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Universidad Autónoma del Estado de México UAEM Dirección del Proyecto del Servicio Profesional de Carrera Del Administrador al Gerente Público Dr. Enrique Cabrero Mendoza

Compilador: José Antonio Contreras Camarena

joseacontreras.net miaulavirtual.com

19/08/2004 1 http://www.joseacontreras.net/

Enrique Cabrero Mendoza

Del Administrador al Gerente Público

Un análisis de la evolución y cambio de la administración pública, y del perfil de dirigentes de organizaciones gubernamentales

Instituto Nacional de Administración Pública

México 1997


http://www.cide.edu/investigador/profile.php?IdInvestigador=28

Diseño de Portada: “Periferia” Mixta sobre papel de Armando Belmontes Diseño de Luis Demetrio Rodríguez H. ISBN 968-6403-54-X Derechos reservados conforme a la ley Segunda edición 1997 © Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. Km. 14.5 Carretera libre México-Toluca, Col. Palo Alto C.P. 05110, Delegación Cuajimalpa. México, D.F.


Sección M

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José ChMa del Pilar C

19/08/2004

Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. exicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

Consejo Directivo Adolfo Lugo Verduzco

Presidente José Natividad González Parás

Guillermo Haro Bélchez Vicepresidentes

Luis Aguilar Villanueva Carlos Almada López

Sergio García Ramírez Carlos Jarque Uribe

Arturo Núñez Jiménez Norma Samaniego de Villarreal

Fernando Solana Morales Jorge Tamayo López-Portillo

Pedro Zorrilla Martínez Consejeros

Guillermo Barnes García Tesorero

Néstor Fernández Vertti Secretario Ejecutivo

Miembros Fundadores Antonio Carrillo Flores, Gabino Fraga Magaña,

sé Iturriaga, Antonio Martínez Báez, Manuel Palavicini, Jesús Rodríguez y Rodríguez, Andrés Serra Rojas,

erto Loyo, Rafael Mancera Ortiz, Ricardo Torres Gaytán, Raúl Salinas Lozano, Enrique Caamaño Muñoz,

niel Escalante, Raúl Ortiz Mena, Rafael Urrutia Millán, José Attolini, Alfredo Navarrete, Francisco Apodaca, Cordera Pastor, Jorge Gaxiola, Lorenzo Mayoral Pardo,

Alfonso Noriega, Catalina Sierra Casasús, Gustavo R. Velasco, Álvaro Rodríguez Reyes

Consejo de Honor ustavo Martinez Cabanas, Andrés Caso Lombardo,

ia Cárdenas, Ignacio Pichardo Pagaza, Raúl Salinas Lozano Coordinadores

Ma. Del Pilar Conzuelo Ferreira Estados y Municipios Elena Jeannette Dávila

Desarrollo y Formación Permanente Anibal Uribe Vildoso

Investigación, Documentación y Difusión Vicente Hernández Verduzco Administración y Finanzas

anes Nieto; Yolanda de los Reyes; Nestor Fernándes Vertti; onzuelo Ferreira; Aníbal Uribe Vildoso; Carmelina Borja de Perea

Comité Editorial

4 http://www.joseacontreras.net/

A la memoria de mi padre

Índice Índice de ilustraciones........................................................................................................................................6 Índice de cuadros...............................................................................................................................................6 Introducción........................................................................................................................................................8 Consideraciones adicionales para la Segunda Edición......................................................................................9 I. Cambio en la administración pública ......................................................................................................15

A. La crisis de legitimidad...................................................................................................................15 B. La modernización de la administración pública .............................................................................17

1. Se puede distinguir un primer nivel de análisis de la modernización referido al prerrequisito de la eficiencia. .............................................................................................................................17

2. Un segundo nivel de análisis se orienta al prerrequisito de la eficacia. ...................................18 3. Un tercer nivel de análisis se refiere al prerrequisito de la legitimidad. ...................................19

C. El gerente público en el contexto de modernización y cambio ......................................................20 II. Análisis de los procesos recientes de reforma de la administración pública en diversos países ............25

A. Análisis de experiencias nacionales de cambio en la administración pública................................25 1. Estados Unidos........................................................................................................................25 2. Canadá ....................................................................................................................................26 3. Japón.......................................................................................................................................27 4. Francia.....................................................................................................................................28 5. China .......................................................................................................................................28 6. Pakistán...................................................................................................................................29 7. El Caribe..................................................................................................................................30 8. América Latina.........................................................................................................................31 9. Centroamérica .........................................................................................................................33 10. México .....................................................................................................................................34 11. Algunas observaciones............................................................................................................35

B. Estrategias y procesos de cambo en organizaciones públicas......................................................35 1. Reestructuración del aparato (a nivel de la eficiencia) ............................................................36 2. Reforma administrativa (nivel de la eficacia) ...........................................................................37 3. Cambio organizacional ............................................................................................................37 4. Renovación institucional (nivel de la eficiencia, eficacia y legitimidad)....................................37

C. Repercusiones del cambio en los modelos organizacionales de entidades gubernamentales......39 1. Cambios en la estructura organizacional.................................................................................39 2. Cambios en los sistemas de gestión .......................................................................................40 3. Cambios en la percepción del contexto ...................................................................................40 4. Cambios en el comportamiento organizacional .......................................................................41

III. Las experiencias en formación de administradores y gerentes públicos ................................................43 A. Latinoamérica ................................................................................................................................43 B. México ...........................................................................................................................................45 C. Algunas otras experiencias a nivel internacional ...........................................................................47 D. Los programas de formación escolarizada a nivel de posgrado. Análisis de tendencias recientes

.......................................................................................................................................................49 E. Los dilemas de la formación. una reflexión prospectiva.................................................................52


IV. Análisis conceptual del perfil del gerente público....................................................................................54 A. Hacia una formación específica para gerentes públicos................................................................54

1. Marco analítico de decisiones en las organizaciones públicas................................................54 B. Los niveles pedagógicos del proceso enseñanza-aprendizaje ......................................................56

1. Niveles decisorios del gerente público.....................................................................................56 2. Grados de complejidad del proceso pedagógico.....................................................................57

C. Las metodologías del proceso enseñanza-aprendizaje.................................................................58 V. Diagnóstico del perfil y trayectoria del gerente de empresas públicas en México, un estudio de caso ..60

A. Metodología y alcances del diagnóstico ........................................................................................60 1. Orientación de la investigación................................................................................................60

a) La trayectoria profesional ..................................................................................................60 b) El perfil de formación profesional ......................................................................................60

B. Trayectoria profesional ..................................................................................................................61 C. El perfil de formación profesional...................................................................................................68

VI. Del administrador al gerente público.......................................................................................................72 A. De una visión parcial jurídica o técnica a una visión integral. ........................................................73 B. Del estado omnipresente al estado modesto.................................................................................73 C. De la legalidad a la legitimidad como fundamento de la acción.....................................................73 D. De un sistema semiabierto a uno totalmente abierto. ....................................................................73 E. De la rigidez a la flexibilidad organizacional. .................................................................................74 F. De un plan como requisito burocrático a un plan como instrumento de acción. ............................74 G. Del centralismo como método ala descentralización como dinámica para la toma de decisiones.75 H. Del control punitivo y parcial a la autoevaluación. .........................................................................75 I. De un sistema administrativo a un sistema de cogestión. .............................................................75 J. De un contexto dinámico a uno de tipo turbulento. ........................................................................76 K. De la estrategia para el mantenimiento a una estrategia para el cambio. .....................................76 L. Del compromiso a la negociación y acuerdo como tácticas para la acción. ..................................76 M. Del administrador al gerente público. ............................................................................................77

Consideraciones finales ...................................................................................................................................79 Apéndice Metodológico....................................................................................................................................81 Bibliografía .......................................................................................................................................................85

Índice de ilustraciones Ilustración 1. Estrategia para la Inducción del proceso Modernizador .............................................23 Ilustración 2. Marco Analítico de Decisiones en las Organizaciones Públicas .................................55

Índice de cuadros Cuadro 1. Niveles de análisis de la modernización de la administración pública ..............................21 Cuadro 2. Situaciones de cambio en organizaciones complejas .......................................................36 Cuadro 3. Situaciones de cambio en organizaciones públicas. Aproximación al análisis de Casos

nacionales. ........................................................................................................................38 Cuadro 4. Efectos del cambio en las organizaciones ........................................................................42 19/08/2004 6 http://www.joseacontreras.net/

