descomplicando o tortuoso caminho para chegar as terras
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DESCOMPLICANDO O TORTUOSO CAMINHO PARA CHEGAR AS
TERRAS DEVOLUTAS NA BAHIA: A UTILIZAÇÃO DE FERRAMENTAS DA GEOTECNOLOGIA NO PROCESSO DE ESTIMATIVA DE TERRAS
PÚBLICAS NO ESTADO
Rafaela dos Santos Moreira Universidade Federal da Bahia - UFBA
Guiomar Inez Germani Universidade Federal da Bahia - UFBA
Resumo
Este artigo pretende compartilhar as experiências metodológicas traçadas nos esforços em estimar as Terras Devolutas da Bahia. Acreditando ser este um passo importante no processo de distribuição de terras dentro dos limites da ação do Estado, além de trazer à tona a discussão sobre a barreira estrutural que se constitui a estrutura da propriedade para a democratização da terra. A utilização de ferramentas da Geotecnologia surge então como uma alternativa eficiente que proporciona resultados eficientes, já que possibilita uma representação computacional do espaço. Palavras-chave: Terras Devolutas. Geotecnologias. Reforma Agrária.
Introdução
O presente trabalho se insere no contexto das pesquisas desenvolvidas pelo Grupo
Integrado de Pesquisa “A Geografia dos Assentamentos Rurais” – Projeto
GeografAR/IGeo/UFBA – que ao longo da sua história vem desenvolvendo suas
análises sobre a Questão Agrária no campo baiano.
Esses esforços encontram na análise espacial a materialização das ações resultantes do
conflito de interesses de classes – ponto de partida para a compreensão da realidade. No
campo, tais ações são protagonizadas diretamente pelos sujeitos que lutam pela
permanência ou pelo acesso à terra, que se defrontam com a estrutura da propriedade
privada da terra engendrada pelos modos de produção sobre a égide do capital.
A evidência da disputa pelo território e da demanda por terras pelos movimentos sociais
do campo impôs ao Projeto então uma necessidade prática de dimensionar as Terras
Públicas do estado da Bahia. Nesse sentido, surge o projeto de pesquisa desenvolvido
pelo GeografAR intitulado “Continuando no Tortuoso Caminho para se Chegar às
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Terras Devolutas na Bahia” apoiado pelo CNPq, com o intuito de dimensionar as terras
devolutas do estado por município.
Entendemos que este é um passo importante no processo de distribuição de terras
dentro dos limites da ação do Estado, além de trazer à tona a discussão sobre a barreira
estrutural que se constitui a estrutura da propriedade para a redemocratização da terra.
Nesse sentido, Germani (2010: 04) afirma que,
[...]Esta temática contribuirá para entender, um pouco mais, o papel do Estado, através de suas políticas de regularização fundiária, dos movimentos sociais e a (re)produção do espaço, eixo analítico do Projeto GeografAR.
Sabemos que esse não é um caminho fácil, já que os processos históricos de
regularização fundiária dificultam a identificação dessas terras, permanecendo a maioria
delas indeterminadas e não individualizadas. Isso não significa dizer que tais terras não
tenham sido ocupadas por posseiros ou apropriadas individualmente por grileiros.
É nessa característica de indeterminação das Terras Públicas (e/ou Devolutas) e na sua
importância para as políticas de reforma agrária do Estado que reside o principal desafio
enfrentado pelo Projeto.
Esse desafio encontrou nas ferramentas da Geotecnologia um auxílio técnico que serve
de suporte as análises espaciais, especialmente as que estão ligadas ao dimensionamento
e localização no espaço.
Neste trabalho, situaremos rapidamente o contexto da pesquisa, como também alguns
resultados e experiências, em especial, as experiências adquiridas com a utilização das
ferramentas da Geotecnologia na estimativa de Terras Públicas/Devolutas da Bahia por
município.
Terras Públicas e Devolutas
Ao contrário do que o senso comum costuma naturalizar e banalizar a existência, a
propriedade privada nem sempre esteve presente nas relações sociais, durante a história
da formação da sociedade brasileira. Vide o exemplo dos índios e das diversas
comunidades tradicionais que se desenvolveram, conseguindo resistir na medida do
possível, às pressões da expansão do capital no campo.
