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美國的自由貿易協定政策

－策略、過程、與美台 FTA

賴怡忠

馬偕醫護管理專科學校助理教授/台灣智庫副執行長

台灣國際研究學會「各國 FTA研討會」

2014年 4月 13日 11:10-12:40

台灣大學社會科學院國際會議廳

一、簡介

「自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)」在二十一世紀的今天幾乎是世界國

際貿易政策的主流，根據「世界貿易組織WTO」在 2001年的統計，共計超過 200

個雙邊或區域自由貿易協定已經簽署或正在進行。十三年後的今天，雙邊或多邊

自由貿易協定的數量更為驚人。

美國也是雙邊或區域「自由貿易協定」的重要參與者。現在全世界幾個主要的多

邊「區域貿易協定(Regional Trade Agreement，RTA)」，如「泛太平洋夥伴關係

(Trans-Pacific Partnership，TPP)」，「泛大西洋貿易與投資夥伴關係(Trans-Atlantic

Trade and Investment Partnership)」，美國都是主要的推動者或參與者。這兩個「區

域貿易協定」更被經濟學家視為是下一階段的新型「自由貿易協定」，不僅包含

貨品貿易、服務貿易、投資保障與爭端解決，甚至還包括勞動條件條款、環境保

護專章、智慧財產權保護、國營企業的競爭規範，電子商務等項目，可說是包山

包海。外界也多認為美國是在透這些區域貿易協定的建構，來設立新型的國際經

貿規則。更因為美國是世界上最大的經濟體，沒有美國參與的「自由貿易協定」

其重要性幾乎必然遠遠低於美國參與的協定。現在的美國已經成為國際自由貿易

協定談判的不可或缺之一環。

可是美國參與雙邊或多邊「自由貿易協定」的時間相當晚。相對於歐洲在 1960

年左右就有「歐洲自由經貿區(Free Trade Areas in Europe)」，美國是直到 1985年

才簽署第一個自由貿易協定，且其對象是與以色列1，並不是與主要的大經濟體。

1 William H. Copper, “Free Trade Agreements: Impact on U.S. Trade and Implications for U.S. Trade

Policy”, Congressional Research Service, RL31356, February 26th

, 2014

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因此馬上出現一個問題，為什麼這麼重視國際經貿的美國在參與國際的「自由貿

易協定」談判會這麼晚？這代表了美國對於「自由貿易協定」是否有不一樣的認

知？

此外，圍繞在「自由貿易協定」有關的贏者圈與輸者圈，屆時都會反應在國內的

政治過程上，亦即我們應會預期這些問題會反應在民主社會的國會-政府關係

上，因此我們也要追問，美國國會對於自由貿易協定的監督機制是如何運作的，

要如何在監督與談判效率取得一定的平衡點？

再者，由於現在美國對亞太地區的經貿政策是集中在「泛太平洋夥伴關係，

(TPP)」，因此美國對於「自由貿易協定」的看法對於其在亞太地區推動的「泛太

平洋夥伴關係，TPP」會有何種影響？過去一直提到的「美台 FTA」的可能性又

是什麼？

對這以上問題的探討，構成了本篇論文的主題。我們會先簡述美國二戰後的國際

經貿政策與其 FTA政策的歷史，接著會處理美國對 FTA的曖昧立場。在分析了美

國 FTA的作為後，我們會討論 FTA作為外交戰略工具的價值與意義，接著談美國

國會是透過什麼機制監督國際經貿談判以及 FTA的協商。之後我們把焦點轉向亞

太地區，談美國在冷戰後對亞太的經貿政策，並在最後討論久談無功的「美台

FTA」，追問其前景為何。

二、二戰後美國的國際貿易政策作為的歷史理路

二戰後的美國的國際貿易政策基本是沿著多邊主義的自由化方向進行。美國在二

戰結束先是透過「布列敦森林體系 Bretton Woods System」建立二戰後的三大國

際經貿系統：「關稅貿易總協定（GATT）」、國際復興開發銀行（世界銀行）以及

國際貨幣基金會。有關國際貿易部分就是「關稅貿易總協定」。美國在「關稅貿

易總協定」的行程以及之後的議程倡議上，一直扮演主導的角色。

1947年「關稅貿易總協定」出台後，美國在其後的九回合談判，都扮演主導者，

這個主導性角色直到 1995年「關稅貿總協定」轉型為「世界貿易組織WTO」後

還在持續2。

這個從冷戰橫跨到後冷戰的貿易政策，實際上有著地緣戰略的色彩。美國在二戰

後成為世界在軍事與經濟的首強，美國一方面是希望透過自由貿易活絡對象國的

經濟並脫離貧窮，使共產黨的影響力下降。二方面美國期待自由貿易的自由開放

2 William H. Copper, “Free Trade Agreements: Impact on U.S. Trade and Implications for U.S.

Trade :Policy”, Congressional Research Service, RL-31356, February 26th

, 2014

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性質，會有助於對象國自身的經濟與政治改革。特別是到了甘迺迪擔任總統後，

