de alguna actividad o de la operación o funcionamiento de alguna in-fraestructura, que sea indispensable para la sociedad y que temporal-mente el concesionario no puede prestar por una circunstancia espe-cíca (p. ej. huelga de los trabajadores del concesionario). La requisaprocede en casos de desastre natural, de guerra, de grave alteración delorden público, de peligro inminente para la seguridad nacional, la pazinterior del país o para la economía nacional. La requisa para teleco-

1014 SCJN, Pleno, Sentencia relativa a la Acción de Inconstitucionalidad 26/2006 promo-vida por Senadores integrantes de la Quincuagésima Novena Legislatura del Con-greso de la Unión, en contra del propio Congreso y del Presidente Constitucional delos Estados Unidos Mexicanos, así como los votos formulados por el señor MinistroGenaro David Góngora Pimentel , publicada en el DOF de 20 de agosto de 2007,considerando décimo cuarto, apartado I.

1015 Artículo 23, último párrafo de la LFT.1016 Álvarez, Clara Luz, Camarena, Beatriz Adriana y Jalife, Salma Leticia,op. cit., nota

17, p. 24.






municaciones ha estado prevista en la LVGC y LFT1017. Para efectos de larequisa y conforme a dichos ordenamientos, el gobierno federal puedeocupar al personal que fuera necesario para la prestación del serviciode que se trate. La requisa durará mientras subsistan las condicionesque la motivaron y el gobierno federal deberá indemnizar a los intere-sados por los daños y perjuicios ocasionados. 1018

Como ejemplo de la requisa en telecomunicaciones están las de-cretadas a Telmex. En 1960 se decretó la requisa de Telmex con moti-vo de una huelga sindical que paralizó el servicio de comunicacionestelefónicas locales y de larga distancia nacional e internacional. Larequisa fue decretada considerando que “la paralización de este ser-vicio constituye un peligro inminente para la economía nacional, por-que dicho servicio es fundamental para la vida económica de la naciónmisma”.1019 En 1984 se justicó la requisa de Telmex, toda vez que por“problemas laborales se ha deteriorado considerablemente el serviciopúblico que la empresa tiene concesionado”. 1020

En 1987 al haber sido Telmex emplazada a huelga por el Sindicatode Telefonistas de la República Mexicana, se determina la requisa con-siderando “Que dicho movimiento paraliza todos los servicios telefóni-cos, auxiliares y conexos en el área que comprende la concesión queactualmente opera la citada empresa y que representa la mayor parte

del territorio nacional, incluyendo la red de microondas propiedad dela empresa a través de la cual se prestan diversos servicios del gobiernofederal como los telegrácos, télex, tráco aéreo y comunicaciones dela Secretaría de la Defensa Nacional, en circuitos del uso exclusivo delgobierno federal, lo que pone en peligro la seguridad y la economía delpaís, cosa que el Estado tiene la responsabilidad de evitar, mediante lasmedidas que previene la Ley”. 1021

1017 La gura de la requisa no está actualmente prevista en la Ley General de Bienes Na -cionales, LFRTV, LFPA, Código de Comercio, Código Civil Federal y Código Federalde Procedimientos Civiles.

1018 Artículo 66 de la LFT, y 112 y 113 de la LVGC.1019 Acuerdo que dispone la requisa de los bienes y derechos inherentes o derivados de

la explotación de Teléfonos de México, S.A., así como los contratos relacionadoscon la explotación y funcionamiento de los servicios que presta al público, DOF de7 de abril de 1960.

1020 Acuerdo por el que el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Comunica-ciones y Transportes, requisa todos los bienes de la empresa denominada Teléfonosde México, S.A.,DOF de 10 de septiembre de 1984.

1021 Acuerdo por el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Comunicacionesy Transportes, requisa todos los bienes de la empresa denominada Teléfonos de




CAPÍTULO XV


Finalmente, cabe recordar que si bien todos los servicios de tele-comunicaciones son importantes para el país, la requisa debe utilizar-se únicamente en casos extremos y sólo respecto de aquellas redes osistemas que sean fundamentales. Debe evitarse recurrir a la requisapor razones como la huelga o la quiebra de un concesionario, salvoque se trate de los concesionarios cuya infraestructura y servicios noencuentren un sustituto equivalente y con una capacidad suciente.Un análisis objetivo, fuera de política, muy probablemente muestre queson contadas las vías generales de comunicación explotadas por unconcesionario especíco que podrían justicar la requisa.

