donald j. trump y las relaciones cuba...

DONALD J. TRUMP Y LAS RELACIONES

CUBA-ESTADOS UNIDOS EN LA ENCRUCIJADA

Soraya M. CaStro MariñoMargaret e. Crahan

Coordinadoras y editoras científicas

Autores

Martin CarnoyWilliam M. LeoGrande

Soraya M. Castro MariñoMargaret E. CrahanCarlos Ciaño Zanetti

James A. NathanDalia González Delgado

Ernesto Domínguez LópezManuel R. Gómez

Sunamis Fabelo ConcepciónMax Paul Friedman

Raúl Rodríguez Rodríguez

Víctor López VillafañeRuvislei González Saez

Carlos M. GutiérrezRobert Muse

José GabilondoMichael P. Hatley

William A. Messina Jr.Rafael Betancourt

Ramón Pichs MadrugaRobert L. Bach

Marta Núñez SarmientoGeoff Thale

CUBA-ESTADOS UNIDOS [13.11.2018].indd 5 14/11/2018 10:26:04 a. m.

Donald J. Trump y las relaciones Cuba-Estados Unidos en la encrucijada

D.R. © Soraya M. Castro MariñoD.R. © Margaret E. Crahan

Primera edición, 2018

D.R. © Grupo Editor Orfila Valentini, SA de CV Av. Río Mixcoac núm. 25 Piso 11-A Colonia Crédito Constructor Delegación Benito Juárez C.P. 03940 Ciudad de México, México [email protected] www.orfilavalentini.com

ISBN: 978-607-7521-59-4

Diseño de la portada: Agustín Azuela de la Cueva

Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio —electrónico o mecánico—, incluida la portada, sin contar con la autorización previa y por escrito de Grupo Editor Orfila Valentini, SA de CV.

Impreso en México


A todos los que desde siempre y con respeto han trabajado a favor del proceso de normalización de las

relaciones entre Cuba y Estados Unidos.

A los imprescindibles, según Bertolt Brecht.


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ÍNDICE

introduCCión 13

i. LoS ContextoS: donaLd J. truMp y LaS reLaCioneS Cuba-eStadoS unidoS

Trump, “America First,” and US-Cuba Relations 17Martin Carnoy

Broken Engagement: President Donald Trump’s Retreat from Normalization 33William M. LeoGrande

La política de la administración Trump hacia Cuba: rupturas y continuidades 51

Soraya M. Castro Mariño

ii. LaS tendenCiaS ideo-poLítiCaS en La era truMp y LaS reLaCioneS Cuba-eStadoS unidoS

The role of ideology in the molding of US foreign policy towards Cuba 79Margaret E. Crahan

Las elecciones de 2016: ¿Qué está sucediendo en Estados Unidos? Impacto en la política hacia Cuba 97

Carlos Ciaño Zanetti

Cuban-American relations under Trump. The genesis of Trump administration’s Cuba policy 119

James A. Nathan

El congreso estadounidense en época de Trump y la política hacia Cuba 153Dalia González DelgadoErnesto Domínguez López

Cuba y su emigración en el mandato de Trump 177Manuel R. Gómez

La construcción del diálogo entre Cuba y Estados Unidos: desmontando metáforas 189

Sunamis Fabelo Concepción


10 DONALD J. TRUMP Y LAS RELACIONES CUBA-ESTADOS UNIDOS EN LA ENCRUCIJADA

iii. LaS aMériCaS, truMp y LaS reLaCioneS Cuba-eStadoS unidoS

Latin American strategies against US intervention 207Max Paul Friedman

El efecto Trump en la dinámica triangular Estados Unidos-Canadá-Cuba 223Raúl Rodríguez Rodríguez

iV. eL eStabLeCiMiento de reLaCioneS de eStadoS unidoS Con La repúbLiCa popuLar China y Con La repúbLiCa SoCiaLiSta de VietnaM: LeCCioneS para Cuba

De la normalización de relaciones de Estados Unidos con China a la normalización trunca con Cuba 243

Víctor López Villafañe

Elementos relevantes de la experiencia vietnamita para el proceso de relaciones Cuba-Estados Unidos 271

Ruvislei González Saez

V. eL bLoqueo, LoS teMaS CoMerCiaLeS y LaS reLaCioneS Cuba-eStadoS unidoS Con truMp

The case for engagement: How american protectionism harms the US economy and the world 295

Carlos M. Gutiérrez

The President has the constitutional power and authority to unilaterally terminate the embargo on Cuba 311

Robert Muse

Understanding ofaC’S new restrictions on direct financial transactions with the cuban government 327

José Gabilondo

Current US regulations present untapped opportunities for US agricultural investment in Cuba 335

Michael P. Hatley

Who are Cuba’s independent farmers? 347William A. Messina Jr.

Turismo de cruceros: oportunidades y amenazas para Cuba 357Rafael Betancourt


ÍNDICE 11

Vi. teMaS de interéS CoMún en LaS reLaCioneS Cuba-eStadoS unidoS: a peSar de truMp

Cuba-Estados Unidos: visiones divergentes frente al cambio climático 373Ramón Pichs Madruga

Moving on. How migration policies can help stabilize and sustain constructive US-Cuba relations 393

Robert L. Bach

Los intercambios docentes entre universidades de Estados Unidos y Cuba están atascados en una “Trampa 22” (Catch 22) 409

Marta Núñez Sarmiento

Security cooperation between the United States and Latin America: The case of Cuba today 425

Geoff Thale

de LoS autoreS 443


13

INTRODUCCIÓN

El propósito central de esta obra radica en evaluar el deterioro que ha tenido lugar en las relaciones Cuba-Estados Unidos durante el primer periodo de mandato del presidente Donald J. Trump. El texto es resultado de la XVI Serie de Conversacio-nes Cuba-Estados Unidos de América, celebrada en diciembre de 2017 y patroci-nada por el Centro de Investigaciones de Política Internacional adscrito al Instituto Superior de Relaciones Internacionales “Raúl Roa García” de La Habana (CIPI-ISRI).

Desde diferentes ángulos se analizan el entorno internacional y el regional, así como los acontecimientos que están teniendo lugar en Cuba y en Estados Unidos, lo cual brinda múltiples explicaciones a procesos en pleno desarrollo. Sin embar-go, estos contextos reflejan signos contradictorios que expresan una circunstancia histórica concreta, donde nacionalismos y populismos de extrema derecha han capitalizado el momento político internacional.

En esa dirección es lógico prestarle atención a Estados Unidos y a la presi-dencia de Donald J. Trump, la cual más que causa es síntoma de la crisis que vive el país y refleja inmensas transformaciones y grandes desalientos basados, entre disímiles causas, en una insondable inequidad socio-económica y política. La respuesta es la agenda conocida como “America First”, que adolece de una mirada estratégica a mediano y a largo plazo, y pone en duda el papel de ese país en el Orden Mundial en el siglo XXI.

El libro está destinado a audiencias interesadas en entender estas profundas problemáticas, sus causas y, particularmente, las negativas consecuencias que han tenido en el incipiente proceso hacia la normalización de relaciones con la Repú-blica de Cuba, iniciado en diciembre de 2014. Al mismo tiempo, intenta expli-car esta coyuntura como un paréntesis pues, más tarde que temprano, se deberá regresar a la lógica de la cooperación y la colaboración entredos países que, más allá de sus diferencias, comparten historia y un mismo entorno geográfico.

La obra, organizada en seis secciones, ayuda a comprender las metamorfosis que el proceso de globalización ha provocado en Estados Unidos; las tendencias ideo-políticas que han permeado el proceso de conformación de la política exte-rior y de seguridad, y la cosmovisión que ha permitido el retorno a la narrativa de la guerra fría. Estudia los factores regionales y explica cómo han coadyuvado a la implementación de una política hacia aliados y adversarios que resulta más unilateral, belicista y agresiva en todos los frentes.


Soraya

Note

entre dos (está unido)


Asimismo, en una mirada retrospectiva, en el libro se explican los largos y complejos acontecimientos que ayudaron al establecimiento de relaciones de Estados Unidos con la República Popular China y con la República Socialista de Vietnam, donde descuellan importantes lecciones para el futuro con Cuba.

A partir del análisis del “Memorando Presidencial sobre Seguridad Nacio-nal”, anunciado por Trump en Miami el 16 de junio 2017, y de las medidas que entraron en vigor en noviembre 2017, se detalla el impacto de las disposicio-nes punitivas. Pero va más allá y, de manera creativa, explica los espacios exis-tentes de interés mutuo entre ambos países en el área comercial, la protección ambiental y de los ecosistemas compartidos, la migración, los intercambios aca-démicos, culturales, científicos y educativos, así como en los asuntos de seguri-dad, que trascienden la ontología de la dimensión bilateral Cuba-Estados Unidos, y tienen la capacidad de impactar positivamente también en el ámbito regional.

El libro señala aquellos pilares que podrían servir para reconstruir los puen-tes dañados, aun cuando todavía no exista explicación sobre las motivaciones, ni los medios que se utilizaron en los incidentes de salud, que, en un primer momento, fueron unilateralmente definidos por el gobierno de Estados Unidos como “ataques contra el personal diplomático estadounidense” en La Habana. El uso de la palabra “ataque” es políticamente motivada e intenta demonizar y retor-nar a Cuba a la condición de Estado-paria y a la ecuación de enemigo-amenaza.

Con humildad, sirva esta obra como modelo que defina los diálogos en plu-ral, basados en el respeto y el entendimiento mutuo como la vía necesaria para el retorno al proceso hacia la normalización entre Cuba y Estados Unidos.

Las perspectivas y vocabulario bilingües del texto son también reflejo de dife-rentes puntos de vista, a veces encontrados, no sólo por el uso del idioma, espa-ñol e inglés, sino también por los elementos conceptuales que lo acompañan en donde, más allá de las miradas contradictorias e incluso contrapuestas, persiste el interés de fomentar la comprensión y la empatía para rescatar el proceso hacia la normalización, fundamentado en los principios del derecho internacional.

Por último, pero no menos importante, queremos expresar nuestro agrade-cimiento a Grupo Editor Orfila Valentini, en especial a su directora general Gua-dalupe Ortiz Elguea, al programa Cuba del Instituto de Estudios Latinoamericanos (ILAS) de la Universidad de Columbia y a Esteban Andrade por su apoyo para la publicación de esta obra.

Soraya M. Castro MariñoMargaret E. Crahan


I. LOS CONTEXTOS:DONALD J. TRUMP Y LAS RELACIONES CUBA-ESTADOS UNIDOS


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TRUMP, “AMERICA FIRST,” AND US-CUBA RELATIONS

Martin Carnoy

introduCtion

Cuba-US relations are influenced by a complex set of factors, including, but not limited to, US politics, US-Latin America relations, Cuba-Latin America relations, and internal political relations in Cuba. I am going to focus in this paper mainly on the first of these, US politics, and somewhat on the second, US Latin American relations, which in turn are related to US politics and to “autonomous” changes in the region itself. US politics have always been very important in influencing the US government’s position toward Cuba, and US politics have taken an impor-tant turn in the past year. Thus, I will try to analyze the nature of that political change in the context of economic and political changes in the US over three decades, insert some discussion about the role that Latin America may or may not have in US policy thinking, and comment on what all that might mean for US-Cuba relations in the foreseeable future.

gLobaLization and itS diSContentS

Beginning with elections in Eastern Europe in 2015 and Brexit in 2016, the “West-ern” democracies have entered into a new era, an era marked by a surge of dis-content and political reaction to more than three decades of globalization. The facts are that this globalization has been managed by and disproportionately ben-efited large corporations, which, in turn, have promoted government policies that have largely ignored “their” globalization’s human and physical costs (Stiglitz, 2017).

The global picture then is this: in most countries around the world there is grow-ing inequality —those that follow the American economic model typically done worse than countries following other models, though their outcomes have not been as bad as that in the United States. Of concern is not just the disparity between the top and the bottom; it’s that large parts of the population are not doing well.


18 MARTIN CARNOY

The economic model that’s been sold as the best possible —the “liberalized” and “globalized” free market economy— has not been delivering for large fractions of the population, even more so in the country that seem to be the most liberalized, the most globalized, and the most market oriented: United States (Stiglitz, 2018: xviii).

Other changes have exacerbated globalization’s impact on important fractions of the population in the developed capitalist countries, namely, technological chan-ge that has steadily replaced labor with “smart” machines, including robots, even in the jobs that were not shipped overseas; and large scale immigration from lower income countries to these capitalist metropoles. Permanent, long-term jobs have gradually declined, so that an increasing fraction of the labor force works in temporary and part-time jobs, often at low ages. Together, these shifts in the way people work have been enormous disruptive, have negatively impacted lar-ge parts of the population, particularly those with less education and in smaller towns and cities (Carnoy, 2000).

Perhaps most important, this has not been an experience shared by the top 5-10 percent —and especially the top 1 percent— of the populations of US, Euro-pean, and developing country nations. As Stiglitz argues, correctly, globalization has produced large benefits worldwide.

In spite of all the discontent, for all the inequities which are real, the world has benefited enormously from the post-World War II global economic order, which globalization is a part.… It has contributed to creating the fastest rate of global economic growth ever, and the successes of emerging markets in particular, with hundreds of millions moving out of poverty —more than 800 million in China alone— and the creation of a new global middle class. The second half of the 20th century was in many ways a vast improvement on the first, when millions died into devastating world wars. Part of that improvement may be attributed to the economic successes associated with the global economic order, in the cre-ation of which the United States was central (Stiglitz, 2018: xix)

Thus, the bottom 50-60 percent of workers in the US have faced stagnant earn-ings and very uncertain futures for their children, have watched a highly visi-ble portion of their countrymen and women faring much better economically, and, in the case of the rich, leading increasingly luxurious (and “immoral”) lives. Increasing income and wealth inequality has especially marked this “liberalized” and “globalized” period in the United States, but it is a feature of almost all devel-oped capitalist economies, even if to a lesser degree than in the US

Except for a period in the early 1990s, when the US Congress passed a sig-nificant tax increase and subsequent growth was distributed somewhat more


TRUMP, “AMERICA FIRST,” AND US-CUBA RELATIONS 19

equally, the political class responded to growing inequality by further enriching the rich. Congress favored financial interests and the large corporations by reduc-ing government regulations, taxes, and oversight. The Supreme Court removed limits on campaign financing, making the role of money in politics even great-er than it was before, and assuring that those allegedly elected to represent citi-zens, including the have-nots, would be almost totally beholden to lobbyists, rich individuals, and corporations (the donor class) capable of flooding the political system with huge sums of cash.

…to put it bluntly, the winners as a group were selfish: politics in the era of global-ization’s rapid advance concentrated globalization’s gains evermore in the hands of the winners, especially in the United States, where money has so much influ-ence in determining political outcomes. There were successive tax cuts —for instance in 1997, 2001, and 2003— under both major political parties —aimed at the top, the groups that were benefiting the most from globalization (Stiglitz, 2018: xx).

In this climate of increasing discontent and the financial crisis of 2008-2009, Barak Obama was elected President, and he inherited a Democratic Congress. There was hope that he would be able to turn back the tide of growing inequal-ity and political anger begun in the 1970s, exacerbated by Reagan’s policies in the 1980s, and reignited by a Republican Congress and the Bush administra-tion in 2001-2006. Obama’s efforts to pump prime the economy with a stimulus package fell far short of what it might have been, but he was able to enact one of the most important pieces of redistributive legislation —the Affordable Care Act— in 2010. This should have won him the working and middle class, since government subsidized health care is key to reducing poverty and, like educa-tion, contributing to social mobility.

To understand why Obama’s first two years in office resulted in the over-whelming election of a conservative Congress in 2010, making the rest of Obama’s six years in office a stalemate, requires an analysis of the second piece of the explanation for the current political situation in the US: the success of the Repub-lican Party, especially its ability to make such enormous inroads into the Amer-ican working class.

uS poLitiCS in the era of gLobaLization

The big mystery in US politics is why such a significant portion of lower income whites votes for the current Republican Party. Since the 1920s, the Party has been identified with big business and as representing the interests of the wealthiest stra-


20 MARTIN CARNOY

tum of American society. In the 1930s, after the stock market crash and Repub-lican failure to prevent the Great Depression, Democrats emerged as the Party of the working class, passing a series of legislative acts such as Social Security, the Works Projects Administration (WPA), and unemployment insurance. It also supported the growth of the union movement, and, after World War II, the G.I Bill of Rights, which gave access to higher education for many working people who had served in the armed forces. And, indeed, in the years 1932-1968, Dem-ocrats held the presidency for all but eight years, and both houses of Congress for all but 12 years.

The main problem for the Democrats in this period of dominance was race. A significant part of the Democratic representatives during their dominant peri-od came from the South. They were supportive of large government, particular-ly defense spending, because it promoted economic growth in the South. But they represented white interests in that region, specifically opposed to racial integration and to sharing public resources with their large black populations. Nevertheless, in the 1930s black organizations managed to find some allies in the Roosevelt administration, and, beginning in 1948, an important faction in the Party began vigorously supporting the Civil Rights movement. In the 1948 pres-idential election, the anti-integration wing of the Party ran its own presidential candidate, Strom Thurmond.

In the 1960s, with the passage of the Civil Rights Act, the Democratic Par-ty became firmly identified with racial integration policies —African Americans became Democrats, and, by 1972, white southerners switched wholesale to the Republic Party. By choosing to fight for Civil Rights, and concurrently, a much broader immigration law, the Democrats inevitably became the Party of minor-ity groups —African Americans, Latinos, and Asian-Americans, even though the post-war largely Democrat-controlled federal government was highly discrimi-natory in terms of providing African-Americans economic opportunities (Roth-stein, 2017). In the next decade, the Party also took the side of women’s rights, including women’s right to choose whether to have an abortion. Democrats also retained their Roosevelt New Deal credentials, and generally held on to their labor union constituency in the North, even as union membership began to fall with de-industrialization in the 1970s. Thus, in many ways, at least until the 1970s, Democrats could claim that they were still the party of the working class.

Republicans, on the other hand, built a new political base, combining their traditional, conservative free-market economics (fiscal conservatism), “individ-ual freedom,” and a resistance to the “liberal values” associated with the Civil Rights movement and its 1960s radical left spin-offs, including the anti-Vietnam War movement, which split the Democratic Party in 1968, but which the Repub-licans were able to identify with Democrats, nonetheless. Given that Eugene



McCarthy and Robert Kennedy were both anti-War candidates and were solidly within the Democratic Party, this was not hard to do. The most important com-ponent of the new Republican coalition was the white South and the undercur-rent of racial politics. If the Democrats were the party of African-Americans and feminists, the Republicans could cast themselves as the Party of White Ameri-ca, of solid anti-feminist Christian values, including the traditional marriage and anti-abortion, and individual freedom, as exemplified by the Party’s firm stance against big government (especially welfare handouts to the poor, meaning Afri-can-Americans), against high taxes, and its support of the free market as the arbi-ter of who deserves to succeed and who does not.

Of course, what is interesting about all this is that the control of the Repub-lican Party remained in the hands of finance capital and other parts of large corporate capital. By the 1980s, with the Reagan appeal to conservative fami-ly values combined with a strong anti-Communist foreign policy, the circle was closed. Reagan won in a landslide, make major inroads into the white working class votes in the northern industrial states, as well as taking all southern states except Georgia. Yes, he was helped greatly by low economic growth and high inflation of the previous five years, plus the debacle of the Iranian hostage crisis, but it was his ability to convince voters that he would bring “optimism” back to American society —an optimism based on “core American values”— that won the election. Once Reagan came to power, he greatly lowered taxes on the rich, crushed the unions, effectively let the real minimum wage fall drastically over the next eight years, reduced real wages significantly, and raised corporate prof-its to their highest levels since the early 1960s. He was the greatest friend that multinational capital ever had (Carnoy and Castells, 1984).

In his insightful book, What’s the Matter with Kansas?, published in 2004, Thom-as Frank summarizes how this new conservatism was able to incorporate a signif-icant portion of the American working class into the distinctly anti-working class project of the wealthiest segment of US society. He calls it the “Great Backlash,”

…a style of conservatism that first came snarling onto the national stage in response to the partying and protests of the late 60s. While earlier forms of con-servatism emphasized fiscal sobriety, the backlash mobilizes voters with explo-sive social issues —summoning public outrage over everything from busing to un-Christian art— which it then marries to pro-business economic policies. Cul-tural anger is marshaled to achieve economic ends. And it is these economic achievements —not the forgettable skirmishes of the never-ending culture wars— that are the movement’s greatest monuments. The backlash is what has made possible the international free market con-sensus of recent years, with all its privatization, deregulation, and de-unioniza-


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tion that are its components. Backlash ensures that Republicans will continue to be returned to office even when their free-market miracles fail and their liber-tarian schemes don’t deliver… (Frank, 2005: 5).

That said, the Democratic Party under Clinton moved Right to try to recapture part of the losses it had suffered under Reagan. Clinton ushered in get tough on crime legislation and reduced welfare spending, adding work provisions for wel-fare recipients. Together with Republicans, Democrats continued to expand free-trade legislation under Clinton, most notably NAFTA, and big chunks of American manufacturing continued to move abroad. Furthermore, even though legislation existed to compensate US workers for jobs lost when firms moved their jobs off-shore, this was largely unenforced. The Democratic Party officially stood for work-er retraining, increased educational opportunities to promote social mobility, but between facing Republican Congressional majorities in 1994-2006 and 2010-2016, and a Republican President in 2000-2008, whatever noise Democrats could make in this direction was successfully drowned out by a successful Republican focus on the culture wars and Democratic Party elitism. This despite a slow-growing economy and declining real wages in the first decade of the 2000s.

This is vexing for observers, and one might expect it to vex the movement’s true believers even more. Their grandstanding leaders never deliver, their fury mounts and mounts, and nevertheless they turn out every two years to return their right-wing heroes to office for a second, third, a twentieth try. The trick never ages; illusion never wears off. Vote to stop abortions; receive a rollback in capital gains taxes. Vote to make our country strong again; receive deindustrialization. Vote to screw those politically correct college professors; receive electricity deregula-tion. Vote to get government off our backs; receive conglomeration of monop-oly everywhere from media to meatpacking. Vote to stand tall against terrorists; receive Social Security privatization. Vote to strike a blow against elitism; receive a social order in which wealth is more concentrated than ever before in our life-times, in which workers have been stripped of power and CEOs are rewarded in a manner beyond imagining (Frank, 2005: 7).

Frank wrote What’s the matter with Kansas? Before the advent of the Tea Par-ty —the so-called populist wing of the Republican Party— in 2009-2010, which rode to electoral success using the election of an African-American president and the passage of the Affordable Care Act, which, ironically, greatly benefitted the working poor but was turned by Tea Party propaganda into a limitation of individual freedom. This move even further to the Right by a significant fraction of the Republican Party was the harbinger of the New Nationalism. Interestingly



enough, the average Tea Party voter, it was reported, had about 75 000 dollars family income, hardly the working poor, and the movement’s main platform was to reduce taxes, reduce government deficit, eliminate regulations on business, and shrink government more generally. Their opposition to immigration was main-ly to stop illegal immigrants from having access to government services. There was no talk in Tea Party circles in 2010-2014 of reducing trade or keeping jobs at home; rather, the Tea Party was “libertarian,” and certainly not anti-globaliza-tion, since that globalization benefited corporate growth.

Even though major money for the Tea Party came from the billionaire class, as epitomized by the Koch brothers, as with all such movements in the Repub-lican Party, it employed crucial elements of culture war strategy —about half of Tea Party members were also fundamentalist Christians— including a fanatical emphasis on the Second Amendment —the citizen’s “right to bear arms.” Gun culture fits well into Tea Party and Republic Party ideology of opposing govern-ment “interference” in the individual rights of citizens —in this case, to own and carry weapons. Led by, among others, Ted Cruz, a Cuban-Canadian-American, and Marco Rubio, also a Cuban American, the Tea Party became the extreme wing of opposition to Obama. It was into this movement that Donald Trump fed the culture wars with his racist notion that Obama was not a citizen of the Unit-ed States. Yet, even then, the Tea Party, and certainly the Republican Party, was neither nationalist, nor anti-globalization, nor anti-immigration.

Thus, until the 2016 election, the main movements in the Republican Party were pushing the Party to the Right but in a libertarian, anti-government direc-tion, maintaining its neo-liberal free-trade roots, essentially trying to move the Party back to its 1920s, pre-New Deal position, but needing to continue relying on the “Great Backlash,” as Thomas Frank characterized it to incorporate small town, white, low-middle and middle income voters into its corporate globaliza-tion project. The Democratic Party, on the other hand, also pushed a free-trade globalization project, but could argue that its version at least tried to help dis-placed workers, wanted to increase the social safety net, and, in principle, want-ed to redistribute income through more progressive taxation. At the same time, Democrats had chosen to become identified with people of color, immigrants, women’s equality, and the rights of gays and other marginalized groups —even-tually, the new majority in America.

So far, I have scarcely mentioned how foreign policy played out in US politics. Foreign policy was an important factor in Republicans’ favor in the post-World War II period. Republicans were long identified with being much “tougher” on security issues and, during the Cold War, as being the more successful Cold War-riors —the harder liners on Communism, and, in more recent years, the harder liners on Islamic terrorism. For a country that has been rather constantly in one


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war after another since the end of World War II, a country that has character-ized itself as the “policeman of the world,” foreign policy is a crucial factor in US presidential and congressional politics.

Post-1991, with the demise of the Soviet Union, Democrats succeeded in gaining back credibility on foreign policy by largely keeping the US out of war, although Republicans were critical of Clinton’s holding back on entering the Bosnian conflict. Of course, things changed in 2001 with the terrorist attack on New York. Yet, ironically, the big mistake Democrats made was to back Bush’s attack on Iraq —Americans felt insecure about terrorism but, even with a volun-teer military, had no appetite for war or continuing to be the world’s policeman. Even the idea of trying to create democracies around the globe —more or less the rationale for Bush’s nation-building in the Middle East— went out of favor. Thus, when Obama ran in 2008 on a get-us-out-of-Iraq and Afghanistan platform, it played well in Middle America and also with the Left of the Democratic Par-ty. Obama never did get the US out of either Iraq or Afghanistan, but his overall approach to lessen US involvement in nation-building was consistent with what most Americans wanted. Despite criticism of his non-intervention in Syria from Republicans, Obama’s foreign policies did not clash with overall sentiment in the US. Only the threat and success of ISIS in 2014 tempered that view, yet, even in that case, the policies that Obama put in place for the Iraqi army to take on ISIS have now turned out to be successful.

US policies toward Latin America in the 21st century have focused on making the region more democratic and extending free trade. In this regard, the Bush doctrine on improving democracy in Latin America —a doctrine maintained by Obama— was mixed in practice. But democracy in the region, at least in terms of allowing regimes to change peacefully, was maintained and extended in this period, less because of US policies (such as an unhelpful reaction to a coup in Honduras) than efforts within Latin America. Another main feature of this period was the decline in US economic influence —especially in South America because of the expanding role of China in trade and investment. Although a slowdown in China’s economic growth after 2010 has caused economic problems in many Latin American countries, such as Brazil and Peru, China’s influence continues to be much greater than in 2000.

The side effect of a rather minimal interest in Latin America on the part of the past two US administrations, plus many years of strong Latin American regional economic growth in the first 12-13 years of the 21st century, is that the influence of Latin America on the US when Latin American countries act collectively was much stronger in the Bush and Obama administrations than it had been in the past. That does not mean that the US stopped meddling in Latin American inter-nal affairs, but that meddling was noticeably reduced because of Latin Ameri-



can pressure to let Latin Americans run their own countries. The greatest danger to this increased symmetry of political power is that the corruption scandals in Brazil, Peru, and Chile weaken the political institutions that have been built up over the past 30 years. In Peru, the juridical system seems to be especially frag-ile. These weaknesses make these countries increasingly susceptible to the influ-ence of drug money and violence that have wracked Mexico, Central America and the Andean region.

Increased symmetry of political influence has played an important role in US-Cuba relations. A number of analysts have argued that the Obama administration took the steps it did in 2015 in part because of pressures from Latin America to normalize US Cuba diplomatic ties. In analyzing Trump administration policies, we will return to this theme.

truMp and “aMeriCa firSt”

Trump shares with Reagan the overall Republican strategy of playing rhetorically to the religious right and to the “silent white majority,” but pushing through tan-gible major financial reforms that favor large multinational corporations and rich individuals. Essentially, Reagan left the white (and minority) working class behind, moved forcefully to destroy labor unions, kept the minimum wage low, which also indirectly hurt the working class. Reagan did not end abortion and certainly did not restore family values. Rather he ushered in the era of exploding execu-tive salaries and legitimized flaunting wealth. Under Reagan, the returns to capital increased significantly and the labor share of GDP began a decline that has contin-ued (with a slight pause in the latter part of the Clinton administration) until today.

Trump is following the same agenda, but with a crucial addition —a hyper-anti-immigrant policy that plays both to economic fears and to anti-Muslim senti-ment. The ongoing corporate tax cut and other elements of the tax bill (including running large budget deficits) are a clear-cut example of Trump’s adhering to the Reagan strategy. There are other consistencies with traditional Reagan and post-Reagan Republicanism in the direction that Trump is taking, from military spending increases to a pro-fossil fuels agenda in the face of warnings about a man-made climate crisis, to constant talk of wage increases through trickle down economic policies. There is no evidence that significant wage increases will occur; rather, all the signs point to another jump in the share of GDP going to capital and the share of labor continuing to fall.

But there are also major differences between Trump and Reagan. Reagan was an international free trader and believed in large scale immigration to fuel economic growth. He was a traditional Republican. Trump’s anti-free trade and


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anti-immigration orientation, rooted in Steven Bannon’s vision of a great white Christian Alliance against the Muslim hoards threatening to destroy Western civ-ilization, pushes Trump toward Vladimir Putin and away from traditional alli-ances with Europe and Latin America, or a coherent policy in the Middle East. Trump may not be ready to take on the free traders directly, but he will not use free trade agreements as a tool of expanding US influence, rather, his main inter-est is in using the military in the Middle East and Central Asia to contain Mus-lim terrorism. He has also made anti-immigration a cornerstone of his appeal to the most xenophobic elements in the Republican base, and uses the immigration issue to create hope in his constituency that fewer immigrants will finally result in better jobs for “real Americans.” The “Build a Wall” slogan of his America First campaign was probably the key to his 2016 victory.

Despite the rhetoric and the buy-in by many American voters to Trump’s brand of nationalism, Trump’s foreign political economic strategy is rather mud-dled. The relationship of his anti-immigration and ostensibly anti-free trade pol-icies are only vaguely linked to his rhetoric of restoring economic strength in the most hard-hit and vulnerable regions of the country or to tangibly reward-ing his most avid supporters. For example, his immigration policy is built around the rhetoric of keeping out “low-cost” foreign labor so that more jobs would be available for the native white working class. There is a theoretical possibility that fewer foreign workers could raise demand for “underemployed” native workers. However, most economists argue that this substitution will have small effects com-pared to the much larger negative effect that curtailing immigration will have on the supply of labor and hence economic growth. Furthermore, if wages should start to rise, this will only accelerate replacing labor using technology, a trend that is probably far more influential in reducing wage growth in the less educat-ed working class than immigration policy.

Similarly, Trump’s stated trade policy or “getting a better deal” by renegoti-ating NAFTA and bilateral trade with China could yield some greater advantages for US companies vis-à-vis Mexico or the Far East. But in the overall scheme of things, it is unlikely that multinational corporations will change their behavior in moving their operations to lower cost production locations, and it is also highly unlikely that the Congress would increase tariffs (as threatened by Trump) in the face of tremendous opposition by these same companies.

The overall policy on trade and immigration, nevertheless, does influence rela-tions with Latin America. In some ways, this is beneficial to the region because it allows it to continue to be more politically independent of the US. Yet, the negative is that the transition that Latin American economies must make away from pri-mary good production toward manufactures and more technologically advanced



products is hindered by increased reliance on primary goods exports to China. Trade with the US is more balanced.

The other half of the Trump foreign policy equation with Latin America is that the Trump administration seems to care less about US-Latin American rela-tions than even Bush and Obama. In the past, drugs were one of the backbones of US interest in Latin America, but the biggest drug crisis the US faces today is opioids, which are home grown in US pharmaceutical companies. There seems to be little that is being done about that drug problem either; yet, it has taken one more element of US attention away from the region. The remaining element has been the crisis in Venezuela, which is of major concern to Latin Americans, and it should be. The Trump state department has issued a statement, but what is the likelihood that this administration would enter actively in Venezuela to change regimes, or, alternatively, to send aid, or displace the role of regional collectives such as the OAS in dealing with a Venezuelan breakdown? It is difficult to pre-dict what happens day-to-day in Trump’s world, but there does not seem to be any political reason for anything major to change.

truMp, “aMeriCa firSt,” and Cuba

A few months after being inaugurated, President Trump traveled to Miami to announce rollbacks of Obama policies regarding Cuba (National Security Pres-idential Memorandum on Strengthening the Policy of the United States toward Cuba). The rollbacks were surprisingly limited. They consisted of a prohibition of individual people-to-people travels; some restrictions on business enterprises (those associated to the military); expanded sanctions against individuals (gov-ernment, party and military officials); and the intention to enforce the existing laws more strictly. Nevertheless, the memorandum explicitly allowed the contin-uation of existing business ventures (Dominguez Lopez, 2017a).

To understand the nature of the rollback and what it might imply for US-Cuba relations more generally, it is essential to look back at the reasons for Obama’s move to normalize relations and what may have changed and not changed when Trump entered the White House, given Republican politics in the Trump presidency.

Dominguez Lopez has argued (Dominguez Lopez, 2017b) that Obama’s resto-ration of diplomatic relations with Cuba resulted in part from the US move toward adjusting US foreign policy to an increasingly multi-polarized international sys-tem (‘smart power’).

…the direction of the change in US policy toward Cuba is indicted by the US interest in constructing a system of direct influence over the island, which would


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allow the United States to achieve several objectives simultaneously: to reduce Cuban influence on political and social movements in the region, facilitating the reorganization of the power structure controlled by Washington; to limit, and if possible, definitely exclude, any strategic partnership of Cuba with global com-petitors of the United States; and to remove obstacles to US relations with sev-eral Latin American government generated by the conflict of Washington with Havana (Dominguez Lopez, 2017: 95)… The changing relationship between Cuba and the United States must be placed within a process of a global pursuit of the reorganization of the international system (p. 99).

Marin Suarez makes the complementary case that important changes in Lat-in America itself had an important impact on Obama’s move to change policy toward Cuba.

These changes were brought about by the emergence of various progressive government and the creation of groups that promoted integration, cooperation, and acting in concert… Within this context, an unprecedented rapprochement occurred between Cuba and the countries of the region that was evident in sev-eral areas. From an economic point of view the trade in goods and services between Cuba and Latin American economies increased until the region was the prime geographic area for Cuban foreign trade. From the political point of view the Latin American and Caribbean countries were unanimous in their support for the most important Cuban foreign policy position in multilateral organiza-tion, including those in which their backing meant diverging from U.S positions (Marin Suarez, 2017: 105).

There were also US domestic political factors that made changing US Cuba policy more feasible. Economic groups in the US had been long pushing for more open economic relations between the United States and Cuba, especially agricultural and tourist trade commercial interests (airlines, agricultural machinery export-ers and agricultural commodity exporters, travel agencies). The overall polling numbers were also favorable to a change in Cuba policy. Even attitudes in the Cuban-American population had changed over time.

Not only were these domestic political factors helpful to any foreign policy change toward Cuba, we should not underestimate the predisposition by a Dem-ocratic, somewhat left of center, government in the US to “normalize” relations with Cuba as part of Obama’s political legacy.

There was never any question that Trump’s election would result in changes to Obama’s Cuba policy. First and foremost, Trump adopted some of the political trappings of right-wing Republican ideology, and Cuba symbolizes the old-time anti-



Communism of the Republican Party. Second, and as important, Trump is obsessed with reversing anything and everything he can associated with the Obama admin-istration —with destroying the Obama legacy. Third, Trump made clear during the campaign in Florida that he would reverse Obama’s Cuba policy if elected.

Yet, why were the changes put in place by the Memorandum so limited? This is more difficult to figure out, but the main explanation is that for Trump, domestic politics is the main driver of his policy decisions. As I have described those politics, they rest on a combination of rewarding the rich and multination-al corporations financially and, to a lesser extent, rewarding his political loyalists politically. Meanwhile, it is essential to feed his base the red meat of anti-immi-grant, anti-Muslim, racist, and sexist economic and political doggerel. The char-acteristic that makes the Trump presidency unique in the modern era —and the characteristic that distinguishes him from his Republican predecessors from Rea-gan on— is that he views his ability to rule as using this doggerel to foment divi-siveness through provocation, promoting conflict between various groups, and humiliating his opponents. Expanding his base beyond his base does not seem to be essential to his political strategy.

In these terms, the Memorandum makes some sense. It somewhat rewards Trump’s perceived political base in Florida —the most dogmatic elements in Flor-ida’s Cuban-American community and the traditional anti-Communist Republicans in the state and elsewhere. It rewards Marco Rubio, a former opponent who has generally given in to Trump since Inauguration day. It punishes Trump’s com-petitors in the tourist industry, particularly foreign hotel chains, by limiting the potential growth of US tourists headed to those hotels. But it has minor effect on other types of US business, notably agricultural exporters, so continues to help multinationals, many of them in states that favor Trump politically.

Yet, what about Trump’s foreign policy? Aren’t the limited actions laid out by the Memorandum inconsistent with his America First agenda? Again, draw-ing on the analysis of Trump’s underlying domestic political economics, his focus in foreign relations is on the Far East (China trade and North Korea nucle-ar weapons) and the Middle East (ISIS, Iran). In both cases, forming a Great Christian White partnership with Russia to handle these issues lurks in the back-ground. Most important, Trump, even more than most US presidents, also sees foreign policy in symbolic terms that serve domestic political ends —as express-ing some message about him and US power. For Trump, the main issue is pro-moting after-tax income for US businesses (including his own) while producing the ideological symbols that have worked for him politically.

In this domestic political framework, the principal elements of Trump’s Lat-in America policy are tied up with the immigration issue (border security) and changing the NAFTA agreement to provide a fresh set of symbols from “getting a


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better deal.” The traditional drug issue, which has dominated US Latin American policy for years, seems to be diminishing, but only because the main drug issue in the US is home grown opioids, and because marijuana is increasingly being legalized. Both immigration and NAFTA policy are restricted largely to Mexico and Central America.

In terms of Dominguez Lopez’s and Marin Suarez’s analysis of the reasons for Obama shifting Cuba policy, certainly America First may not be generally con-sistent with Obama’s shift from hard to smart power when it comes to the Mid-dle East or North Korea, and Latin American collective pressures are probably far less important in swaying Trump foreign policies. But in Trump’s relations with Latin America, smart power is not inconsistent with America First. From Trump’s view, his main objectives in Latin America are to keep Latin immigrants out and to generate more profit for US companies operating in Latin America (provided they do not move to Latin America, but even that is not so important). If further hard lining it on Cuba interferes with either of those objectives, there is no point to take a harder line. To repeat, in Trump’s version of America First, other coun-tries in the world are only important either in terms of what they symbolize for the domestic political image that Trump wants to portray, the fears that he wants to exploit domestically, and potential business opportunities.

SoMe ConCLuding reMarkS

From a US domestic politics standpoint, Cuba as an issue is fading in importance, for many reasons that have been apparent for years. The Cuban-American lobby is dying out, and thanks to enormous Puerto Rican immigration to Florida, the state will become increasingly difficult for Republicans to win. More broadly, the events of December 2014 have “normalized” Cuba as a political issue in the United States. Obama’s actions, his trip to Cuba, and Fidel’s passing have altered the symbolic associations that Cuba makes in American voters’ political minds. Few Americans consider Cuba a security threat, and in the America First frame-work, few consider important the idea that the US must make democracy and free markets in Cuba a keystone of its foreign policy or even its policy toward Latin America. It is likely that the appearance of a new generation of Cuban pol-iticians will further distance Cuba from its Cold War image.

From a foreign policy standpoint, we don’t really have a clear grip on what Trump’s future policies might be toward Latin America, and how US-Cuba rela-tions would play out if suddenly Trump took an interest in the region. For exam-ple, if Venezuela collapses economically or breaks out in civil war, the Trump administration might act in a way that is currently unpredictable and could signif-



icantly impact Cuba. However, the fact that the drug issue has shifted so abrupt-ly from the realm of foreign policy to a US domestic problem does greatly lower the interest value of Latin America to the Trump administration. Drug traffick-ing has become much more a Latin American internal security and political mat-ter —a growing threat to civil society in the form of rampant criminality and as a source of corruption.

Finally, it is important to note again that in his Memorandum Trump singled out Cuba’s tourist industry, not only by eliminating the people to people trav-el option, but making it illegal for Americans to stay in certain hotels. Ostensi-bly this is because the tourist trade and these hotels are connected to the Cuban military. But there may be another reason. It may well be that Trump is trying to get a “better deal” for the US in Cuba, not necessarily by pushing Cuba to be more “democratic” and to increase free market commerce, but rather by gaining greater access, without strings, for Trump’s businesses —to the great potential of Cuba’s US tourist trade. This almost sounds comical, but it may not be, given some of the possible reasons of Trump’s great interest in partnering politically with Russia and other strange bedfellows. It is also consistent with the blatant undercurrent of Trump appointees working closely with the very industries they are supposed to police —big oil and big pharma, for example.

referenCeS

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Center of Latin American Studies, Stanford University, December 1.____________ (2016), “Factors determining dialogue: Cuba in the US strategic plan for the

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BROKEN ENGAGEMENT: PRESIDENT DONALD TRUMP’S RETREAT FROM NORMALIZATION

William M. LeoGrande

introduCtion

In the two years of Barack Obama’s presidency following December 17, 2014, the United States and Cuba made rapid diplomatic progress, reestablishing full diplomatic relations, creating a series of working groups to build cooperation on issues of mutual interest, and signing some two dozen bilateral agreements. Tra-vel, trade, and cultural exchanges expanded as these former adversaries gradually developed a measure of trust. The results seemed to confirm that the interests of both countries were best served by engagement, and strengthened constituencies favoring engagement in both capitals. Then the unexpected election of Donald J. Trump as the 45th president of the United States threw everything into doubt.

the 2016 uS preSidentiaL CaMpaign

Donald Trump expressed contradictory views about Cuba during the 2016 pres-idential campaign. At first, he supported engagement, saying, “Fifty years is enough. The concept of opening with Cuba is fine,” though he added, “I think we should have made a stronger deal” (Mazzei, 2015). A few months later, in March 2016, he told CNN that he would probably maintain diplomatic relations. “I think Cuba has a certain potential and I think it’s OK to bring Cuba into the fold” (Diamond, 2016). In the campaign’s final weeks, however, the Republican ticket focused on energizing its base, including conservative Cuban Americans in Florida. Campaigning in Miami, Trump and Pence both pledged to roll back Obama’s policy in its entirety. “All of the concessions that Barack Obama has granted the Castro regime were done with executive order, which means the next president can reverse them.” Trump said. “And that is what I will do unless the Castro regime meets our demands” (Diamond, 2016).


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In the end, Trump’s appeal to Cuban American voters had limited success. He won 52-54% of the Cuban American vote, only a few percentage points better than Mitt Romney and far below the 2-1 margins Republicans racked up before 2012 (Mazzei and Nehamas, 2016). Yet Trump seemed to think he owed Cuban Americans a political debt. When Fidel Castro died on November 26, 2016, Pres-ident-Elect Trump condemned the Cuban leader and promised Cuban Americans he would work for a free Cuba. “Fidel Castro’s legacy is one of firing squads, theft, unimaginable suffering, poverty and the denial of fundamental human rights,” Trump wrote. “I join the many Cuban Americans who supported me so great-ly in the presidential campaign… with the hope of one day soon seeing a free Cuba” (Trump, 2016). Two days later, he tweeted, “If Cuba is unwilling to make a better deal for the Cuban people, the Cuban/American people and the US as a whole, I will terminate deal” (Mazzei, 2016).

Cuban officials scrupulously refrained from commenting on the US presiden-tial campaign while it was underway, simply saying that they hoped whoever won would carry out the will of the American people, who were overwhelm-ingly in favor of normalization (Gómez, 2016). The day after the election, Raúl Castro congratulated Trump on his victory, and the daily newspaper Granma quoted the olive branch in Trump’s victory speech: “We will get along with all other nations willing to get along with us…. We will seek common ground, not hostility; partnership, not conflict” (Granma, 2016). At the same time, the Cuban government also announced the beginning of its annual national defense exer-cises. The message to Washington was clear: Havana was ready to continue the diplomatic dialogue but was prepared to defend itself if necessary.

A few days after Trump’s inauguration, Raúl Castro, reiterated Cuba’s long-standing position. “I wish to express Cuba’s willingness to continue negotiating pending bilateral issues with the United States, on the basis of equality, reciproc-ity and respect for the sovereignty and independence of our country, and to con-tinue the respectful dialogue and cooperation on issues of common interest with the new government of President Donald Trump.” he said. “Cuba and the Unit-ed States can cooperate and coexist in a civilized manner, respecting differences and promoting all that benefits both countries and peoples, but it should not be expected that to do so Cuba will make concessions inherent to its sovereignty and independence” (Castro, 2017).

in SearCh of a poLiCy

During the first five months of the Trump administration, supporters of the pol-icy of engagement waged an uphill fight to preserve as much of Obama’s poli-


BROKEN ENGAGEMENT: PRESIDENT DONALD TRUMP’S RETREAT FROM NORMALIZATION 35

cy as possible (Kornbluh, 2017). They had to battle Trump’s conviction that he owed his election victory in Florida to hardline Cuban Americans; his determi-nation to keep his campaign pledge to “reverse” Obama’s opening to Cuba; and his desire to demolish Obama’s legacy, of which Cuba stood as among the most prominent foreign policy achievements.

By mobilizing the constituencies that benefitted from normalization —espe-cially the business community— supporters of engagement hoped to counter Trump’s hardline instincts through unrelenting political pressure. On the other side, pushing Trump to roll back Obama’s policy completely, were the two most vocal and dogged congressional critics of engagement, Rep. Mario Diaz-Balart (R-Fla.) and Sen. Marco Rubio (R-Fla.). They presented themselves as spokes-men for the exile community and waged a relentless campaign behind the scenes to convince the president that he had to make good on his campaign promise to “terminate the deal”.

The new administration’s first step on Cuba, in February, was to launch a “full review” of policy. Pending the outcome of that review, the administration sus-pended all the bilateral talks except for those related to migration, which were mandated by the 1994 US-Cuban migration accord. Although the White House had originally hoped to announce its new Cuba policy on May 20 (Cuban Inde-pendence Day), the review was not completed in time because the administra-tion was embroiled in a protracted battle over what its new Cuba policy should be (Hirschfeld Davis, 2017).

From January 20, 2017 until the president announced his Cuba policy in Miami on June 16, supporters of Obama’s policy of engagement generated a constant stream of public appeals from a wide variety of constituencies to pre-serve the opening to Cuba. In April, 16 retired senior military officers, including a former commander of the Southern Command, sent National Security Advisor H.R. McMaster an open letter urging the administration to maintain engagement. “Completing the reopening of diplomatic relations with Cuba will provide long-term national security benefits to the United States,” the officers argued, citing successful cooperation on counter-terrorism, border control, drug interdiction, environmental protection, and emergency preparedness. “If we fail to engage economically and politically,” they warned, “it is certain that China, Russia, and other entities whose interests are contrary to the United States’ will rush into the vacuum” (American Security Project, 2017). Seven Republican members of the House of Representatives sent Trump a letter echoing the national securi-ty argument: “Reversing course would incentivize Cuba to once again become dependent on countries like Russia and China,” they wrote. “Allowing this to happen could have disastrous results for the security of the United States” (Mar-shall, 2017).



In May, after taking eight corporate executives to Cuba, Jay Timmons (2017), CEO of the National Association of Manufacturers (NAM), added his voice, call-ing for an end to the embargo. “Expanded economic engagement means new opportunities for us, and greater prosperity and freedom for Cubans,” he wrote. “It is time to demonstrate our American values in action.” The following week, 46 travel companies signed a letter asking Trump not to tighten restrictions on travel. “US travelers to Cuba are the best ambassadors of American society. They interact and develop meaningful relationships with Cubans at all levels of society and promote US culture and economic interests,” the companies argued (Engage Cuba, 2017a). Underscoring the theme, the day after the travel companies released their letter, Senators Jeff Flake (R-Ariz.) and Patrick Leahy (D-Vt.) reintroduced their Freedom to Travel to Cuba bill with 55 senators cosponsoring.

By June, word had begun leaking to the press that the White House was contemplating a significant reversal of Obama’s policy (Hirschfeld Davis, 2017). Defenders of engagement stepped up the pressure, hoping to influence the debate inside the administration, which was reportedly heated. Engage Cuba, a coali-tion of business groups favoring trade, released an analysis concluding that US visitors to Cuba generated 1.65 billion dollars in revenue annually for US busi-nesses and accounted for more than 12 000 US jobs, all of which could be lost if Trump reversed Obama’s opening. Notably, the US Chamber of Commerce signed the report (Zanona, 2017b). The US Agricultural Coalition for Cuba, composed of 81 national and state farm bureaus, and 36 agricultural corporations, sent Trump a letter urging him to support private financing of US agricultural sales to Cuba (IDFA, 2017). Three Republican Senators wrote to Secretary of State Rex Tillerson and National Security Adviser McMaster urging them not to sacrifice the econom-ic and foreign policy the benefits of Obama’s policy (Marshall, 2017).

The leaders of ten conservative groups sent President Trump an open letter calling on him to expand commerce with Cuba rather than restrict it. “Establish-ing free trade with Cuba is not an endorsement of a communist dictatorship,” they wrote. “Rather, restrictions on trade violate the rights of American citizens without any policy benefit” (Engage Cuba, 2017b). In the days leading up to June 16, Engage Cuba released a poll by Morning Consult (2017) showing that 65% of voters supported Obama’s Cuba policy and only18% opposed it. Moreover, 64% of Republicans supported the opening and 55% supported lifting all restric-tions on travel and trade.

Two moderate Cuban American Groups, the business-oriented Cuba Study Group and CubaOne, an organization of young Cuban Americans, both released statements supporting engagement. The Cuba Study Group (2017) noted that a majority of Cuban Americans favored normalizing relations with Havana. “Our unifying principle is a commitment to improving the lives of the Cuban peo-



ple while advancing US interests. A policy of normalization is clearly a ‘better deal’ that does both,” it argued. “To ignore the majority view of the Cuban-Amer-ican community would be both a policy and political error,” CubaOne (2017), in an open petition to the White House, argued that Obama’s opening had facilitat-ed reconciliation between Cubans and Cuban Americans and asked the president not to do anything that would reinforce barriers between the two communities.

Finally, with the press reporting that Trump’s impending speech in Miami on Cuba policy would use Cuba’s human rights violations to justify reversing Obama’s policy, both Amnesty International (2017) and Human Rights Watch (2017), tough critics of the Cuban government, made public statements warn-ing that a return to hostility would do more harm than good to the human rights situation. “For more than half a century, the embargo has imposed indis-criminate hardship on the Cuban population as a whole.” Human Rights Watch wrote. “It has provided the Cuban government with an excuse for its problems, a pretext for its abuses, and a way to garner sympathy abroad”.

WhiSpering in the preSident’S ear

While the public effort to influence the White House unfolded, an intense battle was being fought inside the administration. Behind the scenes, Cuban American members of Congress, led by Marco Rubio and Mario Diaz-Balart, took advan-tage of every encounter they had with President Trump to lobby for a reversal of Obama’s Cuba policy, reminding the president of his campaign promises (Mazzei, 2017). They began as soon as the ballots were counted. According to Rubio, Trump was a sympathetic hardliner from the beginning. When Rubio called the president-elect in November to congratulate him on his victory, it was Trump who raised the Cuba issue. “We gotta figure out what to do about Cuba,” Trump told his for-mer rival. “The Bay of Pigs guys were great to me.” At a time when the race in Florida looked close, the veterans’ organization of Bay of Pigs combatants had endorsed Trump. In return, he promised them he would reverse Obama’s policy. “He brings that up all the time,” Diaz-Balart noted (Mazzei 2016a, 2017).

In February 2017, after Rubio and his wife had dinner with the president and Mrs. Trump, the president commented, “We had a very good discussion about Cuba because we have very similar views on Cuba,” adding, “Cuba has been very good to me, in the Florida elections, you know, the Cuban people, Ameri-cans” (Gámez Torres, 2017).

That same month, Diaz-Balart and Ileana Ros-Lehtinen (R-Fla.), the first Cuban American elected to Congress, raised the issue with Vice President Pence. The hardliners had an ally in Pence, whose comments on Cuba during the campaign



were tougher and less equivocal than Trump’s. “When Donald Trump is president of the United States, we will repeal Obama’s executive orders on Cuba,” Pence promised while campaigning in Florida just days before the election. “We will support continuing the embargo until real political and religious freedoms are a reality for all the people of Cuba. Donald Trump will stand with freedom-loving Cubans in the fight against Communist oppression” (Weber, 2016).

Diaz-Balart wanted Trump to reverse almost everything Obama had done. He called it “the kitchen sink approach.” A memo laying out his policy recom-mendations began, “The absolute top priority is reinstating regulations that were in place prior to President Obama’s December 2014 announcement.” In addi-tion, he recommended that the president consider returning Cuba to list of state sponsors of international terrorism. He also proposed allowing Title III of the Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act of 1996 (Helms-Burton) to go into effect, which would have clogged US courts with as many as 200 000 law suits by Cubans Americans who lost property after 1959, crippling the prospects for US business with the island, and infuriating allies whose companies in Cuba would be subject to litigation.

Diaz-Balart shared his memo with Florida Governor Rick Scott, who then handed it to President Trump on March 3, on the limousine ride from Air Force One to an event in Orlando. Scott urged the president to focus on the issue of human rights in Cuba. Senator Rubio, who had flown to Orlando with Trump, pushed for tighter restrictions on travel and transactions involving Cuban firms run by the armed forces. “Can you guys put something together and bring it to us?” Trump asked (Caputo, 2017).

They did, and in mid-March, Diaz-Balart sent a letter with recommenda-tions to the White House cosigned by two other south Florida Cuban Ameri-can legislators, Carlos Curbelo (R-Fla.) and Ros-Lehtinen. It called for freezing the general licenses for trade and travel that Obama had put in place, banning transactions with any Cuban enterprise linked to the armed forces (an idea that both Diaz-Balart and Rubio had proposed as legislation in 2014 and 2015), and eliminating nonacademic educational travel (the people-to-people category), as President George W. Bush had done in 2003, only to have Obama restore it in 2011 (Caputo, 2017).

The Republican effort in March to repeal and replace Obama care gave Diaz-Balart another opportunity to pressure the White House to repeal Obama’s Cuba policy. Diaz-Balart represented a swing vote on the American Health Care Act and he raised the Cuba issue when the White House sought his support. He denied that he sought or received an explicit promise on Cuba in exchange for his vote (he supported the bill), but he did not deny using the opportunity to emphasize how important the Cuba issue was to him (Mazzei and Gámez Torres, 2017). “I



will never waste an opportunity to fight for the interests of our community and our country,” he said. “It is my duty to advocate for the issues that are important to my constituents, and I will not apologize for using every available avenue to effectively resolve them” (Pfeiffer, 2017).

The executive branch agencies conducting the review of Cuba policy ordered by the president in February, did not see the wisdom of abandoning the policy of engagement. At the end of April, the Cuban American legislators received word that their recommended actions to tighten sanctions had been watered down into recommendations to study and review their proposals. At the beginning of May, the National Security Council convened a “deputies meeting” (a meeting of the deputy heads of all the agencies involved in the Cuba policy review) to consider recommendations. Included were the Departments of Commerce, Defense, State, Treasury, Agriculture, Homeland Security, and others. All the cabinet departments had concluded that the policy of engagement was working well in their area of responsibility and should be continued. Tightening sanctions would hurt ordi-nary Cubans more than it would hurt the government, and should be avoided (Kroll, 2016).

For the White House, that was the wrong answer. Marc Short from the Leg-islative Affairs office and Carlos Díaz-Rosillo, from Jared Kushner’s staff, refused to sign off on the departments’ conclusion. Short, who worked on Rubio’s presi-dential campaign, echoed Rubio and Diaz-Balart’s demands; Díaz-Rosillo, a con-servative Cuban American academic, concurred. The struggle, one administration official said succinctly, was between “policy and politics” (Zanona, 2017). The NSC meeting ended without a decision.

When Rubio and Diaz-Balart heard that the cabinet departments were resist-ing a reversal of Obama’s policy, they sought a meeting with the president. “We had seen before that the administration and the president would push for it,” Diaz-Balart recalled, “but every time it went down, the bureaucracy would torpedo it” (Mazzei, 2017). On May 3, he and Rubio met with Trump in the Oval Office, along with Secretary of State Tillerson, Secretary of Homeland Security John F. Kelly, National Security Advisor McMaster, Jared Kushner, and Chief of Staff Reince Prie-bus. The Cuban Americans urged Trump to take control of the issue away from the bureaucracy (Caputo, 2017). “The career service people, in the State Depart-ment and Treasury and in other places, are not in favor of changing this poli-cy,” Rubio warned the president. “What you’ve committed to do on Cuba, what you want to do on Cuba, is never going to come from career staff. It’s going to have to come from the top down. You’re going to have to tell them what to do”.

“OK,” Trump replied. “How do we deal with this?” With that, the results of the five- month policy review by the president’s own executive branch agencies went out the window. McMaster offered to manage the development of a new policy



within the NSC, but Rubio and Diaz-Balart became its principal drafters. The two legislators “worked with us hand-in-glove,” a senior administration official said. “Senator Rubio was certainly central to helping us with this policy” (White House, 2017). Rubio was not averse to taking credit; on June 16, he tweeted a picture of himself and Diaz-Balart hard at work in Rubio’s Senate office, with the cap-tion, “Picture of the night @MarioDB and I hammered out the new Cuba policy”.

They came up with a set of proposals to resurrect sanctions from the era of George W. Bush: limiting all travel to Cuba (including by Cuban Americans) to just one visit per year; limiting remittances; cutting the number of categories of legal travel almost in half, thereby eliminating most educational and scientific exchanges; abolishing the people-to-people travel category entirely; canceling some of the licenses the Obama administration had given to US businesses to operate in Cuba, chief among them, Starwood Hotels; and banning any dealings with Cuban enterprises linked to the armed forces (Padgett and Hudson, 2017).

But the battle was not over. Key cabinet members pushed back against the draconian proposals. Revoking existing business licenses would generate a flood of lawsuits. Severe restrictions on travel would hurt US travel providers, airlines, and cruise ship lines. Limiting remittances would hurt ordinary Cubans more than it hurt the government and would cripple the emerging private sector which depended on relatives abroad for seed capital and supplies. Debate was still underway less than a week before the president’s scheduled appearance to announce the new policy (Padgett and Hudson, 2017).

proMiSe Made, proMiSe kept

“America will expose the crimes of the Castro regime and stand with the Cuban people in their struggle for freedom,” President Donald Trump (2017) declared to a cheering crowd of Cuban exiles in Miami on June 16, 2017. “Effective imme-diately, I am canceling the last administration’s completely one-sided deal with Cuba.” That declaration was not quite true, since there was no single deal to cancel. President Obama’s opening to Cuba included a series of bilateral agree-ments on issues of mutual interest and five packages of regulatory changes to the US embargo that Obama made unilaterally in order to boost travel and trade.

What Trump really meant by cancelling Obama’s “deal” was that he was repudiating Obama’s policy of normalizing relations and returning to a policy of hostility. His speech embraced regime change wholeheartedly, as symbolized by the venue —Manuel Artime Theater, named after the leader of the exile brigade that invaded Cuba at the Bay of Pigs. Trump denounced the Cuban government as brutal, criminal, depraved, oppressive, and murderous. He declared his sup-



port for Cuba’s dissidents, and promised that the current regime’s “long reign of suffering” would not last long.

Rubio, Diaz-Balart, Governor Scott, and Vice-President Pence all stood smil-ing on stage behind President Trump as he signed a new National Security Pres-idential Memorandum (2017) on Cuba, detailing new sanctions and formally revoking Obama’s October 2016 Presidential Directive mandating the policy of normalization. Yet despite Trump’s incendiary rhetoric, the new sanctions were fairly limited. In end, the bureaucracy blocked much of what Rubio and Diaz-Balart wanted. The new policy partially closed two holes in the embargo. Obama granted general licenses for all 12 categories of legal travel and relaxed other restrictions on who could visit Cuba. Trump limited the “people-to-people” sub-category of educational travel by restoring the requirement that visitors travel in groups with a licensed travel provider. No more self-guided tours, but visitors could still go to Cuba with licensed travel providers and bring back unlimited quantities of rum and cigars.

Obama opened the Cuban market to US businesses by licensing contracts with state enterprises in the travel, telecommunications, pharmaceuticals, construction, agriculture, and consumer goods sectors. Trump left those exemptions in place, but prohibited transactions with Cuban enterprises managed by the military. Even then, he exempted all existing contracts, and future contracts involving ports, airports, and telecommunications, thereby letting US cruise lines, airlines, and tech companies off the hook. Of approximately 45 non-agricultural deals signed between US and Cuban companies before Trump took office, almost all were in areas that were exempt (US-Cuba Trade and Economic Council 2017). The new regulations implementing these sanctions were promulgated by the department of the Treasury’s Office of Foreign Assets Control in November 2017.

Apart from these changes, Trump’s policy left key elements of Obama’s policy intact. Trump did not roll back Obama’s other regulatory reforms expanding trav-el and business opportunities. He did not break diplomatic relations or put Cuba back on the State Department’s terrorism list. He did not restore the wet foot/dry foot policy that gave Cuban immigrants preferential treatment after reaching the United States. He did not abrogate the two dozen bilateral agreements on issues of mutual interest negotiated by the Obama administration. Asked why the pres-ident wasn’t imposing even tougher sanctions, a senior administration official replied, “You can’t put the genie back in the bottle 100%” (White House, 2017).

As policy, the sanctions against Cuba suffered from serious flaws that betrayed their essential nature as political theater. The new travel restrictions were likely to reduce the number of US visitors to the island, but not enough to do serious damage to the economy. The total of non-Cuban American visitors in 2016 was 284 937 —just 7% of Cuba’s 4.0 million foreign visitors that year. Moreover, many



US visitors went on trips that would still be allowed. Of the 12 categories of legal travel, only the people-to-people subcategory of educational travel was affect-ed by the new rules, and even in that category, travel was still allowed in orga-nized groups. In short, Trump’s new travel restrictions were not likely to reduce the number of visitors to Cuban by more than three or four percent —a loss of business that would not cripple the Cuban economy or force concessions from the government.

Although President Trump’s policy purported to boost Cuba’s private sector, by prohibiting individualized people-to-people travel it had the opposite effect, striking an especially hard blow at entrepreneurs serving tourists. Cuba’s nascent private sector is composed largely of private restaurants, tour guides, and bed-and-breakfast rentals (casas particulares). A Brookings Institution study (Feinberg and Newfarmer, 2016) estimated that this non-state sector received about 31% of all tourist dollars. US visitors on individualized trips were more likely to patron-ize these small private businesses than organized groups, which were channeled through state tourist agencies and booked into state-owned hotels. “If indepen-dent American travel is cut off, you won’t only hurt the bed and breakfasts,” said Andrea Gallina, proprietor of a small private hotel and restaurant. “It’s also the construction crews, the private tour guides, the taxi drivers, the restaurants and the artists selling handicrafts” (Miroff, 2017). That was why some of Cuba’s most prominent private entrepreneurs urged President Trump not to reverse Obama’s policy of liberalized travel (Abrego, 2017).

Trump told the Miami crowd that Washington could bend Havana to its will because, “Now we hold the cards.” His bluster did not impress Havana. In a defi-ant statement following Trump’s address, the Cuban Government declared, “Any strategy aimed at changing the political, economic and social system in Cuba, whether it seeks to achieve it through pressures and impositions, or using more subtle methods, will be doomed to failure.” The Cuban government’s response was predictable because for fifty years it has consistently taken the same posi-tion: Cuba will not bend in the face of US demands and it will never surrender its sovereignty by negotiating about its internal political or economic arrange-ments. Nevertheless, the Cubans took a pragmatic as well as a firm stance. “The Government of Cuba reiterates its willingness to continue respectful dialogue and cooperation on issues of mutual interest, as well as the negotiation of pending bilateral issues with the United States Government,” its statement declared. “But it should not be expected that Cuba will make concessions inherent to its sov-ereignty and independence, nor will it accept any kind of conditionality” (Gov-ernment of Cuba, 2017).



the MySteriouS “SoniC attaCkS”

On August 9, 2017, Associated Press reported that beginning in November 2016, US embassy personnel in Havana began experiencing a range of symptoms, including hearing impairment, nausea, dizziness and mild cognitive impairment (Lee and Weissenstein, 2017). The people affected first and most severely were intelligence officers, but later victims held a variety of posts (Lederman and Lee, 2017). Several Canadian diplomats were also afflicted. The United States informed the Cuban government of these incidents on February 17, 2017. Four days later, Cuban President Raúl Castro met with then US Charge d’Affaires Jeffrey DeLau-rentis and pledged full cooperation, even inviting the FBI to come investigate (Lederman, Weissenstein and Gillies, 2017). Over the ensuing months, FBI inves-tigators made four trips to Havana and were received with professionalism by their Cuban counterparts. Cuban police increased security around the diplomat-ic residences were most of the incidents reportedly occurred, and set up a hot line for US personnel to call to report new incidents in real time.

From February 2017 to August, the US, Canadian, and Cuban governments quietly investigated the incidents, which stopped in May but then recurred on two occasions in August. Suspicious that the Cuban government must know more than it was admitting, Washington shared only minimal information with Cuban investigators. Canada was more cooperative. Regardless, none of the three inves-tigations was able to find any evidence of what had happened or who, if any-one, was responsible. US officials initially blamed the injuries on “acoustic attacks” (Downs, 2017), but no known acoustic technology was capable of causing the constellation of symptoms reported by the victims.

State Department officials doubted that the Cuban government was behind the incidents because of Raúl Castro’s support for improving relations with the United States and the economic benefits of expanding trade and tourism (Zil-ber, 2017). Nevertheless, opponents of President Barack Obama’s 2014-2016 rap-prochement with Cuba successfully seized upon the mysterious injuries as an excuse to punish Cuba. When the diplomats’ health problems were first reported publicly in August 2017, Senator Marco Rubio (R-Fla.), a vociferous opponent of normalizing relations, demanded that President Trump close the US Embassy and expel all Cuban diplomats from the United States (Zengerle, 2017).

When Secretary Tillerson announced he was, in fact, considering closing the embassy, Foreign Minister Bruno Rodríguez requested a meeting to discuss the state of the investigation, during which he argued, “it would be regrettable that a matter of this nature is politicized and that hasty decisions not support-ed by conclusive evidence and investigation results are taken” (MINREX, 2017a). Regardless, three days later, on September 29, 2017, Tillerson issued an “Ordered



Departure” of nonessential personnel from the US Embassy in Havana, suspend-ed visa processing for Cubans seeking to enter the United States and issued a travel warning advising Americans not to travel to Cuba (Tillerson, 2017a). The Department of State informed Havana that the embassy staff would only return if the mystery was solved or the Cubans gave Washington “credible assurances” that whatever happened would not happen again. But no one would say what would count as credible assurances.

In a press release, Rubio (2017) denounced Tillerson’s decision as “weak, unacceptable and outrageous,” and demanded that Cuban envoys be expelled. Four days after that, on October 3, Tillerson (2017b) complied with Rubio’s demand and ejected 15 Cuban diplomats from the United States, including the entire commercial section, thereby constraining the ability of US business to enter the Cuban market. Cuban American Rep. Ileana Ros-Lehtinen (R-Fla.) another opponent of normalization, pronounced herself “pleased as punch” at the expul-sions (Ordoñez, 2017).

While the rationale for the US withdrawal was the safety of US diplomats, this was not what the diplomats themselves wanted. Almost everyone on the team in Havana wanted to stay and continue doing their jobs. The American Foreign Service Association, the union representing Foreign Service officers, opposed the departure from Havana as contrary to US interests. “We have a mission to do and we’re used to operating around the globe with serious health risks,” association president Barbara Stephenson told the news network CNN (Labott and Oppmann, 2017). Notably, Canada did not issue a travel warning to its citizens, hundreds of thousands of whom visit Cuba annually.

The sweeping travel warning, which was softened slightly in January and August 2018, was likely to deter US visitors from going to the island. It had an espe-cially serious impact on US student abroad programs in Cuba since many universi-ties have rules the prohibit sending students to any country under a travel advisory. By temporarily suspending visa processing for Cubans seeking to enter the Unit-ed States, Washington risked violating the 1994 migration accord, which commits the United States to accept a minimum of 20 000 Cuban immigrants annually.

In the wake of the sanctions, senior administration officials began to openly blame the Cuban government for the injuries, even though the FBI investigation had made no progress in determining their cause. On October 12, Chief of Staff Kelly said, “We believe that the Cuban government could stop the attacks on our diplomats,” and the following week President Trump told reporters, “I do believe Cuba’s responsible. I do believe that” (Guardian Staff, 2017).

When Washington imposed sanctions on Cuba despite no solid evidence of what had happened —sanctions that seemed to target the Cuban economy by reducing travel and trade— Cuban officials began to see the whole episode as an



excuse manufactured by the Trump administration to reverse the progress made by President Obama’s policy of normalization. The Foreign Ministry (MINREX, 2017b) condemned the expulsion of its diplomats as “unfounded and unaccept-able,” and rejected “categorically” any Cuban responsibility for the incidents. Not-ing the absence of evidence as to perpetrator or means, Cuba for the first time questioned whether any attacks had even occurred. In November 2017 Foreign Minister Rodríguez charged, “The US Government has decided to politicize these events and use them as a pretext to take bilateral relations back to the era of con-frontation” (Rodríguez, 2017).

On March 2, 2018, the Department of State announced that the embassy in Havana would become an “Unaccompanied Post” with reduced staffing similar to what it had had since October 2018, when most US diplomats and family were recalled. US embassy staff who had been working in Washington were reassigned, further degrading US-Cuban diplomatic ties. The absence of diplomatic boots-on-the-ground meant fewer cultural and educational exchanges, slower progress on issues of mutual interest, less help for US visitors who needed consular servic-es, and new hardships for Cubans seeking to emigrate to the United States, who had to travel abroad to get a visa.

Can thiS engageMent be SaVed?

As the first year of the Trump administration came to an end, US-Cuban relations teetered on the brink of collapse. The US diplomatic presence in Cuba was weak-er than at any time since President Jimmy Carter opened the US Interests Section in 1977. Working-level diplomats across the US government struggled to maintain practical conversations with their Cuban counterparts on issues of mutual inter-est at the same time as senior officials seemed intent on poisoning the bilateral atmosphere with accusations against Cuba that their own investigators could not verify. With no functioning consular section at the US embassy, Washington was certain to end the year in violation of the 1994 migration agreement with Cuba, one of the cornerstone accords that had successfully prevented a new migration crisis for 23 years.

Constituencies in support of Obama’s opening to Cuba had begun the year successfully battling back against the efforts of conservative Cuban American in Congress to dismantle bilateral relations, with the result that Trump’s policy announcement in June was rhetorically hostile, but the actual sanctions attached to it were relatively limited. However, the alleged “acoustical attacks” on US per-sonnel gave opponents of normalization an opportunity to reopen the debate. Once again, the administration outsourced its policy to Senator Rubio, acced-



ing to his successive demands for tougher measures almost as soon as he made them. Defenders of normalization, faced with uncertainty about Cuba’s possible responsibility for the “attacks” were on the defensive politically, unable to mount the sort of counter-pressure that they had used to good effect in earlier in 2017 to limit the scope of the June sanctions.

The new US policy of hostility played into the hands of hard-liners in Havana who share a curious common interest with hard-liners in Miami in opposing warmer US-Cuban relations (Weissenstein and Rodriguez, 2017). As US sanctions increased and the administration’s rhetoric became more hostile, Cuban offi-cials gradually began to doubt whether there was any intention on the US side of maintaining a constructive working relationship. Their own rhetoric became increasingly harsh in response, though they continued to declare their willing-ness to engage with Washington on the basis of mutual respect.

This escalating war of words severely damaged the atmosphere of mutu-al respect and good faith that made the gains of Obama’s policy possible. The resulting loss of trust was likely to stall progress on issues of mutual interest. It would be harder, as Cuban officials warned in advance, to enlist Havana’s coop-eration on issues ranging from narcotics trafficking to cybercrime. The short-lived engagement between the United States and Cuba announced on December 17, 2014, was broken off and unlikely to be resumed until sometime after 2020.

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LA POLÍTICA DE LA ADMINISTRACIÓN TRUMP HACIA CUBA: RUPTURAS Y CONTINUIDADES1

Soraya M. Castro Mariño

introduCCión

El retroceso en las relaciones Cuba-Estados Unidos a partir del “Memorando Pre-sidencial sobre Seguridad Nacional” (NSPM), anunciado por Trump en Miami el 16 de junio de 2017 (Trump, 2017), y la entrada en vigor de la implementación de las consecuentes medidas (Treasury, 2017) (Commerce Department, 2017), así como la decisión del 28 de septiembre de reducir al personal diplomático de su embajada en La Habana bajo el pretexto supuestos “incidentes sónicos” (Pardo, 2017), y la espiral de acontecimientos entre los se encuentra la expulsión de 17 diplomáticos cubanos de la Embajada cubana (Gardiner, Hirschfeld y Londoño, 2017) nos sitúan en un contexto, que trasciende el retroceso, para definirlo como un enrarecimiento en las relaciones Cuba-Estados Unidos de América. Lo suce-dido hasta hoy sólo puede resultar en un preludio de un entorno mucho más pernicioso. En otras palabras, el escenario no sólo es negativo, sino que proba-blemente se mueva hacia un nivel más nocivo.

eL entorno de La adMiniStraCión de donaLd truMp

Estados Unidos se encuentra inmerso en una crisis de su sistema político que constituye el reflejo de su crisis social (Coll, 2017). Si bien, a corto plazo, la situación económica en 2018 emite señales de una mayor fortaleza, las variables macroeconómicas reflejan la persistencia de importantes señales recesivas, mien-tras que no se logra reducir la inequidad social, el declive de la clase media y la insatisfacción con respecto a las instituciones políticas en todos los ámbitos

1 Texto actualizado de la ponencia presentada en la XVI edición de la serie de Con-versaciones “Cuba en la Política Exterior de los Estados Unidos de América”, realizada en diciembre de 2017.


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materializan la promesa de Donald Trump de revertir el proceso hacia la normalización de relaciones con Cuba, iniciado con la Administración de Barack Obama. La decisión del 28 de septiembre.......

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el

52 SORAYA M. CASTRO MARIÑO

de gobierno (Silverglate, 2017). Tal contexto provoca un proceso de renovacio-nes económicas, sociales y políticas que marcan profundas pautas transformati-vas a mediano plazo.

* * *

A pesar de su relativo declive Estados Unidos conserva la supremacía político-diplomática, cultural-informacional y militar como Estado-nación a escala glo-bal, aun cuando sufre reducción de su peso en la economía mundial y enfrenta nuevos polos de poder con capacidad para constituir desafíos a su hegemonía.

Por ende, se ha estado produciendo una readecuación de su proyección imperial, sobre la base de una actuación más belicista, unilateral y agresiva, que prioriza los instrumentos de la fuerza o la amenaza de su uso, y mantiene la apli-cación de la Guerra de Cuarta Generación (4G) (Lind y Thiele, 2015).

La situación interna del país transita por un periodo altamente polarizado y disfuncional en el que también tienen lugar variaciones fundamentales. La inten-sa polarización político-ideológica es sumamente marcada en el terreno público y social (Wolff, 2018). Los conflictos de clases, culturales y sociales se manifies-tan en el orden racial, xenófobo y de género, mientras la violencia y las matan-zas, con armas de fuego, se extienden de manera alarmante ( Johnston, 2018). Expertos consideran que el país está tan dividido como cuando estalló la gue-rra civil (Wright, 2017).

El racismo, la discriminación de género y orientación sexual y las corrientes misóginas se manifiestan en la esfera pública en posiciones extremas de recha-zo a los migrantes y musulmanes, y han reverdecido los enfoques que favorecen a la supremacía blanca y masculina (Feagin, 2014). Estos indicadores reflejan la incapacidad del sistema para dar solución a la diversidad de problemas socio-económicos y políticos a los que se enfrenta, e incentiva una continua pérdi-da de confianza de la población en las instituciones del gobierno en todos los ámbitos (Perry, 2018).

Esta situación de crisis social claramente se pone de manifiesto en el resulta-do electoral de 2016, con la controvertida victoria del republicano Donald Trump. Así, las propuestas racistas, xenófobas, proteccionistas y nacionalistas de un fuerte discurso demagógico han encontrado su camino en la Casa Blanca de la mano de Donald Trump (Nelson, 2017). Él es la figura atípica que rompe con todos los mol-des del comportamiento convencional; su personalidad, sumamente mediática, ególatra y teatral, confronta y ridiculiza la cultura de lo “políticamente correcto”, y se vanagloria de su lenguaje irreverente e irrespetuoso. Desde la premisa de que no hay propaganda buena o mala, sólo propaganda, Trump ha manipulado a su favor la táctica de ser noticia cada día con declaraciones y twitts (Shafer, 2017).


LA POLÍTICA DE LA ADMINISTRACIÓN TRUMP HACIA CUBA: RUPTURAS Y CONTINUIDADES 53

Su mensaje tiene importante eco en sectores de la población estadounidense que se sienten enajenados del proceso de globalización, particularmente entre conservadores, hombres, personas blancas y de bajo nivel educacional. Este apo-yo es más visceral que racional y contradice los intereses de clase de los sectores más desposeídos, que, al mismo tiempo, se sienten perdedores por las condi-ciones histórico-concretas que vive el país, aun cuando les es muy atractivo el populismo y la exacerbación del nacionalismo de la agenda “America First”, que apela a la nostálgica idea de retornar al que denominan el pasado “glorioso” de Estados Unidos (Petray y Collin, 2017).

Desde esta égida, incluso los grupos religiosos y conservadores sociales, en particular los evangelistas, han terminado por alinearse con el heterodoxo Donald Trump, empero el presidente no ha utilizado el asunto de la guerra cul-tural como elemento central de su agenda pública, pues esa es una de las fun-ciones asignadas a Mike Pence, su vicepresidente.

Para estas agrupaciones socialmente conservadoras son cardinales los temas de la moralidad, la relación del individuo con Dios y la fe, la familia, la inte-gridad, el asunto de la teoría de la evolución, la cuestión de los matrimonios entre personas del mismo sexo, los límites a la investigación pública con células madre, el aborto, el rezo en las escuelas públicas, la tenencia de armas de fue-go, el rechazo a la intervención del Estado en la vida personal, social y econó-mica. En ellos se aprecia una progresiva preocupación sobre la relajación de los valores sociales y familiares estadounidenses, partiendo de una cultura en don-de —más allá de la afiliación religiosa— los principios del puritanismo protes-tante imperan en el orden social.

Nos referimos a esa conexión entre el “espíritu religioso”, que domina muchos aspectos de la vida del país, y la tesis de Max Weber, que encuentra en la “ética protestante” el fundamento del “espíritu del capitalismo”, de su cultura, de sus tendencias y, se debiese añadir, de sus fanatismos.

Una “ética” de ascetismo para la acumulación originaria del capital pero que, en el caso de Estados Unidos, dejó esa etapa hace tiempo, ha sido transmuta-da en apetencia de dominio y poder, en nombre de un “país elegido” y de un “destino que lo dictamina a ser adalid del mundo”. De una ética fundamentalis-ta que habla por boca de los más conservadores en ese país, en un accionar sis-temático, por medio de las instituciones religiosas e incluso comunitarias, que ha permeado fuertemente al individuo, más allá de sus intereses y la defensa de éstos en las urnas.

A este sector le preocupa la pérdida de referentes en cuanto a los valores morales, que se ha traducido en la percepción —alentada por los ideólogos del sistema— de una gran crisis del espíritu, en un país que, para muchos, fue crea-do sobre las bases de la Biblia y de la cultura judaico-cristiana.


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Para los conservadores sociales y religiosos fundamentalistas los principios cristianos están en peligro y la sociedad estadounidense se encuentra en “deca-dencia”. Por tanto, resulta imperante retornar al pasado “glorioso”, que apela a la agenda de “America First”. En su opinión, las tendencias liberales son fomen-tadas desde Hollywood, la prensa liberal, las ideas extranjerizantes que imperan en las costas del Este y Oeste del país, y desde todo aquello que sea diferente, la alteridad u otredad, incluido el aspecto racial, étnico e igualdad de género, que “pone en peligro su cultura”.

A todo ello, según sus convicciones, es necesario oponerse decididamente con una “guerra cultural”. Como contra-respuesta la gravedad del descontento social, en determinados sectores, se ha movido más y más hacia la derecha, por paradójico que resulte en términos socio-económicos e históricos. Pero es des-tacable que estos aspectos pasan por la auto-identificación del sistema de valo-res de los individuos, sus credos e identidades en el ámbito subjetivo con gran impacto en el ámbito social.

Ello singulariza y hace más compleja la situación por la que atraviesa la sociedad, en la que se acrecienta la cultura del miedo a la “otredad y/o alteri-dad”, a pesar de las profundas transformaciones generacionales y demográficas que suceden en el país y que tienen importante influencia en la definición de las agendas públicas y en los procesos electorales, todo lo cual, en el mediano plazo, provoca aun divisiones mayores (Cohn y D’Vera, 2017).

La situación interna se entrelaza con un sistema internacional cambiante y de interdependencia compleja y asimétrica, que se complica por la difusión de poderes y autoridad.

El sistema-mundo se distingue por la interacción de una creciente y diver-sa multiplicidad de actores estatales y no gubernamentales, públicos y privados, nacionales y trasnacionales que acentúa un entorno de altos niveles de incerti-dumbre e inestabilidad de tipo multipolar o policéntrico (Marchetti, 2016).

Las estructuras tradicionales, en particular el Estado-nación, se ven precisadas a lidiar con elementos trasnacionales legítimos e ilícitos, así como a interactuar en una horizontalidad de relaciones sociales, políticas y económicas mediante el acceso universal a la red y al uso de las diversas plataformas digitales y las Tec-nologías de la Información y las Comunicaciones (TICs).

Como resultado predomina un clima global, regional y nacional de altísima incertidumbre sobre los más disímiles aspectos de la llamada agenda “America First”, que abraza el nacionalismo y el populismo demagógico y favorece a sec-tores específicos del espectro político estadounidense (Rubin, 2017).

La administración Trump aboga por una actuación global más unilateral y una política exterior y de seguridad más agresiva y belicista con un gran incre-mento de los fondos para el Departamento de Defensa y de Seguridad Interna.



Se apela de forma recurrente al uso o amenaza de la fuerza para disuadir tanto a enemigos como a aliados en función de sus objetivos.

De esta forma se construyen bases negociadoras desde posiciones de fuerza ante cada actor y situación específica en el sistema internacional. Sin embargo, éste es un debate en ciernes. Por un lado, los intereses nacionales de Estados Unidos continúan siendo hegemónicos e imperiales, con amplio alcance glo-bal, pero, por otro, el debate de las prioridades y la redefinición de los intere-ses nacionales, así como del uso de los instrumentos para la consecución de sus fines se encuentran en proceso de reformulación (Stokes, 2018).

La propensión radica en postulados de mayor belicismo y agresividad en todos los frentes. Estados Unidos se ha declarado como la única superpotencia global, llamada a encabezar el liderazgo del mundo, bajo los preceptos de lo que se denomina un “realismo principista” (Trump, 2017b).

Existe continuidad en el objetivo principal de política exterior y de seguri-dad de mantener la supremacía mundial pero, el cómo, está en discusión, pues en la actualidad coexisten, grosso modo, dos visiones que comparten intereses estratégicos comunes y que reflejan enfoques diferentes. Una facción de la clase política, nucleada en la Oficina de la Casa Blanca de la administración Trump, considera que la globalización ha afectado intereses particulares de determina-dos sectores estadounidenses, que han devenido en los grandes perdedores de su tiempo.

Más allá de las tendencias objetivas del proceso de globalización ese razona-miento parte del reconocimiento de la relativa declinación de Estados Unidos en el área económica, comercial y financiera en el ámbito mundial. En consecuen-cia se aboga porque la fuerza o la proyección de la misma, hacia el exterior, sea el instrumento idóneo para “rescatar” el respeto y reconstruir a “América” para que sea “grande” otra vez.

En esta lógica se hace énfasis en un unilateralismo, a partir de la noción de que el sistema de alianzas se ha desequilibrado en perjuicio de Estados Unidos La propuesta radica en “rebalancear” las relaciones con aliados y socios en una especie de “quid pro quo”: a cambio de sus garantías de seguridad se estable-ce la exigencia de que “cumplan” con las imposiciones (financieras, políticas y militares) de Estados Unidos (Feaver, 2018).

Al respecto, se debe entender que el unilateralismo puede que no sea a ultranza o que en determinados casos no rebase al plano declarativo. Cuando resulte conveniente Estados Unidos intentará forzar a sus aliados (al menos, a los más cercanos) a alinearse con las decisiones que adopte, como ha sido en el caso de las negociaciones sobre la “actualización del TLCAN” y las reuniones con la OTAN, el G-7 y el G-20 en los dos primeros años del gobierno de Trump (Feaver, 2018) (Pardo, 2018).



Esta interpretación cuestiona los principios del llamado “orden liberal” de la segunda posguerra que postula que Estados Unidos como “nación indispensa-ble” debe ser el “primero entre iguales”, respecto a sus aliados y socios y preva-lecer en la relación con sus adversarios en defensa de los “valores americanos”. Ahora, la propuesta se centra en la necesidad de que Estados Unidos debe estar por encima de todos como única superpotencia mundial en una Pax Americana impuesta desde la fuerza o la amenaza de su uso (Schamis, 2018).

Como resultado está ocurriendo una ruptura del consenso sobre el papel de Estados Unidos en el mundo, y se evidencian contradicciones entre la visión tradicional del establishment que, aunque reconoce la necesidad de adaptar sus intereses a las condiciones cambiantes del entorno mundial, favorece el manteni-miento del sistema internacional de los recientes 70 años y defiende el multilate-ralismo; y aquellos que abogan por una visión unilateralista según la cual Estados Unidos proyecta su poderío nacional al exterior desde posiciones de fuerza.

Como resultado, en diciembre de 2017, en la Estrategia de Seguridad Nacio-nal (NSS), de una manera ecléctica, se definen cuatro pilares fundamentales:

1. Proteger la patria, la seguridad de los ciudadanos y el modo de vida estadou-nidense;

2. Promover la “prosperidad” económica a partir del criterio de que la seguridad económica es seguridad nacional; liderar en las innovaciones e invenciones tec-nológicas; proteger la base de seguridad nacional de la innovación, y establecer un comercio “justo” que se apalanca en un proteccionismo selectivo y el neoli-beralismo;

3. Preservar la paz por medio de la fuerza, para lo cual se promueve la renovación de las capacidades militares, de la industria bélica, y de la inteligencia en todos los dominios, con un espacio muy limitado para el uso de la diplomacia tradi-cional; y

4. Avanzar la influencia de América y la promoción de sus valores (Trump, 2017b).

Los dos ejes primarios de la traducción de la agenda presidencial “America First”, en la proyección externa, son la seguridad “securitizada” y la “prosperidad eco-nómica” neoliberal de Estados Unidos, con un marcado acento en la defensa de la “soberanía”, desde una posición chauvinista de bajo nivel y simplona; refle-ja más un intento por lidiar con una “realidad” fabricada por el ególatra Trump, que una visión sobre el uso de los medios del poderío nacional para enfrentar los serios y verdaderos desafíos que afronta la nación. En otras palabras, ningún análisis, ni escuela de pensamiento, podría definir las ideas centrales expresa-das como estratégicas.


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Acorde con la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017 (NSS), la Estrategia de Defensa Nacional (Defense Department, 2018), las posturas de los Comandos regionales unificados (South Command, 2018) y el informe de inteligencia sobre las amenazas globales (Daniel Coats, director de National Intelligence, 2018), la política exterior y de seguridad favorece el uso y/o amenaza de la fuerza en una actuación global más unilateral, con el fin de recuperar “cuotas de hegemonía perdidas” y prevalecer desde la fuerza.

En las narrativas de estos documentos estratégicos predomina el uso del poder duro, sobre el poder suave, que se ha puntualizado en un menor finan-ciamiento al Departamento de Estado y a la Agencia para el Desarrollo de Esta-dos Unidos de América (USAID) (Dan De Luce, 2018).

Esto afecta las capacidades críticas no-militares, como la diplomacia públi-ca, económica, comercial y la llamada “ayuda” al desarrollo. Sin embargo, aun subordinadas a posiciones de fuerza, y en función del cambio de régimen, se hace uso de esos medios, así como de los ideológicos, culturales e informacio-nales para avanzar sus objetivos en un diseño de políticas específicas para cada país, región o asunto particular.

Sin dejar de utilizar su influencia en los mecanismos multilaterales, en los 18 meses en el poder de la administración Trump, el gobierno se ha decantado por opciones más unilaterales (Longaric, 2017). La salida del Acuerdo de París sobre cambio climático, la decisión de abandonar las negociaciones del Acuer-do Transpacífico de Cooperación Económica (Trans-Pacific Partnership, TPP), la reducción del financiamiento al sistema ONU y a otros organismos internaciona-les y regionales, su retirada de la UNESCO y del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, las imposiciones a otros miembros de la OTAN para que aumenten sus gastos de defensa, y la amenaza de abandonar la Organización Mundial del Comercio han ampliado los niveles de desconfianza entre sus aliados tradiciona-les, pues sus propuestas son incoherentes tanto en lo táctico como en lo estra-tégico (AFP, 2018) (Dempsey, 2018).

Como resultado se ha producido daño en su influencia y legitimidad, y se han generado grandes dudas sobre sus lealtades y obligaciones para con sus aliados e incluso entre los llamados adversarios (Cohen, 2017).

Al mismo tiempo, en los 18 meses de mandato de Trump ha existido una gran inestabilidad en la composición del aparato ejecutivo, con un impacto negativo en el proceso de conformación tanto de la política económica, doméstica como de la internacional (Restuccia, 2018). En los tres primeros meses de 2018 Trump sustituyó a cuatro de sus principales asesores. El despido de funcionarios y nue-vos nombramientos indican un intento autocrático por parte del presidente de rodearse de personas afines, en quienes pueda confiar y no constituyan un desa-fío más en las investigaciones judiciales que giran a su alrededor.


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La experiencia y el conocimiento no constituyen los factores determinantes para los nombramientos, sino la lealtad personal al presidente, quien se encuen-tra bajo una investigación que realiza el Fiscal Especial Robert S. Muller III, exdi-rector del FBI, sobre contactos de miembros de su equipo de campaña electoral con funcionarios rusos para influir en los comicios de 2016, lo cual levanta la sombra de que haya tenido lugar obstrucción a la justicia (Morin, 2018).

El nombramiento de Larry Kudlow como principal asesor económico reafir-ma este criterio (White Weaver y Aubree, 2018). En este contexto destaca el des-pido de Rex Tillerson como secretario de Estado y el nombramiento del director de la CIA, Mike Pompeo, para sustituirlo (Toosi, 2018). Pompeo, aun cuando en la audiencia de confirmación tendió a moderarse como camaleón, es un ultra-conservador, miembro del Tea Party, y profesa posiciones muy afines con las del presidente en asuntos de política exterior y seguridad.

La nueva directora de la CIA, Gina Haspel, en sus audiencias de confirmación fue cuestionada por su participación directa en interrogatorios en los que la tor-tura fue ampliamente utilizada durante la administración Bush 43 (Everett, 2018).

En sólo 18 meses el presidente ha nombrado a tres asesores de seguridad nacional. El despido del general McMaster y el nombramiento para ocupar su pues-to de John Bolton, halcón neoconservador, reflejan la derechización en materia de política exterior y de seguridad (Hirsh, 2018). Bolton, quien ahora dirige el proce-so interagencial e interdepartamental del Consejo de Seguridad Nacional (Natio-nal Security Council, CSN), durante la administración de George W. Bush favoreció las guerras preventivas antes que las amenazas emergiesen, apoyó la guerra en Afganistán e Irak, y abogó por acciones militares contra Irán y Corea del Norte.

A este grupo de cargos, directamente involucrados en la conformación de la política exterior y de seguridad, se suman las renuncias del director de comu-nicaciones estratégicas del CSN, Michael Anton, del asesor de seguridad de la patria, Tom Bossert, y de la asesora adjunta de seguridad nacional para la estra-tegia, Nadia Schadlow (Nakamura, 2018) (Talev y Epstein, 2018).

Por ende, el nuevo CSN que lidera Bolton tiene fuerte tendencia neoconser-vadora, que se conjuga con la concepción presidencial y de su equipo de que se debe “alcanzar la paz mediante la fuerza” (Karam, 2018).

En esta ecuación sobresale el desconocimiento y una mayor ideologización, a pesar de los encuentros de Donald Trump con los líderes de las llamadas nacio-nes “revisionistas” (Trump, 2017b) —acorde con la definición de la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017—, China, Corea del Norte y Rusia. Estas reuniones denotan las inconsecuencias y paradojas erráticas de la administración, que ha intentado tejer una política exterior alrededor de la figura del presidente, y fue-ra de la maquinaria tradicional de conformación de la política. El propósito es recalcar las visiones del “estadista” Trump, no de la política exterior y de seguri-


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dad del país. Mientras, a 18 meses de la llegada a la Casa Blanca, los cargos más significativos dentro del Departamento de Estado se encuentran vacíos y a la espera de los nombramientos y aprobación congresional (Revesz, 2017) (Faries y Rojanasakul, 2018).

proyeCCión de La poLítiCa de eStadoS unidoS haCia aMériCa Latina y eL Caribe

La proyección de dominación hacia la región mantiene su valor estratégico. El enfoque radica en consolidar su hegemonía y dominación en América Latina y el Caribe bajo los preceptos de la Doctrina Monroe mdiante una mayor militari-zación, lo que constituye una amenaza a la declaración de la región como zona de paz de la Cumbre de la CELAC en La Habana en 2014 (CELAC, 2014).

En las políticas de seguridad hemisférica prevalece el empleo del poder duro, sin abandonar los mecanismos diplomáticos, con énfasis en la lucha contra el crimen trasnacional organizado, dirigido a acciones antiterroristas, antinarcóti-cos y antimigrante (Feinberg, 2017). Los pretextos de injerencia se basan en la llamada “lucha contra la corrupción y la criminalidad”, para lo cual la propues-ta radica en “profesionalizar” a los órganos militares, de la policía y de seguri-dad en los países del área, e impulsar las reformas judiciales como arma política.

Se ha retornado a una fuerte securitización y tiene lugar una militarización de las fronteras terrestres, aéreas y marítimas, mientras aumenta el patrullaje y las operaciones en lo que Estados Unidos define su perímetro inmediato de segu-ridad, que incluye al gran Caribe, la frontera sur y la zona del golfo de México.

El tema migratorio, con características de bisagra al impactar en lo interno y en lo externo, se ha militarizado, lo que ha engendrado tensiones, demandas y denuncias en foros regionales, ha creado fricciones con países del continente, pero no necesariamente ha implicado un deterioro considerable de las relacio-nes con gobiernos aliados y socios.

La narrativa racista y xenófoba de la administración de Trump y la insisten-cia en levantar un muro en la frontera con México, sus discursos antiinmigrantes y las inconcebibles ofensas (el presidente llamó “países de m…” a Haití y a El Salvador) resultan contraproducentes a su interés nacional, aunque tampoco han tenido una respuesta decidida por parte de los países afectados (Walters, 2018).

En función del “cambio de régimen” y de revertir los procesos revolucionarios y progresistas (Cuba, Venezuela, Bolivia, Nicaragua) se combinan y utilizan todos los instrumentos del poderío nacional, con énfasis en el uso o amenaza de la fuerza. Pero se refuerza el empleo de los medios económico-comerciales, político-diplo-máticos, ideológicos, mediáticos, informacionales, campañas de desinformación



y comunicacionales, procedimientos propios de la Guerra No Convencional, en consonancia con la aplicación de la Guerra de Cuarta Generación (Lind y Thiele, 2015). Paralelamente, se alienta el uso de procedimientos parlamentarios y judicia-les, llamados golpes blandos, y los métodos tradicionales y golpes de Estado duros.

La República Bolivariana de Venezuela es el “caso-test” más importante de la política hacia la región. Declarada como una amenaza extraordinaria e inusual desde la administración de Barack Obama (BBC Mundo, 2015), cuestión que fue renovada por Trump en 2018, Venezuela ha sido amenazada con planes de intervención militar de manera abierta (Bandow, 2018). Al mismo tiempo se le ha aplicado, de manera cruenta y sistemática, la Guerra de Cuarta Generación (4G) con el fin de establecer los cimientos que justifiquen una intervención y el derrocamiento del presidente Nicolás Maduro.

Los organismos regionales del sistema interamericano han acompañado el empeño y se han disfrazado de legitimidad mediante las posiciones del Grupo de Lima y las sanciones impuestas al gobierno bolivariano de Venezuela por par-te de Canadá y la Unión Europea (Europa Press, 2017).

En este sentido es justificado valorar la triangulación Cuba-Estados Unidos-Venezuela. La administración Trump parte de la visión de que la situación política, económica y social en Venezuela es de una gran vulnerabilidad e impacta nega-tivamente a la Isla, que se convierte en la otra cara de la moneda en el binomio Cuba-Venezuela. La implementación de políticas de Estados Unidos hacia ambos países está estrechamente relacionada con los planes para el cambio de régimen bajo la apreciación de que ambos gobiernos enfrentan grandes riesgos de estabi-lidad por sus entornos domésticos y un limitado apoyo de los países de la región, donde la correlación de fuerzas favorece a gobiernos de derecha.

La OEA y el activismo de su actual secretario general, Luis Almagro, así como del embajador de Estados Unidos, cubanoamericano de derecha, Carlos Trujillo, favorecen los objetivos estadounidenses hacia la región, que se fortalecieron con la creación del Grupo de Lima el 8 de agosto de 2017, pero dañados por los efectos de la VIII Cumbre de las Américas de abril de 2018 en Lima (Hakim y Shifter, 2018).

A última hora, el presidente Donald Trump decidió no asistir a la magna cita alegando que tomaría decisiones transcendentales con respecto al conflic-to sirio (Wierson, 2018). La Cumbre de Lima se inició a sólo días de la dimisión por corrupción del entonces mandatario peruano Pedro Pablo Kuczynski (El País, 2018), quien des-invitó al presidente electo Maduro, mientras se destapa-ban escándalos e investigaciones en toda América Latina a presidentes y expre-sidentes, así como a miembros de sus administraciones por casos de corrupción (Huffington Post, 2018). La ironía radicó en que la cita tenía como tema central la “Gobernabilidad Democrática Frente a la Corrupción” (Cumbre de las Améri-cas en Lima, Perú, 2018).



Es la primera vez que un presidente de Estados Unidos no asiste a la cum-bre; espacio creado en 1994 por el gobierno de Clinton. Lo anterior evidencia: 1) el desdén y ausencia de prioridad e interés en el hemisferio, partiendo de la visión de que la mayoría de los gobiernos no antagonizan sus decisiones y con-dicionamientos; 2) el desinterés y rechazo a conocer personalmente a los jefes de estado y de gobierno en un espacio multilateral, que se caracteriza por ser multiétnico, multirracial y de gran diversidad; 3) el menosprecio y desidia ante la posibilidad de escuchar opiniones que contradicen sus políticas hacia la región en cuanto a los temas migratorios, el narcotráfico, el comercio, la militarización de fronteras, insultos y usos peyorativos a ciudadanos y Estados, etcétera; 4) el temor a ser cuestionado en público por la tendencia a demonizar a los Estados que no están bajo su égida; 5) el menosprecio e indiferencia en establecer un diálogo productivo, en tanto considera que la aceptación de sus imposiciones prevalece, pues la correlación de fuerzas en la región le favorece; 6) el irrespe-to a la OEA y a sus instituciones, incluso en un momento en el cual se aunaban esfuerzos para demonizar al gobierno de Venezuela, pues su unilateralismo es el método a aplicar; 7) la evasión a ser sometido a cualquier crítica tanto a su Administración como a su persona, en un momento en el que se encuentra bajo investigación y, por ende, el asunto medular de esta cumbre, la llamada lucha contra la corrupción, era una situación insostenible para dar la cara y erigirse en baluarte de “moralidad”.

La suspensión de la que hubiese sido la primera visita del presidente Trump a la región erosionó las posiciones de los gobiernos aliados y la OEA, pues es extremadamente difícil contar con la fiabilidad de esta Administración, incluso para el tema Venezuela.

En general, resultó un ultraje absoluto hacia los líderes de gobiernos aliados y “adversarios” y a la propia OEA, marcado por un profundo racismo del “Norte revuelto y brutal que nos desprecia”, cómo dijera José Martí. La delegación que acompañó al vicepresidente Mike Pence fue particularmente temporal, en posi-ciones por designación (acting) y “ad hoc”, pues entonces no había confirmación ni del nuevo secretario de estado, Mike Pompeo, ni del subsecretario de estado para el Hemisferio Occidental, ni de la mayoría de los embajadores para la región.

Los países que constituyen interés especial para la política hemisférica en la región son México y Colombia (Trump, 2017b). Al mismo tiempo, las subregio-nes como el Triángulo Norte de Centroamérica (Guatemala, El Salvador y Hon-duras), el Caribe y la Andina son focos de atención específica sobre todo en el área de seguridad (Trump, 2017b). Se han estado fortaleciendo iniciativas mili-tares y de seguridad para México, América Central y la cuenca del Caribe, con un enfoque dirigido a golpear más a las organizaciones criminales trasnaciona-les y menos encaminado a esfuerzos de incautación en la frontera. Esto implica


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mayor presencia militar y de las fuerzas de la securitización estadounidenses en la región (Trump, 2017b) (Defense Department, 2018).

Al singularizar su relación con México define como los mayores riesgos que Estados Unidos debe enfrentar con ese país a: la migración ilegal, los flujos ilí-citos transfronterizos, el fortalecimiento de los cárteles y de otras organizacio-nes no estructuradas del crimen internacional, la propagación de la violencia y el debilitamiento de las estructuras del Estado (Associated Press, 2017). La rene-gociación de TLCAN —ahora nombrado USMCA y sujeto a las aprobación de los respectivos parlamentos—, la militarización de la frontera sur y la ampliación de la construcción del muro aumentan las fricciones entre ambos países, lo que impacta en la política interna mexicana y en el proceso político en desarrollo, que encabeza el presidente electo Andrés Manuel López Obrador.

Asimismo, aumenta la incidencia de Estados Unidos en Centroamérica, lo que se expone en sus prioridades presupuestarias, con el mantenimiento de los fondos monetarios destinados a fortalecer la seguridad “securitizada-militariza-da” por medio de CARSI, la iniciativa Mérida y los llamados diálogos sobre las Organizaciones Delictivas Transnacionales. Ésta se concreta con el aumento en la región de la presencia militar estadounidense, de las fuerzas del Comando Sur (USSOUTHCOM), las operaciones conjuntas y combinadas, ejercicios castren-ses, la incidencia de contratistas civiles y militares, además de agencias como la USAID, DEA, DIA, CIA, etcétera (Cara Labrador y Renwick, 2017). Lo que contrasta con la intención de reducir de modo considerable los fondos estadounidenses para programas relacionados con el “apoyo a la gobernabilidad, la institucionali-zación del Estado, la lucha contra la corrupción y el fortalecimiento de los siste-mas judiciales”, lo que apunta a mayor securitización de la agenda (Meyer, 2018).

Los temas justificativos para la injerencia de Estados Unidos en la región son “la debilidad de la institucionalidad, las altas tasas de criminalidad, el tráfico ilí-cito de drogas y de armas, la migración masiva e ilegal, la corrupción, el auge del crimen transnacional organizado y la violencia social” (Erickson, 2018). Estos asuntos esgrimidos con intencionalidad política, y con base en la realidad obje-tiva, se concretan en programas específicos hacia América Latina y el Caribe.

El vacío conceptual e institucional, en tanto los cargos más importantes en la conformación de políticas hacia la región están vacantes, le ha brindado al senador Marco Rubio la oportunidad de influir aún más en la política hemisféri-ca. Tal posicionamiento tiene para él gran importancia; en lo doméstico le ayu-da a restaurar su imagen dañada, resultado de sus posiciones que favorecen la tenencia de las armas de fuego, mientras que en materia de política exterior le permite proyectarse como una figura política de peso nacional e internacional en la conformación de la política durante la presente Administración.


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eL retorno a La forMuLa kiSSingeriana de La “hoStiLidad perpetua”

Las incompatibilidades de Estados Unidos con Cuba son sistémicas y antagóni-cas, y la prioridad de la política de Estados Unidos siempre será, en última instan-cia, el derrocamiento de la Revolución cubana. Lo característico de la coyuntura actual es que con la elección de Donald Trump se ha producido el retorno a los métodos de confrontación y hostilidad, abandonando la utilización del llamado “poder inteligente” aplicado por Barack Obama.

Tres factores resultan determinantes en la orientación de esta tendencia:

• La agresiva y unilateral proyección internacional de la actual Administra-ción resulta en causa de conflictos con la política exterior cubana, espe-cialmente en el caso de Venezuela y Nicaragua.

• La debilidad del gobierno de Donald Trump provoca la necesidad de buscar alianzas con sectores que lo respalden; es el caso de la derecha cubanoamericana, especialmente su representación en el Congreso, expo-nente de las posturas más adversarias hacia Cuba.

• La percepción, por parte de la administración Trump, de que Cuba está transitando por un momento de gran debilidad y riesgo, tanto por el cam-bio del liderazgo histórico y la situación económica, como por las trans-formaciones en la correlación de fuerzas en América Latina y el Caribe. En esta ecuación lo que acontezca en Cuba, probablemente, sea la varia-ble más significativa a evaluar.

La situación y la política interna en Estados Unidos plantean retos para la Isla, fundamentalmente en el marco de las relaciones bilaterales. Es un contexto de alta volatilidad, plagado de numerosos problemas, retos y amenazas, y Cuba no constituye prioridad para la administración Trump. Por tanto, la incidencia de las acciones de la derecha cubanoamericana, en particular de sus senadores y repre-sentantes, resulta mayor. Su influencia se ha acentuado por el vacío de poder en los cargos más importantes del Ejecutivo y ahora es más sencillo retomar una política de rivalidad que entra en sintonía con la lógica trumpiana.

Por otro lado, el doble rasero en cuanto a los temas de derechos humanos, democracia, gobernabilidad y legitimidad conlleva a que se pronuncien nuevas y viejas demandas al gobierno de Cuba en cuanto a modificaciones de su siste-ma socio-económico y político.

