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社會保險與台灣福利體制的轉型

蔡宏政

（中山大學社會學系副教授） （初稿，請勿引用）

2013 台灣社會學年會 台北，政治大學

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社會保險與台灣福利體制的轉型

中文摘要

根據 Esping-Andersen 的分析，社會保險乃是支撐保守福利體制的社會福利制。這

篇論文的主要目的是要通過台灣的案例，論證社會保險其實具有一種制度的彈性，

讓它在功能上可以同樣有效地支撐三種福利體制。1970 年代之前在國家威權領

導的資本主義下，社會保險依照威權政府的發展計畫，以職業別對人群作劃分，

呈現一種保守福利體制的特徵。1980 年代之後進入民主化的政治轉型期，威權

國家受到挑戰，但還未完全喪失威權治理的國家能力，因此造就一個專家政治規

劃的全民健保，但卻呈現了某種程度的社會民主福利體制的特徵。1990 年代之

後，民主選舉競爭日益激烈下，威權國家治理能力下降，民主治理卻未能建立。

作為政治競爭工具的社會保險無法按照風險分擔的保險原理進行規劃與改革，其

結果社會保險被歷史累積下來的財務赤字推向一個市場邏輯的改革方向。

關鍵詞：福利體制、社會保險、民主治理、健保、年金

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社會保險與台灣福利體制的轉型

一、社會保險作為一種福利體制的再思考

資本主義，不管歷史上的形式如何多樣，其基本的目的與動力就是追求不斷

的資本積累，為了不斷的積累就必須不斷地擴大商品交易的廣度與深度。不過

Karl Polanyi 在《鉅變》（The Great Transformation）中通過經濟史的分析論證道，

市場的運作必須根植於某個社會文化母體之中才能有效運作，而一個完全根據市

場法則來建立的市場社會（market society）卻必須將人、自然與貨幣全然商品化

才能進行，強加商品化邏輯到社會的各個層面就會對人類社會造成扭曲與災難。

因此，資本主義社會的發展有一種基本的內在張力，Polanyi稱為「雙重運動（double

movement）」。一方面人的勞動力必須盡可能地被商品化以進行資本積累與社會發

展；但是另一方面，人的社會性存有卻不允許人像物一般地被完全商品化，為了

避免被過度商品化所帶來的傷害，社會整體會因此產生各式各樣的去商品化保護

措施，而社會福利制度就是主要的去商品化支柱（Polanyi 1944, 68-76）。因此對

社會福利制度的分析就是對一個社會的資本主義運作條件之分析，也就是分析一

種特定的福利資本主義，以及它所關連的政治與社會後果。

直接承繼 Polanyi 的去商品化論點，Esping-Andersen 在「福利資本主義的三

個世界」這本經典著作中，對福利國家的政治經濟學分析做出了三點重大的貢獻。

首先，通過各國社會福利出現的歷史考察，他指出社會福利制度的核心在於它提

供一個制度性設計來解消資本主義商品化勞動力的傷害。因此對社會福利的根本

解析必須放置在資本主義積累邏輯中來考量，而福利國家的本質是政府代表的國

家力量對市場之生產與分配進行干預。其次，由於福利國家對市場的干預涉及到

對政治、經濟與社會生活在一連串制度上的重新安排，Esping-Andersen 把這三種

制度的綜合運作稱之為福利體制（welfare regime）。最後，Esping-Andersen 根據去

商品化與階層化的效果，將他所研究 18 個核心資本主義國家的福利體制分為三

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類：自由主義福利體制（liberal regime）、保守福利體制（conservative regime）、社