As diversas formas de propriedade nas quais a estrutura agrária do Brasil esteve
assentada historicamente foram desde sempre determinadas pela forma como, em um
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dado estágio de desenvolvimento das forças produtivas, homens e mulheres estiveram
organizados para galgarem sua reprodução social. Marx e Engels (1845) nos explicam
que “cada novo estágio da divisão do trabalho determina, igualmente, as relações dos
indivíduos entre si no tocante à matéria, aos instrumentos e ao produto do trabalho.”
Queremos dizer com isso que o surgimento das Terras Públicas e Devolutas no Brasil
está diretamente ligado com o desenvolvimento da propriedade privada. E compreender
a problemática nos remete ao movimento histórico das condições que fizeram com que
um recurso da natureza (a terra) passasse a fazer parte do jogo das mercadorias, sendo
apropriado privadamente e acumulado nas mãos de poucos privilegiados.
Breve histórico do desenvolvimento da propriedade da terra no Brasil
A colonização portuguesa no Brasil se inicia sem um expressivo povoamento do
território pelos colonizadores, se efetivando basicamente a partir dos escambos
praticados entre estes e as comunidades primitivas que habitavam o território. Como o
maior interesse da metrópole era a obtenção do pau-brasil, acabou se respeitando a
propriedade comunal já exercida pelos nativos, principal mão-de-obra utilizada no
extrativismo.
A preocupação efetiva da Coroa Portuguesa em ocupar a colônia aparece
posteriormente, como uma necessidade de impor a soberania da Metrópole sobre as
investidas de outras nações no território.
A saída encontrada por Portugal foi o povoamento das terras vinculado ao processo da
produção do açúcar, que se constituía em uma atividade atrativa economicamente para
os investimentos empenhados na ocupação.
Segundo afirma Germani,
Desta forma, o novo período que se iniciava caracterizou-se por alterar suas relações com os indígenas e com a terra. O escambo foi dando espaço à escravidão do índio e as terras começaram a ser divididas e a ter donos. (GERMANI, 2006, p. 120).
A produção foi organizada no modelo plantation, tendo como suas características
principais o latifúndio, a monocultura de cana-de-açúcar, a mão-de-obra escrava, a
produção voltada para exportação e a introdução de técnicas avançadas de cultivo
(STEDILE, 2005, p. 20-21).
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Em relação à propriedade da terra desta época, Stedile afirma que,
[...] a forma adotada pelos europeus foi o monopólio da propriedade de todo o território pela Monarquia, pela Coroa. [...] Porém, para implantar o modelo agroexportador e estimular os capitalistas na produção das mercadorias necessárias para a exportação, a Coroa optou pela “concessão de uso” com direito à herança. (STEDILE, 2005, p. 21).
Vale ressaltar que além de plenos poderes oferecidos aos donatários (nome dado aos
que recebiam as concessões), também era exigido, em contrapartida, que se mantivesse
a capitania cultivada, em produção, mesmo que para isso concedesse o uso de parte dela
à terceiros - segundo era regulamentado pela Lei das Sesmaria. A punição pelo
descumprimento da Lei era a perda completa sobre o controle da propriedade.
(GUIMARÃES, 2005, p. 58-61)
O processo desencadeado posteriormente, que combinou as concessões desordenadas de
sesmarias ao aumento da ocupação das terras pela produção de gêneros alimentícios
para o consumo interno (que legitimava a pequena posse), passou a ameaçar o
monopólio da propriedade da terra. Por isso, em 1822, junto com a Independência, é
extinta a Lei de Sesmaria no Brasil.
Trinta anos se passaram para que um novo marco legal viesse regulamentar sobre a
propriedade no Brasil: é a tão citada entre os estudos sobre o assunto, Lei de Terras, de
1850. A partir desta Lei, ficam proibidas aquisições de terra por outro título que não
fosse o de compra, e caso os possuidores não registrassem suas terras dentro do prazo
estipula pelo Governo, essas passariam a integrar o seu patrimônio, sendo consideradas
desta forma como terras devolutas.