Los motores de cambio que fortalecieron y permitieron los anuncios del 17 de diciembre de 2014 han estado dispersos o enfocados en otros dilemas que son para ellos de mayor preeminencia. Mientras que los actores que siempre se opu-



sieron al proceso hacia la normalización han logrado cohesión, activismo y un sig-nificativo acceso a la Casa Blanca, en particular al presidente.

Lógicamente, hay explicaciones multi-causales, que pudieran revelar el momento político negativo que atraviesan las relaciones Cuba-Estados Unidos de América a 18 meses de haber llegado Trump a la Casa Blanca.

Por un lado, se encuentra el ya mencionado entorno estadounidense. La crisis interna y del sistema político, sumado al comportamiento errático y de poca cre-dibilidad de Trump en materia de política exterior y de seguridad, lo que impli-ca que resulte imposible explicar un concepto o visión estratégica, por lo cual prevalece un entorno de gran incertidumbre.

En términos socio-psicológicos, para Donald Trump lo más importante es ser siempre la estrella del espectáculo, grotesco o no. Lo vemos transitar por su propio guión sobre Charlottesville, criminalizando lo foráneo, desahuciando al personal clave de la oficina de la Casa Blanca y su gabinete, anunciando el des-pido de secretarios en redes sociales, incluido al propio Tillerson, destituyendo al director del FBI, Comey, y con sus twitts intentando influir en los procesos de investigación judicial en curso.

Es claramente un reality show político que eclipsa a los más imaginativos escritores de guiones de las series más populares de Estados Unidos. Pero lo más alarmante es que constituye una seria amenaza para el mundo y para el propio Estados Unidos, aun cuando, probablemente, Mike Pence pudiera ser una opción más perniciosa, pero aún no hemos llegado a la inminente realización de un jui-cio político al presidente.

Sin embargo, a pesar del llamado Rusiagate, y todo lo que gira alrededor de las investigaciones que realiza el Fiscal Especial Robert Mueller, lo cierto es que si bien las consecuencias a mediano plazo terminarán por un mayor debi-litamiento de Estados Unidos, a corto plazo, las decisiones de la administración Trump no han tenido, hasta el momento, un alto costo político para el presiden-te. En esencia, esto fue y es lo que ha ocurrido en las relaciones entre Cuba y Estados Unidos.

Por otro lado, en las percepciones sobre el actual contexto cubano, el cam-bio del liderazgo histórico, la elección de Miguel Díaz Canel como presidente de los Consejos de Estado y de Ministros en abril de 2018 y el debate que trans-curre sobre el anteproyecto constitucional, predomina la opinión de que éste es el momento preciso para, finalmente, cambiar el sistema económico y político cubano, con la utilización de todos los medios del poderío nacional para alcan-zar ese propósito.

Las bases analíticas se montan sobre la lógica de que la situación cubana interna es muy vulnerable, tanto en lo económico por su pobre desempeño y



quebranto del PIB, como en lo político y lo social por las fuertes transformacio-nes que están teniendo lugar en el país.

Así, en la esfera pública y en las audiencias del Congreso se han manifesta-do la extrema derecha cubanoamericana, los senadores Rubio, Menéndez y Cruz, los representantes Diaz-Balart, Ros-Lehtinen y Curbelo, así como funcionarios estadounidenses y de origen cubano de alto rango en la administración Trump como Carlos Díaz-Rosillo, director de Política Públicas de la Oficina de la Casa Blanca, Mercedes Schlapp, directora de Comunicaciones Estratégicas de la Ofici-na del presidente, Alex Acosta, secretario del Trabajo, Yleem Poblete Sarmiento, secretaria asistente del Departamento de Estado para el Control de Armas, Veri-ficación y Cumplimiento, Carlos Trujillo, representante de Estados Unidos ante la OEA, Eliot Pedrosa, director ejecutivo alterno del Banco Interamericano de Desa-rrollo, John Barsa, vicesecretario asistente del Departamento de Seguridad Inter-na para la Colaboración y Aplicación de la Ley y Tomás Regalado, director de la Oficina de Radiodifusión para Cuba de la otrora llamada Junta de Gobernadores de Radiodifusión, que se ha renombrado como la Agencia de Medios Globales (US Agency for Global Media-USAGM) (Eggerton, 2018).

Por último, y aún más relevante, resulta la designación del en extremo dere-chista, Mauricio Claver Carone, como nuevo director de Asuntos del Hemisferio Occidental del Consejo de Seguridad Nacional, quien trabaja bajo la dirección de John Bolton (Sabatini, 2018). En 2002, durante la primera visita del expresidente Jimmy Carter a La Habana, Bolton manipuló información y realizó mal intencio-nadas e infundadas declaraciones al acusar a Cuba de tener la capacidad para producir armas biológicas y compartir dicha tecnología con países enemigos de Estados Unidos (Townsend, 2002).

Al igual que Bolton, Claver Carone siempre se opuso al proceso hacia la “nor-malización” entre Cuba y Estados Unidos, iniciado el 17 de diciembre de 2014, y fue uno de los principales motores impulsores contrarios a los esfuerzos del cambio de política de Obama. Desde agosto de 2003 fue el director ejecutivo del Comité de Acción Política (US-Cuba Democracy PAC), cuya agenda es la de “pro-mover una transición incondicional en Cuba a la democracia” y crear leyes que frenen el financiamiento a la Isla (US-Cuba Democracy PAC, 2003).

No obstante, este Comité de Acción Política (PAC) perdió impulso e ímpe-tu durante el proceso hacia la normalización y estuvo a la defensiva, sin lograr entorpecer el restablecimiento de relaciones diplomáticas entre Cuba y Estados Unidos en 2015.

Tal situación creó un vacío de poder que se ha intentado llenar con la crea-ción de una nueva agrupación, Inspire America Foundation,2 fundada en agosto

2 Se mantiene el nombre en inglés, incluida la palabra Foundation, en vez de Funda-



de 2016 con el propósito expreso de cabildear contra la política de la adminis-tración de Obama hacia Cuba en vista al proceso electoral de ese año. Desde entonces, este Súper Comité de Acción Política (SuperPac), inscrito como una organización 501(c)(4),3 ha promovido una agenda que patrocina un retorno a la política más retrograda hacia la Isla y aglutina figuras de vieja data de la extrema derecha cubanoamericana con un discurso que no sólo retorna a la guerra fría, sino que se adapta al momento político de la presidencia de Trump, abogando por:

• Eliminar los programas de intercambio cultural, educativo y deportivo con Cuba.

• Reforzar tecnológicamente a Radio y Televisión Martí para que su señal lle-gue a todos los cubanos, sin que el gobierno cubano pueda bloquearla y usar dispositivos móviles, internet, plataformas sociales como facebook, entre otros, para hacer llegar su información a la Isla.

• Apoyar las sanciones del gobierno de Trump contra La Habana anunciadas en junio de 2017.

• Alentar la aprobación de mayores medidas de carácter punitivo en particu-lar la ampliación y reforzamiento de las restricciones de viajes y negocios;

• Avalar la expulsión de los diplomáticos cubanos de Estados Unidos; • Demandar que Cuba regrese a la lista de países que patrocinan el terrorismo;• Solicitar que no se otorgue visas a funcionarios del gobierno cubano de alto

nivel, agentes de la inteligencia, el ejército y la policía, así como a aquellos que hayan cometido violaciones de los derechos humanos” (Inspire America Foundation, 2016).

Toda su junta directiva4 estuvo presente en el Teatro Artime de Miami, donde Trump anunció su “Memorando Presidencial sobre Seguridad Nacional” (NSPM)

ción, pues es una intencionalidad la de ser nombrada en inglés.3 La Inspire America Foundation oficialmente es una organización social sin fines de

lucro establecida con el código que le otorga el Servicio de Rentas Internas (IRS), una 501(c)4 y está regulada por la Comisión Electoral Federal. Pueden recaudar grandes sumas de dinero para apoyar a candidatos con anuncios, pero no pueden donar directamente al candidato, ni coordinar con éste, pero pueden hacer cabildeo ilimitado y pueden intervenir en actividades políticas (campañas) siempre y cuando ésta no sea su actividad principal, y no tienen que revelar quiénes son sus donantes, lo que se considera su principal ventaja.

4 La junta directiva está compuesta por: Carlos Arboleya, President, Greater Miami Chamber of Commerce, Chairman, Flagler Bank (Ret), Emilio Braun, Founder, Vulcan Funds, Shareholder, America TV Holdings, Marili Cancio, Managing Partner, Cancio Johnson; Trustee, Miami Dade College, Miguel Cossio, COO, WJAN-Miami, WPXO-New York, WWPA-San Juan, America TV, Vilma Del Prado, Architect, President, Michica International, Daniel Diaz-Balart,



denominado Reforzamiento de la Política de Estados Unidos hacia Cuba (Natio-nal Security Presidential Memorandum on Strengthening the Policy of the United States Toward Cuba), que derogó la Directiva Presidencial emitida por el presi-dente Barack Obama en octubre de 2016 (Trump, 2017).

En esencia este Memorando presidencial orientó al Departamento de Estado para que emitiera una lista de entidades y subentidades con las cuales se prohí-ben transacciones financieras directas, por considerar que esas empresas están bajo el control, o actúan en representación de las fuerzas militares, los servi-cios de inteligencia o de seguridad cubanos o sus funcionarios, y que, en caso de mantenerse las actividades comerciales financieras directas con ellas, ello los beneficiaría de manera desproporcionada a costa del pueblo o de las asociacio-nes privadas cubanas.

La Oficina de Industria y Seguridad (BIS) del Departamento de Comercio adop-tó una política general de denegación de solicitudes de licencias para artículos de exportación que puedan ser usadas por las entidades y subentidades en la Lista de Entidades Cubanas Restringidas (Commerce Department, 2017).

A partir de noviembre de 2017 se limitaron los viajes pueblo a pueblo, pues la Oficina de Control de Activos Cubanos (OFAC) del Departamento del Tesoro empezó a exigir que esos viajes de carácter educativo, pero que no tienen carác-ter académico, deben realizarse bajo los auspicios de una organización sujeta a la jurisdicción de Estados Unidos que ampare tales intercambios para favorecer el contacto entre pueblos, y demanda que los viajeros estén acompañados por un representante de la organización patrocinadora (Commerce Department, 2017) (Treasury Department, 2017).

Los viajes educativos individuales “pueblo a pueblo” que no tengan carác-ter académico ya no están autorizados (Commerce Department, 2017) (Treasury

Attorney, Diaz-Balart Law, Simon Ferro, US Ambassador to Panama (Ret), Modesto Maidique, President, Florida International University (Ret), Raul Mas Canosa, NewsMax Contributor, Raul Masvidal, Chancellor, State University System of Florida, Carlos Alberto Montaner, Syndica-ted Columnist, Lombardo Perez, President, Metro Ford, Eduardo Perez-Bengochea, President, Chemex Corporation (Ret), Pedro Perez-Roura, Attorney, Perez-Roura Law, Tomas Regalado, Mayor of Miami (Ret), Otto Reich, US Ambassador, Assistant Secretary of State for Western He-misphere Affairs, Jimmy Resnick, Principal, Resnick & Associates Real Estate Holdings, Jorge Rodriguez, President, WFFE-Miami, La Poderosa Radio, Herminio San Roman. Director, Radio & TV Marti (Ret), Diego Suarez, President, Vanguard Technologies (Ret), Carmen Valdivia, President, Operation Pedro Pan Historic Committee, Armando Valladares, US Ambassador to UN Human Rights Commission (Ret), Felipe Valls, Founder, Valls Group / Versailles / La Carreta, Carlos Vasallo, President, CEO, America TV, Cine Estelar/Cine Nostalgia, Sam Verdeja, Co-Founder, Past-President, F.A.C.E., SVP, Miami Herald (Ret), y Lilo Vilaplana, Director, Foun-der, Vilaplana Films.


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Department, 2017). En cuanto a los viajes educativos se dispuso que los ciuda-danos estadounidenses que participen en los mismos deberán hacerlo bajo los auspicios de una organización que sea una persona sujeta a la jurisdicción esta-dounidense (Commerce Department, 2017) (Treasury Department, 2017).

Los viajeros autorizados por motivos educativos también deberán ser acompa-ñados por una persona sujeta a la jurisdicción estadounidense que sea represen-tante de la organización patrocinadora, a menos que el viajero sea el representante y obtenga una carta de certificación de la organización patrocinadora (Commerce Department, 2017) (Treasury Department, 2017).

Se determinó por la OFAC que cada viajero que visite a Cuba bajo el rubro de apoyo al pueblo cubano participe en un programa de actividades de tiempo completo que implique una interacción “genuina” con individuos en Cuba. Estas actividades deben, además, tener como propósito central incrementar el contac-to con el pueblo para “apoyar a la sociedad civil o promover la independencia del pueblo respecto de las autoridades cubanas” (Commerce Department, 2017) (Treasury Department, 2017). Algunos ejemplos de actividades autorizadas son alquilar una habitación en una casa particular, comer en restaurantes privados (paladares) y hacer compras en tiendas de propiedad privada, gestionadas por cuentapropistas (Commerce Department, 2017) (Treasury Department, 2017).

Sin embargo, a fin de cumplir el requisito de un programa a tiempo com-pleto, el viajero debe participar en actividades adicionales de “apoyo al pueblo cubano, autorizadas por el gobierno estadounidense” (Commerce Department, 2017) (Treasury Department, 2017).

Asimismo, la OFAC modificó la definición del término “funcionarios del Gobierno de Cuba” y, adicionalmente, amplió las prohibiciones a ciertos indivi-duos (Commerce Department, 2017) (Treasury Department, 2017).

A pesar de las contradicciones inherentes a este memorándum, Trump apues-ta a favor de la fallida política de hostilidad con una narrativa agresiva, amenazan-te y particularmente irrespetuosa, en la que retoma el principio “quid pro quo”, que impone condicionamientos inherentes a la soberanía, a la independencia y a la autodeterminación de la República de Cuba.

En la conformación de la política hacia Cuba se ha vuelto a colocar en el centro de la toma de decisiones el concepto, por pocos seriamente cuestiona-do, de que es posible patrocinar la libertad de la Isla aplicando prohibiciones a la libertad en Estados Unidos, empobreciendo a los cubanos con el recrudeci-miento de las sanciones y retornando a la esclerótica idea de que Cuba es una amenaza a la seguridad hemisférica, ya sea por sus relaciones con Venezuela, Bolivia y Nicaragua o por sus vínculos con Rusia y China.

Al igual que cuando desapareció el Campo Socialista y la otrora URSS, el cálculo reside en que AHORA es el momento propicio para dar el último empujón, y don-


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Note

Este párrafo repite lo mismo del anterior y remite a las mismas citas. Favor de eliminarlo. Disculpa.


de se percibe, además, que América Latina y el Caribe no serán un escollo de envergadura ante esta política de confrontación.

Contrario a las acciones constructivas realizadas durante el proceso hacia la normalización de relaciones, tomadas por ambos gobiernos a partir del 17 de diciembre de 2014, en función de sus intereses nacionales, la administración Trump retoma la hostilidad como base de su política.

Tal estipulación pone en peligro los 23 arreglos y memorándums de enten-dimiento concertados, incluido el cumplimiento de los acuerdos migratorios, la cooperación en la lucha antinarcóticos, el contrabando de personas, la colabo-ración en materia de salud, protección ambiental y científica, entre otros.

En otro nivel del análisis, uno de los aspectos más positivos entre diciem-bre de 2014 y enero de 2017, actualmente en franco deterioro, es que los com-promisos bilaterales tuvieron un efecto derrame positivo en lo regional y en lo internacional. Ahora, ¿qué pasará con el “mejor acuerdo” trumpiano?; ¿es posible cooperar en la contención de una epidemia como fue el caso del ébola en Áfri-ca?, por sólo situar un ejemplo. Es una de las tantas incógnitas.

Durante el proceso hacia la normalización, y a pesar del conflicto histórico, la asimetría y la desconfianza, características que dominan las relaciones entre las dos naciones, la apuesta de ambos gobiernos fue a favor del diálogo respe-tuoso, la negociación en pie de igualdad y la búsqueda de espacios de coope-ración entre pares.

En el presente el dictamen del Washington trumpiano (lo mismo para alia-dos que para adversarios) es lo único que cuenta como si la conformación de la política exterior y de seguridad se definiera en un vacío o en fantasyland.

El presidente Obama superó el costo simbólico de negociar con respeto con el gobierno cubano y su liderazgo histórico, lo cual es, valga la redundancia, históricamente relevante. Su visita a La Habana en marzo de 2016 y la procla-ma de octubre de 2016 intentaron formalizar un enfoque que proponía romper con la tradicional política de rivalidad y confrontación, por otra que se contra-ponía al gobierno cubano mediante el “empoderamiento” al “pueblo”. La apues-ta radicaba en alentar la metamorfosis desde adentro, desde Cuba. Obviamente, los retos y desafíos eran enormes, pero también el deseo de “convivir con nues-tras diferencias”.

Pero para el presidente Trump nada parece ser relevante y, a sabiendas de que es imposible que el “genio retorne a la lámpara”, está dispuesto, por un lado, a “pagar su “supuesta deuda” con la extrema derecha cubanoamericana, que intencional y engañosamente le ha vendido la idea de que gracias a ellos ganó el estado de Florida. Y, por otro, juega con la idea de no enajenar del todo a sectores, como el agroindustrial y el de la hospitalidad, que apoyaron y favo-



recen el proceso de acercamiento, y que ya habían concretado acuerdos o arre-glos comerciales y sus respectivos dividendos.

El “Memorando Presidencial sobre Seguridad Nacional” del 16 de junio de 2017 refleja la prepotencia de Estados Unidos, el regreso al uso del miedo como instrumento político en un intento de retornar a una Pax Americana, que no con-sidera las trascendentales transformaciones en la reconfiguración de los polos de poder de una nueva y cambiante geometría de la estructura del sistema mundo.

Lamentablemente, si aplicamos la simple lógica de una típica jugada de aje-drez retrospectiva para evaluar los movimientos que condujeron a la actual dispo-sición de las piezas, la resultante inexorable señala al fracaso, donde los grandes perdedores son ambos pueblos.

Para finales de junio de 2017 no pocos analistas, expertos e individuos —al igual que en la fábula de Esopo sobre las uvas verdes que la zorra decide dejar, pues no las pudo alcanzar— subrayaron que el “Memorando Presidencial sobre Seguridad Nacional” (NSPM) de Trump dejaba espacios y no eliminaba enteramen-te algunas oportunidades. Alegaron que sus disposiciones no revertían del todo el proceso, pues no se rompieron las relaciones diplomáticas, y que sólo tuvo lugar una modificación parcial, que elevaba la retórica ideológica del adversario.

No obstante, lo cierto es que esa mirada de “seamos felices” pues pudo ser peor, limitó la efectividad y actuación de las variables y motores de cambio que sostienen y apoyaron el largo y complejo proceso hacia la normalización de rela-ciones Cuba-Estados Unidos.

Así se llega en septiembre de 2017 a la crisis de la retirada del personal diplo-mático no indispensable de la Embajada de Estados Unidos en La Habana, bajo supuestos alegatos de que habían tenido lugar “ataques sónicos”. El Departamento de Estado alertó de “los peligros” a los turistas estadounidenses, situando a Cuba en una categoría 3 de viajes, según la cual deberían repensar visitar a la Isla y especificó que los servicios consulares regulares quedaban suspendidos (Pardo, 2017). Esto ocurrió tres días después de la reunión que el entonces jefe de la diplomacia estadounidense, Rex Tillerson, mantuvo en Washington con el Minis-tro de Relaciones Exteriores cubano, Bruno Eduardo Rodríguez Padilla, quien insistió en que la República de Cuba no tenía absolutamente ninguna respon-sabilidad respecto a los alegados incidentes de salud (Ordoñez y Kumar, 2017).

La espiral de acontecimientos fue in crescendo. En octubre de 2017 el gobier-no de Estados Unidos solicita que 17 diplomáticos cubanos abandonen el país (Harris, Hirschfeld y Londoño, 2017). A pesar de un reconocimiento de que Cuba colaboró para que las agencias de Estados Unidos realizarán sus investigaciones en territorio cubano, se mantuvo la narrativa de que el gobierno tenía la “obliga-ción de proteger al personal de la embajada y a sus familias”. Ante lo que con-sideraron una ausencia de acciones en esta dirección, se redujo el número de



empleados, y varias plazas fueron cubiertas por oficiales del servicio exterior en asignaciones temporales o diplomáticos retirados como parte de un programa especial, situación que empeora al declarar la sede como misión sin acompa-ñantes, mientras que se fijó una cifra máxima de 18 como personal que puede haber en la embajada (Mars, 2017).

Por su lado, Cuba reiteraba una y otra vez que “el gobierno cubano no tie-ne responsabilidad alguna en las afectaciones de salud reportadas por diplomá-ticos estadounidenses … cumple estrictamente con la Convención de Viena … y jamás ha perpetrado ni prestado su territorio para perpetrar ataques de cualquier naturaleza contra el personal diplomático de ningún país” (Vidal Ferreiro, 2018).

Un grupo de expertos cubanos, creado para el estudio de las alegaciones, concluía que “No existen pruebas científicas que indiquen la ocurrencia de los supuestos ataques acústicos contra diplomáticos estadounidenses en La Haba-na” (MINREX, 2017).

A partir de entonces surgieron varias hipótesis, que de alguna manera vali-daban el pretexto del enrarecimiento, pero ninguna demostrada científicamente, y que eran más afines a tramas de novelas de espionaje. Las conjeturas estuvie-ron dedicadas a ratificar o negar las posibilidades de un ataque sónico, de reac-ciones psico-somáticas, de la entrada en sintonía de frecuencias disímiles que hubiese provocado la afectación, e incluso la posibilidad de que se hubiese uti-lizado un arma de microondas (Bartholomew y Zaldivar, 2018; Swanson, Hamp-ton, Green-McKenzie et al., 2018; Bartholomew, 2018; Broad, 2018).

Aún en septiembre de 2018 no se habían establecido causas o medios que involucrasen a la República de Cuba con los alegados incidentes de salud. Ni siquiera el gobierno de Estados Unidos definía lo ocurrido, a pesar de que a raíz de esta crisis se creó, el 5 de junio 2018, un grupo de trabajo bajo la dirección del vicesecretario del Departamento de Estado, John J. Sullivan, que coordina una fuer-za de tareas multidepartamental e interagencial para establecer fuentes plausibles de lo sucedido, identificar las amenazas y mitigar las afectaciones (Pompeo, 2018).

Pero en la vida real el escenario ha devenido en un entorno muy pernicioso, que, a corto plazo, ha facilitado que los sectores opuestos a la “normalización” estén jugando un papel muy activo en una carrera que apuesta por la ruptura de relaciones entre los dos países, el retorno de Cuba a la lista de países “patro-cinadores del terrorismo”, y la imposición de mayores medidas punitivas políti-cas y económicas tanto a escala nacional como internacional.

No obstante, y a pesar de la inexistencia de un informe que pueda definir a quién beneficia esta crisis, las razones de su erupción, ni los medios que supues-tamente provocaron las alegadas afectaciones de salud, las medidas tomadas como represalias a estos incidentes por parte del gobierno de Estados Unidos sí han tenido consecuencias en extremo negativas.



Un informe sobre las consecuencias directas para Estados Unidos, realiza-do por el Servicio de Investigaciones del Congreso (Congressional Research Ser-vice), indica que la decisión del gobierno de Trump de recortar el personal de más de 50 diplomáticos a un máximo de 18 ha sobrecargado a los funcionarios y limitado “la capacidad para supervisar lo que ocurre en Cuba” (Sullivan, 2018). El documento señala que “Con los nuevos acontecimientos, como el hecho que hay un nuevo presidente en Cuba, nuevas normas sobre el sector privado cuba-no y el proceso de actualizar su constitución, Estados Unidos pudiera beneficiar-se de una embajada con su personal completo y la capacidad de analizar éstos y otros procesos en la Isla” (Sullivan, 2018).

Enfatiza Sullivan que no existen posibilidades para lo que define la “defensa de los derechos humanos”, el desarrollo de sus servicios consulares y el cumpli-miento de los acuerdos migratorios bilaterales suscritos entre ambos países. Al respecto, llama la atención sobre la necesidad que tienen los ciudadanos cuba-nos de viajar a terceros países, que resulta oneroso económicamente para solicitar las visas tanto de migrantes como de no-inmigrantes. Destaca que la “reducción de personal también llevó al cierre de la sección de refugiados en la embajada y que “…funcionarios de la embajada calculan que demoraría entre dos y tres años reanudar las operaciones en La Habana”. Y agrega que “como resultado, ningún cubano ha sido admitido en Estados Unidos en calidad de refugiado desde sep-tiembre de 2017” (Sullivan, 2018).

Asimismo, alerta que en tanto que ahora los funcionarios de Estados Unidos que trabajan en Cuba son asignados por un año en lugar de dos, se “dificulta la continuidad de las operaciones y la familiaridad con el trabajo”, pues “los fun-cionarios tienen a su cargo dos o tres funciones en términos de responsabilida-des”, lo que daña las operaciones de la embajada (Sullivan, 2018).

Ha tenido lugar un punto extremadamente bajo en las relaciones, que tiene como objetivo disuadir, mediante el miedo y la amenaza, los viajes de estadou-nidenses a Cuba en general, pero en particular la cancelación de visitas estu-diantiles y la participación de académicos de Estados Unidos en conferencias organizadas en Cuba y viceversa.

y entonCeS…

En la ecuación del “mejor acuerdo” trumpiano impera la ignorancia arrogante, pues implica no sólo la posibilidad de volver a cometer los mismos errores del pasado, sino que impide tener una verdadera visión estratégica del futuro ante la ignorancia de la realidad cubana contemporánea. El desconocimiento tiende a eclipsar o a acelerar decisiones con aciagos resultados.


Soraya

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Si, a corto plazo, la política de hostilidad perpetua y en toda línea se agudi-za, los vínculos entre Cuba-Estados Unidos pudieran deteriorarse e incluso sus-penderse las relaciones diplomáticas con sus consiguientes corolarios. En ese escenario, Cuba tiene experiencia además de paciencia para estar siempre dis-puesta al diálogo respetuoso basado en los principios establecidos por el dere-cho internacional.

Cuba, con Trump o sin Trump, está llamada a enfrentar sus propios desa-fíos con una visión estratégica que también, en el mediano y largo plazo, apues-te por avanzar en el inacabable y complejo proceso hacia la normalización de relaciones con el país vecino, Estados Unidos de América.

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II. LAS TENDENCIAS IDEO-POLÍTICAS EN LA ERA TRUMP Y LAS RELACIONES CUBA-ESTADOS UNIDOS


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THE ROLE OF IDEOLOGY IN THE MOLDING OF US FOREIGN POLICY TOWARDS CUBA

Margaret E. Crahan

introduCtion

Most analysts have concluded that President Donald Trump does not have an elaborated ideology,1 but rather that his character largely determines his deci-sions given his belief that he alone can fix what’s wrong with the US government. This leads him toward being influenced by those advisors and acquaintances who reinforce his instincts. At the core is his belief that to restore US suprema-cy worldwide, American diplomacy needs to be forceful and aggressive. He is not an advocate of soft or smart power as used by the Obama administration.2 In addition, he tends to prefer advisors whom he regards as tough and assertive.

1 As the British sociologist John B. Thompson asserts “The concept of ideology is a highly contested notion, and there is no general consensus today concerning the most appro-priate way to define the term. Nevertheless, many commentators would agree that the study of ideology is an indispensable part of social and political analysis. Political systems, social and political movements, and relations of power and domination are always interwoven in complex ways with ideas, beliefs, and symbolic forms of various kinds. Power is rarely exer-cised without some kind of symbolic attribute or support. It is this aspect of power, and of social and political life more generally, that has come to define the distinctive province of the study of ideology.” In The Oxford Companion to Politics, edited by Joel Krieger, 2nd ed. (New York: Oxford University Press, 2001), 382.

2 The Harvard political scientist Joseph Nye propagated the concept of hard, soft and smart power that was rapidly disseminated by some analysts to distinguish variations particu-larly in national foreign policies. Hard power was used to describe strategies that tended to use military, financial, or economic coercion to co-opt other nations. Soft power was regarded as a combination of strategies that relied on non-coercive methods including influencing social and public opinion through cultural penetration, social media, and national and trans-national political and non-political organizations. Smart power is regarded as a combination of soft and hard power strategies that rely heavily on alliances, cooperation, and influencing institutions and various elites in the target countries.


80 MARGARET E. CRAHAN

As a result, this chapter will examine President Trump’s personality and instincts and the degree to which his current, as well as previous, advisors’ ideologies have influenced him in order to evaluate trends in US foreign policy generally and more specifically with respect to Cuba.

ideoLogieS and infLuenCeS

On January 23, 2018 the conservative Heritage Foundation announced that Pres-ident Trump and his administration had followed 64% of its 333 recommenda-tions in its “Mandate for Leadership” (Heritage, 2018). These included leaving the Paris Climate Accord, moving to repeal net neutrality, reducing the size of selected national parks and opening some public lands for coal leasing, order-ing an end to funding organizations that provide abortion services including the UN Population Fund, supporting work requirements for recipients of Tem-porary Assistance for Needy Families (TANF), reducing the size and activities of government agencies, withdrawing from UNESCO, and substantially increasing the US military budget. While such recommendations were supported by other organizations (e.g., Breitbart Media) implementation of the Heritage Foundation recommendations was facilitated by the presence of some 70 former Heritage employees incorporated into the Trump administration (Heritage 2018). Further-more, a founder of the Heritage Foundation Ed Feulner concluded that “In some respects, Trump the non-politician has an incredible advantage, even over Ron-ald Reagan…. Because Ronald Reagan knew there were certain things govern-ment couldn’t do” (Peters, 2018: A17).

The emergence of non-politicians such as Trump in electoral office reflects, according to some analysts, the increasing inclination of voters toward a candi-date as a “mere vessel for policy preferences” (Weiner, 2017: A19). Hence, pol-iticians are evaluated largely on the policies they support rather than on their knowledge of the issues or actual experience in governing. Nevertheless, as the political scientist Greg Weiner argues a candidate’s character is relevant because “American notions of political representation assign statesmanship an essential role in the constitutional regime. Federalist 10 says the representative’s role is to ‘refine and enlarge,’ not simply reflect, the public’s views.” Weiner also asserts that this requires prudence and a profound capacity for judgement that is “a prod-uct of moral cultivation, broad education and political experience and as such, it is inseparable from the statesman’s character…. One of the ironies of the new defense of the candidate as a mere vessel for policy preferences is that it attach-es to strong personalities who seem to attract support precisely for their cha-risma…. That is why the statesman must be bound by constitutional rules and


THE ROLE OF IDEOLOGY IN THE MOLDING OF US FOREIGN POLICY TOWARDS CUBA 81

customs” (Weiner 2017: A17). In the light of this it is useful to explore President Trump’s character, as well as the ideological influences that have reinforced his personal beliefs and inclinations.

The increasing focus by the media and hence voters on the personal char-acteristics of candidates rather than on their understanding of issues and how government functions was confirmed by an analysis of news coverage during the 2016 campaign and elections by the Harvard University Shorenstein Center on Media, Politics, and Public Opinion. It found that only 10% of media cover-age was focused on issues whereas controversies constituted 17%. Coverage of major issues generally emphasized conflicts as in 84% of reports on immigration; 87% on Muslims; 71% on health care, and 70% on the economy.

The Shorenstein Report concluded that “If everything and everyone is por-trayed negatively, there’s a leveling effect that opens the door to charlatans. The press historically has helped citizens recognize the difference between the earnest politician and the pretender. Today’s news coverage blurs the distinction” (Pat-terson, 2016: 18; 2; 8). Additionally it was concluded that the media has contrib-uted to a substantial growth in hostile partisanship in Congress and among the public in general over the past twenty years as polls have indicated (Ciaño, 2016).

Negative campaigning and media coverage appears to have stimulated Pres-ident Trump’s competitive spirit forged, in part, by his experiences as a real estate developer in New York and elsewhere. This has been repeatedly reflect-ed in the President’s insistence that the turnout at his inauguration was much larger than that at President Obama’s, his exaggeration of his accomplishments, as well as his furious attacks not only on political competitors, but also on the media and critics. His ongoing conflicts with members of Congress, as well as some of his own staff, reflects an underlying need to dominate. As one com-mentator remarked “He desperately needs to be the king-of-every-hill he sees in the mirror: He was the ladies man, business man, smartest man, toughest man. There was nothing beyond him, and he didn’t have to follow the rules, he only had to follow his instincts” (Blow, 2018: A22). Speculation abounds that the lat-ter is at the root of why President Trump is so fixated on how he is present-ed in the media and why there are so many of his friends and appointees from that realm. It may also help explain his deep need for expressions of gratitude and his obvious frustration when he does not receive what he regards as suffi-cient thanks. As Diane Butler Bass, the author of Grateful: The Transformative Power of Giving Thanks, has noted Donald Trump “has always depicted him-self as a benefactor: ‘I alone can fix it.’ During the primaries he boasted that he received no outside gifts or contributions, thus debts of gratitude would never control him. He criticized conventional forms of payback, promising to distrib-ute social largess to the “right” people, rid the system of underserving beneficia-



ries and restore upward mobility in a social pyramid. No more corporations, no more politicians. He would be the ultimate benefactor. He would make America great again from the top.” Furthermore Butler Bass concluded “This helps explain why the Russian inquiry makes Mr. Trump angry. The suggestion that he bene-fited from anyone much less a foreign government undermines his self-image as unassailable benefactor. He never receives. He gives as he wills, and to whom he chooses. “Receivers,” like the poor, immigrants, women and persons of color, are considered weaker beings, consigned to the lower ranks of his social pyra-mid, and who, failing to reciprocate his paternalistic generosity, are chided for a lack of thanks”(Butler Bass, 2018: A23). He has called Americans, as well as the rest of the world, ingrates for failing to recognize sufficiently what he has done for them. Historically authoritarians have used gratitude to “control critics and consolidate power” (Butler Bass, 2018: A23).

Linked to President Trump’s irritation over the lack of the gratitude he feels he deserves is a sense of being unfairly persecuted, particularly by the Muel-ler investigation, as well as the FBI and Department of Justice. He has repeat-edly claimed that the Mueller investigation is biased and illegitimate and part of an attack not just on him but on the United States. It also reinforces his disdain not only for individuals, including some Republican leaders identified with the maintenance of the rule of law, but also with judicial procedures and the sep-aration of powers. This would appear to have contributed to his eliminating of those appointees of his who have objected to his transgressing on the powers of the legislative and judicial branches of government. It also appears to be a factor in his seeking out of appointees with commitments to the expansion of presidential powers.

Both Stephen Bannon and Stephen Miller, who worked on Trump’s 2016 cam-paign, were champions of the expansion of presidential powers including through the use of executive orders. Bannon was highly influential in translating Trump’s instincts into his campaign appeals and subsequently into actual policy. While Steve Bannon went from being a senior policy advisor to being fired in August 2017 and subsequently isolated as a result of his criticisms of Trump published in Michael Wolff’s Fire and Fury: Inside the Trump White House (2018) Miller has survived. And in the spring of 2018 a new Secretary of State, Mike Pompeo, and a new National Security Advisor, John Bolton, were chosen for what Trump per-ceives as their more supportive positions than the former Secretary of State Rex Tillerson and the former National Security Advisor H.R. McMaster. Both Tillerson and McMaster were regarded as non-ideologues.

While Bannon left the White House in mid-August of 2017, he reportedly con-tinued to be in close contact with President Trump until early 2018 when Ban-non’s derogatory comments about the President, as well as his daughter Ivanka



and her husband Jared Kushner, outraged Trump. The President’s reaction addi-tionally reflected his anger at what he regarded as Bannon’s taking credit for the President’s accomplishments, as well as a lack of gratitude. Trump’s ire, as well as that of a good number of his supporters, contributed to Bannon’s being exiled from Breitbart news.

Although Bannon was not Trump’s only adviser during the 2016 campaign and the first months of 2017, he appears to be the one with the most elaborat-ed ideology which appealed to Trump, in part, because of their shared visions of what the US role in the world ought to be. Prior to joining Trump as his pres-idential campaign chief in 2016 Bannon had reportedly been looking for a can-didate to promote the populist nationalist agenda he had championed while at Breitbart Media. Trump had already introduced some of the same themes in his campaign emphasizing nationalism, nativism, anti-globalization, anti-immigra-tion, and absolutistic sovereignty. According to the journalist Joshua Green who covered Trump’s campaign, Bannon provided a “fully formed, internally coher-ent worldview that accommodated Trump’s own feelings about trade and foreign threats…”. This is what Trump eventually dubbed “America first” (Green, 2017: 46).

The “America first” approach involves aggressive defense of US sovereignty, interests, and national security. It emphasizes strong economic nationalism and anti-globalization, as well as reducing immigration, together with deconstruction of the administrative state. As part of the latter effort, the sowing of chaos in tra-ditional politics is a prime strategy. Some have speculated that this facilitates a similar effort to encourage chaos in the west by Russia.3

It is significant that Bannon recommends introducing chaos in order to defeat political elites and bureaucrats in order to transform political systems. This is relat-ed in part to a strategy to reinvigorate the nation state in its pursuit of national interests. It also reflects some concepts of nineteenth and early twentieth century European geopolitics concerning the nature of the nation-state and the need to

3 In February 2013 Russian General Valery Gerasimov, chief of the Russian General Staff, published an article that offered a new strategy for defeating one’s enemies that has been denominated as “chaos theory.” In essence it describes a type of war that is “waged on all fronts with a range of actors and tools —for example, hackers, media, businessmen, leaks and, yes, fake news, as well as conventional and asymmetric military means. Thanks to the internet and social media, the kinds of operations Soviet psy-ops teams once could only fantasize about —upending the domestic affairs of nations with information alone— are now plausible. The Gerasimov Doctrine builds a framework for these new tools, and declares that non-military tac-tics are not auxiliary to the use of force but the preferred way to win. That they are, in fact, the actual war. Chaos is the strategy the Kremlin pursues: Gerasimov specifies that the objective is to achieve an environment of permanent unrest and conflict within an enemy state.” Molly K. McKew, “The Gerasimov Doctrine”, Politico Magazine, September/October 2017, 2.



defend it in the face of threats including from Islam and Communism, a theme that Bannon often emphasizes. It was not uncommon in the nineteenth century for the nation state to be considered a natural organism with a need to grow in order for a nation to achieve its destiny. The nation state was conceived as hav-ing rights that transcended those of the individual. Governmental power was to be concentrated in the executive which contributed to the emergence of author-itarian personalistic regimes in the early twentieth century (Crahan, 1982).

These nation states were considered best equipped to bring order out of the chaos of the Industrial Revolution with its changing economic structures and mass migrations. The concept of the nation state as a living organism with rights that transcended those of the individual with a strong executive branch was refined in the first half of the 20th century by a number of European political commenta-tors often cited by Bannon including René Guénon and Charles Murras, French intellectuals, Juluis Evola, an Italian philosopher who was pro-fascist, Jean Ras-pail, author of the apocalyptic novel The Camp of the Saints, which projected the destruction of western civilization by the expansion of the third world populations into the west, and the right wing Cité Catholique which sounded an alarm about the destruction of the nation state by Marxism and non-Christian societies. The evolution of the concepts of the nation state and sovereignty in the 20th century, particularly in the light of issues raised by the first and second world wars, such as the utility of international cooperation and institutions to defend democracy and human rights, promote sustainable development, and respond to major crises was slighted. Bannon and some of his political allies tended to view the priority as being the West defending civilization which had been submerged in an exis-tential crisis in which it was on the defensive. More specifically after interviewing Bannon for 10 hours the journalist Keith Koffler concluded that Bannon firmly believes that: “Western civilization today is under siege … from within and with-out. Many in the West have forgotten their culture or actively chosen to despise it; and … [Bannon] believes the West faces implacable enemies, both Islamists and the Communist Chinese, who believe they can become the next great hege-monic power. The result of Bannon’s thinking about how best to protect and defend America, its culture, and its western tradition, at a time when its elites are manifestly corrupt, is a new conservative populism grounded in an old Ameri-can economic system, known … as “the American system” (Koffler, 2017: 2-3).

Bannon used such ideas to shape a pro-Trump populist rebellion in part through Breitbart.com that helped carry Trump into the White House and has influenced, at least to a degree, the administration’s policies. At the root of the Trump campaign was an appeal to the disaffected to unite to overthrow a cor-rupt establishment and “drain the swamp in Washington”. Related to this was the notion that America was being undercut by “others”, particularly immigrants,



including those from Muslim countries. In addition, there was fear of those who supported globalization and multiculturalism as un-American.

Both Bannon and Trump share a somewhat Manichean view of the world, that is, a belief in America as a source of good against the forces of secularism and evil. Out of this came suspicion of immigrants, the stereotyping of the “oth-er”, e.g., Mexicans, thus justifying the wall, Washington elites, and globalizers, among others. Specifically it led to a “clash of civilizations” rhetoric that helped promote the ban on travelers and immigrants from Muslim countries. It also stim-ulated, among the general population, a level of fear that could be manipulat-ed to maintain support for the Trump administration. It inculcated a mentality of us vs. them, particularly alleged jihadist Islamic fundamentalism versus modern-ized societies characterized by a capitalism that generated jobs and wealth for a country. In Bannon’s discourse there is virtually no mention of constitutionalism and democracy (Purdy, 2016).

While Bannon and Trump do have some differences, given the absence on the President’s part of a coherent vision of how to achieve his goals, Ban-non was able while in the White House to influence the president’s decisions both internationally and domestically. Bannon reinforced Trump’s suspicion of trade agreements, the Iran nuclear accord, NATO and the UN. He also stimulated Trump’s inclination to believe he was only responsible to his supporters and not to the whole of US citizenry, much less to the international community. While in the White House Bannon did disagree somewhat with Trump on the positive role of business elites in government with Bannon holding a critical view per-haps derived from his time working on Wall Street. Trump appointed Wall Street and corporate representatives throughout his administration, although he some-times became disenchanted with them. Obviously, Bannon did not win every battle while in the White House most notably over immigration and increasing US troops in Afghanistan.

Despite losing access to the president Bannon has continued to defend Trump’s agenda, as well as attempting, not particularly successfully, to have hard right candidates elected to congress, undercut the Mueller investigation, and encourage the growth of right wing groups in the US and Europe. In addition, some of Bannon’s policy goals continue to be pursued by Stephen Miller, still a senior white house adviser and Jeff Sessions, the Attorney General, particular-ly on immigration issues. However, pragmatists in the administration including, the Secretary of Defense James Mattis and Chief of Staff, General John Kelly, as well as the Secretary of Commerce Wilbur Ross, together with elements in the US Congress, have moderated some of Trump’s and Bannon’s more extreme incli-nations, although not all.



Bannon’s influence has lingered on as was seen in Trump’s September 2017 speech to the UN General Assembly in which he emphasized national sovereignty a Bannon priority. Trump asserted US sovereignty as a justification for America’s departure from the Paris climate accord, rejection of the trans-pacific partnership, criticism of NATO and the WTO, as well as of the UN itself. Trump asserted that the UN had lost sight of its original purpose to serve as a platform for indepen-dent nation states to pursue their sovereign interests. The president appeared to have continued to believe in Bannon’s vision of the UN as suborning America’s sovereignty and interests.

While Bannon left the White House in August 2017 and lost his person-al influence with the President in early 2018 with the publication of his critical comments in Michael Wolff’s Fire and Fury: Inside the Trump White House, Ste-phen Miller remained as a senior adviser for policy, as well as a principal speech writer for the President.4 Miller was well known in conservative circles when he joined the Trump campaign in 2016 having worked on Capitol Hill for conserva-tive members of Congress including Michelle Bachmann, John Shadegg, and Jeff Sessions who became Trump’s Attorney General. As the latter’s communications director during the Senate debates over immigration reform in 2013-14, Miller was instrumental in defeating proposals for immigration reform adducing some of the same arguments as Bannon and Breitbart that globalization and immigra-tion were threats to Western civilization and particularly to the sovereignty and culture of the United States. Miller has championed the building of a border wall between the US and Mexico, restrictions on Muslim travel and emigration to the US, and renegotiating trade agreements including NAFTA.

During the 2016 campaign Miller warmed up the audiences at Trump rallies emphasizing “America First” and repeatedly claiming erroneously that 14% of non-citizens in the US were registered to vote and that voter fraud was a major problem (Boehlert, 2017). During his tenure in the White House, Miller has been employed as a frequent guest on TV defending the administration and Donald Trump.

In his public appearances and on TV, Miller has frequently accused critics of the Trump administration of “cosmopolitan bias” a term popularized by Breit-bart News, Bannon, and the alt-right, among others. The phrase is used to char-acterize “people or movements that are unmoored to the traditions and beliefs of a nation,” and has long been a favorite of “nationalist political figures” as a means of delegitimizing and attacking opposition forces.” The term was used by

4 Miller reportedly drafted President Trump’s inauguration speech, as well as his pre-sentation to the UN General Assembly in September 2017 which focused on the need for the UN to prioritize the sovereignty of the nation state.



Josef Stalin “to “purge” the Soviet Union of “dissident voices,” and often carried strong anti-Semitic connotations” (Greenfield, 2017). Vladimir Putin has used sim-ilar terms in his attacks on what he regards as unpatriotic groups whose cham-pioning of free speech and the global circulation of ideas he considers threats to his nation. The term “cosmopolitanism”, and the ideas behind it, also has their adherents among the European alt-right and helps explain ongoing invitations and interest in speeches and writings by Bannon and Miller as witness Bannon’s address to the rightist French National Front Party on March 10, 2018. Bannon exhorted the party faithful that “History is on our side.” and furthermore “Let them call you racist. Let you call you xenophobes. Let them call you nativists. Wear it as a badge of honor.” He also asserted “You’re part of a worldwide movement bigger than France, bigger than Italy” (Associated Press, 03/10/18) as he excori-ated economic and political globalization, immigration, and porous borders as contrary to the interests of national sovereignty.

Bannon in a March 2016 Sirius XM radio interview with Stephen Miller stat-ed that when 61 million or 20% of people in the US are immigrants you have an enormous threat to the physical, cultural, political, and moral security of a country. Miller agreed and communicated that position to the President, as well as Attorney General Jeff Sessions. It would appear that Miller’s views have influ-enced Trump’s attitude not only towards immigration, but in terms of the evalu-ation of the worth of countries. In short, Trump’s comments on nations in Africa and Central America, for example, in contrast to those about Nordic countries, appear to reflect those of Miller. Furthermore, they appear to inform the Trump administration’s push for merit based immigration such as that promoted by RAISE legislation. Miller was also heavily involved in the 2017-18 effort to arrange a com-promise on the Deferred Action for Childhood Arrivals (DACA or Dreamers) pro-gram. The battle seems to have cemented a closer connection with Trump Chief of Staff General John Kelly. In also appears to have increased Trump’s appreci-ation of Miller’s combative style and loyalty to the President (Parker & Dawsey, 2018). Some commentators argue that Miller has taken to “mirroring” Trump in terms of his rhetoric and style.

The journalist Heather Digby Parton ascribes this to Trump’s adoption of interpersonal strategies in the 1970s satirized by Michael Korda in his book Pow-er! How to Get It, How to Use It (Korda, 1975). These strategies included “encroach on other people’s space, keep them waiting on the phone, and force them to mir-ror you…. Eventually you can crush your enemies if you can force them to adopt your expressions, intonations, rhythms, gestures” (Digby Parton, 2018). Begin-ning during the 2016 campaign some journalists began noting Miller’s increas-ing adoption of Trump’s intonation and verbal style. According to Digby Parton “Miller is “mirroring” Trump which to the president is the best sign of respectful



submission. The people in the Trump orbit who figure that out will be the ones with the most influence. The only person Trump will ever trust is someone who reminds him of himself” (Digby Parton: 6).

The transition from policy advisors steeped in ideology who joined Trump during the 2016 campaign to more experienced Washington old-hands well-known for their hawkish views was highlighted by the appointments of Mike Pompeo, a former Tea Party congressman, as Secretary of State and John Bolton, who was a well-known hawk as an Undersecretary of State in the H.W. Bush administration. Both had extensive government experience and were regarded as talented in political in-fighting. Pompeo replaced Rex Tillerson, the former CEO of Exxon Mobil, who reportedly never established rapport with the Presi-dent and was widely criticized for his lack of comprehension of the role of the State Department. Bolton, who previously had served in both Bush administra-tions including as US ambassador to the United Nations, had attracted Trump’s attention as a commentator on Fox News.

Pompeo reportedly gained Trump’s interest via his succinct intelligence brief-ings as Director of the CIA and strong opinions on such issues as the Iran accord and his sense that US allies should shoulder more of the burden for international security. Hours after he was sworn in as Secretary of State, Pompeo left for NATO headquarters, as well as Saudi Arabia, Israel, and Jordan reportedly to inform US allies that the President was going to pull the US out of the Iran accord. He also stated at the time that he had reservations about the North Korean proposal of an incremental disarmament process in return for Western concessions. Pompeo’s position on Russia is more critical than President Trump’s and he has called for NATO to take a strong stance with respect to Russian incursions into Georgia, the Ukraine, and the Middle East. On his first day as Secretary of State, Pompeo made a point of praising the professionals at the State Department and promised to help them get their “swagger” back. Reportedly he also placed a number of calls to former US diplomats encouraging them to return to the Department. Pompeo has also made efforts to reduce preoccupations about his earlier remarks that were interpreted as anti-Muslim, as well as some of his positions on immigration.

With respect to Latin America, Pompeo in a presentation at the conservative American Enterprise Institute in early 2018 stated that there were serious polit-ical risks to the US emanating from Latin America including instability in Vene-zuela and violence and corruption stimulated by transnational organized crime, as well as the presence of Hezbollah in the area (Noriega, 2018). Pompeo’s early comments about the role of diplomacy and diplomats suggested that he would depend more on the expertise of Foreign Service officers and other experts in devising policies including for Latin America. During the April 2018 Senate hear-ings on his confirmation as Secretary of State, Pompeo said he would restaff the



US embassy in Havana and build a team there. He also suggested he supported reducing restrictions on agricultural sales to the island (Harris & Sullivan, 2018: A8). To date the US Embassy in Havana has not been fully staffed, not have agri-cultural sales to Cuba been encouraged by the administration.

While Pompeo appears to have pragmatically modified somewhat the Tea Par-ty views he held as a congressman from Kansas from 2011 to 2017, John Bolton does not appear to have done so to the same degree. Bolton has in the past called for military action against Iran and North Korea. Indeed, in early 2018 he proposed a “pre-emptive attack” on North Korea arguing that ”Given the gaps in US intelligence about North Korea … we should not wait until the last minute to stage what he called a pre-emptive attack” (Sagan & Weiner, 2018: A19). There was immediate criticism of what was regarded as Bolton’s misinterpretation of international law. According to scholars at Stanford University, Bolton did not understand the distinction between a pre-emptive and preventive attack. The for-mer is only legal under international law if an attack is imminent and the need for self-defense is palpable. The latter is not legal under international law simply because of the possibility of an attack. Bolton’s logic is considered dangerous in the international community (Sagan & Weiner, 2018: A19).

Bolton has an expansive view of presidential power, arguing that the role of the National Security Advisor is to make sure that “the bureaucracy did not impede the decisions of the president” (Landler & Haberman, 2018: A 19). This fits in with Trump’s own views of the extent of presidential power and the Pres-ident’s view of the bureaucracy as part of what is wrong with Washington. As a commentator on Fox News, Bolton attracted President Trump’s attention partic-ularly for his aggressive espousing of the importance of coercion over negotia-tions in international relations. After serving in George W. Bush’s administration, Bolton founded The John Bolton Super PAC which was an early client of Cam-bridge Analytica and helped it develop its strategies for ”behavioral microtarget-ting with psychographic messaging” (Rosenberg, 2018: A1). The Bolton objective was to make the US public more receptive to military solutions to international problems and more supportive of an aggressive foreign policy. The psychograph-ic work was used to promote candidates in the 2014 elections. Using data culled from Facebook together with voter data, Cambridge Analytica provided strategies to influence voters in the 2016 election (Rosenberg, 2018: A 14).

Throughout his career Bolton has prided himself on targeting for criticism the State Department, the UN, the International Criminal Court, the Antiballistic Missile Treaty, North Korea, Iran, China, Russia, the Palestinian Authority, and the Europe-an Union. Other targets include those he has categorized as “the Crusaders of Com-promise” in the national security realm, the “High Minded”, that is diplomats, and “the True Believers” or “arms control priesthood” (Baker, 2018: A1). Bolton styles



himself an “Americanist” that is a champion of US interests including the nation’s sovereignty in the face of the inroads of global governance thereby resonating with Trump’s “America First” position. Nevertheless, he has recently claimed that he thinks diplomacy is preferable to military solutions (Baker, 2018: A 13). He has warned that North Korea’s conversations with South Korea and the possibility of US-North Korean accords are a con. Bolton has also repeatedly insisted that China is not to be trusted as it has “jived us for 25 years” (Baker, 2018: A13). During his tenure in the George W. Bush administration he was aligned with Dick Cheney and critical of W’s foreign policy. Some speculate that given his and Trump’s tem-peraments they might clash. During the 2005 hearings on Mr. Bolton’s nomina-tion to be US ambassador to the UN documents were released that alleged that the nominee was considered to be “a volatile, aggressive infighter, who seemed willing to cherry pick intelligence, steamroll analysts he did not agree with and end-run his State Department bosses in pursuit of an agenda considered belli-cose even among Bush administration hawks” (Rogers & Williamson, 2018: A13). Such evaluations contributed to Bolton’s failure to secure Senate confirmation as ambassador to the UN and hence he assumed the post as a recess appointee. Whether Bolton will assume more pragmatic stances as National Security Advi-sor under Trump is still unclear to date.

US foreign policy under the Trump administration has been molded by the character of the president, as well as by his advisors with those with the most elaborated ideologies and visions of the role of the US in the world having consid-erable influence. As a result there has been a tendency to be assertive in defense of what the President perceives to be necessary to defend US interests against not only competition from other countries, but also such threats as waves of immi-grants who would undercut America’s cultural, political, and social identity. Fur-thermore, there is an inclination towards what is commonly characterized as hard power, that is, the use of coercion together with enticements to secure US objec-tives. US foreign policy has also become more interventionist and unilateral, in part, because of Trump’s instincts and his advisors’ ideologies.

In his January 2018 State of the Union address to Congress, President Trump was described in The New York Times as having an “ominous view of America’s international role … emphasizing adversaries over allies, threats over opportu-nities, and a world to be pacified rather than elevated” (Landler, 2018: A15). Mr. Trump assured his audience that the US would defeat rivals such as China and claimed success in the liberating “almost 100 percent of the territory once held by the killers in Iraq and Syria” (Ibid.). The President also committed himself to strengthening US military power including its nuclear weaponry. With respect to Latin America, the President expressed a commitment to continue sanctions on Venezuela and Cuba. This was in line with his policy to “punish countries



that split with the United States over what he called America’s sovereign right to make this recognition…. That is why, tonight, I am asking Congress to pass leg-islation to help insure American foreign assistance dollars always serve Ameri-can interests, and only go to America’s friends” (ibid.).

In a review of President’s Trump’s foreign policy after his first year in office the journalist Steven Erlanger concluded “Since the first of the year [2018], Pres-ident Trump has attacked a variety of countries in Twitter posts, urging protest-ers to overthrow the Iranian government, threatening to blow up North Korea and calling for cuts to aid to the Palestinians. In bluster and tone he has begun 2018 where he left off” (Erlanger, 2018: A1). This position differed substantially from previous presidents, both Republican and Democratic, thereby sowing con-fusion about US intentions internationally. In addition, what Trump has said and tweeted was often subsequently contradicted or not pursued. Such factors have contributed to a steep decline in worldwide confidence in the US global leader-ship. In a Pew Research Center 2017 survey of attitudes in 37 countries includ-ing some of the US’ closest allies in Asia, Europe, and the Americas, only 22% expressed confidence in Trump’s leadership. In the Western Hemisphere only 14% of Brazilians, 12% of Chileans, 5% of Mexicans, 15% of Colombians, 17% of Peruvians, 13% of Argentinians, and 20% of Venezuelans expressed confidence in his leadership (Wike, 2017: 1-3). Evidence of declining support for US leadership in Latin America under Trump helps partially explain why the President did not attend the VIII Summit of the Americas in April 2018. Instead Vice President Mike Pence represented the US and emphasized in his meetings the need to pressure the Maduro government in Venezuela to “return to democracy.” The Vice Presi-dent also spent considerable time attempting to garner support for the US, French, and British bombing of chemical weapons sites in Syria. Both Bolivia and Cuba condemned the Allied attacks. Only Colombia and Canada backed the action. Instead the majority of the Latin American countries called for multilateral action in accord with international law to respond to the use of chemical weapons. This reflected the historical position of Latin America against big power intervention. Overall there was a sense at the Summit that the Trump administration lacked interest in working with Latin America on issues that had been previously sup-ported including reducing corruption in the public and private sectors, sustain-able development, poverty reduction, environmental protection, citizen security, and inter-American cooperation. Trump’s immigration policies, reduction in for-eign aid, deployment of the National-Guard to the Mexican border, as well as attitude towards trade agreements has diminished receptivity towards support for US policies. In his closing remarks the Vice President castigated the Cuban gov-ernment for the economic state of its citizens and violating their human rights. When the Cuban Foreign Minister, Bruno Rodriguez Parrilla responded, the Vice



President left. This action reflects the degree to which US-Cuban relations have frayed since normalization was initiated by Presidents Raúl Castro and Barack Obama in November 2014.5

The pursuit of normalization of relations did not fit in with Trump’s view, reinforced by Stephen Bannon, that Communist regimes posed a threat to US culture and values that must be defended as part of a more generalized effort to protect western civilization. Furthermore, President Trump has repeatedly asserted that the Obama administration’s decision to restore diplomatic relations with Cuba was a “bad deal” there being no major concessions from Cuba, nor regime change. The resurgence of right wing Cuban Americans in presidential politics was also obviously influential most notably via Senator Marco Rubio a Florida Republican. In addition, Senator Robert Menendez a New Jersey Dem-ocrat having been exonerated from corruption charges reassumed lobbying his colleagues to support an aggressive stance towards Cuba. This included limita-tions on trade and travel to Cuba, as well as the reduction of US embassy staff in Havana and Cuban diplomats in Washington. Overall, the Trump administration’s lack of commitment to substantial international cooperation has also affected the US stance towards Cuba. US allies in Europe and Latin America support lifting the US embargo on Cuba and further normalization of relations, but their pressure has not had much impact on the White House. The increasing presence of China in Cuba has raised fear in some quarters of the Trump administration that Chinese expansion into Latin America will be facilitated by Chinese involvement in Cuba as part of an effort to consolidate a hegemonic position. The weakness of the State Department under Rex Tillerson and the White House’s depreciation of its expertise decreased input from the professionals in terms of US Cuba policy.

What the advent of Mike Pompeo as Secretary of State and John Bolton as National Security Advisor will mean for US foreign policy towards Cuba will be revealed during the course of their tenures. In the past both have been hawk-ish in their positions and strongly critical of Cuba. Both are action oriented and have supported coercion and threats of military action to achieve US objectives. In the Senate hearings prior to his confirmation as Secretary of State, Pompeo attempted to assuage preoccupations that he would pursue coercive rather than diplomatic strategies. Similarly Bolton stated shortly after he assumed his post at the National Security Council that he believed diplomacy was superior to mili-tary action, although he had at the beginning of 2018 recommended pre-emp-

5 For an analysis of the background to the resumption of diplomatic relations between Cuba and the US and the first two years of the process of normalization see Margaret E. Cra-han & Soraya M. Castro Mariño, eds., Cuba-US Relations: Normalization and Its Challenges (New York: Cuba Program, Institute of Latin American Studies, Columbia University, 2016).



tive action against North Korea. He continues to believe there should be regime change in North Korea, Iran, as well as Cuba. The question is whether Pompeo’s and Bolton’s hawkish views combined with President Trump’s world view will be used as leverage or to directly intervene in other countries. Apparently Pres-ident Trump has concluded that his original foreign policy team was not effec-tive enough and has now reached out to more aggressive pro-active individuals who share his vision that the US is under siege not just from competitors such as China, but also as the result of allies not being sufficiently supportive. Both Pom-peo and Bolton appear to have appealed to President Trump for their bluntness and commitment to an “America First” agenda and an aggressive foreign policy to ensure US interests. A challenge facing both will be to bring some coherence into US strategies to achieve that. The alienation of US allies during the first year of Trump’s presidency also needs to be addressed. Pompeo may be more effec-tive in this respect than Bolton. But neither appears to support rapprochement with Cuba and the re-initiation of the process of normalization.

While the ideological spectrum within the Trump administration is not mono-lithic, the concentration of decision making in the White House and the manip-ulation of a discourse of “America First” and fear of the other has resulted in negative consequences not only for Cuba, but also for US foreign policy more generally. The continued presence of individuals such as Stephen Miller in the White House as a senior policy advisor may serve to limit somewhat a more pragmatic Mike Pompeo. In addition, Bolton’s positions appear more ideologi-cal than Pompeo’s and this may further reduce the Secretary of State’s influence on the President. The result may be less diplomacy and more precipitous action.

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97

LAS ELECCIONES DE 2016: ¿QUÉ ESTÁ SUCEDIENDO EN ESTADOS UNIDOS?

IMPACTO EN LA POLÍTICA HACIA CUBA

Carlos Ciaño Zanetti

introduCCión

El resultado de las elecciones presidenciales de 2016 en Estados Unidos consti-tuye dos grandes sorpresas. La primera es la derrota de la candidata demócra-ta Hillary Clinton y la segunda que llegase a la presidencia del país un hombre con las características de Donald Trump.

Clinton era considerada, por prácticamente todos los expertos, como segura ganadora. Así lo reflejaban los resultados de las encuestas realizadas en el país por las más reconocidas firmas encuestadoras, amén de la lógica, en virtud de su amplia experiencia en asuntos tanto domésticos como internacionales, toda vez que fue senadora y, más tarde, secretaria de Estado durante cuatro años, e incluso primera dama durante los ocho años en que su esposo, Bill Clinton, fue presidente. Además, contaba con pleno apoyo dentro de su partido, mejor organización y más dinero que su rival, el respaldo de la inmensa mayoría del establishment político del país, de la élite económica, de la mayor parte de los medios y también de muchos republicanos.

Trump, por su parte, carecía de experiencia política, apenas tenía el apoyo de algunos miembros de las élites políticas y económicas y de unos pocos medios. Pero, igualmente, se mostraba ignorante, con argumentos y respuestas simplis-tas, impropias de un jefe de estado, dueño de un gran ego y una personalidad narcisista, también explosiva y fanfarrona, al que le resulta difícil aceptar críticas y hasta planteamientos que difieran del suyo. Irrespetuoso con las mujeres, con los inmigrantes y otros sectores, con planteamientos a veces racistas y xenófobos; características todas que no se corresponden con las de un hombre que preten-día dirigir los destinos del país.


98 CARLOS CIAÑO ZANETTI

LaS eLeCCioneS preSidenCiaLeS de 2016

Clinton ganó el sufragio popular con aproximadamente 2.8 millones de votos más que su rival, siendo ésta la quinta ocasión en que el candidato con más votos pierde las elecciones al obtener menos votos electorales. Obviamente el sistema electoral estadounidense no toma en cuenta los deseos e intereses de la mayoría y continúa vigente un sistema que favorece a los estados más popu-losos, a los que concede un número proporcional mayor de votos electorales, que van en su totalidad al candidato que obtenga esa mayoría aunque sea por una diferencia de menos de 1%. De los 270 votos electorales necesarios para ganar, la mayor parte de los especialistas consideraba que Clinton podría obte-ner un mínimo de 277 y un máximo de 340; al final Trump ganó 306 y Clinton 232 (Ciaño Zanetti, 2017).

De las 11 encuestas nacionales reveladas en la semana final anterior a las elecciones, sólo dos (Los Angeles Times/USC e IBD/TIPP) le daban ventaja a Trump. La de Los Angeles Times fue fuertemente criticada por llevar a cabo un muestreo parcializado. El resto de las firmas encuestadoras, que por demás eran las más prestigiosas y confiables, le daban a Clinton una ventaja de entre 2 y 6 puntos (Easley, 2016).

Con relación al comportamiento del electorado algunos datos resultan inte-resantes. 71% de los que votaron fueron de la raza blanca. El voto de los hom-bres blancos le dio a Trump un margen favorable de 32 puntos; 15 entre los de nivel superior y 49 entre los no graduados.

Entre los hombres blancos no graduados Clinton tuvo sólo 20% de apoyo mientras Obama había obtenido 33% (Easley, 2016). Las mujeres blancas, por su parte, lo hacían por un margen de 10%; 28 puntos de ventaja le otorgaron las mujeres no graduadas, mientras las de nivel superior votaron a favor de Clin-ton por 6 puntos. Llama la atención el poco o ningún impacto que tuvo entre las féminas de la raza blanca, especialmente las no graduadas, todos los insul-tos y revelaciones sobre las expresiones y conductas humillantes de Trump hacia ellas.

Aunque los votos negro e hispano favorecieron a Clinton, el de los afroame-ricanos fue 7 puntos menor al que le dieron a Obama en 2012 y el de los hispa-nos 8 puntos menor. Sin embargo, en el caso de los blancos, el voto por Trump fue 1% superior al que le dieron a Mitt Romney en 2012. Resultó determinante que votaran 2.4% más de blancos, 4.7% menos de negros y 4% menos de lati-nos que en 2012.

A continuación se muestran tablas sobre cómo se comportó el voto por géne-ro y raza. En las tablas 1, 2, 3 y 4 se muestra el voto por género y raza en 2016.


ELECCIONES DE 2016: ¿QUÉ ESTÁ SUCEDIENDO EN EU? IMPACTO EN LA POLÍTICA HACIA CUBA 99

Tabla 1

GenderExit poll CCES

% Share Clinton Trump Other % Share Clinton Trump Other

Male 47 41 52 7 50 44 49 7

Female 53 54 41 5 50 52 43 5

Tabla 2

RaceExit poll CCES


White 71 37 57 6 73 40 54 6

Black 12 89 8 3 12 88 8 3

Latino 11 66 28 6 8 64 29 7

Asian 4 65 27 8 2 70 25 5

Other 3 56 36 8 4 41 48 11

Tabla 3

RaceExit poll CCES


White 71 37 57 6 73 40 54 6

Nonwhite 29 74 21 5 27 73 22 6

Tabla 4

Race and gender

Exit poll CCES


White men 34 31 62 7 37 36 56 7

White woman 37 43 52 5 36 43 52 5

Black men 5 82 13 5 6 84 13 3

Black women 7 94 4 2 7 92 4 3

Latino men 5 63 32 5 4 60 31 8

Latino women 6 69 25 6 4 68 27 5

Others 6 61 31 8 6 53 38 9

Fuente: encuesta a boca de urna vs. CCES (Skelley, 2017)

Entre los jóvenes menores de 29 años también hubo diferencias de conside-ración, pues mientras Obama venció a Romney 60 a 36, Clinton lo hizo con



Trump 55 a 37; es decir 6 puntos menos. En este sector, 63% de las mujeres votaron por Clinton y 31% a favor de Trump, mientras los hombres compren-didos en esas edades lo hicieron a favor de ella 46 por 42%.

En las tablas 5 y 6 el voto por edades en 2016. Y en las tablas 7, 8, 9 y 10 el voto por nivel educacional1 en 2016, a pie de urnas vs. CCES (Skelley, 2017).

Tabla 5

AgeExit poll CCES


18-29 19 55 36 9 18 58 31 11

30-44 25 51 41 8 23 53 39 8

45-64 40 44 52 4 37 45 51 4

65+ 16 45 52 3 21 41 56 3

Tabla 6

AgeExit poll CCES


18-44 44 53 39 8 42 55 36 9

45+ 56 44 52 4 58 43 53 4

Tabla 7

EducationExit poll CCES


HS or less 18 46 51 3 36 44 52 4

Some college 32 43 51 6 23 48 45 7

College grad 32 49 44 7 30 50 43 7

Postgrad 18 58 37 5 11 59 35 6

Tabla 8

Race and education

Exit poll CCES


White college 37 45 48 7 31 48 45 7

White no degree

34 29 66 5 42 34 61 5

1 Los números en columnas y filas han sido redondeados por el autor.



Race and education

Exit poll CCES


Nonwhite college

13 72 22 6 10 70 25 5

Nonwhite no degree

16 76 20 4 17 74 20 6

Tabla 9

Are you a college grad?

Exit poll CCES


Yes 50 52 32 6 41 53 41 7

No 50 44 51 5 59 45 49 5

Tabla 10

Race, education ande gender

Exit poll CCES


White college women

20 51 44 5 16 51 43 6

White non-college women

17 34 61 5 21 36 60 4

White college men

17 39 53 8 16 44 48 8

White non-college men

16 23 71 6 22 31 63 6

All nonwhites 29 74 21 5 27 73 22 6

Como se muestra en las tablas 7, 8, 9 y 10, los que tienen nivel educacional uni-versitario o superior, en general, favorecieron a Clinton, mientras que los que no se graduaron en universidades, y sólo alcanzaron el bachillerato o menos, vota-ron abrumadoramente por Trump. También se observa que entre los hombres, incluso graduados universitarios, la preferencia es por Trump, mientras que las mujeres universitarias prefirieron votar por la candidata demócrata.

De manera general puede decirse que fueron los trabajadores de algunas ciudades y sobre todos de zonas rurales, de la raza blanca, de nivel educacio-nal inferior al universitario y mayores de 45 años, los que inclinaron la balanza a favor de Trump en estados decisivos.



Se esperaba que Clinton ganara en cinco estados que perdió, pero de éstos llaman la atención especialmente tres, Wisconsin, Pennsylvania y Michigan, don-de perdió por márgenes mínimos. De haber ganado estos tres Clinton hubiese ganado las elecciones. Los tres estados eran considerados bastiones demócratas, pero han sido muy afectados por el desempleo a causa del traslado de fábricas a otros países en busca de mano de obra barata y mayores ganancias. Trump uti-lizó mucho este argumento e hizo fuertes sus reclamos a favor de políticas que él implementaría para forzar a estas compañías a regresar a Estados Unidos y se declaró contrario a los tratados de libre comercio. Hizo fuerte campaña en estos estados y obtuvo el voto mayoritario de los obreros, en particular del sexo mas-culino y de la raza blanca, que finalmente le dieron la victoria en estos territo-rios decisivos.

Asimismo hay que considerar que funcionó el hecho de que Trump llegó con su discurso a una parte importante, y cada día mayor, del electorado que siente que el sistema está trabajando en contra de sus intereses en lugar de a favor suyo. Trump prometió arreglar el país y secar el pantano de Washington, queriendo con ello decir que se desharía de lobistas y grupos elitistas que sólo actuaban en función de sus intereses y no en favor de los intereses de la nación. Planteamiento demagógico, imposible de cumplir como se ha demostrado en el transcurso del primer año de su mandato, pero que funcionó en la mente de importantes sectores que se sienten marginados. Funcionó también a favor del magnate republicano la creciente preocupación de los estadounidenses por lo que estiman un continuo declive de Estados Unidos como la potencia número uno del mundo y su consigna de América First y hacer que el país recobrara su status de potencia suprema.

En resumen puede decirse que una serie de factores de lo ocurrido ese 8 de noviembre se combinaron para que Trump pudiese alzarse con la presidencia, pero un análisis de lo que pasó ese día, por riguroso que sea, no alcanzaría para explicar lo ocurrido. Para ello hay que ver que está sucediendo hoy e ir atrás y considerar acontecimientos importantes que han tenido lugar allí y en otras partes del mundo en los recientes decenios, y que han ido, poco a poco, influ-yendo y transformando la conciencia social y, en un sentido más amplio, la cul-tura del pueblo norteamericano, e incidido decisivamente en su sistema político.

¿qué eStá SuCediendo en eStadoS unidoS?: aConteCiMientoS que han deJado hueLLaS iMportanteS en LoS reCienteS deCenioS

Entre los acontecimientos que han dejado huella profunda en las conciencias de los estadounidenses, así como dolorosas heridas, muchas de las cuales per-



manecen abiertas, está la lucha por los derechos civiles y contra la guerra en Vietnam. Este prolongado movimiento que tuvo lugar en la década de los años sesenta y principios de los setentas del siglo pasado, conmocionó al país, movi-lizando a una buena parte de su pueblo, principalmente a personas de la raza negra que reclamaban el fin de la discriminación racial y el derecho al voto, y a numerosos jóvenes, sobre todo estudiantes universitarios provenientes de cla-se alta y media, que apoyaban la lucha de los negros y clamaban por el fin de la guerra en Vietnam.

Numerosas organizaciones de negros hicieron su aparición; algunas que recla-maban sus derechos por vías pacíficas como el movimiento liderado por Martin Luther King, y otras más radicales y violentas como el de las Panteras Negras. También entre los jóvenes universitarios surgieron organizaciones de diversa índo-le, algunas que más moderadas como la SDS (Students for a Democratic Society) y otras más radicales como la de los Weatherman, entre otras.

Las represiones fueron brutales y numerosas personas, de ambos sexos, paga-ron con su vida. Si bien, finalmente, después de años de lucha alcanzaron sus objetivos, en lo esencial, el país ya no volvió a ser el mismo. Precisamente en los sesenta tuvieron lugar otros dos acontecimientos de gran impacto y trascen-dencia, estrechamente relacionados con los hechos mencionados: el asesinato del presidente Kennedy (1963) y el del dirigente pacifista negro Martin Luther King (1968).

Tanto el magnicidio en Dallas en noviembre de 1963, como el asesinato de King el 4 de abril de 1968 en Memphis tienen elementos comunes. Fueron ins-pirados, organizados y perpetrados por intereses reaccionarios. Kennedy víctima de una conspiración aunque se insista en culpar a un asesino solitario, Lee Har-vey Oswald, asesinado a su vez pocas horas después por un gánster local con el evidente propósito de evitar que hablara. Los intentos de acercamiento a la URSS y de empezar a explorar la posibilidad de un status de coexistencia pacífica con el campo socialista, incluso “para algunos autores también el hecho de comen-zar a intentar un acercamiento con Cuba” (Cañedo y Morales Domínguez, 2014) movió poderosos intereses en su contra, en una conspiración donde parecen tener un papel destacado la CIA y elementos ultra reaccionarios de origen cubano vinculados a dicha agencia. King, por su parte, muere a manos de un francotira-dor pagado por una organización racista, en lo que parece ser también obra de una conspiración de mayor envergadura, aunque nunca se haya podido probar.

Otro acontecimiento de gran impacto y trascendencia fue la llegada del comu-nismo al hemisferio occidental como consecuencia del triunfo de la Revolución cubana y su repercusión en toda América Latina. El triunfo y toma del poder polí-tico de un movimiento revolucionario de izquierda encabezado por Fidel Castro en Cuba, en enero de 1959, provocó de inmediato una reacción de grandes pro-



porciones de parte del gobierno de Estados Unidos, con el propósito de derro-car el proceso revolucionario y hacer retornar al país a su status anterior.

Agresiones económicas que fueron desde suprimir la cuota azucarera, prin-cipal fuente de ingreso para Cuba, hasta un férreo bloqueo económico, financie-ro y comercial, debieron bastar para obtener los resultados deseados. Con ello lograron dos cosas que nunca imaginaron, la decisión de los cubanos de resis-tir y luchar hasta las últimas consecuencias y la disposición de la URSS y el resto del campo socialista de acudir con dinero, petróleo, armas y todo lo necesario en ayuda de la Isla. Cuba resistió (y de hecho continúa resistiendo después de 57 años) las agresiones económicas, y también conspiraciones, múltiples inten-tos de asesinatos, sabotajes, terrorismo de todo tipo y hasta una invasión militar organizada por la CIA en abril de 1961.

El ejemplo de Cuba prendió en el resto del hemisferio y Estados Unidos debió aprender a tratar con un continente diferente al de antes de 1959. Ello se tradujo en la organización de sangrientos golpes de Estado, entrenamientos, armas, dine-ro y ayuda de todo tipo a los gobiernos y ejércitos locales que debieron enfren-tar guerrillas y movimientos armados revolucionarios, en un afán desesperado por no perder su patio trasero.

En octubre de 1962 —como consecuencia de los intentos constantes de Esta-dos Unidos por destruir la Revolución— los gobernantes de Cuba y la URSS deci-dieron instalar en territorio cubano cohetes con cabezas nucleares como elemento de disuasión. Estas acciones trajeron como resultado los hechos conocidos como Crisis de los Misiles o Crisis de Octubre, que tuvieron al mundo durante varios días más cerca que nunca antes (ni después hasta el día de hoy) de un holocaus-to nuclear. Aunque la crisis se resolvió con la retirada de los cohetes y un com-promiso de Estados Unidos de no agredir a Cuba, aquellos hechos impactaron de manera sobresaliente la historia de ese país en los años subsiguientes y creó las condiciones para cambiar las perspectivas y, por mucho tiempo, la forma de conducir las relaciones con el campo socialista.

La humillante derrota de Estados Unidos en Vietnam y el movimiento que se suscitó en el país para poner fin a una guerra que se prolongaba a pesar de que, según se demostró, se sabía perdida, conmocionó a la sociedad estadounidense y produjo una sensación de frustración ante la evidencia de una debilidad de la superpotencia hasta entonces supuestamente imbatible que duró décadas y se conoció con el nombre de “síndrome de Vietnam”. Más de 50 mil norteamericanos muertos, las imágenes de los horrendos crímenes perpetrados por sus soldados contra la población civil de ese país, y más tarde de los últimos estadounidenses escapando apresuradamente en helicópteros desde las azoteas de su embaja-da en Saigón ante el avance de las tropas vietnamitas, perdurarán por largo tiem-po en el recuerdo de ese pueblo.



Asimismo, otros dos hechos tuvieron gran impacto en la sociedad nortea-mericana y dejaron hondas huellas que han contribuido a modificar el transcur-so de los acontecimientos en años posteriores. El escándalo Watergate, que se conoció con ese nombre porque así se nombran los edificios donde se encon-traba la sede de las oficinas del comité de la campaña presidencial demócrata para las elecciones de 1972. Allí fueron sorprendidos in fraganti personas que en la oscuridad de la noche penetraron con la intención de instalar micrófonos en las oficinas del Partido Demócrata. Según se conoció más tarde, estas accio-nes se estaban llevando a cabo por órdenes del presidente republicano Richard Nixon y sus hombres más allegados en la Casa Blanca. Como resultado, en 1974 Nixon se vio forzado a renunciar ante la inminencia de un juicio político. Ya antes lo había hecho su vicepresidente Spiro Agnew. De acuerdo con lo estable-cido, asumió entonces la presidencia Gerald Ford, quien como líder de la banca-da republicana en el Congreso había sido designado vicepresidente. Ford otorgó perdón presidencial a Nixon, lo que agravó aún más el escándalo y el malestar en la ciudadanía. Todos estos hechos han dejado marcas y secuelas en el desa-rrollo ulterior de la política en el país.

Un hecho más al que nos referimos son los resultados de las averiguaciones llevadas a cabo por la comisión senatorial que se creó para investigar las activi-dades clandestinas de la CIA y otras agencias de inteligencia de Estados Unidos, conocida como Comisión Church por el senador Frank Church que la presidió. La Comisión se creó en 1975 bajo la presidencia de Gerald Ford y fue en par-te consecuencia del escándalo Watergate y también de revelaciones en el New York Times. Entre las actividades que se conocieron estuvo la participación del gobierno norteamericano por medio de la CIA en el golpe de estado a Salvador Allende en Chile, múltiples intentos de asesinar al gobernante cubano Fidel Cas-tro, espionaje interno en Estados Unidos y otras que tuvieron gran impacto en el país e internacionalmente, y dejaron marcas en su sistema político.

Además, otros acontecimientos que tuvieron lugar en la arena internacio-nal, a finales de la década de los setenta y principios de los ochenta, influyeron decisivamente en la conciencia de los norteamericanos, en la situación domés-tica y reacomodo de las tendencias políticas internas y en la conducción de su política exterior. La fuerte presencia de tropas cubanas en Angola, y también de la URSS, no sólo resultaron decisivas en la victoria y consolidación de las fuer-zas más progresistas encabezadas por Agustino Neto y el MPLA, y la derrota del ejército sudafricano y los elementos internos más reaccionarios de la UNITA, apo-yados por el régimen sudafricano y Estados Unidos, sino que significaron el fin del régimen del apartheid en Sudáfrica y la liberación de Namibia, modificando el mapa político de África y obligando a Estados Unidos a sentarse con Cuba en la mesa de negociaciones.



Los otros dos acontecimientos de gran influencia fueron la revolución ira-ní de 1979 que liquidó el régimen del Shá, gran aliado de Estados Unidos, y la invasión soviética a Afganistán ocurrida ese mismo año.

En el caso del primero, el derrocamiento del Shá estuvo acompañado de una revolución islamista antagónica con Estados Unidos y la ocupación de la emba-jada estadounidense por centenares de iraníes que tomaron como rehenes a un numeroso grupo de alrededor de 60 norteamericanos, a los que retuvieron por espacio de 444 días. Un intento por rescatarlos terminó en el más sonado y ridículo fracaso, lo que condujo a una situación todavía más humillante para Estados Uni-dos, al punto que se considera como elemento decisivo en la derrota del presi-dente Carter cuando pretendió reelegirse en noviembre de 1980.

De igual manera, la invasión soviética a Afganistán significó un golpe trau-mático para los estadounidenses, que contribuyó a reforzar el temor de que la URSS estuviera sobrepasando el potencial militar de Estados Unidos, principal-mente su capacidad nuclear, cuestión que, como se demostró años después, esta-ba muy lejos de ser una realidad, pero que en aquellos momentos parecía cierta.

También en 1979 triunfó la Revolución sandinista en Nicaragua y se conso-lidaba en El Salvador la guerra revolucionaria. Incluso el llamado patio trasero comenzaba a desmoronarse. A ello se sumó una profunda recesión económica. La sensación de que Estados Unidos estaba cediendo terreno de forma acelera-da —perdiendo la guerra fría ante el campo socialista y el movimiento revolu-cionario internacional y dejando de ser la primera potencia mundial— marcó, decisivamente, la conciencia del pueblo norteamericano y produjo un cambio hacia sentimientos y posiciones políticas mucho más conservadoras, tanto en lo interno de su sociedad como en el terreno internacional, que se consolidó un año después con el triunfo de Ronald Reagan en las elecciones presidenciales. El hecho de que un ultraconservador de la talla de Reagan ganara abrumadora-mente aquellas elecciones, 489 votos electorales por 49 de Carter (Wilentz, 2008), algo que poco antes hubiese parecido imposible, fue una primera clara señal de los cambios que venían produciéndose en el país.

En los años noventa una nueva gran depresión económica y escándalos polí-ticos, que condujeron a que el presidente Bill Clinton fuese sometido a un juicio político que casi le cuesta la presidencia, también influyeron y dejaron marcas.

Entre el pueblo norteamericano pocos hechos han tenido tanto impacto como lo ocurrido en la mañana del 11 de septiembre de 2001. Ese día tuvo lugar el mayor acto terrorista que ha habido jamás en suelo norteamericano, cuando dos aviones de pasajeros pilotados por miembros de la organización terrorista Al Qaeda, impactaron contra las torres gemelas de Nueva York, las que se desplo-maron totalmente en inolvidable espectáculo que el mundo entero pudo ver por televisión. Casi a la misma hora otro avión de pasajeros impactaba el edificio del



Pentágono y un tercero caía a tierra en Pensilvania, sin cumplir su misión mor-tal. En total más de 3 mil personas murieron, la inmensa mayoría en las Torres.

Entre las consecuencias de lo ocurrido ese día en Estados Unidos tenemos, en lo interno, la aprobación de la llamada Ley Patriota, promulgada muy pocos días después, el 26 de octubre, al calor del dolor y trauma de lo sucedido mes y medio antes; una ley considerada muy estricta y contundente, destinada a la lucha contra el terrorismo, pero que, significativamente, limita los derechos civi-les y ataca las libertades ciudadanas fundamentales.

En el ámbito externo algunos acontecimientos que tuvieron lugar en el pri-mer decenio del siglo XXI han marcado la vida de los norteamericanos y han influido de manera importante en su sistema político, principalmente las guerras llevadas a cabo en Irak y Afganistán.

La invasión a Irak se inicia en marzo de 2003 y se prolonga hasta 2011; per-seguía dos objetivos: lograr el control de los recursos petroleros del país árabe y expandir las posiciones norteamericanas en el Medio Oriente. Curiosamente, los expertos en estos temas no se han puesto de acuerdo en cuanto al orden de prioridades de los dos objetivos. Dos asuntos sirvieron de pretexto para lanzar la invasión; dos mentiras sostenidas a pesar de las evidencias en su contra y poste-riormente comprobadas: la participación del presidente iraquí Saddam Hussein en los atentados terroristas del 11 de septiembre y la existencia en Irak de armas de destrucción masiva. Con ellas, y aprovechando la situación traumática vivida por los estadounidenses a consecuencias de lo ocurrido el 11 de septiembre, el gobierno de George W. Bush logró el apoyo mayoritario del Congreso y el pue-blo para comenzar la guerra.

Este conflicto militar significó la muerte de medio millón de iraquíes y la des-trucción de una buena parte del país. A Estados Unidos le costó 5 mil muertos, más de 30 mil heridos y mutilados, decenas de miles de traumatizados y suici-dados como consecuencia de los traumas vividos, y 3 billones de dólares. Iróni-camente, una guerra lanzada para acabar con el terrorismo lo que logró fue que éste se multiplicase y extendiese por toda la región.

En el caso de Afganistán Estados Unidos invade el país en octubre de 2001, es decir, pocos días después de los atentados del 11 de septiembre y como res-puesta, con el propósito de golpear las bases del terrorismo islámico, liquidar los focos de Al Qaeda y matar a Osama Bin Laden, considerado el autor intelec-tual de aquellos atentados.

Aunque los talibanes que controlaban el gobierno de aquel país fueron derro-tados, Al Qaeda fuertemente golpeada y, en 2011, Osama asesinado por solda-dos norteamericanos, mientras estaba escondido en el vecino Pakistán; la guerra continúa tras 17 años y se ha convertido en la más larga que haya enfrentado Estados Unidos. En la actualidad los talibanes controlan la mayor parte del país



con la excepción de algunas ciudades, y Estados Unidos se ha visto obligado a negociar con éstos a sabiendas de que no pueden ganar esta guerra, que tantos sufrimientos y secuelas ha causado.

Otra señal importante de los cambios que venían ocurriendo sucede en 2008 con la llegada a la presidencia del demócrata Barack Obama; joven congresis-ta, liberal, negro y primero de esa raza en llegar a la Casa Blanca. Este aconteci-miento impactó de manera significativa a una parte de la población, exacerbando sentimientos racistas e influyendo decisivamente, primero, en el surgimiento del Tea Party y de múltiples candidatos ultraconservadores en 2010, y después en las elecciones de 2016.

Pocos acontecimientos han tenido tanto impacto y repercusión en la vida de millones de personas como la recesión económica y crisis financiera internacio-nal que se produjo en 2008-2009; crisis que en Estados Unidos tuvo su comien-zo con la quiebra de la poderosa firma financiera Lehman Brothers, a la que siguieron otras, consecuencia de la irresponsabilidad y mal manejo de las finan-zas por parte del gran capital, que hizo colapsar la burbuja inmobiliaria a partir de 2006 y que afectó a todo el planeta.

La crisis financiera creó otros fenómenos económicos: crisis alimentaria glo-bal; derrumbes bursátiles en todo el mundo; la depreciación del dólar y luego del euro; déficit comercial; desempleo y la pérdida de sus hogares para millo-nes de personas, entre otros. Esta terrible crisis, la mayor desde los años trein-ta, obligó a tomar decisiones diversas en distintos países, pero lo que resolvió el problema fue, en última instancia, la decisión de los gobiernos de rescatar las instituciones financieras con el dinero del pueblo.

aConteCiMientoS que eStán tienendo Lugar en La aCtuaLidad

Ahora mismo están teniendo lugar acontecimientos importantes que constituyen causas de los sorprendentes resultados de las elecciones de 2016. Por tanto, resul-ta imprescindible analizar que está sucediendo con la economía y con la compleja situación política y social por la que se atraviesa en Estados Unidos.

Tras la recesión de 2008-2009 la recuperación económica no ha sido plena-mente satisfactoria, toda vez que muestra un crecimiento del PIB lento e inesta-ble. Si bien el desempleo ha ido bajando, de modo sostenido hasta alrededor de 4%, y no se han observado signos de inflación el problema más grave radica en la distribución. Las ganancias empresariales son cada vez mayores y aumenta la desproporción entre éstas y los salarios de los trabajadores. Los ricos se hacen cada día más ricos y los pobres más pobres. El 1% de la parte más rica del pue-blo obtiene cerca de 90% de las ganancias, mientras 99% debe conformarse con



sólo 10% de éstas. El salario mínimo hace prácticamente 30 años que no crece, ha aumentado considerablemente el número de los que no pueden costear los gastos de salud, educación y vivienda. La clase media disminuye al aumentar el número de pobres y se acrecienta la inequidad social; existen en el país más de 50 millones de pobres. Además, se tienen complicados problemas de orden ideológico, político y social.

Una fuerte polarización ideológica resulta mucho más marcada en el terreno político. Los conservadores se han movido más a la derecha mientras los libera-les lo han hecho hacia posiciones más a la izquierda, y ello se observa de mane-ra más marcada entre los políticos demócratas y republicanos. En el Congreso el Partido Republicano, casi en su totalidad, se mueve en el rango de conserva-dores a muy conservadores; muy pocos pudieran considerarse moderados y la categoría de republicano liberal está actualmente desaparecida. Los demócratas, por su parte, se mueven en un rango más amplio y menos extremista; los hay desde conservadores hasta muy liberales, aunque la mayoría lo hace en posicio-nes de centro e izquierda moderada con algunos pocos más radicales. Hoy puede decirse que aquello de que nada se parece más a un demócrata que un republi-cano, ha dejado de ser una realidad (Ciaño Zanetti, 2015).

Un hecho que demuestra el alcance extremo de la polarización política en Estados Unidos lo vimos, precisamente, en el contexto de las elecciones presi-denciales de 2016. En el proceso de primarias, tanto en el Partido Demócrata como en el Republicano, se hizo evidente.

En el caso del primero, donde el triunfo de Clinton se daba por descontado, surgió la figura del senador Bernie Sanders, quien con un discurso de izquierda radical ganó 23 contiendas y 45% de los delegados comprometidos. En las pri-marias republicanas donde había inicialmente 14 aspirantes que se movían en un rango entre ultraconservadores y moderados, el único que opuso cierta resis-tencia a Trump fue el ultraconservador senador por Texas de origen cubano Ted Cruz. Por cierto, ambos ocupan los extremos opuestos del espectro político en el Senado; Sanders está considerado el senador más izquierdista de ese órgano, mientras Cruz está valorado como el ultra reaccionario más derechista del mis-mo (Ciaño Zanetti, 2017).

Otro fenómeno que evidencia la polarización política, y la disfuncionalidad del gobierno, es la contradicción existente entre el Ejecutivo y el Congreso, y den-tro de este último. Tal situación hace prácticamente imposible legislar sobre los temas más candentes y esenciales y ha obligado a gobernar mediante órdenes ejecutivas. Así hubo de hacerlo el demócrata Barack Obama, sobre todo en su segundo mandato, ante un Congreso dominado por los republicanos. Sin embar-go, en la actualidad, a pesar de haber un republicano en la Casa Blanca y estar ambas cámaras del Congreso en poder de este partido, Trump ha debido hacer



uso de este recurso numerosas veces, ante la incapacidad del órgano legislativo para cumplir las funciones que le corresponden.

Los dos partidos políticos fundamentales, tanto el Demócrata como el Repu-blicano, son reflejo de la compleja situación política por la que atraviesa Estados Unidos: la extrema polarización y la disfuncionalidad del gobierno; ambos están muy divididos y grandemente debilitados. De hecho, el sistema bipartidista está dando señales de entrar en una próxima crisis.

El Partido Republicano da muestras de estar padeciendo grandes fisuras y divisiones. Lo que resulta evidente en las relaciones entre los congresistas con-servadores más pragmáticos que priorizan los intereses del partido a largo plazo y los ultra-conservadores que anteponen criterios esencialmente ideológicos. El desarrollo y resultado de las primarias republicanas constituyen la mejor prue-ba de la fragmentación y debilidades por las que atraviesa el partido. Esta divi-sión interna hace más difícil a los republicanos ponerse de acuerdo para poder legislar. Con frecuencia se puede observar cómo incluso los congresistas más conservadores priorizan los aspectos ideológicos por encima de los criterios de la mayor parte del electorado.

En relación con el Partido Demócrata es necesario destacar el sensible decli-ve experimentado por éste en los recientes años. En 2009, al asumir Obama la presidencia, el partido tenía el control de la mayoría en el Senado con 60 esca-ños, contando a dos independientes que votaban Demócrata, y en la Cámara de Representantes con 257 escaños. En las elecciones de medio término de 2010 perdieron la mayoría en la Cámara Alta y luego en la de 2014 la del Senado, ade-más de perder también la presidencia en 2016.

Además, el Partido Demócrata ha perdido las gobernaciones en varios estados y, actualmente, los republicanos controlan 33 de éstas, así como la mayor parte de las jefaturas estaduales, lo que constituye una prueba fehaciente de la creciente debilidad del Partido Demócrata. Vale destacar que la elección de 2010 dio a los republicanos el control de la redistribución de distritos en nueve estados, lo que les facilitó aumentar escaños en la Cámara de Representantes y las legislaturas estaduales (Greenfield, 2015). Otro factor en su contra es la falta de líderes jóve-nes, lo que puede comprometer el futuro del Partido a corto y mediano plazo.

Las elecciones son un buen ejemplo de los problemas que afectan a esa socie-dad, del profundo sentimiento anti establishment que vive el país y de constituir una de las causas que explican los sorpresivos resultados de lo ocurrido en las elecciones presidenciales de 2016.

Todos los procesos electorales están cada vez más sometidos al poder del dinero y al control de las élites económicas, tanto en la rama ejecutiva como en la legislativa y la judicial. En las elecciones, desde las básicas hasta las de gober-nadores, congresistas federales y presidente, todo el sistema está determinado,



cada vez en mayor medida, por el poder del dinero. Los billonarios, las corpo-raciones, los poderosos lobbies, los Pacs y los SuperPacs (cuyo papel crece en cada elección) determinan quienes pueden resultar elegidos, garantizando que ningún político que no represente los intereses de la clase dominante llegue al poder. Puede afirmarse, sin lugar a dudas, que el sistema político en Estados Uni-dos actualmente es una plutocracia.

Una encuesta nacional reciente, de la firma Bloomberg Politics, arrojó que 78% de los encuestados rechaza la decisión adoptada en 2010 por la Corte Supre-ma, que autoriza destinar centenares de millones de dólares a las campañas elec-torales, contra sólo 17% que la aprueba. Ello sugiere, según el profesor David Strauss, de la Universidad de Chicago, que la gente se ha dado cuenta que ello tiene una implicación mayor, que es la injusta influencia de los ricos en la política.

En relación con el sistema político actual, por ejemplo, un estudio de la pres-tigiosa Universidad Princeton (Gilens y Page, 2014) concluyó que “Estados Unidos ya no puede considerarse una democracia, ya que las decisiones políticas no se toman de acuerdo con la voluntad de la mayoría de sus ciudadanos, sino única-mente para promover los intereses de la élite económica y los grupos organiza-dos”. El estudio pone de relieve que las élites económicas tienen una influencia sustancial sobre la política del país, mientras los ciudadanos comunes tienen poca o ninguna influencia. De acuerdo con el estudio, una política propuesta sin apo-yo o con poco apoyo de la élite estadounidense es adoptada sólo cerca de 18% de las veces, pero una con alto apoyo de las élites son adoptadas 45% de las veces.

El sistema político enfrenta un grave problema de credibilidad; crece el núme-ro de personas que siente que el sistema está funcionando en contra de ellos. Los niveles de aprobación ciudadana, tanto del Congreso como de otras institu-ciones públicas, son los más bajos de la historia, y en estos momentos lo es tam-bién la gestión del presidente.

Según la prestigiosa firma encuestadora Gallup, el nivel de aprobación ciuda-dana del Congreso, en los recientes ocho años, se ha mantenido invariablemente por debajo de 20%. Una encuesta realizada en febrero de este año, por la firma AP-NORC, arrojó que 85% de los estadounidenses desaprueba la labor del Con-greso y sólo dos de cada 10 estima que este órgano legislativo aprueba buenas leyes. En relación con la labor de Trump todas las encuestas realizadas a lo largo de su primer año en la Casa Blanca le otorgan un nivel de aprobación de entre 33 y 40%, siendo el más bajo del obtenido por cualquier otro presidente en igual periodo de los recientes decenios.

Una encuesta conjunta de la televisora NBC y del diario The Wall Street Jour-nal, dada a conocer en noviembre de 2017, reveló que apenas un tercio de quie-nes votaron por Trump en noviembre pasado lo harán de nuevo en 2020, en la eventualidad de que el mandatario decida buscar su reelección.



Apenas 18% de los encuestados dijeron que apoyarán a Trump “definitiva-mente”, otro 18% que “probablemente” le daría su voto, mientras que un sóli-do 38% manifestó que votaría en su contra, y 14% declaró que probablemente votará por un demócrata.

En la sociedad aumentan la violencia, la preocupación por la inmigración y los cambios demográficos, el racismo, la xenofobia, el consumo de drogas y de muertes que este flagelo ocasiona, así como de suicidios. El número de muertos por armas de fuego es alarmante; los centros estudiantiles se han convertido en el principal escenario de tiroteos y jóvenes asesinados. Mientras tanto, crecen las protestas, aumenta el número de ciudadanos que demandan acciones al respec-to y los congresistas siguen sin actuar, principalmente, gracias al apoyo finan-ciero para sus campañas que reciben de la poderosa Asociación Nacional del Rifle.

Las perspectivas hoy no lucen mejores para Estados Unidos. Ninguno de los problemas mencionados parece estar en vía de solución y algunos podrían inclu-so agravarse. La nueva administración no ha podido desembarazarse de escánda-los y filtraciones. Las investigaciones que se llevan a cabo por el Fiscal especial Robert S. Muller III, exdirector del FBI, sobre contactos de algunos miembros del equipo de campaña de Trump con funcionarios rusos para influir en las eleccio-nes de 2016, continúan y parecen constituir una amenaza que podría salpicar de lodo a algunos allegados a Trump y quizá al presidente mismo. Pasan de 20 los funcionarios nombrados en esta Administración que han renunciado o han sido liberados de sus cargos y continúan vacantes numerosas posiciones intermedias en varias secretarías importantes.

Además, la nueva administración no ha podido darle cumplimiento a la mayor parte de sus promesas, y persisten las desavenencias y contradicciones con sus aliados y otros países en temas esenciales como el comercio, el cambio climáti-co, el cumplimiento por Irán de los acuerdos del G-5 más 1 y el reconocimiento de Jerusalén como capital de Israel, entre otros.

Diferentes acontecimientos de amplia trascendencia en la arena internacio-nal han tenido gran influencia en ir transformando la conciencia social de los estadounidenses y también, por supuesto, su sistema político.

El mundo ha ido cambiando. La desintegración de la URSS y el campo socia-lista dejaron a Estados Unidos como el único poder global capaz de imponer su voluntad y dominación. Sin embargo, el surgimiento de la Unión Europea, el extraordinario desarrollo de China, el creciente papel internacional de Rusia, la solidez de la economía japonesa, el crecimiento económico de la India y otros países del llamado grupo de los BRICS, unido al relativo decrecimiento econó-mico de Estados Unidos, han hecho del mundo de hoy un mundo multipolar y esta tendencia debe continuar acrecentándose.



Del mismo modo aumenta el número de países que posee el arma nuclear, incluyendo enemigos de Estados Unidos como Corea del Norte.

Estados Unidos sigue siendo la principal potencia económica, tecnológica y militar, pero su capacidad para imponer su voluntad es cada vez menor, y esta situación ejerce creciente influencia en las élites gobernantes, pero también en la mentalidad y conducta de sus ciudadanos. A Estados Unidos le resulta cada vez más difícil mantener su papel de líder mundial. Ello se complica por la incompe-tencia, el incontrolable ego y la carencia de condiciones para dirigir el país por parte del nuevo mandatario. La sombra de una renuncia forzada o un juicio polí-tico, definido también como impeachment , ronda la Casa Blanca.

Puede afirmarse que lo sucedido en las elecciones de 2016 es el resultado de la acumulación de factores objetivos y subjetivos ocurridos en los recientes decenios, que han tenido una incidencia determinante en el país y han conduci-do a cambios importantes en las conciencias de sus ciudadanos, las costumbres y prácticas habituales del acontecer político, y el consecuente quebrantamien-to de la lógica. Ello explica como un “outsider” sin la experiencia y condiciones requeridas para el cargo, y con prácticamente todo el establishment, incluyendo el de su propio partido, en contra, haya podido llegar a la presidencia del país.

iMpaCto en La poLítiCa haCia Cuba

Las nuevas relaciones entre Cuba y Estados Unidos —que desde 1960 estuvieron marcadas por la confrontación y que a partir de diciembre de 2014 la adminis-tración de Barack Obama intentó entrasen en una etapa de negociaciones para una eventual normalización— duraron sólo hasta enero de 2017 en que la nueva administración de Donald Trump decidió ponerles fin, enrareciendo el ambiente con ataques y acusaciones contra el gobierno cubano, condenando al anterior gobierno de su país acusándolo de haber sido extremadamente débil con Cuba y desmantelando algunas de las medidas que la administración Obama había tomado para mejorar el clima de las relaciones entre ambos países.

El inusual hecho de que la política norteamericana hacia Cuba está blinda-da de una manera abarcadora por decisiones congresionales (Arboleya Cervera y Castro Mariño, 2017) obligó al presidente Obama a llevar adelante su política hacia Cuba mediante órdenes ejecutivas, lo cual permite a la nueva administra-ción echarlas hacia atrás o modificarlas de la misma manera.

Trump ha desoído el parecer de la opinión pública norteamericana, incluyen-do republicanos, la mayoría de la comunidad cubana allí radicada e importantes sectores políticos y económicos que abogan por liberar los viajes de estadouni-



denses y desarrollar actividades comerciales normales, y ha dado marcha atrás a algunas políticas de la anterior administración, en un absurdo regreso a los días de la guerra fría.

La principal oposición al clima de relaciones que comenzó a desarrollar Oba-ma está en la extrema derecha de los cubanos residentes en Miami, y aunque ésta no tenga ya la influencia de antaño (Arboleya Cervera y Castro Mariño, 2017), por razones de conveniencias y rejuegos en el ámbito de la política doméstica, Trump ha estado utilizando a Cuba como moneda de cambio con congresistas de origen cubano. Como consecuencia, éstos y principalmente el senador Mar-co Rubio y el representante Mario Diaz-Balart, han estado mostrando notable influencia y participando en la elaboración de la nueva política de confrontación.

El 16 de junio de 2017, en la ciudad de Miami y rodeado de varios de estos congresistas y algunos representantes de los sectores más reaccionarios de cuba-nos residentes en esa ciudad, Trump firmó un Memorando Presidencial de Seguri-dad Nacional para Fortalecer la Política de Estados Unidos hacia Cuba. El objetivo principal resultó restringir los viajes de norteamericanos a Cuba, limitando la cate-goría “de persona a persona” mediante la prohibición de los viajes individuales y obligando a que se lleven a cabo solamente en grupos organizados y con sus libertades restringidas para moverse en el país. También se prohíbe transaccio-nes financieras de todo tipo con hoteles, tiendas y cualquier tipo de instalaciones cubanas que estén administradas por entidades militares.

Las medidas están obviamente destinadas a restringir los beneficios económi-cos que para Cuba representan el turismo y los viajes en general de norteameri-canos, los cuales se habían incrementado de forma sustancial como consecuencia de las decisiones tomadas por la administración Obama.

En septiembre de 2017 Estados Unidos plantea que sus diplomáticos en Cuba están siendo sometidos a ataque sónicos y su salud se veía seriamente compro-metida; finalmente resultaron 22 los reportados como afectados. Por tal moti-vo, Estados Unidos decide la retirada de 60% de su personal diplomático en La Habana y expulsa a 17 diplomáticos cubanos de Washington. Aunque nunca han acusado directamente a Cuba de ser responsable de los ataques, plantean que consideran que Cuba, por las características de su sociedad y sistema de gobier-no, debe conocer los orígenes de los ataques, y además no ha cumplido con sus obligaciones de cuidar de la salud de los diplomáticos estadounidenses.

A pesar de haber concluido algunas investigaciones llevadas a cabo en Cuba por el FBI y otros expertos a los que Cuba dio todas las facilidades solicitadas, no se ha llegado a conclusiones definitivas sobre el origen de las afectaciones a sus diplomáticos, e incluso prácticamente se descarta que se trate de ataques sóni-cos como inicialmente planteaban. Cuba, por su parte, ha dado garantías abso-lutas de que no ha llevado a la práctica jamás tal tipo de acciones. Sin embargo,



Estados Unidos ha decidido continuar con las embajadas reducidas en ambas capitales. Cuba ha planteado que estas acciones de Estados Unidos son preci-pitadas y están determinadas por oscuros intereses políticos. Además, el Depar-tamento de Estado ha emitido anuncios oficiales alertando a sus ciudadanos de potenciales peligros si viajan a Cuba y recomendándoles reconsideren su deci-sión de viajar a la Isla.

La enorme reducción de personal ha constituido un grave problema para los cubanos que desean viajar a Estados Unidos, ya sea por reunificación familiar o para viajes de corta duración. Ahora los cubanos deberán pedir y obtener visa-do en algún otro país si es para viajes cortos y solamente en Guyana si es para reunificación familiar, lo que ocasiona enormes dificultades y un gasto muchísi-mo mayor. Además, tales medidas podrían poner en riesgo el cumplimiento por parte de Estados Unidos del compromiso de otorgar 20 mil visas anuales para emigrantes, lo que de concretarse pudiera deberse a motivaciones políticas enca-minadas a crear problemas internos en Cuba ante la imposibilidad de emigrar.

El 2 de marzo de 2018 Estados Unidos comunica que, considerando que no se han eliminados los peligros para sus diplomáticos, ha decidido que su emba-jada en La Habana continúe trabajando con personal reducido, como en la actua-lidad, por tiempo indefinido. Esta decisión ha provocado reacciones adversas por parte de políticos, turoperadores y otros funcionarios, incluyendo el grupo de trabajo sobre Cuba en el Congreso, coalición bipartidista compuesta por 22 congresistas que trabajan por mejorar las relaciones con Cuba.

Otra reciente medida claramente injerencista de la administración Trump referente a Cuba, concebida en el espíritu del Memorando firmado en Miami el 16 de junio de 2017, fue crear una Fuerza de Trabajo de Internet para Cuba. La misma estará compuesta por representantes del gobierno y de fuera de éste para, supuestamente, “apoyar al pueblo cubano en disfrutar del libre y no regu-lado flujo de información”. Se trata de un Comité Consultivo Presidencial presi-dido por el subsecretario adjunto del Departamento de Estado para Cuba, otras agencias del gobierno y algunas organizaciones no gubernamentales.