Cuadro 5. Tipos en programas de formación continúa de gerentes públicos. ...................................48 Cuadro 6. Niveles pedagógicos en la formación de gerentes públicos en el proceso modernizador 58 Cuadro 7. Adecuación entre métodos pedagógico y características de los participantes en el

contexto de la modernización............................................................................................59 Cuadro 8. Composición de la muestra por tipo de empresa..............................................................61 Cuadro 9. Composición de la muestra por nivel de decisión de los directivos ..................................61 Cuadro 10. Antigüedad en el Sector Público .......................................................................................61 Cuadro 11. Antigüedad en el sector público por niveles de decisión...................................................62 Cuadro 12. Antigüedad en el sector paraestatal ..................................................................................62 Cuadro 13. Antigüedad en la empresa ................................................................................................62 Cuadro 14. Antigüedad en la empresa por niveles de decisión ...........................................................63 Cuadro 15. Antigüedad en la empresa por tipo de empresa................................................................64 Cuadro 16. Antigüedad en el cargo .....................................................................................................64 Cuadro 17. Antigüedad en el cargo por niveles de decisión................................................................65 Cuadro 18. Antigüedad en el cargo por tipo de empresa.....................................................................65 Cuadro 19. “Itinerarios” del gerente de empresas públicas .................................................................66 Cuadro 20. Itinerarios dominantes por nivel decisorio .........................................................................67 Cuadro 21. Itinerarios dominantes en diferentes tipos de empresa.....................................................67 Cuadro 22. Niveles de escolaridad de los gerentes públicos encuestados .........................................68 Cuadro 23. Nivel decisorio y características de escolaridad................................................................68 Cuadro 24. Nivel de escolaridad de subordinados inmediatos ............................................................69 Cuadro 25. Instituciones de procedencia.............................................................................................69 Cuadro 26. Instituciones de procedencia por nivel de decisión ...........................................................69 Cuadro 27. Áreas de especialización deseables en el perfil del gerente público (Opinión de los

directivos de EP) ...............................................................................................................69 Cuadro 28. Resumen de tendencias dominantes ante las necesidades de un nuevo perfil................71 Cuadro 29. Síntesis de características diferenciales entre la administración pública y la gestión

pública ...............................................................................................................................78


Introducción El cambio, en su más amplio sentido, parecería ser el signo del final del siglo veinte. Como si las estructuras políticas, económicas y sociales, se prepararan así al inicio del tercer milenio. Los últimos años incluso, nos han sorprendido no sólo por la velocidad de los cambios sino, sobre todo, por la profundidad de los mismos. Lo impredecible nos parece hoy cotidiano, lo inesperado es, curiosamente, lo que cada día esperamos. El escenario que se vive. Actualmente nos recuerda que la historia se construye por las rupturas y no por la continuidad. Nos enfrentamos por tanto a la angustia den o tener modelos explicativos o de referencia que nos ayuden a interpretar la magnitud y el sentido del cambio. Esta angustia, en momentos parecidos de la historia, ha dejado un saldo muy positivo, han sido fases creativas y altamente propositivas del conocimiento. El cambio en lo económico nos lleva a una gran velocidad hacia esquemas de globalización y de interdependencia inevitables; las estrategias de formación de bloques regionales parecerían ser la ruta obligada, y posiblemente la única, de inserción a la nueva dinámica. En lo político, el cambio empuja a una acelerada democratización de los sistemas, sin la cual no parecerían poder darse condiciones para el desarrollo. Esto aun cuando desde hace tiempo ha sido así, hoy parece una condición de principio no sólo a nivel filosófico, sino también estructural. En lo social, el cambio se traduce en una nueva dinámica de los grupos ya gentes sociales, en la democracia se pretende ejercer no sólo por la vía electoral sino, fundamentalmente, por la idea de una participación directa en lo público. La sociedad de nuestros días no cree más en que lo público sea exclusivo del ámbito estatal, como se dio en décadas anteriores, la sociedad reclama lo público como propio y repliega al estado a ser un articulador de la voluntad ciudadana. Se podría pensar que esté escenario descrito es propio más bien de la realidad europea, y que sería ingenuo transponerlo a una realidad mexicana o latinoamericana. Países en los que los mínimos necesarios de bienestar están lejos de ser cubiertos para el conjunto de la sociedad, y en los que persisten formas, en ocasiones, premodernas y caciquiles, de ejercicio del poder estarían lejos de otras realidades. Sin embargo, una de las características de la época actual es la coexistencia del atraso y del desarrollo, de formas tradicionales y formas modernas, de lo viejo con lo nuevo, no cabe más la idea de fases propias del desarrollo. Estamos convencidos de que en las condiciones actuales, nuestros países podrán avanzar por escalones equilibrando su desarrollo en cada paso, posiblemente esto sería deseable pero la dinámica actual no lo permite. El escenario actual empuja a un avance vertiginoso en un sentido, lo que obligará a la coexistencia, todavía más evidente, de sectores desarrollados con sectores estancados. En nuestros países hay índices claros del impulso al cambio, en ocasiones inducido, pero es indudable que también emerge de la propia sociedad. Lo que hoy son claros indicios será, inmediatamente, lo cotidiano. Dentro de este contexto, la administración pública comienza a jugar un papel muy importante. De su capacidad de adaptación ala nueva dinámica, de su capacidad para generar nuevas formas de funcionamiento y de interlocución con la sociedad, dependerá en gran medida, el aprovechamiento de este proceso como palanca de superación ágil de obstáculos estructurales. De su estancamiento, de su pasividad, y de su tradición, dependerá que un proceso como el actual se traduzca, una vez más en atraso y profundización de las contradicciones y desequilibrios del desarrollo. En este trabajo se pretende abordar el cambio en la administración pública. Nuestra reflexión no se basa en la mera especulación de un nuevo escenario, sino en la evidencia de tendencias al cambio en un conjunto de países, y particularmente, en la formación, perfil y trayectoria de administradores y gerentes públicos. En el primer capítulo se establecen las argumentaciones teóricas que nos llevan a interpretar el nuevo papel del estado, específicamente en lo relacionado al aparto administrativo estatal. La conceptualización de la modernización del aparato, y la importancia del administrador público en este proceso, son elementos que igualmente se discuten dentro del marco de la evolución de la administración pública. En el segundo capítulo se realiza un análisis de procesos recientes –de la década de los ochenta y principios de los noventa- de reforma administrativa en un conjunto de países,


con el fin de evidencias las tendencias al cambio, y los errores y limitaciones en la mayor parte de dichos procesos. En el capítulo tercero, se hace una revisión con cierto detalle, de las estrategias y esfuerzos de formación de administradores y gerentes públicos en la década de los ochenta, tanto en el entorno internacional, como en Latinoamérica y específicamente en México: esto con el objeto de detectar nuevas orientaciones y la diversidad de enfoques adoptados. En el cuarto capítulo se realiza una reflexión conceptual en torno a la formación de administradores y gerentes públicos, buscando comprender la complejidad del fenómeno y los alcances del modelo tradicional de formación frente a un modelo alternativo adecuado a la realidad y al escenario por venir. En el quinto apartado, se presenta una investigación de campo realizada en un conjunto de empresas públicas mexicanas, en la cual se busca detectar trayectorias profesionales de un grupo de directivos y tener así una mayor claridad respecto a los itinerarios de desarrollo y ascenso en el aparato. Este aspecto ayuda a entender los obstáculos y tradiciones de la cultura político-administrativa del aparato gubernamental mexicano. Finalmente se pretende contrastar la realidad actual con el nuevo escenario, los principales retos de la administración pública en el corto y mediano plazos, y las estrategias posibles para comenzar a construir una nueva dinámica de cambio. En la primera edición, en 1995, se buscó dar algunos elementos adicionales que mostraran claramente las tendencias recientes (capítulo II), y se amplió la argumentación sobre los nuevos retos; en esta segunda edición se añade un apartado adicional a la introducción para ubicar de una forma más precisa la discusión sobre la gestión y gerencia pública, además se añaden algunas referencias bibliográficas y comentarios sobre aspectos recientes de la reforma administrativa en los países estudiados. Sin embargo este texto sigue siendo un esfuerzo inicial y esperamos sea superado por otros surgidos en nuestro contexto, para situarnos en un nivel más profundo del análisis. La discusión deberá abordar, cada vez con mayor rigor, la complejidad del fenómeno, dado que la administración pública vive hoy un momento difícil de su evolución, pues se debate constantemente entre dos fuerzas que contrarias, le dan su esencia actual: la tradición y el cambio. Hago patente un agradecimiento a Ignacio Arbezú y Jaime D. López, quienes realizaron las entrevistas de la investigación de campo del capítulo quinto. Mi agradecimiento también a Teresita Escotto quien colaboró con gran entusiasmo en el análisis de experiencias internacionales del capítulo dos, y a Erika Psihas y Mary E. Reyes quienes corrigieron la transcripción de esta nueva edición. Finalmente quiero agradecer de manera muy especial al INAP que se interesó en una segunda edición de este texto en su permanente afán de alimentar la discusión de los nuevos retos de la administración pública; esperamos que esta modesta contribución siga generando el entusiasmo en la discusión y el debate como hasta ahora lo ha generado.