5. GRAVÁMENES

Los concesionarios pueden establecer un gravamen o hipoteca sobrela concesión, los bienes afectos a ésta y derechos derivados. 1022 El gra-vamen o la hipoteca puede comprender, salvo pacto en contrario, losiguiente: (1) la concesión; (2) la vía de comunicación (p. ej. red de tele-comunicaciones) con sus dependencias, accesorios y todo lo que le per-tenezca; (3) el material jo y móvil de la vía de comunicación y (4) loscapitales para la explotación y administración de la vía de comunica-

ción, el dinero en caja de la explotación corriente, los créditos nacidosdirectamente de la explotación y los derechos otorgados por terceros ala empresa. 1023

El documento del gravamen debe señalar expresamente que ni elacreedor ni un tercero serán concesionarios por la simple ejecuciónde la garantía. El acreedor o el tercero beneciario deben previamentesolicitar la cesión de la concesión o permiso en términos de ley o bien,obtener una concesión. Para el caso de que la concesión sujeta a grava-men sea sobre el derecho de uso de frecuencias, el acreedor hipotecarioo el tercero beneciario deberán forzosamente obtener la autorización

de la autoridad para la cesión de la concesión sobre frecuencias.El acreedor hipotecario no tiene derecho a impedir o estorbar laexplotación de la vía de comunicación ni oponerse a la modicación oalteraciones a edicios, terrenos, vía de comunicación y material afecto

México, S.A. de C.V., publicado en el DOF de 9 abril de 1987.1022 Artículos 64, fracción IV, de la LFT y 92 de la LVGC.1023 Artículo 93 de la LVGC aplicado de manera supletoria por virtud del artículo 8, frac-

ción I, de la LFT.






a la explotación. El acreedor hipotecario sí puede oponerse a la ventade la vía, a la enajenación del material y a la fusión del concesionario opermisionario con otras empresas cuando pudiera representar un ries-go para los créditos hipotecarios. 1024

Los gravámenes sobre concesiones y permisos de telecomunicacio-nes conforme a la LFT: (1) nunca pueden ser a favor de un gobierno oEstado extranjero ni tampoco los derechos conferidos por la concesióno permiso ni los bienes afectos la concesión o permiso; de establecerseeste tipo de gravámenes se actualiza una causal de revocación; 1025 (2)deben inscribirse en el Registro de Telecomunicaciones dentro de los 30días naturales posteriores a que se hayan constituido 1026 y (3) la Cofetelrevisaba los documentos del gravamen para calicarlos y proceder ainscribirlos en el Registro de Telecomunicaciones. 1027 w

1024 Artículo 95 de la LVGC.1025 Artículos 36 y 38, fracción VII, de la LFT.1026 Artículo 64, fracción IV, de la LFT.1027 Este plazo y el proceso de inscripción los ja la SCT como una Condición en los

títulos de concesión o en los permisos.





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COMISIÓN FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES, www.cft.gob.mx.- - - - - - Acuerdo mediante el cual el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicacionesestablece obligaciones especícas relacionadas con tarifas, calidad de servicio e infor-mación a concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones que tengan poder sus-tancial de conformidad con la Ley Federal de Competencia Económica, en los mercadosmayoristas de servicio de arrendamiento de enlaces dedicados locales, servicio de arren-damiento de enlaces dedicados de larga distancia nacional, servicio de arrendamientode enlaces dedicados de larga distancia internacional y servicio de arrendamiento deenlaces dedicados de interconexión, publicado en el DOF de 23 de abril de 2012.- - - - - - Acuerdo por el que se establece el procedimiento para obtener concesión

para la instalación, operación o explotación de redes públicas de telecomunicaciones

