Criao no Brasil de uma EscolaSuperior de Administrao Pblica

Sergio Paulo Rouanet

Criao no Brasil de uma EscolaSuperior de Administrao Pblica

Sergio Paulo Rouanet

6Editor: Clio Y. Fujiwara Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso:Luis Antonio Violin Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto e Livino Silva Neto Ilustrao da capa: Ana Carla GualbertoCardoso Editorao eletrnica: Danae Carmen Saldanha de Olieira Supervisor Grfico:Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos/ENAPAs opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e noexpressam, necessariamente, as da ENAP.Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.

ENAP, 2005Tiragem: 1.500 exemplaresENAP Fundao Escola Nacional de Administrao PblicaSAIS rea 2-A CEP: 70610-900 Braslia, DFTelefones: (61) 3445 7096 Fax: (61) 3445 7178Stio: www.enap.gov.br

Rouanet, Sergio Paulo.Criao no Brasil de uma Escola Superior de AdministraoPblica / Sergio Paulo Rouanet. Braslia : ENAP, 2005. 96 p.

1. Escola de Governo. 2. Instituio de Ensino. 3. Administra-o Pblica. 4. Administrao Pblica Ensino. 4. FormaoProfissional. I. Srgio Paulo Rouanet. II. Ttulo.

CDU 37.057(81)

ENAP Escola Nacional deAdministrao Pblica

PresidenteHelena Kerr do AmaralDiretora de Desenvolvimento GerencialMargaret BaroniDiretor de Formao ProfissionalPaulo CarvalhoDiretor de Comunicao e PesquisaClio Y. FujiwaraDiretor de Gesto InternaAugusto Akira Chiba

ANESP Associao Nacional dos Especialistasem Polticas Pblicas e Gesto Governamental

PresidenteAmarildo BaessoDiretor Administrativo-FinanceiroRicardo Vidal de AbreuDiretora Scio-CulturalCarmem Priscila BocchiDiretor de Comunicao e DivulgaoSrgio Augusto Ligiero GomesDiretora de Estudos e PesquisasAdlia C. Zimbro da SilvaDiretor de Assuntos Parlamentares eArticulao InstitucionalCarlos Frederico R. GonalvesDiretor de Assuntos ProfissionaisRoberto Seara M. Pojo RegoSuplentesLgia Aparecida A. C. Lacerda,Adriana Phillips Ligiero eCristvo de Melo

7SUMRIO

APRESENTAO ............................................................................................ 7PREFCIO ..................................................................................................... 9INTRODUO ............................................................................................... 11

PRIMEIRA PARTEO QUADRO BRASILEIRO .............................................................................. 13O SISTEMA DE ENSINO ................................................................................ 15Escolas vinculadas a carreiras especficas .............................................. 15Programas no vinculados a carreiras especficas .................................. 19Empresas pblicas ................................................................................... 21Centros estaduais ..................................................................................... 24Instituies acadmicas ........................................................................... 28Avaliao ................................................................................................. 31O sistema administrativo .......................................................................... 33

SEGUNDA PARTEOS MODELOS EXTERNOS ............................................................................. 35O modelo francs .................................................................................... 35O sistema administrativo .......................................................................... 51O modelo alemo ..................................................................................... 63

TERCEIRA PARTE ......................................................................................... 69Escola Superior de Administrao Pblica .............................................. 69Insero no sistema administrativo .......................................................... 81Implementao ......................................................................................... 92Consideraes finais ................................................................................ 93

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9APRESENTAO

A Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) foi criadano incio do processo de redemocratizao do Pas, em 1986, num contextode reforma administrativa, que tinha, entre outros, o objetivo de dotar os quadrosdo servio pblico federal de pessoal capacitado para corresponder s novasdemandas da sociedade que a democracia exigia.

A criao de uma escola de governo que promovesse a formao e aqualificao de quadros de nvel superior, com a misso de modernizar e tornareficiente a Administrao Pblica Federal, como hoje a ENAP, j era propostapresente, em 1982, no relatrio ou, mais propriamente, no estudo , doembaixador Sergio Paulo Rouanet, que a ENAP e a Associao Nacional dosEspecialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (ANESP) agorapublicam.

Este relatrio, realizado a pedido do ento Departamento Administrativodo Servio Pblico (DASP), aponta que a fragilidade dos quadros da adminis-trao pblica, com a ausncia de critrios objetivos para o acesso alta funopblica, gerava descontinuidades tanto na execuo de reformas administrativasquanto na implementao de polticas pblicas. Era necessrio formular umsistema que articulasse a formao do servidor pblico e a sua insero na altaadministrao, sem o qual a [...] escola no se justificaria nem do ponto devista dos alunos, nem do ponto de vista do Estado (p. 80), visto que [...]seria irracional investir recursos na formao de uma elite administrativasuperqualificada e, ao mesmo tempo, bloquear o acesso dessa elite, em condiesdurveis, a seus quadros de direo superior, privando-o, assim, de todos osbenefcios do investimento realizado (p. 84).

A preocupao constante, em todo o relatrio, com a necessidade deinterligar seleo, formao e progresso resulta na recomendao de se criaremcarreira ou cargos de natureza especial para o exerccio de atividades de direo,superviso e assessoramento nos escales superiores da burocracia como forma

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de solucionar a alocao dos funcionrios polivalentes que a futura escolaformaria.

Desse modo, o relatrio elaborado pelo professor Rouanet representaum marco que influenciou a concepo da Escola Nacional de AdministraoPblica e a constituio de uma carreira para seus egressos, a de Especialistaem Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG).

Das anlises sobre as experincias francesa e alem contidas no relatrio possvel extrair algumas lies para problemas que ainda no conseguimosequacionar satisfatoriamente, como, por exemplo, o estgio e a criao e estru-turao das carreiras em todos os rgos federais. Por outro lado, outras recomen-daes, como a diversificao da formao do servidor recrutado, o exercciodo pensamento crtico e a formao generalista ampla, sem cair em modelos oumodismos, so diretrizes que os cursos de formao da ENAP tm conseguidocumprir a contento. Alm disso, a ENAP concretizou a proposta de ser umaescola democrtica em seus mtodos e pluralista na orientao pedaggica,conforme seu principal objetivo de formar servidores que possam enfrentar oscomplexos e dinmicos problemas da Administrao Pblica brasileira.

Este relatrio , assim, extremamente instigante e nos faz refletir sobreproblemas que permanecem na agenda e nos auxilia a pensar na formao deum servidor pblico atuante em contexto de grandes desafios presentes efuturos , que tornam complexo o seu papel de responder adequadamente sexpectativas maiores, individualizadas e diversificadas da sociedade.

Esta publicao deve-se, em grande parte, atualidade das questes contidasno relatrio, sua importncia histrica e ao fato de ser documento gerador denovas configuraes no campo da organizao do servio pblico e da capacitaode quadros superiores da administrao pblica. Assim, ela constitui subsdiofundamental para todas as avaliaes e elaboraes sobre essas temticas, almde ser muito oportuna neste momento em que esto sendo preparadas as come-moraes dos vinte anos da ENAP, que se completam em 2006.

Helena Kerr do AmaralPresidente da ENAP

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PREFCIO

Este relatrio a base em que foram criadas a ENAP Escola Nacionalde Administrao Pblica e a carreira voltada para a formulao e a gestode polticas pblicas no Brasil Especialistas em Polticas Pblicas e GestoGovernamental (EPPGG). O relatrio, assim, constitui-se no passo decisivopara o processo de profissionalizao da Administrao Pblica Federal.

Profissionalizar o Estado significa constitu-lo de carreiras quecontenham uma formao voltada para as suas peculiaridades e promovera sua incorporao no Estado, dotando-as das responsabilidades corres-pondentes a essa formao. No caso dos EPPGG, significou formar umquadro permanente de profissionais com perfil generalista e de alto nveltcnico, isto , preparar dirigentes.

Essas caractersticas visam a minimizar problemas, como a descon-tinuidade administrativa, a interferncia clientelista na gesto pblica e anecessidade de conferir maior grau de transparncia e qualidade tcnica aoprocesso de formulao de polticas pblicas. E elas esto presentes nacarreira de Diplomata do autor do texto, embaixador e professor SergioPaulo Rouanet, que possui bibliografia repleta de conquistas profissionais,patriticas e acadmicas.

Neste pequeno espao da publicao deste relatrio, o servio pblicobrasileiro, por meio da ANESP, quer dar ao seu autor o reconhecimento porter sido o causador de uma revoluo na administrao pblica deste pas.

Atualmente, o reconhecimento do nvel da carreira permite a seusintegrantes ocuparem postos relevantes em rgos, como a Casa Civil e osMinistrios da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto, doDesenvolvimento Social, da Educao, da Justia, da Integrao Nacional.O sucesso da carreira em nvel federal foi observado por vrios governos

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estaduais, tanto que os estados de Gois, da Bahia, de Sergipe, de MatoGrosso e de Minas Gerais contam com carreiras semelhantes.

Obviamente, todo esse caminho no tem sido linear. A integrao dacarreira de EPPGG no Estado ainda no ocorre sem problemas. Em grandeparte, isso se deve incipiente separao do espao poltico (decidir o quefazer) do espao administrativo (como fazer) dentro do Poder Executivofederal. Enquanto essa fronteira no for delineada, a execuo das polticaspblicas padecer das ineficincias crnicas dos governos, como a descon-tinuidade e clientelismo.

Para vencer mais esse desafio, a participao dos membros dacarreira e de sua representao, a ANESP, deve continuar consistente como objetivo de produzir um Estado eficiente e uma sociedade equnime pormeio de uma carreira dirigente forte. Quanto s adversidades, fica a orienta-o do poeta espanhol Antonio Machado: Caminhante, no h caminho, sefaz caminho ao andar.

ANESP Associao Nacional dos Especialistas em PolticasPblicas e Gesto Governamental

Com a colaborao do prprio professor Rouanet, de diretores e de funcionrios da ANESPe da ENAP, procurou-se dar coeso a alguns trechos faltantes das cpias remanescentes dorelatrio original, que, se somados, no passam de duas pginas de um relatrio de cem, o queno prejudica o entendimento do texto. Tambm no se atualizaram as rotinas das outrasescolas de formao do exterior pesquisadas e as formas de integrao de suas carreiras emseus respectivos Estados. As formas desses processos variam tanto no tempo quanto geogra-ficamente, e o que importante a ocorrncia da prpria integrao da carreira no Estado.Erros remanescentes so de responsabilidade da ANESP (NE).

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INTRODUO

Incumbido, em abril de 1982, pelo Ministro de Estado das RelaesExteriores, Embaixador Ramiro Saraiva Guerreiro, de cooperar com oDepartamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) na formulaode diretrizes gerais que pudessem levar implantao, no Brasil, de umaEscola Superior de Administrao Pblica, solicitei audincia com o ministro-chefe desse departamento, Dr. Jos Carlos Freire, a fim de ele receber termosde referncias adicionais. Ficou claro, naquela entrevista, que era pensa-mento do DASP estudar a viabilidade de criar no Brasil uma instituiooficial de ensino e treinamento que tivesse caractersticas semelhantes daEscola Nacional de Administrao, da Frana (ENA), e, subsidiariamente,de outras instituies, como a Bundesakademie fuer Oeffentliche Verwaltung,da Repblica Federal da Alemanha.

