Đô thị hóa - 3

iQUICK GUIDES FOR POLICY MAKERS 3, LAND

Lời cảm ơnBộ sách gồm 7 quyển Hướng dẫn nhanh này là kết quả cuộc họp chuyên gia về xây dựng năng lực về nhà ở cho người nghèo ở khu vực đô thị, được tổ chức bởi UNESCAP tại Thái Lan hồi tháng 7 năm 2005. Các cuốn Hướng dẫn được đồng biên soạn bởi Bộ phận Đói nghèo và Phát triển của UNESCAP và chi nhánh Đào tạo và Xây dựng năng lực (TCBB) của UN-HABITAT, sử dụng khoản tài trợ từ Tài khoản phát triển của Liên Hợp Quốc và Chính phủ Hà Lan, trong khuôn khổ dự án: “Nhà ở cho người nghèo trong các nền kinh tế đô thị” và “Tăng cường năng lực đào tạo quốc gia hướng tới cải thiện chất lượng quản trị địa phương và phát triển đô thị”. Kèm theo bộ sách còn có một bộ áp phích giới thiệu những nội dung chủ yếu của mỗi cuốn Hướng dẫn nhanh và một bộ tài liệu tự học trực tuyến.Bộ Hướng dẫn nhanh được xuất bản với sự điều phối chung của ông Ardan Aliani, Bộ phận Đói nghèo và Phát triển của UNESCAP và bà Asa Jons-son, chi nhánh Đào tạo và Xây dựng năng lực của UN-HABITAT với sự hỗ trợ to lớn và đóng góp tư liệu từ ông Yap Kioe Sheng, ông Raf Tuts và bà Natalja Wehmer. Bà Clarissa Augustinus, ông Jean-Yves Barcelo, ông Selman Erguden, ông Solomon Haile, ông Jan Meeuwissen, ông Rasmus Precht, bà Lowie Rosales và ông Xing Zhang đã đọc duyệt và có nhiều ý kiến đóng góp.Các cuốn Hướng dẫn được biên soạn bởi ông Thomas A. Kerr, Liên minh Châu Á về Quyền Nhà ở (ACHR) dựa trên những tài liệu được chuẩn bị bởi các ông Babar Mumtaz, ông Michael Mattingly và ông Patrick Wakely, trước đây thuộc Bộ phận Qui hoạch Phát triển (DPU), trường đại học Luân Đôn; ông Yap Kioe Sheng ở UNESCAP; ông Aman Mehta, Sinclair Knight Merz Consulting, ông Peter Swan, Liên minh Châu Á về Quyền Nhà ở; và ông Koen Dewandeler, Học viễn kỹ thuật King Mong-kut, Thái Lan. Các văn bản gốc và các tài liệu khác có thể được truy cập tại: www.housing-the-urban-poor.net. Những đóng góp trên đã giúp tạo ra bộ sách Hướng dẫn nhanh. Chúng tôi hy vọng nó sẽ giúp ích cho công việc hàng ngày của các nhà hoạch định chính sách ở Châu Á, trong nỗ lực tìm kiếm những giải pháp cải thiện nhà ở cho người nghèo ở đô thị.

HƯỚNG DẪN NHANH PHẦN 3, ĐẤT ĐAI

ii QUICK GUIDES FOR POLICY MAKERS 3, LAND

Nội dungĐ I Ề U K I Ệ N

K H Á I N I Ệ M

P H Ư Ơ N G P H Á P

C Ô N G C Ụ & H Ư Ớ N G D Ẫ N

T À I L I Ệ U T H A M K H Ả O

Tầm quan trọng của tiếp cận đất .............................................................2Rất ít lựa chọn đất đai cho người nghèo thành thị ..................................3Đất đai: Chìa khóa nâng cấp những khu nhà ổ chuột hiện tại và ngăn chặn những khu nhà ổ chuột tương lai ...................................................4Phụ nữ và quyền đất đai ......................................................................5

Quyền sở hữu an toàn là gì? ...................................................................6Vì sao quyền sở hữu đất lại được ví như “một bó gậy”? ........................7Người nghèo có thể lựa chọn những hình thức sở hữu đất nào? ..........8Quyền sở hữu đất: Cá nhân hay tập thể? ............................................10Cơ chế hoạt động của các thị trường đất .............................................12Các thị trường đất không chính thức.....................................................14Cách thành phố có thể dành đất xây nhà cho người dân ở ..................16Quản trị đất đai ......................................................................................17

10 chiến lược khiến đất trở nên dễ tiếp cận hơn với người nghèo ....18 Chiến lược 1: Quy hoạch hữu hiệu quả hơn ..............................19 Chiến lược 2: Xây dựng hệ thống thông tin đất tốt hơn ...............22 Chiến lược 3: Hệ thống đánh thuế đất hiệu quả ..........................24 Chiến lược 4: Chia sẻ đất ............................................................26 Chiến lược 5: Điều chỉnh đất .......................................................28 Chiến lược 6: Các chương trình trợ cấp chéo .............................30 Chiến lược 7: Hợp thức hóa các khu ổ chuột ..............................32 Chiến lược 8: Xây nhà ở từ đất công ...........................................34 Chiến lược 9: Học hỏi từ các nhà đầu tư đất không chính thức ..37 Chiến lược 10: Hỗ trợ các sáng kiến cộng đồng .........................38

Lợi ích và hạn chế của những chính sách sở hữu khác nhau ...........407 công cụ chính sách khiến người nghèo dễ tiếp cận đất đai hơn ................... 42

Sách, báo, các ấn phẩm và website ..................................................44


1QUICK GUIDES FOR POLICY MAKERS 3, LAND

PHOTO2 — A

Đất đai: Nhân tố quan trọng giải quyết vấn đề nhà ở cho dân nghèo thành thị

HƯỚNG DẪN NHANH CHO CÁC NHÀ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH PHẦN 3

Một ngôi nhà không thể được xây lên nếu thiếu đất. Và nếu không nhìn thẳng vào vấn đề đất đai, mọi cuộc thảo luận về cách giải quyết các rắc rối nhà ở cho dân thành thị nghèo tại những đô thị của chúng ta hiện nay đều trở thành vô nghĩa. Không tiếp cận được các nguồn đất giá rẻ, an toàn và đảm bảo điều kiện sống là nguyên nhân chính giải thích tại sao vẫn còn quá nhiều khu ổ chuột tại các đô thị Châu Á ngày nay, và cũng là một nhân tố góp phần làm gia tăng đói nghèo thành thị. Hướng dẫn nhanh phần 3 sẽ xem xét một vài hình thức sở hữu đất khác nhau đang phổ biến tại các đô thị Châu Á cũng như nghiên cứu lợi ích và hạn chế phát sinh từ những hệ thống này. Tiếp theo là thảo luận về cơ chế cung cấp, định giá, tài trợ và bán đất trên thị trường chính thức, vì sao thị trường này không thể mở cơ hội tiếp cận đất phù hợp giá rẻ cho tầng lớp thành thị bình dân và tại sao phần lớn người nghèo thành thị Châu Á bị buộc phải tìm kiếm đất xây nhà từ hệ thống thị trường không chính thức. Không thể dừng được bánh xe của đô thị hóa hay các lực lượng thị trường đang đẩy giá đất đô thị lên cao khiến cho người dân không thể với nổi, đặc biệt là với người nghèo. Nhưng có những việc mà chính phủ, các tổ chức cộng đồng của người nghèo và những tổ chức xã hội có thể giúp đỡ để làm cho đất đai đến được với người nghèo cho hiện tại và tương lai. Quyển Hướng dẫn này giới thiệu một số chiến lược truyền thống và một số khác sáng tạo hơn đang được sử dụng thành công. Cuốn Hướng dẫn này không nhằm vào các chuyên gia mà nhằm giúp xây dựng năng lực của quan chức chính phủ và chính quyền địa phương cũng như những nhà hoạch định chính sách nhanh chóng tăng cường hiểu biết của họ về vấn đề nhà ở thu nhập thấp.

Đất là trung tâm trong vấn đề giải quyết nhu cầu nhà ở

“Hơn bất kể thứ gì, tiếp cận quyền sở hữu đất đai là chìa khóa phân định giàu – nghèo tại các đô thị Châu Á”.

Somsook Boonyabancha, Liên minh Quyền nhà ở Châu Á

PHO

TO: U

RC

KA

RA

CH

I


2 QUICK GUIDES FOR POLICY MAKERS 3, LAND

Tầm quan trọng của tiếp cận đấtĐối với người nghèo thành thị, có lẽ không vấn đề nào nghiêm trọng hơn là việc không tiếp cận được đất đai an toàn và đầy đủ để đảm bảo cho những nhu cầu nhà ở tối thiểu nhất. Tiếp cận đất là nhân tố quyết định liên quan chặt chẽ tới khả năng tồn tại, sống, phát triển và vươn lên của hộ nghèo thành thị. Ngoài việc là nơi trú ngụ và cơ sở để tiếp cận dịch vụ thì quyền sở hữu đất an toàn còn là một cái phao cứu sinh trong thời gian khó khăn và có thể mang đến sự an toàn về tài chính. Đó là một tài sản có thể chuyển nhượng được, có thể đem bán, hoặc cho thuê. Sở hữu đất an toàn còn khuyến khích người dân cải thiện nhà ở và đất đai của họ.Trong khi đó ít có vấn đề đô thị nào lại phức tạp và nhiều mâu thuẫn như vấn đề đất đai và cách sử dụng đất. Các thành phố càng phát triển về kích thước, dân số và của cải thì nhu cầu sử dụng đất đối với mỗi khu vực trong xã hội đem đến những áp lực mạnh mẽ hơn cho quỹ đất

đô thị khan hiếm và khiến cho giá cả đất đai ngày một leo thang. Những ngày này, người ta nói ít hơn về việc sử dụng tài sản công như đất đai cho những mục đích xã hội. Chúng ta nghe thấy cụm từ tối đa hóa lợi nhuận tài sản. Đó là vì đất đang trở thành hàng hóa được mua và bán cho người trả giá cao nhất trên thị trường.Áp lực giá đất đai tăng đang được xử lý theo nhiều cách thức và ở nhiều mức độ khác nhau giữa các thành phố châu Á. Chính phủ và chính quyền tại các thành phố đã soạn thảo nhiều điều luật và chính sách để điều tiết việc sử dụng và sở hữu đất để giải quyết những nhu cầu rất mâu thuẫn về đất đai cho các mục đích khác nhau. Cùng lúc đó, các tập tục tôn giáo, văn hóa và truyền thống với cội rễ sâu xa đóng vai trò quyết định xem đất đai được sử dụng như thế nào và được các cá nhân và cộng đồng truyền cho thế hệ sau thế nào.

Việc sử dụng đất mang tính chính trịỞ nhiều nơi và bằng nhiều cách, người nghèo thành thị bị đối xử như những ô màu trên bản đồ, họ bị nhấc lên chỗ này, đặt ở chỗ kia chứ không được xem như những con người có những nhu cầu, có gia đình, có khát khao thực và sống trong một cộng đồng thực.Những bản kế hoạch phát triển quyết định điều gì sẽ xảy ra ở chỗ nào của thành phố và những chính sách sử dụng đất thường được thông qua như những văn bản kỹ thuật mà chỉ có chuyên gia mới hiểu nổi. Việc soạn thảo các văn bản này cũng chỉ thuần túy là một bài tập kỹ thuật bố trí đường xá, khu vực, cống rãnh và khả năng tiếp cận với hiệu quả cao nhất.Đương nhiên quy hoạch cho 1 thành

phố là công việc đòi hỏi chiều sâu kỹ thuật. Tuy vậy, các quy hoạch xây dựng và chính sách sử dụng đất có tính chính trị rất cao và cần được xem xét từ khía cạnh đó nữa. Các văn bản này không phải là bản cứng khắc trên đá và mỗi chi tiết của nó đều có thể thương lượng được. Nếu thành phố có thể tạo điều kiện cho các cộng đồng nghèo tham gia vào công tác lập kế hoạch của những dự án ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống và khu vực định cư của họ, thành phố có thể phát triển mà không cần làm xáo trộn cuộc sống của người dân, không gây ra đau khổ và nghèo đói cho bộ phận lớn dân cư thành thị này. Nguồn: ACHR, 2005

Đ I

Ề U

K I

Ệ N



mất nhiều nhất, họ mất ngôi nhà mà họ đã đầu tư, họ mất việc làm, tài sản, vật liệu xây dựng và hệ thống hỗ trợ xã hội. Thêm vào đó, việc dỡ bỏ những khu định cư không chính thức làm giảm đi quỹ nhà giá rẻ, thay vì giải quyết vấn đề thì vấn đề này lại bị chuyển đến một nơi khác với chi phí xã hội, kinh tế và chính trị rất cao.

Nghèo đói gia tăng là hậu quả không thể tránh được của việc thu hồi đất đai, và đó là vấn đề nghiêm trọng đối với các chính phủ đang phải nỗ lực để đạt được phát triển kinh tế và giảm nghèo. Việc không đảm bảo nơi cư trú hợp pháp cho một bộ phận đáng kể hộ gia đình thành thị đồng nghĩa với việc làm suy giảm viễn cảnh phát triển kinh tế của thành phố. Những người sống trong nỗi sợ hãi bị đuổi khỏi nhà ít khi phát huy đầy đủ khả năng của mình trong tư cách một người làm việc hoặc một công dân và họ hiếm khi đầu tư cải thiện nhà cửa cũng như khu vực xung quanh. Sự không chắc chắn về sở hữu đất cũng hạn chế đầu tư ra ngoài và cải thiện dịch vụ khác như nước sạch và vệ sinh. (Xem Hướng dẫn nhanh Phần 4 về Trục xuất Di dời).

Rất ít lựa chọn đất đai cho người nghèo thành thị

PHOTO6 — A

Trục xuất thu hồi đất đai có thể đầy bạo lực hoặc hết sức lặng lẽ Việc trục xuất có thể xảy ra theo những cách khác nhau. Chủ đất tư hoặc chính quyền địa phương có nhiều cách để đẩy những người nghèo cư trú bất hợp pháp ra khỏi mảnh đất không phải của họ. Nhưng có những cách trục xuất lặng lẽ hơn và hiệu quả hơn, khi mà người nghèo từ từ bị đẩy ra khỏi thành phố bởi sức mạnh thị trường, từng phần từng phần một, không ai để ý cho đến một ngày tất cả những người nghèo đều ra đi.

Ước chừng khoảng 30 đến 50% dân cư thành thị Châu Á không có giấy tờ sở hữu đất hợp pháp nơi mà họ đang sinh sống. Ở những thành phố như Mumbai, Karachi, Manila và Dhaka, tỷ lệ những người sống mà không có sở hữu đất an toàn ở khu định cư không chính thức còn nhiều hơn tỷ lệ những người sống ở khu chính thức.

Trong khi đó, cơ hội để người nghèo định cư ở những khu đất công không sử dụng đến và xây dựng những khu định cư không chính thức ngày càng giảm, vì đất đai trống ở châu Á đang dần dần được lấp đầy. Rất nhiều chủ đất tư và những cơ quan của chính phủ đuổi những người nghèo ra khỏi khu đất lớn ở thành phố để nhường chỗ cho những khu phát triển thương mại hoặc những dự án hạ tầng đô thị. Trong một số trường hợp, người ta có bồi thường một ít tiền hoặc nhà ở thay thế ở những khu tái định cư hẻo lánh, nhưng phần lớn nạn nhân của những đợt thu hồi đất đai như vậy không được bồi thường gì cả.

Đuổi những hộ gia đình ra khỏi khu đất lấn chiếm có thể là một cách hữu hiệu để giải phóng mặt bằng cho mục đích sử dụng khác, nhưng trong phần lớn những lần thu hồi đất đai như vậy, người nghèo

PHO

TO: U

N-H

ABI

TAT

Đ I Ề

U K

I Ệ N



Quá trình ra quyết định tập trung khiến cho quyền quyết định về đất đai và các chương trình quản lý đất đai tập trung trong tay chính phủ. Trong khi đó, chính quyền địa phương - người phải đương đầu với các vấn đề xảy ra liên quan đến việc không có đất ở trong thành phố của họ - lại có rất ít tiếng nói trong việc giải quyết các vấn đề đó.

Việc sử dụng không gian đô thị thiếu hiệu quả nghĩa là đất công thường xuyên được qui hoạch và phát triển vội vã với ít cân nhắc về các dịch vụ và khả năng sử dụng. Ví dụ, tính toán khoảng cách giữa các khu định cư, khoảng cách từ các khu này tới hệ thống đường giao thông và các cơ sở hạ tầng như cấp thoát nước thế nào để giảm thiểu chi phí xây dựng. Kết quả là lãng phí đất và lãng phí nguồn ngân sách của đô thị.

Phương pháp tiếp cận do chính phủ chỉ đạo dựa vào nhà nước để tìm đất trống xây nhà ở với những tiêu chuẩn và quy trình riêng cho việc xây dựng những khu đất đó. Trong nhiều trường hợp, độc quyền sở hữu đất công không có lợi cho việc tiếp cận đất của người nghèo và tạo ra nhiều rào cản hơn là quyền lựa chọn cho họ.

Khung pháp lý cứng ngắc và tốn kém khiến cho việc thiết lập và phát triển quỹ đất trống thường không đáp ứng nhu cầu của người nghèo, bộ phận dân số với yêu cầu về cơ chế linh hoạt và giá cả vừa phải hơn.

Hệ thống lưu trữ thông tin đất đai tồi và mang tính tập trung cao đối với việc đăng ký quyền sở hữu và sử dụng có thể tạo ra nhiều rào cản lớn cho các hội dân nghèo trong việc tiếp cận đất đai.

Nguồn: UN-HABITAT, 2004(b)

Đất đai: Chìa khóa nâng cấp những khu nhà ổ chuột hiện tại và ngăn chặn những khu nhà ổ chuột tương laiKhi thảo luận về quỹ đất dành cho nhà ở có thu nhập thấp, không nên chỉ nghĩ đến nhu cầu hiện tại mà nên tính cả các nhu cầu tương lai khi mà dân số cơ học tại các khu ổ chuột hiện tại gia tăng và thêm nhiều người nghèo di cư đến thành phố. Cải thiện an toàn sở hữu đất đai cho dân số hiện tại trong khu ổ chuột sẽ không giải quyết được vấn đề nếu chúng ta không tìm cách giảm nhu cầu lập khu ổ chuột hoặc khu định cư không chính thức mới trong tương lai.Hoạch định nhu cầu đất đai cho nhóm dân số tương lai đặc biệt quan trọng đối với các thành phố châu Á đang có mức đô thị hóa cao nhất thế giới. Liên Hợp Quốc ước tính đô thị hóa ở Châu Á sẽ tăng khoảng 2.5% mỗi năm kể từ 2005 đến 2020 (Xem Hướng dẫn nhanh

Phần 1 về Đô thị hóa). Sự gia tăng khổng lồ này đòi hỏi những nỗ lực nghiêm túc để tăng nguồn cung đất đai đã được quy hoạch và hợp pháp với giá cả phải chăng để đáp ứng cho nhu cầu tương lai. Đất đai sở hữu tư nhân ở trong các thành phố thường được sử dụng theo nhiều cách hiệu quả hơn so với đất công. Tuy nhiên, hiệu quả này thường đi kèm với tổn thất lớn như việc loại trừ người nghèo và hạn chế năng lực của nhà nước cân bằng các mục tiêu xã hội trong quản lý đất đai. Đất công vẫn là một trong những nguồn lực tiềm năng để sử dụng làm nhà ở cho người nghèo – đáp ứng nhu cầu hiện tại và nhu cầu tương lai. Tuy nhiên, còn nhiều vấn đề tồn tại đối với đất công.

Tại sao người nghèo không thể tiếp cận đất công trong các thành phố?

