descentralización: indicadores de desempeño y análisis de eficiencia de los municipios peruanos

8/9/2019 Descentralizacin: Indicadores de desempeo y anlisis de eficiencia de los municipios Peruanos

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INDICADORES DE DESEMPEO Y CAPACIDADES DE GESTIN: UN

ANLISIS DE LA EFICIENCIA MUNICIPAL EN EL MARCO DEL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIN*

Pedro Herrera Cataln**

Ramiro Mlaga Ortega***

Pontificia Universidad Catlica del Per

Depa rtamento de Econo ma

* Las opiniones vertidas en el presente trabajo son de exclusiva responsabilidad de los autores y no sonrepresentativos de alguna de las instituciones a las cuales se encuentran afiliados.** Asistente de docencia e investigacin en el Departamento de Economa de la Pontificia UniversidadCatlica del Per (PUCP), [email protected] y Consultor de la Direccin General de Asuntos

Econmicos y Sociales, Ministerio de Economa y Finanzas [email protected].*** Asistente de docencia e investigacin en el Departamento de Economa de la Pontificia UniversidadCatlica del Per (PUCP), [email protected].


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NDICE

1. Introduccin ................ 3

2. Marco terico ................ 7

3. Antecedentes de la descentralizacin en el Per ................ 10

4. Finanzas municipales 2001-2003 ................ 17

5. Marco normativo del proceso de descentralizacin ................ 24

5.1. Normas promulgadas en el ao 2002 ................ 25



6. Construccin de un indicador de desempeo municipal ................ 41

6.1. Especificacin funcional ................ 41

6.2. Construccin de sub-indicadores socio-econmicos ................ 44

6.3. Implementacin y estimacin ................ 45

7. Anlisis de eficiencia municipal ................ 45

7.1. Metodologa no paramtrica ................ 45

7.2. Modelos propuestos ................ 45

7.3. Estimacin ................ 45

8. Anlisis de los resultados ................ 45

9. Conclusiones y recomendaciones de poltica ................ 45

Bibliografa ................ 46


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1. Introduccin.

La implementacin de polticas destinadas a otorgar competencias y funciones a los

Gobiernos Regionales y Locales a partir del Gobierno Central ha relanzado el debate

sobre la eficiencia y las capacidades de gestin de estos niveles de gobierno. La

discusin centra el debate en el argumento de que estos gobiernos no poseen las

capacidades necesarias para asumir las competencias y funciones para hacerse cargo

de su propio desarrollo. Estos argumentos se contraponen a los paradigmas que

consideran al municipio como el espacio fundamental para la real democratizacin de

las decisiones y la escala necesaria para mejorar la gestin pblica y acceder a un

Estado eficiente (Kliksberg, 2004). La racionalidad terica detrs de las polticas que

asignan responsabilidades y funciones a los niveles menores de gobierno, supone que

la participacin de estos en escoger el uso de los recursos pblicos, les permite una

mejor ordenacin entre la provisin de los servicios locales y las preferencias o

necesidades de la poblacin. Adicionalmente, este tipo de resultados favorece el

esfuerzo de hacer gobiernos ms eficientes y democrticos (Marlow, 1988).

A partir del ao 2002, se han promulgado una serie de leyes, decretos legislativos,

decretos supremos y presidenciales, destinados a orientar y consolidar el proceso de

descentralizacin en el Per. Este marco normativo se inicia con la Ley de Reforma

Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV sobre descentralizacin promulgada en

marzo del 2002. En esta norma, se establecen los lineamientos de diversos procesos

entre los cuales se encuentran los procesos de elecciones Regionales, de incentivos

para la integracin y conformacin de regiones, del presupuestario descentralizado y

de la asignacin de competencias y funciones a los Gobiernos Regionales y Locales.

En el marco de este proceso, en octubre del 2003, mediante el Decreto Supremo No.

088-2003-PCM, se inici el proceso de transferencia a los Gobiernos Regionales yLocales de los fondos y proyectos sociales, programas sociales de lucha contra la

pobreza y proyectos de inversin en infraestructura productiva de alcance regional, en

funcin de las capacidades de gestin de los Gobiernos Regionales y Locales 1. Se

determin la transferencia de los proyectos de infraestructura social, a cargo del Fondo

Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), a 241 Gobiernos

Locales distritales; y de los programas comedores, alimentos por trabajo y hogares y

albergues, a cargo del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), a 67

1 Esta transferencia se realiz en funcin al cronograma de transferencias para el ao 2003 aprobadomediante el Decreto Supremo No. 036-2003-PCM del 2 de abril del 2003.


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Gobiernos Locales Provinciales. Asimismo, se estableci la transferencia del programa

de mantenimiento rutinario de caminos vecinales y departamentales de PROVIAS

RURAL del Ministerio de Transportes y Comunicaciones a 12 Gobiernos Locales

provinciales y a 4 Gobiernos Regionales, respectivamente; y la transferencia del

programa de reconstruccin de ORDESUR a 29 Gobiernos Locales Provinciales.

Posteriormente, en mayo del ao 2004, mediante el Decreto Supremo No. 038-2004-

PCM, se aprob el Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los

Gobiernos Regionales y Locales del ao 2004, el cual distingue la asignacin de tres

grupos de transferencias. El primer grupo consolid la transferencia de las

competencias iniciada en el 2003, por la cual se complet la transferencia de los

programas del PRONAA y FONCODES, a cargo del Ministerio de la Mujer y Desarrollo

Social, a 58 municipalidades provinciales y a 165 municipalidades distritales,

respectivamente. Asimismo, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones se

estableci la transferencia del Proyecto de Infraestructura de Transporte Rural-

PROVAS RURAL a 97 Institutos Viales Provinciales para el mantenimiento de

rutinario de caminos vecinales y para la realizacin de estudios vinculados y se

program la transferencia de proyectos de inversin en infraestructura productiva de

alcance regional del Ministerio de Agricultura, del Ministerio de Transporte Exterior y

Turismo, del Ministerio de Transportes y Comunicaciones y del Ministerio de Vivienda,

Construccin y Saneamiento a los Gobiernos Regionales. El segundo y tercer grupo,

estableci la transferencia de las funciones especficas para el ejercicio de las

competencias exclusivas y compartidas a los Gobiernos Regionales y Locales;

respectivamente. Finalmente, la norma tambin establece el cronograma de

transferencias correspondientes al ao 2004 y las acciones estratgicas para la

implementacin del plan de transferencias de dicho ao.

El 8 de julio del 2004 se public la Ley No. 28273, Ley del Sistema de Acreditacin delos Gobiernos Regionales y Locales, con objetivo garantizar la transferencia de

competencias, funciones y recursos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales

y Locales, as como optimizar la calidad de los servicios pblicos. La norma establece

el Sistema Nacional de Acreditacin2 el cual comprende la capacitacin, asistencia

2 El Sistema Nacional de Acreditacin esta formada por 4 integrantes: el Gobierno Nacional (a travs delos Sectores), el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) y los Gobiernos Regionales y Locales,cada uno con responsabilidades diferenciadas. El Gobierno Nacional, a travs de los sectores, sern los

responsables de proponer al CND los planes anuales de transferencia de competencias, funciones yrecursos, hasta el ltimo da del mes de febrero de cada ao. Por su parte, los Gobiernos Regionales yLocales, debern solicitar las transferencias de las competencias y desarrollar capacidades de gestin.


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tcnica, y el conjunto de instrumentos, procedimientos y normas necesarios para

determinar la capacidad de gestin de los Gobiernos Regionales y Locales para que

estos niveles de gobierno, reciban y ejerzan las competencias y funciones transferidas.

Para tal efecto, el CND deber elaborar, en consenso con los Sectores y los

Gobiernos Regionales y Locales, los lineamientos para el diseo de la metodologa,

indicadores y dems instrumentos necesarios para la transferencia, as como certificar,

previa evaluacin, la acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales. La

elaboracin de indicadores de gestin, incluir criterios de desempeo en la provisin

de los servicios locales, vinculados a la cobertura y la calidad de los servicios, as

como de desempeo interno, relacionados con los procesos administrativos internos.

Tambin incluir criterios fiscales, de competitividad y desarrollo econmico, de

participacin ciudadana, de acceso a la informacin y transparencia en la gestin;

entre otros.

El objetivo de este trabajo es proponer un indicador de desempeo municipal para los

municipios peruanos conforme las funciones y competencias establecidas en la Ley

No. 27972, Ley Orgnica de Municipalidades y los criterios genricos para la

elaboracin de indicadores de gestin de la Ley No. 28273, Ley del Sistema de

Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales. A partir de este indicador, se

realizar un anlisis de eficiencia municipal, mediante una metodologa de estimacin

no paramtrica, el cual permitir tener una aproximacin de las capacidades de

gestin en los 1829 municipios peruanos para el ao 2003. La clasificacin de

eficiencia permitir contar con un insumo para el desarrollo de polticas destinadas a

fortalecer las finanzas municipales, as como para el diseo e implementacin de los

programas de transferencia y competencias de recursos por parte de los Sectores.

Adicionalmente, proveer informacin til respecto a los requerimientos de

capacitacin y asistencia tcnica para la gestin pblica municipal, que actualmente el

los Sectores, desarrollan con las municipalidades acreditadas.

El trabajo se divide en nueve secciones. En la primera, se presenta la introduccin del

tema a investigar. En la segunda seccin, se establece el marco terico y conceptual

que guiar la investigacin. La tercera seccin, presenta los antecedentes de la

descentralizacin en el Per, en la cual se mostrarn las diversas etapas centralistas y

descentralistas del Per Republicano. En la cuarta seccin, se presenta un anlisis de

las finanzas de los Gobiernos Locales para los aos 2001-2003. En la quinta seccin,


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se presenta el marco legal del actual proceso de descentralizacin. En la sexta, se

construye un indicador de desempeo municipal a partir de diversos sub-indicadores

socioeconmicos. En la sptima seccin, se procede a realizar el anlisis de eficiencia

a partir de una metodologa de aproximacin no paramtrica. En la octava seccin, se

presentan los resultados obtenidos, y finalmente en la novena seccin, se presentan

las conclusiones y las recomendaciones de poltica.