Pareceu-me que minha contribuio a esse projeto deveria consistirnum estudo in loco daquelas instituies, precedido por um processo umtanto quanto possvel completo de fact finding sobre a rede de rgos jexistentes no Brasil na rea de formao e treinamento dos servidorespblicos de alto nvel e sobre o entrosamento desses rgos com o sistemaadministrativo brasileiro. Assim sendo, um programa de trabalho em trsetapas impunha-se espontaneamente: 1) investigao de uma faixa repre-sentativa de instituies de formao e treinamento j existentes no Brasile sua articulao com o aparelho do Estado; 2) investigao dos modelosexternos propostos; e 3) recomendaes para o caso brasileiro, luz dosconhecimentos adquiridos na primeira e na segunda etapa.

Essas trs etapas so objeto, respectivamente, da primeira, segundae terceira partes deste relatrio, a primeira das quais incorpora, no essencial,o texto de um relatrio preliminar que redigi em 17 de maio de 1982.

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Todas as opinies expressas neste estudo tm carter pessoal e, emnenhum momento, envolvem a responsabilidade do Ministrio das RelaesExteriores.

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PRIMEIRA PARTEO QUADRO BRASILEIRO

Na implantao da primeira etapa, durante a qual contei com a valiosaassistncia do Dr. Alex dos Santos, da Funcep, visitei varias instituies emBraslia, em Belo Horizonte, no Rio de Janeiro e em So Paulo e entrevistei35 personalidades da vida pblica brasileira e especialistas em administraoe polticas pblicas.

As informaes colhidas podem ser classificadas em duas categorias:l) o sistema de ensino e de treinamento existente no Brasil para a formaode recursos humanos destinados ao setor pblico; e 2) seu entrosamentocom o sistema administrativo.

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O SISTEMA DE ENSINO

Devido s limitaes de tempo, foi necessrio recorrer ao mtodo daamostragem e escolher uma faixa representativa de programas e instituiesde diferentes naturezas. Dentro dessa tica no exaustiva, foram estudadas:a) quatro escolas que preparam candidatos para carreiras federais, daadministrao direta e indireta; b) dois centros de formao e treinamentono vinculados a carreiras especficas; c) duas empresas pblicas comsistemas prprios de aperfeioamento dos seus rgos superiores; d) trscentros estaduais de formao e treinamento; e e) trs instituiesacadmicas com curso de graduao e ps-graduao na rea da administra-o pblica e das polticas pblicas. Com a incluso de programas da reada administrao direta e indireta, da administrao estadual e de mbitoacadmico, o critrio da representatividade da amostra parece ter sidoadequadamente atendido.

Escolas vinculadas a carreiras especficas

Foram estudados o Instituto Rio Branco, a Escola Superior deAdministrao Fazendria, a Academia Nacional de Polcia e a EscolaSuperior de Administrao Postal.

Instituto Rio Branco

Criado em 1945, o Instituto Rio Branco detm o monoplio para oacesso carreira diplomtica, por meio do Curso de Preparao CarreiraDiplomtica (CPCD), embora excepcionalmente o ministro de Estado possadeterminar a realizao de concurso direto organizado pelo instituto.

A admisso ao CPCD est condicionada aprovao em examevestibular. So requisitos para inscrio nesse exame, inter alia, a concluso

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de, pelo menos, dois anos de curso de graduao e idade mnima de 19 anose mxima de 30. O exame consta de trs fases.

Na primeira, so realizadas as provas vestibulares iniciais, queconstam de portugus, francs e ingls, simultaneamente em Braslia,Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, SoPaulo, Curitiba e Porto Alegre. A prova de portugus eliminatria e ocandidato deve obter um mnimo de 60 pontos. Quanto s lnguas estrangeiras,dever obter, pelo menos, 50 pontos em cada uma delas e perfazer um totalde 150 pontos nas trs lnguas.

Na segunda fase, os habilitados nas provas iniciais so submetidos,em Braslia, a exames de sanidade fsica e psquica, a uma investigao decarter tico e a entrevistas. Estas so destinadas a avaliar sua aptidoprofissional.

Enfim, na terceira fase, so realizadas, em Braslia, as provas vesti-bulares finais, que constam de histria do Brasil, histria mundial e geografiado Brasil (eliminatrias) e geografia geral, noes de direito e noes deeconomia (classificatrias). Os candidatos aprovados so admitidos aoCPCD, segundo a classificao e dentro do nmero de vagas fixado peloedital de abertura das inscries, e recebem bolsa de estudo.

O CPCD tem durao de dois anos, no decorrer dos quais soaprofundados os conhecimentos em disciplinas como idiomas, direito,economia e poltica. O currculo do segundo ano, por exemplo, constitudopor uma seo de lnguas obrigatrias (francs e ingls) e complementares,como o alemo, rabe, espanhol, italiano, japons e russo, uma seo bsica(economia, direito internacional pblico, direito internacional privado) e umaseo profissional (orientao profissional, histria das relaes diplomticasdo Brasil, prtica consular, promoo de exportaes, relaesinternacionais). Os alunos do segundo ano realizam, ainda, estgiosprofissionalizantes em certos departamentos da Secretaria de Estado, almde viagens pelo Brasil.

Alm do CPCD, o Instituto Rio Branco proporciona outros cursos,dos quais os mais importantes so o Curso de Aperfeioamento deDiplomatas (CAD) e o Curso de Altos Estudos (CAE). Esses dois cursos

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so pr-requisitos para a progresso funcional, respectivamente, de Segundoe Primeiro Secretrio e de Conselheiro a Ministro de Segunda Classe.

Escola Superior de Administrao Fazendria

Criada em 1973, a Escola Superior de Administrao Fazendria(ESAF) veio substituir o Centro de Treinamento e Desenvolvimento doMinistrio da Fazenda (Cetremfa). Sua estrutura organizacional bsicacompe-se de um rgo central, sediado em Braslia, e de 23 projeesregionais, sediadas nas capitais.

Entre suas atividades incluem-se as seguintes: formao,aperfeioamento, reciclagem, ps-graduao, pesquisa, recrutamento eseleo, e cooperao tcnica. A execuo das atividades de treinamento(aperfeioamento e reciclagem) e de recrutamento e seleo cabe, prefe-rencialmente, s projees regionais. Recentemente foram desativados oscursos de ps-graduao (poltica fiscal e administrao fazendria), aparen-temente em conseqncia do desinteresse do alto escalo, que consideravatais cursos excessivamente longos e acadmicos.

De especial importncia, na tica deste relatrio, o fato de que aESAF detm o monoplio para o recrutamento nas seguintes carreirasfazendrias: fiscais, controladores de arrecadao federal e procuradores.No caso dos fiscais, por exemplo, existe um concurso pblico, interno eexterno, que habilita os candidatos aprovados a ingressar num curso deformao, de quatro meses. Concludo o curso, que comporta exames rea-lizados durante a escolaridade, os formandos podem optar pelos postos desua preferncia, de acordo com a classificao final obtida.

A ESAF no tem obtido xito em sua tentativa de impulsionar umprograma de desenvolvimento de dirigentes fazendrios que estabelecesseuma correlao entre a participao em programas de treinamento paradirigentes, por um lado, e nomeaes, permanncia na funo e progressofuncional, por outro.

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Academia Nacional de Polcia

A Academia Nacional de Polcia, subordinada ao Departamento dePolicia Federal do Ministrio da Justia, um canal de seleo e recrutamento,em regime de monoplio, para carreiras do grupo Polcia Federal, em nveltanto mdio como superior.

As carreiras de nvel mdio so de agente da Polcia Federal, escrivoda Polcia Federal e papiloscopista policial. As de nvel superior incluem ade delegado da Polcia Federal, de perito criminal e de tcnico de censura.O ingresso para os dois nveis realiza-se por meio de concursos pblicos,exigindo-se o segundo ciclo completo para o nvel mdio e um curso degraduao completo para o nvel superior. A durao da escolaridade nonvel mdio de trs a um mximo de quatro meses, e a do nvel superior de cinco a um mximo de seis meses. So admitidos ao concurso candidatosinternos e externos e a relao de 20 para l, aproximadamente, entrecandidatos inscritos e aprovados.

A ttulo de exemplo, o concurso pblico para a carreira de delegadoinclui matrias como direito penal, direito processual penal e direito administra-tivo. O currculo para essa carreira inclui matrias como o regime financeirodo DPF, a chefia e liderana, a administrao pblica (pessoal e financeira) equatro reas de especializao (polcia fazendria, polcia de represso a entor-pecentes, polcia poltica e social e polcia martima, area e de fronteiras).

A academia formou, em 1981, 500 agentes de polcia federal, 49escrives, 52 tcnicos de censura, 22 peritos criminais e 52 delegados. Aescolha dos cargos feita base da classificao final obtida.

Escola Superior de Administrao Postal

Criada em 1977, a Escola Superior de Administrao Postal (ESAP)substituiu os cursos de administrao postal estabelecidos pela ECT emconvnio com a Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, queno haviam produzido os resultados esperados. A primeira do gnero naAmrica Latina e a quinta no mundo, seu objetivo principal formar tcnicosde nvel superior para a administrao postal: os administradores postais,por meio do Curso de Administrao Postal o CAP.

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O acesso ao CAP realiza-se por concurso aberto a candidatos quetenham certificado de concluso de 2o grau. Podem candidatar-se funcionriosda ECT, mas predominam os candidatos externos. Os concursos despertamgrande interesse, devido ao bom nvel salarial dos administradores postais(atualmente, o salrio inicial da ordem de 150 mil cruzeiros e pode chegar a250 mil, no caso dos diretores regionais) e garantia de estabilidade funcional.O CAP tem sua estrutura curricular composta de 34 disciplinas e atividades,ministradas em regime de tempo integral, num total de cinco semestres, aolongo de 30 meses. O currculo compreende lnguas (ingls e francs), disci-plinas de administrao (gesto de recursos humanos, organizao e mtodos,oramentao, administrao financeira) e matrias especficas deprofissionalizao na rea postal (organizao e funcionamento da ECT, opera-es postais, engenharia postal, operaes telegrficas, filatelia). O quintosemestre reservado a estgios profissionalizantes. Os alunos recebem bolsae residncia gratuita. Atualmente, h oito bolsistas estrangeiros (da AmricaLatina e frica Portuguesa). Concludo o curso, os alunos podem escolher,por ordem de classificao, os postos de sua preferncia, em Braslia e nosestados. Grande nmero de egressos da ESAP j ocupa o cargo de DiretorRegional.