1

2

3

4

5

Đ I

Ề U

K I

Ệ N



Ở hầu hết các quốc gia Châu Á, phụ nữ nghèo gặp phải rất nhiều rào cản về đất đai từ các tập tục xã hội và hệ thống sở hữu đất trong chế độ phụ hệ. Mặc dù luật pháp hiện nay cấm phân biệt đối xử về giới, nhưng quyền sở hữu đất của phụ nữ vẫn thường xuyên bị làm ngơ trong các hoạt động mua bán, thừa kế, cho thuê hay phân chia đất, khiến họ phải phụ thuộc vào chồng, cha hoặc con để có sự an toàn về quyền sở hữu đất đai. Khi quyền sở hữu đất đứng tên chồng hoặc con trai, nó khiến cho phụ nữ rất dễ bị tổn thương khi phải đối mặt với nhiều vấn đề, như bị bỏ rơi hoặc khi người thân bị rơi vào tình trạng nợ nần, nhà cửa bị chiếm đoạt khi xảy ra mâu thuẫn gia đình hoặc mất nhà và đất sau khi li hôn. Ngoài việc vi phạm nhân quyền cơ bản của người phụ nữ, sự phân biệt đối xử về giới còn ảnh hưởng không tốt đến quản lý đô thị và kinh tế. Cho phụ nữ vay thường có độ rủi ro thấp hơn so với nam giới, và các gia đình có phụ nữ là trụ cột chiếm tỷ lệ cao trong dân số thu nhập thấp của các thành phố. Các hộ gia đình có trụ cột là phụ nữ được hưởng lợi rất nhiều từ sự an toàn, địa vị và cơ hội kiếm thu nhập mà một mảnh đất nhỏ có thể đem lại. Ngoài ra, có một mối liên hệ chặt chẽ giữa quyền của phụ nữ đối với đất đai và xóa đói giảm nghèo. Khi

phụ nữ quản lý đất đai, họ có thể cải thiện cuộc sống gia đình và có nhiều tiền hơn để chi dùng cho bữa ăn, chăm sóc sức khỏe và việc học hành của con trẻ.Phụ nữ có rất ít tiếng nói trong hệ thống quyết sách đất đai từ trên xuống. Họ không có nhiều cơ hội để bày tỏ ý kiến và nguyện vọng. Tăng cường sự tham gia của các tổ chức địa phương vào việc thiết kế, thực hiện chương trình là một khởi đầu tốt nhưng điều này không tự động phản ánh nhu cầu của cả nam giới và phụ nữ. Các tổ chức địa phương thường do nam giới đại diện và nữ giới tham gia rất ít vào việc ra quyết định. Cần nhiều nỗ lực hơn nữa để các mối quan tâm của phụ nữ được phản ánh trong các quyết định can thiệp về đất đai. Chính phủ, các tổ chức phi chính phủ (NGO) và những tổ chức cộng đồng hợp tác với nhau nhiều hơn để đưa các quyền của phụ nữ về đất đai vào thực tế. Ví dụ, chính phủ có thể xem xét lại các định nghĩa về quyền đất đai (trong đó người đàn ông thường được coi là trụ cột của gia đình) và đơn giản hóa các thủ tục để phụ nữ có thể đứng tên đăng ký quyền này. Làm được việc đó sẽ giúp bảo vệ người phụ nữ trong các tranh chấp về đất đai. Việc phổ biến pháp luật và hỗ trợ pháp lý cũng rất quan trọng để đảm bảo phụ nữ biết rõ quyền của họ đối với đất đai.

Phụ nữ và quyền đất đai

PHOTO9 — A

Ngày càng nhiều phụ nữ ký tên vào giấy chứng nhận đấtNgày càng có nhiều dự án nhà ở do cộng đồng quản lý, trong đó ngày càng nhiều phụ nữ đại diện cho các hộ gia đình ký tên vào các giấy tờ sở hữu hoặc hợp đồng thuê đất.

PHO

TO: A

CH

R

Đ I Ề

U K

I Ệ N



Quyền sở hữu an toàn là gì?Sở hữu đất đai có nhiều hình thức và mức độ khác nhau. Một số quyền dành cho cá nhân trong khi một số khác dành cho tập thể hoặc một nhóm người. Một số quyền sở hữu có giới hạn thời gian hoặc giới hạn về việc sử dụng, bán, chuyển giao hoặc cho con cái thừa kế. Nhiều chính phủ bảo lưu quyền thu hồi đất của cá nhân hay cộng đồng nếu khu đất đó cần thiết cho mục đích công. Ngoài ra, sở hữu đất an toàn cũng phần nào là vấn đề của nhận thức. Việc đứng tên sở hữu đất chính thức không phải là cách duy nhất giúp người dân cảm thấy đủ an toàn để đầu tư vào nhà cửa và khu vực xung quanh. Sự an toàn cũng có thể đạt được thông qua hợp đồng thuê dài hạn, hoặc sự công nhận chính thức đối với các quyền đã được thực hiện bấy lâu và các khu định cư bất hợp pháp. Khi cư dân trong các khu định cư không chính thức nhận được sự công nhận chính thức hoặc có quyền cư trú được chính phủ thừa nhận, thì họ sẽ bớt lo lắng bị đuổi khỏi nhà và cảm thấy quyền sở hữu của mình phần nào an toàn hơn. Một cách đơn giản để định nghĩa sở hữu an toàn là khi con người ta tin rằng họ được phép tiếp tục sinh sống và sử dụng mảnh đất mà họ đang cư trú.Phần lớn các thành phố châu Á đều có nhiều loại hình sở hữu từ hợp pháp, bán hợp pháp đến không chính thức. Nhiều thành phố đồng thời có nhiều hơn một hệ thống luật chi phối lãnh vực này, ví dụ các thành phố thuộc các đất nước có hệ thống sở hữu theo tập quán, và tôn giáo tồn tại song hành và chồng chéo với pháp luật chính thức. Các hình thức sở hữu khác nhau có thể được sắp xếp trên một thước đo liên tục từ không chính thức đến chính thức. Giữa hai thái cực đó có rất nhiều lựa chọn với các mức độ an toàn và khả năng thực thi khác nhau, ví dụ như sự an toàn được thừa nhận, quyền được pháp luật bảo hộ không bị trục xuất và sở hữu tập thể (xem trang 8-9). Nhiều người có thể có toàn quyền sử dụng mảnh đất họ chiếm hữu trong khi những người khác đi thuê đất, thuê nhà hoặc thuê một phòng hay thậm chí một cái giường, có ký hoặc không ký hợp đồng.

Sở hữu an toàn là một quyền con người UN-HABITAT coi sở hữu an toàn là “quyền của các cá nhân hoặc một nhóm người được nhà nước bảo vệ nhằm chống lại việc cưỡng chế di dời”. Theo luật pháp quốc tế, cưỡng chế di dời được định nghĩa như là “một sự dời đi tạm thời hoặc vĩnh viễn trái với ý nguyện của cá nhân, hộ gia đình và/hoặc cộng đồng khỏi căn nhà và/ hoặc mảnh đất họ đang chiếm giữ, mà không kèm theo việc cung cấp và tiếp cận đầy đủ với sự bảo vệ hợp pháp”.Theo luật pháp quốc tế về quyền con người, sở hữu an toàn là một trong bảy nhân tố cấu thành của quyền có nhà ở tươm tất, có liên quan chặt chẽ đến đất ở. Sáu nhân tố còn lại là sự sẵn có của các dịch vụ, nguyên liệu, cơ sở hạ tầng và cơ sở vật chất, trong phạm vi khả năng chi trả, khả năng cho phép cư trú, khả năng tiếp cận, vị trí và văn hóa đầy đủ. Tất cả những quyền con người áp dụng như nhau cho cả nam và nữ, và quyền bình đẳng của phụ nữ về nhà cửa tươm tất, đất đai và tài sản được ghi rất rõ trong luật pháp quốc tế.

Nguồn: UN-HABITAT, 2004(a)

K H

Á I

N I

Ệ M

Hầu hết mọi người sống với loại hình sở hữu ở mức độ giữa hai thái cực và điều này có thể thay đổi bất cứ lúc nào. Mumbai, Ấn Độ là một ví dụ. Ở đây, thậm chí những cư dân vỉa hè cũng có một số quyền hợp pháp. Nhiều người sống trong vài hệ thống pháp luật khác nhau tồn tại cùng một lúc. Do có sự tồn tại của nhiều loại hệ thống sở hữu như vậy nên chúng ta cần sử dụng những phương pháp tiếp cận từng bước để cái thiện sự an toàn về sở hữu đất cho các đối tượng dễ bị tổn thương nhất ở khu vực thành thị. Tin mừng là điều này có nghĩa có rất nhiều cách để mang đến sự thay đổi tích cực về sở hữu an toàn cho người nghèo. Thay vì nỗ lực thay đổi toàn bộ (ví dụ trao chứng nhận sở hữu đất tư nhân), có nhiều lựa chọn khác để “đo ni đóng giầy” cho từng trường hợp khác nhau, phụ thuộc vào nguồn kỹ thuật, hành chính và tài chính sẵn có.



Sở hữu đất là vấn đề nan giải Đôi khi trong cùng một khu định cư nghèo, các hộ gia đình lại có thời hạn sở hữu khác nhau cũng như mức độ an toàn khác nhau. Một số thì có hợp đồng thuê nhà, một số thì sở hữu một vài phần trong khu đất của họ, số khác có quyền sử dụng đất, và còn có một số khác nữa là những người lấn chiếm hoặc thuê đất lấn chiếm, tức là không có quyền sở hữu đất hợp pháp.

PHOTO11 — A

Vì sao quyền sở hữu đất lại được ví như “một bó gậy”?

các thành viên khác nhau trong gia đình đối với đất đai. Chính quyền địa phương cũng có thể nắm giữ một cây gậy khác về quyền lắp đặt hệ thống cấp nước đi ngầm hoặc hệ thống dây điện ở khoảng không trên khu đất. Nếu đất đai bị chiếm dụng không chính thức, những người lấn chiếm bất hợp pháp có thể giữ một cây gậy khác nếu các điều luật chống di dời ở địa phương bảo vệ cộng đồng của họ và cho phép họ tiếp tục sử dụng mảnh đất đó. Những phương thức trên dẫn tới khả năng nhiều nhóm người và tổ chức nắm giữ các quyền khác nhau đối với cùng một mảnh đất. Một số quyền trong số này có thể mạnh hơn các quyền khác, tùy thuộc pháp luật và các tập tục địa phương được thi hành nghiêm ngặt ra sao, việc chiếm giữ diễn ra trong thời gian bao lâu cũng như những áp lực kinh tế, chính trị nào đang tồn tại trên mảnh đất đó. Thường thì một số cá nhân, nhóm và tổ chức sẽ có quyền sở hữu đất mạnh hơn và - trên những địa bàn rộng và quan trọng hơn. Điều này mang lại vị thế đặc biệt giúp họ có khả năng quản lý việc chia bổ và phân phối quyền sở hữu đất của rất nhiều người khác.

Quyền sử dụng, sở hữu và kiểm soát một mảnh đất không nhất thiết phải thuộc về chỉ một cá nhân trong một khoảng thời gian nhất định. Trên thực tế, có nhiều khía cạnh tự nhiên đối với quyền sở hữu đất đai (quyền đối với đất, nước, không khí và khoáng sản trên mảnh đất) và nhiều khía cạnh xã hội (bao gồm quyền kiểm soát cách mảnh đất đó được tiếp cận, sử dụng, bán, cho thuê và chuyển nhượng dưới hình thức thừa kế hoặc trao tặng).Nhiều người ví các quyền sở hữu đa dạng và chồng chéo trên như hình ảnh “một bó gậy”. Trong đó mỗi que gậy tượng trưng cho quyền quyết định theo một cách nào đó về việc sử dụng, thu lợi hay chuyển nhượng mảnh đất. Trên thực tế, mỗi que gậy đó có thể bị tách rời và nắm giữ bởi những nhóm đối tượng hay cơ quan khác nhau. Ví dụ, một que có thể nằm trong tay chủ sở hữu đất, người nắm giữ giấy tờ sở hữu với đầy đủ các quyền tiếp cận, sử dụng, bán hoặc cho thuê mảnh đất. Các cây gậy có thể được nắm giữ bởi các thành viên khác nhau trong một gia đình có sở hữu đất và luật địa phương về bất động sản cũng như các tập tục về giới có thể có ảnh hưởng khác nhau tới quyền của

PHO

TO: U

NES

CA

P

K H

Á I N

I Ệ M



1

Ở tất cả các đô thị, nhiều loại hình hệ thống sở hữu đất khác nhau có thể cùng tồn tại, từ mô hình sở hữu chính thức cho đến tập thể hay truyền thống hoặc theo tập tục. Mỗi hệ thống có ưu điểm và hạn chế nhất định. Các hệ thống sở hữu theo kiểu truyền thống sẽ là sự lựa chọn khôn ngoan để giữ gìn sự gắn kết xã hội trong cộng đồng nhưng lại không đủ sức kháng cự các áp lực kinh tế đối với đất đai và thường không được ghi chép rõ ràng. Đất thuộc sở hữu tư nhân thường được sử dụng hiệu quả hơn và đem lại nhiều lợi ích nhưng sử dụng theo cách như vậy có xu hướng đẩy người nghèo ra rìa và hạn chế khả năng của chính quyền phát triển các chiến lược quản trị đất đai tổng thể cho toàn thành phố. Sở hữu đất

CHIẾM GIỮ VÀ SỞ HỮU BẰNG NHẬN THỨC: Khi các hộ nghèo định cư trên một mảnh đất công hoặc tư, dù chưa được chấp thuận pháp lý nhưng nếu họ có thể ở lại lâu dài mà không bị đuổi đi, nhận thức về sự an toàn trên mảnh đất đó sẽ ngày càng được củng cố và cuối cùng tạo nên sự sở hữu bằng nhận thức trong họ. Nhận thức này – đối với cả bản thân cư dân đó và thành phố nói chung — sẽ được nâng cao khi các chính quyền địa phương đồng ý cung cấp các dịch vụ cơ bản đến vùng định cư. Phương thức chiếm giữ đất mở rộng này thường là giai đoạn đầu tiên người nghèo vượt qua trên hành trình tìm kiếm quyền sở hữu đất đai, ngay cả khi đó không phải một quyền lợi hợp pháp và nguy cơ bị trục xuất vẫn treo lơ lửng trên đầu họ.

Người nghèo có thể lựa chọn những hình thức sở hữu đất nào ?

của các cơ quan công quyền hoặc các tổ chức tôn giáo có thể đem lại cơ hội lớn hơn cho các cư dân và người thuê trọ thu nhập thấp để tiếp cận đất đai ở các địa bàn sầm uất thông thương, nhưng thường kèm theo những phức tạp khó khăn trong việc quản lý do tệ quan liêu tham nhũng và bộ máy trì trệ. Đối với người nghèo, giải pháp thiết thực nhất là sử dụng hệ thống sở hữu có sẵn trong khu định cư và cho phép họ tiếp tục cư trú tại nơi ở hiện tại, không phải di dời và không phá vỡ sinh kế cũng như các hệ thống hỗ trợ xã hội của họ. Dưới đây là một vài thỏa thuận sở hữu đất phổ biến đang được áp dụng với nhiều hộ nghèo thành thị tại Châu Á:

2 BẢO VỆ PHÁP LÝ KHỎI NGUY CƠ BỊ TRỤC XUẤT: Một số nước như Philippines và Ấn Độ có những điều luật bảo vệ người dân sinh sống tại các khu ổ chuột mọc lên tại đất công và tư trong một thời gian nhất định khỏi nguy cơ bị trục xuất. Hệ thống luật định trên thực tế đảm bảo cho nhiều khu ổ chuột thành thị một hình thái sở hữu tương đối vững bền. Tuy nhiên, trên thực tế, tình trạng trục xuất người dân vẫn diễn ra, và những cộng đồng nghèo không có tổ chức hay hỗ trợ nào thường không có đủ khả năng chống lại nguy cơ bị phá vỡ, cũng như không đủ năng lực tiếp cận hỗ trợ pháp lý nhằm bảo vệ quyền sở hữu đất đai của họ trước tòa.

PHO

TO: U

NES

CA

PPH

OTO

: AC

HR

K H

Á I

N I

Ệ M



3

4

5

6

7

K H

Á I N

I Ệ M

SỞ HỮU ĐỐI KHÁNG: Pháp luật tại một số quốc gia Châu Á quy định bất kỳ ai sinh sống trên một mảnh đất trong một khoảng thời gian nhất định (thường từ 5 đến 10 năm), mà chưa từng bị trục xuất, tính tiền thuê hay gặp rắc rối với người khác về quyền sở hữu mảnh đất này, và những ai thanh toán các loại thuế đất cho từng ấy thời gian định cư, đều có thể trở thành chủ sở hữu thực tế của mảnh đất theo mô hình “sở hữu đối kháng”. Đằng sau thuật ngữ này là quan niệm cho rằng bất kỳ ai chiếm giữ và sử dụng đất, nếu không vấp phải sự ngăn cản phản đối nào, đều xứng đáng được cấp quyền sở hữu mảnh đất ấy. Tuy nhiên trên thực tế, những hộ nghèo cá thể — đặc biệt những gia đình sinh sống trên những khu đất có giá trong nội thành — thường rất ít khả năng bảo vệ quyền sở hữu đất của mình, ngay cả khi họ có đủ điều kiện để sở hữu đối kháng. Mặc dù vậy, mô hình sở hữu đối địch này cũng được xem như công cụ tiện ích để các cộng đồng được hỗ trợ và tổ chức tốt thành công hơn trong việc chứng thực quyền sở hữu đất đai.

SỞ HỮU ĐẤT THEO TẬP QUÁN: Tại nhiều quốc gia Châu Á hiện nay, rất nhiều đất vẫn đang được nắm giữ và sử dụng theo các hệ thống sở hữu đất qua thông lệ hoặc truyền thống, bởi các cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng, quý tộc phong kiến, làng xã và các nhóm đoàn thể sống chung địa bàn hay có chung quyền lợi và các mối quan tâm. Nhiều trong số các hệ thống này bắt nguồn từ thời phong kiến, khi các địa phương và làng xã biệt lập hơn bây giờ và tự do hơn trong việc quyết định sử dụng đất ra sao. Tuy nhiên, tại các đô thị, ngày càng ít hộ gia đình cá thể và cộng đồng chiếm dụng đất theo những phương thức này vì chúng hiếm khi được chính phủ thừa nhận và bởi vậy có phần nào đó bấp bênh.

SỞ HỮU TẬP THỂ: Ngoài ra, còn một số hình thức khác cho phép người dân sở hữu hoặc thuê tài sản theo nhóm, thông qua các hợp tác xã hay hiệp hội chủ gia đình, mặc dù một vài chính phủ vẫn chưa thừa nhận các quyền sở hữu tập thể kiểu này. Có rất nhiều lợi ích từ phương thức sở hữu hoặc đi thuê tập thể, đặc biệt với tầng lớp bình dân, khi họ nỗ lực tìm kiếm và bảo vệ mảnh đất cho riêng mình. Sở hữu tập thể có thể giảm diện tích sử dụng đất của mỗi hộ gia đình và các phí tổn đăng ký, cũng như hỗ trợ thiết lập và duy trì liên kết xã hội trong một cộng đồng. Bên cạnh đó, sở hữu tập thể cũng là một trong những liều thuốc hiệu nghiệm nhất trước các thế lực thị trường – đang có xu hướng đẩy người nghèo ra khỏi những mảnh đất có giá trong nội thành. Vấn đề đáng nói ở đây là thái độ miễn cưỡng của các quan chức chính quyền trong việc thừa nhận các quyền nói trên. Thêm vào đó, quyền sở hữu đất cũng thay đổi đa dạng ở từng nhóm khác nhau. Ví dụ như, sự chênh lệch về quyền sở hữu giữa đàn ông và phụ nữ, hay chỉ một số đối tượng trong nhóm nắm quyền sở hữu tập thể hay quyền đưa ra các quyết định.

ĐI THUÊ: Có nhiều hình thức thuê đất như hợp đồng cho thuê giữa người thuê và chủ đất cá nhân, các công ty tư nhân, cơ quan chính phủ và các tổ chức tôn giáo. Hợp đồng cho thuê có thể được lập với hộ gia đình cá thể hoặc với cả cộng đồng và thường chỉ có thời hạn nhất định trong khoảng từ 1 đến 30 năm. Một số hợp đồng cho thuê không chính thức và chỉ là thỏa thuận miệng trong khi các hợp đồng khác được lập thành văn bản hợp pháp với sự hỗ trợ của luật sư và văn phòng công chứng. Việc thuê đất đem lại lợi thế lớn cho người dân, đó là tự do và tính linh hoạt cao so với sở hữu đất tư nhân, đồng thời đảm bảo việc quản lý sử dụng đất đô thị của các chủ đất công trong khoảng thời gian đã lên kế hoạch.

CHỨNG THỰC SỞ HỮU ĐẤT CÓ ĐIỀU KIỆN: Hình thức sở hữu này cũng có giá trị tương đương sở hữu đất hoàn toàn, song với một vài hạn chế nhất định. Chứng thực sở hữu đất có điều kiện thường được đưa ra trong những trường hợp các cộng đồng người nghèo đang trong giai đoạn chuyển đổi từ người chiếm dụng sang người sở hữu mảnh đất nơi họ cư trú. Thường thì thỏa thuận sẽ là chứng thực sở hữu đất có điều kiện chỉ được quy đổi sang chứng thực sở hữu hoàn toàn khi các hộ dân đã nộp các khoản phí phát triển đất đai hay thanh toán đầy đủ các khoản nợ đất và nhà ở. Do nó bao hàm thêm một số thủ tục hành chính đô thị, nên chứng thực sở hữu đất có điều kiện đòi hỏi một hệ thống quản lý đất phù hợp và đang được vận hành tốt..

Nguồn: UN-HABITAT, 2004(b)



PHOTO14 — A

Quyền sở hữu đất: cá nhân hay tập thể?Trong vài năm trở lại đây, nhiều tổ chức phát triển quốc tế, chính phủ và các nhà tài trợ đã nỗ lực thúc đẩy việc cung cấp chứng thực sở hữu đất cá nhân, tại các khu định cư không chính thức và cả các khu tái định cư được quy hoạch hiện nay. Mục tiêu của việc làm này là đem lại an toàn sở hữu và đảm bảo quyền lợi về đất đai cho các hộ gia đình khó khăn, tạo điều kiện để họ tiếp cận các dịch vụ cơ bản cũng như mau chóng thoát nghèo. Các tổ chức và đoàn thể nói trên cũng cho rằng quyền sở hữu đất cá nhân còn có tác dụng hỗ trợ người dân sử dụng đất đai như một tài sản thế chấp khi vay ngân hàng để mua nhà hoặc dùng vào các mục đích mưu sinh.Tuy nhiên hợp thức hóa quyền sở hữu dưới hình thức cấp chứng thực sở hữu cá nhân cho những ai đang sinh sống tại các khu ổ chuột đông dân đôi khi mất rất nhiều thời gian, tốn kém và dễ dẫn tới tình trạng tham nhũng. Bên cạnh đó ngày càng nhiều bằng chứng cho thấy lợi ích từ chứng thực sở hữu đất cá nhân thực ra đã bị thổi phồng quá mức. Nhiều hộ gia đình không muốn giành quyền sở hữu chính thức bởi các chi phí phát sinh cũng như nguy cơ mất đất khi cầm cố các chứng thư để vay ngân hàng mà lại không trả được nợ. Việc chứng thực sở hữu đất cá nhân cũng có thể làm gia tăng độ bấp bênh vì làm hạn chế hệ thống quyền sở hữu đất đai đã được thiết lập trước đó.