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2. Marco terico.

Dado el rol que se asignar a los Gobiernos Locales, existen diferentes razones para

analizar la eficiencia municipal con el objetivo de medir el desempeo de este nivel de

gobierno. En primer lugar, la medida de eficiencia hace posible la comparacin entre

unidades similares de gobierno y permite la evaluacin de la eficiencia relativa (Farell,

1957). En segundo lugar, si la medida de capacidad de gestin de las unidades

evaluadas indica ineficiencia, pueden investigarse las causas estructurales o

coyunturales de ese resultado (Lovell, 1993). En tercer lugar, las conclusiones de este

anlisis podran tener implicancias de poltica en la gestin de las unidades de

gobierno evaluadas, para la mejora de la eficiencia y as como ayudar a la toma de

mejores decisiones (Lovell, 1993). En cuarto lugar, la poblacin comparte un

sentimiento de intranquilidad respecto a que los recursos pblicos no siempre son

usados de manera efectiva y eficiente. Uno de los principales problemas del Gobierno

Central es su deficiencia para proporcionar, a los residentes municipales y a la

poblacin en general, la informacin que se requiere para controlar y monitorear a las

autoridades locales, para que estas no se puedan perseguir objetivos que no se

constituyan en intereses sociales. Por ltimo, dado el incremento progresivo de las

transferencias de recursos hacia los Gobiernos Locales en los ltimos aos, cabe

analizar si estos recursos estn siendo utilizados de manera eficiente.

El punto de partida de la teora de las finanzas de los Gobiernos Locales es el modelo

de Tiebout de 1956. Tiebout fue el primer autor que aplic la teora de mercados

competitivos a los niveles de Gobierno Locales. Su modelo muestra una solucin de

mercado para la provisin de servicios locales, en el cual a travs del incremento de lacompetencia en la provisin de estos servicios entre las jurisdicciones se tiende a una

provisin Pareto eficiente. En la hiptesis de Tiebout se encuentra implcito el

supuesto de que los Gobiernos Locales emplean los recursos pblicos de manera tal,

que se minimicen los costos. Otros autores como Schwab y Oates, 1991 y Deller,

1992, argumentan que la provisin de servicios depende tambin de otros factores,

adems de consideraciones fiscales (Musgrave y Musgrave, 1989), tal como las

caractersticas propias de los residentes locales. En esa lnea de investigacin, los

estudios de Card y Krueger (1992), muestran empricamente que la provisin delservicio educativo en los municipios est fuertemente relacionada a otros factores, tal


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como la composicin de las comunidades locales. La Porta et. al (1998), seala que el

gasto en educacin es solo un elemento que determina la calidad del gasto en ese

sector. Tambin lo determinan el tamao del Estado, el factor poltico, las relaciones

con el sector privado, etc.

Schwab y Oates (1991) definen un modelo analtico donde se consideran de manera

explcita, diversos aspectos relacionados a la composicin de los residentes locales

para identificar los posibles determinantes de la distribucin ptima de individuos entre

jurisdicciones. Ellos concluyen que la descentralizacin de responsabilidades pblicas

no necesariamente conduce a un mejor resultado. Otros estudios vinculados a la

transferencia de las responsabilidades pblicas a los gobiernos locales, concluyen que

la reducida capacidad de manejo operacional de las autoridades locales es un factor

que influencia negativamente en la eficacia y eficiencia de gestin de los gobiernos

locales (Deller y Rudnicki, 1992).

En otra lnea de investigacin, se argumenta que la ineficiencia se origina como

resultado de la existencia de intereses privados de grupos de inters. Si se representa

el proceso de formulacin presupuestaria local, como un problema principal-agente, en

la cual se enfrentan los intereses de las autoridades locales (agente) y los ciudadanos

y el Gobierno Central (principal) se podra argumentar que en principio no haba un

entorno favorable para incrementar la eficiencia. Este resultado se deriva de los

modelos de ineficiencia burocrtica, los cuales conjeturan que los burcratas tienen

una tendencia a desarrollar sus propios intereses y ejecutar los recursos pblicos de

forma ineficiente (Migu y Blanger, 1974). La ineficiencia municipal puede tambin

explicarse por la composicin poltica de las autoridades locales. Los municipios

dirigidos por partidos multipartidarios conducen a resultados menos ineficientes que

los municipios dirigidos por mayoras. Adems, las mayoras compuestas por

coaliciones mltiples inducen a un comportamiento ms ineficiente que las mayorascompuestas por un partido nico (Eeckaut, Tulkens y Jamar, 1993).

Los estudios sobre el anlisis de eficiencia de los niveles de gobierno, se han

desarrollado en varias direcciones. En primer lugar, se encuentran aquellos que

analizan la eficiencia del gobierno a partir de aplicaciones prcticas, las cuales

consideran nicamente determinados tipos de gasto. Luego se encuentran aquellos

estudios que analizan la eficiencia del gobierno en trminos cuantitativos, usando

informacin sobre insumos (imputs) del gasto de gobierno, pero no de resultados(outputs). Tambin se encuentran en la literatura, anlisis de eficiencia a partir slo de


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outputs. Finalmente, estn los estudios que incorporan informacin sobre imputs y

outputs en el anlisis de eficiencia (Gupta, S.; Honjo K. y Verhoeven, M., 1997).

Diversos estudios de ste ltimo grupo de anlisis, han utilizado aproximaciones no

paramtricas para estimar la eficiencia. Por ejemplo, Deprins, Simar y Tulkens (1984),

analizan la eficiencia laboral en las oficinas postales de Estados Unidos; Afonso, A.;

Schuknecht, L. y Tanzi, V. (2003), proporcionan una proxy para medir el desempeo y

eficiencia del sector pblico. Recientemente, Afonso, A. y St. Aubyn, M. (2004),

analizan la eficiencia del gasto en educacin y salud para una muestra de pases de la

OECD. Aplicaciones para el anlisis de eficiencia de los Gobiernos Locales, han sido

desarrollado por Vanden Eeckhaut, Tulkens y Jamar (1993), quienes analizan el costo

agregado de los servicios provistos por autoridades locales en los municipios Belgas.

Por su parte, Afonso A. y Fernandes, S. (2003), analizan la eficiencia del gasto en los

municipios de Portugal.


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3. Antecedentes de la descentralizacin en el Per3.

En esta seccin se analizarn los antecedentes histricos y coyunturales del proceso

de descentralizacin peruano. Se realizarn un recuento histrico de identificado los

periodos centralistas y descentralistas del Per Republicano. El anlisis define siete

etapas. Las cinco primeras corresponden a las definidas por Planas (1998). La sexta

etapa corresponde al perodo autoritario del gobierno de Fujimori, que se inicia en abril

de 1992, y la sptima corresponde al perodo de transicin de Agustn Paniagua y de

Alejandro Toledo, lo que constituyen los antecedentes inmediatos del proceso de

descentralizacin peruano.

Primera etapa 1823-1833: Etapa de proyeccin descentralista, el rol de los

municipios y las Juntas Departamentales de 1823 y 1828.

Al inicio de la Repblica, los municipios tuvieron un rol fundamental. Mediante el

Reglamento Provisional relativo a los Mtodos de las Elecciones Municipales de

noviembre de 1821, se convoc a elecciones en todos los municipios existentes y

aos ms tarde, la Constitucin de noviembre de 1823, afianz su importancia

institucional, desarrollando el Captulo X, sobre el Poder Municipal4. Cabe mencionar

que esta primera norma que regula a los municipios, mantuvo la estructura orgnica

de los cabildos, que an estaban vigentes a inicios de la Repblica. Sin embargo,

pocos aos despus en 1826, con la introduccin de la Constitucin Vitalicia de Simn

Bolvar, de carcter centralista, se los municipios fueron suprimidos. Al ao siguiente,

en enero de 1827, se anul la Constitucin Vitalicia y el Congreso Constituyente de

1827, restableci la vigencia de las municipalidades y con ello el principio de

representacin popular5. Respecto a la organizacin del nuevo Estado, este se

constituy en departamentos, los cuales se establecieron sobre la base de lasintendencias coloniales, entidades creadas con fines econmicos y fiscales que

operaban como tesoreras provinciales. Los departamentos estaban gobernados por

3 Esta seccin est basada en Planas, P. (1998), Zas Friz, J. (1998) y Zas Friz, J. (2004).4 Se establecieron como funciones municipales: velar por la instruccin primaria, la beneficencia y lasalubridad; promover la agricultura, industria y minera; formar los ordenamientos municipales yremitirlos al Congreso para la aprobacin de la Junta Departamental; repartir las contribuciones o

emprstitos asignados, e informar anualmente los resultados de la gestin municipal a la JuntaDepartamental.5 Al ao siguiente, se aprob la Ley de Municipalidades de 1828.


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presidentes departamentales que bsicamente realizaban las funciones del intendente

virreinal6.