更把促進貿易與促進自由賦與強烈聯結，自此自由貿易變成是可以促進政治自由

的重要工具。美國更在 1962年通過「貿易擴張法 Trade Expansion Act」，與「關

稅貿易總協定」在 1962年起始的「甘迺迪回合 Kennedy Round」一起，把自由

世界的貿易擴張視為遏止共產主義的重要手段。

美國這種把貿易當成意識形態與戰略目標的思考，在冷戰時代於亞太地區十分明

顯。美國在亞太地區是透過雙邊同盟關係，形成一個以美國為軸心，多個雙邊同

盟關係為軸承的 hub and spoke系統，這個安全系統也同時複合在亞太美國同盟

國家向美國輸出產品，美國作為這些同盟國的核心市場這樣的設計上。幾乎每個

屬於自由世界的亞太美國之同盟國，其對美貿易幾乎都是其對外貿易的主要對

象，彼此之間的貿易數量往往不及其對美的貿易量。雖然這個現象在 21世紀出

現變化，中國取代了美國成為亞太國家的主要對外貿易國，但是所有產品的最終

市場依然是在美國。各國對美國的雙邊貿易，變成為各國的自己的半成品運到中

國組裝後再外銷到美國。

到了 80年代，隨著美國在「關稅貿易總協定」的多邊貿易談判的進度遇到障礙，

以及歐洲國家在區域自由貿易區出現濃厚興趣的刺激下，美國開始思考進行雙邊

自由貿易協定，或區域自由貿易協定的可能性3。特別是在 1982年「關稅貿總協

定」的「東京回合 Tokyo Round」的進展出現問題後，美國明確將注意力轉向雙

邊或多邊自由貿易協定。美國在 1985年與以色列簽署「美國-以色列自由貿易協

定」，在 1989年與加拿大洽簽「美國-加拿大自由貿易協定」。美國同時有意與中

南美洲國家洽簽「美洲自由貿易協定，Free Trade Agreements of America (FTAA)」，

並與東協國家提到類似構想4。

美國對於區域自由貿易協定的興趣在冷戰結束後持續，美國在 1993年與墨西哥

進行自由貿易談判，並在 1994年將原先的「美國-加拿大自由貿易協定」藉由加

入墨西哥，而在 1994年成為「北美洲自由貿易協定 NAFTA」，同時在「亞太經濟

合作會議 APEC」中提議在 2015年成立「亞太自由貿易區」。

此外，美國在 90年代中期，特別是「世界貿易組織，WTO」在 1995年成立後，

再度將注意力放在多邊機制上。但基於過去大規模，多項目回合性談判往往走不

下去的經驗，這次不是在多邊機制完成一次性的大規模項目協商。90年代的談

判多是集中在幾個單一或少數項目進行部門協商(sector negotiation)。直到 2002

年才再度展開新一輪的杜哈回合談判。但此時美國的態度是多邊機制與雙邊/複

邊區域貿易協定談判是同時存在的。美國一方面持續推動/支持杜哈回合談判，

3 Vinod K. Aggarwal, “Look West: The Evolution of U.S. Trade Policy Toward Asia”, Globalizations, 2009

4 Vinod. K. Aggarwal, ibid.

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二方面也展開多個雙邊或多邊自由貿易談判的協商。在小布希擔任總統時代