Tầm nhìn dài hạn Khi cân nhắc lựa chọn quyền sở hữu đất giữa cá nhân hay tập thể, bất kể chính sách nào cũng nên đặt mục tiêu hàng đầu là đảm bảo các hộ nghèo và cộng đồng nghèo sẽ thoát khỏi nguy cơ bị trục xuất – trước mắt và dài lâu.

Khi người nghèo nắm trong tay một tài sản có giá trị và có thể đem bán một cách hợp pháp như đất đai, khả năng một vài cuộc khủng hoảng sẽ xảy ra và họ buộc phải đem bán tài sản này để đến ở nơi khác một cách bất hợp pháp chỉ là vấn đề thời gian. Cộng với đó là mối đe dọa thực sự từ quá trình thay đổi về cộng đồng ở những khu định cư nghèo và các dự án nhà ở cho người thu nhập thấp ở những địa bàn đáng mơ ước trong nội thành.Chứng thực sở hữu đất cá nhân không phải là cách thức duy nhất để đảm bảo an toàn sở hữu đất cho người nghèo. Cách tiếp cận tốt hơn là dần dần hợp pháp hóa hoặc nâng cấp quyền sở hữu. Một trong những phương thức hiệu quả nhất nhằm đảm bảo sự ổn định của các khu định cư nghèo là trao quyền sở hữu tập thể, dưới hình thức hợp đồng cho thuê tập thể dài hạn hay chứng thực sở hữu đất cho các hợp tác xã cộng đồng với điều kiện cộng đồng đó có tổ chức chặt chẽ (Xem Hướng dẫn nhanh Phần 6 về Những tổ chức dựa vào cộng đồng).Quyền sở hữu tập thể đóng vai trò một lớp đệm chắc chắn trước những tác động mạnh mẽ của thị trường, giúp các cộng đồng sát cánh bên nhau và tạo cơ sở vững chắc để duy trì sự kết dính ở những nơi tính tập thể trở thành một cơ chế sinh tồn quan trọng trong đời sống cộng đồng.

PHO

TO: A

CH

R

K H

Á I

N I

Ệ M

HƯỚNG DẪN NHANH PHẦN 3. ĐẤT ĐAI


Quyền sở hữu đất và Nhà ở tập thể tại Nepal

PHOTO15 — B

Sau đây sẽ là một dẫn chứng sinh động về cách một dự án nhà ở có thể đáp ứng nhu cầu nhà ở cá nhân cho nhóm đối tượng bị trục xuất nghèo nhất và dễ bị tổn thương nhất thông qua một quá trình do chính họ tự tổ chức để cùng tiết kiệm, quản lý, xây dựng nhà và giành quyền sở hữu đất tập thể. Cư dân khu định cư lấn chiếm dọc bờ sông Kathmandu lâm vào cảnh tứ tán sau khi bị giải tỏa để dành đất cho dự án làm đường. Một số người cầm số tiền đền bù ít ỏi đến ở với họ hàng hoặc đi tìm đất khác để lấn chiếm. Tuy nhiên, một nhóm 44 hộ gia đình muốn duy trì cộng đồng của mình. Với sự giúp đỡ của Lumanti – một tổ chức phi chính phủ địa phương – họ bắt đầu chương trình tiết kiệm và tín dụng theo nhóm. Họ tìm được một mảnh đất mới để định cư liền kề khu đô thị Kirteepur và thuyết phục Quỹ Hỗ trợ Cộng đồng Đô thị do Chính quyền Kathmandu thành lập, thuyết phục Lumanti và một số tổ chức tài trợ khác mua mảnh đất đó cho họ như một khoản đền bù. Thay vì đứng tên sở hữu cá nhân, họ quyết định cùng sở hữu mảnh đất đó và xây dựng một hợp tác xã nhà ở để có tư cách đại diện pháp nhân.

Bao quanh hai khoảng sân chung là những ngôi nhà nhỏ hai tầng xây gạch xinh xắn. Hợp tác xã cộng đồng cho vay tiền xây nhà và các khoản nợ này sẽ được thanh toán theo hình thức tập thể. Đồng thời, hợp tác xã cũng thu thêm phụ phí đối với các khoản vay với hai mục tiêu: thứ nhất để có tiền chi trả các chi phí hành chính và thứ hai điều này cho phép cộng đồng thanh toán đầy đủ vào mỗi kỳ trả góp, ngay cả khi một hoặc hai thành viên trong cộng đồng không đủ khả năng thanh toán đúng hạn tại bất kỳ tháng quy định nào.Một khi quyền sở hữu đất, các khoản tiết kiệm và vay đều mang tính chất tập thể, thì những vấn đề khác có liên quan tới định cư và phát triển cộng đồng, cơ chế quản lý và các phúc lợi, như nước sạch, xử lý nước thải, quản lý chất thải rắn và hỗ trợ khẩn cấp cũng đều có thể được giải quyết dưới hình thức này, thông qua hợp tác xã nhà ở, các tổ chức tiết kiệm và tín dụng. Người ngoài có thể cảm nhận được tinh thần cộng đồng mạnh mẽ khi đến thăm khu định cư này và cộng đồng đã bắt đầu hòa nhập vào nhịp sống của đô thị Kirteepur, nơi họ tìm được sự trợ giúp trong việc quản lý chất thải rắn cũng như cung cấp nước sạch.

Hãy sống theo cộng đồngViệc xây dựng một hệ thống xử lý nước thải sinh hoc sẽ đảm bảo việc xử lý nước thải phi tập trung có thể được quản lý tập thể thông qua hợp tác xã nhà ở. Bên cạnh đó, sở hữu đất tập thể còn tạo điều kiện cho quản lý tập thể đối với khu định cư.

PHO

TO: A

CH

R

Nguồn: www.lumanti.com.np/projects.php

K H

Á I N

I Ệ M



Cơ chế hoạt động của các thị trường đấtđịnh bởi nhu cầu nhà ở trên từng địa bàn, và chất lượng và mức độ tiện nghi những mảnh đất này mang lại cho cuộc sống hàng ngày của người dân. Các lực lượng thị trường, sức ép dân số và sự phát triển đô thị liên tục kích cầu sở hữu đất đai, trong khi nguồn cung ứng đất tại hầu hết thành thị thường ở mức quá thấp để thỏa mãn nhu cầu đó. Một số chính phủ nỗ lực tăng nguồn cung đất có dịch vụ bằng cách thúc đẩy điều tiết thị trường đất đô thị trong khi các hệ thống không chính thức xuất hiện để thỏa mãn những nhu cầu nằm ngoài khả năng đáp ứng của thị trường chính thức. Trong khi cố gắng tìm đất để xây dựng nhà với giá cả phải chăng, các hộ gia đình nghèo hay các chính phủ cần nhận thức rõ về các lực lượng nêu trên. Để làm được điều này cần một nền tảng hiểu biết nhất định đối với các nguyên lý hoạt động cơ bản của thị trường đất đai - những nguyên lý tác động trực tiếp đến cơ hội tiếp cận đất làm nhà tại các khu đô thị.

Đất đai ngày càng được nhìn nhận như một loại hàng hóa thay vì tài sản chung của xã hội, cần được điều tiết thận trọng để phục vụ lợi ích chung cho cộng đồng. Sự thay đổi cách nhìn nhận này có ảnh hưởng mạnh đến việc sử dụng đất công và đất tư và cách thức điều tiết của chính phủ. Bất kỳ mảnh đất nào phù hợp để xây nhà cũng đều có giá trị và có thể đem ra bán hoặc mua, dù được sở hữu bởi tư nhân hay công cộng, và dù thuộc về hệ thống thị trường chính thức hay không chính thức. Bởi sau cùng chính các tác động thị trường sẽ quyết định ai được sử dụng phần đất nào trong đó và mảnh đất đó có giá bao nhiêu, ngoại trừ tình huống chính phủ cấp phối đất trực tiếp đến tay người dân, thông qua các dự án nhà ở được trợ cấp. Tuy nhiên ngay cả đất công đã được phân phát và sử dụng cho các dự án nhà ở của tầng lớp bình dân, cũng sẽ bước vào thị trường và được trao đổi mua bán cho dù là chính thức hay không chính thức. Giá cả đất đai sẽ được quyết

Thương mại hóa đất đai tại Karachi, Pakistan

PHOTO17 - A

PHO

TO: U

RC

KA

RA

CH

I

K H

Á I

N I

Ệ M

Thành phố Karachi (Pakistan) đang chứng kiến sự bùng nổ chóng mặt nhu cầu đất đai cho thương mại, cho các công ty nước ngoài và cho những hộ gia đình giàu có xây nhà. Ở một vài nơi, giá đất tăng đột biến khoảng 500% trong vòng 5 năm. Đất thuộc các vùng địa thế đẹp đang được rao bán bởi khu vực kinh tế tư nhân và được tận dụng phát triển hoặc tích trữ đầu cơ trong khi giá cả không ngừng tăng tốc.Hầu hết trong số đó đều là đất công, nhưng đang được cho thuê dưới sức ép của liên minh hùng mạnh giữa các chính trị gia, viên chức chính phủ, giới đầu tư phát triển địa phương và quốc tế. Điều đó nói lên sự phức tạp, thậm chí là bất khả thi, của việc mua đất

thuộc các khu vực trung tâm để làm nhà cho người dân thu nhập hạn chế. Ngoài ra cũng có một sức ép rất lớn đối với việc di dời dân cư tại các khu ổ chuột nội thành. Nguồn: Trung tâm tài nguyên đô thị Karachi



PHOTO16 — A

Nhu cầu về đất đai

Dân số tăng cao kéo cầu về đất đai không ngừng tăng lên – đối với đất đai thuộc mọi qui mô và ở mọi địa bàn, cho mọi nhóm thu nhập và dưới nhiều hình thức sở hữu khác nhau từ không chính thức đến chính thức, cho các mục đích sử dụng đa dạng: buôn bán thương mại, ở, phát triển công nghiệp, vui chơi giải trí và công cộng. Khi dân số thành phố tăng quá nhanh, chính phủ và các thị trường nhà đất không thể đáp ứng kịp thời nhu cầu về đất sẽ khiến cho giá cả vùn vụt leo thang.Nhu cầu không phải đối với bản thân khu đất mà là với giá trị sử dụng mà khu đất ấy đem lại. Có những giá trị sử dụng khiến cầu về đất đai cao hơn ở khu vực này so với khu vực khác. Ví dụ cầu về đất dành cho mục đích thương mại gần trung tâm thành phố cao hơn là cầu về đất ở. Cũng giống như vậy, người mua sẵn sàng trả giá cao hơn cho đất dành cho thương mại hơn là đất ở.Nhu cầu cũng ảnh hưởng tới lựa chọn của các chủ đất. Chủ đất có thể quyết định bán đất để dành cho mục đích thương mại hơn là bán cho những người mua để ở nếu những người mua để kinh doanh sẵn sàng trả giá cao hơn. Tương tự như vậy, khi các nhà phát triển đầu tư kỳ vọng có thể thu lời lớn từ việc cải thiện nâng cao một mảnh đất tiềm năng, họ sẵn lòng chi trả nhiều hơn cho một mảnh đất. Các chủ đất cũng có thể lựa chọn “ém” đất lại để bán khi giá tăng cao hoặc khi người mua có nhiều tiền hơn. Kiểu đầu cơ này chỉ làm tình hình xấu thêm và đẩy giá đất cao hơn giá trị mà nó có thể tạo ra. Đối với nhà đầu cơ bán được một mảnh đất sau sáu tháng với giá gấp ba là một điều tuyệt vời. Tuy nhiên, với các hộ nghèo đang cần tìm chỗ ở thì việc này làm cho mơ ước của họ càng thêm xa.

Nguồn cung đất đaiPH

OTO

: UR

DC

MO

NG

OLI

A

K H

Á I N

I Ệ M

Trừ phi san phẳng núi cao hoặc lấp sông hồ hoặc mở rộng địa giới đô thị và lấy thêm đất nông nghiệp xung quanh, mức cung đất cho thành phố thường tương đối cố định. Tuy nhiên, các qui định về qui hoạch có thể ảnh hưởng đến lượng đất sẵn cho mỗi mục tiêu sử dụng. Đất chưa sử dụng không được tính vào đầu cung ra thị trường cho tới khi nó được rao bán hoặc cho thuê. Nhưng nếu những người lấn chiếm đến ở đó hoặc nếu chính sách của chính phủ khuyến khích phát triển khu đất đó cho mục tiêu nhà ở xã hội thì nó sẽ chính thức được tính vào nguồn cung đất đai trên thị trường.Không giống như các món đồ khác có thể mua hoặc bán dễ dàng, mỗi mảnh đất đều là duy nhất. Mỗi mảnh đất bị cố định tại một vị trí và đi kèm với nó là khó khăn hoặc thuận lợi trong tiếp cận, địa hình, độ gần hay xa tới các tiện nghi và đường giao thông. Chính vị trí địa lý và các thuộc tính khác của mảnh đất quyết định giá trị, việc sử dụng và giá bán của chính nó. Tất cả các thuộc tính bị ảnh hưởng bởi nhu cầu không ngừng biến động trong một thành phố. Khi nguồn cung cạn kiệt và cầu tăng cao, giá đất tăng cao và lên cơn sốt. Đó chính là công thức kinh tế cơ bản cho bài toán đất đai. Hệ quả là, những người có nhiều tiền nhất sẽ mua được đất nội đô chứ không phải là những người cần đất nhất.



Tại các thị trường không chính thức, người ta mua hoặc thuê đất từ những ai có quyền sở hữu bằng nhận thứchay quyền sở hữu thực sự đối với mảnh đất này, trong những trường hợp như:

Thị trường đất không chính thứcKhi các thị trường đất đô thị chính thức không đáp ứng hết nhu cầu của người dân, giá đất sẽ được đẩy lên nhanh và người dân nhận ra họ không đủ khả năng chi trả cho bất cứ lựa chọn về nhà đất nào cả. Và khi người nghèo không đủ tiền mua đất trên thị trường chính thức, thị trường không chính thức trở thành giải pháp. Tại nhiều thành phố Châu Á luôn tồn tại những thị trường không chính thức sôi động để sẵn lòng phục vụ nhu cầu nhà đất cho dân nghèo, gồm cả những đối tượng dân di cư và chiếm dụng đất. Các thị trường này hoạt động hiệu quả tới mức phần lớn các giao dịch đất tại các thành phố Châu Á hiện nay đều là giao dịch không chính thức.Ở những thành phố như Ulaanbaatar hay Kath-mandu, vẫn có thể tìm thấy đất tư tại thị trường chính thức phù hợp khả năng tài chính của tầng lớp bình dân, mặc dù đất đó có thể có một vài vấn đề hoặc ở trên địa bàn quá xa. Song ở các đô thị như Mumbai hay Manila, gần như không thể tìm thấy đất mà người nghèo có thể tìm mua một cách chính thức. Ở những thành phố khác như Kuala Lumpur, hệ thống phân phối đất của thị trường chính thức bị ngăn cản bởi các thủ tục hành chính quan liêu, tình trạng trì trệ và mức phí đắt đỏ, đến nỗi nhiều người dân buộc lòng phải trông chờ vào nhóm thị trường không chính thức. Còn tại hai thành phố Karachi và Manila, những đối tượng chiếm dụng đất và các tổ chức nghiệp đoàn tiếp tục cung cấp đất theo cách phi chính thức cho

các hộ dân nghèo với mức giá phù hợp túi tiền và theo các mức kỳ hạn được điều tiết để thích nghi hoàn cảnh tài chính của người dân, ngay cả khi đó là đất chưa được lắp đặt dịch vụ. Người dân chấp nhận các rủi ro, bất ổn và điều kiện tự nhiên không thuận lợi gắn liền đất không chính thức bởi họ không có nhiều cơ hội lựa chọn. Những lô đất sẵn có tại các thị trường không chính thức thường nhỏ, dịch vụ nghèo nàn, địa thế xấu và không kèm theo quyền sở hữu pháp lý, song có giá rẻ và có sẵn. Bên cạnh đó, thị trường không chính thức cũng gọn nhẹ hơn, nhanh hơn và không rắc rối quan liêu như thị trường chính thức. Chủ nhân nhà ổ chuột có thể chỉ mất một buổi chiều để bàn giao mảnh đất cho hộ gia đình mới, trong khi để có một mảnh đất trong chương trình mặt bằng và dịch vụ của chính phủ hay một dự án nhà ở có thể phải mất hàng năm ghi tên chờ đợi và hàng tháng ròng xử lý giấy tờ phức tạp, rồi trả phí, chưa kể việc phải gánh thêm các khoản “cửa sau” nữa. Người ta cũng hi vọng rằng theo thời gian, đất đai rồi sẽ được điều chỉnh. May mắn, sự bền bỉ, sự tổ chức và một chút hỗ trợ từ các tổ chức phi chính phủ (NGO) hoặc một đề án hỗ trợ bởi chính phủ, nhiều cộng đồng không chính thức sẽ có khả năng cải tạo dần dần nhà ở, các dịch vụ cơ bản cũng như hoàn cảnh môi trường xung quanh. Và cùng với sự cải thiện về môi trường là sự công nhận về pháp lý hay công nhận các quyền đất đai của cộng đồng.

Người dân mua đất từ thị trường không chính thức như thế nào?

K H

Á I

N I

Ệ M

Đất chiếm dụng bất hợp pháp được bán hoặc cho người khác thuê, hay được chia nhỏ hơn để bán hoặccho thuê từng lô kèm hoặc không kèm theo nhà xây sẵn. Đất có được nhờ các hệ thống sở hữu truyền thống hoặc theo phong tục (chưa được chính phủ côngnhận) được chiếm hữu, chia nhỏ, bán hoặc cho thuê lại, đã có sẵn hoặc chưa có nhà/phòng xây trên đó.Đất thuộc một khu ổ chuột được chính phủ thừa nhận, hoặc nằm trong một dự án nhà ở chính thức,được mua, bán, cho thuê lại hoặc tiếp tục chia nhỏ thêm.Đất sở hữu hợp pháp, nhưng thuộc các vùng cấm cư trú, được bán hoặc cho thuê không chính thức.Đất sở hữu hợp pháp được chia nhỏ phi chính thức thành các lô với diện tích nhỏ hơn tiêu chuẩn xâydựngcho phép và được bán hoặc cho thuê lại không chính thức dưới dạng lô nhỏ, vẫn còn trống hay đãxây sẵn các phòng/nhà trên đó.



Thị trường đất không chính thức tại Karachi, PakistanỞ Karachi, khu vực không chính thức có tổ chức chặt chẽ với hệ thống cung cấp đất, nhà ở, tín dụng, vật liệu xây dựng và tiếp cận dịch vụ hạ tầng cho người nghèo với giá cả phải chăng và sự sẵn có mà thị trường chính thức không thể sánh được. Những đối tượng chiếm đất thường lấy đi các vạt đất công rộng bỏ hoang ở ngoại vi thành phố, nhanh chóng chia nhỏ chúng thành ô bàn cờ (dùng đá và vôi để kẻ biên giới) với đường đi ở giữa và bán thẳng các lô đất trên cho những hộ gia đình cá thể. Dù hầu hết các katchi abadis (khu định cư không chính thức hoặc chiếm dụng) tại Karachi đều nằm trên đất công, song đôi khi đất tư cũng được chia nhỏ và bán lại theo hình thức tương tự bởi chính chủ đất hoặc bởi các đối tượng chiếm đất sau khi thương lượng cùng chủ sở hữu. Thông tin về các lô đất còn trống sẽ nhanh chóng được truyền tai và lan rộng. Cũng có nhiều trường hợp quảng cáo được đăng trên phương tiên công cộng. Các cư dân mới sẽ xây nhà, trong khả năng chi trả của họ, nhiều người có thêm sự trợ giúp của thallawalas địa phương (các doanh nhân này mở địa bàn xây

Những chuyên gia không chính thức Những đối tượng cướp đất tại Karachi chiếm đất chưa sử dụng của nhà nước, chia nhỏ chúng theo qui định về quy hoạch đô thị, thường làm trong mối quan hệ đối tác với chính các nhà quy hoạch đô thị của chính phủ.

dựng tại các khu Katchi abadis mới và bán chịu vật liệu xây dựng). Các giao dịch đất đai trên hoàn toàn không thể tìm thấy ở bất kỳ khuôn khổ pháp lý hay khuôn khổ chính thức nào. Chúng không đi theo hệ tiêu chuẩn quy hoạch hay phân chia đất đai chính thức nào, mà được tiến hành dựa trên các thỏa thuận ngầm của các quan chức chính phủ, cảnh sát và chính trị gia, những người bị mua đứt bởi các nhóm chiếm đất bằng hối lộ và các ưu đãi chính trị. Hệ thống này tinh giản tối ưu đến độ việc bán đất trong các khu katchi abadis luôn chỉ cần “hợp thức hóa” bằng các biên lai với chữ ký kèm theo và có người làm chứng.Theo thời gian, cùng với quá trình thiết lập cộng đồng, hầu hết người dân sẽ có khả năng đàm phán với các chính khách và quan chức địa phương về các dịch vụ hạ tầng cơ bản như nước máy sạch và điện bán theo công tơ tại mỗi địa bàn sinh sống. Bên cạnh đó, hầu hết người dân có đủ năng lực xây dựng các hệ thống nước thải ngầm, với sự giúp đỡ của các tổ chức phi chính phủ như Orangi Pilot Project (Đề án thử nghiệm Orangi). Nguồn: Trung tâm nguồn lực đô thị, Karachi

PHO

TO: S

AIB

AN

K H

Á I N

I Ệ M



PHOTO20 — A

Cách các thành phố để dành đất xây nhà cho người dân

• Các kế hoạch sử dụng đất: giúp xác định cụ thể những mảnh đất nào có thể và không thể sử dụng trong một thành phố.