Consideraciones adicionales para la Segunda Edición El interés que temas como el de gestión o gerencia pública ha suscitado entre prácticos y estudiosos, es comprensible dada la inquietud que generan los procesos de cambio y las nuevas tendencias de la reforma gubernamental tanto en México como en otros países. A lo largo de la discusión que ha derivado de este texto considero necesario añadir algunos elementos sobre el concepto mismo de gerencia pública, buscando evitar tanto la satanización como una “idea reduccionista que proviene de la empresa privada”, como la mistificación que sugiere que “la gerencia pública la panacea a los problemas de la modernización gubernamental”. La gerencia pública no es ni lo uno ni lo otro. Se trata simplemente de otra corriente de estudio que se suma a las ya existentes para entender la complejidad de la acción gubernamental. El desarrollo de la administración pública –en su visión tradicional- permitió durante muchos años aprehender los diversos aspectos de la acción gubernamental. No olvidemos que la concepción del Estado en buena parte del siglo anterior y durante el primer tercio de este siglo, se centraba en el modelo de un Estado Gendarme preocupado exclusivamente por garantizar la seguridad y soberanía, además de impartir la justicia. Nos referimos al escenario de un estado no interventor, regido estrictamente por lo que la norma jurídica le permitía hacer. El estudio del marco legal –particularmente


del derecho administrativo- permitía entender casi en su totalidad el conjunto de la acción gubernamental. Posteriormente, desde la década de los treinta, en la mayor parte de los países capitalistas la concepción del Estado evolucionó hacia el modelo del Estado Providencia –la primera fase del Estado Benefactor-. En este modelo se ampliaba las responsabilidades estatales hacia la oferta de bienes públicos básicos como la educación, la salud, vivienda y algunos otros. Ciertamente a partir de este cambio de escenario la acción gubernamental se expandió, el principal reto era de orden cuantitativo, lograr la cobertura de los servicios básicos. Los aparatos gubernamentales se convirtieron en grandes aparatos de producción masificada de servicios. Si bien los cambios fueron importantes, la realidad es que la disciplina de la administración pública seguía siendo capaz de entender, analizar, y prescribir la acción gubernamental. Los preceptos legales, los procedimientos administrativos, la teoría de la burocracia, eran los ejes de una disciplina que, asumiendo un comportamiento monolítico del todo estatal, no quedaba muy distante de la realidad. Se trata en este momento, de una disciplina que enmarcada en los aspectos prescriptivo-legales buscaba regir la acción gubernamental, acotar el papel de agencias gubernamentales, ordenar la lógica del proceso y establecer pulcritud normativa en la dinámica de los funcionarios responsables. En esta etapa la discusión acerca de la dicotomía política y administración era intensa. Es hasta la segunda mitad del siglo cuando el enfoque tradicional-jurídico de la administración pública comienza a perder su capacidad explicativa de un fenómeno que se va haciendo cada vez más complejo. Se podría decir que el objeto de estudio no pudo seguir más en el “contenedor” y rebasó los límites de la disciplina en su enfoque tradicional. Es el momento en el que la intervención estatal se amplía hacia diversos sectores de actividad, es la fase en que la norma jurídica quedó atrás de una realidad que se movía flexiblemente dependiendo de lo que los consensos de los actores políticos en turno consideraran estratégico para el desarrollo económico, o lo que la dinámica internacional promoviera como espacios viables de intervención. Es la fase ampliada del Estado Benefactor llamada por algunos Estados Omnipresente.1

Como ha sido estudiado por diversos autores,2 la alta complejidad en la que se veían inmersas las estructuras gubernamentales, generaba como reflejo automático la necesidad de crecer en tamaño para intentar de esta manera enfrentar dicha complejidad. Por una parte, crecen las agencias existentes, y por otra surgen más agencias, la lógica de la acción gubernamental se hace por tanto difusa y confusa. Además no olvidemos que en buena parte de los países con un sistema democrático ya consolidado, el juego de los actores políticos se hace más intenso aprovechando al máximo los espacios de intervención de cada uno de ellos en las acciones de gobierno. El monolito estatal se fragmenta. La lógica de la acción gubernamental se diversifica en varias lógicas. Las agencias gubernamentales se bifurcan, se contraponen y se disputan los espacios y los recursos, los cuales por cierto comienzan a ser más escasos dados los altos niveles de déficit público al os que se llega en le escenario de una excesiva intervención estatal. En medio de este proceso de fragmentación los grupos organizados de la sociedad comienzan a introducirse por todas las rendijas. La acción gubernamental en adelante deberá ser mucho más interactiva con agentes y agencia son gubernamentales. En este escenario de fuerzas centrífugas en la acción gubernamental, la nueva realidad a describir y explicar; un escenario de espacios que se definen por la interacción de actores, de variables exógenas que alteran el funcionamiento de la agencia y las obligan a desarrollar capacidades adaptativas. Si bien se mantiene como principio una lógica racional-legal, se crean grandes distancias con ella en el acontecer cotidiano. Lo que más explica la acción gubernamental es el proceso que se da en torno a la racional-legal y no más al interior de esta supuesta lógica de comportamiento. Es a partir de este momento que la disciplina tradicional de la administración pública no puede ayudarnos a entender en su totalidad el acontecer del gobierno en acción.

1 Esta idea se amplía en le capítulo 1. 2 Este aspecto se desarrolla en detalle en los capítulos 1 y 2 del libro. 19/08/2004 10 http://www.joseacontreras.net/

No es casual que a finales de los cincuenta y sobre todo al o largo de los sesenta surja la escuela de las Políticas Públicas3 como un marco de análisis que busca entender la acción gubernamental rompiendo con varios supuestos básicos de la administración pública tradicional: al análisis desde la agencia gubernamental se contrapone el análisis desde la política pública en cuestión; a la norma jurídica como base de estudio se contrapone el proceso decisorio, al acotado campo de la administración se contrapone el amplio campo de los vínculos e intersecciones entre el ámbito político y el administrativo. Se trata por tanto de un campo disciplinario que nace de la necesidad de aprehender una realidad más compleja, difusa, y multifacética que aquélla en la que surgió la administración pública. Una vez que el estado Omnipresente entra en una crisis de legitimidad profunda a fines de la década de los setenta, la reconfiguración del aparato estatal se inicia nuevamente: Surge lo que algunos han denominado el Estado Modesto,4 o el estado Regulador5 –como le han llamado otros- caracterizado por desplazar más su acción a la articulación de los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado la tentación de atender directamente con agencias propias, el conjunto de asuntos públicos. De hecho en este escenario lo público deja claramente de ser un monopolio estatal, por el contrario lo público recobra su esencia original, un espacio del conjunto de individuos, agencias y agentes de una sociedad, dentro de las cuales las agencias gubernamentales son uno de los componente y sólo eso. En este escenario la lógica de la acción gubernamental es más diversa y potencialmente conflictiva en su interior que antes. Las agencias asumen un comportamiento semi-autónomo, dado que sólo de esta forma pueden enfrentar sus retos en cuanto a logros y sobrevivencia. La hechura de las políticas públicas y del os programas gubernamentales se lleva a cabo en interacción constante con agentes no gubernamentales. La necesidad de observar las nuevas señales del contexto, ya sea político, económico, tecnológico, social o cultural, y ya se trate del nivel regional, nacional o internacional, se convierte en un elemento rector de la acción de las diversas agencias, al mismo nivel de importancia que los grandes lineamientos del gobierno en turno. De nada sirven agencias claramente subordinadas al grupo gobernante en turno pero incapaces de sobrevivir en un ambiente cambiante y agresivo. De facto se asume en este escenario que es preferible tener agencias que sepan funcionar, sobrevivir, ser autosuficientes, con altos grados de profesionalización, y que “hagan bien lo que tienen que hacer” aun cuando el gobierno central no pueda intervenir en ellas todo lo que quisiera. En esta situación se requiere entender, analizar y describir un sistema de redes de agencias gubernamentales más que un “aparato gubernamental”, concepto por cierto cada vez menos útil en el estudio de la acción gubernamental. Redes compuestas de agencias que si bien todas ella gubernamentales, compiten, disputan espacios y recursos, desarrollan lógicas sólo parcialmente comunes y en cambio fuertemente diferenciadas. El concepto de organizaciones y redes “flojamente acopladas”6 es muy útil para describir el nuevo fenómeno que tratamos de estudiar. Es en este momento en el que estudio de la toma de decisiones, la visión estratégica, el juego de actores, los problemas de eficiencia, las preferencias del cliente-usuario, entre otros, surgen como elementos cruciales del análisis. Un escenario como el descrito en un campo propicio para el surgimiento de la gestión y de la gerencia pública. No es casual que en la mitad de la década de los setenta comiencen insistentemente algunos autores a hablar del public management en los Estados Unidos. Se asume que los problemas más importante de una agencia gubernamental se refieren al cómo manejar adecuadamente los recursos para sobrevivir, cómo interrelacionarse de la forma más adecuada con el entorno de otras agencias y con el usuario del servicio que se provee (en ciertos casos incluso visualizado como cliente), cómo redefinir constantemente la misión para hacer viable en el largo plazo la acción institucional: de alguna forma se asume el supuesto de que un buen gobierno será aquél en el que el conjunto de redes de agencias funcione bien, es decir, con eficiencia en el ejercicio de los fondos públicos, con eficacia en la

3 Es en 1951 cuando surge uno de los textos fundadores de esta corriente de pensamiento, el de Harold Lasswell. Sobre el desarrollo de la

escuela de las Políticas Públicas, véanse las cuatro antologías de Luis F. Aguilar Villanueva (1992 y 1993). 4 Sobre la denominación de Estado Modesto véase el trabajo de Michel Crozier (1987) 5 Sobre la denominación de Estado Regulador véase el trabajo de Giandomenico Majone y Antonio la Spina (1993). 6 Este concepto es utilizado en los trabajos de Karl Weick (1969 y 1976) y corresponde en parte también ala idea de M. Cohen, J. March y

