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COORDINADORA NACIONAL DE PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ

(COONAPIP)

DIAGNÓSTICO SOCIOAMBIENTAL Y TERRITORIAL DE LOS PUEBLOS INDIGENAS DE

PANAMÁ

Panamá, Ciudad de Panamá 25 de Febrero de 2011

CONSULTOR‐COORDINADOR: HERACLIO HERRERA PERSONAL DE APOYO: Heraclio López Abigail Grajales Gilberto Abrego

Con el apoyo de: Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza

(UICN), Oficina Regional para Mesoamérica y la Iniciativa Caribe

“Programa Regional REDD Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques en Centroamérica y República Dominicana”. Gobierno de la República Federal de Alemania a través del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ).

PNUMA

PNUD

FAO

JUNTA DIRECTIVA DE COONAPIP (2008‐2011)

1

2

34 5

6

78 9 10 11

Betanio Chiquidama

Inocencio Martínez

Guillermo RamírezMáximo Saldaña Elivardo Membache

Luis Tovar

Manuel PérezJosé Pérez Chilín Piraza Valentín Santana Joaquín González

PresidenteVicepresiden te Secretario Tesorero Fiscal

Vocal

VocalVocal Vocal Vocal Vocal

Cacique General de la Comarca Emberá Wounaan

Cacique General de la Comarca Kuna Yala

Cacique General de Tierra Colectiva Emberá de Alto BayanoCacique General de la Comarca Ngäbe‐Buglé Cacique General de las Tierras Colectivas Emberá Wounaan Cacique General del Territorio Kuna de Dagargunyala (Púcuro y Paya) Cacique General de la Comarca Kuna de Madungandi Cacique General de la Comarca Kuna de Wargandi Cacique General del Congreso Nacional Wounaan Rey del Territorio Naso Tjërdi Presidente del Consejo Bribri

Diagnóstico Socio Ambiental y Territorial de COONAPIP

Tabla de contenido 1. Introducción .......................................................................................................................... 4

1.1

1.2

Antecedentes ................................................................................................................. 5

Objetivos ........................................................................................................................ 6

1.2.1 Objetivo General ........................................................................................................... 6

1.2.2 Objetivos específicos ..................................................................................................... 6

2. Metodología .......................................................................................................................... 6

3. Primera parte: contexto territorial de las Comarcas y territorios indígenas, suscaracterísticas socioeconómicas y ambientales............................................................................. 7

3.1. Contexto territorial.............................................................................................................. 7

3.1.1 Marco Legal Nacional sobre Pueblos Indígenas .............................................................. 8

3.1.2 Base Legal para la creación de las Comarcas .................................................................. 9

3.1.3 Extensión de las comarcas ............................................................................................... 10

3.1.4 El concepto de las comarcas indígenas en Panamá ...................................................... 12

3.1.5 Ubicación .................................................................................................................... 13

3.1.6. Estructura política: administración y gobierno ............................................................ 16

3.1.7. Mecanismos de toma de decisión ............................................................................... 16

3.2. Índice de Desarrollo Humano (IDH) y Caracterización socioeconómica .............................. 18

3.2.1 Índice de Desarrollo Humano....................................................................................... 18

3.2.2 Población y demografía .............................................................................................. 25

3.2.3 Principales actividades económicas existentes y potenciales........................................ 26

3.3. Caracterización ambiental y forestal .................................................................................. 28

3.3.1 Caracterización ambiental de las comarcas .................................................................. 28

3.3. 2. Cobertura forestal ..................................................................................................... 33

4. Segunda parte: Contexto de Políticas Públicas, Servicios y programas .................................. 37

4.1. Áreas protegidas ............................................................................................................... 37

4.1.1. AP de carácter internacional ........................................................................................... 37

4.1.2 Parques Nacionales y/o Áreas Protegidas .................................................................... 38

4.2. Políticas Públicas y Servicios .............................................................................................. 41

4.2.1 Inversión Pública y Desarrollo ...................................................................................... 41

4.2.2. Políticas Públicas y programas del Estado ................................................................... 42

2


A.

D.

5.

Legislación indígena ............................................................................................................ 42

Políticas públicas ................................................................................................................ 45

Bibliografía Consultada:........................................................................................................ 47

3


1. Introducción En este documento, se sistematizan los resultados del Diagnóstico socioambiental y territorial de lascomarcas y territorios indígenas de Panamá, que conforman la Coordinadora Nacional de Pueblos Indígenas de Panamá, conocida como COONAPIP, desarrollado en el marco de los servicios especiales del proyecto “Elaboración de Plan Estratégico de COONAPIP”, ejecutado por COONAPIP con la asistencia técnica de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), Oficina Regional de Mesoamérica.

La COONAPIP, se constituyó en 1991, luego de que las autoridades tradicionales de los pueblos indígenasconsideraran la necesidad de unir esfuerzos en sus luchas de demanda y reivindicación de sus derechos como pueblos. Para formar y organizar a la COONAPIP, hubo muchos antecedentes que tuvo como personajes a dirigentes y líderes de distintos territorios, lucha que se inició con la Revolución Kuna de 1925 ysiguió su proceso hasta culminar con la fundación de la COONAPIP.

La COONAPIP, la aglutinan 11 Autoridades Tradicionales, representantes de las cinco Comarcas legalmenteestablecidas y seis de los Territorios Ancestrales, todos dispersos en la geografía nacional de Panamá.

De estos territorios, cuatro comarcas y cuatro Áreas Indígenas, que incluyen a los Pueblos Kunas, Embera yWounaan, se ubican en la parte oriental de Panamá; mientras que una comarca, el territorio Naso Jërdi Di y Bribri, que incluyen a los Ngäbe, Buglé, Naso y Bribri, comparten la parte occidental de Panamá.

El diagnóstico hace referencia a la situación de los pueblos indígenas de Panamá en especial reseña losaspectos sociales culturales, ambientales y territoriales de las cinco comarcas establecidas por Ley y los seisterritorios que luchan actualmente por adquirir un reconocimiento legal por parte del estado panameño. El documento presenta brevemente los antecedentes de COONAPIP, Objetivos, Metodología empleada, y describe en el tercer capítulo el contexto territorial, el índice de Desarrollo Humano (IDH), sus características socio culturales y ambientales; y en el cuarto capítulo, describe el contexto de las Políticas Públicas, Serviciosy programas del Estado en los territorios.

Para el desarrollo de este diagnóstico sociombiental y territorial, se ha recopilado información secundaria conla aplicación de un método de investigación basado en la revisión de datos de fuentes estadísticas, estudios einformes elaborados por instituciones públicas, organizaciones no gubernamentales y empresas privadas: de tal manera que se logra identificar las principales características socioeconómicas de los territorios de COONAPIP (población por sexo y edad; crecimiento demográfico; ingreso; vivienda; saneamiento; tipo de acueducto; salud; saneamiento y tratamiento de desechos sólidos; morbilidad; educación; infraestructura comunitaria, entre otros).

La información sobre las políticas públicas, servicios y programas identifica planes de desarrollo y proyectosejecutados y en ejecución por el mismo Estado en los territorios indígenas.

Las estadísticas son presentadas a nivel de territorio, según su disponibilidad. La revisión de fuentes deinformación bibliográfica del área de estudio evidencia la falta de actualización de datos socioeconómicos para estas localidades. Los datos para este análisis se derivan de las siguientes fuentes secundarias: CensosNacionales de Población y Vivienda (Contraloría General de la República, 2010); Censo Agropecuario (Contraloría General de la República, 2002); Indicadores Básicos de Salud de Panamá y Regiones de Salud (MINSA, 2006); el Atlas Nacional de Salud (MINSA, 2007); el Atlas Nacional de Panamá (Tommy Guardia, 2000); e información de la Autoridad Nacional del Ambiente.

Las políticas públicas ejecutadas en comunidades indígenas, fueron consultadas en las páginas Web de losministerios gubernamentales y sus informes técnicos. 4


Los resultados de este diagnóstico se orientan a presentar un reflejo de la situación socioeconómica yorganizativa de los territorios en estudio y sus relaciones con el ambiente (uso de recursos, impactos, problemas ambientales, etc.), como insumo fundamental y marco de referencia para el diseño de un Plan Estratégico de COONAPIP.

1.1 AntecedentesDesde su constitución en 1991, dirigentes de la COONAPIP, emprendieron el reto de realizar acciones ydemandas ante el Estado a favor de los derechos de los pueblos indígenas, motivados por su voluntad y compromiso de mejorar las condiciones sociales, culturales, espirituales, ambientales y económicas desde la perspectiva e iniciativa propia.

Sin un documento de guía y norte, usando la lógica y la racionalidad natural, los dirigentes de COONAPIP, aprincipios de los años 90 presentaron a la administración de Guillermo Endara (1989-94), un Plan de Desarrollo de los Pueblos Indígenas para su consideración, sin que el mismo tuviera mayor acogida. Posteriormente, ante el gobierno siguiente durante la administración del Dr. Ernesto Pérez Balladares (1994- 1999), el mismo plan de desarrollo fue reiterado para ser atendido. El Plan consistía en planteamientos reivindicativos respecto a temas como: derechos territoriales (legislaciones sobre comarcas indígenas); derechos de uso y usufructo sobre los recursos naturales y ambiéntales; mejoramiento de las condiciones de producción y comercialización; atención a los servicios básicos de salud, educación, comunicación y otros); yla implementación de la educación bilingüe-intercultural, entre otros. Algunas de estas reivindicaciones fueronlogradas, por lo menos en la promulgación de leyes, durante dicha administración gubernamental, sobre todoen lo concerniente a la creación de dos nuevas comarcas, la Comarca Kuna de Madungandi y la Comarca Ngäbe Buglé; el reconocimiento del derecho al usufructo de los recursos naturales dentro de los territorios indígenas, incluida en la Ley 41 General de Ambiente de 1998 y disposiciones sobre la implementación de la educación bilingüe-intercultural, en la Ley Orgánica de Educación de 1995, entre otros.

Parte de este Plan también fue presentado al gobierno de la presidenta Mireya Moscoso (1999- 2004), yMartin Torrijos (2004-2009). Los logros principales fueron la creación de la Comarca Kuna de Wargandi en el año 2000 y la entrada en vigencia de la Ley 72 de diciembre de 2008, que establece los procedimientos especiales para la adjudicación de tierras colectivas fuera de las comarcas establecidas.

Durante todo su periodo de evolución y consolidación, la COONAPIP frente a diferentes gobiernos dePanamá jugó el rol protagónico de hacer incidencia política en la búsqueda de respeto, reconocimiento y desarrollo de los derechos de los pueblos indígenas, en especial lo concerniente al territorio y los recursos naturales y el fortalecimiento de la identidad cultural propia de los mismos.

Desde su constitución, la COONAPIP llevó a cabo ejercicios de desarrollar un Plan Estratégico sin lograr unaaprobación final del mismo por su asamblea.

A partir de la nueva junta directiva instalada en 2008, se retoma la iniciativa de elaborar un Plan Estratégicoque estableciera la hoja de ruta, cónsono con la realidad de la COONAPIP y la realidad del país, que sirviera de guía para el rol que le corresponde cumplir.

Como producto de este esfuerzo realizado a través de varios encuentros, talleres y discusiones, se elabora elPlan Estratégico de Incidencia Política de la COONAPIP, para el periodo 2011 a 2015.

El presente documento, es un respaldo y sustento al Plan Estratégico de Incidencia Política de COONAPIP.

5


1.2 Objetivos1.2.1 Objetivo General

Un diagnóstico socioambiental y territorial de las comarcas y territorios indígenas de Panamá quesistematice información socioeconómica de los actores sociales y políticos y de las características ambientales (físicas y biológicas) y territoriales que regulan las relaciones entre ambos que, sirvan como marco guía y referencial en el proceso de Plan Estratégico”.

1.2.2 Objetivos específicosElaborar un informe diagnóstico socioambiental y territorial de las comarcas y regiones indígenasinvolucrando a las organizaciones comunitarias en un proceso de análisis de su realidad socioambiental y territorial, identificando problemas, necesidades, recursos y alternativas de solucióna la situación imperante. Caracterizar social, económica, ambiental y territorialmente las comarcas y territorios indígenas. Identificar los principales problemas socioambientales y territoriales de las áreas indígenas e identificar posibles soluciones orientadas a combatir dicha problemática. Elaborar una caracterización de las organizaciones indígenas

2. Metodología El diagnóstico socioambiental y territorial de las comarcas y áreas indígenas, se desarrolló empleandouna combinación de metodologías cualitativas y cuantitativas, de manera que permita realizar una consolidación de la información obtenida de las diferentes fuentes y métodos utilizados. El Cuadro N° 1, presenta un resumen del proceso metodológico empleado para desarrollar el diagnóstico socioambiental.y territorial.

Cuadro 1: Resumen de la metodología aplicada para el desarrollo del diagnóstico

Componente Definición

Descripción ambiental de las comarcas y territorios indígenas, identificando recursos disponibles y recursos o zonas vulnerables a impactos negativos al ambiente.

Método de investigación propuesto

Entrevistas

Observaciones directas a través de visitasde campo

Revisión bibliográfica.

Talleres de Auto diagnóstico ComunitarioParticipativo

Caracterización ambiental

CaracterizaciónSocioeconómica

Análisis socioeconómico y cultural básico de los territorios indígenas para guiar el proceso de identificación y evaluación de Revisión bibliográfica de estadísticas problemas socioeconómicos que ayuden a panameñas. la COONAPIP a elaborar su plan Observaciones directas a través de visitasestratégico. de campo.

Identificación de problemas principales, causas, efectos y posibles soluciones según área temática: infraestructura, económicos y productivos, social, organizativos y ambiental.

Identificación participativa delos problemas socio ambientales y territoriales de las comarcas y áreas indígenas

Revisión bibliográfica y entrevistaspersonales con autoridades.

6


3. Primera parte: contexto territorial de las Comarcas y territorios indígenas, sus características socioeconómicas y ambientales

3.1. Contexto territorialEl Estado panameño se fundamenta en la Constitución Política de 1972, cuyas reformas parciales se dan enlos años 1978, 1983, 1993, 1994 y 2004. Según el artículo 2 de ésta última, “el Poder Público emana del pueblo” y lo ejerce el Estado por medio de los Órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial o los tres poderes del Estado los cuales actúan en forma independiente pero en armónica colaboración. El Estado Panameño cuenta con otras entidades u organismos independientes, tales como: Defensoría del Pueblo, Tribunal Electoral, Fiscalía Electoral, Ministerio Público, Contraloría General y los Regímenes Municipal y Provincial

El territorio del Estado Panameño se divide políticamente en nueve (9) provincias, 75 distritos o municipios y623 corregimientos. Cada provincia tiene un gobernador designado por el órgano ejecutivo quien es el representante del Gobierno. Cada distrito elige un alcalde y cada corregimiento elige un representante por votación popular directa.

Adicionalmente existen cinco (5) comarcas, las cuales tienen su propia estructura político-administrativa,siendo éstas: Kuna Yala, Emberá-Wounan, Ngäbe-Buglé, Madungandí y Wargandí. Tres de estas cinco comarcas (Kuna Yala, Ngäbe Buglé y Embera Wounaan) corresponden al primer nivel político administrativo del país, que es la provincia, mientras que las otras dos (Madungandi y Wargandi) pertenecen al tercer nivel, que es el corregimiento1 (Mapa N° 1.)