• Hệ thống thuế đất: cho phép các thành phố đánh thuế nắm giữ đất, thuế hưởng thụ các dịch vụ đô thị cũng như thuế sử dụng đất cho những mục đích khác nhau.

• Các hệ thống quản lý đất đai: được nhiều thành phố sử dụng nhằm duy trì thông tin cập nhật về việc sở hữu, sử dụng đất và ai có quyền lợi hợp pháp đối với mảnh đất nào.

• Quy định về quyền sở hữu: chỉ ra những loại quyền sở hữu mà các đối tượng cư ngụ, chủ nhân hay người sử dụng có thể có đối với một mảnh đất nào đó.

• Các kế hoạch đầu tư phát triển: được nhiều thành phố soạn thảo để xác định phương thức sử dụng và mở mang các khu đất cụ thể trong tương lai.

• Các tiêu chuẩn phát triển: đặt ra hệ thống quy tắc và thông số vật lý cho loại cơ sở hạ tầng và những dịch vụ sẽ được cung

ứng cho các khu đất với các mục tiêu sử dụng khác nhau.

Cung cấp đất làm nhà cho người dân là một vấn đề đòi hỏi ý chí chính trị của các chính phủ. Một khi có động lực rõ ràng, các chính phủ có thể dùng nhiều công cụ quản lý đất đai để có đủ đất xây nhà cho người dân:

Các chính phủ vẫn luôn phàn nàn không đủ đất đô thị để xây nhà cho người dân. Song khi người dân tìm kiếm xung quanh và tự khảo sát điều tra, họ nhận ra còn rất nhiều đất bỏ không thuộc nhiều khu vực — thuộc các vùng công cộng và tư nhân — mà phần nhiều trong số đó rất lý tưởng để làm nhà cho người thu nhập hạn chế. Các chính phủ có thể sử dụng nhiều phương thức hỗ trợ tận dụng nguồn đất này nhằm giải quyết nhu cầu an cư cũng như các mục tiêu xã hội thiết yếu,

Để những công cụ quản lý đất nói trên hoạt động hiệu quả trong việc đảm bảo đủ nguồn cung đất cho khu vực nhà ở thu nhập thấp, thành phố cần có một hệ thống quản trị đất đai tốt để quản lý các công cụ ấy, với tổ chức hài hòa, thủ tục minh bạch trong việc đưa ra các quyết định và công nghệ thích hợp để tập hợp, xử lý, lưu trữ và phổ biến các thông tin đất đai.

Quản trị đất đai nghĩa là gì ?Nếu chính quyền thành phố có những hệ thống hoạch định quyết sách hiệu quả, công bằng và dựa trên thông tin đầy đủ đối với các vấn đề phân phối, sử dụng và mở mang tài nguyên đất đô thị, thì bộ máy quản lý đang vận hành đúng hướng. Một nhân tố quan trọng của bộ máy này đó là hệ thống quản lý hành chính đối với đất đai, có chức năng tìm kiếm, lưu trữ thông tin và phổ biến các thông tin về quyền, giá trị và việc sử dụng đất trong khi triển khai các chính sách quản lý đất đô thị.

PHO

TO: A

CH

R

K H

Á I

N I

Ệ M



Quản trị đất đai

PHOTO22 — A

Không thể tách rời các vấn đề sở hữu đất đai với những vấn đề mang tính vĩ mô hơn trong cơ chế quản trị thành phố hay thành phố cân bằng những nhu cầu khác nhau về đất đai, đồng thời chu cấp các nhu cầu cơ bản của dân nghèo ra sao. Mặc dù đất đai liên quan đến nhiều khía cạnh chuyên môn phức tạp, về cốt lõi nó vẫn là một vấn đề của chính trị và quản trị. Luôn có một cuộc cạnh tranh gay gắt giữa các mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường liên quan đến việc sử dụng ra sao nguồn lực đất đai có hạn của thành phố. Các nhà hoạch định chính sách hàng ngày phải đối mặt với những lựa chọn khó khăn trong việc đáp ứng những nhu cầu hết sức khác biệt – ví dụ nên sử dụng nguồn lực đất khan hiếm để làm nhà ở, phát triển công nghiệp, xây công viên hay giữ gìn di sản văn hóa. Chất lượng quản trị sẽ quyết định cách thức cuộc cạnh tranh này được xử lý và cách các xung đột và mâu thuẫn được

hóa giải. Cũng chính công tác quản trị quyết định liệu công dân thành phố có thể tiếp cận với các thông tin hành chính về đất đai hay không, liệu các quyết định về đất đai có minh bạch hay không (hay là người dân phải trả hối lộ mới được việc). Vì người nghèo là nhóm yếu thế nhất trong cuộc cạnh tranh về đất đai đô thị, các chính quyền cần phải chủ động phát triển các chính sách quản trị vì người nghèo cho thành phố. Đề cập đến một nền quản trị đất đai tốt, những câu hỏi thường được đặt ra bao gồm : ai được hưởng lợi từ luật và chính sách đất đai hiện có hiệu lực ở các đô thị ? Ai ra quyết định và các quyết định được được thi hành ra sao ? Các quyết định này liên quan thế nào với các định chế truyền thống ? Và những quyết định đó ảnh hưởng gì đối với các hộ nghèo nhất sinh sống tại các đô thị của chúng ta hiện nay?

Đất đai là một nhân tố mang tính chính trịCác vấn đề liên quan đến đất đai có thể thêm rắc rối với các hệ thống quản trị yếu. Trong những trường hợp thế này, “thâu tóm nhà nước” sẽ trở thành một vấn đề phổ biến - đó là một tình trạng mà ở đó những ai nắm quyền lực trong tay có khả năng kiểm soát phần lớn đất và các nguồn tài nguyên đất đai. Tham nhũng cũng sẽ trở nên trầm trọng hơn. Và cuối cùng, người hứng chịu tất cả không ai khác chính là những hộ nghèo nhất sinh sống tại các khu đô thị của chúng ta

Thế nào là quản trị đất ? UN-HABITAT định nghĩa quản trị đất đai là “quá trình mà ở đó, các quyết định được đưa ra liên quan đến việc tiếp cận, và sử dụng đất, và cách thức những quyết định ấy được thi hành cũng như phương thức giải quyết xung đột về lợi ích”. Về cốt lõi, quản trị đất đai liên quan trực tiếp đến quyền lực và kinh tế chính trị đất đai.

PHO

TO: H

OM

ELES

S IN

TER

NA

TIO

NA

L

PHO

TO: A

CH

R

K H

Á I N

I Ệ M



Cách tốt nhất để giải quyết những vấn đề về nhà ở và đất đai là ủng hộ nhiều tổ chức và cách tiếp cận trên nhiều phương diện.

10 chiến lược khiến cho đất trở nên dễ tiếp cận hơn với người dân:

Chính phủ và các cơ quan phát triển thường rơi vào vòng luẩn quẩn khi tin rằng chỉ có một phương thức duy nhất để giải quyết những vấn đề đất đai. Giả định này không đúng bởi hai lý do:

Các nhân tố như hoàn cảnh chính trị, hệ thống khung pháp lý, quyền sở hữu đất đai, lịch sử đô thị, các nguồn việc làm và tổ chức cộng đồng khác nhau giữa các địa phương, và không có một chính sách hay chương trình nào có thể phù hợp với tất cả các điều kiện đó. Một giải pháp áp dụng thành công trên địa bàn này vẫn có thể thất bại trên địa bàn khác. Cũng như một phương án có thể hỗ trợ tốt cho 20% dân thành thị nghèo vẫn không thiết thực khả quan với 80% số dân còn lại. Những người tìm kiếm một giải pháp đơn thuần bỏ lỡ nhiều cơ hội tốt bởi họ chỉ đi theo cách nhìn phiến diện. Việc thử nghiệm và cách tân trên nhiều khía cạnh theo nhiều phương thức, cùng với nhiều tổ chức triển khai các chiến lược khác nhau hứa hẹn những giải pháp khả thi hơn. Những giải pháp không hiệu quả có thể bị loại bỏ, những giải pháp có tiềm năng có thể tiếp tục được hỗ trợ, tinh lọc, mở rộng và nhân rộng sang các địa bàn khác.

2

1

Đất và các tiềm năng từ đất cần được xem xét trong cách tiếp cận tổng thể về đảm bảo nhà ở cho người nghèo đô thị. Các vấn đề liên quan đến nhu cầu đất đai cần được cân đối trong bối cảnh quản trị, hoạch định và cung cấp hạ tầng đô thị cũng như quá trình trao quyền kinh tế và xã hội cho người nghèo.10 chiến lược dưới đây cần được cân nhắc trong khi tham khảo kết hợp với các tài liệu Hướng dẫn nhanh khác cùng bộ với cuốn này, gồm tài liệu về Mặt bằng và dịch vụ, Giải pháp thay thế việc trục xuất (Hướng dẫn nhanh Phần 2 và 4), Tài chính nhà ở (Phần 5), Nhà cho thuê (Phần 7) và Vai trò trung tâm của những tổ chức dựa vào cộng đồng (Phần 6). Các nhà hoạch định chính sách cần

lưu ý rằng cung cấp đất để xây nhà cho người dân có thu nhập thấp luôn là một vấn đề mang tính chất chính trị. Mỗi chiến lược trong 10 chiến lược dưới đây hoặc có thể làm gia tăng, hoặc có thể hạn chế cơ hội tiếp cận đất của người dân, tùy thuộc vào các mục tiêu và quyết tâm chính trị.

PHO

TO: U

SAID

FIR

E PR

OJE

CT

P H

Ư Ơ

N G

P H

Á P



Chiến lược 1: Lập quy hoạch hiệu quả hơn

Nhà dãy với những ngôi nhà sát vách mở cửa ra đằng trước và đằng sau được xem như một trong những phương thức hiệu quả nhất để tiết kiệm không gian, xây dựng trên các ô đất nhỏ mà vẫn đảm bảo chất lượng nhà ở. Các ngôi nhà xây cao 2-3 tầng có thể đủ diện tích sống cho hộ gia đình đông người, ngay cả khi mỗi tầng chỉ có một phòng. Không gian phía trước và sau nhà rộng từ 1-2m cũng đủ để chứa các vật dụng gia đình như chậu giặt, phơi phóng quần áo, nấu nướng, giao lưu trò chuyện, để xe máy hay là buôn bán lặt vặt. Mumbai và Bangkok là hai thành phố phát triển thành công và phổ biến mô hình nhà dãy kiểu này, với các căn hộ chia lô chỉ rộng từ 15 - 20 m2

Nhà dãy đơn giản

PHOTO38 — A

1

Quá trình mở mang, phát triển, cạnh tranh và đầu cơ đất đẩy giá đất tại các đô thị Châu Á lên cao khiến cho đất xây dựng nhà — đặc biệt nhà cho người nghèo — ngày càng trở nên đắt đỏ. Một cách giúp giảm giá đất trong các dự án xây nhà thu nhập thấp là tối thiểu hóa diện tích sử dụng cho mỗi lô thông qua qui hoạch hiệu quả. Khi thiết kế một công

trình nhà ở hay một dự án phát triển cộng đồng, việc lập kế hoạch hiệu quả sẽ giúp giảm chi phí cho đất đai, khiến cho dịch vụ cơ bản hiệu quả và rẻ hơn, đồng thời tạo ra môi trường sống tốt hơn cho các cư dân. Có một vài cách để thực hiện việc này:

QUY HOẠCH NHÀ Ở VỚI MẬT ĐỘ DÀY HƠN: Một cách để giảm chi phí đất cho mỗi đơn vị nhà là xây nhiều ngôi nhà nhỏ, thu hẹp ngõ hẻm và không gian mặt bằng để tăng số lượng nhà xây trên một địa bàn đất đai chật chội. Để làm được điều này có thể phải nới lỏng qui định xây dựng của địa phương, thường được thiết kế cho các đối tượng có thu nhập tốt hơn với các tiêu chuẩn không thực tế về diện tích, hoặc có thể cần đưa ra các chính sách kiểm soát sử dụng đất mới khuyến khích đầu tư phát triển nhà ở mật độ cao. Có nhiều dẫn chứng sinh động về các dự án nhà ở cho tầng lớp bình dân với cách thiết kế nhà thực sự tiết kiệm không gian và diện tích từng lô dưới tiêu chuẩn nhưng vẫn đủ thoải mái và phù hợp để làm nơi trú chân cho các cộng đồng nghèo.

PHOTO38 — B

PHO

TO: A

CH

RPH

OTO

: AC

HR

P H Ư

Ơ N

G P H

Á P



4

QUY HOẠCH NHÀ CAO TẦNG: Một cách khác để giảm chi phí đất cho mỗi đơn vị nhà ở là xây nhiều đơn vị nhà trên một lô đất, hay nói cách khác là chồng tầng cao hơn cho khu nhà. Càng nhiều đơn vị nhà được xây trên lô đất, chi phí về đất cho mỗi đơn vị nhà càng giảm. Tuy nhiên, cần nhớ rằng xây nhà chồng tầng mật độ cao như vậy vẫn không đảm bảo giá thành sẽ vừa túi tiền của các hộ nghèo. Nhà cao tầng có nghĩa giá thành xây dựng mỗi đơn vị nhà sẽ cao hơn và người nghèo không phải là đối tượng duy nhất muốn sống trong không gian hẹp ở các địa điểm đắc địa, gần trung tâm việc làm, chợ, đường giao thông và tiện nghi công cộng. Bên cạnh đó, thực tế tại nhiều trung tâm thành thị của Châu Âu hiện nay cho thấy, những khu nhà mọc lên sát nhau trên các địa bàn trung tâm thường rất có giá và vượt ngoài tầm với của người nghèo. Thêm vào đó, căn hộ cao tầng thường không phù hợp với người nghèo những người có xu hướng sử dụng chính nhà của mình cho các mục đích mưu sinh.

QUY HOẠCH CÓ HIỆU QUẢ: Nhiều người cho rằng cách hiệu quả nhất để sử dụng đất đô thị là bố trí các ngôi nhà thành những hàng dài trên một sơ đồ hình chữ nhật của các con phố giao cắt nhau, mô phỏng hình ảnh một trại tị nạn tập trung. Tuy nhiên cách sắp đặt này không khuyến khích phát triển tình hàng xóm láng giềng hay tạo ra không gian cộng đồng để thúc đẩy những hoạt động vui chơi giải trí, buôn bán, chợ ngoài trời hay trồng trọt cây cối. Trên thực tế, có thể quy hoạch nhà ở thành cụm xung quanh ngõ cụt, quanh một khoảng sân chung, quanh một quảng trường nhỏ trong khi vẫn đảm bảo hiệu quả sử dụng đất và tạo điều kiện thiết lập hệ thống hạ tầng với chi phí thấp và khả thi.

QUY HOẠCH ĐƯỜNG SÁ CHO NGƯỜI ĐI ĐƯỜNG THAY VÌ PHƯƠNG TIỆN ÔTÔ: Các tiêu chuẩn xây dựng đô thị thường yêu cầu xây đường dân cư đủ rộng cho các phương tiện giao thông lớn. Rõ ràng nếu theo sát các tiêu chuẩn này vào việc xây dựng tại các khu thu nhập thấp sẽ phải dành rất nhiều đất để mở rộng lòng đường, do đó hạn chế số lượng nhà xây lên và làm tăng phí tổn hạ tầng cũng như chi phí đất cho từng đơn vị nhà. Do đó, một trong những cách thức hiệu quả trong quy hoạch nhà ở khả thi, đủ điều kiện sinh sống và giá cả phải chăng tại các khu định cư cho người nghèo là thu hẹp chiều rộng ngõ hẻm và các con đường tương ứng với tỷ lệ khách qua đường. Cần thu hẹp tới khi lòng đường vừa đủ rộng để lưu thông các phương tiện như xe cứu hỏa và cứu thương. Rõ ràng các dự án nhà ở với thiết kế tốt cho ô tô đi lại thường có khả năng được “sang hóa” bởi các hộ dân trung lưu.

2

3

Nhiều người tin rằng qui hoạch là vấn đề chuyên môn phức tạp và cần được giao cho các kiến trúc sư và kỹ sư có chuyên môn. Tuy nhiên các nhà quy hoạch giỏi nhất lại chính là người dân sống trong các khu định cư đông đúc với dịch vụ nghèo nàn. Kinh nghiệm sống khiến họ biết cái gì có thể chấp nhận được và cái gì không thể thực thi. Khi cộng đồng nghèo và các bên liên quan được mời tham gia vào tất cả các khâu trong quá trình qui hoạch, kết quả cuối cùng sẽ là một dự án khả thi hơn, phù hợp và dễ chấp nhận hơn đối với những ai sẽ trực tiếp sống trên địa bàn quy hoạch đó. Vai trò của các kiến trúc sư cộng đồng

Quy hoạch cùng với người dân

nhạy bén với khả năng lắng nghe người dân, đưa ra gợi ý và chuyển tải các ý tưởng của họ thành bản vẽ và mô hình và đề xuất là hết sức quan trọng trong quá trình này.

PHOTO39 — A

PHO

TO: A

CH

R

P H

Ư Ơ

N G

P H

Á P



PHOTO49 — A

Nhiều đô thị tại Nam Á hiện nay đang nỗ lực áp dụng hệ thống qui định về sử dụng đất đai như một chiến lược nhằm để dành đất cho việc phát triển nhà ở thu nhập thấp một cách có kế hoạch. Mặc dù dự định đằng sau việc này là tốt đẹp, các biện pháp kiểm soát như vậy vẫn không đảm bảo liệu có ngôi nhà cho người thu nhập thấp nào sẽ mọc lên ở các nơi dành sẵn đó hay không. Ngay cả khi các tổ chức phi chính phủ, các nhóm cộng đồng hay cơ quan phát triển nhà ở của chính phủ đề xuất sử dụng đất để xây nhà như dự kiến, họ thường vấp phải các trở lực mạnh mẽ từ thị trường – lực lượng có tiếng nói quyết định về cách thức sử dụng một mảnh đất cho dù nó đã được qui hoạch vào mục đích nào đi chăng nữa. Khi qui định sử dụng đất để riêng một khu vực đất đô thị dành cho việc xây nhà, các qui định này đồng thời chỉ rõ mảnh đất sẽ được chia nhỏ như thế nào, với mật độ và độ cao của các tòa nhà ra sao và các tiện ích hạ tầng như thế nào sẽ được cung cấp. Các qui định như vậy trên thực tế có thể khiến cho việc xây dựng nhà ở trở nên đắt đỏ hơn và nhà ở khan hiếm hơn vì những tiêu

chuẩn không hợp lý hạn chế số lượng nhà ở chính qui có thể được xây dựng đặc biệt đối với phân khúc thị trường bình dân. Điều này đẩy người dân đến các khu đất và vùng định cư không chính thức với các điều kiện sống dưới chuẩn.

Chỉ có trong lý thuyết . . .Quy hoạch phát triển đô thị Mumbai được lập với nhiều khu vực được đặt tên là “Khu nhà ở cho nhóm người có thu nhập hạn chế”. Tuy nhiên, khi những phụ nữ nghèo sống trên vỉa hè tập hợp nhau lại và tìm đến các khu vực nêu trên, cái mà họ tìm thấy lại là trung tâm mua bán, khu định cư của giới thượng lưu, nhà máy và trung tâm chiếu phim.

Điều lệ sử dụng đất có thể trở thành công cụ hỗ trợ người nghèo tìm đất xây nhàCác qui định sử dụng đất và nhà ở có thể được điều chỉnh để phù hợp hơn với nhu cầu thực tế của người nghèo. Các qui đình này có thể giúp gia tăng đáng kể số lượng nhà ở giá cả hợp lý trên thị trường nhà ở chính thức. Thêm vào đó, sự tồn tại của các quy định sử dụng đất đai với điều khoản dự trữ đất dành riêng cho nhà ở thu nhập thấp có thể trở thành công cụ quyền năng để những cộng đồng có tổ chức sử dụng trong việc tìm kiếm đất đai và thương lượng về việc sử dụng mảnh đất đó vào các mục tiêu nhà ở cho đối tượng thu nhập thấp.