A pesar de las declaraciones del presidente Trump degradantes hacia el gobierno cubano y de gestos para congraciarse con los congresistas cubanos y sectores reaccionarios de la comunidad cubana de Miami, que han enrarecido el ambiente y exacerbado un clima de confrontación, y de que ha tomado toda una serie de medidas que significan un claro retroceso en las relaciones, es necesa-rio señalar que, al menos hasta ahora, esta vuelta atrás ha sido bastante limitada, si la vemos en el contexto de todo lo que aún podría hacerse.

Trump no ha puesto nuevamente a Cuba en la lista de países que apoyan el terrorismo internacional ni modificado el status en que estaba con relación al tráfico de personas. Tampoco ha restablecido la “política de pies secos-pies



mojados” ni el programa parole para el personal de salud cubano, políticas que fueron eliminadas en los días finales de la administración Obama. Además, ha respetado toda una serie de acuerdos entre Cuba y Estados Unidos firmados durante la administración de Barack Obama y se han mantenido en Washing-ton los encuentros bilaterales sobre diversos temas relacionados con asuntos de seguridad que son de interés para ambas partes, como inmigración, el combate al narcotráfico, derrame de petróleo en el mar, ciberseguridad, patrullaje y res-cate en los mares comunes, tráfico de personas, protección del medio ambien-te, temas de salud, entre otros.

Si bien existen diversas razones, tanto de orden doméstico como en el pla-no de las relaciones internacionales, que apuntan a que lo más conveniente para Estados Unidos sería retomar el camino de las negociaciones con Cuba, dadas las características de la administración de Donald Trump y la compleja situación por la que atraviesa, lo complicado de la personalidad del presidente, la has-ta ahora influencia que demuestran tener Rubio, Diaz-Balart y el grupo de con-gresistas de origen cubano en la toma de decisiones sobre el curso a seguir con Cuba, el hecho de que Cuba no constituye una prioridad para Estados Unidos y es fácilmente utilizable como moneda de cambio en función de otros intereses mayores o coyunturalmente más importantes, es difícil imaginar que, al menos por ahora, se regrese a un favorable clima de entendimiento.

Lo que parece más probable, dadas las circunstancias, es que a corto plazo el nivel de las relaciones empeore en alguna medida.

referenCiaS

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Cross-Out


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CUBAN-AMERICAN RELATIONS UNDER TRUMP. THE GENESIS OF TRUMP ADMINISTRATION’S CUBA POLICY

James A. Nathan

introduCtion

Without a sense of how it suited the national purpose, President Donald Trump, from the get-go, committed to reversing nearly all policies set by Obama. Partly the President’s motivation seemed to be animus towards his predecessor, Pres-ident Obama. But on Cuba, the president seemed to be wedded to a percep-tion of the power of his Cuban-American “base.” Free of fact, Trump’s view of his Florida base was reinforced by an omnipresent Senator Marco Rubio. With the ascension of President Trump, Rubio waged campaign to reshape America’s Cuba policy from the top down. In consequence, Cuba policy reverted to its pri-or calcified mold.

the Cuban genie of Change and the rubio Cork

Senator Rubio was abetted by organizational chaos. Evening for the foreign affairs professionals in the American government, meant daylight for Marco Rubio who wound up the whole brief for Western Hemisphere (Oppenheimer, 2017). “They’ve asked for my input on basically every issue in Latin America” crowed Rubio (Daugherty, 2017).

At the State Department, Secretary of State Rex Tillerson endured over a year of humiliation, and presided over flood of resignations. Trump’s ever shift-ing inventory of advisors, themselves without a sense of history or the national purpose, were forced to have “created the space” for Rubio to advance his Cuba agenda (Oppenheimer, 2017), explained Senator Rubio.

To be sure, it was likely that Trump’s position on Cuba-American relations remained tactical, into the summer 2017. Trump’s initial guidelines regarding Cuba appeared to favor unhindered Cuban-American visits to Cuba and allowed visitors to carry remittances without limits. Even cigars and rum could be purchased for


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personal use, an issue that previously irritated older Cubans. For many, Trump’s initial statements appeared relatively benign.

But the long awaited Treasury and Commerce department’s rules in Novem-ber 2017 radically hardened Cuban-American relations. A turn to still worse rela-tions came in the wake of a darkening Venezuela situation; and, in the aftermath of news of widespread concussive illnesses in among the American diplomat-ic mission in Havana. By the dawn of 2018, prospects for Cuban-American rela-tions in the season of Trump, and perhaps after, were bleak.

Cuba phobes dominated the transition. Congressman Devin Nunes was named to the executive committee of President-elect Donald Trump’s transition team. In that role, said his press release, “I will advise President-elect Trump on the appointments of his Cabinet members and on appointments to other top posi-tions” (Nunes, 2016). Nunes was the Chair of the House Intelligence committee, and was a long-time supporter of the embargo (Kelley, 2017).

Mauricio Claver-Carone of the US-Cuba Democracy PAC was on the Treasury Department transition group. According to some interviews, Claver-Carone did have some impact on hardening the Cuba OFAC rules after the summer of 2017.

In addition, to Claver-Carone, Carlos Díaz-Rosillo, a former Harvard govern-ment professor, found work in the newly created position of Director of Policy and Interagency Coordination. Díaz-Rosillo, was strongly in favor of the restora-tion of the pre-2014 state of Cuban American relations and a hardliner toward Venezuela as well (Rodriguez, 2011).

Yleem Poblete, former chief of staff to the House Foreign Affairs Committee under Ros-Lehtinen, seemed to be important in helping staff up the transition as well, wound up in the first weeks at the new NSC under Flynn. Dr. Poblete then moved to the State Department, as “Senior Advisor” (Ross Lehtinen, 2017). In early October, the White House announced it “intended” to nominate Poblete to Assistant Secretary of State for Arms Control, Verification and Compliance, a post that focuses on arms control.

Some observers speculated that Poblete was to be placed as supervising a just vanished bureau both to position her as a rather low profile “Trojan Horse” to eventually spring into action in a higher profile position. But whatever her future role, her administration support was substantial. And, at the end of April, 2018, Poblete was sworn in asAssistant Secretary of State for Arms Control, Veri-fication, and Compliance.

Within the Administration, in place of the fractured NSC, Vice President Mike Pence’s office took much of the lead in the Cuba policy review. According to former US Rep. Lincoln Diaz-Balart, Pence was a “100 percent a freedom fighter,” long on the side of Cuban Americans. Pence claimed Lincoln Diaz-Balart “knows the issue,” as it was understood by Miami’s irreconcilables (Mazzie and Torres,


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2017). Though the Congressional Hispanic Leadership Institute had bestowed on Pence an award in 2010, most in Congress were perplexed. Asked what the award was for, Pence replied, “I’ll know better tonight after they say why they gave it to me” (Bendery, 2010).

the rootS of truMp’S poLiCy “LogiC”?

Cuba policy was but one of the many Obama era policies that were impugned by President Trump. The logic of such sweeping revisions seems as much per-sonal as ideological (Cleary, 2017).

Without apology, Trump long attempted to bring Obama low. Obama’s birth-place, academic pedigree, literary standing, and competence seemed fair game. An unwinding of President Obama’s Cuba policy seemed a singularly important motivation (Sinclair, 2017).

To one analyst, David Gergen, Trump’s policies and domestic and foreign were “more about blowing up the former president’s legacy than anybody wants to admit” (Sinclair, 2017). Six anonymous diplomats interviewed in London agreed that Trump’s foreign policy is chiefly driven by an obsession with unraveling Barack Obama’s policies. “It’s his only real position,” one European diplomat said. “He will ask: ‘Did Obama approve this’? And if the answer is affirmative, he will say: “We don’t.’ He won’t even want to listen to the arguments or have a debate. He is obsessed with Obama” (Nardelli, 2017).

Strange LoVe: truMp’S affeCtion for MiaMi’S irreConCiLabLeS

Along with the documented Trump animus toward Obama was the President’s odd belief that he owed his election to a small group of older Cuban Americans. Unlike healthcare, China, or even the much-ballyhooed wall on the common US-Mexican border, Trump emotionally involved the relationship with the elderly stalwarts among the Cuban-American community (Caputo, 2017).

As the newly inaugurated President, Trump informed an apparently con-founded Enrique Peña Nieto:

In the latest election, I won with a large percentage of Hispanic voters. I do not know if you heard, but with Cuba, I had 84 percent, with the Cuban-American vote. But overall generally, I had well over 30 percent and everyone was shocked to see this. I understand the community and they understand me… (Vitkovskaya and Fischer-Baum, 2017).


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Trump, like other president’s before him, apparently felt bound to this particu-lar campaign pledge (Fishel, 1985; Klein, 2012). As Trump boomed on his return to Little Havana on June 16, 2017, “Last year, I promised —remember [to be] a voice for the freedom of the Cuban people. You heard that pledge. You exer-cised the right you have to vote. And here I am like I promised; like I promised. (Applause.).... [W]e keep our promise[s] (Trump, 2017).

Trump’s relationship with Cuban-American implacables was as old as Trump’s political ambition itself. From 1999 forward, Trump appears to have concluded that older Cuban American veterans of the Cold War would be “his base.” In a June 25, 1999, Op-Ed, Trump opened his campaign with a blast against Cuba’s government. The centerpiece of the Trump Cuba policy was, he wrote, the Amer-ican embargo (Trump, 1999).

In mid-November, 1999, Mr. Trump spent a day in Little Havana, escorted by one his earliest supporters, Rep. Ileana Ros-Lehtinen (R-Fla.), and campaign advisor, Roger Stone, and with what appeared to be faux Secret Service motor-cade escorts. Trump stumped through South Florida (Hoffman, 1999). In Little Havana, a Bay of Pigs Commander from Assault Unit 2506, Juan Perez-Franco, was so moved by Trump’s enthusiastic anti-Castro speech that the aging veteran handed over his unit service patch to Mr. Trump (Caputo, 2015; Santiago, 2017).

According to one of the few reporters assigned to the visit, humorist Dave Barry, Trump started actually shaking hands with people. “It’s not something I’m in love with… [since] it’s not the most sanitary of things,” Trump confessed. As Barry summarized the tumultuous day, filled with ovations, Trump seemed “the perfect leader for the times,” with just a few flaws:

[T]he candidate’s hair, “the color of a diseased pumpkin… [which] appears to originate from some point on his body other than his head… [but] if this hugely successful man is willing to make room in his busy schedule to leave the safe-ty of his jet and allow himself to come into physical contact with germ-infested voters, then the LEAST we can do is elect him president (Barry, 1999).

Later, in October of 2015, it was only in Florida, as in years before, that his cam-paign seemed to ignite. A year later, most observers felt Trump’s campaign had stalled out. The Miami Herald reported “Florida [was] slipping away from his elec-toral grasp” (Mazzei and Hanks, 2016; Mazzei, 2016).Two weeks away from Elec-tion Day, Real Clear politics showed Trump significantly behind, even in Florida (Mazzei and Hanks, 2016). A week earlier, a Univision poll of Cuban Americans gave little evidence for Trump camp optimism (Mazzei, 2016). But Trump him-self insisted that the Florida metrics were wrong. He could feel the energy from crowds, especially the Octogenarian veterans of the Bay of Pigs fiasco. Geriatric



soldiers were the still living embodiment of his “forgotten American” “base.” The capstone of the last day of his last campaign stop in Florida was the moment the grizzled 2506 Brigade veterans once again honored the orange hotelier/game show host. This time they offered a historic full-throated endorsement. The aging Cuban American irreconcilables of South Florida, Trump said then, and later, had made him President (Mazzei, 2016).

True enough, older Cuban Americans voted for Trump, while younger vot-ers of every type and stripe, tended to sit the election out. But Trump’s margin of victory among Cuban American was hardly the landside Trump fabricated. At around 52 percent, it was significant (Fontana, 2016; Krogstad and Flores, 2016). To America’s new Prosper, Little Havana was the key to a “tremendous victory”.

MarCo’S opening

Before the election, Senator Rubio bemoaned the absence of “better choices for President.” Nonetheless, Trump’s victory purchased access for South Florida’s members of Congress. Marco Rubio had repeatedly excoriated “con-artist” “Little” Marco Rubio, bellowed Trump, with characteristic cruelty, an undersized, spray-tanned, Dumbo-eared, pant-wetter. Rubio’s riposte was to suggest the gold plat-ed kitsch pitchman evident sensitivity regarding his own anatomical challenges (Mathis-Lilley 2016). “Friends do not let friends vote for a con-artist, Rubio had tweeted at the end of their last primary contest. When, Rubio lost, but voted for Trump anyway, a puzzled President Obama mused, “obviously Senator Rubio doesn’t have very good friends!”

The campaign had set a modern day record low in terms of ad hominine insults (Rubio, 2017). But nobody was quick or more ardent in reaching out to the newly elected President that Marco Rubio who called the president’s cell on the first Sunday. Rubio remembered Trump’s remark ecstatically, with the joy of any one who has struck gold with his first pick after the election. “He says to me, unprompted: ‘we got to figure out what to do about Cuba,’ The Bay of Pigs guys were great to me’” (Rubio, “Six months or six years”, 2017).

Rubio’s relentless strategy would be to become the President’s defender, friend, and confidant. To make a point that “human rights mattered, Rubio, played coy about confirming Rex Tillerson as Secretary of State (Poltkin, 2017). But it was all a show, Rubio devotion to human rights proved highly selective, focus-ing generally on Cuba and the countries that touched Cuba. While Rubio himself ostentatiously protected the President’s interests in the intelligence committee and lead the charge for approving the Gorsuch nomination to the Supreme Court.


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In reversing the Obama team’s Cuba opening, Rubio worked with Florida Governor Rick Scott who advised President Trump at every opportunity that Rubio was the best single point person to guide the Cuba policy review (Perry, 2017). Governor Scott made the point to Trump on February 6, 2017 to US Cen-tral Command, in Tampa (Associated Press, 2017). From the get-go, the NSC “pro-cess” was unworthy of the name (Brannen, 2017).

The NSC’s director for the Americas, Lt. Col. Craig Deare started the inter-agency review under guidance that had been set by the ousted Flynn, and Steve Bannon, who left the NSC in early April ( Jacobs, 2017).

Deare, one of the more sober appointees at the NSC, was said to be agnostics on Cuban-American relations. As any good policy review director might, Deare met with interested private sector stakeholders with interests in the Cuban Amer-ican relationship. One Cuba review meeting was open to non-official “stakehold-ers. Held the week of February 13, the non-official seminar on Cuba was Deare’s last. The meeting convened by the Washington Office on Latin America collect-ed 12 parties, including, fatally, James Carafano of the Heritage Foundation. In a conference room at the historic Smithsonian Castle, Col. Deare began the meet-ing with a brief that included characterizations of the strange role of Steve Ban-non, as well as details of the President’s bizarre telephone conversation with Mexican President Enrique Peña Nieto after the inauguration and an unflattering description of the role given to the lightly qualified Jared Kushner (Baker, 2017; Salama, 2017). But no comment could have been as fatal as Deare’s noting the “awkwardness” of Trump’s daughter, Ivanka (Associated Press, 2017). Hours after the Smithsonian meeting, Deare —like Flynn before him— was met by armed escorts helping him out the White House door ( Johnson, 2017; Dumenco, 2017).

Trump appeared before an impromptu press briefing on February 16, 2017: “This administration,” said Trump” is running like a fine-tuned machine” (New York Times, 2017; Waldman, 2017) The Cuba policy review —like all policy— seemed up for grabs (Thrush and Haberman, 2017).

rubio’S open fieLd

This was the bizarre policy context, in which stepped Marco Rubio. In a Rubio orchestrated gesture, Vice President Pence came to the White House before a Rubio-Trump dinner, to present Lilian Tintori, wife of Venezuela’s most promi-nent political prisoner (Mazzei, 2017). Tintori pitched her plight to a president wholly benighted about, but much taken with the handsome Tintori’s history as reality television star (Nakamura, 2017). Tintori’s related the plight of her hus-



band, Leopoldo López, who faced prison for political dissent touched Trump’s wife, Melania (Nakamura, 2017).

The Pence-Tintori stop-by was a gift: Rubio who was able to link Venezue-la and Cuba to the President. At the dinner, Trump leaned to Rubio and said, “I want your ideas on Cuba” (Caputo, 2017).The next day, Trump at the East Room to announce his choice for the Department of Labor, Trump riffed on Cuba:

She was here last night. We had dinner with Senator Rubio and his wife, who is, by the way, lovely. And we had a really good discussion about Cuba because we have very similar views on Cuba. And Cuba was very good to me in the Florida election as you know, the Cuban people, Americans (Trump, 2017).

On a March 3 trip to Tampa, the president and Education Secretary Betsy DeVos scheduled a charter-school visit in Tampa. Rubio was on the plane (Ferrante, 2017).

On the tarmac, waited Florida Governor Rick Scott met the president. Hold-ing a two page memo authored by Diaz-Balart, Scott found a moment to hand the memo to Trump in the presidential limousine as Rubio, DeVos, the Gover-nor and Trump rode to visit schools (Diaz-Balart, 2017). In the tradition of For-rest Gump and Zelig, Rubio was in the car as well (Caputo, 2017).

The Diaz-Balart memo had been widely circulated to other Cuban-Americans in Congress. Governor Scott had been exchanging drafts with Díaz-Rosillo in the White House. The memo, titled, “A Good Deal that Upholds the Law and Pro-tects National Security,” advocated a choice: meet the demands of Helms Burton or reset Cuban-American relations to 2014 (Diaz-Balart, 2017).

It was well-known, the President was not a reader. But it did not matter. On Cuba policy, Trump needed neither preparation nor persuasion. Cuba policy was going into reverse. What remained was matter of how far and fast.

poLiCy inCoherenCe. the Long death kneLL

In early April, if “McMaster won”, it was not a clear victory for better Cuban Amer-ican relations (Goldmacher and Bender, 2017). The ever-determined Cuba-phobe, Ileana Ros-Lehtinen, tweeted, “Steve Bannon’s removal from National Security Council is welcome news” (Goldmacher and Bender, 2017). Apparently, Ban-non, “the “nationalist,” had little interest in reigniting old animosities with Cuba.

McMaster’s position on Cuba was apparently still open. And the NSC mael-strom remained. Meanwhile, Bannon stepped up his “warfare” against McMaster, regarding appointments and policy from within the White House, in his remain-


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ing role as “Chief Strategist” and media source (Palmer, 2017). Soon, the Presi-dent was quoted as saying he regretted hiring McMaster, or so leaked Bannon (Easley, 2017).

General Kelly found Bannon’s perpetual self-promotion and non-stop feud with McMaster insupportable. Bannon was out of the White House, but the same day, Bannon’s Breibart “News” service headlined, “H.R. McMaster Endorsed Book That Advocates Quran-Kissing Apology Ceremonies” (Klein, 2017). The article was in support of Bannon’s thesis that McMaster was “soft on Islamist extremism and terrorism” (Easley, 2017).

McMaster appeared to be in an endless duel with Trump campaign-era staff-ers. McMaster had nobody to direct the doomed inter-agency review on Cuba; and, was only able to clear the name of a General Ricky Waddell as his new Special Assistant for Western Hemispheric affairs as the review was being final-ized by lower level staff.

McMaster seemed on tenterhooks. Without allies, one insider told a report-er that “it doesn’t seem as though he has the ear of the president, which is obvi-ously essential to his survival” (Winter and Groll, 2017).Trump complained to McMaster, in person at briefings, of “the general undermining my policy” (Lake, 2017). Of course, the NSC seemed but part of the larger White House operation-al incoherence (Rosza, 2017).

rubio’S SpaCe expandS

Chaos at the White House, had left growing space for Rubio and his allies. By April 27, 2017, Rubio was already confident enough to claim control of the nascent Presidential Policy Directive, enlisting the flailing Chief of Staff, Reince Priebus (Caputo, 2017).The moment was right for a Cuba policy reversal was argued to a receptive [but doomed] Chief of Staff. “No more waiting,” Rubio was assured (Mazzei, 2017). Preibus had long promised the President would undo Obama’s Cuba, in search of a “better deal” (Fox News, 2017). But Preibus himself, howev-er, was about to be rescinded. By July’s end, the Chief of Staff was out, replaced by General John Kelly (Palmeri, Dawsey and Isenstadt, 2017).

At a White House meeting room on May 3, 2017, Rubio and Diaz-Balart met the President at 6 pm, to discuss the Cuba PDM [Presidential Decision Memo]. “The career service people, in the State Department and Treasury and in other places, are not in favor of changing this policy,” observed Marco Rubio at the meeting. Deep state opposition argued Rubio, signaled that “the president, had no choice”, but “to go it alone.” To Trump, Rubio said, “What you’ve commit-ted to do on Cuba, what you want to do on Cuba, is never going to come from



career staff,” Rubio added (Caputo, 2017). “It’s going to have to come from the top down. You’re going to have to tell them what to do,” said Rubio, as Mario Diaz-Balart, nodded in agreement (Rosza, 2017). There was doubt, Rubio later confirmed, the May 3, 2017 White House meeting was the date the reversal of Cuban-American détente was sealed (Rubio, 2017).

Meanwhile, at the Deputies level, the departments of Commerce, Defense, State, Treasury, Agriculture, Homeland Security, were unanimous in their support for the Cuba policies of the Obama administration. Similarly, in Congress, there was a consensus: the Obama direction was the right way to go (Kroll, 2017). Word that the interagency review was about to be discarded inevitably leaked. Those invested in better Cuban American relations scrambled (Crabtree, 2017).

But within the NSC, the Vice President’s Office, the South Florida Congressio-nal delegation, and the West Wing, another policy framework had already been written. Parts were reflected bills Rubio and Balart had filed within the prior 24 months.

Mark Feierstein, a former NSC senior director for Western Hemisphere affairs, summarized the situation on the Cuba review in May of 2017:

Most policymakers —both within the National Security Council and agencies like State, Treasury, and Commerce— want to maintain the existing policy. That said, Trump has made certain commitments to Senator Rubio and Congressman Diaz-Balart that the White House feels obligated to fulfill (Kroll, 2017).

From outside, coalitions of private companies and organizations worked mightily to sustain US businesses, human, and diplomatic ties with Cuba and counter act the brewing White House-South Florida anti-detente coup de main. WOLA, Engage Cuba, the Chamber of Commerce, Human Rights Watch, Amnesty International, Human and Members of the Cuba Working Group in the House of Representa-tives, sponsored work-shops, penned editorials, commissioned polls, and took to the air-waves in order to salvage the Obama opening with Cuba (Mitchell, 2017).1

1 The Cuba Working Group is a bipartisan coalition in Congress comprised of mem-bers focused on improving the future of US foreign policy during a time in which the US-Cuba relationship is rapidly being reshaped. Members include Representatives Tom Emmer (R-MN), Kathy Castor (D-FL), Rick Crawford (R-AR), James P. McGovern (D-MA), Mark Sanford (R-NC), Barbara Lee (D-CA), Ted Poe (R-TX), Rosa DeLauro (D-CT), Rodney Davis (R-IL), Nydia Ve-lazquez (D-NY), Kevin Cramer (R-ND), Betty McCollum (D-MN), Darin LaHood (R-IL), Cheri Bustos (D-IL), Ralph Abraham (R-LA), Mike Doyle (D-PA), Justin Amash (R-MI), Don Beyer (D-VA), James Comer (R-KY), Seth Moulton (D-MA), Roger Marshall (R-KS), Keith Ellison (D-MN), Clay Higgins (R-LA).


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In a last ditch effort to support the interagency review, Senators Jeff Flake, Chair of the Senate Foreign Relations, Mark Warner, Vice Chair of the Senate Intelligence Committee, and Patrick Leahy, ranking member of the Judiciary Committee, met with NSC two weeks about Cuba. The delegation cited a study that a projected huge financial losses if the Obama measures were reversed; and Gulf Coast communities -important in Trump’s recent victory- would suffer the most. Gulf States ports, tourism, and manufacturing might expect the loss of 12 295 American jobs and 6.6 billion dollars drop in income if the pre-2014 Cuban American status quo was re-instated (Engage Cuba, 2017).

McMaster had scheduled a formal NSC review of the deputies’ report at the end of the first week in June. For Trump’s part, he needed no meeting since the President was content to side with Rubio and Balart (Mazzei and Torres, 2017). As the President schooled a friendly interviewer later, “Advisors do not matter. “I’m the only one that matters. Because when it comes, that’s what the policy is going to be” (Nazaryan, 2017). But McMaster wanted to go ahead with a meet-ing. To McMaster, an orderly NSC process needed to be honored (Caputo, 2017).

In consequence, the NSC’s interagency review meeting was the purest Kabuki. Before the meeting, White House staff attendees, Díaz-Rosillo and Marc Short, of Legislative Affairs, had armed Trump with talking points drafted by Marco Rubio and Mario Diaz-Balart, both of whom pitched their position.

From Rubio’s standpoint, it worked. Rubio recalled the day and the President’s words: “Look, I want to do this,’” Rubio remembered “OK. McMaster offered: “I will lead this. I’ll get this done” (Mazzei, 2017). “That’s when things started mov-ing, started moving real fast,” recollected Diaz-Balart (Caputo, 2017).

June 16. rubio CeLebrateS… and fretS

Trump’s June, 16, 2017 apparent repeal of the Obama opening to Cuba was cast as Rubio’s victory and vindication. Trump would be “Hitting the Cuban military’s economic monopoly & helping the independent Cuban small business sector is a #BetterDealforCuba,” read Rubio’s morning Twitter feed (Leary, 2017).

But the State Department remained confident that relations could be salvaged. In fact, much of bureaucratic Washington believed notwithstanding Trump’s “can-celing” the Obama détente with Cuba left much in place.

From the standpoint of relations compared to 2014, the situation seemed pos-itive (Fisher, 2017). Tourism had expanded some 80 percent in two years. Twen-ty-three MOUs had been signed by the November election (Howard Baker Forum, 2016). Three more accords were signed in the transition, one with Google, and two others regarding territorial waters and maritime cooperation (Frank, 2017).



To be sure, other pending accords languished. But all of the extant 26 MOUs seemed intact (Marshall and Kelsey, 2017). No commercial agreement seemed threatened. “Despite the red meat in Trump’s Miami speech, there is a lot more continuity [with Obama policy] than change,” observed Professor Richard Fein-berg, a former NSC official in the Clinton White House (Whitefield, 2017).

Those who wanted to point to the bright side of the Presidential statement on June 16, noted the apparently intact remittance accord, the continuing allow-ance for commercial groups, and remaining ability of those with close relatives to travel, and the remaining probation on unlimited “wet foot, dry foot” migra-tion (Neuhaus, 2017). Mark Feierstein, senior director for Western Hemisphere Affairs on the National Security Council wrote cheerily:

Years from now, we might look back at Trump’s announcement in Miami not as a step backward in relations between the two countries, but as the point when the divisive debate over US policy toward Cuba finally began to recede (Feirst-ein, 2017).

Mark Feierstein, the reporter for The Hill, pointed to Jason Greenblatt, a senior White House official who said privately during the presidential transition that he favored commercial relations along with Agriculture Secretary Sonny Perdue who led a delegation to Cuba in 2010 (Galloway, 2017). Others noted that Com-merce Secretary Wilbur Ross loose regards for sanctions, and Secretary of State Rex Tillerson had been famously skeptical of sanctions when at Exxon (Wiese-meyer and Bernard, 2017; Kramer and Krauss, 2016).

Optimists about relations pointed out that Americans, Republicans included, favored normalizing relations with Cuba. At the end of May 2017, fifty-five sena-tors introduced a bill to lift all travel bans to Cuba (Engage Cuba, “Bipartisan Bill”, 2017). Dozens of GOP members of Congress and the Chamber of Commerce as well as a substantial number of large companies argued against conceding future business relations to competitors (Feirstein, 2017). But much awaited the Trea-sury department regulations, scheduled released ninety days from Trump’s June 16 speech in Little Havana.

rubio’S big break: “heaLth attaCkS”!

In early August, the State Department confirmed reports that two Cuban diplo-mats had been declared persona non grata on May 23 in retaliation for purported attacks on five American officials and their families (Triay and Dorsey, 2017; Dip-lopundit, 2017; CBS News, 2017; Nauert, 2017).The State Department noted neither


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the US nor the Cuban government, had not wanted to make the matter public, in order to ensure a cooperation between the US, Canada and Cuba (BBC News, 2017).

By the end of August month, CBS reported that the personnel he had exam-ined concussive injuries (CBS News, 2017). US Foreign Service Officers said they had been offered a Hobson’s choice of service or family integrity. On the one hand, US career professionals were committed to good relations; on the other, in light of so many diagnoses of concussive symptoms, many were in favor of staff reductions, or swapping out assignments with those who had no dependents (Field, 2018; Dambinova et al., 2013).2

Rex Tillerson at first appeared disposed to mitigate the damage of the health cri-sis in the US embassy, in Havana (Associated Press, 2017).The State Department also noted that whatever had occurred in Havana happened under Obama’s watch, well before the election (Crabtree, 2017; Alexander, 2017). But twenty-five out of sixty staff were reporter ill. CNN reported three spouses suffered concussive symptoms as well (Vela, 2017). The “attacks” not seem random; nor did they make any sense.

At the Canadian mission, between five Canadian and ten and diplomatic per-sonnel, including dependent minors, reported hearing loss, nausea, and head-aches. The attacks were at home and said to be accompanied by a grinding noise was accompanied by nausea, headaches, loss of hearing, and nosebleeds. The large number of Canadian personnel suffering symptoms indicated intentionali-ty at residences, since no Cuban office workers reported ill effects; and by April, 2018, diplomats were sent to Cuba without their families (Associate Press, 2017; Dyer 2017; Allen, 2018).

The health problems with North American diplomats was Rubio’s opportunity. Two attacks in September of 2017 tipped the scales for the State Department (Asso-ciated Press, 2017). In a letter with US senators John Cornyn, Tom Cotton, Richard Burr, and James Lankford —all on the intelligence committee that was bedevil-ing the president— wrote Rex Tillerson, demanding Trump “declare all accredited Cuban diplomats in the United States persona non grata and, if Cuba does not take tangible action, close the US Embassy in Havana” (Cotton et al., 2017).

Tillerson had seemed little concern with the value of a diplomatic presence in general and was not indisposed to closing the Embassy. As he told Television Face the National TV interviewers a day later, “We have it under evaluation. “It’s a very serious issue, with respect to the harm that certain individuals have suf-

2 “The Journal of the American Medical Association reported that the team of doctors at the University of Pennsylvania who examined 21 of the US government employees. “... found the patients had suffered from concussion like symptoms —but without any blunt trauma to the head. The medical issues varied widely among the patients, and included cognitive diffi-culties and problems with balance, eye tracking, sleep disturbances and headache”.



fered, and we’ve brought some of those people home. It’s under review” (Morel-lo, 2017). Cuba’s Foreign Minister Bruno Rodriguez asked for an urgent meeting with Tillerson and, in Washington a week later, the Foreign Minister stated to Til-lerson in person that Cuba was committed to a speedy and professional investi-gation (Wilkerson, 2017). Three days later, in September 29, the State Department issued the same day a travel advisory (Mandock, 2017).

Tillerson was reproached by President for not being “tough enough” on Cuba the day the State Department published its travel warning and removed 60 per-cent of its personnel from the US embassy in Havana evening (Iturbe, 2017). The President was pushing on an open door, since Tillerson had leaned to toward a full Embassy shutdown (Harris, 2017). Less than a week later, the State Depart-ment announced a drastic reduction of Embassy staff and the departure of all family members. While claiming that State Department announcements regard-ing Cuba were not “retaliatory” measures, it is hard to think of another name.

The American professional diplomatic officers wanted to stay on the field. As Barbara Stephenson, president of the American Foreign Service Association, put it, “diplomats need to remain on the field and in the game… We have a mission to do and we’re used to operating around the globe with serious health risks. We are not saying there aren’t health hazards there… But there are health haz-ards everywhere” (Labott and Oppman, 2017).

Some, like Mark Hallett, the head of the human motor control section of the US National Institute of Neurological Disorders and Stroke, wondered if such attacks are a not a kind of hysteria —a species of collective hypochondrias is ( Jakel and Borger, 2017; Durden, 2017). A team of doctors at the University of Pennsylvania who examined 24 of the US government employees dismissed the idea that their findings of brain trauma could be caused by hysteria (Erickson, 2018).

If the illnesses among the American personnel and families were designed to injure relations, they achieved their purpose (Muth and Lewis, 2018). The State Department withdrew consular officers claiming visas would be processed in Bogota, in a functional breach of the 1994 protocol on migration (De la Cruz, 2017). Cuba was left with but one officer to process visas in Washington, mak-ing independent travel all but impossible on short notice without a Cuban pass-port. Cuba’s commercial section was eviscerated, in the obvious hope it would crimp future economic activity.

dead Man StiLL WaLking

The story that Tillerson had termed the President a “F**** moron” in meeting held on July 20, 2017 had been circulating ever since (Tracy, 2017). The story


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became public the day after the State issued a travel warning to American trav-els and ordered 60 percent withdrawal of the diplomatic staffs in Havana and in Washington (Ward, 2017).

State Department professionals had learned to expect little support from the Secretary of State in Hemispheric matters —where Tillerson had opposed Ven-ezuelan sanctions— or on anything other country. “Tillerson has no help. No team, no natural allies and he’s not hiring anyone,” one former senior official said. “There’s a kind of death spiral,” observed one senior FSO (Gearan, Ruck-er and Parker, 2017). Most considered the Secretary a “dead man walking” since April (Boot, 2018).

Evening for the professionals, meant bright daylight for Rubio, who had been effectively handed the brief for the whole of the Western Hemisphere (Oppen-heimer, 2017; Gamboa, 2017; Daugherty, 2017).3 “They’ve asked for my input on basically every issue in Latin America crowed Rubio. A perpetual night of the long knives at the White House and NSC left the administration, in Rubio’s words, no “preconceived ideas of what to do” (Buncombe, 2017).Trump’s ever shifting close advisors, without a sense of history or the national purpose, Rubio not-ed, “had created the space” for advancing his Cuba agenda (Daugherty, 2017).

The February meeting Rubio arranged with Trump, Pence, and Lilian Tinto-ri was the start of a process of linking Venezuela’s woes to Cuba. The process accelerated into the June16 announcement at Miami’s Manuel Artime Theater “[e]ffective immediately, I am canceling the last administration’s completely one-sided deal with Cuba” (Trump, 2017). Trump’s Cuba proclamation had its own Venezuelan antiphonic subtext: in response to Rubio’s full-throated introduction, Trump pledge to “stand with the Cuban people in their struggle for freedom… [and] freedom in our hemisphere, whether in Cuba or Venezuela (Trump, 2017).

VenezueLa key to reopen an anCient aMeriCan pLaybook on Cuba?

What was it about Venezuela? Human rights? Tillerson had clashed with Rubio about the issue of human rights at his confirmation hearing (Associated Press, 2017). Days later, in a July 31, 2017 meeting with the press, the Secretary of the Treasury Steven Mnuchin and NSC advisor H.R. McMaster, announced sanctions in response to “ongoing assault on Venezuela’s democratic institutions by the

3 Miami Herald veteran Cuba watcher, Andres Oppenheimer conjectured about Trump’s embrace of a man he once mocked. Perhaps, mused Oppenheimer, it had something to do with the Rubio’s evidence of a willingness to protect the President from the shadow of Special Counsel Robert Mueller.



Maduro regime.” The Treasury had seized, “all assets of Maduro subject to US jurisdiction are frozen, and US persons are prohibited from dealing with him” (US Department of Treasury, 2017).

For Rubio, Venezuela was a key to reopen an ancient American playbook on Cuba. Rubio’s Cuba idée fixe —and his allies in the office of the vice president and president [some reported General McMaster had swung to his side] gave Rubio a weight unseen since the time of Henry Cabot Lodge (Zimmerman, 2002).

For Rubio, Venezuela’s interdependencies with Cuba offered a lever to injure Cuban interests. Moreover, Cuba-American and Venezuela-American diaspora vot-ers along Florida’s Doral corridor have been up increasingly up for grabs since 2012, when Obama carried the space by significant numbers (Rabellino, 2017).

Rubio’s November 2016 re-election saw Doral County go against him. Atten-tion to Venezuela had become a domestic imperative. Rubio and Sen. Bob Menendez, D-N.J., had sent a letter to President Donald Trump at the end of July requesting specific sanctions against former Venezuelan officials. US sanctions, tweeted Rubio would fine “more actions [to] follow” (Oppenheimer, 2017). Six hours later, the White House and the Treasury Department announced sanctions.

The State Department had long resisted sanctions against Venezuela. The next day, for instance, assistant secretary of state for the Western Hemisphere, Michael Fitzpatrick, indicated the sanctions were really just symbolic (Ordoñez, 2017). After all, pointed out Fitzpatrick, Venezuela’s Maduro and his close asso-ciates had few assets in the United States (CiberSUR, 2017).

But Trump’s threatened American intervention seems one war too many (Oppenheimer, 2017). The inclusion of Venezuela September 24, 2017 of a “travel ban,” for instance, had little to do with the assertion that Venezuela “fails to share public safety and terrorism-related information adequately” (Laughland, 2017). In this instance, Venezuela provided convenient legal cover for the evidently anti-Islamic intent of other “travel bans” on Chad, Iran, Libya, North Korea, Somalia, Syria and Yemen (Beavers 2017; Zapotosky, 2017; Camilleri and Raderstorf, 2017).

To the degree the travel ban had a foreign policy purpose, it was, as Rich-ard Haas once put it, a kind of, foreign policy therapy, like one of those “primal shouts” recommended by Victor Janov and Wilhelm Reich (Bernal, 2017; C. Kel-ley, 1972).

Noteworthy was the fact that the Venezuelan national oil company Petróleos de Venezuela (PDVSA) was largely exempted from the sanctions Coincidently, per-haps, on August 19, 2017, it was revealed that PDVSA had made a made a 500 000 dollars donation to Donald Trump’s 110 million dollar inauguration committee —a group that somehow paid President Trump’s legal bills for much of first year of the Mueller investigation (Bernal, 2017; Borger, 2017; Burris, 2017; Tracy, 2017).


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Despite a “travel ban,” the United States remained Venezuela’s largest cus-tomer, and Venezuela imported of American oil were hardly trivial (Spetalnick, 2017; Nussbaum and Tobben, 2017). Thus, squeezing Venezuela had real costs. On August 10, 2017, Republican Sens. John Cornyn (Texas), Bill Cassidy (La.), Thad Cochran (Miss.) and Roger Wicker (Miss.) wrote the White House, noting that refiners in their states that depend on Venezuelan oil, and claiming that, “Ulti-mately, it is in the best interest of the US and the Venezuelan people to maintain our economic ties…” (Lane, 2017).

Further, it was reporter on November 6 that Commerce Secretary Wilbur Ross along with Putin-link businesses, received tens of million dollars worth PDVSA’s tanker operations, and through complicated holding companies located in the South Pacific (Chavkin and Hamilton, 2017). The Commerce Secretary’s 31.5% investment was nominally declared at between five and ten million dollars. But Paradise Papers investigators found, that Secretary Ross held stock worth rough-ly 179 million dollars, using end of October 2017 stock price values (Chavkin and Hamilton, 2017).

In November 2017, Standard and Poor’s Global Ratings indicated Venezue-la was in default on some of sixty billion out of a total of 196 billion dollars in debt White and Lockett, 2017). On November 9, 2017, Colombia’s president Juan Manuel Santos told a London audience that “Venezuela is my worst nightmare.” Colombian, with 500 000 Venezuelans already in country were already overload-ing Columbia’s absorptive capacity.

Meanwhile, Panama has closed its borders, while tens of thousands had already settled along the Brazilian frontier and by this November, another six thousand or Venezuelans appear in every day along the Brazilian border (Reuters, 2017). A “Syria-like” refugee crisis loomed (Oppenheimer, 2017).

truMp/rubio nexuS —hoW Long Can it LaSt?

Miami’s Republican lawmakers in Congress had not seen the June 16, 2017 speech in advance accompanied by a White House National-Security Presidential Mem-orandum on Strengthening Policy Toward Cuba, leading with an recognition of “the need for more freedom and democracy, improved respect for human rights, and increased free enterprise in Cuba,’ supporting the end of “wet-foot/dry foot, continuing the “support the sale of agricultural commodities, medicines, and med-ical devices” supporting remittances, air travel, sea travel, education programs and travel, telecommunication, and then listing a series of sanctions, with details promised in 90 days. It was far short of what Mario Diaz-Balart and Ileana Ros-Lehtinen -had expected (US Department of State, 2017; Mazzei, 2017).



To the State Department, the directives were seen as mid-distance between shutting the Embassy -as Rubio and his irreconcilables had argued- and hoping to force the issue’s resolution by those who are committed to better relations within Cuba. When, at last, Treasury’s Office of Foreign Assets Control, OFAC, published the long promised new regulations, Rubio and Diaz-Balart were crest-fallen (Rodriguez, 2017).

Rubio issued a statement condemning “bureaucrats in the State Department who oppose the President’s Cuba policy” who “omitted from the Cuba Restrict-ed List several entities and sub-entities that are controlled by or act on behalf of the Cuban military, intelligence or security services” (Mazzei, 2017).

And, Diaz-Balart’s statement read: “I am disappointed, however, that the reg-ulations do not fully implement what the President ordered. It is clear those indi-viduals within the bureaucracy who support the former administration’s Cuba policy (Mazzei, 2017). Díaz-Rosillo threatened the State Department that the South Miami delegation would have yet another bite at the sanctions apple and should there be “bureaucrats who are undermining the president’s will” on sanctions, they should be on notice (Morales, 2017).

On balance, the regulations hurt US academic institutions and scholars. Prox-imity Cuba, a travel agency catering to US university groups, claimed a 50 per cent drop in business after University “administrators read the travel warning, and got cold feet and cancelled” (Gomez, 2017). The regulations hurt Cubans who had hope to find employment with US companies with pending business deals are now blocked (LeoGrande, 2017).

The new rules did not touch extant big business interest but immediately impacted small businesses in Cuba. The new rules seem designed to “to have a direct impact on the owners of bed-and-breakfasts in Cuba that have benefited so much from American visitors,” said Collin Laverty, who heads Cuba Educa-tional Travel (Padgett, 2017).

OFAC regulations, as a Carnival spokesperson noted will “ultimately highlight the advantages of traveling by cruise ship to Cuba to consumers” (Sampson, Pel-tier and Ting, 2017; Kalosh, 2017). Given the restrictions on independent travel, Cuban owners 22,000 AirBNB premises, would lose as much an estimated third of their business (Barker et al., 2017; Zanona and Fabian, 2017).

OFAC regulations were issued after Caterpillar and John Deere finalized their arrangements, underscoring, as Collin Laverty pointed out, the “absolute hypocri-sy and political pandering… to placate a fading minority in South Florida, harm-ing American and Cuban workers and families” (Whitefield, 2017; Gomez, 2017).

At the same time, individual Americans will now be generally compelled to use an “authorized American company” to see canned visits to tobacco farms


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and museums. A trip that could cost hundreds of dollars escalated beyond 5 000 dollars (Benjamin, 2017).

For the 20 000 or more Cubans waiting for family reunification, the wait has become problematic. Flights and a day or two in Bogota, where Cuban nation-als were offered via “processing” cost upwards of 1 200 dollars, three months or more wages for most Cubans, with no promise of a visa in a single visit, or ever, for that matter. For Cuban Americans, it will be things will be easy only for those who still have Cuban passports.

With tiLLerSon out, What More Can be undone?

At the first of March of 2018, Tillerson’s State Department announced “reduced staffing out of concern for “the health, safety and well-being of US government personnel and family members.” roughly two-dozen people —”the minimum personnel necessary to perform core diplomatic and consular functions.” The Department said that the embassy would remain, for now, still an Embassy, not an “interest section,” but would be “unaccompanied post,” with staff not allowed to bring dependents, pending resolution of the so-called health attacks.

Both Tillerson and McMaster were long at the exit (Graham, 2018).The replacement for Tillerson was CIA Director, Mike Pompeo, a man with deepest ties of any other member of the Cabinet to Trump, and views that aligned more with those of the White House. Pompeo briefed the President twice a week. A former West Point valedictorian, Pompeo was more hawkish on Iran than Nicky Haley, the other widely mentioned candidate for Tillerson’s slot (Toosi, 2017). Pompeo’s willingness to understate Russia’s interference in the 2016 election was been a serious asset and he would be less constrained by principle or fact at State than at CIA (Benen, 2017). And, Pompeo defended Trump’s backing of white nationalist rally at Charlottesville, Virginia, while Tillerson noted, point-edly, the President spoke for himself (Associated Press, 2017; Baker and Sanger, 2017; Miller, 2017; Johnson and Wagner, 2017).

Pompeo had come to Congress, like Marco Rubio as part of the “Tea Party” GOP insurrection. In Congress, Pompeo had been advocate of retaining Guantá-namo Bay’s prison open and for using black sites to interrogate prisoners. Just three days after Rubio and Trump Manuel Artime Theater [named after Cuban exile who led Bay of Pigs invasion], announcement of the end of Obama’s Cuba-American détente, Marco Rubio visited Mike Pompeo at CIA headquarters, accom-panied by four elderly veterans of Bay of Pigs Assault Brigade 2506 (Rogin, 2017).

It was no surprise, then, that Pompeo got the nomination to be Secretary of State. At Pompeo’s April 12, 2018 confirmation hearing, New Mexico Sen. Tom



Udall asked him the CIA Director if, as Secretary of State, he would improve rela-tions with Cuba.” The answer to your question is yes,” Pompeo said, adding,

I think everyone is aware of some of the concerns there. We will continually be making sure we can keep these folks safe —he said— “We will build out a team there that will deliver American diplomacy to Cuba in a way that represents the finest of American diplomacy” (Whitefield, 2018).

At his nomination hearing, Mike Pompeo assured Senator Udall that he would attend to”a relationship that benefits many states, in the hope of increasing trade with the island;” and, as elections approached in the United States, new com-mercial initiatives seemed conceivable as farm state Senators from both parties continued to push for an “Agricultural Export Expansion Act,” allowing credits for US agricultural exports to Cuba (Prensa Latina, 2018; Whitefield, 2017). Even without a systematic credit structure in place, US exports to Cuba increased 44%, according to a White House announcement in April of 2018. Senator Rubio, it seemed, was either not inclined —or not able— to hold US agricultural relations in an election year. Prospects for legislation hostile to Cuba still seemed a reach (US-Cuba Trade and Economic Council, 2018). One long time observer, off the record, speculated that Pompeo’s motivation to be beef up the US Embassy staff in Havana would be his inclination to service US government’s reporting needs and secure business interest at time of transition in Cuba. Most, however, specu-lated that American policy will, if anything, be more confrontational under Pom-peo, and that the president’s instinct for bellicosity would be both abetted and promoted (Kaplan, 2018; Piconne, 2018).

In terms of remaining appointments and policy Marco Rubio’s hand is like-ly to weigh ever heavy and Trump himself hinted at a harder line in mid April of 2018. “We’re being very tough on Cuba because we want the people to have freedom,” Trump told the Spanish-language network Univision. “You’re going to see some very, very good things happen,” adding that his new National Security Council Advisor, John Bolton was “very strong on Cuba and Venezuela.” Trump was asked about the changes on the island and Trump —a man with a reputa-tion for ‘punching down— somewhat ominously offered, “We’re going to take care of Cuba… We’re going to take care of it” (Marsh and Daniel, 2018).

What is in the cards, now? Perhaps there is a sense shared by the President and Senator Rubio that Cuba is now more susceptible to pressure? Senator Rubio, in mid-April 2018, called for more pressure on a Cuba in transition:

In my opinion, the list issued by the State Department under [Rex] Tillerson of entities under sanction was not enough —Rubio, said. I have a lot of confidence


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that Mike Pompeo, who I know very well, who supported me when I ran for president, will adjust that list so that it really includes all the corresponding enti-ties, which should be on that list as entities controlled by the Cuban military —Rubio added (Torres, 2018).

But since the only remaining allowable visit are either so-called people to people, educational, or family visits, a disproportionate number of the remaining visitors are likely to hail from Florida. These would be Rubio constituents; and, inevitably, a number will have urgent demands that only a strong consular presence could meet. Rubio’s Florida-based constituents traveling in Cuba would expect US gov-ernment help no matter what the nature of bilateral relations. Further, assistance is legally required in the case of lost passports, and emergent situations. An offi-cial presence is expected to render assistance in the case of a US citizen’s death, arrest, illness, emergency repatriation, serious domestic violence, parental abduc-tion, serious injuries, and in the case a citizen is the victim of a serious crime.

Senator Rubio, might well be gearing up for another Presidential run in 18 months. Rubio well know that the dwindling constituency of “historicos” —(anti-Cuba irreconcilables) are visiting Cuba, and need assistance (Henderson, 2018). Moreover, second, and third generation of Cuban Americans are not encumbered by the animus of the past and would wish to visit Cuba and support their remain-ing families. It is hard to imagine a systematic campaign of antagonism to tour-ism, though more GAESA related firms might well be proscribed.

In sum, it would also be hard to amend or repeal extant commercial accords via executive order. Existing agreements with Airlines, to five Cuban cities, were in fact recently extended. A half a billion dollars in airline routes were approved at the end of March, 2018 (US-Cuba Trade and Economic Council, 2018). More-over, at least one New York attorney seemed to gain OFAC clearance for American visitors to select any Cuban of their choice not specifically proscribed, including the Gran Hotel Manzana Kempinski, although this latter loophole might soon be tightened given Bolton’s dexterity with the machinery of policy (US-Cuba Trade and Economic Council, 2018).

The arrangements with the Stonegate Bank to clear credit card transactions, or the investments of Google, Verizon, John Deere, and the like, are unlikely to be ended. The American government could be financially liable if it pulled out the rug from under companies that had acted in good faith, largely on constitu-tional grounds, i.e., the Fifth Amendment -that says no one can be deprived of property without “due process of law.” Since US companies that have struck deals in good faith based on existing US regulations, the bill for compensation would be huge. Even more stringent OFAC regulations might be likely, since OFAC would have little choice other than to grandfather existing contracts. Bilateral agreements



that range from direct mail to managing oil spills could be picked through; but there would be no purpose in gutting agreements on air traffic safety, costal and marine protection, contagious diseases control and the like.

Pompeo and Bolton’s Rubio’s personal relationship and shared point of view, as well as the Cuba portions of Helms-Burton, present new obstacles. To be sure, reinstating Cuba on the State Departments terrorism list is a possibili-ty. But, regardless of the specific action, even if the US embassy in Havana more fully staffs up, relations are not likely to materially improve (Nakamura, 2018).

In 2016, Ambassador Samantha Power, the US Permanent Representative to the United Nations once noted US policy of isolation toward Cuba “instead had isolated the United States” (Sullivan, 2017). Policy toward Cuba in the Trump term is a piece with the assault on NAFTA, the WTO, the decertification of Iran, the billing of allies for defense pacts, building of a southern wall, the defunding US peacekeeping, and the reduction of the State Department. For whatever the reason, and to whatever putative end, these measures constitute an assault on the historic US position in sustaining world order.

The world is not self-organizing. What Colin Powell termed the power of intentions was once the United States’ greatest asset (Powell, 2003; Kennan, 1947). President Trump has succeeded in making the United States a poor choice for partnership. Barely mitigated official US hostility to Cuba —like other blunders— will likely make room for would be contenders in the hemisphere and the wider world, while setting back reforms in Cuba. As American University expert, Wil-liam LeoGrande wrote in mid-summer 2017, it will take decades to recoup (Leo-Grande, 2017).

Time is the enemy, now, for United States leadership. One can hope that in a year or two, as American elections loom, as the last Castro fades from influence, as Florida’s Cuban-American community ages out, and as the new Hispanic vot-ers gain the potential to cut President Trump’s slim 2016 margin of victory, Con-gress, the business community, and the relevant agencies might find themselves less impaired in their ability to preserve remaining elements of the Obama era détente (Grossinger, 2017).

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153

EL CONGRESO ESTADOUNIDENSE EN ÉPOCA DE TRUMP Y LA POLÍTICA HACIA CUBA

Dalia González DelgadoErnesto Domínguez López

introduCCión

El anuncio de una nueva orientación de la política estadounidense hacia Cuba en 2014 y el inicio de negociaciones en busca de la “normalización”1 entre los dos países generaron una serie de ajustes y abrieron nuevos caminos en el com-plejo proceso de su relación.

El conflicto desatado a partir de 1959 —articulado sobre la contradicción, mucho más antigua, entre los proyectos nacionales de los dos países— puede ser interpretado como parte de macroprocesos nacionales, regionales y globales de diferente alcance y naturaleza (Domínguez y Yaffe, 2017). Los intereses creados en su desarrollo llevaron a que el cambio anunciado agudizara las contradiccio-nes en las élites políticas estadounidenses.

Los puntos más candentes y complicados se asocian con la persistencia del sistema de sanciones implementado a lo largo de décadas por Washington, y que ha generado configuraciones de alcance estructural.

El bloqueo de Estados Unidos contra Cuba está regulado por un entramado de leyes y órdenes ejecutivas. En el caso de las legislaciones destacan tres: Ley para la Democracia Cubana, conocida como Torricelli o CDA de 1992 (Public Law 102-484); Ley para la Libertad y la Solidaridad Democrática Cubana (Helms-Bur-ton) de 1996 (Public Law 104-114), y Ley de Reforma de las Sanciones Comer-ciales y Ampliación de las Exportaciones de 2000 (TSRA) (Public Law 106-387).

1 La idea de normalización resulta en sí mismo ambigua, al considerar la dificultad para definir el significado de normal en el contexto de la compleja relación o, para ser más exacto, para encontrar una definición de normal lógicamente aceptable para ambas partes, si se consideran las asimetrías y la historia de la relación.


154 DALIA GONZÁLEZ DELGADO Y ERNESTO DOMÍNGUEZ LÓPEZ

A lo anterior hay que agregar la aplicación continuada, por orden presiden-cial, de la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917, que implica catalogar a Cuba como enemigo de Estados Unidos. Además, a lo largo de los años, el Con-greso ha promulgado otras disposiciones legales que imponen sanciones a Cuba, incluidas las restricciones al comercio, la ayuda exterior y el apoyo de las insti-tuciones financieras internacionales (Rennack y Sullivan, 2017).

En este capítulo se examina el comportamiento del Congreso en relación con el tema Cuba durante el primer año del mandato de Donald Trump, mediante comparaciones con el funcionamiento de la legislatura anterior. Por tanto, revi-samos los proyectos de ley presentados en los distintos momentos, con el obje-tivo de identificar los temas que tratan y los intereses que representan. Con este estudio se pretende lograr una mejor comprensión de las complejidades del pro-ceso. Para ello, se identifican las primeras condiciones en las que se desarrolla ese proceso a partir de las dinámicas del órgano bicameral.

LaS CondiCioneS de Contorno

Un paso imprescindible es determinar algunos de los condicionantes que marcan el destino de las propuestas legislativas, que se introducen en el ámbito federal. En este caso se hace referencia a dos: a) el proceso legislativo en sí mismo, tal cual establecen los reglamentos de funcionamiento de las cámaras, y b) el grado de polarización existente en el congreso estadounidense contemporáneo.

En el Congreso el procedimiento para la aprobación de un proyecto de ley atraviesa varias fases. Las iniciativas deben recorrer un camino complejo antes de llegar al Despacho Oval; incluyen diferentes niveles de aprobación tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado. Los subcomités, los comités y luego el pleno de ambas cámaras deben dar el visto bueno (Olezsek et al., 2017). Cuando el proyecto de ley llega al comité propuesto, éste puede reescribirlo de forma íntegra, o incluso negarse a analizarlo, y sólo si es aprobado por el Comi-té pasa a discusión en el pleno; una vez allí los jefes del partido de la mayoría deciden las prioridades para ser analizadas por ambos hemiciclos.

El escenario es aún más complejo en la Cámara de Representantes, pues el partido mayoritario elige al speaker (vocero), que preside las sesiones y tiene la potestad de decidir qué proyectos de ley son discutidos. Cada proyecto debe ser aprobado tanto por la Cámara como por el Senado, que siguen casi los mismos pasos para su análisis aunque, no necesariamente, lo hacen de forma simultánea, lo que puede demorar también el proceso. Si al final del camino las versiones de ambas cámaras no coinciden se convoca al Comité de Conferencias para que concilie las propuestas, y los resultados son devueltos al Senado y a la Cámara


EL CONGRESO ESTADOUNIDENSE EN ÉPOCA DE TRUMP Y LA POLÍTICA HACIA CUBA 155

de Representantes. Por último, para que un proyecto sea enviado al presidente para su firma y conversión en ley es preciso que tanto la Cámara de Represen-tantes como el Senado lo aprueben en el transcurso de los dos años que dura el periodo de sesiones.

Se trata de un proceso complejo, toda vez que intervienen en él no solamen-te la propia dinámica congresional con todas sus reglas y procedimientos, sino también una serie de factores que condicionan el funcionamiento del congre-so federal; por ejemplo, los diversos intereses de los legisladores, los grupos de presión, la opinión pública o la interrelación con otros actores dentro del siste-ma de gobierno (Committee on Rules and Administration United States Senate, 2014; Jenkins y Patashnik, 2016; Olezsek et al., 2016).

Además, este funcionamiento se ve afectado por la presencia de un proceso de polarización política. De acuerdo con Esteban y Ray (1994) la polarización es el resultado de la interacción entre la identidad intragrupo y la alienación inter-grupo. Lo que en esencia significa que en una sociedad polarizada los miem-bros de un grupo determinado se identifican entre sí ideológicamente o por otros motivos específicos, a la vez que se consideran separados de los miembros de otros grupos por el mismo sistema de motivos. En esa línea, trabajos más recien-tes demuestran que la intensidad de los conflictos generados en el sistema que se trabaje se incrementa de manera directamente proporcional a la magnitud de la polarización (Esteban y Ray, 2008).

En cualquier distribución de características, polarización es la agrupación de la población alrededor de un número reducido de polos distantes entre sí (Este-ban y Schneider, 2008: 133). Para el caso de Estados Unidos se puede definir la polarización como el proceso de aglutinamiento de los ciudadanos y políticos en torno a dos polos diferenciados en un eje configurado según un gradiente que va de liberalismo radical —en la definición estadounidense de liberalismo— a conservadurismo radical.

Las implicaciones de este fenómeno son muy importantes, pues en la medi-da en que se distinguen esos polos y se modifica la configuración para hacerse bimodal, en condiciones de una población distribuida de manera relativamente simétrica, el potencial de conflicto se incrementa y, en consecuencia, disminu-ye el potencial de concertación entre los actores implicados. Situando esta idea dentro de los marcos fijados por el modelo político estadounidense se llega de inmediato al corolario que, en caso de una intensificación de la polarización, la toma de decisiones que requieran un nivel significativo de consenso o compro-miso bipartidista se torna más difícil.

Entre las formas posibles de polarización interesan tres variantes: polariza-ción de élite, polarización de masas o popular y polarización partidista. La pola-rización de élite, tal como se la define en la ciencia política estadounidense, es



la polarización que se produce entre los políticos en ejercicio de mayor nivel, a partir de posicionamientos ideológicos y/o programáticos. Las evidencias más claras se encuentran en los registros históricos de las votaciones en el congreso federal y los congresos estaduales, conjuntamente con el tratamiento de temas claves en el discurso político (Butler, 2009; Ladewing, 2010; Garand, 2010). En esta definición el uso del término élite amerita una mirada más cercana.

En la definición es evidente que élite se identifica con lo que también se denomina clase política (Mosca, 1975). Sin embargo, el concepto de élite desbor-da ese conjunto. El trabajo de autores como Mills y Domhoff demuestra que el conjunto de individuos y grupos que pueden agruparse dentro de esa categoría es más amplio y diverso, y tiene una gran capacidad de influencia en los proce-sos políticos (Mills, 1958; Domhoff, 1990; Domhoff, 2006). Empero, nos interesa la manera en que impacta específicamente a los miembros del legislativo federal.

La polarización partidista es un proceso interesante en el escenario estadou-nidense. El carácter de coalición de hecho que tienen los principales partidos en un sistema bipartidista hace que en su interior puedan encontrarse, y que se hayan encontrado a lo largo de la historia, diversas posiciones ideológicas y pla-taformas que en no pocas ocasiones han cubierto todo o gran parte del espec-tro político disponible en el mainstream.

Las articulaciones ideológicas tienden a ser transpartidistas y, por tanto, la construcción de consensos de esta índole se hace más factible. La polarización a nivel de partido es frecuentemente descrita como selección o distribución por partidos (partisan sorting) (Hetherington, 2009: 413-419), y refiere a la tenden-cia a la configuración de un predominio claro de un número reducido de ofer-tas de políticas y posiciones ideológicas dentro de cada partido, que concentra a una proporción creciente de afiliados, activistas, funcionarios y candidatos.

Lo anterior implica una mayor identificación de cada partido con un polo ideológico y político y, por ende, una mayor diferenciación entre sí, tanto en el discurso como en su comportamiento en los distintos cuerpos del subsistema de gobierno. Claramente ello significa una redistribución de miembros, simpatizan-tes y bases electorales entre los partidos, en la medida en la que éstos se dife-rencian ideológica y programáticamente. Y, por tanto, también es una fuente de rivalidad y potencial conflictividad entre ellos (Wallner, 2013).

Estudios sobre el tema muestran una tendencia a la intensificación de la polarización a partir de la década de los setenta del siglo XX que, por otra par-te, parece ser un fenómeno normal, con excepción del periodo entre la segun-da guerra mundial y esa década (Hetherington, 2009: 436-446). Los impactos de este proceso son múltiples, y uno de los más visibles, simultáneamente relevan-te, es la reducción en la producción legislativa.



En los datos de la Biblioteca del Congreso se oberva que los Congresos 112, 113 y 114 muestran las cifras más bajas de leyes aprobadas de todos los registros; parte de la tendencia descendente que se puede ubicar por lo menos desde la década de los setenta. De forma interesante se aprecia que la cifra del Congre-so 111, aunque también claramente dentro de la misma curva descendente, es notoriamente superior a los que le siguieron.

Durante ese periodo, la primera mitad del primer mandato de Barack Oba-ma, las dos cámaras estaban bajo control demócrata, y fue la etapa en la que se aprobaron algunas de las principales medidas promovidas por la administración, como la Affordable Care Act (Obamacare).

Es importante considerar que la polarización a la que nos referimos no existe sólo dentro del congreso, sino también entre los distintos cuerpos del gobierno. Por lo demás, en esos años se registra el menor porcentaje de pro-yectos aprobados de entre todos los presentados. Esta cifra siempre es baja, con un máximo de 6.7% durante el 100° Congreso para el periodo 1972-2016. Pero las cifras de 2010-2016 se colocan en 2.8% o menos (Biblioteca del Con-greso, n.d.) (gráficas 1 y 2).

Sin embargo, es necesario aclarar que la cantidad de legislación no es el úni-co indicador para valorar la efectividad de un congreso, sino que debe tomarse en consideración la trascendencia de los proyectos aprobados ( Jenkins y Patash-nik, 2016).

Las cifras muestran la dificultad de encontrar formas de consenso en ese con-texto. No es posible afirmar, sin embargo, que ello implique polarizaciones parti-distas en cada uno de los temas. Más bien habría que pensarlo como un sistema sumamente complejo en el que varios factores interactúan en la configuración de los balances y los comportamientos de los actores políticos.

La diferenciación sigue líneas ideológicas, a la vez que los intereses de los grupos de poder que respaldan a uno u otro congresista tienen un peso determi-nante, y la negociación y los compromisos superpuestos a los órdenes de prio-ridad de las distintas propuestas hacen que este fenómeno sea difícil de explicar y predecir en su desarrollo.

Lo que resulta claro de estos estudios es que, durante los mandatos de Barack Obama, coincidente con los Congresos del 111 al 114 se intensificó notablemen-te la polarización, con férreos impactos sobre la producción legislativa, una evi-dente disminución de los acuerdos bipartidistas y la emergencia de un fuerte rechazo entre los republicanos a todo lo relacionado con la figura del primer presidente afroamericano. La llegada de Donald Trump a la Casa Blanca añadió nuevas fuentes de contradicción y polarización.



Gráfica 1. Total de leyes aprobadas por bienio congresional, 1972-2016

900

800

700

600

500

400

300

200

100

0

Fuente: elaboración de los autores a partir de los datos de la Biblioteca del Congreso.

Gráfica 2. Porcentaje de proyectos convertidos en ley por bienio congresional, 1972-2016

8,0

7,0

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

Fuente: elaboración de los autores a partir de los datos de la Biblioteca del Congreso.



anteS de truMp: Cuba en eL 114° CongreSo

Los esfuerzos de algunos legisladores para enmendar o eliminar del todo algu-nas de las restricciones del bloqueo son anteriores al 17D, pero es después de esa fecha cuando adquieren mayor fuerza y visibilidad. El Congreso se ha con-vertido en uno de los campos de batalla donde se ha producido el forcejeo entre quienes apoyan la llamada “normalización” de las relaciones con Cuba y quienes se oponen. Durante el 114° Congreso (2015-2016) se presentaron resoluciones y proyectos de ley en ambas direcciones (Sullivan, 2017). Aunque no es el objeti-vo profundizar en los proyectos relacionados con Cuba en el congreso de refe-rencia algunos ejemplos sirven para ilustrar el escenario previo a 2017.

Así, por ejemplo, en febrero de 2015 la senadora Amy Klobuchar, demócra-ta por el estado de Minnesota, presentó un proyecto legislativo bipartidista para eliminar las restricciones al bloqueo relacionadas con el comercio, los viajes y la transportación marítima2 (S 491: Freedom to Export to Cuba Act of 2015). En ese caso no se proponía eliminar todo el entramado legal del bloqueo, que inclu-ye su carácter extraterritorial, sino lo referente a las relaciones de negocios. Los copatrocinadores iniciales eran sus colegas demócratas Debbie Stabenow, Patrick Leahy y Dick Durbin, junto a los republicanos Mike Enzi y Jeff Flake.

Otra coalición bipartidista de ocho senadores introdujo un proyecto de ley para eliminar las restricciones de viajes (S 299: Freedom to Travel to Cuba Act of 2015). Recordemos que los ciudadanos estadounidenses sólo pueden visitar Cuba bajo la sombrilla de alguna de las categorías autorizadas, y nunca para hacer turismo. En aquel caso los padres originales eran los senadores demócra-tas Patrick Leahy, Dick Durbin, Tom Udall y Sheldon Whitehouse, además de los republicanos Jeff Flake, Jerry Moran, Mike Enzi y John Boozman. Llegó a tener el apoyo de 53 senadores, lo que hubiera implicado una victoria en caso de haber-se sometido a votación, algo que nunca ocurrió.

En el bando opuesto al cambio también hubo iniciativas. En la Cámara algu-nos legisladores intentaron utilizar la inclusión de cláusulas en las leyes del pre-supuesto federal para torpedear el acercamiento entre ambos países. Un ejemplo muy publicitado fue la aprobación de un proyecto de ley de asignación de fon-dos a los departamentos de Transporte y de Vivienda, que contenía restricciones a la expansión de los viajes.

En junio de 2015, por un apretado margen de 216 votos a favor y 210 en contra, la Cámara aprobó la Ley de Asignación de Fondos a Transporte, Vivien-da y Asuntos Urbanos para el año fiscal 2016, que incluía una cláusula sobre

2 Los proyectos de ley que son presentados en el Senado se denominan con la inicial S y aquellos que son presentados en la Cámara de Representantes con HR



Cuba. En ella se prohibía el establecimiento de nuevos servicios de transporte aéreo y el otorgamiento de licencias a embarcaciones que pudieran desembarcar en puertos ubicados en propiedades de empresas estadounidenses que fueron nacionalizadas por el gobierno cubano después del triunfo de la Revolución en 1959. Mario Diaz-Balart, representante de los sectores de extrema derecha de la comunidad cubanoamericana, presidía justamente el subcomité de Transporte, Vivienda y Asuntos Urbanos en el Comité de Apropiaciones, lugar por donde comenzó a correr aquel proyecto. Dentro del Congreso es usual que se incluyan cláusulas especiales como parte de otras iniciativas sobre temas generales para, de esa forma, garantizar su aprobación.

En 2015 cinco proyectos de ley de asignaciones de la Cámara de Represen-tantes tenían disposiciones sobre Cuba que habrían bloqueado algunos de los cambios de política de la administración e introducido nuevas sanciones econó-micas, mientras que un proyecto de ley de asignaciones del Senado incluía dispo-siciones que habrían aliviado ciertas sanciones económicas. Finalmente, ninguna de esas iniciativas se incluyó en el texto final del presupuesto. Por otro lado, en 2016, tres medidas de asignaciones de la Cámara —Comercio, HR 5393; Servi-cios Financieros, HR 5485, y Seguridad Nacional, HR 5634— tuvieron disposi-ciones que habrían bloqueado algunos de los cambios de la política de Cuba, y una del Senado (Servicios Financieros, S 3067) con disposiciones que levantan las restricciones a los viajes y la financiación de las exportaciones agrícolas. Con respecto a la Base Naval de Guantánamo los presupuestos para construcciones militares, tanto para 2016 como para 2017 —P.L. 114-113 y P.L. 114-223, respecti-vamente—, incluyen disposiciones específicas que prohíben el otorgamiento de fondos para el cierre de la Base. Asimismo, la Ley de Autorización de Defensa Nacional (NDAA) para los años 2016 y 2017 —P.L. 114-92 y P.L. 114-328, respec-tivamente—, también contienen prohibiciones de financiamiento para el cierre de la Base. La de 2017, específicamente, restringe el financiar la participación de Cuba en ciertos ejercicios conjuntos o multilaterales o conferencias de seguridad relacionadas (Sullivan, 2017).

De igual manera diversos proyectos de ley presentados en el 114° Congreso hubieran levantado o aliviado las sanciones (Sullivan, 2017).3 ¿Por qué ninguno se aprobó a pesar de que algunos lograron un respaldo significativo tanto de los legisladores como de la opinión pública? El excongresista Mike Kopetski publicó

3 HR 274, HR 403 y HR 735 (relaciones comerciales); HR 634, HR 664 y S 299 (viajes); HR 635 (exportaciones agrícolas y médicas); S 491 y S 1543/HR 3238 (algunas restricciones del comercio); S 1049 (financiamiento de ventas agrícolas); S 1389/HR 3055 (telecomunicaciones); HR 3306 (recursos energéticos y tecnologías); HR 3687 (exportaciones e inversiones agrícolas), y S 2990 (transportistas extranjeros que viajan hacia o desde Cuba).



un artículo, para el cual entrevistó a miembros del Congreso, asesores de con-gresistas y lobistas, con el objetivo de intentar dar respuesta a esa interrogante. Según su pesquisa, para finales de 2015, nadie esperaba la aprobación de algu-na legislación, ya fuera independiente o como parte de otro proyecto, hasta al menos 2017. Los miembros del personal y cabilderos con los que pudo hablar le confesaron que, aunque no se descartaba del todo, era poco probable. Entre las medidas que tenían más posibilidades de avanzar sus entrevistados mencio-naron: el levantamiento o modificación de las restricciones de viajes; la apertu-ra del sector de las telecomunicaciones, o algo relacionado con el sector de los servicios financieros que facilitara la exportación de productos a Cuba. Esas mis-mas fuentes expusieron las razones de su falta de optimismo. En primer lugar, aquellos contrarios a la normalización estaban utilizando de manera proactiva el proceso de los presupuestos del gobierno para tratar de frustrar algunos de los cambios en la política hacia Cuba implementados por el presidente Obama. La segunda razón que 2016 era un año electoral, por lo que pocos proyectos de ley serían debatidos y votados tanto en la Cámara como en el Senado. Unido a ello, un tercer motivo era que las cuestiones relacionadas con Cuba tenían una priori-dad menor que otras. Por último, y más importante, la mayoría de los miembros dudaba que existiera la mayoría necesaria de votos para aprobar alguna legisla-ción (Kopetski, 2016: 353-358).

Por tanto, resulta claro que el periodo legislativo 2015-2016 fue significativa-mente activo en torno al tema Cuba. De aquí se pueden extraer varias ideas. En primer lugar, el impacto del cambio de política estimuló una actividad legislativa relativamente intensa. Segundo, el carácter de los proyectos introducidos mues-tra la persistencia de las diferencias de criterio en ese contexto, con una mezcla de propuestas dirigidas a eliminar restricciones, conjuntamente con otras dedi-cadas a proteger o reforzar las sanciones. Tercero, la polarización redujo la pro-babilidad de construir un nivel suficiente de consenso en torno a alguna de las dos líneas principales de política propuestas.

Finalmente, también se hace más evidente la dificultad de trazar una línea partidista definida entre las distintas posiciones respecto al tema Cuba, lo cual dialoga de manera directa con los intereses que se mueven en ese campo. Las prioridades legislativas de lo que podemos definir como pro-normalización gira-ron alrededor dos temas fundamentales: a) libertad de los estadounidenses para viajar a Cuba, y b) levantamiento de algunas sanciones económicas, con énfasis en la aprobación de medidas que facilitaran las exportaciones agrícolas a Cuba. Otros asuntos de interés estuvieron relacionados con la inversión en telecomu-nicaciones, la venta de equipos médicos y, en menor medida, algunos proyectos encaminados al levantamiento total del bloqueo. Estos son otros tantos indi-cadores de los grupos de poder y sectores de la ciudadanía implicados, y par-



cialmente de las preferencias y posicionamientos ideológicos de los congresistas proponentes o que apoyaron los proyectos.

Cuba en eL 115° CongreSo: proyeCtoS e intereSeS

En enero de 2017 la toma de posesión del nuevo presidente se produjo pocos días después de la del nuevo Congreso. En este escenario el tema Cuba siguió posicionado dentro de los debates, y las prioridades de los legisladores se han mantenido similares.

Así, el 6 de enero se presentó en la Cámara la “Ley de libertad para viajar a Cuba de 2017” (HR 351: Freedom to Travel to Cuba Act of 2017). El proyecto establece que el presidente no podrá prohibir ni regular los viajes hacia o des-de Cuba de ciudadanos estadounidenses o residentes legales, ni ninguna de las transacciones relacionadas con dichos viajes, incluidas las bancarias.4 Fue intro-ducido por Marshall Mark Sanford, republicano por el estado de Carolina de Sur, y logró el respaldo de 13 congresistas republicanos y 13 demócratas.5 En térmi-nos exactamente iguales, ese proyecto de ley fue presentado en 2015 tanto en la Cámara como en el Senado. En aquel momento logró el respaldo de 53 sena-dores, 131 representantes y no pasó del subcomité para el Hemisferio Occiden-tal, dentro del Comité de Asuntos Exteriores, al que había sido remitido luego de su presentación.

Siguiendo la estrategia de rescatar los proyectos que quedaron engavetados en el congreso anterior, se volvió a presentar en el Senado. Esta vez, la “Ley para la libertad de viajes de los estadounidenses a Cuba” (S 1287: Freedom for Ame-ricans to Travel to Cuba Act of 2017), por los senadores Jeff Flake, republicano por Arizona, y Patrick Leahy, demócrata por Vermont. Desde el momento de su introducción contó con el respaldo de otros 52 senadores; de ellos 42 demócra-tas, 9 republicanos y 2 independientes. La legislación bipartidista pondría fin a restricciones impuestas por las leyes promulgadas en 1996 y 2000 que impiden que los ciudadanos estadounidenses y los residentes legales viajen a Cuba. Tam-

4 Para los ciudadanos estadounidenses las transacciones relacionadas con viajes que involucran a Cuba están permitidas sólo para 12 categorías generales autorizadas. Las tran-sacciones relacionadas con viajes para todos los demás fines, incluidos los viajes turísticos, siguen estando prohibidas.

5 La cantidad de copatrocinadores que tiene una iniciativa legislativa varía en el tiem-po, pues pueden irse sumando otros. Para efecto de esta investigación aquí se utiliza la cifra reportada hasta el 18 de marzo de 2018.



bién eliminaría las prohibiciones sobre las transacciones relacionadas con viajes, incluidas las bancarias.

El día en que presentó la medida, Flake dijo a la prensa que “son los estadou-nidenses quienes son castigados por nuestra prohibición de viajar, no el gobierno cubano”. Por su parte, Leahy aseguró que “una mayoría bipartidista del Senado está de acuerdo en que el gobierno federal no debe decirle a los estadouniden-ses dónde pueden o no pueden viajar, especialmente a un pequeño país a sólo 90 millas de Florida”, y que la prohibición de viajar no está justificada ni por seguridad nacional ni por intereses económicos (“Flake, Leahy Reintroduce Bill Restoring Freedom to Travel to Cuba”, 2017).

Este es un punto sumamente interesante para comprender las dinámicas legis-lativas en Estados Unidos. El sistema de comités y subcomités con sus reglas de funcionamiento, en particular las capacidades discrecionales de los presidentes, torna insuficiente la existencia de un apoyo mayoritario dentro de las bancadas para que un proyecto sea aprobado. Las propuestas pueden ser detenidas durante el proceso o las votaciones pospuestas por largos periodos o, incluso, de manera indefinida. Una gran parte de los proyectos termina así, o son retirados por sus promotores una vez que se hace evidente que no van a avanzar. A ello se agrega que el partido que tiene la mayoría en cada cámara automáticamente ocupa la dirección de todos los comités. De tal manera, la negociación de los proyectos se torna aún más compleja y difícil de predecir en sus resultados.

El carácter bipartidista de ese proyecto de ley referido a los viajes permi-te confirmar una primera idea. La lucha en el Capitolio en cuanto a Cuba no es entre demócratas y republicanos, puesto que se han generado después del 17D intereses políticos y económicos que van más allá de filiaciones partidistas. Pero tampoco bastarían para el análisis dividirlos entre “liberales” y “conservadores”, con los primeros más interesados en acercar a Washington y a La Habana. Un caso que lo ilustra bien es el del Senador Jeff Flake quien regularmente mantie-ne posturas muy conservadoras y, sin embargo, ha sido uno de los principales promotores del restablecimiento de las relaciones bilaterales. Es una polarización por temas, más que por constructos ideológicos coherentes.

Otro grupo de iniciativas presentadas en el 115° Congreso con respecto a Cuba están relacionadas con la posibilidad derogar o modificar algunas leyes vigentes que restringen las relaciones comerciales entre los dos países. Por ejem-plo, la “Ley de comercio con Cuba de 2017” (HR 442 Cuba Trade Act of 2017), que propone, entre otras cosas, modificar la Ley Torricelli para eliminar la autori-dad presidencial para imponer sanciones contra los socios comerciales de Cuba, las restricciones a las transacciones entre Cuba y las empresas estadouniden-ses, y las limitaciones en el envío directo entre puertos cubanos y estadounidenses. Además, plantea enmendar la Helms-Burton para eliminar la aplicación de un



embargo económico a las provisiones cubanas y la prohibición de financiamien-to indirecto de Cuba. De igual forma, se cambiaría la TRSA para permitir que los estadounidenses ofrezcan condiciones de pago o financiación para la venta de productos agrícolas a Cuba, y para eliminar la prohibición de la entrada en Esta-dos Unidos de mercancías de origen cubano.

Ese proyecto fue introducido en la Cámara por el representante Tom Emmer, republicano por el estado de Minnesota, y respaldado por 14 congresistas repu-blicanos y 10 demócratas. También aquí se trata de un proyecto anterior, que ya fue presentado en 2015 tanto en la Cámara como en el Senado, (HR 3238: Cuba Trade Act of 2015 y S 1543: Cuba Trade Act of 2015), y no avanzó más allá de su introducción. En 2017 se introdujo en el Senado un proyecto en términos casi idénticos a la “Ley de Comercio con Cuba” de la Cámara de Representes (S 472: Cuba Trade Act of 2017); presentado por Jerry Moran, republicano por Kansas, y no logró copatrocinadores.

Un informe publicado por el Congressional Research Service —que se dedi-ca a elaborar reportes sobre los temas de interés dentro del Congreso, para ayu-dar a los legisladores en la toma de decisiones—, hace énfasis en la importancia de las relaciones económicas bilaterales (Sullivan, 2017b: 41-43). De acuerdo con el texto, entre 2001 y 2016, Cuba compró casi 5 500 millones de dólares en pro-ductos estadounidenses, en su mayoría agrícolas. Durante muchos de esos años Estados Unidos fue el mayor proveedor de productos agrícolas de Cuba. Pero las exportaciones disminuyeron entre 2009 y 2011, aumentaron de nuevo en 2012 y cayeron cada año hasta 2015. Para 2016 hubo un aumento de casi 37%. En el primer trimestre de 2017 las exportaciones estadounidenses a Cuba fueron valo-radas en casi 65 millones de dólares, aumento de 22% con respecto al mismo periodo de 2016. En cuanto a la composición de esas exportaciones los princi-pales productos fueron las aves de corral, la soja, el maíz y el aceite de soja. Las aves de corral han sido las principales exportaciones de Estados Unidos a Cuba desde 2012; en 2016, por ejemplo, representaron casi 38% de las exportaciones estadounidenses (Sullivan, 2017b: 42).

En un informe de junio de 2015 el Departamento de Agricultura señaló la dis-minución de la participación estadounidense en el mercado cubano, que pasó de un máximo de 42% en el año fiscal 2009 a sólo 16% en 2014 (USDA, 2015). El texto añade que esa caída “se debe en gran parte a una disminución de las exportacio-nes de productos básicos a granel de Estados Unidos a la luz de las condiciones de crédito favorables ofrecidas por los principales competidores”. El informe con-cluyó que el levantamiento de las restricciones ayudaría a Estados Unidos a recu-perar su cuota de mercado en Cuba.

Puede identificarse entre los congresistas, y entre los intereses económicos que ellos representan, un deseo de recuperar esas cuotas de mercado que han



perdido; por eso es la insistencia en promover proyectos de ley que favorezcan las exportaciones. De ahí que muchas veces esas iniciativas legislativas hayan sido promovidas por representantes de estados vinculados a las exportaciones agrícolas. Los casos mencionados de Tom Emmer y Jerry Moran, ambos republi-canos, son ilustrativos. El primero representante por Minnesota, estado que ocu-pa el cuarto puesto en Estados Unidos en cuanto a exportaciones agrícolas, la soja y el maíz representan casi 40% (Engage Cuba, 2016) del valor total de las exportaciones del estado. Moran por Kansas, el segundo exportador más impor-tante de trigo en Estados Unidos. Además, ambos legisladores tienen entre los principales contribuyentes a sus campañas electorales a empresas pertenecien-tes al sector de los agro-negocios.

Es notable el vínculo entre los proyectos de ley referidos a Cuba y los nego-cios agrícolas. De hecho, a comienzos de 2015, poco tiempo después de los anuncios del 17D, fue divulgada la creación de la Coalición Agrícola de Esta-dos Unidos para Cuba (Usagc, por sus siglas en inglés), que representa a más de 100 organizaciones de productos agrícolas y granjas junto con corporaciones ali-mentarias y agrícolas estadounidenses que apoyan el levantamiento de las pro-hibiciones de financiamiento, comercio y viajes para Cuba.

Según su carta fundacional el propósito de la coalición es restablecer a Cuba como un mercado para las exportaciones de alimentos de Estados Unidos (USACC, n.d.). Desde su punto de vista, los competidores extranjeros como Canadá, Bra-sil, la Unión Europea y Argentina están tomando cada vez más participación en el mercado cubano porque no tienen restricciones de financiamiento con res-pecto a Cuba. Adicionalmente, y como otro ejemplo del interés en ese sector, el secretario de agricultura estadounidense durante el gobierno de Barack Oba-ma, Thomas Vilsack, fue uno de los principales funcionaros gubernamentales en visitar Cuba después del 17D, en noviembre de 2015 y en marzo de 2016. Durante esa última visita firmó, junto con su homólogo cubano, un Memoran-do de Entendimiento (Delgado, 2016), e insistió en que si el Congreso levantara las sanciones Estados Unidos estaría en “una muy buena posición para reclamar una parte del mercado que ha perdido” (Reuters, 2016).

La USACC instó al presidente Donald Trump a apoyar un proyecto de ley que permitiría a las empresas estadounidenses promover productos agrícolas y desa-rrollar negocios en Cuba. Se trata de la “Ley para las exportaciones agrícolas a Cuba” (HR 525: Cuba Agricultural Exports Act), introducida por Eric Rick Crawford, representante de Arkansas. La HR 525 propone modificar la TRSA para eximir de prohibiciones contra la ayuda estadounidense a Cuba a: 1) cualquier exportación bajo el programa de acceso al mercado, el programa de garantía de crédito a la exportación y el programa de cooperación al desarrollo del mercado exterior;, y 2) cualquier obligación o gasto de fondos para promover el comercio con Cuba



mediante programas federales de promoción de productos establecidos de con-formidad con una ley de promoción de productos básicos. El texto aclara que no se aplicará la exención si el beneficiario de la ayuda estadounidense fuera una entidad controlada por el gobierno cubano.

De aprobarse la HR 525 una persona sujeta a la jurisdicción de Estados Uni-dos estaría autorizada a invertir en el desarrollo de una empresa agrícola en Cuba si el Departamento de Estado y el Departamento de Agricultura determinan, con-juntamente, que el negocio agrícola: 1) no está controlado por el gobierno de Cuba, incluidas las fuerzas armadas, el Ministerio del Interior o cualquier subdivi-sión de cualquiera de las entidades gubernamentales, y 2) no utiliza propiedades de personas, sujetas a la jurisdicción de Estados Unidos, que fueron nacionaliza-das por Cuba después del 1 de enero de 1959. Logró el apoyo de 63 congresis-tas: 43 republicanos y 20 demócratas. Uno similar fue presentado por Crawford en 2015 (HR 3687: Cuba Agricultural Exports Act) pero no avanzó más allá de la introducción en la Cámara, aunque consiguió el respaldo de 48 representantes.

Arkansas es uno de los estados que podría beneficiarse con un acercamien-to de las relaciones económicas bilaterales. Es el principal exportar de arroz, mientras Cuba tiene el mayor consumo per cápita de arroz en todo el Hemis-ferio Occidental. Estados Unidos tuvo casi 40% de participación en el mercado cubano en el año fiscal 2004, pero la ha perdido ante países como Vietnam y Brasil, que sí pueden ofrecer créditos a Cuba. El gobernador de Arkansas, Asa Hutchinson, republicano, fue uno de los cuatro gobernadores que visitó Cuba en 2015, desde donde instó al Congreso a cambiar la legislación para permitir que las empresas de alimentos vendan a crédito a Cuba.

En el Senado se presentó un proyecto similar a la HR 525, la “Ley de expan-sión de las exportaciones agrícolas de 2017” (S 275: Agricultural Export Expansion Act of 2017), que modificaría también la TRSA. El objetivo es que una persona sujeta a la jurisdicción de Estados Unidos pueda pagar o financiar la venta de productos agrícolas a Cuba o a una persona o entidad en Cuba. La propuesta fue introducida por la senadora Heidi Heitkamp, demócrata por Dakota del Norte; respaldada por 11 demócratas, 4 republicanos y 1 independiente. Ese mismo pro-yecto fue presentado por Heitkamp en 2015 (S 1049: Agricultural Export Expan-sion Act of 2015), entonces, consiguió el respaldo de 16 senadores: 9 demócratas, 6 republicanos y 1 independiente.

La “Ley para la libertad de exportaciones a Cuba” (S 1286: Freedom to Export to Cuba Act of 2017) es otra de las propuestas recientemente presentadas en el Senado. En este caso, fue introducido por Amy Klobuchar, demócrata por Min-nesota y tiene el propósito de derogar o enmendar varias prohibiciones que res-tringen el comercio de Estados Unidos con Cuba. La apoyaron 11 demócratas, 3 republicanos y 1 independiente. Un proyecto similar fue presentado en 2015.



Tanto Heidi Heitkamp como Amy Klobuchar y Jery Moran están entre los 20 con-gresistas que más dinero han recibido del sector de los agronegocios para sus campañas en los recientes años (Center for Responsive Politics).

Con lo señalado hasta aquí se puede adelantar una segunda conclusión. El sector de los negocios agrícolas es un núcleo fundamental a favor del acerca-miento entre Estados Unidos y Cuba, y del levantamiento de algunas sanciones económicas que entorpecen lo que sería el curso natural de las exportaciones hacia la Isla. La mayoría de los proyectos de ley presentados en este sentido han sido promovidos y respaldados por republicanos, muchos de los cuales son beneficiarios de financiamiento proveniente del sector de los agronegocios para sus campañas. De hecho, algunas investigaciones sugieren que los agronegocios contribuyen más a campañas de republicanos que de demócratas en el Congre-so (Gráfica 3). Por otra parte, a la cabeza de proyectos de esta índole marchan estados específicos, en algunos casos, los que más podrían beneficiarse de una normalización de las relaciones económicas.

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Demócratas Republicanos

Gráfica 3. Contribución de los agronegocios a las campañas electorales

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Fuente: Center for Responsive Politics.

Otro de los temas que interesa a congresistas con disposición a acercarse a Cuba es el de las telecomunicaciones. Con ese fin se presentó la “Ley de Promoción Digital y de las Telecomunicaciones de Cuba de 2017” o “Ley de Datos de Cuba” (HR 498: Cuba DATA Act), que también tuvo su primera versión en 2015. Ese pro-yecto autoriza al presidente a permitir que cualquier persona sujeta a la jurisdic-



ción de Estados Unidos pueda exportar dispositivos personales de comunicación y servicios de telecomunicaciones a Cuba; establecer facilidades para proveer servicios que conecten a Cuba con otro país; realizar transacciones para llevar a cabo dichas actividades, y realizar y recibir pagos bajo un contrato con cualquier individuo o entidad en Cuba con respecto a esos servicios. Deroga o modifica los requisitos especificados y las prohibiciones de las leyes Helms-Burton y Torri-celli. Fue presentado el 12 de enero de 2017 por el representante Kevin Cramer, Republicano por Dakota del Norte, con el apoyo de Peter Welch, demócrata por Vermont. Su versión anterior apenas logró el respaldo de 3 congresistas. Cramer es miembro del Subcomité de Comunicaciones y Tecnología, dentro del Comité de Energía y Comercio de la Cámara.

Como decíamos en un epígrafe anterior, no todos los intentos de erosionar o eliminar el bloqueo nacieron después del 17 de diciembre de 2014. El represen-tante Jose Serrano, demócrata por el estado de Nueva York, desde 1997 ha pre-sentado en todos los Congresos un proyecto de ley para eliminar completamente el bloqueo. La versión más actual es la “Ley para la reconciliación de Cuba” (HR 574: Cuba Reconciliation Act). Algo similar sucede con otro proyecto impulsado por Serrano, referido al béisbol (HR 573: Baseball Diplomacy Act), que cuenta con el apoyo de un congresista demócrata, por primera vez desde que empezó a pre-sentarse en 1999, durante el 106° Congreso. Este proyecto de ley renuncia a cier-tas prohibiciones con respecto a los cubanos que ingresan a Estados Unidos con un visado para jugar al béisbol profesional organizado, o que regresan a Cuba con sus ganancias.

A partir de los anuncios de 2014 se produjo una reactivación de esa clase de propuestas, en parte ajustadas. En 2017 Serrano introdujo un proyecto para pro-mover las exportaciones agrícolas y médicas estadounidenses a Cuba (HR 572: Promoting American Agricultural and Medical Exports to Cuba Act of 2017). Su intención es permitir las transferencias directas de una institución de depósito cubana a una institución depositaria de Estados Unidos en pago por un producto autorizado para la venta en virtud de la “Ley de Reforma de las Sanciones Comer-ciales y Ampliación de las Exportaciones de 2000”. Además, autorizaría la emisión de visas de entrada temporal a los nacionales cubanos para facilitar la compra de productos agrícolas de Estados Unidos.

A finales de junio del mismo año se presentó un nuevo proyecto referido a Cuba en la Cámara de Representantes, cuyo objetivo es el levantamiento total del bloqueo. Se trata de la “Ley de normalización Estados Unidos-Cuba” (HR 2966: United States-Cuba Normalization Act of 2017). Bobby L. Rush, demócrata por Illinois, presentó ese proyecto en forma similar en las dos legislaturas anterio-res, y sin respaldo de ninguno de sus colegas. Asimismo, en agosto se presentó en el Senado la “Ley de Comercio Estados Unidos-Cuba de 2017” (S 1699: Uni-



ted States-Cuba Trade Act of 2017), que se propone eliminar las leyes Torricelli y Helms-Burton. La propuesta fue presentada por Ron Wyden, Demócrata por el estado de Oregon, con el respaldo de 6 colegas de su propio partido.

En este sentido podemos adelantar una tercera idea. A pesar de algunas excepciones, la mayoría de los proyectos de ley que buscaron un acercamiento con Cuba no se propusieron la derogación integral del bloqueo, sino de algu-nos aspectos específicos que afectan determinados intereses, como la posibili-dad de exportaciones.

proyeCtoS e intereSeS en Contra de La “norMaLizaCión”

Al mismo tiempo que se han presentado proyectos de ley favorables a un mejo-ramiento de las relaciones bilaterales entre Estados Unidos y Cuba, se introduje-ron otros con el objetivo de endurecer las sanciones y boicotear el acercamiento. Si bien parecería que en el contexto de la administración Trump es la rama eje-cutiva la que ha dictado la pauta en cuanto a la política hacia Cuba, algunos ejemplos ilustran cómo desde la rama legislativa también se trabajó en esa vía.

El proyecto sobre Cuba que más ha avanzado en el recorrido legislativo es la “Ley de seguridad de los aeropuertos de Cuba” (HR 3328: Cuban Airport Security Act of 2017), que fue aprobada por la Cámara de Representantes en octubre pasa-do. El mismo proyecto se presentó en el Senado (S 2023: Cuban Airport Security Act of 2017) por el cubanoamericano Marco Rubio, republicano por Florida. Lo que propone es que se informe al Comité de Seguridad Nacional de la Cámara de Representantes, al Comité de Comercio, Ciencia y Transporte del Senado y al Contralor General de Estados Unidos sobre aspectos de seguridad en cada uno de los aeropuertos internacionales de Cuba. Según el texto de la ley querrían saber, por ejemplo, detalles sobre el tipo de equipo utilizado en los puntos de control, información sobre el programa canino, la frecuencia de entrenamiento para el personal de seguridad, una evaluación de la capacidad de los terroris-tas conocidos o sospechosos de utilizar a Cuba como puerta de entrada a Esta-dos Unidos, y divulgación pública de ciertos acuerdos. Propone, además, que los nacionales cubanos no deberán haber sido reclutados, contratados o capaci-tados por entidades que sean propiedad, operadas o controladas, en todo o en parte, por el Consejo de Estado, el Consejo de Ministros, el Partido Comunista, el Ministerio de las Fuerzas Armadas Revolucionarias, el Ministerio de Relaciones Exteriores o el Ministerio del Interior. Quien presentó el proyecto fue el republi-cano John Kakto, de Nueva York, con el apoyo del también republicano Michael McCaul, de Texas, y del demócrata de origen cubano Albio Sires, de New Jersey.



En 2016 Katko y Rubio presentaron un proyecto con el mismo nombre (HR 5728 Cuban Airport Security Act of 2016 y S 3289 Cuban Airport Security Act of 2016), pero que pretendía prohibir el transporte aéreo regular de pasajeros entre Estados Unidos y Cuba, hasta que se completara un estudio sobre la seguridad de los aeropuertos. En aquel momento el proyecto no avanzó más allá de su introducción, ni en la Cámara ni en el Senado. La versión de 2017, que no habla explícitamente de prohibiciones sobre los vuelos, fue aprobado por la Cámara con relativa facilidad (Zanona, 2017).

Además, durante el primer año del 115° Congreso se utilizaron los proyec-tos de ley presupuestarios para entorpecer el acercamiento con Cuba, mediante enmiendas con ese fin. Tal es el caso del Proyecto de Asignaciones para 2018 de las entidades de Interior y Medio Ambiente, Agricultura y Desarrollo Rural, Comercio, Justicia, Ciencia, Servicios Financieros y Gobierno General, Seguridad Nacional, Trabajo, Salud y Servicios Humanos, Educación, Operaciones Estatales y Extranjeras, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, Defensa, Construcción Militar y Asuntos de Veteranos, Poder Legislativo y Ley de Asignaciones para el Desarrollo de la Energía y el Agua (HR 3354: Interior and Environment, Agricul-ture and Rural Development, Commerce, Justice, Science, Financial Services and General Government, Homeland Security, Labor, Health and Human Services, Edu-cation, State and Foreign Operations, Transportation, Housing and Urban Devel-opment, Defense, Military Construction and Veterans Affairs, Legislative Branch, and Energy and Water Development Appropriations Act, 2018), aprobado por la Cámara. Propone, por ejemplo, que ninguno de los fondos asignados por esa Ley para el Departamento de Estado sean asignados para el establecimiento u ope-ración de una presencia diplomática de Estados Unidos, incluida una embajada, consulado u oficina de enlace en Cuba, más allá de la que existía antes del 17 de diciembre de 2014. Asimismo, propone un fondo de 30 millones de dólares para lo que ellos llaman “promoción de la democracia” en Cuba, y que el gobierno cubano considera actividades subversivas. Por otra parte, en su sección 130, el proyecto establece que ninguno de los fondos disponibles mediante esa Ley se puede utilizar para aprobar, otorgar licencias, facilitar, autorizar o permitir el uso, compra, tráfico o importación de propiedades nacionalizadas —ellos usan el tér-mino confiscadas— por el gobierno cubano después de 1959.

Por su parte, en el proyecto de asignaciones del Departamento de Estado, Operaciones Extranjeras y Programas Relacionados, 2018, del Senado (S 1780: Department of State, Foreign Operations, and Related Programs Appropriations Act, 2018), solicita 15 millones de dólares para las actividades de “promoción de la democracia”. Los temas escogidos por aquellos que se oponían a un acerca-miento entre Cuba y Estados Unidos para hacer oposición desde el Congreso no fueron casuales. Tanto el proyecto presupuestario aprobado por la Cámara como



el HR 3328 referido al funcionamiento de los aeropuertos, tocan dos asuntos cen-trales que han regido el acercamiento entre ambos países, las relaciones diplo-máticas y los viajes de estadounidenses a Cuba. Hay otro tema que se mantuvo presente en los debates sobre Cuba dentro del Congreso. En febrero se presen-tó en el Senado un proyecto para modificar la prohibición de reconocimiento por los tribunales de Estados Unidos de ciertos derechos relativos a determina-das marcas o nombres comerciales (S 259: No Stolen Trademarks Honored in America). Aunque el texto del proyecto no menciona directamente a Cuba, una lectura permite entender que se refiere a la marca de ron “Havana Club”. La ini-ciativa fue presentada por el demócrata Bill Nelson, de Florida, con el respal-do de los senadores cubanoamericanos Marco Rubio, de Florida, y Robert Bob Menéndez, de New Jersey.

El mismo proyecto fue presentado en la Cámara de Representantes (HR 1450: No Stolen Trademarks Honored in America Act), por el republicano Darrell E. Issa, de California, con el co-patrocinio de los congresistas cubanoamericanos de Florida Ileana Ross-Lethinen y Carlos Curbelo. En total, hasta el momento, tiene ocho copatrocinadores. No es la primera vez que ese proyecto se presenta. Ya fue introducido en los congresos 112, 113 y 114 (HR 1166: No Stolen Trademarks Honored in America Act; HR 778: No Stolen Trademarks Honored in America Act; HR 1627: No Stolen Trademarks Honored in America Act).

El debate sobre la Base Naval de Guantánamo ocupa un lugar permanente en los pasillos del Capitolio. En este sentido, es la “Ley de Autorización de Defensa Nacional para el año fiscal 2018” (HR 2810: National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2018). Este proyecto, que ya fue aprobado tanto por la Cámara como por el Senado conlleva restricciones contra la transferencia de detenidos desde la cárcel de la Base Naval de Guantánamo hacia Estados Unidos, y pro-híbe explícitamente que el Departamento de Defensa utilice fondos para devol-ver la Base de regreso a Cuba. Por otro lado, hay un grupo de propuestas que, aunque no están ideadas específicamente para Cuba, hacen alguna mención al país. Un ejemplo es un proyecto de ley sobre el reclamo de extradición de fugi-tivos de la justicia estadounidense que residen en otros países (HR 1744: Walter Patterson and Werner Foerster Justice and Extradition Act). Su objetivo es que el presidente informe anualmente al Congreso sobre los fugitivos en otros paí-ses para los cuales Estados Unidos busca extradición o entrega. Para argumen-tar la necesidad de esa ley utiliza dos ejemplos de fugitivos estadounidenses que se encuentran en otros países, uno de los cuales es Joanne Chesimard, a quien Cuba dio asilo político hace varias décadas. Existen otras iniciativas sobre temas generales que, de ser aprobadas, podrían afectar potencialmente a Cuba. Entre ellas encontramos un proyecto de ley relacionado con el financiamiento para la seguridad fronteriza (HR 1813: Border Wall Funding Act of 2017). La propues-



ta es instaurar un impuesto adicional de 2% a las transacciones para el envío de remesas hacia varios países de América Latina y el Caribe, entre ellos Cuba.

ConCLuSioneS

Durante el primer año de funcionamiento del 115° Congreso Federal estadouni-dense se introdujeron varios proyectos de ley favorables a un acercamiento con Cuba, nacidos tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado. Como norma fueron propuestas que no habían logrado avanzar en el 114° Congreso. Esto implica que se trata de temas de continuo interés para varios congresistas y para algunos grupos de interés. Sin embargo, su decurso por la política con-gresional estuvo matizado por las complejas interacciones entre actores políticos dentro de los marcos de un sistema crecientemente fragmentado y polarizado.

Los temas más recurrentes del periodo precedente se trasmitieron a la nue-va legislatura; en particular la restricción de los viajes para los ciudadanos esta-dounidenses y las limitaciones al comercio. Ello mostró la actividad sostenida de los grupos agrícolas y, en menos medida, de otros sectores como la exporta-ción de equipos médicos o servicios de telecomunicaciones. Asimismo, resultó muy clara la distribución geográfica de esos intereses con mayor concentración en estados específicos, en algunos casos los que más podrían beneficiarse de una normalización de las relaciones económicas. Un estudio de cada una de las iniciativas y de las agendas que priorizan permite dilucidar que fundamental-mente están pensadas para favorecer los intereses de Estados Unidos en primer lugar, y la mayoría no se propone el levantamiento integral del bloqueo sino de aspectos específicos en cada caso. Sin embargo, de ser aprobadas significarían un alivio importante de las sanciones contra Cuba.

Pero la oposición que enfrentan ha sido muy hábil en el uso de los mecanis-mos generados por las reglas de funcionamiento de las cámaras. Los congresistas cubanoamericanos y otros contrarios al acercamiento, ocuparon posiciones clave que les permitieron cerrar el paso a los proyectos, por ejemplo, en los comités de Asuntos Exteriores de la Cámara y del Senado, y en el Comité de Asignacio-nes de la Cámara. Las propuestas de sentido contrario se movieron fundamen-talmente en temas como la seguridad aeroportuaria y los derechos de marcas cubanas. Esto indica el recurso a temas de carácter más técnico y al pulsar aspec-tos comúnmente sensibles para ciudadanos y corporaciones. Además, se intro-dujeron en la etapa otras propuestas legislativas de menor importancia donde se hace mención a Cuba.

Es importante destacar que casi todos los proyectos presentados sobre Cuba contaron con un consenso bipartidista, algo difícil de encontrar con respecto a



otros temas en el Congreso actual, donde son cada vez más visibles las señales de polarización y conflicto. Lo anterior indica que una parte de la dificultad para avanzar se puede encontrar en los efectos indirectos de la polarización, a partir de compromisos en otras áreas, además de acuerdos con otros componentes del subsistema de gobierno, relacionados con el interés de promover puntos espe-cíficos de las agendas republicano-conservadoras y proteger las posiciones de algunas de esas figuras. En esas condiciones el tema Cuba, de relevancia menor en el panorama general en Estados Unidos, puede ser considerado como una moneda de cambio en algunas circunstancias y con algunos grupos específicos. También se puede considerar que, en este tema, la polarización no es estricta-mente partidista, aunque en los dos partidos predominan posiciones diferentes, sino que es una distribución por temas más compleja, asociada con los intereses específicos de los congresistas y sus principales sostenedores.

Los estudios sobre el Congreso estadounidense y las propuestas que allí se presenten con relación a Cuba son imprescindibles para entender las relacio-nes entre ambos países, por lo que es necesario mantener un seguimiento con-tinuo de su evolución. Son dinámicas sumamente complejas, que responden a una multiplicidad de factores, y que se integran en relaciones con otros acto-res dentro del sistema político, muestra de la diversidad y a la vez la heteroge-neidad de los sectores con influencia en los procesos políticos estadounidenses.

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177

CUBA Y SU EMIGRACIÓN EN EL MANDATO DE TRUMP

Manuel R. Gómez

introduCCión

En este capítulo se postula que el proceso de normalización de las relaciones entre Cuba y su emigración puede ser uno de los pocos puentes —o quizá el único— que permita avances en las relaciones bilaterales durante el mandato de Trump. Lo que se debe, fundamentalmente, a que el gobierno cubano tiene suficiente espacio para actuar, aunque sin total independencia de la política estadounidense.

La emigración en Estados Unidos también puede, en teoría, actuar para for-talecer las relaciones, pero el sector de extrema derecha todavía domina el poder político, y los sectores más moderados tienen menos voluntad organizada para hacerlo, y menos espacio político para intentarlo.

preMiSaS anaLítiCaS

La actual administración parece estar encaminada a sabotear los acuerdos logra-dos entre Cuba y Estados Unidos hasta enero 2017, pero con dos excepciones. La primera serían esos acuerdos o medidas que Estados Unidos quisiera utili-zar para estimular la formación de una clase social opositora. Aunque la política hacia Cuba de esta administración todavía está borrosa, salvo en su inclinación hostil, es una buena apuesta que crear una oposición sea probablemente el obje-tivo de la política de Trump, como lo era también para Obama, aunque de mane-ra mucho menos agresiva. La segunda excepción serían los acuerdos y medidas estadounidenses respecto a los emigrados cubanos, es decir, los viajes y las reme-sas. El costo político de perjudicar a estos últimos probablemente sería demasia-do alto para la administración, y las remesas también son un cuchillo de doble filo, ya que pueden combinarse con otras tácticas para tratar de crear una oposi-ción interna. Además, las remesas son logísticamente casi imposibles de detener.


178 MANUEL R. GÓMEZ

Las escasas propuestas de legislación que hoy existen en contra del bloqueo/embargo en el Congreso estadounidense no tienen posibilidades de aprobarse, aun si los demócratas recuperan la Cámara en noviembre de 2018, lo que de todos modos sería, probablemente, por sólo un estrecho margen.

Como consecuencia, las relaciones diplomáticas servirán únicamente como una fachada para una política mucho más hostil hacia Cuba que la de Obama. La administración Trump no gana nada con romper nuevamente las relaciones diplo-máticas y esa fachada, hasta cierto punto, es probable que le baste para evitar fricciones innecesarias con el resto de Latinoamérica y el Caribe, en el ambiente político actual en el continente. Además, la política hacia Cuba será un compo-nente de relativa poca importancia en el total de las complejas relaciones exte-riores de Estados Unidos.