會民主體制（social democratic regime）（Esping-Andersen 1990）。

在自由主義福利體制（liberal regime）中，市場被認為是最有效率生產與分

配機制，國家只在少數人遭逢不幸，無法從市場上得到生活福祉時，才以資產調

查式的給付原則，給與低給付水準的社會救助。這樣的制度設計只允許十分有限

的去商品化能力，事實上，它是要盡早將接受救助者推回市場的分配機制，所以

它以近乎歧視、甚或處罰的方式對救助領取者施以污名的社會烙印（social stigma）。

保守福利體制（conservative regime）則認為，毫無節制的商品化只會破壞原有的

政治秩序與社會團結（social solidarity），導致社會脫序與集體的道德淪喪。因此

好的市場不是自由競爭的市場，而是一個能被治理的市場（a governed market），

市場運作與社會福利的給予必須從屬於一套「道德、忠貞、習俗」的價值體系，

勞工對於經濟所扮演的功能就如同士兵之於軍隊一般，去商品化的社會權主要是

要獎賞對團體具有紀律與忠誠的人。社會權賦予是針對不同身份與職業而設立的

社會保險方案，其商品化的程度依不同團體而定，反映國家對某些價值與某些團

體之偏好。最理想的是社會民主體制（social democratic regime），涵蓋率普遍與給

付優厚的社會權是每個國民的基本權利，因為涵蓋所有國民，社會權內容必須聯

合勞工與中產階級的加入，因此它具有最大的社會團結效果，以及最低的階層

化。

因此，根據 Esping-Andersen 的分析，社會保險乃是支撐保守福利體制的社會

福利制度，其主要的典型國家就是德國。這篇論文的主要目的是要通過台灣的案

例，論證社會保險其實具有一種制度的彈性，讓它在功能上可以同樣有效地支撐

三種福利體制。正是因為這種彈性，社會保險制度可以依照不同積累條件進行調

整，以因應「雙重運動」所產生的種種矛盾，這是為什麼社會保險可以成為全球

資本主義的主要福利制度。要明白這個制度彈性，我們首先要分析德國創造社會

保險制度的時代意義為何。

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二、德國社會保險的歷史意義

社會保險的創立始於十九世紀末的德國，當時的德國固然因為快速工業化而

國力急遽上升，但同時也因為快速工業化而使得新生的工業無產階級遭到難以承

受的工作條件與職業傷害。嚴重的剝削帶來相應的政治後果，在 1871 年第一次

國會選舉中，社會民主黨僅有 2 席，但三年之後成長為 7 席，再三年之後（1877）

達到 12 席，囊括 9%的得票率。作為一個 1871 年才誕生的民族國家，完全依賴

強力鎮壓社會主義勢力所帶來的政治不穩定是一個無法承受的代價。事實上德國

社會原本就具有深厚行會傳統，對工人的福利保障一向起著重要的作用1，而普

魯士王朝也以示惠的父權主義（benevolent patriarchalism）自居，當時的俾斯麥首

相宣告：「在經濟的奮鬥中，我所服務的王朝傳統總是與弱勢站在一起的」（Dawson

1979： 2-3）。1879 年德皇威廉一世在國會演說中也明確指出，對迅速崛起的無

產階級勢力，「對治之道不能只是對過多社會主義的壓制，同時也要對工人階級

的社會福利推動正面的措施」（Dawson 1979： 11-12）。

社會保險旨在保護人們免於一定的風險，但是這種保護是通過金錢的精算與

補償，因此它還是商品化邏輯下的風險分攤，它雖然遵照資本積累的邏輯，但根

據不同的風險分攤設定（也就是人群風險概念的劃分），就會產生不同的去商品

化效果。可以說將政治權力正當性與資本主義經濟兩者同時保存下來。俾斯麥的

創新性策略是把德國既有的示惠君父傳統與友愛性行會的互助組織兩大特色，跟

當時日益成熟的人口學與保險精算理論相結合，擴大成為具有現代意義的社會保

險。通過大數法則的風險機率分佈，以及人口學的死亡率與疾病率所建立起來的

保險精算可以準確估算，在甚麼樣的給付水準下，每個參保人所需要負擔的保費

多寡。因此國家可以通過保險精算，準確地估計某一項去商品化的社會保險的成

本為何，以便在資本積累與去商品化的張力中取得妥協。通過社會保險，保守的

示惠君父國家以及傳統的行會組織與新興的市場機制巧妙融合，體現了「好」的

1 在 1874 年德國通過第一個社會福利法案之前，德國境內估計大約有 5,000 個友愛性社團，涵

括了 80,000 個會員，並累積了約值當時 650,000 英鎊疾病互助基金（Dawson 1979：6）。

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市場不是自由競爭的市場，而是一個能依照政治目標與社會價值來治理的市場。

在良好的治理技術之下，社會保險不但可以是資本積累最有效率的調控手段，它

甚至可以促進社會團結，讓不同階級的人認為國家本身就是一種社會制度，其存

在目的是人民的福祉，從而將階級認同轉化為對國家的認同與忠誠。這也就是為

何社會保險可以是國家對社會一種有效的控制方式（傅立葉 1993）。

Esping-Andersen 認為以社會保險為核心的保守福利體制，其去商品化效果較

社會民主福利體制來的弱。這個論斷有其道理，因為保險必須以繳納保費才能獲

得給付，它不是自動被賦予的社會公民權。但是，如果僅因為社會保險可以由一

個保守的父權國家所利用就判定社會保險是保守福利體制的核心制度，那就低估

社會保險在後來所顯露的制度創新性。社會保險與商業保險不同之處在於保費與

給付水準之間不講求嚴格的財務對應關係。事實上，保費與給付水準之間的差距

正是國家干預之所在。因此，社會保險的彈性調控有它相應的政治與社會後果。

如果保費低廉，而且給付寬厚，那麼社會保險的去商品化效果就會趨向社會民主

福利體制；相反的，如果給付嚴格對應於保費的繳交水準，風險分攤就是以商品

化為原則，社會保險就會越來越類似商業保險，趨向市場中心的自由主義體制。

社會保險的這種雙重性格使得它具備極大彈性，可以因不同國家的條件來調整，

以因應資本積累的雙重運動所引起的去商品化問題。這種有效率與彈性的資本積

累機制與國家控制手段，使得社會保險在德國被創造出來後的一百多年間迅速地

在全球擴散開來，成為全球主要社會安全制度的主要理由（Perrin 1984）。有些學

者甚至於認為，社會保險的出現代表著現代福利國家的起飛（Kuhnle 2012）。

所以，社會保險作為一種制度是可以支持三種體制的任何一種，關鍵在於國

家的決策方向與治理能力。保險精算的貢獻在於，個別風險的發生雖然是不確定

的，但是整個母體的風險機率分布卻是可以計算的，這部分的風險計算告訴我們，

不管是社會保險或商業保險，母體納入越多人風險分攤效果越大，保費也就越低。

但是，「保險的技術與精算科學並不是從數學的天空一降落，就能夠體現為一種

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制度」（Ewald 1991：198）。精算知識與人口統計要轉換成某種保險制度，這中間