Quy định sử dụng đất đai

PHO

TO: A

CH

R

P H Ư

Ơ N

G P H

Á P



Chiến lược 2: Xây dựng hệ thống thông tin đất đai tốt hơn

PHOTO50 — A

Hệ thống thông tin đất vận hành hiệu quả là một trong những tiền đề quan trọng trong cung ứng đất làm nhà cho người nghèo. Nếu hệ thống lưu trữ thông tin đất đai thiếu minh bạch, việc sử dụng đất có thể bị chi phối theo nhiều cách khác nhau bởi những người nắm quyền lực và người nghèo sẽ phải chịu thiệt thòi trong cuộc cạnh tranh đó. Hơn nữa, sẽ khó làm thủ tục pháp lý để giao hoặc cho thuê đất cho người nghèo (dù tập thể hay cá nhân) nếu các quyền lợi không chắc chắn và người dân vẫn có nguy cơ bị trục xuất. Một hệ thống thông tin tốt là công cụ thiết yếu để lập kế hoạch quản lý đất, để sử dụng hiệu quả và công bằng nguồn tài nguyên đất đô thị nhằm đem lại lợi ích cho tất cả người dân, môi trường và nền kinh tế. Thiếu thông tin rõ ràng về đất đai, việc quy hoạch đường sá, mạng lưới hạ tầng, tiện ích xã hội, các dịch vụ công và nhà ở trong thành phố sẽ rất khó khăn. Ngoài ra, tình trạng thiếu hụt các ghi chép đáng tin cậy và sự cập nhật thường xuyên về các giao dịch và quyền sử dụng đất có thể trở thành rào cản đối với quá trình phát triển một thị trường đất hiệu quả và minh bạch. Thiếu hụt báo cáo đất đai thúc đẩy sự bành trướng của các thị trường đất không chính thức, với nhiều giao dịch và phân bổ đất đai không có giấy tờ xác thực, từ đó làm thâm hụt đáng

Không phải là viên đạn bạcMột hệ thống thông tin đất đai tốt không phải là một viên đạn bạc có thể đảm bảo xử lý vấn đề. Ngay cả hệ thống lưu trữ đất đai tinh vi nhất và các bản đồ địa chính đã số hóa cũng có thể bị thao túng bởi các nhóm lợi ích có quyền lực và bị gạt ra rìa bởi các lực lượng thị trường và người nghèo vẫn bị đẩy bật khỏi thành phố. Tuy vậy, một hệ thống thông tin đất đai tốt làm tăng cường tính minh bạch và khiến cho việc thao túng trở nên khó khăn hơn.

kể nguồn doanh thu thuế tài sản của các đô thị. Bên cạnh đó, việc thiếu hụt ghi chép về đất đai cũng tạo điều kiện để gia tăng hoạt động mua bán phi pháp và tình trạng giả mạo giấy tờ sở hữu, gây khó khăn trong việc đền bù thỏa đáng trong trường hợp tái định cư hoặc điều chỉnh đất đai. Những vấn đề này có thể dẫn tới sự gia tăng xung đột đất đai và sự bấp bênh về quyền sở hữu.

Nằm trong tay của chính người nghèo . . .

Khi các cộng đồng nghèo có tiếp cận tốt hơn đối với thông tin đất đai trong thành phố, ở đâu có đất, ai là chủ sở hữu, giá bán ra sao và các khu tương tự giá cả thế nào, họ sẽ có thể tìm được một khu đất thích hợp để xây nhà và giành lợi thế trong việc đàm phán giá mua hợp lý. Không lâu nữa, việc sử dụng các công cụ như ảnh chụp trên không, lưu trữ đất đai, hệ thống thông tin địa lý GIS sẽ không còn là đặc quyền của giới tinh hoa có học thức trong thành phố. Các cộng đồng nghèo và mạng lưới của họ ở khắp Châu Á đang học cách sử dụng các hệ thống thông tin đất đai công nghệ cao và biến nó thành công cụ quan trọng trong quá trình tìm kiếm các khu đất công hoặc tư nhân còn trống và thương lượng để tiếp cận mảnh đất ấy cho các dự án nhà ở của họ.

PHO

TO: A

CH

R

P H

Ư Ơ

N G

P H

Á P



Bảng kiểm tra hệ thống thông tin đất đai của thành phố của bạn: Chi phí thiết lập và duy trì hệ thống thông tin đất đô thị khá cao và có liên quan tới nhiều vấn đề về quản lý, năng lực, công nghệ và khả năng thực thi. Đây là một trong những lý do tại sao chỉ có chưa tới 30% đất thành thị tại phần lớn các nước đang phát triển hiện được thống kê trong hệ thống lưu trữ nhà nước. Để hiệu quả và có giá trị với phần lớn người dân — đặc biệt đối với người nghèo — hệ thống quản lý thông tin đất của một đô thị phải đảm bảo dễ tiếp cận, minh bạch rõ ràng và có giá cả phù hợp với người dân. Vậy đâu là những nhân tố tạo nên một hệ thống thông tin thực sự khả dụng?

1

3

4

2

PHOTO51 — A

CÁC HỆ THỐNG THÔNG TIN ĐẤT ĐAI (LIS) thường là những hệ thống sử dụng máy tính để tổ chức thông tin về đất đai bao gồm thông tin về địa thế, diện tích, ranh giới, chủ sở hữu cũng như thực trạng sử dụng trước đây và các tiềm năng sử dụng có thể khai thác. Có nhiều loại hệ thống thông tin đất đai với các mức độ chính xác khác nhau, tùy thuộc mục đích mà những hệ thống ấy được tạo ra, ví dụ để sử dụng trong quy hoạch đô thị, hay để giải quyết các vấn đề thuế hay pháp lý.

HỒ SƠ ĐẤT ĐAI là những ghi chép trên giấy về quyền đối với các khu đất cụ thể và là chứng thực pháp lý về quyền sở hữu và sử dụng mảnh đất đó. Hệ thống hồ sơ này sẽ trả lời câu hỏi “ai có những quyền lợi gì?”. Đơn giản hóa thủ tục lưu trữ hồ sơ đất đai nên được xem như giai đoạn đầu trong quy trình xây dựng hệ thống quản lý đất khả dụng của một thành phố. Những thủ tục này có thể được cải thiện theo thời gian, khi các rào cản kỹ thuật được vượt qua và năng lực thể chế và con người đô thị đã phát triển mạnh mẽ.

HỒ SƠ ĐỊA CHÍNH là những ghi chép phổ biến bao gồm các bản đồ hoặc điều tra thực tế mô tả giá trị, giới hạn và quyền sở hữu đất trong một thành phố. Các hồ sơ ấy trả lời câu hỏi “ai có những quyền lợi gì ở đâu?”. Các hồ sơ địa chính cần được cập nhật thường xuyên bởi thực trạng sử dụng và quyền sở hữu đất liên tục thay đổi, đồng thời cần thường xuyên kết nối tới các báo cáo chứng thực sở hữu và đăng ký đất đai.

HỆ THỐNG ĐĂNG KÝ ĐẤT ghi lại toàn bộ thông tin về quyền lợi đối với các mảnh đất và lưu giữ chứng thực hợp pháp về quyền sở hữu.

Để phù hợp với tất cả các nhóm hộ gia đình có hoàn cảnh khác nhau, thông tin quản lý đất đai cần có khả năng thâu tóm tất cả các giải pháp sở hữu được nêu trong Tài liệu Hướng dẫn nhanh này.

Nguồn: UN-HABITAT 2004(b)

PHO

TO: C

OD

I

P H Ư

Ơ N

G P H

Á P



Chiến lược 3: Hệ thống đánh thuế đất hiệu quả hơn

PHOTO52 — A

Hàng ngàn năm qua, việc đánh thuế đất đã trở thành một trong những cách thức chính tạo nguồn thu để dành cho các mục đích công cộng của các thành phố. Bên cạnh đó, thuế đất – đặc biệt là thuế áp dụng đối với đất đai bị bỏ hoang – cũng là một công cụ tài khóa quan trong mà chính quyền thành phố có thể sử dụng để hạn chế đầu cơ và đảm bảo nguồn cung đất ổn định cho các nhu cầu phát triển cần thiết. Một nguồn cung ứng vững chắc sẽ góp phần hạ giá đất nói chung, mang lại cơ hội lớn hơn tiếp cận lớn hơn cho người nghèo. Có nhiều phương pháp tính thuế đất đai, dựa trên các hệ thống thuế đa dạng khác nhau, song tại Châu Á, thuế đất thường được tính theo ba mô hình cơ bản:

bỏ không không sinh lời và hạn chế hoạt động đầu cơ đất đai cũng như khuyến khích việc bỏ vốn đầu tư nhằm khai thác tối đa giá trị của đất đai.

1

2

3

Đánh thuế đất đai có là giải pháp khả thi?Liệu có thể có một vài quốc gia Châu Á nơi điều kiện tiếp cận đất của người dân được nâng cao nhờ hoạt động của các hệ thống thuế tiến bộ? Không dễ cho một câu trả lời chắc chắn, song có một sự thật – nếu việc đánh thuế đất (đang được thả nổi bởi các nhà đầu cơ) đóng vai trò động lực đem nguồn đất đó tới thị trường đất đai, sẽ góp phần gia tăng nguồn cung ứng đất nói chung và hạ giá thành vốn dĩ đắt đỏ. Và tình huống đó có lợi cho tất cả những ai sinh sống nơi thị thành đang săn tìm đất đai, trong đó phải kể đến người nghèo.

Thuế lãi vốn: chỉ áp dụng với đất khi nó đã được đem bán, dựa trên

nguyên lý: đánh thuế trên lợi nhuận thu được từ việc đem bán một mảnh đất, giống như bất kỳ nguồn thu nhập nào khác.

Thuế đất bỏ không: đánh thuế chủ sở hữu của các mảnh đất còn bỏ không chưa được sử dụng, với

mục tiêu khiến cho việc sở hữu đất đai

Thuế sử dụng đất: một vài quốc gia hiện đang áp dụng phương thức đánh thuế tách rời phần đất đai và phần công

trình xây dựng trên mảnh đất đó, theo đó một cá nhân sẽ phải trả hai mức thuế hoặc nhiều cá nhân có thể cùng phải trả các loại thuế khác nhau cho cùng một mảnh đất: người sở hữu đất và người sở hữu nhà. Một số quốc gia sử dụng hệ thống thuế này để phân định đất và tình trạng sử dụng, để có thêm thu nhập nhằm cấp vốn cho việc cung ứng các dịch vụ hạ tầng cơ bản trong thành phố.Tuy nhiên, ở phần lớn quốc gia Châu Á, hệ thống chính sách thuế đất này không nhận được nhiều ủng hộ từ các nhà chính trị - phần nhiều trong số họ chính là những nhà đầu cơ và săn tìm đất. Và việc triển khai các chính sách này thường bị ngăn trở bởi các yếu tố như trị giá tài sản khó kiểm kê, đút lót hối lộ và trốn thuế. Và một thực trạng thường xuyên diễn ra đó là hệ thống thuế đất quá cao đang khuyến khích phát triển các giao dịch ngầm, kéo theo đó là sự phân nhỏ đất không chính thức và các ghi chép bán hàng sai lệch.

PHO

TO: U

RD

C M

ON

GO

LIA

P H

Ư Ơ

N G

P H

Á P



Đánh thuế đất đai tạo nguồn thu tương đối dễ dàng cho thành thị. Loại thuế này không làm sai lệch các cơ chế thị trường hay trở thành gánh nặng đối với nền kinh tế địa phương như một vài loại thuế khác. Đánh thuế đất vừa không tốn kém lại hiệu quả vì việc này đòi hỏi các công đoạn theo dõi quyền sở hữu và trị giá đất đai ít hơn nhiều so với việc giám sát thu nhập cá nhân hay các giao dịch. Khả năng trốn thuế cũng khó xảy ra hơn, bởi người ta khó lòng cất giấu hay chuyển tài sản đất đai đến nơi không có thuế, hoặc che đậy bằng các hệ thống dữ liệu điện tử. Ngay cả những nước nghèo nhất hiện nay cũng sẵn có những công cụ để thi hành chính sách thuế đất, chỉ cần kèm theo một chút nỗ lực thiết lập hệ thống chứng từ và quản lý hành chính đối với đất đai.

Thuế đất gia tăng nguồn cung đất cho thị trường. Nếu một chủ đất phải chịu mức thuế cao trên mảnh đất bỏ không, anh ta sẽ tận dụng triệt để mảnh đất đó thay vì tiếp tục bỏ hoang hay sử dụng chưa hiệu quả. Tại một vài quốc gia, các chính quyền thành phố áp dụng nhiều hệ thống thuế đất tiến bộ nhằm đẩy lùi nạn đầu cơ và khai thác tối đa giá trị các mảnh đất đã được phát triển. Khi được quản lý và triển khai đúng hướng, mô hình thuế này có thể đem lại các kết quả khả quan trong việc cung ứng đất đô thị cũng như khuyến khích chủ đất mở mang đất đai hay thỏa thuận việc phát triển khu đất với các tổ chức khu vực tư nhân hoặc công cộng. Và tất cả những điều đó sẽ giúp nhiều người tiếp cận dễ dàng hơn nguồn đất đô thị nhiều tiềm năng.

Thuế đất phân chia công bằng các lợi ích từ phát triển. Các chủ đất có thể kiếm lời đáng kể từ việc găm đất chờ giá lên mà không cần phải đầu tư kinh doanh gì cả. Khi chính phủ lên kế hoạch cải thiện đường sá, nâng cao khả năng tiếp cận, mở rộng cơ sở hạ tầng và giao thông công cộng và tăng cường tiện nghi xã hội cũng như môi trường sống cho một khu vực của thành phố, giá đất ở khu vực đó lập tức tăng cao. Giá trị tài sản của các chủ đất trong khu vực đó cũng tăng theo – là kết quả trực tiếp từ những khoản đầu tư công đó. Một câu hỏi đặt ra thuộc phạm trù đạo đức là liệu những lợi nhuận kinh tế này sẽ được chuyển cho chủ đất cá thể này hay nên được chia sẻ cho xã hội nói chung. Ở một số quốc gia, hệ thống đánh thuế giá trị đất đai (Land value taxation – LVT) được sử dụng như một chiến lược bù đắp một phần các khoản đầu tư công vào quá trình mở mang địa bàn nói trên, thông qua các loại thuế thu trên các đối tượng chủ đất được hưởng lợi từ việc phát triển đó. Ngoài ra LVT còn hạn chế tình trạng đất nhàn rỗi tại những vùng đất vàng.

Thuế đánh vào phần đất (hay một công trình xây trên đất đó) thường được tính trên nền tảng của nhiều yếu tố, như trị giá thị trường đã thẩm định, diện tích, địa điểm, kết nối giao thông, tiếp cận các dịch vụ công và mục đích sử dụng mảnh đất đó - xác định bởi quy định sử dụng đất đai và các chiến lược tổng thể của thành phố. Một quy trình định giá đất đai sẽ được tiến hành định kỳ thường xuyên trong một đô thị và được ghi chép lại trong một biểu đồ giá đất

Cơ chế hoạt động của thuế đất đai ?

Tại sao cần đánh thuế đất đai?

hay trong hồ sơ địa chính của thành phố. Tất cả công đoạn tính toán này đòi hỏi chính quyền tham gia tích cực nhằm đảm bảo cập nhật thường xuyên những yếu tố giúp xác định giá trị đất đai cũng như lượng định, lên hóa đơn và thu các loại thuế phù hợp. Ngoài ra, cần cân nhắc các phương hướng giải quyết tranh chấp và các dịch vụ cho người chịu thuế khi xây dựng các hệ thống tính thuế đất đai.

1

3

2

P H Ư

Ơ N

G P H

Á P



Chiến lược 4: Chia sẻ đấtChia sẻ đất là chiến lược tự hình thành từ quá trình giải quyết các xung đột đất đai đô thị giữa các cộng đồng nghèo cần đất tá túc mưu sinh và các chủ đất tư nhân hoặc nhà nước mong muốn thu hồi mảnh đất bị chiếm dụng trái phép. Cơ chế hoạt động: Kết thúc mỗi giai đoạn quy hoạch và thương lượng giữa các bên, một thỏa thuận sẽ được thông qua nhằm mục tiêu “chia sẻ” đất đai. Theo đó nhóm bình dân được cấp, bán hoặc cho thuê một phần đất đai nhằm khôi phục ngôi nhà họ đang tá túc mưu sinh (thường thì đó sẽ là phần đất ít giá trị thương mại nhất trên toàn bộ mảnh đất nói chung), và trả phần còn lại cho chủ đất để đầu tư phát triển. Người dân nhận được diện tích đất bao nhiêu và chủ sở hữu thu hồi bao nhiêu, tất cả sẽ được quyết định trong nội dung thỏa thuận. Và kết quả sau cùng là các bên đều được hưởng lợi. Chia sẻ đất luôn là một quá trình dài, phức tạp và không phải lúc nào cũng đem lại kết quả. Tuy nhiên cùng với việc ngày càng có nhiều dự án chia sẻ đất được thực hiện tại các quốc gia như Ấn Độ, Thái Lan, Campuchia và Inđônêxia, chiến lược này đang được biết đến nhiều hơn và được tìm hiểu kỹ hơn bởi các cộng đồng, chính quyền, chuyên gia nhà ở và các doanh nghiệp sở hữu đất. Quy trình đàm phán cũng như các giai đoạn phát triển cũng

đang có chiều hướng rút gọn dần. Phía sau mỗi đề án chia sẻ đất thành công phải có một tổ chức cộng đồng mạnh, các nhà trung gian có kỹ năng cũng như một đội ngũ kỹ thuật viên giỏi có thể giúp đưa ra các giải pháp chia sẻ đất khác nhau để các bên cùng bàn bạc. Nhưng trên hết, cốt lõi của một quá trình chia sẻ đất chính là khả năng chuyển hóa các nhu cầu và yêu sách đối kháng thành một thỏa hiệp cụ thể có thể chấp nhận được đối với các bên liên quan.

PHOTO28 — A

Một sự thỏa hiệpChia sẻ đất đai có nghĩa nhiều gia đình sẽ phải chen chúc nhau trên một mảnh đất hẹp nhưng đổi lại họ sẽ không còn là người lấn chiếm đất mà sẽ trở thành chủ nhân hoặc khách trọ hợp pháp trên mảnh đất an cư. Các chủ đất có thể có ít đất hơn để phát triển kinh doanh nhưng họ sẽ bảo toàn được tiền bạc, thời gian, thanh danh và không phải tốn kém vào việc trục xuất các nhóm hộ gia đình nghèo không còn nơi nào để đến.

Chia sẻ đất giúp chia chiếc bánh phồn vinh đô thị công bằng hơn

Các chủ đất có thể giải phóng mặt bằng để có đất cho mục tiêu phát triển và tiết kiệm thời gian và chi phí theo đuổi kiện tụng trục xuất kéo dài.

Dân cư ổ chuột có thể tiếp tục sinh sống ở khu vực quen thuộc, có quyền sở hữu đất bền vững hơn trong khi giữ vững cộng đồng của họ.

Chính phủ có thể thu hồi phần đất cần thiết trong khi giải quyết được vấn đề nhà ở cho người nghèo mà không tốn kém.

PHO

TO: C

OD

I

P H

Ư Ơ

N G

P H

Á P



Klong Lumnoon, khu dân cư nhỏ ven kênh ở ngoại ô Bangkok, đã “thay da đổi thịt” rất nhiều so với ngày đầu con người đặt chân đến đây hai thập kỷ trước. Song thời điểm 1997 quả là cột mốc khó quên với người dân nơi đây khi toàn bộ Klong Lumnoon được chỉnh trang và giới chủ đất quyết định trục xuất dân cư nơi đây để dành khu đất cho mục đích thương mại. Một vài dân cư chấp nhận khoản đền bù chủ đất trao cho và lặng lẽ rời khỏi Klong Lumnoon. Song một số khác, gồm 49 hộ dân đang làm việc ở khu lân cận không có nơi nào khác để đi nên đã cố gắng bám trụ lại. Vào năm 2000, cuộc chiến thu hồi đất đai trở nên căng thẳng hơn bao giờ hết: đã có hai thành viên các nhóm cộng đồng nghèo bị bắt giam và số còn lại đâm đơn kháng kiện trước tòa chống lại chủ đất, song họ bị thất bại. Cuộc đấu tranh tiếp tục. Người dân vẫn kiên quyết bám trụ. Cư dân Klong Lumnoon liên kết với mạng lưới lớn cộng đồng sống ven kênh của Bangkok và học hỏi từ họ cách tự tổ chức, cách đối phó với cơ quan quản lý kênh cũng như lập tổ tiết kiệm và tín dụng.

Trong khi ấy cuộc chiến đất đai vẫn tiếp tục. Cuối cùng một số lãnh đạo cộng đồng cấp cao thuộc mạng lưới cộng đồng cư dân ven kênh đã giúp thương lượng một giải pháp thỏa hiệp trong đó chủ đất chấp thuận cho người dân Klong Lumnoon thuê dài hạn một phần nhỏ đất để làm nhà. Đổi lại người dân sẽ trả phần đất còn lại cho chủ sở hữu.

Với sự trợ giúp của Văn Phòng Quận – Nhà môi giới trung gian – người dân thậm chí còn có thể tự mình dàn xếp với chủ đất một mức giá bán thấp hơn thị trường, chỉ khoảng 750 bạt (tương đương 20 đô la)/m2 phần đất mà họ tạm thời sở hữu. Sau khi đăng ký dưới danh nghĩa hợp tác xã, cộng đồng dân Klong Lumnoon vay tiền từ Viện Phát triển các tổ chức cộng đồng (CODI) với lãi suất 1% để mua đất, khoản vay này sau đó sẽ được hợp tác xã cho các hộ gia đình cá nhân vay lại với lãi suất 3%, và dùng khoản chênh lệch 2% để điều phối, tổ chức các hoạt động xã hội tiếp đón du khách và các nghi lễ tôn giáo trong vùng.