Para apoyar nuestro postulado se contrastan, brevemente, las característi-cas de la emigración, la percepción que se tenía de ella y el trato que le daba Cuba desde el periodo de 1959 hasta mediados de los ochenta, con esos mis-mos factores en las décadas posteriores hasta el presente.

Estas dos “etapas” son algo artificiales para facilitar la discusión, no son ele-gantes puntos de inflexión histórica, pues el proceso de cambio en realidad ha sido continuo, aunque lento y paulatino.

En las tres primeras décadas de esta comparación, desde 1959 hasta media-dos de los ochenta, el contexto se caracterizó por:

• La existencia de la guerra fría, luchas armadas en África y Centroaméri-ca con apoyo de Cuba, y hasta una seria consideración de intervención militar en Cuba por parte del primer secretario de Estado de Reagan, Alexander Haig (LeoGrande, 2014).

• La diáspora cubana no era en realidad una emigración económica, sino política. La mayoría había emigrado por razones políticas, apoyaba la polí-tica de bloqueo/embargo e incluso la intervención militar (FactTank, Pew Research Center 2014) (Arboleya Cervera, 2013).

• La política de Cuba hacia la emigración en lo fundamental se basaba en factores de seguridad nacional. Ello no debe sorprender ya que esa temprana emigración (y posteriormente sus representantes electos en la Cámara y Senado), en su gran mayoría, fue —todavía lo es aunque a menor nivel— la base social y el respaldo de la política de agresiva hostilidad estadounidense hacia Cuba, desde la invasión de Bahía de Cochinos en 1961 hasta las leyes Torricelli y Helms-Burton, así como su implementación hasta hoy en día (Arboleya Cervera, 2013).

• En Cuba la emigración se consideraba una traición, lo que reflejaba la intensidad del conflicto Cuba-Estados Unidos, y de la lucha de clases


CUBA Y SU EMIGRACIÓN EN EL MANDATO DE TRUMP 179

dentro de la Isla (Arboleya Cervera, 2013). Basta con recordar que el estímulo a la emigración, sobre todo de profesionales y otras personas capacitadas, era parte importante de una política global para derrocar al gobierno revolucionario, a lo que Cuba respondió con una política defensiva y severa hacia la emigración. Todos los cubanos que abando-naban el país —muchos de ellos personas cuyos intereses económicos se habían visto perjudicados por las políticas del gobierno cubano— perdían sus propiedades personales, y el epíteto que se utilizaba en su contra era de “gusanos”, término que sólo después de 1978 se empezó a abandonar a favor de términos no peyorativos, y más acorde con la rea-lidad como “cubanos residentes en el exterior”, primero, y, mucho más recientemente, como “emigrados”. Estos son sólo dos de muchos ejem-plos de la intensidad del conflicto. Los entonces “exilados” no eran emi-grados “normales”, sino personas con motivaciones fundamentalmente políticas que se convirtieron en eficaces instrumentos de la política esta-dounidense contra Cuba (Arboleya Cervera, 2013).

• Las visitas de emigrados a la Isla estuvieron prohibidas hasta 1979, cuan-do las leyes cubanas cambiaron y Cuba permitió la entrada —aunque sólo para visitas limitadas— de lo que pronto se convirtió en una olea-da de cientos de miles de visitantes de origen cubano desde Estados Unidos y otros países.

• De hecho, el retorno definitivo estuvo prohibido hasta muy recientemen-te, salvo raras excepciones.

• Después de 1968, cuando se nacionalizaron casi todos los pequeños negocios privados, el campesinado quedó prácticamente como el úni-co y exiguo sector privado en el país, resultado de la entrega de tierras durante la reforma agraria de principios de los años sesenta.

• Las remesas eran ínfimas con relación a la economía del país, aunque fueron aumentando, modestamente, con las visitas de cubanoamerica-nos a la Isla desde 1979.

• Estados Unidos vivía una época de grandes cambios sociales, como fue-ron las luchas por los derechos civiles, la oposición a la guerra contra Vietnam y otras corrientes similares. En ese contexto, la Revolución ins-piraba profundas simpatías en importantes sectores estadounidenses, de Latinoamérica y del resto del mundo. Unido a sentimientos patrios, estas corrientes también afectaron a una minoría de la emigración cuba-na joven. Además, una Cuba cerrada a las visitas de cubanos emigrados también acrecentaba la nostalgia por el país de origen entre los jóvenes que querían conocerlo directamente, no sólo por medio de las opinio-nes de sus mayores.



• Y, por supuesto, únicamente existían secciones de interés, no embaja-das, y hasta esos avances quedaron congelados con la crisis migratoria del Mariel, y luego con Reagan la entrada en funcionamiento de la lla-mada “Radio Martí”.

Hoy en día esta realidad se puede contrastar si se considera que no existe la guerra fría, ni luchas armadas con apoyo cubano, y Estados Unidos sólo puede esgrimir dos pretextos para su política hostil, ninguno de los cuales, aun si fue-ran certeros, representan una amenaza a su seguridad nacional.

El primero de esos pretextos, y el que más atención recibe actualmente, es el supuesto “ataque sónico”, cuyas causas y responsables siguen siendo un misterio. Numerosos expertos consideran que fue probablemente un brote de enfermedad psicógena de masa, o histeria colectiva (Borger, 2017) (Bures, 2018), aunque un reciente estudio publicado en una prestigiosa revista científica norteamericana postula que fue resultado de algún insulto sónico o sensorial de origen desco-nocido, que causó daños similares a una concusión al cerebro (Swanson, 2018).

El segundo pretexto, con mucha más antigüedad, es el asunto de los derechos humanos, definidos de acuerdo con las premisas y escalas de valores estadou-nidenses, con los que Cuba discrepa profundamente. Los dos países hoy tienen relaciones diplomáticas formales, aunque con muy reducido personal debido a las políticas de la administración estadounidense actual.

Por otro lado, la emigración cubana se viene pareciendo cada día más, des-de el Mariel en 1980, a una emigración económica y tradicional latinoamerica-na y caribeña (Aja Díaz, 2017). Las encuestas señalan que aproximadamente la mitad de esa emigración favorece cambios de política como los que inició Oba-ma, con un porcentaje aún más alto entre los jóvenes (Florida International Uni-versity, 2016).

Aunque no sean simpatizantes del todo con el socialismo cubano, ese cre-ciente sector es mucho más moderado que el extremista “exilio histórico”, y quie-re mantener vínculos con el país, sobre todo por razones de familia y cultura, las mismas razones por las que muchos también se oponen al bloqueo/embargo y no desean una política agresiva hacia Cuba.

En Cuba las fuentes oficiales reportan más de medio millón de cuentapro-pistas, alrededor de 12% de la fuerza laboral (Puig Meneses, 2017), aunque otras fuentes calculan un porcentaje bastante más alto para el sector privado en gene-ral, si se cuentan a los campesinos, cooperativistas y a los que trabajan parcial-mente en empresas privadas (World Policy, 2015).

Aunque en Estados Unidos no existe un clima como en los sesenta y setenta, la nostalgia por el país no deja de tener influencia, sobre todo entre los jóvenes y los más recientes emigrados.



El gobierno cubano tiene una política explícita y estratégica de mejorar las relaciones con la emigración desde 1978, como parte de “una política irreversi-ble de normalización de las relaciones de la emigración con su Patria” (Partido Comunista de Cuba, 2011), aunque desde entonces han ocurrido altas y bajas en la implementación de esa política, y actualmente quedan rezagos de la antigua premisa de que “toda la emigración es traición”.

Esta política que tenía su lógica en las primeras décadas, cuando parte clave de la estrategia de Estados Unidos fue usar la emigración como arma para derro-car el gobierno cubano, pero tal lógica ya no concuerda con una realidad que es mucho más compleja, y parece que, fundamentalmente, persiste más que nada en los sectores de la población que vivieron las primeras décadas de la Revolu-ción, cuando la emigración jugaba el papel de apoyo casi unánime a la política estadounidense.

Los jóvenes, por lo general, parecen valorar la emigración de manera dife-rente, ya desde 2013 casi todos los cubanos pueden entrar y salir del país cuan-do quieran, y de emigrar sin sanciones, aunque todavía esas nuevas regulaciones incluyen limitantes (como el requisito de regresar al país cada dos años y per-misos especiales para médicos especialistas).

Hoy las remesas juegan un papel indiscutiblemente importante en la eco-nomía del país. Un reciente estimado, citado con frecuencia en la prensa, lle-ga a casi 3.5 miles de millones de dólares o más al año (Morales, 2017), aunque ese estimado no explica sus fuentes y puede ser dudoso si se toma en cuenta la oposición de la fuente al gobierno cubano. Sin embargo, otra estimación basa-da en una encuesta y publicada en 2005 (Bendixen and Amandi International, 2005) es también de alrededor de 3 miles de millones al año, y ésta fue realiza-da mucho antes de la normalización con Obama. Y también refleja lo difícil que es controlar las remesas; sucedió en 2005, durante la administración de Bush II, cuando supuestamente las remesas estaban mucho más limitadas por la ley. En realidad, ninguna fuente parece muy sólida o confiable para estimar el monto de las remesas. Aun así, si estos estimados no son totalmente erróneos, las remesas pueden representar hasta un ingreso neto comparable a los renglones de expor-tación y turismo juntos, y quizá no muy lejos de los ingresos netos por exporta-ción de servicios, sobre todo si se toman en cuenta los costos de éstos, algo que no está claro en las estadísticas disponibles.

En 2017 más de 350 000 cubanoamericanos visitaron Cuba (Morales, 2017), y probablemente varias decenas de miles de cubanos viajaron de visita a Esta-dos Unidos. Esta última cifra es difícil de estimar, ya que las fuentes son pobres, pero lo que si es cierto es que los viajes a Estados Unidos de residentes en la Isla son mucho más comunes hoy que nunca antes.



Entre 2009-2016 Estados Unidos ha reportado haber otorgado 188 115 visas de visita a ciudadanos cubanos, la mayoría con duración de cinco años (Sojo, 2017), aunque no todas son necesariamente a ciudadanos residentes en Cuba. Y, de acuerdo con cifras oficiales cubanas, decenas de miles se están “repatriando”, es decir, restableciendo su residencia en Cuba, la mayoría de ellos viniendo de Estados Unidos, aunque parte de ellos sin duda consisten en un retorno circular (Sojo, 2017). Ello ocurre a pesar de que, acorde a las leyes norteamericanas, es ilegal transferir el monto de cuentas de retiro (pensiones, seguro social, etcéte-ra) a Cuba. Uno supone que los que han vuelto a vivir en Cuba, con un alto por-centaje de personas mayores de 50 años entre ellos, obtienen esos ingresos de formas extralegales. Es lógico suponer que el número de retirados “repatriados” provenientes de Estados Unidos hacia Cuba probablemente sería mucho mayor si cambiaran las leyes existentes en el país.

Así que el mundo hoy es muy distinto a las tres primeras décadas de la Revolución. Las interacciones entre los dos lados del estrecho de la Florida se han multiplicado enormemente, lo que viene forjando lo que los expertos lla-man “transnacionalismo” dentro de la emigración (Duany, 2001). De modo que, hoy en día, cualquier intento de acercamiento entre Cuba y su emigración exige enfoques y mecanismos muy distintos al pasado.

Cuatro factores constituyen los más importantes a tomar en cuenta con res-pecto a los esfuerzos a favor del acercamiento:

1. Cuba desea normalizar las relaciones con la emigración.2. La emigración hace rato viene cambiando sus orígenes, sus motivacio-

nes y su relación con Cuba, aunque sería ingenuo afirmar que un sector predominante o numeroso comparte todos los ideales del socialismo o apoya el modelo social cubano.

3. La relación es menos vulnerable que otros temas —aunque no inmu-ne— al conflicto Cuba-Estados Unidos. Consecuentemente, Cuba tiene mucho espacio para actuar.

4. El bloqueo/embargo permanece casi intacto y, a pesar de las relaciones diplomáticas, Trump ha regresado a una política de cambio de régimen “por las malas”, en vez de “por las buenas” como intentó Obama.

Al menos los tres primeros de estos factores favorecen mejoras en los lazos de la emigración con Cuba, bastante independiente del estado de las relaciones entre los dos países.

Si esto es así, ¿cuáles pudieran ser algunos de los objetivos de nuevos esfuer-zos de acercamiento hoy en día? Por parte de la emigración, sería necesario:



1. Exigir que se levante el bloqueo/embargo, ya que este sigue siendo el mayor obstáculo a la normalización de Cuba con la emigración. En poten-cia, y a pesar de Trump, el contexto sigue siendo más favorable entre los emigrados para plantear esta exigencia que en el pasado.

2. Multiplicar las voces, redes y organizaciones de emigrados que, aunque no compartan todo lo que significa el actual proyecto de país cubano, acep-tan su legitimidad y quieren contribuir al desarrollo de país. Es decir, exi-ge la participación de amplios sectores que apoyan la soberanía de Cuba, aun cuando no simpaticen con todas las políticas del gobierno cubano. Lo que no sería en nada una situación rara o desconocida. En Estados Uni-dos, como en otros países, hay muchas comunidades de emigrados que participan de manera positiva en la vida nacional, apoyan la soberanía de sus países, y no cuestionan la legitimidad de sus sistemas políticos, aun sin estar de acuerdo con todas las políticas de sus gobiernos.

3. Hacer todo lo posible para que la nueva política cubana hacia la emi-gración sea irreversible.

4. Perseguir proyectos conjuntos con actores dentro de la Isla en función del desarrollo del país, con la participación explícita y pública de grupos de profesionales, artistas, músicos, científicos, deportistas, estudiantes, niños y niñas y otros emigrados.

5. Abogar por un diálogo con Cuba con respecto a los derechos y debe-res de los emigrados, con el fin de ir eliminando las barreras que se han ido creando por una historia tan complicada, y tomando muy en cuen-ta los derechos y deberes de los cubanos en la Isla, de manera que se vayan eliminando las contradicciones, tensiones y desigualdades entre los “dos lados”, los residentes en Cuba y los emigrados. Este proceso exi-girá que la emigración respete la soberanía del país y apoye su desarrollo.

Hasta ahora, las organizaciones dentro de la emigración han sido, por lo general, opositoras e intransigentes al proyecto cubano, salvo algunas escasas —aunque no por eso menos importantes— organizaciones de cubanos en abierta solidaridad con la Revolución, o al menos a favor del levantamiento del bloqueo/embargo.

Aunque por el momento no hay terrorismo abierto y violento, todavía exis-ten enormes presiones sociales y estructurales que prohíben la manifestación de posiciones contra el bloqueo/embargo dentro de la emigración, sobre todo en la zona del sur de la Florida. La entrada de Trump en el poder, sin duda, está recru-deciendo este clima de temor, que tiene larga historia. De modo que todavía está por verse hasta qué punto las posibilidades de organización y expresión de los sectores moderados cubanoamericanos —que probablemente van en camino a



ser mayoría, si no es que ya— podrán manifestarse y estarán dispuestos a pre-sionar a favor de la normalización.

Por el lado de posibles acciones a tomar por la República de Cuba se puede ser más optimista, o al menos más osado.

Es imprescindible que Cuba persista en “normalizar” los lazos con la emigra-ción. Y que lo haga del modo más independiente posible del conflicto con Esta-dos Unidos y de la “militancia”, es decir, que la emigración pueda mostrarse contra el bloqueo/embargo. Y no es porque se trate de ser “buenos” con la emigración, es porque esa normalización es inevitable y necesaria para el país a largo plazo. Mientras más pronto se viabilice una mejor respuesta de Cuba, se podrá esperar lo mismo de parte de la emigración y, aún más importante, será mejor para el país.

Enseguida algunas opiniones, quizá un poco idealistas o prematuras, que las autoridades cubanas pudieran sopesar:

1. Ofrecer una atención más integral a la emigración, por ejemplo, con un viceministerio o ministerio de la Emigración. Después de todo, hay más de un millón de personas nacidas en Cuba ahora en Estados Unidos. La mayoría está muy cerca de la Isla —80% en la zona del sur de la Flori-da— y cientos de miles en otros países, por no hablar de probablemente un millón más de descendientes. La emigración es un hecho y lo segui-rá siendo, con gran influencia en la vida nacional (Cuba Posible, 2016). Esto se merece estructuras estatales con mayor autoridad y recursos, no sólo para corresponder a las necesidades y expectativas de la emigra-ción, sino también para integrarlas adecuadamente a los intereses nacio-nales. Por ejemplo, en la República Popular China existe un organismo para asuntos de la emigración que responde directamente al Consejo de Estado (The State Council, n.d.), aunque en Latinoamérica y el Caribe sólo existían, hasta 2006, organismos gubernamentales de menor nivel y parecidos a los cubanos (CEPAL, 2006). La única excepción parece ser Haití, que tiene un ministerio, aunque aparentemente con poca activi-dad (CEPAL, 2006). Por supuesto, no quiere decir que se puedan igno-rar las limitaciones de recursos en el país para perseguir estos objetivos.

2. Seguir borrando la idea de que toda la emigración es traición, algo que persiste, aunque mucho menos en la juventud que entre los que vivie-ron los tiempos cuando la emigración realmente era sinónimo con la política estadounidense.

3. Resolver el asunto de la doble ciudadanía con cambios a la constitución o por otros medios (Martínez Pérez, 2015).

4. Seguir avanzando en la definición jurídica de los derechos y deberes de los emigrados, en paralelo con los de los ciudadanos en la Isla. Estos



últimos no deben quedar atrás de los emigrados, como en el derecho a invertir, ya que eso crearía serias contradicciones. En la medida de lo posi-ble este proceso de definición debe nutrirse de la mayor consulta con la emigración y la nación en general, porque las diferencias y las fricciones producto de la historia dolorosa de las recientes décadas, así como las diferencias de las actuales condiciones de vida de los “dos lados”, no se pueden ignorar al definir derechos y deberes.

5. Aumentar la claridad y transparencia de los criterios y regulaciones que rigen los asuntos de interés para los emigrados.

6. Reducir los precios de los trámites administrativos de los emigrados, sobre todo el costo de los pasaportes, algo que también afecta a la población en Cuba.

Resulta imprescindible abrir nuevos espacios para facilitar la colaboración de Cuba con amplios grupos de emigrados, como por ejemplo:

• Proyectos conjuntos que apoyen el desarrollo del país, con posibilidades para canalizar remesas o inversiones hacia esos proyectos, en conjunto con ciudadanos e instituciones en la Isla (negocios, cooperativas, funda-ciones, etcétera), por el momento si no desde Estados Unidos quizá pro-yectos piloto desde España, Italia, México y otros países donde las leyes sí los permiten.

• Consejos asesores de emigrados cubanos en el exterior.• Planes para participar en la vida del país, como serían foros sobre temas

nacionales o los derechos y deberes de los emigrados, intercambios con las organizaciones de masa u otros sectores de la sociedad civil cubana, e incluso la posibilidad de tener observadores en la Asamblea Nacional.

ConCLuSioneS

Tres factores favorecen los esfuerzos de acercamiento entre Cuba y su emigra-ción a pesar de Trump:

I. Cuba está comprometida con una política de “normalizar” relaciones con la emigración.

II. Una parte importante de la emigración —quizá una mayoría— favorece un acercamiento, aun cuando no simpaticen con todo el proyecto polí-tico cubano.



III. Por último, esta normalización es uno de los pocos puentes con algu-na independencia del conflicto entre Cuba y Estados Unidos, lo que le brinda a Cuba espacio para actuar, a pesar de la política estadounidense. Para avanzar en esta normalización sería óptimo que se tomaran inicia-tivas, sobre todo, por parte de Cuba y también dentro de la emigración.

En octubre de 2017 en un encuentro con sectores de la emigración en Estados Unidos el Canciller cubano, Bruno Rodríguez Parrilla, apuntó con énfasis que “el gobierno de Estados Unidos cierra y Cuba abre” (Cuba Debate, 2017) refiriéndo-se a varias medidas en favor de la normalización con la emigración que ese día anunció. Lo que indica que Cuba piensa seguir avanzando en esta normaliza-ción, independiente de los cambios en la política estadounidense. Ojalá sea así por el bien de la nación y de su emigración, para que cada día se acerquen más.

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LA CONSTRUCCIÓN DEL DIÁLOGO ENTRE CUBA Y ESTADOS UNIDOS: DESMONTANDO METÁFORAS

Sunamis Fabelo Concepción

introduCCión

Desde sus inicios la historia del conflicto entre Estados Unidos y Cuba ha sido objeto de mitos, fábulas, metáforas. Lo que ha condicionado de modo significa-tivo la percepción, el imaginario tanto de cubanos como de estadounidenses a partir de la comprensión de códigos comunicacionales basados en la cultura de ambas naciones pero, obviamente, manejados en función de alimentar el con-flicto y llevar la tensión política o más bien las diferencias ideológicas a lo más sensible de los imaginarios sociales.

La ConStruCCión de La Metáfora

María del Pilar Díaz Castañón, en su libro Ideología de la Revolución cubana (2001), explica que la historia es el modo en que una sociedad rinde cuentas “de un cierto pasado”, pues siempre se eligen, conscientemente o no, los momentos “heroicos”, legitimadores del presente para restaurar el pasado. Ello sería imposi-ble de no existir en el pensamiento mítico, en cuyos límites la racionalidad carte-siana carece de sentido. Dicho de otra manera, es posible saber lo que realmente ocurrió, pero resulta muy difícil borrar la versión míticamente fijada como válida. Y desde luego, ningún terreno más propicio al mito que las revoluciones, tanto para sus seguidores como para sus detractores; son ámbito natural de la leyen-da y la fantasía heroica, incluso en sus etapas iniciales.

El estudio del mito en las revoluciones ha sido más que amplio, si bien con-centrándose mayormente en su descripción o en la función simbólica que desem-peña en la constitución del “imaginario social”. Uno de los procesos de subversión más estudiados, la Revolución francesa, ha dado lugar tanto a prolijos relatos del simbolismo revolucionario (la patria, la bandera, el célebre lema “Libertad, Igual-


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dad, Fraternidad”) como a numerosos intentos de conciliar la asunción mítica de la realidad con la legitimación que todo poder ejerce y requiere.

Al respecto Díaz Castañón reflexiona sobre un estudio que afirma que la dimensión mítica suplía a lo inconcebible en términos conceptuales, a la certe-za de poder comunicar directamente con el otro, al sentimiento de realidad de lazos afectivos con el grupo, al amor a la República. Ello regresa a una vieja ten-dencia: atribuir al mito la emocionalidad que la racionalidad no puede expresar, para incluir de algún modo el inevitable componente imaginativo y anticipador típico de los grandes cambios sociales.

Concebido así, el pensamiento mítico, como forma de apropiación simbó-lico-cultural de la realidad, de lo que se trata es de entender la función y utili-dad del mito en el mundo de la política. En El mito del Estado, Ernest Cassieer, que había criticado tanto la concepción del mito como error (resultado del uso equivocado de las leyes de asociación, mala interpretación), como su reducción psicologista a la experiencia individual, y había mostrado su importancia en la apropiación simbólica de la realidad, retrocede a sus propias premisas al carac-terizar al mito político, que no puede surgir espontáneamente, a partir de la rela-ción homo magus-homo faber, representada por el político profesional, que a la vez encarna el “deseo colectivo personificado”. Del mismo modo, los elementos que incluye en el mito (héroe, nación, raza, lenguaje) derivan de la existencia misma del líder, expresión de un deseo colectivo que ha alcanzado una fuer-za abrumadora (puesto que), se ha desvanecido toda esperanza de cumplir ese deseo por la vía ordinaria y normal (Díaz Castañón, 2001).

Se impone así el estudio de la asimilación mítica de la realidad revoluciona-ria: es ella quien permite la superación constante de objetivos cuya consecución parece animar el proyecto subversivo. Además es preciso indagar las transforma-ciones que ocurren en el mundo valorativo del sujeto y su expresión en vida coti-diana, así como el modo en que el lenguaje se transforma y marca con su signo cada fase del quehacer subversivo. De manera que es importante constatar cómo se diferencian y conforman los imaginarios sociales en la construcción revolucio-naria, tanto de sus seguidores como de sus detractores. Para ello imprescindible resulta analizar el uso legitimador de la historia que caracteriza este fenómeno.

De lo expuesto resulta que no podría siquiera esbozarse la imago mundi si no se explorara la peculiar asunción de la historia que durante el proceso de subversión ocurre. Pues toda revolución se presenta como resultado inevitable de la anterior, legitimando con ella su advenimiento. Al hacerlo se inscribe en la versión mítica de la historia ya existente, declarando a la vez su propósito de satisfacer las expectativas de la nación (Díaz Castañón, 2001).

El libro de Díaz Castañón comienza con un exergo fundamental: “Compren-der la Revolución es más difícil que morir por la Revolución”. La genialidad de


LA CONSTRUCCIÓN DEL DIÁLOGO ENTRE CUBA Y ESTADOS UNIDOS: DESMONTANDO METÁFORAS 191

la frase es doble porque además de su contenido es una frase de Fidel Castro.1 La clave del asunto radica en comprender ¿qué tipo de proceso convierte a un ser humano común y corriente, portador de los vicios y virtudes que adornan al común de los mortales, en héroe de leyenda? Pensar la Revolución es evocar la imagen del mundo revolucionario. El protagonista sabe que siempre podrá alzarse a niveles épicos. La normalidad puede ser heroica y que después de todo también el héroe es normal. Tras Girón la leyenda se hace cotidiana. En esta obra se explican cuestiones tan elementales de la comunicación cotidiana como el tránsito del “señor” al “compañero” cuestión que parecería intrascen-dente, sin embargo, no fue simple. Comprender una revolución es, ciertamente, mucho más difícil que hacerla.

La consolidación de la diferencia, sea externa o interna (los contra), reafirma progresivamente la identidad. Así, Cuba ha sido tanto “La Habana” y “la nación”, como “anti-española” y “anti-norteamericana” en distintas épocas, cuya coyuntura especial hacía visibles los “anti”. Si como señalara Espinoza reflexionar sobre la identidad de un pueblo no implica solamente caracterizarlo, sino especialmen-te establecer las razones de su identidad, los “anti” contribuirán a desempeñar esta función, reforzando simbólicamente la apropiación mítica que de la nación se hace (Díaz Castañón, 2001).

En el mismo sentido de este análisis Louis A. Pérez Jr., en su libro Cuba en el imaginario de los Estados Unidos (2014), explica de manera elocuente cómo Cuba penetró en el imaginario estadounidense, a inicios del siglo XIX, principal-mente por la vía de la metáfora: con descripciones concebidas en función de los propios intereses, casi siempre expresados como imperativos morales en los que el ejercicio del poder se presentaba como actos de beneficencia. Y aunque los temas metafóricos eran muy utilizados por la jerga estadounidense, sobre todo en tiempos coloniales, lo sí diferente sobre Cuba era la prominencia de la metá-fora como modo de discurso, o sea, para generar “conocimientos”.

Entonces, la metáfora servía como un medio eficaz de promover los inte-reses estadounidenses. En principio su uso hacía borrosa la distinción entre la resolución moral y el propósito político, o sea, politizaron el lenguaje. Puede decirse que Cuba se asoció a la imagen de una mujer vulnerable, necesitada de protección. Esta imagen trascendió, sobre todo, en las metáforas políticas de la colonia. Durante la neocolonial la imagen de Cuba también estuvo asociada a un niño que necesita educación, ilustración. Obviamente se trataba de un dis-curso que incorporaba el sello machista, con una lógica de debilidad-fortaleza,

1 Fidel Castro, “La Revolución no es la oportunidad de negar una vida mejor”, Bohe-mia, año 54, núm. 30, La Habana, 27 de julio de 1962, p. 42.



a lo que pronto se asociaría la construcción de un sentimiento de gratitud por parte de Cuba como moneda moral del imperio.

Un punto importante en la construcción de la metáfora está asociado a la percepción de “salvadores” que tiene la parte estadounidense sobre el pueblo cubano, íntimamente ligada a la lógica histórica de su proyecto imperial. Estos códigos comenzaron a montarse desde 1898, como sabemos, con la intervención norteamericana en la guerra hispano-cubana, y con ella también se asoció la idea de gratitud que debía el pueblo cubano a los estadounidenses por la liberación del yugo español, apropiándose así de todo el crédito por la derrota de Espa-ña. Mucho habría que decir sobre este código porque está muy relacionado con la concepción de política exterior y seguridad de Estados Unidos, así como con su proyecto imperial. “Salvadores” y “salvados” es un código fundamental que ha trascendido con creces en el discurso norteamericano y mediante elementos, incluso muy sutiles a veces, se reproduce una y otra vez.

Siempre se ha descrito al mito como resultado de una actividad inconsciente y como un producto libre de la imaginación. Pero aquí nos encontramos con un mito elaborado de acuerdo con un plan. Los nuevos mitos políticos no surgen libremente, no son frutos silvestres de una imaginación exuberante. Son cosas arti-ficiales, fabricadas por artífices muy expertos y habilidosos (Díaz Castañón, 2001).

A partir del triunfo revolucionario entre los principales mecanismos que articularon la metáfora debe señalarse, en primer lugar, la prensa que ha sido constante caja de resonancia de la visión del conflicto por las diferentes admi-nistraciones norteamericanas. La USAID, con todos los programas subversivos que ha promovido y financiado, ha tenido y tiene un papel preponderante en ese sentido. Asismismo debe señalarse toda una generación de emigrantes muy reaccionarios en los primeros años de la Revolución que llegaron a establecerse en las altas esferas gubernamentales de Estados Unidos.

Todos estos elementos se vieron favorecidos por el largo periodo de NO COMUNICACIÓN entre ambas partes, sobre todo entre la sociedad civil. Los prin-cipales códigos comunicacionales apuntaron entonces hacia la satanización del carácter socialista de la Revolución, apoyados por todo un ambiente internacio-nal favorable a la construcción de la metáfora y la descontextualización de la historia y el escenario revolucionario cubano.

Ciertamente Estados Unidos siempre ha tenido un papel proactivo en la construcción de la metáfora de este conflicto, mientras la parte cubana ha sido más reactiva. Y es justamente uno de los elementos fundamentales para enten-der lo que ha pasado en ese sentido y por qué ha sucedido así. En ambos casos, proactividad y reactividad han condicionado la extrapolación del escenario polí-tico al social, reproduciendo la metáfora en torno al sistema de relaciones socia-les que ha trascendido y evolucionado en el tiempo. Esta lógica se ha repetido



constantemente, y sobre ella se ha montado la metáfora y se ha fabulado la rea-lidad, de alguna manera, de unos y otros a partir de un acervo o materia prima cultural basada en el desconocimiento que ha generado la incomunicación y las tergiversaciones.

deSMontando La Metáfora

Para desmontar los viejos códigos comunicacionales es fundamental entender la materia prima cultural del conflicto; esencial para contribuir al reconocimien-to entre ambas partes. José Martí resumía nuestras diferencias de manera magis-tral: “Del arado nació la América del Norte, y la española del perro de presa”. El reconocimiento es el primer paso para la construcción del respeto y comprensión histórica y cultural a las diferencias que evidentemente están ligadas a distintas racionalidades. En ese ámbito ambas partes son completamente desconocidas. ¿Cómo puede interpretarse en esta reflexión el establecimiento de “relaciones normales” entre Cuba y Estados Unidos en el nuevo contexto? ¿Se trata solamen-te de “voluntad política”? ¿Cuál es el sujeto del diálogo?

Francois Dosse, en su obra La historia en migajas, explica que la historia es una respuesta a las cuestiones que el hombre de hoy se plantea por necesidad (…). Cada época construye su representación del pasado según sus preocupa-ciones (…). La historia parte del presente para remontar el hilo de los tiempos hasta las sociedades del pasado (…) busca y da valor en el pasado a los hechos, los acontecimientos, las tendencias, que preparan el tiempo presente, que permi-ten comprender y que ayudan a vivir (…) se construye el pasado que ella nece-sita” (Torres Fumero, 2005).

Pensar la historia del presente implica entrar en uno de los debates más com-plejos, tanto desde el punto de vista teórico como práctico, por cuanto se trata de ese constate diálogo entre el presente y el pasado sujeto a coyunturas y con-textos tan diversos como impredecibles. Volver a la historia es no sólo enfren-tarse con ella, sino recurrir a la perspectiva de la historia total, que incluye la cultura, la sociedad, de manera que se reconecten los vasos comunicantes en los nuevos tiempos; para entender las lógicas que debe superar el actual sujeto social en los nuevos escenarios.

De manera que aquí la cuestión fundamental está asociada a cambiar las bases del diálogo, los códigos que el contemporáneo de un momento histórico deter-minado y trascendental construyó en consonancia con ese momento histórico, (dígase el Triunfo Revolucionario) y en eso mucho tenemos que aprender esta-dounidenses y cubanos. Ello no entra en contradicción con los propósitos de las partes con este proceso de normalización (por cuanto el axioma y objetivo estra-



tégico del gobierno estadounidense se mantiene inalterable: la destrucción del proceso revolucionario cubano, y la voluntad del pueblo y del gobierno cubano sigue siendo preservar la Revolución), pero sin duda éste es otro momento his-tórico para el cual los códigos comunicacionales de otros momentos ya no son funcionales y no expresan coherencia con la voluntad política de diálogo entre ambos Estados, porque los modelos comunicativos emisor-receptor se han com-plejizado, hoy son horizontales, rediculares, no pueden concebirse más desde la verticalización simple del poder.

Se trata de unos códigos que deben cambiar porque el momento histórico cambió y no se puede ser coherente con el momento histórico si no se logra cap-tar su sentido. Es importante en tal tendencia, llamar la atención en lo que tiene que ver en este punto con el concepto de Revolución que nos legó el Coman-dante en Jefe Fidel Castro: “Revolución es tener sentido del momento histórico”.

Entonces, para descodificar la metáfora es fundamental comprender cómo se articulan los códigos comunicacionales del conflicto en la lógica de la racio-nalidad política de ambas partes. En el caso de los estadounidense de hoy se trata de una racionalidad donde los valores fundamentales que sostienen emble-máticamente la sociedad norteamericana —como la libertad y la igualdad— se articulan alrededor de un modelo pluralista, en cuyo centro se ubica la figura del ciudadano, pero con marcadas expresiones de exclusión, discriminación, intolerancia y marginación, a partir del modo en que se rechaza todo aquello que no encaja en el patrón étnico, racial, religioso de los blancos, anglosajones, protestante, de clase media.

En cuanto a la racionalidad política del pueblo cubano los valores fundamen-tales son la libertad y la soberanía conquistadas, que se articulan en un modelo de sociedad inclusiva. Este imaginario ha trascendido en el tiempo y en la his-toria de las relaciones o no relaciones entre una y otra parte.

De manera que hay que entender que ambas lógicas se basan en percep-ciones diferentes de la imagen del mundo, de la construcción de esos mundos, traducidas a un grupo de conceptos fundamentales en la vida cotidiana del esta-dounidense como pudieran ser, por ejemplo, éxito, fracaso, jerarquía, frente a otro grupo de conceptos que parecerían querer valorar los mismos significados pero tienen otro matiz asociado a la imagen del mundo de los cubanos, como dignidad, resistencia, igualdad.

Entonces puede decirse que estas percepciones, correspondientes a imagi-narios diferentes, esconden las sutilezas que se utilizaron para montar la metá-fora sobre bases culturales e históricas y ALIMENTAR EL CONFLICTO, promoviendo que cubanos y estadounidenses tuvieran ciertas suposiciones inexactas unos de otros, siendo esto lo que han reproducido generaciones y generaciones de cuba-nos y estadounidenses. Es aquí donde la imagen del mundo que va generando



la vida cotidiana choca, cuando pretendemos encajar o encuadrar dos racionalida-des tan diversas en códigos comunicacionales comunes, que no pueden descono-cer la historia, el origen que los ha condicionado.

Esta misma lógica se reproduce cuando se analizan temas tan sensibles en el conflicto como democracia, derechos humanos, migración, racismo; así como familia, educación, salud, medio ambiente. Normalmente se “absolutiza” el tér-mino al desconectarlo de su realidad y simplemente el resultado es el no enten-dimiento o la no comunicación.

Por tanto, el sujeto real del proceso de normalización de las relaciones Cuba-Estados Unidos, no puede restringirse a un sujeto político, sino que abar-ca mucho más allá en tanto que construye e incorpora al sujeto real. Se trata de un sujeto que, más allá de su signo político y de los marcos de la diplomacia pública, se define por medio de un grupo de elementos que le condicionan: la huella de la emigración, de una familia compartida entre las dos orillas, la reli-gión, la cultura, etcétera.

Ya no se trata de aquellas generaciones de los sesenta, setenta, ochenta que se caracterizaban por la no comunicación. Justamente se trata de un sujeto de la comunicación, del diálogo. En ello tiene un papel fundamental el acceso a las TIC en Cuba, que son esenciales en la naturalización de las relaciones; el avan-ce en las regulaciones migratorias en Cuba, intercambios académicos, cultura-les, etcétera. De manera que deshacer los viejos códigos comunicacionales en que se ha basado este conflicto lleva, necesariamente, a establecer mecanismos de apoyo al establecimiento de un diálogo, que si bien no tiene que ser sin ten-siones, sí establezca bases de respeto y de comprensión cultural en este nuevo contexto de las relaciones.

eMigraCión

El intento por iniciar un proceso de normalización de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos empezó mucho antes del 17 de diciembre de 2014, incluso antes del inicio de la actualización de las leyes migratorias por parte de Cuba. Pese a todos los obstáculos políticos, sociales, económicos, cubanos en las dos orillas, en el transcurso de los años, han insistido en mantener una comunicación, ya sea física, verbal o simbólica.

En la historia de las relaciones Estados Unidos-Cuba o de las no relaciones Estados Unidos-Cuba han existido muchos momentos relacionados con grandes oleadas migratorias marcadas por la no relación, se trata precisamente de esas generaciones más reaccionarias al sistema revolucionario.



Familias enteras divididas e incomunicadas; hermanos, padres, hijos, tíos abuelas pasaban años sin saber los unos de los otros, sólo por un telegrama dos veces al año, quizá una llamada en lugares específicos, porque también habían pocos teléfonos entonces. Este escenario propició la construcción falsa de reali-dades, de ambos lados. Los de allá demonizaban, falseaban la realidad cubana, hiperbolizando los muchos momentos difíciles, así como sus causas y conse-cuencias, unido al fantasma del socialismo y el comunismo esbozados desde sus relatos. Se trataba así de fenómenos que se construían desde los códigos de las construcciones ideológicas de sus imaginarios.

De nuestra parte, a pesar de una formación revolucionaria y frente a varios momentos de crisis, por una parte, afloraba el sueño americano, el país de las oportunidades, la construcción del éxito y, por otra, se erigían nuestras conquis-tas heredadas de un tiempo épico junto a las lecciones del marxismo leninismo antítesis del consumo y de las más elementales pasiones humanas.

Ambos casos víctima de los excesos y la ignorancia, en fin, de la no comunica-ción; no existían medios reales para el diálogo ni voluntad para el mismo. Muchos de los que se lanzaban en balsas ni siquiera tenían la menor idea de lo que eran 90 millas en mar abierto, y menos de la realidad a la que con suerte llegarían. Muchos de los que entonces vivían en Miami decidían que a La Habana no ven-drían nunca más porque hacerlo en realidad significaba dejarle su dinero a “Castro”.

¿Cuál hubiera sido la historia si entonces hubieran existido, como mínimo, la mitad de los teléfonos fijos y móviles que hoy existen en Cuba, si hubieran existido computadoras y acceso a internet, aunque sea en espacios públicos con conexión Wifi, si hubieran existido las videollamadas, facebook, correo yahoo, gmail o incluso infomed?

Es por ello que en este nuevo contexto es importante tener en cuenta, por una parte, las características de los actuales emigrados cubanos y de la Cuba de la que salen y, por supuesto, las características del país receptor más importan-te de la emigración cubana que es Estados Unidos, y en particular de la ciudad de Miami donde está el punto más beligerante de esta historia entre cubanos.

En tal sentido debe apuntarse un pequeño esbozo histórico sobre la evolu-ción de este fenómeno. En principio, el proceso de normalización bajo Obama estuvo marcado por la coexistencia de diferentes generaciones que han vivido las diversas etapas de beligerancia entre las partes, donde la vida privada y la vida pública al triunfo de la Revolución se fusionaron como proyecto de vida, de los cubanos que estaban en Cuba.

En el ámbito familiar todo aquel cubano que decidía irse de Cuba se suma-ba a la imagen de los que se fueron en los primeros tiempos, en muchos casos identificada con una emigración puramente clasista. Todo el que salió en esta etapa, incluso todo el que salió por Camarioca, le era asignado el mismo epí-



teto de gusano y era un problema de división de las lealtades familiares; se rompía con el país, se rompía con la revolución, se rompía con la familia y eso llevó a un proceso de beligerancia que muchas familias cubanas han vivi-do tanto fuera como dentro de Cuba.

La politización del proceso migratorio cubano se puede analizar desde y mediante las prácticas de relaciones interpersonales, y las prácticas de redes de relaciones familiares. En este sentido la representación social de emigrar estuvo asociada a “irse del país”, “se va”, quiere decir definitivo. Ese juego de palabras determinó que la representación social de emigrar era irse del país, incluso has-ta los años noventa durante la crisis de los balseros.

En tal sentido, mientras los estudios afirmaban que en esta década se trataba de una emigración económica, en el imaginario social continuaba asociándose este fenómeno a un cambio de signo político. En este contexto puede analizar-se la evolución histórica de esta connotación social en una relación de recha-zo-aceptación.

Todos estos años han tenido momentos de crisis de emigración, conferencias de emigración, salidas ilegales. Durante 20 años las entrevistas de la gente, las opi-niones, se van moviendo de una posición de rechazo, en la primera década de la Revolución, y en la segunda se fusionaron la vida privada y la vida pública; lue-go se va moviendo en el momento del Mariel, también hay rechazo pero hay un resurgir pequeño de un matiz donde se dice: “sí pero mi familia no es escoria” y a niveles máximos se llega a la aceptación de la connotación social de los vínculos con los familiares emigrados hasta la actualidad (Martin Fernández, 2015).

Pero sin duda, a pesar de este contexto adverso ha habido esfuerzos por el diálogo. Lo que pasa con el diálogo del 78 con la Brigada Antonio Maceo, don-de los 75 hermanos eran los niños que se llevaron; fue una importante lección en ese sentido y puso a prueba los efectos de la construcción de la metáfora. Hubo muchas contradicciones en las familias cubanas que llevaban 20 años de no relación que ahora tenían que entender que se podía dar un sí a la relación.

Serán los años noventa el momento del llamado periodo especial, cuando se perciba un cambio sustancial en los imaginarios sociales, a pesar de la perviven-cia de la metáfora, nunca antes tan crudamente reflejada en el ámbito social, sig-nada por una profunda crisis económica en la cual emigrar se convierte en una estrategia más dentro de todas las estrategias posibles para salir de la crisis. Las cuotas para salir implicaron el vínculo con una familia emigrada, había vínculo y, por tanto, muchas de estas personas salían con la intención de ayudar a la fami-lia, regresar, aunque sólo fuera de visita, agarrarse del sueño americano para salir a flote, incluso regresar en algún momento, aunque no había ninguna regulación migratoria que así lo estableciera.



En este contexto los códigos comunicacionales cambiaron. Por aquellos años se empezó a popularizar la frase “se sacrificó para sacar a la familia adelante”. El propio término de sacrificio se repetía hasta perder el sentido, pero cuánta sen-sibilidad entraña ese término. Entender “irse” como un sacrificio dejaba estable-cida una relación profunda con lo que se abandona, a la vez que establecía un compromiso con la familia que en muchos casos se tradujo en remesas, envío de paquetes con ropa medicina y alimentos, incluso en cartas de invitaciones o reclamaciones para la reunificación familiar.

Este nuevo matiz marca el contexto actual, la naturalización del fenómeno migratorio. Es así que la actualización de la ley migratoria cubana refrenda la práctica cotidiana de movimiento migratorio de todo tipo. Hay muchas investi-gaciones que afirman, incluso, que las personas que estudian son jóvenes que quieren salir, viajar, conocer, una temporada superarse y ninguno de ellos está en contra de la ideología de la sociedad cubana y del proceso revolucionario como tal, sin embargo no ven satisfechas estas necesidades porque encuentran todo tipo de obstáculos ante la única posibilidad de no regresar al no estar refrenda-do por regulaciones que lo permitieran (Martin Fernández, 2015).

Los ciudadanos cubanos que viven dentro y fuera de Cuba están interesa-dos en saber cuáles son las regulaciones migratorias y de ahí cómo organizar sus proyectos de vida.

Eso es importantísimo en el cambio de la proyección hacia el mundo, de la connotación social que tiene emigrar. La magnificación psicológica del obstáculo al vínculo al movimiento migratorio, realmente tiene un cambio total con la posi-bilidad que abre esta ley, su implementación, y que además hay una dinámica de transformaciones institucionalizadas. Lo que no significa desideologizar el proce-so, al contrario, es legitimar la posibilidad de un proyecto ideológicamente dife-rente aunque vivas en otro lugar (Martin Fernández, 2015).

Los jóvenes cubanos que emigran hoy son el resultado de su realidad den-tro de Cuba, como pasó con los que emigraron en los sesenta, setenta, ochen-ta, etcétera. Sucede que, respectivamente, cuando llegan a una ciudad como Miami hay un sistema de medios de comunicación, de intolerancia que choca con su formación aquí. Hoy hablamos de 50 años de lógica de socialización con transformaciones profundas en la década de los noventa donde emigrar es una alternativa más, que se centra desde el punto de vista de circularidad migrato-ria, es decir, con retorno.

El ser humano se mueve, claro que se asienta cuando tiene hijos, por ejemplo, pero esta generación muestra otras características, se relaciona sobre la base de intereses comunes, de respeto mutuo, y desde un contexto de cultura diferente; se trata de una posibilidad de intercambio, de interacción generacional, distinto de la beligerancia que caracterizó a las generaciones anteriores.



El acceso a los medios de comunicación en Cuba ha sido un elemento fun-damental en el proceso de normalización de las relaciones. Los medios han pro-piciado espacios donde se constatan, se reconocen y se conectan realidades. Los jóvenes son los protagonistas de estos espacios; reconocidos en sus inicios como nativos digitales, hoy asistimos a un mundo protagonizado por ellos, ciertamen-te éste es un mundo con nuevos códigos, con un nuevo sistema de relaciones sociales mediatizado, donde se comparten identidades. Por eso es un mundo también mucho más tolerante, y no quiero decir de aguantar o resignarse, sino de apretura, de respeto a las diferencias, de convivencia, de diálogo.

Por tanto, existe toda una tendencia contemporánea a concebir o articular desde las redes sociales, los sitios web, los movimientos sociales y las identida-des colectivas.

Esta perspectiva se combina con aquella que, para el caso de los jóvenes o nativos tecnológicos, habla de una Generación X marcada por la apatía, el sin sentido y la carencia de utopías. Si los movimientos estudiantiles fueron, duran-te décadas, la expresión privilegiada de la participación juvenil, con demandas sobre las condiciones de la educación y de la democratización de los órganos de gobierno hoy, desde las redes, sin una conciencia de clase o de participación política, miles de usuarios activos están coexistiendo y construyendo el esce-nario político, por muchos desafíos que estos nuevos espacios traigan consigo.

Los medios están construyendo ese diálogo en Cuba desde los soportes cul-turales de la comunicación, el cine, la moda, la música, el deporte. Estos espa-cios comunicacionales están marcando los códigos del nuevo momento de las relaciones Estados Unidos-Cuba, que más que todo pasan por códigos cultura-les, de identidad que pueden o no traducirse en relaciones políticas, entre Esta-dos, entre sistemas políticos, que pueden pensarse desde la academia, pero que no pueden olvidar al verdadero sujeto del diálogo, o del proceso de normaliza-ción que es, en última instancia, el ciudadano.

Hay lecturas importantes en este marco que trascienden lo político y lo con-dicionan, que desmitifican realidades, que desideologizan relaciones ya sean migratorias, personales, sociales, y esos son los verdaderos códigos que están construyendo el diálogo.

Se trata de las lecturas políticas, mediante las redes de lo simbólico en los espacios de la cotidianidad del ciudadano simple de cualquier país que tras-ciende los espacios políticos y académicos, sólo así puede explicarse el diálogo.

En la dinámica del proceso de toma de decisiones de los seres humanos, en la de cambios, de tener un contexto enajenante o coparticipativo, en esas diná-micas se están dando las relaciones. Esos son vínculos que estrechan relaciones, que respaldan las nuevas regulaciones migratorias. Cuba es de los países don-de más personas van de visita y menos se quedan, sobre todo en los recientes



años. Resulta importante entender la tolerancia como respeto a la diferencia, no como la noción de tolerancia que implica resignación.

Ser tolerante a la diferencia significa poder establecer un diálogo de respeto aun con determinadas condiciones que se den. Y la contradicción no tiene que ser el antagonismo; en el surgimiento de las contradicciones beligerantes pueden existir esas contradicciones y la normalización de las relaciones, y dentro de ellas la del proceso migratorio.

Hubo un momento en esta historia en el cual el gobierno de Estados Uni-dos no escuchó a la comunidad cubanoamericana de extrema derecha y firmó el acuerdo de la salida de los balseros del 94, con todas contradicciones de esas personas que no querían, y hubo un acuerdo referente a esa posibilidad, de un entendimiento a ese nivel. La práctica está demostrando que aun con contradic-ciones existe la posibilidad de las relaciones y de vínculos familiares sustenta-dos en el país de origen y hacia el emigrado apoyando a muchos de ellos que son los más jóvenes emigrados y que regresen o no, o lo hagan temporalmente, sea entendido como un proceso migratorio de movimiento de circulación (Mar-tin Fernández, 2015).

donaLd truMp: retroCeSo poLítiCo deL proCeSo de norMaLizaCión de LaS reLaCioneS vs. regeneraCión

deL teJido SoCiaL para LaS reLaCioneS norMaLeS

Puede decirse que la metáfora del conflicto si bien no va a desaparecer, porque no ha desaparecido el conflicto, sí debería ser coherente con el momento político que abrió la administración Obama. Sin duda, el 17 de diciembre de 2014 abrió las puertas para que Estados Unidos y Cuba dialogaran y conocieran mejor sus historias y sus racionalidades, sus puntos de vista. Si bien éste no era el objeti-vo del acercamiento, entonces y menos lo es hoy, en el contexto se dejó abierta una ventana de oportunidades.

Con la administración de Donald Trump el desmontaje de los códigos comu-nicacionales que alimentan la metáfora del conflicto es todo un reto, un desafío. De hecho se ha experimentado un retroceso en la consecución del proceso de normalización de las relaciones. A veces, en el nuevo entorno, parecería que el gobierno de Estados Unidos pierde de vista sus propios intereses, que trascien-den el conflicto Estados Unidos-Cuba, y que resulta contraproducente para los propios objetivos estadounidenses.

Al considerar los nuevos sujetos sociales y los avances experimentados, en los breves meses de diálogo, es evidente que el conflicto ha adquirido otros mati-ces y se ha fomentado un acercamiento social cultural irreversible a pesar de la



tensión en el escenario político. El diálogo social, interpersonal, sociocultural sin duda transciende y condiciona al diálogo político-diplomático que ha caracteri-zado al proceso de normalización ,y abarca a otras esferas como la empresarial, la científica, la académica, la cultural, la educacional.

En primer lugar, hay que subrayar que el anuncio de los presidentes Barack Obama y Raúl Castro —el 17 de diciembre 2014— del inicio del proceso de nor-malización de las relaciones entre Estados Unidos y Cuba sorprendió al mundo, incluyendo a cubanos y estadounidenses. Este escenario condujo a la apertura de embajadas en ambos países, así como a la firma de acuerdos en temas tan diversos como política migratoria, aplicación y cumplimiento de la ley, combate al narcotráfico, protección del medio ambiente, salud, agricultura, lucha contra la contaminación por derrames de hidrocarburos, entre otros.

Así, fueron restablecidos los servicios de correo postal, los vuelos directos, y se firmaron acuerdos económicos comerciales con compañías de telecomunica-ciones, de cruceros, administración de hoteles y autoridades portuarias de cua-tro estados. Sin embargo, la administración Obama continuó con el embargo, incluso durante la etapa de acercamiento entre la Casa Blanca y Cuba fue apli-cado el mayor número de sanciones financieras contra bancos y otras institucio-nes por sus relaciones con Cuba.

La fecha 17 de diciembre tiene especial simbolismo religioso para la comu-nidad católica y yoruba cubana; es el día dedicado al culto a San Lázaro o Baba-lúAyé, deidad representada por un viejo en muletas, con lepra, reconocido por sus milagros. De inmediato, dentro del pensamiento mítico, el nuevo escenario que se abría entre Cuba y Estados Unidos se asoció, entre los creyentes, al “mila-gro de las relaciones”.

En marzo 2016 la visita de Obama a La Habana entró, en el imaginario cuba-no, por medio del acercamiento entre el presidente y Pánfilo, uno de los perso-najes humorísticos más populares de la televisión cubana, quien representa al cubano actual, revolucionario y crítico.

Tales elementos propiciaron la trascendencia del hecho político en el ima-ginario social, crearon expectativas y esperanzas en cuanto al tema de la mejora de las posibilidades de relaciones no sólo políticas y económicas, sino también sociales y familiares.

Otro aspecto a tener en cuenta es que, este hecho, propició un clima de expectativa internacional, y el acercamiento de muchos países a Cuba, sobre todo después de la visita de Obama a la Isla en abril de 2015. En este contexto, Cuba y la Unión Europea firmaron, el 12 de diciembre de 2016, un Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación (ADPC) que abrió una nueva etapa de relaciones.

Este paso histórico conllevó la abolición de la Posición Común de la Unión Europea sobre Cuba de 1996, que durante dos décadas había condicionado el



desarrollo de las relaciones. Con ello se consolidó un giro político hacia el com-promiso que reemplazó la estrategia de condicionalidad democrática, que la Unión Europea había aplicado como instrumento de presión hacia el gobierno cubano y que impidió concluir intentos anteriores (en 1995 y 2000) de negociar un acuerdo entre Bruselas y La Habana.

De manera que la elección del republicano Donald Trump como presidente de Estados Unidos ha frustrado, en cierto sentido, las grandes expectativas para la mejora de las relaciones, tras su decisión de endurecer la aplicación del blo-queo, anunciada en su discurso de Miami el 16 de junio de 2017. Ello no hace sino reforzar la importancia de fortalecer los vínculos de Cuba con la Unión Europea y otros socios importantes, en muchos casos interesados en estar cer-ca suponiendo una eventual “transición democrática” en Cuba luego del cambio generacional en el gobierno.

Sin embargo, mientras que Trump ha restaurado la vieja política de sancio-nes y condicionalidad, en la práctica las nuevas medidas anunciadas por Donald Trump en realidad no revierten todos los avances logrados hasta la fecha. Así se mantienen los cambios en la política migratoria de “pies secos, pies moja-dos”, una de las últimas medidas de Obama que, en diciembre de 2016, redujo el alcance de la Ley de Ajuste Cubano.

Medidas como la nueva Ley Migratoria, la ampliación de la propiedad y de negocios privados, la ampliación de los servicios de internet, el mega proyecto inversionista del Puerto de Mariel, la creación de cooperativas no agropecuarias, la autonomía otorgada a las empresas estatales en busca de una mayor eficien-cia y competitividad, entre otras, también han incrementado el interés de acto-res internacionales hacia Cuba, independientemente del signo político de los mismos. Cuando el mercado cubano se torne más atractivo, el sector empresa-rial estadounidense tratará de ejercer influencia para flexibilizar la política del presidente Trump que obedece más a factores ideológicos de un sector radical de Florida y a la devolución de favores políticos, que a los intereses políticos y económicos de ambos países.

En el caso de las medidas más radicales —como el cierre de la embajada en La Habana, a partir de supuestos ataques sónicos aún no comprobados, y la reduc-ción del personal cubano en la embajada de Washington— éstas han tenido una representación social mucho más trascendente en el imaginario y en la decons-trucción de la metáfora, por sus efectos en la vida cotidiana y en el proyecto de vida tanto de los cubanos que viven fuera como dentro de Cuba.

Se trata entonces de una cuestión que trasciende al sujeto político para inte-grar al sujeto social, por cuanto se trata de un tema que se inserta en la historia del presente y, por tanto, lleva implícito el proceso de evolución del conflicto, y está en un momento donde las expectativas han sido superadas, que si bien



pueden retroceder en el escenario político, no pueden dar marcha atrás en el sis-tema de relaciones sociales del sujeto. Es en este contexto donde el proceso de construcción de las “relaciones normales” continúa avanzando entre las partes y desde donde puede o no avanzarse en reconectar el diálogo político.

a Manera de ConCLuSioneS

Parafraseando una vieja parábola, cuentan que un turista llega a un pueblo y ve a unos hombres picado piedra y le pregunta a uno de ellos —¿Qué estás haciendo?, a lo que éste responde —Estoy picando piedras. El turista, insatisfecho pregun-ta a un segundo hombre —¿Qué estás haciendo? Éste, de mala gana le responde —¿Usted no ve que estoy picando piedras? Apenado, el turista hace la misma pre-gunta a un tercer hombre que molesto le grita —¡Pero usted es tonto, no ve que estamos picando piedras! El turista, espantado y afligido, avanza unos metros y apesadumbrado insiste en su curiosidad con un cuarto hombre de los que pica-ban piedras —¿Qué haces? Éste respondió —Estoy construyendo una Catedral.

Corresponde a cubanos, cubanoamericanos y estadounidenses dejar de picar piedras para comenzar a construir Catedrales.

referenCiaS

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Torres Fumero (2005), Selección de lecturas de historiografía contemporánea, Félix Varela, p. 283.


III. LAS AMÉRICAS, TRUMP Y LAS RELACIONES CUBA-ESTADOS UNIDOS


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LATIN AMERICAN STRATEGIES AGAINST US INTERVENTION

Max Paul Friedman

introduCtion

The chill that has now descended on US-Cuban relations was caused by a cold wind from the North. The Cuban government demonstrated remarkable restraint since the advent of Donald Trump, refusing to respond to his provocative tweets about the death of Fidel Castro, and not engaging in escalatory retaliation as the Trump administration has cracked down on travel and diplomatic activity. “With God’s help, a free Cuba is what we will soon achieve”, President Donald Trump told a cheering crowd of Cuban-Americans in Miami, announcing that “I am can-celing the last administration’s completely one-sided deal with Cuba” (Mazzei and Gámez Torres, 2017).

Even though he did not follow through with a complete reversal or close the embassy entirely, Trump is an unpredictable, impulsive leader who not only says outlandish things in foreign policy, like the remark about a “military option” in Venezuela, but is capable of doing outlandish things, as we saw with his rec-ognition of Jerusalem as Israel’s capital. And of course his words alone can have consequences, as we saw when he perhaps unwittingly gave the green light for Saudi Arabia to blockade Qatar, only to have to send his then-Secretary of State Rex Tillerson to the region to undo the damage, along with a sale of fighter jets for the Qataris. Launching a trade war with tariffs on steel and aluminum when his experts tell him the international response will surely damage the US econo-my is another example. Whatever we may judge to be in the national interest of the United States that will not necessarily correlate with what the Trump admin-istration will do.

This means Trump has to be restrained. Among rational people in Washing-ton, the hope has been that the childlike president will be restrained by what are often called “the adults in the room”, but we know this is an illusion. We know that former Secretary of State Tillerson lost all influence long before the presi-dent fired him. We know that National Security Adviser H.R. McMaster is capable of joining the madness, as in his claim that North Korea cannot be deterred so it


208 MAX PAUL FRIEDMAN

must be confronted. We know that Chief of Staff John F. Kelly can’t get Trump to stop tweeting lies and often reminds people that he’s the Chief of Staff, not the Chief of Trump. And we know that Defense Secretary James Mattis, for all his alleged independence and gravitas, could not stop Trump from recognizing Jeru-salem, withdrawing from the Paris Climate Accord, or decertifying Iran’s compli-ance with the joint nuclear agreement.

the Monroe doCtrine iS reLeVant today

So we cannot count on self-regulation by the Trump team. And that is worrisome at a time of increasing pressure on Cuba and Trump’s reassertion of the right to intervene in Latin America. His instincts were reinforced rather than restrained by Secretary Tillerson’s major speech on Latin America in 2018. Before undertak-ing a six-country tour of the region, Tillerson spoke in Austin, Texas. He began his speech with a little joke by quoting former president Lyndon B. Johnson, who once complained about elitism in foreign policy. “I don’t believe I’ll ever get credit for anything I do in foreign affairs, no matter how successful it is, because I didn’t go to Harvard,” Johnson had said. Tillerson then added, “I didn’t either.” (Tillerson, 2018) That got him applause from the crowd at the University of Tex-as, but it should have raised the obvious question: what should LBJ have got-ten credit for? Sending young men to kill and die in Vietnam when he knew it was hopeless? Invading the Dominican Republic on false pretenses? Supporting a military coup in Brazil?

Tillerson then proclaimed that the Monroe Doctrine is “as relevant today as it was the day it was written.” He invoked President Theodore Roosevelt’s visit to Panama, which too many Latin Americans symbolizes the first covert opera-tion for regime change of the 20th century, when Washington conspired to tear the province of Panama away from Colombia. Tillerson echoed President John F. Kennedy’s promise to “eliminate tyranny” from the hemisphere, a pledge that has unfortunate resonance also, since Kennedy made use of economic warfare, assassination attempts, and invasion to try to eliminate what he called “tyranny” from Cuba. Tillerson also denounced China and Russia for their growing pres-ence in the hemisphere, arguing implicitly that the United States is the only nat-ural partner for Latin American countries. Of the Monroe Doctrine, the Secretary said: “It clearly has been a success” (Tillerson, 2018).

The Monroe Doctrine has rankled in Latin America for two centuries. Mex-ico refused to join the League of Nations because its charter incorporated the Monroe Doctrine. Diplomats and jurists in Argentina, Brazil, Chile, and Uruguay tried unsuccessfully for decades to persuade the United States to convert it from


LATIN AMERICAN STRATEGIES AGAINST US INTERVENTION 209

a unilateral claim of hemispheric dominance into a multilateral, mutual security agreement among sovereign equals (Scarfi, 2017). The dispute came to a head at an inter-American conference in Montevideo in 1933. “This doctrine bothers, disunites and hurts us,” said Mexico’s Foreign Secretary José Manuel Puig Casa-uranc. “As long as something is not the result of a reciprocal arrangement or obligation, even if it is a favor, it bothers and humiliates” (Scarfi, 2017: 154). In an effort to hem in US unilateralism, the Montevideo conference passed a reso-lution declaring that “no state has the right to intervene in the internal or exter-nal affairs of another.” That declaration became the core of Franklin Roosevelt’s Good Neighbor Policy, a rare period of inter-American respect made possible by Washington’s restraint.

Barack Obama’s efforts to follow the Good Neighbor tradition, beginning with the opening in Cuban-US relations, brought accolades and cheering crowds from Havana to Buenos Aires. Now, in the context of Trump’s boasting in his State of the Union speech of having increased pressure on Cuba and Venezu-ela for regime change, and his earlier remark that he was preparing a “military option” for Venezuela, Tillerson’s speech suggested that the President’s interven-tionist instincts would not be restrained by his chief diplomat. Referring to China and Russia, Tillerson concluded that “Latin America does not need new imperial powers.” (Tillerson, 2018) But his resurrection of the specter of Monroe, witting-ly or not, signaled that he might prefer a return to the old one.

That signal did not lose strength when Tillerson was fired a few weeks later. His replacement, Mike Pompeo, had been a hardliner on Cuba while a member of Congress, and as CIA Director he invited veterans from the Cuban exile bri-gade that invaded the Bay of Pigs to visit CIA headquarters in Langley, Virginia. He blamed Cuba for interfering in US politics, and urged Obama to reject Raul Castro’s request for the return of Guantánamo to Cuba. In response to the open-ing announced in December 2014, Pompeo denounced the policy as “strength-ening a dictatorial regime” and “cozying up to our enemies.” (Pompeo, 2014) Where Tillerson ineffectively tried to moderate Trump’s most bellicose instincts on Iran and North Korea, Pompeo shares Trump’s hawkish orientation. If any-thing, the changes in the administration are likely to bring an even harder line than we have seen so far.

So I’d like to focus on another way that the United States has been constrained in the past from intervening in Latin America by coalitions of Latin American states themselves. If we think about two historical periods when the US broke with its traditional approach of violating Latin American sovereignty, the presidencies of Franklin Roosevelt and Barack Obama, in each case we can see that this was not a kind of gift made by a more enlightened US president, but in fact was the combination of years of Latin American diplomatic resistance that encountered



a US administration able to count costs. This diplomatic resistance took the form of “soft balancing”.

The term soft balancing was coined by political scientist Robert Pape in 2003 to describe opposition to the invasion of Iraq, when France, Germany and Rus-sia joined at the United Nations to try to thwart Washington’s plans (Pape, 2003). In traditional balance of power theory, states seek to check the preponderant state either through enhancing their own power or by forming alliances based on military and economic resources.

In a unipolar system, the leading state’s power is unrivaled, so tradition-al balancing can’t work: no coalition of other states can bring together enough military or economic power to resist the hegemon. So, secondary states turn to soft balancing through diplomacy in international institutions, emphasizing inter-national law, using delegitimization and reinforcing international norms. These coordinated actions raise the costs and lower the benefits of the unilateral exer-cise of military force.

Pape and other political scientists have discussed soft balancing as a twen-ty-first century innovation, or at least something that happened after the end of the Cold War, when the US became the world’s unrivalled superpower. But it has happened earlier in the inter-American system, where the US has been an unri-valled regional superpower for more than a century (Friedman and Long, 2015).

Of course the most sustained kind of resistance to US power in the twentieth century has been from Cuba itself, which was the target of the most sustained US effort at regime change in history. The very fact of Cuban survival in spite of invasion, assassination attempts, and economic warfare is an example of suc-cessful resistance by a highly mobilized and unbending society. But the Cuban model is not the only way the US has been constrained in the past.

After the War of 1898 and Theodore Roosevelt’s doctrine asserting the unre-stricted right to unilateral intervention, three decades of gunboat diplomacy to collect debts, and Dollar Diplomacy with its prolonged military occupations of the Caribbean Basin by the US Marines, raised concerns throughout Latin America.

Many diplomats and jurists in Argentina, then one of the world’s wealthiest nations, saw their country as a counterweight to US dominance. Though they were far from the line of fire, interventionism indirectly threatened Argentine interests and established unwelcome precedents for a nation with foreign debts. They did not challenge the US on the battlefield. Instead, Argentina’s most famous inter-national jurist-diplomats, Carlos Calvo (1824-1906) and Luis María Drago (1859-1921), promoted formal doctrines designed to constrain the great powers from violating the national sovereignty of weaker powers by using force to collect debts. Gunboat diplomacy practiced by the great powers made the rights of for-eign capital an existential question for Latin American debtor nations, including



Argentina. Argentine thinkers had been wrestling for some time with the need to simultaneously preserve inflows of foreign capital while protecting weaker Latin American states from the power of the investors’ home governments when dis-putes arose. As early as the 1860s, Carlos Calvo began to campaign for an absolute prohibition on diplomatic or military intervention for debt collection. At a time when most European countries and the United States promulgated a doctrine of diplomatic protection that held that their nationals were entitled to preferential treatment and effective extraterritorial sovereignty, Calvo argued that parties that develop grievances in the course of doing business in a foreign country must seek redress through that country’s judicial system rather than turning to their home governments for satisfaction (Calvo, 1868).

Although the Calvo Doctrine did not find formal acceptance in international law, Argentine diplomats followed Calvo by continuing to press for the adoption of new norms to constrain the great powers —increasingly directed specifically at balancing the United States— in international venues. Secretary of State James Blaine launched the First Pan-American Conference in 1889 to try to create a cus-toms union and system of arbitration in Latin America, both under US leadership. The Argentine delegation, led by future president Roque Sáenz Peña, was suc-cessful in rallying Latin American support to block the US projects, and pressed, over US objections, its own resolutions prohibiting territorial conquest and assert-ing the juridical equality of states (Morgenfeld, 2011).

At the Second Pan-American Conference in 1902-03, Argentina submitted a version of the Calvo Doctrine, prohibiting extraterritorial intervention (diplomatic or military) to resolve pecuniary disputes and holding that natives and foreigners were equal before the law. By articulating a concern widespread in Latin Ameri-ca and persuasively lobbying the other delegations, the Argentines succeeded in isolating the United States: every delegation present signed the resolution except the United States and Haiti.

The confrontation between Argentina and the United States came into sharp relief in the same period over the Venezuela crisis. In 1902-03, a joint naval force sponsored by Germany, Great Britain, and Italy shelled and occupied Venezue-lan ports after the Venezuelan government fell behind on loan payments during its civil war. The events provoked outrage in Argentina; as its leading daily La Nación editorialized, the attack was “a latent aggression against any of the nations that have grown from the same cradle. Today you, tomorrow me” (Guerra Ini-guez et al., 1976: 19). While belatedly objecting to European intervention, Pres-ident Theodore Roosevelt articulated a special US right to intervene, to exercise “international police power” in the hemisphere, in what came to be known as the Roosevelt Corollary to the Monroe Doctrine. Roosevelt’s motto “speak softly but carry a big stick” acquired new resonance for Latin Americans, who thought



the big stick was aimed at them. Their fears seemed realized when Roosevelt, dissatisfied with Colombian demands in negotiating rights to an isthmian canal, helped revolutionaries break Panama away from Colombia in 1903. The Roos-evelt Corollary and the interventions in Panama, Cuba (1906), and the Dominican Republic (1905), where the United States set up a customs receivership to ensure foreign investors would be first in line for any government revenues, confirmed Latin American concerns. Marshaling Latin American opposition, Foreign Minis-ter Drago wrote a message to the Roosevelt administration calling for an abso-lute prohibition on military intervention in “the territory of American nations” (Drago, 1903).

The contrasting visions of appropriate behavior of states clashed visibly in international forums. At the Third Pan-American Conference in 1906, Argentina sought the adoption of the Drago Doctrine forbidding military intervention, but the United States managed to thwart the resolution. At the Second Peace Confer-ence at The Hague in 1907, the Argentine delegation and The US position was not to reject the Drago Doctrine outright, but to embrace it with fingers crossed. The US and U.K. delegations joined forces to amend his doctrine with a major loophole. Where Drago had spoken of public debt and an absolute prohibition on military force, the amended version pushed through by US delegate Col. Hor-ace Porter referred only to contractual debts and called for compulsory arbitra-tion —after which noncompliance by the debtor nation could be punished by military action. Argentina registered two formal reservations, calling for disputes over contractual debts not to be submitted to international arbitration but to go before national courts, and stating that public loans cannot in any circumstanc-es give rise to military aggression. The “Porter Doctrine” that supplanted Drago at The Hague immediately sparked a clash with Latin American countries over representation at the International Court of Justice, which the United States and Great Britain sought to dominate, and where Argentina, Brazil, and other Lat-in American states demanded equal representation —not only on the principle of the juridical equality of states, but to ward off the possibility that the interna-tional body would become merely one more instrument for future intervention.

One might consider the Argentine exercise in soft balancing a failure, given the Porter Doctrine’s evisceration of the Drago Doctrine. But by taking a longer view, one can see the seeds planted by Calvo and Drago, and the consistent tra-dition in Argentine foreign policy of pushing back against US projects of hemi-spheric integration under its leadership, growing and bearing fruit. The Latin American countries that joined Argentina in expressing reservations along similar lines at The Hague included Bolivia, Brazil, Chile, Cuba, the Dominican Repub-lic, El Salvador, Guatemala, Haiti, Peru, and Uruguay. Having failed to persuade the entire conference to go along, Latin American governments began taking



matters into their own hands, changing by national law the international norms on intervention within the Americas. They incorporated Calvo’s principles into the language of contracts with foreign corporations, legal statutes, or even their constitutions in the form of the so-called Calvo Clause, requiring parties doing business under those laws or contracts to agree to be bound by the host coun-try’s judicial system. (Among the countries that at one point included a version of the Calvo Doctrine in their constitutions are Argentina, Bolivia, Colombia, Ecua-dor, Mexico, Peru, and Venezuela.) Foreigners who wanted to do business in those countries had to agree to the new terms restoring national sovereignty over international capital or look elsewhere for investment opportunities (Newcombe and Paradell, 2009). Argentina, along with numerous Latin American supporters, advanced international norms with far-reaching effects beyond what could be traced in the letter of international law. As renowned newspaper editor William Stead put it in 1908, Drago was “the one man” who had “permanently changed” international relations through international law, making his name “deservedly famous around the world” (Guerra Iniguez et al., 1976: 9). At this early date, the Argentine strategy of rallying multinational opposition to unilateral intervention through international organizations had borne fruit. These were not direct con-frontations or military victories over the United States, but they limited US free-dom of action. As the Nicaraguan poet Rubén Darío wrote, “On the balance scales of the American continent, it is the Argentine Republic that gives us the counter-weight to Yankee power” (Darío, 1911: 3).

Argentina then gained the backing of revolutionary Mexico. Venustiano Car-ranza not only presided over the development of Mexico’s anti-interventionist Constitution, but issued what came to be known as the Carranza Doctrine in 1918. This Doctrine held that all nations are equal under the law, which meant that there could be no legitimate intervention with any exceptions. Nationals and foreigners are also equal under the law and subject to the sovereignty of the state where they reside, meaning there could be no extraterritoriality or special protections for foreign investors. At a series of Pan-American conferences, an increasingly large and coherent coalition of Latin American states joined Argen-tina and Mexico, despite the many conflicts and resentments and ideological dif-ferences among them, in a strategy of soft balancing, to demand that the United States give up its self-proclaimed right to intervene (Friedman and Long, 2015).

By 1930, Mexican Foreign Secretary Genaro Estrada extended the goal from nonintervention to noninterference by declaring that Mexico would no longer recognize or make judgments about the nature of foreign governments, whether they come to power legally or extra legally ( Jessup, 1931).

The “Estrada Doctrine” was invoked by other countries following the model. Carranza’s former foreign secretary Isidro Fabela, an advisor to the Mexican For-



eign Ministry, wrote that there was no need to “turn Mexico into a Quijote coun-try that seizes any opportunity to challenge the political wrongs committed by North America against our Republics of the South,” especially since Mexico lacked the power on its own to become the protector of the oppressed. Nonetheless, Fabela argued, Mexico did have “a noble and transcendent mission” to contin-ue an independent foreign policy and to express its ideas freely (Fabela, 1936).

Franklin Roosevelt’s predecessor already understood that US policy was coun-terproductive. President Herbert Hoover’s interest in Latin America went further than the Republican presidents who preceded him. As secretary of commerce in the early 1920s, Hoover promoted Latin American trade and investment. After his election as president, he devoted ten weeks of the transition period before his inauguration touring the region, giving twenty-five speeches promising to reduce US interference in Latin American affairs. He was surprised at the level of criti-cism he encountered, from demonstrations to challenges from government offi-cials. President Hipólito Yrigoyen of Argentina was most direct. At a banquet for Hoover, Yrigoyen warned that US power risked becoming “a danger to justice… a shadow projected upon the sovereignty of the other states.” In a private meet-ing, the Argentine president startled Hoover into a brief silence by stating that US intervention on behalf of its citizens’ financial claims had rendered US invest-ment hazardous to national sovereignty (Yrigoyen, 1956: 111-115).

Hoover listened. As an Argentine diplomat put it, the president-elect displayed “a lively interest in learning the reasons for this antipathy toward the United States —an interest based in the desire to remove the causes that motivate it” (De Estra-da, 1928). Hoover sought to wind down the US occupations in the Caribbean in part because of the sheer financial cost of equipping an expeditionary force at a time when the Great Depression and the Republican philosophy of frugal govern-ment expenditures put a strain on the federal budget. It is significant, however, to recognize how aware he was of the reputational cost to the United States of maintaining military occupations. Domestic critics voiced opposition in the press and in Congress. So did anti-imperialist and nongovernmental peace organizations in the United States and Latin America. Hoover knew that before his own good will tour, Latin American delegations to the inter-American conference held at Havana in 1928 had protested the occupations. Argentina, Mexico, and El Salva-dor introduced a resolution stating that “no state has the right to intervene in the internal affairs of another.” The US delegation under President Calvin Coolidge’s secretary of state, Charles Evans Hughes, blocked the resolution, reserving the right to intervene to protect lives and property. That made the conference a fail-ure, one of the reasons Hoover placed improving inter-American relations high on his agenda. Hoover’s secretary of state, Henry Stimson, observed in a 1931 radio broadcast that “sore spots” in US-Latin American relations “have damaged



our good name, our credit, and our trade far beyond the apprehension of our own people,” and claimed progress in the US effort “to eradicate the sore spots of Latin-American diplomacy” (DeConde, 1951: 62).

Thus before Franklin Roosevelt took office, many currents were already guiding the United States away from its traditionally unilateral interventionist approach to Latin America. Argentina, Mexico, and other Latin American coun-tries had pushed for decades for a formal prohibition on intervention. The Great Depression made more onerous the costs of stationing Marines in restive coun-tries, and the rise of local dictators made the Marines superfluous. Herbert Hoover was beginning to draw these threads together when he reached the end of his single term in office.

Franklin Roosevelt had gone through his own evolution in thinking about Latin America. As Woodrow Wilson’s assistant secretary of the navy, he shared his boss’s condescending view of Latin Americans as unprepared for self-gov-ernment, and spoke in favor of a strong US military presence in the Caribbean. By 1928, he had changed his mind. He published an article in Foreign Affairs that acknowledged Latin American resentment of unilateral US intervention and argued that any military action should be taken in cooperation with Latin Amer-ican nations (Gellman, 1979).

In the first months of his administration, Roosevelt made evident in his state-ments and his appointments that he intended to make a definitive change. He announced the new policy in general and specific terms. In his first inaugural address on March 4, 1933, Roosevelt said, “In the field of world policy I would dedicate this Nation to the policy of the good neighbor —the neighbor who reso-lutely respects himself and, because he does so, respects the sanctity of his agree-ments in and with a world of neighbors” (Rosenman, 1938-1950 2:11-16). In a speech on April 12 marking “Pan-American Day,” Roosevelt said, “Your American-ism and mine must be a structure built of confidence, cemented by a sympathy which recognizes only equality and fraternity” (Rosenman, 1938-1950, 2: 129-33).

Meanwhile he appointed as secretary of state Senator Cordell Hull (D-TN), whose main virtue was his prestige among Southern Democrats, not any particular experience in Latin America. However, Roosevelt reached beyond Hull to make a critical appointment at the subcabinet level, choosing Sumner Welles to be his key diplomat on Latin American affairs and the architect of the Good Neighbor Policy. After an assignment in 1919 in Buenos Aires, where he overlapped with Yrigoyen’s first term in office, in 1922 Welles went on a special mission as Com-missioner to the Dominican Republic to investigate how to end the US occupa-tion. In his two-volume history of that country, Naboth’s Vineyard, Welles argued that the Dominican Republic could govern itself, despite traditional US assump-tions about Dominican “immaturity” or the influence of foreign powers. US mili-



tary occupation, Welles wrote, generated resistance rather than pro-US sentiment or economic development, and he bemoaned US officials’ ignorance of local cus-toms and wishes. Instead of occupation, Welles argued, “friendly cooperation and intercourse” with the American Republics would assure “the future safeguard” of the United States (Welles, 1928: 936-7). Ironically, Welles was responsible for the single worst violation of the Good Neighbor Policy. Sent on a mission to Cuba in 1933, Welles veered back toward interventionism when, following the ouster of President Gerardo Machado y Morales, he advised against recognition of the revolutionary government and requested the stationing of US warships in Cuban waters. He even called for the landing of troops, a request Roosevelt rejected. Welles’s actions made him persona non grata in Cuba and led to his recall in December 1933.

The incident confirmed Roosevelt’s determination to avoid unilateral interven-tion. Thereafter, Welles was unerring in helping Roosevelt to deepen the mean-ing of the Good Neighbor Policy. He encouraged Roosevelt to remove the last US forces from Haiti in 1934 and to abrogate the Platt Amendment. At his insis-tence, the State Department officially abandoned its use of non-recognition as a diplomatic sanction. In 1934, Welles instigated the cancellation of the non-recog-nition treaty that since 1923 had bound the United States and Central American nations not to grant diplomatic recognitions to governments that came to pow-er by force. In April 1936, Welles went further, instructing diplomats in Central America to “decline comment” and “abstain from offering advice on any domestic question,” even should their counsel be sought by local politicians (Wood, 1961: 145-147). The Roosevelt administration thereby adopted the same standard as Mexico’s Estrada Doctrine: governments would be recognized because they held power, not because of how they came to power. This policy rested on the idea that sovereignty lay in the state, not the government. It placed the non-interven-tion principle on a higher level than the imperative to support pro-United States political candidates or to promote democratic rule abroad. And it meant that US diplomats, formerly seen as kingmakers, would remain neutral in Latin Ameri-can politics. Even after Nicaraguan strongman Anastasio Somoza murdered the rebel leader Sandino, Welles refused a request from the US ambassador to with-draw recognition from Nicaragua (Gellman, 1979: 31).

All this went a long way to respond to Latin American pressure to move from a policy of interventionism to a policy of non interventionism. As Greg Grandin put it, Latin American actors developed the Good Neighbor’s core principle of nonintervention, which “represented the central plank in a long-evolving effort by Latin American jurists to remake the philosophical foundations of internation-al law” (Grandin, 2006: 1053). Indeed, continuing Mexican and Argentine coop-eration led to the 1933 Montevideo Conference adopting the anti-interventionist



pronouncement that “no state has the right to intervene in the internal or exter-nal affairs of another.” Breaking with precedent, Secretary of State Cordell Hull signed the resolution. However, he presented reservations, arguing that interven-tion was not defined, so the United States would continue to pursue its own poli-cy. Over the next few years, Mexico and Argentina worked together to rally other countries behind a pressure campaign to see the resolution strengthened. Then at the Inter-American Conference for the Maintenance of Peace held at Buenos Aires in 1936, with President Roosevelt himself in attendance (a strong signal of the event’s importance), the United States relinquished its caveats. The confer-ence protocol the US signed minced no words: the signatories “declare inadmis-sible the intervention of any one of them, directly or indirectly, and for whatever reason, in the internal or external affairs of any other of the Parties” (Burr and Hussey, 1955: 112-114). Instead, external threats to the hemisphere would be answered through mutual consultation and cooperation. In effect, this culminat-ed three decades of struggle that brought about the era of the Good Neighbor Policy, which despite its flaws and inconsistencies (notably in Cuba) did see the United States formally give up its claimed right to violate the sovereignty of Lat-in American nations.

To be sure, Roosevelt wanted to save money during the Great Depression, and worked with dictators to keep order after the Marines left. An additional factor enabled a shift from intervention to non-intervention in US policy in the region: it was possible to remove the Marines from occupation duty because there were no other forces that could do what they had been doing in their place (LaFeber, 1983). The departing Marines did not abandon their posts before training and equipping domestic armed forces, the guardias nacionales, that could put down unrest in their absence. Trained along Progressive lines to be efficient, profes-sional forces that would remain above politics, the Guardias Nacionales quickly became the route to rule for authoritarian military officers. Throughout Central America and the Caribbean, US-backed dictatorships seized power and main-tained order on their own. Héctor Pérez-Brignoli made this point by reeling off the names of the dictators of Nicaragua, Guatemala, El Salvador, Honduras, the Dominican Republic, and Cuba: “Somoza, Ubico, Hernández Martínez and Carías were, like Trujillo and Batista, better guarantors of the Pax Americana than the Marines themselves.” (Pérez-Brignoli 1985: 98) This may understate the degree to which Latin American dictators pursued their own agendas within the limits of an asymmetrical relationship with the United States, but it does point to an aspect of the Good Neighbor era that was anything but progressive. Nonetheless, the soft balancing strategy led by Argentina and Mexico is the underappreciat-ed Latin American origin of the Good Neighbor policy’s ban on US intervention.



People assembled today at this conference know better than anyone that uni-lateral US intervention did not end, from Guatemala in 1954 and the invasion at Playa Girón to the invasions of the Dominican Republic and Grenada and Pana-ma, from Operation Mongoose and the embargo to the assault on Allende’s Chile, the Contra war in Nicaragua, et cetera. Soft balancing was not a permanent con-dition. Indeed, it was the unilateralism and extraterritoriality in the Cuba embar-go that most angered Latin American states in recent years. Multilateral sanctions against Cuba, imposed by the Organization of American States in 1964, started to break down a decade later. After the Cold War ended, efforts reemerged to undermine the US position. Starting with the Iberoamerican summits, Cuba was invited to regional gatherings. The rise of a new Latin American left at the turn of the century sharpened opposition to US policy. South American states led the creation of political and economic institutions that limited Washington’s reach, like UNASUR and CELAC. At an inter-American summit meeting in Cartagena in 2012, US citizens paid attention to a mini-scandal about members of the Secret Service who were hiring prostitutes.

More importantly, Latin American delegations, including the then increasing prestigious Brazilian government, united to denounce Cuba’s exclusion from the Summit. Obama came back from Cartagena licking his wounds —and asked his aides what could be done to improve relations with the region. They settled on a dramatic move on Cuba —a tall order, given the American political landscape, but a necessary one. Obama faced the prospect of addressing empty chairs at the Panama summit if his administration did not agree to Cuban participation (Hershberg, 2016). US efforts to isolate Cuba had resulted, paradoxically, in the diplomatic isolation of the United States —further highlighted by the lopsided annual votes in the United Nations General Assembly to lift the embargo. Latin American diplomatic opposition showed the way out of the corner into which Washington had painted itself. It is called the Obamapertura but like the Good Neighbor Policy, it has Latin American roots, including years of diplomatic efforts by states in the region aimed at counterbalancing the interventionist US policy with multilateral coalition-building. That kind of soft balancing is the underap-preciated Latin American origin of the Obama opening to Cuba.

Whether we are discussing the Franklin Roosevelt administration or the Obama administration, Latin American pressure meets with success when there is an amenable leadership in Washington. Clearly, we are not there now. How-ever, the lesson is still an important one: when Latin Americans unite against US intervention, they can have a real effect in spite of the power imbalance. Outside of Mexico and Central America, Latin American states today depend consider-ably less on the United States than in the past. In the commercial sphere and in access to investment, China and Europe offer alternatives. The rise of new cen-



ters of power in the world is important because it expands Latin American lead-ers’ options. Latin American solidarity with Cuba and confrontation with the US have recently diminished with the rightward tendency in the region. The current leaders of key states who are trying to work with Trump, from Argentina’s Macri to Brazil’s Temer and former Peru’s Kuczynski, are not going to lead a coalition of resistance. But they are unlikely to be in perfect alignment with Trump either. For one thing, their strategies for economic growth and the resulting political legitimacy they hoped to gain depended on winning increased access to the US market. Trump’s protectionism has left his most obvious natural allies in Latin America perplexed and pursuing alternatives in Europe and Asia (Rapoport and Morgenfeld, 2017). Faced with the growing Chinese challenge as well as orches-trated and effective Latin American criticism, Obama tried using free trade deals and diplomatic concessions to stanch the bleeding in inter-American relations. But Trump, who disdains both diplomacy and free trade, has given up both principal instruments for evoking cooperation. Solidarity with Cuba is still present in Latin American societies, and with elections coming in the next two years all over the region, it is possible that history will repeat itself in seeing a more independent-minded Latin American coalition pull together to balance the United States and find ways to raise the costs of intervention. As Trump revives the Monroe Doc-trine’s unilateralism and continues his insults against Latinos, he may not “make America great again,” but he will probably manage to “make Latin America irate again” (Friedman, 2017).

Trump’s own policies and rhetoric are the single most important factor driv-ing future Latin American solidarity.

ConCLuSion

My point is this: where Latin American states have been able to cooperate to con-strain the US, it has been through multilateral diplomacy coming together in inter-national organizations, even those where the United States wields influence and even those that may produce resolutions and actions with which Cuba strongly disagrees. Soft balancing works by producing the maximum amount of coordi-nation around the minimum set of mutually acceptable positions among Latin American states. Especially when the United States behaves badly, the poten-tial for international engagement in Latin America is more important than ever.



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223

EL EFECTO TRUMP EN LA DINÁMICA TRIANGULAR ESTADOS UNIDOS-CANADÁ-CUBA

Raúl Rodríguez Rodríguez

introduCCión

Las relaciones de potencias globales con actores regionales con frecuencia invo-lucran a terceros Estados o potencias menores en una relación triangular. La dinámica de la relación Cuba Estados Unidos rebasa lo bilateral, se extiende a lo regional, impacta las relaciones de Cuba con países cercanos como México, Venezuela o Canadá, e incluso más allá de la región como es el caso de las rela-ciones de Cuba con la Unión Europea. Con algunos de estos actores internacio-nales Estados Unidos tiene fuertes vínculos económicos, políticos y de seguridad como es el caso de México y Canadá, en el hemisferio occidental. El papel de terceros actores abre un área de oportunidades para la negociación y la inter-mediación, pero también crea espacios para que esos terceros actores interac-túen con las partes en conflicto a partir de sus propios intereses bilaterales. Ese el caso de la relación triangular entre Estados Unidos, Canadá y Cuba.

La dináMiCa trianguLar eStadoS unidoS-Canadá-Cuba

En el contexto internacional actual, en Estados Unidos la administración de Donald Trump cuestiona la arquitectura de posguerra en términos económicos y de seguridad, rechaza el multilateralismo a favor de lo bilateral y el nuevo regio-nalismo de finales del siglo XX, que estuvo marcado por el avance de acuerdos de libre comercio y la consolidación de bloques regionales.

En Estados Unidos —y en otros importantes actores europeos como el Reino Unido— se ha incrementado el nacionalismo, el sentimiento antiinmigrante y el proteccionismo selectivo en una especie de reacción al fenómeno objetivo de la globalización. Por su parte Canadá, a diferencia de sus socios principales anglo-sajones, parece seguir apostando al multilateralismo y al internacionalismo liberal.


224 RAÚL RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

El gobierno de Justin Trudeau ha reforzado su compromiso con mercados impor-tantes como la Unión Europea, y en América Latina ha continuado la tendencia de su predecesor de consolidar una amplia red regional de tratados de libre comer-cio. En este contexto, México es el socio económico más importante para Canadá.

Un inconcluso proceso de intensas negociaciones hace imposible prever el tipo de modificación que traerá la renegociación del TLCAN impulsada por Esta-dos Unidos a la relación comercial entre México y Canadá. Paralelamente, la polí-tica exterior canadiense, con un altísimo interés en sus relaciones económicas internacionales, se ha concentrado en demostrar la viabilidad y las ventajas de la relación económica actual con Estados Unidos, pero también se ha focalizado en países que concentran importantes negocios en América Latina y el Caribe, mediante la promoción de tratados de libre comercio y acuerdos de protección de inversiones, fundamentalmente en el sector de la minería. Este patrón seguirá definiendo el mapa de las principales relaciones de Canadá en la región, siem-pre como cierto complemento de la proyección de Estados Unidos o aprove-chando los nichos que éste deja abiertos. Es el caso de la significativa presencia canadiense en el sector bancario y de seguros en Cuba desde 1902 hasta 1965.

Ya avanzada la segunda década del siglo XXI Cuba, por su parte, busca con-solidar un modelo de desarrollo económico, político y social. En este momento la inversión extranjera directa y la inserción en las cadenas globales de produc-ción aparecen como elementos vitales para lograr los objetivos propuestos en la actualización del modelo económico. La política de Estados Unidos hacia Cuba es un obstáculo a ello y Canadá, tal y como ocurrió en 1960, vuelve a mostrarse como una opción viable para la necesaria diversificación de las relaciones eco-nómicas internacionales de Cuba.

En este capítulo se examina la dinámica triangular entre los tres Estados, en el actual contexto de cambios en uno de los lados del triángulo, y a partir de los principales antecedentes se evalúa como impactan los cambios promovidos por la administración estadounidense de Donald Trump en su relación bilateral con Cuba y Canadá, y que afectan la dinámica triangular.

enfoque trianguLar en LaS reLaCioneS internaCionaLeS: aLgunoS anteCedenteS

La referencia a relaciones triangulares no es abundante en la literatura de rela-ciones internacionales. Sin embargo, existen antecedentes de importantes acer-camientos al estudio de este tipo de relaciones entre Estados, como el llamado Triángulo del Atlántico Norte, que incluyó a Estados Unidos, Gran Bretaña y Canadá durante y después de la segunda guerra mundial, hasta bien avanzada


EL EFECTO TRUMP EN LA DINÁMICA TRIANGULAR ESTADOS UNIDOS CANADÁ CUBA 225

la década de los cincuenta. La obra reconocida como precursora de esas con-cepciones fue publicada por John Bartlet Berbner (1966).

Otros empeños académicos emplean el término triángulo estratégico (Tatu, 1970; Gottlieb, 1977), de uso generalizado, para identificar la relación triangu-lar Estados Unidos-China-URSS durante la última fase de la guerra fría. La con-cepción del triángulo estratégico se puede considerar un término basado en la lógica cuasi geométrica de la relación entre actores políticos en la arena inter-nacional, por lo que, en consecuencia, ha sido aplicada a diferentes situaciones internacionales en las que se cumplen los siguientes criterios:

a. La relación se restringe a tres actores autónomos y racionales.b. La relación bilateral entre alguno de los actores depende de su relación

con el tercero.c. Cada actor busca, constantemente, involucrase con el otro o con ambos

para evitar el abandono o una confabulación hostil y así poder hacer avanzar sus intereses (Ditmmer, 1981: 485-516).

El triángulo estratégico de Ditmmer emerge a partir de la visita del presidente de Estados Unidos a China, para designar la relación triangular entre tres potencias nucleares mundiales, en la que la asimetría no era una característica fundamen-tal. Así, se puede describir como un triángulo equilátero.

Aunque, el análisis triangular basado en la teoría de Ditmmer ha sido útil y es aplicable a otras relaciones triangulares, ha requerido algunos ajustes, como el uso de la teoría de las relaciones asimétricas, a pesar de que esta última se aplica mayormente a las relaciones bilaterales. No obstante, como las relaciones bilaterales pueden estar afectadas por un tercer estado, en este caso es impor-tante la contribución de Brantly Womack (2010) con la teoría del triángulo asi-métrico. Este caso puede clasificarse como un triángulo escaleno y es útil para el análisis de la relación triangular Estados Unidos-Canadá-Cuba.

eL enfoque trianguLar en eL CaSo de Cuba

Después de 1959 la política de Estados Unidos hacia Cuba tiene, en escencia, como pilares fundamentales el cerco económico y el aislamiento diplomático, lo que ha hecho que Cuba, en su proyección exterior, esté buscando constante-mente alternativas en aras hacer avanzar su proyecto económico político y social, proteger su seguridad y promover su interés nacional.

En cuanto a este particular enfoque triangular que se aplica al caso de Cuba, existen antecedentes importantes de elaboración más reciente que describen un



escenario con interesantes paralelos y retos similares a los que se presentaron al gobierno cubano en el periodo 1959-1962. No obstante, en su mayoría tratan las relaciones triangulares que se generan a partir de la necesidad de la reinser-ción de Cuba en la economía mundial después del colapso de la URSS y el fin del orden bipolar, por lo que tienen un alto componente de relaciones econó-micas internacionales y se ubican en un periodo diferente en cuanto al orden de las relaciones internacionales (Morales, Batista y Yamaoka, 1999). Es también relevante el trabajo de Joaquín Roy (2011) sobre relaciones triangulares Cuba-Estados Unidos-Unión Europea durante la década de 1990.

En Canadá se destacan los estudios que evalúan el impacto de la política esta-dounidense en el desarrollo de los vínculos bilaterales entre Canadá y Cuba, des-de el punto de vista político y económico, sin llegar a enmarcarlo en un enfoque triangular (Oglesby, 1975; Kirk y McKenna, 2005). Pocos autores analizan la rela-ción en términos triangulares o comparan la política exterior de Estados Unidos hacia Cuba con la política canadiense hacia la mayor de las Antillas. Éstos, tanto en Canadá como en Cuba, se ubican en el periodo posterior al fin de la guerra fría (Wylie, 2010) como orden de las relaciones internacionales.

eStadoS unidoS-Canadá-Cuba: LoS LadoS deL triánguLo

El lado Canadá-Estados Unidos, del triángulo en cuestión, se puede describir como una relación bilateral caracterizada por la cercanía geográfica a lo largo de una frontera común de 6 400 kilómetros, la existencia de profundos víncu-los históricos y culturales. Estos factores objetivos han generado un grado de interacción, política, económica, de defensa y seguridad, ideológica y cultural, entre dos Estados que, en lo esencial, comparten el patrón de civilización occi-dental judeocristiana.

Estados Unidos y Canadá comparten valores culturales similares, aunque no idénticos, y tienen intereses compartidos; han sido aliados en momentos como la guerra de Corea 1950-1953 o en la crisis de Kosovo en 1999. Pero también han tenido importantes divergencias en su enfoque de política exterior como es el caso de la política hacia Cuba, un pequeño estado insular ubicado en su entor-no geográfico cercano.

Desde la conformación del orden internacional de posguerra, e incluso antes, Canadá y Estados Unidos han sido aliados políticos, ideológicos y estratégicos. Por tanto, Estados Unidos tiende a anticipar el apoyo de Canadá a sus iniciativas de política exterior. El contexto geopolítico y geoeconómico del hemisferio occi-dental es el área de influencia que Estados Unidos ha construido desde finales del siglo XIX, y en la que ha logrado institucionalizar su hegemonía. Para Canadá,



la relación bilateral con Estados Unidos es vital para el orden internacional, pues el vecino del sur ha sido importante para la seguridad desde el fin de la segun-da guerra mundial. Ya a finales de la década, en 1959, estaban sentadas las bases para lo que Joseph Nye y Robert Keohane definirían como la compleja política de la interdependencia entre Estados Unidos y Canadá, y más tarde, como interde-pendencia compleja (Nye y Kohane, 1977: 22).

La cooperación con las proyecciones de seguridad de Estados Unidos en asun-tos como seguridad de navegación, combate al narcotráfico y terrorismo son temas conciliados con las proyecciones estadounidenses hacia la subregión en los marcos bilaterales y otras instancias multilaterales de coordinación de política. Desde el fin de la segunda guerra mundial la relación bilateral Estados Unidos-Canadá continuó profundizándose en términos de interacción política, económi-ca, de defensa y seguridad, ideológica y cultural.

Al mismo tiempo, la política exterior de Canadá hacia América Latina y el Cari-be ha estado determinada por sus principales intereses económicos y de seguri-dad. En el caso del Caribe, anglófono y francófono, lo más significativo son los lazos culturales por la presencia de una importante diáspora caribeña en Cana-dá, que procede tanto del Caribe anglófono como del francófono, asentados en vínculos históricos por ser Canadá un importante miembro de la mancomunidad británica y la francófona. Es además importante la presencia histórica del sector financiero canadiense, bancos y compañías de seguro en la región.

La relación económica y comercial entre Canadá y Cuba ha sido relativamente menor en volumen si se compara con otros socios comerciales de Canadá en el hemisferio occidental. No obstante para Cuba ha sido Canadá uno de sus princi-pales socios comerciales en las recientes décadas. La experiencia de esta relación comercial entre Cuba y Canadá se puede formular como un nuevo paradigma en las relaciones Norte-Sur.

Como Estados independientes en el sistema internacional, Canadá y Cuba tienen características diferentes, que incluyen sus correspondientes sistemas polí-ticos y económicos, niveles de desarrollo y socios comerciales. Sin embargo, no ha sido un obstáculo para establecer relaciones comerciales mutuamente ven-tajosas y viables.

La relación bilateral Cuba-Estados Unidos muestra diferente evolución y características, especialmente a partir de la transferencia del poder hegemónico sobre Cuba de España a Estados Unidos, como consecuencia de la intervención y ocupación estadounidense de Cuba y la creación de la república de Cuba en 1902. A partir de esta etapa Cuba aumenta su dependencia económica de Esta-dos Unidos y se consolida la hegemonía política y cultural de este país sobre la Isla. Al mismo tiempo, cobra intensidad la relación de competencia y comple-mentariedad de Estados Unidos y Canadá en su relación con Cuba. Sin duda,



este triángulo adquiere una dinámica e intensidad particular después del triunfo de la Revolución cubana en 1959.

El periodo que inicia en 1959 en Cuba es en el que se dan las transformacio-nes económicas, políticas y sociales más profundas en el país. En enero de ese año un nuevo gobierno llega al poder y emprende una serie de transformacio-nes estructurales que limitan el proceso de acumulación capitalista con el obje-tivo de abandonar el patrón político y económico dominante en el hemisferio, y romper la relación de dependencia con Estados Unidos que había sido esen-cialmente establecida desde los inicios del siglo XX con el advenimiento de la República, de 1902, en Cuba.

La respuesta inicial del gobierno de Estados Unidos a las transformaciones estructurales emprendidas por el nuevo gobierno cubano se expresa en forma de presión económica hasta llegar al bloqueo económico, comercial y financie-ro. Al que gradualmente se suman otros elementos como intento de aislamiento diplomático, promoción de la subversión interna y amenaza de agresión mili-tar, que hace que la relación bilateral entre en un estadio de creciente conflicto a partir de los primeros meses de 1959, en ascendente espiral de acción y reac-ción que tiene intensas manifestaciones con respecto a los pasos que el nuevo liderazgo cubano da para transformar la condición de Estado cliente que, has-ta entonces, ostentaba el país en su relación con Estados Unidos.

En respuesta al aumento de la confrontación en el plano bilateral con el gobierno de Estado Unidos —el poder hegemónico dominante en el hemisfe-rio— el gobierno de Cuba busca promover otras relaciones bilaterales con un componente esencialmente económico, que le permita contrarrestar los efectos de la beligerancia estadounidense en el plano bilateral. A partir de las acciones del gobierno cubano, en este sentido, y de las acciones extraterritoriales del gobier-no de Estados Unidos, que busca ejercer presiones políticas y diplomáticas sobre terceros actores del sistema internacional para que éstos se sumen a su política hacia Cuba, en tales condiciones se generan varias relaciones triangulares que involucran a Cuba, a Estados Unidos y a un tercer país o región (Morley, 1984).

El nuevo gobierno revolucionario se encamina a promover relaciones bila-terales con otros Estados del sistema internacional, entre ellos Canadá. El dete-rioro de una relación bilateral, a partir de 1960, entre Estados Unidos y Cuba es lo que imprime tensión a la dinámica triangular, en la medida que afecta la inte-racción económica y política entre Canadá y Cuba.

La relación triangular, históricamente, ha tenido importantes manifestacio-nes. En la crítica privada de John Diefenbaker a la acción unilateral e inconsulta de Estado Unidos durante la Crisis de octubre de 1962, en la visita de Pierre Tru-deau a Cuba en 1976 o en el periodo de baja interacción e incluso de desacuer-



do político durante el gobierno de Brian Mulroney en la década de los ochenta, el factor Estados Unidos ha sido una constante.

eStadoS unidoS-Canadá-Cuba: ConVergenCiaS y diVergenCiaS en una dináMiCa trianguLar

La mayoría de estudios comparativos de Canadá y Estados Unidos concluye que, a pesar de compartir una evolución histórica con importantes puntos de con-vergencia, existen importantes divergencias que se agrupan fundamentalmente en factores culturales, históricos y estructurales. Un grupo importante de estos estudios comparativos parte del origen divergente de ambos estados en todas las variables de comparación, ya sea política, económica o cultural. Indudable-mente, marcar la diferencia entre Canadá y Estados Unidos ha sido una constan-te en la mayoría de los empeños académicos desde Canadá. El enfoque cultural considera que existen importantes diferencias desde el punto de vista ideológi-co entre los dos países debido, en gran parte, a la emigración de personas lea-les a la corona británica como resultado de la revolución de las trece colonias.

Las posiciones de esta tendencia dentro de la ideología conservadora cana-diense están definidas en las obras de prominentes figuras como George Grant. Para Grant la nación canadiense debía protegerse de la influencia del liberalismo estadounidense que podía terminar con el conservadurismo de tradición britá-nica y los fragmentos socialistas (Grant, 2005) derivados de la influencia de éste en Canadá. Consecuentemente, la influencia estadounidense debía ser conteni-da para poder mantener una identidad canadiense distinta.

El enfoque estructural parte de los estudios de la economía política canadien-se (Innis, 1933; Drache, 1982: 35-60) y plantea que las divergencias emanan, en lo fundamental, de las diferencias estructurales que se derivan del espacio geográfi-co que ambas naciones ocuparon a partir de su fundación. Este enfoque, aunque con presupuestos objetivos, resulta estrecho para explicar las fuentes de las diver-gencias, y ya en 1959 había sido superado por la realidad internacional y por el impulso continentalista que tomaba auge en la Norteamérica de entonces.

Michael Adams (2003) plantea que las diferencias entre Estados Unidos y Canadá han existido y perdurado, agrega que ambas naciones son esencialmen-te diferentes y siempre lo serán porque fueron separadas al nacer, se organiza-ron de manera institucional y se han gobernado de forma diferente, como lo reflejan las constituciones de cada Estado. Estas diferencias señaladas en diversos enfoques van a encontrar una expresión en la política exterior de los dos países.

En el enfoque de política exterior hacia Cuba se observan percepciones dife-rentes de los gobiernos de Estados Unidos y de Canadá sobre los orígenes y la



evolución de los acontecimientos en Cuba a partir del triunfo de la Revolución. Autores canadienses, como Lana Wylie, recientemente se han adentrado en el campo de las percepciones y su papel en la política exterior. Esta autora consi-dera que debido a las diferencias en la identidad de Canadá y de Estados Uni-dos tienen distintas percepciones y, por tanto, un enfoque diverso en su política exterior hacia Cuba (Wylie, 2004: 39).

La dinámica triangular se ve también afectada por la percepción canadiense que una posición divergente en una cuestión particular podía dañar la relación bilateral con Estados Unidos, tal valoración está muy presente en el accionar de los formuladores de política canadienses. En ese sentido, Kim Richard Nossal nos recuerda que “una de las consecuencias de la sensibilidad y la vulnerabili-dad económica de Canadá es que casi todas las cuestiones de política exterior están vinculadas a su relación bilateral con Estados Unidos, las decisiones tien-den a estar basadas en el grado que los temas que se discuten tienen impacto en la relación con Estados Unidos” (Nossal, 1987: 30-31).

Empero esta posición no es absoluta, a lo largo de más de cinco décadas, en numerosas oportunidades, las decisiones canadienses en cuanto a su relación con Cuba no estuvieron relacionadas con una imposición desde Washington.