al amparo de la Ley Federal de Telecomunicaciones, publicado en el DOF el 29 denoviembre de 2012.- - - - - - Bases de Licitación para el otorgamiento de concesiones para el uso, apro-vechamiento y explotación de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico parael acceso inalámbrico en el segmento de 1850-1910/1930-1990 MHz (Licitación Nº20), Pleno de la Cofetel, 10 de diciembre de 2009.- - - - - - Opinión de la Cofetel respecto a la Minuta de Decreto que reforma y adicionaa las LFTEL y LFRyTV, aprobada por el Pleno en su III Sesión Extraordinaria de 15 demarzo de 2006, mediante acuerdo P/EXT/150306/9.- - - - - - Resolución administrativa por la que la Secretaría de Comunicaciones yTransportes por conducto de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, establece aTeléfonos de México, S.A. de C.V., obligaciones especícas relacionadas con tarifas,calidad de servicio e información, en su carácter de concesionario de una red públicade telecomunicaciones con poder sustancial en cinco mercados relevantes, de acuer-do con el artículo 63 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, publicada en el DOF el12 de septiembre de 2000.- - - - - - Resolución del Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones paraclasicar ciertas bandas de frecuencias conforme a la Ley Federal de Telecomunica-ciones, aprobada por el Pleno en su XI Sesión Extraordinaria de 22 de julio de 2005,mediante Acuerdo P/EXT/220705/49.





- - - - - - Resolución mediante la cual el Pleno de la Comisión Federal de Telecomuni-caciones emite los lineamientos para desarrollar los modelos de costos que aplicará

para resolver, en términos del artículo 42 de la Ley Federal de Telecomunicaciones,desacuerdos en materia de tarifas aplicables a la prestación de los servicios de inter-conexión entre concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones, publicada enel DOF de 12 de abril de 2012.- - - - - - Resolución mediante la cual la Comisión Federal de Telecomunicacionesexpide los Procedimientos de evaluación de la conformidad de productos sujetos alcumplimiento de normas ociales mexicanas de la competencia de la Secretaría deComunicaciones y Transportes a través de la Comisión Federal de Telecomunicacio-nes, publicada en el DOF de 11 de agosto de 2005.- - - - - - Resolución por la que el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicacio-nes, establece las reglas para implantar la portabilidad de números geográcos y nogeográcos, publicada en el DOF 12 de junio de 2007.- - - - - - Resolución por la que el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicacionesexpide el Manual que provee los criterios y metodología de separación contable porservicio, aplicable a los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones, Ple-no, publicada en el DOF de 22 de marzo de 2013.- - - - - - Resolución por la que el Pleno de la Comisión Federal de Telecomuni-caciones expide el Plan Técnico Fundamental de Interconexión e Interoperabilidad,aprobada por el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones en su I SesiónExtraordinaria del 2009 celebrada el 3 de febrero de 2009, mediante acuerdo P/ EXT/030209/13.- - - - - - Resolución que ordena a Radiomóvil Dipsa, S.A. de C.V. (en lo sucesivo,

“Telcel”); Comunicaciones Celulares de Occidente, S.A. de C.V., Sistemas TelefónicosPortátiles Celulares, S.A. de C.V., Telecomunicaciones del Golfo, S.A. de C.V., SOS Te-lecomunicaciones, S.A. de C.V., Portatel del Sureste, S.A. de C.V. e Iusacell PCS, S.A.de C.V. (conjuntamente en lo sucesivo, “Grupo Iusacell”); Pegaso Comunicaciones ySistemas, S.A. de C.V., Baja Celular Mexicana, S.A. de C.V., Movitel del Noroeste,S.A. de C.V., Telefonía Celular del Norte, S.A. de C.V. y Celular de Telefonía, S.A. deC.V. (conjuntamente en lo sucesivo, “Movistar”) y Operadora Unefon, S.A. de C.V. (enlo sucesivo, “Unefon”), suscribir convenio de interconexión con Inversiones Nextel deMéxico, S.A. de C.V., Sistemas de Comunicaciones Troncales, S.A. de C.V., Serviciosde Radiocomunicación Móvil de México, S.A. de C.V. y Delta Comunicaciones Digi-tales, S.A. de C.V. (conjuntamente en lo sucesivo, “Grupo Nextel”), en términos ycondiciones no discriminatorios, así como interconectar sus respectivas redes públi-cas de Telecomunicaciones, para el intercambio de Mensajes Cortos (en lo sucesivo,“Mensajes SMS”), aprobada por el Pleno en su I Sesión Ordinaria de 10 de enero de2006, mediante Acuerdo P/100106/1.