PHOTO29 — A

Chia sẻ đất tại Klong Lumnoon, Bangkok

PHOTO29 — C

Nguồn: CODI, 2008

PHO

TO: A

CH

RPH

OTO

: AC

HR

P H Ư

Ơ N

G P H

Á P

Bên cạnh đó, người dân Klong Lumnoon còn hợp tác chặt chẽ với đội ngũ kiến trúc sư trẻ của CODI trong việc thiết kế khu nhà ở hợp lý cho cả 49 hộ dân cũng như phát triển 4 mô hình nhà giá rẻ xây trên vùng định cư mới. 3 mô hình đầu được thiết kế với những căn phòng sẽ được hoàn thiện dần về sau, khi các gia đình đã thanh toán đầy đủ khoản nợ đất đai, vay nhà ở và họ có thể tiết kiệm dự trữ một ít tiền hay vật liệu xây nhà. Ngoài ra, trên bản thiết kế khu dân cư mới, người dân Klong Lumnoon cũng chừa ra 4 lô đất nhỏ để xây lên một trung tâm cộng đồng, được thiết kế bởi chính họ và đội ngũ kiến trúc sư, sử dụng một loạt bản vẽ và mô hình giàu tính nghệ thuật. Theo dự kiến, trung tâm do người dân Klong Lumnoon tự xây lên sẽ bao gồm một khu chăm sóc trẻ em, một bếp ăn tập thể và một văn phòng của hợp tác xã.



Điều chỉnh đất là một cách kết nối những mảnh đất liền kề (thuộc sở hữu của các chủ đất khác nhau) và xóa bỏ rào cản ranh giới để tạo ra mặt bằng lớn hơn để thực thi dự án tái phát triển mới đã lên kế hoạch. Các dự án điều chỉnh đất thường được lựa chọn cho các khu vực nội đô cũ, xuống cấp với dân cư thưa thớt để biến đổi chúng thành những tiểu khu mới, đông dân hơn với nhiều nhà ở diện tích nhỏ hơn, quy hoạch không gian hợp lý hơn và các tiện ích công cộng và hạ tầng tốt hơn. Với các dự án đủ lớn, người ta có thể đưa cả công viên, sân chơi, trường học và cửa hàng vào thiết kế tổng thể.Các chủ sở hữu đất thường nhận lời tham gia dự án quy hoạch và đóng góp đất đai, để đổi lại cơ hội họ sẽ được nhận một hay hai lô đất trong các tiểu khu mới để bán hoặc xây nhà, với hi vọng các lô đất nhỏ hơn trong vùng dự án sẽ có giá cao hơn trên thị trường. Quá trình điều chỉnh đất bao gồm một số công đoạn. Trước tiên, đất phải được định giá và phải thiết kế một bộ bản vẽ sơ bộ nội dung điều chỉnh.

Chiến lược 5:Điều chỉnh đất

Sau đó các lựa chọn điều chỉnh sẽ được cân nhắc và thảo luận với các chủ đất và các cư dân, những người thường được mời tham gia quyết định thiết kế điều chỉnh cuối cùng. Sau đó các lô sẽ được phân bổ cho các chủ đất theo kế hoạch mới, thường là tương ứng với giá trị của khu đất cũ của họ chứ không tương ứng với diện tích. Điều chỉnh đất có thể sẽ không tạo ra hàng ngàn đơn vị nhà ở mỗi năm nhưng có thể được được sử dụng theo nhiều cách để giành thêm đất và nhà ở cho người nghèo, đặc biệt tại những nơi các khu định cư không chính thức hiện thời đang được tái phát triển tại chỗ.

1 Tái điều chỉnh đất do chính phủ quản lý

Ở nhiều nơi, các cơ quan chính phủ khởi xướng và thực hiện các dự án điều chỉnh đất trong khu vực nội thành, đôi khi kèm theo điều khoản cho phép sự tham gia của các đối tượng dân cư thu nhập thấp. Trong các trường hợp này, chính quyền có thể giữ lại một số lượng đất chia lô, hoặc một phần diện tích đất dự án để dành xây nhà cho tầng lớp bình dân, như một dạng trợ cấp chéo. Gộp đất: là một phương thức khác của tái điều chỉnh đất được quản lý bởi chính phủ, theo đó, toàn bộ quy trình tái điều chỉnh sẽ được thực thi nhờ một cơ quan nhà nước đặc biệt bắt buộc có với sự tham gia của các đối tượng có quyền

lợi đất đai liên quan (thường là cả chủ đất lẫn người đi thuê). Gộp đất hiện đã được được thực thi ở một số khu nội đô tại các nước châu Á có kinh tế mạnh như Đài Loan, Nhật Bản, và Hàn Quốc. Tuy nhiên, trong hầu hết các tình huống, một chương trình tái phát triển có thể dẫn đến việc đất đai tăng giá mạnh và thúc đẩy quá trình chỉnh trang đô thị, làm tăng nguy cơ mất an toàn sở hữu của các đối tượng nghèo và đẩy họ ra khỏi khu vực cư trú. Nếu mục tiêu của gộp đất là để giải quyết khó khăn về đất đai của người nghèo thay vì làm chúng trầm trọng hơn thì những vấn đề nói trên cần được lưu ý điều chỉnh.

Điều chỉnh đất là một quá trình phức tạp và đòi hỏi mọi quyết định có sự đồng thuận, do đó nó thường kéo dài vài năm và cần phối hợp chuyên môn cao cũng như sự trợ giúp thiết kế thật nhạy bén.

P H

Ư Ơ

N G

P H

Á P



Khi các công đồng dân cư lấn chiếm có thể thỏa thuận một hình thái sở hữu đất nào đó (mua hoặc thuê đất) và xây lại nhà của họ trên mảnh đất hiện tại, các thành viên thường chọn giải pháp điều chỉnh đất trong đó họ phá bỏ khu nhà cũ để xây một cộng đồng mới với mật độ cao hơn và không gian hợp lý

2 Điều chỉnh đất/Tái cơ cấu các khu ổ chuột

3 Điều chỉnh đất có thể thực hiện cho một vài khu dân cư liền kề

Việc điều chỉnh đất tại các khu định cư nghèo, không chính thức cũng có thể diễn ra trên quy mô lớn hơn, với sự tham gia của một vài khu dân cư liền kề hoặc gần nhau. Các khu dân cư gộp chung đất của họ và cùng lập dự án tái phát triển. Cách điều chỉnh đất thế này

TRƯỚC: Sau khi bị đe dọa cưỡng chế di dân, dân cư khu ổ chuột tại Chalermchai Nimitmai, Bangkok, Thái Lan, đã dàn xếp mua lại với giá rẻ mảnh đất họ từng sinh sống để xây nhà mới, sử dụng chiến lược điều chỉnh đất.

SAU: Để hạ giá thành nhà và đất từng-lô, cộng đồng cư dân Chalermchai Nimitmai quyết định qui hoạch nhà sát hơn và chia lại khu vực thành 89 lô đất, thay vì 41 như trước kia.

hơn cho mỗi lô đất để lôi kéo thêm hộ gia đình khác tham gia dự án và chia sẻ chi phí mua đất và làm nhà. Một số cư dân có thể phàn nàn về diện tích đất hẹp hơn so với ban đầu nhưng đổi lại họ lại có quyền sở hữu an toàn hơn đối với mảnh đất nhỏ đó.

cho phép một khu dân cư quá đông có thể giãn bớt vài hộ gia đình thành viên sang khu dân cư thưa dân hơn và nhờ vậy, các khu sẽ đều có thể tái phát triển diện tích lô đất tương đương, phân vùng không gian hợp lý với các tiêu chuẩn tiện ích và hạ tầng hiệu quả.

PHOTO31 — A

PHOTO31 — B

PHOTO31 — C

PHOTO31 — D

PHO

TO: C

OD

IPH

OTO

: CO

DI

PHO

TO: C

OD

IPH

OTO

: AC

HR

P H Ư

Ơ N

G P H

Á P



Chiến lược 6: Các chương trình trợ cấp chéo

Một số chính phủ châu Á có chính sách buộc các nhà đầu tư bất động sản tư nhân dành một phần trong các dự án nhà ở chính thức của họ cho khu vực thu nhập thấp. Ý tưởng đằng sau các chính sách này rất đơn giản: nhà đầu tư sẽ kiếm được nhiều lợi nhuận từ việc xây dựng nhà ở chất lượng cao cho các khách hàng giàu có nên chia sẻ một phần nhỏ trong số lợi nhuận này (hoặc từ doanh số bán các đơn vị nhà) để trợ cấp nhà ở cho các hộ gia đình thu nhập thấp không thể mua được nhà với giá thị trường. Đây là một hình thức đánh thuế lũy tiến đối với hoạt động đầu tư phát triển thuộc phân khúc thị trường xa xỉ. Các chính sách này có thể hoạt động theo nhiều cách khác nhau, nhưng phần lớn quy định một tỷ lệ phần trăm nhất định trong tổng số các

đơn vị nhà được xây dựng hoặc một tỷ lệ phần trăm nhất định tổng diện tích đất trong dự án phát triển được dành cho nhà ở thu nhập thấp. Thường thì các chính sách đó cũng qui định luôn diện tích nhà tối thiểu và doanh thu tối đa hay mức giá thuê tối đa để đảm bảo những ngôi nhà xây lên luôn nằm trong khả năng tài chính của người nghèo.Mô hình khu vực tư nhân cung cấp trợ cấp chéo về nhà ở có thể được xem như một ý tưởng tiến bộ. Tuy nhiên trên thực tế, giới chủ xây dựng vẫn tìm ra nhiều cách để thoái thác trách nhiệm của mình. Và do vậy, các chương trình trợ cấp chéo trên thực tế tạo ra rất ít nhà giá rẻ cho người dân đô thị nghèo. Dưới đây là 3 ví dụ dẫn chứng:

1 Chính sách nhà xã hội “Tư nhân-Công cộng” tại Malaysia Từ năm 1982, chính phủ Malaysia áp dụng chính sách nhằm tư nhân hóa việc cung cấp nhà ở thu nhập thấp bằng cách yêu cầu giới chủ xây dựng dành ra 30% trong các dự án đầu tư của họ để tạo nhà ở cho các cư dân nghèo, như một phần nghĩa vụ xã hội. Ý tưởng của việc làm này là nguồn lợi nhuận thu được từ việc bán đất thương mại và nhà cao cấp sẽ trợ cấp chéo chi phí xây nhà bình dân giá rẻ - những ngôi nhà được bán với mức lãi suất cố định cho các hộ gia đình bị cưỡng chế di dời trong thập niên 80 từ các kampong truyền thống đến các ngôi nhà tạm xây lên bởi chính quyền.Giá bán của những căn nhà trợ cấp này ban đầu được chính phủ qui định ở mức khoảng 7.000 USD cho một căn hộ 60m2, song khi giới chủ xây dựng có ý kiến phản hồi, chính phủ quyết định nâng mức giá lên 11.000 USD - vượt xa tầm với của đa số người nghèo thành thị. Từ khi dự án được bắt đầu, chưa đầy ¼ số nhà dự kiến

được hoàn thành và nhiều nhà trong số đó nhanh chóng rơi vào tay các chính trị gia hoặc được bán với giá cao hơn nhờ sự bảo trợ của các quan chức chính phủ. Thiếu sự tham gia của cộng đồng trong việc hoạch định vị trí quy hoạch, cấp vốn hay phân phối nhà ở hoặc đất đai, chỉ một nhóm rất ít ỏi được lựa chọn trong cộng đồng nghèo mua được nhà trong dự án này.

PHOTO44 — A

PHO

TO: P

ERM

AS

MA

LAYS

IA

P H

Ư Ơ

N G

P H

Á P



3 Quy tắc “cân bằng nhà ở” tại Philippines

2 Chuyển giao quyền phát triển mở rộng (TDR) tại Ấn Độ

Luật Nhà ở và Phát triển đô thị Philippines quy định rõ, các chủ xây dựng phải dành 20% tổng số đất để phục vụ chương trình nhà ở cho người thu nhập hạn chế. Đây là quy tắc “cân bằng nhà ở”. Tuy nhiên mặc dù được đưa lên thành chính sách quốc gia, qui định này vẫn thường bị giới chủ xây dựng né tránh. Dự án nhà ở Buena Vista 350 đơn vị nhà tại Cebu là một trong những chương trình đầu tiên thực sự triển khai điều luật này, và là một ví dụ cho thấy việc xây dựng nhà ở cho các gia đình thu nhập thấp và trung bình vẫn có thể đem lại lợi nhuận. Khi triển khai dự án này, chủ xây dựng đã cho Eco-Builders thầu lại 20% giá trị hợp đồng. Eco-builders, đóng trụ sở tại Cebu, là một công ty xây dựng do tổ chức phi chính phủ điều hành với chức năng thúc đẩy các giải pháp công nghệ thay thế cũng như các giải pháp tái phát triển khu dân cư ổ chuột. Để đảm bảo mức giá bán 180.000 Peso (tương đương 4.300 USD) đối với nhà thuộc dự án Buena Vista theo khung giá hiện có của chính phủ, các khu nhà dãy khép kín

sẽ chỉ được hoàn thiện một phần, với không gian trong nhà đủ rộng để xây thêm 2 tầng và cầu thang sau đó. Với việc sử dụng vật liệu xây nhà địa phương - tối đa hóa sử dụng nguồn nhân công địa phương và hạn chế hết mức nguyên vật liệu nhập khẩu (như thép và xi măng), Eco-Builders có thể cắt giảm chi phí xây tường và mái, cũng như tạo việc làm cho người dân địa phương trong quá trình xây dựng.

PHOTO45 — B

PHOTO45 — A

Chuyển giao quyền phát triển mở rộng (TDR) là một công cụ quản lý đất cho phép chính phủ tạo thêm nguồn lực tài chính bằng cách cho phép chủ đất hoặc chủ xây dựng xây nhiều hơn so với quy định về sử dụng đất (ví dụ, tăng số tầng khiến các tòa nhà cao thêm). Với nguồn lợi thu được, các chính quyền Ấn Độ có thể cấp vốn cải tạo hoặc xây dựng nhà ở cho dân thành thị nghèo. Tuy nhiên, chiến lược TDR chỉ có thể áp dụng trong một số tình huống khi đất đai thực sự có giá, như ở Mumbai, thành phố nổi tiếng với những khu đất đắt đỏ nhất thế giới. Trong một số dự án cải tạo tại chỗ các khu ổ chuột ở Mumbai do Liên đoàn dân ổ chuột quốc gia/Mahila Milan/SPARC (Tập đoàn nghiên cứu thúc đẩy các trung tâm tài nguyên vùng) thực hiện tại Mumbai, hình thức chuyển giao quyền phát triển được sử dụng nhằm tạo vốn để xây các

công trình căn hộ nhiều tầng trong dự án nhà miễn phí cho dân ổ chuột trên cùng địa bàn, đồng thời để thiết lập nguồn quỹ cho các dự án nhà ở khác và đàm phán thỏa thuận với nhà nước dự trữ nhiều đất hơn, nhiều nguồn nguyên liệu hơn cho việc xây nhà. Nguồn: Sunder Burra

PHO

TO: A

CH

RPH

OTO

: HO

MEL

ESS

INTE

RN

ATI

ON

AL

P H Ư

Ơ N

G P H

Á P



Chiến lược 7: Hợp thức hóa các khu ổ chuột

Đó là biện pháp kinh tế nhất để bảo vệ các khoản đầu tư vào nhà ở mà người dân đã thực hiện, cũng như bảo vệ quỹ nhà giá rẻ quan trọng của thành phố.

Tạo ra một làn sóng đầu tư nâng cấp nhà ở, cơ sở hạ tầng và điều kiện môi trường tại các khu định cư, bởi chính cư dân hoặc với sự trợ giúp của các tổ chức cứu trợ.

Cho phép người dân tiếp cận các dịch vụ cơ bản thông qua kênh hợp pháp, có đồng hồ đo hợp lệ, cũng như có thể đăng ký hộ khẩu - một điều kiện cần thiết để con cái họ có thể ghi tên theo học tại những ngôi trường địa phương và gia đình họ được quyền tham gia bầu cử, được điều trị tại bệnh viện công khi ốm đau hay hưởng các đặc quyền xã hội khác.

Một hình thức chứng thư giúp người dân và cộng đồng có đủ điều kiện vay nợ từ các thể chế tài chính để cải tạo ngôi nhà họ đang ở, hay đầu tư vào các hoạt động kinh doanh quy mô nhỏ và các doanh nghiệp cộng đồng.

Tạo điều kiện cho phép các chính phủ mở rộng dịch vụ cơ bản và cơ sở hạ tầng tới người dân, những đối tượng mà trước đây chính phủ chưa tìm được nguồn vốn hay động cơ pháp lý để phục vụ, và qua đó thu phí hợp lý. Hợp thức hóa quyền sở hữu cũng cho phép chính phủ đánh thuế đối với những đối tượng lâu nay vẫn nằm ngoài hệ thống.

Thừa nhận và cấp quyền sở hữu hợp pháp cho người dân sinh sống tại các khu ổ chuột hay dân ngụ cư tại địa bàn lấn chiếm không chính thức là cách tốt nhất bảo đảm người dân luôn có cơ hội tiếp cận đất đai và nhà ở bền vững (Xem Hướng dẫn nhanh phần 2 về Nhà ở cho người thu nhập thấp). Việc hợp thức hóa các khu định cư không chính thức trên đất tư thường được thực hiện thông qua thương lượng với chủ đất để họ đồng ý bán hoặc cho thuê khu đất (hoặc một phần khu đất)

cho các thành viên trong cộng đồng, hợp tác xã cộng đồng hoặc một tổ chức chính phủ trung gian có trách nhiệm quản lý việc hoàn nợ của các hộ gia đình cá thể đối với các lô đất mà họ được cấp. Còn đối với các khu định cư không chính thức trên đất nhà nước, việc hợp thức hóa thường được thực hiện bằng cách ký hợp đồng thuê dài hạn hoặc cấp quyền sử dụng tạm thời cho các gia đình cá nhân hay hợp tác xã cộng đồng - miễn phí, với một khoản thu phí danh nghĩa hay đôi khi là hoàn phí toàn phần.

1

2

3

4

5

PHOTO26 — A

Tốt cho toàn thành phố

Chính thức hóa quyền sở hữu đang tồn tại trong các khu định cư không chính thức là cách tốt để giữ gìn và cải thiện quỹ nhà giá rẻ cho người nghèo. Ngoài ra, việc này cũng gián tiếp giúp tăng nguồn cung nhà giá phải chăng bằng cách tạo điều kiện để người dân xây thêm phòng và cho thuê một cách hợp pháp trên lô đất hoặc trong căn nhà mà họ đang sinh sống .

Hợp thức hóa quyền sở hữu đất của dân cư sinh sống trong các vùng định cư không chính thức của đô thị có lợi cho người nghèo, đồng thời đem lại lợi ích thiết thực cho toàn thành phố:

PHO

TO: A

CH

R

P H

Ư Ơ

N G

P H

Á P



PHOTO27 — A

Hợp thức hóa đất đai tại Karachi, PakistanMột trong những chương trình chủ đạo của chính phủ Pakistan trong lĩnh vực nhà ở tập trung vào hợp thức hóa và cải tạo các katch abadis (khu định cư chiếm dụng bất hợp pháp). Kể từ năm 1973 đến nay chương trình vẫn đang được vận hành dưới hình thức này hay hình thức khác. Đạo luật Sindh Katchi Abadi 1987 yêu cầu hợp thức hóa và cung cấp cơ sở hạ tầng cho tất cả các khu định cư lấn chiếm trên đất của chính phủ được thành lập trước ngày 23/3/1985 và có hơn 40 căn nhà. Việc chuyển giao đất từ cơ quan quản lý nhà nước cũ sang các cơ quan thực thi chương trình đang có nhiều tiến triển. Cơ chế vận động của chương trình có mô tả như sau: Có sự tham gia của cộng đồng trong các quyết định liên quan đến bản chất của việc nâng cấp, cho thuê, và nhiệm vụ phát triển; Nâng cấp các khu định cư bằng cách cung ứng dịch vụ, dỡ bỏ những khu nhà, hoặc một phần những khu nhà đang cản trở quá trình cải tạo; Trao hợp đồng thuê dài hạn 99 năm cho người dân và thu hồi đất cũng như phí phát triển từ những người hưởng lợi;

Cung cấp nơi ăn chốn ở cho người dân bị thu hồi đất trong quá trình cải tạo, hay những ai làm nhà sau mốc ngày qui định trong luật. Đạo luật Sindh Katchi Abadi 1987 chính là nền tảng ra đời Ủy ban Sindh Katchi Abadi (SKAA). Bên cạnh nhiệm vụ hợp thức hóa và phát triển các vùng định cư không chính thức, SKAA (nằm dưới sự quản lý của chính quyền địa phương) còn đảm nhiệm một số vai trò được quy định theo điều 5(x) như: cung cấp các chương trình nhà giá rẻ và tái định cư cho những đối tượng không thể được hợp thức hóa tại nơi ở hiên tại của họ. Tại Karachi, 539 katchi abadis được xác định sẽ nằm trong diện hợp thức hóa và được nhà nước đầu tư phát triển, với số dân 2,67 triệu người và tổng số 420.000 đơn vị nhà ở.191 trong tổng số 539 katchi abadis đó đã được chính phủ thông báo về chương trình cải tạo quy hoạch, số còn lại vẫn nằm trong phạm vi quản lý của Chính quyền quận thành phố Karachi. Và tới thời điểm tháng 03/2004, đã có tổng số 120.000 hợp đồng cho thuê thời hạn 99 năm được nhà nước ký kết. Nguồn: Younus, M., 2004

PHO

TO: U

RC

KA

RA

CH

I

Vai trò quan trọng của khung chính sách: Đạo luật Sindh Katchi Abadi hỗ trợ việc hợp thức hóa các khu định cư lấn chiếm ở Karachi thông qua một khung chính sách rõ ràng cho phép cải tạo từng bước các khu định cư nghèo.