J. Olsen (1972) sobre los procesos organizacionales en forma de “cestos de basura”, y en general a los trabajos de la Teoría de las anarquías organizadas, desarrollada por M. Cohen y J. March (1974) y J. March y J. Olsen (1976) entre otros.


interacción con agentes y agencias externos, y con legitimidad en la prestación del bien o servicio que produce (es decir la satisfacción al cliente y la rendición de cuentas). En cuanto al a diferencia entre gestión y gerencia pública se trata de un matiz semántico. Una vez que en Estados Unidos se impulsa la idea del public management poco a poco se va introduciendo al resto de los países este concepto. En Francia por ejemplo, desde inicios de la década de los ochenta se incorpora como un anglicismo el Management Public, esto sucede en muchos otros países del mundo. Curiosamente en España para evitar el anglicismo se incorpora un galicismo: la gestión pública que viene del francés gestión publique. En algunos países de América Latina se adopta la denominación gerencia pública refiriéndose a lo mismo, aunque posteriormente se adoptó indistintamente gestión o gerencia pública. Si quisiéramos precisar todavía más los términos, sí cabría hacer una distinción. Tal y como Bozeman7 lo señala encontramos al interior de esta corriente dos escuelas de políticas públicas y en las que el public management fue visto como complementario al estudio de las políticas; de hecho se asumió como el manejo directivo de las políticas. Este enfoque en español correspondería a la denominación de gestión pública. Por otra parte, Bozeman presenta el enfoque “B” que surge de las escuelas de administración, el cual recupera los conceptos básicos administrativos, siendo menos riguroso en la distinción entre la esfera de lo público y de lo privado. Este enfoque en español correspondería a la denominación de gerencia pública. Pese a esta diferencia de matiz, en este libro se optó por el concepto gestión pública o gerencia público indistintamente. Esta breve descripción del desarrollo de la administración pública, muestra que estas diferentes denominaciones a diversas partes de un gran campo de estudio han surgido en momentos históricos particulares, buscando aprehender de una forma diferente un fenómeno por demás complejo y cambiante. Ninguna de ellas es una moda, son partes complementarias de la disciplina original que desarrollan concepto, categorías y métodos de análisis. Si bien todas ellas tienen su visión propia, la realidad es que son más complementarias que competidoras entre sí. No es por tanto una “irreverencia” aceptar que la administración pública tradicional ha sido fuertemente rebasada por la realidad, aunque sí lo sería decir que dicho enfoque ya no tiene nada que ofrecernos. Igualmente sería erróneo decir que el enfoque de la gerencia pública no tiene nada que ofrecemos, como excesivo afirmar que es el único paradigma a seguir. Todas estas corrientes se deben entender como componentes de un mismo cúmulo disciplinario, todas ofrecen herramientas diferentes y perspectivas diversas, las cuales es necesario integrar en el conocimiento de la acción gubernamental.8

Entre los textos que más claramente contribuyen al campo de la gestión pública no sólo ricos en su capacidad descriptiva de la realidad, sino también en su solidez conceptual, podemos mencionar los de Heclo (1978), Almond (1988), Hood y Jackson (1991), Ingraham, y Kettel (1992), Lynn (1966), y Bozeman (1987 y 1993). Ciertamente no podríamos decir que estos trabajos constituyen un todo coherente, la gestión pública es un campo en construcción, el cual busca un equilibrio entre la teoría y la práctica. Ni científicos “despegados de la realidad” ni practicantes que dogmaticen y generen mitos de experiencias vividas, este es el punto de equilibrio que busca la disciplina. Han sido muchas hasta ahora, las aportaciones importantes de la gestión pública a la construcción de un mejor entendimiento de los procesos de reforma y cambio gubernamental, sin embargo, buena parte de la bibliografía relacionada al tema ha surgido en el contexto estadounidense. La mayor parte de los textos desde esta perspectiva, parecen suponer que la construcción de la gestión pública dependerá sólo de su capacidad explicativa de la práctica en el medio de este país, no existen trabajos que se refieran a las prácticas de gestión en otros contextos económicos, políticos o culturales. El método comparado entre realidades nacionales no es mencionado siquiera en ese tipo de literatura. Esta es la gran debilidad del campo del a gestión o gerencia pública. Es indudable, por tanto, que este campo de estudio –al igual que el del as políticas pública- tienen una “denominación de origen” que permea no sólo el tipo de estudios que se realizan ni la orientación del

7 Al respecto véase Bozeman, B. “Gestión Pública” (c.1993) Fondo de Cultura Económica, (en prensa), México. 8 Una discusión más amplia sobre la convivencia de las diversas corrientes que se han desarrollado en este siglo se presenta en: J. P.

Nioche (1982), J. Chevalier y D. Loschark (1982). 19/08/2004 12 http://www.joseacontreras.net/

desarrollo de la disciplina, sino aun más que eso determina la connotación de los conceptos, su contenido intrínseco, la naturaleza de la de sus objetivos, los supuestos acerca de la acción gubernamental, de las instituciones, del comportamiento de los actores y los referentes generales de dónde comienza y dónde termina le gestión pública. No podemos ignorar que esta disciplina nace en el contacto de un país en economía de bienestar, en el que si bien grupos importantes de la población carecen de los mínimos necesario que se ofrece al resto de la sociedad, no es comparable con el contexto de la mayoría de los países latinoamericanos en permanente o recurrente situación de crisis económica, en los que la gran parte de los grupos sociales no disfrutan los niveles mínimos de bienestar y entre ellos hay algunos que ni siquiera cubren los mínimos de subsistencia. Esto tiene implicaciones obvias sobre la problemática en torno a la gestión pública. La necesidad de gobiernos eficientes la comparten ambos contextos, pero mientras en el caso estadounidense es una reflexión a la que se llega después de lograr los mínimos de cobertura en bienes y servicios, un sistema altamente profesionalizado de servidores públicos, y un sistema de escuelas y centros dedicados al estudio del a acción gubernamental; en nuestros países es apenas un primer paso. No se trata de un punto de llegada, se trata de un punto de partida. La eficiencia en la oferta de servicios básicos es importante dada la carencia de recursos, pero la cobertura de los mismos en ocasiones es más urgente, esto sin tocar los problemas de legitimidad, crisis institucional y corrupción, aspectos todos ellos enraizados en lo más profundo de nuestros sistemas. En otros términos, la modernización de las agencias gubernamentales en los países desarrollados es en muchos casos un problema estrictamente de mayor eficiencia administrativa. En el continente latinoamericano la modernización es un problema mucho más amplio e interconectado, es un problema de cambio político, social, económico y también ciertamente administrativo. En muchos países de América Latina, hoy en día los problemas de gestión pública no sólo tienen que ver con un mejor desempeño de las agencias, también tienen mucho que ver con la gobernabilidad de los países. Es decir, que las situaciones de fuertes carencias en los recursos públicos para atender necesidades y de carencias en la democracia, posicionan a la gestión pública como un sistema dual, en le que si bien se deben generar mecanismos de mejor desempeño inter e intrainstitucionales, también deben construirse los mecanismos que promuevan y generen una interlocución gobierno-gobernados que hasta el momento es todavía muy precaria. Esto hace que la gestión pública en nuestros países se enfrente a dilemas todavía más complejos que en los países desarrollados en los que surgió este enfoque. Se trata de una gestión pública capaz de generar eficiencia, eficacia y legitimidad simultáneamente. Sabemos que estos elementos si bien son parte de la misma solución general en el largo plazo, en el corto plazo constituyen soluciones excluyentes. ¿Qué es más importante, asignar con eficiencia el gasto de un programa social o sacrificar eficiencia buscando que los grupos beneficiarios participen directamente en la asignación del gasto aun cuando esto genere ineficiencias en el trayecto? ¿Qué es prioritario, lograr la eficiencia o generar cultura de participación democrática? En este tipo de dilemas en los que se ubica la concepción de gestión pública y de gerentes públicos que se obtiene a lo largo de este texto. No se trata por tanto de simplemente traducir parte de las ideas y propuestas que han surgido en otros países en los últimos años, se trata de más que eso, se intenta iniciar una reinterpretación de conceptos, ideas y categorías, algunas de ellas surgidas en otro tipo de regímenes político-administrativos, y llevarlas al ámbito de los procesos de reforma gubernamental de nuestros países. La insistente idea de integrar acciones en el ámbito de la eficiencia de la eficacia y de la legitimidad, como parte de los procesos de modernización gubernamental, surge de la inquietud de que nuestros países no sólo requieren gobiernos mejor administrados, sino sobre todo más abiertos y legítimos en sus formas de acción. Para nuestras realidades entonces el concepto de gestión y gerencia pública es un concepto más amplio y a la vez más complejo, integra más variables y está más preocupado pro el diagnóstico del problema que por las soluciones o recetas técnicas. Finalmente, cabe señalar que la reflexión sobre gerencia pública si bien se percibe en algunos medios de nuestros países como un atentado ala tradicional visión de la administración pública, paradójicamente parecería ser la única vía para recobrar la gobernabilidad ante sociedades que cambian, presionan al aparato gubernamental, y exigen una mayor transparencia y agilidad en su