Mapa N° 1.Pueblos Indígenas de Panamá: Comarcas, Territorios y Propiedad Colectiva de la Tierra2.

1 2

CEPAL, 2005. Atlas Socio demográfico de los Pueblos Indígenas de Panamá.COONAPIP, 2009. Comarcas y Territorios Indígenas de Panamá.

7


3.1.1 Marco Legal Nacional sobre Pueblos Indígenas“Según la Constitución Política de la República de Panamá (1972), el territorio se divide políticamente enprovincias, distritos y corregimientos, pero también es permitido que por medio de leyes se establezcan otras divisiones políticas, “ya sea para sujetarlas a regímenes especiales o por razones de conveniencia administrativa o de servicio público” (artículo 5). Este artículo es la base legal para la conformación de las comarcas indígenas”3.

“La constitución de Panamá de 1972, al establecer que el estado podrá crear otras divisiones políticas sujetasa regímenes especiales, lo cual significa que se aplicarán las leyes especiales en las comarcas indígenas (art.5) y en forma supletoria las leyes nacionales”4. Además en la misma se reconoce el derecho de propiedad colectiva de las tierras a favor de los pueblos indígenas5.

Los idiomas indígenas se protegen por medio del artículo 88. Se les denomina “lenguas aborígenes” y seestablece que “serán objeto de especial estudio, conservación y divulgación y el Estado promoverá programas de alfabetización bilingüe en las comunidades indígenas.”

El artículo 90 es el más explícito respecto a la relación del estado y los pueblos indígenas que habitan elterritorio panameño: “El Estado reconoce y respeta la identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales, realizará programas tendientes a desarrollar los valores materiales, sociales y espirituales propiosde cada una de sus culturas y creará una institución para el estudio, conservación, divulgación de las mismasy de sus lenguas, así como la promoción del desarrollo integral de dichos grupos humanos”.

Respecto a la educación, el artículo 108 (originalmente el 102), establece que “el Estado desarrollaráprogramas de educación y promoción para los grupos indígenas ya que poseen patrones culturales propios, afin de lograr su participación activa en la función ciudadana”. No queda muy claro si lo que busca este artículoes la asimilación o integración de los indígenas por medio de la educación, o si es el predecesor de la educación bilingüe intercultural6.

Desde el punto de vista de la Constitución, a la población indígena en Panamá se le denomina como“comunidades indígenas” o “grupos indígenas”.

La Ley del Régimen especial de Propiedad Intelectual sobre los Derechos Colectivos de los PueblosIndígenas (núm. 20 de 2000) es única en el hemisferio. Otro caso es el artículo 102 de la Ley General del Ambiente (núm. 41 de 1998) que prohíbe el traslado de los indígenas de sus territorios, excepto con el consentimiento previo. Con estos preceptos supera incluso el Convenio 169 que permite la reubicación de lospueblos indígenas "al término de procedimientos adecuados establecidos por la legislación nacional" (art. 16, 2)7.

Artículo 101 específicamente dice:El aprovechamiento con fines industriales o comerciales de los recursos ubicados en tierras de comunidades o pueblos indígenas, por parte de sus integrantes, requiere de autorización emitida por la autoridad competente.

3 PRONAT, 2008. Evaluación Social, para financiamiento adicional del Programa Nacional de Administración de Tierras,Panamá. Ministerio de Economía y Finanzas. 4 Valiente, Aresio. 2001. Derechos de los Pueblos Indígenas de Panamá. Serie Normativa y Jurisprudencia Indígena. OIT. 5PRONAT, 2008. 6 PRONAT, 2008. 7 PRONAT, 2008.

8


Artículo 102Las tierras comprendidas dentro de las comarcas y reservas indígenas son inembargables, imprescriptibles einalienables. Esta limitación no afecta el sistema tradicional de transmisión de tierras en las comunidades indígenas. Las comunidades o pueblos indígenas, en general, sólo podrán ser trasladados de sus comarcas yreservas, o de las tierras que poseen, mediante su previo consentimiento. (Ley núm. 41 de Julio 1 de 1998 Ley General del Ambiente de La República de Panamá) 8.

Hay otros criterios jurídicos a tomar en cuenta, entre ellos el: Reconocimiento y respeto de la identidadétnica de las comunidades indígenas (Art. 86 de la Constitución Nacional).

El artículo 86 de la Constitución Nacional de la República de Panamá establece tres aspectos importantesa destacar: 1. El reconocimiento y respeto de la identidad étnica de las comunidades indígenas. 2. La potestad del Estado a realizar programas tendientes a desarrollar los valores materiales, sociales y espirituales propios de cada una de las culturas indígenas. 3. La creación de una institución para el estudio, conservación y desarrollo de esas comunidades indígenas (Resolución Nº 583-R-267 de 7 de noviembre de 2007)9.

3.1.2 Base Legal para la creación de las ComarcasLa conquista de derechos territoriales en la constitución panameña, se deriva de la lucha del pueblo Kuna enla década de 1920, para lograr el derecho a un territorio, bandera de lucha que posteriormente otros pueblos indígenas tomaron para reivindicar sus tierras. Los instrumentos legales que establecen jurídicamente los diferentes territorios indígenas en Panamás son los siguientes:

La comarca de Kuna Yala, se estableció como Reserva en 1930 y se define como Comarca de San Blas en1938 mediante la Ley 2 del 16 de septiembre de 1938, y culminando en 1953 con el desarrollo y administración de la Comarca mediante la promulgación de la Ley 16 del 19 de febrero del 1953, “por la cual se organiza la Comarca de San Blas”. Esta ley fue aprobada por el presidente José A. Remón Cantera.

La Comarca Embera Wounaan se establece mediante la Ley 22 de 8 de noviembre de 1983, sus tierras sonhabitadas por dos pueblos indígenas muy afines social y culturalmente. La ley fue sancionada por el Presidente de la República Ricardo de la Espriella T. y publicada en la Gaceta Oficial N° G.O. 19976.

En el año 1996, el gobierno panameño establece mediante la Ley 24 de 12 de enero de 1996, la ComarcaKuna de Madungandi, luego de una demanda de varios años y como justicia al pueblo kuna por la inundaciónde sus territorios en 1976 por el embalse del río Bayano. Esta Ley fue sancionada por el presidente de la República Ernesto Pérez Balladares y publicada en la Gaceta Oficial N° 22951.

En 1997, se establece la “Comarca Ngäbé Buglé”, mediante La ley 10 de 7 de marzo de 1997, y ésta fuesancionada por Ernesto Pérez Balladares y publicada en la Gaceta Oficial N° 23242.

En 2000, el estado panameño, durante el periodo presidencial de Mireya Moscoso, aprueba la Ley Nº 34 de25 de julio de 2000 que establece la Comarca Kuna de Wargandi, luego de varios años de demanda y gestióncon apoyo de la ONG indígena la Fundación Dobbo Yala. Fue reglamentada por el Decreto Ejecutivo No. 414 de 22 de octubre de 2008, por la cual se adopta la Carta Orgánica Administrativa de la Comarca Kuna deWargandi.

8 9 PRONAT, 2008.IBID.

9


Finalmente, en 2008, el estado panameño durante la administración de Martín Torrijos, sanciona la Ley 72 de23 de diciembre de 2008, “Que establece el procedimiento especial para la adjudicación de la propiedad colectiva de tierras de los pueblos indígenas que no están dentro de las comarcas”, a raíz de la demanda de varios pueblos indígenas como es el caso de los Embera Wounaan de las Tierras Colectivas de Darién. El Cuadro N° 2, resume las leyes y normativas que crean las comarcas indígenas en Panamá.

Cuadro N°2. Principales leyes y normativas sobre la creación de las Comarcas Indígenas Comarca/Tierras Colectivas

Ley / Formativa

1/ Ley Nº 16 de 19 de febrero de 1953 por la cual se organiza la Comarca de San Blas. Comarca Kuna Yala(Gaceta Oficial, Nº 12,042, 7 abril 1953). Mediante la Ley N° 99 de 23 de diciembre de 1998 se le denomina Comarca Kuna Yala. Ley Nº 22 de 8 de noviembre de 1983 por la cual se crea la Comarca Emberá de Darién Comarca Emberá (G.O., Nº 19,976, 17 enero 1984). La Carta Orgánica Administrativa de la Comarca Wounaan Emberá Wounaan se adoptó con el Decreto Ejecutivo Nº 84 de 9 de abril de 1999. Comarca Kuna deLey Nº 24 de 12 de enero de 1996 por la cual se crea (G.O., Nº 22,951, 15 enero 1996). MadungandíLa Carta Orgánica Administrativa se adoptó con el Decreto Ejecutivo Nº 228 de 3 de diciembre de 1998. Buglé Ley Nº 10 de 7 de marzo de 1997 por la cual se crea (G.O., Nº 23,242, 11 de marzo de 1997). Comarca Ngöbe Buglé La Carta Orgánica Administrativa se adoptó con el Decreto Ejecutivo Nº 194 de 25 de agosto de 1999. Ley Nº 34, 25 de julio de 2000 por la se crea (G.O., Nº 24,106, 28 de julio de 2000). Comarca Kuna de Reglamentada por el Decreto Ejecutivo No. 414 de 22 de octubre de 2008, por la cual se Wargandí adopta la Carta Orgánica Administrativa de la Comarca Kuna de Wargandi. Propiedad ColectivaLa Ley 72 de 23 de diciembre de 2008, que establece el procedimiento especial para la (Tierras Colectivas)adjudicación de la propiedad colectiva de tierra de los pueblos indígenas que no están Embera Wounaan ydentro de las comarcas. otrosDecreto 223 de 26 de junio de 2010, por la cual se reglamenta la Ley 72 . 1/ Previo a la concreción de su reconocimiento legal, existió como “Comarca” Tulenega (Ley de 1870 del gobierno colombiano), que no se reconoció con la separación. En su evolución pueden mencionarse: el Decreto N° 43 de 6 de marzo de 1915 creó la Circunscripción de San Blas; la Ley N° 59 de 12 de diciembre de 1930 declaró reservas indígenas unas tierras baldías de la región de San Blas; y a Ley Nº 2 de 16 de septiembre de 1938 creó las Comarcas de San Blas y Barú.

En el caso del territorio Naso, desde 1998, fecha en que se crea el Corregimiento del Teribe, se produce unconflicto dentro de la sociedad Naso, pues en consulta realizada mediante un referendum, el pueblo Naso se pronunció en contra de la creación del Corregimiento y mantuvo la idea de la legalización de la Comarca. A pesar de estos resultados, el gobierno decidió crear el Corregimiento. Este hecho a pesar de no ser contradictorio con la creación de la Comarca, por experiencias anteriores en la legalización de otras Comarcas Indígenas (en todas las Comarcas Indígenas funcionan los Corregimientos), ha creado confusión yconflicto por falta de entendimiento entre las funciones de autoridad del Rey y el Consejo y las funciones de un Representante de Corregimiento que no son de autoridad tradicional10.

3.1.3 Extensión de las comarcasLas tierras que ocupan las cinco comarcas indígenas abarcan más del 20% del territorio nacional cuyasuperficie total es de 75,517 Km2. Solamente la Comarca Ngäbe Buglé tiene una extensión de 6,673.3 Km2, la más grande territorialmente y la que cuenta con mayor número de población; le sigue en tamaño territorial la comarca Embera Wounaan con una superficie de 4,398.0 Km2 y la comarca Kuna Yala con una superficie

10 CBMAP.ANAM, 2005. Estudio socioeconómico y ambiental del pueblo Indigena Naso, Bocas del Toro.

10


de 2393.1 Km2. Las otras dos comarcas cuya división política es a nivel de corregimiento son Madungandicuya superficie es de 2,318.8 Km2 y Wargandi cuya superficie es de 955.7 Km2.

Además de las comarcas legalmente establecidas, existe una situación de demarcación de territorios omodificaciones de leyes vigentes, las cuales son las siguientes:

El territorio Naso Tjërdi reclama aproximadamente 130,000 hectáreas (1,300 Km2) para elreconocimiento de una Comarca. Sin embargo, el estado creó el Corregimiento de El Teribe, el 12 deenero de 1998, con una superficie de 858.3 Km2. Los principales lugares poblados son en el río Teribe: Bonyic, Kuikin, Santa Rosa, Sieyik, Sieyikin, Solón y Sori. En el río San San: Drury, La Tigra, Loma Bandera y San San11. En el territorio Naso traslapan el Parque Internacional La Amistad y el Bosque Protector Palo Seco. Los Emberá Wounaan que quedaron fuera de la comarca se organizaron en un Congreso de “TierrasColectivas”, categoría jurídica que reclaman sea legalmente reconocida, como garantía de la propiedad colectiva y no invasión por los colonos. La ley 72 de diciembre de 2008, establece los procedimientos para la adjudicación de la propiedad colectiva de tierras de pueblos indígenas que están fuera de las comarcas. Algunos territorios colectivos están incluidos dentro Áreas protegidas como es el caso de Marea que se encuentra en la Reserva Forestal Chepigana y en el Corredor Biológico Bagre; El territorio Mogue incluido dentro de la Reserva de Punta Patiño, el Territorio de Jaque incluido dentro del Parque Nacional Darién. El Congreso Kuna de Dagarkunyala propugna por la creación de una comarca. Actualmente tienen lacategoría de Corregimiento de Púcuro y Corregimiento de Paya, ambos con una superficie total de 1294.66 Km2. Sus territorios están inmersos en el Parque Nacional Darién y el Bosque Protector Alto Darién. Los dirigentes del pueblo Bri Bri aspiran a tener una comarca. Los Wounaan cuentan con su Congreso Nacional Wounaan y un Cacique, y buscan el reconocimiento como pueblo con cultura propia, diferenciándolos de los Emberá; al igual los Buglé encaminan esfuerzos en reclamo de su propia autonomía y organización. El Congreso General Embera de Alto Bayano se funda el 25 de agosto del 2005, reclama la legalización de su territorio.

Cuadro N° 3. Comarcas y territorios indígenas de Panamá.

Comarca/Territorio

Kuna Yala

Extensión (Km2) 2393.1

Base legal

Ley 2 de Febrero de 1938.yLey 16 de 19 de enero de 1953. Ley 22 de 8 de noviembre de 1983 La ley 10 de 7 de marzo de 1997 Ley 24 de 12 de enero de 1996 Ley Nº 34 de 25 de julio de 2000

Población 2000

32,446

8,246

110,080

3,305

1133

1,808

la Ley 72 de 23 de diciembrede 2008

Población 201012

TotalHombres Mujeres

33,109

10,001

156,747

4271

1914

2,578

15,769

5,405

77,189

2,159

964

1,317

17,340

4,596

79,558

2,112

950

1,261

Embera Wounaan

Ngäbe Bugle

Kuna de Madungandi Kuna de Wargandi

CorregimientoTeribe Tierras Colectivas Embera Wounaan

11 12

4,398.04383.6 6,673.3

2,318.8

955.7

858.3

CBMAP/ANAM, 2005. Estudio socioeconómico y ambiental del Pueblo Indígena Naso, Bocas del Toro.Contraloría General de la Nación. 2010. XVI Censo de Población y X Vivienda

11


Corregimiento de102.13 356185171 Púcuro Corregimiento de1,192.53 639359280 Paya Fuente: Contraloría General de la Nación. Resultados Finales Básicos del XI Censo Nacional de Población y VIII de Vivienda.