(2001-2009)，美國就簽署了 12個自由貿易協定，是美國有史以來數量最多的。

總結以上的發展來說，美國學者 Vinod. K. Aggarwal對以上現象有以下描述。他

認為美國在二戰後的國際經貿政策，特別是對亞洲，存在有四個不同階段的演

進。第一階段是二戰結束到 1950年代中期，是美國致力建構多邊貿易機制以重

整戰後的世界秩序，也是美國對於多邊機制及開放貿易(open trade)最具承諾的時

期。第二階段是從 1950年代中期到 1980年代中期，他稱之為「自由保護主義

(Liberal Protectionism)」，在這個階段美國經歷了從日本、香港等國家對美國大量

便宜的紡織品及民生用品輸出後，對於自由貿易產生的贏者圈與輸者圈有較為務

實的看法，雖還是堅持開放貿易，但傾向余對輸者圈的項目提供若干保護或補

償，以爭取這些輸者圈的產業支持美國的開放貿易政策。第三階段是從 1980年

代中期到 1990年代中期，剛好與「關稅貿易總協定，GATT」的烏拉圭回合談判

相複合，美國在這個階段轉向對以區域為主的安排。第四階段是從世界貿易組織

成立後至今，美國的作為，套句 Fred Bergsten5的描述，是「競爭性的自由化

Competitive Liberalization」，同時在雙邊或區域自由貿易協定、以及以個別部門或

少數項目為主的多邊機致協商等齊頭並進，看哪邊的自由化談判進程有進展就走

哪邊，不被某一個方向或策略所綁住6。

三、美國的 FTA作為之現狀

根據貿易代表署(United States Trade Representative)公佈的資料顯示，美國至今簽

署並通過了與包括 20個國家的雙邊或複邊自由貿易協定(FTA)。在這麼多的 FTA

中，亞太國家有三國(澳洲、韓國、新加坡)，中東有四國(以色列、巴林、約旦與

安曼 Oman)，非洲有一國(摩洛哥)，美洲有十二國(加拿大、墨西哥、智利、哥倫

比亞、秘魯、瓜地馬拉、哥斯大黎加、巴拿馬、薩爾瓦多、多明尼加、容都拉斯、

尼加拉瓜)，而這二十國的自由貿易協定，是透過十四個雙邊或複邊的自由貿易

協定之締結而來。美國現在並有「泛太平洋夥伴關係(Trans-Pacific Partnership,

TPP)」以及「泛大西洋貿易與投資夥伴關係(Trans-Atlantic Trade and Investment

Partnership)」正在積極協商中。

表一、美國締結自由貿易協定國家一覽(來源：美國貿易代表署，作者整理)

國家 何種 FTA 簽署時間 生效時間

澳洲 美澳自貿協定 2005.1.1

5 C. Fred Bergsten, “Competitive Liberalization and Global Free Trade: A Vision for the early 21

st

Century”, Working Paper, 96-15, Peterson Institute for International Economics, Institute for International Economics. (http://www.iie.com/publications/wp/wp.cfm?ResearchID=171) 6 Vinod. K. Aggarwal, ibid.

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新加坡 美星自貿協定 2004.1.1

韓國 美韓自貿協定 2007.6.30 2012.3.15

以色列 美以自貿協定 1985.4.22 1985.9.1

巴林 美-巴林自貿協定 2004.9.14 2006.8.1

約旦 美-約旦自貿協定 2000.10.24 2001.12.17

安曼 美-安曼自貿協定 2009.1.1

摩洛哥 美-摩洛哥自貿協

定

2004.6.15 2006.1.1

加拿大 北美自由貿易協定

NAFTA

美加自由貿協定原

定在 1989年 1月 1

日生效，但凍結直

到NAFTA後才啟動

1994.1.1

墨西哥 北美自由貿易協定

NAFTA

1994.1.1

智利 美-智利自貿協定 2004.1.1

祕魯 美-祕魯自貿協定 2006.4.12 2009.2.1

巴拿馬 美-巴拿馬自貿協

定

2007.6.28 2011.12.31

哥倫比亞 美-哥倫比亞自貿

協定

2006.11.22 2012.5.15

哥斯大黎加 美-中美自貿協定 2004.8.5 2009.1.1

瓜地馬拉 美-中美自貿協定 2004.8.5 2006.7.1

尼加拉瓜 美-中美自貿協定 2004.8.5 2006.4.1

薩爾瓦多 美-中美自貿協定 2004.8.5 2006.3.1

宏都拉斯 美-中美自貿協定 2004.8.5 2006.4.1

多明尼加 美-中美自貿協定 2004.8.5 2007.3.1

從表一可以發現到，除了韓國、澳大利亞、加拿大、墨西哥外，美國所締結的自

由貿易協定對象國基本上並不是經濟規模很大的國家。在這其中，除了 80年締

結一個(美國-以色列自由貿易協定)，90年代締結一個(北美自由貿易協定，NAFTA)

外，其他都是在二十一世紀締結的。換句話說，美國加入雙邊或多邊自由貿易談

判的時間相當晚近，不像歐盟國家已經有了很豐富的經驗。

此外，美國所簽署「自由貿易協定」國家本身的所屬地區，大部分是在美洲，美

國本身外貿最吃重的亞太國家，至今只有與三個國家有自由貿易協定。與四個中

東國家有自由貿易協定，但這四個中東國家都不是中東的經濟大國。唯一簽署自

由貿易協定的國家是摩洛哥，莫洛哥本身也不是屬於經濟規模大的非洲國家。相

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當程度來看，從美國至今所簽下的雙邊或多邊自由貿易協定，似乎看不出明確的