acción. Hasta ahora buena parte de las soluciones modernizadoras ha consistido en resignarse a la imposibilidad de reformar las estructuras y agencias gubernamentales, optando por intensificar los procesos privatizadores, replegando al mínimo el papel estatal, y cediendo los mayores espacios posibles a las fuerzas del mercado. Con todo ello pareciera que surge una actitud de abandono de la opción de mejorar la administración pública, y se prefiere optar por su desmantelamiento. Daría la impresión que estamos en el escenario de evitamiento de nuevos intentos por generar un cambio gubernamental profundo. Es cierto que los intentos por modernizar a la administración pública han sido muchos y en su mayoría han fracasado, sin embargo resignarse a considerar que la única opción para mejorar el desempeño gubernamental pasa por el desmantelamiento de su aparato administrativo, nos hace pensar en un agotamiento de la creatividad, de la imaginación, de la convicción sobre lo que es la responsabilidad pública. El riesgo es que esta ausencia de estrategias alternativas genere un escenario en el que del “achicamiento” estatal se llegue al “ahuecamiento”. Si bien las agencias gubernamentales son sólo medios para la búsqueda de fines públicos y erróneamente se convirtieron en fines en sí mismos, el otro extremo es igualmente peligroso, el de la inexistencia o el olvido de fines públicos por falta de agencias habilitadas para llevarlos a cabo. La pretensión de este texto es insistir en la otra alternativa, la de modernizar a las agencias gubernamentales, la de abrir espacios a la gestión pública profesional, la de impulsar el desarrollo de gerentes públicos con una visión emprendedora y técnicamente capaz, sin que por ello se olvide la responsabilidad pública. Ciertamente insistir en que es posible un cambio institucional profundo antes que continuar el desmantelamiento, no es una opción fácil. Será necesario imaginar nuevas estrategias, diseñar nuevas soluciones, profundizar el diagnóstico de los problemas de ineficiencia y de hermetismo que en la actualidad dificultan el cumplimiento de los objetivos de la administración pública; sin embargo esta es una opción que debemos mantener viva, y la gestión y gerencia públicas son de las muy pocas herramientas que hoy por hoy tenemos para recobrar la confianza y legitimidad no sólo de la administración pública, sino del ente estatal, de lo público como el espacio esencial de realización humana.


I. Cambio en la administración pública A. La crisis de legitimidad

El Estado contemporáneo, como ya lo planteaba Wolfe9, se caracteriza por una manifiesta crisis de legitimidad. La sola presencia estatal, sus formas de actuación, su racionalidad para percibir las demandas, procesarlas y actuar son, hoy por hoy, fuertemente cuestionadas por amplios grupos del cuerpo social. Los empresarios y grupos conservadores, solicitan un inmediato repliegue estatal, invocando las corrientes económicas neoliberales donde el estado debería concretarse a su función de gendarme y la libre empresa impulsar el crecimiento económico en mercados competitivos. Los obreros, campesinos y grupos progresistas, que pugnan por un cambio en las condiciones sociales, igualmente cuestionan a un aparato cuestionan a un aparto estatal que no ha sido capaz, ni lo es hoy, de dar respuesta a sus demandas, ni de actuar con agilidad y eficacia en la resolución de los problemas que aquejan a los estratos más numerosos ya la vez más desfavorecidos de la pirámide social. Finalmente, los estratos medios de la estructura social han perdido la capacidad de creer en la idea de un Estado protector y benefactor; por el contrario, surgen nuevas formas de organización profesional, gremial, urbana, ecológica, etc., en busca de la autogestión de los problemas colectivos tratando, en la medida de lo posible, de evitar la participación estatal la cual, desde la percepción de estos grupos, contamina políticamente el sentido de las acciones, entorpece administrativamente su eficacia y desvirtúa su contenido. Este fenómeno sería de carácter universal; más como resultado de la evolución social, económica y tecnológica del mundo contemporáneo, que como resultado estricto de gobiernos específicamente ineficaces, o de regímenes particularmente inoperantes o autoritarios. Esto es lo que explica que la voluntad ciudadana vía elección no sea ya la vía más importante de la búsqueda democrática y participativa. El abstencionismo es un fenómeno creciente a nivel mundial;10 la cercanía de las políticas de facto, implementadas por los diversos partidos políticos en el poder, ha disminuido el interés del electorado en las plataformas políticas de campaña –esto sería, según Linblom,11 un fenómeno natural en la “policy decision making”-. Por último, se da una fuerte tendencia del electorado a “neutralizar” la acción estatal, es decir, que se apoya a un partido para la conducción nacional y a otros para la regional y local, o se diversifica el apoyo por poderes ejecutivo y legislativo. Las “nuevas formas democráticas” que parece buscar la sociedad civil son de otro tipo. Existe un manifiesto interés en la participación directa, no sólo en la formulación de las demandas como tradicionalmente se ha dado, sino también en su gestión, e decir en sus formas de solución e implementación de acciones; además, también en la evaluación de su impacto (beneficios o perjuicios). Se tiende, entonces, al surgimiento de grupos sociales involucrados en la solución de sus propios problemas, que manejan o realizan un estrecho seguimiento de los avances, recursos y resultados finales. Todo esto, en otras palabras, es la búsqueda de un aparato estatal que sirva a la sociedad, y no más, una sociedad que sirva al aparato. Un “servidor público” que efectivamente dé un servicio a la sociedad, y no más, a sus propios intereses. Estamos por tanto frente a un desplazamiento o reacomodo en el sistema de legitimidad12 o paradigma, que da coherencia, lógica y sustento al quehacer de los entes en una articulación social. Como lo plantea Romain Laufer,13 los sistemas de legitimidad han evolucionado y tenido constantes reacomodos en el presente siglo. En un primer momento el estado gendarme que actúa por el principio de la fuerza pública y sustentado legítimamente en el poder que se les confiere; mientras que la empresa privada,

9 Wolfe, A., “Los límites de la legitimidad. Contradicciones políticas del capitalismo contemporáneo”, ed. Siglo XXI, 1980, México. 10 Wolfe, op. cit. 11 Lindblom, Ch., “The science of mudding through” en: Public Administration Review, 1959, vol. 19, U.S.A. 12 Laufer, R. –Burlaud, A., “Management Public, Gestion et legitimité”, ed. Dalloz, 1980, Francia, véase también: Laufer, R. –Paradeise, C. “El

Príncipe Burócrata”, (1982), ed. Trillas, 1988, México. 13 Romain Laufer define el concepto de legitimidad en un sistema social como “el sistema de símbolos culturales estructurados que le es

común [al sistema social]... El concepto de legitimidad implica que los medios utilizados para alcanzar los fines organizaciones, así como los fines en sí mismos, estén en armonía con fines y necesidades reconocidos por la sociedad. Esto supone que el discurso es coherente y expresa esta armonía para todos los agentes sociales” (traducción propia a partir de Laufer, R.-Burlaud, A. op. cit.)


por su parte, es legítima a partir de funcionar –simbólicamente- en un sistema de libre y perfecta competencia. Este sistema de legitimidad entró en crisis junto con la crisis económica de 1929, donde quedó de manifiesto que ni los mercados eran perfectos ni el Estado podía circunscribirse sólo a una función de gendarme; el simbolismo que le daba legitimidad a los entes, se derrumbó ante la evidencia real y objetiva. El Estado providencia o benefactor surge entonces como un sistema de legitimidad diferente, que le da sustento al nuevo momento histórico. El Estado se legitima no sólo por el poder conferido, sino por la finalidad de ese poder convertido, es decir, por el criterio del servicio y del interés público que simbólicamente permea las acciones y el comportamiento estatal. Incluso aparece la empresa pública legitimada por esta finalidad la empresa privada, por su parte, se legitima por la contribución al desarrollo nacional, que constituye su sola presencia; simbólicamente, el empleo, la inversión y la contribución al crecimiento económico, son valores suficientes para dar legitimidad a su acción de búsqueda de beneficios. Al devenir este estado de cosas en un estado omnipresente, aplastante y poco eficaz, el sistema de legitimidad imperante entra nuevamente en crisis. La empresa privada también es cuestionada; los movimientos de defensa del consumidor, ecologistas, laborales, etc., surgen ante una realidad que nuevamente obliga a replantear el sistema de legitimidad existente. Laufer sugiere la prefiguración de un nuevo sistema de legitimidad, en el cual la legitimación del Estado vendría dada ya no por los fines buscados, sino por los métodos del ejercicio del poder; es decir la realización de su gestión, la eficacia de su acción, la participación de la ciudadanía y de los usuarios de los servicios. La empresa pública, aun cuando Laufer no lo plantea, se podría pensar que entra en un proceso de cuestionamiento prácticamente devastador, dado que el sustento legitimador de su existencia es la capacidad del estado para buscar fines lícitos para el interés público, y es justo esta imagen simbólica la que se derrumba ante una realidad de omnipresencia en casos no justificada.14 La empresa privada, por su parte, en este nuevo sistema de legitimidad, deberá buscar su aceptación social no sólo por contribuir al empleo y a la producción, sino por actuar con responsabilidad social; esto sugiere entonces un reconocimiento a la preocupación por el impacto social, ecológico, tecnológico, y no sólo económico, de su acción. Este nuevo sistema de legitimidad que se prefigura y caracteriza el momento histórico mundial del final del siglo veinte, podría bautizarse de acuerdo a Michel Crozier15 como el Estado Modesto o estado Moderno.16

A partir de la conceptualización anteriormente propuesta, se podría afirmar que la crisis de legitimidad del estado Contemporáneo es, de hecho, la crisis de legitimidad de la administración pública. Es el agotamiento de una estructura administrativa que creció ante la explosiva complejidad de los sistemas sociales, económicos y políticos (además de la creciente complejidad organizacional17 del propio aparato estatal). Es un proceso, aunque ineficaz, altamente probable en toda organización a complejidad creciente,18 las administraciones públicas de los diversos países crecieron en tamaño, roles y responsabilidades ante la necesidad de aprehender la complejidad de su acción. Como lo sugieren Crozier y Kiksberg,19 es la complejidad de la acción estatal la que indujo el tamaño del aparato y no viceversa; aun cuando se puede añadir que en una segunda fase, el tamaño organizacional también podría inducir mayor complejidad.20

14 Respecto al crecimiento del sector paraestatal véase, para casos de diversos países; Ruiz Dueñas, J. “Empresa Pública, Elementos para

un examen comparado”, Fondo de Cultura Económica, 1988, México. Para el caso mexicano: Villarreal, R. “Mitos y realidades de la empresa Pública”, ed. Diana, 1988, México; Casar, A. Peres, W. “El Estado empresario en México: ¿agotamiento o renovación?”, ed. Siglo XXI, 1988, México.

