diplomsko delo - cekbirokracija je ideja, ki je najpomembnejše prispevala k delovanju javnega...

UNIVERZA V LJUBLJANI EKONOMSKA FAKULTETA

DIPLOMSKO DELO

APLIKACIJA TEORIJE O BIROKRACIJI NA JAVNO UPRAVO RS

Ljubljana, junij 2009 ANA MARIJA PUCELJ

IZJAVA

Študentka Ana Marija Pucelj izjavljam, da sem avtorica tega diplomskega dela, ki sem ga

napisala pod mentorstvom prof. dr. Zarjana Fabjančiča, in da dovolim njegovo objavo na

fakultetnih spletnih straneh.

V Ljubljani, dne 30. 06. 2009 Podpis: _______________________________

i

KAZALO

UVOD ............................................................................................................................................................... 1

1 O BIROKRACIJI ........................................................................................................................................... 2

1.1 TEORIJI O BIROKRACIJI ............................................................................................................................ 3 1.1.1 Sociološka teorija birokracije-Weber................................................................................................. 3 1.1.2 Ekonomska teorija birokracije ........................................................................................................... 6

1.1.2.1 Niskanenov model.................................................................................................................................... 6 1.1.2.2 Downs-Lindblomov model....................................................................................................................... 7 1.1.2.3 Tullocksova hipoteza................................................................................................................................ 7 1.1.2.4 Breton-Brennan-Buchananov model ........................................................................................................ 8

2 JAVNA UPRAVA ......................................................................................................................................... 8

2.1 JAVNA UPRAVA IN BIROKRACIJA............................................................................................................ 10

3 JAVNI USLUŽBENEC................................................................................................................................ 13

4 OCENJEVANJE URADNIKOV ................................................................................................................. 15

4.1 NAMEN OCENJEVANJA ........................................................................................................................... 16 4.2 NAČIN OCENJEVANJA............................................................................................................................. 16 4.3 PREDMET OCENJEVANJA ........................................................................................................................ 17 4.4 OCENE IN NJIHOVA OPREDELITEV .......................................................................................................... 17 4.4.1 Določitev ocene ................................................................................................................................ 18 4.4.2 Viri podatkov za določitev ocene...................................................................................................... 19

4.5 IZVAJANJE OCENJEVANJA ...................................................................................................................... 20 4.6 POSTOPEK OCENJEVANJA....................................................................................................................... 20 4.6.1 Ocenjevalec ...................................................................................................................................... 20 4.6.2 Določitev ocene ................................................................................................................................ 21 4.6.3 Seznanitev z oceno............................................................................................................................ 22 4.6.4 Preizkus ocene.................................................................................................................................. 22

4.6.4.1 Komisija za preizkus ocene .................................................................................................................... 23 4.6.5 Veljavna ocena ................................................................................................................................. 24 4.6.6 Porazdelitev ocen ............................................................................................................................. 24

5 OCENJEVANJE URADNIKOV NA URADU RS ZA MAKROEKONOMSKE ANALIZE IN RAZVOJ 24

5.1 ANALIZA OCENJEVANJA URADNIKOV..................................................................................................... 25 5.1.1 Analiza ocenjevanja uradnikov za leto 2005 .................................................................................... 26 5.1.2 Analiza ocenjevanja uradnikov za leto 2006 .................................................................................... 27 5.1.3 Analiza ocenjevanja uradnikov za leto 2007 .................................................................................... 29

5.2 UGOTOVITVE ANALIZE OCENJEVANJA URADNIKOV ZA OBDOBJE 2005-2007 ......................................... 31

6 NAPREDOVANJE URADNIKOV ............................................................................................................. 31

6.1 NAPREDOVANJE V NAZIV....................................................................................................................... 32 6.2 NAPREDOVANJE V NAZIVU OZIROMA NA DELOVNEM MESTU V VIŠJI PLAČNI RAZRED ............................ 34

SKLEP............................................................................................................................................................. 35

LITERATURA IN VIRI.................................................................................................................................. 38

ii

KAZALO TABEL Tabela 1: Ocene uradnikov za leto 2005 .........................................................................................................26

Tabela 2: Ocene uradnikov za leto 2006 .........................................................................................................28

Tabela 3: Ocene uradnikov za leto 2007 .........................................................................................................29

KAZALO SLIK Slika 1: Ocene uradnikov za leto 2005 v odstotkih ..........................................................................................27

Slika 2: Ocene uradnikov za leto 2006 v odstotkih ..........................................................................................28

Slika 3: Ocene uradnikov za leto 2007 v odstotkih ..........................................................................................30

PRILOGE Priloga 1: Ocenjevalni list uradnika za preteklo leto Priloga 2: Ocenjevalni list za napredovanje Priloga 3: Evidenčni list

1

UVOD Organizacije javnega sektorja imajo kompleksno strukturo in so ponavadi ogromne birokracije, ki so v svojem delovanju zaznamovane s hierarhijo avtoritete in položaja ter z zapletenimi komunikacijskimi sistemi. To povzroča konsenzualno, posredovalno in bolj počasno odločanje kot v organizacijah zasebnega sektorja. Namen diplomskega dela je na primeru Urada RS za makroekonomske analize in razvoj prikazati vpliv birokracije na samo izvajanje in postopke ocenjevanja uradnikov v javni upravi Republike Slovenije. V nalogi so predstavljena poročila o ocenjevanju uradnikov za leta 2005, 2006 in 2007. Cilj diplomskega dela je opredeliti in analizirati ocenjevanje uradnikov, ki je podlaga za napredovanja oziroma kariernega razvoja posameznika v javni upravi. Na začetku diplomske naloge je predstavljena teorija o birokraciji z njenimi temeljnimi značilnostmi, in oblika birokracije, s katero se srečujemo v javnem sektorju oziroma ožje v javni upravi. Nalogo sem razdelila na več delov, poleg uvoda in sklepa sem v njej predstavila ocenjevanje in napredovanje uradnikov. Javna uprava se v vseh vrstah demokracije bori z enakimi problemi: kako zagotoviti sposobno, učinkovito, legitimno, odgovorno, odzivno, profesionalno in pravično javno službo. Pomembni vprašanji javne uprave v demokraciji sta: legitimnost, ki zajema legalnost in politični nadzor, ter učinkovitost, ki obsega strokovnost in smotrnost. V vseh zahodnih demokracijah se novi dogovori na probleme učinkovitosti in smotrnosti javne uprave obravnavajo v okviru novega upravljanja javnega sektorja. In prav ti koncepti rešujejo številne probleme tradicionalne birokracije. Za tržno gospodarstvo in demokratični razvoj je ključno dobro delovanje pravosodja in javne uprave. Javna uprava se mora reformirati po načelih in menedžerskih ukrepih, ki prevladujejo v zasebnem sektorju (kot denimo oblikovanje ciljev in strategij, merjenje rezultatov, bolj fleksibilni sistemi upravljanja s kadri in drugimi viri), vendar se je treba zavedati, da država ni podjetje in da so zato v javni sektor prenosljivi le nekateri principi in metode zasebnega sektorja. Evropska unija se tudi sama sooča s problemom implementacijskega deficita med formalno sprejetimi in dejansko uresničenimi reformami ter z relativno visoko stopnjo birokratizacije evropskega ekonomskega sistema in posledično velikim vplivom politike na gospodarski razvoj. Tudi sam ekonomski sistem EU bo v prihodnje potreboval debirokratizacijo razvojne funkcije države, večjo kooperativnost med javnim sektorjem in

2

tržno konkurenco ter še posebej deregulacijo na trgu dela. Za uspešno izvedbo navedenih nalog bo treba okrepiti institucije javne uprave.

1 O BIROKRACIJI Vsaka družba, ne glede na velikost potrebuje birokracijo. Vse socialne interakcije ne morejo biti nadzirane s trgom, anarhijo ali sebičnostjo. Birokracije so v nekaterih družbah bolj prominentne kot v drugih, osnovno pa nam je da ugotivimo kakšne lastnosti so skupne birokracijam vseh vrst v različnih družbah. Beseda birokracija izhaja iz Francije. Prvič jo omenjajo leta 1764. Sociološke študije koncepta so skoraj enako stare. V začetku so pisci o birokraciji mešali opis in oceno. Mnogi med njimi so mislili, da je birokracija slaba stvar. Beseda birokracija ima negativni prizvok tudi še danes. Nemški slovar iz leta 1813 na primer definira besedo birokracija kot: »oblast ali moč, ki jo različni vladni oddelki pripišejo sebi in jo uporabljajo proti državljanom« (McLean, 1990, str. 81). Birokratizem je sistem v upravi, v katerem dominira formalizem in slepo sledenje predpisom brez občutka za njihov smisel in ne glede na resnične potrebe v konkretni situaciji. Značilen je za izkoriščevalske družbene sisteme in zaradi svoje nehumane težnje podreja ljudske zahteve državnemu in upravnemu aparatu. Birokracija je ideja, ki je najpomembnejše prispevala k delovanju javnega sektorja oziroma organizacij v javnem sektorju v 20. stoletju. Lahko jo opredelimo kot podaljšek izvršilne veje oblasti, vendar se je v sodobnih sistemih razvila v močno institucijo z lastno dinamiko in vplivom. Birokracija naj bi bila bolj učinkovita glede na cilje formalne hierarhije, kot so druge oblike organizacije. Sestavlja jo kopica uradov, v katerih se razvijajo ideje za reševanje problemov, predlogi alternativnih rešitev in kjer se izvajajo sprejete politike. Ljudje, ki so del birokratske organizacije, so birokrati. Ločiti moramo administrativno osebje od osebja organizacije, ki zaposluje administrativno osebje, le ti niso birokrati. Posebna teža birokracije v javnopolitičnem procesu izhaja iz njej lastnega strokovnega znanja in nadzora nad informacijami. Vzpostavitev trdnih neformalnih komunikacijskih vezi z akterji pa ji omogoča njena stalna prisotnost v javnopolitičnem procesu.

3

1.1 Teoriji o birokraciji

- Sociološka teorija birokracije (Weber) in - ekonomska teorija birokracije (Niskanen, Downs in Lidblom, Tullock, Breton-

Brennan-Buchanan).

1.1.1 Sociološka teorija birokracije-Weber Nemški sociolog Max Weber (1864–1920), je uvedel v literaturo tri koncepte birokracije: - koncept vodenja organizacije, - koncept administrativne učinkovitosti, ki velja tako za javni kot za privatni sektor, - opredelitev delovanja javnega sektorja oziroma ljudi v javnem sektorju. Weber je poznal tri tipe smiselnih avtoritarnih sistemov: - karizmatična avtoriteta, - tradicionalna avtoriteta in - racionalna, zakonska avtoriteta , ki izhaja iz normativnih pravil. Birokracijo je Weber opredelil kot racionalno obliko organizacije in je po njegovem mnenju najbolj čista oblika racionalnega legalnega sistema avtoritet. Racionalna oziroma zakonska avtoriteta opredeljuje stanje, v kateri so izoblikovani neosebni zakoni oziroma pravila in v kateri gre za legalni sistem, v katerem se dajejo navodila in se ta navodila spoštujejo zato, ker ima nekdo ustrezno avtoriteto. Po Webru ima birokracija naslednje lastnosti: - hierarhičnost, - kontinuiranost, ki izhaja iz stalne zaposlitve administracije, - neosebnost in - izvedenstvo oziroma veščina. Ključna značilnost birokracije, ki zagotavlja njen uspeh, so pravila, ki morajo biti znana vsem. Namen pravil mora biti jasen in mora temeljiti na izvedljivem odnosu med vzrokom in učinkom. Pravila morajo biti med seboj konsistentna. Biti mora jasno, kdaj je potrebno uporabiti določeno pravilo. Obseg subjektivne interpretacije pravil mora biti omejen. V primeru, če pravila uvajajo kategorizacijo, morajo ta biti jasna in nedvoumna.