Resumidamente, este artifício legal preparou o Brasil para a transição do sistema
escravista de mão-de-obra, e o início do trabalho assalariado. Impedindo, aos que não
tinham condições de pagar pela terra, que tivessem acesso a ela, estavam garantidos os
privilégios da propriedade latifundiária e o monopólio da terra.
O tortuoso caminho para chegar as terras devolutas na Bahia
A continuidade da alta concentração de terra está na base das tensões e conflitos que
historicamente marcam o campo brasileiro (GERMANI, 2010, p. 6). Na Bahia, os
indicies de concentração fundiária, calculados a partir do Indicie de Gini, demonstram
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numericamente a desigualdade sócio-espacial que está no seio da Questão Agrária
baiana.
Tabela 1 - Índice de Gini. Bahia. 1920 a 2006
Ano Índice de Gini 1920 0,734 1940 0,784 1950 0,794 1960 0,779 1970 0,795 1975 0,805 1980 0,821 1985 0,835 1995/1996 0,829 2006 0,838 Fonte: IBGE: Censo Agropecuário 1920 a 2006 Elaboração: Projeto GeografAR, 2010
A realidade explicitada nos números tem na instituição da propriedade privada a sua
maior proteção. Porém, o direito a propriedade esbarra na função social da terra, que
também é prevista por lei. Ou seja, a sua utilização está condicionada ao bem-estar
coletivo, cabendo ao Estado fazer cumprir seu interesse social.
Por isso se configura de suma importância para os movimentos sociais que pautam na
ação do Estado uma superação da concentração fundiária, a identificação das Terras
Devolutas, para que possam ser arrecadadas e destinadas à Reforma Agrária.
A estimativa é de que 55% do território baiano sejam constituídos de Terras Devolutas,
que não estão identificadas e localizadas (GERMANI, 2010, p. 14). Chegar a uma
estimativa dessas terras por município requer o desenvolvimento de uma metodologia
que dê conta de remontar esse complexo “quebra-cabeça”.
O projeto de pesquisa desenvolvido pelo GeografAR intitulado “Continuando no
Tortuoso Caminho para se Chegar às Terras Devolutas na Bahia”, com o intuito de
dimensionar as terras devolutas do estado por município, vem adotando três estratégias
principais: a metodologia proposta no II Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA); a
trajetória histórica da propriedade da terra engendrada pelo direito; e as informações dos
movimentos sociais em conflito pela/na terra.
A aproximação com o método utilizado no II PNRA, que consiste em excluir da área
total do município as terras de dominialidade comprovada, foi fundamental para o
avanço da estimativa por município. Além das áreas já utilizadas, como terras
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cadastradas pelo INCRA, as unidades de conservação (UC) com dominialidade pública,
terras indígenas, arrecadadas, públicas e as posses acima de 100 ha, foram adicionadas a
nossa análise a exclusão das estradas, rios e áreas urbanas.
Optou-se por experimentar a adoção das ferramentas da Geotecnologia para o
tratamento dessas informações. Inicialmente, o trabalho se concentrou no tratamento das
informações geo-referenciadas das unidades de conservação do estado tendo a intenção
de expandir as experiências bem sucedidas para as demais informações que se
encontram mapeadas e disponíveis em meio digital.
Aplicabilidade das Geotecnologias para o Estudo
Acreditando ser a espacialização das Terras Públicas de dominialidade já comprovada
uma componente importante para chegar a estimativa das Terras Devolutas por
município, a utilização de ferramentas da Geotecnologia se apresenta como uma
alternativa que proporciona resultados eficientes, já que possibilita uma representação
computacional do espaço.
Isso significa dizer que as possibilidades de cruzamento de dados geográficos para a
análise espacial de um estudo aumentam por meio das tecnologias de informação, assim
como permitem a realização de análises complexas de grandes extensões territoriais,
diminuindo o tempo e os gastos para tal.
No caso da Bahia, o estado possui um banco de dados de informações geográficas geo-
referenciadas que vem crescendo a medida que também crescem os interesses em
localizar, mensurar e tipificar no território os seus recursos. Os órgãos públicos
estaduais, por exemplo, tem a sua disposição informações oficiais mapeadas para
promover análises ambientais, planejamentos urbanos e de políticas governamentais. A
iniciativa privada, por sua vez, tem gerado um grande acervo de informações mapeadas
as quais o acesso é muito restrito ou oneroso.