15 Crozier, M. “Estado Modesto, Estado Moderno” (1987) Fondo de Cultura Económica, 1989, México. 16 Cabe cuestionar en sí el concepto de modernización; al respecto véase: Zea, L. “Modernización y estado en América Latina”, ponencia

presentada en el Seminario Internacional: “Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”, noviembre, 1989, INAP, México, véase igualmente los desarrollo de Guerrero, O. “El Estado en la era de la modernización”, ed. Plaza y Valdés.

17 Respecto al concepto de “Complejidad Organizacional”, véase Hall, R. “Organizaciones, estructura y Proceso”, ed. Prentice Hall Internacional, 1973, España.

18 Hall, R. Capítulos referentes al Tamaño, Formalización y Complejidad Organizacional; op. cit. 19 Véase: Crozier, M. op. cit.; Kiksberg, B. “Hacia un Nuevo Paradigma en Gestión Pública” ponencia presentada en el Seminario

Internacional “Redimensionamiento y Modernización del a Administración pública en América Latina”, noviembre, 1989, INAP, México. 20 Esta hipótesis que planteamos tiene sustento en los trabajos de: Hall, R. et al. “Organizational Size, Complexity, and formalization” en:

American Sociological Review, vol. 32, núm. 6, 1967; Pugh, D. et al. “Dimensions of Organizational Structure” en: Administrative Science Quarterly, vol. 13, núm. 1, 1968.


Un aparato administrativo incapaz de responder eficazmente a las demandas de la sociedad, dio como resultado el cuestionamiento del Estado como ente obeso, ineficaz e ineficiente. Un aparato organizacional que se reproduce a si mismo con su lógica interna e intereses propios, y que se desvinculó de la sociedad, habría sometido a una crisis de legitimidad al propio Estado. Ciertamente se trata de una crisis de la relación Estado-sociedad, y es precisamente el aparato de la administración pública el puente responsable de dicha relación. Esto explica la evolución al método de acción como el criterio legitimador de ente estatal; dado que es la acción estatal misma la que se cuestiona, es decir, la administración pública.

B. La modernización de la administración pública La modernización de la administración pública ha surgido como una respuesta a la crisis de legitimidad. Sin embargo, hasta ahora éste ha sido un concepto multivalente, lo mismo se utiliza referido al ajuste de procedimientos administrativos y a la simplificación de los mismos, que a la reorientación de las funciones del aparato estatal, es decir al replanteamiento de los fines esenciales del estado. Este uso indiscriminado –que ha devenido un abuso del concepto- llevaría a la necesidad de clarificar su connotación y contenido. Se propone, en una primera instancia, diferenciar los niveles de análisis presentes en la llamada modernización de la administración pública.

1. Se puede distinguir un primer nivel de análisis de la modernización referido al prerrequisito de la eficiencia.

Desde esta perspectiva la modernización es un proceso que surge de la necesidad de recomposición en las relaciones insumo/producto, es decir a insumo constante obtener incrementos en el producto o, a producto constante minimizar el insumo.21 Esta perspectiva ha sido erigida como el nivel fundamental o el insumo. Esta perspectiva ha sido erigida como el nivel fundamental o prioritario de la modernización, más por problemas de crisis fiscal –y por lo tanto de recursos en el sector público- que por considerarla en sí una solución a largo plazo. En este caso la modernización aparece como un proceso transformador de una administración pública ineficiente, anquilosada, que desperdicia recursos y energía organizacional, debido a la conformación de un sistema administrativo con exceso de personal y técnicas administrativas obsoletas. Se plantea, por tanto, que la anacronía del aparato lo ha llevado a su agotamiento y decadencia administrativa. En este nivel de análisis la modernización se circunscribe al ámbito de la tecnología administrativa, por lo que se considera indispensable la racionalización de los recursos y el cambio a procedimientos y técnicas administrativas modernas. A partir de esta visión se sitúa la solución de cambio y modernización en el nivel operativo. Las soluciones más comúnmente planteadas son. El redimensionamiento del aparato, es decir: achicamiento, la racionalización de los recursos humanos, materiales, técnicos y financieros; y nuevas estructuras administrativas. En este sentido las acciones modernizadoras derivadas se orientan apolíticas de recorte so ajustes en las plantillas de personal supresión de oficinas y dependencias, políticas de austeridad, evitamiento de iniciativas y proyectos nuevos que pudieran sobrecargar la cuenta de gastos. Además la incorporación de técnicas, procedimientos administrativos, y diseños organizacionales modernos, se considera el complemento ideal de soluciones a este nivel. La perspectiva más común de inspiración de las estrategias modernizadoras en la mayor parte de los países subdesarrollados, se ha ubicado en este nivel de análisis.22 Se puede considerar que este tipo de soluciones constituyen acciones necesarias dado el anquilosamiento, inmovilidad y desperdicio de recursos y energía organizacional que caracterizan los aparatos estatales de un gran número de países. Sin embargo, es justo reconocer también que es una noción parcial de la crisis del aparato estatal, es decir que son soluciones necesarias más no suficientes. Cabe preguntarse por ejemplo, si el achicar necesariamente incrementa la eficiencia, o acaso es sólo una forma de evitar ineficiencias; es decir la búsqueda de pequeñas ineficiencias en lugar de grandes ineficiencias. El achicamiento no analiza el por

21 Esta concepción prevalece a partir de Herbert Simon, “El Comportamiento Administrativo” (C. 1947) ED. Aguilar, 1972, España. 22 Un análisis de varios países se presenta en el capítulo II de este libro. Recientemente este tipo de solucione se han inspirado en

propuestas como las de Barzelay, M., ·Breaking Through bureaucracy. 19/08/2004 17 http://www.joseacontreras.net/

qué de las ineficiencias solo pretende sofocarlas. Como bien se ha planteado en diversos foros,23 el tema del tamaño estatal no tiene por sí mismo valor alguno sino en relación a una mayor capacidad de gestión ante la sociedad. Particularmente Kliksberg24 plantea cómo el tema del tamaño se ha convertido en un mito desplazando incluso el problema de la eficiencia. Por otra parte, no se analiza en ningún momento el efecto que tienen los “ajustes” presupuestales sobre el logro de los fines de una dependencia en particular; tampoco cuál es el costo asociado a la interrupción de funciones y proyectos en curso que ya habían incorporado un valor agregado por la inversión inicial realizada. Por último, la incorporación de nuevas técnicas en casi siempre irreflexiva y acrítica, se parte del supuesto de que la incorporación de tecnología administrativa que ha mostrado eficiencia en organizaciones privadas o en grandes corporaciones transnacionales, deberá por tanto, dar los mismos beneficios en nuestras organizaciones públicas. Estudios que resaltan la variable cultural en la dinámica de las organizaciones25 muestran claramente la dificultad de transponer técnicas y modelos de gestión de realidades sociológicas y culturales diferentes; esto es válido también para el intercambio de tecnología administrativa entre organizaciones públicas y privadas, universos en los que la cultura organizacional muestra rasgos específicos. Es innegable que la administración pública adolece de graves problemas de ineficiencia, sin embargo las soluciones enmarcadas exclusivamente en esta perspectiva no son integrales ni globalizan la crisis del aparato en toda su magnitud, es por tanto fundamental añadir niveles de análisis de la modernización de la administración pública para evitar parcializar el problema.