Desde los primeros años de la Revolución cubana los gobiernos canadienses se han pronunciado en contra del bloqueo económico de Estados Unidos. Sin embargo, como lo demuestran los documentos históricos, en diciembre de 1960 después que la administración Eisenhower decretó el fin de las exportaciones a Cuba, el ministro de comercio de Canadá informó a la Cámara de los Comu-nes que se prohibían las exportaciones canadienses a Cuba de lo que se consi-deraba material estratégico, y que Cuba había sido incluida en la lista de países restringidos por el Comité Coordinador para el Control de Exportaciones Multi-laterales (House of Commons, 1960-1961); esta acción sólo fue aplicada a Cuba por el gobierno canadiense y no por otros aliados de Estados Unidos.

eLeMentoS que definen La dináMiCa trianguLar eStadoS unidoS-Canadá-Cuba

La evolución histórica de la relación entre Cuba, Canadá y Estados Unidos, como se apunta en acápite anterior, se conforma en un triángulo escaleno que se caracteriza por la asimetría entre sus lados y presenta rasgos específicos en cada una de las etapas por las cuales atraviesa después del triunfo de la Revo-lución cubana en 1959.

Uno de los elementos que definen la dinámica triangular es la divergencia entre Estados Unidos y Canadá, que está determinada por el interés nacional de



cada uno. El interés nacional de Estados Unidos, como potencia hegemónica en su esfera de influencia, está en provocar un cambio de régimen en Cuba o, en su defecto, como se evidenció en los dos últimos años de la administración de Barack Obama, ejercer influencia sobre la evolución económica, política y social de Cuba; su pilar fundamental es un sistema de sanciones económicas con gran alcance extraterritorial.

El interés nacional de Canadá diverge con el del hegemón por las caracterís-ticas de su economía exportadora. Por tanto, el factor económico obra a favor de la divergencia en la política de Canadá y de Estados Unidos hacia Cuba. Aunque es válido acotar que esa relación económica de Canadá con Cuba se mantuvo en el marco de límites y regulaciones que han sido estrictamente aplicadas des-de 1959. El gobierno cubano ha actuado también en función de su interés nacio-nal al tratar de promover su relación bilateral política y económica con Canadá como estrategia para mitigar los efectos de la política estadounidense que tie-ne un marcado carácter extraterritorial. En resumen cada Estado interviene con intereses propios hacia cada uno de los otros.

La extraterritorialidad de la ley estadounidense es otro elemento que define la dinámica triangular y una fuente de divergencia entre Canadá y Estados Uni-dos. Lo que ha estado presente desde los años iniciales de la Revolución cubana. Las exportaciones de algunas compañías canadienses en su comercio potencial con Cuba han sido afectadas por leyes estadounidenses anteriores como la Ley de Comercio con el Enemigo (1917) y la Ley de Administración de Exportaciones (1979). La primera prohíbe transacciones con países designados, Cuba es uno de ellos, con personas bajo jurisdicción de Estados Unidos. La segunda restringe la exportación o reexportación a ciertos países de bienes y tecnología que tenga origen estadounidense, Leyton-Brown (1980/1981: 185-207).

Este aspecto cobra intensidad a partir de la década de los noventa del siglo XX. Primero con la enmienda Mack en 1990, a ésta le siguió la aprobación por el poder legislativo estadounidense de la Ley Torricelli en 1992 y la Ley Helms-Burton de 1996, que promueven la aplicación extraterritorial de la ley estadou-nidense. Lo que ha atizado el nacionalismo canadiense de matriz liberal y con profundas raíces históricas. Básicamente esta manifestación del nacionalismo canadiense considera excesiva e inaceptable, y una afrenta a su soberanía nacio-nal, el intento de influencia de Estados Unidos en la manera como Canadá con-duce su política exterior en función de sus intereses, a pesar de ser el principal aliado del primero.

Otro elemento que define la dinámica triangular es la asimetría que exis-te entre los tres estados involucrados. La teoría de las relaciones asimétricas se aplica a frecuentes situaciones en las relaciones internacionales en que existe el desbalance de capacidades entre estados, fundamentalmente en el plano bila-



teral, pero también se puede aplicar a las relaciones triangulares. Es evidente que el triangulo Estados Unidos-Canadá-Cuba está compuesto por tres relacio-nes bilaterales asimétricas.

eStadoS unidoS-Canadá-Cuba a partir deL 17 de diCieMbre de 2014

Uno de los elementos interesantes que se hizo público el 17 de diciembre de 2014 fue que el gobierno de Canadá había proporcionado facilidades para que los equipos negociadores de Cuba y Estados Unidos efectuaran siete de los encuen-tros del proceso negociador que culminó con el anuncio de que Cuba y Estados Unidos entrarían en un momento importante en su relación bilateral.

Sin duda, el hecho de que Canadá haya mantenido canales diplomáticos y relaciones comerciales con Cuba y que al mismo tiempo tenga una relación pro-funda y multifacética con Estados Unidos, son dos factores que obraron a favor de la participación de Canadá como facilitador de las negociaciones.

Para algunos académicos canadienses, que han seguido en sus análisis las relaciones bilaterales entre Cuba y Canadá, la participación de este estado en el proceso referido no fue una sorpresa (Kirk y Mckenna, 2015). Es también impor-tante destacar que el gobierno de Canadá en ocasiones anteriores había manifes-tado un interés genuino en la reducción de tensiones y la posible normalización de relaciones entre Cuba y Estados Unidos.

El gobierno canadiense de John Dieferbaker, más allá de sus propias posi-ciones en el marco del orden de las relaciones internacionales imperante, veía el deterioro de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos y el consecuente incre-mento del conflicto triangular como algo poco deseable. En una carta personal al primer ministro Británico Harold MacMillan, fechada el 19 de julio de 1960, Diefenbaker expresó su opinión al respecto, “La evolución de los acontecimien-tos en Cuba es potencialmente peligrosa y me gustaría que se hicieran algunas acciones que llevasen a una mejor relación entre Cuba y Estados Unidos” (Dief-enbaker, 1960).

Aunque limitada, la participación de Canadá como facilitador en el proceso que inició el camino hacia la normalización de las relaciones bilaterales entre Estados Unidos y Cuba obró a favor del prestigio internacional del gobierno de Ottawa y contribuyó a generar una percepción positiva ante el resto de los Esta-dos del hemisferio occidental.

La administración de Barack Obama renunció al camino de la confrontación abierta a favor del diálogo y el involucramiento político y económico con Cuba, lo que acercó más, en términos de táctica y métodos, la política estadounidense y la canadiense hacia la isla caribeña. Y tuvo un efecto fundamental para la rela-



ción bilateral al reducir las tensiones entre Canadá y Estados Unidos en cuanto a sus respectivos enfoques y percepciones sobre Cuba. Aunque la extraterrito-rialidad de la ley estadounidense no se modificó.

eL efeCto truMp en La dináMiCa trianguLar eStadoS unidoS-Canadá-Cuba

Desde su llegada al gobierno Donald Trump ha insistido en la renegociación del Tratado de Libre comercio de América del Norte. En caso de producirse una rever-sión del modesto estadio de integración en América del Norte, la tímida trilateridad actual daría paso a un estricto bilateralismo que dejaría al descubierto las dinámi-cas geopolíticas de la región.

La fortaleza y profundidad del entrelazamiento económico en sentido general, incluyendo los encadenamientos productivos, las estrechas relaciones financie-ras e importantes inversiones, frenarán un retroceso sustancial en las relaciones económicas bilaterales entre Estados Unidos y Canadá, sobre todo en el sector energético, un importante componente de carácter estratégico para ambos paí-ses. Por ejemplo, se ha acordado la construcción y despliegue de los grandes oleoductos como el Keystone XL, desde la provincia canadiense de Alberta y el estado estadounidense de Texas, para llevar esos recursos al golfo de México, oceános Pacífico y Atlántico.

Lo mismo sucede en términos de seguridad, en el plano estrictamente bila-teral, lo que continuará incluyendo al sector empresarial y la colaboración estra-tégica de las transnacionales en los aspectos de la “seguridad”, como fueron definidos por Estados Unidos después del 11 de septiembre de 2001.

Los elementos de identidad y compenetración cultural, sumados a los de carácter económico, político y militar , constituyen las bases de vínculos muy ínti-mos entre la sociedad canadiense, su sistema político y económico y el de Esta-dos Unidos, en condiciones de interdependencia compleja, que es una constante en la relación bilateral que sólo tiende a consolidarse en el futuro inmediato.

Sin embargo, en la medida que la administración Trump aumente el protec-cionismo selectivo en su relación comercial con Canadá y promueva la renego-ciación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, la integración de Canadá con Estados Unidos puede tener retrocesos menores en el plano comer-cial y puede generar tensión bilateral.

Uno de los más destacados intelectuales canadienses, en el campo de las rela-ciones internacionales, John W. Holmes, presidente del Instituto Canadiense para Asuntos Internacionales, destacó la asimetría en la relación bilateral entre Canadá y Estados Unidos, cuando escribió tempranamente, a principios de la década de



los sesenta que, “La interrelación de las dos economías es tal que, aunque Canadá siga políticas diferentes, nunca podría ignorar los intereses y los aspectos que son sensibles en la relación con su vecino mayor” (Holmes, 1964: 119).

Una semana después de que Donald Trump fuese elegido presidente de Esta-dos Unidos, en noviembre de 2017, el primer ministro de Canadá, de visita en La Habana, expresó: “Para mí, los resultados de las elecciones en Estados Unidos no cambiarán esta fuerte relación de amistad y cooperación entre Canadá y Cuba”.

Justin Trudeau expresó, claramente, que Canadá no ve una contradicción o problema alguno en que Canadá sea un amigo firme y constante de Cuba y al mismo tiempo sea un aliado de Estados Unidos, y aclaro que la posición cana-diense en su política exterior es que “somos un país independiente y que toma-mos nuestras propias decisiones”. Desde el punto de vista político esa ha sido una posición constante de los gobiernos canadienses, liberales y conservadores.

No obstante, la intervención del Justin Trudeau agrega otros elementos que son importantes para entender la visión canadiense de la relación triangular, “No estamos de acuerdo con el enfoque que Estados Unidos ha aplicado a Cuba, pen-samos que nuestro enfoque es mucho mejor, colaboración e involucramiento, pero tampoco tenemos que decirle a nuestros amigos y aliados lo que deben o no deben hacer. Pero sí tenemos la obligación de crear oportunidades para los canadienses y para las compañías canadienses y oportunidades para que Cuba se desarrolle y se modernice” (Press, 2017).

Trudeau confirma la delicada posición que Canadá ha tenido que balancear durante más de 50 años, desde 1959. Por una parte, reafirmar su soberanía y, por otra, no enfrentarse a Estados Unidos en asuntos relacionados con Cuba. La diplomacia cubana ha entendido esta especie de dicotomía en su justa medida y ha demostrado tener conciencia de las características de la relación triangular. Lo que se puede constatar al revisar los intercambios entre el Ministerio de Rela-ciones de Cuba y el embajador cubano en Ottawa, Américo Cruz. Carlos Oliva-res escribe a Ottawa, “Le llamamos la atención en cuanto a que no debe perder de vista ni subestimar la importancia, como hecho sustantivo de esa política, la resistencia ofrecida hasta el momento por el gobierno canadiense a las presiones norteamericanas orientadas a conseguir que Canadá se sume al bloqueo contra Cuba” (Olivares Sánchez, 1961).

En un despacho a La Habana, en 1961, a partir de una entrevista1 (Rodríguez, 2010) que hubo de sostener con el ministro de Relaciones Exteriores canadien-

1 La entrevista fue solicitada por la Embajada cubana después de que el 8 diciembre de 1960 una delegación comercial cubana, de alto nivel, visitase Ottawa con el objetivo de promover las relaciones entre Cuba y Canadá, ante el incremento de las sanciones económi-cas impuestas por Estados Unidos. La visita de la delegación cubana generó declaraciones



se, Howard Green, señaló el embajador, “El señor ministro me expresó que no debíamos olvidar que ellos tenían que mantener relaciones cordiales con Esta-dos Unidos; pero que siendo la política general del gobierno canadiense man-tener independencia en su política exterior y comercial, ellos mantendrían sus relaciones amistosas con Cuba, pero que no debíamos olvidar la situación en que se encuentran colocados con Estados Unidos” (Cruz, 1961). Entre las decla-raciones del primer ministro Trudeau, en 2016, y las del ministro de Relaciones Exteriores canadiense, en 1961, se puede apreciar una significativa consistencia en la posición canadiense.

De manera general, Canadá y Estados Unidos han mantenido una contra-dicción no antagónica en su enfoque hacia Cuba. Como aliados estratégicos e ideológicos Canadá y Estados Unidos han compartido, en líneas generales, los mismos objetivos en relación con Cuba después de 1959, la diferencia funda-mental ha sido en cuanto a los métodos a seguir y sus respectivas percepciones sobre el proceso cubano, que emanan de los distintos pilares fundacionales y el lugar diferente que ambos ocupan en el sistema internacional.

Canadá ha propiciado y mantenido el diálogo bilateral con Cuba y no ha cuestionado la legitimidad de su gobierno, no ha impuesto sanciones econó-micas, mientras que Estados Unidos, con un breve intervalo —de diciembre de 2014 a junio de 2017— ha optado por la confrontación, el aislamiento, las san-ciones económicas y el no reconocimiento de la legitimidad del gobierno cuba-no. Otro aspecto a considerar es que en la política de Canadá hacia Cuba no existe el elemento de política interna que sí existe en Estados Unidos, es decir, un lobby anti-cubano con representación en el poder legislativo.

La población de origen cubano en Canadá básicamente está formada por emigrantes económicos y no tienen, ni buscan tener, influencia sobre la políti-ca exterior de Canadá hacia Cuba, como sucede con un influyente sector de la comunidad de origen cubano en Estados Unidos.

Por otro lado, la administración de Donald Trump ha retomado el camino de la confrontación y reducido, de modo considerable, la posibilidad de diálogo con Cuba; escenario que se conjuga con la elección de un gobierno liberal en Cana-dá, con una declarada intención de rescatar el internacionalismo que caracterizó a los gobiernos canadienses después de la segunda guerra mundial. Las relacio-nes bilaterales con el nuevo gobierno liberal están en un muy buen momento.

contradictorias en diferentes miembros del gabinete canadiense debido a la acogida inicial que se le dio a la delegación cubana y a presiones recibidas de la Embajada de Estados Unidos en Ottawa, Rodríguez Raúl (2010), “Canada and the Cuban Revolution: Defining the rules of engagement 1959-1962”, Canadian Foreign Policy, The Norman Patterson School of International Affairs, Carleton University, vol. 16, núm. 1.



En 2017 aumentaron los contactos de alto nivel con la visita a Cuba de Justin Trudeau a finales de 2016. Con la provincia de Quebec se han aumentado los contactos en diversos temas como la energía y la inmigración.

A pesar de mostrar un ligero decrecimiento, debido a la depreciación del dólar canadiense ante las demás divisas internacionales y un aumento de los precios en Cuba, Canadá se mantendrá como el mayor emisor de turistas a Cuba, con un número de visitantes superior a 1.3 millones en 2016 de un total de 3.5 millones, lo que representa 37% de todo el turismo recibido en Cuba. En momentos que la administración Trump aumenta las restricciones para que los ciudadanos estadounidenses viajen a Cuba, se puede prever un aumento de la participación canadiense en el mercado cubano. Asimismo, la importancia del mercado turístico cubano para los canadienses debe mantenerse entre los cinco principales destinos. Los amplios contactos pueblo a pueblo entre Cuba y Cana-dá han contribuido a generar empatía y buena voluntad en la población cana-diense hacia Cuba y sus posiciones nacionalistas, algo que no es apreciable, en la misma medida, con la estadounidense.

No obstante, el hecho que la administración Trump retome el camino de la confrontación política y diplomática, reduzca las oportunidades para el incre-mento de la relación comercial entre Cuba y Estados Unidos, y demuestre una mayor inclinación a hacer cumplir los aspectos extraterritoriales de la Ley Helms-Burton pueden generar afectaciones mayores o limitar posibles ventajas compa-rativas a las compañías canadienses y a la relación económica, en general, entre Cuba y Canadá.

Por ejemplo, compañías canadienses en Cuba, como Sherritt International, están bien posicionadas para obtener beneficios significativos cuando puedan exportar níquel cubano refinado a Canadá, a uno de los mayores consumidores mundiales de ese mineral, Estados Unidos, y además pudieran importar a Cuba servicios y tecnología estadounidense para incrementar en Cuba la producción de petróleo y gas (Medhora, 2014; Koven, 2014).2 Lo que se ve afectado por el incremento del elemento extraterritorial de la política estadounidense hacia Cuba.

Por tanto, al hacer cumplir con mayor fuerza los elementos extraterritoriales de las sanciones económicas estadounidenses tienden a aumentar las fuentes de divergencias entre Estados Unidos y Canadá. En el plano político se hace evidente que el gobierno actual de Estados Unidos no comparte el enfoque de diálogo e involucramiento con Cuba que sucesivos gobiernos canadienses han mantenido durante casi seis décadas. Lo que afecta la dinámica triangular, tiende a aumen-

2 Al día siguiente del anuncio simultáneo que hicieron los gobiernos de Cuba y Esta-dos Unidos sobre el inicio del diálogo hacia el restablecimiento de sus relaciones diplomáti-cas las acciones de Sherritt subieron 36 % en el mercado de valores.



tar la divergencia y, al mismo tiempo, abre oportunidades para la profundiza-ción de la relación bilateral Cuba-Canadá, que ha sido un objetivo de la política exterior cubana desde principios de la década de los sesenta.

A partir de la postura de la administración Trump de renegociar el TLCAN y, al margen, tomar medidas proteccionistas de manera selectiva, que han afectado a sectores de la economía canadiense como las exportaciones de madera blan-da, los productos lácteos y la industria aeroespacial, ha introducido un elemen-to de tensión en la relación bilateral entre Estados Unidos y Canadá.

Esta tensión bilateral —por la gran integración e interdependencia entre las economías de Canadá y Estados Unidos, en las que el segundo es más sensible y vulnerable— tiende a que Canadá, como en otros momentos durante las recientes seis décadas, se abstenga de dar pasos concretos o iniciativas favorables a Cuba, que puedan propiciar el aumento de la tensión bilateral con su vecino y aliado del sur en términos económicos. Desde el punto de vista político dos eventos de finales de 2017 llaman la atención; la actitud inicial de Canadá ante el Acuerdo Transpacífico sin Estados Unidos, promovido por Japón, y la abstención a la reso-lución de la Asamblea General que condena la decisión de Estados Unidos de reconocer a Jerusalén como la capital del Estado de Israel.

Los llamados, o supuestos, ataques sónicos o ataques de salud son un ejem-plo reciente de posiciones, percepciones e intereses diferentes entre Estados Unidos y Canadá, en cuanto a su relación con Cuba; se plantea que diplomáti-cos de ambos países fueron víctima de ataques o sufrieron afectaciones de salud en Cuba.

La respuesta de la administración Trump de responsabilizar a Cuba, no coope-rar con la investigación, básicamente actuar en función de construir una amenaza y declarar a ese país como un adversario al que Estados Unidos debe confron-tar, ha servido de pretexto para justificar el retroceso significativo en el proceso de diálogo iniciado por la administración anterior de Barack Obama. Lo anterior contrasta con la respuesta del gobierno de Canadá a una situación aparentemen-te muy similar, toda vez que el gobierno canadiense ha continuado cooperando con el gobierno de Cuba, no ha tomado medidas de represalia y ha apostado por mantener y profundizar el diálogo político y la cooperación con las autorida-des cubanas, incluso no se han interrumpido las visitas reciprocas de alto nivel.

ConCLuSioneS

En la coyuntura actual, Estados Unidos refuerza el “monroismo” en su proyec-ción hacia América Latina y el Caribe, promueve una agenda neoliberal con el aumento del militarismo y la confrontación con los gobiernos que tienen una



perspectiva antihegemónica. Mientras que en la región el gobierno de Cana-dá no tiene las pretensiones hegemónicas de Estados Unidos, pero comparte algunos de los presupuestos estadounidenses, sobre todo en la promoción de sus intereses económicos y de seguridad que le permiten aprovechar oportunida-des para su economía exportadora. La proyección exterior de Cuba mantiene la búsqueda de espacios económicos y político-diplomáticos para contrarres-tar la renovada hostilidad de Estados Unidos y abre oportunidades para que Canadá y Cuba reimpulsen su relación bilateral.

Además, el resultado, aún incierto, de la renegociación del TLCAN puede crear incentivos para que una economía exportadora como la canadiense busque otros espacios para diversificar su comercio exterior, aunque Estados Unidos por su grado de interdependencia, interconexión y complementariedad alcanzado siga siendo su principal socio comercial y aliado estratégico.

Para el actual proceso de actualización del modelo cubano una mayor presen-cia del capital internacional, basada en una competencia en igualdad de condicio-nes y sin privilegios preconcebidos, constituye procesos vitales para garantizar la viabilidad y la sostenibilidad del proceso. Canadá, como a principios de la déca-da de los sesenta, una vez más, está bien posicionado para aumentar su presen-cia en Cuba en términos de inversión extranjera directa.

No obstante, el efecto Trump, es decir la ya mencionada inclinación de la administración estadounidense al proteccionismo selectivo y su agresiva postu-ra hacia la renegociación del TLCAN, hace que Canadá, socio más sensible y vul-nerable en la relación económica bilateral, muestre cautela y busque no crear mayor nivel de confrontaciones.

En periodos anteriores los intentos de Estados Unidos para promover ten-siones entre Canadá y Cuba no han tenido éxito. Es importante destacar que, usualmente, la política canadiense hacia Cuba se ve afectada por varios factores institucionales y no institucionales; sin embargo, ésta no se puede entender en su totalidad sin estudiar el triángulo Canadá-Cuba-Estados Unidos.

En el plano político y diplomático la divergencia en el enfoque hacia Cuba tiende aumentar, debido al retroceso en la relación bilateral entre Estados Uni-dos y Cuba, de vuelta a la confrontación, y la posición canadiense de continuar su política de diálogo e involucramiento.

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IV. EL ESTABLECIMIENTO DE RELACIONES DE ESTADOS UNIDOS

CON LA REPÚBLICA POPULAR CHINA Y CON LA REPÚBLICA SOCIALISTA DE VIETNAM: LECCIONES PARA CUBA


243

DE LA NORMALIZACIÓN DE RELACIONES DE ESTADOS UNIDOS CON CHINA A LA NORMALIZACIÓN TRUNCA CON CUBA

Víctor López Villafañe

introduCCión

Estados Unidos rompe relaciones sucesivamente con China después del triunfo de los comunistas en 1949; con el nuevo gobierno de Cuba luego de la Revolución castrista en 1962, y con Vietnam en 1975, cuando Estados Unidos —que apoya-ba al régimen del Sur— perdió la guerra en ese territorio y tuvo que abandonar el país. El inicio de las políticas de normalización de relaciones con estos tres países no sucedieron en el orden cronológico descrito, pues con China fue pri-mero a partir de 1971-1972 y la completa normalización se realizó en 1979; lue-go con Vietnam la normalización se dio en 1995, y finalmente con Cuba a partir de diciembre de 2014 se inició una nueva política conducente hacia la normali-zación, quedando pendiente la abrogación de la leyes que impiden el bloqueo económico que se impuso a Cuba desde 1962.

Un proceso de normalización de relaciones implica el restablecimiento total de los vínculos diplomáticos y políticos, económicos, con la eliminación total de los embargos impuestos o régimen de sanciones, así como la plena fluidez de las relaciones culturales, académicas y de otra índole. En suma, todo lo anterior debe significar que Estados Unidos da un trato legal y formal, sin condiciona-mientos, como lo hace con todos los países con los que sostiene relaciones en el marco internacional. Así, como vamos a ver, en el caso cubano queda pen-diente el tema del embargo económico impuesto a esa nación.

Por otro lado, no existe un patrón o modelo de esos procesos aplicados por Estados Unidos. Se han dado bajo diversos contextos internacionales, presiones domésticas propias del sistema político americano, y también de factores polí-ticos que han impulsado a las dirigencias de China, Vietnam y Cuba hacia una actitud positiva con relación al hecho de normalizar las relaciones con Estados Unidos. Sin embargo, el caso de Cuba tiene rasgos especiales y muestra factores y elementos más complejos que los casos de China y Vietnam.


244 VÍCTOR LÓPEZ VILLAFAÑE

Para entender cómo se produce la política exterior de Estados Unidos hemos tomado en cuenta el trabajo realizado por un equipo de académicos del Cen-tro de Estudios sobre Estados Unidos (CESEU) de La Habana (Castro Mariño et al., 2003). Se trata de un análisis muy completo e importante sobre el proceso de conformación de la política exterior de este país, destacando a las principa-les instituciones que interactúan con esta finalidad como serían: el poder pre-sidencial y el congreso; los llamados tanques pensantes; así como los grupos de interés, entre los más destacados. Este estudio arroja toda una serie de ele-mentos institucionales, económicos, políticos e históricos que han determinado la toma de decisiones en materia de política exterior en Estados Unidos. Una de las conclusiones de este trabajo consiste en señalar el fortalecimiento —después de la segunda guerra mundial— de la rama Ejecutiva en la toma de decisiones políticas, y en especial en lo relativo al campo de las relaciones internacionales. Posteriormente, después de la década de los años setenta el Congreso ha podi-do revitalizar su posición dentro de estos procesos, como resultado de la gue-rra de Vietnam y la renuncia del presidente Nixon por el asunto de Watergate.

En este sentido, nuestra hipótesis es que en el caso de China, cuando ya era irreversible su revolución y su papel podía ser determinante en el juego de poderes de la guerra fría contra la URSS, el presidente republicano Nixon hizo valer su fuerza para dar inicio a la normalización de las relaciones con la China comunista, sin encontrar obstáculos institucionales ni de grupos de interés algu-no, siendo el presidente demócrata Carter quien culminaría este proceso. En el caso de Vietnam, la guerra realizada por ejército americano contra ese país para revertir el avance comunista, generó una gran oposición en el pueblo de Esta-dos Unidos, y luego de la derrota la normalización se puso en el camino de la solución de temas como el de los desaparecidos en combate. En este caso, igual-mente, el proceso de normalización no tuvo grandes obstáculos institucionales, ni de grupos de interés opuestos a la normalización y contó, además, con el apoyo de congresistas clave como John McCain. El presidente Clinton, que cul-minaría este proceso, había sido él mismo un opositor a la guerra de Vietnam.

En el caso cubano, por el contrario, el proceso de normalización y fin del bloqueo económico ha tenido ingredientes totalmente diferentes a los dos casos anteriores. En primer lugar, tenemos discontinuidad en las políticas presidencia-les, como en el caso de Carter —favorable a la normalización— frente a Reagan o Bush, radicalmente opuestos a cualquier política para suavizar las relaciones con Cuba. El Congreso, en lo general, ha sido un elemento opositor y en algu-nos periodos promulgó leyes radicales contra Cuba. Por otro lado, el grupo de exilados cubanos en Miami ha ejercido una enorme presión para mantener una política dura contra Cuba con la esperanza de revertir el régimen comunista en ese país. A todo lo anterior hay que agregar que los casos de China y Vietnam


DE LA NORMALIZACIÓN DE RELACIONES DE EU CON CHINA A LA NORMALIZACIÓN TRUNCA CON CUBA 245

se dieron en una dinámica del poder mundial en la que la región asiática pasa a ocupar un lugar destacado con una relativa pérdida de la hegemonía ameri-cana, mientras que en el caso cubano este proceso de normalización y fin del bloqueo económico sucede en América Latina que sigue siendo una región en la que la hegemonía de Estados Unidos todavía es predominante. Nuestro capí-tulo se referirá solamente al caso de China y Cuba.

nixon, kiSSinger y La reCoMpoSiCión de La hegeMonía norteaMeriCana. La norMaLizaCión de reLaCioneS Con China

La revolución cultural había dejado una estela de problemas por resolver en Chi-na a fines de la década de los sesenta del siglo pasado. Uno de ellos era el rela-tivo a la posición de China en el ambiente internacional, especialmente frente a las grandes superpotencias, la Unión Soviética y Estados Unidos. La otra cues-tión consistía en la estabilización del poder de Mao dentro del partido luego de las fracturas políticas propiciadas por la revolución cultural.

Desde 1966, la guerra de Vietnam llevada a cabo por Estados Unidos para impedir que los comunistas tomaran el poder había escalado hasta convertirse en una amenaza a la integridad territorial de China, aunque para Mao el peligro principal era la lucha de clases interna, y esto fue la sustancia de la revolución cultural. Había sido Liu Shaoqi, entonces presidente de China, y una de las prin-cipales víctimas de la revolución cultural, quién favorecía el apoyo a Vietnam y el restablecimiento de la alianza Sino-Soviética para enfrentar al imperialismo americano. Pero para Mao no era la defensa de Vietnam, sino la continuidad de la revolución lo que haría de China el símbolo del socialismo mundial y modelo a imitar, una vez que el revisionismo soviético había claudicado (Meisner, 1977).

La ocupación de Checoeslovaquia en 1968 volvió a poner en alerta a China, a quien la URSS ya había hecho advertencias de que podría realizar un ataque preventivo específicamente dirigido a sus instalaciones nucleares. Además los soviéticos movilizaron a más de un millón de soldados a la frontera con China y emplazaron misiles nucleares hacia las principales ciudades de China. Se die-ron enfrentamientos y combates fronterizos en esos años entre ambas fuerzas, y el resultado fue que la amenaza soviética pasó a superar al desafío norteame-ricano. Surgió así una nueva estrategia diplomática global china que destaca-ba los principios tradicionales de soberanía nacional, coexistencia pacífica, y el establecimiento de relaciones amistosas entre países con diferentes sistemas sociales dirigida, principalmente, para ofrecer una luz en el horizonte de la rela-ciones con Estados Unidos. Fue una estrategia que coincidía con los nuevos inte-reses americanos personificados en la nueva presidencia de Nixon. Esta nueva



política exterior de China fue ratificada por el segundo pleno del noveno con-greso del Partido Comunista en 1970, que reforzó el liderazgo de Mao y signifi-có la caída y posterior desaparición de Lin Biao.

En noviembre de ese mismo año Mao le dijo a Edgar Snow que el gobier-no chino estaba dispuesto a reanudar pláticas con Estados Unidos —que habían sido suspendidas un año antes en Varsovia—. Y un mes más tarde Mao le diría que Richard Nixon sería bienvenido en China, como turista o presidente (Meis-ner, 1977: 367).

El equipo americano de Ping Pong había visitado China sólo unos meses antes, y en julio de 1971 Henry Kissinger estuvo en Beijing por dos días prepa-rando con Zhou Enlai la visita de Nixon a China programada para febrero de 1972. Así, a partir de unas cuantas decisiones de los dos gobiernos coincidentes en la búsqueda de nuevos caminos en la relación rota prácticamente desde 1949, se establecieron las estrategias para que este acercamiento fructificará en la rea-nudación de relaciones años más tarde. De este modo, no sólo China y Estados Unidos sino todo el mundo se preparaba para uno de los giros más importan-tes de la segunda mitad del siglo XX. En octubre de 1971, la República Popular de China fue admitida como miembro en la Organización de las Naciones Uni-das, poniendo fin a la obstrucción americana y despejando el camino para el encuentro de Nixon con Mao.

Según una afirmación procedente de la historia de las relaciones entre Chi-na y Estados Unidos, el presidente Truman había considerado la posibilidad de reconocer al nuevo gobierno comunista chino en 1949, pero el inicio de la gue-rra de Corea en 1950 y la participación china en este conflicto hizo cambiar dicha posibilidad y así tanto soviéticos como chinos fueron vistos como parte de la conspiración comunista encaminada a destruir el sistema democrático occiden-tal (Hsu, 2000: 279). La presidencia de Eisenhower fue mucho más áspera en su trato hacia China, no sólo negándose a reconocerla como gobierno legítimo, sino oponiéndose a su participación como miembro de la Organización de las Naciones Unidas. Además se inició una política militar para cercar la posibilidad de irradiación del poder chino en la región asiática, colocando bases militares americanas en varios regiones estratégicas como Okinawa, Corea del Sur, Tai-wán, Vietnam del Sur, Tailandia y Birmania (Myanmar actual). Debemos recordar que en las crisis que resultaron de los ataques chinos a las islas de Quemoy y Matsu de 1954 y 1958, Estados Unidos en su apoyo a los nacionalistas de Taiwán amenazó con utilizar bombas atómicas para detener el avance comunista chino.

La presidencia de Kennedy, aunque de tono más liberal, continuó con la política de contención y aislamiento de China. El secretario de Estado, Dean Rusk, consideraba a los comunistas chinos más aventureros y peligrosos que los soviéticos, y a pesar de que en ese periodo surgió la división chino-soviética, la



política de Estados Unidos no varió e incluso parecía más plausible acercarse a la posición de Jruschov de coexistencia pacífica. Estados Unidos incrementó su presencia en Vietnam y se dice que Kennedy llegó a considerar un ataque con-junto con la Unión Soviética para destruir el arsenal nuclear de China, ya en ope-ración (Hsu, 2000: 720). Es interesante señalar que Kennedy esperaba que en su segundo periodo al frente de la presidencia se pudieran modificar las coordena-das de hostilidad hacia China. Pero Kennedy fue asesinado en 1963 y no hubo segundo periodo presidencial.

La administración de Johnson, que sustituyó a la de Kennedy, no obstante, caracterizada por el aumento de la intensidad combativa americana en la guerra de Vietnam, empezó a delinear ciertos rasgos para apaciguar la línea dura contra China, al señalar que era posible una política de cooperación y que la conten-ción no necesariamente significaba el aislamiento de China. El sueño de Johnson quizá sería el de terminar su periodo presidencial con reuniones en Moscú y en Beijing. De este modo, hasta antes del arribo de Nixon a la presidencia, los únicos contactos entre ambos países se habían llevado a cabo en las pláticas en Ginebra y en Varsovia en 1955 y 1967 (Hsu, 2000: 721).

Cuando Nixon entró a la presidencia la situación internacional se había modi-ficado. China era ya un poder nuclear, su conflicto con la URSS se había agrava-do y Japón era ya un poder económico mundial. Dentro de Estados Unidos la oposición a la guerra de Vietnam y las corrientes liberales y el sector de nego-cios deseosos de mejorar las relaciones políticas y económicas con China, crea-ban un ambiente propicio para buscar un acercamiento con China. Las nuevas condiciones internacionales y el reconocimiento de Estados Unidos de un mun-do de transición del bipolarismo hacia nuevos focos de poder mundial, con Chi-na, Japón y Europa occidental condujeron a la tesis del balance de poder y por consiguiente era imperativo reintegrar a China a este nuevo esquema de pode-res mundiales. Así desde su discurso de toma de posesión, Nixon pasaría de la confrontación a la negociación y una vez que los chinos aceptaron estos inicia-les gestos de los americanos, dictó órdenes para relajar el embargo económico a China, y posteriormente a la visita de Kissinger, pudo anunciar su viaje a China. Un presidente republicano iniciaría el deshielo con China y luego Carter, uno demócrata, normalizaría las relaciones con China.

Para China el interés de recibir y negociar con Nixon también era la conse-cuencia de cambios en lo internacional y doméstico. La crisis en las relaciones con la URSS se había agravado a tal punto que la posibilidad de un ataque sovié-tico era una posibilidad muy real, especialmente luego de los enfrentamientos fronterizos de 1969, de tal manera que una alianza con Estados Unidos le ser-viría de protección frente al peligro soviético. La reintegración como miembro de las Naciones Unidas y el reconocimiento de su soberanía sobre Taiwán se



sumaban a la lista de objetivos del liderazgo chino para sus negociaciones con el presidente Nixon.

Nixon fue a China en febrero de 1972, se reunió con Mao personalmente y derivado de esta visita se dio a conocer el llamado “Comunicado de Shanghái”, consistente en el reconocimiento americano de que sólo había una China y que Taiwán era parte de China; que se reconocían los principios de coexisten-cia pacífica; que ambos países no buscarían ejercer hegemonía en la región del Asia-Pacífico, y que se establecían las condiciones para normalizar las relaciones.

Sin embargo, el proceso de normalización tuvo que pasar por un periodo de seis años desde esta visita, fundamentalmente por cambios de política doméstica en ambos países. Como sabemos, el presidente Nixon tuvo que afrontar el escán-dalo de Watergate y como producto de éste renunciar a la presidencia, siendo sustituido por Gerald Ford. En China la llamada banda de los cuatro que man-tenía fuerte presencia política con la esperanza de suceder al liderazgo de Mao, era reacia al acercamiento con los americanos. Por tanto, sólo con el arribo de Jimmy Carter a la presidencia de Estados Unidos, que era favorable a la norma-lización con China, se pudo concluir este proceso. En China, el nuevo liderazgo de Deng Xiaoping, quien después de la muerte de Mao había lanzado el pro-yecto de la modernización de China que implicaba una apertura al mundo exte-rior, y por ende representante de la facción liberal dentro del Partido Comunista Chino. Los dos países tuvieron que librar algunos escollos, siendo el asunto de Taiwán el principal, para culminar este proceso.

La presidencia de Carter se había distinguido por haber logrado las pláticas de paz de “Camp David” entre Egipto e Israel. En este contexto, la normaliza-ción de relaciones con China se miraba en el espectro de otras negociaciones importantes como los Tratados del Canal de Panamá y las pláticas para el Trata-do sobre Limitación de Armas Estratégicas con los soviéticos. Por tanto, después de solventar el asunto de Taiwán —Estados Unidos rompería relaciones con ese país, así como derogaría el Tratado de Defensa Mutua firmado en 1954—, el pre-sidente Carter anunciaría que las relaciones con China se restablecerían el 1 de enero de 1979. Deng Xiaoping haría una visita memorable a Estados Unidos de nueve días a partir del 28 de enero de ese año de 1979 para refrendar la nueva etapa de relaciones bilaterales. El corolario de este proceso consistió en arreglar asuntos pendientes, como el de los activos económicos reclamados por ambas partes y la firma de un acuerdo comercial que daría cauce a una de las relacio-nes económicas mundiales más importantes desde entonces.

Otras ideas interesantes sobre el contexto más bien personal de los princi-pales actores en el inicio del proceso de normalización lo ofrecen estudiosos de la biografía de Mao. Por ejemplo, para Jung Chang y Jon Halliday, el moti-vo por el cual Mao se decidió a invitar a Nixon era el de relanzar su posición



en el escenario internacional (Chang y Halliday, 2005: 261). Para Nixon, por su parte, el acercamiento con China significaba un activo político para su campaña de 1972. Nixon prometía que normalizaría relaciones en 1975 durante su segun-do periodo presidencial. Según Chang y Halliday, los americanos hacían conce-siones a los chinos como darles un asiento en la ONU de inmediato, retirar las fuerzas militares en Indochina y abandonar al régimen de Vietnam del Sur, sin recibir nada a cambio o exigir concesiones recíprocas (Chang y Halliday, 2005: 604). El beneficiario real de esta visita fue en primer lugar Mao y su régimen. Para los fines electorales de Nixon, éste había descafeinado a Mao ante los ojos del mundo occidental. Otra de las piezas que se jugaron en este ajedrez era, por un lado, la posibilidad de acceder a las armas nucleares de Estados Unidos para una defensa ante los soviéticos. Mao había pedido lo mismo a éstos cuando en 1954 y 1958 los americanos amenazaron a los chinos con un ataque nuclear. Ahora, el riesgo era del otro lado, y Mao pensaba usar esta carta para el acce-so a las armas nucleares americanas. El otro punto fue el temor que un Vietnam comunista triunfante y unido podría significar una pesadilla para China, lo que una alianza entre China y Estados Unidos pudiera servir como freno. Lo anterior significaba por parte de Mao una traición a los años de apoyo a la Revolución vietnamita (Chang y Halliday, 2005: 611).

Igual opinión es la de Ross Terril, para quien Mao estaba ya menos intere-sado en las guerras de Indochina que en el modelo de alianzas que surgirían a raíz de ellas (Terril, 1980: 437). Si la URSS se convertiría en la preocupación prin-cipal, Estados Unidos y Japón serían los candidatos ideales para formar un frente unido contra el oso polar. La conversación con Nixon que no fue para negociar nada en particular, ni siquiera para hablar de política, pero el solo hecho de rea-lizarse tuvo un efecto de cambio sobre el acontecer del futuro del mundo. “Los antecedentes inmediatos del apretón de manos entre Zedong y Nixon fue el pro-blema de Estados Unidos en Vietnam. Nixon estaba buscando con gran habili-dad disfrazar la incapacidad norteamericana para prevalecer en Vietnam… en una bruma benigna de détente con China” (Terril, 1980: 462). Según esta expli-cación, Nixon había llegado a esta situación por la vereda de un dólar decaden-te y una guerra en Vietnam que no podía ganar.

Kissinger fue un factor adicional, ya que la apertura con China era una opor-tunidad para que pudiese incrementar su propio poder, entonces aún limitado, dentro del gobierno de Estados Unidos. Parte del entusiasmo de Kissinger, era que había descubierto en China una carta que podía jugar contra Moscú (Terril, 1980: 467). Terril, a diferencia de Chang y Halliday, señala que Mao fue hábil y no auxilió a Nixon en la guerra de Vietnam, en ningún grado que lo hiciera vulnerable a una posición que se viera como una traición por parte de Hanói (Terril, 1980: 467).



eStadoS unidoS y Cuba. eL abrupto CaMino a La norMaLizaCión

Las relaciones entre Cuba y Estados Unidos, desde la Revolución cubana de 1959 hasta la actualidad, no pueden ser tratadas de forma unívoca. En este devenir se cruzan enormes complejidades históricas, ideológicas y personales. En razón de lo anterior hemos decidido, a diferencia del caso chino, dividir esta sección en dos partes. En primer lugar, analizar las políticas que diferentes presidentes de Esta-dos Unidos realizaron en sus respectivos gobiernos frente a Cuba y, una segunda parte, que hemos denominado los nudos o asuntos de sustancia histórica e ideo-lógica que han estado como invariables en las relaciones entre estos dos países.

Los presidentes de Estados Unidos y la política exterior hacia Cuba

Desde el inicio de la Revolución cubana, con los presidentes Eisenhower y Ken-nedy se establecieron las bases de la hostilidad permanente hacia la Revolu-ción cubana, que se continuó con el presidente Nixon y su sucesor Gerald Ford. En esta línea podemos colocar a los años de la presidencia de Reagan y los de George W. Bush. La presidencia de Carter destaca por ser un periodo especial de relajamiento y de búsqueda para una salida al conflicto y abrir, por prime-ra vez, de manera seria la posibilidad de una normalización de relaciones. En la presidencia de Bush padre y la de Clinton la hostilidad amainó, y con el presi-dente Obama la política tuvo un cambio radical, buscando dejar sentadas bases para la normalización futura. Con Donald Trump en la presidencia de Estados Unidos desde enero de 2017 es de esperarse un nuevo ciclo de reversa, si ello es posible, o de un congelamiento hasta que nuevas condiciones puedan surgir en Estados Unidos para la campaña presidencial de 2020. Obviamente, todas las presidencias mencionadas no fueron ni totalmente hostiles ni absolutamente cor-diales. El propio sistema político de Estados Unidos, con la multiplicidad de acto-res involucrados en la formación de políticas públicas, hacen que las decisiones presidenciales puedan combinar en un mismo periodo acciones contradictorias, como es palpable en todos los asuntos de política exterior que son considera-dos de relevancia estratégica para Estados Unidos, y Cuba lo ha sido desde 1959.

La Revolución cubana encabezada por Fidel Castro triunfó a principios de 1959 y Estados Unidos suspendió las relaciones con Cuba el 3 de junio de 1961. El presidente en ese momento, Eisenhower, declaró que no permitiría que ese gobierno subsistiera (Schoultz, 2012: 13). Sin descartar acabar con el régimen cubano desde el exterior, Estados Unidos buscó, desde entonces, en las sanciones económicas el medio para inducir el colapso del régimen desde dentro y com-plementarse con acciones encubiertas. Eisenhower y Kennedy pensaban que el



descontento por hambre haría caer al régimen castrista. Estos gobiernos y otros que le siguieron realizaron actos contra Cuba que hoy pueden ser entendidos como terrorismo de estado (Pérez, 2012: 152).

Las operaciones encubiertas realmente empezaron en el verano del mis-mo año de 1959 y el 17 de marzo de 1960 el presidente Eisenhower aprobó el programa de acciones encubiertas contra el régimen de Castro. En este plan se consideraron toda una serie de ataques contra el nuevo régimen, incluyendo el asesinato de Fidel Castro. Un corolario de este plan lo constituiría la invasión militar de Playa Girón en abril de 1961, ya en la administración del presidente Kennedy. Por lo pronto, la culminación de todas estas acciones llevadas a cabo por Eisenhower fue el rompimiento de relaciones el 3 de enero de 1961 (López Civeira, 2012: 181).

Con Kennedy, muy pronto las relaciones se deterioraron hasta un máximo entre el año de 1961 y 1962. Se caracterizaron por el fracaso de la invasión de Bahía de Cochinos en abril de 1961 y por el arreglo entre Jruschov y el propio Kennedy luego de la llamada crisis de los misiles a fines de octubre de 1962, que evitó, posiblemente, una escalada nuclear, pero que irritó a Castro, quien no fue tomado en cuenta y que consideró dicha negociación como una traición. A pesar del enojo de Castro, las relaciones con la URSS se mantuvieron y, como señala David A. Welch, una vez que el polvo de la crisis se asentó Cuba obtuvo claras ganancias para la viabilidad futura de su régimen al recibir armamento gra-tis y miles de millones de dólares en asistencia económica, subsidios y contratos favorables (Welch, 2012: 195). Estos años de relaciones cubano-estadounidenses deben ser vistos bajo los lentes de una tragedia shakesperiana. Un periodo en el cual hay que sumar la ignorancia, la hostilidad, las fallas de cálculo y de per-cepción, y una falta total de empatía, produjeron una etapa de miseria y sufri-miento y casi un final de catástrofe (Welch, 2012: 196).

La presidencia de Nixon enfrentó una nueva realidad en el ambiente interna-cional. La guerra de Vietnam parecía interminable; el dólar dejó la paridad con el oro y se iniciaron las épocas de las fluctuaciones financieras; Japón y Alema-nia se habían recuperado totalmente. En América Latina, la Alianza para el Pro-greso se había colapsado y en Chile un candidato de izquierda llegaba al poder mediante elecciones democráticas. Nixon había sido el vicepresidente de Eisen-hower y desde esa posición se había distinguido como uno de los principales instigadores de la política dura frente a Cuba. En sus memorias admitió ser pro-motor del entrenamiento de las fuerzas de exilados para la invasión de Bahía de Cochinos (López Oceguera, 2012: 225). Como candidato presidencial se carac-terizó por lanzar ataques contra Cuba como parte de su retórica de campaña. Y ya como presidente afirmó: “No habrá cambio en nuestra política hacia ese bas-tardo mientras yo sea presidente” (López Oceguera, 2012: 225).



Sin embargo, esta política de hostilidad de Nixon no fue monolítica. A par-tir de 1971 prominentes figuras en el senado de Estados Unidos como William Fulbright, Edward Kennedy, George McGovern y Frank Church empezaron a desafiar la política seguida frente a Cuba y a solicitar su revisión por su eviden-te fracaso en lograr sus propósitos y porque significaba ya un obstáculo para el desarrollo de las relaciones interamericanas (López Oceguera, 2012: 226). Años más tarde, otros legisladores en 1974 propusieron establecer políticas para nor-malizar las relaciones. Al final de la presidencia de Nixon, que terminó abrupta-mente por el escándalo de Watergate, con o sin su aprobación, Estados Unidos empieza un proceso al más alto nivel para sostener negociaciones secretas con Cuba. Henry Kissinger, como secretario de Estado, envió un mensaje al primer ministro cubano expresando su deseo de entablar conversaciones y la respues-ta de Cuba fue positiva (López Oceguera, 2012: 228). Estas conversaciones se llevaron a cabo, ya durante la presidencia de Gerald Ford, por el resto del año de 1974 y todo 1975, pero quedaron suspendidas en 1976, por lo que se supo-ne fueron diferencias irreconciliables. Al parecer éstas fueron, de parte de Cuba, que el embargo se levantara totalmente como precondición para negociar la nor-malización y, de parte de Estados Unidos, que Cuba pusiera fin a su asistencia y apoyo al Movimiento Popular de Liberación de Angola. Esta última condición fue el obstáculo mayor, y una vez que 1976 era un año de elecciones en Estados Unidos y que Gerald Ford quería ser presidente por méritos propios, las conver-saciones secretas terminaron y la retórica contra Cuba volvió a su papel estelar.

De estos años de las presidencias de Nixon y de Ford, y sus relaciones con Cuba, Rosa López-Oceguera resalta cuatro argumentos. En primer lugar que se había establecido como patrón de política exterior el que los acercamientos para mejorar las relaciones de Estados Unidos en el mundo pasaban por el concepto estratégico del mejoramiento de la posición global de Estados Unidos. En segun-do lugar que restablecer relaciones con Cuba no era un fin en sí mismo, sino que este proceso tenía consideraciones estratégicas en otros frentes, en especial en América Latina. El tercer argumento es que la normalización de relaciones con Cuba moderaría su creciente influencia en los países del tercer mundo. Final-mente, la consideración de política doméstica que no tenía que nada que ver con el exilio cubano, sino con la idea de que el ejecutivo podía tomar la inicia-tiva en un asunto que se veía dominado por un congreso controlado por demó-cratas (López Oceguera, 2012: 233-234).

Bajo la presidencia de Jimmy Carter y según Robert A. Pastor —un actor polí-tico de primera línea en la presidencia con Carter— la normalización de relacio-nes con Cuba fue un objetivo de la política exterior de Estados Unidos. Se trató de la apertura de una ventana histórica que fracasó por diversas razones, pero que debería servir como experiencia para el futuro de las relaciones entre estos



dos países (Pastor, 2012: 236). Según el profesor Pastor, como Cuba se había insertado dentro del juego de los grandes poderes, un cambio en la política de Estados Unidos requería una reducción en las tensiones con la Unión Soviéti-ca. Las posibilidades de estos cambios surgieron a raíz del retiro de las fuerzas armadas de Estados Unidos de Vietnam, el éxito de los soviéticos al alcanzar la paridad nuclear con los americanos y, finalmente, por la creciente tensión entre la URSS y China. Estas fuerzas sísmicas crearon el entorno para que los soviéticos entablaran pláticas sobre la reducción de armamento nuclear con los america-nos, especialmente después del viaje de Nixon a China en 1971. Así, para 1974 los medios empezaron a preguntarse si no era posible restablecer las relaciones con Cuba en el marco del giro de la política mundial de Estados Unidos al con-versar con los soviéticos para detener el avance de armas nucleares, y con los chinos para establecer un camino hacia la normalización de relaciones. En mar-zo de 1975 Kissinger respondió que se habían tomado algunos pasos simbólicos en el sentido de que Estados Unidos estaba preparado para moverse hacia una nueva dirección si Cuba así lo deseaba (Pastor, 2012: 239).

Como ya hemos señalado, se dieron pláticas secretas entre 1974 y 1975, con-juntamente con algunas medidas de ambos países para reducir la tensión, pero al mismo tiempo Cuba apoyó al Movimiento Popular de Liberación de Angola con el envío de 20 mil tropas. En la campaña presidencial de 1976 Reagan hizo críti-cas severas a Ford dentro del Partido Republicano por su política suave frente a los soviéticos y los cubanos. Jimmy Carter, por su parte, no hizo ningún tipo de alusión a Cuba durante su campaña y eso le permitió tener un espacio dentro de su agenda para un nuevo trato hacia Cuba ya como presidente.

Pastor menciona que el nuevo enfoque de Carter se apoyó en dos reportes que indicaban que Estados Unidos debía explorar nuevas oportunidades para terminar con el largo estancamiento (Pastor, 2012: 236). En la Directiva presiden-cial secreta 6, Carter expuso una agenda extensiva y un proceso apropiado, recí-proco y con etapas secuenciales para lograr la normalización con Cuba. Según Pastor, esta Directiva fue y permanece única en la historia de la política de Esta-dos Unidos hacia la Revolución cubana, hasta la Directiva Presidencial de Oba-ma que fue pública en 2014.

Así, como gesto de buena voluntad, en marzo de 1977 Carter levantó todas las restricciones para viajar a Cuba y para septiembre de ese mismo año los dos países establecieron respectivas secciones de interés como un primer paso encaminado a la normalización de relaciones. Sin embargo, para el verano de 1977 Carter estaba frustrado por la falta de respuesta de Cuba a su apertura y a los signos de que estaba considerando incrementar sus actividades militares en África. De este modo, cuando Cuba hizo realidad el envío de tropas milita-res a África, las presiones sobre el presidente Carter aumentaron. La prioridad



para Castro estaba en África en ese momento y la normalización de relaciones dentro de una prioridad menor. Estados Unidos no podía dar más pasos hacia la normalización mientras Cuba estaba expandiendo sus operaciones militares en África. En noviembre de 1977 Carter consideraba que el involucramiento cuba-no en Angola, Mozambique y Etiopia constituía una amenaza a la paz de ese continente. Por otra parte, la política de Carter hacia África era de embarcarse en numerosos esfuerzos para lograr la paz en dicho continente (Rodesia, Soma-lia-Etiopia, Angola y Namibia), Castro respondió que “la solidaridad cubana con África no era negociable” (Pastor, 2012: 244). Así la ventana que estuvo abierta para tratar de llegar a algún acuerdo para la normalización de relaciones entre estos países se cerró en ese año de 1977.

La lección de los años de Carter, es que no hubo sincronización de intere-ses. Estados Unidos le da la espalda a la normalización de relaciones una vez que se incrementan las actividades militares cubano-soviéticas en África y, por su parte, Fidel Castro consideró su papel internacional como más relevante que la normalización de relaciones con Estados Unidos. Trágicamente, después con el fin de la guerra fría, la política de Estados Unidos hacia Cuba fue más hostil y el lobby cubanoamericano vino a remplazar a la guerra fría como la principal razón para mantener el statu quo (Pastor, 2012: 257).

La presidencia de Reagan, a partir de 1981, significó un cambio importante de regresión. Esta presidencia fue considerada como de la nueva derecha, cuya política exterior residió en la confrontación con la Unión Soviética, así como un programa para reducir los movimientos de liberación nacional y revolucio-nes en varias partes del planeta; los llamados conflictos de “baja intensidad”. En este marco internacional se inscribió la política agresiva de Reagan contra Cuba, apoyándose en los grupos anticastristas recalcitrantes. Fue la época del nacimiento de la Fundación Nacional Cubana Americana (FNCA) y del apoyo a Jorge Mas Canosa, uno de los antiguos mercenarios reclutados por la CIA, que vino a desempeñar un papel protagónico para derrocar a la Revolución cuba-na (Sánchez-Parodi, 2012: 263).

La administración de Reagan trabajó sistemáticamente para socavar los avan-ces de años anteriores (restricciones en viajes y gastos en Cuba, aumento de ejercicios militares, establecimiento de Radio Martí y otras acciones de hostiga-miento). Alexander Haig, secretario de Estado en 1982, propuso un ataque mili-tar; propuesta que no fue aceptada por Reagan, pero en cambio se solapó el desarrollo de un programa millonario para apoyar acciones subversivas en Cuba con el pretexto de democratizar a la sociedad cubana.

Además el gobierno de Reagan se distinguió por la llamada guerra sucia en Centroamérica, en donde apoyaron a los regímenes de El Salvador y Guatemala y la destrucción del gobierno sandinista en Nicaragua. La Comisión bipartidis-



ta sobre Centroamérica, que encabezaba Kissinger, produjo un reporte final en enero de 1984 en el que indicaba que la situación en América Central era una amenaza contra la seguridad de Estados Unidos y que representaba una conspi-ración del comunismo internacional conducido por la Unión Soviética, usando a Cuba, Nicaragua y los marxistas-leninistas de El Salvador y Guatemala como instrumentos de esta estrategia (Sánchez-Parodi, 2012: 271).

El gobierno de Reagan apoyó a las fuerzas contra revolucionarias en Nica-ragua y no atendió la decisión de la Corte Internacional de Justicia que lo res-ponsabilizaba de entrenar, armar, equipar, financiar y abastecer a estas fuerzas. Violó, igualmente, leyes domésticas que impedían que la CIA y el Departamento de la Defensa usaran fondos militares en Nicaragua. Además el gobierno estuvo involucrado en el tráfico de cocaína introducido a Estados Unidos y el suminis-tro de armas a las fuerzas contras en Nicaragua. Otra lindeza de la política exte-rior del gobierno de Reagan fue la invasión a Granada en las Antillas.

Al final, la política hostil de Reagan para derrocar al régimen cubano fue un total fracaso. Las relaciones de Cuba con los países del Caribe, especialmente del Caricom florecieron a pesar del daño provocado por la invasión americana a Granada. Fue miembro del grupo Río, que sucedió al de Contadora y los cam-bios en el sur del continente africano fueron una muestra del fracaso de la polí-tica anticubana de la administración Reagan.

Pero, de nueva cuenta, cambios en el sistema mundial de poder a fines de la década de los noventa volvieron a colocar el asunto cubano en el frente de la política exterior de Estados Unidos. La hostilidad a Cuba aumentó cuando la gue-rra fría se acabó en 1989 con la caída del muro de Berlín, y años más tarde con la disolución de la URSS. Lo anterior quedaría reflejado en la legislación contra Cuba que fue promulgada básicamente con la Ley Torricelli en 1992 y la Helms-Burton en 1996.

Para Jorge I. Domínguez estas leyes fueron expresión de cómo los factores domésticos en Estados Unidos, políticos y electorales, se conjuntan para dar como resultado la aprobación de dichas leyes contra el régimen cubano. La Ley Torri-celli, o en inglés Cuban Democracy Act, que prohibía el comercio entre Cuba y las subsidiarias de las compañías de Estados Unidos en terceros países, se gestó en medio de la campaña presidencial de 1992. Bill Clinton, entonces en campa-ña para las elecciones presidenciales de ese año, dio su apoyo a esta ley, y más tarde el presidente Bush, también en campaña por la reelección, retiró su oposi-ción a la ley. Los dos candidatos lo hicieron bajo el horizonte de ganar votos y, especialmente, para ganar los del estado de la Florida (Domínguez, 2012: 290).

La historia de la Helms-Burton fue similar. Clinton la aprobó después de los incidentes en los que Cuba derribó dos aviones de la organización Hermanos al Rescate y de reprimir a miembros Concilio Cubano que pedía amnistía gene-



ral para los presos políticos. Para Jorge I. Domínguez el ala dura en ambos paí-ses imponía sus puntos de vista, lo que hacía que las relaciones llegaran hasta el punto de tensión máximo (Domínguez, 2012: 291).

Para este mismo pensador, Cuba y Estados Unidos estuvieron muy cerca de una confrontación militar en la década de los noventa. Él mismo se pregunta por qué Estados Unidos no invadió Cuba, tal como lo había hecho con Panamá en 1989 y con Haití en 1994. La respuesta es que esta invasión hubiera tenido altos costos militares y políticos para Estados Unidos. Internacionalmente una invasión de Estados Unidos a Cuba hubiera tenido la oposición internacional, especial-mente después de la promulgación de leyes como la Torricelli y la Helms-Bur-ton (Domínguez, 2012: 294).

En mayo de 1999, el zar antidrogas de Estados Unidos señaló que Cuba esta-ba exenta del tráfico de drogas y en octubre de ese año Cuba y Estados Unidos lograron un acuerdo para mejorar la cooperación entre sus guardacostas. Antes en 1996 el Joint Chiefs of Staff no apoyó una intervención militar a la crisis del avión derribado de los Hermanos al Rescate contra Cuba. Todo esto contribu-yó a una estabilidad en las relaciones entre los dos países. Además el presiden-te Clinton impuso mayores controles para prevenir vuelos no autorizados sobre el territorio cubano y apoyó una solución favorable a Cuba en el caso del niño Elián González. Así, a pesar del alto grado de confrontación en la década de los noventa entre Estados Unidos y Cuba, no se pasó a un enfrentamiento mili-tar. Cuba fue eficaz para detener acciones armadas de Estados Unidos. Los alia-dos de Estados Unidos en otros asuntos, no veían con buenos ojos medidas más radicales contra Cuba y, finalmente, estos dos países tomaron medidas para bajar el nivel de confrontación y evitar una escalada militar (Domínguez, 2012: 299).

Con el presidente Bush ya en el poder la política hacia Cuba volvió a osci-lar hacia el extremo duro. Según Soraya Castro, los neoconservadores se habían aglutinado alrededor de Bush imponiéndose a aquellos republicanos y demó-cratas de prácticas multilaterales basados en el realismo político pragmático que habían servido de contrapeso a las visiones altamente ideologizadas de estos neoconservadores (Castro Mariño, 2007: 164). En el primer momento de la pre-sidencia de Bush, de nueva cuenta, el tema cubano fue valorado como función de la política doméstica y electoral (Castro Mariño, 2007: 111). Sin embargo, a partir de los ataques a las torres gemelas del 11 de septiembre de 2011 surgiría la llamada “Doctrina Bush”, que consistía en el uso unilateral de medidas de políti-ca exterior. Esta doctrina legalizaría el imperio de los ataques preventivos con el uso de la intervención militar de Estados Unidos, especialmente contra los paí-ses de medio oriente (Castro Mariño, 2007: 111). Así, el nombre de Cuba resur-gió en la presidencia de Bush cuando se desempolvó la lista de 1982 de países que apoyaban el terrorismo. Y no sólo en esta lista, ya que durante este periodo



el nombre de Cuba fue incorporado a otras listas: Cuba apareció en cinco listas: más allá del eje del mal; violadores del DH: operaciones agresivas de inteligen-cia en territorio de Estados Unidos y en la lista de países en el que se desarro-llaba el tráfico de personas. La politización de la temática cubana y la cercanía del proceso electoral presidencial de 2004 constituían las verdaderas causas de la inclusión de Cuba en las listas negras. Debemos recordar que La Florida es considerada un Swing State Vote, lo que quiere decir que una diferencia peque-ña puede decidir a un candidato. Bush había ganado en este Estado todos los votos del Colegio Electoral en 2000 con 537 votos de diferencia (Castro Mariño, 2007: 133, 134, 147).

La influencia de los cubanoamericanos en la administración de Bush entre 2000 y 2008 explica la fuente de hostilidad hacia Cuba. Como hemos señalado, los votos de Florida fueron decisivos para el triunfo de Bush, nombrando a una serie de llamados de línea dura en puestos importantes de su administración, y que se habían distinguido por enarbolar las posiciones más antagonistas con-tra Cuba. Su influencia quedó plasmada en “la iniciativa para una nueva Cuba” en el año de 2002, para ayudar a construir una sociedad civil cubana con ayuda directa a gente y grupos que se resistían al poder de Castro, modernizar la pro-gramación de Radio y TV Martí y usar todos los medios posibles para acelerar la libertad en Cuba (Castro Mariño y Brenner, 2012: 304). Además, dicha iniciativa se planteaba como acción para complacer a la línea dura y apoyar a Jeb Bush en las elecciones de Florida, y para colocar a la propia candidatura de Bush en el horizonte de las elecciones presidenciales de 2004.

La presidencia de Bush se distinguió por decretar una serie de medidas con-tra Cuba y por establecer nuevas instituciones para derrocar al régimen de Cuba. Por ejemplo, en marzo de 2003 se establecieron nuevas regulaciones que hacían más difícil a los ciudadanos viajar a Cuba. Un año más tarde se impusieron res-tricciones para que académicos cubanos pudieran ir a Estados Unidos y en ese mismo año también se formó la Comisión para la Asistencia de una Cuba Libre (CAFC, por sus siglas en inglés), para planear la caída del régimen de Castro. El primer reporte de esta comisión, en mayo de 2004, decía que no había que espe-rar para el día de la liberación de Cuba, sino que había que trabajar para lograr este fin. El segundo reporte de julio de 2006 propuso nuevas medidas para que la estrategia de sucesión del régimen de Castro no fuera exitosa e incluía planes detallados para la ocupación de Estados Unidos, que implicaría una destrucción total del régimen, la reorganización de la economía, la transformación del siste-ma educativo y el establecimiento de un sistema de elecciones multipartidistas (Castro Mariño y Brenner, 2012: 308-309). La cascada de amenazas contra Cuba prosiguió hasta el fin del periodo de Bush. En 2006, el Consejo Nacional de Inte-ligencia incluyó a Cuba en la lista de 25 países inestables en donde la interven-



ción de Estados Unidos podría ser requerida y en 2008 la evaluación de amenazas anual juzgo que la alianza entre Cuba y Venezuela era importante amenaza para Estados Unidos, señalando que el presidente Hugo Chávez continuaría buscan-do la unidad de América Latina, bajo su liderazgo con una agenda de izquierda en la que Cuba sería un aliado clave.

Otros gestos antagónicos dignos de mencionarse consistieron en la conduc-ta de Michael Parmy, jefe de la Oficina de Asuntos en La Habana, que mantuvo una actitud provocativa desde su llegada. Por otro lado, durante la primera ges-tión de Bush no hubo pláticas para resolver los problemas de migración como había sido práctica con Clinton. En 2008 lo puso en la lista de países de tráfi-co de mujeres y niños para la explotación sexual y reiteradamente se hicieron denuncias contra Cuba por violaciones a los derechos humanos.

Uno de los eventos de mayor importancia durante los años de la presiden-cia de Bush aconteció cuando Fidel Castro renunció a la presidencia de Cuba el 31 de julio de 2006. Este anuncio no fue seguido de ningún caos, ni revuelta en las calles, como se auguraba en Estados Unidos, por años, que pasaría cuan-do Castro dejara el poder. Cuba fue vista siempre como sinónimo de Fidel Cas-tro. De todos modos no hubo ningún cambio favorable en la actitud de Estados Unidos. Bush dijo que Estados Unidos sólo apoyaría a Cuba hasta que se esta-blecería un gobierno de transición comprometido con la democracia. En cam-bio, el nuevo líder de Cuba, Raúl Castro, declaró que su país estaba dispuesto a tener relaciones amigables y buscar tener relaciones normales con Estados Uni-dos. Raúl Castro confirmó esta disposición, dos años después, en noviembre de 2008, en un diálogo con el actor Sean Penn, a quien dijo que estaba dispuesto a reunirse con el presidente de Estados Unidos en un lugar neutral (Castro Mari-ño y Brenner, 2012: 318).

No obstante todo este cúmulo de agresiones hacia Cuba en el periodo pre-sidencial de Bush, tanto el contexto internacional como el doméstico de Estados Unidos habían atestiguado cambios importantes, sobre los que, como veremos, se iniciaría la política de cambio hacia Cuba del presidente Obama.

Desde el punto de vista internacional podemos afirmar que hubo cambios ya significativos que operaron en favor de la causa cubana. Por ejemplo, el 29 de octubre de 2008 la Asamblea General de la ONU aprobó una resolución relativa a poner fin al embargo económico, comercial y financiero impuesto por Esta-dos Unidos contra Cuba, con 185 países dando su apoyo a esta resolución, con sólo tres oponiéndose y dos abstenciones. Esta resolución de 2008 repetía decla-raciones en el mismo sentido de la Asamblea General por siete años seguidos, logrando cada vez la adhesión de una mayoría creciente de países.

Por otra parte, Cuba estaba recibiendo el apoyo de países clave en Améri-ca Latina como Brasil, bajo cuyo patrocinio Cuba fue aceptada como miembro



del grupo Río, asociación de países surgida en 1986 para resolver los conflictos de Centroamérica con una membresía inicial de ocho países y luego aumentada hasta 23 miembros. Otros países destacados de América Latina, como Argentina, Ecuador, Chile, Bolivia y Venezuela, estuvieron dando su apoyo a Cuba, todo lo cual significaba un ambiente muy diferente al de décadas anteriores, en el que Cuba permaneció prácticamente aislada políticamente en América Latina. En el año 2005, durante la IV Cumbre de las Américas en Mar del Plata, Argentina, los países de América Latina rechazaron el Acuerdo de Libre Comercio de la Améri-cas (ALCA) que era una iniciativa de Estados Unidos, constituyendo un hecho sin igual en la historia regional. Además, durante el periodo de Bush las economías de América Latina, especialmente en el sur, tuvieron altas tasas de crecimien-to debido, principalmente, al aumento de las relaciones económicas con China.

Además Cuba y Rusia reconstruyeron sus relaciones. El presidente Medvedev visitó Cuba en noviembre de 2008 y Raúl Castro visitó Rusia en enero de 2009. Con China las cosas fueron similares, el presidente Hu Jintao visitó Cuba en noviembre de 2008. Debemos indicar que China se había convertido en el segun-do socio comercial de Cuba y en esta visita China extendió los plazos para el pago de la deuda cubana. Igualmente las relaciones con la Unión Europea mejo-raron en este periodo, al levantar las sanciones que le habían impuesto a Cuba en 2003 y en general las inversiones extranjeras avanzaron en la economía cuba-na. En resumidas cuentas, la política de Estados Unidos hacia Cuba se había que-dado sin aliados importantes en el contexto regional e internacional. Eso fue una piedra para pisar en terreno firme en la presidencia de Obama y cambiar la política hacia Cuba.

Por lo que respecta a los cambios domésticos que se sucedieron en Estados Unidos, durante todos estos años, podemos señalar, en primer lugar, las transfor-maciones del exilio cubano. Una encuesta de la Universidad de Florida en 2008 señalaba que dos terceras partes de la comunidad cubana en Florida estaba de acuerdo con finalizar las restricciones para el envío de dinero y con las restric-ciones para viajar a Cuba. Desde el punto de vista económico, y a pesar del blo-queo, las ventas agrícolas de Estados Unidos a Cuba aumentaron desde 2001. En 2007 Estados Unidos era ya el quinto socio comercial de Cuba.

Como alguien señaló, a propósito de los años duros de la política de Bush hacia Cuba, la oscuridad anuncia que la luz estaría por llegar (Alzugaray Treto, 2007: 208). Y la presidencia de Obama ha significado un poco de luz arrojada sobre Cuba. Es importante recordar que desde que Obama era senador se oponía a la política del bloqueo a Cuba y años más tarde, ya en su campaña presidencial, Obama prometió cambiar su política hacia Cuba, señalando que la política de ais-lar a Cuba había fracasado y que era hora de promover el cambio de Cuba a par-tir de una nueva estrategia. Es interesante subrayar igualmente el hecho de que



el contrincante republicano de Barack Obama en las elecciones de 2008 era John McCain, antiguo promotor de la reanudación de relaciones con Vietnam, y quién en esta campaña sostenía la visión de continuidad de la línea dura contra Cuba.

Desde sus discursos como candidato anunció que como presidente haría cambios a la política hacia Cuba que no había dado resultados. Quizá el plan de Obama hacia Cuba consistía en iniciar el deshielo en su primer gobierno, y de ganar la reelección terminar el proceso completo, más o menos como fue el plan de Nixon con relación a la normalización de relaciones con China. Sin embargo, es muy posible que la gran crisis de la economía de Estados Unidos entre 2008 y 2009 viniera a alterar estos planes y que sus esfuerzos principales estuvieran encaminados hacia el restablecimiento del poder económico y apuntalar de nue-vo al dólar, fundamento de su hegemonía mundial. Y como hemos señalado, en estos años se dieron cambios importantes en el mundo, en la región de América Latina y dentro de Estados Unidos que modificaría su estrategia de transitar por un nuevo camino con relación a Cuba.

Así, con Obama en la presidencia se empezaron a ver cambios. Un estudio del Consejo de Relaciones Exteriores señaló que la política hacia Cuba había socavado otros intereses de Estados Unidos en el hemisferio occidental y reco-mendó revocar la Ley Helms-Burton y las restricciones de Bush en 2004 para facilitar el comercio y promover los viajes a Cuba. Otros estudios, como el de la comisión para la alianza de las Américas de la Brookings Institution, hicieron un llamado para remover a Cuba de la lista de países que patrocinaban el terroris-mo, así como quitar las restricciones para viajar a Cuba y límites en el envío de dinero. También grupos de negocios se expresaron al respecto, como: National Foreign Trade Council; US Chamber of Commerce; National Retail Federation; The American Farm Bureau Federation; The Business Round Table, pidieron ter-minar con las restricciones para comerciar y viajar a Cuba.

Antes de Obama, como hemos mencionado, sólo el presidente James Car-ter había firmado una directiva presidencial donde ordenaba iniciar un proceso de normalización de las relaciones con Cuba. Carter lo hizo en un documen-to secreto y Obama en uno público y de mayor extensión. Carter aprobó este documento en los comienzos de su mandato presidencial y Obama lo hizo en un segundo mandato y casi de salida de la Casa Blanca. Por tanto, la directiva de Obama parece haber sido lanzada para que su sucesor, pensando quizá que Hilary Clinton sería su sucesora como presidente de Estados Unidos y pudiera culminar este proceso. Esta directiva, aunque expresaba la idea de que Estados Unidos no buscaría el cambio de régimen político de Cuba, mantenía la conti-nuidad en lo referente a los esfuerzos que Estados Unidos mantendría para pre-sionar el cambio político en Cuba.



Con el presidente Obama en la Casa Blanca se tomaron una serie de medi-das para facilitar los contactos con Cuba. Entre las más importantes se encuentran las que permitían a los viajeros estadounidenses visitar Cuba para fines específi-cos sin necesidad de pedir una autorización especial, que líneas aéreas comercia-les pudieran ofrecer vuelos entre Estados Unidos y Cuba por primera vez en más de cincuenta años. Flexibilizar transacciones crediticias, autorizaciones especiales para invertir en Cuba y otras varias medidas que facilitan los contactos de todo tipo entre Cuba y Estados Unidos. Estas medidas se efectuaron bajo la forma de órdenes ejecutivas presidenciales ya que el Congreso mantiene el verdadero control sobre las sanciones económicas de Estados Unidos hacia Cuba (Ramírez Cañedo, 2016).

Como hemos advertido, el presidente Obama se manifestó públicamente con-tra el bloqueo, al considerarlo una política fallida que no había logrado hacer avanzar en Cuba los intereses de Estados Unidos. Asimismo, exhortó al Congre-so a proceder con su levantamiento definitivo. Se afirma que a pesar de la Ley Helms-Burton el presidente de Estados Unidos conserva amplias facultades eje-cutivas para, por medio de licencias, erosionar significativamente el bloqueo; sur-gen entonces inevitables cuestionamientos: ¿por qué Obama no pudo activar más radicalmente esas prerrogativas?, ¿por qué las medidas que ha tomado para fle-xibilizar el bloqueo han sido limitadas, a cuentagotas y con una tendencia que desfavorece al sector estatal de la economía cubana? ¿cómo se explican las crí-ticas de Obama al bloqueo y que sea al mismo tiempo su administración la que más fervientemente ha llevado adelante la persecución financiera contra la Isla, superando incluso a la administración Bush en la aplicación de las sanciones? (Ramírez Cañedo, 2016).

Siguiendo la línea de respuestas a estas interrogantes, se dice que según ase-sores y abogados muy ligados a la administración Obama han planteado que estuvieron en el límite de lo que desde la rama ejecutiva se podía hacer con relación al bloqueo, mientras que destacados académicos sostienen que Obama realmente hubiera querido hacer más, pues el bloqueo, en definitiva, constituye un obstáculo para sus propósitos de aumentar los canales de influencia de Esta-dos Unidos en Cuba. Sin embargo, lo que revela su política de medidas de flexibili-zación era el de maximizar el rédito político y dejar plantada una nueva vía en el contexto de las relaciones cubanoamericanas (Ramírez Cañedo, 2016).

De acuerdo con los expertos en los temas de Cuba, Jeanette Habel y Arnold August, el presidente Obama se decidió a cambiar la estrategia de Estados Uni-dos hacia Cuba debido a la presión de factores nuevos de orden internacional y doméstico. Se cita en primer lugar la pérdida de influencia de Estados Unidos en la región de América Latina. Mencionan el hecho de que el anuncio de los pasos hacia la normalización se dio en 2014 previo a la VII Cumbre de las Américas



en abril de 2015. En segundo lugar, estaría la importancia del mercado cubano, destacando el hecho de que el sector de negocios de Estados Unidos estaría inte-resado en modificar la política del bloqueo, y asegurar su posición frente a otros competidores en ese mercado. En tercer lugar, citan el factor personal, es decir que Estados Unidos estaría más abierto a negociar con Raúl Castro. En cuarto lugar mencionan el hecho de que el Papa Francisco haya intervenido directa-mente como mediador. Finalmente estaría el factor del cambio generacional en el exilio cubano en el estado de la Florida, destacando que las generaciones más jóvenes tienen una mayor flexibilidad y disposición para cambiar las relaciones con el régimen comunista de Cuba (Habel y August Arnold, 2016). Para el profe-sor Noam Chomsky el giro de la política exterior de Estados Unidos hacia Cuba es el resultado de que Washington estaba más aislado en su propio “traspatio” y así se vio obligado a cambiar su posición frente a la Isla. Otras razones que argumenta el profesor Chomsky consisten en el cambio de la población ameri-cana cada vez más favorable al establecimiento de las relaciones y que sectores de negocios como farmacéuticas, energía, agroindustria están también a favor de la normalización (Chomsky, 2015).

Dicho todo lo anterior, el proceso de normalización no ha podido concluir cabalmente hasta ahora, y desde enero de 2017 depende de nuevos factores con el arribo del presidente Trump, quien se ha colocado en la corriente de la línea histórica dura contra Cuba. Nuestra hipótesis, al analizar toda esta historia de los presidentes, consiste en pensar que quizá Obama tenía desde el principio de su mandato la idea de ir hacia la normalización con Cuba y poder terminar el pro-ceso en un segundo término. Sin embargo el desastre económico e internacional que heredó desde 2008 hizo muy difícil abocarse a la cuestión cubana. Lo hizo a partir de su segundo mandato y en especial en el último tramo de su gobierno, esperanzado y posiblemente en la firme creencia de que Hilary Clinton sería su sucesora y quién podría terminar la tarea de la completa normalización de rela-ciones con Cuba. Pero ni los demócratas ni republicanos pensaron que Donald Trump podría ser presidente de Estados Unidos y la pesadilla se ha hecho rea-lidad desde principios de 2017, no sólo para Cuba sino para el mundo entero.

Nudos, contradicciones y animadversión en las relaciones cubanoamericanas

La historia, la geografía, la arrogancia de Estados Unidos, la personalidad fuerte y decidida de Fidel Castro, y el pequeño país que representan los exilados de la Revolución cubana principalmente en Miami, son algunos de los aspectos rele-vantes que subyacen en el fondo de la operación de las relaciones entre Estados



Unidos y Cuba, y que son peculiares a estos dos países, muy difícil de replicar en otra parte e historia del mundo.

La historia de Cuba, desde la guerra hispanoamericana de fines del siglo XIX, ha estado ligada al entorno geopolítico de Estados Unidos —no sólo una poten-cia regional, sino en evolución en todo el siglo XX como potencia hegemónica mundial—. Cuba tuvo una independencia nominal y con la enmienda Platt (1901) insertada dentro del corazón de su propia constitución, Estados Unidos se subrogó el derecho a intervenir según sus intereses. Además en 1902 el Tratado de Reci-procidad firmado por ambos países hizo de Cuba una economía de azúcar. La eco-nomía cubana se hizo dependiente de Estados Unidos y antes de la revolución era parte de la economía de Estados Unidos (Pruessen, 2015: 45).

La enmienda Platt, en los hechos, hacía de Cuba técnicamente un país extran-jero en su propio territorio, pues se convertía en parte del sistema político y mili-tar de Estados Unidos. Por eso, Ronald Pruessen concluye que debemos buscar en las raíces profundas de las actitudes de Estados Unidos su comportamiento hacia Cuba, tanto de los últimos 50 años de la Cuba revolucionaria, como de los anteriores 60 años de independencia bajo el tutelaje americano (Pruessen, 2015: 48). Cuba después de 1959 representaba un desafío regional para Estados Uni-dos, pues existía un potencial para una revuelta continental y así el gobierno de Kennedy respondió ante esta amenaza con la política de la Alianza para el Pro-greso y la operación Mongoose, clave de la CIA para acabar con el régimen cas-trista (Sobers, 2012: 59-60).

Por eso la revolución triunfante de Castro fue un desafío a la doctrina Mon-roe. Para Wilard Beauluc —que había sido embajador en Cuba— al comunizar Cuba y convertirlo en un satélite de la Unión Soviética hizo de esta doctrina un deshecho de papel. Más tarde, Nixon fue categórico, “Castro es una amenaza para nuestra paz y seguridad y no podemos tolerar la presencia de un régimen comu-nista a 90 millas de nuestras costas”. Y sentenció que, “no habría cambio hacia ese bastardo de Castro mientras el fuera presidente” (Pérez Jr, 2012: 143, 144, 148).

Una opinión muy sugerente es la que ha visto la política de Estados Unidos hacia Cuba como parte de la antipatía hacia Fidel Castro. De este modo lo que se concibe como contrario a sus intereses ha venido asociado enteramente a la personalidad del líder cubano (Pérez Jr., 2012: 139). El problema cubano, advir-tió el subsecretario de Estado Livinsgton Merchant, en enero de 1960, es el más difícil y peligroso que Estados Unidos ha enfrentado en toda la historia de sus relaciones con América Latina, y posiblemente en todas nuestras relaciones con el exterior. Haber ultrajado el orgullo nacional americano y sufrir una constan-te humillación, fue atribuido directamente a la persona de Fidel Castro. De ahí que toda la política de Estados Unidos hacia Cuba recayó en la persona de Cas-tro. La Revolución cubana llevada a cabo por Fidel Castro ofendió profundamen-



te a los norteamericanos (Pérez Jr., 2012: 141). La revolución triunfó pero debía ser castigada hasta volver al estado original de subordinación y dependencia de Estados Unidos.

De acuerdo con esta opinión, en Estados Unidos era imposible tener una dis-cusión política desapasionada con relación a Cuba. La figura de Castro era una invariable que modificaba inmediatamente el entorno del debate, y su imagen de hombre malvado, perverso y tiránico hacía imposible cualquier avance. En crear esta imagen de hombre malvado, los medios de información de Estados Unidos habían contribuido en gran manera. Como había señalado Saul Landau, lejos de preocuparse por informar sobre la realidad cubana los medios de Estados Uni-dos habían tergiversado esa realidad, lo que plantó casi desde el principio una idea equivocada de la revolución (Landau, 2007: 221). Fidel Castro se convirtió en el hombre que los americanos amaban odiar. Castro era el símbolo del con-flicto, cargado de insinuaciones maniqueas y la frustración de décadas de inten-tos por socavar su régimen condujo a centralizar en su persona todo este flujo de decepción y coraje. Los medios siempre retrataron a Castro como un dictador y no como un generador de consensos (Landau, 2007: 233). Así, avanzar hacia la normalización de relaciones después de consumada la revolución fue, y sigue siendo, bastante tortuoso. No era posible diseñar cualquier política racional en Estados Unidos ya que la contaminación patológica histórica impedía cualquier paso hacia adelante. Por eso, tomando palabras del periodista Thomas Fried-man, “La posición de Estados Unidos con respecto a Cuba no era una política, era una actitud” (Pérez Jr., 2012: 159).

Según Carlos Alzugaray, desde 1959, salvo pequeños y efímeros periodos, el gobierno estadounidense se ha empeñado en sostener una política hacia Cuba con un solo propósito, el derrocamiento del gobierno cubano y el aniquilamien-to de la Revolución, mediante instrumentos que han mostrado poca variación en su carácter agresivo, intervencionista, multifacético e ilegítimo. Para este autor, los rasgos sobresalientes de esta política, desde 1959, han consistido en: pre-siones militares mediante la amenaza o el uso de la fuerza; acciones paramilita-res (encubiertas) representadas por actos terroristas, sabotajes, atentados contra figuras del gobierno, guerra irregular y guerra bacteriológica; bloqueo económi-co, comercial y financiero; apoyo a los llamados grupos de disidencia interna; negación de la legitimidad del gobierno cubano e intentos por aislarlo diplomá-ticamente; operaciones de guerra psicológica al interior y exterior; cooperación limitada en áreas de alta prioridad para el gobierno norteamericano (Alzugaray Treto, 2007: 190-191) Según esta opinión, la continuidad política está determina-da por dos factores estructurales; 1) Cuba es un pequeño país que ha desafiado el poderío imperial y que ha trazado un curso político y económico, doméstico y externo propio, y 2) Cuba se encuentra en el imaginario de las élites gobernan-



tes de Estados Unidos dentro de lo que se conoce como la doctrina de la fruta madura elaborada por John Quincy Adams en 1823 (Alzugaray Treto, 2007: 193).1

El impacto de las sanciones y los actos de sabotaje fueron disminuyendo después de la década de los sesenta, así como Cuba fue integrándose al bloque socialista. El embargo económico subsistió pero su efectividad como instrumen-to para derrocar al régimen también disminuyó sustancialmente, hasta que las condiciones cambiaron para Cuba en los años noventa por el colapso de la URSS y el deterioro de sus relaciones con la nueva Rusia. Además los Sandinistas fue-ron derrotados electoralmente; se puso fin a la insurgencia en El Salvador y la presencia cubana en África disminuyó.

Las relaciones entre estos dos países mejoraron sólo ligeramente en la admi-nistración de Jimmy Carter. Sin embargo, estos esfuerzos se frustraron por la demanda de que Cuba se distanciara de la Unión Soviética y del retiro de las tropas cubanas de África. Demandas que Cuba rechazó plenamente. Con Rea-gan, de nueva cuenta Estados Unidos puso a Cuba dentro de los países a los que se debía combatir frontalmente.

Después de la traición de la URSS por el asunto de los misiles, Castro buscó el apoyo del tercer mundo. De esta manera, Cuba dio su apoyo al Frente Arge-lino de Liberación en 1961, al Movimiento de Liberación del Congo y el Che Guevara directamente hizo guerra de guerrillas en Bolivia desde fines de 1966 hasta su muerte el 9 de octubre de 1969. Estados Unidos pensó, erróneamente, que la insolencia cubana se terminaba con la muerte del Che, pero no fue así. El internacionalismo cubano prosiguió en Angola en donde apoyaron con con-tingentes armados la lucha del MPLA entre 1975 y 1976 y en este año La Habana fue sede de la reunión del movimiento de los no alineados. La influencia simbó-lica de Cuba como un estado revolucionario internacionalista a veces supera los éxitos de su política exterior (Sobers, 2012: 68). Para Jorge I. Domínguez, Fidel Castro utilizó su política exterior activa, primero para protegerse de la hostili-dad de Estados Unidos y en segundo lugar para atraerse el apoyo de la Unión Soviética y otros países comunistas para lograr el desarrollo doméstico de Cuba (Domínguez, 2012: 279).

1 Esta doctrina vaticinaba la declinación del poder español en las Antillas, y por con-siguiente Cuba entraría a la órbita de gravitación de la hegemonía de Estados Unidos.



El colapso de la URSS parecía presagiar el fin del régimen cubano y para Esta-dos Unidos fue un momento en que las políticas de endurecimiento del embargo económico se incrementaron. El hundimiento de la URSS hizo caer las relaciones económicas que eran la columna vertebral del régimen cubano. Para 1992 el des-censo comercial habría significado 90% de lo que se comerciaba en 1988 entre los dos países. Además con la firma de un nuevo tratado comercial, en 1991, las relaciones económicas serían fijadas de acuerdo con los precios internacionales, lo que significaba el fin de los subsidios a las materias primas cubanas destina-das al mercado ruso (Bain, 2012: 77-78).

Estados Unidos decretó, por esta época, un par de leyes para apretar el cin-turón de los cubanos: la primera, la llamada Ley Torriceli a fines de 1992 y pos-teriormente la Ley Helms-Burton. Todo este nuevo ambiente adverso generó cambios en la política económica cubana, especialmente en lo relativo a la acep-tación de inversión extranjera en la economía cubana. Sin embargo, las relaciones con Rusia se volvieron a incrementar luego de que el presidente Putin lamentó la política anterior que había hecho reemplazar los intereses económicos rusos por el de las compañías occidentales. De todos modos, asistimos a un giro en la diversificación de las relaciones económicas cubanas como parte de estos cam-bios, y el papel de Venezuela, una economía de América Latina, y China, de la región del Asia Pacífico se volvieron importantes. Este periodo fue visto en los círculos de poder en Estados Unidos como la oportunidad para apretar el embar-go económico y terminar de una vez por todas con este régimen. Por otro lado, la Ley Helms-Burton en 1996 hacía explícito que no podía haber normalización mientras Fidel o Raúl Castro permanecieran en el poder.

Las medidas del embargo económico crearon, ocasionalmente, presiones duras al régimen, pero la emigración cubana fue una salida que aliviaba estas condiciones. Estados Unidos reforzó su política de presión económica al momen-to que, de forma simultánea, facilitaba la inmigración de cubanos, generando una burbuja de respiro que sus propias políticas económicas creaban en Cuba. Así, las medidas para producir descontento económico resultaban menos en orga-nizar una oposición que en producir una migración cubana sostenida a Estados Unidos (Pérez Jr., 2012: 157). El presidente Reagan y Bush padre pedían a Cas-tro una confesión para saldar sus pecados, por su mala conducta y sus errores. Sólo bajo esta condición Estados Unidos podía dar pasos hacia la normalización. Bush hijo continuó con ocho años más de sanciones y presiones económicas, no obstante los gestos cubanos de solidaridad por los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. Posteriormente, el tránsito del poder de Fidel a Raúl no concitó ningún cambio, a pesar de que Raúl Castro indicó su deseo de negociar con Estados Unidos. Sólo hasta el arribo a la presidencia de Barack Obama se inició un cambio en estas políticas obstinadas contra Cuba.



ConCLuSioneS

Finalmente, como señala Louis A. Pérez Jr., Estados Unidos es cínico al condenar a Cuba por la ausencia de libertades civiles y políticas, por una parte, y, al mis-mo tiempo, diseñar políticas para subvertir el orden cubano, intentar asesinar a Castro, realizar sabotajes e imponer sanciones para derrocar al gobierno cubano. Estados Unidos no sólo contribuye a la intransigencia cubana, pero más impor-tante, provee del campo propicio para hacer legítima esta intransigencia. Así, más que debilitar a Cuba las sanciones han fortalecido la determinación sobera-na de Cuba (Pérez Jr., 2012: 162).

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ELEMENTOS RELEVANTES DE LA EXPERIENCIA VIETNAMITA PARA EL PROCESO DE RELACIONES CUBA-ESTADOS UNIDOS

Ruvislei González Saez

anteCedenteS

Después de 2014, con el restablecimiento de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos, estudiosos nacionales y extranjeros han abordado la temática y la han comparado con el proceso vivido por Vietnam. Para ello, es necesario retornar a la historia y delimitar las semejanzas y diferencias, pese a las distancias geográ-ficas, culturales e históricas existentes entre Cuba y Vietnam en sus relaciones con Estados Unidos, especialmente en el periodo 1987-1995.

Los vínculos Washington-Hanói han sido complejos desde 1945, cuando la República Democrática de Vietnam (RDV) logra su independencia, pasando por el establecimiento de las relaciones diplomáticas en 1995, hasta la normaliza-ción oficial de éstas en 2016. En esos 50 años (1945-1995) sucedieron una serie de acontecimientos permeados por diversas actitudes confrontacionales como la implantación del bloqueo económico comercial y financiero, el 4 de marzo de 1964, a la RDV, el norte del país que enrumbaba el socialismo. Para ello hay que tener en cuenta que el modelo de bloqueo para con Hanói había sido experi-mentado dos años antes con Cuba en 1962. Le siguió su profundización en 1974 mediante la Enmienda Jackson-Vanik a la Ley de Comercio (1974) que negó el estatus de Nación Más Favorecida (NMF) a Cuba y a Vietnam.

En 1975, con la reunificación, se cambió el nombre por el de República Socialista de Vietnam (RSV) y el bloqueo económico y financiero estadounidense se extendió al sur. Estados Unidos prohibió los enlaces de telecomunicaciones, impidió que Hanói obtuviese ayuda de las instituciones financieras internaciona-les (IFI) desde su égida como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Asiático de Desarrollo (BAD), algo que ya venía desa-rrollándose con Cuba. Sin embargo, apenas dos meses después de la victoria, el entonces primer ministro Pham Van Dong, en su discurso ante la Asamblea Nacional, invitó a Washington a establecer relaciones con Vietnam y cumplir con su compromiso de proporcionar fondos para la reconstrucción.


272 RUVISLEI GONZÁLEZ SAEZ

Desde el principio, según funcionarios estadounidenses, las negociaciones para el establecimiento de las relaciones se vieron obstaculizadas por la “falta de cooperación de Vietnam” en el tema de los prisioneros y/o desaparecidos de guerra (POW/MIA), así como los “abusos contra los derechos humanos” de los exfuncionarios sudvietnamitas recluidos en “campos de reeducación”. Sin embar-go, tales señalamientos eran falsos y existían otras razones para Washington, especialmente el de destruir al sistema socialista que se emprendía en la nación indochina como parte de la ofensiva anticomunista. Vietnam había sufrido gran-des pérdidas económicas y mediante la extensión del bloqueo a todo el país se pretendía ahogar en el corto-mediano plazo.

Según Nguyen K. (2010: 355) “de 1939 a 1979, las bombas no habían cesa-do de caer, y sucesivamente las tropas japonesas, chinas, francesas, estadouni-denses, (…) operando en connivencia con los Estados Unidos, habían ocupado el país durante 40 años, masacrando a la población, incendiando y reduciendo en cenizas ciudades y aldeas”. El desafío era grande para Hanói en el proceso de reconstrucción, mientras en el plano internacional la agresividad estadouni-dense, unida a la hostilidad de los grandes países capitalistas y de China eran crecientes. Pese a ello, en 1977 se impuso una realidad histórica innegable, Viet-nam fue admitido en la Organización de Naciones Unidas (ONU). Ello se logró con la eliminación del veto de Washington en los inicios de la administración de Jimmy Carter. Desde ese entonces, una tras otra, las embajadas occidentales se abrieron en Hanói.

Si bien algunos en la actualidad analizan acríticamente el interés vietnamita por avanzar en las relaciones con Estados Unidos y enfocan que el enemigo his-tórico es China, o sea, que no se puede comparar mil años con decenas; lo cierto es que pragmáticamente fue importante acercarse a Washington, pero sin olvidar la historia. El precepto de que “perdonamos, pero no olvidamos” parte de que el conflicto con la primera potencia mundial les dejó como legado 26 millones de crá-teres, 14 millones de toneladas de bombas y obuses caídos, 10 millones de aldea-nos expulsados de sus hogares (3/4 de las aldeas del sur y 2/3 del norte), todas las ciudades del norte bombardeadas hasta el exceso, la totalidad de puentes del norte destruidos. Sin tener en cuenta que no se puede hablar de cifras exactas de muertos, heridos, desaparecidos, huérfanos, ni mucho menos las secuelas hasta el día de hoy tanto ecológicas como genéticas1 de la guerra química.

La suspensión brusca de la ayuda estadounidense (alcanzaba un año con otro a 2 000 millones de dólares) en el sur agravó la crisis económica y social pos-terior a 1975. El gobierno del país reunificado tuvo que desarrollar acciones de

1 Actualmente nacen niños con enfermedades y malformaciones genéticas derivadas de la dioxina del Agente Naranja, mientras otros tienen una corta esperanza de vida.


ELEMENTOS RELEVANTES DE LA EXPERIENCIA VIETNAMITA PARA EL PROCESO DE RELACIONES CUBA-EU 273

socorro especialmente para provincias centrales, a la vez que contó con el apo-yo de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). La situación se tornó más difícil, cuando el medio de comunicación La Voz de América llamó abier-tamente a la rebelión, mientras Estados Unidos entrenaba a los comandos para introducirlos en Laos, luego en Vietnam y financiaban a las organizaciones de emigrados que preparaban la revancha.

La política de Carter pronto se descarriló por la de guerra fría al reconocer formalmente a China en un esfuerzo por proporcionar un contrapeso regional a la URSS, principal apoyo de Vietnam. En tanto, una comisión presidencial envia-da a Hanói para recuperar información sobre los POW/MIA fue duramente criti-cada por no lograr obtener resultados significativos. El problema empeoró con la cuestión de Kampuchea (hoy Cambodia) en 1978-1979, con la presencia viet-namita en ese país y que constituyó un pretexto para que Estados Unidos pre-sionara aún más a Vietnam.

eL teMa de LoS priSioneroS y deSapareCidoS en guerra CoMo pretexto para eL bLoqueo eConóMiCo

y finanCiero haSta La adMiniStraCión buSh

La intensidad de la preocupación por los POW/MIA de la guerra de Vietnam excedió a la de cualquier conflicto en la historia de Estados Unidos, aunque el número de estadounidenses perdidos es menor en comparación con conflictos anteriores.2 La guerra de Vietnam difirió en varios aspectos, pero uno de los más importantes fue que Washington perdió en medio de graves dudas sobre la rec-titud de su papel en la contienda, eliminando el consuelo de haber perdido a sus seres queridos por una causa justa y victoriosa.

No fue sino hasta que Ronald Reagan asumió la presidencia, en 1981, que el movimiento POW/MIA recibió la sanción oficial que buscaba de Washington. Rea-gan hizo campaña con la promesa de que resolvería la cuestión, planteando el tema de la contabilidad de los desaparecidos como un “asunto de máxima prio-ridad nacional”. Con el apoyo gubernamental, la Liga Nacional de Familias de

2 Los 2 248 desaparecidos en Vietnam representaron alrededor de 4% de los 58 000 que fueron incluidos como muertos en acción. Mientras que casi 80 000 hombres (19% de los muertos) de la segunda guerra mundial siguen desaparecidos, y el destino de más de 8 000 soldados estadounidenses que lucharon en la guerra de Corea es equivalente a 15% de los muertos que permanecen desconocidos.



Prisioneros y Perdidos en el Sudeste de Asia3 (LNF POW/MIA) envió una delega-ción a Vietnam en 1982 y obtuvo un acuerdo para reunirse cuatro veces al año con representantes de Estados Unidos para negociar una resolución al proble-ma. Durante sus dos periodos presidenciales se contabilizaron 165 estadouniden-ses más, que durante cualquier otra administración desde el final de la guerra.

En 1987 el general John W. Vessey Jr. fue nombrado emisario presidencial especial en Vietnam en momentos en que se reanudaron las conversaciones. En las discusiones, Hanói permitió investigaciones directas en los 200 “casos de discrepancia” que involucraban a estadounidenses que se creía habían sido capturados o que fueron vistos por última vez en circunstancias en las que la supervivencia se consideraba posible.

Por otra parte, la aceptación de Vietnam para la búsqueda de POW/MIA por los equipos especiales del Ejército estadounidense a partir de 1988 y los éxitos iniciales en el hallazgo de restos de militares estadounidenses en territorio viet-namita constituyeron pasos relevantes para que la administración demócrata, que ascendió al poder en 1992, pudiera lograr un consenso bipartidista dirigido al levantamiento del bloqueo y la posterior normalización. En el proceso de acer-camiento los senadores estadounidenses John Kerry4 y John McCain5 desempe-ñaron un papel importante.

El año 1991 fue importante por sus logros, pues se realizaron diversas reu-niones y la búsqueda de POW/MIA con la apertura permanente de una oficina estadounidense en Hanói para esos asuntos. Además, se produjeron dos visitas del general Vessey, giras de congresistas de ambos partidos, organizaciones no gubernamentales, humanitarias, luchadores por la paz, a la vez que se desarro-llaron cuatro encuentros a nivel de vicecanciller y representante en la ONU, con el asistente del secretario del Departamento de Estado estadounidense, R. Salo-mon, y el subasistente, K. Quinn. También destaca la reunión en Francia de los cancilleres de ambas partes, en ese mismo año.

3 La liga fue establecida en 1970; es el grupo principal que representa a los POW/MIA. Otros que presionaron para la contabilización fueron la Alianza Nacional de Familias, la Legión Americana, etcétera.

4 Exmilitar y diplomático estadounidense; exsecretario de Estado (2013-2016) bajo el segundo mandato presidencial de Barack Obama; miembro del Partido Demócrata; senador por el Estado de Massachusetts (1985-2013); presidente del Comité de Relaciones Exteriores del Senado (2009-2013) y candidato demócrata a la presidencia en 2004.

5 Político estadounidense; actual senador senior por Arizona; fue candidato del Par-tido Republicano de Estados Unidos para las elecciones presidencial de 2008, que perdió frente al demócrata Barack Obama.



Washington insistió en una “Hoja de ruta” para normalizar las relaciones, pero de una manera condicionante, por lo que resultó inaceptable para Hanói. Cada vez que las presiones internas se elevaban en Estados Unidos, tanto de círculos del Congreso, hombres negocios, como de sus aliados, en favor de la normali-zación de las relaciones, surgían supuestas pruebas de que los vietnamitas man-tuvieron o mantenían prisioneros de guerra estadounidenses después de 1973.

En 1991 fueron particularmente notorias las campañas desatadas con base en misteriosas fotos de estadounidenses retenidos en Vietnam. Se complejizó aún más con las declaraciones de un exoficial de la ex KGB,6 Kaluguin, afirmando que oficiales de ese cuerpo de inteligencia soviética interrogaron a prisioneros estadounidense en 1978. La intransigencia de Washington y toda su campaña se debía al rechazo vietnamita para que la situación de Cambodia se ejecutará de acuerdo con sus propósitos. También se debió a razones de política interna vin-culada con las aspiraciones electorales de la administración de ese entonces y a la pretensión de que se repitiera la historia de la URSS.

En la administración de Bill Clinton los veteranos y familiares de los militares desaparecidos apoyaron durante mucho tiempo la continuación del bloqueo con-tra Vietnam, con el pretexto de conseguir más información sobre los POW/MIA. Obtener todos los restos disponibles de estadounidenses fallecidos e información sobre el destino de los demás era el objetivo principal de estos grupos. Pero, a su vez, subyacía en su campaña la débil esperanza de que algunos prisioneros de guerra aún estuviesen vivos, guardados en secreto por Hanói, como el último recurso para sacar concesiones de Estados Unidos. Por ello exigieron una expli-cación de los 200 supuestos “casos de discrepancia” mencionados. La investiga-ción posterior confirmó que alrededor de 100 de estas personas habían muerto.

Después de 15 meses de investigaciones, audiencias y viajes a Vietnam, el Comité del Senado sobre Asuntos POW/MIA publicó su informe el 13 de enero de 1993. Presidido por el entonces Senador John Kerry, el panel bipartidista de 12 miembros fue asignado para producir el relato definitivo de los esfuerzos para localizar a los militares desaparecidos. El documento de 1 000 páginas contenía una crítica mordaz del manejo oficial del problema. “El proceso del gobierno de Estados Unidos para la contabilidad de los estadounidenses desaparecidos en el sudeste de Asia ha sido defectuoso por la falta de recursos, la claridad de la organización, la coordinación y la coherencia”, concluyó el panel. Sin embargo, señaló que el proceso contable había “mejorado dramáticamente” durante las administraciones de Reagan y Bush.

6 Comité para la Seguridad del Estado de la antigua URSS. La KGB se creó en 1954 y se disolvió en 1991.



El informe ofreció pocas esperanzas para las familias de los estadouniden-ses desaparecidos. A pesar del gasto anual de unos 100 millones de dólares en esfuerzos, POW/MIA expresó que “no hay, en este momento, ninguna evidencia convincente que demuestre que algún estadounidense permanezca con vida en cautiverio en el sudeste Asiático”. El panel advirtió que algunos informes todavía tenían que ser investigados y alguna nueva información podría cambiar su con-clusión. “Pero ni los informes de avistamiento ni otras fuentes de inteligencia han sido motivo de aliento, particularmente durante la última década. Los informes de avistamiento que se han resuelto no se han revisado; supuestas fotos de prisio-neros de guerra han demostrado ser falsas; supuestos cables han llegado vacíos; y la inteligencia fotográfica no ha sido concluyente, en el mejor de los casos”.7

No todos los miembros del panel estuvieron de acuerdo con esta conclu-sión, en particular el entonces senador Robert C. Smith, vicepresidente del panel. Más tarde Smith describió la evidencia como convincente cuando se le mostró durante un viaje a Vietnam. El Departamento de Defensa había descartado antes la evidencia como no creíble. Aunque Kerry dijo que “hay evidencia convincen-te de que queda mucho por hacer antes de que terminemos con este asunto”, el informe del comité recibió fuertes críticas de Ann Mills Griffiths, directora eje-cutiva de la LNF POW/MIA, quien descartó el informe como “un no evento”; aun-que le dio crédito al panel, expresó que “no se enfocaron adecuadamente en la medida en que Vietnam podría cooperar, lo que habría sido lo más importante”.

dinaMiSMo eConóMiCo de VietnaM

Si bien el tema de los POW/MIA se había convertido en una razón muy fuerte para avanzar hacia el mejoramiento de los lazos, también es importante tener en cuenta qué era lo que estaba sucediendo en Vietnam desde 1986. En ese año, emprendió el proceso de reforma, entendida como la Renovación que comenzó a modificar el modelo socioeconómico del país.

Los resultados económicos en la fase inicial de la Renovación fueron impac-tantes sin gran asistencia extranjera. En unos pocos años se redujo la inflación de 400% en 1988 a 17% más tolerable en 1992. Además, se mejoró la produc-ción agrícola mediante el uso de incentivos y mayores acciones en calidad de usufructo, transformando al país de importador neto de arroz en 1988 a uno de los cinco exportadores mundiales en tres años, y en 1999 ya era el segun-

7 Kissinger testified, Sept. 22, 1992, before the Senate Select Committee on POW/MIA

Affairs.



do. Además, los indicadores macroeconómicos mostraron crecimientos prome-dio de 6-8% (gráfica 1).

Gráfica 1. Crecimiento del PIB (GDP, por sus siglas en inglés)en el periodo 1987-1995 (%)

20181614121086420

Total GDP

Agriculture

Industry

Service

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

%

Fuente: T. Nguyen (1999: 14).

Una de las estrategias de la Renovación fue encaminada hacia la apertura. En ese sentido, el país aprobó su primera Ley de Inversión en 1987, un año después, se aprobaron 37 proyectos con un capital de 371 millones de dólares (Quang, 2008: 671). Entre los primeros resultados destacó la atracción de importantes gru-pos multinacionales asiáticos que buscaban asegurarse una buena posición en un mercado hasta entonces virgen y con grandes perspectivas de expansión. Los sectores inicialmente explotados fueron el automotriz, el energético, el electróni-co, el textil y el de la construcción. La inversión extranjera directa (IED) empezó a crear, positivamente, una industria de confecciones alternativa a la existen-te en otros países vecinos, aprovechando los bajos costos de la mano de obra.

El sector de la exploración y extracción de petróleo de inmediato captó la atención de empresas estadounidenses y al que se le estaban adelantando otras naciones. Éstas tenían que esperar a que se levantara el bloqueo, mientras Viet-nam otorgaba derechos de perforación a compañías francesas y otras en sus cam-pos offshore potencialmente lucrativos.

La prioridad del Partido Comunista (PCV) y del gobierno vietnamitas fue mejo-rar la infraestructura. Sólo una carretera de dos carriles, con baches, unía las dos principales ciudades, Hanói en el norte y Ho Chi Minh en el sur. Se necesitaban fabricantes de maquinaria pesada y empresas de ingeniería para construir carre-teras, desarrollar puertos y modernizar aeródromos. Mientras, en otras áreas, las empresas japonesas y surcoreanas establecieron plantas para producir motoci-cletas, televisores y otros bienes de consumo.