3.1.4 El concepto de las comarcas indígenas en Panamá

“Las Reservas y las Comarcas Indígenas son elementos presentes en la legislación y en el ámbito socio-político que proceden de tradiciones jurídicas separadas y sus funciones son relativamente distintas. Al inicio de la República, el uso de uno u otro concepto respondió a la necesidad de una administración distinta y especial, asignada al ejecutivo, de territorios geográficamente alejados del centro de poder político y en la concesión flexible del usufructo de la tierra a los indígenas residentes en ella sin afectar los derechos soberanos del Estado.

El movimiento indígena, por el contrario, rescata el concepto de Comarca que responda a la no adjudicaciónde la tierra, por un lado, por la relación ancestral Madre Tierra Naturaleza- Cultura-Ser humano; y por otro, como garante de no enajenación por terceros. Lucha por el reconocimiento de su estructura política administrativa tradicional, de su autonomía, de su identidad y de sus valores históricos culturales, como partedel sistema nacional. Estos principios han estado presentes en las leyes de creación de las actuales comarcas indígenas. La vasta experiencia de los Kunas -pioneros en este campo- es un modelo para los otros grupos indígenas panameños y del exterior, razón por la que en cada ley comarcal y su carta orgánica administrativa se perfecciona la visión de sus derechos”13 .

En Panamá se han creado Comarcas Indígenas como parte de la política del Estado frente a lasreivindicaciones territoriales de los pueblos indígenas, cuyo fundamento se encuentra en el artículo 5, al igualque en el artículo 127 de la Constitución Política, éste último garantiza las reservas de tierras necesarias a lascomunidades indígenas y la propiedad colectiva de las mismas para el logro de su bienestar económico y social.

“La Comarca es un régimen especial político-administrativo que delimita jurisdicciones territoriales paraamparar y proteger derechos a los pueblos indígenas. Ha habido evolución de este concepto en la Constitución Nacional, desde que se insertó en 1925, reformando la Constitución de 1904, a raíz de la revolución Dule, como derecho incuestionable de los pueblos indígenas en Panamá. La Comarca entonces, es un territorio demarcado físicamente, habitado por las poblaciones indígenas, dentro del Estado-Nación, bajo un régimen especial administrativo (autogobierno). Esta figura asegura el respeto a la identidad y derechos específicos de los pueblos indígenas y reconocen: la colectividad de la tierra; a los Congresos comoorganismo tradicional; a las autoridades tradicionales (caciques y reyes); y a las costumbres y tradiciones del pueblo indígena. El modelo de la Comarca comprende la intersección de tres condiciones básicas para un auto-desarrollo de los pueblos indígenas: 1) población cultural- y socialmente homogénea; 2) área geográficademarcada y; 3) estructuras administrativas político legales”14.

A continuación se resumen aspectos comunes o particulares en las legislaciones indígenas y en algunasleyes o normativas nacionales en referencia a las comarcas15.

13 14 CEPAL, 2005. Los Pueblos Indígenas de Panamá. Diagnóstico socio demográfico a partir del censo de 2000. IBID. 15 IBID.

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Aspectos comunes entre las comarcas: La mayoría han sido elaborados bajo la cosmovisión e identidad indígena. El derecho a conservar sus costumbres e instituciones propias, no incompatibles con los derechosfundamentales definidos por el derecho jurídico nacional y/o con los derechos humanos de reconocimiento internacional La división política administrativa de nivel provincial o de corregimiento El reconocimiento de las autoridades tradicionales e instituciones comarcales -congresos, consejos- y organismos de consulta. La representación política en la vida nacional. La Comisión de Asuntos Indígenas de la Asamblea Nacional; la Dirección de Política Indigenista en el Ministerio de Gobierno y Justicia; las funciones reguladas de los Gobernadores Comarcales, la elección de los diputados y Honorables Representantes de Corregimientos el Consejo Nacional de Desarrollo Indígena (CNDI) adscrito al Ministerio de la Presidencia La administración de justicia y resolución de conflictos, que se ejerce considerando la cultura Territorio. La propiedad colectiva de la tierra no se puede adjudicar; las formas de uso y usufructo de las tierras, y modalidades de transmisión; el reconocimiento de derechos posesorios de terceros y de indígenas que hayan quedado fuera de las comarcas. El aprovechamiento de los recursos naturales renovables, su protección y conservación ecológica según su tradición; beneficios e indemnizaciones. En materia ambiental hay concordancia con las leyes nacionales (en especial la Ley General de Ambiente) y coordinación con la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM). Múltiples comunidades están dentro de reservas naturales, en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP).

3.1.5 UbicaciónLos siete pueblos indígenas de Panamá habitan diferentes ecosistemas naturales dispersos en la geografíadel Istmo de Panamá.

La comarca más antigua es la de Kuna Yala, establecida en 1938, bajo la denominación de “Comarca de SanBlas”, luego de una rebelión sangrienta, en 1925, del pueblo kuna contra la policía colonial que ultrajaba la cultura, las costumbres y el estado que tenía una política integracionista y civilización de la “tribu kuna”. .

La Comarca Kuna Yala está constituida por 49 comunidades con poblaciones que oscilan entre los 50 a 2,350habitantes. Cada comunidad es autónoma y tiene jurisdicción sobre su territorio y recursos naturales con límites bien definidos entre ellas.

El territorio kuna ocupa la vertiente atlántica al noreste del istmo de Panamá, y es administrado de maneratradicional por su institución de máxima autoridad que es el Congreso General Kuna, el cual realiza asambleas generales cada seis meses, con la asistencia de delegados comunitarios y en donde se discute y analiza los proyectos, programas, políticas y casos que tengan injerencia en la vida social, cultural, espiritual,política, ambiental, educativa y económica, entre otros.

Por su parte, la Comarca Emberá Wounaan, establecida en 1983, en la provincia del Darién, ocupa dosglobos de territorio denominados distritos; es administrado tradicionalmente por el Congreso General de la Comarca Emberá Wounaan el cual es regido por su Carta Orgánica. La Comarca Emberá Wounaan está constituida por un total de 40 comunidades (Distrito de Cémaco con 32 y Distrito de Sambú 12).

Las dos áreas geográficas (Cémaco y Sambú), forman parte de la Eco Región del Darién y el Chocó, con unaextensión territorial de 16,671Km², localizada, entre los paralelos 7° 13¨ 33” y 9° 6¨ 48” de latitud Norte y entre

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los meridianos 77° 9¨ 78° 29¨ 6” de Longitud Oeste ubicado al extremo oriental de la república fronteriza conla República de Colombia.

Ambas áreas conforma una unidad territorial definida como propiedad colectiva de las tierras con unaextensión territorial de 4,180 Km² el cual abarca el 25 % del territorio Darienita.

El Distrito de Sambú ubicado en el valle del río Sambú all sureste de la provincia, compone de 13comunidades y una superficie de 1.297.1 km2. Según la división político administrativa tiene dos corregimientos a saber: Río Sábalo y Jingurodó, Río Sábalo cuenta con la menor extensión territorial, tiene lamayor cantidad de población porque en el mismo se localiza la comunidad de Puerto Indio, que es la cabecera del Distrito. En ella se encuentran los principales servicios básicos de salud, educación, transporte ycomunicación aérea, autoridades municipales y pequeños comercio, dando origen a las comunidades más pobladas de la Comarca: Puerto Indio, Bayamón y La Chunga.

En 1996, el gobierno panameño estableció la Comarca kuna de Madungandi localizada en la cuenca del lagoBayano; y está constituida por un total de 12 comunidades. Su territorio ocupa la provincia de Panamá, en unárea que fue inundada por el embalse del río Bayano en 1976, que creó uno de los lagos importantes para la generación de la energía eléctrica de Panamá y un 80% de espejo de agua pertenece al territorio kuna.

En 1997, se establece la Comarca Ngäbé Buglé, luego de una lucha de más de 30 años. Dicha comarca selocaliza en tres provincias: Bocas del Toro, Veraguas y Chiriquí. Es ocupada por dos grupos los Ngäbe y los Buglé, con características socio culturales similares. El territorio es administrado por el Congreso General Ngäbe Buglé. En esta comarca es donde mayor injerencia tiene el sistema político panameño cuyas autoridades contradicen la actuación de las autoridades tradicionales de la Comarca Ngäbe Buglé.

En 2000, el estado panameño, durante el periodo presidencial de Mireya Moscoso, estableció la ComarcaKuna de Wargandi, en la provincia del Darién. Está constituida por tres comunidades ubicadas en la ribera del río Chucunaque y colinda con la comarca de Kuna Yala.

Actualmente, faltan por su reconocimiento legal el territorio de los Naso Tjërdi, que ocupan la cuenca del ríoTeribe en Bocas del Toro, y río San San y reclaman el establecimiento de una Comarca; los Bribri que habitan en las riberas de los ríos Yorkin y Sixaola en Bocas del Toro, al igual que los nasos también reclamanel reconocimiento territorial; la adjudicación de la propiedad colectiva de tierras a las comunidades Emberá y Wounaan del Darién y Panamá; y finalmente el grupo kuna de las comunidades de Púcuro y Paya que reclaman un territorio que sea legalmente reconocido como Dagarkunyala, también en la provincia del Darién.

El territorio Naso está ubicado en la provincia de Bocas del Toro, en la región Noroccidental de la Repúblicade Panamá, entre los 9° 18’ y 9° 32’ de Latitud Norte (L.N.) y 82° 34’ y 82° 50’ de Longitud Oeste (L.O.). Con una superficie de 129,950.796 hectáreas (ha), abarca gran parte de la cuenca hidrográfica del río Teribe, el río Bonyik, el río Sieyik, riberas del río Yorkín, y una parte de la cuenca del río San San. De los 874,000 ha. de Bocas del Toro (12% del territorio nacional), el área del Teribe abarca el 14.9% de la superficie de la provincia16. Los Naso Tjërdi, han luchado por la reivindicación de la Comarca Naso, sin tener éxito. Su anteproyecto de ley fue discutido en la asamblea legislativa en 2004, pero sin lograr la aprobación por cuestiones políticas17.

16 CBMAP-ANAM. 2002. Caracterización socio-económica y biológica del pueblo y territorio indígena Naso,Bocas del Toro 17 IBID.

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Finalmente, en diciembre de 2008, el estado panameño durante la administración de Martín Torrijos, sancionala Ley 72 de diciembre de 2008 que establece los procedimientos para la adjudicación de las Tierras Colectivas Embera y Wounaan que quedaron fuera de las comarcas.

Cuadro N° 4. Localización Geográfica de los Pueblos Indígenas de Panamá. CEPAL, Nacionales Unidas, 200518)

Grupo oPueblo Localización

Descienden de tribus migratorias que llegaron a Darién en el siglo XVII, ocupando la regiónnorte y las islas del Archipiélago de las Mulatas, despobladas por la extinción de los Caribes, movilizándose después cerca de la costa caribeña de San Blas con la incursión de los españoles. Localizados en el oriente del país, principalmente en la región insular y costera del archipiélago de San Blas en el Caribe, en lo que es la Comarca Kuna Yala. En la región continental de pluviselvas del río Bayano, en la Comarca Kuna de Madungandi, en el distrito de Chepo, en el Este de la provincia de Panamá. En el alto del río Chucunaque y las afluentes del río Tuira, en la comarca de Wargandi en el distrito de Pinogana (Darién) y, cerca de la frontera con Colombia, donde se encuentra las comunidades de Púcuro y Paya, en cuyas tierras se ha establecido el Parque Nacional del Darién. Originarios del Chocó colombiano, ingresan al país a finales del siglo XVII y principios del XVIII, ocupando el territorio que iban dejando los kunas debido al enfrentamiento. Se ubicaron en la vertiente del Pacífico del Darién, en los márgenes de los ríos Jaqué, Sambú y Balsas, y posteriormente se extendieron por la cuenca de los ríos Chucunaque y Tuira. Proceden también de otras tribus migratorias que vinieron después de la conquista y poblaron la región meridional en Darién y de las mezclas de los indios panameños de esa región y los Caucanos de Colombia. Los Embera y los Wounaan están localizados al Oriente del país, principalmente en la Comarca Embera, En Tierras Colectivas, como comunidades dispersas en la provincia del Darién, en especial en los distritos de Chepigana y Pinogana, hasta las cercanías de Colombia y en el Este de la provincia de Panamá. Descendientes de tribus milenarias que poblaban Chiriquí y las provincias centrales, y de los Chibchas de la parte de Centroamérica y del istmo de Panamá. Los Ngäbes y los Buglé, conocidos anteriormente como guaymíes, constituían un pueblo grande asentado desde la frontera de Costa Rica hasta las provincias centrales, que convivían con otros pueblos. Es el grupo más numeroso, localizado en el Occidente del país principalmente en la Comarca Ngäbe Buglé. Los Ngäbe se encuentran también en comunidades de las provincias de Bocas del Toro, Chiriquí y Veraguas, Los Buglé en parte de Bocas del Toro y Veraguas. Su procedencia se asocia estrechamente con los Talamanca de Costa Rica. En los siglos XVIII y XIX fueron influenciados por los Misquitos, de quienes adoptaron la estructura monárquica. Se les ha conocido como Térrabas, Nasos, Texti y Tojar, y hoy día como Nasos, Teribes o Tlorio. Es un grupo minoritario que se ubica en el Occidente del país, a orillas de los ríos Teribe (afluente del Changuinola) y San Juan, en el Corregimiento de Guabito en Bocas del Toro, muy cerca de la frontera con Costa Rica. Es un grupo minoritario y menos conocido, por lo que en 1911 se planteaba que debían considerarse como costarricenses, en donde se ubica la mayoría, ya que en el país no tenía

Pueblo Kuna

Embera yWounaan

Ngäbe Buglé

Naso Tjërdi

Bri Bri

18 CEPAL, Naciones Unidas. 2005. Los Pueblos Indígenas de Panamá: Diagnóstico socio demográfico a partirdel censo de 2000.

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la condición tribal ni numérica de los otros grupos. Son mencionados por historiadores, peroconsiderándolos ya sea Guaymíes, Ngäbes y Bokotas, por sus semejanzas en costumbres y tradiciones. Habitan en la región fronteriza con Costa Rica, en las riberas del río Yorkin y Sixaola, en el distrito de Guabito, en Bocas del Toro.

3.1.6. Estructura política: administración y gobiernoLas Comarcas Indígenas de Panamá constituidas por los territorios colectivos, son administradas por losCongresos Generales Indígenas de cada región. Con pequeñas variantes todas las comarcas tienen un gobierno tradicional instituido como Congreso General. Es liderizado por un Cacique General y caciques suplentes en el caso de los territorios Kunas; mientras que en el caso de los Ngäbe Buglé y Embera Wounaan, además de un Cacique General, también gobierna los Caciques Regionales quienes administran ygobiernan regiones de la comarca.