涉及的一種「治理的理性」（rationality of government），也就是一種關於治理實踐

（治理甚麼；誰被治理；誰能治理）的系統性思考，使得治理所欲達成的目標能

夠轉換成實際可行的治理活動（Gordon 1991： 3）。傅柯論證，這種治理的技藝

（art of government）在 18 世紀時，由於農業與工業的生產革命、人口增長、歐

洲殖民所帶來的地理擴張、金銀流入與商品經濟的增長，這些結構性變化催生一

種稱為政治經濟學的新型科學（Foucault 1991, 101）。針對人口、領土與財富的多

重關係，政治經濟學做為一種新的治理技藝對一定領土內的人口與國家財富展開

種種新的干預與管制措施，傅柯稱之為「人口的生物政治（bio-politics of the

population）」（Foucault 1978, 139）。在這種新的治理觀念下，政治權力強調的不是

傳統君王的殺戮權利（right of killing），而是能產生誘發快樂的生產力（Foucault

1980, 119）。

保險制度在這個理解下，就是通過精算技術，達到用最低的成本購買到政府

所需要的社會安全措施。「最低的成本」就是追求最高積累的商品化原則，而「政

府的需要」則是以去商品化維持權力正當性。如果政府追求普遍納保、保費低廉

而給付寬厚，那麼社會保險的成本自然升高，但社會保險的去商品化效果就會趨

向社會民主福利體制；相反的，如果給付嚴格對應於保費的繳交水準，風險分攤

就是以商品化為原則，社會保險趨近商業保險，呈現市場中心的自由主義體制，

以追求最高積累而言，這自然是「最低的成本」。如同德國社會保險創立的情況

一樣，許多國家的社會保險並不是普及式納保，但也不是完全依照商業保險的原

則，政府經常根據某種（例如預算或促進資本積累）原則將人群選擇性地納入與

分類，「社會保險的風險想像其實是一種政治想像」（Ewald 1991, 198）。由於保險

精算的結果相對而言是客觀確定的，因此社會保險的爭議本質上都是政治與社會

問題，也就是政府如何選擇不同風險精算以治理社會的問題。

本論文討論台灣的社會保險在不同的歷史時期如何因為不同的政治目標而

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被修改，以致於呈現不同的福利體制面貌。我們論證，1970 年代之前在國家威

權領導的資本主義下，社會保險依照威權政府的發展計畫，以職業別對人群作劃

分，呈現一種保守福利體制的特徵。1980 年代之後進入民主化的政治轉型期，

威權國家受到挑戰，但還未完全喪失威權治理的國家能力，因此造就一個專家政

治所規劃的全民健保，呈現了某種程度的社會民主福利體制的特徵。1990 年代

之後，民主選舉競爭日益激烈下，威權國家治理能力下降，民主治理卻未能建立。

由於政治目標的混亂與隨意，作為政治競爭工具的社會保險無法按照風險分擔的

保險原理進行規劃與改革，其結果是體制混雜的狀況，既有普及式的健保制度，

又有維持職業分立的年金制度，而保費的收取方式則隨政治協商而定。

三、戰後社會保險的創立：威權國家領導發展

台灣在 1950 年實施勞工保險，但勞工保險條例卻是在 1958 年才立法完成。

當時的國民黨政府這麼急於實施勞保一開始是國際地緣政治的因素。美國主導下

的東亞地緣政治是要把臺灣改造成政治上的反共保壘，但同時經濟上又必須自給

自足，甚至於將來可以接受美國投資的海外生產基地。台灣從 1951 年到 1965

年，平均每年接受一億美元的經濟援助，這個數目佔台灣每年國民生產毛額的

5%到 10%，加上一億六千七百萬美元的軍事援助，在國民黨政府當時每年 26％

的赤字支出中，有 90%是由美援撥款所抵銷的（金寶瑜 2005: 130-131；王振寰

1989: 81-82）。推動東亞反共陣營快速的經濟復甦不僅可以穩固資本主義陣營，

也有助於減輕美國的負擔。正是在這種戰略下，美國強力地推動國民黨政府進行

工業資本的積累。土地改革成功地將土地資本轉化為工業資本，並釋放農村勞動

力，使其得以進入城市工業部門；家庭計畫則通過降低臺灣生育率提升了人均資

本，而為了緩和快速工業化的剝削傷害，這個改造計畫因此需要設立勞工保險，

以最低的成本有效地維持工業部門的勞動品質。

國民黨政府和美國共同接受政治穩定和資本積累這兩個發展策略，但是國民

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黨政府進一步修改反共資主義以符合它在台灣的威權統治。由於對外面臨共產黨