2. Un segundo nivel de análisis se orienta al prerrequisito de la eficacia. Aquí se considera la modernización como un proceso que surge de la crisis en el logro de los objetivos estatales. Desde esta perspectiva la administración pública se ha convertido en un aparato ineficaz, incapaz de alcanzar los objetivos y metas propuestas en los planes, programas y proyectos estatales. El diagnóstico que se podría hacer de la crisis del aparato estatal desde este nivel, tendría dos vertientes: una visión orgánica y una visión mecánica. La visión orgánica hace énfasis en la dinámica decisoria de las organizaciones públicas, en la estructura de poder y en los juegos de intereses que condicionan el funcionamiento de la administración. Las iniciativas estatales son sistemáticamente reorientadas o reinterpretadas, cuando no deformadas o claramente obstaculizadas al ser procesadas por el aparato organizativo, el cual, actúa con una lógica de coaliciones organizacionales que buscan reacomodos, alianzas, compromisos y negociaciones de espacios de poder e influencia. La acción final, por tanto, sería una resultante de esa dinámica interna de la estructura organizacional y podría no coincidir en nada con la iniciativa estatal original. Esta interpretación surge de planteamientos del análisis organizacional y el estudio de los procesos decisorios en organizaciones estructuralmente rígidas.26

Las vías de ajuste decisional hacia los fines originales son diversas. Para algunos estudiosos como Simon, March, y Cyert,27 la identificación de los individuos y grupos con los objetivos organizacionales, aun por encima de los particulares, sería resultado de un intenso proceso de influencia; vía premisas decisionales con los valores de la organización, hasta garantizar la plena identificación del individuo con el sentido del a acción organizacional y sus fines. Para otros autores,28 la vía de solución está dada por el logro del involucramiento afectivo de los individuos hacia la imagen organizacional, de tal suerte que

23 Véase la Relatoría del Seminario Internacional: “Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”,

noviembre 1989, México, en: Acción, núm. 139, septiembre-octubre 1989, INAP, México. 24 Kliksberg, Bernardo, “Hacia un Nuevo Paradigma en Gestión Pública” ponencia, presentada en el Seminario Internacional

“Redimensionamiento y Modernización del a Administración Pública en América Latina”, noviembre 1989, México. 25 Véase Hofstede, G., “Cultural determinants of the exercise of power in hierarchy” European Institute for Advanced Studies in Management,

1977, Bélgica; Desaunay, G. “Les sciences humaines c’est quoi méme?” Recherche CR./24/1979 C.E.S.A., Francia; Cabrero, E. “La importación de tecnología administrativa en México y sus efectos en la dinámica de las organizaciones” en: Contaduría y Administración, julio-agosto 1989, núm. 161, UNAM, México.

26 Véase el modelo 11 de Allison, G., “Essence of decision”, Little Brown, 1981, U.S.A. 27 Simon, H. op. cit.; March, J. Simon, H. “Teoría de la organización”, (c. 1958), ed. Ariel, 1977, España; Cyert-March “A behavioral theory of

the firm”, Prentice Hall, 1963, U.S.A. 28 Véase: Larcon, J. Reiter, R. “Structures de pouvoir et identité de l’entreprise”, ed. Nathan, 1979, Francia; Offstester-Ramanantsoa “La

maîtrise de l’identité par la Gestion du processus de focalisation: une nouvelle donné stratégique”, en: Direction el Gestion núm. 4, 1981, Francia, , Reiter, R.-Ramanatsoa, B. “Pouvoir et Politique. Au délà culture de l’entreprise” McGraw Hill, 1985, Francia.


las decisiones tenderían a una desviación mínima de los fines organizacionales. Por último Crozier y algunos otros,29 plantean la irremediable tendencia organizacional ala búsqueda permanente de espacios de poder y conflictos permanentes; para ellos los ajustes que se realicen sólo lograrán reacomodos temporales en lo que se desencadenan nuevos procesos de alteración de los objetivos organizacionales originales. Sin embargo, pese a la complejidad de estos procesos y de sus ajustes u soluciones, en la realidad de nuestras organizaciones han dominado el escenario los planteamientos normativo-jurídicos (visión mecánica). En ésta se concibe a las organizaciones públicas como aparatos monolíticos y mecánicos30 donde se funcionaría estrictamente en términos de una racionalidad legal31 como si el modelo ideal weberiano fuese efectivamente una realidad organizacional. A partir de esta visión normativa se tiende a suponer que el “mal organizacional” está en lagunas en la reglamentación, definición de áreas de competencia, manuales, organigramas, decretos, disposiciones, etc. Se considera que la falta en el logro de los objetivos estatales es una “laxitud” en los espacios decisorios, laxitud que deberá ser corregida con disposiciones más cifras y detalladas Esta visión que prevalece en diagnósticos superficiales de la ineficacia de la administración pública, propone como solución un proceso de modernización que induzca cambios en la estructura normativa para erradicar las tendencias no deseables. La mayor parte de los procesos de reforma administrativa para erradicar las tendencias no deseables. La mayor parte de los procesos de reforma administrativa se ubican en esta concepción: cae preguntarse si la reglamentación y clarificación de políticas y procedimientos son soluciones suficientes para erradicar viejos vicios y estrategias de poder enraizadas en la esencia misma del sistema político-administrativo de nuestros países. Desde nuestro particular punto de vista, los rotundos fracasos de las iniciativas de reforma administrativa para dar mayor eficacia al aparato, pueden darnos la respuesta. El seguir suponiendo que las organizaciones cambian por decreto es repetir un proceso de desgaste de la energía organizacional; es necesario por tanto superar en este nivel de análisis la visión tradicional de la organización mecánica. Pero aún desde la perspectiva más rica de análisis (visión orgánica), en el nivel de la eficacia se mantiene una visión parcial de la crisis de la administración pública. No por lograr una identificación plena de los funcionarios a nivel medio y superior responsables de instancias coordinadoras, con los fines estatales, se supera la crisis de interlocución Estado-sociedad; se tendría eso sí un aparato más eficaz pero no necesariamente más legítimo ni sensible a las demandas sociales. De hecho un aparato tecnocrático puede estar altamente identificado con los fines definidos en la cúpula estatal y ser impecablemente eficaz, pero cabe la posibilidad También de que esté totalmente desvinculado de la sociedad. Al igual que en el nivel de la eficiencia se llega a aceptar la necesidad de modernizarse en función de la eficacia. Pero exclusivamente este prerrequisito no es suficiente para transformar al aparato en un ente más legítimo, sigue siendo necesaria una visión integral de la modernización.

3. Un tercer nivel de análisis se refiere al prerrequisito de la legitimidad. En este nivel se percibe ala modernización como un proceso necesario que restablezca el diálogo Estado-sociedad como una solución a la crisis de legitimidad del aparato estatal. En esta perspectiva, la administración pública es percibida como un aparato que se reproduce a sí mismo, regenerándose en una existencia para sí. Aparato de dominación, unilateral y autoritario, desvinculado de la sociedad civil, la cual busca cada vez más, nuevas formas de organización social, colectiva, y autónoma; evitando al máximo la dependencia del aparato estatal. En este enfoque, el objetivo de la modernización es el cambio de formas de interlocución Estado-sociedad. Mecanismos diversos y no tradicionales que permitan la fluidez del diálogo, la comunicación, la concertación y sobre 29 Crozier, M. “Le phénomene bureaucratique”, ed. Seuil, 1963, Francia; Crozier, M.-Friedberg. E. “L'acteur et le système” ed . Seuil, 1977,

Francia; McMillan, Ch. “The political system in business” en: Journal of General Management, vol. 1, núm. 1, 1973; Pettigrew, A. “The politics of organizational decision making”, Tavistock, 1973, Gran Bretaña.

30 Para profundizar en el concepto de organizaciones de tipo mecánico y orgánico véase: Burns-Stalker “The Management of innovation” Tavistock Publications, 1960, Gran Bretaña.

31 Concepto propuesto por Max Weber como modelo ideal de dominación-legitimación. Véase Weber, Max Economía y Sociedad (c, 1922) fondo de Cultura Económica



Según Michel Crozier,33 en una sociedad post-industrial, como la actual, el recurso esencial que hará la diferencia en el largo plazo es la calidad, adaptabilidad y capacidad de desarrollo del recurso humano. “Administrar las organizaciones privadas y públicas y todas las instituciones colectivas en función de este carácter esencial del recurso humano, implica un cambio profundo de razonamiento que es especialmente difícil para un mundo administrativo profundamente marcado por tradiciones de control y reglamentación que estaban adaptadas a la sociedad industrial”. Por otra parte, y particularmente refiriéndose a la sociedad industrial”.34 Por otra parte, y particularmente refiriéndose al Estado, Crozier menciona cómo esta “crisis de gobernabilidad” del Estado arrogante, tiene raíces profundas en las estructuras estatales; la búsqueda del Estado modesto y moderno debería orientarse fundamentalmente a inversiones prioritarias en los sistemas humanos internos y externos sobre los cuales trabaja el Estado. El autor hace énfasis en el desconocimiento y desinterés acerca del comportamiento de los agentes al interior de la administración (funcionarios), y al exterior (usuarios y clientes) de la misma.