Don Jos de San Martn convoc en septiembre de 1822 al Congreso Constituyente

para redactar el proyecto de constitucin que contemple la forma del Estado. El primer

proyecto fue presentado en abril de 1823 y tras varios meses de debate, el 12 de

noviembre de 1823 se aprob la primera Constitucin peruana, la cual contemplaba la

divisin del territorio peruano en departamentos, provincias, distritos7 y parroquias,

cuyas autoridades gobernaran por cuatro aos. Se constitua en la capital de cada

departamento una Junta Departamental presidida por el Consejo del Prefecto y

compuesta por un vocal de cada provincia. Entre las atribuciones de las Juntas

Departamentales se encuentran, promover la prosperidad del departamento; cuidar de

la instruccin pblica y de los establecimientos de beneficencia y salud; velar por la

inversin de los recursos pblicos; informar al Senado sobre un balance anual de la

gestin; inspeccionar la conducta de las municipalidades; formar el censo estadstico

cada cinco aos; entre otras. El sistema de gobierno que adopt el Per no responde

a un rgimen unitario ni a uno federal, ms bien constituye un modelo mixto o

intermedio departamental que mantena la condicin unitaria del Estado, un modelo

descentralizado. Sin embargo, al igual que sucedi con las municipalidades, las Juntas

Gubernamentales tambin fueron suprimidas en 1826, antes los afanes autoritarios de

Bolvar. El tercer Congreso Constituyente de 1827, elabor la Constitucin de 1828, la

cual restableci y fortaleci las Juntas Departamentales de 18238, asignndoles

mayores facultades, competencias y atribuciones9, con lo cual se constituyeron en el

primer rgano descentralizado que oper en el Per. Sin embargo, la centralizacin

del presupuesto limit la operatividad de las juntas e impidi un diseo institucional

completo, dado que los reducidos ingresos asignados no eran compatibles con las

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El Estatuto Provisorio de octubre de 1821, contemplaba la funcin del presidente como el ejecutor de lasrdenes del gobierno en cada departamento. Entre sus principales funciones se encontraban: administrarla economa del departamento, promover la prosperidad de la hacienda del Estado, velar por losestablecimientos de primeras letras y por la sanidad de los habitantes, ejercer como juez de polica en eldepartamento, entre otras.7 Cuyas autoridades seran, el Prefecto, el Intendente y el Gobernador; respectivamente.8 A diferencia de la Constitucin de 1823, la Constitucin de 1828, le dedic a las JuntasGubernamentales un captulo nico, conformado por 16 artculos, lo cual realza la importancia de estaunidad de gobierno.9 Por ejemplo, las Juntas Departamentales de 1823, tenan por atribuciones promover la prosperidad deldepartamento e informar sobre los recursos oportunos para la prosperidad de las provincias; mientras lasJuntas Departamentales de 1828, estaban facultadas para promover, discutir y acordar los medios para laprosperidad del departamento, as como proponer al Congreso medidas especficas con el mismo objetivo.

Una atribucin a destacar de las Juntas Departamentales de 1828 es su intervencin en el nombramientode funcionarios pblicos, senadores, prefectos, subprefectos, vocales superiores y supremos, jueces,gobernadores y obispos. El Poder Ejecutivo slo nombraba a los prefectos a propuesta de las juntas.


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competencias y funciones atribuidas10.Las Juntas Departamentales de 1828,

estuvieron vigentes hasta 1834, constituyndose en ncleos de estabilidad y consenso

durante los aos de anarqua militar, que se inicia con la destitucin del presidente La

Mar, por los generales Gamarra y La Fuente, en junio de 182911. As en junio de 1834,

la Convencin Nacional instalada desde 1833, suprimi las Juntas Departamentales y

de esta manera sent las bases para la instauracin nuevamente de una estructura

centralista en un ambiente de inestabilidad poltica y de caudillismo militar.

Segunda etapa 1834-1872: Etapa centralista, la Confederacin Per-Bolivia, las

Juntas Departamentales de 1856 y 1867.

La Convencin Nacional de 1833, encomend provisionalmente la presidencia a Lus

Jos de Orbegoso quien en junio de 1834, promulg la nueva Constitucin, la cual,

suprimi a las Juntas Departamentales de 182812. Pero Pedro Bermdez, tambin

candidato presidencial, desconoci a Orbegoso y desat una guerra civil, en tanto, la

Convencin autoriz a Orbegoso en abril de 1835, a solicitar ayuda militar a Bolivia,

para sofocar esta sublevacin. En junio de 1835, Orbegoso firm con Santa Cruz un

Tratado de Auxilios por el cual el ejercito boliviano se comprometa a intervenir en la

guerra civil peruana con el objetivo de pacificar al pas. En este escenario, Gamarra en

el mimo junio de 1835, proclama la federacin de los departamentos del sur. Santa

Cruz para su ingreso al Per de acuerdo al Tratado de Auxilios, exige la convocatoria

a dos asambleas separatistas que dividan al Per en dos (Norte y Sur) y la

organizacin administrativa y poltica para la Confederacin de Per y Bolivia.

Orbegoso acepta estas condiciones, en tanto Santa Cruz se enfrenta al ejrcito

nacionalista liderado por Gamarra y Salaverry. Finalmente, triunfa el ejrcito

Confederado y Santa Cruz logra concretar la Federacin Boliviana. Las atribuciones

asignadas a Santa Cruz como Protector de la Confederacin establecieron un nuevo

esquema centralista y autoritario

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. La Confederacin estuvo vigente hasta 1839, ao

10 La Constitucin de 1828, slo les asign los derechos de pontazgos y portazgos, bienes y rentas de lascomunidades indgenas y los fondos de las municipalidades deducidos de sus gastos.11 Para tener una idea de la estabilidad poltica de la poca, durante el rgimen de Gamarra (1829-1833)se registraron 18 sublevaciones en diversas partes del pas.12 Una de las razones que podran explicar la omisin del capitulo de las Juntas Departamentales de laConstitucin de 1834, sera el propsito de los legisladores de la Convencin de 1833 de formar unaConfederacin con Bolivia, tal como lo sostiene Planas (1998).13 La Confederacin le conceba a Santa Cruz el ttulo de Protector por 10 aos con la facultad de poderser reelegido indefinidamente, mientras que los presidentes de las tres Repblicas tenan el grado deCapitanes Generales, quienes eran elegidos por el Protector y estaban subordinados a ste, en aspectos

militares. Adems, se le conceda el ejercicio del Poder Ejecutivo y la facultad de iniciativa legislativa.Otras atribuciones del Protector eran nombrar a los senadores del Congreso General y a los magistradosde las Cortes Supremas; y crear Ministerios de Estado.


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en que el ejrcito chileno (que haba intervenido en la Confederacin) derrota a Santa

Cruz en la batalla de Yungay. El centralismo volvi a instaurarse en noviembre de

1839, con la aprobacin de la Constitucin de Huancayo, la cual sigui dejando a los

municipios sin marco constitucional. Va a ser recin en 1845 bajo el gobierno de

Ramn Castilla que aprobar un proyecto de Ley que restableca la vigencia de las

municipalidades de las Juntas de Notables. Sin embargo, a pesar que las

municipalidades reasuman competencias importantes en materia de recaudacin,

estas no podan gastar libremente lo recaudado, debiendo los gastos ejecutados estar

consignados en el presupuesto municipal, el cual deba tener la probacin del prefecto

del departamento o del subprefecto correspondiente. Ms an el recaudo municipal,

pasaba a ser administrado por el Gobierno Central, el cual a cambio les reconoce el

reintegro municipal. As, los municipios se constituyen en elementos de una

administracin centralizada, cuyas dediciones del gasto estaban supeditadas a las del

Gobierno Central. Por otro lado, las provincias slo obtenan ingresos por los

reintegros que el Gobierno Central les asignaba.

Considerando el carcter centralista del modelo republicano, la Convencin Nacional

de 1855, elabor el Proyecto de Constitucin en diciembre de ese ao, que

reestableca las Juntas Departamentales y las municipalidades. En octubre del ao

siguiente, Ramn Castilla promulga la Constitucin de 1856, con algunos cambios

respecto al proyecto de 185515. Segn la norma, se constitua una Junta

Departamental en la capital de cada departamento la cual se conformaba de

diputados, y tena funciones deliberativas, consultivas y judiciales para fomentar el

progreso del departamento. Respecto a las municipalidades, la norma estableca como

funciones de los Gobiernos Locales, la administracin y el fomento de los intereses

locales, as como la formulacin del censo de la ciudadana. Si embargo, estas Juntas

nunca llegaron a instalarse debido al golpe militar de Pablo Arguedas en 1857.

Posteriormente, la Constitucin de 1860, omitir de su articulado a las JuntasDepartamentales, y respecto a las municipalidades, la norma relega su operatividad a

14 El nombre de Federacin Boliviana no sera el ms adecuado dado que su diseo no concebainstituciones descentralizadas, como lo eran las Juntas Departamentales, suprimidas por la Constitucinde 1834. Los municipios tambin fueron suprimidos, instalndose en su reemplazo las Intendencias.15 Esta Constitucin divida el rgimen interior en departamentos y provincias litorales, y losdepartamentos, en provincias y estos ltimos en distritos. Los departamentos y provincias litoralesestaban a cargo de los prefectos, quienes dependan directamente del Poder Ejecutivo, quienes tenan por

objetivo hacer cumplir las leyes y las sentencias judiciales y conservar el orden pblico. Las provinciasestaban a cargo de los subprefectos quienes dependan de los prefectos y las municipalidades a cargo delos gobernadores dependientes de los subprefectos.


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una norma posterior16. Ms adelante, la Constitucin de 1867, restablecer las Juntas

Departamentales17, reiterando el mismo artculo de la Constitucin de 1860, respecto a

las municipalidades. Sin embargo, la Constitucin de 1867 slo dur 8 meses, y las

Juntas Departamentales nuevamente no llegaron a operar.

