1
DAFTAR ISI
Halaman Sampul Depan ......................................................................................
Halaman Sampul Dalam ...................................................................................... i
Halaman Persyaratan Gelar Doktor ..................................................................... ii
Halaman Persetujuan Promotor/Ko Promotor ..................................................... iii
Halaman Penetapan Panitia Penguji ..................................................................... iv
Pernyataan Orisinal Disertasi ............................................................................... v
Halaman Ucapan Terima Kasih ........................................................................... vi
Halaman Abstrak ................................................................................................. x
Halaman Abstract .................................................................................................. xi
Halaman Ringkasan .............................................................................................. xii
Halaman Daftar Isi ................................................................................................ xv
BAB I PENDAHULUAN .................................................................................. 1
1.1 Latar Belakang ................................................................................. 1
1.2 Rumusan Masalah ............................................................................ 31
1.3 Tujuan Penelitian .............................................................................. 31
1.3.1 Tujuan Umum .......................................................................... 31
1.3.2 Tujuan Khusus ......................................................................... 31
1.4 Manfaat Penelitian ........................................................................... 32
1.5 Orisinalitas Penelitian ...................................................................... 34
1.6 Metode Penelitian ............................................................................ 38
1.6.1. Jenis Penelitian ........................................................................ 38
1.6.2. Jenis Pendekatan Masalah ........................................................ 39
1.6.3 Batasan/Difinisi Operasional Konsep ....................................... 42
1.6.4. Sumber Bahan Hukum ............................................................. 47
1.6.5 Teknik Pengumpulan Bahan Hukum ........................................ 51
1.6.6 Teknik Analisis Bahan Hukum ................................................. 53
1.7 Sistimatika Penulisan Disertasi .......................................................... 56
BAB II KERANGKA TEORITIK, KERANGKA KONSEPTUAL
DAN KERANGKA BERPIKIR ........................................................... ........................................................................................................................... 59
2.1. Kerangka Teoritik ............................................................................ 59
2.1.1 Teori Keadilan ....................................................................... 59
2.1.2. Teori Kewenangan ............................................................... 64
2.1.3. Teori Manfaat ........................................................................ 68
2.2. Kerangka Konseptual ....................................................................... 72
2.2.1. Konsep Negara Hukum .......................................................... 72
2.2.2. Konsep Negara Kesejahteraan ............................................... 85
2.2.3 Konsep Kepastian Hukum ..................................................... 90
2.2.4. Asas Desentralisasi ................................................................ 96
2.2.5. Konsep Perimbangan Keuangan ............................................ 102
2.2.6. Konsep Tata Kelola Pemerintahan yang Baik ....................... 113
2.2.7. Konsep Freies Ermessen ...................................................... 119
2.3. Kerangka Berpikir ........................................................................... 126
BAB III HAKEKAT FILOSOFIS PEMBAGIAN HASIL PAJAK HOTEL
DAN RESTORAN DI PROVINSI BALI ........................................ ........................................................................................................ 127
3.1. Sejarah Pembagian Hasil Pajak Daerah ........................................
........................................................................................... 127
3.1.1 Sejarah Pajak Daerah ............................................................
............................................................................................ 127
3.1.2. Pembagian Hasil Pajak Daerah ...........................................
............................................................................................ 134
3.1.2.1. Pengaturan Pembagian Hasil Pajak
Daerah di
Indonesia ................................................................
......................................................................... 134
3.1.2.1.1. Pembagian Hasil Pajak Bumi
dan
Bangunan (PBB) ....................................
......................................................... 135
3.1.2.1.2. Pengaturan Pembagian Hasil Pajak
Bea Perolehan Hak Atas Tanah dan
Bangunan (BPHTB) ..............................
................................................. 148
3.1.2.1.3. Pengaturan Pembagian Hasil Pajak
Penghasilan (PPh) ..................................
......................................................... 150
3.1.2.2. Pengaturan Pembagian Hasil Pajak Daerah di
Provinsi Bali ..........................................................
................................................................. 159
3.1.3. Pembagian Hasil Penerimaan Pajak Provinsi ......................
......................................................................................................................... 164
3.1.4. Pembagian Hasil Penerimaan Pajak Kabupaten/Kota .........
......................................................................................................................... 167
3.2. Sejarah Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran ....................
................................................................................................. 167
3.3. Pengaturan tentang Pembagian Hasil Pajak Hotel dan
Restoran dalam Perundang-Undangan Nasional .........................
................................................................................................. 178
3.3.1. Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran dalam
Undang-Undang Perimbangan Keuangan antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah .......................