Las comunidades como unidades socioculturales más pequeñas son administradas por autoridades locales ysus asambleas o congresos locales constituyen el espacio de toma de decisiones participativas.

Al igual que en el caso de las Comarcas, los territorios Colectivos Embera y Wounaan también se gobiernancon un Cacique General y Cacique Regional, a excepción del Congreso General Wounaan que tiene un Cacique General y uno suplente.

En el caso de los Naso y Bri Bri las instituciones de administración y gobierno son los Consejos. Los Nasostienen un sistema monárquico que es el Rey, y éste es apoyado por un Consejo conformado por dos representantes de cada comunidad. En cada comunidad funciona una asamblea del pueblo, y se lleva una Asamblea General de todo el territorio para aprobar o improbar proyectos que incidan en el mismo.

Los Bri Bri tienen toma de decisiones a través de Consejo del Pueblo, su autoridad principal es el Presidentedel Consejo. Este grupo está en proceso de consolidar sus estructuras administrativas de gobierno

3.1.7. Mecanismos de toma de decisión En las comarcas y territorios indígenas, existen mecanismos de toma de decisión similares, que consiste en las asambleas de los congresos generales, congresos regionales, congresos locales, y consejos.Comarca Kuna YalaLa autoridad máxima de toma de decisión es el Congreso General Kuna, que se reúne cada seis meses, paratratar temas de interés comarcal. La institución espiritual y religiosa es el Congreso General de la Cultura. Además, en cada comunidad, gobiernan los saglagan (autoridades locales) según las normas y decisiones tomadas en el Congreso General Kuna.

Durante el receso del Congreso General, administra la Junta Administrativa del Congreso General.

Comarca EmberaLa carta orgánica de la Comarca Embera en el artículo 12, establece que dentro de la Comarca se reconocen los siguientes organismos de decisión y expresión: a) Congreso General b) Congreso Regional c) Congreso Local d) Consejo de Nokora Chi Pornan, como órgano de consulta de los congresos y de los caciques.

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Comarca Kuna de MadungandiEn la Comarca Kuna de Madungandi, la carta organica en su articulo 7, establece a las autoridadestradicionales como máxima expresión de decisión y autoridad, los cuales son: a) EL congreso tradicional b) El Congreso General c) El Congreso Regional d) El Congreso Local

Comarca Ngäbe BugléEn el caso de la Comarca Ngäbe Bugle, la ley y la carta orgánica (art. 46) reconoce como órganos normativos y expresión comarcal: a) el Congreso General b) los congresos regionales c) los congresos locales d) el consejo comarcal de coordinación, e) los consejos municipales f) y los Encuentros Interregionales de Dirigentes Comarcales.

Comarca Kuna de WargandiEn el caso de la Comarca Kuna de Wargandi, el estado reconoce (art. 3) la existencia del Congreso General como máxima autoridad tradicional de la misma, y de los congresos locales, de acuerdo con su tradición y la carta orgánica de la comarca. El Congreso General Kuna es el máximo organismo tradicional de la Comarca de Wargandi y se considera un organismo político administrativo tradicional de deliberación y decisión. El Congreso General está integrado por los Caciques Generales, la Junta Directiva del Congreso y diez delegados electos por las comunidades, todos con derecho a voz y voto.

Embera Wounaan de Alto BayanoLa fundación del Congreso General de Alto Bayano se da el 25 de agosto del 2005. Su nivel de organización social y política es relativamente pobre. Las familias Emberá están en un proceso de estructuración y organización política a nivel de sus comunidades. Cada comunidad tiene un noko o chipornaan que es la máxima autoridad de la comunidad reconocido por su cultura. El Congreso General de Alto Bayano todavía nose consolida como se requiere. Por lo que, el Noko o Chipoornan de cada comunidad son las que llevan la tarea de gobernar.

Población Indígena de Majé ChimánEsta área indígena lo conforman los Wounaan que habitan las comunidades de río Platanares, río Hondo y Majé Cordillera.

Las comunidades Wounaan están organizadas bajo el Congreso Nacional Wounaan. Y en cada región existeun Congreso Regional, el de la región Majé Chimán, el cacique tiene su sede en río Hondo. Además cada unade las comunidades elige un “chipornaan”, quien administra y gobierna localmente.

Naso Tjerdi

Existen dos niveles de organización dentro de la sociedad Naso. El primero y más tradicional se refiere alterritorio en su conjunto y el segundo, a nivel comunitario. El Rey, históricamente, es la figura principal y característica de la administración tradicional y representante de la autoridad en la región.

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El Consejo General de Dirigentes sirve de asesoría al Rey y que, posteriormente, representa no sólo unórgano consultivo, sino también, un órgano con poder de decisión. El Consejo ha decidido respecto a la destitución del Rey y al nombramiento o elección del sucesor. El Rey tiene un representante en cada una de las comunidades que integran el territorio.

A nivel comunitario, la organización representativa es la Asamblea del Pueblo, que está integrada por lasautoridades, como el Representante del Rey y el Regidor, los presidentes de comisiones o asociaciones, representantes de educación, de la fuerza pública, de las iglesias y dirigentes comunitarios. La participación es abierta.

Las autoridades locales tienen sede en las comunidades y las consituyen: el Representante del Rey, elRegidor, el Consejo de dirigentes y la Asamblea comunal.

Los Bri BriToman decisiones en las asambleas del Pueblo organizado y coordinado por el Consejo.

3.2. Índice de Desarrollo Humano (IDH) y Caracterizaciónsocioeconómica

3.2.1 Índice de Desarrollo Humano

A pesar de que Panamá se encuentra entre las “43 naciones que tienen un índice de desarrollo humano (IDH)alto, persiste una gran brecha de desigualdad y pobreza en áreas del país. En el Informe de Desarrollo Humano de Panamá de 2010, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) queda evidenciado que la provincia de Darién y las comarcas indígenas siguen siendo las regiones donde las desigualdades están más marcadas. Con las variables de medición originales, Panamá ocupa el lugar 54 conun IDH alto, pero pierde 20 puntos cuando se le aplica la variable de desigualdad”19.

El Índice de Desarrollo Humano de Panamá, conocido por sus siglas IDHP, es el primer indicador de lasituación del desarrollo humano en el contexto nacional. Construido especialmente a partir de los trabajos estadísticos realizados para el primer informe nacional, el INDH Panamá 2002, con el objetivo de dar cuenta de las particularidades del país, este índice mide el logro medio en cuanto a tres dimensiones básicas del desarrollo humano: una vida larga y saludable, obtener conocimientos y un nivel decente de vida20.

Los Indicadores del IDHP son los siguientes:

Acceso al conocimiento: Tasa de alfabetización, tasa de asistencia escolarcombinada, promedio de años de escolaridad y porcentaje de docentes con educación superior.

Nivel decente de vida: Ingreso promedio de los hogares, condiciones materiales de lavivienda, acceso a servicios básicos y porcentaje de ocupados con ingresos iguales o superiores al salario mínimo.

Longevidad: Promedio de años de esperanza de vida.En

19 La Prensa, 2011. Desigualdad marca a Panamá: PNUD. 23 de febrero de 2011. PNUD. 2008. Informe Nacional de Desarrollo Humano Panamá, 2008-2008. “Institucionalidad para el Desarrollo Humano. 20

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este tercer IDHP se ha incluido, un nuevo dato para las “Comarcas” que representa la situación promedio delas 3 comarcas más grandes que tiene Panamá: Kuna Yala, Emberá Wounáan y Ngöbe Buglé. Dado que gran parte de los indicadores para todas las comarcas es construida a partir de datos de encuestas con menor validez estadística por tratarse de cada comarca individual, la nueva segmentación incluye todos los datos específicos de cada cual, pero los agrega bajo un dato denominado “Comarcas”, para el cual son más robustos los resultados de la Encuesta de Hogares21.

Respecto al IDHP total, se aprecia en el cuadro N° 5 una mejoría, de 0.695 en el 2001 a 0.733 en el 2007, locual representa un incremento de un 5.4%5 en 6 años. Este adelanto corresponde principalmente a la mejoríaen los sectores rurales, que aumentaron su IDHP en 8.7%. Un mayor avance en zonas rurales e indígenas es lo esperado, ya que siempre resulta relativamente más fácil avanzar desde niveles bajos de desarrollo quedesde niveles altos, pero además es cierto que el avance de estas zonas rezagadas en Panamá refleja también el hecho que los sectores rurales están disminuyendo su población a causa de la migración de sus habitantes o por la dinámica de urbanización6 en el país, con lo cual la demanda rural crece más lentamente.

El Cuadro N° 5 de PNUD, nos permite observar la jerarquización entre las áreas de Panamá respecto alIDHP, en el 2001 y en el 2007. Se aprecia que las Comarcas (Kuna Yala, Embera y Ngäbe Buglé) siguieron teniendo los valores más bajos en este índice (0.457), a pesar que mejoraron sus indicadores específicos. Entre las provincias, los menores resultados en el 2007 se registraron en Darién (menos de 0.610); en el rango entre 0.650 y 0.700 estuvieron Bocas del Toro, Veraguas y Coclé; y, más arriba (entre 0.700 y 0.750) se ubicaron Colón, Herrera, Chiriquí y Los Santos (en ese orden), destacando la Provincia de Panamá con 0.777, el mejor IDHP. Además de cambios en los puntajes en los índices, en 2001 y 2007 hubo modificaciones en la

Cuadro N° 5. Índice de Desarrollo Humano de Panamá, Años: 2001, 2005 y 2007.

PNUD. 2008. Informe Nacional de Desarrollo Humano Panamá, 2008-2008. “Institucionalidad para el DesarrolloHumano. 21

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Gráfica N° 1. Crecimiento de IDHP, años 2001 a 2007

La Gráfica N° 1. sobre crecimiento del IDHP indica que las provincias, que más lentamente avanzaron fueronBocas del Toro y Panamá. Panamá tuvo el mayor nivel en el IDHP de entre las provincias y una gran dinámica de crecimiento poblacional, lo cual explica este modesto avance. Por otro lado, la provincia de Bocas del Toro, es la segunda provincia con menor logro después de Darién, lo que refleja un estancamientoen las oportunidades de desarrollo. Si bien se están desarrollando inversiones en el sector turismo de la provincia bocatoreña, el proceso de reconversión productiva ha sido lento y no ha compensado las dificultades generadas a raíz del deterioro del sector bananero tradicional.

Contrastando con lo anterior, encontramos que las áreas que más rápidamente crecieron fueron Darién(16.7%) y las Comarcas (14.4%). Ambas partieron de una condición de menor de desarrollo: 0.400 en las comarcas y 0.521 en Darién en el 2001; por consiguiente, las inversiones hechas allí tuvieron mayor impacto y como su población migró más, se transfirió así la demanda hacia las áreas urbanas. El ritmo acelerado de crecimiento de ambas demuestra el efecto de la acción del estado en las últimas décadas que fue llevada a cabo mediante la ejecución de proyectos en Darién y en las Comarcas, especialmente en la Comarca Ngäbe Buglé.

Es también importante poner en perspectiva el crecimiento en el IDHP en las distintas áreas geográficas dePanamá porque, como se señaló antes, las zonas con menor adelanto tienden a mejorar más rápidamente que aquéllas cercanas al logro alto.

La situación del logro Educativo en el IDHP

En esta dimensión, el desempeño de las provincias fue superior al promedio del IDHP, y éstas se ubicaron entorno a 0.759 dentro del índice nacional. Cónsono con los valores del IDHP, las tres áreas con menor logro enEducación fueron las Comarcas, Darién y Bocas del Toro, mientras que las tres con mejores logros fueron Los Santos, Chiriquí y Panamá.

El mejoramiento en el logro Educativo de las Comarcas y del conjunto de las zonas rurales es alentadorporque puede contribuir a reducir las disparidades entre estas zonas y las zonas urbanas. La tasa de crecimiento del logro Educativo subió por más de 5.5% a nivel nacional, habiéndose concentrado esta mejoríaen las zonas rurales (un poco más de 12%).

Ello se relaciona con el hecho de que, en estas zonas, habían más tareas pendientes con respecto acobertura básica y que éstas pudieron ser atendidas con mayor facilidad. Es así como Panamá y Colón son

20


las dos provincias que crecieron más lentamente, en términos porcentuales, en su logro Educativo. Con uncrecimiento por encima del 6% estuvieron Veraguas, Coclé, Bocas del Toro y Chiriquí; por sobre 10%, en promedio, estuvieron Darién y las Comarcas.

Grafica N° 2. Logro Educativo IDHP, Años 2001 y 2007.

Por otro lado, las cifras del Ministerio de Educación indican que la matrícula creció 10.6% para la provincia delDarién, entre el 2001 y 2006 (Cuadro 2.); lo que aunado a la mayor migración que tiene esta área, como se indicó anteriormente, representa una importante mejoría en la cobertura. Igualmente según datos del Ministerio de Educación (MEDUCA), las Comarcas aumentaron su matrícula en 39.5% durante el mismo periodo, confirmando así que hay mayores oportunidades en estas áreas que están siendo captadas en el índice de logro Educativo del IDHP22.

Gráfica N° 3. Crecimiento del Logro Educativo del IDHP, Años 2001 y 2007.

PNUD. 2008. Informe Nacional de Desarrollo Humano Panamá, 2007-2008. “Institucionalidad para el DesarrolloHumano. 22

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Gráfica N° 6 . Matrícula total en los niveles de Pre escolar, Primaria, Premedia y Media, según provincia y Comarcas, Años lectivos 2001 y 2006.

Fuente: PNUD. 2008. Informe Nacional de Desarrollo Humano Panamá, 2007‐2008. “Institucionalidad para elDesarrollo Humano.

La situación del logro en Longevidad en el IDHP

La segunda dimensión del IDHP, la referida a Longevidad, es la dimensión de mayores logros en Panamá. Elíndice nacional supera el valor de 0.800, en términos de años de Esperanza de Vida al Nacer, esto representaun promedio de 75 años de edad, al 2007. El resultado se corresponde con los ingentes esfuerzos que ha realizado el país, desde sus inicios como nación, para controlar las epidemias y enfermedades transmisibles, mejorar la nutrición y reducir la mortalidad infantil. Quedan pendientes algunos de éstos temas por resolver, pero el país también enfrenta desafíos provenientes de enfermedades “modernas”, tales como las cardiovasculares, los tumores, la epidemia del VIH o de estilos de vida riesgosos, así como las muertes evitables que son producto de accidentes y violencia.

Los menores logros (bajo 0.800) en esta dimensión del IDHP se apreciaron en las zonas rurales (72 años enpromedio), especialmente las Comarcas, que registraron cerca de 0.700 o un aproximado de casi 68 años solamente. Tres provincias se encontraron también por debajo de 0.800: Darién (70 años), Bocas del Toro (71años) y Colón (72 años). Las provincias con logros sobresalientes fueron Herrera, Los Santos (76 años) y Panamá (77 años).