軍事力量的持續進擊與反攻復國的終極目的，對內必須防範二二八事件之後潛藏

的民間挑戰，國民黨政府所採取的作法其實與威廉德皇的兩手策略一樣，一方面

維持鎮壓性的軍事統治，另一方面則以低繳費水準的社會保險制度向軍公教人員

與勞工示惠 。不過由於大部分資源被投入於軍費開支，以及維持鎮壓性的軍事

統治機器，只有很小比率的資源被投入社會保險計畫。有資格享受這些福利專案

的人是政府雇員以及從事工業生產的勞動者 。在 1960 年以前，被社會保險計畫

覆蓋的這兩類人只占當時總人口的 6.66%（圖一）。相反的，占總人口超半數的

農民不僅要為城市發展提供勞動力和資本，還得不到任何社會保護。而且這些稀

少的社會福利資源也偏厚軍公教人員，與勞工的福利保障有明顯制度上的差異。

在醫療保險方面，軍公教人員擁有門診和住院醫療給付，但勞保卻只涵蓋住院醫

療；在老年經濟安全方面，軍公教人員擁有恩庇式的確定給付退休金，但是勞保

老年給付採一次性給付，而且通常因為公司提前倒閉而無法領到。所以，台灣最

初建立的社會保險並不是對自下而上的社會經濟問題之回應，而是威權國家領導

發展下追求高速資本積累而進行的懷柔示惠，以最低支出緩解勞動力再生產的壓

力。它由高度自主與強干預能力的威權國家決定哪種職業是值得獎賞相對優厚的

福利給付，從而建立起職業別的社會保險體系。因此，戰後全球鑲嵌式自由主義

落實在台灣的歷史面貌是威權國家領導發展的資本主義，與此相應的是一個威權

政府作為主要支配性制度的保守福利體制。

四、民主化衝擊與威權領導轉型：健保的創立

示惠性的社會福利制度在戰後一開始就是國民黨威權統治增益政權正當性

的手段。因此在 1970 年開始的選舉政治競爭之後，政府在社會福利制度上採取

進一步的福利擴張策略也就不足為奇。1970年勞保增加最重要的門診給付項目，

並且從此之後快速地擴大納保人數（圖一）。隨著政治與社會運動能量的爆發，

特別是在 1985 年之後，社會保險制度就充滿爭取政治支持的涵意。1985 年開始

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試辦農民保險是在 1988 年的暴力抗議之後全面開辦。1986 年 2 月 28 日 ，立法