經濟邏輯。這與現在「泛太平洋夥伴關係，TPP」，或是「泛大西洋投資與貿易夥

伴關係，TTIP」所引起的矚目來看，有相當明顯的落差。

四、美國對「自由貿易協定」的曖昧立場

事實上，美國本身對於雙邊「自由貿易協定，FTA」或是多邊「區域自由貿易協

定，RTA」，也不是沒有不同意見。整理起來，美國對於自由貿易協定的正反意見，

大約可以根據其經濟目的，政治要求，以及戰略期待等三個方向來看7。除此以

外，美國也會擔心雙邊自由貿易協定或是多邊區域貿易協定，對於其致力建構的

國際貿易秩序(關稅貿易總協定 GATT、世界貿易組織WTO)所可能產生的衝擊。

因此同樣屬於先進經濟體，但相對於歐洲國家，美國反而在參與雙邊自由貿易協

定或多邊區域貿易協定的談判上落後西歐國家許多。本捷先討論經濟目的、政治

要求以及自由貿易協定與多邊協商機制的競合關係，有關對戰略目的的討論，將

獨立在下一節處理。

經濟目的

雖然貿易會增加經濟產出，但是美國基本上是個以內需為主的自由經濟體，其對

外貿億的產值佔其國內生產總值(GDP)只有 25%，在所有的先進經濟體中，只有

日本的比例比美國更低。因此美國在提升國內經濟動能上，較其他西歐國家會更

沒有推動雙邊自由貿易協定或區域貿易協定的動機8。

一般來說，當美國締結雙邊自由貿易協定或多邊區域自由貿易協定的經濟目的，

是為了降低進口物品的價格以降低成本，同時幫美國出口的產品取得關稅上的優

勢。雖然進口產品的低價格會影響美國本地產業，但篤信自由競爭的美國認為，

競爭會帶來進步，提高美國生產效率與產品的市場競爭力。篤信市場自由競爭的

美國智庫「傳統基金會 The Heritage Foundation」也提出報告指出，美澳簽署了

自由貿易協定後，美國出口澳洲增加了 32%，對智利及新加坡的出口總值也大幅

成長，在簽署自由貿易協定後，對這兩個國家的出口增加了共約四十億美金9。

但也有經濟學家對此抱持懷疑態度，認為不能將出口的增家都視為是簽署自由貿

易協定的結果。非黨派色彩的美國政府獨立研究單位 Congressional Budget Office

就在 2003年出版報告，認為「北美自由貿易協定，NAFTA」簽署十年後，其對

7 Robert McMahon, “The Rise in Bilateral Free Trade Agreements”, Council on Foreign Relations, une

13th

, 20056 8 Christopher Alessi and Robert McMahon, “U.S. Trade Policy”, Council for Foreign Relations, March

14th

, 2012 9 Robert McMahon, ibid.

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美國 GDP的貿易增加值實際上十分有限10。

除此以外，自由貿易協定對於本土產業，特別是對工人就業衝擊的問題，也屢被

提出以質疑 FTA的實質效益。FTA可能會造成外國以低薪勞動與種種補助或優惠

措施，以提升其產品對美國的銷售力，不僅打擊遵守美國相對嚴格勞工與環保規

範的本地產業，還會導致美國產業以追求低成本的誘因，而將工廠整廠輸出到與

美國簽署自由貿易協定的開發中國家，並將其產品反向銷售到美國，這個效應不

僅增加美國工人的失業在先，同時更對其他守在本土的產業造成壓力，迫使其他

場主也遵循同樣整廠輸出的策略以在市場競爭求生存11。

政治要求

有一派支持自由貿易協定的主張，是在於認為簽訂了自由貿易協定後，會有助於

簽署國，特別是對後進國而言，進行有利於市場與自由開放的政治改革。而這個

改革不僅是針對市場開放而來，同時其自由本質也會迫使國家採取依據普遍性規

則/規範來管理與經營國家的經濟活動及經濟政策，這個向普遍性規則管理經濟

活動的轉移，會有助於這個國家的政治改革12。簡言之，這派說法是認為簽署了

自由貿易協定後，對開發中國家會強化其從「Rule Based Economy to Rule of the

Law」的改變。

這個說法實際上與美國在 50-70年大帶盛極一時的「發展理論／現代化理論」有

著內在邏輯的親近性，甚至可說是發展理論／現代化理論在自由貿易的變種。發

展理論／現代化理論牽涉到的經濟發展的階段策略及其與政治民主化、國家現代

化的關係，但這派自由貿易協定有助於政治改革的論據，則是讓原先並不在發展

理論／現代化理論有一定位置的自由貿易，獲得了在自由主義意識形態的內在支

持基礎。與當年甘迺迪總統將促進自由貿易與促進政治自由進行連結的做法，有

著異曲同工的效果。

但這個主張也受到批評。由於小國本身的經濟及政治力量都是相對弱勢，因此在

與大國簽訂雙邊自由貿易協定的過程時，幾乎都會面臨所謂大國的「霸凌效應」，

特別是大國以保護勞工及環境標準為理由，要求小國遵守對其十分苛刻的條件，

往往這些條件比「世界貿易組織」的規定還要嚴厲許多13。也有人以美國與智利

的自由貿易協定為例，認為美國是透過志力想與美國洽簽自由貿易協議已進入美

國市場，因此趁機向智利高額索價，包括要求智利必須放棄有任何金融控制的能

10

Robert McMahon, ibid. 11

William H. Cooper, ibid. 12

Robert McMahon, ibid. 13

Jagdish Bhagwati, “Jagdish on Trade, Q&A”, The New York Times, January 19th

, 2004, (http://www.nytimes.com/cfr/international/slot3_011904.html?pagewanted=print&position=&_r=0)

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力，而這會導致智利面對諸如 1997年的亞太金融危機時，會完全沒有管理危機