El mejoramiento en esta dimensión del IDHP ha sido generalmente lento e inferior al 2.5% en promedio entreel año 2001 y 2007, pero el mismo reflejó un mayor “valor” relativo (entre 3 y 4.5%) para Darién y las Comarcas. El incremento registrado en la Esperanza de Vida es bajo en cuanto al número de años potenciales (reducción de la brecha), frente a lo que falta por lograr. En sentido positivo, es de notar que las brechas en Longevidad parecen ser menores que las brechas en materia Educativa, puesto que varían entre el 15% en el área urbana y el 30% en las Comarcas.

Es evidente que quedan oportunidades para mejorar la provisión de los servicios de salud, incluyendo losservicios básicos, de nutrición, de capacitación en salud preventiva y servicios de salud complejos, pero la prioridad debe ser reducir las desigualdades en Esperanza de Vida, y acercar a todos los grupos al nivel de las mejores condiciones que se tienen en Panamá. Esto significa reducir los casi 10 años de diferencia que

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separan a la provincia de Panamá (77 años) de las Comarcas (68 años), aspirando a lograr condiciones másequitativas para todos23.

Nivel Decente de Vida en el IDHP

Esta dimensión del IDHP está relacionada con el ingreso, el empleo y el acceso a vivienda y serviciosbásicos. Desde el primer INDH Panamá 2002 se identificó que se trata de la dimensión que presenta mayor atraso en Panamá; por el contrario, el logro Educativo está cerca de 0.760 y el de Longevidad supera los 0.800. En el caso del Nivel Decente de Vida se aprecia que el logro promedio en Panamá solamente alcanzó 0.598 en el 2007 y que este valor superó el 0.600 en las áreas urbanas (0.675), pero que apenas pasó los 0.400 en las zonas rurales (0.440).

Las Comarcas registraron ser las áreas con el menor Nivel Decente de Vida (0.143), superadas por Darién,que tuvo un avance significativo (según los indicadores disponibles) entre los años 2001 y 2007 (de 0.275 a 0.422). Con logros entre 0.400 y 0.500 se ubicaron también Coclé, Veraguas y Bocas del Toro. Lo anterior significa que todas las áreas mencionadas exhibieron una brecha superior al 50% con respecto a los máximosindicadores de Nivel Decente de Vida y que la brecha llegó a casi el 90% en las Comarcas.

23 PNUD. 2008. Informe Nacional de Desarrollo Humano Panamá, 2007-2008. “Institucionalidad para el DesarrolloHumano.

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Mapa N° 2 . Índice de Desarrollo Humano de Panamá

Fuente: PNUD, 2010. Atlas de Desarrollo Humano y Desarrollo del Milenio.

24


3.2.2 Población y demografía

De acuerdo a los resultados del Censo de 2010, Panamá ha pasado de un crecimiento alto (registrando unatasa de 3.17 entre 1911 y 1920) a un crecimiento más lento (registrando una tasa anual de crecimiento promedio (TCP) de 2.00 entre 1990 y el 2000); y de 1.84 entre 2000 y 2010, situación que según las estimaciones se mantendrá durante los próximos 25 años, como consecuencia directa de la disminución de lafecundidad a nivel nacional24.

Se observan incrementos al comparar las TCP registradas entre 2000- 2010, en las provincias de Bocas delToro con 3.46 por ciento, Darién, la Comarca Kuna Yala con 0.68 por ciento y la Comarca Emberá con 1.61. El 12.3 por ciento de la población censada el 16 de mayo de 2010, 3,405,813 personas, declararon pertenecer a alguna etnia indígena (417,559 personas).

En cuanto al comportamiento de la población por sexo, el Censo registró que habían 1,712,584 hombres y1,693,229 mujeres, generando un índice de masculinidad de 101.1 hombres por cien mujeres lo que implica que habría un hombre adicional por cada cien mujeres.

No obstante lo anterior, se encuentran diferencias a nivel de las provincias, registrándose los índices demasculinidad más altos, al igual que el censo pasado, en las provincias de Darién, Veraguas y la Comarca Emberá (con 122.9, 108.4 y 117.6 hombres por cien mujeres respectivamente) y los más bajos en la ComarcaKuna Yala (09.9) y Comarca Ngäbe Buglé (97.0) y los niveles más bajos en la Provincia de Panamá (98.3) hombres por cien mujeres respectivamente)25.

Cuadro N° 7. Número de Viviendas y Habitantes por Comarca y Territorio Indígena, según censo de 2000 y 2010.

Provincia

Comarca

Comarca

Comarca

Panamá Chepo

Distrito Comarcas/ Territorios/ Corregimiento

Comarca Kuna Yala

Comarca Embera Wounaan

Comarca Ngöbe Bugle

Viviendas 2000

4,635

1,892

19,282

Personas 2000

32,446

8,246

110,080

Viviendas 2010

5,641

2,415

32,539

Personas 2010

33,109

10,001

156,747

Corregimiento Comarca Kuna 4333,3056504,271 de Madungandi Corregimiento Comarca Kuna DariénPinogana1711,1333021,914 de Wargandi Corregimiento Paya ( Reclamado como Territorio108565125639 Dagarkunyala) DariénPinogana Corregimiento Púcuro (Reclamado como parte de6929569356 Territorio Dagar kunyala) CorregimientoTeribe Bocas Toro Changuinola (Reclamado como parte de la4021,8086242,578 Comarca/Territorio Naso Tjërdi) Fuente: Contraloría General de la Nación, 2010. Resultados Finales Básicos del XI Censo Nacional de Población y VIII de Vivienda.

24 Contraloría General de la Nación, 2010. Resultados Finales Básicos. XI de Población y VIII de Vivienda. Comentariosde Población. 25 IBID.

25


3.2.3 Principales actividades económicas existentes y potenciales

Algunas características importantes en cada comarca y territorio indígena son las siguientes:

Comarca Kuna Yala.En general, los Kunas se dedican a la agricultura de subsistencia, pesca y cacería. La producción de coco ha sido la actividad económica principal, sin embargo, durante los últimos 20 años ha mermado la producciónde este rubro que se mercadea hacia Colombia. Durante los últimos años también se han dedicado al comercio menor de víveres y mercancía seca. Las mujeres se dedican a la venta de “mola” artesanía elaborada mediante costura de telas de diferentes colores y con diseños variados que representan la vivenciacomunitaria, flora y fauna de la región. Otra actividad importante en la región de Kuna Yala es la pesca de especies marinas de valor comercial, como langosta, centollo y pulpo y el pargo.

El Congreso General Kuna establece convenios de trabajo y cooperación con empresas de distinta naturalezasiempre y cuando no atente contra el ambiente, la población, la cultura, la sociedad y espiritualidad (religión) del pueblo Kuna. El mayor ingreso que percibe las comunidades Kuna, y por ende, el Congreso General Kunaes a través del turismo el cual cada año tiene mayor auge, principalmente en el sector occidental de Carti.

Comarca Ngäbe BugléUn alto porcentaje de la población de la Comarca se dedica a la agricultura de subsistencia, y no tienen ingresos por lo cual se estima que la mediana de ingreso producto de la suma de producción, la venta de productos y trabajo asalariado puede ser de aproximadamente de B/ 75.50 al mes.

Los rubros principales de cultivo son arroz, maíz, yuca, café. En algunos lugares se dedican a la artesanía, locual contribuye al ingreso; siendo en algunas regiones la producción de chácaras, sombreros y vestidos los más significativos aun así la producción solamente es vendida parcialmente en unos 33%26.

Comarca Kuna de MadungandiLos habitantes de esta comarca, fueron afectados con la formación del lago Bayano, originado por el embalsedel río Bayano en 1976. Posteriormente, ocuparon tierras infértiles y pedregosos, por lo cual su práctica agrícola de subsistencia no es exitosa. Los cultivos más importantes son plátano y café. A partir de la segunda mitad de la década de 1990, iniciaron la pesca de tilapia, una especie exótica que se liberó accidentalmente en el lago por la crecida de los ríos. Este accidente, que origino el poblamiento del lago por esa especie, se considera como una bendición por los habitantes, pues un gran número de kunas se organizaron en sociedades de pesca y actualmente es el rubro que le ofrece mayores ingresos económicos. Finalmente, se dedican a la venta de madera a través de concesiones comunitarias que solicita a la ANAM.

Adicionalmente, la región lacustre de Madungandi, durante los últimos cinco años ha ido ganando simpatía yatracción para el turismo cultural y ecológico pues su ecosistema lacustre ofrece oportunidades para avistamiento de aves, visita a las comunidades y a los diversos accidentes naturales existentes en la misma.

Comarca Kuna de WargandiLos habitantes de esta región se dedican a la agricultura de subsistencia, la pesca y cacería. Los cultivos más importantes son plátano, café, y frutales. Las comunidades a través de concesiones forestales comunitarios solicitadas a la Autoridad Nacional del Ambiente, se dedican a la venta de madera, cuya inversión debe servir para el desarrollo de la comunidad.

Comarca Embera Wounaan

26 FIDA/GRUDEM, 2008. Plan Estratégico para el Desarrollo de la Comarca Ngäbe Buglé:Proyecto Comarca Ngäbe Buglé ycorregimientos rurales pobres aledaños. FIS FIDA-CAF

26


La actividad agrícola ha sido la principal fuente de ingreso económico, basado en la producción ycomercialización del plátano verde (Musa paradisiaca o Hartón); también es importante la producción de maíz, arroz y los frijoles para la dieta alimentaria, sus excedentes van al merado, y ambién actualmente, incrementa la producción de achiote (Bixa Orellana), un producto no tradicional, por su demanda y valor comercial en el mercado nacional.

Practican la agricultura de subsistencia en la actividad productiva en general. Los Embera y Wounaantrabajan en familia en labores culturales de siembra y cosecha; también cosechan frutales tales el aguacate yzapote.

La caza, la pesca y la recolección de frutales del bosque, son actividades importantes en todas lascomunidades Emberfa y Wounaan. La caza de animales del monte, ha adquirido una relevancia económica pues permite que las familias indígenas puedan suplirse de sus necesidades básicas tales ropa, educación y alimentación, y se practica mayormente en comunidades de Yaviza, y Metetí, aunque su práctica es considerado ilegal y es sancionado por la ley.

Una de las actividades económicas de importancia tanto en Cémaco y Sambú es el uso de los RecursosForestales Maderables (PFM) y los Productos Forestales no Maderables (PFNM). La primera se caracteriza por la transformación de los productos forestales en maderas dimensionada comercializable en el mercado local, por lo regular esta actividad se hace para suplir necesidades familiares por razones de urgencia o para gastos de educación de los hijos, regulada por la Autoridad Nacional del Ambiente ANAM bajo los controles en la expedición de permisos de las autorización de las Autoridades de la Comarca. Y la segunda actividad mayormente realizadas por el grupo de mujeres Embera y Wounaan ya sea de organizada o forma individual,está estrechamente vinculada por condiciones de género, el fortalecimiento integral de la tradición Embera- Wounaan (confección y uso de artesanías, uso de la vestimenta, cantos, bailes, pinturas y adornos en el vestir, hablar la lengua Embera, gastronomía y otros.

De las especies Forestal no maderables se emplea mayormente la palma de la Chunga (Astrocaryumstandleyanum), debido a que su fibra es útil para la elaboración de cestas, mascara y canastas. La semilla dela Tagua (Phytelephas seemannii) se emplea para tallados de de animales en miniatura los cuales se vendenen el mercado local, nacional e internacional y tienen gran demanda.

Embera Wounaan de Alto bayanoEntre los Emberá y Wounaan, a medida en que sus estructuras sociales no han logrado cohesionar a la población, tampoco han podido impedir el impulso de las demandas del mercado. Suelen alquiler sus tierras para la agricultura y para ganadería. Las tareas económicas son definidas por los jefes de familia quienes toman decisiones relativas a la producción y comercialización de algún excedente. La parcela familiar es dedicada fundamentalmente a la siembra de árboles frutales, algunos tubérculos y a otros rubros agrícolas como el maíz, el arroz y el plátano.

Los Emberá han sido absorbidos por las redes comerciales que introducen en el área toda clase de productos de consumo. Las mujeres Emberá son muy activas económicamente y comparten tareas en la producción artesanal, actividad que es una fuente importante de ingreso para la comunidad.

Generalmente, la familia Emberá y Wounan es de tipo nuclear. Las comunidades están organizadasseparadamente y no tienen una estructura política centralizada. Su forma de vida seminómada, los asentamientos se dan todavía en base a familias. Esta situación es notoria todavía en caso de Majé Cordilleray la Unión Emberá. En el núcleo familiar se da la verdadera toma de decisiones.

Población Indígena de Majé ChimánEsta área indígena lo conforman los Wounaan y ocupan los Corregimientos de Unión Santeña y de Chame, en el distrito de Chame, provincia de Panamá. Su Población esta constituida por las comunidades de río 27


Platanares, río Hondo y Majé Cordillera cuentan con un total de 942 habitantes. La mayor concentración depoblación está en Majé con 570 habitantes (60.5%), Río Hondo con 238 (25.3%) y Platanares con 134 (14.2%).

De la comunidad indígena que podemos referir de un trabajo en artesanía fina en el tallado de tagua ycocobolo es precisamente los Wounaan. Las artes pictóricas y esculturas tradicionales con motivos y diseñosde la naturaleza son elaboradas de las manos de las mujeres Wounaan. El tallado en madera es el producto de mayor exportación de los pueblos Wounaan. La tagua y el cocobolo son productos más conocidos en el comercio nacional e internacional.

3.3. Caracterización ambiental y forestal3.3.1 Caracterización ambiental de las comarcas

Comarca Ngäbe BugleEl clima está determinado por diversos factores geográficos, oceanográficos y meteorológicos que contribuyen a su formación.

La Costa Atlántica representa un área de alta presión Atmosférica, situación que afecta sensiblemente lascondiciones climatológicas no solo de la Comarca, sino del país, y ya que desde este sistema se generan los vientos de las áreas calientes que en las capas bajas de la atmósfera llegan a esta zona con relación prevaleciente del noroeste, determinando sensiblemente su clima.

Según la clasificación climática de W. Koppen los índices que dan los límites entre los diferentes climas en susistema coinciden con los grandes grupos de vegetación y se basan en datos de temperaturas medias ensuales, temperatura media anual, y la duración del período seco. Así tenemos que según esta clasificación, en la Comarca prevalecen (3) tipos fundamentales de clima a saber: Clima tropical muy húmedo (Afi), clima templado muy húmedo de altura (Cfh), y clima tropical húmedo (Ami).

En la Comarca han sido identificadas y cartografiadas seis (6) zonas ecológicas bien diferenciadas. Todas secaracterizan por la temperatura y condiciones termo periódicas de los trópicos interiores y por ello pertenecena la región latitudinal tropical. Estas zonas de vida encierran un rango de cuatro fajas latitudinales, desde la tropical basal hasta la tropical montano.

La zona de vida extensa del país es el bosque húmedo tropical, el cual se caracteriza por dos regímenesmayores de precipitación; uno al norte de la división continental favorable para la agricultura debido a una distribución uniforme de la lluvia durante el año, suelos generalmente fértiles y laderas poco pronunciada; otroal sur, caracterizado por presentar clima monzonal estacional, alternativamente húmedo y seco, poco favorable para la agricultura.