Tercera etapa 1873-1919: Etapa descentralista, los Consejos Departamentales de

1873, las Juntas Departamentales de 1886, La Ley de Descentralizacin Fiscal,

En abril de 1873 el presidente Manuel Pardo promulg la Ley Orgnica de

Municipalidades, la cual en realidad podra ser considerada como una ley de

descentralizacin administrativa, dado que abarc no slo aspectos municipales. La

norma dividi al Estado en 4 niveles, nacional, departamental, provincial y distrital y

cre los Consejos Departamentales, Proviciales y Distritales. Los Consejos

Departamentales tenan como atribuciones, analizar para su aprobacin los arbitrios

propuestos por los Consejos Provinciales, normar para garantizar el buen servicio de

sus competencias administrativas, fomentar el desarrollo de la educacin primaria18,

garantizar el servicio de la infraestructura vial del departamento, entre otras 19. Se

asignaron como rentas departamentales, las dos terceras partes de los predios

rsticos y urbanos, las pensiones e inscripciones de los colegios de educacin media,

los peajes, los arbitrios, el 5% de los ingresos del Consejo Provincial, los recursos de

las multas, los subsidios fiscales, un determinado porcentaje proveniente del 2% sobre

determinados productos importados que constituyen un fondo, el cual se distribua

entre los Consejos Departamentales, entre otros20. Cabe resaltar que los Consejos

Departamentales de 1873, eran instituciones bsicamente administrativas, sin poder

poltico, a diferencia de las Juntas Departamentales de 1828, las cuales participaban

16 En 1861, se aprob la Ley de Municipalidades, la cual estableca atribuciones reducidas y recursos

limitados.17 La norma consignaba un texto muy similar a lo establecido en la Constitucin de 1856, respecto a lasJuntas Departamentales.18 Cuya competencia qued exclusivamente cargo de los Consejos Provinciales, los cuales compartan laresponsabilidad con los Consejos Departamentales.19 Los Consejos Departamentales se rigen por una Junta Directiva compuesta por un presidente, dosvicepresidentes y varios inspectores de diversos ramos de la administracin del departamento (rentas,gastos, obras pblicas, crceles, instruccin, etc.); todos elegidos por un perodo de un ao, con sesionesde dos veces al mes. Las Juntas Directivas tenan como funciones, ejecutar la normatividad en materia deservicios administrativos, vigilar el cumplimiento de los deberes de sus miembros y de los ConsejosProvinciales y Distritales, inspeccionar la recaudacin y ejecucin presupuestal de los ConsejosProvinciales, mejorar los servicios del departamento, promover el incremento de los recursos, entre otras.20 Por otro lado, se distinguieron dos tipos de gasto, gastos forzosos y gastos facultativos. En el primer

grupo se encontraban los gastos en sueldos, mantenimiento de presos, reparacin de caminos y puentes,etc. mientras que en el segundo grupo se encontraban los gastos ocasionados por proyectos o serviciosnuevos por implementarse.


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15

en la eleccin de funcionarios pblicos, los cuales gozaban de inmunidad. En enero

1880, con el golpe de Estado de Nicols de Pirola, los Consejos Departamentales y

Provinciales fueron suprimidos. Sin embargo durante la guerra con Chile, estos

siguieron operando, an sin marco constitucional, encargndose fundamente de la

administracin de los servicios y de la recaudacin de las rentas.

En noviembre de 1886, Andrs A. Cceres promulg la Ley de Descentralizacin

Fiscal, la cual creaba a las Juntas Departamentales con el objetivo de sistematizar la

recaudacin e inversin de los ingresos departamentales, y mejorar su

administracin2122. Entre las atribuciones de las Juntas se encontraban elaborar su

presupuesto (los cuales consideraran los gastos forzosos23, de los cuales el saldo

sobrante poda se destinado al gasto facultativo24); proponer arbitrios; modificar su

ejecucin presupuestaria; recaudar e invertir los recursos departamentales; cobrar las

rentas generales por encargo de la Tesorera General; entre otras. Las rentas con las

cuales contaban provenan de la contribucin personal; la contribucin de predios

rsticos y urbanos; la contribucin industrial y eclesistica; el impuesto del serenazgo;

las multas judiciales; el producto de los bienes nacionales dentro de la jurisdiccin

departamental correspondiente; el impuesto de la alcabala; entre otras. Posterior a la

aprobacin de la Ley, se expidieron tres decretos reglamentarios con el objetivo de

optimizar el funcionamiento de las Juntas Departamentales. As, en diciembre de

1886, se aprob el Reglamento para la mejor ejecucin de la Ley de

Descentralizacin Fiscal, que normaba el procedimiento de eleccin de los delegados

por los Consejos Provinciales para la conformacin de las Juntas25. Los dos decretos

siguientes, Reglamento de Apoderados fiscales y de acotacin y recaudacin de las

rentas departamentales y Decreto Supremo detallando facultades de las Juntas

Departamentales, fueron promulgados en diciembre de 1886 y en octubre de 1887;

respectivamente. El primero, reafirmo a las Tesoreras Departamentales como el ente

administrador de las rentas e indic las multas que seran recaudadas por estas21 Cabe sealar que la promulgacin de esta norma no invalidaba la Ley de Municipalidades de 1873,dado que seal que continuar vigente en todo aquello que no se oponga a la Ley de DescentralizacinFiscal.22 La Junta Departamental estaba presidida por un prefecto y se conformaba por un delegado por cadaprovincia, que eran elegidos por el Consejo Provincial por 4 aos.23 Asociados a los gastos para: el pago del servicio administrativo departamental, el pago de laadministracin de justicia, el fomento de la instruccin primaria en los aspectos que no lo hagan losConsejos Provinciales y Distritales, el sostenimiento de la Guardia Civil, la reparacin y conservacin dede los caminos y puentes departamentales y los gastos ocasionados por la recaudacin de las rentas.24 Vinculados a los gastos para el fomento de la instruccin media, el fomento de la beneficencia y laconstruccin de caminos y puentes.25

Esta norma incorpor algunas atribuciones adicionales de las Juntas Departamentales, como lapromocin del desarrollo del comercio, la industria y la minera; y la elaboracin y aprobacin de sureglamento interno.


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Tesoreras. Asimismo, se estableci la figura del Apoderado Fiscal como el encargado

del cobro de determinadas contribuciones y de la actualizacin de la informacin de la

matricula sujetas a contribucin. Por otro lado, la segunda norma, slo era explicativa

respecto a las competencias de las Juntas. Posteriormente, se aprobaron cuatro

normas con el objetivo de otorgar mayor autonoma a las Juntas Departamentales.

As, en agosto de 1891, se aprob una ley que anulaba la secretara del prefecto.

Luego, en octubre de 1992, se suprimieron los apoderados fiscales, otorgndoles la

atribucin de la recaudacin a las Juntas, adems de la facultad de normar en materia

de recaudacin. En octubre de 1993, se anul el cargo de prefecto y se estableci la

eleccin de un presidente, un vicepresidente y de secretarios de la propia jurisdiccin

de la Junta. En octubre de 1992, se promulg la Ley Orgnica de Municipalidades

fortaleci el desempeo de las Juntas Departamentales y la autonoma de las

municipalidades26. Durante los aos 1895 y 1896, ocurrieron algunos eventos que

pusieron en riesgo la continuidad de un esquema descentralizado. El primero de ellos

es el intento de suprimir las Juntas Departamentales, cuyo debate en el Congreso se

inici en septiembre de 1895 y se centr en el argumento de la inconstitucionalidad de

algunas de las atribuciones de las Juntas27. El segundo de ellos, es el debate en el

Congreso en torno al proyecto de Constitucin de carcter federal en lo ltimos meses

del ao 1895 que estuvo a cargo de Juan Jos Calle. Y el tercer evento, es la

proclamacin del Estado Federal de Loreto en mayo de 1896, a cargo de Ricardo

Seminario, quien reconoca a Pirola como presidente constitucional del Per, pero

cuyo movimiento fue reprimido militarmente. Finalmente, ninguno de estos tres

eventos prosper, y ms bien el Congreso en octubre de 1897, mediante una Ley,

fortaleci a las Juntas Departamentales en la administracin de servicios pblicos y

ejecucin de obras. Se estableci la reduccin de los gastos de las Juntas vinculados

a aquellos que pertenecan al Gobierno Central y se perfil sus atribuciones en materia

de instruccin y beneficencia y construccin de la infraestructura departamental28.

26 Esta norma le atribua a las municipalidades mayor autonoma para la elaboracin de su presupuesto.Por otro lado, corresponda a las Juntas Departamentales vigilar el cumplimiento de las obligaciones delos Consejos Provinciales y Distritales en materia de la instruccin primaria.27 Esta inconstitucionalidad era entendida en el sentido que dado que la Constitucin contemplaba unaforma de gobierno basada en al unidad, no era compatible con un sistema de descentralizacin fiscal, enla cual las Juntas Departamentales jugaban un rol fundamental.28 Adicionalmente, la norma estableca como ingresos de las Juntas los derivados de las salinas; los

yacimientos de sales; las transferencias para la instruccin media, hospitales e infraestructura pblica; losarbitrios y licencias y multas. Cabe resaltar que en la formulacin del presupuesto de las Juntas, estanorma, estableca la inclusin de los gastos de inversin en el rubro de gastos forzosos.


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4. Finanzas municipales 2001-2003.

En esta seccin se realizar un anlisis de la evolucin de las finanzas de los

Gobiernos Locales para el perodo 2001-2003.

4.1. Evolucin de los Ingresos.

Los ingresos totales de los Gobiernos Locales se han incrementado durante el perodo

2001-2003. En el ao 2001 este monto ascendi a S/. 3 463 millones. En los aos

2002 y 2003 dicho monto represent S/. 3 787 millones y S/. 4 481 millones,

respectivamente. Por otro lado, los ingresos de capital promedio representaron, paralos aos en mencin, el 0,5% del total de ingresos de los Gobiernos Locales.

GRFICO NO.1ESTRUCTURA Y EVOLUCIN DE LOS INGRESOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES 2001-2003

(MILLONES DE SOLES)

0,0

500,0

1000,0

1500,0

2000,0

2500,0

3000,0

3500,0

4000,0

4500,0

2001 2002 2003

Ingresospropios Transferencias Ingresos de capital

Fuente: Contadura Pblica de la NacinElaboracin: Propia

La relacin de los ingresos tributarios respecto los ingresos totales, promedio para losaos 2001-2003, es de 12,7%. Destacan por su mayor recaudacin relativa los

departamentos de Lima (21,6%,), Callao (18,7%) y Arequipa (17,2%),

respectivamente. Por otro lado, los departamentos con baja recaudacin son

Huancavelica y Apurimac, cuyos ingresos tributarios respecto a los ingresos totales

ascienden a 1,8% y 1,3%, respectivamente.