P H Ư

Ơ N

G P H

Á P



Chiến lược 8: Xây nhà ở từ đất công

PHOTO32 — A

Một trong những cách tốt nhất để cắt giảm chi phí đất làm nhà là sử dụng đất công, yêu cầu các cơ quan chủ quản nhà nước ký hợp đồng cho thuê dài hạn hoặc cấp quyền sử dụng cho các cộng đồng thu nhập thấp. Nhà ở thu nhập thấp có thể được qui hoạch và xây dựng trên đất công sử dụng các chiến lược và mô hình hợp tác khác nhau. Về lý thuyết, đất công là tài sản thuộc về nhân dân thành phố và cần được sử dụng vì lợi ích chung của cộng đồng. Tuy nhiên, thực tế hiện nay đất công đang có xu hướng được sử dụng như hàng hóa thị trường hơn là phương tiện phục vụ cộng đồng. Các khu đất này được bán hoặc cho thuê cho các nhà thầu trả giá cao nhất để xây khu mua sắm, bãi đỗ xe, khách sạn sang trọng và sân gôn thay vì công viên, trường học, sân chơi, chợ dân sinh và nhà ở cho người có thu nhập thấp mà thành phố rất thiếu.

Tuy nhiên, tại nhiều quốc gia Châu Á, có nhiều khu đất công đang được dành riêng cho các dự án xây nhà giá rẻ. Trong nhiều trường hợp, các cộng đồng dân cư lấn chiếm đất công có thể đạt thỏa thuận với giá thuê và thời hạn thuê phù hợp hơn so với ở các khu đất tư.Khi các cộng đồng nghèo thương lượng với cơ quan chủ quản đất và có thể thực hiện các dự án xây dựng hoặc cải tạo khu định cư có sẵn, đó sẽ là những minh chứng thuyết phục đối với các ban ngành nhà nước rằng khai thác thương mại không phải là hướng đi duy nhất phù hợp với các tài sản đất công, mà chính là các khu nhà tinh tươm được xây lên cho phép người nghèo tự phát triển bản thân và nâng cao chất lượng sống trên nhiều khía cạnh mới chính là cách sử dụng tài nguyên quốc gia công bằng và hiệu quả hơn.

Nhìn ra những khả năngMột vài cơ quan chủ quản đất công tại Châu Á đang bắt đầu nhìn ra thực tế: bằng việc cho các hộ nghèo sinh sống trên đất công thuê dài hạn, họ có thể hỗ trợ cung cấp nhà ở cho người dân, giúp họ biến khu vực sinh sống từ nghèo nàn ọp ẹp sang khu phố sạch đẹp tươm tất. Và đó là lý do những chủ đất công có thể tự hào.

PHO

TO: C

OD

I

P H

Ư Ơ

N G

P H

Á P



PHOTO33 — A

Sử dụng đất công cho nhà ở tại Thái Lan Một trong những điển hình với qui mô áp dụng rộng rãi là việc sử dụng đất công để xây nhà cho cư dân thu nhập thấp ở Thái Lan. Trong năm thứ 3 và thứ 4 của chương trình Nâng cấp cộng đồng Baan Mankong, sự hợp tác với các cơ quan chính phủ về quản lý đất đai được thắt chặt hơn nữa nhằm giúp các cộng đồng nghèo tạm cư trên đất công (trong trường hợp tái thiết tại chỗ và trường hợp tái định cư) hợp thức hóa các quyền đất đai của họ thông qua hợp đồng thuê đất dài hạn với hợp tác xã cộng đồng, như một phần của dự án để nâng cấp cộng đồng, cơ sở hạ tầng, và môi trường sống.

Thông qua chương trình nâng cấp quốc gia được thực hiện bởi CODI, đất công tại hàng trăm khu định cư không chính thức được chuyển đổi thành đất đã được phát triển và cho nguồn lợi khiêm tốn từ tiền thuê nhà mà không cần đầu tư gì từ các cơ quan quản lý bất động sản nhà nước (ví dụ Bộ tài chính, Cục tài sản hoàng gia, Đường sắt quốc gia Thái Lan hay Ngân hàng Đường thủy).Chủ đất công ở Thái Lan, đối tượng tham gia đàm phán về các hợp đồng thuê dài hạn (thường là 30 năm có gia hạn và với mức tiền thuê không đáng kể), không phải lúc nào cũng sẵn sàng hợp tác và thân thiện với người nghèo.

Giống các quốc gia châu Á khác, Thái Lan có vấn đề nghiêm trọng đối với các cơ quan chủ quản đất công “cứng ngắc” rất miễn cưỡng khi phải sử dụng đất do họ quản lý để làm nhà ở cho người nghèo, mặc dù ở nhiều thành phố của quốc gia này, hầu hết các khu ổ chuột đã phát triển trên đất công. Những năm trước, thái độ này của các cơ quan trên khiến việc thương lượng về cải tạo và đảm bảo an toàn sở hữu gặp rất nhiều khó khăn với kết quả hạn chế. Phải mất nhiều thời gian, nhiều nỗ lực ngoại giao và đàm phán sáng tạo của cộng đồng, CODI, chính quyền địa phương và các tổ chức phi chính phủ khác mới thuyết phục được các chủ đất công. Có hai điều cần thiết để tạo sự đột phá trong thương lượng với chủ đất công: quá trình nâng cấp phải được tiến hành trên qui mô lớn (tại 250 thành phố trên cả nước) và các cộng đồng phải có được tiếp cận với các giải pháp tài chính linh hoạt với giá cả hợp lý (dưới hình thức trợ cấp phát triển hạ tầng và vay làm nhà lãi suất thấp thông qua CODI) để đạt được qui mô nói trên. Nguồn: CODI

Chương trình Baan Mankong là một ví dụ điển hình cần được các chính phủ Châu Á khác học hỏi. Chương trình cho thấy việc sử dụng các tài sản đất công để xây dựng nhà ở cho người nghèo là giải pháp khả dĩ. Trong số 957 dự án nhà ở cộng đồng được thực hiện tính đến thời điểm tháng 09/2007 (phân bố trên 226 thành phố của Thái Lan, và làm lợi cho 52.776 hộ gia đình), hơn một nửa được thực hiện trên đất công do các cơ quan nhà nước khác nhau quản lý.

PHO

TO: A

CH

R

P H Ư

Ơ N

G P H

Á P



Đất được sở hữu bởi những nhóm tôn giáo

PHOTO46 — A

Hầu hết mọi người nghĩ rằng chính phủ, các công ty và những người giàu có là những người sở hữu đất lớn nhất trong thành phố, nhưng các cơ sở tôn giáo cũng có một lượng đất đai đáng kể, và thường nhiều hơn là họ cần, bao gồm đất trống lẫn đất đang sử dụng. Đây chính là một nguồn đất quan trọng cho các dự án nhà ở cho người nghèo đô thị. Ở Châu Á, hàng ngàn cộng đồng nghèo đang sống trên những mảnh đất thuộc sở hữu của đền chùa chủng viện (Phật giáo, Hindu, Hồi giáo và Thiên chúa giáo). Trong các xã hội châu Á, người dân có truyền thống lâu đời hiến tặng đất đai cho các tổ chức tôn giáo khi họ qua đời và vì thế các tổ chức này có thể thực sự giàu có về đất đai. Theo truyền thống thì phần lớn những đất này được sử dụng cho mục đích tôn giáo và xã hội của cộng đồng địa phương, cho phép người già, ốm, vô gia cư và người nghèo ở hay thuê với giá rẻ.Tuy nhiên gần đây, giống như việc đất công ít được sử dụng cho các mục đích chung và các hoạt động xã hội mà được dùng phát triển thương mại

nhiều hơn, các đền chùa chủng viện cũng bắt đầu cư xử ít giống những đơn vị từ thiện mà lại giống kẻ đầu cơ đất, khi họ nhận ra tiềm năng thương mại to lớn của khối tài sản đất đai ở trung tâm mà họ đang sở hữu. Trong nhiều trường hợp, những cộng đồng nghèo bị đuổi ra khỏi những khu đất tôn giáo để nhường chỗ cho những người thuê đất thương mại trả nhiều tiền hơn xây dựng những trung tâm mua sắm và nhà ở cao cấp. Theo cách này, mối quan hệ cổ xưa giữa những thể chế tôn giáo như đền chùa, giáo đường, nhà thờ và người dân địa phương dần bị xói mòn. Tuy nhiên, nhiều cộng đồng đã thỏa thuận thành công với những người trong các tổ chức tôn giáo có cam kết phục hồi những truyền thống cũ có ý nghĩa xã hội và ít tính thương mại hơn để sử dụng đất tôn giáo theo các cách thức sáng tạo và xây nhà ở cho người nghèo đô thị - cùng hợp tác với chính quyền thành phố, các tổ chức cộng đồng, tổ chức phi chính phủ và những nhà phát triển tư nhân.

Đất đền thờ ở Thái Lan Có hàng trăm cộng đồng nghèo ở Thái Lan định cư trên những khu đất thuộc về đền thờ Phật giáo. Một vài cộng đồng phải đối mặt với việc bị trục xuất trong những năm gần đây, nhưng nhiều cộng đồng khác, như ở Wat Po Tee Wararam ở thành phố Udon Thani, đã thành công trong việc thỏa thuận một hợp đồng thuê đất lâu dài với đền thờ chủ đất và đang nâng cấp nhà ở và điều kiện sống của họ, với sự hỗ trợ từ chính quyền thành phố và quỹ hỗ trợ của chương trình Nâng cấp Baan Mankong. PH

OTO

: AC

HR

P H

Ư Ơ

N G

P H

Á P



Học hỏi chiến lược phân phối đất đơn giản và bình dân tại Hyderabad, Pakistan

Một trong những nguyên nhân người nghèo dễ tiếp cận thị trường đất không chính thức hơn đó là bởi các hệ thống cung cấp đất của thị trường này có ưu điểm nhanh gọn, đơn giản và dễ hiểu đối với tất cả người dân. Và mặc dù nhận thức được những rủi ro có thể phát sinh khi sống trên khu đất không có giấy tờ hợp pháp, song người dân cũng hiểu những qui tắc cần tuân thủ khi mua đất. Với ít cơ hội lựa chọn, người nghèo buộc phải tìm đến thị trường đất không chính thức để giải quyết các vấn đề của mình. Trên thực tế đất ở khu vực chính thức và các dự án nhà của chính phủ thường vướng mắc ở đầu ra. Hệ thống quản lý tập trung việc qui hoạch và thực hiện các dự án này thường tạo ra khuôn khổ quan liêu riêng, với quá nhiều công đoạn, quá nhiều loại phí và thủ tục, mất quá nhiều thời gian và dễ nảy sinh

Nhân viên chính phủ làm việc trực tiếp với người dân và dựng các trại đón tiếp trên đất đai có sẵn. Việc phân bổ đất được thực hiện tại chỗ với sự trợ giúp của các thành viên cộng đồng. Việc nộp đơn và các bước tiến hành phân bổ và cho thuê được giảm thiểu tối đa, các thủ tục được giữ thật đơn giản. Các đối tượng được chia đất phải bắt đầu xây nhà ngay khi nhận, nhằm tránh tình trạng đầu cơ. Chỉ có việc bố trí không gian các lô đất là cố định. Việc xây dựng nhà thế nào do người dân tự quyết định. Ban đầu, chỉ trang bị sẵn nước sạch. Người dân sẽ tự lên kế hoạch và chuẩn bị tài chính để lo liệu các dịch vụ hạ tầng khác, dựa trên mô hình Đề án thử nghiệm Orangi.

Vào năm 1987, Cơ quan Phát triển Hyderabad (HDA), Pakistan đưa vào thử nghiệm cung cấp quyền sử dụng đất hợp pháp giá rẻ cho các đối tượng nghèo, học hỏi từ hệ thống được vận hành rất hiệu quả của các đối tượng chiếm dụng bất hợp pháp. Đề án Phát triển từng bước của HDA cho thấy các cơ quan phát triển nhà nước có thể đảm trách thành công vai trò mà thị trường không chính thức vẫn thực hiện bấy lâu nhằm cung cấp nhà ở giá cả vừa phải cho người nghèo thành thị. Làm cách nào để thực hiện điều đó?

Chiến lược 9: Học hỏi từ các nhà đầu tư đất đai không chính thức

tham nhũng khiến cho việc mua nhà đất từ dự án trở nên quá đắt đỏ với phần lớn đối tượng hưởng lợi dự kiến. Các vướng mắc trên khiến cho tất cả những hệ thống nói trên không thể phục vụ nhóm đối tượng dự kiến và rốt cục để nhà đất được trợ cấp rơi vào tay nhóm người không hề nghèo. Bởi vậy rất dễ hình dung tại sao những giải pháp từ trên-xuống này không giành được tin cậy từ phía các hộ dân nghèo. Họ thậm chí chẳng bận tâm nộp hồ sơ xin mua nhà đất từ các dự án của chính phủ. Phản ứng như vậy là hơi thái quá. Có rất nhiều ví dụ trong đó chính phủ cấp đất công xây nhà ở theo cách thức công khai minh bạch, đơn giản, nhanh gọn và đạt hiệu quả phục vụ nhóm đối tượng dự kiến. Mấu chốt vấn đề thực ra nằm ở sự hợp tác.

Nguồn: Aliani và Yap, 1990

P H Ư

Ơ N

G P H

Á P



Chiến lược 10: Hỗ trợ các sáng kiến cộng đồng

Với giá đất cao và sức mạnh của thị trường, các nhà đầu tư phát triển và chính phủ khó có thể xây dựng được nhà ở phù hợp với túi tiền của người nghèo. Vì thế không ngạc nhiên khi hầu hết người nghèo thành thị ở những thành phố Châu Á phải tìm nhà ở tại những khu định cư không chính thức, trên những mảnh đất bất hợp pháp, sử dụng hệ thống xây dựng không chính thức và tìm kiếm nguồn tài chính từ những khoản vay và thu nhập không chính thức.Một trong những cách tốt nhất để tăng cường nguồn cung ứng đất đai và nhà ở giá cả phải chăng ở Châu Á là tìm cách để hỗ trợ chính người nghèo. Dù những căn nhà do họ xây dựng không phải là lý tưởng, nhưng hệ thống không chính thức mà họ đã phát triển vẫn là hệ thống cung ứng nhà ở hiệu quả, với quy mô lớn và có sức lan tỏa rộng rãi nhất có thể tại các thành phố Châu Á. Các hệ thống này – thường được hoàn thiện từng bước – được điều chỉnh cho phù hợp với cuộc sống vất vả của người nghèo và thích ứng với thực tiễn thậm chí khắc nghiệt hơn nữa của đời sống kinh tế và thị trường đất đai thành phố.Những cộng đồng nghèo có thể có nhiều nguồn lực hơn chính phủ hay những nhà đầu tư trong quá trình tìm đất làm nhà ở. Các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức hỗ trợ có thể giúp đỡ các cộng đồng nghèo và mạng lưới hay liên minh của họ trong những việc họ đang làm theo cách thức từ dưới lên. Nơi nào các cơ quan chính phủ và các tổ chức hỗ trợ năng động biết lắng nghe và quan sát cũng như học hỏi từ người nghèo, họ có thể tìm ra nhiều cách sáng tạo để hỗ trợ và tăng giá trị cho những nỗ lực của người nghèo nhằm tự kiếm nhà ở, thay vì làm hỏng những nỗ lực đó. Một vài

Phương pháp đất đai từ dưới lên ở PhilippinesHiệp hội những người sở hữu nhà ở Kabalaka là một mạng lưới bao gồm những tổ chức dựa vào cộng đồng (CBOs) địa phương tại Iloio, Philippines. Hiệp hội này đã huy động 1000 hộ gia đình lấn chiếm rất nghèo tham gia đấu tranh chống lại chế độ sở hữu không an toàn và những điều kiện nhà ở khó khăn. Từ năm 1997, họ đã tiết kiệm tập thể được 2,5 triệu Peso (khoảng 50000 đô la) để mua 4,4 ha đất gần khu lấn chiếm cũ. Họ tự tìm ra mảnh đất đó và tìm hiểu xem ai là chủ, chia vùng và đường đi lối lại trước khi mua bán. Các CBOs cũng giành được sự trợ giúp từ Cơ quan Nhà ở Quốc gia để phát triển 3 địa điểm trong Chương trình hỗ trợ sở hữu đất. Khi mảnh đất được mua thành công, Cơ quan Nhà ở Quốc gia sẽ phát triển nó theo như qui hoạch không gian đã thỏa thuận trước với cộng đồng. Sau đó người dân sẽ bắt đầu xây dựng nhà ở. Nguồn: Quỹ Phát triển xã hội Vincentian Missionaries

PHO

TO: A

CH

R

P H

Ư Ơ

N G

P H

Á P

chiến lược được phát triển trong quan hệ đối tác với các cộng đồng nghèo đã mang đến những đột phá về đất đai và nhà ở cho người nghèo.



Những cộng đồng nghèo tìm đất ở Thái Lan

PHOTO43 — A

Trong khuôn khổ chương trình nâng cấp cộng đồng Baan Mankong của Chính phủ Thái Lan, được thực hiện bởi CODI, mỗi cộng đồng phải có trách nhiệm thương lượng quyền sở hữu an toàn đối với đất đai cho chính họ, bằng cách mua hoặc thuê lại mảnh đất mà họ đang chiếm, hoặc mua hoặc thuê đất khác mà họ có thể tìm thấy, và sau đó lên kế hoạch phát triển nhà ở và cộng đồng trên mảnh đất đó. Kết quả là, hoạt động tìm kiếm được thực hiện nghiêm túc ở 250 thành phố trên cả nước và hàng trăm cộng đồng đang đàm phán quyền thuê hoặc mua đất với các chủ đất nhà nước tư nhân hay tôn giáo. Ngay cả ở những thành phố nơi chính quyền xác nhận không còn đất cho người nghèo, các cộng đồng vẫn tìm được những mảnh đất để mua với giá rẻ hoặc thuê. Vì người dân không có nhiều tiền và vì chương trình Baan Mankong đặt mức trần đối với khoản vay cộng đồng để mua/thuê nhà đất nên người dân phải thực sự sáng tạo. Tuy nhiên, với việc tổ

Buộc đất đai lắng nghe điều kiện của người dân Việc cộng đồng nghèo tự thương lượng tìm kiếm đất là một cuộc cải cách đất đô thị hết sức mới mẻ, có tính phân cấp cao độ và không chính thống. Theo cách thức này, người nghèo tự tìm giải pháp, trao quyền cho chính họ và tin tưởng rằng họ có thể làm được vì những người nghèo khác cũng làm được. Bằng cách như vậy, cộng đồng đang khiến cuộc chơi đất đai và nhà cửa chuyển hướng có lợi cho họ.

chức lại thành một cộng đồng và với hệ thống các mạng lưới cộng đồng trong các thành phố, khả năng tìm được mảnh đất phù hợp được nhân lên và nguồn lực cũng như năng lượng dành cho các hoạt động này cũng trở nên mạnh mẽ hơn. Một vài nhân viên của CODI mô tả quá trình này như một đội quân kiến lớn đang ra trận. Hàng ngàn con kiến đang bận rộn tìm kiếm những mảnh đất phù hợp, những khu đất trống tư nhân, và những khu đất công bị “giấu” trong 250 thành phố, thị xã - những khu đất mà không cơ quan chính phủ, NGO hoặc những cá nhân nào có thể tìm thấy hoặc nghĩ là có thể tìm được. Bởi vì các cộng đồng nghèo liên kết với nhau rất chặt chẽ giữa các thành phố và các tỉnh, nên họ có một nguồn ý tưởng và kiến thức phong phú về đất đai thường xuyên được chia sẻ hoặc trao đổi, và điều này có nghĩa là khả năng tìm kiếm của họ tăng theo cấp số nhân.Nguồn: www.codi.or.th

PHO

TO: C

OD

I

P H Ư

Ơ N

G P H

Á P



Lợi ích và hạn chế của những chính sách sở hữu khác nhauTrước khi đưa ra bất cứ quyết sách gì về sở hữu đất đai, các chính phủ cần rà soát tình hình sở hữu đất hiện thời ở các thành phố, cũng như nguồn lực và năng lực thể chế, và tìm hiểu ý nghĩa khác nhau của các lựa chọn chính sách về sở hữu. Cách tốt nhất là họp tất cả các bên liên quan đến vấn đề đất đai và nhà ở lại và tổ chức thảo luận về các loại hình sở hữu đất trong thành phố cũng như các loại quyền đất đai có thể trao cho các đối tượng chiếm dụng đất đai. Việc thảo luận về các hình thức sở hữu đất chính thức rất dễ dàng trong khi việc đánh giá các loại hình không chính qui và chưa được thừa nhận khó khăn hơn. Các mức độ

an toàn có thể khác nhau và quyền đất đai có khi lại không thích hợp với cách thức hộ gia đình vẫn nghĩ về quyền sở hữu của mình. Vì vậy cách tốt nhất là xác định các loại hình sở hữu khác nhau trực tiếp với thành viên cộng đồng không chính thức, chủ đất và những nhà đầu tư phát triển không chính thức. Điều đó cũng làm tăng hiểu biết về tình hình thực tế và giúp cho các quyết sách được đưa ra phù hợp hơn. Khi tổ chức đánh giá, điều quan trọng là phân biệt được sự khác nhau giữa những người tự nhận là chủ tài sản và những người đang đi thuê bởi vì chính sách tác động lên họ khác nhau.