4

Weber je izpostavil, da je racionalno, legalna birokracija samo potencialno najbolj učinkovita oblika administracije. Razlog za to pa je, da ima v sebi dinamični element – ljudi. S tega vidika govorimo o disfunkciji birokracije. Temeljne disfunkcije birokracije so: - pravila postajajo cilj sama sebi, - problemi bližnjega nadzora in utemeljevanja samega s seboj (nizka motivacija in

slaba izvedba zahtevata strogi nadzor, strogi nadzor vodi do nesporazumov, nesporazumi zahtevajo pravila, pravila znižujejo motivacijo in izvedbo. Posledica tega je slab odnos s kupci, slaba komunikacija z zunanjim svetom, nizka produktivnost in neuresničevanje ciljev organizacije),

- pravila lahko prilagodimo z namenom povečevanja učinkovitosti organizacije (predvsem s tem, da ljudi motiviramo za doseganje ciljev organizacije),

- diktatorstvo uradnikov (dejavnost birokracije je lahko v nasprotju z demokratičnimi procesi).

Birokracija je vodena s posebnimi motivi in sicer birokrati maksimizirajo birokracijo tako, da težijo k večjim proračunom, k večjim pisarnam, k višjim plačam, k višjemu statusu, k večjemu javnemu ugledu itn. Poslovni ljudje maksimizirajo profit, politiki maksimizirajo število volilnih glasov. Weber birokracijo pojmuje kot organizacijo, v kateri obstoji hierarhija plačanih uslužbencev s polnim delovnim časom, ki tvorijo verigo ukazovanja (administracija, nadzor, upravljanje in usklajevanje zapletenega niza nalog). Da bi razumeli naravo moderne družbe, moramo razumeti proces birokracije. Birokratska organizacija ima jasno zastavljen cilj, torej gre za racionalno delovanje v institucionalni obliki. Birokracija je tudi sistem nadzora, hierarhična organizacija, v kateri nadrejeni strogo nadzirajo in disciplinirajo podrejene. Da bi bil tak nadzor uspešen, ga moramo imeti za legitimnega. Webrov model racionalne birokratske organizacije odraža duha tedanjih družbenih razmer v Evropi, vendar se je zelo hitro uveljavil kot univerzalni, idealni tip organizacije. Najbolj je bil uveljavljen v petdesetih letih prejšnjega stoletja (Haček, 2005, str. 34). Weber je izhajal iz filozofije razsvetljenstva, ki je od konca 18. stoletja poudarjala razum. Vzroki za pojav birokracije so: - potreba po rutinskem delu, - legitimnost oblasti na temelju racionalizma, - blagovno-tržno gospodarstvo in industrijski način proizvodnje, kjer posameznik ni

del organizacije, ampak služi v njej in - zanj je značilna depersonalizacija, protestantska etika z odnosom do dela kot

sredstev za zveličanje in notranje strukturalni razlogi velikosti, dejavnosti in cilja organizacije (Brezovšek, 2000, str. 266).

5

Webrov idealni tip birokracije: - Vsak uslužbenec ima jasno definirano dolžnost. (Na primer: državna uprava je

razdeljena na ministrstva - za šolstvo, obrambo in okolje itn.; vsak državni uslužbenec se specializira za določeno področje, za katero je pristojen in odgovoren.)

- Uradi v organizaciji so hierarhično urejeni. (Vsak uslužbenec odgovarja za delo njemu podrejenih uslužbencev ter je podrejen in pod kontrolo svojega nadrejenega.)

- Pravila določajo točno določene naloge vsakega uslužbenca, strogo disciplino in kontrolo ter tako onemogočajo posameznikove odločitve.

- Delovanje uslužbencev je strogo racionalno in ni nobenih čustev do stranke ali sodelavcev. (Delo brez sovraštva in brez strasti.)

- Uslužbenci so imenovani glede na strokovno znanje in kvalifikacije. Napredovanje lahko temelji na delovni dobi, na dosežkih ali na kombinaciji obojega. (Navaden uslužbenec lahko postane podpredsednik v organizaciji.)

- Uslužbenec nima v lasti nobenega dela v organizaciji, v kateri dela in ne more uporabiti svojega položaja za lastno korist.

Vendar se temu idealu lahko samo približamo. Približali so se mu stari Egipt, Kitajska in Rimsko cesarstvo. Najbolj pa se je približala birokracija v kapitalistični družbi. Razvoj birokracije je rezultat praktične nadmoči nad vsemi drugimi oblikami organizacij. Ker so naloge specializirane in brezosebne se opravljajo hitreje in natančneje. Weber je sklepal, da je napredek birokratske organizacije povezan z njeno strokovno premočjo v primerjavi z organizacijami, ki temeljijo na karizmatični in tradicionalni oblasti. Premoč izhaja iz kombinacije specializiranih strokovnih znanj, ki so podrejena ciljem organizacije. Osebna čustva in interesi, ki lahko uslužbence odvračajo od teh ciljev, so izključeni. Bal se je morebitnih posledic birokratske organizacije; da bi se zaposleni preveč posvečali uniformnosti in redu ter postali odvisni od varnosti, ki jim jo nudi položaj v organizaciji. Birokratske organizacije kljub temu predstavljajo do sedaj najpopolnejšo in najuspešnejšo institucionalizacijo oblasti. Čeprav je Weber cenil praktične prednosti birokratske organizacije se je tudi zavedal njenih slabih strani. Trdi, da ta specializacija, brezosebnost, racionalizacija in monotonost omejujejo spontanost, kreativnost, individualizem in svobodo ljudi. Za njih je pomemben samo red. Za Webra je proces racionalizacije, katerega je birokracija primaren izraz, v biti iracionalen, ker je brez cilja, uničuje vse tradicionalne vrednote, katere dajejo smisel in pomen življenju. Kljub negativnim stranem je za Webra birokracija nujna v industrijski družbi. Verjel je, da državna in ekonomska podjetja ne bi mogla uspešno funkcionirati brez birokratske kontrole. V Webrovih očeh je birokracija vedno bila in je instrument moči za tistega, ki jo kontrolira.

6

Weber je opozoril na dve nevarnosti, če bi oblast ostala v rokah samih birokratov: - v kriznih situacijah bo birokratsko vodstvo neuspešno, ker so naučeni, da se

podrejajo in opravljajo rutinska dela, ne pa, da rešijo krizo z odločitvami v političnem sistemu;

- če bi bili pod pritiskom kapitalistov, bi lahko administrativno prakso prilagodili kapitalu.

Weber je videl rešitev samo v čvrsti parlamentarni kontroli državne birokracije. Tako, da politiki kontrolirajo birokrate. Birokracija se mora zagovarjati pred parlamentom oziroma javnostjo. Njegov pogled na birokracijo je ambivalenten (dvojen). Priznal je pozitivne funkcije in se bal negativnih.

1.1.2 Ekonomska teorija birokracije Začenši z Webrom, so se sociologi opredelili in opisali birokracijo kot obliko, ki poudarja, da tisti neformalni cilji, ki jih vsebuje, niso nujno isti kot uradni cilji organizacije. Da bi lažje razumeli ekonomsko analizo birokracije, moramo spoznati kako deluje klasična mikroekonomija. Vsako blago, s katerim trgujemo na trgu ima svojo »potrošniško krivuljo« in »povpraševalno krivuljo«. Obe krivulji sta postavljeni v prostor, ki je omejen z ene strani z osjo na kateri je cena in z osjo na kateri je količina. Točka v kateri se krivulji sekata se imenuje ravnotežna točka. V tej ravnotežni točki, se določena količina narejenega blaga proda po določeni ceni, ki »izprazni trg«. Proizvajalci nimajo neprodanega blaga na zalogi in vsak kupec, ki želi blago, ga tudi lahko kupi. Kadarkoli se spremeni cena in/ali količina in se točka premakne iz prejšnjega ravnotežja, se v primeru popolno konkurenčnega trga, vedno ponovno vzpostavi nova ravnotežna točka. Analitiki ekonomske teorije o birokraciji so poskušali razložiti ponudbo in povpraševanje za državno blago in storitve na enak način kot klasični mikroekonomisti razlagajo povpraševanje in ponudbo blaga in storitev na trgu (McLean, 1990, str. 84-86).

1.1.2.1 Niskanenov model Po McNutt-u (2002, str. 124-164) je Niskanenov model najbolj prepoznaven model birokracije in njegovo ime sinonim za ekonomsko analizo birokracije. Niskanenov model je statičen model birokracije, ki je lahko spregledal nekatere zgodnje zametke dinamičnih elementov pri zgodnjejšem Downsovem modelu. Po izidu Niskanovega dela je bila to edina razumljiva, vsestranska raziskava o birokratih in birokraciji z ekonomskega vidika.

7

Predpostavke njegovega modela so: - birokrat je centralna figura birokracije, kar pomeni, da so bistvene njegove individualne preference; - instrumentalni koncept države: država je le instrument za doseganje ciljev njenih državljanov. Pred Niskanenom so pri študiju birokracije prevladovali sociologi.

1.1.2.2 Downs-Lindblomov model Downs proučuje osebnost, značilnosti, motivacijo in vedenje birokratov. Razvršča jih od tistih, ki se vzpenjajo pri maksimiranju svojih lastnih interesov do državnih uradnikov, ki ne izkoristijo vloženega. Birokracije imajo svoj življenski krog. Njegov prispevek je zelo pomemben za razumevanje motivacije in obnašanja birokratov ter pri pogledu na strategije racionalnih birokratov. V strateški analizi birokratskega obnašanja je zelo pomembna osebnost in karakteristike birokrata. Downsovi ugotovitvi sta: - birokrati postajajo z leti vse bolj konzervativni (Downsov zakon), - večina državnih uradnikov se ob menjavi vlade ne zamenja. Lindblom deli birokrate glede na naloge, ki jih opravljajo na dve skupini: - na tiste, ki izvršujejo navadne oziroma manj pomembne naloge in - na tiste, ki izvršujejo glavne oziroma prestižne naloge.

1.1.2.3 Tullocksova hipoteza Tullocksova dinamična hipoteza o birokraciji pravi, da birokracija oziroma število birokratov v določenem časovnem obdobju ne ostaja na neki začetni ravni, ampak s časom eksponentno narašča:

Bt+1 = Bt exp(rt) Pri čemer so: Bt … začetno število zaposlenih uradnikov Bt+1 … število zaposlenih uradnikov v času t+1 (na primer v naslednjem letu)

8

r… rast števila uradnikov t … čas Po McNuttu se razumen proračun, ki maksimira posameznika, sooča s problemom povečevanja birokracije, ki se ponazarja v povečevanju števila zaposlenih. Tullockova dinamična hipoteza, bi se lahko uvrstila tudi k ciljem Downsovega pristopa življenskega cikla, še posebno, če bi nekdo lahko vplival na eksponentno funkcijo rasti in s tem zagovarjal rast birokracije.

1.1.2.4 Breton-Brennan-Buchananov model Breton poudarja, da vlada izkorišča svoje prednosti, ki jih ima kot monopolni ponudnik javnih dobrin (obramba, policija, avtoceste itn). Brennan in Buchanan menita, da lahko državljani omejijo vlado pri povečevanju proračunskih izdatkov s spremembami davčnih zakonov. Njun model o birokraciji se povsem razlikuje od ostalih modelov o javni izbiri.