Alm do CAP, a ESAP ministra cursos de formao de executivos(Formex), abertos aos dirigentes da empresa.

Programas no vinculados a carreiras especficas

Estudei, nesse grupo, a Fundao Centro de Formao do ServidorPblico e o Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico.

Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico

A Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico (Funcep) foiinstituda pela Lei no 6.871, de 3 de dezembro de 1981, com a finalidade depromover, elaborar e executar os programas de formao, treinamento, aper-feioamento e profissionalizao do servidor pblico da administrao federaldireta e autrquica, bem como estabelecer medidas visando ao seu bem-estar social e recreativo.

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Em seu papel de formao e treinamento excluda, portanto, a reado bem-estar social e recreativo , cabem Funcep, entre outras atividadesrelacionadas com a capacitao e formao de tcnicos aptos a garantir aqualidade e a continuidade da ao governamental, a uniformizao dosmtodos e das tcnicas de ensino e a promoo de estudos e pesquisas deinteresse para a formulao da poltica pessoal civil.

Essas funes, previstas no estatuto (aprovado pelo Decreto no

85.524, de 16 de dezembro de 1980), combinam com outras que permitemestabelecer vnculo entre os programas de capacitao e o acesso e aprogresso funcional dos servidores que neles participam tais como a depromover o sistema do mrito na funo pblica e no acesso a funessuperiores e a execuo de atividades relacionadas com o recrutamento dopessoal civil. Dadas essas atribuies, foi inteiramente lgica a deciso deconfiar Funcep a tarefa de coordenar o Programa de Desenvolvimentode Administradores Pblicos, objeto da Exposio de Motivos no 33, de 2 defevereiro de 1982, na qual figura o nexo entre a ascenso e a progressofuncional e a capacitao do treinando, a fim de implantar o procedimentosalutar de treinar candidatos para os cargos, feio da prtica largamenteadotada em grandes empresas e no meio militar, criando-se, assim, osverdadeiros conceitos de carreira e de profissional.

Em seu curto perodo de vida, a Funcep executou vrios programas,tais como um curso sobre informtica, um curso na rea gerencial, umseminrio na rea de desenvolvimento de recursos humanos e um ciclosobre direito administrativo.

Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico

O Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico(Cendec) um dos quatro rgos do Instituto de Planejamento Econmicoe Social (Ipea), fundao vinculada Secretaria de Planejamento daPresidncia da Repblica.

Criado pela Portaria no 14, de 31 de janeiro de 1966, do ento ministroextraordinrio para o Planejamento e Coordenao Econmica, o Cendecdesenvolve suas atividades seja isoladamente, seja em convnio comentidades, como o Banco Mundial, a OEA e a Cepal. Suas funes incluem:

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a) treinamento, por meio de cursos, seminrios e reunies; b) assessoria,prestada a instituies nacionais, em reas em que seus tcnicos so espe-cialistas; e c) pesquisa, em reas como metodologia do planejamentoeducacional e produo e organizao de material didtico.

O programa de trabalho para 1982 compreende cursos em cooperaocom entidades nacionais (VI Ciclo de Treinamento de Especialistas emPromoo Comercial, VI Curso de Introduo ao Planejamento Gover-namental, curso de programao oramentria) e cursos em cooperaocom entidades internacionais (curso regional de projetos agropecurios, cursoregional de projetos de energia eltrica, III Curso de Planejamento Social,curso regional de projetos de transportes, VII Curso de Planejamento doDesenvolvimento Regional e Estadual e o Seminrio sobre Experincia deTreinamento nos Estados).

O corpo discente do Cendec composto por tcnicos, nacionais eestrangeiros, que j atuam em suas respectivas reas. No dispe de corpodocente permanente e pode contar, entre seus instrutores, com represen-tantes do setor privado. Os cursos so de curta durao, no excedendotrs meses. Em geral, so usados por entidades, como o Banco Mundial,para seus programas em idioma portugus e espanhol.

Empresas pblicas

Foram selecionadas duas empresas: a Petrobras e a Eletrobrs.

Petrobras

Ao contrrio do Itamaraty, do Ministrio da Fazenda, da PolciaFederal e da ECT, que tm escolas de formao ligadas instituio, masexternas a ela, o sistema de formao da Petrobras interno, realizando-sepor meio de cursos e seminrios, dentro da Petrobras na sede e, maisfreqentemente, em refinarias ou terminais porturios.

um tipo de treinamento especfico, isto , setorial, como nosexemplos mencionados transmisso de conhecimentos relevantes paraas atividades especiais da empresa , mas fora do contexto de uma instituio

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prpria de ensino. Os futuros executivos j tm uma formao substantivabsica, predominando os engenheiros (de petrleo e de refinao eprocessamento), os gelogos e os geofsicos, embora haja tambm tcnicosem administrao, advogados e mdicos (medicina ocupacional). Cada umdesses profissionais pode ser colocado em qualquer setor, embora haja,obviamente, alocaes prioritrias (advogados para o departamento jurdi-co, economistas para as atividades de planejamento).

A admisso faz-se mediante concurso pblico peridico, via de regra,ainda que, em casos excepcionais, haja contrataes diretas mediante editais,convocando os candidatos para entrevistas.

No caso dos engenheiros, h um sistema sui generis de treinamen-to, tendo em vista a inexistncia nas universidades de especializao emengenharia de petrleo. A empresa abre concursos para os estudantes queesto no penltimo ano de sua escolaridade, e os alunos aprovadosfreqentam, no ano seguinte, um curso de engenharia de petrleo mantidopela Petrobras, em sua prpria universidade, recebem bolsas da empresa ej so considerados, virtualmente, empregados.

Dentro da empresa, h um sistema de treinamento gerencial em trsnveis: operacional, cuja orientao bsica a execuo; organizacional,cujo horizonte o ttico; e institucional, cujo horizonte o estratgico. Htipos de treinamento prprios a cada nvel, embora haja a preocupao depreparar o treinando para o nvel seguinte, ministrando-lhe alguns conheci-mentos caractersticos desse nvel superior, a fim de facilitar a transio.

Em cada ciclo de treinamento, h um mdulo propriamente adminis-trativo (planejamento, organizao, motivao, inovao, controle, deciso)e um substantivo, ou conceitual (compreenso, em nveis crescentes decomplexidade, do tema do petrleo no Brasil e no mundo, em seus aspectostcnicos, econmicos, polticos, etc.). Assim, os integrantes do nveloperacional freqentam um curso bsico de gerncia, em que, alm detemas como as funes e o papel do gerente na empresa moderna ouoramentao, so ministradas noes de economia ou informaes bsicassobre as caractersticas da Petrobras. No curso avanado de gerncia,reservado ao nvel organizacional, h um mdulo ambiental, com temascomo panorama socioeconmico brasileiro e a crise mundial do petrleo,

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outro instrumental, com temas de contedo propriamente gerencial, e umterceiro sobre tecnologias de petrleo e atribuies da Petrobras. Para onvel institucional, enfim, h os seminrios para executivos de alto nvel, queconstam do programa, destinados a discutir os desenvolvimentos recentesnos diversos campos em que se desdobra a ao prpria quele nvel.

Eletrobrs

Ao contrrio da Petrobras, em que o treinamento ministrado, emgeral, na prpria empresa, a Eletrobrs realiza cursos, via de regra, emuniversidades, oferecidos aos profissionais que j atuam em suas respectivasreas. Normalmente, os cursos de capacitao so organizados pelasprprias empresas integrantes do sistema Eletrosul, Eletronorte, Light ea Eletrobrs s organiza cursos prprios quando eles se tornam excessiva-mente onerosos para tais empresas. Assim, quando cada empresa s temuns poucos interessados, a Eletrobrs os agrupa num curso nico, ministradonuma universidade e pago por ela.

A empresa tem atualmente quatro cursos de mestrado em universi-dades, como a USP e a de Santa Catarina, abertos exclusivamente aosengenheiros do sistema.

O corpo de profissionais da empresa composto basicamente deengenheiros eletricistas e civis (os civis, para a construo de barragens,por exemplo). So admitidos mediante contratao direta, por meio de editaise entrevistas, portanto no h concursos pblicos, como no caso da Petrobras.H um total de 155.631 empregados em todo sistema controlado pelaEletrobrs, dos quais 20.637 so dirigentes. Destes 60% so engenheiros.

Os cursos oferecidos so de natureza administrativa (gerencial) esubstantiva (temas tcnicos). A ttulo de exemplo do primeiro grupo, cite-seo Curso Especial de Administrao para Desenvolvimento de Executivos,de oito semanas de durao, realizado na Faculdade de Economia e Adminis-trao da USP e na Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP) daFundao Getlio Vargas. Como exemplo de curso eminentemente tcnico,mencione-se o Curso Regional de Projetos de Energia Eltrica realizado noCendec, em Braslia, tambm com durao de oito semanas.

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Centros estaduais

Foram investigados o Centro de Desenvolvimento em Administrao(CDA), em Belo Horizonte, a Fundao Escola do Servio Pblico, no Rio deJaneiro, e a Fundao do Desenvolvimento Administrativo, em So Paulo.

Centro de Desenvolvimento em Administrao

O Centro de Desenvolvimento em Administrao parte integranteda Fundao Joo Pinheiro, criada em 1969 e vinculada Secretaria deEstado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais. Sua rea de atuaocompreende a prestao de servios de consultoria e a formao de recursoshumanos no campo gerencial.

Como instituio de consultoria, o CDA tem prestado servios aempresas privadas e pblicas e tambm a rgos estaduais, at de outrosestados. Entre seus trabalhos nessa rea, cite-se um projeto de modernizaoadministrativa, realizado para os Tribunais de Justia e da Alada de MinasGerais; de planejamento estratgico e organizacional, para o Departamentode guas e Energia do Estado de Minas Gerais; de levantamento de perfilorganizacional, para a Prefeitura Municipal de Londrina; e de desburo-cratizao e organizao, para a Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.

Na rea de interesse direto para este relatrio o desenvolvimentode recursos humanos , o CDA iniciou suas atividades em 1972, com oPrimeiro Curso de Especializao em Administrao, sob orientao tcnicada Universidade de Columbia. Em 1976, iniciou-se o sistema de cursosfechados, concebidos para as necessidades especficas de organizaes,e, a partir de 1980, lanou um sistema de treinamento em massa e a distncia.Tais cursos so ministrados a partir de levantamento prvio das necessidadesda empresa, do qual resulta um pr-projeto, elaborado em consulta com osdirigentes, e, em seguida, um projeto, que implementado e avaliado. Entreos clientes desses cursos figuram os Ministrios da Agricultura e da Indstriae Comrcio e vrias instituies de Minas Gerais e de outros estados, comoa Companhia Siderrgica Nacional. O CDA prepara-se, agora, para atendera solicitaes de pases estrangeiros.

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Alm dos cursos de treinamento gerencial, o CDA continua realizandocursos de especializao em administrao, que podem ser caracterizadoscomo de ps-graduao profissionalizante. um programa de 11 meses dedurao, dirigido tanto para o setor pblico como para o privado. Os alunosdedicam tempo integral ao programa.