Lợi ích: giải phóng đất để dành cho những mục đích sử dụng khác.Hạn chế: cưỡng chế di dời là vi phạm quyền con người và phản tác dụng. Cách làm này phá hủy và khiến các cộng đồng nghèo trở nên nghèo hơn nữa, làm giảm số lượng nhà ở giá cả phải chăng và đơn thuần chuyển vấn đề từ nơi này qua nơi khác (Xem Hướng dẫn nhanh Phần 4 về Thu hồi đất đai).

Lợi ích: Các hình thức sở hữu đất trung gian có thể bao gồm giấy phép sở hữu tạm thời, hợp đồng thuê đất tư, chứng chỉ quyền sử dụng đất hoặc đăng ký hộ khẩu. Độ an toàn cao hơn. Khuyến khích người dân đầu tư cải thiện nhà ở và khu vực xung quanh. Hạn chế tối đa sự bóp méo của thị trường nhà đất. Hạn chế sự phát triển không chính thức. Giảm thiểu gánh nặng hành chính. Tăng cố kết xã hội và đoàn kết cộng đồng. Giảm nhu cầu bán nhà, đất của người nghèo cho người có tiền. Tăng sự tiếp cận nhà cửa trong tương lai của nhóm người có thu nhập thấpHạn chế: Mất nhiều thời gian để giới thiệu và thông qua cải cách luật. Khó

Trục xuất những người định cư trái phép

Các hình thức sở hữu đất trung gian

PHOTO54 — A

nhân rộng nếu được thực hiện bên ngoài khuôn khổ hợp pháp và có thể yêu cầu những điều chỉnh về khuôn khổ pháp lý hoặc quy định. Đòi hỏi rất nhiều về năng lực trong cộng đồng và năng lực hành chính địa phương để thực hiện. Không được các thể chế tài chính chấp nhận rộng rãi như tài sản thế chấp để vay tiền. PH

OTO

: PA

CSI

CÔ

NG

CỤ

& H

ƯỚ

NG

DẪ

N



Lợi ích: Cho độ an toàn cao. Khuyến khích người dân đầu tư cải tạo nhà ở và các khu lân cận. Mang lại tài sản quý giá cho các hộ nghèo - có thể dùng để tăng cơ hội tiếp cận tín dụng của họ. Và cũng tăng nguồn thu cho chính phủ vì thu được thêm các loại thuế đất.Hạn chế: Tạo gánh nặng lớn và đắt đỏ đối với các cơ quan nhà nước trong việc chuẩn bị chứng thực, một công việc không dễ tiến hành triển khai trên quy mô rộng. Dễ phát sinh tình trạng lạm dụng và tệ “thân thích”. Không phải lúc nào cũng giúp tăng cơ hội tiếp cận tín dụng cho người dân thông qua các ngân hàng chính thức. Trên thực tế có thể thúc đẩy sự phát triển phi pháp của nhiều nhóm nuôi tham vọng giành chứng thực sở hữu. Có thể khiến người dân phải chịu các mức thuế đắt đỏ và các cước phí dịch vụ cao. Có thể dẫn tới giá thuê nhà cao, trục xuất người đi thuê, hoặc tình trạng “cưỡng chế âm thầm” trong đó các hộ nghèo không còn sự lựa chọn nào ngoài việc bán rẻ chứng thực đất đai và chuyển tới các khu định cư không chính thức khác.

Lợi ích: Có thể thông qua các hợp tác xã, hiệp hội nhà ở, các công ty nhà đất hoặc nhà nước công quản. Cho độ an toàn cao. Mang lại tài sản quý giá cho các hộ nghèo có thể giúp mở rộng cơ hội để họ tiếp cận tín dụng. Khuyến khích người dân đầu tư cải tạo nhà ở và các khu lân cận. Tăng thu cho chính phủ từ các loại thuế đất. Hạn chế tối đa sự bóp méo của thị trường nhà đất. Hạn chế sự phát triển không chính thức. Giảm thiểu gánh nặng hành chính. Tăng kết cấu xã hội và đoàn kết cộng đồng. Cho phép cộng đồng chia sẻ những “bổng lộc trời cho” mà một hộ gia đình thu được từ việc đem bán nhà.Hạn chế: Khó thực hiện trong khuôn khổ pháp luật hiện thời ở một số nước. Hạn chế quyền tài sản cá nhân vì phải tuân thủ nguyên tắc cùng sở hữu và trao quyền là người mua đầu tiên cho hợp tác xã. Đòi hỏi mức độ tổ chức cộng đồng cao và năng lực quản lý và có thể rất tốn thời gian.

Lợi ích: Tăng độ an toàn thực tế. Đòi hỏi ít chi phí hành chính do chỉ cần một tờ thông báo. Hạn chế nguy cơ người dân bán nhà của họ cho những đối tượng thu nhập cao. Tăng cơ hội tiếp cận nhà ở của người nghèo trong tương lai.Hạn chế: Nếu được nắm giữ bởi cá nhân, nhiều khả năng sẽ tạo ra một thị trường đất đai “nhập nhoạng”. Không được các thể chế tài chính chấp nhận rộng rãi như tài sản thế chấp cho các khoản vay.

Lợi ích: “Các chương trình phát triển đô thị chiến lược” có thể tạo ra nhiều xã hội thành thị năng động và đa dạng mà ở đó, người nghèo có thể tham gia đầy đủ. Cải thiện mức độ an toàn và chất lượng cuộc sống cho người nghèo. Giảm thiểu nhu cầu trợ cấp. Hạn chế: Yêu cầu một cơ cấu hành chính thông thoáng để hỗ trợ người dân tích cực tham gia. Có thể mất nhiều thời gian. Đòi hỏi sự hợp tác hiệu quả giữa các cơ quan liên quan và giữa các cơ quan này với các cá nhân đoàn thể khác có liên quan.Nguồn: UN-HABITAT, 2008

Cung cấp chứng thực đất đai cá nhân

Sở hữu tập thể

Tăng quyền lợi cư trú

Sở hữu hợp nhất và các chính sách hạ tầng

CÔ

NG

CỤ

& H

ƯỚ

NG

DẪ

N



7 giải pháp chính sách khiến người nghèo dễ tiếp cận đất đai hơn

2

Cấp quyền sở hữu ngắn hạn cho tất cả hộ dân sống trong các khu ổ chuột hiện thời

Quyết định có giữ lại tất cả các khu định cư không chính thức trong thành phố hay không

Đưa ra các ưu tiên lựa chọn địa điểm tái định cư cho người dân thuộc các khu di dân cưỡng chế

3

1

Đảm bảo an toàn sở hữu đất đai cho các khu ổ chuột và vùng định cư không chính thức khác

4

Một loại hình sở hữu tạm thời có thể được đưa ra cho người dân sống trong các khu ổ chuột hiện thời và những đối tượng cư trú tại các vùng định cư không chính thức trong thành phố, thông qua những thay đổi chính sách hoặc tuyên cáo bởi các cơ quan chủ quản về nhà ở, đất đai hay một bộ nào đó. Phương thức tuyên cáo này đủ để giảm sự bấp bênh đối với các hộ nghèo, trong khi nghiên cứu tìm ra các giải pháp khả thi phù hợp khác.

Khoanh vùng tất cả những khu ổ chuột và định cư không chính thức trong thành phố và hợp tác với cộng đồng để quyết định liệu các khu định cư đó có đang đối mặt với nguy cơ bị đe dọa về môi trường sống (chẳng hạn lũ hay lở đất), hoặc đất đai ở đó có cần cho các mục đích cộng đồng chính đáng hay không. Để đánh giá được thỏa đáng, cần tiến hành công khai với sự tham gia của tất cả các bên có liên quan đặc biệt là cộng đồng nghèo.

Một khi đã lên danh sách các địa bàn thuộc diện giải tỏa, thì người dân sinh sống trên địa bàn đó cần được ưu tiên chọn lựa địa điểm tái định cư ở gần cơ hội việc làm hiện thời và các kết cấu hỗ trợ xã hội quen thuộc. Chứng thực sở hữu và giấy phép tạm thời có thể được cấp cho các cư dân này trong một thời gian nhất định cho đến khi đạt được thỏa thuận về địa điểm tái định cư phù hợp.

Đối với các khu định cư không nằm trong diện cần di dời cho các dự án hạ tầng công cộng, cũng không nằm ở vùng nguy hiểm, nhà nước cần trao quyền sở hữu an toàn hơn cho người dân. Nơi nào điều kiện cho phép, các hình thức sở hữu cần dựa trên các lựa chọn đã được biết đến và được cộng đồng hiểu rõ. Một điều quan trọng là thỏa thuận sở hữu cần tạo điều kiện để các cộng đồng sử dụng các dịch vụ cơ bản cũng như cải tạo môi trường trong khuôn khổ hợp pháp. Kỳ hạn sở hữu cần đủ dài để người dân có sự an toàn nhưng không nên ở mức có thể làm giá đất tăng đột biến khiến cho nhóm người rất nghèo không thể hưởng lợi từ quyền sở hữu an toàn mới này. Đối với các khu ổ chuột trên đất tư, các giải pháp lựa chọn bao gồm chia sẻ đất đai, cho thuê tập thể dài hạn hoặc bán đất với giá cả thương lượng cho các hợp tác xã cộng đồng.

CÔ

NG

CỤ

& H

ƯỚ

NG

DẪ

N



6

Điều chỉnh các quy tắc và thủ tục để tăng nguồn cung ứng nhà ở và đất đai

Đưa ra sắc thuế đánh vào các loại đất đã được phát triển và chưa được khai thác

5

7Cho phép đầu tư từng bước vào các công trình và dịch vụ

Một cách hiệu quả để đất trở nên dễ tiếp cận hơn với người dân là điều chỉnh các quy định về quy hoạch, tiêu chuẩn xây dựng và thủ tục hành chính để cắt giảm phí tổn tham gia thị trường, nới lỏng các hạn chế và thúc đẩy nguồn cung ứng nhà hợp lệ mới và mở mang đất thị thành. Các phương án lựa chọn bao gồm giảm tỷ lệ đất quy định dành cho đường sá và các không gian mở, nới lỏng hạn chế về diện tích đất chia lô tối thiểu, về việc sử dụng và phát triển đất chia lô, hay đơn giản hóa các thủ tục hành chính vốn dĩ rườm rà (Xem Hướng dẫn nhanh Phần2 về Nhà ở cho người thu nhập thấp).

Đánh thuế đất đai - đặc biệt đất trống không được sử dụng - là một trong những công cụ tài khóa quan trọng nhất mà một chính quyền thành phố có thể sử dụng nhằm hạn chế đầu cơ đất cũng như bảo đảm nguồn cung ổn định đối với đất đai rất cần để xây nhà cho mọi đối tượng dân cư. Nguồn cung ứng đất ổn định trong thành phố sẽ giữ mức giá đất nói chung luôn trong trạng thái vừa tầm, giúp nhiều người nghèo thành thị có tiếp cận tốt hơn đối với đất đai và nhà giá rẻ.

Một phương thức để nhà ở và đất đai linh hoạt hơn, và có giá cả phù hợp hơn với người dân là hỗ trợ phát triển đất và nhà theo từng giai đoạn, bắt đầu từ các thửa đất chia lô và hệ thống hạ tầng cơ bản và có thể được nâng cấp cải thiện theo thời gian. Cơ sở hạ tầng tối thiểu được lắp đặt từ ban đầu phải đủ để đảm bảo sức khỏe, sự an toàn và hạnh phúc của người dân. Những dịch vụ khác có thể từ từ được cải thiện hoặc mở rộng. Cách tiếp cận từng bước thực sự có ích trong các dự án mặt bằng và dịch vụ nhắm đến đối tượng di cư mới và dễ bị tổn thương của thành phố.

PHOTO57 — A

Cần phát triển cả những vùng định cư mới và những khu định cư hiện thời theo những cách làm tăng cơ hội tiếp cận việc làm, dịch vụ và tiện nghi cộng đồng, với giá thành nằm trong khả năng tài chính của tầng lớp bình dân. Một điều quan trọng là cần điều chỉnh một số biện pháp chính sách có liên quan nhằm hỗ trợ các lựa chọn được đề cập ở trên, như: phân cấp quản lý các nguồn lực và trách nhiệm tới các cấp chính quyền cơ sở, gia tăng sự tham gia của cộng đồng, khuyến khích đầu tư sử dụng đất dưới nhiều hình thức tổng hợp, thúc đẩy các thể chế tài chính cấp vốn tín dụng mà không yêu cầu thế chấp giấy tờ đất, tăng cường năng lực trong quản lý đất và quản lý hồ sơ

Tạo ra một môi trường hỗ trợ

Nguồn: UN-HABITAT, 2008

PHO

TO: A

CH

R

CÔ

NG

CỤ

& H

ƯỚ

NG

DẪ

N

đất đai, nâng cấp kết nối giao thông giữa các địa bàn dân cư, khu công nghiệp và thương mạiNguồn: UN-HABITAT, 2008



Tài liệu tham khảoCÁC Ấ N P H Ẩ M

Aliani, A.H và Yap, K.S, 1990, Đề án Phát triển từng bước tại Hyderabad: Một hướng tiếp cận mới đối với vấn đề nhà ở cho người nghèo, CITIES, Tháng 05/1990.Liên minh Quyền nhà ở Châu Á (ACHR), 2005, Tìm hiểu các đô thị Châu Á: Tổng hợp từ 8 điển hình nghiên cứu, Bangkok.Angel, Shlomo, Archer, Raymond W., Tanphiphat, Sidhijai & Wegelin, Emiel A. (eds.), 1983, Đất xây nhà cho người thu nhập thấp, Select Books, Singapore.Ansari, J. H., Von Einsiedel, N., 1998, Quản lý đất đô thị: Cải thiện hệ thống chính sách và việc thực thi tại các quốc gia Châu Á đang phát triển, Công ty xuất bản sách Oxford & IBH. Anzorena, Eduardo Jorge S.J., 1996 (Tái bản lần 2), Nhà ở cho người nghèo: Bài học từ Châu Á, Pagtambayayong Foundation, Cebu, Philippines.Anzorena, Eduardo Jorge S.J. & Fernandez, Francisco L., 2004, Nhà ở cho người nghèo trong thiên niên kỷ mới, Pagtambayayong Foundation, Cebu, Philippines.Bombay First, 2003, Đô thị: Sử dụng đất và Nhà ở tại Mumbai, Tập 1, Kỳ 4.Burra, S. Hướng tới một cơ cấu hỗ trợ người nghèo nâng cấp khu ổ chuột tại Mumbai, Ấn Độ, Tạp chí Môi trường & Đô thị hóa, Tập 17. Phần 1, Viện Môi trường và Phát triển quốc tế (IIED), Tháng 04/2005.Viện Phát triển các tổ chức cộng đồng (CODI), 2008, 50 Dự án cải tạo cộng đồng, Bangkok.D’Cruz, Celine & Satterthwaite, David, 2005, Làm nhà, thay đổi cách tiếp cận chính thức: Vai trò của các tổ chức người nghèo đô thị và các liên hiệp và những đóng góp của họ trong việc hoàn thành Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ mới tại các khu đô thị, Tuyển tập Xóa đói giảm nghèo tại các khu đô thị của IIED, Tài liệu nghiên cứu số 16, 2005.Bộ Phát triển Quốc tế Anh (DFID), 2001, Đối mặt với thách thức đói nghèo tại các khu đô thị, DFID, Tháng 04/2001.Durrand-Lasserve, Alain, 2005, Giải quyết các tiến trình cưỡng chế di dân thị trường trong bối cảnh các quốc gia đang phát triển, Tài liệu trình bày tại Hội nghị chuyên đề Nghiên cứu đô thị của Ngân hàng thế giới lần ba về vấn đề Phát triển đất, chính sách xóa đói giảm nghèo đô thị, Brasilia, 2005.Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hợp Quốc (FAO) và Chương trình định cư con người của Liên Hợp Quốc (UN-HABITAT), Hướng tới hệ thống quản trị đất đai hiệu quả, Tuyển tập chính sách quyền sở hữu đất của FAO, Rome và Nairobi 2008, sắp xuất bản. Farvacque, C. & McAuslan, P., Tháng 05/1992, Tháng 06/1995, Sửa đổi các chính sách và thể chế đất đai thành thị tại những nước đang phát triển, Nhà xuất bản Quản lý đô thị Urban Management Programme, Ngân hàng thế giới.Hardoy, Jorge E., Cairncross, Sandy & Satterthwaite, David (ed.), 1990, Người nghèo chết trẻ: Nhà ở và Y tế tại các nước thế giới thứ ba, Nhà xuất bản Earthscan, London.IIED, 2003, Chuyển đổi Nông thôn-Thành thị, Tiêu điểm tờ Môi trường và Đô thị hóa, tạp chí của IIED tại London, Anh. Tập 15, Số 1, Tháng 04/2003.TÀ

I LIỆ

U T

HA

M K

HẢ

O



W E B S I T E S

Danh sách các website chính: Để xem danh sách các website cung cấp thêm thông tin về các vấn đề chính được thảo luận tại tuyển tập Hướng dẫn nhanh này, mời độc giả truy cập website về Nhà ở cho dân thành thị nghèo, theo đường dẫn tới “Cơ sở dữ liệu của các tổ chức”.

www.housing-the-urban-poor.net

Liên minh Quyền nhà ở Châu Á (ACHR). www.achr.net Viện Phát triển các tổ chức cộng đồng (CODI), chi nhánh Thái Lan. www.codi.or.th Môi trường và Đô thị hóa, Tạp chí của Viện Môi trường và Phát triển quốc tế (IIED), London, Anh. Tất cả những vấn đề trong tạp chí này có thể truy cập tại website của Nhà xuất bản Sage: www.sagepub.com Mạng lưới công cụ đất toàn cầu (GLTN). www.gltn.net Trung tâm Nghiên cứu Phát triển liên lạc ID21, An toàn như Nhà ở? Bảo vệ quyền sở hữu đất đô thị và quyền tài sản. www.id21.org/id21ext/insights48art1.htmlTổ chức phi chính phủ Sevanatha, Colombo, Sri Lanka. www.sevanatha.orgTập đoàn nghiên cứu thúc đẩy các trung tâm tài nguyên vùng (SPARC), Ấn Độ. www.sparcindia.org Liên đoàn Dân cư ổ chuột quốc tế (SDI). www.sdinet.orgToolkit Citizen Participation. www.toolkitparticipation.nlTrung tâm tài nguyên đô thị Karachi. www.urckarachi.orgỦy ban Liên Hợp Quốc về Kinh tế và Xã hội khu vực Châu Á – Thái Bình Dương (UNESCAP) www.unescap.orgNhà ở cho dân thành thị nghèo: Dự án của Ủy ban Liên Hợp Quốc về kinh tế xã hội khu vực Châu Á - Thái Bình Dương: www.housing-the-urban-poor.net Chương trình Định cư con người của Liên Hợp Quốc (UN-HABITAT). www.un-habitat.org

Kunnay, Chris, 2005, Quản lý đất tại khu vực Châu Á — Cơ hội và Thách thức, Tài liệu trình bày tại Cuộc gặp gỡ nhóm chuyên gia về sở hữu đất đai: ‘Các cơ cấu pháp lý mới và hệ thống công cụ tại Châu Á - Thái Bình Dương’, Bangkok, 2005.Payne, Geoffrey & Tehrani Evelyn, 2005, Giữa một tảng đá và một nơi khô cằn: Đàm phán không gian an cư cho người nghèo tại những đô thị đang mở rộng, Tài liệu trình bày tại Cuộc gặp gỡ nhóm chuyên gia về sở hữu đất đai: ‘Các cơ cấu pháp lý mới và hệ thống công cụ tại Châu Á - Thái Bình Dương’, Bangkok, 2005. Payne, Geoffrey (ed.), 2002, Đất, Quyền lợi và Sự đổi mới, Nhà xuất bản ITDG, London. UNESCAP, 1996, Cuộc sống trong các thành phố châu Á: cuộc khủng hoảng đến gần, nguyên nhân, hậu quả, các giải pháp thay thế cho tương lai, Báo cáo tại diễn đàn đô thị châu Á Thái Bình Dương, Liên hợp quốc, New York.UN-HABITAT and GLTN, 2008, Quyền sở hữu đất an toàn cho tất cả mọi người, Nairobi. UN-HABITAT, 2007, Làm cách nào để phát triển chính sách đất vì người nghèo, Nairobi.

TÀI LIỆ

U TH

AM

KH

ẢO


Đô thị hóa - 3

Documents