Usos del Suelo: Las tierras que integran la Comarca, constituyen patrimonio de esta para el uso colectivo delos grupos indígenas allí establecidos con el objetivo de dedicarlas a las actividades agropecuarias e industriales así como a otros programas con los que se promueva su desarrollo integral, por lo tanto estas tierras no pueden ser adjudicadas a ningún título, enajenadas, ni arrendadas. La superficie del suelo de la Comarca se ocupa principalmente en dos grupos predominantes, representados por bosques y pastizales – rastrojos27.

27 FIDA/GRUDEM, 2008. Plan Estratégico para el Desarrollo de la Comarca Ngäbe Buglé:Proyecto Comarca Ngäbe Buglé y corregimientos rurales pobres aledaños. FIS FIDA-CAF

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Comarca Embera WounaanDarién es cálido y húmedo, existiendo fajas latitudinales que hace cambiar con la elevación las condiciones climáticas y ecológicas. Según Koppen los climas predominantes en el la región son: 1) Tropical de Sabana (Awi) con precipitación anual menor que 2,500 mm, temperatura promedio 27°C; 2) Clima Tropical Húmedo (Ami) con precipitación anual mayor a 2500, con una temperatura media más fresco mayor de 18°C, 3) Clima Tropical Húmedo (Cwh) ocurre solamente en las cima de las montaña mas altas de la región tales como: Tacarkuna, Pirre y Serranía del Sapo, con precipitaciones que pueden llegar hasta 5,000 mm, la temperatura promedio anual fluctúa entre 16°C y 24°C.

En la región del Darién incluyendo la Comarca Embera Wounaan se localizan 6 cuencas hidrográfico: la Nº154 la cuenca de río Chucunaque, el Nº 156 la cuenca del río Tuira, la Nº 158 la cuenca del río Balsa, la Nº 162 la cuenca del río Sambú, la Nº152 la cuenca del río Congo y la cuenca del río Jaque identificado con el Nº 1647, los ríos que tienen muchas incidencia en la Comarca son los ríos: El Tuira, El Chucunaque, el río Sambú, el Chucunaque considerado uno de mas importante de la región recorre mas de 231 Km. de longitud desde su nacimiento en noroeste de la región ubicado en la línea divisoria de agua entre Darién y kuna Yala, integra las tierras que hoy forma la Comarca de Guargandí 8 al río Chucunaque fluyen los siguientes ríos: el Río Chico, El río Tupiza, El Río Tuqueza, El río Urcurgantí. El Río Membrillo, El río Chatí y los ubicados en Wargandí; el río Wala y Martí. El Tuira el segundo en importancia, se localiza en el Distrito de Pinogana también hace un recorrido de 230 Km desde su nacimiento en la línea limítrofe con la República de Colombiahasta la desembocadura en el Golfo de San Miguel y el Río Sambú ubicado en Distrito Comarcal Sambú haceun recorrido de 63 km, cubre el Valle que lleva el mismo nombre desde su nacimiento en la Serranía de Jingurodó y desemboca en el Estuario del Golfo de San Miguel, siendo uno de las cuencas importante de Darién y las que más cobertura forestal mantiene28.

La comarca es rica en especies florísticas y faunísticas, asi como bellezas escénicas y ambientales.

Comarca Kuna YalaA través de toda la región, la precipitación varía aproximadamente entre 1500 y 2000 mm en los valles de Bayano y Chucunaque, con una estación seca prolongada, lo que es característico de un clima tropical de sabana. En los cerros más altos de la región, varía entre 5500 y 6000 mm, característico de un clima tropical muy húmedo y un clima templado húmedo de altura. En la región, el año está dividido en dos estaciones bienmarcadas.

Debido a la posición geográfica del istmo en relación con el Caribe, por lo general los vientos soplan conmayor intensidad en el sector Atlántico que en el Pacífico. Las temperaturas promedio de la región varían entre 26 y 27 grados centígrados en las partes bajas del archipiélago de San Blas y los valles de Bayano y Chucunaque y alrededor de los 20 grados centígrados en las partes altas de la cordillera de San Blas, altos del Darién y Serranía de Maje.

Con relación a la hidrografía, las cuencas de la región son muy importantes; en la Comarca Kuna Yala existenmuchos ríos que vierten al Atlántico, como son: Armila, Carreto, Navagandi, Playón Chico, Diablo, Paloma, Carti, Nergala, Cangandi y mandinga, entre otros. Tienen cuencas de menos de 25 Km. de largo y cuencas hidrográficas relativamente pequeñas (menos de 250 Km2), con ciertas excepciones en el sector occidental (Carti Grande, Cangandi y Mandinga) 29.

28 29 Comarca Embera Wounaan. 2006. Ordenamiento territorial del Distrito de Cémaco, Comarca Embera.

PEMASKY, 2006. Plan General de Manejo y Desarrollo Revisado del Área Silvestre Protegida de Nargana.

29


En toda la costa de Kuna Yala no hay corrientes muy cerca de la costa y hay poca variación en las mareas.

La topografía en la región va desde tierras muy escarpadas hasta valles y planicies costeras, tanto anchascomo angostas. la cordillera de San Blas es dominante, con cerros este a oeste y alturas que van desde 1875 msnm (Tagarkuna, el más alto de la región), hasta el más bajo a 518 msnm (Cerro Diablo). En el archipiélago de San Blas se encuentran una serie de islas coralinas, casi a nivel del mar. Los suelos de la región son predominantemente latisoles, profundos, porosos, friables, bien drenados; no obstante, su fertilidadquímica es baja. Tienen poco material orgánico y son desde ácidos hasta muy ácidos.

Según el sistema de clasificación del Servicio de Suelos de la USDA, la capacidad agrológica de los suelosindica que el 75 % de ellos tiene limitaciones severas (clases VI, VII y VIII), siendo aptos principalmente para cultivos permanentes o de protección. La mayoría de los suelos con clase III, suelo químicamente fértiles se encuentran en el valle del Chucunaque y bajo las aguas del Lago Bayano. En la Comarca, el 85% de los suelos no son arables (clase VI y VII) y son más aptos para cultivos permanentes o de protección. Los mejores suelos se encuentran en las costas y en los aluviones de los ríos, particularmente en el área de la bahía de Masargandi y en las planicies de los ríos Cangandi y Mandinga.,

Con respecto a la flora de la región es poco conocida y probablemente cuenta con muchas especies aún no"descubiertas" por la ciencia.

Entre nuestros recursos tenemos:- Bosques y tierras anegadizas que ocupan suelos inundados con agua salina cerca de las costas. Las tres asociaciones más extensas son los manglares (Avicennia, Rhizophora, Laguncularia) los bosques del alcornoque (Mora oleifera); y los bosques de Cativo (Prioria copaifera).

- Bosques perennifolios tropicales: se encuentran en sectores de menos de 600 m de altura, con unaprecipitación media anual entre 2000 y 4000 mm. La mayoría de la Comarca Kuna está compuesta por estos bosques. La selva se caracteriza por la presencia de palmeras como la guágara (Sabal sp.) y chunga (Astrocaryum standleyanum). También, están presentes otros géneros, como: Bombacopsis, Anacardium, Hura, Cedrela y otros. Su dosel alcanza hasta 30 m y 55 m, con árboles gruesos que llegan a ser de 3 m de diámetro.

- Bosques subperennifolios tropicales: esta vegetación cubre aproximadamente el 85% de la región en losterrenos de menos de 600 m de altura. Es una selva con especies arbóreas muy heterogéneas, con una dominación de cuipo (Cavanillesia platanifolia). Otras especies de suma importancia son: Cedrela, Bombacopsis y Ceiba. Su altura promedio es de 35 m hasta 50-55 m.

- Bosques perennifolios subtropicales: se encuentran a 700 y 1500 m de altura. Las montañas en lascabeceras del río Chagres y los puntos altos de la cordillera de San Blas, los altos del Darién y la Serranía deMaje contienen estos bosques. Los géneros comunes son las palmas Iriartea y Socratea y otros como Poulsenia, Lecythis, Achras, Terminalia y Quararibea. Su altura promedio es de 25 m.

- Bosques perennifolios de tierras altas: se encuentran a 1500 m y más de altura en la serranía de Maje y losaltos del Darién. Están presentes los géneros: Quercus, Alnus y Podocarpus.

- Areas de Sabana: debido a la deforestación seguida por la ganadería, muchas partes de la selva se hanconvertido en sabanas antropogénicas donde se encuentran pastos mantenidos por la quema anual. El más afectado es el sector occidental del valle de Bayano.

30


Debido a su posición como puente biogeográfico entre dos continentes, Panamá tiene una fauna muy diversa.En la región se encuentra 154 especies de mamíferos y aproximadamente 550 especies de aves. Existen 33 especies de mamíferos legalmente protegidos en el país, 12 de las cuales están en peligro de extinción. Entre la avifauna, las que están en peligro de extinción son el águila harpía (Harpia harpyja) y el halcón peregrino (Falcon peregrinus).

Probablemente la mitad de las especies de anfibios y reptiles de América Central se encuentran en Panamá(Myers, 1972). Entre los reptiles protegidos por nuestras leyes están la iguana (Iguana iguana), Caiman crocodilus, Crocodrilus acutus y las tortugas marinas.

Comarca Kuna de Wargandi30

En el extremo derecho que sirve de límite con la provincia de Panamá, Comarca Kuna de Madungandi y la Comarca Kuna Yala se encuentra la Comarca Kuna de Wargandi. A partir del mapa Nº 00 de la Cobertura Boscosa y Uso de Suelo de la provincia de Darién, año 2000, podemos concluir que la mayoría del área de lacomarca se mantiene con Bosque maduro. Por la ribera del río Chucunaque encontramos uso del suelo para la agricultura de subsistencia. Mientras que hacia el sur de la comarca existe bosque de cativo mixto y por el río Sucurtí (conocido como Sogubdi por los Kuna) los bosques están intervenidos. Allí sucede un fenómeno cultural importante porque los campesinos empiezan a emigrarse a esta parte del territorio, ya que entre la comarca Emberá y Wounaan y la Comarca Kuna de Wargandi hay un área baldía.

En la Comarca Kuna de Wargandi, según el Mapa de Vegetación, en esta área todavía encontramosdiferentes bosques tales: • Bosque siempre verde ombrófilo tropical latifoliado de tierras bajas – poco intervenido. • Bosque siempre verde ombrófilo tropical latifoliado de tierras bajas. • Bosque siempre verde ombrófilo tropical latifoliado submontano. • Bosque semideciduo tropical de tierras bajas –bastante intervenido. • Bosque semideciduo tropical de tierras bajas. • Sistema productivo con vegetación leñosa natural o espontánea significativa

En la Ley Nº 34 de 2000, se estableció como responsable al Congreso General de elaborar un PLAN DEMANEJO y desarrollo de la región de acuerdo con la cultura, tradición y las leyes de protección y aprovechamiento de los recursos naturales vigentes en la Republica de Panamá, para garantizar su uso sostenible y la conservación de la biodiversidad.

Hasta la construcción de la carretera Panamericana hacia el Darién, en la década de 1970, una espesacarpeta selvática cubría el valle del río Chucunaque. Con la carretera entraron los colonos, campesinos del interior, tanto agricultores como ganaderos, rápidamente cambiaron el paisaje. La carretera desató una intensa actividad de extracción de madera de las selvas. Los kuna comienzan a participar en este negocio. Laprimera concesión forestal otorgada por el INRENARE (actual ANAM) a una de estas empresas madereras enterritorio kuna data de 1992. En 1993 surge la modalidad conocida como Permisos Comunitarios, que son solicitados supuestamente por las comunidades de Wala, Nurra, y Morti. En la actualidad (2009) todavía sigueen pequeña escala dándose la solicitud de aprovechamiento forestal por estas comunidades.

30 COONAPIP, 2009. Informe Final de la Consultoría para la facilitación de talleres de reducción de emisiones porDeforestación y Degradación (REDD) y participación de los pueblos indígenas de panamá en REDD. Comarca Kuna de Wargandi.

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Comarca Kuna de Madungandi31

Cuenca Hidrográfica del Bayano: Este embalse se formó por el represamiento del río Bayano, para la generación de la Energía Eléctrica, conocido como la Represa Hidroeléctrica Ascanio Villaláz de 1976. El embalse de 350 Km² se encuentra en el corregimiento de Cañitas, distrito de Chepo, provincia de Panamá.La mayor parte de su superficie está incluida en la Comarca Kuna de Madungandi. Después de más de 30 años desde su creación, el lago Bayano que engulló tierras fértiles de las comunidades Kuna, y por ende significó reubicación de la mayoría de las comunidades Kuna en las tierras altas infértiles, dio origen a nuevascondiciones de hábitat: las aves, especialmente las de hábitos acuáticos y no acuáticas que desarrollan partede sus actividades en las márgenes y en los terrenos insulares originados por el anegamiento.

En el embalse realizan la pesca cerca de 1,258 pescadores de los cuales unos 331 están organizados y 927proceden de diversas comunidades o contratados (MIDA-DINAAC, 2004) La especie de pez de importancia en el embalse es la tilapia (Oreochromis niloticus), introducida en la década de los años 1980.

Por la Comarca Kuna de Madungandi pasa parte de la Carretera Interamericana. Ha significado desarrollopara la provincia de Darién, y foco de conflictos de tenencia de tierras para la población Kuna con los colonosque de las provincias centrales se trasladaron para invadir tierras.

Con relación a la vegetación, el Mapa de vegetación indica diferentes bosques que cubre la región de lacomarca Kuna de Madungandi: • Bosque siempre verde ombrófilo tropical latifoliado de tierras bajas – poco intervenido. • Bosque siempre verde ombrófilo tropical latifoliado de tierras bajas. • Bosque siempre verde ombrófilo tropical latifoliado submontano (500-1000 m Caribe, 700-1200 m Pacífico). • Bosque semideciduo tropical de tierras bajas – bastante intervenido. • SP,A Sistema productivo con vegetación leñosa natural o espontánea significativa (10-50%)

La Comarca Kuna de Madungandi ya tiene experiencia que contar a los demás pueblos indígenas. Estaexperiencia pudiera ser vista y recordada cómo son vulnerables los bosques de los pueblos indígenas ante eldesarrollo de la sociedad en general.

A finales del año 2000, con el apoyo de organizaciones indígenas y no indígenas, nacional e internacional, laComarca presentó ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la violación de sus derechos fundamentales, originado por la construcción de la Hidroeléctrica Ascanio Villaláz (Lago Bayano) y la falta de cumplimiento de acuerdos que el Estado había suscrito con este pueblo.

Se violó el derecho a la tierra de estas poblaciones ya que el embalse inundó parte de sus tierras y territorios,se perdió sus cultivos y sus tierras fértiles, agudizó la invasión de colonos sin impedir hasta hoy (2009) las invasiones de colonos o no indígenas en esta región.

31 COONAPIP, 2009. Informe Final de la Consultoría para la facilitación de talleres de reducción de emisionespor Deforestación y Degradación (REDD) y participación de los pueblos indígenas de Panamá en REDD. Comarca Kuna de Madungandi

32


3.3. 2. Cobertura forestalLa Estrategia Nacional del Ambiente determinó que uno de los principales proble mas ambientales dePanamá es la pérdida de superficie boscosa a causa de la deforestación. El informe cataloga de grave la situación, debido a que el 75% de la superficie total de los suelos del país es de vocación forestal.