Fundao Escola do Servio Pblico

Criada pelo Decreto-Lei estadual no 338, de 22 de dezembro de 1976,a Fundao Escola do Servio Pblico (FESP) do Estado do Rio de Janeirosucedeu a antiga Escola de Servio Pblico, do mesmo estado. Vinculada Secretria de Estado da Administrao, a FESP tinha como finalidaderecrutar, selecionar e treinar servidores para o cumprimento das diretrizesfixadas pela poltica de pessoal do estado.

Como se nota, o conceito de treinamento e o de seleo erecrutamento estavam interligados, constituindo, dessa forma, um avanoimportante, no plano conceitual, com relao a outros rgos de formaode pessoal, excetuadas as escolas federais mencionadas na seo A. Mas obvio que uma concepo to ambiciosa s poderia concretizar-se se tivessesurgido, efetivamente, um sistema de acoplamento ensino/acesso, ou ensino/progresso, o que implicaria, por parte do governo estadual, uma reformulaodas regras que presidem ao ingresso e promoo dos servidores.

Nas circunstncias polticas que prevalecem, atualmente, no Estadodo Rio de Janeiro, um projeto desse gnero seria, pelo menos, irrealista. Defato, esse objetivo bsico da FESP foi totalmente arquivado, e a escoladedica-se a programas mais ou menos convencionais de treinamento, emtodos os nveis, cujos participantes no so sequer, em sua maioria, servidoresdo estado (apenas 20%).

Alm de cursos sobre desenvolvimento gerencial e organizacional, aatividade mais interessante da FESP parece ser, no momento, a realizaode ciclos de debate, em que se analisam, luz da teoria administrativa e daorganizao, textos literrios, como O prncipe, de Maquiavel, ou Calgula,de Camus (ciclo sobre liderana), ou Galileu, de Brecht (ciclo sobre inova-o). Parece bvio, entretanto, que, desvirtuada de seu objetivo principal e

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incapaz de competir com outros cursos de administrao pblica, a FESPest longe de ter correspondido s expectativas nela depositadas.

Fundao do Desenvolvimento Administrativo

Criada pela Lei estadual no 435, de 24 de maro de 1974, a Fundaodo Desenvolvimento Administrativo (Fundap) teve seu estatuto aprovadopelo Decreto no 7.611, de 23 de fevereiro de 1976. Vinculada Casa Civildo governo do Estado de So Paulo, a Fundap tem como principal objetivopromover a constante atualizao das prticas administrativas no setorpblico estadual, realizando atividades de ensino, pesquisa e assistncia tc-nica, de forma integrada.

Em 1979, houve uma importante alterao organizacional que instituiu,em vez das trs reas bsicas de ensino, pesquisa e assistncia tcnica, umsistema de ncleos e programas. Os ncleos esto organizados em torno dealguns dos principais campos relacionados com a administrao pblica:administrao de recursos humanos, finanas pblicas do Estado de SoPaulo, administrao de materiais, racionalizao administrativa, adminis-trao e poltica de sade, administrao e poltica econmica, administra-o e poltica urbana. Os programas so atividades que resultam de demandasespecficas do setor pblico. Cada ncleo ou programa pode dedicar-se astrs modalidades de atuao, dentro do seu respectivo campo de trabalho ensino, pesquisa e assistncia tcnica.

Como exemplo de pesquisa, saliente-se a realizada sobre o quadrode Direo e Assessoramento (ncleo de administrao de recursos huma-nos) ou sobre o sistema nacional de sade e sua implantao no Estado deSo Paulo (ncleo de administrao e poltica da sade).

Como exemplo de assistncia tcnica, pode-se mencionar o convnioconcludo com o Instituto Nicaragense de Administrao Pblica, sob osauspcios do Itamaraty.

Quanto ao setor de ensino, de interesse mais imediato para estetrabalho, existem cursos de curta durao em reas especficas, destina-das, em geral, aos funcionrios que atuam em setores correspondentes daadministrao. assim que, em 1982, esto previstos cursos e seminrios

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sobre administrao energtica, de sade, etc. De maior alcance, contudo, o Ciclo de Formao em Administrao Pblica, que existe desde o incioda Fundap e j se encontra em sua stima promoo.

Esse ciclo um curso em nvel de ps-graduao, com durao deum ano, destinado a funcionrios da administrao pblica paulista e deoutros estados. Consta de trs unidades consecutivas. A primeira conceitualbsica oferece aos alunos uma formao terica nas disciplinas consi-deradas relevantes para o desenvolvimento das anlises de polticas pblicas.O programa inclui administrao (teoria das organizaes), direito, economiae poltica. A segunda anlise, metodologia e tcnicas permite aplicar oselementos conceituais j adquiridos anlise de polticas governamentaisconcretas, como poltica de sade e de transportes, sob um enfoquemultidisciplinar, isto , destacando, em cada poltica setorial, as dimensesjurdica, econmica, poltica e administrativa. O programa inclui anlise depolticas pblicas, anlise de empresas pblicas e disciplinas, como administra-o de materiais, financeira, de recursos humanos, mtodos quantitativos,etc. A terceira unidade reservada a trabalhos individuais, sobre um temade livre escolha. O acesso ao ciclo faz-se mediante concurso vestibular,realizado por entidade externa Fundap. O regime de tempo parcial quatro horas dirias, de segunda a sexta-feira.

Enfim, e especialmente importante, em nossa tica: a Fundap est naorigem dos estudos que levaram criao da Lei Complementar no 180, de12 de maio de 1978, que instituiu nas secretarias as carreiras executivas(cargos de direo, assessoria e assistncia). Como pr-requisito para oingresso nessas carreiras e para o acesso s classes superiores, a lei exigea realizao de cursos, a serem ministrados pela Fundap. As dificuldadesprticas que essa inovao tem encontrado para ser implantada so obviase previsveis, mas no reduzem a importncia dessa tentativa pioneira deestabelecer uma conjugao entre o ensino e o acesso alta funo pblica,por meio de um sistema de carreiras.

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Instituies acadmicas

Escolhi a Escola Brasileira de Administrao Pblica, do Rio deJaneiro, a Escola de Administrao de Empresas, de So Paulo, e o InstitutoUniversitrio de Pesquisas, do Rio de Janeiro.

Escola Brasileira de Administrao Pblica

A Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP), localizada noRio de Janeiro, parte integrante da Fundao Getlio Vargas e foi criadaem 1952, em colaborao com as Naes Unidas.

Funcionando, de incio, como centro de treinamento de funcionriospbicos, deslocou-se, em seguida, para a rea de formao em administra-o pblica. Nessa fase, a EBAP ensinava matrias administrativas strictosensu, mas dava tambm uma formao mais geral (poltica, economia)em nvel de graduao. Depois de 1964, houve presso por parte dos prpriosalunos para que ela enfatizasse disciplinas propriamente gerenciais, paraque se formassem tcnicos em administrao semelhantes aos que eramformados em massa pela multiplicidade de escolas de administrao queproliferaram no perodo. Ajustando-se a essas solicitaes, a graduaoperdeu sua especificidade, que consistia em proporcionar formao amplana rea de polticas pblicas, e seu currculo tornou-se semelhante ao dasescolas convencionais. Por essa razo, e tambm por motivos oramen-trios, decidiu-se desativar a graduao e implantar uma ps-graduao,capaz de proporcionar uma viso mais abrangente da problemtica adminis-trativa do Pas. A ps-graduao consta de um curso de Mestrado emAdministrao Pblica e do Curso Intensivo de Ps-Graduao em Admi-nistrao Pblica o Cipad.

O mestrado tem a durao de dois anos e aberto a titulares de diplomasde graduao, em qualquer rea. Seu objetivo bsico proporcionar formaode alto nvel em administrao pblica, habilitando recursos humanos desti-nados, inter alia, a exercer funes de direo e assessoramento de altonvel em rgos governamentais.

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A seleo dos candidatos processa-se em duas etapas: por um examede seleo (prova de redao, teste de aptido quantitativa, teste de raciocniolgico-analtico, teste de habilidade verbal, teste de ingls), realizado em 20cidades, e por uma entrevista subseqente. Os estudantes podero comporseu programa de estudos de forma a perfazer: a) 28 unidades de crdito quatro por disciplina nas disciplinas bsicas de integrao, que incluemmetodologia de pesquisa, teorias de administrao pblica, estudo deproblemas brasileiros, dinmica das organizaes modernas, formulao eavaliao de polticas, desenvolvimento econmico e social e organizaogovernamental brasileira; b) 16 unidades de crdito numa rea de concentra-o prioritria, que inclui, atualmente, planejamento governamental, e a reade organizao governamental; c) 12 unidades de crdito na rea conexade polticas pblicas; e d) 4 unidades de crdito em disciplinas eletivas com-plementares. Eles devero, portanto, perfazer uma total de 60 unidades decrdito, habilitando-se, assim, a prestar um exame geral de capacitao.Aprovados nesse exame e tendo concludo, num prazo de trs anos, umamonografia, recebero seu diploma.

H uma previso de o CIPAD atender tcnicos e gerentes da adminis-trao direta e indireta que tenham, pelo menos, dois anos de desempenhona funo de direo ou assessoramento, sejam titulares de diplomas degraduao e, dada a natureza de suas funes, no possam ausentar-se pormuito tempo dos seus locais de trabalho. O Cipad desenvolve-se em doisciclos: o bsico, em que o estudante deve cursar disciplinas que totalizem20 crditos, e um outro, de disciplinas eletivas, em que ele deve totalizar 12crditos. A metodologia bsica consiste em reduzir ao mximo a carga horriados encontros em classe. Assim, depois de uma primeira aula numa disciplinaqualquer, o estudante receber material de leitura, que dever assimilarnum prazo de 45 dias, depois dos quais haver novo curto perodo de aulas,seguido de um segundo intervalo de 30 dias, para leituras adicionais epreparao de trabalho escrito, enfim um novo perodo curto de aulas, queencerrar a escolaridade. O tempo mnimo para concluso do Cipad de,aproximadamente, 11 meses.

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Escola de Administrao de Empresas

Apesar de primariamente voltada para a administrao de empresas,como indica seu nome, a Escola de Administrao de Empresas de SoPaulo (EAESP), parte integrante da Fundao Getlio Vargas, dispe, desde1969, de um curso de graduao em Administrao Pblica. Atualmente,oferece cursos de ps-graduao, em nvel tanto de mestrado como dedoutorado.

O curso de graduao em Administrao Pblica ministrado emoito semestres. Em cada semestre, so admitidos 50 estudantes, medianteexame vestibular. Apesar do cuidado de, no curso de graduao, manterem-se separados os currculos de administrao de empresas (opo A) e deadministrao pblica (opo B), toda a nfase da ps-graduao pareceser posta na preparao para altos executivos do setor privado.