2 JAVNA UPRAVA Uprava ali upravna dejavnost je tista dejavnost v organizaciji, ki omogoča izvajanje njene temeljne dejavnosti. Upravo pa lahko delimo na javno in poslovno. Poslovna uprava je tisti del podjetja, ki skrbi za izvajanje njegove temeljne dejavnosti, torej tiste, zaradi katere je bilo podjetje sploh ustanovljeno. Javna uprava pa so organi in organizacije, ki opravljajo javne zadeve oziroma izvajajo dejavnost upravljanja v javnih zadevah. Javno upravo delimo na: - državno upravo, - lokalno samoupravo, - nosilce javnih pooblastil (na primer: zavod za pokojninsko in invalidsko

zavarovanje, agencija za trg vrednostnih papirjev itd.). Javni sektor pa je širši pojem, ki ga poleg javne uprave sestavljajo še javni zavodi, javna podjetja in druge neprofitne organizacije (Brejc, 2002, str. 14).

9

Pojem javna uprava je širši od pojma državna uprava in zajema poleg organov državne uprave še upravne organe lokalnih skupnosti ter pravne osebe javnega prava, ki so nosilci javnih pooblastil in druge nosilce javnih pooblastil. Tako definirajo javno upravo tudi nekateri podzakonski akti. Strategija nadaljnjega razvoja slovenskega javnega sektorja 2003 - 2005 je v točki II definirala javno upravo kot organe državne uprave, uprave občin in nekatere nosilce javnih pooblastil, to je javne agencije, javne zavode, ki pretežno upravljajo upravne naloge, in javne sklade. Tovrstna opredelitev javne uprave je v ožjem pomenu povezana zlasti z izvršilno vejo oblasti. V širšem pomenu javna uprava ne zajema le omenjenih organov in pravnih subjektov, povezanih predvsem z izvršilno vejo oblasti, ampak še organe, povezane z zakonodajo in sodno vejo oblasti ter vse pravne osebe javnega prava. Nejasna je tudi razmejitev med javno upravo in javnim sektorjem, ki se včasih uporabljata kot sinonim, javni sektor pa je mogoče razumeti še širše. Le-ta se pretežno pokriva z omejenim pojmom javne uprave v širšem smislu. Po prej omenjeni strategiji nadaljnjega razvoja slovenskega javnega sektorja 2003 - 2005 zajema javni sektor celoto državnih organov in uprav lokalnih samoupravnih skupnosti, javnih agencij, javnih skladov, javnih zavodov in javnih gospodarskih zavodov ter drugih oseb javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti, ter še javna podjetja kot izvajalce javnih služb na področju gospodarske infrastrukture (Dokl, 2005, str. 9). V javni upravi se opravljajo tiste dejavnosti, ki jih ni mogoče izvajati po načelih tržnega gospodarstva. Javna uprava je proizvodnja dobrin in storitev, ki so namenjene zadovoljevanju potreb potrošnikov oziroma državljanov. Javna uprava je med drugim tudi upravljanje z javnimi programi. Javna uprava je celota vseh dejavnosti upravljanja, ki sodijo v izvršilne, administrativne in poslovodne funkcije javnega upravljanja, in sicer ne glede na to, ali jih opravljajo državni upravni organi, drugi državni organi ali organizacije zunaj državne uprave. Izvršilno funkcijo javnega upravljanja sestavljajo dejavnosti organiziranja, ukazovanja, izvrševanja, koordiniranja in nadzorovanja, skratka vse, kar omogoča dosego že sprejetih najsplošnejših ciljev neke družbene skupnosti. Administrativno in poslovodno funkcijo javnega upravljanja sestavljajo dejavnosti neposrednega tehničnega izvrševanja, ki pomenijo zadnjo stopnjo konkretizacije nekih družbenih ciljev. O javni upravi lahko govorimo v formalnem in materialnem smislu. Javna uprava v formalnem smislu je sistem organov, ki odločajo o javnih zadevah, torej o

10

uresničevanju družbene koristi. V materialnem smislu pomeni sam proces odločanja o javnih zadevah. Javno upravljanje tvorijo institucije, povezane v poseben sistem, ki jih posamezna skupnost pooblasti, da odločajo o zadevah, ki so v pristojnosti te skupnosti. Javna uprava je del javnega sektorja, ki opravlja družbene dejavnosti s ciljem varovati javne koristi po netržnih načelih. Organizacijsko javna uprava vključuje državno upravo, javne službe in tudi lokalno samoupravo (Haček, 2005, str. 24). Sistem javne uprave je sestavljen iz štirih področij (Haček, 2005, str. 25): - državne uprave kot osrednjega teritorialnega upravnega sistema in instrumenta

države za izvajanje njenih oblastnih funkcij, s katerimi na pravni način ureja odnose v družbi,

- lokalne samouprave kot načina upravljanja družbenih zadev, ki temelji neposredno na lokalni skupnosti in predstavlja lokalni teritorialni upravni sistem,

- javnih služb kot tistih dejavnosti, ki zagotavljajo javne dobrine in javne storitve, ki so nujno potrebne za delovanje družbe, a jih iz najrazličnejših razlogov ni mogoče ustrezno zagotoviti s sistemom tržne menjave,

- javnega sektorja, ki temelji na kriteriju lastništva države, zato sem sodi vse, kar je v državni lasti, ne glede na to, na katerem področju se nahaja.

Javna uprava so državne organizacije teritorialnega tipa ter organizacije funkcionalne in personalne narave, ki opravljajo naloge javnega pomena. Le-te zagotavljajo dobrine, do katerih ni mogoče priti po načelih tržne menjave, temveč jih mora država zagotavljati s svojim intervencionalizmom in regulativnimi mehanizmi. Javna uprava mora zagotavljati dobrine, ki morajo biti na voljo vsem ljudem (na primer osnovna izobrazba, zdravstvo, osebna in premoženjska varnost), dobrine, ki jih je treba ljudem zaradi javnih koristi vsiliti (na primer obvezno zdravljenje, veterinarska služba), dobrine, ki jih ni mogoče individualizirati (na primer komunalne storitve), ter dobrine, katerih proizvajalci so po naravi stvari v monopolnem položaju nasproti uporabniku (kot je na primer energetika) (Bučar, 1969, str. 45 - 46).

2.1 Javna uprava in birokracija Tako, kot je bila industrijska revolucija predpogoj za vse višje oblike gospodarskega razvoja, tako je bila Webrova birokracija verjetno nujen, čeprav ne zadosten, prvi korak k zanesljivi javni upravi. Klasičen model delovanja javne uprave, ki temelji na Webrovih teoretičnih izhodiščih ima že skoraj stoletno tradicijo in lahko bi rekli, da določena izhodišča še danes veljajo za

11

delovanje javne uprave. Taka izhodišča so predvsem hierarhija, strokovnost in politična nevtralnost javne uprave, ki deluje prek zakonov, ki jih sprejema »demokratično izvoljeno predstavniško telo« (Bugarič, 2002, str. 52), izvršuje pa jih izvršilna oblast. Na drugi strani imamo izhodišča, ki ne dohitevajo več družbenega razvoja in postajajo zastarela za sodobno družbo. Taka izhodišča pa so rutinizirana delitev dela, depersonalizacija zaposlenih ter formalizirano komuniciranje. Včasih je javna uprava delovala, ne ozirajoč se na potrebe njenih uporabnikov. Danes pa se je začela odmikati od »klasične Webrove teorije javne uprave, ki rešitve išče v posredni legitimaciji javne uprave, in začenja vpeljevati mehanizme neposredne demokratične legitimacije delovanja javne uprave« (Bugarič, 2002, str. 52). To pomeni, da se uprave v zadnjih letih prizadevajo za vzpostavitev bolj decentraliziranega in odprtega modela upravljanja, ki naj bi nadomestil klasično, večinoma togo hierarhijo javne uprave. Države si prizadevajo prek reformiranja javnih uprav oblikovati bolj demokratično državno upravo, ki bo prijaznejša do državljanov oziroma uporabnikov njenih storitev, pri čemer pa je potrebno paziti, da ohranijo strokovnost. Z reformo javne uprave si države tudi prizadevajo oblikovati kakovostnejšo in politično nevtralno javno upravo. Da bi prišli do takšne modernizacije javne uprave, si je treba zastaviti celovit projekt, ki pa ga ni mogoče izvesti čez noč. Poseči v prenovo upravnega sistema pomeni namreč spreminjanje njegovih glavnih sestavin: državne uprave, lokalne samouprave in javnih služb. Vse te sestavine so med seboj tesno povezane in soodvisne, spremembe v enem od strukturnih elementov sistema povzročajo spremembe v drugih delih, skratka, gre za na nek način sklenjen krog medsebojnega vplivanja in povezovanja. Klasične Webrove organizacije strukture javnih uprav ne morejo več slediti sodobnim trendom razvoja družbe, kot so globalna konkurenca, tehnološka revolucija, deregulacija in privatizacija gospodarstva, presežek osnovnih dobrin in redistribucija proizvodnje ter vrednostne in demografske spremembe ljudi. Zato se pojavljajo trendi po modernizaciji javne uprave in oblikovanju sodobnih upravnih sistemov, ki bodo lahko sledili družbenemu razvoju. Trendi modernizacije oziroma reformiranja javne uprave so se pojavili po vsem svetu, v razvitih in nerazvitih državah. Takšni trendi modernizacije so se intenzivno začeli pojavljati predvsem ob koncu 70-ih let. Organiziranost držav se v svetu precej razlikuje, poleg tega se razlikuje tudi kultura držav, njihovo zgodovinsko ozadje in družbena ureditev. Države članice Evropske unije ugotavljajo, da njihove državljane in gospodarske subjekte preveč duši birokracija. Težnja po zapletanju ali vsaj brezbrižnost do prezapletenih postopkov je realna. Po nepotrebnem

12

zapleteni administrativni postopki povzročajo slabo voljo in kradejo dragoceni čas državljanom, podjetjem pa zvišujejo stroške poslovanja in poslabšujejo njihov konkurenčni položaj. Zaradi nepotrebnih birokratskih bremen, nakopičenih skozi desetletja v nacionalnih zakonodajah in v predpisih Evropske unije je prišlo v nekaterih programih predsedovanja Evropski uniji (nizozemskem, britanskem, luksemburškem) odpravljanje administrativnih ovir precej visoko na seznamu prioritet. Američani so začeli antibirokratske programe uvajati že prej. Birokracija je tradicionalno nagnjena h kompliciranju in ji je večinoma vseeno, ali so njeni procesi optimalni glede porabe časa za izvajalce in za stranke. Birokratske ovire in nesmisli so nastajali nekontrolirano, njihovega odpravljanja pa se morajo evropska komisija in vlade lotiti načrtno in sistematično. Vsak državljan in vsak podjetnik lahko iz lastnih izkušenj pove, da je birokratskih ovir še zelo veliko. Birokracija pogosto zavrača rešitve, ki jih narekujeta zdrava pamet in logika, in vztraja pri absurdih. Storitve oziroma postopki javne uprave v veliki večini niso podvržene tržnim zakonitostim, zato je za njihovo preprostost in kakovost odgovorna vlada. Za poenostavljanje postopkov na ravni zakonov, podzakonskih predpisov in izvedbe v praksi je potrebno izredno veliko energije, da bi se stvari zares premaknile. Vlada Republike Slovenije je Ministrstvo za javno upravo zadolžila za realizacijo pomembnih ciljev na področju vzpostavitve učinkovite in prijazne uprave in prijaznega zakonodajnega okolja za državljane in gospodarske subjekte. Aktivnosti so tako usmerjene na dva pomembna segmenta: - program ukrepov za odpravo administrativnih ovir, - sistematično pregledovanje vseh novih predpisov z namenom preprečitve novih

administrativnih ovir. Program je odprt in se lahko vsako leto dopolnjuje z novimi ukrepi. V ta namen se na spletnem naslovu javne uprave zbirajo predlogi državljanov, podjetij in praktikov. Izmed zbranih predlogov jih mnogo upoštevajo. Sistematično se čistijo birokratske ovire v obstoječih predpisih. Izvedlo se je že več konkretnih poenostavitev: storitve za zagon samostojnega podjetnika po sistemu »vse na enem kraju«, odprava dvojnosti avtomobilskih dokumentov (nalepke in prometno dovoljenje), možnost opravljanja vrste storitev v katerem koli kraju in ne več le v kraju stalnega prebivališča, odprava potrebe po notarski overitvi v številnih postopkih, podaljšanje roka za prvi tehnični pregled s treh na štiri leta, možnost podaljšanja prometnega dovoljenja preko interneta.