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18

CUADRO NO.1INGRESOS TRIBUTARIOS COMO PORCENTAJE DE LOS INGRESOS TOTALES POR DEPARTAMENTO


Una presentacin comparativa de los ingresos tributarios municipales respecto a los

niveles del Gobierno Central nos muestra los reducidos montos de recaudacin local.

En promedio, para los aos 2001-2003, los ingresos tributarios como porcentaje delPBI representaron el 12,5% para el Gobierno Central y el 0,2% para el Gobierno Local.

GRFICO NO.2INGRESOS TRIBUTARIOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y DEL GOBIERNO CENTRAL 2001-2003

(PORCENTAJE DEL PBI)

12,912,112,5

0,2 0,3 0,3

0,1

1,0

10,0

100,0

2001 2002 2003

Gobierno Central Gobierno Local

Fuente: Contadura Pblica de la Nacin - MEFElaboracin: Propia


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19

Por otro lado, en promedio, para el perodo 2001-2003, las transferencias

gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el 47,5% de la totalidad

de los ingresos de los Gobiernos Locales.

CUADRO NO.2INGRESOS POR TRANSFERENCIAS COMO PORCENTAJE DE LOS INGRESOS TOTALES POR

DEPARTAMENTO


GRFICO NO.3INGRESOS TOTALES DE LOS GOBIERNOS LOCALES POR DEPARTAMENTO 2001-2003

(MILLONES DE SOLES)

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500

M ADRE D E DI O S

TUM BES

PASCO

AM AZO NAS

M OQUEGUA

APURIM AC

SAN M ART N

U C A Y A L I

IC A

HUANUCO

HUANCAV ELI CA

A Y A C U C H O

T A C N A

LAM BAYEQUE

CALLAO

LA LIBERTAD

JUNI N

AREQ UI PA

CAJAM ARCA

LORETO

PUNO

A N C A S H

C U S C O

PI URA

LIM A



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4.2. Evolucin de los gastos.

Respecto a los gastos no financieros de los Gobiernos Locales, en promedio para los

aos 2001-2003, El 64,3% corresponde a gastos corrientes y el 35,7% a gastos de

capital. Dentro de los gastos corrientes, el 54,9% es explicado por el el gasto enbienes y servicios, y el 29,9% es explicado por el gasto en personal y obligaciones

sociales. Respecto a los gastos de capital, el 93,1% lo representa el gasto en

inversiones y el 0,1% el gasto en inversiones financieras.

Respecto de los gastos no financieros totales, para el periodo 2001-2003, en

promedio, el 35,2% lo representa el gasto en bienes y servicios; el 33,2% lo representa

el gasto en inversiones, seguido por el gasto en personal y obligaciones sociales, cuya

participacin en el gasto no financiero total es de 19,2%.

GRFICO NO.4ESTRUCTURA DEL GASTO NO FINANCIERO PROMEDIO DE LOS GOBIERNOS LOCALES 2001-2003

Bienes y

Servicios

35,3%

Otros Gastos

de Capital

2,4%

Otros Gastos

Corrientes

5,6%

Inversiones

33,2%

Obligaciones

Previsionales

4,2%

P ersonal y

Obligaciones

Sociales

19,2%

Inversiones

Financieras

0,0%


4.3. Saldo y servicio de la deuda.

El saldo de la deuda de los Gobiernos Locales al 31 de diciembre del 2003, ascendi a

S/. 3 236 millones, de los cuales el 67,3%, estn vinculadas a la parte corriente y el

32,7% al pasivo no corriente. Del total de la deuda municipal, el 36,3% lo representan

las cuentas por pagar, el 19,2% las deudas a largo plazo y el 18,9% la parte corriente

de la deuda de largo plazo.

GRFICO NO.5ESTRUCTURA DE LA DEUDA MUNICIPAL 2003


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21

Parte Co rrienteDeudas a Largo

Plazo18,9%

Cuentas porPagar36,3%

ObligacionesTesoro Pblico

0,0%Provisin para

BeneficiosSociales

13,3%

Otras Cuentas delPasivo10,8%

Deudas a LargoPlazo19,2%

SobregirosBancarios

1,3%

Otras Cuentas delPasivo

0,2%


El saldo de deuda respecto a los ingresos corrientes de los Gobiernos Locales alcanz

el 72,4% en el ao 2003. Los departamentos ms endeudados respecto a sus

ingresos corrientes son, El Callao (148,7%), Lambayeque (143,0%) y Tumbes (96,7%).

Por otro lado, los departamentos menos endeudados son Apurimac y Moquegua con

un ratios de endeudamiento de 38,8% y 17,1%, respectivamente.

Un anlisis comparativo muestra que en promedio, para los aos 2001-2003, la deuda

de los Gobiernos Locales alcanz el 1,5% del PBI, mientras que la deuda pblica

represent el 46,9%.

GRFICO NO.6SALDO DE DEUDA DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y DEL GOBIERNO CENTRAL 2001-2003

(PORCENTAJE DEL PBI)

47.547.046.2

1,41,51,5

1,0

10,0

100,0

2001 2002 2003

Deuda Pblica Deuda m unicipal

Fuente: Contadura Pblica de la Nacin - MEFElaboracin: Propia


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CUADRO NO.3DEUDA MUNICIPAL RESPECTO A LOS INGRESOS CORRIENTES POR DEPARTAMENTO


Respecto al servicio de la deuda municipal, este ascendi a S/. 260 millones en el

2003, de los cuales el 99,6% correspondi al servicio por concepto de intereses y

amortizaciones de la deuda interna y el 0,4% por concepto de servicio de la deudaexterna. Por otro lado, de la totalidad del servicio de la deuda, el 32,1% corresponde al

servicio por concepto de intereses y el 67,9% corresponde al servicio de

amortizaciones.

CUADRO NO.4SERVICIO DE DEUDA MUNICIPAL


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23

Fuente: Contadura Pblica de la Nacin

Elaboracin: Propia


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5. Marco normativo del proceso de descentralizacin.

En esta parte se har una revisin del marco legal asociado al actual proceso de

descentralizacin peruano. La normatividad sobre el actual proceso de

descentralizacin empieza con la aprobacin de la Ley de Reforma Constitucional del

captulo XIV del Ttulo IV de la Constitucin Poltica del Per sobre descentralizacin,

del 6 de marzo de 2002. Posteriormente se promulgara en junio del 2002, la Ley de

Bases de la Descentralizacin en la cual se establecen, entre otros temas, los principios

que rigen la descentralizacin, destacan la subsidiariedad, la irreversibilidad y la

gradualidad del proceso. En ambas normas se establecen los lineamientos normativos de

varios procesos, requeridos como indispensables para el desarrollo exitoso de la

descentralizacin. En primer lugar, se establece la descentralizacin del Presupuesto de

la Repblica. Al respecto, en agosto del 2003 se aprob la Ley Marco del Presupuesto

Participativo, con el objetivo de asegurar la participacin efectiva de la sociedad civil en el

proceso de programacin presupuestaria. En segundo lugar, se establece la asignacin

de competencias y transferencia de recursos a los Gobiernos Regionales y Locales,

proceso que posteriormente se desarrollar en la Ley del Sistema de Acreditacin de los

Gobiernos Regionales y Locales, aprobada en julio del 2004, norma que tiene como

objetivo garantizar la transferencia de competencia, funciones, atribuciones y recursos

del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales. En tercer lugar, se

establece el inicio del proceso de regionalizacin eligiendo Gobiernos Regionales en los

actuales departamentos y en la Provincia Constitucional del Callao29; y, como siguiente

paso, la conformacin de regiones mediante referndum, que sern integradas por dos o

ms circunscripciones departamentales contiguas, cuyos incentivos econmicos para

dicha conformacin, se estableceran posteriormente en la Ley de Incentivos para la

Integracin y Conformacin de Regiones promulgada en julio del 2004. Finalmente, se

establece la estructura orgnica, las competencias, as como los bienes y rentas de los

Gobiernos Regionales y Locales, las cuales de desarrollarn ampliamente conposterioridad en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgnica de

Municipalidades; respectivamente.

En el siguiente cuadro se muestran las principales normas del actual proceso de

descentralizacin para el perodo 2002-2005.

29 Das despus de la promulgacin de la Ley de Reforma Constitucional sobre descentralizacin, seaprob la Ley No. 27683, Ley de Elecciones Regionales.


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5.1. Normas promulgadas en el ao 2002.

Ley No. 27680, Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV

sobre descentralizacin.

La aprobacin de esta Ley, realizada el 6 de marzo de 2002, marca el inicio de la

normativa del actual proceso de descentralizacin. En sta, se establece que la

descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica

permanente de Estado, de carcter obligatorio que tiene como principal objetivo el

desarrollo integral del pas; y que debe de desarrollarse por etapas en forma

progresiva y ordenada, acorde a determinados criterios que permitan una adecuada

asignacin de las competencias y transferencia de recursos del Gobierno Nacional

hacia los Gobiernos Regionales y Locales. La norma esta compuesta de 12 Artculos,desde el Artculo 188 hasta el 199. En el Artculo 188, se establecen los

lineamientos del proceso de asignacin de competencias y funciones a los Gobiernos

Regionales y Locales, y del presupuestario descentralizado30. En el Artculo 190 se

establecen los lineamientos del proceso de elecciones Regionales y del proceso de

incentivos para la integracin y conformacin de regiones31. En Artculos 191-193, se

establece la estructura orgnica de los Gobiernos Regionales, y las competencias y

los bienes y rentas de esos niveles de gobierno32. En los Artculos 194-198, se

establece la estructura orgnica del nivel de Gobierno Local, as como los bienes y

rentas de estos niveles de gobierno; finalmente se establece un rgimen especial para

la Municipalidad Metropolitana de Lima33.