委員選舉前 10 個月，行政院長俞國華宣佈將在 2000 年實施普及式的健康保險計

畫。同樣地，在 1988 年之後成立「全民健康保險規劃小組」來推動全民健保的

建立，並在 1989 年 2 月 28 日將全民健保的實施日期提前至 1995 年作為對 520

農民抗議的回應。

全民健保的實施的確是台灣福利體制的一項異數。與先前的保守主義社會保

險制度不同，健保採取普遍性強制納保，因此使得保險的風險分攤效果達到最大，

大大地改善了弱勢群體的「醫療近用權（access to medical resources）」，而且也

減少了政府的財務負擔 。尤有甚者，保費繳交還具有一定程度的所得重分配功

能 ，因此全民健保在去商品化、去階層化效果遠比過往職業分立的俾斯麥社會

保險要強的多，2000 年的「經濟學人」甚至於將台灣的健保制度評比為世界第

二，僅次於瑞典。

弔詭的是，這個具有社會民主特徵的健保制度是在舊有威權國家領導下的專

家政治（technocracy）中完成的。林國明（2002）論證，這個「國家主義（statist）」

的健保制度是在強調效率、節制醫療成本與各保險體系的財政相互補貼等考量下，

由技術理性傾向的專家決策圈中完成的。其目的是解決「示惠」式低保費政策的

社會保險在 1980 年代末期所累積下來的巨大財務赤字。Wong（2004）則進一步

指出，在健保規劃時期，由於國民黨政府在民主化過程擁有較強的國家控制能力，

而且健保制度設計所需要的知識門檻也超過當時社運團體的理解能力之外，因此

政府官員能夠隔絕社會壓力，與公共衛生、健康經濟與保險精算等專家學者一同

進行菁英決策，創設一個單一保險人的制度，以最具經濟效率的方式，達到普遍

納保。因此，全民健保的成功緣由於一種奇特的歷史條件，反對黨與社會雖然有

能力發出異議之聲，衝擊長年執政的國民黨，但是並沒有能力提出通過保險精算

的可行性社會保險來實踐其主張的弱勢關懷。這給於國民黨一個有利的位置來吸

納由下而上的民主化挑戰，並從而轉換成執政的政績。這種治理技術幾乎就是德

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國創造社會保險的翻版。

除了提供權力正當性的功能外，全民健保還發揮著修補勞動力健康，維持生

產力的直接功能，更重要的是，每年四千多億的健保支出成了資本家投資的重要

標的。當由下而上的政治與社會反抗運動衝擊威權國家政治權威的同時，高度依

賴於世界經濟的台灣經濟也在 1980 年代遭到新自由主義由上而下的轉型壓力。

1970 年代成功的經濟發展下所累積下來的資本需要更大規模的投資，但是由下

而上的政治與社會反抗運動使得土地與勞動力成本日益上升之時，由上而下的廣

場協定所帶來的台幣急遽升值卻加重了資本家的匯損與對外投資的壓力。「優良」

投資環境不再，整個 1980 年代台灣的超額儲蓄迅速地上升，最高達到 1986 年的

21.35%。1989 年王永慶因為六輕計劃受挫，邀集八大資本家在經濟日報發表「資

本家之怒」一文，宣布暫停國內投資，凍結人事，充分表現了典型的投資罷工，

也標誌了台灣資產階級已經有明確的自為階級（class for itself）之集體行動。

為了因應這個結構性改革，行政院在 1989 年設立「公營事業民營化推動專

案小組」，過去由政府直接控制的壟斷性國營事業在經濟自由化壓力下，開放給

資本家投資，展開私有化的轉換過程（張晉芬 1999）。在醫療產業方面，台塑集

團最早在 1976 年就成立台北長庚醫院，1980 年代之後各財團迅速投入，到 1995

年健保開辦之時，已經有霖園集團的國泰綜合醫院、遠東集團的亞東紀念醫院、

和信企業的和信醫院、奇美實業的奇美醫院、新光人壽的新光醫院等。從 1996

年到 2007 年，公部門醫療院所的非經常性資本投入穩定地從 34%降低到 10%，

相對應的私營部門則從 66%上升到 90%。在 2009 年的健保總支出 4436 億元，有

2062 億元是給付給私立醫院2（陳美霞 2011）。

然而，在同樣的財政危機或民主化歷程下，年金的改革卻無法達到健保那樣

2 最反諷的一個例子就是，2000 年 11 月王永慶在媒體發表萬言書，認為確保醫療資源的有效運

用就是取消健保，遵循市場經濟原則（http://www.nownews.com/2000/11/06/323-260096.htm，

擷取時間：2013/05/16）。但實際上以 2003 年到 2007 年為例，長庚醫學中心的醫務收入卻有八

成是來自全民健保（陳美霞 2011：32）。

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的成就3。健保與年金改革的差異對理解台灣福利體制有重要意義。正如先前的