13

V sistem priprave in sprejemanja predpisov so vgradili antibirokratske filtre, da bi preprečili nastajanje novih birokratskih ovir. Vsak minister, ki nastopa v vladni proceduri kot predlagatelj predpisa, mora podpisati izjavo, da predpis ne prinaša novih administrativnih bremen. Če jih prinaša, mora dokazati, da so ta res nujna zaradi javnega interesa ali zaradi evropskih direktiv in da so reducirana na nujni minimum, ter zagotoviti, da bodo storitve na voljo po načelu »vse na enem kraju«, da bo mogoče takse plačati s plastičnim denarjem in podobno.

3 JAVNI USLUŽBENEC Do 19. stoletja so večino javnih uslužbencev izbirali na osnovi ne vedno ustreznih kriterijev, predvsem je izbor temeljil na politični pripadnosti, vplivu, bogastvu, sorodstvu, osebni lojalnosti, izsiljevanju, namesto na inteligentnosti in sposobnosti za opravljanje dela. V razvitih državah so oblikovali na različnih ravneh takšne sisteme javne uprave, ki so do visoke stopnje zaščiteni pred vplivom strankarskih političnih interesov. Pridobili so si celo precejšnjo neodvisnost za razvijanje programov zaščite svoje birokratske strukture pred vplivom politike (Brejc, 2002, str. 25). Ob upoštevanju širine pojma javne uprave, ki poleg sistema državne uprave vključuje tudi lokalno samoupravo in javne službe, je za skupno poimenovanje te kategorije delavcev ustreznejši izraz javni uslužbenci oziroma v teoriji pogosto uporabljen izraz zaposleni v javnem sektorju (Haček, 2002, str. 40). S pojmom državni uslužbenec označujemo tiste uslužbence, katerih temeljna funkcija je upravljanje s politikami, ki so jih oblikovale ali odobrile nacionalne vlade. Pojem državni uslužbenec se je na evolucijski lestvici razvil pred pojmom javni uslužbenec, saj izvira iz časov britanske uprave v kolonialni Indiji, kjer se je nanašal na vse vladne uslužbence, ki niso bili zaposleni ne v vojski ne v sodstvu. Korenine pojma javni uslužbenec lahko zasledimo že v času, ko so bili uradniki osebni uslužbenci monarha ali vladarja oziroma zastopniki krone. V 19. stoletju se uporaba pojma v Veliki Britaniji omeji le na tiste civilne uradnike, ki so zaposleni v vladnih ministrstvih. V večini sodobnih držav pa dandanes pojem državnega uslužbenca ne zajema le uradnikov, zaposlenih v vladnih ministrstvih, pač pa tudi vse uslužbence, ki so zaposleni v oboroženih silah, sodstvu, lokalni samoupravi, javnih koorporacijah, šolah, zdravstvu, na univerzah itd.. Za slednje, med seboj zelo različne kategorije zaposlenih v javnem sektorju, se zato v večini sodobnih družb na splošni ravni uporablja pojem javni uslužbenec, medtem ko je pojem državnega uslužbenca obdržal poseben in omejen pomen, ki se v veliki meri

14

navezuje na značilnosti posameznega nacionalnega političnega sistema. Javnopravna narava javnega uslužbenca oziroma nalog, ki jih kot svoj poklic opravlja, je bila v dosedanjih ureditvah temeljni element za njegovo izločitev v posebno kategorijo in je utemeljevala nastanek posebnega teoretskega pojma. Bistveni element, ki opredeljuje poklicnega uradnika, je, da opravlja delo v pravni organizaciji kot svoj redni in osnovni poklic. Trpin opredeljuje v okviru najsplošnejše definicije javnega uslužbenca »kot tistega zaposlenega, ki kot svoj poklic opravlja izvršne in upravne naloge v upravnem sistemu« (Haček, 2001, str. 41). Nadalje Trpin tudi navaja kot bistven vsebinski element značilnost, da te osebe v organih uprave opravljajo posebne naloge in posle ter skupne funkcije državne uprave oziroma s svojim delom ustvarjajo tiste osnovne dejavnosti, zaradi katerih so organi uprav oblikovani. Temeljni element v vsaki organizaciji je človek oziroma delovno mesto, kar velja tudi v organizacijah javne uprave. V ministrstvih ali v organih v sestavi ministrstev lahko izvajajo družbeno in državno pomembne funkcije samo ljudje, ki so v teh organizacijah zaposleni. Osebe, ki opravljajo službo v javni upravi, imenuje teorija javne uslužbence. Najsplošnejša definicija opredeljuje javnega uslužbenca tistega, ki kot svoj poklic opravlja izvršne in upravne naloge v pravnem sistemu, ki se seveda razlikujejo od opravljanja političnih nalog. Druga vrsta definicij opredeljuje javnega uslužbenca v funkcionalnem in v organskem smislu. V organskem smislu lahko kot javnega uslužbenca imenujemo tiste osebe, ki delujejo za neki organ, tako da se njihova dejavnost šteje kot dejavnost državnega organa. V funkcionalnem pomenu pa imenujemo za javnega uslužbenca vsakogar, ki opravlja kakršnokoli javno funkcijo (Haček, 2001, str. 41). Kot javnega uslužbenca »novi« Zakon o javnih uslužbencih opredeljuje vsakega posameznika, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. Javni sektor pa sestavljajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalnih skupnosti. Po novem zakonu v sfero javnega uslužbenca ne sodijo funkcionarji v državnih organih in organih lokalnih skupnosti. Sama definicija javnega uslužbenca oziroma javnih uslužbencev v svetu še ni poenotena, saj še vedno obstajajo različna tolmačenja o njihovem krogu. Raztezajo se lahko od vseh zaposlenih, ki se financirajo iz proračuna, pa vse do najožje skupine uradnikov. Povsod skušajo v posebno ureditev zajeti predvsem delavce, ki ne delajo po načelu »daj – dam« principu, temveč so k delovnemu razmerju vezani na podlagi širših družbenih načel, za kar jih plačuje država.

15

Ker javni sektor zajema široko paleto različnih služb in poklicev, je nujno potrebna tudi različna ureditev. Iz tega tudi izhaja potreba po specialnejši ureditvi oziroma specialnemu zakonu, ki bo lahko zadostil potrebam ožjih krogov ljudi. Zaradi specifičnega pomena javnega uslužbenca je specifičen tudi njegov pravni položaj. To ne pomeni nujno, da zanj velja popolnoma drugačna pravna ureditev kot za zaposlene v zasebnem sektorju; posebej so urejene le specifike njegovega pravnega položaja.

4 OCENJEVANJE URADNIKOV Ocenjevanje javnih uslužbencev se je začelo izvajati leta 2004 in se je letos končalo 15.3.2009. Zaradi sprememb pri ocenjevanju javnih uslužbencev, ki so bile upoštevane letos prvič, pri ocenah za leto 2008, je težko oziroma nemogoče primerjati ocene za leto 2008 s preteklimi leti. Zato je v analizi ocenjevanja uradnikov na Uradu RS za makroekonomske analize in razvoj v nadaljevanju UMAR, vključeno obdobje med leti 2005 in 2007. Ocenjevanje javnih uslužbencev urejajo od leta 2008 dalje: - 111.člen Zakona o javnih uslužbencih (ZJU-UPB3), - 17. in 17.a člen Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in - Uredba o napredovanju javnih uslužbencev v plačne razrede. Pred tem je bilo ocenjevanje uradnikov urejeno v VX. poglavju Zakona o javnih uslužbencih. Področje ocenjevanja zaposlenih tvori podsistem celovitega modela razvoja kadrov v javni upravi. Zakon o javnih uslužbencih natančno določa obveznosti delodajalca v zvezi s spremljanjem in ocenjevanjem dela uradnikov ter prek možnosti napredovanja v višje nazive zagotavlja formalne pogoje za ustvarjalno organizacijsko klimo in motiviranost uradnikov za delo. Napredovanje omogoča sistem razvoja kadrov oziroma karierni sistem. Zakon o javnih uslužbencih je vzpostavil uradniški karierni sistem kot okvir za vertikalno napredovanje uradnikov oziroma za napredovanje v višji uradniški naziv. Temeljni pogoj za vertikalno napredovanje uradnikov pa je načrtovanje karier na podlagi ocenjevanja njihovih potencialov in delovnih rezultatov.

16

4.1 Namen ocenjevanja Namen ocenjevanja javnih uslužbencev je spodbujanje kariere in pravilno odločanje o napredovanju uradnikov v naziv, v višji plačni razred in izplačilo uspešnosti. Ocenjevanje delovnih in strokovnih kvalitet javnih uslužbencev se izvaja zato, da bi njihovi nadrejeni vzpostavili trajno spremljanje dela javnih uslužbencev in s tem povezano omogočanje kariere in pravilno odločanje o napredovanju javnih uslužbencev. Ocene delovnih in strokovnih kvalitet javnih uslužbencev oziroma uradnikov za pretekla leta so ob izpolnjevanju drugih pogojev podlaga za napredovanje v višji naziv.

4.2 Način ocenjevanja Ocenjevanje delovnih in strokovnih kvalitet javnih uslužbencev poteka enkrat letno, in sicer se ob tej priložnosti ocenijo vsi uradniki v organih državne uprave in pravosodnih organih, ob isti priložnosti pa tudi vsi javni uslužbenci posameznega drugega državnega organa ter uprave lokalne skupnosti. Navedeno pravilo, da se ocenjujejo vsi javni uslužbenci posameznega organa hkrati, je povezano s pravilom medsebojne primerjave kvalitet javnih uslužbencev pri določitvi ocen ter z možnostjo pristojnega organa, da določi distribucijo ocen, kar je v primeru, ko se javni uslužbenci istih organov ocenjujejo ob različnih priložnostih, nemogoče. Oceniti je treba tudi javne uslužbence, ki so bili v preteklem letu v delovnem razmerju več kot tri mesece, vendar so bili daljši čas odsotni zaradi bolezni, starševstva, izobraževanja ali kakšnega drugega objektivnega razloga. Ocenijo se na podlagi delovnih in strokovnih kvalitet, ki so jih izkazali v času prisotnosti. Od leta 2008 dalje se ocenjuje vse javne uslužbence in ne samo uradnike. Do leta 2008 se ni ocenjevalo: - strokovno tehničnih delavcev, - delavcev, ki so zaposleni za določen čas in - pripravnikov.

17

4.3 Predmet ocenjevanja Oceniti je treba rezultate dela in posameznikove sposobnosti in lastnosti oziroma delovne kvalitete, ki so podlaga za kakovostno in učinkovito delo in sicer: - kriteriji po elementu rezultat dela (strokovnost, obseg dela in pravočasnost), - kriteriji po elementu samostojnost, ustvarjalnost, natančnost pri opravljanju dela, - kriteriji po elementu zanesljivost pri opravljanju dela, - kvaliteta sodelovanja in organiziranja dela in - druge sposobnosti v zvezi z opravljanjem dela (interdisciplinarnost, odnos do

uporabnikov storitev, komuniciranje in drugo). Določanje ocene brez ocenjevanja navedenih vidikov dela javnega uslužbenca oziroma na podlagi lastnosti javnega uslužbenca, ki niso povezane z opravljanjem njegovega dela, predstavlja kršitev.