的金融工具，是十分危險的事14。

與多邊經貿機制所存在的競合關係

有關對雙邊或區域自由貿易協定最大的批評，是來自同樣支持自由貿易，但認為

這種有特殊偏好的自由貿易協定會對既有的多邊經貿體制造成負面影響。這種想

法實際上在美國過去的政策思考也有一定影響力，是美國之所以會這麼晚才步入

雙邊或區域自由貿易協議簽訂競賽的重要原因之一。

首先，批評者認為雙邊或區域自由貿易協議的大幅擴散，導致這些國家將大部份

資源放在推動雙邊或區域自由貿易協議，而缺乏人力對既有的多邊體制協商進行

處理，惡化了「世界貿易組織」在杜哈回合談判遭遇挫折後的停滯現象。這個批

評是基於技術性談判人力有限下，因資源被挪用所造成的問題所產生的批判。

其次是由於雙邊或區域自由貿易協定在因為對象不同，所以相應的法律規則、稅

務規定及原產地證明的處理，就會隨著不同的自由貿易協定而有不同的量身訂作

結果。導致其後果對於一個簽署了很多雙邊自由貿易協定的國家，反而要花更多

時間對於這些細如牛毛密密麻麻的規定進行理解，形成新的自由貿易的進入障

礙，例如這些結果因關稅與稅務規則的不同，立即對物流就會產生很大的困擾，

也可能會對金融的自由流動與經營處理形成一定的麻煩，即所謂的「義大利碗麵

效應」：多種彼此相合度可能有衝突的經貿法律與規章纏繞在一起，其結果對總

體自由貿易出現新的困惑，更對於多邊自由貿易體制的建立過程帶來新的干擾因

素15。

由於這種看法與有一派主張認為雙邊或區域自由貿易協定是可以做為全球自由

經貿體系的「墊腳石，Building Blocks」剛好相反，這種想法認為雙邊或區域自由

貿易協定反而是建立國際自由貿易體系的「絆腳石 Stumbling Blocks」，對於規則

與倡議的單一化或扁平化形成新的阻礙。他們認為重點還是要回歸既有的多邊經

貿體系協商才是正途。美國經貿政策的主流有不少是這種想法的信徒，而日本更

多將這種想法視為圭臬。現在的「泛太平洋夥伴關係，TPP」對於區域經貿規則

整合的重視，以及其規則對於國家內部法律的穿透程度，在相當程度上與這種想

法有關係。

自由貿易協定作為美國總體戰略之一環

14

Robert McMahon, ibid. , 15

Jagdish Bhagawati, “U.S. Trade Policy: the Infatuation with FTA”, in The Dangerous Obsession with Free Trade Areas, Claude Barfield eds, The American Enterprise Institute Press, 1995

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美國進行自由貿易協定的簽署有著相當強烈的戰略色彩。畢竟從美國所簽署的自

由貿易協定中，大部分國家的經濟規模並不大，地域更集中在中南美洲為主。在

中東、亞太、以及非洲所簽署的自由貿易協定中，往往這些國家與美國都有在其

他領域強大的連結。在美國與亞太區域所簽署自由貿易協定的三個國家中，澳洲

與南韓都是美國的盟邦，與美國存在雙邊同盟關係，新加坡雖然不是美國盟友，

但是與美國的關係非比尋常，是美國海軍在東南亞關鍵的軍事運補之海港提供

者。而在美國與中東地區所簽署的自由貿易協定四國中，以色列是美國盟友，約

旦是美國在中東地區的關鍵友邦，巴林更是美國海軍第五艦隊指揮中心的所在

地。換句話說，美國與這些國家簽署的自由貿易協定，所謂的經濟理由可能還不

如戰略理由，是從屬於美國在這些地區強化其戰略利益操作的一部分。

此外，根據美國學者 Jeffrey Schott的觀察，也認為美國與摩洛哥、約旦、巴林以

及安曼(Oman)的自由貿易協定，不僅是在協助這些國家的經濟發展以對抗極端主

義或恐怖主義的可能漫延，更是協助美國在中東與北非地區取得重要戰略制高點

的重要外交政策工具16。

這個說法是更能解釋歐巴馬政府從 2010開始在亞太地區推動「泛太平洋夥伴關

係，Trans-Pacific Partnership (TPP)」的理由。「泛太平洋夥伴關係」被認為是美國

歐巴馬政府在 2010年推動重返亞洲／再平衡戰略的重要一環，在歐巴馬連任

後，更成為繼希拉蕊(Hillary Clinton)擔任國務卿的凱瑞(John Kerry)作為其亞太政

策的核心17。

在目前 12個 TPP國家中，透過同意讓日本加入，使得「泛太平洋夥伴關係」成

為涵蓋全世界 40%產值，是最具規模的區域經濟合作組織，而其中除了日本外，

還包含澳洲、加拿大等美國盟邦，智利、新加坡、墨西哥、秘魯等美國已經簽署

自由貿協定的國家，以及馬來西亞、越南、紐西蘭、汶萊等尚未簽署自由貿易協

定，但在戰略上與美國有相近利益的國家。我們也可以看到在具體操作上，美國

是在透過整合既有的「北美自由貿易協定(NAFTA)」、美國-澳大利亞自由貿易協

定、美國-智利自由貿易協定、美國-新加坡自由貿易協定、美國-祕魯自由貿易協

定等這五個雙邊或區域自由貿易協定，在這些雙邊或區域自由貿易協定的基礎

上，架構出一個以美國為中心的太平洋區域經貿合作網絡，再以這個網絡為中

心，將馬來西亞、越南、紐西蘭、汶萊整合進來，再加上既有的美日經濟與同盟

合作，形成一個以美國為中心的跨太平洋經濟合作體系。

16

Robert McMahon, ibid. 17

Howard LaFranchi, “U.S. Pivot to Asia: Is John Kerry Retooling it?”, Christian Science Monitor, February 20

th, 2013,

(http://www.csmonitor.com/USA/Foreign-Policy/2013/0220/US-pivot-to-Asia-Is-John-Kerry-retooling-it，2014年 4月 10日檢索)