Instituto Universitrio de Pesquisa

O Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ),vinculado Sociedade Brasileira de Instruo (Cndido Mendes), foi criadoem 1963. Em 1968, iniciou-se o mestrado e, em 1980, o doutorado. Os doiscursos tm concentrao em cincia poltica e sociologia.

No obstante, o IUPERJ tem produzido contribuies de alto valorterico em matria de administrao e polticas pblicas. Assim, as teses demestrado defendidas e aprovadas incluem ttulos, como A racionalidadedo empresrio brasileiro ou O status do funcionrio no rgo eenvolvimento na organizao. Os projetos de pesquisa j concludosincluem ttulos como Elite administrativa e desenvolvimento no Brasil;Processo decisrio em organizaes complexas; Determinantessocioeconmicos e polticos de polticas pblicas; Administradorespblicos: atitudes e percepes; e Empresas, burocracias e mediaode interesses. O estudo desses temas, numa perspectiva poltica esociolgica, seguramente essencial para aprofundar a compreenso dofato administrativo brasileiro.

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o que ficou evidente, por exemplo, no excelente estudo de casopreparado pelo IUPERJ em convnio com a Secretaria de Modernizao eReforma Administrativa (SEMOR): Administradores pblicos de altonvel na burocracia brasileira o caso do Ministrio da Agricultura, quefornece valiosas indicaes sobre o perfil da alta burocracia brasileira,correlacionando-a com fatores polticos macro-sociais, e sobre o funciona-mento concreto, num rgo do servio pblico, das lideranas burocrticas.

Avaliao

Um rpido exame da amostra autoriza duas concluses preliminares.A primeira que as nicas instituies que se aproximam do modelo daENA so as quatro que formam os futuros integrantes das carreirasespecificas: o Instituto Rio Branco, a Escola Superior de AdministraoFazendria, a Academia Nacional de Polcia e a Escola Superior de Adminis-trao Postal. A semelhana bsica consiste em que tais escolas detm omonoplio do recrutamento para categorias funcionais estruturadas emcarreiras, que constituem o reservatrio do qual so obrigatoriamenterecrutados os ocupantes de cargos de direo superior. Como na ENA,existe uma articulao entre ensino e acesso, os recursos humanos sogerados para uma clientela pronta a receb-los e o segmento do aparelhoestatal ao qual eles se destinam est organizado de forma a funcionar base desses recursos humanos.

Quanto aos demais casos, o panorama o seguinte:a) tanto a Funcep como o Cendec proporcionam treinamento

especfico de carter predominantemente administrativo, num caso, epredominantemente econmico, no outro a funcionrios e a tcnicos que,via de regra, j esto includos no servio pblico, e tais programas no tmqualquer relao direta com a seleo e o recrutamento;

b) os programas de capacitao das empresas pblicas destinam-seexclusivamente aos quadros j admitidos ou em atividade, afastando-se,assim, do modelo da ENA, que prepara para o ingresso em carreiras;

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c) no mbito estadual, o Centro de Desenvolvimento em Administra-o, da Fundao Joo Pinheiro, ministra cursos especficos, a pedido dergos federais, mas tais cursos no tm o objetivo de preparar candidatospara o ingresso no servio pblico. A FESP tem essa atribuio, mas emseus seis anos de funcionamento jamais desempenhou esse papel, por razesque so mais do domnio da sociologia poltica que da cincia da adminis-trao. A Fundap oferece uma valiosa experincia nesse terreno, e suatentativa, j concretizada em lei, de criar carreiras executivas e de subordinaro ingresso a tais carreiras realizao de cursos especficos, merece seracompanhada de perto, mas, ao que parece, tambm em So Paulo o sistemano vem sendo aplicado;

d) enfim, na rea acadmica, o mestrado da EBAP tem o objetivo deformar recursos humanos destinados a exercer funes de direo ouassessoramento de alto nvel em rgos governamentais, mas, obviamente,a participao nos programas da escola no assegura a quem quer que sejaa designao para tais funes: como universidade, ela no visa formarfuncionrios, e sim produzir e transmitir conhecimentos.

Em suma, o sistema atual ou aperfeioa funcionrios j recrutados,ou oferece uma formao desvinculada do recrutamento. Com as rarasexcees mencionadas, no existe qualquer relao entre os dois plos doprocesso o da gerao e o da absoro dos recursos humanos. O primeiroplo forma pessoas que no tm nenhuma garantia de serem aproveitadaspelo Estado e o segundo seleciona e capacita dirigentes que no foramqualificados por nenhuma instituio previamente definida.

A segunda concluso, na verdade um corolrio da primeira, queuma Escola Superior de Administrao Pblica, concebida segundo o modeloda ENA, teria espao prprio de atuao, exercendo funes que no estosendo desempenhadas por nenhuma outra instituio. Dada sua nfase sobrea formao, ela se distinguiria dos centros de aperfeioamento j ematividade. Ao contrrio das escolas setoriais que preparam para carreirasespecficas, ela formaria funcionrios polivalentes e, ao contrrio dasinstituies oficiais ou acadmicas que transmitem conhecimentos com acesso funo pblica, estaria expressamente orientada para o fornecimento aoEstado dos seus futuros quadros superiores. Dada a especificidade do seu

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campo, que exclui, em princpio, as superposies com outros programas,os riscos de conflitos jurisdicionais seriam mnimos, havendo um amploescopo para uma cooperao mutuamente fecunda com a universidade eoutros centros de ensino e treinamento.

O sistema administrativo

Virtualmente, todas as pessoas entrevistadas criticaram as regras dojogo que regem atualmente o acesso alta funo pblica. Os cargos dedireo superior so providos com extrema flexibilidade, na maioria doscasos por meio da designao de pessoas alheias instituio e, muitasvezes, oriundas do setor privado. Qualquer mudana de ministrio acarretamudanas radicais nos quadros dirigentes, com enorme perda para o serviopblico, que se priva da colaborao de servidores teis, no momento emque j haviam adquirido a experincia necessria para o exerccio dos seuscargos, e tem de pagar o preo de um novo perodo de aprendizado dosnovos ocupantes.

Essas regras, ou ausncia delas, excluindo qualquer critrio objetivopara acesso aos cargos superiores privam os programas de formao eaperfeioamento de grande parte do seu valor prtico.Tais programastornam-se suprfluos, do ponto de vista do servidor, na medida em que noasseguram o acesso a posies mais elevadas, e antieconmicos, do pontode vista do Estado, que no recebe qualquer retorno do investimento realizadona formao dos recursos humanos, sob a forma de aumento de eficcia noexerccio da funo poltica. Desencadeia-se, assim, um crculo vicioso. Aadministrao tende a ser ineficiente, porque o nvel de qualificao dosseus dirigentes muitas vezes precrio, e os programas de qualificao soabstratos, porque a administrao no est preparada para usar osservidores que deles participam e porque as nomeaes para os cargossuperiores so feitas por critrios que, em geral, ignoram o nvel dequalificao alcanado. Formulado em outros termos, o crculo viciosoconsiste em que a administrao no racional, porque seus quadros nopassaram por procedimentos especiais de qualificao, e os programas dequalificao so estreis, porque a administrao no racional.

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Se as condies com que so preenchidos os cargos dirigentesdificultam os atuais programas de ensino, essas mesmas condiesinviabilizariam, pura e simplesmente, a implantao de uma escola como aENA, que s pode funcionar com a garantia prvia de que seus alunosteriam acesso s funes superiores, em bases estveis e seguras. Umasoluo espontanesta, baseada na expectativa de que os egressos daescola acabariam por impor-se naturalmente, medida que ela fossegrangeando respeito e legitimidade, sem nenhuma necessidade de assegurara seus alunos uma reserva de mercado dentro da administrao, ignora ofato de que a existncia, por 30 anos, de uma instituio altamenteprestigiada, como a EBAP, no foi suficiente para alterar o quadro indicado.Na ausncia de um sistema efetivo que permitisse articular formao eacesso, a escola ficaria girando no vazio, preparando funcionrios para umEstado que no est preparado para receb-los. Essa articulao foiconseguida, em nvel setorial, pelos Ministrios das Relaes Exteriores, daFazenda e da Justia. Trata-se de imaginar uma frmula que logre a mesmaarticulao em nvel global, violentando o menos possvel os hbitos admi-nistrativos brasileiros.

Encerrei a primeira fase do meu programa de trabalho com a con-vico de que a escola necessria administrao e a administraoprecisa profissionalizar-se para que a escola se torne possvel.

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SEGUNDA PARTEOS MODELOS EXTERNOS

Visitei Paris, entre os dias 7 e 11 de junho, para informar-me sobre aEscola Nacional de Administrao e seu entrosamento com o sistemaadministrativo francs. Conversei, durante essa visita, com o chefe doGabinete do Ministro da Funo Pblica e com membros da direo doInstituto de Estudos Polticos da Escola Internacional de AdministraoPublica e, naturalmente, da direo da ENA. Entre 1o e 5 de julho estive naRepblica Federal da Alemanha, para informar-me sobre o sistema deformao dos altos funcionrios e as modalidades do seu recrutamentopelo Estado. Durante essa visita, entrevistei-me com diretores e professoresda Universidade de Cincias da Administrao, de Speyer, e da AcademiaFederal de Administrao Pblica, de Bonn.

Estavam previstas a ida do Dr. Alex dos Santos aos Estados Unidos,para informar-se sobre o sistema norte-americano, e sua posterior viagem aZurique, para que, juntos, pudssemos integrar as trs experincias e proporrecomendaes para o caso brasileiro. Tendo sido alterados esses planos,este relatrio se limitar aos termos de referncia originais, descrevendodetalhadamente o modelo francs e, em carter subsidirio, o alemo.

O modelo francs

A Escola Nacional de Administrao

Generalidades

A Escola Nacional de Administrao (ENA) foi criada em 1945 poriniciativa do governo provisrio presidido pelo general de Gaulle com o

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objetivo de formar os quadros superiores da administrao, com exceodos corpos de engenheiros e dos corpos tcnicos.

A inteno era preparar para o Estado uma elite dirigente comformao mais slida, pois a anterior, que havia arrastado o Pas catstrofede 1940, era geralmente vista como incompetente. Alm disso, a escolaserviria para unificar os critrios de acesso aos grandes corpos do Estado,cada um dos quais tinha concursos particulares e regras prprias de seleo,que, no fundo, implicavam cooptao, mais que recrutamento objetivo.

A ENA est, hoje em dia, entre as grandes coles que tradicio-nalmente tm formado as elites francesas, como a cole Normale Suprieuree a cole Polytechnique. Ela sofreu, desde a origem, duas reformas. Aprimeira ocorreu em 1963 e consistiu, essencialmente, em suprimir as quatroseces iniciais administrao geral, administrao econmica e financeira,administrao social e relaes exteriores em nome do princpio daformao polivalente. Em 1971, o princpio da polivalncia foi, por sua vez,contestado e uma nova reforma introduziu duas especializaes: a via daadministrao geral e a da administrao econmica. Com o novo governosocialista, a ENA dever ser objeto de uma terceira reforma, que aparen-temente eliminar o sistema das duas vias.