分析，社會保險從德國發明伊始，就是為了解決快速資本積累與勞動力去商品化

之間的兩難，它的重大成就在於國家可以通過保險精算，準確地估計某一項社會

保險的成本為何，以便在一定去商品化成本下維持資本積累。在良好的治理技術

之下，社會保險其實可以是資本積累最有效率的調控手段。就保險的財務均衡而

言，健保的保險標的（疾病）比起年金的保險標的（退休後經濟安全）更適合發

揮風險分攤與資本積累的功能。就風險分攤而言，健保採取當年度的隨收隨付制，

而且給付的發生（也就是生病）不是被保險人會主動追求的，因此容易發生多數

健康的人分散少數疾病人的風險；相對地，年金給付往往涉及數十年的儲蓄，除

了少數退休前過世的人，可以說風險的發生（退休）幾乎是確定的，而大部分人

也都會追求給付的兌現，因此財務的壓力是更大的。

就幫助資本積累的功能而言，健保給付發揮了維持生產力的直接功能。年金

給付則是投入已經永久退出職場，不具「生產力」的人，對資本循環來說是一項

純粹的消耗。年金比起健保而言，是更深一層地集體分享國家財富，不只是在資

產階級與勞動階級之間，而且是在一般人民之內，所進行的財富重分配與平等共

享。因此健保的成就與年金改革失敗所顯示的意義是，台灣的福利資本主義中，

資本積累依然是最優先的目標。在 1990 年代中期以前，威權政府還具有足夠國

家能力來治理國家科層組織與社會時，健保作為一種社會保險就維持了資本積累

與風險分攤之間的平衡，但是當政府在 2000 年之後因為內外因素喪失有效的治

理能力時，原先就已存在的社會保險財務缺口就以財務精算為名，被推向商業保

險精算的方向前進。

3如果我們說健保的成功在於普及式納保、低廉保費與優厚給付水準的話，那麼以這三個標準而

言，國民年金的改革都是明顯失敗。年金最終依然採取職業分立模式，各個不同的方案中，提撥

率與所得替代率各個不同。至於「國民年金」則縮小到無法納入職業分類的家庭主婦與攤販為主，

維持著基礎年金的最低所得替代水準。

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五、缺乏民主治理的社會保險改革

台灣社會保險制度的政治治理邏輯一開始就是以示惠來鞏固政權的正當性，

其後的民主化過程中，低保費與高給付更成為各方政治人物逃避譴責與博取讚譽

的當然選擇，因此社會保險會有財務失衡的問題乃是結構上的必然，甚至於可以

說是有意的政策選擇。健保的財務壓力在創立之後就如影隨形，除了通常討論的

誘發性需求與過度醫療外，其實健保如果成功，那就是讓過去無力就醫的弱勢得

以就醫，因此整體醫療支出的上漲其實是普及式健保的必然結果。問題是保費的

收入是以薪資計算，而薪資佔 GDP 比例卻隨著 GDP 上升而下降，導致保費無法

隨經濟成長而增加。2001 年開始的二代健保改革方案主要是以推動「家戶總所

得」來處理財務問題。這個改革有三個優點，首先，家戶總所得在財務上因為納

入資本利得，讓健保收入隨 GDP 增長而成長，根據圖六顯示，這將增加一倍的

保費費基；其次，實施這個制度就取消原先六類十四目的保險人繳費分類，真正

落實普及式保險的精神；第三，以家戶為單位其實也比較合理地反映了家戶作為

疾病照護與財務支持的單位。

從 2001 年開始，在歷經官員、專家、甚至於首次引進審議民主的公民參與

等多方面的考量後，完成一個頗具全面性的二代健保改革方案，在 2006 年 5 月

送交立法院，並在 10 月通過一讀，但自此就停在立法院內，沒有任何進展。對

於改革為何在立法院延宕下來，一般都歸咎於當時朝小野大，藍綠惡鬥的結果。

但是在我們的訪談中，當時民進黨內負責二代健保的立法委員卻坦率地指出一個

重要關鍵：「保費改革很複雜啦，大家（註：藍綠立委）其實都不想碰它，尤其

是總統大選又要到了」（訪談紀錄 L1）。民主化雖然有助於福利擴張，但是民主

化之後決策的否決點大為增加（施世駿、葉羽蔓 2011），選舉中逃避譴責與博取

聲譽的複雜政治計算也經常讓政策改革舉棋不定，端視當時政治角力的權宜處置

而定，這造成台灣的民主政治失去應有的課責性（accountability），這種民主治理

的失能到了 2008 年之後更加如此。

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2008 政黨再次輪替之後，楊志良這位當初規劃全民健保的核心成員被指派

為衛生署長，他上任之後隨即宣稱推動二代健保的政策優先目標。不過由於行政

院繼續懷抱社福示惠的心態，希望大部分的人費率不需要調整，因此推出一個奇

特的「階層式單一費率」方案。每月投保薪資在 53,000 元以上的人費率由 4.55%

上調到 5.17%，40100 元以下的人則由政府補助差額，維持原先 4.55%的費率，至

於投保薪資在 53,000 元與 40100 元中間的人則補助差額的 20%。行政院對這個差

別費率調整方案的設計頗為得意，宣稱 78%的民眾不會有任何影響4。但是這種

出於示惠與選舉考量的民粹式計費方式將原先六類十四目的繳費身份切割地更

加零細化。楊署長因為此方案完全違反家戶總所得精神，憤而辭職，後經馬總統

慰留而續任。

不過家戶總所得制度並沒有因此而獲得平反。12 月 10 日健保改革大轉彎，

國民政黨立院黨團與楊署長闢室密商，取消家戶總所得這項改革核心，改為針對

年終獎金、股利所得、執業所得、利息所得、租金所得、兼職所得等等，開徵

2%的「補充保費」。為何以二代健保改革為職志的楊署長會跟執政黨團達成此一

協議呢？在我們的訪談對象中，一位瞭解其中細節頗深的學者指出：「主要是財

政部 5反對啦!（訪談者：財政部為何要反對呢？）因為如果按照家戶所得來收保

費，大家就會知道我們的所得稅徵收是多不公平了」（訪談紀錄S1）。由於整個政

治社會持續抱持著社福示惠的心態，對普及式社會保險應有的財務政策選擇缺乏

一致與全面的改革藍圖，國家機器在民主化之後欠缺民主治理能力，整個健保財

務改革就在自由主義化的稅賦架構限制下，東挪西湊，得過且過。

這種民主化的治理失能對社會保險的破壞性在年金改革過程得到最清楚的

呈現。

4 http://www.cna.com.tw/ShowNews/WebNews_Detail.aspx?Type=FirstNews&ID=201003170018, 擷取時間：2011/5/16。 5 我們對其它立委的訪談也證實了，補充保費主要是財政部與職業工會淵源頗深的國民黨立委施

壓造成的。另外，據相關的新聞報導也證實財政部與國民黨立委對家戶所得的反對立場，http:// www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20101210/33026067/。擷取時間：2010/12/10。