Al principio casi todas las IED se concentraron en el sur de Vietnam, pero con los años se extendieron a todo el país. Uno de los mayores proyectos fue la



fábrica de cemento de 228 millones de dólares construida por Ching Fong, una compañía taiwanesa, en las afueras de la ciudad norteña de Hai Phong. La mul-tinacional Daewoo Corporation, de la República de Corea, desarrolló una plan-ta de tubos de televisión por 140 millones de dólares en Hanói. A la vez que la frontera norte con China también comenzó a atraer capital extranjero en previ-sión del futuro comercio transfronterizo.

Además, los primeros inversionistas se fueron convirtiendo en principales socios comerciales (gráfica 2). En medio del bloqueo económico y financiero, Vietnam buscó establecer relaciones con Estados Unidos. Asimismo, desarrolló una intensa actividad diplomática con sus vecinos y aquellos más lejanos con los que no tenía relaciones, mediante una política de ser un amigo confiable de todo el mundo.

Gráfica 2. Transformaciones vietnamitas y el sector externo

• Japón• Singapur (aún sin relaciones

diplomáticas)

Principales socios comerciales (1990)

• Taiwán• Hong Kong*• Japón• Singapur

• En Asia con 13 países (25**)

• En Oceanía con 3 (3)• En América con 6 (13)• En Europa con 11 (28)• En África con 5 (41)

* Tener en cuenta que en ese entonces Hong Kong estaba administrado por el Reino Unido.

** Número de países con los que tenía relaciones antes de 1986.

Establece relaciones (1986-1994)

Ley de IED (1987, 1990, 1992)

Si se compara con el impulso de la Actualización del Modelo Económico Cuba-no (2011-actualidad), donde el país caribeño necesita inversiones por un monto de alrededor de dos mil millones de dólares anuales,8 en Vietnam con la Reno-

8 Según el Ministerio de Comercio Exterior y la Inversión Extranjera (MINCEX) de Cuba al cierre de 2017 se sobrecumplió. La cartera de proyectos ronda los 10 mil millones de dólares al cierre de 2017.



vación, en el periodo 1988-1996, sólo los seis principales inversionistas —Sin-gapur, Taiwán, Japón, Hong Kong, Corea del Sur y Francia— invirtieron 20 mil millones de dólares (gráfica 3).

Gráfica 3. Inversiones extranjeras directas en Vietnam (1988-1996)en miles de millones de dólares

6 000

5 000

4 000

3 000

2 000

1 000

0

Singa

pur

Taiw

ánJap

ón

Hong Ko

ng

Repú

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de Co

rea

Fran

cia

Islas

Vírg

enes

Estad

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nido

s

Taila

ndia

Austr

alia

Número de proyectos Valor de la inversión (millones de dólares)

Fuente: elaboración propia con datos de Ministerio de Planificación e Inversiones, 1999.

Ello demuestra que el levantamiento del bloqueo económico y financiero a Viet-nam no fue la causa del despegue económico, sino una consecuencia de este último. Tal proceso condujo a una mayor presión de los principales sectores empresariales estadounidenses a su gobierno, por la eliminación del bloqueo ante el posicionamiento de sus competidores asiáticos y europeos en un mer-cado virgen.

Según la presidente del Consejo de Negocios Estados Unidos-Vietnam, en 1992, Boeing Corporation habría vendido hasta ocho aviones a la flota comercial de Vietnam, pero perdió el negocio con el grupo francés Airbus Industries por el bloqueo estadounidense. General Electric pretendía vender motores de aero-naves a Vietnam, generadores de energía y turbinas para represas hidroeléctri-cas. Si bien los acuerdos con Hanói implicarían envíos de productos terminados desde Estados Unidos, los sectores de negocios preveían también el estableci-miento de instalaciones de producción en Vietnam.

Vietnam fue mejorando su Ley de Inversiones en 1990, 1992, 1996,2000 has-ta que se realizó la última en 2014. Aun así, en 2016 seguían siendo la Repúbli-ca de Corea (29% de las inversiones totales), Japón (11%) y Singapur (10%) los principales inversionistas en el país. Sólo estos tres países representaron 50% de



la IED en Vietnam (PWC, 2017). En ese año, la nación indochina ocupó el quin-to lugar en Asia y el 12 en el mundo en atracción de IED, con un monto anual de 12.6 mil millones de dólares (UNCTAD, 2017). Hasta junio de 2017, 120 paí-ses invirtieron en proyectos en Vietnam con un capital registrado de 306.3 mil millones de dólares en 23 594 proyectos y un capital desembolsado de 162.6 mil millones de dólares (MPI, 2017: 1).

eVoLuCión de LaS reLaCioneS en un periodo CLaVe, 1991-1995

La administración de George Herbert W. Bush intentó avanzar hacia el estable-cimiento de relaciones diplomáticas en 1991, sin embargo delineó una “Hoja de ruta” de cuatro pasos para los vietnamitas antes de normalizar las relaciones. El 13 de abril de 1991 se realizó una reunión bilateral en Nueva York, encabezada por el asistente del secretario de Estado, Richard Salomon, por la parte estadouni-dense, y por la parte vietnamita por el embajador ante la ONU. En ese encuentro, Estados Unidos presentó el plan mencionado que, por su contenido, no podía ser aceptado por Vietnam, ni por Cambodia. El único resultado fue la decisión conjunta de mantener una presencia permanente de funcionarios estadouniden-ses en Hanói para atender las cuestiones de los POW/MIA.

Días después, el 19 y 20 de abril de 1991, el general John Vessey visitó Hanói junto al canciller Co Thach, y en conferencia de prensa este último fue interro-gado por los periodistas extranjeros acerca del “plan de cuatro etapas”. La res-puesta fue que su cancillería ni lo había rechazado, ni lo había aceptado. Fue una respuesta hábil de la parte vietnamita para no decretar el fracaso de la mis-ma en momentos de la visita del general estadounidense. El canciller agradeció, en nombre de su gobierno, la evacuación de 16 mil trabajadores vietnamitas en Iraq al desatarse la guerra del Golfo. Interesante fue que, en paralelo a la visita, los medios de comunicación vietnamitas recordaban el XXX aniversario de la vic-toria de Playa Girón en Cuba, así como otros gestos entrañables hacia La Habana.

El plan mencionado, la visita de Vessey, el gesto de donar un millón de dóla-res a Vietnam para la adquisición de prótesis y el inicio de vuelos directos entre ciudad Ho Chi Minh y la costa occidental estadounidense, por la compañía aérea Northwest Airlines, tenían como objetivo demostrar a la opinión pública que el gobierno estadounidense estaba interesado en la solución del conflicto cam-bodiano y el establecimiento de las relaciones con Vietnam. Fue una forma de silenciar a los círculos de negocios, congresistas y otras organizaciones sociales que reclamaban el avance de los lazos con Hanói y la eliminación del bloqueo económico y financiero.



El 12 de diciembre de 1992, antes de concluir su mandato, el presidente Bush comenzó a implementar una nueva Hoja de Ruta hacia Vietnam. Con la firma de los Acuerdos de París (1991) Vietnam puso fin a su presencia en Cambodia, se habían logrado progresos con los MIA, pero sobre todo el país estaba atrayendo grandes inversiones. Washington se estaba autobloqueando de las oportunida-des en Vietnam. Las medidas de Bush comenzaron a aliviar las restricciones del bloqueo. Estas fueron coincidentes con las anunciadas 23-24 años después por el presidente Barack Obama hacia Cuba. Lo que constituye un ejemplo de las similitudes en algunos elementos de los procesos de relaciones, algunas de ellas: Los estadounidenses pueden viajar a Vietnam y utilizar cierta cantidad de dinero por día en gastos de alojamiento y viaje; pueden sacar del país recuerdos por valor de 100 dólares, pero no artículos para reventa, además,

1. Los enlaces de telecomunicaciones se permiten entre Estados Unidos y Vietnam.

2. Si representan a alguna organización humanitaria pueden llevar a cabo cierta actividad en Vietnam.

3. Si necesitan vender artículos que satisfagan necesidades humanas básicas pueden solicitar licencias de los Departamentos del Tesoro y Comercio.

4. Las firmas estadounidenses pueden establecer oficinas en Vietnam, con-tratar un número limitado de trabajadores de oficina y firmar contratos tentativos para negocios futuros,9 pero no se podían poner en vigor has-ta que no se levantara el bloqueo.

Posteriormente, el entonces presidente William Jefferson Clinton continuó utili-zando la Hoja de Ruta de Bush como la guía básica de la política hacia Vietnam. Pero el nuevo presidente se encontraba, por un lado, en una línea muy fina por su compromiso de colocar los intereses económicos estadounidenses en la cima de su agenda de política exterior y, por el otro, por su renuencia a enemistar-se con los críticos de su falta de servicio en la guerra de Vietnam, incluidos los líderes del movimiento POW/MIA.

La administración Clinton continuó negando el avance hacia el estableci-miento de las relaciones con Vietnam hasta que cooperara “completamente” en el tema de POW/MIA. Al mismo tiempo se mantuvo aliviando los términos del bloqueo, en la misma medida que Hanói fue dando más información. En 1993, Clinton anunció que no se opondría a los esfuerzos de Francia y otros países

9 Las medidas son coincidentes en diversos periodos con las de Obama hacia Cuba entre enero y febrero de 2015-2016, y las del 16 de marzo de 2016; disponible en el Departa-mento del Tesoro estadounidense.



para ayudar a Vietnam a refinanciar sus deudas, permitiendo a las IFI reanudar los préstamos para los proyectos de desarrollo que tanto necesitaba. En el propio año, el mandatario dio otro paso al permitir que las empresas estadounidenses hicieran ofertas para tales proyectos que, de otro modo, sólo estarían disponi-bles para sus competidores en el extranjero.

Sin embargo, la lucha de la administración Clinton por el equilibrio en su política hacia Vietnam no satisfizo a nadie. Los representantes de POW/MIA expre-saron que estaba socavando la única influencia que tienen para descubrir qué sucedió con sus seres queridos. “Han cambiado de una política de reciprocidad a una política de pago por adelantado con la esperanza de que Vietnam respon-da”, planteó Ann Mills Griffiths, “eso nunca funcionó históricamente con Vietnam”. Interesante el paralelismo con el anuncio del restablecimiento de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos en diciembre de 2014, cuando círculos minorita-rios extremistas en Miami planteaban que “Estados Unidos había recompensado ampliamente a Cuba”.10

Ejecutivos corporativos y otros críticos del bloqueo contra Vietnam plantea-ron que era momento de “dejar atrás la guerra” y de apoyar a los negocios de Estados Unidos. El Consejo Económico Estados Unidos-Vietnam presionaba ale-gando que “no necesitamos esperar a que se complete un objetivo de política antes de que comience el otro”. El presidente Clinton dio un paso hacia los lazos económicos al permitir la licitación de proyectos de construcción de bancos de desarrollo. El BM aprobó créditos por un total de 228 millones de dólares para financiar proyectos que mejorarían la red de carreteras de Vietnam y el sistema de escuelas primarias.

La administración estadounidense insistía en que no se realizarían más cam-bios a la política hasta que Vietnam cooperara más con el tema POW/MIA. Pero a medida que Clinton avanzaba en su campaña para liberalizar el comercio glo-bal, pocos observadores esperaban que el bloqueo permaneciera vigente por mucho más tiempo. Entre los críticos a mantener las sanciones a Hanói estuvie-ron muchos que se opusieron a la participación de Estados Unidos en la guerra de Vietnam. Según el exsenador George S. McGovern,11 demócrata por el estado de Washington, candidato a la presidencia en 1972, toda la intervención de Viet-nam y el prolongado boicot fue una política exterior de debilidad, confusión e ignorancia. Descartó como un “engaño cruel” la noción de que este país mantu-viese prisioneros de guerra estadounidenses u ocultara información sobre mili-

10 <http://www.bbc.com/mundo/noticias/2014/12/141217_cuba_calle_ocho_miami_cuba_versailles_fp>.

11 Su programa en las elecciones de 1972 prometía el fin de la participación estadoun-idense en la guerra de Vietnam y la reducción del presupuesto militar.



tares desaparecidos. “Ésta es una mentira plana, y todo funcionario informado del gobierno estadounidense sabe que es una falsedad”.

Otros defensores de la normalización de las relaciones con Vietnam admitían que podía haber más información sobre los militares desaparecidos. Pero argu-mentaron que levantar el bloqueo aceleraría el proceso de obtener respuestas sobre su destino. En tanto ejecutivos corporativos estadounidenses, ansiosos por obtener oportunidades comerciales en los momentos iniciales del desarrollo de Vietnam, comenzaron a presionar más al presidente Clinton para que cumplie-ra su promesa de campaña de colocar los asuntos económicos en la cima de su agenda de política exterior levantando el bloqueo.

Clinton respaldó los principios básicos que impulsaron la política hacia Viet-nam desde el final de la guerra. Según Clinton (1993: 30) “siempre creí firmemen-te que la mayor prioridad de los Estados Unidos en su enfoque hacia Vietnam es asegurar una contabilidad completa de nuestros prisioneros de guerra y desapa-recidos en acción”.12 En el momento en que expresó tales palabras, en julio de 1993, también informó un mayor relajamiento del bloqueo al permitir el acceso de Hanói al FMI, a la vez que informó la decisión de enviar una nueva delega-ción de alto nivel a Vietnam para presionar por un mayor progreso en cuestiones no resueltas de POW/MIA. Ha sido una práctica estadounidense la fórmula rela-jamiento/presión en un mismo proceso, sólo que no siempre le ha dado resul-tados. El avance con los vietnamitas fue más por el propio interés de ellos que por las presiones estadounidenses.

Según el presidente Clinton cualquier paso posterior en las relaciones entre Estados Unidos y Vietnam dependería estrictamente del progreso de los vietna-mitas en el asunto de los POW/MIA. Lo anterior constituye otro elemento a tener en cuenta para la experiencia cubana en sus relaciones con Washington, o sea, es una práctica la de varias administraciones, no sólo de ésta, de responsabili-zar completamente a la otra parte en determinadas circunstancias, sin reconocer la cuota que le corresponde a Washington. La delegación que Clinton envió a Hanói dejaría en claro a los vietnamitas que cualquier paso posterior en las rela-ciones bilaterales dependería de un progreso tangible en los casos pendientes de prisión de guerra/acusación formal. La insistencia estadounidense se centró en:

• Restos: resultados concretos de los esfuerzos de la parte vietnamita para recuperar restos y repatriar restos estadounidenses.

12 William J. Clinton (1993), “Statement on United States Policy Toward Vietnam”, <http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=46797>



• Casos de discrepancia: resolución continua de 92 casos de discrepancia, avistamientos y actividades de campo.

• Laos: asistencia adicional en la implementación de la investigación tri-lateral con Laos.

• Archivos: esfuerzos acelerados para proporcionar todos los documen-tos relacionados con POW/MIA que ayudarán a dar respuestas legítimas.

Interesante fue que, dos meses después del anuncio del relajamiento, el 13 de sep-tiembre de 1993 el presidente Clinton firmó la renovación de la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917, es decir, mantener el bloqueo a Vietnam, pero también a Cuba, la República Popular Democrática de Corea (RPDC), Cambodia y nacio-nes del Báltico. La diferencia entre Vietnam y Cuba, en ese momento, fue que se le adjuntó un ajuste a Hanói relacionado con los préstamos de las IFI, reco-nociendo los avances del gobierno vietnamita, mientras con Cuba criticó fuerte-mente al entonces presidente y Líder de la Revolución cubana Fidel Castro Ruz.

Además, a partir de ese momento, el presidente estadounidense autorizó a las empresas a abrir oficinas y firmar contratos, sin embargo no podían recibir pagos ni proporcionar servicios hasta que se eliminara el bloqueo. Con dichas medidas se creó la posibilidad de que las empresas estadounidenses pudieran beneficiarse indirectamente, es decir, si una empresa japonesa ganaba el contrato del proyecto en Vietnam podían convenir desde ese entonces una empresa esta-dounidense como subcontratista. En el propio mes de septiembre, el Comité de Relaciones Exteriores del Senado rechazó por un estrecho margen una enmien-da al proyecto de ley de ayuda exterior de 199, que expresaba apoyo para poner fin al bloqueo económico, ya no financiero a Vietnam.

eLiMinaCión deL bLoqueo eConóMiCo finanCiero y ManteniMiento de eMbargoS

Las sanciones económicas, incluidos embargos y bloqueos a otras naciones, han desempeñado un papel destacado en la política exterior estadounidense. Desde 1914 Washington ha aplicado sanciones en alrededor de 74 ocasiones, más que cualquier otra nación, según Gary Hufbauer,13 profesor de diplomacia financiera internacional de la Universidad de Georgetown. De acuerdo con el estudio de Hufbauer, no más de 28 casos pueden considerarse exitosos para alcanzar los objetivos de política exterior, mientras que los más recientes han sido menos exi-tosos. Japón y las principales potencias europeas se volvieron más hábiles para

13 G. Hufbauer, The impact of US economic sanctions and controls on US firms, 1990.



eludir las sanciones estadounidenses. Las que han demostrado no dar los resul-tados esperados para promover los derechos humanos, disuadir la proliferación de armas o detener el tráfico de drogas, las citadas razones más comunes para imponerlas en las recientes dos décadas.

Por ejemplo, Estados Unidos ha mantenido un bloqueo contra Cuba, des-de 1962, poco después de que triunfara la Revolución cubana, para responder a la nacionalización de negocios propiedad de estadounidenses y por su acer-camiento con la URSS. Si bien el bloqueo detuvo todo el comercio entre Cuba y la principal potencia del mundo, no logró desestabilizar al gobierno revolu-cionario cubano. Al mismo tiempo, durante sus primeros 25 años, el bloqueo le costó a las empresas estadounidenses un estimado de 30 mil millones de dóla-res en oportunidades comerciales perdidas.14 En una señal más del aislamiento de Estados Unidos hacia Cuba, la Asamblea General de la ONU ha condenado abrumadoramente el bloqueo especialmente en los tiempos más recientes. Según Gillian Gunn,15 directora del Proyecto Cuba de la Universidad de Georgetown, el enfoque de línea dura incorporado en el bloqueo resulta contraproducente.

Los bloqueos perjudican a las poblaciones locales más que a los líderes políticos o gobiernos a los que se pretende castigar. En última instancia, son los intereses empresariales, no humanitarios, los que parecen desalentar el uso de sanciones económicas como herramientas de política exterior. Los principales críticos del bloqueo hacia Vietnam fueron las empresas estadounidenses deseo-sas de afianzarse en una de las pocas economías subdesarrolladas de la flore-ciente región de Asia Oriental, ávida de inversiones. Mientras tanto, los negocios de Estados Unidos enfrentaban fuertes restricciones aplicadas por la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro.

El 27 de enero de 1994 el Senado de Estados Unidos aprobó una resolu-ción no obligatoria que exhortaba al presidente Clinton a levantar el bloqueo. La votación senatorial se comportó con 62 votos a favor por el levantamiento de dicho bloqueo y 38 votos en contra. El 3 de febrero de 1994 el presidente Clin-ton levantó el bloqueo, un año antes de establecer relaciones —un hecho com-pletamente diferente a la experiencia cubana en 2014—. Entre las principales razones estuvieron los progresos tangibles en cuatro áreas específicas:

1. La recuperación y el retorno de los restos de los prisioneros estadou-nidenses de guerra y MIA. En ese sentido se recuperaron 67 militares

14 G.S. McGovern, “‘McGovernism’: There they go again”, The Washington Post, octu-bre 26 de 1993.

15 G. Gunn, Cuba in transition: Options for US Policy, septiembre de 1993, p. 73.



estadounidenses; en solamente siete meses 39 restos mortales más que durante todo 1992.

2. La resolución continua de casos de discrepancia en los que se plantea-ban razones para creer que las personas pudieron haber sobrevivido al incidente en el que se perdieron. Desde el comienzo de la administra-ción redujeron el número de casos de 135 a 73. Desde julio de 1993 se confirmó la muerte de 19 militares que figuraban en la lista. Un equipo especial de Estados Unidos en Vietnam continuó investigando los casos restantes.

3. Asistencia adicional de Vietnam y Laos en las investigaciones a lo largo de su frontera común, un área donde muchos soldados estadouniden-ses se perdieron y se derribaron pilotos. Como resultado directo de las condiciones establecidas en julio de 1993 los gobiernos de Vietnam y de Laos acordaron trabajar con Estados Unidos para investigar su fron-tera común. La primera investigación de este tipo tuvo lugar en diciem-bre de ese año y localizó nuevos restos y sitios de accidentes que pronto serían excavados.

4. Esfuerzos acelerados para proporcionar todos los documentos relaciona-dos con POW/MIA. Desde julio de 1993, Washington recibió documentos importantes de tiempos de guerra de los archivos militares de Vietnam que proporcionaron pistas sobre casos de POW/MIA no resueltos.

A partir del anuncio, el presidente Clinton emitió un memorándum al secretario de Estado del Tesoro16 para autorizar, prospectivamente, todas las transacciones comerciales y financieras con Vietnam, y al secretario de Comercio para eximir a la nación asiática de los controles existentes que implementan el bloqueo. Pese a ello se mantuvieron ciertos embargos, a la vez que los activos vietnamitas en Estados Unidos o dentro de la posesión o el control de personas sujetas a la juris-dicción estadounidense, y que en ese momento estaban bloqueados, permane-cieron en ese status hasta nuevo aviso.

La Legión Americana, que representaba en ese entonces a tres millones de veteranos de distintas guerras, se declaró en contra de la decisión señalando que el presidente prefirió poner los intereses económicos delante de la deuda moral hacia los familiares de los combatientes desaparecidos en Indochina. Por otro lado, la abolición del bloqueo tuvo efectos económicos inmediatos; por ejemplo, desde hace tiempo la Boeing tenía convenido con la compañía Vietnam Airlines

16 <http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=49254&st=Vietnam&st1=embargo>.



la venta de aviones comerciales, pero el contrato estaba suspendido a la espera del levantamiento de las sanciones.

La Enmienda Jackson-Vanik —a la Ley del Comercio en 1974— se aplicó hasta 1998, negándole a Hanói el status de NMF. En cada una de estas instancias la expedición de una exención ha sido seguida de la restauración temporal del estado no discriminatorio, basado en exigencias a cambio, específicamente en cuestiones vinculadas a la política de migración vietnamita. La decisión del pre-sidente tuvo inconvenientes en las dos cámaras hasta 2003. La razón de la oposi-ción a la renuncia de la extensión se basó en que el cuestionamiento al gobierno de Vietnam respecto a la política de emigración, contrariamente a lo que el pre-sidente Clinton había manifestado. Otras razones estuvieron vinculadas a las crí-ticas a los derechos humanos, religiosos y laborales.

Pese a ello, en 2001 la firma del Acuerdo Bilateral Comercial abrió una nueva etapa en las relaciones, resultando el acuerdo más completo que se haya logra-do con una nación sujeta a la Enmienda Jackson-Vanik. Aunque este convenio constituyó un paso para el posterior ingreso de Vietnam a la Organización Mun-dial de Comercio (OMC), lo cierto es que Washington estuvo vetando su entra-da hasta 2006. El retiro del veto estadounidense le permitió la adhesión un año después, pero lo interesante es que dicho acuerdo se basaba en estándares de la OMC, sin Vietnam ser miembro aún.

La nueva política concedida a Vietnam contrasta con las barreras impuestas al comercio con otros países como Cuba o la RPDC. En el primer caso está en plena vigencia el bloqueo y con la peculiaridad de ser más complicado con la codificación a partir de las leyes Torricelli y de Libertad y Solidaridad Democrá-tica Cubana (Helms-Burton). Con la RPDC las sanciones se incrementan cada vez más con el tema del programa nuclear, en los tiempos recientes.

Cabe destacar que otros embargos se mantuvieron, especialmente en el sec-tor militar. No fue sino hasta 2014 que se eliminó el de armas no letales y en 2016 que se descartó el de armas letales, es decir 21 años después de estableci-das las relaciones diplomáticas. Aún en 2017 el Departamento de Comercio tuvo varias diferencias con Vietnam en temas comerciales.17 Ambas naciones también han tenido litigios recientes relativos a las medidas antidumping estadounidenses y pueden seguir existiendo especialmente con la actual política del presidente Trump. En 2016 Vietnam fue el sexto país con el que Estados Unidos tuvo mayor déficit comercial, y en 2017 se elevó la asimetría a favor de Hanói.

17 Véase información en: Departamento de Comercio de Estados Unidos, <https://www.export.gov/article?id=Vietnam-Trade-Barriers>.



Es necesario aclarar algunos elementos de la importancia de Vietnam. La nación indochina se ha convertido en una fuerza positiva en la postura de segu-ridad regional de Estados Unidos, manifestado en las dos últimas Estrategias de Seguridad Nacional (2015 y 2017). No resulta una amenaza, como se creía en 1975, sino todo lo contrario en su estrategia en el Sudeste Asiático. Con Cuba, aunque quizá un poco más tarde de lo que se piense y algunos ya lo hayan mani-festado, no constituye tampoco una amenaza para la seguridad nacional estadou-nidense. Para Washington se tornaría en beneficio/fortaleza la cooperación con Cuba en el enfrentamiento al narcotráfico, la trata de personas, la emigración, el cambio climático, la ciberseguridad, etcétera.

Por otro lado, es cierto que el tamaño de ambas naciones es materia de diferencias, al igual que la geografía. La población de Vietnam es de más de 90 millones de habitantes, mientras la de Cuba un poco más de 11 millones. Pero si bien el mercado vietnamita es relativamente grande, también es cierto que Esta-dos Unidos tiene un gran déficit comercial con Hanói (35 mil millones de dóla-res en 2017), a la vez que con Cuba reduciría costos en fletes y transportación, es un mercado pequeño, pero consumidor y que, sin duda, puede preverse con un superávit comercial para Estados Unidos.

Al realizarse un análisis comparativo sólo de las relaciones comerciales para ambas experiencias, teniendo en cuenta los primeros años sin bloqueo y de rela-ciones entre Vietnam y Estados Unidos (1994-1996) y de los del restablecimiento de las relaciones Cuba-Estados Unidos (2014-2016), se demuestra que el com-portamiento del volumen de las exportaciones estadounidenses es relativamen-te similar entre ambos casos. Incluso al agregar, mediante análisis econométrico, la perspectiva de crecimiento de las exportaciones estadounidenses hacia Cuba para 2021,18 con el supuesto del levantamiento del bloqueo en 2019, se demues-tra que en dos años los envíos hacia La Habana serían cercanos a los realizados nueve años después del levantamiento del bloqueo a Vietnam, aun con la gran diferencia de consumidores (véase gráfica 4). Ello evidencia las oportunidades que pierde Estados Unidos manteniendo el bloqueo a Cuba, independientemen-te de ser un mercado relativamente pequeño.

18 Se tomó como base 2014, el comercio con países lejanos y productos de competen-cia estadounidense con la existencia de ciertas restricciones, obviando varios sectores; se tuvo en cuenta productos alimenticios (pollo, arroz, frutas), electrónica (celulares, computadoras, electrodomésticos), calzado, textil, equipos ligeros y pesados, automotriz, entre otros. No obstante, el estudio requiere mayor profundidad por no poder acceder por ahora a ciertos datos más confiables.



Gráfica 4. Exportaciones estadounidenses hacia Vietnam y Cubaen diferentes periodos y estimados en millones de dólares

Proy. 2021 Con bloqueo eliminado en 2019*

2003 Nueve años sin bloqueo

2016 Dos años de relaciones con bloqueo

1996 Dos años sin bloqueo y uno de relaciones

2015 Un año de relaciones con bloqueo

1995 Un año después sin bloqueo, con restricciones

2014 Relaciones establecidas con bloqueo

1994 Año en que se eliminó el bloqueo 17

2.9

252.

3

616.

6

Exportaciones a Cuba

Exportaciones a Vietnam

1328

.8

299.

1

180.

224

5.5

1300

Fuente: elaboración propia con datos de <http://www.census.gov> y <http://www.onei.cu>.

ConSideraCioneS finaLeS

Las complicadas relaciones entre Vietnam y Estados Unidos desde el nacimien-to de la nación asiática como república independiente se agudizaron con la imposición de un bloqueo económico financiero en un periodo cercano (1964) al impuesto a Cuba (1962). Le siguió su profundización mediante la Enmienda Jackson-Vanik a la Ley de Comercio (1974) que negó el estatus de NMF a ambas naciones.

A diferencia de Cuba, a Vietnam se le levantó primero el bloqueo económico y financiero (1994) y luego se establecieron las relaciones diplomáticas (1995), pero aun así no fue sino hasta 1998 que el presidente exoneró a Vietnam de la aplicación de la Enmienda Jackson-Vanik. Además, hasta 2014 se mantuvieron embargos para la compra de armamentos no letales y en 2016 para armas leta-les. Esta experiencia es una lección para tener en cuenta que si en algún futuro cercano se elimina el bloqueo contra Cuba, no será completamente. Sin duda en algunos sectores se mantendrán ciertos embargos, especialmente al vincula-do a cuestiones militares.



En 1991 iniciaron las conversaciones oficiales entre Vietnam y Estados Uni-dos luego de encuentros no oficiales; hablaron de establecer relaciones diplo-máticas en dos años, pero tardaron cuatro (1995), lo que mostró la complejidad de las negociaciones. Además, los vínculos tardaron en normalizarse 21 años después de haberse establecido los lazos diplomáticos (2016). Aun así, Estados Unidos y Vietnam tienen actualmente varias diferencias, especialmente en los temas comerciales.

Varias medidas implementadas por administraciones estadounidenses hacia Vietnam fueron coincidentes con las anunciadas años después por el presiden-te Barack Obama hacia Cuba. Otro elemento interesante fue el papel desempe-ñado por algunos medios de comunicación estadounidenses, especialmente el New York Times, en ambas experiencias, la vietnamita y la cubana. A la vez, se dio la similitud que tras haber establecido/restablecido los lazos diplomáticos con Estados Unidos, los dos países concretaron un acuerdo con la Unión Europea.

El proceso de normalización de las relaciones Vietnam-Estados Unidos enfrentó otros problemas difíciles. Las cuestiones de derechos humanos han sido un tema sensible durante los recientes cuarenta años. Sigue existiendo desacuer-do sobre la libertad de expresión, blogueros, participación política y práctica reli-giosa; sin embargo, ello no ha impedido una mejora significativa en las relaciones bilaterales. La política ha sido no permitir que los asuntos de derechos huma-nos frenen la cooperación en muchos otros aspectos importantes de la relación.

El desarrollo acelerado de relaciones con otras naciones como parte de la Renovación en medio de sanciones estadounidenses, condujo a llamar la aten-ción de Washington. Al mismo tiempo las transformaciones necesarias al mode-lo económico-social vietnamita fueron un factor importante para el despegue económico del país y del mejoramiento del nivel de vida de la sociedad, aún sin relaciones con Washington. Ello demuestra que los lazos con Estados Unidos son importantes pero no imprescindibles, mucho más en los momentos actuales de ascenso de otras economías regionales y globales, así como de la creación de nuevas instituciones financieras alternativas.

El levantamiento del bloqueo estadounidense y el establecimiento de rela-ciones con Vietnam no fueron las causas del despegue económico de la nación asiática, sino una consecuencia. El proceso actual de relaciones es mucho más complejo, teniendo en cuenta que los lazos bilaterales pasan por la triangula-ción Hanói-Beijing-Washington, pero aun así la experiencia vietnamita deja lec-ciones para aspectos puntuales.

Los principales inversionistas de los primeros ocho años de la Renovación en Vietnam, en medio de sanciones estadounidenses ( Japón, República de Corea y Singapur), continúan siendo los mismos y los tres ocuparon 50% de la IED total del país al cierre de 2016. Otra gran lección es que aliados y no aliados de Wash-



ington han aprendido a evadir los bloqueos estadounidenses cuando encuentran incentivos y grandes oportunidades. En los tiempos recientes Estados Unidos encuentra más oposición internacional a las sanciones que impone.

El proceso hacia las relaciones Vietnam-Estados Unidos se dio en el marco del paso de una administración republicana a una demócrata. Con Cuba ha sido contraria y se dificulta en la actualidad con el enrarecimiento no sólo de las rela-ciones de Washington con La Habana, sino con el mundo, incluyendo sus alia-dos, como parte de la política de la administración de Donald Trump.

referenCiaS

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V. EL BLOQUEO, LOS TEMAS COMERCIALES Y LAS RELACIONES

CUBA-ESTADOS UNIDOS CON TRUMP


295

THE CASE FOR ENGAGEMENT: HOW AMERICAN PROTECTIONISM HARMS THE US ECONOMY AND THE WORLD

Carlos M. Gutiérrez

introduCtion

For decades, America’s economic model has depended on open trade as a mech-anism for increasing wages, promoting growth, and enhancing its competitive-ness. Americans have long believed that as the world continues to become more global, trade allows them to engage internationally and benefit from others’ goods and services. In line with these values, trade agreements have been an important tool in creating a more transparent, simpler, and fairer environment for US com-panies seeking to expand their international operations, either through trade or foreign investment. Trade agreements are rarely perfect, but they create a frame-work for companies to have certainty and stability, key variables for any US com-pany that’s making investment decisions. Calvin Coolidge once said, “the chief business of the American people is business” (Coolidge, 1925), and this is as true now as when it was stated almost a century ago.

Recently, there has been a high degree of economic anxiety that has led many Americans to question the value of open trade. There are legitimate rea-sons for this anxiety; as a former US Trade Representative recently noted, while wages have risen in last five years, there have been decades of wage stagnation and growing income inequality (Froman, 2017).

These fears contributed to the victory of President Trump, who campaigned and won the election in part for his argument that immigration and free trade led to these economic problems. As president, Trump made good on his cam-paign promises and began to promote two key economic policies: 1) immigration reform, and 2) trade policy reforms. His economic policy has been summarized as “America First,” or increasingly isolating the United States.

Although these policies are being implemented with the aim of fostering growth, increasing wages and ensuring a “level” playing field for US workers, their actual result will likely be the opposite. Isolationist and unilateral policies


296 CARLOS M. GUTIÉRREZ

will limit the ability of United States companies —and their workers— to suc-cessfully compete in important and promising markets.

Nowhere is this argument more evident than in Cuba. For over fifty years, the United States has had a trade embargo on Cuba that limited the ability of US business to offer a range of goods and services to the Cuban people. Other countries, like Canada, Mexico, and Spain have all continued to do business in Cuba and have seen their businesses flourish. Meanwhile, the United States has been left behind.

This essay discusses how America’s move towards more isolationist poli-cies and its ongoing trade embargo on Cuba ultimately hurts American workers and goes against the US economic policies that have helped created prosperity at home and abroad.

iMMigration: a return to iSoLationiSM

Since assuming office in January 2017, the Trump administration has implement-ed a series of policies that seek to strengthen American workers. The first nota-ble measure included harsher enforcement of immigration. A few weeks after his inauguration, the president signed an executive order to “protect the nation from foreign terrorist entry” (Exec. Order 13769, 2017). The order limited the entry of citizens from seven majority Muslim countries and suspended the entry of Syrian refugees. More recently, the administration announced that it would seek to phase out the Deferred Action for Childhood Arrivals program (DACA), a law that gives temporary relief to many undocumented immigrants that were brought to the US as minors and would otherwise be subject to deportation (White House, 2017).

DACA impacts about 800 000 people who contribute to the US economy, and helps keep families united. Ending the program without a permanent solution in place not only puts the future of DACA recipients in jeopardy, but causes tremen-dous harm to the American economy. A Cato Institute study found that deport-ing DACA recipients would cost the government 60 billion dollars and reduce economic growth by 280 billion dollars over the next ten years (Brannon and Albright, 2017).

Restricting immigration hurts the economy in two ways: by reducing the labor force and discouraging entrepreneurship. An economy grows by the number of people in the workforce and their productivity, but productivity has been slow-ing among the world’s most advanced economies in the last ten years (Bahar, 2017). Growing the workforce through immigration provides a solution to declin-ing productivity without threatening the job security of American workers. Immi-grants complement rather than compete with native-born workers because they


THE CASE FOR ENGAGEMENT: HOW AMERICAN PROTECTIONISM HARMS THE US ECONOMY AND THE WORLD 297

typically possess different skills and job preferences, creating more opportunities for Americans. For example, immigrants who work in childcare make it easier for American parents to work outside the home and foreigners with specialized skills fill vacancies at high-tech firms. Furthermore, immigrants stimulate the economy through paying taxes, buying goods and services, and starting their own busi-nesses ( Johnson, 2016: 2).

The high level of entrepreneurial activity among immigrants is a major engine of job-creation in the United States. Immigrants are twice as likely to start a busi-ness as native-born Americans and these businesses create more than 775 billion dollars in revenue and employ approximately 10% of all workers (The Partner-ship for a New American Economy, 2012: 3-12). In addition, over half of the 87 startups in the United States worth over 1 billion dollar were founded or co-founded by immigrants. These companies are collectively valued at 168 billion dollars and create an average of 760 jobs per startup (Anderson 2016: 1). The talent, drive, and ingenuity that immigrants bring to the United States contribute to our country’s growth and economic productivity. While some view immigra-tion as a threat, it is actually a source of prosperity: the American economy was in many ways built by immigrants from all over the world.

trade: uniLateraL aCtionS and an atteMpt at biLateraL deaLS

Recently announced policies on trade are perhaps the most contrary to long-held US economic policies and values. Trade policy in the United States, as in many other countries, has been contentious. This is natural, given that open trade cre-ates winners and losers, especially in the short-term. Potential losers organize promptly and seek protection, while potential winners tend to be more diffused and find it difficult to organize in favor of liberalization.

In his recent tour-de-force on US trade policy, Irwin identifies three distinct periods of US trade policy: tariffs as a source of revenue, from Independence until the beginning of the Civil War, high tariffs to foster industrialization from the Civ-il War to 1934, and the current era of open trade under reciprocity (Irwin, 2017: 689). The current era was ushered in after the disastrous effect of the infamous Smoot-Hawley Tariff Act of 1930, which raised tariffs on over 20 000 US goods and deepened the economic depression (Bernanke, 2004). In 1934, through the Reciprocal Trade Agreements Act, the US started a policy of open trade. High-lights of this period include the creation of the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) in 1947, the establishment of the World Trade Organization (WTO) in 1995, and a number of regional trade agreements starting in the 1980s.



It may be too soon to tell if the current era of open trade under reciproc-ity, which has lasted over 80 years, is at an end. However, the “America First” trade policies being pursued by the Trump administration risk harming the fac-tory workers, farmers, and middle-class families that the administration is try-ing to protect. These policies also risk damaging the multilateral trade regime, which, although in strong need of updating, is the only recourse available to prevent a return to retaliatory policies that will leave the US and all major trad-ing nations worse off.

The Trump administration has taken two major actions thus far on restricting free trade: deciding not to join the Trans-Pacific Partnership (TPP) and imposing tariffs on steel and aluminum imports based on national security considerations under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962. Three days after being elected, Trump announced that he would not send the TPP to Congress for rati-fication. The TPP would have given preferential access to US goods and services to the markets of Australia, Brunei, Canada, Chile, Japan, Malaysia, Mexico, New Zealand, Peru, Singapore and Vietnam, through the reduction of tariff and non-tariff barriers and state-of-the-art commitments in areas of interest for the US, such as e-commerce, financial services, telecommunications and energy (TPP, 2016: full text). More importantly, the TPP ensured fairer trade and a level playing field for US workers, with strong provisions on the protection of intellectual proper-ty rights, high labor and environmental standards, commitments to prevent cor-ruption, and strong dispute settlement mechanisms to defend the interests of US workers, exporters, and investors.

The remaining members of the TPP, now called the Comprehensive and Pro-gressive TPP (CPTPP), signed the agreement on March 8, 2018 (CPTPP, 2018). US companies and workers, by being left out of the agreement, will now have less privileged access to the key markets in the CPTPP. US absence from TPP has also left a vacuum in leadership on international trade that the 11 CPTPP countries cannot fill on their own, and of which China will seek to fill.

Also on March 8, President Trump issued two proclamations imposing a 25% tariff on steel imports and a 10% tariff on aluminum imports, allegedly based on national security considerations under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962 (Presidential Proclamation, 2018). Although couched in national security arguments, the reason behind the tariffs was ostensibly to ensure fair trade on steel and aluminum, given that oversupply generated by a steep rise in Chinese production and exports over the last decade distorted the international market. While restrictions on trade based on national security considerations are allowed under the WTO, all its members had exercised self-restraint with the understand-ing that they should be used only in very extreme and rare circumstances. If that provision were abused by one country, other countries could follow suit and the



non-discrimination and most-favored-nation principles that have underpinned global trade since the postwar era could unravel.

The effect of the tariffs, if imposed without major exemptions, will be adverse for US workers and consumers. By imposing tariffs on steel and aluminum imports into the US, American steel and aluminum producers will be able to raise prices. The workers in those industries may see some temporary wage increases, but the goods produced with US steel and aluminum —from cars, to airplanes, to home appliances— will become more expensive. This means that US consumers will pay more for those goods, and that US exports will be less competitive. This is not only because production costs would increase, but because many countries could retaliate against this measures by imposing new barriers against US exports. The trade deficit, about which the Trump administration is concerned, could widen.

The major concern of the Trump administration regarding US preferential trade agreements has been the North American Free Trade Agreement (NAFTA). Having been in force since January 1994, it was in need of a serious upgrade to take into account both the technological revolution that has taken place since then, including e-commerce, 3-D printing, advanced robotics and the Internet of Things, and to provide for fairer trade through stricter labor and environmen-tal provisions.

Given that Canada, Mexico and the US were part of the TPP negotiations, the US had already secured a positive upgrade to NAFTA through the TPP. How-ever, USTR announced its intent to renegotiate NAFTA in May 2017 as a result of its focus on bilateral trade balances and President Trump’s decision not to sub-mit the TPP for ratification. In its 2018 Trade Policy Agenda, USTR recognized that “many Americans have benefitted from NAFTA” but also called it “a very bad deal for the United States” (Trade Policy Agenda, 2018: sec. I, 8). The US seeks to modernize NAFTA and to “rebalance” the agreement by reducing its trade deficit with the NAFTA countries by, inter alia, increasing rules of origin for autos and auto parts, avoiding provisions that encourage outsourcing (which entails above all eliminating Investor-State dispute settlement provisions) and crafting strong labor and environmental commitments to “level the playing field” (Trade Policy Agenda, 2018: sec. I, 9).

Canada and Mexico are negotiating in earnest to secure a modernized NAFTA that is fair and encourages greater investment —and job creation— in the region but are unlikely to accept a new NAFTA at any cost, especially if it entails rever-sals of gains already made, restrictions on trade based on the trade balance, inor-dinately high rules or origin for autos and US content requirements, and weak dispute settlement mechanisms.1

1 For an overview of issues and recommendations regarding NAFTA renegotiation,



While they were excluded from the steel and aluminum tariffs “at least at this time” (Presidential Proclamation, 2018), an attempt by the US to use the poten-tial imposition of tariffs as leverage in NAFTA negotiations could backfire, and Canada and Mexico would likely respond in kind. A US withdrawal from NAFTA would be very costly for all three countries, given the deep integration of sup-ply chains that has developed over a quarter century of increasing intra-regional trade and investment. It is in the interest of the three countries to have a mod-ernized NAFTA that promotes fair trade and maintains clear and stable rules that allow North American companies and foreign companies seeking to invest on the region to make long-term plans and commitments.

Canada and Mexico are already looking outside of the United States for oth-er trade and investment partners in the shadow of the threat of failed NAFTA negotiations. The newly formed CPTPP gives them expanded access to markets across the Pacific region. Canada also has a new trade agreement with the Euro-pean Union (CETA EU-Canada, 2018), while Mexico is upgrading its trade agree-ments with the EU and the European Free Trade Association (EFTA Mexico, 2018). Mexico, through the Pacific Alliance (a free trade agreement that also includes Colombia, Chile, and Peru) is negotiating trade agreements with Canada, Aus-tralia, New Zealand and Singapore (Pacific Alliance, 2018). Mexico is also nego-tiating ambitious trade agreements with Brazil and Argentina —the two largest South American economies.

In short, US workers risk being at a disadvantage by being isolated from a growing number of trade agreements and the impact of higher costs for basic commodities such as steel and aluminum that result from the new tariffs. The US seeks to instead negotiate “many” bilateral deals which could contain a 30-day ter-mination clause, but it is difficult to see why any country would be interested in striking such a deal with the US, given that a main goal of trade agreements is to generate certainty and stability about the rules of the game (Holland et al., 2017).

US unilateral actions, such as those taken under Section 232, its brinkman-ship on negotiations with trading partners, and its preference for bilateral deals of potentially short duration, could be antithetical to the hallmark achievement of economic policy of 2017: the tax reform. In December of 2017, President Trump signed the Tax Cuts and Jobs Act, which reduced the corporate tax rate from 35 to 21% and created additional incentives for US companies to repatriate profits and increase their US investments.

This significant tax cut comes at a time when growth has picked up and unemployment is down: the February 2018 employment report reflects that the labor market is continuing to heat up, with more than 313 000 jobs added to the

<https://piie.com/publications/piie-briefings/path-forward-nafta>.



economy and unemployment remaining low at 4.1% (Bureau of Labor Statistics, 2018). These conditions might propel the Federal Reserve to increase interest rates at a faster rate than otherwise would have been the case, which can in turn lead to lower lending and slower growth and job creation.

More importantly, the tax cut was not accompanied by commitments to reduce spending and, according to the Congressional Budget Office, would increase the deficit by 1 455 billion dollars over the next ten years (Hall, 2017: 1). High budget deficits will, sooner or later, have an adverse effect on the US economy, hurting US companies and workers. In addition, possible retaliation against the new tariffs, self-exclusion from the CPTPP and other trade deals, and the uncertainty surrounding the future of existing trade agreements will make it less attractive to repatriate profits or invest in the US, weakening some of the economic benefits the tax reform could have achieved.

While the intent of the immigration, tax, and trade policies is to help US work-ers and bolster the prosperity of the middle class, these good intentions will like-ly yield bad results. Current US economic policy toward Cuba is no exception in this regard: isolationist policies hurt the US economy by depriving US businesses of opportunities for trade and engagement with neighboring Cuba.

hoW trade reStriCtionS hurt uS WorkerS: Cuba aS a CaSe Study

US policy towards Cuba, which has historically focused on isolating the island commercially and diplomatically, represents the failure of trade restrictions to for-ce political change. The trade embargo with Cuba has stunted Cuba’s economy while restricting the freedom of Americans to do business with and travel to a country that is both geographically and culturally very close to the United States. The steps that the Obama administration took towards a normalization of rela-tions created significant progress while some rollbacks of those policies by the current administration threaten to shift the relationship back in the wrong direc-tion. However, the US and Cuba are connected by geography, history, and cul-ture, and a mutually-beneficial economic and political relationship remains an achievable goal for the future.

US policy towards Cuba has been defined by a series of regulations that together make the trade embargo with Cuba. This embargo has been in place for more than 55 years and is defined by four major pieces of legislation: 1) Foreign Assistance Act of 1961, which authorizes the President “to establish and maintain a total embargo upon all trade between the United States and Cuba” 2) Trading With the Enemy Act of 1917, which was amended in 1962 to authorize the Pres-ident to restrict or prohibit trade, transactions, and access to property, 3) Cuban



Democracy Act of 1992, which upholds sanctions against Cuba “as long as it con-tinues to refuse to move toward democratization and greater respect for human rights” (22 USC §6002), and 4) Cuban Liberty and Solidarity (LIBERTAD) of 1996, also known as Helms-Burton, which restricts US citizens from doing business in or with Cuba and extends the embargo to foreign subsidiaries of US companies. These laws, together with the Trade Sanctions Reform and Export Enhancement Act of 2000 and the Cuban Assets Control Regulations, codify the embargo into law, and only the legislative branch can eliminate the embargo in its entirety (Rennack and Sullivan, 2015: 6-18).

While Cuba estimates that American sanctions have cost their economy over 4.3 billion dollars in the past year alone, the trade restrictions also isolate the United States from an important market for its businesses (Resolution 71/5, Cuba Report, 2017). Companies from Canada, Mexico, and Spain, among other coun-tries, have successfully established joint ventures and continue to trade a variety of goods and services with Cuba. In addition, China is expanding its commer-cial links with Cuba; it has become the top export destination for Cuban goods and is leading the development of Internet infrastructure on the island (Vargas, 2017). In the meantime, US businesses are missing an opportunity to build brand awareness and trade with the Cuban people. Every year, the embargo causes American exporters to lose more than 1.2 billion dollars in lost sales (Brilliant, 2010: 2). Cuba imports more than 2 billion dollars in agricultural products, but less than 10% (150 million) of that is from the US despite our geographical prox-imity. Cuba buys rice from Vietnam and Brazil and wheat from Canada and the European Union when they could be buying from Texas, Louisiana, and Arkan-sas (Farm Bureau, 2018).

President Obama moved to shift the relationship between the US and Cuba in 2015, when he initiated steps to normalize diplomatic relations. In the almost three years following that announcement, Cuba and the US made significant gains: Cuba and the US established embassies in each other’s capitals, a sitting presi-dent visited Havana for the first time since Calvin Coolidge, and the two govern-ments signed more than 22 treaties, agreements and MOUs (Cuba Trade, 2018: 4). Congress also accepted the State Department’s recommendation to remove Cuba from the list of “State Sponsors of Terrorism”, overcoming a key obstacle on the path to normalization (Statement by the Press Secretary, 2015). While the Presi-dent does not have the power to lift the sanctions that make up the embargo, the Obama administration was able to chip away restrictions on travel, remittances, and several categories of commerce through executive orders. American tourists and members of the business community responded positively to the warming relationship, visiting the island in record numbers in order to engage culturally



and commercially with the people of Cuba (Feinberg and Newfarmer, 2016: 9; US Department of Commerce, 2016).

The flurry of people and businesses that went to Cuba after 2015 is evidence that US companies are interested in doing business and engaging with Cuba. In the first 10 days after Obama’s announcement, dozens of companies joined the Chamber of Commerce’s newly formed US-Cuba Business Council. Cuba was the fastest growing market for AirBnB in 2017, Marriott and Starwood signed man-agement contracts to operate hotels in Cuba, several cruise companies continue to expand their offers for Americans to travel to the island, and John Deere can now sell trucks to Cuban farmers (US Department of Commerce, 2016). President Obama understood the importance of a commercial and diplomatic relationship despite the differences between the two countries.

With trade also came cultural exchanges, scientific collaborations, and new friendships that promoted mutual understanding between the two countries. The loosening of travel restrictions made it easier for Americans to visit the island for cultural and educational purposes. Major League Baseball played an exhibi-tion game in Havana, and fans from both countries enjoyed the sport together. Cuban scientists collaborate with their counterparts in the United States, sharing their expertise in the health sciences and biotechnology. In 2011, the Roswell Park Comprehensive Cancer Center initiated a collaboration with the Center for Molecular Immunology (CIM) in Havana and are now working together to advance clinical trials of CIM’s CIMAvax-EGF in the United States (Roswell Park, 2016).

Some of the advances made from 2015 to 2017 came to a halt in June of 2017, when President Trump announced a change in the policy towards Cuba, arguing that the previous changes of the Obama administration benefited the Cuban gov-ernment and military more than the Cuban people. The most significant policy changes include: the prohibition of doing business with a specific list of Cuban state enterprises and the introduction of new limits on “people-to-people” trav-el, mainly restricting individual travelers who do not travel as part of a Treasury-approved travel company. American visitors who fell in love with the beautiful island and its people do not understand why they can go where they want as tourists, but not to Cuba. Tourism continues to rise in Cuba, but with fewer inde-pendent American travelers due to new restrictions. Restricting travel to Cuba hurts Cuba’s incipient private sector, where self-employed entrepreneurs oper-ate their own restaurants (paladares), guest houses (casas particulares), and taxis.

These policies represent a step backwards for the relationship with Cuba, and were made to satisfy a small group of influential politicians in the United States. They also contradict what the American people want. With more than 75% of Americans in favor resuming diplomatic relations and 73% in favor of ending the embargo, the American people continue to show their support for modernizing



the political and economic relationship (Tyson, 2016). Their support for closer relations with Cuba reflects true American values.

It is understood that there are important differences between the United States and Cuba, but that does not mean that we should not trade with each oth-er. Indeed, we trade with countries that have different political systems than the United States. If free enterprise is the model of the United States, why deny both Cuba and the American people the benefits of trade?

Fortunately, President Obama’s policy has not died, it is simply on hold. Many of the bilateral agreements are still in force, including those to combat human trafficking and drug trafficking, two US banks still offer financial and credit card services in Cuba to Americans, and family travel and remittances continue to rise. Cruises and US airlines continue to operate in Cuba, AirBnB and hotel compa-nies continue to provide lodging for visitors engaging with the island, and meat and soy producers continue to export their products. But there is so much more untapped potential.

Ending the trade embargo on Cuba would bring the United States closer to its core values. Cuban companies and small businesses are increasingly opening themselves up to trade with the United States. To deny Cuban entrepreneurs the opportunity to start a business or trade with its neighbor is to forget the essence of the American model and the words of Calvin Coolidge. To continue denying the Cuban people goods and services goes against any humanitarian principle that gives us so much pride in the United States.

ConCLuSion

Since World War II, the global economic system has centered on the idea that when countries have productive economic relationships with each other, they have more productive diplomatic relations. The enduring peace between the US, Germany, and Japan in large part depends on the mutual prosperity that eco-nomic ties bring. Free trade and economic engagement have successfully been used as tools to promote peace and advance development.

However, for the first time in decades the United States is headed in a differ-ent direction. The US government has adopted policies that increasingly isolate it from the global economy. These policies include curbing immigration to the United States, self-exclusion from important trade partnerships, imposing tariffs on steel and aluminum, and reversing an opening with Cuba. While intended to bolster the prosperity of American workers, these actions will have the opposite effect. Restricting immigration closes the United States off from the ideas, talent, and entrepreneurial spirit that immigrants bring to the US economy. Disengaging



from global trade similarly harms American workers: with 95% of the world’s pop-ulation outside of the United States, the rest of the world is an essential market for US goods and services. American consumers also benefit from the availability of a wider variety of products and services that global trade brings. Finally, the restrictions on travel and trade with Cuba have hampered opportunities for US farmers, businesses, and tourists to exchange products and ideas with the Cuban people and Cuban businesses.

These recent moves toward a more protectionist America threaten our rela-tionships with our allies and the prosperity that the US has enjoyed for so many years. Without open trade according to accepted international rules, the United States risks retaliation from other countries and US companies will find it more difficult to compete successfully in the markets where they operate.

The United States has long been a leader in promoting open trade and engagement with the global community. Historically, the US business communi-ty has been a major driver of these efforts. A wide range of industry groups and companies that depend on cross-border supply chains and enhanced regional competitiveness have been active in advocating for sound trade policies and an updated NAFTA. For example, the National Foreign Trade Council (NFTC), which represents hundreds of companies in a range of industries, is promoting a NAF-

TA that “strengthens the North American Production Platform” and creates more open markets rather than new restrictions (Yerxa, 2017: 4). Representatives from rail companies, auto manufacturers, and agribusiness have been influential in shaping how the US government thinks about reforming trade agreements. For example, the concerted action of American automotive leaders on NAFTA helped shape USTR’s thinking on Rules of Origin and regional content requirements.

US companies have also been instrumental in promoting fair immigration pol-icies. Tech companies have been driving this effort, as they rely on the talent and ingenuity of skilled immigrants. Led by Facebook CEO Mark Zuckerberg, a group of Silicon Valley leaders created FWD.us in 2013, a political action group dedi-cated to immigration reform. The group has grown to over 800 business leaders and has been a powerful voice pressuring Congress to act on DACA.

Finally, we have also seen the potential of US businesses shaping our poli-cies and economic opportunities through their engagement with Cuba during the Obama years. American businesses were some of the most important driv-ers of the improved relationship through signing agreements to connect fami-lies and bringing more travelers to the United States. Trump’s limited reversal of the Obama —era Cuba policies did not go as far as it could have— in large part because of the progress made between US and Cuban companies. For example, the US Agricultural Coalition for Cuba (USACC), launched by Cargill in 2015 was



instrumental in shaping the debate on the value that trade with Cuba would bring to agricultural states in the United States.

As we enter a period of greater economic uncertainty, it will be incumbent upon US businesses to continue pushing for policies that benefit their employ-ees and the broader US economy. We hope the U.S will rediscover the value of trading with and engaging with the rest of the world. Lifting the embargo against Cuba would be a promising start.

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311

THE PRESIDENT HAS THE CONSTITUTIONAL POWER AND AUTHORITY TO UNILATERALLY

TERMINATE THE EMBARGO ON CUBA

Robert Muse

introduCtion

It took a while, but it is finally conventional wisdom that a President has the authority to unilaterally modify the United States embargo on Cuba. This is true notwithstanding the purported “codification” (i.e. the freezing in place) by Con-gress of the regulations that constitute that embargo.1 It is now time for the next conceptual realization in this sequence, i.e., that the President has the even great-er power to terminate the Cuban embargo at will. That authority exists notwith-standing a provision of Helms-Burton that seeks to impose conditions that Cuba must meet before the embargo can be lifted;2 for example, the adoption by that country of a “market-oriented economic system”.

Once the Obama administration grasped the fact that its authority to unilat-erally amend the Cuban embargo was unrestricted by the Helms-Burton Act, the rescission of dozens of supposedly “codified” regulations became a contempo-rary testament to the scope of presidential power in the field of foreign affairs.3.3

Ideally, the power of the President to unilaterally terminate the embargo on Cuba will be grasped more readily. But quickly or slowly, that understanding must come if normalized relations are ever to be achieved between the US and Cuba.

1 See section 102(h) of the Helms-Burton Act. This paper will refer to the public law sections of the Act that employ a different numbering system than that used in the United States Code. The Act is codified at 22 U.S.C. §§ 6021-6091.

2 See sections 204-206 of the Helms-Burton Act.3 See the dozens of Cuba-related regulatory revisions, made over a two-year period,

at 80 Fed. Reg. 2286-2302, January 16, 2015; 80 Fed. Reg. 56898-56904 and 56915-56926, September 21, 2015; 81 Fed. Reg. 4580-4586, January 27, 2016; 81 Fed. Reg. 13972-13974 and 13989-13994, March 16, 2016; and 81 Fed. Reg. 71365-71367 and 71372-71378, October 17, 2016.


312 ROBERT MUSE

A President may legally terminate the embargo on Cuba as a function of the primacy of the office of the presidency in managing the foreign relations of the United States. Put another way, the power to terminate the embargo is a necessary element of the President’s power to exercise his or her constitution-al prerogative to conduct the nation’s foreign affairs.

In this Chapter we will assume that the current or a future President comes to the realization that he or she retains the authority to terminate the embargo without regard to the conditions imposed on Cuba by the Helms-Burton Act —and does just that. Would members of Congress challenge in court such a unilateral presidential termination of the embargo? The post-enactment histo-ry of the Act indicates that they probably would not, but we will assume some do. Therefore, we will begin with the procedural requirement of “standing” for members of Congress to bring such a lawsuit. We conclude that they will not be able to meet the legal requirement of demonstrating an “injury in fact” from a termination of the Cuban embargo: in brief, they will find it impossible to establish standing because they cannot demonstrate the necessary personal harm arising from an end of the embargo.

For the purpose of thoroughness, however, we will assume standing is grant-ed by a court and go on to an examination of the legal principles a court would apply in adjudicating the matter of whether a president has the power to unilat-erally terminate the embargo on Cuba in defiance of the limits Congress attempt-ed to impose on that authority. Those principles are: 1) The venerable precept articulated periodically by the Supreme Court that the conduct of foreign relations is a matter entrusted to the President by the Constitution, and 2) the “political question” doctrine which is employed by the courts to avoid entering into policy based controversies, such as whether the President or Congress is correct in its policy assessment of the desirability —or otherwise— of an embargo on Cuba.

We will also look at the reluctance of courts to enforce US laws that violate international law, and the implications, in a US court, of Congress having chosen to adopt an impermissible and therefore unenforceable “legislative veto” as its means of defeating a termination of the Cuban embargo by the President.

the oStenSibLe probLeM: a CongreSSionaL uSurpation of uS-Cuba poLiCy froM the offiCe of the preSident

The Helms-Burton Act was intended by the late Senator Jesse Helms and sev-eral Cuban American legislators to preemptively strip President Clinton of the authority, inherent in the office of the presidency to end the Cuban embargo. The Act attempted to achieve that goal by two means. First, it purported to “cod-


THE PRESIDENT HAS THE CONSTITUTIONAL POWER TO TERMINATE THE EMBARGO ON CUBA 313

ify” the restrictions of the embargo so that no relaxation of its individual puni-tive elements could be affected by the Executive Branch. Second, it attempted to entomb in Congress what it believed would be a frozen embargo by stipulat-ing that that embargo could only be terminated if Cuba were to forfeit its sover-eignty by acquiescing in the transformation of its political, economic and social systems according to the precise specifications of the Act.4

The interminable list of requirements Congress attempted to place on Cuba before the embargo may be terminated include: “free and fair elections” must have been held under the supervision “of foreign observers;” Cuba must be “substan-tially moving toward a market-oriented economic system;” Cuba must have made “demonstrable progress in assuring the right to private property;” Cuba must have permitted the “unfettered” deployment of “international human rights monitors” throughout the island; Cuba must release “all political prisoners;” Cuba must also have given assurances that “assistance” (presumably from the US government) will be distributed to the “Cuban people;” Cuba must have made “demonstrable progress in establishing an independent judiciary;” and Cuba must have “legal-ized all political activity;” further, Cuba must not interfere with the reception in Cuba of US government —funded radio and television propaganda broadcasts that violate international communications treaties; and Cuba must have dissolved specified Cuban government agencies.5 The list goes on and amounts to a require-ment of unconditional surrender of sovereignty by Cuba to escape the embargo.

In truth, as a matter of law, not one of the above cited requirements imposed on Cuba is binding on a US President. He or she may terminate the embargo on Cuba with no more than a written declaration to that effect. Alternatively, a Pres-ident may let the statutory authority for the embargo lapse in September of any given year. There is nothing members of Congress can do about either action. Of course, some members of Congress would like the President to think otherwise —so coming up to President Trump’s announcement in Miami of his administra-tion’s Cuba policy in June of 2017, there were assertions of the primacy of the Helms-Burton Act and its preemptive effect on US-Cuba policy. The motive was to convince the Trump administration that it is legally bound by the Helms-Bur-ton Act to maintain a strict embargo on Cuba until the above mentioned condi-tions of the statute are met by Cuba.

4 See Helms-Burton Act, sections 204-206.5 Law typically deals in precision, but not in the case of the Helms-Burton Act. Con-

sider the impossibility of a court enforcing standards as hopelessly vague as what constitutes a “political prisoner?” And what constitutes “substantial movement to market-oriented economy?” What is a “full and fair election?” How is “the right to private property” defined? etc.


314 ROBERT MUSE

As a result, in Senate testimony Secretary of State nominee Rex Tillerson framed US-Cuba policy in these terms, “How do we bring [the US] into compli-ance with long standing statutory obligations?... We think it is important that we take steps to restore the intent of the Helms-Burton legislation which was to put pressure on the regime to change…” (Zengerle and Spetalnick, 2017). Despite what Tillerson said there are no statutory obligations concerning US-Cuba policy that must be met by the President.

Nevertheless, in his Cuba policy announcement in Miami on June 16, 2017, President Trump mirrored the Helms-Burton Act by saying: “Our new policy begins with strictly enforcing US law. We will not lift sanctions on the Cuban regime until all political prisoners are freed. Freedoms of assembly and expres-sion are respected. All political parties are legalized. And free and internationally supervised elections are scheduled…” (Emphasis added) (Trump, 2017).

It appears, for now at least, that the Trump administration has erred in accept-ing the primacy of Congress on the matter of the embargo on Cuba. But, like Obama, Trump can learn otherwise, and he can act on that knowledge. If he does, ending the embargo on trade with and investment in Cuba would consti-tute the foreign policy legacy that eluded his predecessor.

the LeSSon for the truMp adMiniStration in the FAILED

“CODIFICATION” OF THE EMBARGO ON CUBA

There was once a widespread belief that the traditional presidential prerogative to conceive and execute foreign policy initiatives had, in the case of Cuba, been usurped by Congress when it passed the Helms-Burton Act. This belief was illus-trated in 2006 when Fidel Castro devolved his powers of state onto his brother Raul. Remarkably, the US Executive Branch claimed to be unable to respond to that event:

A State Department official said there would be no change in policy towards Cuba, whether Castro or his brother Raul were in charge, because of Ameri-can laws restricting US dealings with the communist government. “This is one of our most regimented policies. Our hands are tied by laws,” said the official (Reuters, 2006).

This was merely a repetition of the conventional false wisdom that the Helms- Burton Act took embargo policy out of the hands of the Executive Branch by means of a provision authored by then —Congressman Lincoln Diaz-Balart (R-FL). His provision “codified” the embargo on Cuba in the sense that it purported to



remove the discretion of the Executive Branch to modify the embargo and, as a result, an act of Congress would in future be required to relax or end any aspect of that embargo unless Cuba met every requirement described. Section 102(h) of the Helms-Burton Act reads:

Codification of Economic Embargo. The economic embargo of Cuba, as in effect on March 1, 1996, including all restrictions under part 515 of title 31, Code of Federal Regulations, shall be in effect upon the enactment of this Act, and shall remain in effect, subject to section 204 of the Act (Helms-Burton Act).6

The problem, to Diaz-Balart’s chagrin, was that his “codification” of the embargo by means of Section 102(h) of the Helms-Burton Act codified the Cuban regu-lations verbatim —including 31 C.F.R. § 515.201, of those regulations which says: “All transactions [involving Cuba] are prohibited except as specifically authorized by the Secretary of the Treasury... by means of regulations, rulings, [and] licens-es” (Emphasis added).

As a result, the Helms-Burton Act left untouched the Executive Branch’s authority to modify the embargo on Cuba i) by promulgating new regulations, or ii) by issuing specific licenses permitting new activities involving Cuba, or iii) by generally licensing hitherto prohibited dealings with that country. Proof that such authority was unimpaired was provided not long after the law’s enactment when the Clinton Administration created from whole cloth new categories of approved travel to Cuba. This was done by creating a general license allowing US citizens to compete in athletic competitions in Cuba, while at the same time he inaugurated a new specific license for “people-to-people” Cuban educational travel (64 Fed. Reg. 25808. 1999).

preSident CLinton’S heLMS-burton aCt Signing StateMent

Bill Clinton did not exactly cover himself in glory in his opposition to Senator Helms’ bill. Relying on the tired advice of Florida campaign consultants, Clinton was quiet on the subject of the Helms-Burton legislation, and when that legisla-tion romped through Congress in the aftermath of two planes from Miami being shot down by the Cuban Air Force, he yielded to the inevitable and signed the law. But he took an important step to preserve presidential authority over US-Cuba policy —he issued a signing statement that said:

6 Section 204 is the provision of the Helms-Burton Act titled Termination of the Eco-nomic Embargo on Cuba.


316 ROBERT MUSE

Consistent with the Constitution, I interpret the Act as not derogating from the President’s authority to conduct foreign policy. A number of provisions could be read to state the foreign policy of the United States... While I support the underlying intent of these sections, the President’s constitutional authority over foreign policy necessarily entails discretion over these matters. Accordingly, I will construe these provisions to be precatory.7 The President must also be able to respond effectively to rapid changes in Cuba. This capability is necessary to ensure that we can advance our national interests in a manner that is conducive to a democratic transition in Cuba. Section 102(h), concerning the codification of the economic embargo, and the requirements for determining that a transi-tioal or democratically elected government is in power, could be read to impose overly rigid constraints on the implementation of our foreign policy. (Emphasis added) (Clinton 1996).

Clinton’s statement clearly rejected both the codification of the embargo on Cuba and, for the purposes of this paper, the ostensibly binding nature of the require-ments placed on Cuba by the Helms-Burton Act for the termination of that embar-go. In issuing his statement Clinton asserted and preserved the constitutional primacy of the President in the foreign affairs realm. His signing statement is as accurate a description of presidential authority now as it was then.

It is noteworthy that the fact that Clinton signed the Helms-Burton legisla-tion into law is irrelevant to the legitimacy of that statute’s attempt to usurp pres-idential authority —as demonstrated by the Zivotofsky v. Kerry case. Briefly, in 2004 President George W. Bush signed legislation that ordered the Department of State to issue passports stating the place of birth as Israel for any US citizen born in Jerusalem. (The Bush administration opposed the law because it pre-sumed Israeli sovereignty over Jerusalem when the US policy was to preserve the status of the city for future multi-party negotiations.) When he signed the legis-lation Bush issued a signing statement rejecting the binding authority of the law.

7 “Precatory: expressing a wish or desire but not creating a legal obligation or af-firmative duty”, Merriam-Webster.com, 2018, <https://www.merriam-webster.com/dictionary/ precatory?src=search-dict-hed>.



If construed as mandatory rather than advisory, [the statute would] impermissibly interfere with the President’s constitutional authority to formulate the position of the United States [and speak] for the nation in international affairs... (President George W. Bush, 2005, 1968).

The parents of a child born in Jerusalem sued to enforce the law and the mat-ter went to the US Supreme Court for resolution. The Bush administration won the case based on a traditional judicial deference to the longstanding power of the President in US foreign affairs functions (see Zivotofsky v. Kerry, 2015). So, the fact of signing a bill that derogates from the presidential prerogative to con-duct foreign relations does not diminish a later assertion of that inherent power —and such is the case with Cuba and the Helms-Burton Act.

an iMperMiSSibLe LegiSLatiVe Veto

A court challenge to a unilateral presidential termination of the embargo on Cuba would be left to individual members of Congress. Their first task would be to confront the consequences of a failed legislative “remedy” to reverse a Presi-dent’s decision to end the embargo.

As we have seen, the Helms-Burton Act sets out the requirements Cuba must meet for the President to terminate the embargo on Cuba. If the President takes action to terminate the economic embargo on Cuba and Congress disapproves of that action, section 204 Subsection (e)(1) of the Act declares that it will “cease to be effective” once Congress enacts a joint resolution of disapproval.

The above provision which purports to give Congress the power to overturn the President’s action in terminating the Cuban embargo is a legislative veto. This congressional device was expressly prohibited by the US Supreme Court in INS v. Chadha. In that case a man overstayed his student visa, but a judge suspend-ed his deportation. Under a provision of the Immigration and Nationality Act, the House or Representatives vetoed the suspension and voted to overturn the Attorney General’s determination that Chadha be allowed to stay. The Supreme Court struck down the act, ruling that it violated the Presentment Clause of the Constitution i.e., the absolute requirement of the presentation of a congressional bill to the President for either his signature making it law, or for his veto.

Because there is no provision for presentation to the President of the con-gressional joint resolution of disapproval set out in section 204 (e)(1) of the Helms-Burton Act, it is a legislative veto. If invoked against a President for fail-ure to comply with the statute’s conditions for lifting the embargo, a court will strike it down.


318 ROBERT MUSE

While there seems to be no direct legal authority on the point, it is quite likely that a court will give little regard to alternative, fallback arguments that it should overturn a presidential action as contrary to the will of Congress when that body bungled its attempt at a mechanism to override the disputed action. In other words, a court may well take the view that Congress chose its remedy and when that remedy proves to be constitutionally defective, members will not get another opportunity to block a President’s action by recourse to the Judicial Branch, which by constitutional design and distinct preference, plays no role in the formulation of the nation’s foreign policies.

MeMberS of CongreSS do not haVe the “Standing” to ChaLLenge a preSidentiaL terMination of the eMbargo on Cuba

It is relevant to our inquiry into what members of Congress might do if the Pres-ident simply lifts the embargo, to consider whether they will do anything at all. Following the 1999 post-codification Cuban embargo reforms of President Clinton, Representative Ros-Lehtinen said, “We want to know where is the legal control-ling authority that authorizes them to change the law. The way we read Helms- Burton, they do not have any such authority.” There was talk of suing Clinton on the issue, but nothing came of it. (Haney 2006: 225). It may very well be the case that no action would be taken by members of Congress if the President ter-minates the embargo on Cuba without requiring that country to conform to the myriad conditions of the Act.8

The legal requirement of “standing” presents a formidable challenge to lit-igants challenging Executive Branch actions. Typically, individual members of Congress will file suit alleging the President or a government agency has failed to follow the requirements of a statute. But before a court will even consider the merits of such a claim it will demand that the plaintiffs demonstrate standing. To do so they must show an injury-in-fact that is directly attributable to the alleged failure of the Executive Branch to follow the law.

What member of Congress could sustain such a claim with respect to the Helms-Burton Act? The short answer is not one.

“Standing” to bring suit must be affirmatively established by a plaintiff chal-lenging an action of the Executive Branch, including actions of the President. To succeed, a plaintiff must show direct injury attributable to the challenged gov-

8 Helms-Burton is a largely orphan statute. Less than ten of the one hundred senators at the time of its passage in 1997 remain in Congress and none of them was a particularly ardent supporter of the Act at the time of passage.



ernment conduct and be in a position to gain from a favorable ruling (Lujan v. Defenders of Wildlife, 1992). The Supreme Court has ruled that in order to have standing to litigate a claim a plaintiff must “allege… a personal stake in the out-come of the controversy…” (Baker v. Carr, 1962).

The constitutional test for standing requires that a plaintiff show that he or she has suffered (1) an injury-in-fact, which (2) is fairly traceable to the chal-lenged conduct and (3) is redressable by a favorable judgment. In challenging the termination of the embargo, the members of Congress must state a claim showing an injury more personal and direct than an abstract interest (Lujan v. Defenders of Wildlife, 1962).

Two cases demonstrate the federal courts’ reaction to claims that the Exec-utive Branch is not doing what a member of Congress thinks it should. In Har-rington v. Bush, the D.C. Circuit denied standing to a member of Congress who challenged the legality of certain acts of the CIA and claimed that they diminished his effectiveness as a legislator. In American Federation of Government Employ-ees v. Pierce, the D.C. Circuit held that a member of the House lacked standing to sue over allegedly improper execution of an enacted law because the injury was a “generalized grievance about the conduct of government”.

Beyond the basic constitutional requirement for standing, suits by members of Congress against the Executive Branch of government invoke complicated separation of powers concerns for the federal courts. Those concerns leave them reluctant to grant standing to members of Congress when they only allege “gen-eralized, amorphous injuries due to... the conduct of the Executive” (Moore v. US

House of Representatives, 1984: 951).9

To conclude, there is ample legal authority that members of Congress can not demonstrate standing to challenge a president’s unilateral lifting of the Cuban embargo.

9 There is one group that could claim a real injury —US nationals holding certified claimants against Cuba for property losses from nationalizations in that country. “A demo-cratically elected government in Cuba” as defined at section 206(6) is one which “has made demonstrable progress in returning to United States citizens (and entities which are fifty percent or more beneficially owned by United States citizens) property taken by the Cuban Government from such citizens and entities on or after January 1, 1959, or providing full com-pensation for such property in accordance with international law standards and practice.” It therefore would be wise for a US President to reach a settlement of the certified claims with the government of Cuba before terminating the embargo. This would be fitting in that the embargo was imposed as a result of the Cuban nationalizations.


320 ROBERT MUSE

JudiCiaL deferenCe to preSidentiaL exerCiSeS of the uS head of State’S foreign affairS prerogatiVe

Central to the formulation and execution of the foreign policies of the US is the presidential prerogative in foreign affairs. The need for the US to speak with una-nimity in that field has resulted in a President’s actions in that regard being giv-en extraordinary deference by the courts. In United States v. Curtiss-Wright Export Corp., the Supreme Court described the vast constitutional scope of the President’s authority over the nation’s foreign policies:

It is important to bear in mind that we are here dealing with…the very delicate, plenary and exclusive power of the President as the sole organ of the federal gov-ernment in the field of international relations… (Emphasis added) (United States v. Curtiss-Wright Export Corp., 1936: 319).

Little more needs to be said on this point —in a foreign affairs based court con-test between Congress and the President, the latter will win.

the poLitiCaL queStion doCtrine

In deciding whether to adjudicate certain controversies courts perform a “polit-ical question” analysis which seeks to determine whether the question at hand should be reserved to Congress and the President; that is, should the courts stay out of the matter and leave it to the what are called the “political branches” of government.

In hearing a suit based on the Helms-Burton Act and the Cuban embargo a court would inevitably be asked to decide whether the President or Congress has conceived the best foreign policy regarding Cuba. This the courts will not do. For example, in Sanchez-Espinoza v. Reagan, a claim brought by members of Congress arguing that President Reagan’s aid to Contras amounted to waging war in violation of the Constitution’s war power clause was dismissed on political question grounds. Similarly, in Crockett v. Reagan, a claim brought by members of Congress that challenged the presence of military advisors in El Salvador as a violation of the War Powers Resolution and the war powers clause of the Con-stitution was also dismissed on political question grounds. In the end, an invita-tion to a US court to decide the wisdom of an embargo on Cuba will be declined as a non justiciable question.



internationaL LaW iS the LaW of the united StateS: uS CourtS refuSe to aCt Contrary to that body of LaW

If members of Congress sue to enforce the requirements placed on Cuba by the Helms-Burton Act (e.g., Cuba must become a “market-oriented economy”), they will inevitably end up subjecting those requirements to a public international law-based review and analysis by a US federal court. This would prove devastat-ing to congressional litigants because, in the Paquete Habana case, the Supreme Court said, “[i]nternational law is part of our [US] law, and must be ascertained and administered by the courts of justice of appropriate jurisdiction, as often as questions of right depending upon it are duly presented for their determination” (Paquete Habana, 1900: 700).

Whether or not a coerced transformation by the United States of Cuba’s eco-nomic and political institutions is a permissible endeavor under the law of nations is a question that can only be answered by a US court through reference to the international law principle of nonintervention by nations in the internal affairs of other nations. The question has a simple answer: “The most fundamental pos-tulate underlying the state system is the notion that one does not try to control political developments in foreign societies” (Falk, 1975: 245).

The US, from its origins as an independent country, has subscribed to the nonintervention principle as demonstrated by the case of The Antelope where the US Supreme Court said that, “no principle of general law is more universally acknowledged, than the perfect equality of nations… It results from this equal-ity, that no one [nation] can rightfully impose a rule on another”.10

10 “The sovereignty and equality of states represent the basic constitutional doctrine of the law of nations. ” Brownlie, Ian. 2006. Principles of Public Interna-tional Law 289, 287 (1990). Brownlie goes on to say that “the corollary of the in-dependence and equality of states is the duty on the part of states to refrain from intervention in the internal or external affairs of other states.” Id. at 291. The principle of nonintervention finds expression in The Charter of the United Nations, in the fol-lowing normative terms: “Nothing contained in the present Charter shall authorize the United Nations to intervene in matters which are essentially within the domestic jurisdiction of any state....” U.N. Charter art. 2, paragraph 7.


322 ROBERT MUSE

Thomas Jefferson not surprisingly framed the matter in terms of the rights of nations as derived from natural law: “Every nation has, of natural right, entirely and exclusively, all the jurisdiction which may be rightfully exercised in the ter-ritory it occupies” (Emphasis added) (Born, 1992, 11).11

In The Schooner Exchange v. McFaddon, a frequently cited case in support of the principle of the exclusive jurisdiction of a state over its territory as a mat-ter of elementary sovereignty, Chief Justice Marshall said:

The jurisdiction of [a] nation within its own territory is necessarily exclusive and absolute. It is susceptible of no limitation not imposed by itself. Any restriction upon it, deriving validity from an external source, would imply a diminution of its sovereignty to the extent of the restriction… (The Schooner Exchange v. McFaddon, 1812).

In the present era, the International Court of Justice had this to say on the matter of what is forbidden by the public international law principle of nonintervention:

[T]he principle forbids all States or groups of States to intervene directly or indi-rectly in internal or external affairs of other States. A prohibited intervention must accordingly be one bearing on matters in which each State is permitted, by the principle of State sovereignty, to decide freely. One of these is the choice of a political, economic, social and cultural system, and the formulation of foreign policy. Intervention is wrongful when it uses methods of coercion in regard to such choices, which must remain free ones (Nicaragua v. US, 1986).

In an early American case, Murray v. The Charming Betsey, the Supreme Court held that acts of Congress should not be interpreted to violate international law unless no other construction is possible. A later iteration of the Supreme Court’s propensity to avoid congressional violations of international law is found in F. Hoffman-La Roche Ltd. et al. v. Empagran S. A. et al., where the Supreme Court held that it will construe statutes to avoid interference with other states’ sover-eignty.

Parenthetically, it is no defense to a violation of international law for a state to invoke its sovereignty in the form of domestic laws like the Helms-Burton Act. “[I]t is certain that [a state] cannot rely on [its] own legislation to limit the scope of [its] international obligations” (Free Zones of Upper Savoy and the District of Gex, 1932).

11 Quoting Letter from Thomas Jefferson to Mr. Morris (Aug. 16, 1793), in American State Papers 167, 169 (Walter Lourie & Matthew St. Claire eds., 1832)).



In the case of the Helms-Burton Act, a court would rule that the statute’s requirements on Cuba for the lifting of the embargo are illegitimate because they so clearly violate that nation’s sovereignty, and hence international law. And because that law the law of the United States, it must be applied by that coun-try’s courts. It follows that the construction to be put on the conditions placed on Cuba by the Act for the embargo to be lifted will be deemed merely preca-tory and therefore unenforceable by members of Congress.12

hoW the eMbargo May be terMinated

To end the embargo on Cuba the President may declare it terminated and issue the executive orders necessary to resume trade and investment with Cuba. Or the President may simply let the embargo die of its own accord, as provided for by statute.

Authority for the Cuban Assets Control Regulations stems from section five of the Trading with the Enemy Act (TWEA) (50 U.S.C. app. § 5 (2006)). The embar-go authority provision of the Regulations, prohibiting almost all transactions, is derived almost verbatim from section 5(b) of the TWEA. In 1977, the Internation-al Emergency Economic Powers Act (IEEPA) amended section 5(b) by limiting the President’s power under the TWEA to time of war. IEEPA also provided that any section 5(b) authorities being exercised with respect to a country on July 1, 1977, (i.e., Cuba), could continue to be exercised. However, such authority will terminate unless extended by the President, for one year periods, upon a presi-dential determination that such an extension is in the national interest. The last such extension was on September 18, 2017.13

All that is required to end the Cuban embargo is for a President to refuse to extend it.

JaSon greenbLatt: harbinger of a grand truMpian bargain?

Initially Trump took the position that President Obama’s “concessions” to Cuba were “fine” but that he preferred a “stronger” deal. It was this notion that seemed to trigger the appointment of Greenblatt as “Special Representative for Interna-tional Negotiations” in early 2017. Before that he worked for years as a senior attorney with Trump Organization, Inc. His role, according to Trump himself, was to make peace and resolve contentious negotiations.

12 See the Clinton Signing Statement at page 7 above.13 Presidential Determination no. 2017-11 of September 8, 2017.


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Greenblatt’s portfolio includes Israeli-Palestinian relations, as well as US-Cuba relations. On that note he is a key architect of the Trump administration’s Middle East peace plan. He clearly has great and seemingly exclusive influence in the formation of that plan14 (Bayoumy and Al-Khalidi, 2018).

In an interview with Washington Jewish Week, Greenblatt described his view of the peace process: “If you take out the emotional part of it and the histori-cal part of it, it is a business transaction.”15 His remark is revealing of the poten-tial for a dispassionate approach to US-Cuba relations that could be translated into an enduring legacy for his boss in the form of a grand “deal” normalizing US-Cuba relations.

It can be argued that Obama’s normalization initiative with Cuba ended up being too little to constitute an enduring foreign policy legacy. Truly normalized relations with Cuba will be characterized by an end of the US embargo and the resumption of bilateral trade. Trump has the power to do both. If he chooses not to, inevitably a future President will exercise that power and claim that legacy.

referenCeS

31 C.F.R. § 515.201.64 Fed. Reg. 25808, May 15, 1999.80 Fed. Reg. 2286-2302, January 16, 2015.80 Fed. Reg. 56898-56904 and 56915-56926, September 21, 2015.81 Fed. Reg. 13972-13974 and 13989-13994, March 16, 2016.81 Fed. Reg. 4580-4586, January 27, 2016.81 Fed. Reg. 71365-71367 and 71372-71378, October 17, 2016.American Federation of Government Employees v. Pierce, 697 F.2d 303, 305 (1982).Baker v. Carr, 369 US 186, 204 (1962).Bayoumy, Yara and Suleiman Al-Khalidi (2018), “Tillerson says US Mideast Peace Plan

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14 More, certainly, than former Secretary of State Tillerson. Bayoumy and Al-Khalidi of Reuters reported that Tillerson, in a remarkable comment, told the Jordanian Foreign Minister that “he has seen” the Trump administration’s Mideast peace plan and that it is “fairly well advanced”.

15 March 29, 2017.



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UNDERSTANDING OFAC’s NEW RESTRICTIONS ON DIRECT FINANCIAL TRANSACTIONS WITH THE CUBAN GOVERNMENT

José Gabilondo

introduCtion

During the last two years of his administration, President Barack Obama resumed diplomatic relations with Cuba and took other steps to normalize economic relations between the two countries. When Donald Trump became President in 2017, he promised to reverse the normalization process. In June 2017, President Trump announced a new framework for Cuba policy whose stated goal was to “channel economic activity away from the Cuban military and to encourage the [Cuban] government to move toward greater political and economic freedom for the Cuban people” (82 FR 48875, 10/20/17). To implement this policy, the US Department of the Treasury’s Office of Foreign Assets Control (OFAC) amend-ed its Cuban Assets Control Regulations (CACR) (31 C.F.R. part 515, 82 FR 51999). These amendments imposed substantial new restrictions on travel to Cuba and economic exchange with the island.

This chapter examines a new CACR provision that targets sectors of the Cuban government —31 C.F.R. §515.209, Restrictions on direct financial transactions with certain entities and subentities.1 Overall, 31 C.F.R. §515.209 creates a special regime of heightened sanctions within the Cuba sanctions program. In effect, §515.209 sets out Platt-style parameters that reflect preferences about how the United States wants the Cuban governments and the island’s markets to evolve. In particular, the new provision seeks to identify and promote fissures and dif-ferentiation within the Cuban government by stigmatizing some sectors, i.e., mil-itary, intelligence, security, and privileging others. Another seeming goal is to use the licensing apparatus incident to better surveil changes in Cuban government

1 The provision is accompanied by several questions and answers that provide gui-dance on particular aspects of the changes. Questions Number 47, 48, 67, 74, 75, and 110 address §515.209. Frequently Asked Questions Related to Cuba (OFAC, Nov. 8, 2017).


328 JOSÉ GABILONDO

structure. This paper briefly analyzes the provision and suggests some prelimi-nary implications.

the 2018 neW 31 C.f.r. §515.209

The new prohibition in 31 C.F.R. §515.209 provides that “[N]o person subject to US jurisdiction may engage in a direct financial transaction with any person that the Secretary of State has identified as an entity or subentity that is under the control of, or acts for or on behalf of, the Cuban military, intelligence, or security services or personnel and with which direct financial transactions would disproportion-ately benefit such services or personnel at the expense of the Cuban people or private enterprise in Cuba” (31 C.F.R. §515.209) The following discussion considers three limits on the application of §515.209: i) the scope of its application; ii) the Cuban entities that it targets; and iii) the kinds of transaction that are prohibited.

SCope of appLiCation

By its express terms, §515.209 applies to several general licenses, including the following: media, artistic, and informational activities (31 C.F.R.§515.545), most export or import transactions (31 C.F.R.§515.560), family visits (31 C.F.R.§515.561), exportation of powers of attorney (31 C.F.R.§515.530), professional research (31 C.F.R.§515.564), contingent contracts (31 C.F.R.§515.534), educational activities (31 C.F.R.§515.565), religious activities (31 C.F.R.§515.566), performances and competitions (31 C.F.R.§515.567), news activities (31 C.F.R.§515.573), activities to “support the Cuban people,” (31 C.F.R.§515.574), publishing (31 C.F.R.§515.577), foreign conferences (31 C.F.R.§515.581), financial transactions (31 C.F.R.§515.584), and grants and scholarships (31 C.F.R.§515.590), among others. As a result, some activities that had previously been authorized for these general licenses are no longer allowed.

These new restrictions are also subject to several express limitations. First, transactions are grandfathered if they were entered into before November 9, 2017, the date that the changes were published in the Federal Register.2 Second, the restrictions do not apply to transactions linked to policy priorities identified in the June 16, 2017 National Security Presidential Memorandum. This includes transactions with respect to agricultural and medical trade, remittances, tele-

2 For example, John Deere and Caterpillar both got deals through that were already underway in 2017.


OFAC’S NEW RESTRICTIONS ON DIRECT FINANCIAL TRANSACTIONS WITH THE CUBAN GOVERNMENT 329

communications, and internet access on the island, and US operations on Guan-tánamo. Third, the restrictions do not apply with respect to transactions based on several general licenses including journalistic activities (31 C.F.R. §515.563), Cuban legal services (31 C.F.R. §515.588), imports by Cuban entrepreneurs (31 C.F.R. §515.582), decedents’ estates (31 C.F.R. §515.523), mail and telecommunica-tion (31 C.F.R. §515.542), and humanitarian projects (31 C.F.R. §515.575), among others. As a result, persons subject to the jurisdiction of the United States can continue to engage in direct financial transactions with Cuban covered entities under these general licenses.

targeted entitieS

The limits imposed by §515.209 apply only to transactions in respect of the “Cuban military, intelligence, or security services or personnel.” So, transactions in respect of state entities unrelated to military, intelligence, or security remain subject to the preexisting sanctions regime (LeoGrande, 2017).

OFAC will monitor compliance with the new restrictions, but it will be the State Department rather than OFAC that determines the perimeter of the targeted sector. The Secretary of State must identify prohibited entities publishing their names in the Federal Register as a List of Restricted Entities and Subentities Asso-ciated with Cuba (“Cuba Restricted List”).3 At present, the Cuba Restricted List is a closed universe that contains 180 entities, many of them linked to the tourist sector. These prohibited counterparties include many of the largest commercial groups on the island, including GAESA, CIMEX, Companía Turística Habaguanex S.A., Gaviota, Rafin S.A., Zona Especial de Desarrollo Mariel, Almacenes Univer-sales, and Terminal de Contenedores de Mariel, S.A.

OFAC’s sanctions regimes typically follow the “50% rule,” which extends the application of its restrictions to entities that are owned 50% or more (directly or indirectly) by entities or individuals on the list of Specially Designated Nation-als. However, the §515.209 ban does not apply to affiliates and subsidiaries of restricted entities.4 As a result, persons subject to US jurisdictions can continue to perform direct financial transactions with many parts of the Cuban government. These include Financiera CIMEX, VaCuba, Gran Caribe, Cubanacan, and the Four

3 The State Department’s Cuba Restricted List is distinct from OFAC’s list of Specially Designated Nationals.

4 Exclusion for Affiliates and Subsidiaries: “Entities or subentities that are owned or controlled by another entity or subentity on this list are not treated as restricted unless also specified by name on the Cuba Restricted List”.


330 JOSÉ GABILONDO

Points Hotel. The Secretary of State may expand the Cuba Restricted List, but for the time being it appears that even OFAC will respect the legal formalities of cor-porate organization. In this regard, the new provision differs from OFAC’s policy of using interpretive uncertainty as an in terrorem device to scare parties out of engaging with Cuba.

In effect, the new prohibition creates an interest convergence in lobbying between Cuba and commercial interests (in the United States or abroad) about lobbying goals.

Those interested in economic exchange with Cuba should get confirmation from OFAC that excluded entities remain off the Cuba Restricted List. In antic-ipation of doing particular deals, companies can ask OFAC whether new enti-ties would be included on the Cuba Restricted List. Cuba and other interested parties can also seek to influence how OFAC’s interprets the boundary between restricted and open sector, including by requesting the ability to appeal desig-nations of currently restricted entities, in particular if the entity undergoes struc-tural changes. Finally, OFAC can still grant specific licenses for activity that does not fall within a general license.

direCt finanCiaL tranSaCtion

The new prohibition establishes a relatively narrow definition of “direct finan-cial transaction.” According to the provision, “a person engages in a direct financial transaction by acting as the originator on a transfer of funds whose ultimate beneficiary is an entity or subentity on the State Department’s List of Restricted Entities and Subentities Associated with Cuba (“Cuba Restricted List”) or as the ultimate beneficiary on a transfer of funds whose originator is an entity or subentity on the Cuba Restricted List, including a transaction by wire transfer, credit card, check, or payment of cash.” In general, this definition is narrower than the pre-existing one for “financial transaction”.

The new prohibition appears to apply narrowly only to transactions involv-ing funds, leaving the door open to nonmonetary exchange. Persons subject to US jurisdiction can continue to engage in indirect financial transactions (such as U-turn trades by US banks) with entities on the Cuba Restricted List.5 The provi-sion purports to not impose on US banks any additional due diligence require-

5 §515.209 «This section does not prohibit a person subject to US jurisdiction from par-ticipating in an indirect financial transaction, such as those authorized pursuant to §515.584(d) relating to funds transfers or §515.584(g) relating to US dollar monetary instruments, where the person does not act as the originator or beneficiary on a transfer of funds”.



ments when executing Cuba-related direct financial transactions on behalf of a customer. The bank can rely on the customer’s declaration that a transaction is authorized.6

Formally, §515.209 does not ban all direct financial transactions with cov-ered Cuban entities. Instead, it adds a cost/benefit balancing test that compares (i) the benefit to Cuban military, intelligence, or security services or personnel with (ii) the harm to the “Cuban people” or private enterprise in Cuba. Direct financial transactions are banned only when their benefit to a targeted counter-party is disproportionate. So, otherwise prohibited transactions should be per-mitted if it can be demonstrated that the transaction benefits the “Cuban people” and private enterprise.

iMpLiCationS

It is still too early to appreciate the significance of §515.209, but some preliminary implications are in order. As intended, §515.209 reduces the space for econom-ic engagement with the island and will negatively impact Cuba’s economy. That said, these limits do not go as far as militant anti-Cuba activists had wanted, as reflected in the limitations considered above. This probably represents the creep-ing influence of commercial interests on the Cuba policy of the United States.

ConCLuSion

The new prohibition leaves the Cuban government with some freedom of action to restructure commercial activities, perhaps in ways that are consistent with some of the strategies in the Lineamientos. Restructuring could strategically segregate the sectors targeted by §515.209 in order to limit the reach of the prohibition. For example, restricted entities may be able to establish Chinese Walls inside of restricted entities to segregate targeted sectors. Or restricted entities may be able

6 That is the plain meaning of question #67 of OFAC’s guidance: 67. Is the US origi-nating bank or US beneficiary bank required to independently verify that a person subject to US jurisdiction is not engaging in a direct financial transaction as defined in §515.209 when processing Cuba-related transactions? No. To the extent the transaction involves an entity or subentity on the Cuba Restricted List, a financial institution can rely on the statements of its customer that the transaction is authorized unless it knows or has reason to know the transac-tion is not authorized. A financial institution is expected to do its normal due diligence with respect to a transaction involving Cuba or a Cuban national.


332 JOSÉ GABILONDO

to design new internal controls and appeal their designation. Spin-offs and off-shoring of management and ownership to unrestricted entities may work so as to achieve compliance with the regulations. Pure agent or alter ego structure would probably be prohibited, but other organizational strategies should be respected.

To that end, it would be useful to develop audit opinions that demonstrate how a potential transaction fits within the safe harbors of §515.209. The Cuban government might consider participating in the development of an external audit process to evaluate compliance with the new restrictions. This could involve the issuance of audit opinions issued by private foreign firms or by Cuban Bufetes de Servicios Especializados.7 It might also be possible to have an audit opinion issued jointly by a private auditor and the BES.

referenCeS

Office of the Press Secretary, The White House (2017), National Security Presidential Mem-orandum on Strengthening the Policy of the United States Toward Cuba ( June 16) (82 FR 48875, 10/20/17), US Dep’t of Treasury, Press Center, Treasury, Commerce, and State Implement Changes to the Cuba Sanctions Rules (November 8).

Amendment to the Cuban Assets Control Regulations (“CACR”) (2017), 31 C.F.R. part 515, 82 FR 51999 (November 9,). At the same time, the US Department of Commerce’s Bureau of Industry and Security changed their Export Administration Regulations to impose additional restrictions on export licenses to Cuba.

31 C.F.R. §515.545.31 C.F.R. §515.560.31 C.F.R. §515.561.31 C.F.R. §515.530.31 C.F.R. §515.564.31 C.F.R. §515.534.31 C.F.R. §515.565.31 C.F.R. §515.566.31 C.F.R. §515.567.31 C.F.R. §515.573.31 C.F.R. §515.574.31 C.F.R. §515.577.31 C.F.R. §515.581.31 C.F.R. §515.584.

7 The new restriction does not apply to direct financial transactions relating to Cuban legal services. 31 C.F.R. §515.588.



31 C.F.R. §515.588.31 C.F.R. §515.582.31 C.F.R. §515.523.31 C.F.R. §515.542.31 C.F.R. §515.575.LeoGrande, William (2017), “Does the Cuban Military really control sixty percent of the

economy?, Huffington Post, June 28.


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CURRENT US REGULATIONS PRESENT UNTAPPED OPPORTUNITIES FOR US AGRICULTURAL INVESTMENT IN CUBA

Michael P. Hatley

introduCtion

On December 17 2014, US President Barack Obama and Cuban President Raúl Castro announced the beginning of the normalization of relations between the United States and Cuba (The White House Office of the Press Secretary 2014) (Foreign Staff 2014). As part of this new relationship, the Obama administra-tion enacted a series of amendments to the US embargo regulations designed to increase engagement between the two countries (US Treasury Dept. Office of Public Affairs 2016). Although the embargo is still in place and severe obstacles remain, these regulatory changes created unprecedented opportunities for US businesses to pursue projects involving Cuba.1

Unfortunately, US regulations continue to inhibit trade and investment in Cuban agriculture. Most followers of US-Cuban trade policy know the upshot of US regulations governing trade in agricultural products between the two coun-tries; imports of most Cuban agricultural goods to the United States are prohib-ited (see infra Section II.B.4), and US exports of agricultural products to Cuba, though allowed, are restricted through the requirement of payment by “cash in advance” (see infra Section II.A.1). No provision of the US regulations provides clear authorization for direct investment in the Cuban agricultural sector.

Nevertheless, when these trade rules are considered in conjunction with oth-er, less widely discussed provisions of the US regulations —such as those per-mitting the establishment of physical presences or applications for infrastructure investments— interesting opportunities for certain forms of agricultural invest-

1 On June 16, 2017, US President Donald Trump announced further amendments to the US regulations, which took effect on November 9, 2017. Other than generally prohibiting direct financial transactions with certain Cuban government agencies and state-owned enti-ties, these amendments do not substantially decrease business opportunities under US regula-tions (US Dept. of the Treasury 2017) (Cuban Assets Control Regulations § 515.209)).


336 MICHAEL P. HATLEY

ment emerge (see infra Section III). This short article will outline the relevant US regulations and then explore some of the opportunities they create.2

uS reguLationS

The US embargo against Cuba is implemented primarily through two sets of reg-ulations: the Cuban Assets Control Regulations (“CACR”), administered by the Department of the Treasury’s Office of Foreign Assets Control (“OFAC”) (US Dept. of the Treasury n.d.), and the Export Administration Regulations (“EAR”), admin-istered by the Department of Commerce’s Bureau of Industry and Security (“BIS”) (US Dept. of Commerce BIS 2018). The CACR and EAR generally prohibit US enti-ties or individuals from participating in any transaction involving Cuba unless some exception applies (see, e.g., CACR § 515.201(a)) (broadly prohibiting trans-actions involving Cuba “except as specifically authorized by the Secretary of the Treasury... by means of regulations, rulings, instructions, licenses, or otherwise”).

These exceptions take two forms. “General licenses” are express authoriza-tions written into the regulations which permit certain categories of transactions by any individual or entity that qualifies under the terms (see CACR § 515.317 (“A general license is any license or authorization the terms of which are set forth in this part.”)). “Specific licenses,” on the other hand, are granted on a case-by-case basis upon written application to OFAC or BIS, and authorize a particular individ-ual or entity to engage in some specified activity (see CACR § 515.318) (“A spe-cific license is any license or authorization issued pursuant to this part but not set forth in this part.”).3

Several provisions of the CACR and EAR either grant general licenses or invite applications for specific licenses which authorize activities potentially related to agricultural trade or investment in Cuba. Although, considered in isolation, the transactions authorized appear narrow, together, they present surprisingly broad opportunities for agricultural investment projects.

2 The content of this article is intended to provide a general guide to the subject mat-ter and is not intended to constitute legal advice. In particular, the US embargo regulations contain many detailed terms, conditions, and exceptions that this general article does not address. Personalized advice should be sought regarding any questions you may have as to specific circumstances.

3 The EAR refers to general licenses as “license exceptions” and specific licenses sim-ply as “licenses” (see EAR § 772.1) (defining “license” and “license exception”). For simplicity, this article will adhere to the CACR’s terminology in discussing both sets of regulations.


US REGULATIONS PRESENT UNTAPPED OPPORTUNITIES FOR US AGRICULTURAL INVESTMENT IN CUBA 337

export proViSionS under the ear

The EAR contains three main provisions that provide for licenses to export cer-tain goods of potential use in agricultural investment projects.

1. Exports of US Agricultural Commodities under EAR § 740.18EAR § 740.18 provides a general license for exports of “agricultural com-modities” to Cuba under certain conditions (EAR § 740.18(a)). Agricultur-al commodities include food, feed, livestock, fiber and wood products, seeds, fertilizer, and reproductive materials such as fertilized eggs or embryos (EAR § 772.1). Furniture, clothing, pesticides, insecticides, her-bicides, and “agricultural equipment (whether hand tools or motorized equipment)” are excluded from this definition (ibid.).

There are a variety of conditions imposed on a US business seek-ing to export agricultural commodities to Cuba (see EAR § 740.18) (US Dept. of Commerce, BIS 2017).4 Perhaps most importantly, exporters must receive payment before transfer of title to or control of the goods to the Cuban purchaser (see CACR § 515.533(a)(4)).5 Notably, however, with the exception of specifically prohibited entities or individuals, agricultural commodities may be exported to either private or public Cuban entities.6

Thus, this section allows the export of a number of potential agri-cultural inputs to private or public Cuban farms and food producers or processors, but requires that any such exports be paid for in advance.

2. Exports of US Products to Cuban Farms under EAR § 740.21EAR § 740.21 provides a general license for exports to Cuba that are “intended to support the Cuban people by improving their living condi-tions and supporting independent economic activity (EAR § 740.21(a)).” Specifically, this section permits exports of items “for use by the Cuban private sector for private sector economic activities,” except if used to “[p]rimarily generate revenue for the state” or “[c]ontribute to the opera-tion of the state” (EAR § 740.21(b)).

4 One common requirement for most exports is that they be “EAR99” and not sensi-tive items restricted on the Commerce Control List (see e.g., ibid., (c)(2)).

5 Exports may also be financed by third-country banking institutions (ibid.).6 EAR § 740.18 contains no general prohibition against exports to state-owned entities.

But many provisions of the EAR and CACR contain prohibitions on transactions with certain entities or involving certain property (e.g., CACR § 515.209) (restricting financial transactions with certain entities on the State Department’s “Cuba Restricted List”).



Beyond being required to fit these general terms —and the exclu-sion of certain sensitive categories of items such as items controlled for national security or terrorism reasons— the types of products that may be exported under this section are broad and open-ended. Nor is there any requirement of payment in advance, meaning that items may even be leased or loaned under this provision (US Dept. of Commerce BIS 2017, 6).

The regulations do not define precisely which entities or activities are part of the “Cuban private sector” and which “generate revenue for the state.” Nevertheless, it is likely that Cuban private entrepreneurs —or cuentapropistas— and at least certain types of Cuban farms and coop-eratives would qualify as “private sector” entities under this provision.7

Consequently, this section permits the export of a great many types of agricultural tools, supplies, equipment, and building materials, under flexible payment terms, so long as those exports are for use by private farms or cooperatives.

3. Specific Licenses for Exports of US Products under EAR § 746.2EAR § 746.2(b) states that applications for specific licenses to export prod-ucts that are not generally licensed will be subject to a “general policy of denial,” but contains two important exceptions (EAR § 746.2(b)).First, EAR § 746.2(b)(2)(iv) states that specific license applications to export agricultural items outside the scope of the EAR § 740.18 Agricul-tural Commodities general license —such as insecticides, pesticides, her-bicides and other agricultural items— “generally will be approved” (EAR § 746.2 (b)(2)(iv)).Second, EAR § 746.2(b)(3) states that specific license applications to export “items to meet the needs of the Cuban people, including exports... to state-owned enterprises... and ...organizations of the Cuban government that provide goods and services for the use and benefit of the Cuban people” may be authorized on a “case-by-case basis.” Specifically, this provision states that the standard of case-by-case review includes appli-cations for specific licenses to export items for: agricultural production, food processing, wholesale and retail distribution for domestic consump-tion, treatment of public water supplies, supplying energy, “infrastruc-

7 In the context of imports to the US of goods produced by “Cuban Entrepreneurs” under § 515.582 (discussed below), the US State Department has stated that the private sector includes “self-employed individuals, private small businesses, and private cooperatives that are independent of Cuba’s state sector” (see infra Section II.B.4.).



ture that directly benefits the Cuban People,” and facilitating the “export from Cuba of items produced by the private sector” (EAR § 746.2 (b)(3)).8

Although an exporter still would need a specific license from BIS, these provi-sions provide more favorable standards of review for exports of items for use in a wide range of potential agricultural investment projects, including projects related to food production and processing, energy, distribution, irrigation, expor-tation, and other infrastructure. The details of the export transaction would need to be approved by BIS, but there are no general restrictions on the involvement of Cuban state-owned entities or on payment or financing terms.

reLated proViSionS under the CaCr

Once an export transaction is licensed under the EAR, the CACR creates further opportunities for the agricultural exporter to engage in related activities in Cuba.

1. Related Transactions, Servicing, or Repair under CACR § 515.533 CACR § 515.533 permits “all transactions ordinarily incident” to the expor-

tation of items from the United States to Cuba, provided that the export is licensed under the EAR (CACR § 515.533(a)(1)). CACR § 515.533 further authorizes travel transactions and transactions “directly incident to the conduct of market research, commercial marketing, sales or contract negotiation, accompanied delivery, installation, leasing, servicing, or repair in Cuba” of items exported consistent with the EAR (ibid., (c)).

Once an export is authorized by the EAR, then, the CACR permits trans-actions necessary to accomplish the export. Perhaps more importantly in the context of agricultural investment, the CACR would also permit instal-lation, leasing, servicing, and repair of agricultural equipment or infra-structure exported to Cuba pursuant to the EAR licenses discussed above.

8 A note accompanying this provision clarifies that this does not include items for certain entities, including agencies or organizations “that primarily generate revenue for the state,” such as those engaged in tourism or mineral extraction, or for the military, police, intel-ligence, or security services (ibid., Note 2 to Paragraph (b)(3)(i)).