A escola est sob a autoridade direta do primeiro-ministro. coordenadapor um diretor, que tem, sob sua autoridade, um diretor de estudos, umdiretor de estgios e um secretrio-geral. Tem um conselho de administra-o, presidido pelo vice-presidente do Conselho de Esta-do, do qualparticipam dois membros escolhidos entre docentes e pesquisadores dasuniversidades, seis membros escolhidos pelos rgos aos quais a escolafornece funcionrios, trs personalidades escolhidas por sua competnciaprofissional e no pertencentes universidade nem administrao, doismembros nomeados por proposta das federaes sindicais de funcionrios,um ex-aluno da ENA nomeado por proposta da Associao dos AntigosAlunos, um ex-aluno formado h, pelo menos, cinco anos, designado peloConselho de Administrao, um representante de cada uma das turmas emprocesso de escolaridade, um membro do corpo docente da escola e umrepresentante eleito pelo pessoal administrativo e auxiliar da escola.

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A escolaridade gratuita. Desde o ingresso, os alunos adquirem acondio de funcionrios estagirios e, a esse ttulo, recebem uma remunera-o, que, em 1981, era de 5.500 francos mensais, se estudantes solteiros.Podem ser admitidos ouvintes entre os funcionrios estrangeiros e, excepcio-nalmente, estudantes de outros pases em condies normais de escolaridade.O Brasil j enviou pelo menos dois estudantes em regime normal, um dosquais o Professor Slvio Eid, da Fundap. No incio, o perodo de escolari-dade foi fixado em 30 meses, podendo ser reduzido a 24. Hoje, ele de doisanos e cinco meses.

Preparao

Em teoria, a preparao para os concursos da ENA pode ser feitaem vrias instituies, em Paris ou na provncia. Os candidatos ao concursointerno, isto , o reservado aos funcionrios, tm a possibilidade de ingressarnum ciclo preparatrio, ministrado num estabelecimento de ensino superior.Algumas universidades, como a de Paris I e IX, a de Aix, a de Nice, a deRennes e a de Estrasburgo, oferecem cursos de preparao para oscandidatos ao concurso externo. Vrios institutos de estudos polticos, naprovncia, exercem a mesma funo, como os Institutos de Bordeaux,Grenoble e Lyon. Mas todas essas instituies tm um papel absolutamentesecundrio se comparadas com o Instituto de Estudos Polticos, de Paris,que detm o virtual monoplio no fornecimento dos vestibulandos.

O Instituto de Estudos Polticos o herdeiro da antiga Escola Livrede Cincias Polticas, que foi fundada depois da guerra de 1870, com oobjetivo de proporcionar formao intelectual adequada aos candidatos funo pblica. De fato, foi ela que formou grande parte da elite dirigentefrancesa durante a III Repblica. Foi dissolvida depois de 1945, devido posio politicamente suspeita que teria sido assumida por seus ex-alunos epela prpria escola, durante o regime de Vichy, e substituda pelo atualinstituto, mais democrtico. A escolaridade gratuita e so concedidas bolsasde estudos. Se a Escola Livre preparava basicamente para os concursosdiretos, institudos pelos diversos corpos do Estado, o instituto prepara, hoje,para os concursos da ENA, depois de abolido o regime dos concursos diretos.

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A admisso ao instituto realiza-se mediante concurso vestibular entreos estudantes que tenham concludo seu baccalaurat. Podem ser admitidosdiretamente ao segundo ano, tambm mediante concurso, os portadores dediplomas de cada uma das grands coles, como a Escola Normal Superiore a Politcnica.

A escolaridade normal de trs anos. O primeiro ano uma transioentre os estudos secundrios e o ensino superior e comporta um programacomum a todos os estudantes (histria, geografia, instituies polticas,economia). No segundo ano, os estudantes escolhem uma de quatro sees,correspondentes s principais carreiras para as quais est orientado o instituto:seo de servio pblico, para os que se destinam ao funcionalismo; seoeconmico-financeira, para os que se destinam vida empresarial (empresaspblicas ou privadas); seo poltica, econmica e social, para os que sedestinam ao setor de informaes e dos meios de comunicao; e, enfim,seco de relaes internacionais, para os que se destinam a carreiras nessarea (tais carreiras no incluem, bem entendido, a diplomtica, para a qualo recrutamento assegurado pela ENA, o que significa que os estudantesnela interessados se orientaro para a seo de servio pblico). No terceiroano, o estudante prepara-se para o diploma, com o qual se conclui normal-mente a escolaridade. Alm disso, o instituto oferece programas de ps-graduao e pode conferir diplomas de doutorado de terceiro ciclo e dedoutorado de Estado.

A seo de servio pblico, em que se concentram os candidatos ENA, compreende economia, direito pblico, problemas sociais ou questesinternacionais, cursos optativos (escolhidos entre os ministrados pelo institutocujo total deve perfazer certo nmero de crditos), estatstica, informtica,uma lngua viva e educao fsica. As provas finais incluem uma disserta-o de cinco horas sobre economia; outra, com a mesma durao, sobredireito pblico; uma prova de cinco horas baseada em documentos, seja nocampo da economia, seja no campo do direito pblico; uma prova escrita,de trs horas, seja sobre problemas sociais, seja sobre problemasinternacionais; e, enfim, uma exposio oral sobre os temas das quatroprovas escritas.

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Alm da preparao oferecida na seco do servio pblico, o institutoproporciona aos candidatos ENA um curso de preparao suplementarorientada especificamente para os concursos vestibulares da escola. Essecurso oferecido exclusivamente aos estudantes j diplomados pelo prprioinstituto ou pelos institutos provinciais. Alm disso, o instituto um doscentros escolhidos pela ENA para a realizao dos ciclos preparatriosdestinados aos funcionrios, candidatos ao concurso interno.

A posio dominante exercida pelo Instituto de Estudos Polticos deParis no fornecimento de candidatos ENA tem sido duramente criticada,porque ela vista como incompatvel com o objetivo de reduzir asdisparidades entre a capital e as provncias. Apesar de os esforos feitospara descentralizar a preparao, na prtica a situao hegemnica de Parisno se tem modificado. Assim, em 1971, apenas seis dos candidatos apro-vados, num total de 77, eram portadores de diplomas de institutos provinciais.Em 1976, dos 62 candidatos admitidos no concurso jurdico, 59 vinham deParis, e todos os 26 aprovados no concurso econmico eram parisienses.

Ingresso

O acesso ENA atualmente aberto, mediante concurso, para: a)candidatos com menos de 25 anos que sejam titulares de diploma de cursosuperior (licena), tenham concludo, com xito, trs anos de estudos jurdicosou econmicos ou, a titulo excepcional, sejam julgados aptos, por umacomisso ad hoc, a apresentarem-se ao concurso, apesar de no preencheremessas condies; b) funcionrios com menos de 30 anos que tenham, pelomenos, cinco anos de servio pblico ou, pelo menos, trs a partir de suaefetivao no cargo. Os concursos abertos primeira categoria so oschamados concursos externos, ou concursos-estudantes, e os reservados segunda denominam-se concursos internos, ou concursos-funcionrios.Existem dois concursos externos e dois internos um com nfase jurdica eo outro com nfase econmica, podendo o candidato inscrever-se em umou em outro. No conjunto, portanto, h quatro concursos.

Todos os concursos compreendem exames prvios ou de admissi-bilidade, realizados em Paris e em certos centros provinciais, e exames deadmisso, aos quais so admitidos os que passaram pela primeira barreira.

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O primeiro concurso externo (jurdico) compreende provas deadmissibilidade, constando de: a) uma composio, redigida em quatro horas,sobre um tema de direito pblico; b) uma redao, em cinco horas, a partirde um dossi de nota de sntese destinada a avaliar a aptido do candidatopara o raciocnio jurdico; c) uma composio, em cinco horas, sobreproblemas polticos, internacionais, econmicos e sociais do mundo contem-porneo; d) resposta, em trs horas, a vrias perguntas de economia; e)uma composio, em trs horas, escolha do candidato, seja sobre umtema internacional, seja sobre um tema social; e f) uma composio, emtrs horas, escolha do candidato, sobre direito comercial, direito civil,geografia econmica e humana, histria contempornea, lingstica geral,psicologia e sociologia, contabilidade privada, informtica, ma-temtica ouestatstica. Numa segunda fase, o primeiro concurso externo compreendeprovas de admisso, constando de: a) uma conversa de 30 minutos com abanca, sobre temas polticos, internacionais, econmicos, sociais, culturaise tcnicos do mundo contemporneo; b) uma argio oral de 30 minutos, escolha do candidato, seja sobre temas sociais, seja sobre temas interna-cionais; c) uma argio oral de 30 minutos sobre economia e finanas; d)uma prova oral de lngua viva; e e) uma prova de exerccios fsicos.

O segundo concurso externo (econmico) compreende, numa primeirafase, provas de admissibilidade, constando de: a) uma composio, em quatrohoras, sobre um tema de economia; b) redao, em cinco horas, de nota deinterpretao de um documento econmico; c) uma composio, em cincohoras, sobre problemas polticos, internacionais, econmicos e sociais domundo atual; d) redao, em trs horas, de uma nota de sntese sobreproblemas de ordem interna ou internacional; e) resposta, em trs horas, aperguntas sobre direito pblico; e f) uma composio, em trs horas, escolha do candidato, sobre gesto contbil e financeira das empresas,demografia, direito comercial, econometria, informtica, matemtica,estatstica, geografia econmica e humana, questes internacionais oupsicologia e sociologia. Numa segunda fase, o segundo concurso externocompreende provas de admisso, constando de: a) uma conversa de 30minutos com a banca sobre problemas polticos, internacionais, econmicos,sociais, culturais ou tcnicos do mundo contemporneo; b) uma argio

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oral de 30 minutos sobre questes sociais; c) uma argio oral de 30minutos, escolha do candidato, sobre economia e finanas ou sobrequestes internacionais; d) uma prova oral de lngua viva; e e) uma provade exerccios fsicos.