Segundo Fortes, Castañeda Filho e Augusto,
Atualmente, no Brasil, a informação geoespacial é, em grande parte, produzida, mantida e adquirida por organizações públicas em todas as esferas do governo. Entretando, no que se refere a todo esse imenso volume de IG, é difícil para os usuários saberem o que está disponível, onde a informação pode ser encontrada, quem são seus mantenedores e como pode ser acessada. (FORTES, CASTAÑEDA FILHO E AUGUSTO, 2011, p.485-486).
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Informações geo-referenciadas do estado que já existem mapeadas, como rodovias,
hidrografia, limites municipais, unidades de conservação, terras indígenas e
quilombolas, assentamentos de reforma agrária, etc. são de grande utilidade para o
presente estudo, pois registram as dimensões (planas ou lineares) espacializadas de
grande parte dos objetos de dominialidade já comprovada.
Considerar a construção de um sistemas de informações geo-referenciadas (SIG) para o
tratamento das informações citadas anteriormente, através do Geoprocessamento,
aparece como uma possibilidade adequada para a nossa escala de estudo (o território
dos municípios baianos).
Câmara e Davis (2001) definem o Geoprocessamento como “a disciplina do
conhecimento que utiliza técnicas matemáticas e computacionais para o tratamento da
informação geográfica...”. Sendo assim, o geoprocessamento apresenta um enorme
potencial para descomplicar este tortuoso caminho que estamos trilhando.
A experiência inicial, com o tratamento das informações geo-referenciadas das unidades
de conservação, foi possível através da obtenção destas informações junto ao Instituto
do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (INEMA). Esse material foi elaborado pela
Superintendência de Estudos Sociais e Econômicos (SEI). As informações das UCs
federais estão disponíveis para download no site do Ministério do Meio Ambiente
(MMA) 1
Metodologia de Tratamento dos Dados
O método de exclusão, similar ao adotado no II PNRA consiste, num primeiro
momento, em identificar as terras com dominialidade já conhecida e comprovada. O
levantamento das terras com dominialidade já comprovada focou, num primeiro
momento, as Unidades de Conservação (UCs) que possuem dominialidade determinada
por legislação, segundo mostra a tabela abaixo.
Tabela 2 - Tipos de Unidades de conservação e dominialidade. Tipo Dominialidade Grupo das Unidades de Proteção Integral I Estação Ecológica Posse e domínio público. As áreas particulares
em seus limites serão desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.
II Reserva biológica Posse e domínio público. As áreas particulares em seus limites serão desapropriadas de acordo
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com o que dispõe a lei. III Parque Nacional Posse e domínio público. As áreas particulares
em seus limites serão desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.
IV Monumento Natural Pode ser constituído por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários.
V Refúgio da Vida Silvestre
Pode ser constituído por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários.
Grupo das Unidades de Uso Sustentável I Área de Proteção Ambiental
Constituído por terras públicas ou privadas
II Área de Relevante Interesse Ecológico
Constituído por terras públicas ou privadas
III Floresta Nacional Posse e domínio público. As áreas particulares em seus limites serão desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.
IV Reserva Extrativista É de domínio público com uso concedido às populações extrativistas tradicionais. As áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.
V Reserva de Fauna Posse e domínio público. As áreas particulares em seus limites serão desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.
VI Reserva de Desenvolvimento Sustentável
É de domínio público sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser, quando necessário, desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.
VII Reserva Particular de Patrimônio Natural
É uma área privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica.
Fonte: Sistema Nacional de Unidades de conservação (SNUC), 2000 Elaboração: Projeto GeografAR, 2010
Para dinamizar o trabalho, optou-se pela utilização das ferramentas de
geoprocessamento no tratamento de informações espaciais geo-referenciadas, no
formato shapefile, coletas nos órgãos públicos. A base para o cálculo das áreas
municipais foram as informações espaciais de limites municipais do IBGE.