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外界對於「跨太平夥伴關係」的理解，更有不少人認為這是針對中國崛起意圖在

亞太建立自己勢力範圍的戰略對應措施。因為中國崛起後，非常積極展開自由貿

易協定的洽簽，特別是其對於東協國家的自由貿易協定，導致中國對於東協的政

治影響力大增。現在的中國已經是東亞國家最主要的雙邊貿易對象18，中國更大

力促進沿著「東協加六，東協與中國、日本、韓國、澳大利亞、紐西蘭、印度」

的區域經濟整合「區域全面性經濟夥伴，Regional Comprehensive Economic

Partnership (RCEP)」。由於「區域全面性經濟夥伴」不包含美國，且其政治的相對

應團體是「東亞峰會 East Asian Summit」(但是區域全面性經濟夥伴國中，不包含

在東亞峰會的美國與俄羅斯)，因此多被認為這是中國有意排除美國，建立其在

東亞主導地位的戰略嘗試。因此針對中國推動一個有意排除美國的亞洲經濟安

排，美國也推動一個不包含中國的亞太經濟集團作為因應，「泛太平洋夥伴關係，

TPP」就是華府的回應策略之一。

同樣的道理也在美國與歐盟正在進行的「跨大西洋貿易與投資夥伴關係，

Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership (TTIP)」上可以發現。這個提議一方

面是美國面對歐盟經濟整合的發展，以及認為有歐盟與北約關係越走越疏遠的趨

勢，因此希望透過直接與歐盟強化經貿合作網絡的策略，一方面彌補北約在歐盟

體系越趨邊緣化的現象，同時也是搭配既有的北約軍事同盟關係，以強化美國對

歐盟的整體影響力。

五、FTA、TPA與國會監督機制

在目前有關自由貿易協定的討論中，政府的說法是對外的「自由貿易協定」是同

於對外條約簽訂，是總統專屬職權，國會只能全面的同意或否決。但是美國的情

形似乎不是如此。

美國憲法提到對外貿易的規範是國會職權之一，這在憲法第一條第八款中就已經

明列，但是憲法第二條也指出總統有協商國際條約的權威，且外交事務是總統職

權。因此美國憲法在對外經貿事務上，總統與國會都發現被賦與權力來介入處理。

一開始美國國會是透過對外國進口美國貨物科以關稅的權力，行使對外經貿事務

的實質權威。特別是在 1930年的「Smoot-Hawley Tariff Act of 1930, PL-71-36」中，

對於瑾口美國的外國貨品課以非常高的關稅，這個稅則導致其他國家也以台高進

口關稅反制，被認為是帶來或延長 1930年代經濟大蕭條的主因之一。因此之後

18

Dick K. Nanto, “The Rise of China and its Effect on Taiwan, Japan, and South Korea: U.S. Policy Choices”, Congressional Research Service, RL-32882, updated on January 13

th, 2006

(https://www.fas.org/sgp/crs/row/RL32882.pdf)，2014年 4月 10日檢索

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美國國會在 1934年通過另一條法律「互惠貿易法，Reciprocal Trade Agreements