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comunicaciones, y la Directiva 2009/136/CE del Parlamento Europeo y del Consejode 25 de noviembre de 2009.- - - - - - Directiva 2002/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de sep-tiembre de 2002 relativa a la competencia en los mercados de redes y servicios decomunicaciones electrónicas.- - - - - - Directiva 2004/40/CE of the European Parliament and of the Council of 29

April 2004 on the minimum health and safety requirements regarding the exposureof workers to the risks arising from physical agents (electromagnetic elds) , publi-cada en el Diario Ocial de la Unión Europea, L 184 del 24 de mayo de 2004.- - - - - - Directiva 2006/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 15de marzo de 2006 sobre la conservación de datos generados o tratados enrelación con la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas deacceso público o de redes públicas de comunicaciones.- - - - - - Directiva 2006/95/CE of the European Parliament and of the Council of12 December 2006 on the harmonisation of the laws of Member States relating toelectrical equipment designed for use within certain voltage limits (codied version)(Text with EEA relevance) , publicada en el Diario Ocial de la Unión Europea, L374 del 27 de diciembre de 2006.- - - - - - Directiva 2008/114/CE del Consejo de la Unión Europea de 8 de diciembrede 2008 sobre la identicación y designación de infraestructuras críticas europeas yla evaluación de la necesidad de mejorar su protección.





- - - - - - Directiva 2009/125/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de octu-bre de 2009 por la que se instaura un marco para el establecimiento de requisitos dediseño ecológico aplicables a los productos relacionados con la energía, publicada enel Diario Ocial de la Unión Europea, L 285/10 del 31 de octubre de 2009.- - - - - - Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de juliode 2012 sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE), publicada en elDiario Ocial de la Unión Europea, L 197/38 del 24 de julio de 2012.- - - - - - Directrices de la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del pesosignicativo en el mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes ylos servicios de comunicaciones electrónicas (2002/C 165/03), Diario Ocial de lasComunidades Europeas de 11 de noviembre de 2002.- - - - - - eAccessibility, Communication from the Commission to the Coun-cil, the European Parliament, the Economic and Social Committee, and theCommittee of Regions, COM(2005) 425, Bruselas 13 de septiembre de 2005.- - - - - - Factsheet 49: eCall - saving lives through in-vehicle communication te-chnology, ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/itemdetail.cfm?i-tem_id=2842 (fecha de consulta: 12 de abril de 2013).- - - - - - Possible effects of Electromagnetic Fields (EMF) on Human Health , Scien-tic Committee on Emerging and Newly Identied Health Risks (SCENIHR),21 de marzo de 2007, ec.europa.eu/health/ph_risk/committees/04_scenihr/docs/scenihr_o_007.pdf (fecha de consulta: 30 de noviembre de 2012).- - - - - - Recomendación de la Comisión de las Comunidades Europeas de 25 de juliode 2003 relativa al tratamiento de la información sobre la ubicación de las personasque efectúan llamadas en redes de comunicaciones electrónicas para su uso en ser-

vicios de llamadas de urgencia con capacidad de localización , 2003/558/CE.- - - - - - Recomendación de la Comisión Europea de 17 de diciembre de 2007 relativaa los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comu-nicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidadcon la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a unmarco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas,(2007/879/CE), publicada en el Diario Ocial de la Unión Europea el 28 de diciem-bre de 2007, L 344/65.- - - - - - Reglamento (CE) No. 544/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18de junio de 2009 por el que se modican el Reglamento (CE) No. 717/2007 relativo ala itinerancia en las redes públicas de telefonía móvil en la Comunidad y la Directiva2002/21/CE relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios decomunicaciones electrónicas.- - - - - - Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de junio de 2012, sobre la protec-ción de infraestructuras críticas de información – logros y próximas etapas: hacia laciberseguridad global .

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