Quanto ao concurso interno, os funcionrios que desejam candidatar-se tm a possibilidade de cursar um ciclo preparatrio, que pode ser de uma um mximo de dois anos, para os detentores de diploma superior, e dedois a um mximo de trs anos, para os demais. O ingresso nesse ciclo estcondicionado a um vestibular, que tambm inclui provas de admissibilidadee de admisso. Como j foi dito, esse ciclo preparatrio, pago pela ENA,realiza-se nas universidades ou nos institutos de estudos polticos. Conclu-da a preparao, os candidatos apresentam-se aos concursos internos jurdico ou econmico e submetem-se, como no caso dos concursosexternos, dupla barreira da admissibilidade e da admisso. As diferenasentre as provas do concurso externo e as do concurso interno so mnimas.Entre elas, figura a supresso, nas provas de admissibilidade do concursointerno com dominante econmica, da composio, em trs horas, sobregesto contbil e financeira das empresas, questes demogrficas, etc. Noconjunto, contudo, no parece haver nenhuma inteno de simplificar oconcurso-funcionrio, tornando-o menos rigoroso que o concurso-estudante.A diferena est, sobretudo, na fase anterior ao concurso: presume-se queo funcionrio teve menos oportunidades de formao intelectual que oestudante e, por isso, a lei oferece um meio para compensar essa situaodesprivilegiada, por meio dos ciclos preparatrios. Nisso, ela genuina-mente democrtica, porque qualquer funcionrio que preencha os requisitosde tempo de servio, mesmo que esteja classificado no ponto mais baixo dahierarquia funcional e mesmo que no disponha sequer de diploma debaccalaurat, tem a possibilidade de candidatar-se aos ciclos preparatrios.Na realidade, esse sistema no tem tido a eficcia desejada. Alm dadificuldade intrnseca de compensar, num curto perodo, lacunas cumulativasresultantes de toda uma formao deficitria, a discriminao persiste nonmero de vagas atribudas a cada categoria de candidato. A lei prev queo mnimo de um tero e o mximo da metade das vagas devem serreservados anualmente aos funcionrios, mas, na pratica, as vagas abertas

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para o concurso interno esto mais prximas do limite mnimo que do mximo.Nos ltimos anos, esse limite tem sido de cerca de 40%.

O sistema de concursos, aparentemente to monoltico, comportauma curiosa exceo: todos os anos, de um a dois diplomados na EscolaPolitcnica podem ser admitidos diretamente na ENA, segundo a classifica-o obtida naquela escola. um segredo de polichinelo esse privilgio criadopara beneficiar um promissor estudante chamado Valry Giscard dEstaing,que tem assim a condio olmpica, para os padres franceses, de ser simulta-neamente um polytechnicien e um enarca, o que, talvez, constitua umsmbolo de status mais valorizado, nessa sociedade estranhamenteestamental, do que a condio de ex-presidente da Repblica.

Estgios

O sistema de estgios uma das caractersticas bsicas da ENA.Existem dois estgios: o chamado estgio administrativo e o estgio deempresa

O primeiro ano na ENA inteiramente consagrado ao estgio adminis-trativo, tambm chamado estgio de dpaysement.Com efeito, o objetivo o de expatriar, ou regionalizar, o futuro enarca, colocando-o em contatocom realidades extraparisienses. Em geral, o estgio realiza-se numaprefeitura, isto , numa autoridade departamental. O estudante recebe ottulo de Chefe de Gabinete-Adjunto do Prefeito. Sua misso assessorar oprefeito em suas tarefas administrativas, mas no deve limitar-se a atividadesburocrticas. Espera-se do estagirio que saiba inserir-se na vida local,entrando em contato com agricultores e comerciantes e com os notveisde sua regio: o maire, os conselheiros municipais, os magistrados. Deveparticipar da soluo de problemas locais e aprender, na prtica, a confrontar-se com questes administrativas concretas. Deve, sobretudo, adquirir umestilo de alto funcionrio, que nenhum ensino terico pode transmitir: savoirfaire mundano, capacidade de organizar uma recepo, de falar de improviso,de lidar com pessoas de diferentes origens sociais, de usar, com a necessriadiscrio e sempre que preciso, sua autoridade de representante do Estado.Outra modalidade de estgio administrativo o realizado numa embaixada,

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onde o aluno receber o ttulo de Secretrio de Assuntos Internacionais.Tambm aqui sua atividade no ser meramente burocrtica. Devefamiliarizar-se com os problemas do posto, pela leitura dos arquivos, masdever tambm deslocar-se no pas, entrar em contato com as autoridadeslocais, travar conhecimento com pessoas de diferentes categoriassocioprofissionais. Como no estgio prefeitoral, deve adquirir uma sensibi-lidade para as formas tanto quanto para os contedos. essencialmentenesses estgios que o futuro enarca adquire os instrumentos para aproximar-se do perfil ideal-tpico do alto funcionrio, nesse pas que no pareceter-se libertado totalmente do ancien rgime: capaz de conversar comembaixatrizes e lderes sindicais, vontade, tanto num salo parisiense comonuma festa de viticultores, de ser Talleyrand na era da informtica.

O estgio de empresa, de durao mxima de trs meses, realiza-senuma empresa pblica ou privada, na Frana ou no exterior, durante o perododa escolaridade propriamente dita. Espera-se do estudante que se informesobre os problemas gerencias da empresa, mas tambm trabalhe com osoperrios, a fim de familiarizar-se com os problemas de condio socialdiferente dos da sua.

Os estgios so supervisionados por um diretor, que aconselha econtrola cada estagirio. No final, o estudante recebe uma nota, base deum parecer sobre as aptides do estagirio, enviado pelo rgo em que serealizou o estgio, e de um mmoire de stage redigido pelo aluno.

Escolaridade

A escolaridade stricto sensu comea no segundo ano, depois deconcludo o estgio administrativo. Ela voltada para a prtica administra-tiva, com virtual excluso das aulas magistrais. A inteno familiarizar oestudante com trabalhos em dossis, base de temas administrativosconcretos. A tcnica pedaggica habitual, para um trabalho assim concebido, a do seminrio, em que temas especficos so examinados, numa pers-pectiva interdisciplinar, e recorrer-se-, sempre que possvel, ao trabalhoem grupo. Essa pedagogia supe que os estudantes j adquiriram, antes doingresso na ENA, os conhecimentos tericos indispensveis. Como escola

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de aplicao, a ENA evita entrar em tpicos que, supostamente, j soconhecidos e, de resto, foram objeto de provas rigorosas nos concursosvestibulares. Dadas as caractersticas de seriedade do ensino francs e,sobretudo, a alta qualidade do Instituto de Estudos Polticos, que, para amaioria dos estudantes, como vimos, funciona como antecmara da ENA,essa suposio est longe de ser infundada.

A escolaridade consta de um tronco comum, de duas vias a deadministrao geral e a de administrao econmica e de opes.

O tronco comum abrange: a) uma srie de matrias de interessegeral para a administrao, incluindo textos e documentos administrativos,problemas oramentrios e fiscais, relaes internacionais e problemassociais; b) lnguas vivas; c) atividades esportivas; e d) sesses especializadas,a pedido dos alunos. Na rubrica textos e documentos administrativos, osalunos aprendem as normas da redao administrativa e legislativa. As lnguasvivas atualmente lecionadas, segundo modernas tcnicas de laboratrio,so o ingls, alemo, espanhol, italiano, russo, portugus, rabe, chins,japons, grego moderno, hebraico, turco e indonsio.

Um ms antes do fim do estgio administrativo, o primeiro-ministropublica a lista dos postos oferecidos pelos distintos rgos pblicos, distri-buindo-os entre a via da administrao geral e a da administrao econmica.Iniciada a escolaridade stricto sensu, os estudantes escolhem uma outravia, luz do seu maior ou menor interesse pelos diferentes postos oferecidos.Se o nmero de candidatos a uma das vias exceder o nmero de postosoferecidos nessa via, o primeiro-ministro realiza os ajustamentos necessrios,transferindo postos de uma para outra via. S possvel mudar de via, umavez feita a escolha mediante permuta. Os interessados devem fazer umpedido por escrito ao diretor, at uma certa data, e este pode autorizar amudana, ouvido o Conselho de Administrao. Em cada via, a escolaridadeconsta essencialmente de seminrios, com maior ou menor nfase sobre ostemas jurdico-administrativos ou sobre os econmicos, conforme a via.Alm dos seminrios, ministrado um ensino especial para cada via. Esseensino complementar inclui, para a via da administrao geral, iniciao stcnicas de gesto (contabilidade, matemtica aplicada, informtica) ecomplementos de formao econmica e, para a via da administrao

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econmica, um ensino aprofundado sobre as linguagens econmicas contabilidade de gesto, matemtica aplicada, informtica, contabilidade na-cional e anlise econmica.

Quanto s opes, finalmente, todo estudante deve escolher duas:uma opo principal, ou maior, e uma opo secundria, ou menor. Ostemas so, em geral, propostos pelos prprios alunos. Os candidatos carreiradiplomtica devem escolher obrigatoriamente uma opo internacional. Entreas opes internacionais recentes, figuram temas como o dilogo NorteSul, o no-alinhamento, o Mxico e, entre as no-internacionais, temas comoeconomia de sade pblica, poltica de transportes, autogesto.

O aproveitamento aferido por provas, que incidem sobre o programacomum, o programa da via e o programa da opo. Elas no se realizam embloco, sob a forma de um concurso de sada, como ocorria anteriormente, eso distribudas durante todo o perodo da escolaridade.

Classificao e designao

A classificao final dos alunos feita a partir das notas obtidas nosestgios e nas provas, segundo os seguintes coeficientes: 14 pontos para oestgio administrativo; 2 pontos para o estgio de empresa; 64 pontos paraas provas relativas ao programa da via; e 20 pontos para o programa daopo, num total de 100 pontos. Os alunos escolhem em seguida, na lista devagas, os postos de sua preferncia, segundo a ordem de sua classificao.

Para bem compreender esse sistema, necessrio esclarecer quecada rgo oferece postos em cada uma das vias. Assim, em 1982, oConselho de Estado est oferecendo quatro postos para a via da adminis-trao geral e dois para a da administrao econmica, enquanto o Tribunalde Contas oferece quatro para a via da administrao geral e um para a daadministrao econmica. Existe, conseqentemente, uma lista de classifica-o especfica para os alunos que optaram pela primeira via e outra para osque optaram pela segunda via. Assim, por exemplo, os quatro primeirosclassificados da via da administrao geral e os dois primeiros classificadosda via da administrao econmica podero, se quiserem, ingressar noConselho de Estado. Seus colegas menos afortunados podero, ento,

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exercer sua escolha entre os postos remanescentes, por ordem de suaclassificao em cada via.

Feita a escolha, os alunos so automaticamente designados para ocaso inicial da carreira selecionada. A ENA d acesso aos seguintes corpos:Conselho de Estado, Tribunal de Contas, Tribunais Administrativos, Inspeode Finanas, Inspeo Geral dos Assuntos Sociais, corpo diplomtico econsular, corpo de expanso econmica no exterior, corpo prefeitoral e corpode administradores civis.

Crticas

O prprio sucesso da ENA, que, em seus 37 anos de existncia,povoou com seus ex-alunos grande parte da alta administrao francesa eforneceu nao um presidente da Repblica, vrios primeiros-ministros eum sem-nmero de ministros de Estado, no podia deixar de suscitar reaesnegativas. Alm dos seus mritos prprios, que, no fundo, ningum contesta,ela tem o mrito um tanto inesperado de haver conseguido unificar, numaindignao comum, todas as correntes de opinio, desde a extrema direta extrema esquerda.

direita, a ENA vista como a encarnao da ameaa dirigista,smbolo de um Estado tecnocrtico, annimo e impessoal, isolado das forasvivas da nao e impulsionado por um frenesi centralizador, que sufocatoda iniciativa individual.