Act of 1934」，不再由國會單方面設定進口關稅，而是設定一定容許範圍，讓總

統與對方談關稅。這是國會首度將進口關稅的權力，由國會部分授權給行政部門

(總統)處理，但是國會並沒有放棄對進口關稅的主導權，而且國會還是可以通過

其他可能會對總統所簽署的外國經貿條約造成實質約束的法案之能力。此外這個

互惠貿易法的施行時間有日落條款的限制，也需要國會的同意才能延長。

後隨著 1947年「關稅貿易總協定，GATT」的出現，以及甘迺迪總統認為推動自

由貿易就是在鞏固自由所帶來「甘迺迪回合」談判的雙重衝擊下，加上世界貿易

已經不再限於貨品進出口的貿易，還包括投資與人員移動等，這些使得「非關稅

壁壘」規則問題被日益凸顯，而國會過去只專注於關稅問題，也使得國會再面對

非屬關稅的貿易問題無能為力，因此之後在 1974年出現了「快速通關貿易談判

特權法，Fast Track Trade Negotiating Authority」。

這個「貿易談判授權」給總統相當大的談判授權，同時國會只能對這個貿貿易談

判結果同意或否決票，不能對談判結果予以修改。國會還給總統在關稅談判上一

個更大的空間，國會會其在面臨談判結果呈報到國會時，更要暫時中止國會其他

法案的審查，先給與貿易談判結果進行審查。美國會願意這麼做的原因，是認為

這樣才能強化對外談判代表的協商權威。

但是美國會則是要求總統在要進行貿易談判前九十天，有通知國會其有意與哪個

國家談判的義務，否則國會可不與受理。同時行政部門在拚過程時必須向國會相

關委員會報告並與國會相關委員會進行協商，同時也會指定十名國會議員為美國

進行該談判的談判團隊隨團顧問。同時國會依然可以視需要通過內部法律的空

間，即使該法律有可能會牴觸美國對外談判的結果。換句話說，美國國會是藉由

參與談判過程，以及保留通過國內法律的救濟或抵制能力，但是給與行政部門談

判更多的空間與自主性，也放棄對談判結果逐條修改的權利。換句話說，這是個

立法部門與行政部門 give-and-take的交換結果。

這個「快速通關貿易談判法」之後經過幾次修正，在 2002年出現的叫作「貿易

促進授權法 Trade Promotion Authority」。這個授權法有加上國會對於勞工與環境

標準的對外協商原則要求，以及在既有的國會議員為談判團隊顧問外，另外成立

「國會監督小組 Congressional Oversight Group，COG」，給與美國國會在談判過程

更多的參與及影響結果的權力19。

但實際狀況是，即便有了這些，有時談判結果一樣無法被國會支持，2007年「美

19

William H. Cooper, “Trade Promotion Authority (TPA) and the Role of Congress in Trade Policy”, Congressional Research Service, RL-33743, January 13

th, 2014

C-12

韓自由貿易協定」已經簽署，但是國會拒絕通過，是直到 2011年歐巴馬政府堅

持同時要通過「貿易調整協助法 Trade Adjustment Assistance Act」以幫助可能被

影響的產業與就借業者後，才讓「美韓自由貿易協定」在國會獲得通過。

六、美台 FTA有沒有未來？

美台 FTA在過去曾經是十分熱門的話題，從 2001-2002開始進入倒論以來，台灣

不論是國民黨或是民進黨，都將台美 FTA視為台灣與美國建立更緊密經貿安排，

甚至是台灣走出國際經濟邊緣化危機的關鍵工具。對台灣來說，當亞太區域的經

濟整合如火如荼展開，但是周邊國家卻因忌憚中國的可能反應而不願或不敢與台

灣進行相關自由貿協定的討論(即便台灣的經濟規模是亞太區域的前段班)，如果

世界最強美國願意與台灣締結自由貿易協定，如同美國與以色利締結自由貿易協

定一樣，則其他國家與台灣締結自由貿易協定的意願會變得更高。因此台灣不論

朝野，都對台美 FTA寄以厚望20。

由於前述論點基本上是以外交戰略為主來考量美台 FTA，也因此有人認為在台灣

經濟規模相對美國並不大，同時本身也對美國有相當開放的情形下，所以支持台

美 FTA的經濟邏輯不強：不僅對美國的經濟利益增加有限，對台灣的利益也不

大，更可能對台灣的本土產業造成新的衝擊。

但放在 2001-2002年的背景來看。美國當時已經簽署的 FTA中，除了加拿大與墨

西哥外(透過北美自由貿易協定，NAFTA)，在其他已簽署的 FTA，或是正在談判的

FTA，或是正在考慮中的 FTA，台灣的經濟規模都是名列前茅。時寄上當時美國

正在進行十四個雙邊或是區域的自由貿易協定談判，以及另外考慮八個雙邊自由

貿易協定談判，另外美國已經與六國簽定了自由貿易協定。在這二十八個已簽

署、談判中或在考慮中的雙邊或區域自由貿易協定中，台灣的經濟規模排名第

六，僅次於加拿大、墨西哥(已簽署北美自由貿易協定)、巴西、澳大利亞(都是當

時還在談判中的自由貿易協定)、南韓(與台灣一樣，屬於尚在考慮中可能列為自

由貿易協定談判對象)21。而之後的發展是除了巴西沒談下來外，美國與這些排名

在台灣前面的國家都簽署了自由貿易協定，並與經濟規模更小，位於中南美洲與

非洲、中東的國家簽署自由貿易協定，因此所謂因為台灣經濟規模不大，對美國

不構成經濟誘因的說法，與當初的現實並不一致。

20

但是 2008年馬英九擔任總統後，其「中國第一、中國先行」策略，雖然依舊希望有台美 FTA，

但是其戰略邏輯卻完全倒反。馬政府認為先與中國締結經貿協議才能帶來台灣與其他國家簽定

FTA的機會。因此是兩岸經濟協議，不是台美 FTA，是台灣可與其他國家締結緊密經貿安排的前

提。 21

Jeffrey J. Schott, “Assessing U.S. FTA Policy”, in Free Trade Agreements: U.S. Strategies and Priorities, Jeffrey J. Schott edit, Peterson Institute for International Economics publishing, April, 2004

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回顧美台 FTA的討論過程，最出是由美國國安會資深官員針對台灣在 2001年因