2. Establishing a Physical and Business Presence under CACR § 515.573 CACR § 515.573 states that US exporters of goods authorized for export

to Cuba by CACR § 515.533 are authorized to establish a “physical pres-ence” and a “business presence” in Cuba (CACR § 515.573(c)(3)). As just discussed, CACR § 515.533 permits all exports allowed by the EAR. Thus, any exporter authorized to export products pursuant to the abovemen-tioned general or specific licenses contained in the EAR also is permitted to engage in “all transactions necessary to establish and maintain” a phys-ical and business presence in Cuba, including: leasing physical premis-es, including office, warehouse, or retail outlet space (CACR § 515.573 (a)(1)); employment of US or Cuban nationals in Cuba (CACR § 515.573 (a)(3)-(4)); opening and maintaining bank accounts at Cuban banks (CACR § 515.573 (a)(5)); and establishing and maintaining subsidiaries, branch-es, offices, joint ventures, franchises, or other business relationships “with any Cuban national (CACR §515.573 (b))”.

The precise scope of this section is not entirely clear. At the very least, it would allow an exporter of agricultural products or equipment licensed under the EAR to establish a distribution or retail outlet in Cuba to sell those products. Under a broader reading of this provision, however, it also would allow business transactions beyond those related to selling the exported products in Cuba. In addition to permitting a licensed export-er of irrigation systems to enter into a joint venture to retail those irriga-tion systems in Cuba, for example, this provision arguably would permit the exporter to enter into a joint venture with a Cuban farm that would use those irrigation systems (A note to this section further states that this section authorizes the assembly in Cuba of exported items, but not “the incorporation of Cuban-origin goods into items assembled... or the pro-cessing of raw materials into finished goods in Cuba” (CACR § 515.573. Note to Paragraph (c)(3)). Before engaging in any such transaction, the US business would want to seek clarification from OFAC on the scope of this provision in the context of their particular project.

3. Services Related to Infrastructure under CACR § 515.591 CACR § 515.591 authorizes the provision of services related to “devel-

oping, repairing, maintaining, and enhancing Cuban infrastructure that directly benefit the Cuban people” so long as those services are con-sistent with export requirements under the EAR (CACR § 515.591). “Infra-structure” under this section is defined as “systems and assets used to provide the Cuban people with goods and services produced or provid-ed by the public transportation, water management, waste management, non-nuclear electricity generation, and electricity distribution sectors, as



well as hospitals, public housing, and primary and secondary schools” (CACR § 515.591).

Due to their similar language, this provision may be intended to allow services related to installing and maintaining exports to enhance Cuban infrastructure under EAR § 746.2(b)(3) (see supra Section II.A.3). Unlike EAR § 746.2(b)(3), however, CACR § 515.591 does not include any refer-ence to agricultural production or food processing (though power gener-ation and water management are included). Also, CACR § 515.533 already allows installation and maintenance of any item exported under the EAR. Thus, this section’s true contribution appears to be permission to provide infrastructure installation services using materials or items not exported from the United States.

4. Imports under CACR § 515.582 and Humanitarian Projects under CACR § 515.575

Two additional provisions of the CACR permit transactions that implicate agricultural investment opportunities.

First, CACR § 515.582 authorizes US companies “to engage in all transac-tions, including payments, necessary to import certain goods and servic-es produced by independent Cuban entrepreneurs as determined by the State Department as set forth on the State Department’s Section 515.582 List” (the “582 List”) (CACR § 515.582). The 582 List, in turn, authorizes the importation of certain categories, provided that they are produced by independent Cuban entrepreneurs or private entities or cooperatives “not owned or controlled by the Cuban government” (US Dept. of State, 2017) (U.S Dept. of State Bureau of Economic and Business Affairs, 2017), clarifying that “Cuba’s nascent private sector includes self-employed indi-viduals, private small businesses, and private cooperatives that are inde-pendent of Cuba’s state sector”. Unfortunately, with the exception of coffee, the 582 List excludes the vast majority of Cuban agricultural prod-ucts from import into the United States (US Dept. of State, 2017), gener-ally excluding animal and vegetable products.

Second, CACR § 515.575 authorizes transactions “related to the humani-tarian projects in or related to Cuba that are designed to directly benefit the Cuban people,” including “projects suitable to the development of small-scale private enterprise; projects that are related to agricultural and rural development that promote independent activity; and microfinanc-ing projects” (CACR § 515.575). This provides broad authority to provide services and engage in other transactions related to agricultural devel-opment projects, though the export of any equipment or materials for these projects still would need to be licensed under the EAR.



opportunitieS for agriCuLturaL inVeStMent

Considered individually, the provisions of the EAR and CACR discussed above appear to authorize only narrow transactions. Certainly, none of these provisions expressly authorize full-scale direct investment in a Cuban agribusiness or relat-ed entity. Considered as a whole, however, they create many opportunities for creative US businesses to invest in agriculture projects in Cuba.

Agricultural Investment Projects Involving Cuban Non-State Entities

The regulations create especially broad opportunities for projects involving private farmers or agricultural cooperatives. For example, a US business could provide a Cuban agricultural cooperative with a wide range of agricultural inputs under EAR § 740.21, including tractors, chainsaws, hand tools, chicken coops, building mate-rials, food processing and packaging machinery, and irrigation or energy gener-ation equipment. The US business could deliver, install, service, and repair this equipment pursuant to CACR § 515.533. The Cuban agricultural cooperative could pay for these items up front, on lease, at some future time, such as after harvest and sale of agricultural products, through monthly installments, or even through payments based on future profits.

The US business also could provide seeds, fertilizers, and feed under EAR § 740.18, though the Cuban cooperative would need to pay for these agricultural commodities through cash in advance. Of course, if the cooperative were unable to do so, the US business could offer the cooperative a microloan pursuant to CACR § 515.575, which it could then use to cover the upfront costs.

Under a broad interpretation of CACR § 515.573, the US business could enter into a joint venture to share financial risks and benefits and decision-making authority. The US business likely would want to seek specific clarification from OFAC regarding the scope of CACR § 515.573 before entering into any formal business relationship. But even under a narrow construction of that provision, the US business could accomplish largely the same outcome through well-draft-ed purchase or loan agreements and creative fee structures.

All of this likely could be accomplished right now under existing general licenses, without applying to OFAC or BIS for a specific license. Perhaps the larg-est obstacle presented by the US regulations to pursuing agricultural investment projects involving private entities is CACR § 515.582 and the 582 List. By barring importation into the United States of the vast majority of Cuban agricultural prod-ucts, these provisions prevent US investors and Cuban farms from recouping their investment through sales in the US market. It would be especially useful, for exam-



ple, if US businesses could receive payment for any agricultural inputs they pro-vide in the form of deductions from the purchase price of products produced by Cuban farmers, which could then be exported and sold in the United States. As is, these products would either need to be sold domestically in Cuba or else exported to third countries in order to earn a profit, which may prove difficult for Cuban farmers and cooperatives.

Agricultural Investment Projects Involving Cuban State-Owned Entities

Agricultural investment projects involving Cuban state-owned entities are more constrained under US regulations. There still are ample opportunities, but most projects would require a specific license from BIS under the EAR under EAR § 746.2(b)(3). In order to succeed in obtaining such a license, the project would have to create clear public benefits for the Cuban people.

For example, a US business could apply to BIS under the more favorable case-by-case review standard provided by EAR § 746.2(b)(3) for a specific license to export equipment for a large-scale rural power generation or water sanitation project in Cuba. To increase the odds that BIS would grant the license, the appli-cation would describe in great detail how the project would provide direct ben-efits for local farms and individuals (EAR § 746.2(b)(3)).

Upon receiving a specific license from BIS, the US business could install, develop, maintain, and service the power generation or water sanitation system pursuant to CACR §§ 515.591 and 515.533. A Cuban government agency or state-owned entity could pay the US business for the project, and the payments could be structured in any way the parties wish (see supra Section II.A.3). As discussed in the previous section, whether the US business could enter into a joint venture or other business relationship with the Cuban entity would depend on guidance from OFAC on the scope of CACR § 515.573, but establishing a formal business entity in Cuba likely would not be necessary.

Thus, the US regulations also allow certain forms of agricultural investment involving payments from Cuban government agencies or state-owned entities. Investments involving the public sector, however, largely depend upon receipt of an initial specific license from BIS, and the applicant will have to demonstrate that the project will create clear benefits for the Cuban people.



ConCLuSion

Although current US regulations continue to present major obstacles to agricul-tural trade and investment involving Cuba, recent amendments also have creat-ed significant opportunities. So far, US businesses and Cuban stakeholders have failed to capitalize upon these opportunities. Of course, there are other obsta-cles to successful agricultural investment beyond compliance with US regulations. Would-be investors also will need to ensure compliance with Cuban laws and regulations, identify willing Cuban partners, secure the support of Cuban officials, and ensure compatibility, and profitability, for all stakeholders involved. Never-theless, opportunities for US-Cuban collaboration on creative agricultural invest-ment projects are greater than they have been in decades.

referenCeS

Agricultural Commodities (AGR), EAR § 740.18 (2018).Cuba, EAR § 746.2 (2018).Definitions of terms as used in the Export Administration Regulations (EAR), EAR § 772.1

(2018).Exportations from the United States to Cuba; reexportations to Cuba; importation and

servicing or repair of certain items previously exported or reexported to Cuba, CACR § 515.533 (2018).

Foreign Staff (2014), “Speech by Cuban President Raul Castro on re-establishing US-Cuba relations”, Washington Post, December, 17, <https://www.washingtonpost.com /world/full-text-speech-by-cuban-president-raul-castro-on-re-establishing-us-cuba-relations/2014/12/17/45bc2f88-8616-11e4-b9b7- b8632ae73d25_story.html?utm_ term=.72e7d8e6abe4>.

General license, CACR § 515.317 (2018).Humanitarian projects, CACR § 515.575 (2018).Importation of certain goods and services produced by independent Cuban entrepre-

neurs, CACR § 515.582 (2018).Physical presence and business presence in Cuba authorized; Cuban news bureaus, CACR

§ 515.573 (2018).Restrictions on direct financial transactions with certain entities and subentities, CACR §

515.209 (2018).Services related to infrastructure, CACR § 515.591 (2018), Specific license, CACR § 515.318

(2018).Support for the Cuban People (SCP), EAR § 740.21 (2018).



Transactions involving designated foreign countries or their nationals, CACR § 515.201(a) (2018).

US Dept. of Commerce BIS (2017), “Cuba frequently asked questions”, Last modified November 9, 2017 <https://www.bis.doc.gov/index.php/forms-documents/pdfs/1568-bis-cuba-consolidated-faqs-3/file>.

____________ (n.d.), “Cuba”, accessed December 4, 2017, <https://www.bis.doc.gov/index.php/policy-guidance/country-guidance/sanctioned-destinations/cuba>.

____________ (n.d.), “Export Control Classification Number (ECCN)”, accessed December 4, 2017, <https://www.bis.doc.gov/index.php/licensing/commerce-control-list-classi-fication/export-control-classification-number-eccn>.

US Dept. of State (n.d.), “The State Department’s Section 515.582 List”, accessed Decem-ber 4, 2017, <http://www.state.gov/e/eb/tfs/spi/cuba/515582/237471.htm>.

US Dept. of State Bureau of Economic and Business Affairs (n.d.), “Fact sheet: US Depart-ment of State Section 515.582 List”, accessed January 20, 2017, <https://www.state.gov/e/eb/tfs/spi/cuba /515582/237473.htm>.

US Dept. of the Treasury (2017), “Treasury, Commerce, and State Implement Changes to the Cuba Sanctions Rules”, last modified November 8, 2017, <https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/cuba_fact_sheet_11082017.pdf>.

____________ (2018), “Cuba Sanctions”, last modified March 6, 2018, <https://www.trea-sury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/cuba.aspx>.

US Dept. of Treasury Office of Public Affairs (2016), “Treasury and Commerce Announce Further Amendments to Cuba Sanctions Regulations”, last modified October 14, 2016, <https://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/jl0581.aspx>.

The White House Office of the Press Secretary (2014), “Statement by the President on Cuba Policy Changes”, last modified December 17, 2014, <https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2014/12/17/statement-president-cuba-policy-changes>.


347

WHO ARE CUBA’S INDEPENDENT FARMERS?

William A. Messina Jr.

introduCtion

On January 16th, 2015, the US Government published amended rules to the US Treasury Department’s Office of Foreign Assets Control (OFAC) Cuban Assets Con-trol Regulations which read as follows:

Persons subject to US jurisdiction are authorized to engage in all transactions, including payments, necessary to import [into the United States] certain goods and services produced by independent Cuban entrepreneurs as determined by the State Department as set forth on the State Department’s Section 515.582 List (Federal Register 2015: 2301).

Subsequently, the US State Department published a document that states:

Cuba’s nascent private sector includes self-employed individuals, private small businesses, and private cooperatives that are independent of Cuba’s state sector. Those importing goods or services authorized by § 515.582 must obtain docu-mentary evidence that demonstrates the entrepreneur’s independent status, such as a copy of a license to be self-employed issued by the Cuban government or, in the case of an entity, evidence that demonstrates that the entrepreneur is a private entity that is not owned or controlled in whole or in part by the Cuban government (US Department of State 2017: 2).

Under these new regulations, in January of 2017, Cuba exported its first shipment of goods to the United States in over 50 years, a shipment of charcoal made from the pernicious weed marabú (botanical name Dichrostachys cinerea, also known as sickle bush) which has taken over many thousands of acres of idle land in Cuba.1 The marabú was harvested and processed into charcoal by Cuban coop-

1 Much of this land had been taken out of sugarcane production following the loss of


348 WILLIAM A. MESSINA JR.

eratives. Cuban coffee produced by cooperatives also has been legally export-ed to the United States (indirectly, through Europe) under these regulations. But Cuba has a number of different forms of agricultural cooperatives, and questions arise regarding what constitutes “independence” from the state sector for these agricultural producers in the Cuban context?

The structure of Cuba’s agricultural production systems is clearly very different than farming in the United States, so direct comparisons are difficult. Neverthe-less, this article proposes that an examination of some of the structural charac-teristics of farming systems and practices in the United States and Cuba can be helpful in addressing the issue of independence from the state sector in Cuba.

uS farMerS and independenCe

US government agricultural policies establish the framework within which US agri-culture operates in a number of important ways including regulations, commodity programs, etc. Nevertheless, it is generally agreed that US farmers are independent of US government control. This raises the issue of what criteria might be used to measure the “independence” of US producers? Some of the characteristics that might be considered as determinants of this independence could include land ownership, the ability/freedom to grow whatever crops or produce any prod-ucts that they want, and the ability to sell to whatever market they choose. Yet a careful examination of the structure and function of US agriculture yields some rather surprising results with respect to these characteristics.

uS Land oWnerShip

Clearly land ownership is not the key factor in determining the independence of US farmers because USDA reports that, in 2014, 39 percent of the 911 million acres of farmland in the continental United States was rented or leased (Bigelow et al., 2016). Such arrangements take many forms, including short term rentals, long term leases and even “crop-share” or share contract arrangements under which the land owner agrees to accept a share or percentage of the crop pro-duced on their land as compensation for its use.2

sugar subsidies after the dissolution of the former Soviet Union.2 These contracts are not unlike the old share-cropping arrangements that came into

wide use in the southern United States following the Civil War, except that share-contracts to-day typically include features and provisions to help protect the interests of both land owners


WHO ARE CUBA’S INDEPENDENT FARMERS? 349

Even the US government is involved in leasing federal land for agricultural purposes; the US Bureau of Land Management (BLM, part of the US Department of the Interior) manages nearly 18 000 leases for approximately 155 million acres of land owned by the federal government for agricultural use, mostly in 16 western states.3 These leases stipulate that they are for grazing of livestock (mostly cattle and sheep), with the lease rates determined by the US government on an annual basis. Similarly, the US Forest Service (part of USDA) administers about 6 500 grazing permits (Bureau of Land Management, 2016).

uS freedoM to produCe any CropS or produCtS

US farmers who own their land have considerable flexibility in terms of what to pro-duce on their farms. However, the situation may be different for those who rent or lease land. This is particularly true in the case of some crop-share leases or share contracts, where the crops to be grown may be specified by the land owner in the contractual agreement. Also, BLM leases include terms and conditions that spec-ify what the land can be used for. Even though these farmers and ranchers may not have complete control over the decisions on what they produce on the rent-ed/leased land, they are still considered independent producers/farmers/growers.

uS abiLity to SeLL in any Market

Some US farmers are locked into the markets where they have to sell their output based on the terms of their rental or lease agreements, their crop-share contracts, or by membership in a marketing cooperative. So freedom to sell in any market is not a factor that specifically identifies farmers in the United States as being independent.

farMing in the Cuban Context

Cuba currently has six basic organizational forms of agricultural production:

• Individual farmers who hold title to their land and farm on their own, without any affiliation with other farms or cooperatives.

and tenant farmers.3 The states are Arizona, California, Colorado, Idaho, Kansas, Montana, Nebraska, Nevada,

New Mexico, North Dakota, Oklahoma, Oregon, South Dakota, Utah, Washington, and Wyoming.



• Cooperatives of Credit and Service (Cooperativas de Créditos y Servicios, CCSs), where individual farmers who hold title to their land voluntarily join with other individual farmers in a cooperative to obtain inputs and/or plan their production, share their equipment, market their surplus out-put, receive technical assistance, etc.

• Agricultural Production Cooperatives (Cooperativas de Producción Agro-pecuaria, CPAs), initially formed in the 1970s and 1980s by individual farmers who pooled their land to work it collectively. Over time, these individual land title holders sold their land to the cooperative, so the CPA now holds title to the land and the other means of production. The for-mer land title holders are members of the cooperative, along with their descendants and others who are admitted to the group, and they collec-tively manage the farming operation.

• Basic Units of Cooperative Production (Unidades Básicas de Produc-ción Cooperativa, UBPCs), which were formed beginning in 1993 as the Cuban government started to break up its huge state farms. The state still holds the land title although each UBPC purchased the rest of the productive assets (e.g., equipment, packing sheds, repair shops, stables, etc.), and herds of animals (cattle, pigs, poultry, horses, goats and draft animals) from the state. The former state farm workers are the coopera-tive members.

• “Usufructuarios” are a relatively new category of farmers, where the Cuban government authorizes individuals to farm specific plots of idle land in usufruct, rent-free, for specific periods of time. Most, but not all of these farmers are linked to or affiliated with one of the cooperative types listed above. But in all cases the state maintains title to the land.

• State farms, where the state holds the land title and manages the farm. Because the Cuban government manages the state farms, they clearly can-not be considered independent. But what about the other farms? Using the same criteria examined for US agriculture.

Cuban Land oWnerShip

Land ownership is clear for farmers with distinct land titles, whether they farm individually or participate in a CCS. CPA members don’t hold title to their land individually, but the CPA itself has title to the land they farm, and CPAs are rec-ognized legal entities in Cuba. So Cuban CPAs could be considered very similar, in terms of land ownership, to US farmers who hold title to their land within a corporate structure, or to a farm business partnership. However, Cuban individ-



ual farmers, CCSs and CPAs are different from US farmers, farm corporations or partnerships who own their land in that they do not pay property taxes4 on their land as do US landowners.

UBPCs and usufructuarios do not own their land but, since they are using government-owned land, they essentially are similar to US farmers/ranchers who rent or lease land from the US government’s Bureau of Land Management (BLM) or the US Forest Service. But neither of these farming entities make lease pay-ments to the Cuban government so how do these essentially tenant farmers com-pensate the Cuban government for the use of the land?

All farms in Cuba have a quota that they are obligated to produce and sell to the Cuban government’s food collection agency, Acopio. The Cuban government specifies what crops or products will be included in the quota for each farm, the quota volumes of each crop or product for each farm, and the prices that they will pay the farmer. Farmers have some (limited) input into these decisions pres-ently and it should be noted that the wholesale prices paid to farmers by Acopio have increased in recent years. The Acopio food supplies are sold to the Cuban people in special ration stores at extremely low, subsidized prices, are distrib-uted for free or at minimal charge in institutions such as hospitals, schools and day-care centers, or are sold in state agricultural markets.

At first blush, these quotas would appear to be a significant level of con-trol over the farms by the Cuban government. However, as discussed previously, individual farmers, CCSs and CPAs do not pay taxes on their land, so these quo-tas can be considered as a form of land tax that these farmers and cooperatives pay to the Cuban government.

Similarly, the quotas for UBPCs and usufructuarios can be considered as an implicit form of rent or lease payment to the government for the use of the land in the same sense that, under crop-share contracts, US tenant farmers pledge a portion of their output to compensate the land owner for use of their land. Or the quota can be considered as a payment to the Cuban government for the use of the land as in the case of US ranchers paying the US government for use of federal lands for grazing.

4 Cuban Law 113 and Decree-Law 308 of 2012 provide for the assessment of taxes on ownership or possession of agricultural land; however, these property taxes have not yet been implemented, presumably to avoid the food price increases that would result for consumers as farmers would have to charge more for their sales of surplus commodities to afford these tax payments.



Cuban freedoM to produCe any CropS or produCtS and abiLity to SeLL in any MarketS

While the quota itself would seem to be constraining farmers and cooperatives from making production decisions, there is some latitude in the Cuban system to make production decisions for sales of “surplus” commodities. These surplus-es come from two sources:

1. Over-quota production volumes —if farmers and cooperatives produce more than their quota of a particular crop or commodity, Acopio will pay them a premium for over-quota production; or the farmers are free to sell these products (except for milk and by-products, beef, and a few other selected commodities) in a range of different local or urban agricultural markets. Farmers and cooperatives monitor prices closely in the various markets so they can decide whether they can sell their over-quota vol-umes in the markets for more than the premium that Acopio is willing to pay (after considering the cost of transporting the goods to the market and the cost of selling them). In some instances, for certain commodities (e.g., bananas and plantains), Acopio premiums and prices in the agricul-tural markets may be so low that there is little or no incentive for farm-ers to produce over their quota; so in this case the goal for farms and cooperatives is to just meet their quota for these products, and allocate resources and efforts to production of other crops that will sell for high-er prices in the agricultural markets.

2. Production from self-provisioning plots —all farms are permitted to ded-icate a portion of their land to production of whatever crops they choose for the consumption of the farmers, or the farm cooperative members and their families. Farmers invariably produce more on these plots than they need to feed their families, and they are free to sell these extra or “surplus” products in agricultural markets.

Table 1 summarizes the comparisons that have been discussed between Cuban individual farmers, CCSs and CPAs, and US farmers who own their land. While gov-ernmental agencies in the United States are less pervasive in the system than the Cuban government, they do have a direct influence by determining tax rates on land as well as other relevant policies and programs. Conversely, Cuban grow-ers do not pay taxes on their land, but instead provide quotas of crops or prod-ucts to the Cuban government at government-established volumes and prices.



Table 1

CUBA-individual farmers, CCSs, CPAs US farmers who own their land

Hold land title.Pay no tax on land.Government determines quota by crop, and the price it will pay.Acopio quota can be considered as a form of a land tax.Can produce any crops on self-provisio-ning plots.Can sell “surplus” production in an array of non-ration markets.

Hold land title.Pay taxes on land.Government determines tax rate that land owners pay on their land.

Can produce any crops or products on their farm.Can sell output in any market.

Table 2 summarizes the comparisons between Cuban UBPCs and usufructuarios, and US farmers who rent or lease land, or who enter into crop-share contracts. In both the Cuban and US cases the farmers do not have land title. US farmers indirectly pay government-established land taxes, as they are implicitly included in the land owners’ rental, lease or crop-share contract rates. Cuban growers do not make rental or lease payments to the Cuban government for the use of the land5 so they don’t directly pay implicit land taxes. Instead, they provide quotas of crops or products to the Cuban government at government-established volumes and prices, which could be considered as a form of land rent. A similar analo-gy would be the case of US farmers using crop-share contracts, as they provide a portion of their output to the land owner as payment for the use of the land.

5 Unless the Cuban government decides to implement tax provisions in the 2012 laws mentioned in footnote #4.



Table 2

CUBA-UBPCs and usufructuarios US farmers who rent, lease or crop-share

No land title.Pay no rental or lease payment.

Government determines quota by crop, and the price it will pay.

Acopio quota can be considered as a form of land rental or lease payment, or crop-share payment.Can produce whatever they want on self-provisioning plots. Can sell “surplus” production in an array of non-ration markets.

No land title.Pay rent/lease payment, or provide sha-re of the crop to land owner.Government determines tax rate land owners pay, which is embedded in ren-tal or lease rate or crop-share contract. On federal leases, the US government sets lease rate.

May or may not be able to choose crops or products to produce.Most can sell in any market.

ConCLuSion

Cuba’s agricultural production system is by no means a free market system, and bureaucratic controls and limited access to inputs hinder the system in terms of productivity and yields. Nevertheless, some incentives are available to Cuban farmers through the ability to sell “surplus” production in a variety of non-ration markets. Moreover, this analysis suggests that Cuban individual farmers and farm-ing cooperatives share more similarities with US famers than might be expected. This certainly suggests that if one considers the Acopio quotas as a form of land tax, or rent, lease, or crop-share payment to the Cuban government, there is a strong case to be made for all of Cuba’s farm organizational forms, except for state farms, to be considered “independent” in the Cuban context.

referenCeS

Bigelow, Daniel, Allison Borchers and Todd Hubbs (2016), “US Farmland Ownership, tenure, and transfer”, Economic Information Bulletin Number 161, US Department of Agriculture, Economic Research Service, Augusto, Washington, DC, <https://www.ers.usda.gov/webdocs/publications/74672/60298_eib161.pdf?v=42607>.



Bureau of Land Management (2016), “BLM and Forest Service Announce 2017 Grazing Fee”, Department of the Interior, <https://www.fs.fed.us/news/releases/forest-ser-vice-and-blm-announce-2015-grazing-fee)>.

____________ (2016), “Livestock Grazing on Public Lands”, Department of the Interi-or, <https://www.blm.gov/programs/natural-resources/rangelands-and-grazing/live-stock-grazing>.

Federal Register, “Cuban Assets Control Regulation”, FR Docs. 2015-00590 and 00632 (to be codified at 31 CFR 515), Washington, DC, vol. 80, number 11, January 16, 2015, <https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2015-01-16/pdf/2015-00632.pdf>.

US Department of State., “FACT SHEET: US Department of State Section 515.582 List.” Bureau of Economic and Business Affairs. Washington, DC, January 20, 2017, <https://www.state.gov/e/eb/tfs/spi/cuba/515582/237473.htm>.


357

TURISMO DE CRUCEROS: OPORTUNIDADES Y AMENAZAS PARA CUBA

Rafael Betancourt

introduCCión: partiCuLaridadeS deL turiSMo de CruCeroS

El turismo de cruceros es el sector más rentable de la industria turística; generó 40 mil millones de dólares (mM) ingreso global en 2015. 67% de ese ingreso es devengado por tres mega-navieras, todas con sede en Miami, Florida: Carnival Corporation (16 mM); Royal Caribbean Cruises Ltd. (8 mM), y Norwegian Cruise Lines Holdings Ltd. (3 mM).

El Caribe es el principal mercado del crucerismo; recibe alrededor de 50 por ciento del total global de pasajeros de cruceros, cerca de 20 millones de per-sonas y una cantidad similar de turistas de estancia. Además, generó 2.4 mM en ingresos directos para 32 países (CTO, 2016), que representa sólo 6% del ingre-so turístico total —es decir, el turista de estancia deja entre 12 y 15 veces más ingreso en el país de destino que el crucerista.

90% de los cruceristas provienen de Estados Unidos y representan todos los grupos demográficos; 92% de los encuestados dicen que van a reservar otro cru-cero para sus próximas vacaciones. Mientras los destinos ayudan a vender cru-ceros, mu

La “hueLLa eCoLógiCa” deL CruCeriSMo

La “huella ecológica” del crucerismo es fuerte y extensa, sobre todo en el Caribe, destino de 35.5% de todos los cruceros del mundo. Primero están los impactos ambientales sobre los mares y océanos. Un crucero promedio transporta 2 200 pasajeros y 800 tripulantes. Cada día emite a la atmósfera más dióxido de azufre (SO

2) que 13 millones de automóviles y más hollín que un millón. Cada semana

un crucero genera 8 millones de toneladas de desechos sólidos, 210 mil galones de aguas residuales y 25 mil galones de aguas contaminadas con hidrocarburos, que en su mayoría son vertidas al mar abierto. Sus aguas de lastre transportan diaria-mente 7 mil especies marinas de un ecosistema a otro (Friends of the Earth, 2016).


Soraya

Note

Este párrafo debe sustituirse por el del autor en el original que decía: El Caribe es el principal mercado del crucerismo. Recibe alrededor del 50 por ciento del total global de pasajeros de cruceros, cerca de 20 millones (M), y una cantidad similar de turistas de estancia. Generó $2.4 mM en ingresos directos para 32 países (2016, CTO), lo cual representa solo 6% del ingreso turístico total – es decir, el turista de estancia deja entre 12 y 15 veces más ingreso en el país de destino que el crucerista.


También impacta el medioambiente de puertos y áreas costeras de sus desti-nos. A la contaminación por eliminación inadecuada de aguas negras y grises y de desechos peligrosos, donde no existe el debido control por parte de las auto-ridades locales, se suma la contaminación atmosférica y sonora por los buques anclados y fondeados. Con frecuencia causan daños a manglares y vegetación costera y tanto los buques como los propios turistas impactan los arrecifes cora-linos por anclas, buceo y contaminación por bronceador solar.

Sin embargo, en años recientes muchas de las navieras han introducido mejo-ras ambientales, en parte por presión de organizaciones ambientalistas como Friends of the Earth (Amigos de la Tierra), que anualmente publica el “Cruise Ship Report Card” (Certificación de Notas de los Barcos de Crucero) donde cla-sifica las navieras con base en seis parámetros.1

En la parte de operaciones, algunas mejoras introducidas consisten en llevar a bordo de todos los buques funcionarios ambientales y atenerse a códigos inter-nacionales de conducta.2 Otras son mejoras introducidas en los buques, como limpiadores de chimeneas de escape, paneles solares, enganches para conectar el buque a la red eléctrica en tierra y diseños más eficientes del casco y los motores.

retrato deL turiSMo y CruCeriSMo en Cuba

El turismo internacional a Cuba ha experimentado un crecimiento sostenido en el reciente lustro, en parte alimentado por las medidas del gobierno de Barack Obama que, a partir de 2015, relajaron las restricciones de viajes a Cuba de las personas bajo la jurisdicción de Estados Unidos. En los recientes tres años la tasa de crecimiento de visitantes internacionales ha estado entre 14 y 17 por ciento, de las más altas del Caribe.

Estados Unidos se ha convertido en el segundo país emisor de visitantes a Cuba, después de Canadá, si sumamos los que vienen a ver familiares y los demás turistas y viajeros.

1 En 2016 las tres mejores fueron Disney, Cunard y Holland America, mientras que entre las peores se encontraban Crystal y MSC Cruises, ambos con itinerarios en Cuba.

2 Entre ellos están los códigos ISO 9001:2000 de calidad e ISO 14001:2004 de sostenibili-dad, y la elaboración de Informes de Sostenibilidad utilizando las pautas de Global Reporting Initiative, 4ª Generación (GRI-G4).


TURISMO DE CRUCEROS: OPORTUNIDADES Y AMENAZAS PARA CUBA 359

Como parte de este crecimiento el arribo de pasajeros en cruceros se ha dis-parado desde 2015, cuando el gobierno de Obama levantó las restricciones que prohibían a los barcos que paraban en Cuba tocar puertos de Estados Unidos, facilitando de esa forma que las líneas estadounidenses de cruceros incluyeran a Cuba en sus itinerarios. En mayo de 2016 el Fathom Adonia de Carnival Crui-ses, de 700 pasajeros, se convirtió en el primer buque crucero en navegar a Cuba desde Estados Unidos, en los recientes cincuenta años. A partir ahí el crecimien-to ha sido ininterrumpido, con casi 400 mil cruceristas visitando Cuba en 2017.

Gráfica 1. Llegadas de visitantes internacionales a Cuba, 2010-2017 (miles)

5 000

4 000

3 000

2 000

1 000

0

2012 2013 2014 2015 2016 2017 est.

2 839 2 853 3 003

3 5254 029

4 700

Fuente: ONEI (2017); Perelló (2017).

Gráfica 2. Turistas a Cuba a bordo de cruceros, 2013-2017

2013 2014 2015 2016 2017

500 000

400 000

300 000

200 000

100 000

-1 883

8 085 28 983

133 093

437 429

Fuente: ONEI (2017); Perelló (2017).



Sin embargo, el número de arribos de pasajeros de cruceros es aún pequeño en comparación con el de turistas de estancia, aunque creciente, de menos de uno por ciento hasta 2015, llegó a 12 por ciento en 2017.

La contribución del turismo a la Balanza de pagos también ha ido en aumen-to, de 14 por ciento en 2011 a 19 por ciento en 2015; es el resultado no sólo del incremento de los ingresos reportados por turismo internacional, sino también al descenso en el valor de las exportaciones de bienes y servicios —en particu-lar de servicios profesionales— desde 2013 (Betancourt, 2016).

En 2017 según el Ministro de Economía y Planificación la economía cuba-na debió crecer 1.6 por ciento propiciado, en parte, por la dinámica del turismo (4.4 %) (Cabrisas, 2017).

Los buques de cruceros actualmente hacen escalas en nueve sitios del territo-rio nacional: cinco puertos —La Habana, Cienfuegos, Santiago de Cuba, Casilda (SS) y Antilla (HOL)— y cuatro puntos de atraque o amarre a boyas —María la Gor-da (PR), Punta Francés (IJ), Playa El Ancón (SS) y Playa Rancho Luna (CFG)—. En 2016 los de mayores escalas fueron la Terminal de La Habana (89), María la Gor-da (74), Cienfuegos (56) y Santiago de Cuba (26) (Aries Transportes S.A., 2017).

Gráfica 3. Los puertos de Cuba

Fuente: Instituto de Planificación Física, diciembre 2013.



benefiCioS deL CruCeriSMo para Cuba

Quizá el primer aporte del crucerismo a Cuba es político. Como diría Eusebio Leal Spengler, historiador de La Habana: “Cada vez que entra un crucero esta-dounidense a puerto cubano se está rompiendo el bloqueo” (Perera, 2017). Cabe recordar que las medidas del presidente estadounidense Donald Trump, anun-ciadas en junio de 2017 para hacer retroceder las relaciones con Cuba, exonera-ron a los cruceros y a las aerolíneas.

En cuanto al aporte económico, el ingreso de Cuba por concepto del cruce-rismo se deriva de cuatro fuentes principales:

1. El impuesto por cada pasajero pagado en cada puerto. 2. Servicios portuarios. 3. Gastos en tierra de pasajeros y tripulantes.4. Empleos generados tanto a bordo como en tierra.

Los cruceros deben pagar impuesto por todos los pasajeros a bordo en cada puer-to de escala (”head tax”). El impuesto mínimo por pasajero en Cuba varía desde 15 dólares en la Terminal de Cruceros de La Habana, 10 dólares en Santiago y Casilda, ocho en Antilla y siete en Punta Francés. Como La Habana es el puerto principal, el promedio de 8.92 dólares está ligeramente por encima de la media del Caribe. Sin embargo, los impuestos son negociables con las líneas navieras y en ocasiones se ha logrado hasta 25 dólares por pasajero en la Terminal de La Habana.

La tabla 1 indica que en 2017 se realizaron 1 084 escalas en los seis puer-tos de Cuba con un total de 331 530 pasajeros. Según la escala oficial publicada por Aries S.A. ello generará ingresos por concepto de impuesto por pasajero de 3.59 millones de dólares.

Tabla 1. Ingreso estimado por impuestos de pasajero por puerto, 2017

Puerto o atraque

EscalasCapacidad

paxPax

contables

Impuesto por pax

(dólares)

Importe impuesto pax

(dólares)

Terminal La Habana

413 194 473 135 096 15.00 202 644

Terminal Santiago de Cuba

181 149 976 53 928 10.00 539 280



Puerto o atraque

EscalasCapacidad

paxPax

contables

Impuesto por pax

(dólares)

Importe impuesto pax

(dólares)

Punta Francés

184 216 269 114 686 7.00 802 802

Terminal Cienfuegos

232 54 439 25 500 8.00 204 000

Terminal Casilda

73 3 149 2 274 7.00 15 918

Antilla 1 65 46 7.00 322

Total 1 084 618 371 331 530 8.92 3 588 762

Fuente: Aries S.A. (2016-2017).

En cuanto a la segunda fuente, el país ingresó cerca de 5 millones de dólares en la temporada de diciembre de 2015 a junio de 2016 por servicios brindados por nueve empresas cubanas a las navieras y pasajeros de cruceros que hicie-ron escala en Cuba (tabla 2). También incluyen los ingresos por los vuelos chár-ter con pasajeros que embarcan y desembarcan en Cuba para viajar en cruceros cuyo puerto madre es La Habana.

Tabla 2. Aporte económico del turismo de cruceros en Cuba, 2015-2016

Empresa Servicio Importe

Impuesto de pasajeros, todos los puertos 3 639 808

Tecniport Recogida basura y lodo 192 120Navecaribe Puerto Habana Agua 44 958Ag. Habana-Servimar Combustible 691 224

ARIES S.A.Embarque y Desembar-que

1 041 674

SUMARPO Aprovisionamiento 95 705Prácticos Practicaje 452 125ECASA Vuelos Charter 77 851Ingreso por Servicios Aeroportuarios 4 997 370

Gastos en tierra de pasajeros y tripulantesExcursiones y otros ser-vicios turísticos MINTUR

2 307 040

Empleo de tripulantes SELECMAR 94 672Ingreso total (estimado) 8 637 178

Fuente: Aries Transportes S.A. (2017).



La tercera fuente de ingreso proviene de las excursiones y otros servicios turís-ticos vendidos por las agencias receptivas del Ministerio del Turismo —Cubana-cán, Cubatur y Havanatur. De acuerdo con Aries S.A., en la temporada 2015-2016 generaron 2.3 millones de dólares, 28 por ciento del total. Finalmente, la cuar-ta fuente, el empleo de tripulantes cubanos en líneas de cruceros generó 94 672 dólares a la empresa cubana empleadora, SELECMAR, y otros 217 mil dólares por pagos a bordo a los tripulantes.

Los ingresos totales para las empresas estatales cubanas en la temporada de cruceros 2016-2017 ascendieron a 8.6 millones de doláres, lo que representa un crecimiento del sector, pero que aún es menos del tres por ciento del total de ingresos por turismo internacional de aproximadamente 3 mil millones de dóla-res en ese periodo (ONEI, 2017).

Pero… las cifras engañan. Analistas académicos han apuntado que las sumas de ingresos asociados al turismo son incompletas o deficientes y no reflejan el comportamiento real de los mismos. No recogen, por ejemplo, lo que los visi-tantes consumen en espacios no estatales como restaurantes y cafeterías, ni las compras de artesanías, transporte privado o alojamiento en “casas particulares”. Se calcula que 34 por ciento de los turistas internacionales de estancia se hos-pedan en casas particulares y comen en restaurantes privados, por lo que las cifras del total de ingresos turísticos están subestimadas en al menos mil millo-nes de pesos (Perelló, 2014).

En el caso del turismo de cruceros estas imprecisiones en las cifras se agravan pues las estadísticas provienen de diferentes fuentes que no incluyen los mismos datos ni se concilian entre sí, como son los varias instancias de los Ministerios del Transporte y Turismo, la Dirección de Inmigración y Extranjería, la Oficina Nacional de Administración Tributaria (ONAT), y por último la que debiera reco-ger y conciliar los datos: la Oficina Nacional de Estadísticas e Información de la República de Cuba (ONEI).

Aun con escasez de cifras confiables se puede afirmar que el turismo de cru-ceros deja al país mucho menos ingresos por pasajero que el turismo de estancia. En el Caribe, donde las llegadas de pasajeros de cruceros y turistas de estancia son aproximadamente las mismas, el turismo de estancia en 2015 produjo 11.5 veces más que el turismo de cruceros (Honey et al., 2018).

En todo caso, es indiscutible el potencial económico del turismo de cruce-ros para Cuba como el novel destino del Caribe. Cuba tiene el privilegio de con-tar con no menos de nueve sitios de los considerados por la UNESCO Patrimonio de la Humanidad, de los cuales al menos siete son accesibles a los puertos de cruceros: La Habana Vieja y sus fortificaciones; el Parque Nacional Alejandro de Humboldt en Holguín y Guantánamo, cerca del puerto de Antilla; el Castillo San Pedro de la Roca y el Paisaje arqueológico de la primera plantación de café en



el oriente de Cuba, en Santiago de Cuba; y Trinidad y el Valle de los Ingenios en Sancti Spíritus.3

Además de los sitios inscritos en la lista de Patrimonio Mundial, Cuba ha nominado tres sitios más a la lista tentativa, dos de los cuales también son acce-sibles al turismo de cruceros: el Parque Nacional Ciénaga de Zapata, reserva de la biosfera, al sur de Matanzas, y el mayor humedal del Caribe; así como el Sis-tema de Corales del Caribe cubano, que incluye diferentes secciones de ban-cos coralinos a través de la costa sur y la Península de Guanahacabibes (List of World Heritage Sites in Cuba, n.d.).

El archipiélago cubano consta de más de 1 400 islas, cayos y bahías naturales, cientos de kilómetros de playas y un amplio sistema de parques naturales, reser-vas ecológicas y arrecifes coralinos. Por último, Cuba tiene un amplio potencial turístico comparado con otros países del Caribe, si lo medimos en términos de visitantes anuales, como por ciento de la población residente: República Domi-nicana tiene 49%, Costa Rica 53%, Jamaica 76% mientras Cuba sólo tiene 26%.

Un estudio reciente del US-Cuba Trade and Economic Council señala que entre 2017 y 2019, las tres mega-líneas de cruceros de Estados Unidos, Carnival, Royal Caribbean y Norwegian, pudieran transportar a Cuba 455 mil pasajeros en 286 viajes, generar ingresos brutos a sus compañías de 623 millones de dólares y pagos a Cuba de 64 millones de dólares por concepto de gastos de pasaje-ros en tierra y 19 millones de dólares por servicios portuarios (Kavulich, 2017).

rieSgoS aMbientaLeS y aL patriMonio deL CruCeriSMo

Como dijimos antes, los cruceros ocasionan una variedad de impactos medioam-bientales, tanto en el mar como en puertos. Particularmente preocupantes son las operaciones de cruceros en parques nacionales y otras zonas sensibles, de importancia para la biodiversidad.

Uno de los destinos cubanos que más escalas de cruceros recibió en 2016 fue la Península de Guanahacabibes, extremo occidental del país: 61 escalas con un total de 12 849 pasajeros (Aries S.A., 2016). En el caso de Guanahacabibes el barco no atraca en un muelle, sino que se amarra a boyas, y el arribo a tie-rra se efectúa mediante “tender”, lanchas pequeñas que trasladan a los visitantes hasta el Centro Internacional de Buceo de María la Gorda. Además de practicar el buceo o disfrutar de las actividades propias del turismo de sol y playa, los viajeros tienen la posibilidad de recorrer varios senderos en el Parque Nacional

3 Los otros dos son el Parque Nacional Desembarco del Granma, y el Centro Histórico de Camagüey.



Guanahacabibes o realizar excursiones hasta el Cabo de San Antonio, para inte-ractuar con la naturaleza.

Gráfica 4. Áreas protegidas de Cuba

Fuente: Centro Nacional de Áreas Protegidas (CITMA, 2016).

El aumento en la preocupación sobre el impacto del turismo de cruceros sobre los arrecifes llevó al Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente de Cuba (CITMA) a emitir el 28 de julio de 2016 las Regulaciones medioambientales para las operaciones de embarcaciones en las Áreas Marinas Protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). Las mismas establecen que los lugares de arribo de embarcaciones en el SNAP serán definidos por el Centro Nacional de Áreas Protegidas (CNAP) en coordinación con el Ministerio del Transporte, y que “la llegada de cruceros como regla general NO se promoverá en las áreas pro-tegidas” (CITMA, 2016). Las regulaciones incluyen el requisito de que los ope-radores de cruceros soliciten la correspondiente Licencia Ambiental, y que las embarcaciones de pequeño y mediano porte tengan zonas con boyas de amarre para su ubicación, no pudiendo lanzarse anclas en ningún caso. Al menos en la temporada 2016-2017 sólo está previsto que arriben a María la Gorda peque-ños cruceros, de 45 a 71 pasajeros de capacidad (Aries Transportes S.A., 2017).

Además, las regulaciones del CITMA estipulan que la cantidad de turistas que desembarcarán del crucero no excederá la capacidad de carga establecida por la



administración del área protegida en su Plan de Manejo. Cada turista que acce-da o desembarque en el área protegida deberá pagar la tarifa establecida para cada una de las actividades que realizará, y los cruceros deben desarrollar un programa de información y educación ambiental a bordo, a fin de que los visi-tantes conozcan las características del lugar que van a visitar y asuman una acti-tud responsable hacia la naturaleza.

Otro fondeadero sensible, escala popular para los cruceros, es Punta Fran-cés (IJ). Aquí los barcos amarran a boyas a cierta distancia de la costa y deben mantener encendidos sus motores durante toda su estancia. Buzos experimen-tados que han coincidido con la presencia de barcos de crucero apuntan que el ruido submarino que generan es molesto para ellos y, es de asumir, dañi-no a la flora y fauna marina, señalando que no hay suficientes estudios rea-lizados sobre los impactos de la contaminación sonora sobre la vida marina (Gerhartz, 2017).

El turismo de cruceros también ocasiona impactos en ciudades históricas. Éstas son espacios habitados únicos y auténticos con un rico legado cultural altamente valorado por la industria de cruceros lo cual las convierte en un fac-tor competitivo. En Cuba se destacan La Habana, Santiago de Cuba, Trinidad y Cienfuegos.

Por un lado, el crucerismo genera beneficios económicos directos a la ciu-dad patrimonial. En el caso de La Habana el director del Proyecto Integral de Desarrollo Bahía de La Habana (PIDBH) enumera los siguientes: la integración de la Ciudad Vieja y municipios aledaños al puerto; el acceso de los visitantes al patrimonio histórico-cultural de toda la ciudad; el incremento de las activida-des culturales y recreativas en el Centro Histórico; aumento en los ingresos para la economía local y la creación de cientos de puestos de trabajo; más recursos para el manejo y la protección medioambiental; reducción de la contaminación y mejora del ecosistema urbano por inversiones inducidas; realce de la imagen urbana y restauración de la bahía; restauración de la Terminal Sierra Maestra para usos múltiples, un edificio de alto valor patrimonial que será rescatado y reva-lorizado para la ciudad (Perera, 2017).

En algunos círculos de urbanistas y planificadores se han señalado las ame-nazas que supone el turismo para el patrimonio construido y la infraestructura urbana por la congestión que genera dada su limitada capacidad de carga, pre-siones en la demanda de recursos tales como agua, comida y electricidad, así como la generación de desechos sólidos. Pero esto sucede tanto con el turis-mo de cruceros como con el de estancia, y es preocupante por el rápido cre-cimiento del mismo a la par del rezago en adecuar las infraestructuras para acomodarlo. Si la recogida de desechos de los cruceros es un problema para los



puertos, ello es resultado de la ausencia de sistemas integrales de manejo de residuos sólidos en las ciudades cubanas.

El crucerismo genera impactos ambientales particulares, como son la con-gestión por tráfico generado por la transportación terrestre de un número gran-de de cruceristas que arriban a la vez; y la contaminación atmosférica, visual y auditiva producida por los buques.

Algunas ciudades históricas como Venecia y Barcelona se han converti-do en puntos críticos de “sobreturismo”. Venecia es probablemente el puerto de origen más histórico y frágil, desde el punto de vista ambiental, utilizado por la industria de cruceros. Recibe más de mil buques y 2.8 millones de pasajeros, y genera ingresos en exceso de 2 mM de dólares al año. Con el arribo de 12 buques al día puede haber desde 20 mil hasta 35 visitantes en la ciudad. Los pasajeros de cruceros en un año superan a los venecianos 80:1, lo que ha motivado que la mitad de los residentes de Venecia estén abandonado la ciudad debido al haci-namiento y los altos precios.

Barcelona, por su parte, es la ciudad más visitada de Europa después de París y Londres, pero aproximadamente la mitad de los turistas vienen por solo un día, y de hecho se ha reducido el turismo de estancia, que genera varias veces más ingreso que el crucerismo. Recibe 2.7 millones de pasajeros al año compa-rado a 1.6 millones de residentes. Parte de la disminución del turismo en tierra es atribuido al aumento del turismo de cruceros. Ha generado protestas de los residentes al punto que la actual alcaldesa, Ada Colau, ganó las elecciones muni-cipales de Barcelona en 2015 en gran medida debido a su postura crítica con relación al turismo (Russo y Scarnato, 2017).

Las lecciones que aportan éstas y otras ciudades patrimoniales, hoy abru-madas por el “sobreturismo”, es que antes de que empezaran a llegar masi-vamente los cruceros no se establecieron políticas ambientales adecuadas y planes para el manejo de visitantes. Los residentes están protestando y sus gobiernos implementando restricciones retroactivas en vez de haber previsto planes de antemano.

El Director del PIDBH considera que entre las premisas clave para el desarrollo sostenible de la operación de cruceros turísticos en puertos cubanos están: limi-tar la actividad de cruceros a las capacidades de arribo de los puertos y ciudades; incrementar la descontaminación de las bahías; desarrollar una infraestructura logística marítima y portuaria capaz de trasladar de modo eficiente los desechos generados por los cruceros; potenciar la reconversión a puertos recreativo-turís-ticos; restaurar y conservar el patrimonio edificado y mejorar la conexión entre las ciudades y los puertos (Perera, 2017).



a Manera de ConCLuSioneS: Mirando aL futuro

Con vistas a maximizar beneficios y minimizar los costos y amenazas del turis-mo de cruceros, y a partir de las lecciones aprendidas del turismo de cruceros en el Caribe y otros destinos, llegamos a las siguientes conclusiones y recomen-daciones:

• Es acertada la apuesta cubana al turismo de cruceros a largo plazo por su potencial de rápido crecimiento, pero como complemento del turismo de estancia, que en el Caribe deja como promedio 12 veces más ingre-sos por visitante que el pasajero de crucero.

• Negociar con las navieras múltiples puertos de visita y máximos impues-tos por puerto. Cuba es ahora parada obligada de los cruceros que sur-can el Caribe y el destino que más bondades oferta, por lo que está en condiciones de negociar el máximo de beneficios.

• Promover la participación local en el diseño e implementación de la actividad del turismo de cruceros. Una política trazada centralmente en menoscabo de los gobiernos y actores de los destinos, desaprovecha sus potencialidades y particularidades así como una distribución más equi-tativa de los beneficios del crucerismo.

• Maximizar el aporte económico en tierra de pasajeros y tripulantes; garan-tizar la oferta de excursiones y mercancía y servicios de calidad en cada escala, lo cual está vinculado al punto anterior de potenciar los destinos.

• Trabajar con otros estados caribeños para desarrollar políticas comunes de turismo y “regateos colectivos”4 con las poderosas líneas de cruceros. El liderazgo de Cuba en la Asociación de Estados del Caribe, su postu-ra unida en la negociación con las líneas navieras y su prestigio como árbitro justo puede hacer eso posible.

En cuanto a reducir amenazas al medioambiente y al patrimonio se recomienda:

• Exigir el cumplimiento de las regulaciones ambientales (costas y puer-tos) y urbanas (centros históricos) cubanas. El país tiene un amplio y exhaustivo marco legal que no siempre se aplica en su totalidad, en par-te por escasez de recursos. Por ejemplo, algunos directivos apuntan que los Parques Nacionales y las Capitanías de los Puertos no cuentan con suficientes recursos humanos y materiales para realizar una adecuada protección del área marina y su trabajo de control sobre las embarcacio-

4 “collective bargaining”.



nes que acceden al lugar. El cumplimiento de lo establecido y el debido control son el punto de partida.

• Exigir que las navieras cumplan los estándares internacionales de cali-dad y sostenibilidad ambiental (ISO 9001:2000 e ISO 14001:2004 Sustainability Reports utilizando la guía GRI-G4). Velar por la calificación en materia de gestión medioambiental que reciben las navieras que operan en Cuba. Incorporar en los contratos cláusulas de protección a bahías y puertos, como es el cambio de combustible a uno más limpio, cuando entran en aguas territoriales.

• Establecer metodologías y sistemas para medir, regularmente, el valor económico y los impactos ambientales y sociales del turismo de cruce-ros. No depender de los resultados que reportan las grandes navieras o los estudios de las consultoras que ellas contratan. Utilizar la fuerza científica y académica del país para realizar nuestros propios estudios.

• Mantener una discusión permanente y análisis de los impactos y del valor real del turismo de cruceros en los medios y la sociedad. Actual-mente, el crucerismo en Cuba no es objeto de análisis crítico en los círculos académicos, profesionales o periodísticos. Una mayor transpa-rencia y estudio ayudaría a crear consenso informado y mejorar la cali-dad del servicio brindado.

El turismo de cruceros puede generar cuantiosos beneficios para Cuba, pero no debemos sobrevalorarlo ni ignorar sus costos y amenazas.

referenCiaS

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VI. TEMAS DE INTERÉS COMÚN EN LAS RELACIONES CUBA-ESTADOS UNIDOS: A PESAR DE TRUMP


373

CUBA-ESTADOS UNIDOS: VISIONES DIVERGENTES FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO

Ramón Pichs Madruga

introduCCión

La ciencia acerca del cambio climático ha confirmado, a partir de evidencias cada vez más contundentes, que el calentamiento del sistema climático es inequívo-co, y que la actividad humana es la causa principal del reforzamiento de dicho calentamiento desde mediados del pasado siglo (IPCC, 2014).

Asimismo, las más recientes conferencias de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático destacan la necesidad de incrementar la ambición de todos los países en cuanto a sus contribuciones a la respuesta global frente al cambio climático (UNFCCC, 2017).

Hoy día resulta imposible avanzar en cualquier estudio o proyecto econó-mico, social o ambiental integrado sin tratar la problemática del cambio climá-tico, como un reto para el desarrollo, así como sus impactos y las opciones de respuesta para enfrentarlo.

Frente a este consenso global la posición de la actual administración de Esta-dos Unidos ha sido la voz disonante, a partir de la declaración del presidente Donald Trump, en junio de 2017, sobre la salida de su país del Acuerdo de París.

Las autoridades cubanas, por su parte, han decidido potenciar los esfuerzos nacionales para el enfrentamiento del cambio climático, y elevar a la condición de plan de Estado las acciones prioritarias de respuesta ante este reto global, contenidas en la “Tarea Vida”.

No cabe duda que estas nuevas tendencias, en tanto que expresión de dos visiones divergentes acerca de un tema de gran relevancia global, complican las posibilidades de colaboración entre Cuba y Estados Unidos, también en este campo, y una vez más posterga cualquier posibilidad de acción conjunta en el entorno latinoamericana y caribeño.


374 RAMÓN PICHS MADRUGA

aCerCa de La SaLida de eStadoS unidoS deL aCuerdo de paríS Sobre CaMbio CLiMátiCo

A inicios de junio de 2017 el presidente de Estados Unidos oficialmente anun-ció la salida de su país del Acuerdo de París, que había sido ratificado por la administración demócrata de Barack Obama. Esta noticia no por esperada resul-tó menos impactante, pues se trata del segundo mayor emisor actual de gases de efecto invernadero (después de China), el mayor emisor histórico, es decir según sus emisiones acumuladas desde 1850, y uno de los países con mayores emisiones per cápita de CO

2.

De inmediato varias frases alarmantes formaron matriz de opinión en la pren-sa internacional, tales como “fin de una era en la política internacional”; “gran decepción”, según fuentes de Naciones Unidas; “abdicación del liderazgo global de Estados Unidos”, en opinión Susan Rice, exconsejera de seguridad nacional del expresidente Barack Obama; “paso ignorante y autodestructivo”, según pala-bras de John Kerry, exsecretario de Estado de Estados Unidos

No es la primera ocasión en que un gobierno de Estados Unidos toma dis-tancia de los esfuerzos globales para hacer frente a los grandes retos ambienta-les, en particular al cambio climático. Sin ir muy atrás en el tiempo, en 2001 el entonces presidente norteamericano George W. Bush rechazó el Protocolo de Kioto, que había sido firmado por ese país, pero nunca fue ratificado.

Tanto en aquella ocasión como ahora, los presidentes de Estados Unidos han puesto como argumento la necesidad de proteger la producción, el empleo y la competitividad en su país, frente a esfuerzos internacionales para redistri-buir la riqueza en detrimento de Estados Unidos. Ya en 2012, Donald Trump había calificado al cambio climático como un “engaño chino” para perjudicar a las manufacturas estadounidenses.

Trump afirmó que su país estaría en condiciones de renegociar el tratado “en términos justos para Estados Unidos” como condición para retornar al mismo.

Estado actual del Acuerdo de París

hay que recordar que el Acuerdo de Paris se adopta en la 21ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climáti-co (CoP21), diciembre 2015, en París, Francia. Este importante acuerdo entró en vigor el 4 de noviembre de 2016, y la primera reunión de la Conferencia de las Partes tuvo lugar en Marrakech, Marruecos del 15 al 18 de noviembre de 2016.

El Acuerdo de París exige a todas las Partes que hagan sus mejores esfuerzos mediante “contribuciones determinadas en el ámbito nacional” (CDN) y que for-


CUBA-ESTADOS UNIDOS: VISIONES DIVERGENTES FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO 375

talezcan esos esfuerzos en los próximos años. Lo que incluye requisitos de que todas las Partes informen regularmente sobre sus emisiones y sobre sus esfuer-zos de implementación.

En 2018, las Partes harán un balance de los esfuerzos colectivos en relación con el avance hacia el objetivo establecido en el Acuerdo de París e informa-rán sobre la preparación de sus contribuciones nacionales. También se realiza-rá una evaluación global cada cinco años para medir el progreso colectivo hacia el logro del objetivo del Acuerdo y para informar a las Partes de nuevas medi-das individuales.

En febrero de 2018 se reportaba que 174 Partes habían ratificado el Acuerdo de París, de 197 Partes en la Convención sobre Cambio Climático. Este Acuerdo no es vinculante, pero el compromiso global actúa como su aglutinante principal.

Alcance del Acuerdo de París

Este acuerdo es, sin duda, un momento clave en el proceso de enfrentamiento global del cambio climático, aunque las acciones propuestas resultan aún insu-ficientes para lograr niveles de respuesta ante el cambio climático que estén en correspondencia con los requerimientos enunciados por la ciencia.

Cabe destacar que el acuerdo toma como referencia científica al Quinto Infor-me de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Cli-mático (IPCC, por sus siglas en inglés, 2014).

Entre sus aspectos positivos se incluyen además la preservación de los prin-cipios de equidad y de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, que constituyen la piedra angular de las negociaciones internacionales sobre medio ambiente y desarrollo. También se mantuvo la diferenciación entre países desarro-llados y países en desarrollo; y se incorporan la perspectiva integradora y holística de la cultura de la Madre Tierra, el concepto de justicia climática, la importan-cia de contar con mecanismos no relacionados con el mercado, los aportes del conocimiento tradicional y local, así como la cultura de los pueblos indígenas

El artículo 2 del Acuerdo de París establece el objetivo de reforzar la respues-ta mundial ante la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza. En materia de mitigación, se aboga por “mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2ºC con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuer-zos para limitar ese aumento de la temperatura a 1.5ºC con respecto a los nive-les preindustriales”.

Existe una importante brecha entre el nivel de emisiones globales que corres-ponde al conjunto de contribuciones nacionales ofrecidas por los países, y el



nivel de emisiones requerido para lograr mantener el incremento de las tempe-raturas globales muy por debajo de los 2ºC con relación al nivel pre-industrial. En un cálculo inicial, en 2015, la Agencia Internacional de Energía estimó que las contribuciones nacionales agregadas, de ejecutarse, llevarían el incremento de las temperaturas a 2.7ºC en 2100.

Como se indicó antes, el acuerdo establece que los países deberán actualizar sus contribuciones nacionales cada cinco años y las mismas deberán ser sucesiva-mente más ambiciosas, en referencia a las distintas áreas cubiertas por el acuerdo: adaptación, financiamiento, transferencia de tecnologías, desarrollo de capacida-des y la necesaria transparencia del proceso.

Como era de suponer, el tema financiero ha resultado crucial en las negocia-ciones anteriores y posteriores a la adopción del Acuerdo del París, y también ha estado presente en la decisión del presidente Trump al retirar a su país de ese proceso. Antes de 2025 se establecería un nuevo objetivo de financiamiento de al menos 100 mil millones de dólares anuales de los países desarrollados para atender las necesidades de los países en desarrollo.

Las posibles fuentes de financiamiento han sido consideradas en toda su variedad, pero se destaca la importancia de los fondos públicos. Asimismo, se aboga por buscar un equilibrio entre los montos destinados a la mitigación y aquellos dedicados a la adaptación.

El proceso seguido por el Acuerdo de París ha reafirmado la idea de que el cambio climático no es sólo un reto climático y ambiental, es ante todo un reto para el desarrollo. En París no sólo se negoció sobre cambio climático, también se negoció sobre comercio y finanzas internacionales, sobre cooperación interna-cional, sobre desarrollo tecnológico y energía, en fin, sobre temas claves acerca del desarrollo. Si la comunidad internacional no logra cerrar filas ante este desa-fío global se comprometería seriamente lo acordado en Naciones Unidas acerca de la Agenda para el Desarrollo 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), adoptados en septiembre de 2015.

Significado de la salida de Estados Unidos del Acuerdo de París

El Acuerdo de París indica que cualquier país que haya ratificado el acuerdo, como es el caso de Estados Unidos, sólo podrá solicitar su retirada del mismo tres años después de su entrada en vigor, es decir, el 4 de noviembre de 2019; y una vez formalizada la petición, deberá transcurrir otro año para que la salida del acuerdo sea efectiva. Por tanto, si el proceso sigue su curso habrá que espe-rar hasta el 4 de noviembre de 2020, el día siguiente de las próximas elecciones presidenciales en Estados Unidos.



Sin embargo, con la decisión anunciada por el presidente Trump, Estados Unidos “cesará todas las implementaciones” de sus compromisos en el Acuerdo de París, que incluyen la meta propuesta por el expresidente Barack Obama de reducir para 2025 las emisiones de gases de efecto invernadero entre 26 y 28%, respec-to a los niveles de 2005.

Desde su llegada al poder, la actual administración de Estados Unidos comen-zó a dar pasos para hacer realidad su promesa de desmantelar la política climá-tica del expresidente Obama. Un momento importante en este proceso fue la designación de Scott Pruitt, como Director de la Agencia de Protección Ambien-tal (EPA, por sus siglas en inglés). Como es conocido, siendo fiscal general de Oklahoma, Pruitt se había caracterizado por sus ataques recurrentes a la propia EPA, en la administración de Obama, debido a las regulaciones ambientales de dicha agencia federal, que eran percibidas como una amenaza por las empresas dedicadas a la explotación de combustibles fósiles.

También en los primeros cinco meses de 2017, que antecedieron al anuncio de la retirada de Estados Unidos del Acuerdo de París, se registraron otras accio-nes que apuntaron en la misma dirección como los recortes masivos de fondos para las investigaciones científicas con fines ambientales; se aprobó la construc-ción de nueva infraestructura petrolera, como el oleoducto Keystone XL, que conecta las áreas petroleras de la provincia de Alberta, Canadá, con las refine-rías de Texas; y se adoptaron acciones que facilitan las perforaciones costeras de petróleo y gas natural en algunas partes del Ártico, el Pacífico y el Atlántico. A inicios de junio 2017 se anunció, además, el recorte en 71.9% del presupues-to de la Oficina de Energía Renovable y Eficiencia Energética del Departamento de Energía de Estados Unidos para 2018.

Debe recordarse que Estados Unidos fue el país que mostró mayor dinamis-mo en cuanto a su producción petrolera (en términos absolutos) en 2006-2016, entre los grandes productores de crudo, al aumentar su producción en 5.6 millo-nes de barriles por día (MBD), lo que equivale a un incremento acumulado de 82.4% en ese periodo, al calor de la expansión de los hidrocarburos no conven-cionales (“fracking oil and gas”). Además, se prevé un incremento de 8 MBD en la producción de petróleo no convencional de este país entre 2010 y 2025, lo que sería el mayor periodo de crecimiento sostenido de la producción petrolera de un país, en la historia de los mercados petroleros.

En consecuencia, Estados Unidos pasaría a ser exportador neto de hidrocar-buros en alrededor de una década (2025) —por primera vez desde 1948— con lo que consolidaría su posición como productor líder de petróleo y gas por décadas (Cunningham, 2017). No obstante, algunas fuentes han expresado dudas acerca de la duración del “boom” de los hidrocarburos no convencionales en Estados Unidos (Rapier, 2017).



Estados Unidos es la principal potencia económica y tecnológica mundial, el segundo mayor emisor actual y el principal emisor desde una perspectiva his-tórica. Por tanto, la decisión del presidente Trump inyecta incertidumbre en el esfuerzo mundial para combatir el calentamiento global y a favor de las energías renovables y la eficiencia energética.

China es el país que más CO2 emite, con 9.1 miles de millones toneladas

(27% del total mundial), seguida por Estados Unidos con 5.4 miles de millones de toneladas (16%). Otros grandes emisores son la Unión Europea (10%), India (7%), Rusia (5%) y Japón (4%).

Según cálculos del Centro de Análisis de Información sobre Dióxido de Car-bono (2017), Estados Unidos es responsable de 27% de las emisiones de CO

2 del

mundo para el periodo 1850-2011, seguido de cerca por la Unión Europea, que incluye a países industrializados como Reino Unido, Alemania y Francia, con 25%. China está en el tercer lugar (11%), le siguen Rusia (8%), Japón (4%), India (3%) y Canadá (2%).

Cada habitante de Estados Unidos emite alrededor 16.2 toneladas métricas al año, lo que supera 15.3 toneladas de Canadá, 10.8 toneladas de Rusia, y más que duplica las 6.6 toneladas per cápita de China (IEA, 2015).

Gráfica 1. Estados Unidos: producción e importación de petróleo,2008-2016

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Estados Unidos: producción y consumo de petróleo, 2008-2016 (MT)

Producción Consumo

1 000

800

600

400

200

0

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Estados Unidos: importaciones netas de petróleo,2008-2016 (miles de barriles diarios)

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

Estados Unidos: porcentaje del consumo petrolero cubierto con

importaciones

2005 2013 2014 2016

60 33 26 21

Fuente: elaborado a partir de BP (2017) y US-DoE (2017).



Tabla 1. Emisiones de CO2 en países seleccionados, 2016

Países Emisiones de CO2

(millones de toneladas) % del total

China 9 123 27.3

Estados Unidos 5 350 16.0

Unión Europea 3 485 10.4

Alemania 761 2.3

Reino Unido 406 1.2

Francia 316 0.9

India 2 271 6.8

Rusia 1 490 4.5

Japón 1 191 3.6

Total Mundial 33 432 100.0

Nota: se refiere a las emisiones derivadas de la combustión de petróleo, carbón y gas natural (combustibles fósiles).

Fuente: BP (2017).

Tabla 2. Indicadores energéticos seleccionados

Regiones

Energía primaria

Pc(TPE)

Energía Primaria / Pib

(TPE por mil USD 2005)

Electricidad Pc

(Kwh)

Emisiones Co

2 Pc

(Toneladas)

Mundial 1.90 0.24 3 026 4.52

OCDE 4.20 0.13 8 072 9.55

Estados Unidos

6.92 0.15 12 987 16.18

Alemania 3.87 0.10 7 022 9.25

Japón 3.57 0.10 7 836 9.70

África 0.67 0.53 584 0.97

China 2.21 0.62 3 766 6.60

India 0.62 0.52 783 1.49

ALC No OECD 1.31 0.25 2 142 2.39

México 1.62 0.18 2 150 3.82

Chile 2.19 0.22 3 865 4.65

Notas: TPE: Toneladas de petróleo equivalente.

Fuente: IEA (2015).



Estados Unidos es también uno de los grandes emisores de metano, potente gas de efecto invernadero. Según cifras de 2012 de la base de datos EDGAR, Estados Unidos se ubicó en la cuarta posición entre las naciones que emitieron más meta-no en el mundo, con 499 millones de toneladas equivalentes a CO

2, superado por

China (1 752 millones de toneladas), India (636 millones) y Rusia (546 millones).1

Canadá y Estados Unidos encabezan el consumo de electricidad por per-sona a escala mundial. Según las cifras de la Agencia Internacional de Energía, cada canadiense consumió en 2013 cerca de 15.5 miles de Kwh y cada estadou-nidense alrededor 13 mil Kwh, frente a un promedio mundial de 3 mil Kwh en ese año (IEA, 2015).

En correspondencia con todo lo antes expuesto, según los cálculos de un estudio de la Universidad de Berkeley, Estados Unidos es el que más contribuye al calentamiento que se ha registrado hasta el momento en el planeta, con 0.151°C, seguido por China (0.063°C), Rusia (0.059°C), Brasil (0.049°C) e India (0.047°C).

De acuerdo con cálculos del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por sus siglas en inglés) la huella de carbono de Estados Unidos representa alrede-dor de 67% de su huella ecológica, que mide el grado de impacto de la socie-dad sobre el medio ambiente. La huella ecológica per cápita de Estados Unidos (2013) asciende a 8.59 hectáreas globales (hag), un nivel que supera ampliamen-te a la media mundial (2.87 hag) y el nivel de sostenibilidad (1.7 hag).

1 European Commission, Joint Research Centre (JRC)/Netherlands Environmental As-sessment Agency (PBL). Emission Database for Global Atmospheric Research (EDGAR).



Un cálculo alternativo al Índice de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD (2016), realizado en el CIEM2 (2017) y que incorpora la huella ecológica per cápita como una cuarta dimensión del desarrollo humano,3 indica que Estados Unidos perde-ría 41 posiciones y se ubicaría en el puesto 51 de ese nuevo índice combinado de desarrollo humano y sostenibilidad ambiental.

Tabla 3. Cálculo alternativo del IDH, ajustado con la inclusión de la huella ecológica como una cuarta dimensión

Índice de Desarrollo Humano (IDH), PNUD (2016)

IDH ajustado con la inclusión de la huella ecológica (Pichs, 2017)

Lugar País Valor Lugar País Valor

1 Noruega 0.949 1 Suiza 0.859

2 Australia 0.939 2 Noruega 0.857

2 Suiza 0.939 2 Irlanda 0.857

4 Alemania 0.926 4 Alemania 0.846

5 Dinamarca 0.925 5 Nueva Zelanda 0.845

5 Singapur 0.925 6 España 0.843

7 Países Bajos 0.924 7 Reino Unido 0.841

8 Irlanda 0.923 8 Japón 0.838

10 Estados Unidos 0.920 8 Países Bajos 0.838

10 Canadá 0.920 10 Chipre 0.836

68 Cuba 0.775 33 Cuba 0.804

51 Estados Unidos 0.779

Fuente: elaboración propia.

2 Ramón VerPichs (2017), “Sostenibilidad en Cuba medida por el desarrollo humano y el impacto en el medioambiente”, Centro de Investigaciones de la Economía Mundial, La Habana, Cuba.

3 El IDH del PNUD es un índice compuesto que mide el progreso en tres dimensiones básicas del desarrollo humano: vida larga y saludable (medida por la esperanza de vida al nacer-EVN), conocimiento (considerando dos indicadores de educación relativos a los años de escolarización) y nivel de vida adecuado (medido por el ingreso nacional bruto per cápita) (PNUD, 2016).



En contraste con la posición aislacionista asumida por el gobierno de Trump se ha desencadenado una reacción muy positiva en diversos estados, empresas y ciudades estadounidenses en relación con el proceso generado con el Acuerdo de París en 2015. Incluso, empresas vinculadas con el negocio energético como ExxonMobil, Chevron, Shell Oil Company, Conoco Phillips, así como General Elec-tric han expresado su respaldo al Acuerdo de París en mayor o menor medida. Por su parte, la industria del carbón ha celebrado con gran júbilo la decisión de Donald Trump por representar un beneficio neto para sus intereses.

Al igual que ExxonMobil y otras grandes compañías estadounidenses, muchos de los mayores actores energéticos del mundo, como British Petroleum, Total y Royal Dutch Shell también han invertido miles de millones de dólares en la inves-tigación y el desarrollo de fuentes de energía renovables, alentadas en parte por la drástica reducción en los costos de esas tecnologías. Por tal razón, la salida de Estados Unidos del Acuerdo de París podría afectar la competitividad de las com-pañías energéticas, sobre todo las norteamericanas.

Grafica 2. Nuevas inversiones globales en fuentes renovables de energía, 2005-2015 (miles de millones de dólares)

350

300

250

200

150

100

50

0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: REN21 (2016).

A diferencia de Estados Unidos, China ha mostrado un sostenido liderazgo en cuanto a la mitigación del cambio climático en los recientes años. En 2015 el gigante asiático gastó 103 mil millones de dólares en energías renovables, según la Agencia Internacional de Energías Renovables, frente a un nivel de inversión de 44 mil millones en Estados Unidos y 49 mil millones en la Unión Europea (REN21, 2016).



Ante estas realidades, la maquinaria multilateral que echó a andar con el Acuerdo de París parece ser irreversible, aunque sin duda la actitud de la actual administración norteamericana podría hacerle más difícil su avance.

SoStenibiLidad y LaS nueVaS aCCioneS de Cuba en eL enfrentaMiento deL CaMbio CLiMátiCo

Según el Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD 2016, Cuba se ubica en el lugar 68, es decir, forma parte de los 105 países con Alto Desarrollo Huma-no, por tener un Índice de Desarrollo Humano (IDH) superior a 0.7. El valor del IDH para Cuba, según este Informe, es de 0.775 (en escala de 0 a 1), frente a la media global de 0.717, nivel de 0.668 para los países en desarrollo, 0.751 para América Latina y el Caribe y 0.667 para los Pequeños Estados Insulares en Desa-rrollo (PEID). Las áreas más pobres del planeta muestran niveles muy deprimi-dos en este indicador, por ejemplo 0.523 en África Subsahariana y 0.508 en los llamados países menos adelantados (PMA).

La diferencia entre la ubicación de Cuba con relación a su Índice de Ingre-so Nacional Bruto y su Índice de Desarrollo Humano (IDH) es de 48 puntos, mayor que en todos los países reportados en el Informe de Desarrollo Humano 2016. En efecto, Cuba ocupa el lugar 68 con relación a su IDH y el lugar 116 con relación a su Índice de Ingreso Nacional Bruto. En otras palabras, Cuba con un ingreso relativamente modesto ha alcanzado logros significativos en cuanto a su desarrollo humano, lo que también revela una mejor utilización de los limitados recursos económicos disponibles con fines de desarrollo humano.

Si se incorpora la variable ambiental al análisis, la situación de Cuba también compara favorablemente a escala internacional. En tal sentido, se toma como referencia la huella ecológica per cápita, que calcula la ONG Fondo Mundial para la Naturaleza, conocida por sus siglas en inglés WWF.

La huella ecológica es un indicador del impacto del hombre sobre el medioambiente, según el cual la demanda que tiene la humanidad sobre la natu-raleza se mide por la cantidad de área biológicamente productiva requerida para proporcionar recursos y absorber los residuos. Se incluye:

• área requerida para cultivos (con el propósito de obtener alimentos y fibras);

• área de pastizales (con fines ganaderos); • área de pesca;



• área de bosques (que generen insumos con fines energéticos e industriales);

• área ocupada por la construcción de infraestructura diversa (por ejemplo infraestructura urbana y vías de trasporte), y

• área de bosques que actúen como sumideros de CO2

La huella ecológica se expresa en hectáreas globales (hag), es decir, hectáreas biológicamente productivas con un nivel de rendimiento promedio mundial. Según estos cálculos, en 2012 la bio-capacidad total del planeta Tierra fue de 12.2 miles de millones de hag (equivalente a 1.7 hag por persona), mientras que la huella ecológica de la humanidad fue 20.1 miles millones de hag (2.8 hag por persona). En otras palabras, en 2012 fue necesaria una bio-capacidad equivalen-te a 1.6 planetas Tierra para proporcionar los recursos naturales y servicios que la humanidad consumió en ese año.

Según datos de la Red Global de la Huella Ecológica, en 2013 (último dato disponible) la huella ecológica per cápita de Cuba es de 1.86 hag. De los 67 paí-ses con niveles de IDH superiores a Cuba en 2015 (PNUD, 2016) se cuenta con datos de huella ecológica (2013) para 60 de ellos, y en todos los casos superan la huella ecológica per cápita cubana. 42% de esos países (25 países) tienen niveles de huella ecológica que duplican o triplican al de Cuba; 30% (18 países) niveles que triplican o cuadruplican al de Cuba, y 10% (6 países) niveles que superan al de Cuba en más de cuatro veces.

De acuerdo con la Red Global de la Huella Ecológica, de WWF, los países que más se ajustan a los criterios sostenibilidad son aquellos países de alto desarro-llo humano (IDH > 0.7) y niveles de huella ecológica inferiores a 1.7 hag. Cuba es uno de los pocos países que en algunos años ha cumplido esas condiciones, y en otras ocasiones ha quedado muy cerca de cumplir ambos criterios.

Un cálculo alternativo del IDH (Pichs, 2017), que incorpora la huella ecoló-gica per cápita como una cuarta dimensión del desarrollo humano, implicaría que Cuba mejoraría 35 posiciones y se ubicaría en el puesto 33 de ese nuevo índice combinado de desarrollo humano y sostenibilidad ambiental.

Nuevas acciones de Cuba en el enfrentamiento del cambio climático: Tarea Vida

La más reciente contribución nacional de Cuba ante la amenaza del cambio cli-mático ha sido la adopción de la Tarea Vida, como plan de Estado para el enfren-tamiento al cambio climático, aprobado por el Consejo de Ministros el 25 de abril de 2017.



En cuanto a su escala espacial este plan incluye la dimensión territorial, y en lo referente a su escala temporal, considera un programa de inversiones progre-sivas, a corto (2020), mediano (2030), largo (2050) y muy largo plazos (2100). La propuesta integral abarca cinco acciones estratégicas y 11 tareas específicas. Asimismo, se identifican lugares priorizados, afectaciones y acciones a acometer.

Debe tenerse en cuenta que la adopción de este plan de Estado no fue una acción aislada; tiene como antecedentes numerosas investigaciones científicas sobre el cambio climático llevadas a cabo en el país desde inicios de la década de 1990. Desde esa fecha también se potenciaron los estudios territoriales de peli-gro, vulnerabilidad y riesgo (PVR) para la reducción de desastres, y desde 2007 se avanza en los estudios del Macroproyecto sobre Peligros y Vulnerabilidad Coste-ras para los años 2050-2100, dirigido por el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (CITMA), con la participación de 16 instituciones de cinco Orga-nismos de la Administración Central del Estado (OACE).

Recuadro 1.Motivos de preocupación para Cuba en cuanto a los impactos del cambio climático

Incremento de temperatura: el clima de la Isla es cada vez más cálido y extremo (la temperatura promedio se incrementó en 0.9ºC desde mediados del siglo XX).

Eventos extremos: gran variabilidad en la actividad ciclónica (huracanes intensos).

Precipitaciones: cambios en el régimen de lluvias desde 1960, con un aumento signi-ficativo de las sequías.

Aumento del nivel del mar: se ha registrado un incremento de 6.77 cm hasta el presen-te; con proyecciones de aumento para 2050 de 27 cm, y para 2100 de unos 85 cm. Esta elevación del nivel del mar traería consigo mayores afectaciones costeras (por ejemplo, avance de la “cuña salina”, con serias implicaciones como la salinización de acuíferos).

Fuente: “Enfrentamiento al cambio climático en la República de Cuba. Tarea Vida”, CITMA,

(folleto) (2017).

Las cinco acciones estratégicas,4 contenidas en la Tarea Vida, están referidas a los siguientes temas:

4 En la relación de acciones estratégicas, que se ofrece a continuación, se sintetizan las principales líneas de acción. Para conocer el texto completo de esas acciones consultar: “Enfrentamiento al cambio climático en la República de Cuba. Tarea Vida”, CITMA. (Folleto) (2017).



1. Reducir la densidad demográfica en las zonas bajas costeras.2. Nuevas concepciones constructivas (infraestructura) para zonas costeras

bajas.3. Adaptación de las actividades agropecuarias (seguridad alimentaria) a la

elevación del nivel del mar y la sequía.4. Reducir áreas de cultivo próximas a zonas costeras bajas. Diversificación

de cultivos, mejoramiento de suelos, y variedades más resistentes a tem-peraturas más elevadas.

5. Reordenamiento urbano de asentamientos e infraestructuras amenaza-das, según las condiciones económicas del país.

Como puede apreciarse, el tema costero constituye un eje central de este plan de Estado, lo que se corresponde con la condición de archipiélago de la Repúbli-ca de Cuba. En este sentido, se dedica especial atención a sectores claves como los asentamientos humanos y la actividad agropecuaria (seguridad alimentaria).

Las tareas específicas5 enunciadas en la Tarea Vida ofrecen un mayor grado de detalle acerca de las acciones a realizar y están referidas a aspectos relevan-tes del enfrentamiento al cambio climático, tales como:

1. La adaptación (integral y progresiva) al cambio climático en 15 zonas priorizadas identificadas; se identifican como prioridades: la población amenazada, la seguridad física y alimentaria, y el turismo.

2. La implementación las normas jurídicas necesarias, con mayor prioridad en los asentamientos urbanos amenazados.

3. La conservación, mantenimiento y recuperación integral de las playas arenosas del archipiélago.

4. El aseguramiento de la disponibilidad y uso eficiente del agua.5. La introducción en los planes de ordenamiento territorial y urbano los

resultados científicos del Macroproyecto y los Estudios de Peligro, Vul-nerabilidad y Riesgo (PVR).

6. La implementación y el control de las medidas de adaptación y mitiga-ción al cambio climático derivadas de las políticas sectoriales.

7. El fortalecimiento de los sistemas de monitoreo, de vigilancia y de aler-ta temprana.

5 En la relación de tareas se sintetizan los principales temas. Para ver el texto com-pleto de las tareas consultar: “Enfrentamiento al Cambio Climático en la República de Cuba. Tarea Vida”, CITMA (Folleto) (2017).



8. La elevación de la percepción del riesgo, el nivel de conocimiento y el grado de participación de toda la población en el enfrentamiento al cam-bio climático.

9. La gestión y utilización de los recursos financieros internacionales dis-ponibles.

10. La orientación de la reforestación hacia la máxima protección de los sue-los y las aguas en cantidad y calidad (en particular los manglares).

11. La contención del deterioro, así como la rehabilitación y conservación de los arrecifes de coral en todo el archipiélago.

En esta relación de tareas específicas se destacan diversos temas que constitu-yen pilares de la estrategia nacional de enfrentamiento ante el cambio climático, tales como el papel prioritario de la adaptación (acciones para reducir la vulne-rabilidad), como componente clave de las respuestas ante el cambio climático, aunque no se descuida la mitigación.

También se subrayan la precaución y la alerta temprana; la importancia que se concede a la seguridad de las personas (incluida la seguridad alimentaria), la educación ambiental, la amplia participación de la población, la aplicación a gran escala de los avances de la ciencia;6 y la preocupación por la preservación de recursos naturales de gran envergadura para la nación como el suelo, el agua dulce y ecosistemas frágiles como los arrecifes coralinos y las playas arenosas. Asimismo, se dedica especial atención a factores catalizadores de este plan de Estado como el acompañamiento del proceso con normas jurídicas adecuadas, y la captación y gestión eficiente de los recursos financieros requeridos.

Cabe destacar, que si bien Cuba concede especial atención a los principales problemas ambientales que afectan al país, este plan de Estado no está referido a toda la agenda ambiental nacional; en el contexto actual este plan establece un conjunto de prioridades para el enfrentamiento del cambio climático.

6 En opinión de David Guggenheim, presidente de Ocean Doctor, organización sin fines de lucro con sede en Washington DC, “Cuba es un país singular en cuanto a que ellos realmente respetan a sus científicos y su política de cambio climático está conducida por la ciencia” (Stone, 2018).



Recuadro 2. Tarea Vida: zonas, áreas y lugares priorizados1. Sur de las provincias de Artemisa y Mayabeque.

2. Litoral norte de La Habana.

3. Bahía de La Habana.

4. Zona especial de desarrollo de Mariel.

5. Varadero y sus corredores turísticos.

6. Cayos turísticos de Villa Clara.

7. Cayos turísticos del norte de Ciego de Ávila.

8. Costas norte y sur de Ciego de Ávila.

9. Cayos turísticos y costa norte de Camagüey.

10. Litoral norte de Holguín.

11. Bahía de Santiago de Cuba.

12. Ciudades costeras amenazadas por la subida paulatina del mar: Cienfuegos, Manzanillo, Moa, Niquero y Baracoa.

13. Asentamientos costeros no contemplados en las zonas anteriores, pero que se diagnostica su desaparición en 2050 y 2100, ubicados en las provincias de Sancti Spíritus, Camagüey, Pinar del Río y Villa Clara.

14. Playas arenosas con erosión intensa, no contempladas en las zonas anterio-res que desaparecerían si son afectadas por eventos meteorológicos extremos; y otras de interés turístico y recreativo, ubicadas en las provincias de Camagüey, Pinar del Río, Granma, Holguín, Las Tunas e Isla de la Juventud.

15. Zonas costeras desprotegidas con intrusión salina, ubicadas en las provincias de Pinar del Río, Matanzas, Granma, Camagüey, Cienfuegos y Sancti Spíritus.

Fuente: “Enfrentamiento al cambio climático en la República de Cuba. Tarea Vida”, CITMA,

(folleto) (2017).

Como se apuntó antes, para Cuba la adaptación resulta prioritaria entre las accio-nes de respuesta ante el cambio climático; sin embargo el país también ha mos-trado importantes avances en materia de mitigación del cambio climático, sin ser un gran emisor de gases de efecto invernadero. En este sentido, cabe recordar los esfuerzos realizados a partir de 2005, como parte del proceso de transforma-ciones socioeconómicas y tecnológicas conocido como Revolución energética, donde se realizaron importantes inversiones orientadas a la promoción de la efi-ciencia energética y al fomento de las fuentes renovables de energía.

Con posterioridad, en 2014 fue aprobado por el gobierno el Programa de Fuentes Renovables de Energía, donde se identifica un conjunto de inversiones en fuentes renovables como la solar, eólica, bioenergía (biomasa cañera y fores-tal), hidroelectricidad a pequeña escala y biogás, con el propósito de aumentar



la proporción de las fuentes renovables en la generación eléctrica de menos de 5 a 24% en 2030.

Del total de emisiones de GEI del país (2010) el sector de energía aporta 76%, la agricultura 15%, y la industria y desechos 9%. En cuanto a las opciones de mitigación, relacionadas con la ampliación de sumideros de gases de efecto invernado, Cuba también ha mantenido avances sostenidos desde 1959, con un aumento de la cobertura boscosa desde 13.9% en 1959 hasta 31.1% en 2016 (Ministerio de la Agricultura, 2016).

Cuba también atribuye gran importancia a la cooperación con otros países, en particular con naciones vulnerables, en el fortalecimiento de capacidades para el enfrentamiento al cambio climático. Esta cooperación incluye acciones en diver-sos sectores como salud, formación de recursos humanos, construcción, sistemas de alerta temprana, reducción de los impactos de desastres naturales y fuentes renovables de energía.

ConSideraCioneS finaLeS

En el artículo “Desarrollo de capacidades regionales para enfrentar el cambio cli-mático. Espacios para una agenda común Cuba-Estados Unidos”, publicado en Crahan y Castro (2016), se destaca que existen amplias potencialidades para la cooperación global, regional, subregional y bilateral entre Cuba y Estados Uni-dos en el enfrentamiento al cambio climático, como reto para el desarrollo; en un contexto marcado por la gran vulnerabilidad de la cuenca del Caribe, y la situación de especial fragilidad en que se encuentran los pequeños estados Insu-lares en Desarrollo (PEID) del área.

En la actualidad, las trayectorias divergentes de Estados Unidos y Cuba en sus estrategias actuales de respuesta ante el cambio climático, tienen una expre-sión a todas las escalas, es decir, tanto nacional como regional y subregional (Caribe), y global. En estas condiciones tienden a complicarse las posibilidades de colaboración entre Cuba y Estados Unidos también en este campo y se pos-terga, una vez más, cualquier posibilidad de acción conjunta de ambos países en el entorno latinoamericano y caribeño.

No debe perderse de vista, sin embargo, el alcance de la perspectiva sub-nacional en Estados Unidos, sobre todo en cuanto al enfrentamiento al cambio climático, dado el alto grado de compromiso expresado en esta dirección por numerosos estados, ciudades y empresas de ese país. La identificación de accio-nes conjuntas con estos actores pudiera ofrecer amplias posibilidades para una agenda de colaboración, aunque no debe olvidarse que el recrudecimiento del



bloqueo económico y las nuevas restricciones impuestas a las relaciones bilate-rales por parte de la actual administración de Estados Unidos, siguen represen-tando un poderoso obstáculo.

referenCiaS

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MOVING ON. HOW MIGRATION POLICIES CAN HELP STABILIZE AND SUSTAIN CONSTRUCTIVE US-CUBA RELATIONS1

Robert L. Bach2

After a full year in office, the Trump Administration’s rollback of the Obama-era diplomatic opening with Cuba appears on course toward a predictable hardline turn. US Congressional leaders, notably from South Florida, have reached back in time to embrace hawkish policies and rhetoric. With appointments of Bolton and Pompeo to the US security staff, US intentions no longer even seek a “better deal” with Cuba, as President Trump had previously promised. Instead, the path forward appears to be a repetition of long failed punishments against the Cuban regime, and with them clear harm to the Cuban people.

In Cuba, the US moves have been matched by an unsurprising resurgence of hardline views. The rollback in diplomatic and economic openings has bol-stered those who regard any improvement in US relations as an insult to the Cuban people who sacrificed during decades of hostility and isolation. Cuban senior officials warn about the lack of trustworthiness in US statements and reit-erate that Cuba will resist any external pressures that appear to seek changes in its domestic political economy.

Migration has long been one of, if not the most, sensitive areas of historical relations between Cuba and the US, and it is not surprising that a new twist in overall bilateral relations would foreshadow new rounds of migratory tensions

1 See also Robert L. Bach, “What is the US waiting for? Time for a New Migration Framework,” Crahan, Margaret E. & Soraya M. Castro Marino, eds. Cuba-US Relations: Normal-ization and Its Challenges. New York: Columbia University/Cuba Program, 2016. Also, Bach, Robert L, Ralph Espach, and William Rosenau, A Strategic Framework for US-Cuba Relations: Moving Beyond Incrementalism. CNA Occasional Paper, Washington, DC, January 2017.

2 Revised version first presented at the XVI meeting of the Series of Conversations on Cuba in the Foreign Policy of the United States entitled, “Tendencies and Perspectives on Cuba-US relations in the First Year of the Presidency of Donald Trump.” Convened by the Center of International Policy Studies, Havana, Cuba, December, 13-15, 2017.


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and perhaps crises. Although US restrictive actions have not yet been as damaging as many feared, they have limited visa issuance and significantly curtailed travel that has affected tourism and academic and cultural exchanges. Still, the bene-fits of travel for people in both countries are slipping away. In Cuba, the return of efforts to leave the Island through dangerous, illegal routes signals a revival in smuggling and human trafficking operations. Less visibly, these shifts threat-en to stall the constructive transformation of the politics and culture of Cuba-US migration that had begun to lead both governments away from unsustainable, exceptional policies and toward normal flows.

At this political moment, any efforts to prevent further deterioration in bilater-al relationships and a return of disorderly migration are encumbered by domestic politics in both countries. In the US, the anti-Trump resistance movement leaves little room for progress except to wish for an unlikely return to the Castro-Obama diplomatic openings. In Cuba, the leadership transition from Castro to Diaz-Canel leaves unanswered many questions about how domestic reforms will affect eco-nomic and social conditions, including trade, foreign investment and remittanc-es that influence migration pressures.

Unfortunately, the current uncertainties in the US and Cuba, as well as in the bilateral relationship, obscure a fundamental reality. As important as the diplo-matic opening was, most of the foundations for its success, at least in the area of migration, were established before the diplomatic breakthrough. Even in these unsettled times, both governments should have an interest in building upon the long-term foundations and shared interests that underlie stable, normal migration.3

The purpose of this paper is to examine the risks to these long-standing interests and to highlight opportunities for both governments to move forward regardless of how tense the bilateral relationship may become. Of course, given the disheartening turn in rhetoric, a call to sustain normal migration flows may seem quixotic. Yet, even in the heat of the moment, a strategic discussion of lon-ger-term issues and opportunities may help both the US and Cuba sort the dra-ma of transactional negotiations from mutually beneficial policies.

Short-terM riSkS

Short-term risks to safe, orderly and legal migration —and its mutual benefits— involve several likely and emerging areas of policy disruption.

3 The continuation of working group discussions on migration patterns and practices remains a positive foundation of US-Cuba dialogue, as they have during periods of intense disagreement over several decades.


HOW MIGRATION POLICIES CAN HELP STABILIZE AND SUSTAIN CONSTRUCTIVE US-CUBA RELATIONS 395

Incentives for increased irregular migration

A first area of disruption involves the impact of recent policy shifts on the percep-tions and motivations of Cuban and US citizens who in various ways are involved in travel and migration across the Florida Straits. Vicki Huddleston, who ran the US diplomatic mission in Havana from 1999-2002, warns that the risk from current policy shifts is that they result in a “suspension of legal pathways that might spark a new migration surge” and leave Cubans with few alternatives (Londoño, 2017).

Migration is widely fueled by relative deprivation —the collective and indi-vidual weighing of opportunities and possibilities against perceptions of current limitations and hardships. Rising expectations of higher levels of normal migra-tion opportunities, if abruptly interrupted by new restrictions, may destabilize expectations and disrupt plans. As one observer noted about the reversal of dip-lomatic openings in general, “Here on the island, many feel deflated by so much promise with so little impact on their daily lives. They express a sense of a hope-lessness —a disappointment more deeply felt because of all the anticipation that preceded it (Azam, 2018)”.

Dashed expectations are selectively experienced. The impact on younger Cubans and professionals, for example, may be especially acute. Having grown up at a time of expanding opportunities to travel outside Cuba, where they could demonstrate their professional and cultural skills or benefit from new education-al exposure, interrupted travel expectations may be felt more deeply and create a more urgent motive to try irregular migration channels.

Return of destabilizing ‘privileged’ programs

A second short-term risk involves the re-emergence of incentives behind smug-gling, illegal migration, trafficking, and corruption. Several US Administration and Congressional representatives, for instance, have already returned to open support of specialized migration programs, such as the earlier programs for profession-als and medical personnel, that instigate illegal outflows from Cuba and irregu-lar admission to the US. Such exceptional programs rekindle debate within the US over the exceptional status of Cuban migrants, which has long undermined the integrity of US law, distorted enforcement practices, and reinforced a cultural norm among families and communities in both countries that pitted family obli-gations against government authority.

The call for a renewed professional migration program may also rekindle a wider debate that seemingly had been settled by the Obama Administration’s decision to end the US “wet foot/dry foot policy” toward Cubans. That decision


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clearly demonstrated how US policy affects Cuban migration. The shift immediate-ly changed the volume of uncontrolled migration and transformed its dangerous character. Although the policy itself was not the core reason for the Cuban flow, it clearly contributed to unsafe, disorderly and illegal migration —the antithesis of the shared interest both governments have in regional stability and the pro-tection of migrants and their families.

Repoliticization

A third, core emerging risk is that migration issues will become entangled in and the catalyst for deterioration in larger, bilateral relations. In the past, migration crises have been a recurring outlet for broader economic and social pressures. Isolated incidents with seemingly little if any connection to migration itself, have disrupted stable flows and led to tragic boatlifts, dangerous increases in rafters, spikes in smuggling, and tense diplomatic controversies.

The current manifestation of this risk involves the surprise disruption linked to the mysterious health incidents involving US embassy staff. The incidents have led to a re-politicization of travel and sharp and long-term reductions in visa pro-cessing. For example, as various observers have noted, the decision to indefinitely suspend visa processing at the US embassy in Havana —one of the busiest con-sular posts in the region— could mean that the US will struggle to meet a 1994 agreement to admit a minimum of 20 000 Cuban immigrants a year. Although the 1994 agreement was part of an exceptional, crisis-driven deal between the two governments, and its value for and applicability to Cuba in 2018 is question-able, the de facto breach could call into question an array of US commitments (Gamez Torres, 2018).

A collapse in the foundation of constructive travel and migration policies between the two countries also may create a self-fulfilling prophecy that turns solvable problems into major diplomatic and political breaks. As one Cuban schol-ar has phrased it: Recent US actions constitute a furtive rupture in relations with-out closing embassies. A prime example is evident in the way in which the health incidents at the US Embassy have generated a series of self-reinforcing steps that leave few opportunities to pause and develop alternative solutions. For instance, the requirement that Cubans must now apply for visas outside of Cuba inserts a largely self-limiting financial restriction on future travel.

Perhaps more importantly, the disruption in relations also restricts efforts to find problem-solving alternatives to the current standoff. Currently, the US gov-ernment requires that the Cuban government guarantee the safety of its embassy personnel without a clear definition of what such a guarantee might entail. Rea-



sonable efforts to mitigate the difficulties and maintain core visa processing activ-ities are also either ignored or ruled out. For instance, a modest mitigation of the difficulties could involve the introduction of video teleconferencing as a safe and secure, interim mechanism for visa processing in Cuba. Teleconferencing could be used to interview applicants for their visa, which would reduce significantly the need for US personnel to be physically present at the Embassy. Video tele-conferencing has been shown to be both a reliable and valid method to admin-ister legal proceedings in other situations. US immigration officials, for instance, already use videoconferencing for selected hearings in remote areas where the attendance of lawyers and judges is too difficult or costly. US courts also use the technology and technique for some of the most complicated and serious legal proceedings. In relatively quick fashion, videoconferencing could be set up in Havana and administered by the few remaining US personnel or even by a trust-ed third party. For special cases, US personnel could return to so-called “circuit riding” services until progress on resolving the health issues is made.

In this way, videoconferencing could provide a short-term guarantee of the health safety of US personnel while allowing the continuation of visa processing. It would also provide a relatively simple alternative to the escalation of rhetoric over broader political differences that increasingly interfere with the stated bina-tional support for legal and orderly travel.

Regional disruptions

A fourth area of short-term risk to the mutual benefits of safe, orderly, and legal migration lurks underneath the evolving disruptions of bilateral and multilateral relations throughout the Caribbean region, notably centered on Venezuela. The specific nature of these risks is still unclear and uncertain, but the outflow from Venezuela has certainly generated widespread humanitarian harm, fueled multi-lateral political conflict, and embroiled the US in a political economic battle that resembles the historic conflict between the US and Cuba. In the context of trade restrictions and economic isolation, calls for restrictive migration policy, includ-ing visa restrictions, have become a familiar punitive proposal. As the mass exo-dus from Venezuela disrupts its immediate neighbors and reaches catastrophic proportions, the risks of entanglement and contagion reaching US-Cuba relations grows steadily. A former member of the Bush Administration, for instance, recent-ly suggested that because of Cuba’s close relationship and involvement with the Maduro regime, US action against the Venezuelan government should include visa restrictions and other sanctions on Cuban officials to help delegitimize them to the Venezuelan people.


398 ROBERT L. BACH

The historical lessons that Cuba and the US have learned during decades of conflict, however, point in a different direction. While the chaos in Venezuela offers few promising opportunities, the economic and humanitarian costs of a US-Cuba legacy —embargo, refugees, mass exodus, political isolation, prolonged underdevelopment— both in the mid and long term —underscore the damages that await if alternatives are not found.

Short-terM opportunitieS aMidSt CoMpLexity and unCertainty

Fortunately, with risks there are also opportunities. Presently, even if it seems like a political long shot in the US, and unlikely in Cuba, at least two construc-tive steps could help to redirect policy debates toward prevention of a return to chaotic and harmful migration patterns.

Repeal the Cuban Adjustment Act (CAA)

A first opportunity highlights the need to complete the constructive policy shift away from exceptional policies toward Cuban migration that has destabilized relations for decades. Progress made during the Obama Administration, and confirmed under the current government, focused primarily on overturning “wet foot/dry foot” policies, and normalizing visa rules to support circular movements back and forth between Cuba and the US. The next step would be to strengthen shared interests by supporting repeal of the Cuban Adjustment Act.4

The rationale for the Cuban Adjustment Act was always clearer than oth-er parts of US policy toward Cuba, and more specific in its anticipated goals. It was originally designed to admit Cuban refugees to the US as quickly as possible after the Revolution to help undermine the Cuban economy through encouraging skilled personnel to leave the country. It also specifically sought to assist Cuban refugees who arrived in the US with very little to settle quickly, establish them-selves, and begin their successful integration. Finally, it was designed to reduce the financial burden of a mass influx on South Florida communities through spe-cial access to public assistance programs.

4 Except for a relatively few researchers, not much attention has been given to the Cu-ban Adjustment Act of 1966 (CAA). The Act, of course, is the legislative, political and foreign policy foundation for most of the punitive migration policies toward Cuba. Like the embargo itself, the CAA is a brick in the wall that supports cold war era policies.



Whether the CAA achieved its goals or not, the context and relevance of the policy are no longer applicable. There is also broadly shared recognition of the value of its repeal. The first rationale for the Act is no longer applicable because, even if regime change remains the US government’s intention, the old methods are hardly a way to achieve it. The second rationale is also no longer necessary. Cuban immigrants and their communities have proven an exceptional ability to settle, prosper and integrate their relatives, providing impressive support from the newcomer community itself. The Act may actually reinforce counterpro-ductive incentives in resettlement. The use of a special channel to achieve per-manent residency contradicts normal immigration processes and makes it more difficult for Cubans to use other, temporary visa categories that could expand the number of family visits and educational exchanges.

The third rationale for the Cuban Adjustment Act is equally weak. In essence, the Act provides public welfare payments to a particular group that no longer holds the same status or bears the same burdens as when Congress first passed it. Recent widespread criticism of the abuse of these welfare payments specifically shows that the programs created by the Act no longer perform their original mission.

Although it seems nearly impossible to find any grounds for bipartisan action on migration in the current US Congress, the advantages of repeal may benefit both sides of the political spectrum in at least three ways. First, repeal of the CAA could have a dramatic, constructive impact on Cuban migration and help stabilize the bilateral US-Cuba relationship. Part of the benefit would be to open opportu-nities for legal migration from Cuba. Currently, the possibility that Cuban travel-ers who reach the US on a temporary basis can essentially overstay their visa and simply adjust status to permanent residence provides a strong argument against admitting them in the first place. Repeal of the CAA’s automatic adjustment of status provisions would return travel from Cuba to a normal set of expectations and allow businesses, schools, and families to engage in a fuller array of tempo-rary and longer-term travel and migration options.

Second, repeal of the CAA would also support efforts to strengthen the integ-rity of public assistance expenditures at a time they are generally under attack. Some Democratic and Republican elected officials in Florida, and mainstream media outlets, also argue for a change in the program to eliminate the special eligibility rules and the apparent illegitimate use of the public funds.

Finally, repeal would also have minimal, if any, impact on the availability of legal protection for Cubans who might now or in the future leave the Island for fear of persecution. Repeal of the CAA has no effect on US asylum policy and its procedures for granting admission. Asylum would remain available to Cubans who seek protection in the same way as it is for other nationalities.


400 ROBERT L. BACH

With a targeted change in existing legislation, repeal of the CAA could be an effective risk reduction initiative. It undercuts incentives to disorderly and harm-ful migration, protects the stability and safety of the migrants, and offers a con-structive improvement that enjoys bilateral and multi-sector support.

Cuba’s actions

A second opportunity for improvement in migration policies involves two recent actions taken by the Cuban government. In October 2017, the Government took steps to eliminate several documentation barriers to movement, and expanded the channels through which Cuban citizens who reside abroad, including those who left the country illegally, could re-enter Cuba. The Government also reaf-firmed its commitment to continue to update its immigration policy overall.

Perhaps more importantly and far reaching were announcements made in November 2017 that Cuba would join and fully participate in the Internation-al Organization of Migration (IOM). At the time, Cuba’s Permanent Representa-tive in Geneva, Ambassador Pedro Pedroso, linked the move to recognition of the importance of dialogue and international cooperation to confront expanding migration challenges. In particular, the goal was to “foster and contribute to an open and balanced debate on migration and its underlying causes, particularly when these are the result of the different levels of development among countries, poverty, lack of opportunities, the severe impacts of climate change or armed conflicts, among other causes”. At the same, the Ambassador reaffirmed Cuba’s commitment to safe, orderly and regular migration (MINREX, 2017).

IOM has extensive global experience working with governments and nongov-ernmental institutions on a wide array of migration issues, and it has been help-ful already to Cuba in several contexts. IOM, for instance, has experience working with Cuban authorities in disaster management and recovery. Recently, follow-ing Hurricane Irma, IOM worked with local Cuban authorities to support 1 600 families in Villa Clara. It transported aid through the port of Mariel and by rail to the affected regions and worked cooperatively with local authorities to moni-tor the proper handling and delivery of supply containers. IOM also participated with local citizens in the distribution and storage of aid.

IOM has also shown an ability and willingness to work with Cuba on multi-lateral issues related to migration. IOM has been useful, for instance, in helping to defuse some of the tensions between governments and between migrants and authorities during the unorganized dispersal of Cuban citizens throughout parts of South and Central America in 2013 and 2014.



Future opportunities to work with and through IOM could be especially important to efforts to organize joint US-Cuban activities. For example, IOM has the capacity to monitor and share information among all governments on the flows and conditions of migrants throughout the region, which could prove invaluable as an early warning mechanism to help identify and defuse any pressures that build up in Havana because of the US visa restrictions. Along with other region-al and international agencies, IOM could also help strengthen US-Cuban cooper-ation on anti-smuggling and trafficking initiatives. IOM will almost certainly be directly involved in the evolving migration and humanitarian crisis in Venezue-la and its neighbors.

the urgent need to foCuS on Longer terM opportunitieS

While most observers await mid-term elections in the United States for signs of change, a longer-term strategic shift is already emerging that may prove much more important to the United States and Cuba and to the region as a whole. The backdrop to this shift may be evident in the “lull” in new policy initiatives throughout the Caribbean, which is often attributed to an absence of US direction and intent. The source of the shift, however, lies more deeply in the realities of decades of chronic problems that cover a broad array of disparate policy arenas.

At recent multilateral meetings, for instance, the region’s international finan-cial donors asserted that new approaches are needed to handle the recurring costs of disasters that continue to rise because of chronic problems with crit-ical infrastructure, water and food security, housing and health, and the safe-ty and security of the region’s population. Instead of investments that produce real improvements, the leading donors argued, current aid programs simply pay for the same hardships and damages over and over again without changing the underlying circumstances.

Current aid approaches also prove counterproductive. Rather than protecting communities and raising standards of living, well-entrenched programs designed for humanitarian relief, development aid, and natural disaster assistance increas-ingly create new problems, spread harm, and, despite good intentions, deep-en the root causes of systemic crises. In particular, they weaken the capacities of governments throughout the region to meet political challenges and improve basic conditions.