Durante el periodo comprendido entre 1992 a 2000, la proporción de cobertura boscosa según la superficietotal del territorio ha ido disminuyendo, de 49% en el año 1992 a 45% en el 2000, es decir una disminución deun 4% en el periodo. Esta disminución alerta sobre prácticas insostenibles en el sector primario y pone en evidencia las amenazas a la conservación y disponibilidad de bosque a futuro32.

El mismo documento indica que, “el aprovechamiento forestal en las áreas comarcales se basa en criterios desostenibilidad ambiental que permiten la regeneración del bosque natural. Para el año 2000, las provincias deBocas del Toro, Darién y las Comarcas Kuna Yala y Emberá Wounaan han mostrado más del 70% de su superficie cubierta por bosques, mientras que las provincias de Herrera y Los Santos presentan superficies muy bajas. Asimismo, dentro del periodo estudiado, la cobertura boscosa tiende a disminuir generalmente en casi todas las provincias de la República, registrándose la mayor pérdida de bosques en las provincias de Darién, Panamá y Colón, y en la Comarca Ngäbe Buglé.

Gráfico N° 4. Proporción de cobertura boscosa en Panamá, según provincia: Años 1992-2000.

Fuente: ANAM, Contraloría General, INEC, PNUMA. 2010. Panamá 2010. Indicadores.

32 ANAM, Contraloría General, INEC, PNUMA. 2010. Panamá 2010. Indicadores.

33


Cuadro N° 8. Superficie total aproximada y boscosa en la República de Panamá, según Comarcas Indígenas: Años 1992 y 2000. (Fuente ANAM)

Fuente: ANAM, 2008.

Gráfica N°. 4. Superficie Boscosa en Panam{a seegun Comarcas indígenas, Años 1992 y 2000.

Fuente: ANAM, 2008.

34


Mapa N° 3. Cambio de la Cobertura Boscosa 1990‐2000.

Fuente: ANAM. 2006. Indicadores Ambientales de la República de Panamá.

35


La cobertura boscosa a nivel nacional era de un 43% en el año 2008, ubicándose varias provincias en valoresinferiores a 12%, como es el caso de Herrera, Los Santos y Coclé. Las provincias con mayor cobertura boscosa son Darién y Bocas del Toro, con valores cercanos a 70%.

La mayor cobertura se identifica en las comarcas Kuna Yala y Emberá, con valores cercanos al 90%. Conexcepción de la comarca Ngäbe, todas las áreas presentan un descenso en la cobertura entre el año 2000 y 2008, llegando en algunas áreas a una pérdida superior al 10%, como es el caso de Herrera, Chiriquí y Coclé33. ce: desarrollo y cuidado del ambiente

Mapa N° 4. Tierra Cubierta por Bosques por provincia y las comarcas.

Fuente: PNUD, 2010.

Cuadro N° 9. Tierra cubierta por Bosques por provincia y las comarcas34.Provincia/Comarca C. Embera Wounaan C. Kuna Yala Bocas del Toro Darién Colón C. Ngäbe Buglé Panamá Veraguas Chiriquí Coclé Los Santos Herrera TOTAL PAÍS

33 34

Tierra cubierta porbosques (%) 2000 91.6 87.0 73.4 71.4 53.9 43.1 42.5 26.8 18.6 13.2 7.4 4.0 44.9

Tierra cubierta porbosques (%) 2008 90.1 86.1 72.1 69.2 51.3 43.7 39.6 26.7 16.2 10.8 6.8 3.5 43.3

Crecimientodesde 00-08 -1.6 -0.9 -1.8 -3.1 -4.9 1.3 -6.9 -0.4 -12.8 -18.0 -8.4 -11.8 -3.6

PNUD. 2010. Atlas de Desarrollo Humano y Objetivos del MilenioIBID.

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4. Segunda parte: Contexto de Políticas Públicas, Servicios y programas

4.1. Áreas protegidas4.1.1. AP de carácter internacional

Uno de los aspectos más sensitivos y de carácter administrativo que debe ser resuelto en las comarcas yterritorios indígenas es el de las Áreas Protegidas, las cuales han sido establecidas en regiones donde pueblos indígenas las han ocupado ancestralmente y por lo tanto hacen uso de los recursos naturales para susobrevivencia desde su cosmovisión y conocimientos tradicionales.

En el contexto de las Áreas protegidas de carácter internacional en territorios indígenas tenemos lossiguientes ejemplos:

Parque Internacional La Amistad (PILA)

“El Parque Internacional La Amistad (PILA) se localiza en la Cordillera Central, entre las Provincias de Chiriquí y Bocas del Toro, con una superficie aproximada de 207,000 hectáreas. Una parte del PILA se traslapa con elterritorio que reclaman los Naso Tjërdi como parte de sus territorios.

El PILA, fue establecido mediante la Resolución JD-022-88 del 2 de septiembre de 1988. La gran diversidadbiológica, aunado a su importancia económica y singular riqueza cultural del parque, motivaron al Comité de Patrimonio Mundial de UNESCO para declararlo Sitio de Patrimonio Mundial en el año 1990. El área protege una significativa extensión de los bosques y comunidades naturales de la Cordillera de Talamanca a ambos lados de la frontera tico-panameña, considerada como una de las zonas inalteradas de mayor importancia y biodiversidad del continente americano.

El PILA está formado por un conjunto de áreas protegidas de una excepcional diversidad biológica y belleza,que incluye al Parque Nacional Volcán Barú, la Reserva Forestal Fortuna y el Bosque Protector Palo Seco, enlado panameño y el Parque Internacional y Reserva de la Biosfera La Amistad, del lado costarricense, que enconjunto protegen más de un millón de hectáreas no interrumpidas que contienen frágiles y amenazados ecosistemas naturales”35.

Parque Nacional Darién

El Parque Nacional Darién, con una superficie de 579.000 hectáreas es el mayor Parque Nacional no sólo dePanamá sino también de todo Centroamérica, extendiéndose más allá de la frontera con Colombia. El área protegida se alza desde las costas del Pacífico con playas, manglares y lagunas litorales hasta los bosques pluviales de la cima de Cerro Tacarcuna. Fue establecido en 1980 y en el año 1981 la UNESCO lo incluyó enla lista de Patrimonio de la Humanidad.

Su inclusión como Patrimonio de la Humanidad es debido a que en esta región se mezclan la belleza naturalde la selva y los grupos indígenas. El Parque limita con la Comarca Embera, pero también se traslapa con dos territorios colectivos, el de los Embera y Wounaan, ubicados en el territorio de Jaque y con el territorio deDagarkunyala. En este sentido, visitar el Parque Nacional Darién ofrece oportunidad de conocer y ponerse en contacto con tres grupos indígenas precolombinos: los Wounaan, los Emberá, habitantes tradicionales

35 CBMAP‐ANAM.2005. Estudio socioeconómico y ambiental del Pueblo Indígena Naso, Bocas del Toro.

37


ribereños del Chocó y los Kunas que se encuentran al norte del parque, en la cercanía del cerro Tacarcuna, elpunto más alto de la reserva y lugar de veneración de esta etnia36.

4.1.2 Parques Nacionales y/o Áreas Protegidas

En el territorio Naso ubicado en Bocas del Toro, además del PILA, también se traslapa una parte de laReserva Forestal de Palo Seco, cuya superficie total es de 244,000 ha37. Fue creado por el Decreto Ley No. 25, de 28 de septiembre de 1983, y forma parte de un complejo de áreas protegidas de las tierras altas del país, que incluye al Parque Internacional La Amistad, la Reserva Forestal Fortuna y el Parque Nacional Barú.Dentro de esta área protegida quedaron incluidas varias comunidades Naso Tjerdi, y el área es administrada por la ANAM38.

Mapa N° 5. Parque Internacional La Amistad y el Bosque Protector Palo Seco, que traslapan con el territorio Naso Tjerdi.

Fuente: ANAM.

Bosque Protector Alto Darién.

Bosque Protector Alto Darién, se estableció mediante Decreto Ejecutivo No84 de 8 de mayo de 1972. EstaÁrea Protegida traslapa con el Corregimiento de Pucuro, que forma parte del Territorio de Dagarkunyala. Por su parte el Corregimiento de Paya, también se encuentra inmersa totalmente en el Parque Nacional de Darién.

Área Silvestre Protegida del Corregimiento de Nargana39

El Área Silvestre Corregimiento de Narganá fue inicialmente declarada por el Congreso General Kuna (máxima autoridad de la Comarca), mediante Resolución Nº 3 del 7 de noviembre de 1987, celebrada en la comunidad de Achutupu. Posteriormente, el 2 agosto de 1994 la Junta Directiva del Instituto Nacional de

36 37 ANAM 2010. Pagina web. CBMAP‐ANAM.2002. Caracterización socioeconómica y Biológica del Pueblo y Territorio Indígena Naso, Bocas del Toro. 38 ANAM, 2010. Página Web. 39 ANAM/CBMAP,2010.

38


Recursos Naturales Renovables (INRENARE), mediante Resolución JD Nº 022-94 (Gaceta Oficial 25,116 de7 de septiembre de 1999), declara al Corregimiento de Narganá Nº1, como Área Silvestre ubicada dentro de la Comarca Kuna Yala, con una extensión de 99,414.78 hectáreas.

Es la única área protegida establecida en Kuna Yala y su extensión es casi un tercio (31%) de la superficietotal del territorio comarcal continental. En el área se encuentran bosques y tierras anegadizas que ocupan suelos inundados con agua salina cerca de las costas. Las tres asociaciones más extensas son: los bosques de alcornoque (Mora oleifera); los bosques de cativo (Prioria copaifera) y los manglares representados por el mangle negro (Avicennia nitida), mangle rojo (Rhizophora mangle) y mangle blanco (Laguncularia racemosa). Además, existen otras especies como la guágara (Sabal sp.), chunga (Astrocaryum standleyanum) y cuipo (Cavanillesia platanifolia). Una de las especies más importantes encontradas en el área es la palma Udirbi (Colpothrinax cookii).

Actualmente el AP es administrado al 100% por el Congreso General Kuna, institución de autoridadtradicional máxima en la región. El Congreso establece las directrices para el manejo del área y solicita la colaboración de la Autoridad Nacional del Ambiente. A diferencia de otras AP, ésta es manejada totalmente por el pueblo Kuna y no cuenta con un presupuesto exclusivo para el manejo.

Reserva Forestal Chepigana.En cuanto a los aspectos ambientales, el 100% del Territorio Colectivo Embera de Marea se encuentra en dosáreas protegidas, la Reserva Forestal Chepigana, creada por el Decreto 94 del 28 de septiembre de 1960 y elCorredor Biológico de Bagre, el cual fue declarado mediante la Resolución de la Junta Directiva de INRENARE 01-95 del 26 de julio de 1995. En la actualidad, las dos áreas son administradas por la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM)40.

Los moradores del área, tienen gran preocupación con las creaciones de las áreas protegidas en su territoriosin consultar a las comunidades. Todas las actividades de uso cultural y extractivista tienen que cumplir con las normas ambientales impuestas por la ANAM.

La Reserva Forestal Chepigana, creada en 1960, se ubica al sur-oeste de la Provincia de Darién, dentro delos distritos de Chepigana y Cémaco (Comarca Emberá-Wounan). Tiene una superficie aproximada de 316,840 hectáreas, con una superficie boscosa de unas 75.000 hectáreas y está considerada como una granfuente de recursos forestales, plantas medicinales, recursos hídricos, fauna y flora. Además, juega un importante papel en la protección de las especies de fauna y flora en peligro de extinción.

40 PMIIE. 2009. Plan indígena de desarrollo comunitario (PIDCO) del territorio indígena de la Comarca Embera Wounaan ytierras colectivas Embera Wounaan.

39


Mapa N° 6. Sistema Nacional de Areas Protegidas: 2009.

Fuente: ANAM, Contraloria General, INEC, PNUMA. Indicadores 2010.

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4.2. Políticas Públicas y Servicios4.2.1 Inversión Pública y Desarrollo41

PNUD42 indica que “la inversión cumple un papel fundamental en la distribución de oportunidades parapotenciar las capacidades de las personas. Con la información disponible se identificó una alta asociación entre la inversión pública por habitante y el nivel de Desarrollo Humano medido con el IDHP. Las zonas con mayor IDHP en el país reciben más inversión, entre 400 y 500 balboas por habitante al año, en tanto, las zonas de menor índice reciben menos de la mitad de ese monto.

Esto nos indica el volumen estimado del esfuerzo promedio para apoyar de manera más efectiva a las zonasde menor desarrollo y nos hace poner la atención en la necesidad de mejorar la asignación de la inversión pública para permitir la igualdad de oportunidades. Es importante observar las características que tienen la inversión y como es asignada. Utilizamos la inversión por habitante para tomar en cuenta la diversidad en el tamaño poblacional de las distintas áreas.

Para el año 2006 se estimo en B/. 450 por habitante el monto de la inversión pública, está favorece en mayorvolumen a Panamá, Los Santos y Darién. Luego viene un grupo de áreas que está entre los 300 y 400 balboas, que representa una situación intermedia.

El límite de baja inversión sería alrededor de 250 balboas, en este grupo se ubican las comarcas (Kuna Yala,Ngäbe Buglé y Embera Wounaan), con valores entre 75 y 140 balboas, lo que indica montos insuficientes para potenciar un mayor desarrollo en las zonas.

Al analizar el peso entre inversión social (salud, educación, vivienda) y económica (infraestructura, fomento de la producción), se observa que en las áreas comarcales, con menor inversión, principalmente los recursos son para los componente sociales, para el resto de las áreas el peso se empieza a equiparar y en las zonas con más inversión y desarrollo es mayoritario el componente económico, con excepción de Darién donde pesa todavía más el componente social.

El año 2008 representó un año de alto presupuesto de inversión, no se puede evaluar aún lo ejecutado y susefectos en las condiciones de vida pero permite ver algunos énfasis en la política redistributiva. Uno de los elementos que se observa es que se incrementó el presupuesto de inversión en las comarcas, sin embargo sólo Kuna Yala recibiría sobre el límite mínimo. Hay un esfuerzo considerable en Bocas del Toro, Herrera, Panamá y Chiriquí, que los posiciona sobre el límite de inclusión (500 B/. por habitante). En tanto Colón, Veraguas y Coclé aún se mantendrían bajo la línea de mayor inversión. Revisando las estimaciones de inversión para el periodo 2010- 2012, se puede estimar que las comarcas Ngöbe Buglé y Kuna Yala se mantienen bajo el límite de baja inversión (menor de 200 B/. por habitante) en tanto las únicas áreas que superan los B/.500 por habitante serían Los Santos, Panamá, Darién (reafirmando lo encontrado con los datos 2006) y emerge la Comarca Emberá con una de las mayores inversiones proyectadas, lo cual podría traer transformaciones fuertes y riesgo al equilibro social y cultural en esa área, que será importante tomar encuenta.

La inversión y mejorar los equilibrios territoriales, habrá que darle seguimiento a la forma que se ejecuta paraobtener los impactos sociales y estructurales deseados en el desarrollo de las zonas y será muy importante que se realicen de manera sostenible en términos ambiental y de uso de recursos naturales como financieramente, dado el esfuerzo de inversión que esto implicará.