14

台灣年金改革的啟動原本就在選舉中孕生，1992 年國會全面改選時，民進

黨台南縣立委候選人蘇煥智首先以「老人年金」發難，從選前不被看好躍升到第

一高票。次年澎湖縣長補選，民進黨候選人高植澎同樣主打老人年金，讓四十多

年來未曾有過反對黨執政的澎湖縣，轉由民進黨執政（李明璁 1996）。年金的選

票動員威力如此之大，因此躍升為 1993 年民進黨縣市長選舉的共同政見，黨主

席要求每位候選人承諾，當選後發放每人每月 5000 元的「敬老津貼」。國民黨雖

然批評其為民粹討好的選舉花招，但社會需求所逼，也不能不一方面緊急以行政

命令發放需經資產調查的「困苦老人生活扶助」（後更名為「中低收入戶老人津

貼」）應戰，另一方面則責成經建會規劃社會保險制度的「國民年金」。

1994 年經建會開始規劃國民年金時，目標是將所有國民都享有相同的年金

保障，但是考慮到行政組織與財務整併的複雜性，因此最後經建會在 1997 年建

議，為沒有任何社會保險的國民，開辦一個基礎國民年金，公、勞保則各自年金

化，也規劃一個保障水準相當的基礎年金給付，超過此一水準的給付，則相當於

職業年金。整個臺灣的年金體系因此呈現所謂「業務分立，內涵整合」的型態。

但是國民年金的大整合在不同部門之間得到不同的回應。勞委會因為勞保基金擁

有龐大盈餘，足以自行年金化，不願負擔其它部門債務，因此極力抗拒整合性國

民年金。銓敘部則因為公保老年給付長年虧損，潛藏龐大債務，因此剛開始比較

願意交出業務。但是後來因為 1999 年「公教人員保險法」通過，過往潛藏債務

由政府撥補，剝離債務的公保重獲新生，也決定比照勞保，自行訂立基礎年金與

職業年金（蔡宜縉，2008）。

2000 年政黨輪替之後，民主轉型造成權力與利益分配制度的轉變與衝突。

民進黨政府接管國民黨長期執政的國家機器，實際上有無法統御原先科層組織制

度慣性的困難，使得民進黨政府空有福利國理念，卻無法有強力行政能力的配合。

一位長期參與福利與勞工政策的民進黨黨工揭露了頗為露骨的現實：

15

很多勞工團體、工運團體。講職業工會好了，職業工會過去我們當然想說

那不是真正的勞工代表。但是他們都要了很多預算。譬如說什麼保費代辦

阿，什麼的。一年都要編幾十億阿。但是我們覺得說應該要有，這個都是

在豢養這些國營工會阿，跟這些職業工會。那改不了阿。因為他們就會一

直來要維持這個制度阿（訪談紀錄 D1）。

如果不「維持這個制度」，那「行政上會沒有辦法，你政策，民進黨的政策，你

沒有辦法到位阿。沒有預算配合，你怎麼樣讓民進黨跟過去社運團體承諾的主張

到位呢」（訪談紀錄 D1）。

除了國家能力不足外，民選政治菁英進入政府，政策邏輯也跟 2000 年之前

有明顯差異。新任經建會主委陳博志為了實踐陳水扁總統競選承諾，推出全民提

撥制，而原先文官體系的副主委李高朝與處長劉玉蘭卻另提儲蓄保險制。面對此

一僵局，民進黨內並無制度偏好的共識，受訪黨工也明白承認決策的難處，以及

最後 3000 元的敬老津貼其實是基於媚俗的選舉邏輯而定的。

那時候也在中央黨部開會，就是，就統合不起來。但是重要人物幾乎都到

了。…就是談，很難把那個制度敲定啦。(主要的理由是什麼？)我覺得還

是就是基礎價值的選擇耶。…其實民進黨是一個，就是說我們也許是，也

許是一個獨派沒有疑問。但是…講到社會政策的話，我覺得是那個，有點

不歡而散啦。…各自有堅持這樣子。那時候吳乃仁秘書長，他就看很難統

合，統合也很困難嘛。那政見要，因為給現金這種事情，民眾記憶都會很

強烈（訪談紀錄 D1）。

事實上，政權輪替之後的國民黨本身也沒特別的政策堅持，只是在防止民進

黨就此議案得分，因此在陳水扁總統公開宣示「發展經濟優先，社會福利暫緩」

的決定後，國民年金就決定延後開辦。即使在 2002 年之後，為了實現陳總統任

內開辦的選舉承諾而重提國民年金，經建會也是「儲蓄保險」、「全民提撥平衡基

金」與社會保險三案併呈。當時行政院主要就是以「財政穩定性」傾向於個人儲

蓄的儲蓄保險制。這種欠缺所得重分配與風險相扶持的制度在 2002 年全國社福

會議遭到民間社團強力反對，身障運動的劉俠女士以拒絕續任總統府國策顧問表

示抗議。在媒體大幅報導之後，陳總統決定放棄儲保制，重新回到社會保險制度。

16

曾經高舉北歐社會民主國家的民進黨在執政之後迅速地被自由主義結構同

化，黨內與公民社會並非沒有批判之聲，最具代表性的就是泛紫聯盟的成立。泛

紫聯盟的主其事者是第一位推動老人年金的規畫者，而且非常明確地將社會福利

政策與稅收改革掛勾，可以說是一個有相對明確左傾意識形態的改革組織，代表

台灣公民社會集體對抗自由主義的努力。但是對於泛紫聯盟是否要把社會福利提

高到整套的社會民主福利體制，社福與勞工團體內部其實存在著觀點與利益的分

歧。

後來泛紫這些民間團體是沒有政治修為的，他很怕政治，所以當初泛紫要

不要推人來競選，進入國會，因為你不能夠逃避。那通通都要提，甚至於

兩岸都要提，比民進黨更宏觀。