Como hemos visto, la promulgacin de la Ley de Reforma del Captulo XIV del Ttulo

IV de la Constitucin establece el marco legal de los diversos procesos vinculados al

proceso de descentralizacin. Todos estos procesos son desarrollados, aunque an

de manera genrica, en la Ley No. 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin.

Ley No. 27683, Ley de Elecciones Regionales.

30 Lo establecido en el Artculo 180, posteriormente se desarrollar en la Ley No. 28273, Ley del Sistemade Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales y en la Ley No. 28056, Ley Marco delPresupuesto Participativo.31 Posteriormente, este Artculo se desarrollar en la Ley No. 27683, Ley de Elecciones Regionales y laLey No. 28274, Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones.32

Posteriormente este Artculo se desarrollar en la Ley No. 27867, Ley Orgnica de GobiernosRegionales.33 Posteriormente este Artculo se desarrollar en Ley No. 27972, Ley Orgnica de Municipalidades.


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Esta Ley se promulg el 14 de marzo del 2002, con el objeto de regular la

organizacin y ejecucin de las elecciones regionales. La norma consta de tres

Ttulos,. En el Ttulo primero se establece que las elecciones regionales se realizan

cada cuatro aos y se determina que las autoridades objeto de eleccin son el

presidente y el vicepresidente del Gobierno Regional, y los miembros del Consejo

Regional. As mimo, se establece que las elecciones regionales se realizan

conjuntamente con las elecciones municipales el tercer domingo del mes de

noviembre. El Ttulo II, establece el nmero de miembros de cada Consejo Regional 34

y las reglas de eleccin de dichos miembros. Finalmente se establece que el

presidente el vicepresidente y los miembros del Consejo Regional elegidos son

proclamados por el Jurado Nacional de Elecciones y asumen sus cargos el primero de

enero del ao posterior a la eleccin. En el Ttulo III, se establece el marco legal para

la inscripcin de las agrupaciones polticas y de las listas de candidatos para las

elecciones, as como los requisitos e impedimentos para ser candidato a los cargos de

autoridad regional35.

Ley No. 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin.

Esta Ley, aprobada el 17 de julio del 2002, desarrolla el Captulo XIV de la

Constitucin Poltica del Per36 sobre descentralizacin. Esta norma regula la

estructura y organizacin del Estado de manera descentralizada, correspondiente al

Gobierno Nacional y a los Gobiernos Regionales y Locales. Adicionalmente, define las

normas que regulan la descentralizacin administrativa, econmica, productiva,

financiera, tributaria y fiscal. La Ley se compone de nueve Ttulos.

En el Ttulo I, se define el objeto y el contenido de la Ley. En el II Ttulo, se definen la

finalidad, los principios y los objetivos del proceso de descentralizacin. La norma

establece que la finalidad del proceso de descentralizacin es el desarrollo integral,armnico y sostenible del pas lo cual se logra mediante la separacin de

competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio de poder de los tres niveles de

gobierno. Se definen como principios generales del proceso de descentralizacin, la

34 Para la primera eleccin regional la norma establece que el nmero de miembros de cada ConsejoRegional debe ser igual al nmero de provincias, y en el caso de la Provincia Constitucional del Callao,igual al nmero de distritos, con un mnimo de siete. El presidente y el vicepresidente regional integranel Consejo en mencin, fuera de este nmero.35 En las disposiciones transitorias y complementarias de la norma, se establece un tratamiento especialpara el caso del departamento de Lima, que consiste en la exclusin de la provincia de Lima

Metropolitana en la eleccin de autoridades regionales en el departamento de Lima.36 Que corresponde a la Ley No. 27680, Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IVsobre descentralizacin.


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permanencia, el dinamismo, la irreversibilidad, la democracia, la integridad, la

subsidiaridad y gradualidad. Asimismo, se definen los principios especficos del

proceso de fiscal, las competencias claramente definidas, la transparencia y

predictibilidad en la determinacin de la base de los recursos de los gobiernos

subnacionales, la neutralidad en la transferencia de recursos en el marco de las

transferencias de competencias y funciones, el acceso al endeudamiento externo

nicamente con aval del Estado y la responsabilidad fiscal mediante el establecimiento

de reglas fiscales a los niveles de Gobierno Regional y Local. En la parte final del

Ttulo segundo, se establecen los objetivos polticos, econmicos, administrativos,

sociales y ambientales, que debern de cumplir el proceso de descentralizacin. En el

Ttulo III, se establecen los aspectos generales de la descentralizacin. Se define el

concepto de autonoma como el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus

tres niveles, para normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su

competencia. Se establecen los conceptos de competencias exclusivas, compartidas y

delegables para los tres niveles de gobierno; y los criterios para la asignacin y

transferencia de las competencias a los Gobiernos Regionales y Locales. Finalmente,

se establece que los planes nacionales y sectoriales de desarrollo, los elabora y

aprueba el Poder Ejecutivo, considerando los planes de desarrollo regional y local.

Asimismo, se establece que el presupuesto anual de la Repblica es descentralizado y

participativo, cuya formulacin y aprobacin se realiza de acuerdo a la Constitucin y a

las normas presupuestarias vigentes, distinguiendo los tres niveles de gobierno. Los

Gobiernos Regionales y Locales se sustentan y rigen por presupuestos participativos

anuales, cuya aprobacin se realiza de acuerdo a la Ley de Gestin Presupuestaria

del Estado y dems normatividad correspondiente.

En el IV Ttulo, se crea el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), como un

organismo independiente y descentralizado, adscrito a la Presidencia del Consejo de

Ministros, encargado de dirigir y conducir el proceso de descentralizacin

37

. En esteTtulo tambin se establecen las funciones que deber ejercer el CND. En el Ttulo V,

se establecen las competencias exclusivas y compartidas del Gobierno Nacional. En el

Ttulo VI, se define el concepto de regin y se establecen los lineamientos genricos

del proceso de conformacin de regiones, que posteriormente sern ampliados en la

Ley No. 28274, Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones. En

este Ttulo se establece que el proceso de regionalizacin se inicia con la creacin de

37 Segn la norma en mencin, el CND ser presidido por un representante del Presidente de la Repblica,

y estar conformado por dos representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, dos representantesdel Ministerio de Economa y Finanzas, dos representantes de los Gobiernos Regionales, un representantede los Gobiernos Locales provinciales y un representante de los Gobiernos Locales distritales.


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Gobiernos Regionales en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del

Callao. Asimismo, se establecen regmenes especiales para la provincia Metropolitana

de Lima y la provincia Constitucional del Callao, y las competencias exclusivas y

compartidas; y los bienes y rentas correspondientes a los Gobiernos Regionales. En el

Ttulo VII, corresponde a los Gobiernos Locales. Se define el concepto municipalidad,

las competencias exclusivas y compartidas , as como los bienes y rentas de los

Gobiernos Locales. En el Ttulo VIII, se establecen las relaciones de coordinacin y

cooperacin entre los tres niveles de gobierno, Nacional, Regional y Local. Asimismo,

se establecen los mecanismos y medios a travs de los cuales los Gobiernos

Regionales y Locales se relacionan con el Congreso de la Repblica y con los

organismos internacionales. En este Ttulo tambin se crea el Fondo

Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE) cuyo objetivo es promover el

financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de desarrollo compartido entre los

distintos niveles de gobierno.

En el IX Ttulo, se establecen las disposiciones complementarias, transitorias y finales.

Las disposiciones complementarias contemplan la instalacin e implementacin del

Consejo Nacional de Descentralizacin, el inicio del proceso de transferencia de

programas sociales y de los proyectos de inversin productiva regional a los

Gobiernos Regionales y Locales para el ao 2003, as como, la definicin y

distribucin de los recursos de la privatizacin y concesiones. Por su parte, en las

disposiciones transitorias, se establece la instalacin de las autoridades de los

Gobiernos Regionales a partir del 1 de enero del 2003 y se definen las cinco etapas

del proceso de descentralizacin. La etapa preparatoria comprende el perodo junio-

diciembre del 2002, en el cual el Congreso de la Repblica, deber debatir y aprobar

preferentemente, la Nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, la Ley Orgnica de

Gobiernos Regionales, la Nueva Ley Orgnica de Municipalidades, la Ley de

Ordenamiento y Demarcacin Territorial y la Ley de Incentivos para la Integracin y

Conformacin de Regiones. La primera etapa comprende la instalacin y organizacinde los Gobiernos Regionales y Locales. La segunda etapa, consiste en la

consolidacin del proceso de regionalizacin; la tercera etapa consiste en la

transferencia y recepcin de las competencias sectoriales y la cuarta etapa consiste

en la transferencia y recepcin de competencias sectoriales en educacin y salud.

Finalmente, en las disposiciones transitorias se contempla la desactivacin y extincin

de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTARS) y del Ministerio de

la Presidencia.


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Ley No. 27972, Ley Orgnica de Municipalidades.

Esta Ley, aprobada el 6 de mayo del 2003, sustituy a la anterior Ley Orgnica de

Municipalidades, Ley No. 23853; vigente desde 1984. Esta Ley establece normas

sobre la creacin, el origen, la autonoma, la organizacin, la finalidad, los tipos, las

competencias, la clasificacin y el rgimen econmico de las municipalidades.

Tambin contempla las relaciones entre municipalidades y las relaciones de stas con

organizaciones del Estado y con organizaciones privadas. La Ley se compone de trece

Ttulos.