4.4 Ocene in njihova opredelitev Delovne in strokovne kvalitete uradnikov so se do leta 2008 ocenjevale z ocenami: - delo opravlja odlično, - delo opravlja dobro, - delo opravlja zadovoljivo, - delo opravlja nezadovoljivo. Od leta 2008 dalje je že med zgoraj navedene ocene, ki so se uporabljale za ocenjevanje uradnikov, dodana ocena zelo dobro. Zaradi poenotenja pri določanju ocen je Ministrstvo za javno upravo kot metodološki pripomoček pripravilo opredelitev ocen: Ocena A – delo opravlja odlično: Javni uslužbenec s svojimi strokovnimi kvalitetami dosega nadpovprečne rezultate, kar pomeni, da opravi več dela ali bolje od pričakovanega. Odlikuje se po svoji samostojnosti, ustvarjalnosti in natančnosti, pri delu je povsem zanesljiv, tako da ni potrebno nikakršno preverjanje njegovega dela. Je odličen sodelavec in organizator in ima še vrsto drugih sposobnosti v zvezi z opravljanjem dela. S svojim strokovnim delovanjem, pristopom k delu in korektnim odnosom do strank pripomore k odličnosti organa.

18

Ocena B – delo opravlja zelo dobro, ki pomeni zelo dobro opravljeno delo, to je nad pričakovanji glede na kriterije ocenjevanja. Ocena C – delo opravlja dobro: Javni uslužbenec s svojimi strokovnimi kvalitetami dosega pričakovane oziroma dogovorjene rezultate, delo opravlja samostojno, izkazuje potrebno ustvarjalnost in natančnost, zanesljivost in skoraj ni potrebe po preverjanju njegovega dela. Dobro sodeluje in si organizira delo ter ima druge potrebne sposobnosti, da lahko delo opravlja dobro. Ocena D – delo opravlja zadovoljivo: Javni uslužbenec svoje delo opravlja, pri tem pa potrebuje dodatno pomoč in dodatna navodila. Pri delu nima posebnih idej in ne izstopa po natančnosti. Zadovoljivo sodeluje in si organizira delo. Uradnik, ki opravlja delo zadovoljivo, lahko z izkazanimi strokovnimi kvalitetami takšno delo opravlja še naprej, ne more pa napredovati. Oceno zadovoljivo mora ocenjevalec podrobneje obrazložiti in hkrati poudariti na katerih področjih bi moral biti uradnik v prihodnje bolj pozoren. Ocena E – delo opravlja nezadovoljivo: Javni uslužbenec svojega dela ne opravlja ali ga ne opravlja dovolj dobro, njegove rezultate je treba popravljati, dopolnjevati. Potreben je nenehen nadzor, stalna dodatna navodila, opominjanje na roke in podobno. Njegovo sodelovanje in organizacija dela nista zadovoljiva, prav tako tudi ni zaznati drugih kvalitet v zvezi z opravljanjem dela. Ocena F – javni uslužbenec je neocenjen: Z oznako F se označijo ocenjevalni listi javnih uslužbencev, ki jih v skladu z določili zakona ni mogoče oceniti. V obrazložitvi se navedejo razlogi za neocenitev.

4.4.1 Določitev ocene Oceno določi javnemu uslužbencu nadrejeni na podlagi obrazloženih podatkov, ki se navedejo na ocenjevalnih listih. Ocenjevalni list izpolni nadrejeni vsako leto. Predstojnik mora zagotoviti, da so ocenjevalni listi izpolnjeni najkasneje do konca meseca januarja za preteklo leto. Notranja organizacija organa ter določitev nosilcev položajev v tem organu (notranja organizacija in sistemizacija delovnih mest) določata kdo je nadrejeni javnemu uslužbencu. Določitev ocene izhaja iz obveznosti nadrejenega, da vodi in spremlja delo podrejenih javnih uslužbencev ter da na osnovi tega skrbi tudi za pravilno uporabo sredstev nagrajevanja in sankcioniranja njihovega dela.

19

Za poenotenje postopka ocenjevanja zakon zahteva uporabo posebnega obrazca (ocenjevalnega lista), pri katerem mora biti mnenje nadrejenega o delu posameznega javnega uslužbenca podano v pisni obliki in tudi obrazloženo. Kršitev te obveznosti ima za posledico razveljavitev ocene v postopku preizkusa ocene). Ocenjevalni list se izpolni vsako leto ob skupnem ocenjevanju uradnikov. Pri tem je določeno, da mora biti ocenjevalni list izpolnjen do skrajnega roka – torej do konca meseca januarja za preteklo leto. Ocenjevalni list z metodološkim pripomočkom za določitev ocene je predpisala Kadrovska služba vlade v sklopu navodil organom državne uprave za ocenjevanje javnih uslužbencev.

4.4.2 Viri podatkov za določitev ocene Podlaga za določitev ocene so obrazloženi podatki. Pomembno je, da nadrejeni oceno pripravi argumentirano, da uporabi podatke, ki jih je mogoče preveriti, ker je potrebno uradnika seznaniti z oceno v obliki pogovora, jo obrazložiti ter utemeljiti. Še posebej je to pomembno zaradi možnosti preizkusa ocene. Viri podatkov so lahko: - o doseženih rezultatih dela: letna poročila, druga periodična poročila, poročila o

posameznih zadevah, zaključenih nalogah, izdelanih dokumentih, - mesečna uspešnost: podatki o delu plače za uspešnost po mesecih za ocenjevano

leto, - ocenjevanje uspešnosti za različne namene: ocene uspešnosti v predlogih za

napredovanje po pravilniku o napredovanju v državni upravi, - povečan obseg dela, dodatno delo, delo v projektni skupini: sklepi o povečanem

obsegu dela, imenovanja v komisije, v projektne skupine, - nagrade, priznanja, odlikovanja, pohvale: podeljene pohvale in priznanja

predsednika države, vlade, zunanjih institucij; pripombe strank, sodelavcev, drugih organov, osebna opažanja,

- strokovna rast, ki povečuje usposobljenost za delo: tečaji, seminarji, konference, predavanja oziroma vključenost v izobraževalni sistem organa.

Za ocenjevanje vodij se poleg navedenega upoštevajo še kazalci delovne uspešnosti, kot so: - realizacija programa dela organizacijske enote: doseženi rezultati, obseg

opravljenega dela, izdelana gradiva, - zadovoljstvo in vzdušje v organizacijski enoti: fluktuacija, bolezensko izostajanje,

izobraževanje, usposabljanje,

20

- ustreznost ocenjevanja delovne uspešnosti podrejenih in izvedba letnih pogovorov (glej KSV, 2004, str. 2).

4.5 Izvajanje ocenjevanja S postavljenim sistemom ocenjevanja je postavljena kombinacija objektivnih in subjektivnih kriterijev, saj je treba ugotoviti, da ne obstaja enotno objektivno (numerično) merilo, ki bi na osnovi standardizacije vsega dela, nalog ter postopkov lahko neodvisno od subjektivnega vrednotenja ocenjevalca avtomatično ovrednotilo delo posameznega uradnika. Pretirano poudarjanje objektivnosti ocene in kriterijev za njeno postavitev lahko predstavlja tudi prikrivanje nujne subjektivne komponente pri določitvi ocene, hkrati pa se lahko izrazi v rezultatih, ki niso povezani z doseženimi rezultati na delovnem mestu (npr. veliko število »točk« posameznika lahko temelji na njegovi udeležbi na najrazličnejših dodatnih aktivnostih, čeprav so rezultati njegovega dela povprečni). Prav zaradi tega zakon izrecno poudarja, da se ocenjevanje izvaja glede na prispevek posameznega uradnika k delovanju organa. Ob odsotnosti absolutnih kriterijev (kakšen je npr. »odličen uradnik«) je pri ocenjevanju uradnikov treba upoštevati predvsem relativne kriterije, torej vrednotenje dela posameznega uradnika v odnosu do dela drugih uradnikov. Skladno s tem zakon določa, da se ocenjevanje izvaja z medsebojno primerjavo delovnih in strokovnih kvalitet uradnikov primerljivih (ne nujno enakih) nazivov in delovnih mest (Kerševan, 2004, str. 304).

4.6 Postopek ocenjevanja

4.6.1 Ocenjevalec Oceno določi nadrejeni, torej neposredni vodja, ki je pooblaščen za vodenje organizacijske enote, v kateri uradnik opravlja delo. Če je vodja organizacijske enote nadrejen uradniku premalo časa, da bi ga lahko objektivno ocenil ali pa je bil uradniku za določen čas določen drugi vodja, je dolžnost nadrejenega pridobiti mnenje o oceni uradnika pri

21

prejšnjem vodji oziroma pri vodji, ki je uradniku dodeljeval delo. Pridobljeno mnenje vodja upošteva pri ocenjevanju uradnika. Ker je za organe državne uprave in druge državne organe delodajalec isti, torej Republika Slovenija, oceni pri premestitvi iz enega v drug organ uradnika tudi nadrejeni v prejšnjem organu, oceno pa upošteva nadrejeni, ki podaja oceno delovne uspešnosti uradnika v januarskem terminu.

4.6.2 Določitev ocene Nadrejeni izpolnijo ocenjevalne liste, ki jih pripravijo kadrovske službe. Ocenjevalni listi morajo biti izpolnjeni popolno, z vsemi zahtevanimi podatki. Obrazložitev ocene je lahko na posebnem dodatnem listu, ki pa mora biti oštevilčen, na vrhu morajo biti tudi identifikacijski podatki uradnika. Mnenje nadrejenega o delu posameznega uradnika mora biti podano v pisni obliki in tudi obrazloženo. Kršitev te obveznosti ima za posledico razveljavitev ocene v postopku preizkusa ocene pred komisijo za preizkus ocene. Zaradi usklajenosti ocenjevanja med organizacijskimi enotami in zagotavljanja medsebojne primerljivosti ocen uradnikov v okviru organa je potrebno, da se ocene pred seznanitvijo uradnikov uskladijo pri predstojniku. Ta po potrebi s posameznim vodjem uskladi predlagane ocene. Tako usklajene ocene so podlaga za dokončno določitev ocen posameznim uradnikom. Dolžnost nadrejenega je oceniti uradnike v organizacijski enoti, ki jo vodi, ker to sodi med njegove delovne naloge. Če je nadrejeni med letom premeščen na drugo delovno mesto ali mu preneha delovno razmerje v organu, mora pred odhodom oddati predloge ocen delovnih in strokovnih kvalitet uradnikov, ki jim je nadrejen. Če teh predlogov ni mogoče pridobiti, je dolžnost predstojnika zagotoviti ocenitev v sodelovanju z ustreznim više nadrejenim vodjem. Ravno tako je potrebno, da nadrejeni poda predlog ocene delovnih in strokovnih kvalitet za uradnika, ki je med letom premeščen v drug organ.