因為他們都有自己組織的包袱啦。因為泛紫是團體啦，十個，一開始是八

個，後來就十個，在台灣算是比較活耀的社運團體。那泛紫要不要成為一

個政黨，那就有問題了。那我就不要再搞，如果我們不能提升的話，就解

散。…那這樣就沒意義了，這樣的話，倒不如你現在不要把泛紫拖死狗，

他在歷史上有他的定位（訪談紀錄 N1）。

對於年金大整合的態度上，一位勞工團體的資深幹部也承認：

那某種程度上，事實上，各 NGO的團體意見也不一致啦。…如果說是勞工

團體反對的話，我相信有部分勞工團體，包括像那個所謂的私校併入勞保

的也是一樣的道理嘛，就是以前勞保比較差的時候你們是不想來的，你們

不認為自己是勞工的，現在勞保修的比較好一點的話，你們就認為說你們

是勞工…（訪談紀錄 L1）。

由於這樣的分歧，泛紫的主事者主動解散了這個聯盟，這個解散意味著台灣公民

社會對社會民主福利體制的接受程度是相當有限的。

由於國家能力在民主化過程中的下降，而且公民社會又無法進行社會統合，

施壓政府推動社會民主方向的改革，國民年金這個重大的社福工程後來即使由理

念明確的社福學者出任政務委員來進行整合，但納保範圍已經不再是「業務分立，

內涵整合」，而是設計為國保與勞保的整合。但即使是這樣，民進黨政府內部由

17

於內閣更迭頻繁，國保與勞保的整合計畫被推翻，其結果是國保獨立出來，自成

一個弱勢互保的最小整合年金。當時負責的政務委員不無遺憾地說：

我覺得最關鍵的還是就是我們在好不容易談的好，就是要搭（國保與勞保

整合）的時候，後來我離開了，那後面再接手就不一樣，就沒有特別著重

這個。

後來其實行政院那邊又改組嘛，已經不只政務委員更換，行政院長啊，什

麼你知道，就整個都換了。所以那整個政策是沒有連續的，沒有連續，那

勞委會主委也換了嘛，就更不用講了嘛。所以這個政策不連續的結果，就

造成後來勞委會呢，勞委會又只管他們的勞保，它就又不管國民年金了。

然後它就那個，所以當時它在推動那個勞保年金化的時候，只修法，就是

只推它那個過了。那國民年金呢就是因為又走回頭路了，就是它變成沒有

去整合，他做大整合不成功以後就完全沒整合了（訪談紀錄 S2）。

因此，自 1994 年開始規劃的國民年金在民進黨執政時期定案，在原先職業分立

的模式之外，另外為無職業者以及攤販加上一個低保障水準的國民年金，完全偏

離了普及式社會權的理想。

這個國家能力下降的現象不是民進黨政府所獨有。國民黨重返執政之後的年

金改革跟它的健保改革顯示一樣的政策邏輯：國家治理能力近乎失效，以及因此

訴諸自由化的市場「自律」。2012 年兩年一度的勞保基金財務精算報告指出，勞

保單年內入不敷出的時間從原本的 2021 年提前到 2018 年，而勞保基金的破產期

限同樣從 2031 年提前到 2027 年。換言之，現在 50 歲以下的人在 15 年後退休，

不但可能會領不到老年年金，還要背負約 7 兆元的勞保基金債務。消息一出，勞

保老年給付的一次請領被提領達 205 億元。在重新「發現」財務危機之後，官方

最新的方案是依現行費率調整機制於 2014 年調至 9%，其後每年調高 0.5%，最高

不超過 18.5 %。6不過，這樣的調整幅度與改革前相差不大，因此它的目標不是

在真正面對年金體系的結構性問題，而是將「危機」延後幾年即可。至於民進黨

6 勞委會勞保局，http://www.bli.gov.tw/sub.aspx?a=ok9t5RIJmBA%3d，擷取時間：2013/6/29。保

費最高上限後來調整為到 2036 年上調至 19.5%。

18

的改革版本，雖然較重視行業之間、給付與繳費之間的平等7，但整體改革是降

低給付水準以符應財務平衡的要求。它會讓社會保險會成為「維生水準」保險，

變成中低階級的貧窮互保，中上階級以上的人會逃難到商業保險。這就違逆了社

會民主福利體制中通過國家進行普遍與優厚的給付來進行所得重分配，賦予公民

全體一致的社會權，以維持實質平等的民權與政治權。台灣社會保險的改革反映

的是國家治理能力的下降，導致資源分配向市場邏輯傾斜，台灣的福利體制因此

呈現往自由主義福利體制轉變的方向。

7 http://www.dpp.org.tw/m/index_content.php?sn=6462，擷取時間：2013/6/29。關於國民黨官版

與民進黨版的改革方案比較，請參考黃世鑫（2013）。

19

圖一、歷年社會保險納保人數百分比

資料來源：內政部戶政司;行政院主計處; 勞保局

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

1950

1953

1956

1959

1962

1965

1968

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

年度

承保人數百分比

勞保

公保

農保

20

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