En el Ttulo I, se clasifican las municipalidades en provinciales o distritales, y se

establecen regmenes especiales para la Municipalidad Metropolitana de Lima y las

municipalidades de frontera. En el Ttulo II, se establece que la estructura orgnica de

las municipalidades est compuesta por el Consejo Municipal y la Alcalda. El Consejo

Municipal est compuesto por el alcalde y el nmero de regidores que establezca el

Jurado Nacional de Elecciones conforme lo establecido en la Ley No. 26864, Ley de

Elecciones Municipales. Por otro lado, la Alcalda se define como el rgano ejecutivo

del Gobierno Local, en el cual el alcalde es su mxima autoridad administrativa. El

Gobierno Local cuenta adems con rganos de coordinacin, el Consejo de

Coordinacin Local Provincial, el Consejo de Coordinacin Local Distrital y la Junta de

Delegados Vecinales. En este Ttulo tambin se establecen las atribuciones,

obligaciones y derechos del Consejo Municipal, de los regidores y del alcalde.

En el Ttulo III, se establece la estructura administrativa bsica del Gobierno Local, la

cual comprende, a la gerencia municipal, el rgano de auditoria interna, la

procuradura pblica municipal, la oficina de asesora jurdica, la oficina de

presupuesto y planeamiento. Adicionalmente, tambin se establecen las modalidades

para la prestacin de servicios de los Gobiernos Locales y los lineamientos para los

procesos de concesiones, contrataciones y adquisiciones que rigen para este nivel degobierno. Asimismo, en este Ttulo se establecen, las normas as como los

procedimientos administrativos municipales. En el Ttulo IV, se establece el rgimen

econmico del Gobierno Local. Se establecen los lineamientos del proceso del

presupuesto participativo y de la contabilidad municipal, as como se definen los

bienes y rentas municipales. En el Ttulo V, se establecen las competencias y

funciones especficas para los Gobiernos Locales, las cuales se derivan de las


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competencias que se ejercen con carcter exclusivo o compartido38. En ste Titulo, se

establecen competencias y funciones especficas, en materia de organizacin del

espacio fsico y uso del suelo; saneamiento, salubridad y salud; trnsito, vialidad y

transporte pblico; educacin, cultura, deportes y recreacin; abastecimiento y

comercializacin de productos y servicios; programas sociales, defensa y promocin

de derechos; seguridad ciudadana; promocin del desarrollo econmico local; as

como de otros servicios pblicos; haciendo la distincin entre municipalidades

provinciales y distritales.

En el Ttulo VI, se regula el uso de la propiedad municipal. Se norma la construccin,

la reconstruccin, la modificacin y la reforma de las obras inmobiliarias, la expedicin

de las licencias de construccin, la conservacin de zonas monumentales, as como

las facultades especiales de las municipalidades en el caso que el uso de la propiedad

atente contra la armona del bien comn. En el Ttulo VII, se establece la composicin,

las funciones, as como la instalacin y las sesiones de los rganos de coordinacin

municipal (Consejo de Coordinacin Local Provincial, el Consejo de Coordinacin

Local Distrital y la Junta de Delegados Vecinales).En el Ttulo VII, se establece laparticipacin vecinal a travs de diversos mecanismos de participacin y del ejercicio

de derechos polticos, as como los derechos de control vecinal a los Gobiernos

Locales

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. En el Ttulo IX, se norman las relaciones entre los municipios y, el GobiernoNacional y los Gobiernos Regionales, as como las relaciones entre las

municipalidades, y los conflictos de competencias que surjan entre estas o con los

Gobiernos Regionales u Organismos del Gobierno Nacional.

En el Ttulo X, se establece el tratamiento otorgado a las municipalidades de centros

poblados y a las municipalidades fronterizas. El Ttulo XI establece el tratamiento de la

municipalidades ubicadas en zonas rurales. Se estipula, que este tipo de

municipalidades no estn obligadas a adoptar la estructura administrativa bsica queseala la presente norma, sin que ello suponga que no se deban ejercer las funciones

previstas. El Ttulo XII, establece los principios de transparencia fiscal y de neutralidad

poltica que debe de cumplir la gestin municipal. Finalmente, en el Ttulo XIII, se

establece un rgimen especial para la Municipalidad Metropolitana de Lima Se

establecen como rganos de la Municipalidad Metropolitana de Lima, el Consejo

38 La Ley No. 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, establece en el artculo 13 la condicin

exclusiva, compartida y delegable de una competencia.39 La norma en mencin establece dos derechos de control, la revocatoria de las autoridades municipales yla demanda de rendicin de cuentas.


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Metropolitano, la Alcalda Metropolitana y la Asamblea Metropolitana de Lima; y como

rganos de asesoramiento la Junta de Planeamiento, la Junta de Cooperacin

Metropolitana y las Comisiones Especiales de Asesoramiento. En este Ttulo tambin

se establecen las competencias y funciones metropolitanas especiales asignadas.


Ley No. 27958, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal40.

Esta Ley, promulgada el 7 de mayo del 20023, modifica la Ley No. 27245, Ley de

Prudencia y Transparencia Fiscal41. Tiene por propsito perfeccionar las reglas

fiscales para el Sector Pblico No Financiero como herramientas fundamentales parala gestin pblica. Para ello, se introdujeron mecanismos de manejo fiscal contra

cclico y graduales en la convergencia a los lmites establecidos y se implantaron

mecanismos y reglas fiscales para los Gobiernos Regionales y Locales. Esta norma

indica que estos niveles de gobierno, pueden obtener financiamiento por operaciones

de endeudamiento externo nicamente con el aval del Estado y, cuando este

endeudamiento ocurra, deber destinarse exclusivamente a financiar gastos en

infraestructura pblica. Adicionalmente, se establecen sanciones para los Gobiernos

Regionales y Locales frente al incumplimiento de las reglas fiscales, las que

contemplan la restriccin al acceso al Fondo de Compensacin Regional (FONCOR),

al Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE) o al Fondo de

Compensacin Municipal (FONCOMUN), cuya retencin en ninguno de los casos

formen parte de los recursos del Tesoro Pblico.

Ley No. 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo42.

Esta Ley fue promulgada el 7 de agosto del 2003. Tiene por objeto asegurar la efectiva

participacin de la sociedad civil en el proceso de programacin participativa del

presupuesto, mediante el recojo de las necesidades de la poblacin para promover su

ejecucin, tal y como se establece en el Captulo primero. La norma comprende tres

Captulos adicionales. En el Captulo II, se establecen como instancias del

40 Cuyo reglamento fue aprobado el 2 de noviembre del 2004, mediante Decreto Supremo No. 151-2004-EF.41

Promulgada en diciembre del ao 1999.42 Cuyo reglamento fue aprobado el 25 de noviembre del 2003, mediante Decreto Supremo No. 171-2003-EF.


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Presupuesto Participativo, el Consejo de Coordinacin Regional y los Consejos de

Coordinacin Local provincial y distrital. Tambin se establecen las distintas fases del

presupuesto participativo. Finalmente, en los Captulos III y IV se establecen el vnculo

entre el presupuesto participativo y los planes de desarrollo concertados; y los

mecanismos de vigilancia participativa43; respectivamente.

Ley No. 28059, Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada44.

Esta Ley fue promulgada el 12 de agosto del 2003, con el objetivo de promover en los

tres niveles de gobierno, la inversin de manera descentralizada como herramienta

para lograr el desarrollo de las respectivas jurisdicciones. La norma consta de 4

Ttulos, estableciendo en el primero el objeto de la norma y las garantas de las que

goza la inversin descentralizada en el pas. En el Ttulo II, se establecen las

funciones del Gobierno Nacional en la promocin de la inversin descentralizada y de

los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales en la promocin de la inversin

privada; as como las modalidades45 y mecanismos46 de participacin de la inversin

privada en proyectos pblicos. En este Ttulo tambin se contempla la creacin de las

Agencias de Fomento de la Inversin Privada a cargo de los Gobiernos Regionales y

Locales como rgano especializado, consultivo y de coordinacin con el sector

privado; y se establecen los instrumentos para la promocin de la inversin en las

regiones47. En el Ttulo III, se establece la facultad de los Gobiernos Regionales y

Locales para evaluar y declarar la viabilidad de los proyectos de inversin pblica de

alcance regional y local. Finalmente, en el Ttulo IV, se establece la relacin de los

Gobiernos Regionales con el Gobierno Nacional en materia de proyectos de inversin.

Se seala que los proyectos de inversin que se desarrollen por iniciativa de dos o

ms Gobiernos Regionales contarn con la participacin de PROINVERSIN y que en

los proyectos de carcter nacional se procurar la formacin de Juntas de

Coordinacin Interregional con el objetivo de promover el desarrollo descentralizado

43 Los cuales se definen como aquellos que permiten el acceso a la informacin pblica, la rendicin decuentas y el fortalecimiento de capacidades.44 Cuyo reglamento fue aprobado el 27 de febrero del 2004 mediante el Decreto Supremo No. 015-2004-PCM.45 Tales como la venta de activos, la concesin, la asociacin en participacin, los contratos de gerencia,los Joint Venture, la especializacin de servicios, entre otras.46 La norma establece como mecanismos, la oferta pblica, la licitacin pblica, el concurso de proyectosintegrales y la adjudicacin o concesin directa.47 Entre los cuales se encuentran el Plan de Desarrollo Regional y Local concertados, el PresupuestoParticipativo respectivo, el Banco Regional de Proyectos, el cual contar con la asesora permanente del

MEF, INEI, FIDE, CND y PROINVERSIN. Asimismo, se contempla en desarrollo de convenios decooperacin mutua entre los Gobiernos Regionales y Locales, y las universidades y los centrostecnolgicos, para identificar oportunidades de inversin y desarrollar los proyectos.


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de las regiones. Asimismo, PROINVERSIN brindar asistencia tcnica a los

Gobiernos Regionales y Locales que lo soliciten, en el diseo y conduccin de los

procesos de promocin de la inversin privada que estn bajo su competencia.

Decreto Supremo No. 036-2003-PCM.