22

4.6.3 Seznanitev z oceno Seznanitev z oceno je ključni del postopka ocenjevanja. Nadrejeni seznani uradnika z oceno v obliki pogovora najpozneje v 30 dneh po določitvi ocene. Nadrejeni ima dolžnost opraviti seznanitev tako, kot je zavezan določiti oceno. Seznanitev je sestavni del njegovih vodstvenih nalog. Če uradnik ni seznanjen z oceno, ta ni veljavna, zato zanj ne more imeti posledic. Pogovor o seznanitvi uradnika z oceno poteka tako, da nadrejeni uradniku predstavi namen ocenjevanja ter mu obrazloži pravne podlage in način določitve ocene. Nadrejeni seznani uradnika z oceno, viri za določitev ocene in razlogi za dodeljeno oceno. Seznanitev z oceno se vpiše v ocenjevalni list, uradnik pa seznanitev potrdi s svojim podpisom. Nadrejeni seznani uradnika z možnostjo zahteve po preizkusu ocene. Uradnik, ki se ne strinja z oceno, lahko v osmih dneh po seznanitvi z oceno zahteva preizkus ocene. Če uradnik ne želi podpisati seznanitve z oceno, nadrejeni naredi uradni zaznamek o odklonitvi podpisa. Če uradnik ne podpiše seznanitve, to ne vpliva na veljavnost ocene. Uradnik ima pravico do fotokopije ocenjevalnega lista. Če je uradnik v času ocenjevanja odsoten, se o tem naredi uradni zaznamek, ki se skupaj z ocenjevalnim listom vloži v personalno mapo. Postopek ocenjevanja in seznanitve z oceno se izpelje, ko se uradnik vrne na delo. V primeru pa, če je v času ocenjevanja oziroma seznanitve odsoten nadrejeni, mora predstojnik organa za ocenitev uradnika in seznanitev z oceno pooblastiti više nadrejenega vodjo.

4.6.4 Preizkus ocene V primerih nestrinjanja z oceno lahko uradnik v osmih dneh po seznanitvi zahteva preizkus. Uradnik lahko zahteva preizkus ocene tudi tedaj, ko v ocenjevalnem listu niso izpolnjene vse rubrike, še posebej v primeru odsotnosti obrazložitve. Uradnik zahteva preizkus ocene pri predstojniku. Pisno vlogo vloži v glavni pisarni

23

4.6.4.1 Komisija za preizkus ocene Preizkus ocene se opravi pred komisijo, ki jo sestavljajo nadrejeni in po pooblastilu predstojnika dva druga uradnika, ki nista sodelovala pri določitvi ocene uradnika. Uradnik ima pravico do udeležbe pri preizkusu ocene. Če zaradi števila zaposlenih v organu komisije ni mogoče sestaviti, lahko predstojnik v komisijo imenuje tudi uradnike iz drugega organa. Zakon določa, da se ocena preizkusi pred posebno, za ta primer sestavljeno komisijo, ki jo sestavljajo trije javni uslužbenci, ki imajo najmanj enako stopnjo izobrazbe, kot se zahteva za delovno mesto javnega uslužbenca, ki je zahteval preizkus ocene. V komisijo so lahko imenovani tudi javni uslužbenci drugega proračunskega uporabnika. Člani komisije so torej uradniki, lahko tudi iz drugega organa, ne more pa biti član funkcionar, torej župan občine ali celo minister. Funkcionar je član komisije le tedaj, ko je nadrejen uradniku, ki je podal zahtevo za preizkus ocene. Predstojnik imenuje v komisijo člane, ki so nepristranski ter poznajo vsebino in zahtevnost dela uradnika. Praviloma naj bi imeli člani komisije najmanj enak naziv, kot ga ima uradnik. Komisijo imenuje odgovorna oseba v roku petnajst dni od vložitve zahteve za preizkus ocene. Komisija mora presoditi, ali je ocena uradniku pravilno določena, predvsem ali ocena upošteva vse vidike dela uradnika oziroma je določena na podlagi lastnosti uradnika, ki so povezane z opravljanjem njegovega dela, kot to zahteva zakon. Ocena uradnika mora izhajati neposredno iz rezultatov dela ter drugih delovnih in strokovnih kvalitet uradnika. Če te povezave ni in je na določitev ocene morebiti vplivala uporaba drugih nezakonitih kriterijev, to pomeni kršitev zakona in je razlog za razveljavitev ocene. Komisija lahko oceno potrdi ali spremeni in določi novo oceno, ki mora biti uslužbencu vročena. Nadrejeni in javni uslužbenec, ki zahteva preizkus ocene, imata pravico do udeležbe v preizkusu ocene. Uradnik ima pravico sodelovati v postopku preizkusa ocene. To pomeni, da lahko poda svoje mnenje, pripombe ter ugovarja na navedbe. Če je pravilno vabljen, pa se preizkusa ne udeleži, se preizkus ocene opravi brez njega, saj je udeležba njegova pravica, ne pa tudi nujni pogoj za izvedbo postopka. O tem mora biti uradnik seznanjen v vabilu na preizkus ocene. O preizkusu ocene se vodi zapisnik, komisija pa o preizkusu ocene odloči s sklepom. Zahteva za preizkus ocene ni pritožba na oceno, ampak je del ocenjevalnega postopka. V ocenjevalni postopek ni mogoče vključevati sindikalnega zaupnika ali odvetnika, zato pri preizkusu ocene ne smeta biti prisotna. Sindikalni zaupnik in odvetnik se lahko vključita šele v postopku reševanja zahteve za varstvo pravic iz delovnega razmerja.

24

Odločitev komisije je dokončna. Zoper oceno komisije lahko javni uslužbenec uveljavlja sodno varstvo v skladu z zakoni, ki urejajo delovna razmerja.

4.6.5 Veljavna ocena Veljavna ocena je tista ocena, s katero je bil uradnik seznanjen, v primeru zahteve za preizkus ocene pa ocena, ki je bila določena v preizkusu ocene. V primeru, če uradnik ni bil seznanjen z oceno, ta ni veljavna, zato zanj ne more imeti posledic oziroma se mora razveljaviti.

4.6.6 Porazdelitev ocen V različnih organih je določeni delež ocen lahko različen, kar pomeni, da lahko pristojni organ določi delež glede na uspešnost delovanja posameznega organa (npr. organ, ki je dosegel boljše rezultate, pridobi možnost dodelitve večjega deleža ocen »odlično«), prav tako pa je pri dodelitvi deležev treba upoštevati tudi velikost organov, saj je v manjših organih (npr. pri službi z manj kot deset zaposlenimi) napaka, ki izhaja iz omejitve določanja ocen, lahko (statistično gledano) veliko večja, kot v primeru velikega števila uradnikov v drugem organu. Delež ocen se lahko glede na uspešnost posameznih notranjih organizacijskih enot organa tudi notranje strukturira, tako da predstojnik ali uradnik na položaju določi različne kvote ocen različnim notranjim organizacijskim enotam (Kerševan, 2004, str. 312).

5 OCENJEVANJE URADNIKOV NA URADU RS ZA MAKROEKONOMSKE ANALIZE IN RAZVOJ

Postopek ocenjevanja uradnikov koordinira kadrovska služba, ki pripravi vso potrebno dokumentacijo, to je podatke in obrazce, ter posreduje informacije. Vsa dokumentacija v zvezi z ocenjevanjem uradnikov se pošlje po elektronski pošti vodjem notranjih organizacijskih enot.

25

Postopek ocenjevanja uradnikov poteka po predpisanem terminskem planu, ki ga tvorijo nosilci aktivnosti, zaporedje aktivnosti in določeni roki za izvedbo aktivnosti. Zaradi predpisanega postopka usklajevanja ocen, ki poteka po hierarhiji od osnovne do najvišje notranje organizacijske enote, zahteva predpisani postopek dosledno izvajanje posameznih aktivnosti. Ocena se uradniku določi na obrazcu Ocenjevalni list uradnika za preteklo leto (priloga 1). Ocenjevalnemu listu, ki ga je predpisala Kadrovska služba vlade, je dodana ocena na podlagi kriterija letne uspešnosti, ki je nadrejenemu pripomoček pri določitvi ocene in je v navodilu predpisana kot vir podatkov za oblikovanje ocene. Vodje notranjih organizacijskih enot - sektorjev pripravijo predloge ocen za vse svoje uradnike, ki ga posredujejo v potrditev direktorju. Vodje notranjih organizacijskih enot potrjeno oceno vpišejo v ocenjevalni list ter z oceno seznanijo uradnike, ki so jih ocenjevali. Uradnik, ki se ne strinja z oceno, lahko v osmih dneh po seznanitvi zahteva preizkus ocene. Za preizkus ocene se imenuje posebna komisija. V navodilu je določeno, da mora komisija opraviti preizkus ocene ter seznaniti z oceno uradnika v petnajstih dneh po imenovanju komisije. Predpisan rok, v katerem mora predstojnik komisijo imenovati je prav tako petnajst dni od vložitve zahteve za preizkus ocene.

5.1 Analiza ocenjevanja uradnikov Analiza ocenjevanja uradnikov na Uradu RS za makroekonomske analize in razvoj (v nadaljevanju UMAR) vključuje ocene uradnikov za leta 2005, 2006 in 2007. Uradniki so bili na podlagi nove uslužbenske zakonodaje prvič ocenjeni v letu 2004, ko se je ocenjevalo za leto 2003. V letu 2006 so uradniki pridobili že tretjo oceno. Nekateri izmed njih so tako pridobili tretjo odlično oceno in s tem izpolnili tudi enega od pogojev za napredovanje v višji naziv. V nadaljevanju je za vsako leto posebej predstavljena analiza, v okviru katere so prikazane ocene, s katerimi so bili ocenjeni uradniki, primerjava ocen uradnikov za posamezno leto in ocen uradnikov po uradniških nazivih.

26

5.1.1 Analiza ocenjevanja uradnikov za leto 2005 Postopek ocenjevanja uradnikov za leto 2005 se je v skladu s terminskim planom izvedbe postopka ocenjevanja uradnikov za leto 2005 začel 16. januarja 2006 s posredovanjem obrazcev vodjem notranjih organizacijskih enot in končal 4. aprila 2006. Naknadno je bil 12. julija 2006 ocenjen še en uradnik, ki se je vrnil s študija v tujini. Za leto 2005 je bilo ocenjenih 52 uradnikov. V postopku ocenjevanja uradnikov so bile uradnikom določene naslednje ocene (tabela 1):

Tabela 1: Ocene uradnikov za leto 2005

OCENE URADNIKOV ZA LETO 2005

OCENA ŠTEVILO ODSTOTEK

A. odlično 34 65 B. dobro 17 33

C. zadovoljivo 0 0 D. nezadovoljivo 0 0

E. se ne oceni 1 2

SKUPAJ UMAR 52 100

Vir: UMAR, Poročilo o ocenjevanju uradnikov, 2006.

Odstotni izračun izkazuje 65% odličnih ocen, 33% dobrih, 0% zadovoljivih, 2% nezadovoljivih in 0% neocenjenih (slika 1).

27

Slika 1: Ocene uradnikov za leto 2005 v odstotkih


Iz primerjave ocen po uradniških nazivih izhaja, da je bilo z oceno odlično ocenjenih 12 od 13 sekretarjev, 3 od 7 podsekretarjev (1 ni bil ocenjen), 2 od 6 višjih svetovalcev I, 2 od 5 višjih svetovalcev II (1 ni bil ocenjen), 5 od 8 višjih svetovalcev III, 1 od 2 svetovalcev I, 5 od 6 svetovalcev II, 2 od 2 svetovalcev III in 2 od 3 višjih referentov I. Glede na uradniški naziv so bili za leto 2005 najbolje ocenjeni uradniki v nazivu svetovalec III, saj jih je bilo kar 100 % ocenjenih z oceno odlično. Najnižji je odstotek pri uradnikih v nazivu višji svetovalec I. Odstotek odlično ocenjenih uradnikov v nazivu višji svetovalec I je le 33,33. Zahtevo za preizkus ocene ni podal noben uradnik.

5.1.2 Analiza ocenjevanja uradnikov za leto 2006 Ocenjevanje uradnikov za leto 2006 je potekalo od 31. januarja 2007 do 19. aprila 2007. Za leto 2006 je bilo ocenjenih 54 uradnikov. Pri ocenjevanju uradnikov so bile uradnikom določene naslednje ocene (tabela 2):

Prikaz ocen v odstotkih

65%

33%

0%

0%

2%

A. odlično B. dobro C. zadovoljivo D. nezadovoljivo E. se ne oceni

28






E. se ne oceni 2 4

SKUPAJ UMAR 54 100


Odstotni izračun izkazuje 76% odličnih ocen, 20% dobrih, 0% zadovoljivih, 0% nezadovoljivih in 4% neocenjenih (slika 2).