As crticas de esquerda receberam um impulso decisivo com apublicao, em 1967, do livro Lenarchie ou les mandarins de la socitbourgeoise, assinado por Jacques Mandrin, pseudnimo de um ex-alunoda ENA, Jean Pierre Chevnement. Foi Mandrin que lanou em circulaoo termo enarca, que hoje parece ter perdido seu contedo pejorativo.Para Mandrin, a ENA no uma escola, e sim um concurso. Primeiro,um concurso de ambies, em seguida um concurso de sada, s vezes umconcurso de circunstncias. Ela uma fbrica de mandarins, cuja nicafuno fornecer seus quadros ao poder burgus. Como uma nova glndula,a ENA secreta para a sociedade burguesa uma verdadeira casta adminis-trativa. Para a italiana Maria Antonieta Machiocci, autora do livro De la

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France, essa casta administrativa segregada pela ENA um mandarinatoque, hoje em dia, est a servio da burguesia, mas os intendentes do capita-lismo podem ser tambm os hussardos do socialismo.

Acusada por essas correntes extremas de ser, por um lado, agentedo Estado intervencionista e, por outro, funcionria do capital, a ENA temsido tambm objeto de crticas mais moderadas. Essa corrente, mais reformistaque revolucionria, reconhece os mritos da instituio, mas aponta suasdeficincias. Essas crticas vm, em grande parte, dos prprios ex-alunos eabrangem toda a gama dos tpicos at agora examinados. Quanto formaoanterior escola, salientam o carter antidemocrtico do Instituto de EstudosPolticos de Paris e os males decorrentes de sua posio hegemnica nofornecimento de corpo discente da ENA , que desprivilegiava os candidatosda provncia. Quanto ao ingresso, consideram que seus critrios desfavorecemcandidatos de meios modestos, como ocorre na conversao que tm demanter com a banca durante o concurso, na qual no podem competir comos parisienses ricos, habituados a um estilo social que predispe a seu favoros examinadores. Alm disso, o concurso interno uma fico, porque, naprtica, foram poucos os funcionrios de baixa hierarquia que conseguiramchegar escola. Quanto aos estgios, salientam, mais uma vez, seu carterdiscriminatrio, porque os prefeitos e embaixadores tendero a enviar aodiretor de estgio relatrios mais favorveis aos estudantes bem-nascidos,superiores aos demais em savoir faire social, o que se reflete naclassificao final. Quanto escolaridade, contestam o sistema das duasvias, insuficientes para a expresso genuna das diferenas de aptido evocao existentes entre os alunos. Enfim, a crtica mais severa quantoao sistema de classificao, verdadeira corrida de obstculos, que impedeo desenvolvimento de um esprito cooperativo entre os alunos, e quanto shierarquias de prestgio, que separam os grands corps, como o Conselhode Estado, dos corpos menos valorizados, como o dos administradores civis,que criam, por sua vez, hierarquias entre os estudantes designados para umou outro rgo. Para dar credibilidade a essa ltima crtica, 68 alunos daENA comprometeram-se, em carta endereada ao primeiro-ministro, em1971, a no escolher os grands corps. Essa promessa herica foi em parte

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cumprida, pois quatro dos signatrios, classificados entre os primeiros,escolheram um corpo de menor prestgio, o prefeitoral.

Essas crticas, menos apocalpticas que as de extrema direita e as deextrema esquerda, que propem, simplesmente, a supresso da ENAinspiraram vrios projetos de reforma, dos quais dois se concretizaram,como vimos, em 1968 e 1971. O objetivo essencial da maioria deles erapromover a democratizao da ENA. A partir de 1971, o governo ento nopoder estava convencido de que esse objetivo tinha sido alcanado. Essaconvico no era partilhada pelos partidos da oposio.

A nova reforma

A expectativa era grande, portanto, quando Franois Mitterandassumiu a Presidncia da Repblica. Afinal, seu partido sempre foraespecialmente severo com a ENA. O autor do panfleto mais vitrilico contraa ENA, Jean-Pierre Chevnement, era um membro influente do PS, e ojornal do partido tinha publicado inmeras crticas escola. O PartidoComunista tinha sido menos veemente, mas tambm partilhava a opiniogeral da esquerda de que a ENA era uma fbrica de elites burguesas. Quefaria o novo governo? Suprimir a ENA? Mud-la to radicalmente que elase tornasse irreconhecvel?

Os primeiros pronunciamentos oficiais eliminaram essa incerteza.Em visita ENA, o ministro da Funo Pblica, Anicet le Pors (comunista),referiu-se alta qualidade da escola, reconhecida na Frana e no exterior,e limitou-se a exprimir a inteno de o governo democratiz-la. Em suma,ela seria modificada, como j ocorrera antes, mas no seria nem extintanem desfigurada. Era o discurso da reforma, e no o da revoluo.

O pensamento do governo tornou-se mais claro numa entrevista dadapelo senhor le Pors ao jornal Le Monde, em 24 de junho de 1982.

O aspecto mais espetacular das reformas projetadas era abrir umterceiro canal (troisime filire) de ingresso na ENA, alm do concurso-estudante e do concurso-funcionrio. Esse novo canal se destinaria aosdetentores de mandatos eletivos locais e aos responsveis pelos sindicatose associaes. Os candidatos seriam selecionados por um concurso, cujas

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provas e bancas seriam diferentes das dos concursos clssicos. Poderiaser exigido, como condio prvia, o exerccio de 7 a 10 anos de funoeletiva, sindical ou associativa. O limite de idade poderia ser fixado em 45anos. Os candidatos admitidos seriam alunos da ENA, como os outros, epoderiam ser afetados por qualquer dos corpos do Estado, segundo suaclassificao, mas deveriam ser tomadas medidas especficas para suareclassificao (reclassement), que levassem em conta sua idade eexperincia. O acesso ENA segundo essa nova modalidade j poderiaconcretizar-se a partir de 1983. No incio, o terceiro canal permitiria aentrada de cerca de 10 pessoas, mas esse nmero, no futuro, seria sensi-velmente maior.

Alm do terceiro canal, as seguintes medidas seriam adotadas:a) democratizao do concurso interno pelo aumento para 40 anos

do limite de idade, pela ampliao e regionalizao dos ciclos preparatrios,pela paridade do nmero de vagas nele oferecidas com as vagas oferecidasno concurso externo, pelo estabelecimento de provas e bancas diferentes,pela maior participao nas bancas de personalidades alheias administra-o e ao magistrio superior e pela eliminao de prticas que implicamconcorrncia desleal com os funcionrios, como a que permite a titularesde diplomas do magistrio superior (agrgs), em sua qualidade defuncionrios, inscreverem-se nos concursos internos; e

b) extino do sistema de duas vias, acompanhada de maior diversi-dade nas opes e nos concursos de entrada.

Como era de se esperar, a proposta que tem suscitado maiores contro-vrsias a relativa ao terceiro canal, em parte pela impreciso com que elafoi apresentada pelo ministro. Assim, no ficou claro em que consistiriamas medidas de reclassement, destinadas a levar em conta a idade e aexperincia dos funcionrios. A Associao dos Antigos Alunos da ENAreagiu a essa parte da proposta com um reflexo corporativo tpico. Casoessa frmula significasse que os estudantes do terceiro canal teriam direitoa entrar nos corpos do Estado, segundo modalidades mais favorveis enuma hierarquia inicial mais elevada que os estudantes dos outros dois canais,haveria uma ruptura grave com os princpios que regeram a escola desde

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sua fundao, pois esse tratamento excepcional ameaaria a unidade daescola e confrontaria a prpria administrao com um problema ainda maisgrave. Uma reao de outro tipo foi expressa pela Unio NacionalInteruniversitria, que se disse particularmente escandalizada com ainstaurao, em 1983, de um concurso especial destinado a transformar aENA numa verdadeira escola de quadros da CGT do PC e de outrasorganizaes polticas ou sindicais prximas do poder sociocomunista (LeMonde, 20 de julho de 1982).

cedo ainda para julgar a idia do terceiro canal medidasubversiva ou simplesmente demaggica, como querem seus adversrios,ou democratizadora, como sustentam seus partidrios. Em todo caso ela spoder ser avaliada a partir de 1983. Fruto de uma iniciativa pessoal dopresidente Mitterand, o que parece evidente que ela no suscita grandesentusiasmos nem entre os ministros, nem na direo e no corpo discente daENA, nem entre os prprios lderes sindicais. Quanto s outras medidas, amais importante , sem dvida, a que elimina o sistema das duas vias, o queparece positivo, considerando a enorme complexidade desse sistema,sobretudo se essa medida for acompanhada, efetivamente, de maior diver-sidade nos concursos vestibulares, que permita aproveitar candidatos dediferentes origens intelectuais, e no somente os que estudaram direito eeconomia no Instituto de Estudos Polticos.

Avaliao

No conjunto, o balano indubitavelmente favorvel ENA. O altonvel de sua escolaridade permitiu formar elites dirigentes que se contamentre as melhores do mundo. Seu sistema de concursos eliminou, para todosos efeitos prticos, o favoritismo e a influencia de relaes de famlia, quetm uma importncia especial num pas, sob vrios aspectos, to tradicionalcomo a Frana. Seus defeitos no so intrnsecos instituio, mas resultamde caractersticas gerais da sociedade. Se ela no igualitria porque asociedade francesa como tal no igualitria, como no fundo no igualitrianenhuma sociedade, capitalista ou socialista. No a ENA que favorece os

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estudantes de origem socioeconmica mais elevada, e sim todo o sistemade seleo social que operou antes da chegada dos estudantes ENA.

No que est ao seu alcance, pelo contrrio, a escola tem-se esforado,ao longo de sua j longa evoluo, para equalizar as oportunidades de todosos estudantes, por meio dos concursos internos e dos ciclos preparatrioscorrespondentes e por meio dos vencimentos pagos a todos os alunos, quepermitem aos estudantes mais modestos sobreviverem com dignidade. E,se verdade que a designao dos estudantes para corpos de diferentehierarquia social e econmica cria distines entre os alunos, a culpa, maisuma vez, no da instituio, e sim de um Estado que, por razes histricas,est organizado corporativamente.

O sistema administrativo

Generalidades

O servio pblico francs regido pelo Estatuto Geral dosFuncionrios, de 1946, e compreende quatro categorias hierrquicas: A,B, C e D.

A categoria A composta dos funcionrios com atribuies de estudosgerais, concepo e direo. Cabe a esses funcionrios, essencialmente,adaptar o funcionamento dos servios administrativos poltica geral dogoverno, preparar projetos de lei ou de regulamentos e elaborar as diretrizesnecessrias sua execuo. Esto includos nessa categoria os secretrios-gerais dos ministrios, diretores, chefes de servio, dire