41 42 Tomado íntegramente de: PNUD, 2010. Atlas de Desarrollo Humano y Objetivos del Milenio.

IBID.

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En términos de efectos, se identificó una correlación menor entre desarrollo humano e inversión social,probablemente porque tiene un peso menor en la inversión y en las áreas más rezagadas en el corto plazo tiene un carácter compensatorio, ya que los impactos en capital humano son a mediano y largo plazo. Por su parte la inversión económica está teniendo una relación mayor con el DH porque su peso es mayor y parece potenciar el acceso a empleos e ingresos, lo que tienen un efecto más inmediato. Sin embargo, esta inversiónse está dirigiendo más hacia áreas de desarrollo medio a alto para potenciarlas, lo cual genera menor efecto redistributivo hacia las zonas más rezagadas.

Sin duda ambos componentes de la inversión son importantes y deben estar presentes, tanto la inversiónsocial para potenciar capacidades como la inversión económica para potenciar un contexto de crecimiento y mejora en las condiciones de vida. De este esfuerzo combinado y sostenido es lo que están careciendo las áreas de menor desarrollo, se requiere hacer un cambio en la asignación de recursos hacia las áreas de desarrollo medio a bajo para que logren el balance entre formación de capacidades y construcción de entornos con mayores oportunidades de desarrollo”.

4.2.2. Políticas Públicas y programas del Estado

Según la Constitución de la República de Panamá, el estado garantiza el respeto a la identidad étnica, y secompromete a dedicar a los indígenas atención especial con la finalidad de promover su participación económica, social y política en la vida nacional (arts. 86; 120). Esto implica también la provisión de tierras necesarias y la propiedad colectiva de las mismas para el logro de su bienestar económico y social (art. 123).Aunque la constitución le da garantías a los pueblos indígenas, en forma general la constitución muestra una visión integracionista de los pueblos indígenas que no toma en cuenta el debate multicultural y tampoco ha ratificado el Convenio 169 de la OIT aunque sí su predecesor, el 107.

A. Legislación indígena

En Panamá existe una variada y eficaz legislación secundaria en materia indígena producto de la grancapacidad de organización de los pueblos indígenas de Panamá.

Además de las leyes comarcales que crean los territorios indígenas, cada una cuenta con las CartasOrgánicas. Cinco comarcas han sido creadas por Ley.

Además de las Cartas Orgánicas específicas para cada Comarca, también existen leyes particulares para lospueblos indígenas como la Ley del Régimen Especial de Propiedad Intelectual sobre los Derechos Colectivosde los Pueblos Indígenas (Ley Nº 20 del 26 de junio del 2000) en donde se establece que sus costumbres, creencias, arte, religiosidad y conocimientos tradicionales forman parte de su patrimonio cultural y por lo tantono pueden ser utilizados de forma exclusiva por terceros no autorizados.

En este sentido el Ministerio de Comercio e Industrias (MICI) a través del programa de Dirección General delRegistro de la Propiedad Industrial (DIGERPI), ha registrado la propiedad intelectual en conocimiento tradicional en la artesanía para el tallado en semillas de marfil vegetal (Phytelephas seemannii) así como también el tallado en maderas semi preciosas y la cestería de los Embera y Wounaan.

También se toman en cuenta fallos jurídicos como por ejemplo la resolución de la Sala Tercera de la CorteSuprema de Justicia del 6 de siembre del 2000 que establece la necesidad del consentimiento de los PueblosIndígenas para llevar a cabo proyectos de desarrollo en sus territorios.

42


B. Programa Nacional de Administración de Tierras (PRONAT) En el año 1997 el Estado panameño inicio el Programa Nacional de Administración de tierras (PRONAT) , conel propósito de otorgar a los poseedores de tierra, la titularidad de la misma, y así ponerle fin dentro de las posibilidades, a la figura del “Derecho Posesorio”, tan arraigada dentro de las masas Campesinas y en centros poblados del interior de la República.

Como principales objetivos de PRONAT figuran:1- Políticas de Tierras 2- Aspectos Legales e Institucionales. 3- Servicio de Regularización de tierras 4- Consolidación de Áreas Protegidas. 5- Consolidación de Territorios Indígenas.

Entre sus logros importantes son: la demarcación de 10 áreas protegidas entre los que figuran ParquesNacionales, Reservas Forestales, Reservas de vida Silvestre, Reserva Hidrológica y están en proceso de demarcación (en fauna amenazada). Otras áreas protegidas (Parques Nacionales, Bosques Protectores, Reservas de Vida Silvestre, Humedales).

Consolidación de las Áreas Protegidas y de Territorios Indígenas. Se tiene un 33% de avance en laconsolidación de los territorios indígenas. Un 210 Km. Lineales demarcadas en las Áreas Protegidas de los 700 Km. propuestos. Dos planes de Manejo completados. Mil veintiún kilómetros lineales demarcados en los territorios indígenas y 16 Mesas de Diálogos establecidos en las áreas de Kuna Yala, Wounaan y Ngäbe- Buglé. Se han medido 490 Km., de la comarca Ngäbe Bugle y definido los limites de 8 comunidades Ngäbe Bugle de áreas43.

El Programa PRONAT ha presentado un proyecto de seguimiento de II Fase, en donde indica como objetivosla resolución de conflictos en áreas indígenas y no indígenas.

En el área geográfica de PRONAT FA también se han identificado 4 zonas de territorios indígenas quecorresponden a tres pueblos bien diferenciados: Kuna de la Comarca de Kuna Yala, Kuna de la Comarca Kuna de Madungandi, Emberá y Wounaan de Alto Bayano y Wounaan de Majé Chimán.

Entre los objetivos para la implementación de la II Fase de PRONAT, están los siguientes:

a) Caso de Conflicto entre Kunas de Madungandi y Campesinos Estos acontecimientos destacan que los dirigentes de la Comarca Kuna de Madungandi hayan participado enmúltiples casos de conflictos con los campesinos e incluso con el mismo Estado panameño. Uno de los acuerdos logrados en una reunión celebrada entre los Kuna, los campesinos y el Gobierno, conocido con el nombre del “Acuerdo del 31 de enero de 1995” un año antes de la creación de la Comarca por la Ley 24 de 1996. En donde, se tomaron las siguientes consideraciones para campesinos dentro del área indígena: No podrán expandir sus fronteras agrícolas más allá de donde se encuentran actualmente. Las tierras que eneste momento usufructúan, no podrán ser cedidas en permuta, ni vendidas a terceros. Si hace lo indicado anteriormente o salen del área, estas tierras revierten al patrimonio de la Comarca. Todo esto se hará bajo las condiciones acordadas y por documentos firmados con las autoridades y las partes afectadas.

43 PRONAT, 2008. Evaluación Social. Financiamiento Adicional. MEF.

43


b) Poblaciones Indígenas del Alto BayanoEl Congreso General de Alto Bayano fue organizado mediante la Resolución Nº 5 de la Dirección Nacional dePolítica Indigenista, del 10 de enero de 2006. Está integrado por los territorios Emberá y Wounan de Ipetí, Piriatí y Majé Cordillera y Unión Emberá y está ubicada en la actualidad en el Corregimiento El Llano, Distrito de Chepo, Provincia de Panamá. En esta misma Resolución también reconoce al Cacique General. Estas comunidades Emberá y Wounaan, han firmado varios acuerdos con el Estado, sin que hasta ahora se le hayapodido reconocer sus aspiraciones por la demarcación y legalización de sus tierras44.

Según el Acuerdo de Majecito de 1975, los Emberá aceptaron la propuesta del gobierno nacional y elProyecto de traslado al sector del río Ipetí y establecer centro de operación en ese lugar. Luego, mediante el Acuerdo Mutuo entre la población indígena y Corporación Bayano, el último se compromete a realizar todos aquellos pasos que sean necesarios a fin de que se vean realizadas las aspiraciones indígenas en la que respecta a la demarcación plena de la Reserva Emberá en las áreas de Ipetí y Piriatí. En conformidad a la nota del 4 de junio de 1996, los Emberá de Alto Bayano solicitan al gobierno el Título Colectivo a sus territorios.

Con la ocasión de ejecución del Proyecto de Desarrollo Sostenible de Darién, auspiciado por el BID, laDirectora Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, resuelve, “suspender todaslas tramitaciones de adjudicación y de los traspasos de derechos posesorios de terrenos ubicados dentro del área ocupados por las poblaciones Emberá de Ipetí y Piriatí, en el Distrito de Chepo, Provincia de Panamá.

C. Programa Conjunto “Incorporación de medidas de adaptación y mitigación del cambio climático en el manejo de los recursos naturales en dos cuencas prioritarias (Tabasará y Chucunaque) de Panamá”, financiado por el Fondo para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (F-ODM)45.

Este programa se enfoca en incrementar la capacidad de las poblaciones y del país de adaptación a losefectos del cambio climático y la capacidad de realizar acciones de mitigación, beneficiando a una población total de 150,364 personas vulnerables. El programa se concentrará en dos cuencas prioritarias con un área total de 3,085 km2, ubicadas, una en la Comarca Ngöbe-Buglé y las provincias de Chiriquí y Veraguas, y la otra en la Comarca Emberá-Wounáan y la provincia de Darién, en donde se han identificado elevados nivelesde degradación de suelo, altas presiones sobre los recursos de suelo y agua, alta vulnerabilidad al cambio climático, pobreza aguda y condiciones precarias de salud. Se priorizará los sectores agrícola, forestal y salud, aunque no excluirá otros sectores.

El programa diseñará una Estrategia de Gestión Integrada para la Adaptación y Mitigación para cada cuenca,por medio de la cual se establecerán lineamientos para orientar las acciones al nivel de país y promoverá la transversalización del tema del cambio climático. En consonancia con la política de descentralización del gobierno, el programa facilitará el desarrollo de planes de gestión integrado para cada cuenca y el desarrollo de capacidades al nivel local para promover el manejo sostenible del suelo y la utilización óptima del recurso agua para la adaptación y mitigación del cambio climático. Finalmente, el programa coadyuvará a establecer mecanismos de financiamiento para incentivar la aplicación de prácticas sostenibles.

El objetivo general del programa es incrementar la capacidad de adaptación y mitigación del cambio climático para contribuir a la reducción de la pobreza y a la sostenibilidad ambiental en dos cuencas prioritarias de Panamá. Los principales resultados esperados del programa

44 45 PRONAT, 2008. PNUD, 2010. documento de programa conjunto incorporación de medidas de adaptación y mitigación del cambio climático en el manejo de los recursos naturales en dos cuencas prioritarias de panamá

44


son:

1) Estrategia de Gestión Integrada para la Adaptación y Mitigación y Sistema de Monitoreo Climático pilotodesarrollados para integrar la problemática de adaptación y mitigación a las decisiones de desarrollo a nivel nacional; 2) Gestión local de los recursos naturales suelo y agua mejorada para aumentar la capacidad de adaptación ymitigación del cambio climático; 3) Acceso a financiamiento incrementado para apoyar acciones de manejo sostenible de los recursos naturales, conducentes a la adaptación y mitigación del cambio climático.

D. Políticas públicas

Actualmente, en general, en las comarcas y territorios indígenas a nivel nacional se evidencian diferentestipos de programas gubernamentales llevados a cabo principalmente por el Ministerio de Educación (MINEDUC), de Salud (MINSA), de Seguridad Policial (Policía Nacional), de la Autoridad Nacional de Ambiente, del Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), del Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA), Ministerio de Vivienda y del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES).

En algunas regiones como es la provincia del Darién se llevan a cabo el de Apoyo a Refugiados(ONPAR/ACNUR), y de Seguridad Policial y de Seguridad Nacional de Frontera (SENAFRONT) como muestra de políticas públicas hacia Pueblos Indígenas de las Tierras Colectivas y la Comarca Embera Wounaan.

Algunos programas son fuertes y otros son esporádicos.

Ministerio de EducaciónEste ministerio está presente en las Comarcas y todos los territorios indígenas. En algunas áreas el sistema educativo cumple con programas de CEFACEI, la Escuela Primaria, Media, Premedia, Instituto Profesional y Técnico y hasta Universidad. El programa de CEFACEI atiende niños de edad pre escolar (3-4 años).

Este ministerio es el que lleva a cabo un programa fuerte de alfabetización en las comarcas y territorios.Aunado a esto, en las Comarcas más grandes, se lleva a cabo el Programa de Educación Intercultural Bilingüe como es el caso de la Comarca Kuna Yala, Embera y Ngäbe Buglé..

Ministerio de SaludEste ministerio también está presente en las Comarcas y algunos territorios indígenas. En algunas áreas se encuentran hospitales, centros de salud y puestos de salud, cada uno con niveles diferentes de atención especializada.

Se ha percatado que en algunos lugares los centros y puestos de salud se encuentran en completo abandonoo sin medicamentos sobre todo en regiones remotas como son las comunidades indígenas.

Los programas llevados a cabo son variados que van desde la atención especializada y consultas generales.También se realizan las giras médicas, en especial a regiones remotas, pero este programa inicia bien y pocoa poco se torna paulatino. En algunas regiones, las giras médicas mantienen su programa de actividad vigente y activa.

Ministerio de Desarrollo Social (MIDES)El MIDES, desarrolla en varias comarcas y territorios indígenas de Panamá, el programa de Red de Oportunidades desde 2004. El grupo meta o las beneficiarias son madres de familia, quienes reciben cien

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dólares cada dos meses. La lista de beneficiarias y la coordinación la lleva a cabo un funcionariogubernamental o personal del MIDES.

“Es un proyecto de Estado impulsado por el gobierno nacional como parte de la la estrategia de combate a laextrema pobreza. La Red de Oportunidades está conformada por diversas instituciones gubernamentales enfocadas a prestar sus servicios a los corregimientos de pobreza extrema del país, identificados por el Mapade Pobreza, el estudio de Vulnerabilidad Social y en la Encuesta de Niveles de Vida.

El MIDES, también dirige el Programa Cien a los 70 años en varias comarcas y territorios indígenas, unprograma de apoyo a los ancianos de 70 años, que inició el nuevo gobierno del presidente Ricardo Martinelli.

(INADEH)El INADEH (Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano) se encuentra en algunas comarcas y territorios indígenas. Desarrolla cursos de artesanía, en elaboración de cestería con fibra vegetal con las mujeres Wounaan, albañilería, Carpintería, reparación de motores fuera de borda, entre otros.

Seguridad por la Policía NacionalLa Policía Nacional se encuentra en las Comarcas de Kuna Yala, Embera y Nogabe Bugle y en Territorios Colectivos del Darién.

La seguridad policial en las comunidades remotas de Darién, en el área de la frontera con Colombia, sefortaleció luego de los incidentes de enero de 2003, con un saldo mortal de cuatro líderes kunas asesinados en comunidades de Pucuro y Paya por la guerrilla colombiana.

Comarca Embera WounaanEn la Comarca Embera actúan los ministerios e instituciones gubernamentales MIDA, MIDES, MEDUCA, MINSA, ANAM, INADEH con los mismos objetivos planteados que de Tierras Colectivas.

También está presente la Policía Nacional, para mantener la seguridad en el área.

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