76%20%

0%

0%

4%



29

Iz primerjave ocen po uradniških nazivih izhaja, da je bilo z oceno odlično ocenjenih vseh 14 sekretarjev, 6 od 9 podsekretarjev (1 ni bil ocenjen), 2 od 5 višjih svetovalcev I, 5 od 8 višjih svetovalcev II (1 ni bil ocenjen), 5 od 6 višjih svetovalcev III, 3 od 4 svetovalcev II in 1 od 2 višjega referenta I. Glede na uradniški naziv so bili za leto 2006 najbolje ocenjeni uradniki v nazivu druge stopnje prvega kariernega razreda, torej sekretarji, saj jih je bilo kar 100% ocenjenih z oceno odlično, kar je več kot v prejšnjem letu. Najnižji je odstotek pri uradnikih v nazivu višji svetovalec I. Odlično ocenjenih uradnikov v nazivu višji svetovalec I je le 40 odstotkov. Zahtevo za preizkus ocene ni podal noben uradnik.

5.1.3 Analiza ocenjevanja uradnikov za leto 2007 Ocenjevanje uradnikov za leto 2007 se je začelo 25. januarja 2008 in končalo 21. aprila 2008. Za leto 2007 je bilo ocenjenih 59 uradnikov. Pri ocenjevanju uradnikov so bile uradnikom določene naslednje ocene (tabela 3).






E. se ne oceni 6 10

SKUPAJ UMAR 59 100


Odstotni izračun po navedenem kriteriju izkazuje 61% odličnih ocen, 29% dobrih, 0% zadovoljivih, 0% nezadovoljivih in 10% neocenjenih (slika 3).

30



61%

29%

0%

0%

10%



Iz primerjave ocen po uradniških nazivih izhaja, da je bilo z oceno odlično ocenjenih 15 od 19 sekretarjev (1 ni bil ocenjen), 6 od 9 podsekretarjev, 1 od 6 višjih svetovalcev I (1 ni bil ocenjen), 5 od 11 višjih svetovalcev II (2 nista bila ocenjena), 2 od 3 višjih svetovalcev III, 2 od 3 svetovalcev I (1 ni bil ocenjen), 4 od 5 svetovalcev II (1 ni bil ocenjen), 1 od 1 svetovalcev III in 1 od 1 višjega referenta I. Glede na uradniški naziv so bili za leto 2007 najbolje ocenjeni uradniki v nazivu svetovalec II, saj jih je bilo kar 80% ocenjenih z oceno odlično. Pri tem nista upoštevana uradniška naziva svetovalec III in višji referent I, v katera sta imenovana le po en uradnik, ki je bil ocenjen z odlično oceno. Najnižji je odstotek pri uradnikih v nazivu višji svetovalec I. Odstotek odlično ocenjenih uradnikov v nazivu višji svetovalec I je le 16,66. Zahtevo za preizkus ocene je podal en uradnik. Komisija za preizkus ocene je potrdila oceno, s katero je nadrejeni ocenil uradnika.

31

5.2 Ugotovitve analize ocenjevanja uradnikov za obdobje 2005-2007 V povprečju je bilo 67,27% uradnikov v obravnavanem triletnem obdobju ocenjenih z oceno odlično, 27,27% z oceno dobro, 0% z oceno zadovoljivo, 0% z oceno nezadovoljivo, 5,46% uradnikov pa ni pridobilo ocene. Navedeni podatki kažejo, da vodje notranjih organizacijskih enot uradnike ocenjujejo v pretežni večini le z najvišjima ocenama, to je odlično in dobro. Odstotek uradnikov, ki bi pri svojem delu potreboval dodatno pomoč in dodatna navodila, je relativno nizek. Zaradi očitkov, zlasti iz vrst sindikatov, da se z najvišjimi ocenami ocenjujejo le uradniki v najvišjih nazivih, je bil vsako leto pripravljen prikaz ocen uradnikov po uradniških nazivih. Iz primerjave ocen po uradniških nazivih je razvidno, da so uradniki v vseh uradniških nazivih ocenjeni z najvišjo, to je odlično oceno. Glede na uradniški naziv so bili v obravnavanem obdobju najbolje ocenjeni uradniki v nazivu svetovalec III. Najnižji odstotek odličnih ocen pa je izkazan pri uradnikih v nazivu višji svetovalec I. Uradniki, ki so za leto 2006 v letu 2007 pridobili tretjo odlično oceno, so napredovali v višji naziv, razen če se delo na uradniškem delovnem mestu, na katerem opravljajo naloge, ne more opravljati v višjem nazivu. Na podlagi treh odličnih ocen je en uradnik napredoval v uradniški naziv višji sekretar, štirje uradniki v naziv sekretar, trije uradniki v naziv višji svetovalec I in trije uradniki v naziv višji svetovalec II. Na podlagi pridobljenih uradniških ocen je v skupnem povprečnem številu ocenjenih uradnikov napredovalo 20% uradnikov. Uradniki, ki so za leto 2007 v letu 2008 pridobili tretjo odlično ali peto dobro oceno, so napredovali v višji naziv, razen če se delo na uradniškem delovnem mestu, na katerem opravljajo naloge, ne more opravljati v višjem nazivu. Na podlagi treh odličnih oziroma petih dobrih ocen je en uradnik napredoval v uradniški naziv sekretar, trije uradniki v naziv višji svetovalec I in dva uradnika v naziv višji svetovalec II. Pospešeno z eno odlično oceno so napredovali trije uradniki in sicer en uradnik v naziv višji svetovalec I in dva uradnika v naziv svetovalec II. Na podlagi pridobljenih uradniških ocen je v skupnem povprečnem številu ocenjenih uradnikov napredovalo 16,36% uradnikov.

6 NAPREDOVANJE URADNIKOV V nadaljevanju bom predstavila napredovanje javnih uslužbencev. Večina organizacij si želi, da bi razpolagala z najboljšimi človeškimi viri, ki bi bili, poleg hitrega in natančnega

32

dela, sposobni tudi ustvarjalno razmišljati, biti samoiniciativni ter uresničevati zamisli in cilje celotnega delovnega kolektiva. Za vse to pa je potrebna motivacija. Motivirani posamezniki so pripravljeni veliko prispevati k razvoju organizacije, v kateri so zaposleni, in to zato, ker to hočejo, in ne zato, ker so v to prisiljeni. Pri tem igrajo pomembno vlogo vodje oziroma nadrejeni, ki motivacijo uporabljajo za usmerjanje aktivnosti zaposlenih v želeno smer doseganja ciljev in strategij organizacije. Če zaposleni pri svojem delu napreduje, je to zanj največja motivacija, saj ve, da dobro opravlja delovno funkcijo, za katero je bil zadolžen. Njegovo napredovanje se kaže zlasti v prevzemanju in opravljanju zahtevnejših del v okviru delovnega programa; v višjem socialnem položaju in nazivu delavca, v višji plači ter v materialnih in nematerialnih dobrinah in koristih. Za hitrejše napredovanje uradnika, pred tem pa še na oceno uradnika, zelo pozitivno vpliva letni pogovor. Na letnem pogovoru, ki se izvaja enkrat v letu, uslužbenec in njegov nadrejeni izmenjata informacije (mnenja, pričakovanja, pohvale, graje), posledica tega razgovora je, da uslužbenec ve, kaj se od njega pričakuje. Napredovanje javnih uslužbencev je: - napredovanje uradnikov v višji naziv - napredovanje javnih uslužbencev v plačne razrede Vendar napredovanje javnega uslužbenca v plačne razrede ne izključuje hkratnega napredovanja javnega uslužbenca v višji razred, če so izpolnjeni pogoji za napredovanje.

6.1 Napredovanje v naziv Napredovanje javnega uslužbenca pomeni pomikanje na odgovornejša in zahtevnejša delovna mesta oziroma položaje, s tem pa tudi izboljševanje materialnih in drugih pogojev dela. Povezano je s klasifikacijskim sistemom. V sistemu klasifikacije delovnih mest napredovanje pomeni pomik na višje delovno mesto, v sistemu klasifikacije uslužbencev pa na višji položaj v tej klasifikaciji. Napredovanje je lahko avtomatično in neodvisno od ocene uslužbenčeve sposobnosti; uslužbenec napreduje avtomatično, na primer z doseženo višjo stopnjo izobrazbe ali po preteku določenega obdobja dela. Takšen sistem napredovanja se prilega sistemu klasifikacije uslužbencev. Kariera javnega uslužbenca se začne na določeni točki (nazivu) v upravni hierarhiji, odvisno zlasti od stopnje izobrazbe.

33

Prva zaposlitev praviloma ponese vse osebe z isto stopnjo izobrazbe na isto stopničko v tej hierarhiji (v isti naziv). S potekom delovne dobe oziroma z doseganjem višje stopnje izobrazbe se kariera nadaljuje po avtomatični poti v vse višje nazive. Uslužbenec torej napreduje v višji naziv ne glede na zahtevnost in odgovornost dela, ki ga opravlja. Takšno napredovanje ne pomeni nobenih sprememb v njegovem delu, temveč le spremembo naziva, plače oziroma gre le za avtomatično nagrajevanje glede na leta v službi. Napredovanje v naziv je po ZJU, postopki pa so določeni z Uredbo o napredovanju uradnikov v nazive (Uradni list RS, št. 98/08). Pogoji za napredovanje so:

- predpisana izobrazba, delovne izkušnje in drugi pogoji, določeni z zakonom, podzakonskim predpisom ali splošnim aktom,

- da se naloge na delovnem mestu lahko opravljajo v višjem nazivu, - dosežene ocene delovne uspešnosti, - da ne obstojijo razlogi, ki izrecno ne omogočajo napredovanje (nesposobnost,

disciplinski ukrep,..). Pri pogoju dosežene ocene delovne uspešnosti se uporabljajo ocene, pridobljene po predpisih za napredovanje v plačnem razredu. Število pridobljenih ocen:

- 3x odlično ali - 4x najmanj zelo dobro ali - 5x najmanj dobro ali - 16 točk v štirih letih, pri čemer se točke za zadovoljivo ne štejejo.

Izjeme pri napredovanju v naziv so:

- strožji pogoji za napredovanje v naziv druge in prve stopnje in sicer je potrebno pridobiti 5x odlično ali pa 6x zelo dobro oceno,

- pospešeno napredovanje in sicer za 1x odlično oceno, ki pa je omejena na pet odstotkov javnih uslužbencev v organu, ki so bili za to leto ocenjeni odlično in napredovanje ni možno v naziv druge in prve stopnje,

- napredovanje v primerih začasnih premestitev in sicer napredovanje v nazivu, ki ga ima, ob začasni premestitvi se ne imenuje v višji naziv,

- napredovanje direktorjev glede na naziv, pridobljen z imenovanjem za direktorja Preverjanje pogojev za napredovanje je vsako leto do 15. marca. O napredovanju se odloči predstojnik v roku trideset dni od poteka roka za preverjanje. Javni uslužbenci napredujejo s 1. majem.

34

V primeru, da je uradnik napredoval v višji naziv zaradi premestitve na zahtevnejše delovno mesto, mu pripadajo pravice iz višjega naziva od dneva premestitve dalje. Po novem ni več omejitve, da lahko uradnik napreduje največ dva naziva višje, ampak lahko tudi za več, odvisno je od izobrazbe in delovne dobe uradnika.