Esta norma promulgada el 30 de marzo del 2003, establece el Cronograma de

Transferencias para el ao 2003 a los Gobiernos Regionales y Locales de los Fondos

y Proyectos Sociales, Programas Sociales de Lucha contra la Pobreza y Proyectos de

Inversin en Infraestructura Productiva de alcance Regional. Respecto a los Fondos,

Programas y Proyectos de Lucha contra la Pobreza, el cronograma establece la

transferencia de los proyectos de infraestructura social de FONCODES, los programas

de complementacin alimentaria del PRONAA, los proyectos de infraestructura

productiva de PRONAMACHS, los programas del mantenimiento de caminos vecinales

de PROVAS RURAL y los proyectos de reconstruccin de ORDESUR; todos previstos

para ser transferidos a nivel local durante los meses de abril a diciembre del 2003. En

cuanto a los proyectos de Infraestructura Productiva de alcance Regional, el

cronograma contempla la transferencia durante los meses de abril a diciembre del

2003, de los proyectos especiales de INADE48 y el mantenimiento de caminos

departamentales de PROVAS RURAL. Finalmente, el cronograma en mencin

tambin contempla la transferencia durante los tres ltimos trimestres del 2003, de los

proyectos de electrificacin a los Gobiernos Regionales mediante el desarrollo de

Acuerdos de Gestin de estos niveles de gobiernos con el Ministerio de Energa y

Minas.

Decreto Supremo No. 088-2003-PCM49.

Con la aprobacin de esta norma promulgada el 29 de octubre del 2003, se iniciarealiza la transferencia a los Gobiernos Regionales y Locales de los fondos, proyectos

y programas sociales a cargo del PRONAA, FONCODES, PROVAS RURAL y el ex

ORDESUR a los que se refiere el Decreto Supremo No. 036-2003-PCM. En esta

48 Al respecto se program la transferencia de los proyectos Chira-Piura, Olmos-Tinajones, Chavimochic,Chinecas, Tambo-Ccaracocha, Majes-Siguas, Pasto Grande, Ro Cachi y Alto Mayo; a los GobiernosRegionales.49 Previa a esta norma se aprobaron, la Resolucin Presidencial No. 070-CND-P-2003 (del 23 de mayodel 2003) y la Resolucin Presidencial No. 071-CND-P-2003 (del 27 de mayo del 2003), por las cuales se

aprobaron directivas sobre el procedimiento y los mecanismos de verificacin para la ejecucin detransferencia a los Gobiernos Regionales y Locales de diversos fondos, proyectos y programas a que serefiere el D.S. No. 036-2003-PCM; respectivamente.


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norma establece la transferencia de los Proyectos de Infraestructura Social, que

incluye el PESP RURAL, a cargo del FONCODES a 241 Gobiernos Locales distritales

y los programas Comedores, Alimentos por Trabajo y Hogares y Albergues a cargo del

PRONAA a 67 Gobiernos Locales provinciales50. Asimismo, se estableci la

transferencia del Programa de Mantenimiento Rutinario de Caminos Vecinales y

Departamentales del PROVIAS RURAL del Ministerio de Transportes y

Comunicaciones a 12 Gobiernos Locales cuya ejecucin estar a cargo del Instituto

Vial Provincial51, y a 4 Gobiernos Regionales52, y la transferencia de reconstruccin de

ORDESUR a 29 Gobiernos Locales provinciales 53. Finalmente, la norma contempla la

suscripcin de convenios de gestin entre los pliegos presupuestarios del Ministerio de

Vivienda, Construccin y Saneamiento, del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social y

del Ministerio de Transportes y Comunicaciones con los Gobiernos Locales

acreditados, los cuales tomarn en cuenta las caractersticas particulares de cada

municipio. En estos convenios se establecern los mecanismos y modalidades de

ejecucin de los recursos de los programas y proyectos transferidos a los Gobiernos

Locales, referidos a la asistencia tcnica, supervisin y seguimiento de dichos

programas, los cuales constituyen un requisito para la transferencia de los recursos

correspondientes54.


Decreto Legislativo No. 955, Ley de Descentralizacin Fiscal.

Esta norma se promulg el 4 de febrero del 2004, en el marco de la Ley No. 28079,

Ley que delega al Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia tributaria55, la cual

contempla el establecimiento de normas que permitan la descentralizacin fiscal.

La Ley se compone de tres Ttulos.

50 Al respecto se estableci un plazo mximo de 30 das para la instalacin del Comit de Gestinvinculados a los Programas Alimentarios.51 EL cual se constituye mediante ordenanza municipal como el organismo pblico descentralizado de lamunicipalidad provincial y de las municipalidades distritales de la provincia cuyo presidente es el alcaldede la municipalidad provincial.52 Estos son, los Gobiernos Regionales de Ancash, Cajamarca, Ica y San Martn.53 Esta transferencia sustituy a la que se vena efectuando a travs del Anexo No.1 del Decreto SupremoNo. 019-2003-VIVIENDA.54 La norma tambin contempla la suscripcin de Convenios de Gestin de los Gobiernos Regionales con

el Ministerio de Transportes y Comunicaciones en el marco de los programas transferidos del PROVASRURAL.55 Promulgado el 26 de septiembre del 2003.


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En el Titulo I, se establece que es objeto del proceso de descentralizacin fiscal,

regular la asignacin de recursos a los Gobiernos Regionales y Locales, establecer los

mecanismos de gestin e incentivos al esfuerzo fiscal, implementar reglas de

responsabilidad fiscal y estimular el proceso de integracin regional. As mismo, se

establecen como principios del proceso de descentralizacin fiscal, la no duplicidad de

funciones, la neutralidad en la transferencia de recursos, la gradualidad, la

transparencia y predictibilidad, la responsabilidad fiscal y la equidad. En el Ttulo II, se

establecen los criterios rectores de la asignacin de ingresos a los Gobiernos

Regionales y Locales, y se contempla la creacin de tasas y contribuciones por parte

de los Gobiernos Regionales a travs de una propuesta directa al Congreso de la

Repblica. En este Ttulo tambin se establecen las dos etapas del proceso de

asignacin de ingresos a los Gobiernos Regionales y a las Regiones. La primera

etapa, comprende la asignacin a los Gobiernos Regionales, de transferencias

presupuestales que incluyan las transferencias del FONCOR. La segunda etapa,

comprende la asignacin, a las Regiones56, de transferencias presupuestales y los

recursos del FONCOR, el 50% del Impuesto selectivo al Consumo, el Impuesto

General a las Ventas y el Impuesto a la Renta57, las transferencias complementarias y

los ingresos generados por los incentivos al esfuerzo fiscal. En el Titulo III, se

establecen cuatro reglas financieras y fiscales para los Gobiernos Regionales y

Locales, tres de ellas, establecen lmites a la deuda de corto plazo y al stock y servicio

de la deuda sin garanta del Gobierno Nacional. La cuarta regla establece un lmite de

3,0% en trminos reales, al crecimiento anual del gasto no financiero. Adicionalmente,

se establece una regla de final de mandato, por la cual durante el ltimo ao de

gestin, los Gobiernos Regionales y Locales estn prohibidos de efectuar cualquier

tipo de gasto corriente que implique compromisos de pago posteriores a la culminacin

del perodo de gestin regional o local. En este Ttulo tambin se establece que los

Gobiernos Regionales y Locales debern presentar al Ministerio de Economa y

Finanzas, antes del 15 de julio de cada ao y 30 das despus de haber culminado eltrimestre, los informes multianuales de gestin fiscal y los informes trimestrales,

respectivamente. Finalmente, en las disposiciones complementarias, transitorias y

finales, se establece, entre otras, que los Gobiernos Regionales y Locales debern

presentar al cierre del 2005, un Informe Multianual Extraordinario en al cual se

evaluar la situacin financiera del gobierno involucrado, as como se propongan las

56

La segunda etapa del proceso de asignacin de recursos requiere la conformacin y creacin deRegiones, segn lo establecido en el artculo 15 de la norma en mencin.57 Correspondientes a rentas de primera, segunda, cuarta y quinta categora.


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medidas correctivas para la sostenibilidad de las finanzas de los gobiernos

involucrados58.

Ley No. 28273, Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y

Locales59.

Esta Ley, aprobada el 8 de julio del 2004, tiene por objetivo garantizar la transferencia

de competencias, funciones y recursos del Gobierno Nacional a los Gobiernos

Regionales y Locales, as como optimizar la calidad de los servicios pblicos. La

norma consta de dos Ttulos. En el Ttulo I, se establece que el Sistema de

Acreditacin comprende la capacitacin, asistencia tcnica, y el conjunto de

instrumentos, procedimientos y normas necesarios para determinar la capacidad de

gestin de los Gobiernos Regionales y Locales para que estos niveles de gobierno,

reciban y ejerzan las competencias y funciones transferidas. El Sistema de

Acreditacin tiene por objetivos, acreditar la existencia de capacidades de gestin en

los Gobiernos Regionales y Locales, consolidar y ordenar los procesos de

descentralizacin, implementar un sistema de informacin para la gestin pblica

descentralizada y certificar el funcionamiento efectivo de las Juntas de Coordinacin

Interregional. En el segundo Ttulo, se establece como integrantes del Sistema de

Acreditacin al Gobierno Nacional, a travs de los sectores, al CND y a los Gobiernos

Regionales y Locales. Los sectores son los encargados de proponer al CND los

Planes Anuales de Transferencia hasta el ltimo da del mes de febrero de cada ao.

Los Gobiernos Regionales y Locales son los responsables de solicitar la transferencia

de competencias, desarrollar capacidades de gestin y recibir las competencias,

funciones y recursos de acuerdo al Plan Anual de Transferencia y a alas capacidades

de gestin de estos niveles de gobierno. El CND deber elaborar con los Gobiernos

Regionales y Locales los trminos de referencia para

descentralización: indicadores de desempeño y análisis de eficiencia de los municipios peruanos

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