No caso das Unidades de Conservação, as informações espaciais referentes às UCs
estaduais foram conseguidas junto ao INEMA, através de ofício entregue à
Coordenação de Gestão da Informação (COINF). As informações das UCs federais
estão disponíveis para download no site do Ministério do Meio Ambiente (MMA)2
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Os dados das áreas das unidades de conservação não estão organizados por município, e
a maioria das unidades abrange mais de um município (figura 01). Tais informações
foram então trabalhadas no software de SIG ArcGIS 9.3 (ArcMap) para se chegar aos
fragmentos da UC correspondentes ao domínio de cada município. A partir daí foi
calculada a área de cada fragmento da UC por município.
Figura 1
Fonte: Projeto GeografAR, 2012.
Nesta ilustração podemos ver o exemplo da Área de Relevante Interesse Ecológico
(ARIE) Nascente do Rio de Contas – unidade de conservação de dominialidade pública-
cuja área abrange dois municípios: Abaíra e Piatã.
Detalhamento dos Procedimentos
As etapas a seguir foram executadas utilizando o software de SIG ArcGis 9.3 (ArcMap),
trabalhando com as bases na mesma estrutura de dados e no mesmo sistema de
coordenadas (UTM, fuso 23S ou 24S, Datum SAD 1969).
a) Individualização das feições de cada município, exportando-as da base original
dos Limites Municipais do IBGE - essa etapa é fundamental para que o programa
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consiga extrair da área total da unidade de conservação, a parte que intercepta cada
município;
b) O fragmento municipal se encontra no mesmo sistema de coordenadas que a
base originária (coordenadas geográficas em décimos de grau). É importante converter o
sistema de coordenadas para coordenadas planas, que oferecem maior consistência para
cálculos de área;
c) O passo seguinte consiste em fragmentar, da feição total de cada unidade de
conservação (UTM, Datum SAD 1969), a parte que intercepta a área do município. Para
isso, se utiliza a ferramenta clip (recortar) do Arc Toolbox;
d) Teremos como resultado desse último procedimento o fragmento da unidade de
conservação correspondente a área do município. É este o fragmento que terá sua área
calculada, através da ferramenta calculate geometry (calcular geometria). Não é preciso
converter o sistema de coordenadas do fragmento, pois este já “herdou” do arquivo
original o mesmo sistema de coordenadas.
Resultados e Perspectivas
Analisar informações espaciais em meio computacional por meio das Geotecnologias
pode ser considerado uma contribuição para chegar a estimativa das Terras Devolutas
por município. Mas como em qualquer análise virtual da realidade, também possui suas
limitações.
As áreas encontradas pelos cálculos baseados no SIG, às vezes não coincidem com a
área informada nos decretos de criação das Unidades de Conservação, além da
representação computacional as vezes apresentar algum deslocamento em relação aos
limites reais. Ao mesmo tempo, até os limites reais não são tão precisos.
Mesmo com a ausência de algumas informações, como algumas informações espaciais
geo-referenciadas das unidades de conservação municipais, estima-se que o estado da
Bahia possua, em área pública de unidade de conservação, um total de 741.893,91 ha.
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A perspectiva é de implementar esta metodologia aplicada às Unidades de Conservação
em outras informações espaciais geo-referenciadas de terras com dominialidade
comprovada. Sabemos que existem informações espaciais geo-referenciadas de estradas,
corpos hídricos, terras indígenas, assentamentos de reforma agrária, áreas urbanas, etc.
Estas informações, como as unidades de conservação, não estão organizadas por
município e o que aparece acessível ao público na maioria dos casos são suas áreas
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totais ou por trecho (no caso das rodovias), não existindo uma sistematização dessas
áreas por município.
Reconhecemos assim a importância da utilização da técnica na otimização das análises
espaciais, especialmente com o surgimento das Geotecnologias. E acreditamos que os
resultados obtidos podem superar as expectativas da estimativa e dimensão das Terras
Devolutas, e chegar até sua espacialização e localização.
Notas ________ 1http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=119&idConteudo=10967&id
Menu=11813.
2http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=119&idConteudo=10967&id
Menu=11813.
Referências
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