網路泡沫的經濟危機時所提出，後來被台灣積極回應。但在 2002年該官員離職

後，美國對美台 FTA的討論立即由國安層級轉交給經貿官員處理22。經貿官員一

方面因為小布希政府已經投注許多談判能量在其他的自由貿易談判上，本身無暇

他顧，台美 FTA不被認為是最重要的議程，同時美國也有官員認為這是扁政府想

以此顯示政績，彰顯其與美國的緊密關係，因此是政治性高於經濟性。這些意見

導致美台 FTA之後變成美國在台商會利用台灣有意推動美台 FTA，要求台灣要先

完成其所意欲的政策調整。

在在台美商的影響下，美國要求台灣必須要在稻米、智財權、電信、醫藥等四大

議題進行改革。但之後當台灣在制裁權取得顯著進展後，部分在台美商又提出台

灣必須要開放三通，特別是兩岸直航，作為是否考慮展開台美自由貿易協定談判

的前提條件23。

由於自由貿易協定簽署後，會得到最多利益的是先前對此是場不得其門而入的廠

商，至於已經在台灣已經有投資甚至設廠的外商，其所得反而相對較為有限：一

方面他們可能因為關稅降低，加上掌握既有的通路管道，所以在進口到台灣上更

享有優勢。但另一方面，他們原先在台灣往往透過先佔而享有市場壟斷的優勢，

也會面臨更多來自美國類似廠商的競爭。因此在台美商是否一定會完全認同「台

美自由貿易協定」是有疑問的。加上在美國「美台商會 US-Taiwan Business Council」

後來是把台美軍售列為主要關注，因此一般性的經貿安排的商界支持力到顯然是

有問題的。這也導致不少人質疑，在台美國商會對於「美台自由貿易協定」當時

採取的負面立場，是否是有意延遲此協定發展的可能，一方面持續壟斷既有的利

益分配，二方面是藉此將自己之前拿不到，或者不受美國政府重視的經貿項目，

利用台灣想談 FTA而很可能願意讓步的機會，也順勢取得自己之前達不到的成

果。這樣的疑慮在後來更發現在 2006-2008堅持台灣要開放三通才願意考慮與台

灣洽談自由貿易協定的在台美國商會，在馬政府開放三通後，其關注點放到了馬

政府的政府效率，並呼籲台灣不應該過度重視中國。由於之前所謂先三通後台美

FTA的理由是，這些商會成員想要利用台灣進軍中國，但當台灣大幅開放三通，

兩岸直航十分緊密後，是其進軍中國的最佳時機，美國在台商會反而呼籲台灣不

應太重視中國，剛好與其 2006-2008的邏輯自相矛盾。

台美經貿關係在過去五年期間，陷入牛肉、豬肉等問題支配雙方經貿合作議程的

困境。TIFA架構重啟，而台美雙邊 FTA的討論也讓位於台灣能否加入「泛太平洋

夥伴關係談判」的討論中。而以目前美國專注於完成 12國 TPP談判的狀況來看，

22

賴怡忠，2012，〈美中台經貿三角架構-對台灣作為以及美中台三邊政治互動的影響〉，《台灣國

際研究季刊》，第八卷第三期，頁 119-140 23

賴怡忠，2012。

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除非台灣全力推動24，台美經貿合作議程短期內看不出會有新的發展。

九、結論

美國參與自由貿易協定是個後進國，在現在進行的 TPP與 TTIP前，所簽署的雙

邊或區域自由貿易協定的經貿規模並不是很大，因此是以戰略考量居很大成分。

而美國也依然十分重視WTO等多邊的經貿機制安排，特別是這些安排美國在戰

後單方主導出的國際經貿秩序，因此更有維護這個體系持續順暢運行的意願。這

使得美國在自由貿易協定上比其他他國，包括歐盟國家在內，有更多的考量與牽

絆。

在自由貿易協定上，美國國會擁有憲法賦予的關稅決定與對外經貿事務的決策能

力，因此國會監督能力是美國參與國際經貿談判的重要籌碼。美國的經驗是，當

國會在過程中有充分的監督與知情能力時，談判結果被否決或延遲的機會就會降

低，也因此增加談判代表在國際談判的決策能力並更受到信任。

在美台 FTA議題上，這個由美方主動提議，基於國安戰略而提出的政策，在美國

國安體系後繼無人加以承接，以及經貿官員任由在台美商佔決策影響地位的狀況

下，在沒有總體戰略的指導與推動時，淪為個別在台美商以此向台灣政府要價的

狀況。固然現在美方對於台灣想要參與 TPP談判表示歡迎，但也要等到目前 12

國 TPP談判結束後，才能透過期待進入第二輪談判國來得到結果，因此台美經貿

合作議程發展，在短期內還會是處於漂流狀態，被美牛、美豬的爭論所影響，支

配了台美經貿的議題。

24

2013年 11月前副總統蕭萬長帶領供申團體去美國遊說希望美方老慮讓台灣加入 TPP談判。但

現在台灣的對外貿易談判的專注還是在兩岸經濟議題，包括 ECFA後續協商的服務貿易協議、貨

品貿易協議、爭端解決機制等。