6.2 Napredovanje v nazivu oziroma na delovnem mestu v višji plačni razred Javnemu uslužbencu napredovanje ni povsem zajamčeno, saj je odvisno od ocene njegove sposobnosti. Ko se odpre uslužbensko mesto, je potrebno med več kandidat za napredovanje izbrati najustreznejšega. Sistem napredovanja motivira uslužbence, da si s kakovostnim delom prizadevajo napredovati; ima pa tudi slabo lastnost: težko je določiti objektivna merila ocene sposobnosti. Napredovanje kot posebna oblika nagrajevanja javnih uslužbencev predstavlja v javnem sektorju predvsem možnost prehoda na višje delovno mesto ali pa gre za napredovanje na istem delovnem mestu s povišanjem plače, z razliko od zasebnega sektorja, kjer do povišanja plače za delo na istem delovnem mestu pride izjemno redko (Haček 2001, str. 83-85). Pravne podlage za napredovanje v plačne razrede so:

- 16. do 20. člen ZSPJS, - Uredba o napredovanju javnih uslužbencev v plačne razrede (Uradni list RS, št.

51/08 in 91/08) Glede na prejšnja leta je prav tako bistvena novost, da je za napredovanje samo en pogoj in to je delovna uspešnost, ki je izkazana v napredovalnem obdobju. V prejšnjih letih so bili za napredovanje potrebni še dodatni pogoji in pisna dokazila. Od leta 2009 dalje je napredovanje v naziv oziroma na delovnem mestu v višji plačni razred, vsaka tri leta ob izpolnjevanju pogojev, to je potrebnega seštevka iz treh letnih ocen. Napredovanje za en plačilni razred: - prvo in drugo napredovanje – 11 točk - tretje in četrto napredovanje – 12 točk - peto napredovanje – 13 točk - nadaljnja napredovanja – 14 točk Napredovanje za dva plačna razreda: - prvo napredovanje – 14 točk

35

- nadaljnja napredovanja – 15 točk Če seštevek treh letnih ocen ne omogoča napredovanja, se ponovno preveri naslednje leto. Napreduje se, ko skupaj dosežeš tri ocene, ki omogočajo napredovanje (tri najugodnejše). Če ti pogoji niso izpolnjeni, se napreduje za en plačni razred po šestih letih od zadnjega napredovanja, če je v celotnem obdobju povprečna ocena najmanj 3. Ocenjevalno obdobje je vedno koledarsko leto. Na ocenjevalnem listu (priloga 2) se določi letna ocena uspešnosti. V prejšnjih letih se je preverjalo za napredovanje trikrat letno (1. januarja, 1. maja in 1. septembra), po novem se preverja samo enkrat. Preverjanje izpolnjevanja pogojev je vsako leto do 15. marca, ko se na evidenčnem listu napredovanja za napredovalno obdobje (priloga 3) preveri seštevek treh letnih ocen ter ugotovi napredovanje. Hkrati s pisnim obvestilom o napredovanju z navedbo števila plačnih razredov in doseženim plačnim razredom se pripravi tudi predlog aneksa k pogodbi o zaposlitvi. Rok za preverjanje je petnajst dni. Višja plača je od 1. aprila dalje. Če je na delovnem mestu, kjer je mogoče napredovanje v naziv, skupaj v vseh nazivih ni mogoče napredovati za deset plačnih razredov, se lahko napreduje v najvišjem nazivu za toliko plačnih razredov, da je doseženo skupno napredovanje na delovnem mestu za deset plačnih razredov.

SKLEP Trendi razvoja sodobne globalizirane družbe, z bliskovitim napredkom znanosti in tehnologije, narekujejo spremembe tudi v javni upravi. Okolje, v katerem je včasih delovala javna uprava, je bilo stabilno in predvidljivo, omogočalo je rutinsko birokratsko delo, danes pa temu ni več tako. Obseg in kompleksnost nalog javne uprave se povečuje, pojavljajo se zahteve po učinkovitejši porabi javnih sredstev, uporabniki zahtevajo hitre, dostopne, bolj kakovostne storitve, spreminja pa se tudi organizacijska kultura uprave, vključno z vrednotami njenih zaposlenih. Da bi javna uprava zmogla uspešno delovati in doseči strateške cilje uspešnosti, učinkovitosti delovanja ter kakovosti opravljenih storitev, se mora tudi sama spreminjati in razvijati. Spreminjanje in razvoj se nanašata na vse pomembne vidike delovanja javne uprave, pri čemer so še posebej pomemben vidik delovanja njeni zaposleni. Le-ti so tisti, ki

36

proizvajajo storitve, to pa pomeni, da je potrebno vanje vlagati in jih obravnavati kot enega od najpomembnejših organizacijskih virov. Predvsem za človeške vire velja, da so še dokaj neizkoriščeni in prav njihova neskončna možnost izrabe dokazuje njihov velik pomen za delovanje organizacije. Sodobno upravljanje s človeškimi viri kot del novega javnega managementa odgovarja na izzive, s katerimi se slovenska javna uprava dandanes srečuje, in pripomore k učinkovitejšemu vsakodnevnemu delu javnih uslužbencev ter na sploh k bolj kakovostni javni upravi. Izboljševanje kakovosti v javni upravi je dolgoročen proces, vključujoč sodelovanje vodstva in ostalih zaposlenih, ki morajo biti ustrezno usposobljeni za delo, motivirani in pripravljeni na soočanje z izzivi na poti poslovne odličnosti. K doseganju ciljev učinkovitosti, uspešnosti, kakovosti ter poslovne odličnosti vzpodbujajo tudi nekateri slovenski javnopolitični dokumenti in zakonski okviri sistema javnih uslužbencev, pripomorejo pa tudi modeli kakovosti in poslovne odličnosti. Omenjeni modeli, ki jih organizacije slovenske javne uprave samoiniciativno uvajajo, delujejo kot metodološka orodja za vrednotenje delovanja ter dokazujejo obstoj želja in teženj po stalnih izboljšavah njihovih aktivnosti. Zahteve glede delovanja javne uprave se vedno bolj zaostrujejo, pričakovanja državljanov in gospodarskih subjektov se višajo, kar se odraža predvsem v zahtevah po manjšem obsegu sredstev za delovanje uprave ob hkratnem ohranjanju obsega storitev, ki jih uprava zagotavlja, večji prilagojenosti storitev uprave zahtevam njihovih uporabnikov, večji odzivnosti javne in državne uprave ter vzpostavljanju partnerskega odnosa med javnim sektorjem, zasebnim sektorjem in državljani. Kot odgovor na te zahteve v vseh upravnih sistemih uvajajo številne spremembe, tudi pri nas. Razvoj slovenske javne uprave gre v smeri večanja vloge menedžmenta v upravi, večje učinkovitosti ter usmerjenosti k rezultatom in k strankam uprave. Usmerjenost k strankam, k rezultatom in v učinkovito izvajanje procesov so osrednji elementi tako uveljavljanja javnega menedžmenta kot uvajanja standardov kakovosti in poslovne odličnosti. Za uspeh »antibirokratskih« procesov je ključna sprememba organizacijske kulture in mentalitete v javni upravi. Javna uprava verjetno nikoli ne bo čisto ne birokratska, vendar glede na spremembe, ki se uveljavljajo, je verjetno kar nekaj upanja, da bodo vsaj postopki pri delu z državljani in podjetji s časom vedno manj birokratski. Ocenjevanje uradnikov, ki se je začelo uveljavljati z letom 2004 po mojem mnenju zagotovo vpliva na kvaliteto opravljenega dela, zanesljivost, ustvarjalnost, natančnost in na vse ostale kriterije, ki vplivajo na oceno. Pomembno za dobro opravljeno delo vsakega

37

javnega uslužbenca je, da je pri svojem delu motiviran, da ve kaj mora narediti, kaj se od njega pričakuje in nenazadnje tudi pohvala nadrejenega za dobro opravljeno delo. Vse to uslužbenec in njegov nadrejeni lahko ugotavljata v letnem pogovoru, ki se izvaja enkrat v letu, posledica vseh teh izmenjanih informacij pa naj bi bilo bolje opravljeno delo, kar vpliva na oceno uradnika in posledično tudi na hitrejše napredovanje uradnika. Gotovo to ocenjevanje lahko pripelje do neke tekmovalnosti med uradniki, se pravi, da je tudi dober motivator, če to pozitivno vpliva na delo uradnikov. Lahko pa se zgodi, da bo to povzročilo takšno tekmovalnost, da se bodo začeli krhati kolegialni odnosi med sodelavci, kar bi porušilo osnovni namen ocenjevanja.

38

LITERATURA IN VIRI

1. Brejc, M. (2002). Ljudje in organizacija v javni upravi. Ljubljana: Visoka upravna šola.

2. Brezovšek, M. (2000). Kako do zanesljive uprave. Javna uprava, 37(2), 264–278. 3. Bučar, F. (1969). Uvod v javno upravo. Ljubljana: Časopisni zavod Uradni list RS.

4. Bugarič, B. (2001). Vpliv globalizacije in evropskega prava na nacionalne sisteme javne uprave : (s poudarkom na odnosu posameznik in javna uprava). V: JEROVŠEK, Tone (ur.). Zbornik referatov str. 71-75. Ljubljana: Visoka upravna šola.

5. Bugarič, B. (2001). Globalni in evropski okviri reforme javne uprave : reforma državne uprave. Slov. uprava, 1 (2), 10-12.

6. Bugarič, B. (2002).Od hierarhične k participativni (odprti) javni upravi. V: Vodovnik, Z. (ur.). Zbornik referatov str. 51-60. Ljubljana: Visoka upravna šola.

7. Cvetko, R. (2002). Razvijanje delovne kariere. Koper: Znanstveno-raziskovalno središče Republike Slovenije in Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

8. Dokl, V. (2005). Modernizacija javnega sektorja z uvajanjem načel sodobnega managementa (magistrsko delo). Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

9. Haček, M. (2001). Sistem javnih uslužbencev. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

10. Haček, M. (2005). Politika birokracije. Ljubljana: Modrijan. 11. Haralambos, M. Organizacije in birokracija. Najdeno 16. marca 2009 na spletnem

naslovu: http://baza.svarog.org/sociologija/teorija_drzave/organizacije_in_ birokracija.php

12. Kerševan, E. (2004). Zakon o javnih uslužbencih. V: PIRNAT, Rajko: Komentar zakonov s področja uprave. Ljubljana: Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti.

13. Korošec, I. (2008). Vpliv upravljanja s človeškimi viri na javnoupravno delovanje (diplomsko delo). Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

14. Kren, S. (2007). Načela upravljanja javnega sektorja (magistrsko delo). Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

15. Lipičnik, B. (1998). Ravnanje z ljudmi pri delu. Ljubljana: Gospodarski vestnik. 16. McLean, I. (1990). Public Choice. Basil Blackwell, Inc. Cambridge, MA, USA,

str. 81-102. 17. McNutt, A. P. (2002). The Economics of Public Choice, Second Edition. Edward

Elgar Publishing Limited, Cheltenham, UK Northampton, MA, USA, str. 124-164. 18. Ministrstvo za javno upravo. Bojši predpisi in odprava administrativnih ovir.

Najdeno 16. marca 2009 na spletnem naslovu: http://www.mju.gov.si/si /boljsi_predpisi_in_odprava_administrativnih_ovir_oao/odprava_administrativnih_ovir/

39

19. Pavlinič Krebs, I. (2009, januar): Tudi jaz sem se znašla na cesti. Najdeno 17. marca 2009 na spletnem naslovu: http://www.dnevnik.si/tiskane_izdaje /nedeljski /1042238022

20. Planet GV. (2008). Uslužbenska razmerj

diplomsko delo - cekbirokracija je ideja, ki je najpomembnejše prispevala k delovanju javnega...

Documents