CARICOM’s Secretary-General summarized the dilemma as follows: “The mag-nitude of reconstruction will require significant levels of financing which we are unable to generate on our own… The task of rebuilding is beyond us.” We need


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a new generation of infrastructure that is risk-informed, to underpin resilient economies, communities and livelihoods”.

New priorities

The European Union (EU) describes the need for a strategic shift in terms of a move away from crisis-containment, which is deeply rooted in a response and recovery management approach, to a longer-term investment strategy devoted to anticipation, prevention and preparedness (European Commission, 2017).

Joining the EU, the United Nations Development Program (UNDP) and oth-er major development partners in the region also call for an end to ‘crisis-driv-en’ ad hoc investment and aid strategies regardless of the specific nature of the upheavals. A new strategic shift would place priority on actions that cut across an array of systemic threats, including recurring natural disasters, habitual migra-tion crises, food insecurities and disease-related threats.

A comprehensive strategic shift toward to preparation, protection, and pre-vention, rather than managing crises after they are in full swing, represents of course a difficult and even dramatic disruption in long entrenched policies. The shift would call on governments, international aid organizations, NGOs and com-munities to redefine their well-entrench ‘normal’ operations, including humani-tarian and disaster responses, to invest in new activities.

This strategic shift from response and recovery to prevention and prepared-ness is already playing out in efforts to change the way the region approaches natural disasters. Examples abound throughout the region. The weakness of infra-structure in Haiti greatly intensified the consequences of the 2010 earthquake both for the population’s immediate safety and security and for the economy’s long-term growth. Puerto Rico’s dismal electricity infrastructure caused much of the harm to the Island when hit by Hurricane Irma in 2017. Even on the main-land of the United States, federal, state and local governments struggle to restruc-ture the policy framework to shift priorities from paying for recurring disaster impacts toward prevention, preparation and protection.

As difficult at this strategic reformulation will be in terms of natural disasters, resistance will be even greater in other areas, especially migration, as disruption and change clashes with deep-seated political interests in each country through-out the Caribbean and Central America. For at least two decades, governments, international organizations, and civil society groups have concentrated on persis-tent efforts ‘to manage’ a series of population displacements rather than prevent or mitigate the systemic challenges. The scale of the problems in recent years, however, suggests that the region has reached a ‘tipping point’ at which govern-



ments and others will seek dramatic change or simply ‘double down’ on already failed approaches. Yet, doubling down, regardless of whether it is to accommo-date higher migratory flows or to restrict them, threatens to undermine core insti-tutions in both sending and receiving states and further exacerbate the harm to migrants and those who stay behind.

Migration experiences in the Mediterranean region provide stark insight into the consequences of continuing down current policy paths. The harsh reality is that the complexities of migration in the Mediterranean, as well as the Caribbe-an/Central America, are increasingly beyond states’ capacities politically and eco-nomically to manage stably. Strong enforcement steps to gain control of years of disorderly in-migration have generated systemic political challenges, while uncon-trolled influxes threaten the existence of the European community, the integrity of states, and fundamental security and humanitarian values. Aggressive interdic-tion and open accommodation stand side-by-side as polarized political opposites, splitting and undermining core foundations of the rule of law and social welfare. Military and paramilitary groups deploy to interrupt and suppress the flows, their force seemingly needed to challenge the organized violence of transnational and local smuggling gangs. Increasingly, elections are influenced by the political ten-sions arising from these complexities (Buckley, 2017).5

While the situation may not be as political tense in the United States as in the European Community, for decades the US has also shaped its immigration policy toward a passive response and recovery framework and now faces sig-nificant challenges to it. The current framework was driven by a legitimate and appropriate willingness to respond to humanitarian crises. But the response and recovery policies offered little else to address root causes and support preven-tion and preparedness. For example, Temporary Protected Status (TPS) provides a substantial short-term benefit to migrants but creates a counterproductive reli-ance and even dependence on recurring migration and passive, costly policies that achieve little in terms of social stability and security to improve the condi-tions of origin. More than one migrant-sending government has justified a request for extension of TPS for its citizens in the United States because it would result in the loss of remittance income and harm to the local economy rather than to counter the threat of persecution or immediate harm (e.g., from a natural disaster).

5 The problem is global. From the borders of the European Union to boundaries of large cities, a similar story exists wherever very large migrant flows occur, whether across international borders or within. In November, 2017, for instance, tens of thousands of the migrant workers who came to Beijing as part of China’s capital city’s economic boom were forcefully evicted, their homes and neighborhoods razed to the ground, and the benefits gained from urban residence and official registration eliminated.


404 ROBERT L. BACH

TPS also reveals how humanitarian policies fully justified in the short term evolve into counterproductive support for chaotic and illegal trends, including weakening the capability of states to solve problems. They also redirect con-structive actions away from prevention and underlying security and safety, and so polarize and politicize policy options that they undermine meaningful atten-tion to root causes and positive alternatives.

National, bilateral and international frameworks are not working and through-out the region governments and civil society organizations seem to have thrown up their hands in frustration about the possibilities of changing conditions in the sending countries (whether they are rooted in decayed critical infrastructure, failed political systems, or social violence). The tipping point for the breakdown of this entrenched migration framework may be most evident in the recent occurrences in which governments in the region have embraced a view that illegal migrants passing throughout their territory have a legitimate right to keep moving toward the United States where, presumably, they will be eventually admitted and settled.

Search for new strategies

In the context of prolonged crises, the prevailing migration strategy accepts pro-foundly counterproductive practices, distorted incentives and clearly ineffective policies as normal and even inevitable realities that can only be managed rath-er than fundamentally altered. Ironically, the US-Cuba experience, torturous as it has been historically, offers possible insights into an alternative approach, espe-cially in terms of achieving a transition from a reactive, crisis response frame-work toward a prevention and protection framework. In particular, the experience shows how difficult political decisions can begin to unwind some of the compli-cated and contradictory legacies of migration policies and refocus strategies on constructive efforts toward preparedness and prevention.

As difficult as the politics have been, the reversal of US policy on Cuban migration reveals an essential strategic insight. Inside the complexities and het-erogeneity of each migration flow are misguided or long counterproductive pol-icy incentives that fuel and sustain irregular migration. They do more harm to the migrants, their families, their own communities at home than most policy-makers and advocates would admit. The end of the ‘dry foot wet foot’ policy, for example, clearly represents a difficult break from a counterproductive past. Ter-mination of the Cuban Adjustment Act, as discussed previously, would similar-ly overturn a short-term policy of response and rescue that has become a set of entrenched longer-term counterproductive and costly incentives.



Learning ways to end short-term responses that have long-term counterpro-ductive impacts is the key to shifting toward a resilience and sustainability frame-work. Cuba’s own history underscores the contradictions of short-term responses that simply end up producing recurring problems and crises, while undermin-ing longer-term sustainability. Expulsion and emigration in the immediate after-math of the Revolution provided a substantial political boost to the regime in the short term. Over the longer term, however, the loss created a serious drag on the economy. Cuba’s experience, like other socialist regimes, shows that lon-ger-term success requires reduced restrictions on migration, stabilization of con-ditions at the place of origin, and legal frameworks that normalize the outflow. Of course, Cuba needed a willing partner. The steps the US has taken, and those it needs to take, could build a foundation for a strategy that prevents migration crisis, protects migrants and communities, and strengthens governments’ legiti-mate authorities against illegal activities.

Constructive movement toward new strategies for the region as a whole would likely involve several vital shifts in perspective and action. The following two initiatives might offer a constructive starting point.

1. Delinking travel from migration expectations

The ‘right to move’ has become a deservedly cherished universal norm in the last century, but increasingly it has evolved into a right to stay. At the same time, states have grown less willing to accept settlement, leading to an intense politi-cization of both migration and travel (e.g., visa allocations).

A prevention and preparedness strategy could focus much more attention on expanded travel opportunities that support circular economic and social exchang-es. The goal is to expand travel and exchanges while simultaneously increasing its legality, orderliness and mutual benefits. Permanent migration may not be the best approach. Recently, UNDP, CARICOM and other multilateral organizations have acknowledged that the travel industry is and will be for some time the vital source of economic prosperity for the Caribbean. Commercial activities may thrive, edu-cational exchanges excel, and cultural encounters prosper as more people move, interact, and return home to invest in their local communities.

Travel and tourism, of course, face vulnerabilities similar to those associated with migration flows. A UNDP report, for example, found that increased crime in the region had a substantial impact on travel and tourism. Youth crime alone cost CARICOM nations over 3 percent of annual GDP from lost tourism and reduced international investment in the travel industry. Similarly, illegal migration under-


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cuts support for international travel. As sensitive and controversial as these issues can be, when travelers overstay their visas to live in the United States, it gener-ates substantial wariness about increased travel and even commercial exchanges. In both areas, Governments must respond with enforcement efforts that displace resources from investment in job-creating commerce. Even the small percent-age of immigrants that commit serious crimes causes an outsized perception and reaction that jeopardizes the benefits of both travel and tourism.

A future prevention and preparedness strategy would give priority to expand-ed legitimate travel opportunities that ensure circular movement between origin and destination. Private sector companies and social institutions (including uni-versities) have a strong potential role in organizing these exchanges and travel in general in ways that strengthens compliance and reduces irregular forms of movement.

2. Decentering the US role in the regional migration system

Another priority for a prevention strategy would be to restructure the incentives for migration throughout the region. Currently, most routes lead to the United States, which reproduces the root causes of many crises. An initial start could be a collective effort to support organized, temporary movement of skilled work-ers among states in the region. A cooperative regional framework could protect contracted skilled workers and the IOM and other multilateral organizations could monitor and support the programs.

The private sector has the potential to fuel and manage a multilateral regional migration system. Corporations, including hotel chains, cruise lines, airlines and various transportation companies, move their personnel between different coun-tries in the region as part of efforts to fill labor needs, provide training and job mobility, and build multinational teams capable of expanding business in partic-ular areas. Movement of medical personnel through multilateral contractual net-works could offer another stable segment of a regional migratory system. A new regional visa could serve this corporate and institutional personnel exchange. It would facilitate movement and increase security because information on the visa holder could be shared among various states and the system could involve a self-enforcing compliance system. Modeled after the L Visa in the United States, the temporary work status of the employee could be guaranteed by the employer and monitored by a regional mechanism.

US immigration policy reform could support a regionally focused framework. For decades, temporary contract labor programs have received, for good reason, little support in the United States because of the difficulties in preventing labor



abuse, family hardships, and discrimination. They also have been manipulated to serve as illegitimate jumping off points for permanent immigration. However, in a new compliance framework in which cooperating states and regional organiza-tions monitor the programs collectively, some progress may be made in fostering employment opportunities throughout the region. US workers could also partici-pate in regional temporary job opportunities located beyond their own borders.

Multidirectional immigration, of course, could continue, but the focus would be on well-organized, legal and safe movements of various shorter term and cir-cular nature. Collective efforts to distribute opportunities and benefits among communities that come to rely on these circular movements could focus on prosperity in place, which would reduce the financial, political and human costs of displacement and disruption. In turn, these efforts could create investment opportunities for international financial partners who wish to contribute to sus-tainable infrastructures that have longer-term commitments from the people and institutions in the region.

the diffiCuLt path ahead

Strategic shifts in migration policies that complement new approaches to disas-ter assistance, health preparedness, development and financial funding and other investment areas will involve very difficult, even dramatic policy decisions that reflect departures from decades of established policy and political rationales. Sys-temic disruption and reconstruction are bound to challenge entrenched political positions, cultural expectations, humanitarian beliefs, and private sector labor needs, and they will undoubtedly spark organized opposition. Yet, the value of disruption in this context is to create alternatives, new relationships, and new opportunities that change the calculus of the current regional framework. No mat-ter how well intended, the approaches of the last decades simply no longer work. As President Obama argued in the case of US-Cuba relations, these are policies that have been tried and simply have not worked. It is time to acknowledge the systemic failure across the region and pursue new avenues and arrangements.

referenCeS

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408 ROBERT L. BACH

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LOS INTERCAMBIOS DOCENTES ENTRE UNIVERSIDADES DE ESTADOS UNIDOS Y CUBA ESTÁN ATASCADOS

EN UNA “TRAMPA 22” (CATCH 22)

Marta Núñez Sarmiento

introduCCión

En 2016 pronostiqué cuánto sufrirían los vínculos culturales entre Estados Unidos y Cuba si la administración Trump obstaculizara los programas universitarios cor-tos y semestrales en Cuba. Por desgracia la mayoría de estos presagios se cum-plieron cuando la administración construyó un muro entre los dos países, no con concreto sino con falsedades sobre Cuba ampliamente divulgadas en la población norteamericana.

CatCh 22 (“traMpa 22”)

La actual administración organizó una estrategia comunicativa diseñada para sem-brar miedos e inseguridades en quienes pretendían viajar a Cuba, entre ellos los estudiantes universitarios norteamericanos y sus profesores. Tal pareciera que retomaron la trama de Joseph Heller en su novela Catch 22 (Trampa 22) publi-cada en 1961 (Heller, 2004). Una de las interpretaciones de este término es que quienes crearon la situación de “catch 22” inventaron reglas arbitrarias para jus-tificar y ocultar sus abusos de poder.

Personalidades e instituciones del más alto nivel de la administración inti-midaron a los norteamericanos con falsedades que trasmitieron entre junio y diciembre de 2017.

Las acciones más relevantes fueron el discurso del presidente en Miami el 16 de junio (White House, 2017); el “Memorándum presidencial de seguridad nacional para fortalecer la política de Estados Unidos hacia Cuba” (NSPM, 2017), que firmó en esa ocasión; la “Advertencia de viajar a Cuba” que emitió el Depar-tamento de Estado en septiembre (US Department of State, 2017). Este último documento informa que se ordena el regreso a Estados Unidos de diplomáticos


410 MARTA NÚÑEZ SARMIENTO

de su embajada en La Habana y a sus familiares debido a que su seguridad per-sonal está en riesgo por ataques indeterminados que provocaron en los emplea-dos serios trastornos de salud. Agrega que, en tanto no se había identificado las fuentes de estos ataques, estimaba que los ciudadanos de Estados Unidos podrían también estar en riesgo y, por tanto, les advertían que no viajaran a Cuba. Reti-raron 60% del personal de su embajada en Cuba y cerraron los servicios consu-lares en La Habana. Asimismo, expulsaron a diplomáticos cubanos de nuestra embajada en Washington, acción que redujo al mínimo los servicios consulares para los cubanos residentes en Estados Unidos y para los norteamericanos que querían viajar a la Isla.

Además, en esos días en una de sus conferencias de prensa el presidente Trump repitió varias veces que Cuba había hecho cosas “malas”.

Se dice que los twitts de Trump los leen diariamente 800 millones de perso-nas en el mundo. La “Advertencia de viajar a Cuba” la habían consultado 3 millo-nes y medio de usuarios en Google al 13 de diciembre de 2017.

El 8 de diciembre de 2017 Carl C. Risch, secretario adjunto del Departamen-to de Estado para Asuntos Consulares, dijo que en enero emitirán advertencias de viajes para ciudadanos norteamericanos clasificadas en cuatro niveles (US

Department of State, 2017). El primer nivel consiste en “ejercer precauciones nor-males”, el segundo en “incrementar las precauciones”, el tercero significa “recon-siderar el viaje” y el cuarto sería “no viajar”. El Departamento de Estado ubicará a cada país en una de estas categorías dependiendo de la percepción de peligro que estimen posean para los ciudadanos de Estados Unidos.

¿En cuál de ellas encasillaron a Cuba? El 10 de enero de 2018 el Departa-mento de Estado y su Buró de asuntos consulares ubicó a Cuba en la catego-ría 3 del Travel Advisory que significa “reconsidere su viaje” (US Department of State-Bureau of Consular Affairs, 2018).

Esta estrategia comunicativa ejemplifica la tesis que el profesor canadien-se Marshall McLuhan enunció como “los medios son los mensajes”, contenida en su libro Understanding media (McLuhan, 1964). Esta idea pondera la impor-tancia de los medios de comunicación para que los contenidos de los mensajes penetren en las masas.

En los recientes 17 meses, la administración lanzó a través de los medios de comunicación de alta tecnología como los twitts mensajes cortos y falsos que pro-yectaron una imagen de una Cuba peligrosa, casi terrorista. Quienes los leyeron reprodujeron sus interpretaciones en sus twitts personales, en facebook y en los blogs, que inundaron el universo mediático “alternativo” con hipocresías apocalíp-ticas sobre Cuba. Poco pudieron hacer los “mainstream media” para contrarrestar estas mentiras porque ya no son los que dictan las ideas entre los norteamerica-nos. Los han sustituido los medios de comunicación que se llevan en los bolsillos.


LOS INTERCAMBIOS DOCENTES ENTRE UNIVERSIDADES DE EU Y CUBA ESTÁN ATASCADOS 411

Los otros medios que usaron para esta estrategia comunicativa fueron los documentos que el 7 de noviembre de 2017 emitieron los departamentos de Estado (Department of State, 2017), de Comercio (Department of Commerce, 2017) y la OFAC (Departament of the Treasury, 2017). Los lectores habituales de estas regulaciones son los especialistas que se rigen por ellos para desarrollar las relaciones entre Estados Unidos y Cuba. Pero el “gran público”, sin haberlos consultado, posiblemente interpretó que sus contenidos imponían obligatoria-mente que a Cuba no se debe viajar.

El miedo y desconcierto que suscitó esta estrategia provocó que universida-des norteamericanas con una larga tradición de intercambios académicos con sus pares cubanos o que desearan iniciarlos detuvieran todas sus acciones por temor a cometer una “negativa plausible” (plausible denial) ante la Advertencia del Departamento de Estado (Bastian, 2017). Los padres y alumnos que planea-ban matricularse en semestres o cursos cortos en Cuba también temieron con-travenir las leyes de su país.

Muchas compañías de seguro no concedieron sus servicios para viajar a Cuba lo que contribuyó a que los norteamericanos cancelaran cualquier tipo de pro-yectos de viajes a la Isla, incluyendo los educacionales.

¿Cuáles son las regulaciones que la OFAC en su documento referido aplica hoy a los viajes educacionales a Cuba? ¿Realmente obstaculizan esta categoría de viaje? Ellas dividen las actividades educacionales en tres “licencias generales”.1

La primera sólo se aplica a una institución académica que confiera créditos de pregrado y de posgrado para los estudiantes matriculados en ella e impone que tengan una duración de 10 semanas; son los cursos semestrales. Igualmente admite realizar investigaciones en Cuba con el fin de obtener un título de pos-grado y permite que una institución académica de Estados Unidos auspicie que un académico cubano imparta docencia o emprenda otras actividades académi-cas en dicha institución.

La segunda regulación admite 10 categorías de actividades educacionales, que también habían sido autorizadas por Obama. Todas tienen que ser auspi-ciadas por una organización sujeta a la jurisdicción de Estados Unidos y añade que tienen que acompañarlas un representante de esa organización. Esta regu-lación permite los programas de estudios cortos en Cuba porque no les impone una duración no menor de 10 semanas. Estos cursos cortos son los más popula-res en las universidades de Estados Unidos y los que más estudiantes norteame-ricanos trajeron a Cuba. Las regulaciones permiten también que un estudiante

1 Agradezco a Art Heitzer y a Marcel Hatch por sus precisas respuestas a mi larga lista de preguntas que me permitieron desbrozar el documento de la OFAC.



viaje individualmente a Cuba para realizar estudios vinculados a su tesis de pre-grado o postgrado.

Ambas regulaciones admiten que un profesor cubano sea auspiciado para que imparta docencia o desarrolle actividades académicas en una universidad norteamericana. Sin embargo, se torna imposible porque el cierre de los servi-cios consulares de la embajada de Estados Unidos en Cuba impide que los pro-fesores cubanos soliciten aquí sus visas. El procedimiento actual para obtener sus visas requiere que asistan a la entrevista en un consulado estadounidense ubicado en un tercer país. Por tanto, tendrían que pagar la visa para ingresar en ese país, comprar los boletos de avión de ida y vuelta, costear su estancia allá, sin tener la seguridad de obtener la visa. Si los funcionarios consulares de Esta-dos Unidos les indican que dejen sus pasaportes en la embajada hasta decidir si se le concede la visa o no, estos profesores cubanos se convertirían en personas indocumentadas en el país durante la espera y no pueden retornar a Cuba por-que carecen de sus pasaportes (Bastian, 2017).

La tercera licencia general que incluye viajes educacionales es la de people -to-people. Ella autoriza aquellos viajes que no estén relacionados con estudios académicos incorporados en programas curriculares. Debe acompañarles un representante de la organización de Estados Unidos que lo auspicia quien tie-ne que dar fe de que se cumplieron las actividades incluidas en el programa de intercambios educacionales. Asimismo exige que “El viaje debe incluir que duran-te su estancia en Cuba los visitantes se comprometan (engage) con un programa de actividades que privilegien contactos con la población cubana, que apoyen a la sociedad civil cubana o que promuevan la independencia del pueblo cubano de las autoridades cubanas”. Los requisitos se entrometen en asuntos internos de Cuba y, por ende, son altamente subversivos para la parte cubana.

La intromisión en asuntos internos cubanos se agrava con el requisito de que estos visitantes que participan en viajes educacionales no deben mantener con-tactos con aquellos funcionarios del gobierno ni acudir a las entidades cubanas que han sido prohibidas expresamente en la lista de restricciones sobre Cuba que el Departamento de Estado emitió el 9 de noviembre de 2017.

Algunos abogados y operadores de agencias de viajes han reinterpretado legalmente los requerimientos de la OFAC para hallar “puertas” que faciliten a los estudiantes viajar a Cuba para conocerla, en programas que les organicen las agencias de viaje sin que estas visitas confieran créditos académicos y sin que estén obligados a cumplir los más subversivos de estos requerimientos. Esta necesi-dad se tornó urgente ante el hecho que muchas universidades norteamericanas que usaban viajes cortos a la Isla porque no podían costear los de 10 semanas y más, cancelaron sus viajes ante posibles represalias millonarias si osaban viajar a Cuba. Varias de estas agencias volvieron a traer estudiantes universitarios en



programas de estancias cortas en Cuba y, en ellos, los profesores que les acom-pañan son los “representantes” de las compañías de viajes que los traen.

Estos programas de ciclos cortos pueden también usar la licencia educacio-nal para organizar estas estancias directamente con las instituciones académicas cubanas que los recibirán, siempre y cuando la parte de Estados Unidos esté auspiciada por una entidad de ese país (una compañía de viaje, una iglesia, una institución académica o un individuo).

Los semestres en el extranjero con estudiantes universitarios norteamericanos que se han llevado a cabo en Cuba en las recientes dos décadas son un ensayo general de cómo pueden ser las relaciones normales, respetuosas, profesiona-les y mutuamente ventajosas entre Cuba y Estados Unidos. De ellos se pueden extraer lecciones que fertilicen la futura convivencia política, cultural y econó-mica entre nuestros países. Sin embargo, la administración Trump está haciendo lo posible por desecharlas.

A pesar de que las regulaciones de la OFAC admiten que continúen los viajes educacionales a Cuba, las campañas mediáticas tienden a oscurecer su perma-nencia. Por tanto, las “lecciones para la convivencia” que profesores y estudiantes cubanos y norteamericanos hemos adquiridos gracias a estos intercambios están en peligro y podrían sufrir las pérdidas que señalaré a continuación.2

Primera pérdida. Los programas educacionales de estudiantes universita-rios de Estados Unidos en Cuba demostraron que se pueden construir políticas en materia de educación superior y aplicarlas en contextos bilaterales adversos antes de restablecer relaciones diplomáticas y con enemistades de más de medio siglo. Los avatares que han vivido los especialistas para llevar a la práctica estos programas probaron que se pudieron elaborar estrategias entre Cuba y Estados

2 Para aportar acciones concretas sobre cuán importantes son los semestres en el ex-tranjero, resumiré mis experiencias al impartir las asignaturas de “Mujer y relaciones de géne-ro en Cuba” y “Género, raza y desigualdades en Cuba hoy” en estos programas en la Casa de las Américas, en la Universidad de La Habana y la UNEAC durante los últimos dieciseis años con American University D.C., North Carolina University en Chapel Hilll, Hampshire College, Presbyterian College, CROSS, la Universidad de Brown y con el Consorcio de Estudios Avan-zados en el Extranjero (CASA, por sus siglas en inglés) que ha organizado la Universidad de Brown desde 2014. Este Consorcio, que desde hace años desarrolla estudios en el extranjero en varios países, cuenta con nueve universidades “líderes” de Estados Unidos, que incluye a seis de las llamadas “Ivy League Schools”, más las universidades Johns Hopkins, Northwes-tern y Vanderbilt (Brostuen, 2015). Consulté también a profesores y coordinadores de las instituciones académicas cubanas y norteamericanas que han convertido en realidad estos programas en las condiciones hostiles que han caracterizado a las relaciones entre Cuba y Estados Unidos.



Unidos en los terrenos de la política, la legalidad, la cultura, las migraciones y la economía cuando no existían diálogos oficiales entre los gobiernos.

Las instituciones de educación superior de los dos países que iniciaron esta docencia conjunta conocieron poco a poco cuáles eran las estructuras para la toma de decisiones, que permitieron establecer este tipo de estudio, de manera que constituyera parte de los currículos de las universidades de Estados Unidos.

Los deseos de implementar intercambios de conocimientos entre estudiantes y profesores norteamericanos y cubanos comenzaron después que Fidel Castro visitara varias universidades en Estados Unidos en abril de 1959 (Stephenson, 2006: 128). El profesor de la Universidad de Columbia Charles Wright Mills fue a Cuba en el verano de 1960 (Mills, 1960), mientras que el entonces estudian-te Saul Landau y la activista Berta Greene realizaron el “Christmas Tour” entre diciembre de 1960 y enero de 1961 (Stephenson, 2009: 128) (Mills, 1960: 11). Desde entonces hasta fines de los noventa ambas partes experimentaron varias formas de intercambios académicos que sirvieron de preámbulo a los docentes. Pero los primeros programas para que los estudiantes de pregrado norteameri-canos cursaran un semestre académico en Cuba se concibieron y organizaron en 1997 entre el Instituto Superior Politécnico “José Antonio Echeverría” (ISPJAE/CUJAE) y el School for International Training, que sólo se mantuvo por un semes-tre (Stephenson, 2006: 141). La institución pionera en estas lides fue el Instituto de Literatura y Lingüística de Cuba en 2000 (Stephenson, 2006: 139). Según Mar-tínez (2015) “La modalidad de programas de semestre en la Universidad de La Habana para estudiantes de universidades norteamericanas se inició en el año 2000, después de recibir durante varios años estudiantes en “programas cortos” por periodos entre 7 y 45 días”. Desde septiembre de 2000 hasta enero de 2016 estos programas se incrementaron.

Los programas de semestre de las universidades norteamericanas en la Casa de las Américas, en la Universidad de La Habana y en la UNEAC se han organizado y ejecutado conjuntamente por especialistas de reconocido nivel académico. Las instituciones de ambos países designan a sus coordinadores generales, quienes conciben la “filosofía” de cada programa, la organizan y la llevan a cabo. Las uni-versidades norteamericanas cuentan con un coordinador residente que supervisa “in situ” el devenir del curso, quien cuenta con una contraparte cubana.

Los profesores cubanos y los norteamericanos han asimilado las culturas académicas de cada uno en la medida en que organizan los contenidos de sus asignaturas. Se ha creado una especie de híbrido cultural en las exigencias para instaurar los programas del semestre usando las experiencias de cada país y de cada institución. Por ejemplo, varias universidades norteamericanas exigen redac-tar los contenidos de los programas en “syllabus” que distan de cómo se redactan los programas de las asignaturas en las universidades cubanas, lo que nos obligó



a los profesores cubanos a adaptarnos a estos cánones para realizar, según Bel-darraín (2015), “un trabajo serio y de mucha dedicación”. Los cubanos compro-bamos que, cuando finalizamos los complicados “syllabus”, se convierten en prontuarios que facilitan a los estudiantes y a los profesores saber cuáles son las reglas que rigen el calendario de las clases, los contenidos de cada una de ellas, la bibliografía básica y adicional, el sistema de evaluación, así como los dere-chos y deberes de estudiantes y profesores.

Una vez que se aprueban, los “syllabus” forman parte de los currículos ofi-ciales de los programas de semestre conjuntos de las universidades de Estados Unidos y de las instituciones académicas cubanas. Los profesores cubanos prác-ticamente se convierten en miembros de los claustros académicos de ambas instituciones, lo que les legitima para conceder créditos en los currículos de los estudiantes de Estados Unidos, ya que, según Hu de Hart (2015) estos programas cumplen los requisitos académicos que establecen las universidades de Estados Unidos para que sus estudiantes obtengan los créditos necesarios para graduarse.

Las universidades norteamericanas y sus contrapartes cubanas deciden de forma conjunta las regulaciones académicas y disciplinarias que los estudiantes deben cumplir para matricularse en los programas de semestre en Cuba. Martí-nez (2015) explicó que la Universidad de La Habana exige que ellos tengan un índice académico o GPA no menor de 3.00, que equivale a 4 puntos en la escala de evaluación de Cuba. Se les exige haber cursado al menos cuatro semestres de español y tener menos de 25 años. En el caso del Consorcio coordinado por la universidad de Brown el requisito se extiende a seis semestres de español, inclu-yendo los que se aprobaron en los preuniversitarios (high schools).

Los profesores de ambos países que integran los claustros de estos programas de semestre han impartido asignaturas en Cuba, aunque la mayoría de la docen-cia en la Isla la ofrecen los cubanos. Los profesores cubanos han sido invitados como docentes a las universidades norteamericanas para enseñar cursos com-pletos, compartir los estrados con colegas norteamericanos y para ofrecer cursos preparatorios sobre Cuba a los estudiantes que pronto viajarán a nuestro país.

Las barreras han existido a los dos lados del estrecho de la Florida pero han sido mayores del lado norteamericano.

En Estados Unidos entre 2004 y 2011 las pocas universidades que mantu-vieron sus programas en Cuba no pudieron admitir a estudiantes de otras uni-versidades, lo que redujo considerablemente la matrícula de estudiantes que contaban con recursos financieros para costear sus estudios en Cuba y dificultó la sobrevivencia de estos programas en el país. Desde que suspendieron estas regulaciones las universidades reiniciaron sus programas con estudiantes de diversas universidades.



Brostuen, Hu de Hart, Zimmerman y Vargas (2015) coinciden en que las dificultades mayores para realizar estos programas en Cuba son las restricciones financieras que la OFAC del Departamento del Tesoro de Estados Unidos impo-ne a los bancos, que temen incumplir las regulaciones del bloqueo y entorpecen que las instituciones docentes de Estados Unidos envíen transferencias bancarias a sus contrapartes cubanas, imprescindibles para costear las matrículas, el uso de las aulas con los medios audiovisuales, los alojamientos, la alimentación y los transportes de los alumnos para sus recorridos docentes dentro y fuera de La Habana, entre otros. La OFAC no permite a las instituciones educacionales nortea-mericanas que paguen directamente a los profesores cubanos que participan en sus programas en Cuba (Brostuen, 2015). Los pagos en Cuba continúan hacién-dose en efectivo porque las tarjetas de crédito no se pueden emplear en la Isla. Estos impedimentos alargan, desmedidamente, la preparación de cada semestre porque se necesitan varios meses para hacer llegar el dinero a Cuba, lo que no sucede cuando se llevan a cabo los semestres en el extranjero en otros países.

Las instituciones cubanas han confrontado dificultades burocráticas, entre ellas la lentitud al ejecutar los financiamientos que les entregan las universida-des norteamericanas, así como a la hora de conceder permisos para importar al país insumos que ofrezcan a las aulas las condiciones mínimas que faciliten la docencia a los estudiantes norteamericanos.

En ocasiones las comunicaciones vía correo electrónico entre los coordinado-res de las instituciones académicas de los dos países han sido lentas. A pesar de que desde el semestre de otoño de 2015 el Consorcio de Estudios Avanzados en el Exterior (CASA, por sus siglas en inglés) cuenta con acceso a wifi en el local donde se imparten las clases en la galería “Haydée Santamaría” de la Casa de las Américas, los estudiantes se quejan de la imposibilidad para acceder a internet las 24 horas del día, pero a la larga se acostumbran y lo incorporan como par-te de su experiencia cubana.

Segundo perjuicio. Los estudiantes norteamericanos aprenden a respetar las culturas de “los otros”, incluyendo los modos de desarrollar la política y la eco-nomía. Con ello incorporan nuevas perspectivas en su modo de ver el mundo y enriquecen sus capacidades futuras de liderazgo.

Uno de los objetivos de estas actividades docentes consiste en que los alum-nos y los profesores de los dos países aprendan a no imponer sus sistemas de valores y su cultura —derivados de sus modos de vida en sus países de origen— sobre “el otro”. Los profesores norteamericanos y los cubanos orientan a los estu-diantes norteamericanos a que comprendan los temas que estudian en Cuba ubicándolos en la historia y en la contemporaneidad de este país donde viven alrededor de cuatro meses porque es la única forma de reconocer las compleji-dades del país que los acoge, tanto las negativas como las positivas. Así adquie-



ren nuevas perspectivas de sus experiencias en Cuba, incluso de las incómodas, para que a largo plazo amplíen su sabiduría acerca de cómo son los modos de ser en otros países.

Brostuen (2015) estima que “...esto es especialmente cierto en países como Cuba, donde los temas de raza y género —que son volubles en Estados Uni-dos— serían mejor comprendidos por los estudiantes universitarios de Estados Unidos si se acercaran a ellos utilizando enfoques históricos diferentes de aque-llos en los que ellos se han formado”. Y agrega, “¿A los estudiantes se les debe-ría instar a que viajen al extranjero con el fin de producir cambios en los países que los acogen en cuestiones o en experiencias que les resultarían incómodas a estos últimos? ¿No se beneficiarían más si buscaran las vías directas para adqui-rir nuevas perspectivas a partir de sus experiencias en el extranjero, incluso de aquellas que les resultaron incómodas, y que temporalmente se abstuvieran de emitir juicios para lograr su objetivo a largo plazo de ampliar su sabiduría acer-ca de cómo son los modos de ser en todo el orbe?”. Lilia Núñez (2015) estima que pasar por esta experiencia ha sido un gran aprendizaje para los profesores cubanos porque “…nos ha servido de incentivo para esforzarnos a ser creativos, a actualizarnos, para poder explicar nuestra realidad, no como la miramos des-de dentro, sino como nos miran desde afuera”.

Los profesores y estudiantes norteamericanos valoran positivamente las rela-ciones personales que los docentes cubanos establecemos con los alumnos, que son las que usualmente mantenemos en las aulas cubanas. Según Lilia Núñez (2015) los norteamericanos “Consideran que aquí esta relación es más cálida y más cercana, lo que posibilita intercambios directos con los estudiantes”. Estos vínculos se establecen dentro de las aulas por la participación que promueven los profesores, durante las consultas a los profesores y por medio de los tutores que se asignan a cada alumno para guiarlos cuando redacten sus trabajos finales. Beldarraín (2015) explica que en las clases se promueve la discusión, el diálogo y la reflexión, no es una clase donde sólo el profesor expone el tema. Se logra-ron debates muy interesantes y participativos. Los estudiantes son muy inquie-tos intelectualmente y siempre están haciendo preguntas de lo que leen, ven o aprenden a medida que viven la cotidianidad cubana en las aulas, en las casas donde viven y en sus incansables recorridos por las calles habaneras.

Además, tradicionalmente, organizamos cenas informales y otras activida-des recreativas en las casas de los profesores y en las instituciones académicas para estrechar los lazos entre todas las personas que participamos en los cursos.

Los estudiantes matriculados en los semestres en Cuba reconocen que éstos les han elevado su madurez y autoestima porque aprendieron a adaptarse a una nueva cultura en las aulas y en la cotidianidad.



Tras cuatro meses de vivir en Cuba los estudiantes de pregrado que cur-san estos semestres cambian las percepciones que traían sobre este país. “Cuba los cambia. No son los mismos cuando se van” (Zimmerman, 2015). Los alumnos descubren que en Cuba existe un pensamiento crítico entre los académicos “de aquí” sobre la Cuba de hoy, su historia y sus relaciones con Estados Unidos. Para muchos esta estancia constituye un primer paso para continuar profundizando en el conocimiento de la realidad cubana.

Los estudiantes norteamericanos de pregrado que cursan estos programas demostraron que pueden permanecer por 12 semanas en la Isla a pesar de las enormes dificultades que sus organizadores han padecido. Pero su adaptación a la vida cotidiana no transcurre igual para todos.

A los estudiantes les cuesta trabajo adaptarse a las dificultades de la coti-dianidad cubana en el primer mes. Muchos se preguntan “¡No sé por qué vine aquí!” o “¿Cómo voy a vivir en este infierno?”. Entre los conflictos que aquejan a los estudiantes norteamericanos están las dificultades de comunicación a través de internet; la lejanía de sus familiares y amigos; la incapacidad para adaptarse a la comida cubana, sobre todo para los vegetarianos; las aceras y calles intransita-bles por las que caminan, a la vez que añoran sus autos o el subway newyorqui-no; el calor; los deseos de tener mayores contactos con jóvenes universitarios; el poco tiempo para realizar los trabajos de curso que exigen todas las asignaturas. Pero al cabo de ese angustioso primer mes comienzan a disfrutar su estancia y se preguntan por qué perdieron esos 30 días. Otros por el contrario, no desean que el curso termine y desean regresar a Cuba para continuar sus indagaciones. Zimmerman (2015) considera que los coordinadores norteamericanos deben convencer a los estudiantes que acepten las cosas tal y como son aquí pero esti-mo que sólo lo lograrán cuando vivan en carne propia la “experiencia” cubana.

Los profesores y coordinadores de estos programas han podido apreciar cuánto han evolucionado los conocimientos de los estudiantes sobre el contex-to cubano, tanto los trasmitidos por los profesores como por sus vivencias en la realidad cotidiana. De ahí que ellos no se conformen con el intercambio que se produce en el aula y busquen relacionarse con los diferentes sectores socia-les, especialmente con los jóvenes. Sin embargo, los alumnos norteamericanos pasan la mayor parte del tiempo entre ellos. No han logrado que los universi-tarios cubanos con quienes comparten sólo el tiempo que asisten a una o dos asignaturas en la universidad los acompañen a las actividades extracurriculares. Por tanto, comparten su tiempo libre con jóvenes no universitarios que rodean los lugares donde viven o a quienes conocen en los centros de esparcimiento adonde acuden.

La indagación en los diferentes grupos nos ha permitido comprobar que, en todos los casos, se produce un cambio entre los juicios, opiniones y valoracio-



nes que traen esos estudiantes antes de viajar y la percepción resultante de su estancia, ya sea más o menos prolongada. Muy significativa en esta evaluación ha sido la posibilidad que se ha ofrecido de viajar a otras provincias del país como parte del currículo del programa. En estas visitas reciben explicaciones docentes del profesor que les acompaña desde La Habana y de especialistas de cada ciu-dad, lo que les permite conocer mejor la historia del país, además de comparar ventajas y desventajas territoriales.

En estos poco más de cuatro meses en que “casi” viven como cubanos —porque tienen CUC (la moneda convertible cubana), viven en buenas casas y retornan a Estados Unidos— ellos comprenden qué significa vivir y sobrevivir con escaseces; aprenden a darles valor a las cosas imprescindibles. Compar-ten con jóvenes cubanos en las aulas y fuera de ellas (el Malecón sigue siendo su lugar preferido); acuden a centros recreativos con entrada gratis o donde la admisión en CUC es barata como la “Fábrica de Arte”, o donde se paga en pesos cubanos para que puedan compartir con sus amigos cubanos. Les fascina tener los carnets que les acredita como estudiantes extranjeros porque pueden pagar en pesos cubanos en actividades donde los extranjeros pagan en CUC.

Las muchachas odian que las piropeen porque los consideran actos de aco-so sexual, mientras sus amigas cubanas intentan entrenarlas en cómo ignorar los piropos groseros y sentirse halagadas ante los que son agradables.

Todos aprenden a resguardar sus laptops de la furia de las lluvias que les sorprenden en las calles con recursos “criollos”. Por ejemplo, fabrican cubiertas artesanales con cartones forrados con varias capas de cintas adhesivas.

Conocen mediante los programas docentes y, sobre todo, de primera mano que existen diferencias de ingresos entre los cubanos, que no pueden compa-rarse con las situaciones de pobreza de otros países porque los cubanos tienen acceso gratuito a políticas sociales como la salud y la educación. Comprueban que los cubanos sienten malestar por las carencias materiales que sufren, critican las condiciones que las generan y debaten soluciones para resolverlas.

Descubren las paradojas sobre la interracialidad prevaleciente en Cuba y las manifestaciones de racismo que persisten, así como el machismo que aún pre-valece en las relaciones de género junto a los avances en la equidad para las mujeres y para los miembros de las comunidades LGTB.

Una tercera oportunidad que se desperdiciaría consistiría en que la academia de Estados Unidos perdería el acceso ininterrumpido y actualizado de la biblio-grafía producida en Cuba.

Estos programas de semestre han difundido en las universidades norteame-ricanas publicaciones poco conocidas de autores cubanos en las que evalúan críticamente los diferentes aspectos de las realidades en las que viven en esta Isla. Son los textos que aparecen como lecturas básicas y adicionales en los pro-



gramas de cada asignatura, además de las otras lecturas que los profesores les sugieren y/o que los estudiantes descubren a medida que elaboran sus trabajos finales. Se incrementa así el verdadero libre flujo de información en dos senti-dos, para comprender mejor los procesos de cambio por los que Cuba ha tran-sitado en los recientes 59 años.

Cuarta oportunidad que perderían. Los jóvenes profundizan sus conocimien-tos en las especialidades en las que están matriculados en sus universidades por la vía de comparar lo que aprenden sobre las realidades cubanas con las de otros países y con las situaciones de Estados Unidos.

Todas estas revelaciones vinculadas a la asignatura “Género, raza y desigual-dades en Cuba hoy”, que es la que explico, las escriben en sus trabajos finales en los que demuestran cuánto han cambiado las percepciones que sobre estos temas traían de su país de origen. Para hacerlo estudian la bibliografía del pro-grama, consultan otras lecturas que encuentran cuando profundizan en los temas que escogen; entrevistan a expertos; emprenden trabajos de campo para obser-var cómo transcurren cotidianamente estas cuestiones y conversan con las per-sonas que las viven. En estos trabajos finales conocen un poco más por qué el experimento socialista cubano no ha podido solucionar estas discriminaciones. Cada vez aumenta el número de estudiantes que aspiran a regresar para conti-nuar investigando los temas que escogieron. Varios de ellos solicitaron cartas de recomendación de los profesores cubanos para optar por becas en instituciones de Estados Unidos e internacionales, que han obtenido.

Quinta posibilidad que no tendrían. Los participantes en estos semestres enri-quecen enormemente el uso del español. Las clases se imparten en este idioma y los trabajos finales deben presentarse en esta lengua. Este progreso les permi-te leer la bibliografía básica y adicional en esta lengua y “atrapar” las visiones de los académicos cubanos.

Todos los estudiantes avanzan en el dominio del español, que es uno de los atractivos de los programas de semestre en los países iberoamericanos. Sin embargo, aunque Zimmerman, Beldarraín y Lilia Núñez (2015) coinciden en que ha aumentado el número de alumnos que conocen el español, todavía buena parte de los matriculados no lo domina suficientemente para que puedan com-prender a plenitud todos los contenidos de las clases y de la bibliografía. Por este motivo a la hora de redactar sus trabajos finales muchos acuden a internet para citar textos publicados en inglés sobre Cuba escritos por autores no cuba-nos y pierden la oportunidad de explicar mejor lo que han observado durante su estancia cubana con argumentos de científicos sociales que viven aquí. El Con-sorcio decidió incorporar el idioma español como una asignatura opcional, a la que asisten prácticamente todos los alumnos que requieren mejorar sus cono-cimientos del idioma.



Sexta ventaja que desaprovecharían. Los estudiantes construyen lazos de amistad entre ellos y con los cubanos. Ésta es una cualidad imprescindible para el “aprendizaje en la convivencia”.

ConCLuSioneS

En el caso de Cuba los estudios cortos y los semestres universitarios en el extran-jero han consolidado redes transnacionales docentes, en las que las reglas que los ordenan se han ido construyendo sobre la marcha a medida que quienes las perfilan se van adaptando a los requisitos de cada país. En estas redes transnacio-nales no priman las individualidades, sino los sistemas que los hacen funcionar, porque requieren que se trabaje conjuntamente con flexibilidad, que se cumplan los compromisos contraídos y que prevalezca la confianza mutua.

La experiencia y la excelencia académica de los profesores y coordinadores cubanos y norteamericanos permitieron organizar e impartir de manera conjun-ta estos programas en medio de relaciones adversas entre los dos países y en las condiciones materiales precarias de las instituciones cubanas. Tenían razón Eckstein y Barbería (Stephenson, 2006: 148) cuando expresaron que “establecer más contactos conduce a evaluar acertadamente la complejidad de las realida-des de la otra nación con sus aspectos positivos y negativos”.

Estos semestres en La Habana nos aleccionaron que en la docencia se pue-den construir relaciones de convivencia en las que aprendemos “del otro” a medi-da que enseñamos nuestras realidades, prácticas que Stephenson definió como “generadoras de información” (information generation) y “consejeras en cuestio-nes de política” (policy advising) (Stephenson, 2006: 147). Se puede concluir que estas experiencias contribuyeron al restablecimiento de las relaciones diplomáti-cas entre Cuba y Estados Unidos y, de mantenerse, promoverán su normalización.

La actual política de Trump genera enormes miedos y confusiones entre los funcionarios de instituciones académicas de Estados Unidos, que son quienes organizan los cursos semestrales y cortos en Cuba, a pesar de que los documen-tos oficiales no los vedan, como al menos yo pensaba. Ello dañará los vínculos culturales entre los dos países; vínculos tan poderosos para construir relacio-nes en condiciones de igualdad, respeto y beneficio mutuos.

Las instituciones académicas de Cuba y Estados Unidos comprenden cuán relevante es mantener los programas cortos y de semestres en Cuba para favo-recer el conocimiento mutuo entre los jóvenes estudiantes que en un futuro mediato ocuparán cargos de dirección en Estados Unidos y Cuba. Tenemos que ejercer, una vez más, nuestras habilidades de resiliencia en esta manifestación de los intercambios académicos.



Tengo la esperanza de que las universidades de Estados Unidos y Cuba demuestren otra vez sus habilidades para sortear los obstáculos kafkianos que ha creado la administración Trump para impedir los intercambios de saberes entro los dos países, esas trabas que reviven la “trampa 22”, aquella que utilizó Joseph Heller en su famosa novela para referirse a los “huecos” que usó el sis-tema militar norteamericano en la segunda guerra mundial para imponer reglas incomprensibles e inaccesibles, sobre todo a quienes estaban en los escalones más bajos de la jerarquía militar.

Hagamos justicia al poeta cubano Pablo Armando Fernández cuando dijo: “Los vínculos culturales son tan poderosos que sería ridículo abandonarlos”.

referenCiaS

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SECURITY COOPERATION BETWEEN THE UNITED STATES AND LATIN AMERICA: THE CASE OF CUBA TODAY

Geoff Thale

introduCtion

WOLA, the Washington Office on Latin America, has followed the issue of US-Cuban security cooperation for more than a decade. This may seem an unusu-al topic for WOLA —better known for a critique of the human rights records of US and Latin American militaries, and for its criticism of the human rights abus-es that seemed baked into the drug war. But it’s an important topic. It’s impor-tant because, in the context of a relationship where the US has maintained what WOLA and most analysts believe are counterproductive sanctions on Cuba, secu-rity cooperation has been one of the few channels of dialogue between the two countries. It’s important because a study of US-Cuban security cooperation illumi-nates the complex ways in which two countries with very different geopolitical interests and goals can find common ground. And it’s a topic of interest because there are interesting and complex lessons to be drawn from Cuba’s low crime rates, the striking —in comparison to much of the Caribbean Basin— absence of organized crime and violence, and the relative incorruptibility of police and customs officials. Though foreign Cuba watchers often dismiss low crime rates as the simple consequence of an all-powerful and repressive state apparatus, this analysis attributes far too much power to repressive security structures, and takes too little into account other social, cultural and political factors that, while they can’t be mechanically transferred elsewhere, ought to be studied by secu-rity analysts elsewhere.

WOLA has followed security issues in Cuba, and US-Cuban security coopera-tion since 2007. We were launching the book “Drugs and Democracy” (Youngers and Rosen, 2005), a human rights critique of the drug war, with presentations across the hemisphere. We did a presentation, and an interesting discussion, at the University of Havana, and subsequently met with Cuban counter-drug authorities, visited a local drug abuse prevention program and a public health clinic, met with both US and Cuban authorities about existing counter-narcotics cooperation, and


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participated as observers in a regional conference on counter-narcotics hosted by Cuba. Our interest sparked by that visit, we have followed security coopera-tion issues since, with delegations, annual research trips, and a series of memos.

Even in the darkest periods in US-Cuban relations, there have been modest levels of security-related cooperation. US and Cuban air traffic controllers have coordinated for decades, as have weather watchers (Reed, 2018). Starting in the mid-1990s, cooperation on counter-narcotics issues grew, and remained relative-ly constant through both the Clinton and Bush years. Under the Obama Admin-istration, cooperation grew and broadened, especially in the second term, and, following the December 2014 announcement that both sides intended to pursue normalization of relations, the process culminated with a broad framework agree-ment, signed at the very end of the Administration, and laying out nine areas for security dialogue and cooperation.

A year and a half into the Trump era, most forms of security cooperation have continued, as both sides have seen it in their mutual interest, despite ten-sions and skepticism on both sides, to continue to cooperate. That cooperation will be challenged over the rest of the Trump Administration, as hardliners in the Trump Administration push to turn anti-Cuban rhetoric into more hard-line policy decisions. Will the mutual interests that drive security cooperation over-come the political rhetoric? What factors, on both sides of the Florida Straits, will be determinative in the security relationship?

To understand the dynamics, it’s worth looking not only at the historical con-text of US-Cuban cooperation (Thale, 2016), but also at the broader history of US security policy and security assistance in the hemisphere, and how Latin Ameri-can governments have responded to US initiatives.

uS SeCurity poLiCy and SeCurity Cooperation in the WeStern heMiSphere

The United States has, since its earliest days, sought to protect its national securi-ty from external threats, and to maintain and expand its influence in the Western hemisphere (and beyond). To do this, it has sought the support and cooperation of other governments in the hemisphere, and used a combination of persuasion, economic and political pressure, and force, to achieve its ends. What mix of per-suasion, pressure and force it uses to pursue its goals has varied considerably over time; it has depended on at least three factors:

• On the perceived importance of the goal (combating alleged Soviet influ-ence in Latin America during the Cold War was more important than


SECURITY COOPERATION BETWEEN THE US AND LATIN AMERICA: THE CASE OF CUBA TODAY 427

combating the electoral victories of “pink tide governments” in the 21st century —while the US would prefer center right governments to “pink tide” governments, the threat was viewed as less serious, and the effort devoted to defeating or countering those governments, though not neg-ligible, was significantly less than the effort devoted to defeating, say, the Sandinistas in the 1980s).

• On the nature of the relationship between the United States and the oth-er country, and the extent of US leverage (since the Mexican Revolution, historic Mexican nationalism has set limits on US-Mexican military to mili-tary cooperation, while Honduran economic and political dependence on US markets and US relations has made military cooperation on counter-insurgency in the 1980s and on counter-narcotics interdiction today easy to establish), as well as on how the Latin American country perceived its own security and national interests (the Guatemalan military in the ear-ly 1980s, pursuing a scorched earth strategy against indigenous commu-nities, rejected US assistance that was conditioned on reining in human rights abuses so flagrant that jeopardized domestic US support for inter-vention in Central America).

• On the broader political economic context (Latin American hostility to US intervention, even under center-right governments has imposed some limits on the use of US troops to defend perceived US interests in the hemisphere, especially since the end of the Cold War).

This is not to deny the history of US efforts to simply impose its priorities through intervention in the region, from invasion (stretching back to 19th century efforts in Nicaragua and Panama, and running through the 1983 invasion of Grenada and the 1989 invasion of Panama) to Plattism in Cuba, to support for coups (Guate-mala in 1954, Brazil in 1964, Chile in 1973, to select some of the most notorious cases), to economic and political alliances with conservative elites (in El Salva-dor and Guatemala, Colombia, and elsewhere). It is to suggest that US strategies to pursue its security and economic interests are determined and constrained by a variety of factors in specific political moments.

On the other side, other countries in the hemisphere pursue their own secu-rity interests and priorities. Whether they cooperate depends on their percep-tion of their interests and the extent to which those are shared with the US, what kinds of pressure the US can bring to bear directly, and the broader hemispheric and international conjuncture which constrains US and others’ actions.

This is to say that the analysis of US-Latin American security cooperation depends on looking at a complex of factors. The US is a powerful, but not a unilateral actor. Others’ responses to the US are complex, including elements of


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cooperation, negotiation, and resistance, in the pursuit of their own interests. A look over time suggests some of these complexities.

SeCurity dynaMiCS in the 19th Century and through the good neighbor era

From its earliest days, the US has always defined its security interests as not only protecting its borders but securing its economic and political hegemony in the Western Hemisphere.

In Latin America, that meant the assertion, through the Monroe Doctrine, that the United States would oppose new or re-established European colonies in the hemisphere, implicitly claiming the region as its sphere of influence, and it meant the expansion in the 19th and early 20th century in the Southwest and the Caribbean Basin. At a time when European powers were expanding their colo-nial control in Africa, and US military power was significantly greater than most of the former Spanish colonies of Latin America, there was little in the interna-tional climate to rein in US action. The seizure of a vast portion of Mexican ter-ritories in 1848, the adventures of William Walker in Nicaragua in the 1850s, and finally the assertion of control over Cuba and Puerto Rico after the wars of inde-pendence and US negotiations with Spain, all reflect an expansionist era, built around the use of military force, with very few constraints. US investments in Mexico, the Caribbean Basin and further south, in railroads and ports, mining, and agriculture grew, and local elites, though wary of US influence, were often eager for the foreign investments.

Especially in the Caribbean Basin, the US intervened repeatedly to protect its economic and political interests. Historian John Coatsworth lists 10 military interventions between 1889 and 1933, and five “indirect” interventions in which the United States supported military coups (Coatsworth, 2005). Once the US had asserted its power, and assured its interests, it pursued some level of security cooperation, helping to train military and police forces to defend governments it had supported or imposed in Nicaragua, Cuba, and elsewhere. (And in both Cuba and Puerto Rico, the Unites States established military bases for protection of shipping and power projection in the region. The Guantanamo base remains to this day.) These governments faced threats from popular democratic insurgen-cies and from internal political rivals, and were often happy to receive US train-ing and support to develop the security forces that would enable them to stay in power. US support for police forces in Latin America dates back to the early days of the 20th century, often in the aftermath of US interventions.



By the 1930s, the Roosevelt Administration came to recognize that heavy handed and imperial approaches to the hemisphere were counterproductive in an era in which it sought to expand exports to the hemisphere (to counter the effects of the Depression), and to build alliances against the growing challenge of German re-militarization and competition. If the Good Neighbor policy was motivated as much by a cold calculation about the best way to defend and assert US influence in the hemisphere in a new international context, as by a new rec-ognition of the equality of nations, it nonetheless promoted a less aggressive and more accepting approach to other governments in the hemisphere (perhaps analogous to the “soft power” approach of the Obama Administration) (Grand-in, 2006).

WorLd War ii and the poSt War period

World War II saw the US seeking to maintain and build alliances in the hemisphere against German and Axis influence. The US was concerned to protect shipping lanes (in the Caribbean and off the US East Coast, through the Panama Canal, and the routes from Brazil to Africa), and to ensure that Latin American govern-ments joined the Western Alliance. In this conjuncture, diplomacy and aid were far more important than coercion. (And US war time demand for commodities boosted economies in the region, and won friends.) During the war, the Unit-ed States worked with governments in the Caribbean Basin, including Cuba, to protect from German threats to shipping (Schoultz, 2009) and offered military assistance and defense materials through the Lend-Lease program to key South American countries, many of which had leaned toward neutrality.

With the end of World War Two and the emergence of the Cold War, the United States became concerned about Latin America, first to build a hemispheric military alliance against the Soviet Union, and then to fight internal subversion.

As World War II came to an end, and the Cold War loomed, the United States sought to establish a system of anti-communist alliances worldwide. In Latin America, this took the form of the Inter-American Treaty of Reciprocal Assistance, adopted in Rio de Janeiro in 1947. The so-called Rio Treaty bound the signers to collective defense against any outside aggression, and built relations between the US and Latin American militaries. Lesley Gill, citing Robert Holden, describes this as a process of dominance “based less on unilateralism . . . than on a com-plex process of collusion in which US military power was effectively joined with the indigenous military establishments of Latin America” (Gill, 2004).

Many Latin American militaries had long-standing relations with European militaries and armaments manufacturers before the war; when the war disrupted


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many of those relations, militaries turned to the US for training and assistance. Between 1946 and 1958, some 7 886 Latin American military officers took train-ing courses at US military schools in the Panama Canal Zone (what later became the School of the Americas), in addition to Latin American troops who trained at bases in the United States. Nearly half of these troops were from the Central American countries; others came from Argentina and elsewhere. Mexico had long refused to participate in military trainings or exercises with the United States, apart from World War II era cooperation. In the words of Dominguez and Fer-nandez de Castro, “Unlike other Latin American countries, during the Cold War, Mexico did not construct a panoply of military relations with the US armed forc-es” (Garza, 2010).

Along with its attempt to construct military to military relationships, the Unit-ed States was clearly willing, as the Cold War developed in the 1950s, to support force where deemed necessary. The 1954 overthrow of the Arbenz government in Guatemala, driven by a mixture of anti-communist geo-strategic concerns, and crass economic interest, is the clearest example of this. In the Cold War, the US was highly motivated to prevent the consolidation of left of center governments in this hemisphere, and felt free to use any means necessary to do so (Kassab, 2015).

In the aftermath of the Cuban Revolution, the Kennedy Administration became more deeply concerned about the dangers that revolutionary movements posed to US security interests in the Western Hemisphere. Kennedy saw opposition to Soviet influence as a major priority (saying in his inaugural address that the Unit-ed States would “pay any price, bear any burden, meet any hardship, support any friend, and oppose any foe, in order to assure the survival and the success of liberty”). And the Kennedy Administration viewed many social democratic and left wing movements as fundamentally agents of Soviet influence. Thus, the United States continued to intervene directly where it believed it necessary to do so, building and supporting an invasion force to overthrow the Cuban Revo-lution (and continuing anti-Castro efforts for many years), and sending Marines to the Dominican Republic in 1965. Early in the Kennedy Administration, the US sought to press some Latin American governments on egregious acts of repres-sion, briefly suspending military assistance or diplomatic relations with to Argen-tina, the Dominican Republic, Ecuador, Guatemala, Honduras and Peru. But by the mid-1960s, hard-line anti-communist priorities dominated, and the US sup-ported the 1964 military coup in Brazil, and a series of military coups in South American in the 1970s.

But the Kennedy Administration developed a more comprehensive strategy. On the one side, the Kennedy Administration saw the importance of “winning hearts and minds” in the region, announcing the Alliance for Progress and pro-grams of development assistance. On the other side, the Kennedy Administration



focused on working with governments, militaries, and police forces in the region to strengthen internal security and build counter-insurgency capacity. A key ele-ment of the counter-insurgency strategy was police training. A 1962 Pentagon document argues that police “constitute the first line of defense against subver-sion and insurgency.” Though there had been police training programs through the Pentagon and the CIA in the past, the Kennedy Administration increased atten-tion, and centralized operations, creating an Office of Public Security in the Agen-cy for International Development (Washington Office on Latin America, 1987).

The Office of Public Safety trained police forces worldwide. After Vietnam and Thailand, the largest group of trainees came from Latin America. OPS pro-vide some 42 million dollars in equipment and training, and trained more than 2,000 Latin American police officers and officials between 1962 and its closure in 1974 (Washington Office on Latin America, 1987). Conservative governments in the region were eager for the training.

While training did include an important emphasis on professionalization, community relations, and respect for civilians, it also included a heavy focus on intelligence gathering, and, in at least some cases, on heavy handed interro-gation methods, including the use of torture. In many countries in the region, police continued to be an arm of the military, and training —whatever its for-mal goals— tended to support repressive police apparatuses. Scandals about US trained police forces in Guatemala, Brazil and —most dramatically— Uruguay contributed to the closure of the programs in 1974 and to a formal Congressio-nal ban on police training (though the ban did not affect the Pentagon, the CIA, or counter-narcotics programs).

In the first half of the 19870s, the Nixon Administration supported the right wing coup in Chile, and military dictatorships took power in Bolivia, Uruguay and Argentina, and the CIA continued, through this period, to support Operation Condor, clandestine intelligence operations, including the assassination of polit-ical opponents led by military and intelligence services in the Southern Cone (Dinges, 2005).

Later in the decade, in the aftermath of the Vietnam War, the era of “detente’ between the United States and the Soviet Union, and the emphasis in the Con-gress and the Carter Administration on human rights and a less confrontational foreign policy (including steps toward re-establishing relations with Cuba), the official US focus on counter-insurgency, support for right-wing militaries, and police training decreased.

Under the Reagan Administration, the United States renewed a more hard-edged security focus, including the invasion of Grenada in 1983 and the invasion of Panama (under the Bush Administration) in 1989. The Reagan Administration provided extensive military assistance to the conservative government of El Sal-


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vador as it fought the FMLN rebels, and helped set up, train, and fund the anti-Sandinista “contra” forces that opposed the Nicaraguan FSLN. The Administration also sought to expand police training programs, particularly in Central America, and weakened the Congressional ban on police training. The US trained police forces in El Salvador and Honduras in this period, and supported modest justice sector trainings in those countries and in Peru, Colombia, and Uruguay.

The Administration’s confrontational approach was not supported universal-ly in the hemisphere. Police training efforts were sometimes controversial. One of the first Reagan Administration programs was a modest effort in Costa Rica, which caused intense political debate in the Costa Rican legislature, and was near-ly rejected by the Costa Rican government (Washington Office on Latin America, 1987). And regionally there was deep concern about the destabilizing effects of the Administration’s approach to Central America. First the Contadora countries, and then the Esquipulas group sought negotiated solutions to the wars in Nica-ragua, El Salvador and Guatemala, despite intensive US diplomatic pressure, and forced changes in US strategy, contributing to the momentum for the negotiated solutions that finally emerged.

the poSt-CoLd War era

With the end of the Cold War, traditional security priorities and strategies in the Western Hemisphere had to be rethought (both by the United States and by Latin American governments). The United States continued to oppose left-wing insur-gencies (most notably in its support for the Colombian government in its war against the FARC guerrillas, but also in its support for Peru in the battle against both Shining Path and the MRTA), but outside the Cold War framework the jus-tification for intervention became more difficult both domestically and interna-tionally (notably, US support for Colombia and Peru was framed principally as fighting the drug war, rather than as counter-insurgency). And the intensity and priority of US opposition to social democratic and left-wing governments declined.

As the Cold War framework came to an end, several new themes in hemi-spheric security emerged. First among these were counter-narcotics and the war on drugs, and later concerns about terrorism and control of migration.

Multiple factors drove the emphasis on these new threats. For the United States military and security sectors, given their size and reach in the hemisphere, there was a bureaucratic drive to define a mission that would justify their con-tinuing existence and their funding. There was an imperative to maintain relation-ships and influence with Latin American militaries and security apparatuses, and a need for framework within which to do so. And there were real security issues



involved in addressing drug production and trafficking, terrorism, and irregular migration (if the issues were sometimes exaggerated or distorted in order to jus-tify other imperatives).

The United States had launched a “war on drugs” in 1971, under President Richard Nixon. The launch was driven by domestic concern about drug abuse (in the wake of growing heroin use linked to US troops returning from Southeast Asia, and drug use linked to the growing “counter-culture” in the United States), and the hope that it would be easier to stop the supply of drugs than to effec-tively address demand problems in the US By the late 1970s, the US Southern Command was encouraging militaries in the Andean producing to participate in eradication and anti-trafficking efforts. And in 1986, President Reagan signed a Presidential Decision Directive declaring drugs a threat to US national security. By the early 1990s, the US Southern Command was seeking to expand its role in counter-drug operations (Tokatlian, 2015). The Drug Enforcement Adminis-tration and the International Narcotics and Law Enforcement programs of the US State Department deepened their operational role, as well as their training and support operations in the region.

The Andean countries eagerly joined the drug war. Their militaries saw a new mission; their governments saw the link between fighting drug trafficking and fighting domestic insurgencies. And the countries benefited from strong and pos-itive diplomatic relations with the United States. Counter-drug operations have, over time, been effective in shifting crop cultivation (with coca shifting from Peru and Bolivia toward Colombia), and in shifting drug trafficking patterns (from the Caribbean to Mexico to Central America over two decades) though they have not been effective in reducing supply or price. They have also produced signif-icant collateral damage, as trafficking organizations have corrupted state insti-tutions, diversified their businesses into other forms of smuggling and domestic crime, and engaged in money laundering and other illegal financial operations (Youngers and Rosen, 2005).

Today, some countries in the region are beginning to question the value of the drug war, given its limited success and its dramatic costs. But for many coun-tries the collateral effects of the drug war —corruption, weak and ineffective state institutions, high domestic crime rates driven by organized crime activity— remain serious security challenges. They are also challenges that have transna-tional aspects, and drive some interest in regional cooperation.

Along with the drug war, terrorism emerged as a security theme. Though Cuba experienced terrorist activity in the 1990s, and a Jewish temple in Argenti-na was bombed in 1994, killing 85 people, the main focus on terrorism emerged after the September 11th attacks in the United States. The US grew deeply con-cerned about strengthening its intelligence capacities in the region, and its migra-


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tion controls, to ensure that terrorists did not plot against the US from elsewhere in the hemisphere, or enter through the southern border. The United States was eager to cooperate with other intelligence services in the prevention of terror-ist attacks. And many countries perceived it as in their own national interest to cooperate in anti-terrorist activities.

The “terrorist threat” has sometimes been employed by conservative politi-cians in the United States, arguing that Iran is deepening ties with Cuba, or Vene-zuela, or others, and that the United States should take a harder line against these nations. To date, this argument hasn’t gained traction with most policy makers.

In the first decade of the 21st century, a number of factors gave Latin Amer-ican governments more room to make their own judgments about whether and how to cooperate with the United States on security issues. The end of the Cold War framework, and subsequently the growing rejection of the Washington Con-sensus on economic policy (signaled most dramatically by the collapse of the Free Trade Area of the Americas proposal in 2005), and a commodities boom that generated both domestic and alternative international sources of financing, all created a climate in which the US had less leverage to press for its own security priorities, and some governments were in a stronger position to make decisions.

That said, drug trafficking and the related issues of organized crime, and the potential of terrorist activity were seen by most governments as real securi-ty threats that had transnational aspects and called for cooperation. And the US remained an important, if not dominant actor in the hemisphere.

The result has been a diversification of models of security cooperation, as countries have been more able to define their own interests.

Bolivia, under Evo Morales, broke dramatically with the drug war paradigm. It legalized and regulated the production of coca for traditional use, and ordered the US Drug Enforcement Administration out of the country. Ecuador, under Rafael Correa, closed the US military’s radar station at Manta that was used for tracking drug flights. But Uruguay, under the Frente Amplio, has maintained long stand-ing security cooperation. The US has a Defense Attaché stationed at its Embas-sy in Uruguay, the United States and Uruguay continue as parties to a bilateral extradition treaty signed in 1984, a mutual legal assistance treaty signed in 1994, and a letter of agreement for the United States to support counternarcotics and law enforcement cooperation (US Department of State, 2017).

El Salvador’s FMLN government has renewed the lease arrangement for a mil-itary radar station in that country for counter-drug operations, and approved the continuing operation of a US-led police training academy based in the country. The Nicaraguan government, under Daniel Ortega, cooperated closely with Unit-ed States on drug interdiction activities along the Atlantic Coast (and has been



praised in the annual “International Narcotics Control Strategy Report” issued by the State Department (US Department of State, 2017).

All of the countries of Central America, whether on the left or the right, have participated in the Merida Initiative, a US counter drug and crime program. Though the initiative was criticized by civil society, both in the United States and in the region, as a militarized approach to drugs and crime, it has evolved over time to focus more on strengthening criminal justice institutions, and every government in the subregion participates.

The Nicaragua case is striking. The government has a constructive relation-ship in counter narcotics with the US Its military coordinates with US military on interdiction. According to the 2017 INCSR, there is cooperation and dialogue in a number of areas —the US and Nicaragua participate in joint training exercis-es, the Nicaraguan army chief met with the leadership of the Joint Inter-Agen-cy Task Force on drug interdiction at the US Southern Command, and there is a bilateral agreement on counter drug cooperation. The United States has donat-ed equipment, including boats, to the Nicaraguan military, and there is ongoing intelligence sharing. All this despite Nicaragua’s participation in ALBA, regular criticism by the United States of Nicaragua’s record on democracy and human rights, Nicaragua’s criticism of the US role in the region, and the presence of a Russian-Nicaraguan counter-drug training center that opened later in 2017 (US Department of State, 2017).

What these examples illustrate is that while much skepticism remains about the motives and goals of US security cooperation, many countries in the region, despite political disagreements, are pursuing security cooperation because it serves their interests to do so. It may help them more effectively cope with a security threat that they see as real and serious (organized crime, drug traffick-ing); it may provide them other collateral benefits in their relationship with the United States at relatively low cost. And some countries have the view that they can effectively manage the US relationship rather than be entirely subordinated to it (Countries with more history of independence from US influence, or where countervailing forces —internal political forces, or alternative sources of support, whether that’s the EU or Russia— may be in stronger positions to enter into rela-tionships with the United States).

On the other side, while the United States continues to have multiple inter-ests in extending its security cooperation programs in the Western Hemisphere, significant elements of the US security apparatus prioritize cooperation on issues of mutual interest (organized crime, drug trafficking, money laundering, counter terrorism) above other political differences and are willing and eager to cooper-ate on a range of issues. As new threats —like cyber crime and cyber attacks— have emerged, the incentives for cooperation has increased.


436 GEOFF THALE

In sum, we are in an era in which the Cold War security framework is gone, though the United States still seeks to exercise influence, and security coopera-tion is one vehicle for this. New threats have emerged. While the United States sometimes exaggerates or distorts, for domestic political reasons, or to justify missions and budgets, the nature of those threats, and sometimes pursues overly militarized approaches in responding to those threats, the threats are real. Drug trafficking, organize crime, and related issues (money laundering, corruption) are real, and of concern not just to the US, but to countries in the region.

In an era in which the US ability to intervene directly has declined, and the US, while powerful is not the dominant power as it once was, countries have taken a range of responses, pursuing their own interests, as those interact with US interests.

uS Cuban Cooperation

It’s in this context that we should look at the development of US-Cuban security cooperation. Cooperation first developed in the 1990s, and has deepened since the announcement of the commitment to normalize relations in December of 2014. While direct military to military cooperation is not on the table now, because of Cuban skepticism and concerns about US motives, there has been substantial increases in cooperation in other areas, where the two sides have mutual inter-ests, and a belief that it’s to their advantage to cooperate.

The US and Cuban have quietly cooperated on a number of security issues for many years, in areas where both countries have had strong mutual interests, despite deep political and ideological differences. Cooperation in air traffic con-trol and related air safety issues between the FAA and the Cuban Aeronautics Board dates back many years. US and Cuban weather services have exchanged information about meteorological conditions, storms and hurricanes, and relat-ed issues since the 1960s (Reed, 2018). Both countries have understood it to be in their own self-interest to share information, and the relevant agencies in both countries having developed trust in each other to make cooperation successful.

Following the migration crises of 1994, the two countries signed a migration accord intended to ensure that migration from Cuba to the United States was safe and orderly. To implement that agreement, the two sides have met semi-annually. The talks have continued for more than twenty years (with only two brief sus-pensions during the George W. Bush administration), and have been a venue to discuss the status of the immigration accord, and an opportunity for the parties, on the side, to touch on other sensitive issues (LeoGrande and Kornbluh, 2014).

Starting in the mid-1990s, counter drug cooperation began between the Unit-ed States and Cuba. Following the exchange of information about several specif-



ic drug shipments bound for the United States, the two sides agreed to place a Coast Guard liaison officer at the then-US Interest Section in Havana to conduct case by case cooperation with the Cuban Border Guard about drug traffickers passing in or near Cuban waters. There has been a liaison officer at the Interest Section (now the US Embassy in Havana) steadily since the late 1990s, and both sides have seen the continuing value of this cooperation. Even at the moments of the greatest tension between Cuba and the United States during the George W. Bush Administration, when hard-line US officials charged Cuba with develop-ing biological weapons, and the White House ordered a plan for “Assistance to a Free Cuba,” the Coast Guard liaison position continued to exist, and the liaison officer continued his daily communication with his Cuban counterparts.

US-Cuban security cooperation grew after the Obama Administration came into office in 2009. On the one side, there was increased interest in security issues in the Caribbean region (as U.S authorities became concerned about potential increases in drug trafficking flows through the Caribbean, and as oil drilling off the Cuban coast made US politicians feel the need for potential cooperation in handling oil spills that might affect the US coastline after the disaster of the Deep-water Horizon oil spill in 2010). On the other side, the Obama Administration was interested in improving relations with Cuba, and saw security cooperation as an area that served US interests and built relationships with Cuba.

This was especially true from 2012 on, when John Kerry became Secretary of State. Scientific, environmental and security cooperation grew, even prior to December 17th, 2014 when the normalization process was announced. In the security area, the relationship between the Coast Guard and the Cuban Bor-der Guard expanded and deepened. Communication channels and information exchange mechanisms between the two agencies expanded. Protocols for coor-dinating search and rescue efforts in the Florida Straits were formally established. Discussions began about naming a Regional Security Officer at the US Interest Section to manage case by case discussions about law enforcement issues. Else-where, Cuba’s cyber-crime investigative agency began passing along information to units within the US Department of Homeland Security about efforts to hack Cuban computer systems that were launched from the United States (Personal interview, Cuban official, December 2017).

Once the two sides announced, on December 17th, 2014, that they had agreed to re-open embassies and launch a normalization process, security coop-eration deepened. In addition to the WOLA delegations that had brought a few retired US security officials every year since 2010, there were two major delega-tions of retired military officials organized by US security oriented think tanks, and a major public statement signed by retired US military leaders urging secu-rity cooperation with Cuba (Gamez Torres, 2017). There were a series of techni-


438 GEOFF THALE

cal exchanges between the Cuban Border Guard and the US Coast Guard, with reciprocal visits to Florida and to Cuba, and with workshops on migration smug-gling and document fraud. In 2015, after the Embassies were formally reopened, the two sides established a “Bilateral Commission” to coordinate dialogues on a range of issues, from environmental issues to property disputes, to human rights disagreements, and agreed to a series of working groups, one of which was on law enforcement related issues. Cuban authorities visited, for the first time, the Joint Inter-Agency Task Force (JIATF-South) that coordinates US counter-narcot-ics and interdiction efforts from a base in Florida.

These efforts culminated, in January of 2017, in a written Memorandum of Understanding between the two sides on law enforcement issues. The two sides agreed to establish specific working groups in nine separate areas to exchange information, share best practices, and direct operational coordination in specific cases. The working groups covered a broad range of topics:

1. Counter terrorism;2. Counter-narcotics;3. Cyber-crime and cyber security;4. Alien smuggling and migration fraud;5. Money laundering and related crimes;6. Protection of commerce and travelers;7. Legal cooperation in criminal investigations;8. Trafficking in Persons.

The agreement is in force for two years, and renews automatically on January 17, 2019 unless either party wants to change it (US Department of State, 2017).

The US and Cuba established the MOU and defined these working groups because these were security areas where both sides had a national interest in achieving concrete results that would benefit their own security. At the same time, the two sides were able to establish the MOU because relations had improved, and trust had been built in these areas. On the US side, the FBI, the DEA, the Coast Guard, officials at the Department of Homeland Security, their counterparts at the State Department who followed diplomatic contacts related to these agen-cies, had all visited Cuba, been in touch with Cuban counterparts, done at least initial information sharing, and some technical exchanges. All saw the concrete advantages to contact and cooperation. On the Cuban side, the Border Guard, the Ministry of Justice, officials at the Ministry of the Interior, and at the Ministry of Foreign Relations, had had a similar experience.

In its last year in office, the Obama Administration had tried to ensure that specific agreements in US-Cuban relations were well enough established that they



would be “irreversible” even if the next Administration was less inclined to con-tinue on the track of improving relations.

In the area of security, the Trump Administration would put this irreversibil-ity to the test.

In the first months of the Trump Administration, officials in charge of US Cuban dialogue in the various agencies appear to have been without guidance from above. Migration talks scheduled for April 2017 took place, but with little in the way of new movement. Technical meetings were mostly postponed though the Coast Guard conducted at least two exchanges in 2017.

The Trump Administration launched a broad Cuba policy review, in which Cabinet secretaries solicited input from relevant agencies, and made recommen-dations to the White House about what if any changes should take place in US policy toward Cuba. Repeated press accounts have reported that the agencies rec-ommended continuing current policy, including the Justice Department (includ-ing the DEA and the FBI), the Department of Homeland Security (with the Coast Guard and migration officials), and the State Department.

On the Cuban side, support for continuing cooperation was strong, and vis-ible. Cuban authorities gave a series of interviews to the US press about coun-ter drug cooperation, took the press on a tour of their cyber-crime facilities, and officials from the Cuban Ministry of the Interior, who rarely speak to the foreign press, talked about the value of security related cooperation.

President Trump’s hard-line speech and policy memo, in June of 2017 (appar-ently ignoring the advice of most of his Cabinet heads) sent a chill through the US Cuban relationship, but did not have any direct impact on security coopera-tion. Nothing in the memo restricted existing cooperation, or prevented agencies from continuing technical dialogues.

The most challenging issue to set back security cooperation has been the US decision to significantly cut back on Embassy staff in the wake of the health incidents (sometimes mistakenly called “sonic attacks”) that have affected some diplomatic personnel in Cuba. With the restriction on the number of US person-nel in Cuba, and with strict limits on the number of US personnel who can visit Cuba, the Embassy cutbacks have been a significant complicating factor in pre-venting technical discussions on the range of security issues.

ConCLuSion

Still, despite the chill in the relationship, and the limits imposed by the Embas-sy cutback, security cooperation has continued. The third bilateral law enforce-ment dialogue was held in Washington in September 2017, and addressed various


440 GEOFF THALE

national security topics, including fugitives, Cuban nationals in the US with final orders of removal, and the incidents affecting diplomatic personnel in Havana. In early 2018, the two sides held regularly scheduled migration talk in Washing-ton, and in the course of those talks agreed on at least five technical exchanges on security issues to take place over the next six months. (Cuban authorities have been unusually flexible, agreeing to hold at least some of the talks in the US even if reciprocity would suggest that they should take place in Cuba.) A series of tech-nical exchanges have taken place, including a criminal investigations exchange involving Cuban Ministry of Justice and Ministry of the Interior officials, and US Justice Department staff; a cyber crime and cyber security exchange; a human trafficking discussion that included, on the US side, officials from the Depart-ments of State, Justice, Homeland Security, Labor, and Health and Human Ser-vices; a Coast Guard search and rescue dialogue with the Cuban Border Guard; and an exercise on coordinated responses to an oil spill in the Florida Straits. A discussion on combating money laundering included Cuban officials from the Ministry of Foreign Affairs, the Ministry of the Interior, the General Prosecutor, and the Central Bank.

Time of course will tell, but what these events suggest is that security coop-eration, if not fully irreversible, has demonstrated its value to security officials on both sides, and may continue even in the current environment.

In February of 2018, we saw a concrete example of the value of that coop-eration —a wildfire threatened the perimeter of the US military base at Guanta-namo, and US and Cuban firefighters worked jointly to control the blaze. Despite political tensions between Cuba and the United States over the Guantanamo base, both sides were able to come together to address a mutual threat (Thale and Jimenez, 2018). President Trump and his advisors should recognize why it’s in US interests interest to continue and even expand this kind of security coop-eration going forward.

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DE LOS AUTORES

Martin Carnoy

Doctor en Economía por la Universidad de Chicago y licenciado en Ingeniería Eléctrica por el Instituto de Tecnología de California (Caltech).Trabajó durante cuatro años en The Brookings Institution como investigador asociado en el ámbi-to de investigación de comercio y desarrollo en Latinoamérica.En 1969 se incor-poró a la School of Education de Stanford, donde contribuyó a la creación del International and Comparative Education Program. Actualmente es profesor de Educación y economía de esta universidad y presidente de la Comparative and International Education Society. Es autor de numerosas publicaciones sobre la educación y el desarrollo económico, la política económica de Estados Unidos, el papel del estado en el cambio social y los cambios de la economía interna-cional. Las más recientes: Sustaining the new economy: Work, family and com-munity in the information age y, realizada juntamente con Jane Hannaway, The different worlds of urban and suburban school districts. Escribe habitualmente para organizaciones internacionales como la OIT, la Unesco, el Banco Interame-ricano de Desarrollo, la OCDE y el Banco Mundial. También es editor de la Inter-national Encyclopedia of the Economics of Education. Es miembro del comité científico del Internet Interdisciplinary Institute (IN3) de la UOC.

WiLLiaM M. Leogrande

Doctor en Ciencias filósoficas. Vicerector adjunto de Asuntos Académicos y pro-fesor de Gobierno en la American University de Washington D. C. Entre 1982 y 1983 realizó su estancia (International Affairs Fellow) en el Consejo de Relacio-nes Exteriores (Council on Foreign Relations) en Nueva York y trabajó con el Comité de Política Democrática del senado de Estados Unidos; posteriormente, 1985 y 1986, prestó sus servicios como parte del equipo de trabajo de la Fuer-za de Tarea del Caucus Demócrata sobre Centroamérica en la Cámara de Repre-sentantes de Estados Unidos. En 1994-1995 fue Pew Faculty Fellow en Asuntos Internacionales; entre 2000 y 2012 fue decano de la Escuela de Asuntos Públicos.



Se especializa en políticas comparativas y en política exterior de Estados Unidos. Ha escrito sobre políticas latinoamericanas y las políticas de Estados Unidos hacia América Latina con particular énfasis en América Central y Cuba. Recientemente ha publicado, como coautor, Diplomacia encubierta con Cuba. Historia de las negociaciones secretas entre Washington y La Habana [Back Channel to Cuba: The Hidden History of Negotiations between Washington and Havana, University of North Carolina Press, 2014, y Editorial de Ciencias Sociales, 2016]. También es autor de Our own backyard: The United States in Central America, 1977-1992, University of North Carolina Press, 1998, y Cuba’s Policy in Africa, University of California, 1980; coauthor de Confronting revolution: Security through diploma-cy in Central America, Pantheon, 1986, y coeditor de The revolution under Raúl Castro: A contemporary Cuba reader, 2a edición, Rowman& Littlefield, 2014; Rein-venting the revolution: A contemporary Cuba reader, Rowman& Littlefield, 2008, The Cuba reader: The making of a revolutionary society (Grove, 1988) y Political parties and democracy in Central America (West View, 1992). Sus artículos han sido publicados por Foreign Affairs, Foreign Policy, The New Republic, The New York Times, The Washington Post, Los Angeles Times, The Miami Herald, Le Mon-de Diplomatique y otras publicaciones periódicas.

Soraya M. CaStro Mariño

Doctora en Ciencias Jurídicas por la Universidad de La Habana. Profesora e inves-tigadora titular del Centro de Investigaciones de Política Internacional (CIPI), adscrito al Instituto Superior de Relaciones Internacionales (ISRI). Se licenció en Derecho Internacional Público en el Instituto Estatal de Relaciones Internacio-nales de Moscú. Realizó estudios post-doctorales en la Universidad de Boloña, Italia. Fue la coordinadora académica del equipo de trabajo sobre Estados Uni-dos de América del CIPI, de 2012-2018. Trabajó 27 años en la Universidad de La Habana como profesora e investigadora titular en el CEHSEU y en el CEMI. Ha sido profesora y/o investigadora visitante en universidades de Estados Unidos como SAIS-John Hopkins, Georgetown, Harvard, Columbia, American, St. Tho-mas University, Iowa, Indiana, entre otras, también en Uppsala, Suecia. En Amé-rica Latina: IRI de la Universidad de la Plata en Argentina; la UNAM y el Colmex en México. Es miembro de varias asociaciones profesionales como LASA e ISA. Ha sido miembro de la junta editorial de la Revista Cuban Studies. Es autora, edito-ra y co-editora de varios libros y artículos en revistas especializadas e indexadas y volúmenes colectivos, publicados en español e inglés.


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Margaret e. Crahan

Doctora en Ciencias filósoficas; investigadora académica titular y directora del Programa sobre Cuba en el Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Univer-sidad de Columbia. Entre 2007 y 2009 fue profesora distinguida del Centro Koz-metsky y directora de ese Centro de excelencia sobre finanzas globales en la Universidad de Saint Edward. De 1982 a 1994 profesora Henry R. Luce de Reli-gión, Poder y Procesos Políticos en el Colegio Occidental y entre 1994 y 2008 profesora Dorothy Epstein de la Universidad de la Ciudad de Nueva York. Pres-ta sus servicios en el Comité Ejecutivo del Instituto Interamericano de Dere-chos Humanos y es miembro de la directiva de la Universidad de San Edward y del Programa Latinoamericano del Centro Internacional Woodrow Wilson para académicos y miembro del consejo de relaciones exteriores. En 2013 recibió el reconocimiento del Gobierno de Brasil por su trabajo sobre derechos humanos. Obtuvo su doctorado en la Universidad de Columbia. Ha recibido becas de Ful-bright Program, Social Science Research Council, American Council of Learned Societies, Open Society Foundations, Ford Foundation, y de la National Endow-ment for the Humanities, entre otras. Ha publicado más de cien artículos y libros entre ellos: Human rights and basic needs in the Americas; Religion, culture and society: The case of Cuba; The city and the world: New York’s Global future and the wars on terrorism and Iraq: Human Rights, unilateralism y US Foreign Poli-cy (junto a Thomas G. Weiss y John Goering).

CarLoS franCiSCo Ciaño zanetti

Graduado en Ciencias Políticas por la Universidad de La Habana. Durante los años ochenta y principios de los noventa, realizó investigaciones sobre las polí-ticas internacionales de Estados Unidos en el Centro de Estudios Hemisféricos sobre Estados Unidos (CEHSEU) en la Universidad de La Habana. Fue diplomático y trabajó como primer secretario de la Misión cubana ante las Naciones Unidas entre 1977 y 1982. Ha escrito numerosos artículos sobre la política de Estados Unidos y las relaciones Cuba-Estados Unidos. En los años 1985, 1986 y 1987 par-ticipó en una serie de reuniones en La Habana, México y Canadá entre los miem-bros de la Escuela de Estudios Avanzados de la Universidad John Hopkins (SAIS) y CESEU y escribió “Cuba in the United Nations”, publicado en el libro Subject to solution: Problems in Cuba-US Relations. Actualmente es investigador a cargo de las políticas nacionales de Estados Unidos en el Centro de Investigaciones de Política Internacional (CIPI), en el Instituto Superior de Relaciones Internacionales.



JaMeS a. nathan

Doctor en Ciencias filósoficas y professor adjunto de American University. Traba-jó en el Srrvicio Exterior y es profesor emeritus Khalid Bin Sultan en la Univer-sidad de Auburn. Es autor de siete libros y ha escrito en revistas como Foreign Affairs, The Washington Post, The New York Times, por mecionar algunas. Ha ganado varios premios literarios y es titular distinguido Fulbright. Fue becario de la OTAN y es miembro del el Consejo de Relaciones Exteriores (Council on Foreign Relations).

erneSto doMínguez López

Doctor en Ciencias Históricas; profesor auxiliar y coordinador del grupo de estu-dios sobre Estados Unidos en el Centro de Estudios Hemisféricos sobre Estados Unidos (CEHSEU) de la Universidad de La Habana. Entre 2006 y 2010 investiga-dor y director del Centro de Estudios Europeos; miembro del tribunal nacional de doctorados de Cuba sobre Ciencias Políticas, miembro del Consejo Científico de la Universidad de La Habana y de la Comisión de Grados Científicos de esa institución. Ha sido profesor e investigador visitante y conferencista invitado en varias universidades de Estados Unidos y Argentina: Columbia, Princeton, Wis-consin-Madison, Pittsburgh, Emory, del Estado de Georgia, Universidad Wiscon-sin System, Arcadia y la Universidad Nacional de San Luis. Ha publicado más de treinta artículos y capítulos de libros: United States 2012: Reflections after an election (historical juncture, power, and electoral system) (con Carlos A. de la Puente); The global crisis and the new transition; In search for Sense: United Sta-tes and the 1970s Crisis; Georgia in the contemporary US Political System: Evolu-tion in the Traditional South.

daLia gonzáLez deLgado

Máster en Historia Contemporánea y Relaciones Internacionales por la Universi-dad de La Habana. Licenciada en Periodismo por la Universidad de La Habana (2011). Profesora-investigadora en el Centro de Estudios Hemisféricos y sobre Estados Unidos (CEHSEU). Redactora-reportera en el periódico Granma entre 2011 y 2014. Ha publicado artículos tanto en Cuba como en el extranjero sobre las relaciones bilaterales entre Estados Unidos y Cuba, la comunidad cubanoa-


DE LOS AUTORES 447

mericana, y el Congreso estadounidense. Es colaboradora de varios medios de prensa nacionales, de la Facultad de Filosofía e Historia de la Universidad de La Habana, así como de otras instituciones del país.

ManueL r. góMez

Doctor en Salud Pública en Johns Hopkins University. Es licenciado de Harvard en Bioquímica, con maestría en Salud Ambiental por el Hunter College. Se ha desempeñado como experto en salud ocupacional y ambiental por más de tres décadas: profesor en Hunter College de la City University of New York; investiga-dor en epidemiología ocupacional dentro del National Institutes of Health; direc-tor de Asuntos Científicos del American Industrial Hygiene Association; experto de la Environmental Protection Agency; director de la Office of Recommenda-tions de la US Chemical Safety Board, y director de la Office of Outreach Servi-ces and Alliances de la Occupational Safety and Health Administration dentro del Departamento de Trabajo de Estados Unidos. Aparte de su actividad profe-sional ha participado, desde su juventud, en numerosas actividades y organiza-ciones a favor del levantamiento del bloqueo de Estados Unidos contra Cuba, así como de una mejor relación entre los dos países, y entre Cuba y su emigración. Participó en la primera Brigada Antonio Maceo y fue fundador y presidente del Comité Cubano-Americano pro Normalización de Relaciones.

SunaMiS fabeLo ConCepCión

Doctora en Ciencias Histórica (2017, Universidad de La Habana). Máster en His-toria Contemporánea y Relaciones Internacionales (2011, Universidad de La Habana). Licenciada en Filosofía (2007, Universidad de La Habana). Actualmen-te investigadora y profesora auxiliar del Centro de Investigaciones de Política Internacional (CIPI). Miembro del Consejo Científico del CIPI y del Consejo Edi-torial de la Revista Estudios Estratégicos. Jefa de equipo de investigación del CIPI sobre Comunicación, Política y Relaciones Internacionales. Ha desarrollado varias investigaciones y asesorías sobre estudios euroasiáticos y de comunicación polí-tica. Es autora de numerosos artículos relacionados con estos temas. Coordina e imparte diversos cursos de grado y posgrado en la Universidad de La Haba-na y la Universidad de Artemisa. Entre 2007 y 2010 fue investigadora del Centro de Estudios Europeos.



Max pauL friedMan

Doctor en Ciencias Filosóficas de la Universidad de California en Berkely. Es pro-fesor asociado en el departamento de historia de American University en Wash-ington, DC. Realizó sus estudios de pregrado en el Colegio de Oberlin College (1989) y trabajó como periodista en National Public Radio antes de realizar su maestría en 1995. Friedman fue becario en el programa postdoctoral del Cen-tro Woodrow Wilson y ha enseñado en la Universidad de Colorado en Boul-der, en la Universidad Estatal de Florida y en la Universidad de Cologne. Entre sus libros se encuentran Nazis and good neighbors: The United States campaign against the germans of Latin America in World War II, publicado por Cambridge UP en 2003, que ganó el premio Herbert Hoover en historia de Estados Unidos y el premio A.B. Thomas de estudios latinoamericanos. En 2012 publicó Rethin-king anti-americanism: The history of an exceptional concept in American fore-ign relations (Cambridge UP, 2012).

raúL rodríguez rodríguez

Doctor en Ciencias Histórica de la Universidad de La Habana. Máster en Histo-ria Contemporánea y Relaciones Internacionales de la Universidad de La Habana y licenciado en Lengua Inglesa del ISPLE. Profesor auxiliar y actual director del Centro de Estudios Hemisféricos y sobre Estados Unidos (CEHSEU). Ha publicado artículos en revistas especializadas y capítulos en libros sobre la relación triangu-lar Estados Unidos-Canadá-Cuba y las relaciones bilaterales Cuba-Estados Unidos y Cuba-Canadá. Las más recientes: “US-Cuba relations: Historical roots, traditio-nal explanations and levels of analysis”, International Journal of Cuban Studies, vol. 7, num. 1, primavera 2016; “Las relaciones Cuba-Canadá en el contexto del proceso de normalización Cuba-Estados Unidos: hacia una nueva dinámica trian-gular”, en Ernesto Domínguez y Olga Rosa González, Cuba-Estados Unidos y el 17D: cambios y continuidades, Editorial Universidad de La Habana, La Habana, 2017; “Canada and Cuba: A historical overview of their political and diplomatic relations”, en Luis René Fernandez, Lana Wyle y Cynthia Wright, Other diploma-cies, other ties: Cuba and Canada in the shadow of the US, University of Toron-to Press, 2018; coautor con John Kirk, “Cuban Foreign Policy under Raúl Castro: Canada and Cuba”, en John Kirk y Michael Erisman, Cuban Foreign Policy under Raúl Castro, Rowan and Littlefield, Baltimore, 2018.


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VíCtor López ViLLafañe

Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad Nacional Autónoma de Méxi-co. Actualmente es profesor-investigador del Doctorado en Estudios del Desarro-llo, de la Universidad Autónoma de Zacatecas. Es profesor emérito del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Monterrey. Espe-cialista en economía y política internacional. Ha publicado 13 libros y más de 70 artículos y capítulos de libros. Destacan, entre otros: La formación del sistema político mexicano: de la hegemonía posrevolucionaria a la hegemonía neolibe-ral (1986); Asia en transición: auge crisis y desafios (1999); La modernidad de China: fin del socialismo y desafíos de la sociedad de mercado (2012); en coor-dinación con Carlos Uscanga, Japón después de ser el número uno. Del alto cre-cimiento al rápido envejecimiento (2015).

ruViSLei gonzáLez Saez

Doctor en Ciencias Económicas por la Facultad de Economía de la Universidad de La Habana. Licenciado en Contabilidad y Finanzas por la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Agraria de La Habana. Investigador agregado del equipo de Asia y Oceanía del CIPI, en los temas del sudeste Asiático e integra-ción en Asia Pacífico. Miembro del Consejo Científico del CIPI. Profesor auxiliar en la Facultad de Economía de la UH. Colaborador del Centro de Investigaciones de la Economía Mundial (CIEM) y del Centro de Estudio Internacionales para el Desarrollo (CEID) de Argentina. Miembro de la Asociación Latinoamericana de Estudios sobre Asia y África (ALADAA) y la Asociación de Amistad Cuba-Vietnam.

CarLoS M. gutiérrez

Político y empresario estadounidense nacido en Cuba, quien ejerció como Secre-tario de Comercio de Estados Unidos entre 2005 y 2009, durante el segundo perio-do presidencial de George W. Bush; siendo el único cubanoamericano dentro de la administración Bush. Copresidente de la Comisión de Asistencia a una Cuba Libre; presidente ejecutivo de la multinacional Kellogg de 1999 a 2005, y actual-mente es socio y ejecutivo de Albright Stonebridge Group, firma consultora fun-dada por la exsecretaria de Estado norteamericana Madeleine Albright. Tras el proceso de restablecimiento de relaciones entre Cuba y Estados, emprendido a partir de 2014 por el presidente Barack Obama, Gutiérrez fue uno de los princi-



pales líderes cubanoamericanos y republicanos en mostrar su apoyo a la políti-ca promovida por Obama. El 10 de febrero de 2016, la Cámara de Comercio de Estados Unidos lo eligió como titular del Consejo de Negocios Estados Unidos-Cuba (USCBC), un lobby a favor del levantamiento del embargo a Cuba.

robert L. MuSe

Abogado en el área de Washington, DC, en la especialidad de las leyes de Esta-dos Unidos de América relacionadas con la República de Cuba. Entre sus clien-tes se encuentran grandes corporaciones relacionadas con el comercio exterior, y las inversiones extranjeras directas. Ha testificado sobre asuntos legales en el Comité de Relaciones Exteriores del Senado, en el Comité Internacional Cana-diense sobre Comercio de la Cámara de los Comunes, en el Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes de Estados Unidos y en el Comité de Relaciones Económicas Extranjeras del Parlamento Europeo (Bruselas) sobre Cuba. Muse ha escrito artículos y ensayos sobre la Ley Helms-Burton Act y otras leyes que regulan el bloqueo contra Cuba. Ha sido conferencista en fórums inter-nacionales en Londres, Miami, Washington, DC, Bruselas, Toronto, Ottawa, La Habana, Madrid, Barcelona y Ámsterdam.

JoSé gabiLondo

Graduado en Derecho por la Universidad de California, Boalt Hall School of Law, al terminar sus estudios en Harvard. Se unió al Colegio de Derecho de la Flori-da International University después de haber trabajado en el Departamento del Tesoro y en el Banco Mundial. Es profesor de Finanzas Corporativas, Banca y Regulaciones Impositivas y Profesión Jurídica Comparada. Sus artículos han sido publicados en las revistas: Corporation Law, Wake Forest Law Review, Catalejos, Seton Hall Law Review, UNIjuris (Cuba), Maryland Business & Technology Law, y en Wisconsin Law, Gender, and Society, entre otras. Es autor del libro Bank fun-ding, liquidity, and capital adequacy: A law and finance approach y co-autor de Corporate finance: Debt, equity, and derivative markets and their intermediaries.

MiChaeL p. hatLey

Doctor en Ciencias Jurídicas por la Universidad George Washington. Se licenció summa cum laude en la Universidad de Saint Louis y fue académico Fulbright


DE LOS AUTORES 451

en Freiburg, Alemania. Máster en la Universidad de Johns Hopkins en la Escue-la de Estudios Internacionales Avanzados (SAIS), donde se enfocó hacia el dere-cho internacional, la economía y las negociaciones. Trabaja para los prominentes bufetes de abogados: Reneo LLC. y Gilbert LLP.; se ha especializado en temas comerciales con la República de Cuba, logrando la primera importación de pro-ductos cubanos a Estados Unidos después de 55 años.

WiLLiaM a. MeSSina Jr.

Es profesor titular de Economía Agrícola y jefe del Departamento de Alimentos y Recursos del Instituto Food and Agricultural Sciences de la Universidad de la Flo-rida en Gainesville, Florida. Entre sus numerosos artículos: “Agricultural Reform in Cuba: Implications for agricultural production, markets, and trade”; “An assessment of Hurricane Charley’s impact on Cuba”, “Attitudes and preferences of people aged 55 and above for seafood: Summary of telephone survey results” y “Seafood per-ceptions among people aged 55 and above: Summary of Focus Groups Results”.

rafaeL betanCourt

Economista con 30 años de experiencia profesional y académica en economía social y solidaria, turismo sostenible, desarrollo económico local, gestión y eva-luación de proyectos, cooperación internacional, planificación estratégica urba-na y ambiental, administración de empresas e investigación económica y social. Betancourt es miembro del equipo editorial de la revista Temas y profesor de economía urbana del Colegio Universitario San Gerónimo de La Habana. Es con-sultor de Sol Economics y del Center for Responsible Travel (CREST) de Washing-ton DC. Su más reciente publicación se titula Construyendo socialismo desde abajo: la contribución de la economía popular y solidaria (Editorial Caminos, La Habana, 2017), compilación de artículos de 29 autores cubanos e internaciona-les. Betancourt es autor de numerosos artículos y frecuente conferencista sobre economía cubana, turismo responsable y economía social y solidaria, tanto en Cuba como en otros países.

raMón piChS Madruga

Máster en Ciencias Sociales en la Universidad de Lund, Suecia (1991) y doctor en Economía por la Universidad Autónoma de México (199); diplomado en adminis-



tración pública por el Instituto Nacional de Salud Pública de La Habana (2016). Investigador titular y director del Centro de Investigaciones de la Economía Mun-dial (CIEM), dirige la publicación Temas de Economía Mundial y el reporte anual Informe sobre la evolución de la economía mundial, de ese prestigioso centro. Profesor auxiliar en la facultad de Economía de la Universidad de La Habana; miembro de la Academia de Ciencias de Cuba (2012-2018) (Sección de Ciencias Sociales) y miembro del Buró de las Naciones Unidas del Panel Interguberna-mental sobre Cambio climático (IPCC) desde 1997, donde ha sido copresidente del Grupo de Trabajo III del IPCC (mitigación del cambio climático) entre 2008 y 2015. Ha prestado sus servicios como miembro del Comité Asesor del Instituto Interamericano para las Investigaciones sobre el Cambio Global (IAI) (2007-2013) y es parte del grupo de autores del Informe Perspectivas del Medio Ambiente Mundial del PNUD (GEO) (2000-2010). Ha integrado los equipos evaluadores de varios Informes de la Plataforma de Servicios Intergubernamentales de Evalua-ción sobre Biodiversidad y Ecosistemas (IPBES), Naciones Unidas, desde 2014. Tiene publicados numerosos artículos y libros, entre los que se incluyen: Oil in Today’s world: Energy challenges for Latin America and Cuba (1993); Sustai-nable development: a Global challenge. Green Agenda for the Caribbean (1994); Global economy, energy and environment (2004); Climate change, globalization and underdevelopment (2008); Natural resources, global economic and environ-mental crisis (2012).

robert L. baCh

Trabaja actualmente con varios institutos de investigaciones sobre políticas y con agencias federales en Washington, DC, en temas relacionados con la seguridad nacional y el manejo de emergencias. Desde 1983 ha viajado a Cuba y ha traba-jado con académicos cubanos. El doctor Bach fue profesor de la Universidad de Binghamton en Nueva York de 1978 a 1996 y de 2005 a 2015 de la Escuela Naval de Posgrado, Centro de Seguridad Nacional y Defensa. Ha prestado sus servicios como comisionado ejecutivo adjunto para política y planificación, y servicios de inmigración y naturalización en el Departamento de Justicia de Estados Unidos, 1993-2000. Recientemente ha sido autor y editor de varios capítulos en Strate-gies for Supporting Community Resilience, Multinational Experiences (CRISMART): “Suecia 2015”, una colección de estudios comunitarios de diez países acerca de cómo los gobiernos y las comunidades trabajan conjuntamente para fomentar la excelencia ante desastres naturales. También es coautor de A strategic framework for US-Cuba relations: Moving beyond incrementalism, Instituto de Investigacio-


DE LOS AUTORES 453

nes sobre Políticas Públicas, Análisis y Soluciones del CNA (Centro Naval de Aná-lisis, por sus siglas en Inglés), Washington, DC, 2016.

Marta núñez SarMiento

Doctora en Ciencias Económicas por la Academia de Ciencias de la URSS. Soció-loga y profesora titular y consultante de la Universidad de La Habana. Investi-ga sobre mujer y empleo en Cuba y sus influencias en las relaciones de género, así como temas de las relaciones Cuba-Estados Unidos. Es Máster en Sociología (Facultad de Ciencias sociales-FLACSO, Santiago de Chile, 1971). Ha sido profesora invitada para impartir temas sobre “Mujer y género” en universidades de Repú-blica Dominicana, Suiza, Suecia, Estados Unidos, Canadá, España y Argentina. Imparte en La Habana la asignatura “Género, raza y desigualdades” a estudian-tes norteamericanos matriculados en el “Programa sobre Cuba”, que coordinan la Casa de las Américas y el Consorcio de estudios avanzados en el exterior que encabeza la Universidad de Brown. Igualmente ha impartido la asignatura “Rela-ciones de género en Cuba” a estudiantes de American University DC, Hampshire College, North Carolina Chapel Hill, entre otras, durante su estancia en Cuba. Ha sido consultora de género para: las agencias de Naciones Unidas (1988-2015); la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA) (2007-2009); la Asociación de Estados del Caribe (1999), y ONGs. Es fundadora de la Cátedra de la Mujer de la Universidad de La Habana (1991) y del Casablanca Dream Group. Trabajó como experta en el Consejo de Ayuda Económica (CAME) y como consejera en la Embajada de Cuba en la Federación Rusa (1993-1997). Fue profesora invita-da en el David Rockefeller Center for Latin American Studies de Harvard (2010). Autor de libros y de artículos en revistas de Estados Unidos, Cuba y otros paí-ses; su libro Yo sola me represento fue publicado en 2011. Posee la Orden por el Conjunto de su Obra Científica, otorgada por el Rector de la Universidad de La Habana. Es miembro de la Unión de Escritores y Artistas de Cuba.

geoff thaLe

Máster en Relaciones Industriales por la Universidad de Wisconsin. Fundador y director ejecutivo del Proyecto de Política sobre El Salvador en Washington, DC., y posteriormente director de Programa en la Oficina de Washington sobre Amé-rica Latina (WOLA, por sus siglas en inglés), una organización líder promotora de los derechos humanos en las Américas. Thale da seguimiento a las tendencias hemisféricas y a las políticas estadounidenses hacia la región y trabaja con miem-



bros de alto nivel de los equipos de las múltiples áreas de trabajo en los que se enfocan los programas de WOLA, específicamente, supervisa el trabajo de esa oficina sobre América Central y sigue los temas relacionados con los derechos humanos, la seguridad ciudadana y las oportunidades económicas en la región, con particular énfasis en El Salvador, Guatemala y Honduras. También dirige el Programa Cuba que apoya la normalización de las relaciones entre Estados Uni-dos y la Isla, y facilita el diálogo entre la sociedad cubana —académicos, líderes religiosos y otros— y sus contrapartes en Estados Unidos y diversos lugares. Es seguidor de la política Estados Unidos-América Central desde mediados de los ochenta y viaja a la región varias veces al año. Inauguró el Programa Cuba de WOLA a mediados de los noventa y ha visitado la Isla más de treinta veces, tra-yendo múltiples delegaciones del Congreso y ha realizado diversas intervencio-nes acerca de estos temas. Le han publicado numerosos trabajos relacionados con cuestiones internas sobre Cuba y de la política de Estados Unidos hacia la Isla.


Donald J. Trump y las relacionesCuba-Estados Unidos en la encrucijada

Este libro se terminó de imprimir en noviembre de 2018,

en los talleres de Comercializadora de Impresos OM, SA de CV

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