todo la participación y voluntad de la ciudadanía. Una participación no sólo al nivel de la demanda sino también en la gestión y seguimiento de las políticas y proyectos que se ejecuten. Las soluciones propuestas son de carácter político-administrativo e implican una mayor democratización para restituir los equilibrios que demanda la sociedad en esta fase del desarrollo. Cabe aclarar que aquí la connotación del término democratización no es en el sentido exclusivo de la participación política vía elecciones sino como plantea Tocqueville,32 en las formas colectivas locales de expresión directa de la sociedad civil. El agotamiento de la credibilidad ciudadana es una de las dificultades a vencer en esta perspectiva de la modernización. Establecer mecanismos de auténtico diálogo alternativos a los tradicionales esquemas, ya agotados, es una tarea que requiere creatividad e innovación, sobre Todo cuando es necesario recobrar credibilidad ante una sociedad civil escéptica frente a este tipo de iniciativas. El diseño de estructuras flexibles y ágiles de comunicación y un permanente esfuerzo de autocrática pueden ser los motores de una reconceptualización del aparato estatal. Sin embargo, los riesgos de una acción modernizadora solamente orientada a recobrar la legitimidad, pueden ser, parcializar el problema global y caer en acciones populistas y demagógicas que en la búsqueda de una aceptación ciudadana de corto plazo, puedan contribuir a una ruptura mayor en el largo plazo. La búsqueda del apoyo político de los grupos sociales no es necesariamente recuperar legitimidad; se trata de un proceso más complejo que e logra en una lógica de comportamiento permanente y sostenido frente a la sociedad, de tal forma, que puedan generarse valores políticos y morales que sean reconocidos e identificados por el conjunto social, y por lo tanto, aceptados como formas auténticas de conducción estatal. Un proceso de modernización de la administración pública, debe contemplar necesariamente los tres niveles, si pretende ser una acción de fondo y de alcance. Como ya se comentaba anteriormente a partir del planteamiento de Laufer, el método pasa a ser un criterio básico de legitimación del aparato estatal, se requiere por tanto de transformarlo hacia un aparato con niveles más adecuados de eficiencia en su funcionamiento, con mayor precisión y eficacia en su acción, y más legítimo en su quehacer. En el Cuadro 1 se presenta una síntesis de estos tres niveles de análisis.

C. El gerente público en el contexto de modernización y cambio

32 Tocqueville, Alexis de La democracia en América, Fondo de Cultura Económica, 1957, México. 33 Crozier, M., “El crecimiento del aparato administrativo en el mundo de la complejidad”, ponencia presentada en el Seminario Internacional:

“Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”, noviembre 1989, INAP México. 34 Crozier, M. Ibid.

Universidad Autónoma del Estado de México UAEM Dirección del Proyecto del Servicio Profesional de Carrera Del Administrador al Gerente Público Dr. Enrique Cabrero Mendoza Compilador: José Antonio Contreras Camarena joseacontreras.net miaulavirtual.com


Origen del impulso modernizador

Origen de la crisis de la

administración pública

Concepción de la crisis de la

administración pública

Objetivo de la modernización

Tipos de solución

Soluciones propuestas

Límites de la propuesta

Como un problema de eficiencia (insumo/producto) crisis de recursos

ineficiente desperdicio de recursos exceso de personal técnicas administrativas obsoletas

cambio de técnicas y procedimientos para mayor racionalización

técnico-administrativos

achicamiento del aparato racionalización del gasto nuevas técnicas administrativas

aparato chico

¿aparato eficiente?

visión mecánica

ineficaz reglamentación arcaica

cambio de estructura normativa y organizacional

jurídico-administrativos

nueva normatividad Nuevas estructuras

fracaso de las reformas administrativas

Como un problema eficacia (logro de objetivos) visión

orgánica

crisis en el logro de objetivos estatales

ineficaz estructura decisoria viciada

cambio de la dinámica organizacional y ajuste de los procesos de identidad

socio-organizacionales

nueva dinámica organizacional Nuevas estructuras decisorias

dificultad para inducir el cambio organizacional

Como un problema de legitimidad (democratización) crisis de legitimidad

aparato que se reproduce a sí mismo unilateral aparato de dominación la sociedad sirve al aparato

cambio de formas de interlocución y participación Estado-sociedad

político-administrativos

democratización del aparato equilibrio de la participación social aparato que sirva a la sociedad civil

riesgo de populismo y demagogia agotamiento de la credibilidad capacidad de concertación

=

Cuadro 1. Niveles de análisis de la modernización de la administración pública

Universidad Autónoma del Estado de MéxicoDirección del Proyecto del Servicio Profesional de Carrera Del Administrador al Gerente Público

Compilador:

joseacontreras.net

19/08/2004 22

Ciertamente, como se comentaba en el aparato anterior, las estructuras organizacionales y decisorias se han rigidizado al punto de la ineficacia. Crozier sugiere que incluso han inducido a un retraso intelectual en los agentes del aparato; hay capacidades para ajustes empíricos en los sistemas, pero se ha perdido la capacidad de creatividad e inventiva ante nuevos problemas y nuevos sistemas administrativos. Desde su punto de vista, este problema –aunque es general- adquiere dimensiones críticas en países en desarrollo, por lo que la inversión intelectual en conocimiento, y formación de recursos humanos, aparece como una prioridad absoluta.35

El supuesto de base de Crozier, el cual compartimos en nuestra visión de la modernización de la administración pública, es que el cambio se deberá inducir vía el recurso humano, es decir que el cambio necesario no es sólo de estructuras o responsabilidades del funcionario, sino de actitudes y procesos de identificación. Además dicho cambios será inducido en una primera fase, fundamentalmente, por los principales actores de la pirámide gubernamental: secretarios, directores, jefes de dependencias, responsable se programas, etc. el desarrollo de nuevas capacidades y conocimientos en los cuadros directivos del aparato estatal, induce un cambio en los modos y mecanismos de razonamiento de las elites gubernamentales. Este cambio se podrá traducir, en una segunda fase, en una nueva mística y dinámica de los procesos decisorios, nuevas actitudes y proceso de identidad en el reto de la pirámide organizacional para, finalmente, relajarse en nuevas estructuras, nuevos métodos y nuevos sistemas administrativos. El planteamiento anterior, constituye de hecho una estrategia para la modernización. Si bien el proceso debe integrar los niveles de la eficiencia, eficacia y legitimidad requiere ante todo, una forma de desdoblamiento que le permita tener un efecto multiplicador que abarque la totalidad del aparato. Partiendo de esta premisa la dinámica inductiva del proceso modernizador se podría visualizar de la siguiente manera: 1) La crisis de legitimidad del aparato, al aproximarse al nivel del cuestionamiento por parte de la

sociedad, -suponiendo un mínimo de sensibilidad gubernamental- induce una propensión al cambio y una identificación de la cúpula gubernamental ante la necesidad misma del mantenimiento en el poder. Los altos cuadros se constituirían necesariamente entonces, en la vía de inducción de una actitud favorable al cambio en el resto del aparato.

2) Este proceso parecería un requisito indispensable para llegar al nivel operativo del diseño de nuevos sistemas administrativos, los cuales sin el sustento de una convicción en mandos medios y superiores, no tendrían efecto alguno sobre el funcionamiento del aparato.

3) Por último, los incrementos en eficiencia y eficacia del aparato se traducirían, en el mediano plazo, en una recuperación paulatina de legitimidad, en la acción político-administrativa del Estado.

Este tipo de proceso, de arriba-abajo, no estaría en correspondencia con lo que sugieren algunos autores,36 en relación a que el cambio organizacional, para que sea eficaz, requiere de una participación directa de las bases de la estructura, sugiriendo incluso como deseable, que los cambios organizacionales surjan de abajo hacia arriba. En el caso de las administraciones `públicas de los países latinoamericanos –particularmente en el caso mexicano- no parecerían estar dadas las condiciones para que el cambio organizacional sea inducido por la base de la estructura; por el

35 Crozier, M. Ibid. 36 Véase por ejemplo: Lewin, K. “Group decision and social changes” en: Swanson, G. E. et al. “Readings in Social Psychology”, Holt, 1952,

Leavitt, H. J. “Managerial Psychology”, University of Chicago Press 1964, U:S.A.; Argyris, C. “Intergratin the individual and the organization”, Wiley, 1964, U.S.A.; Argyris, C. “Management and Organization development”, Mc. Graw Hill, 1971, U.S.A.

contrario, la rigidez de los niveles operativos y la inercia de tradiciones, ritos y vicios de comportamiento, son unos de los principales obstáculos a vencer. Dadas las características del aparato, los altos mandos se constituyen en la estrategia viable para la inducción del cambio, es decir en el elemento propulsor del proceso modernizador. A partir de esto, se hace patente la necesidad de focalizar la atención en el perfil del os “nuevos cuadros” que requiere la administración pública. El hacer mención a nuevos cuadros no se refiere tanto al recambio o sustitución de los mismos, como al desarrollo de una nueva cultura (nueva concepción, percepción y vivencia) del quehacer político-administrativo. Ilustración 1. Estrategia para la Inducción del proceso Modernizador

Crisis de legitimidad del aparato

Eficiencia del

aparato

Eficacia del

aparato

Propensión al cambio (percepción de la necesidad del cambio)

Identificación de cuadros directivos con el proyecto de cambio

Desarrollo de actitudes favorables al cambio en los diversos niveles decisionales

Diseño de cambios administrativos y

reestructuración de sistemas, modelos y

normas

(+)

(+)

(+)

(+) (+)

(-)

(-) (+)

(+) (+) Relación directa (-) Relación inversa

Esta consideración, o supuesto de base, es el marco de referencia que orienta el resto de este trabajo, por lo que se hará énfasis en el perfil del administrador o gerente público como el eje articulador de la modernización y por lo tanto, el punto central de la reflexión: en esta investigación se hace p

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