........................................................................................ 178
3.3.2. Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran dalam
Undang-Undang Pemerintahan Daerah ...............................
........................................................................................ 186
3.3.3. Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran dalam
Undang-Undang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah .........
........................................................................................ 192
3.3.4. Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran dalam
Undang-Undang Kepariwisataan .........................................
........................................................................................ 200
3.3.5. Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran dalam
Undang-Undang Desa ..........................................................
........................................................................................ 204
3.4. Potret atau Kondisi Pembagian Pajak Hotel dan Restoran
Terhadap Kabupaten/Kota di Provinsi Bali ..................................
......................................................................................... 209
BAB IV EKSISTENSI PEMBAGIAN HASIL PAJAK HOTEL DAN
RESTORAN DAERAH KABUPATEN/KOTA DI PROVINSI
BALI ....................................................................................................... ......................................................................................................................... 221
4.1. Pengaturan Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
di Daerah ..........................................................................................
.......................................................................................................... 221
4.1.1. Kewenangan Pemungutan Pajak Hotel dan Restoran ............
......................................................................................... 221
4.1.1.1. Kewenangan Pemerintah Kabupaten/Kota dalam
Pemungutan Pajak Hotel ...........................................
............................................................................. 222
4.1.1.2. Kewenangan Pemerintah Kabupaten/Kota dalam
Pemungutan Pajak Restoran ....................................
............................................................................. 225
4.1.2. Kewenangan Provinsi dalam melaksanakan Urusan
kongkuren dalam Bidang Perpajakan di daerah ....................
......................................................................................... 226
4.2. Pertimbangan Perlunya Pembagian Hasil Pajak Hotel
dan Restoran ...................................................................................
......................................................................................................... 235
4.3. Pembagian Hasil Pajak Hotel Dan Restoran Daerah
di Provinsi Bali ...............................................................................
................................................................................................. 249
4.4. Kendala dan Hambatan Pembagian Hasil Pajak Hotel
dan Restoran ...................................................................................
................................................................................................. 260
BAB V KEPASTIAN HUKUM DALAM PEMBAGIAN HASIL PAJAK
HOTEL DAN RESTORAN DAERAH ................................................. ............................................................................................................ 272
5.1. Keadilan pada Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran ..............
..................................................................................................... 272
...........................................................................................................
5.2. Urgensi Kepastian Hukum Pembagian Hasil Pajak Hotel dan
Restoran.............................................................................................
......................................................................................................................... 289
5.3. Pembagian Hasil Pajak Hotel Dan Restoran yang Memberikan
Kepastian Hukum ..............................................................................
..................................................................................................... 302
5.3.1. Pengaturan Perhitungan Pembagian Hasil Pajak Hotel
dan Restoran ..........................................................................
......................................................................................... 303
5.3.2. Pengaturan dalam Pelaksanaan Pembagian Hasil Pajak
Hotel dan Restoran ................................................................
......................................................................................... 319
5.3.3. Pengaturan Pertanggungjawaban Pembagian Hasil Pajak
Hotel Dan Restoran ...............................................................
............................................................................................. 325
BAB VI PENUTUP ............................................................................................ ......................................................................................................................... 335
5.1. Kesimpulan ......................................................................................
......................................................................................................................... 335
5.2. Saran-saran.......................................................................................
......................................................................................................................... 337
DAFTAR PUSTAKA
ABSTRAK
Nama : I Ketut Wica
Program Studi : Ilmu Hukum
Judul Disertasi : Kepastian Hukum Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah (Suatu Studi Di
Provinsi Bali)
Salah satu jenis pajak daerah yang diatur dalam UU No 28 Tahun 2009
tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, adalah Pajak Hotel dan Restoran.
Pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali belum diatur di
dalam undang-undang sehingga terjadi kekosongan norma khususnya “angka
presentase tertentu” yang merupakan nilai bagi hasil pajak hotel dan restoran
antar daerah di kabupaten/kota di Provinsi Bali, sebagaimana disyaratkan Pasal
294 ayat (4) Undang - Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua
atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Bertitik tolak dari kekosongan norma tersebut maka timbul permasalahan: 1)
Hakekat filosofis perlunya Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran di
Provinsi Bali, 2) Eksistensi Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran di
Provinsi Bali, dan 3) Urgensi mewujudkan adanya kepastian hukum dalam
Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran.
Jenis penelitian ini adalah penelitian hukum normatif yang beranjak pada
kekosongan hukum pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran. Untuk
mendukung penelitian ini, dipergunakan pendekatan perundang-undangan,
konseptual, sejarah dan kefilsafatan.
Hasil penelitian antara lain, Pertama, hakekat filosofis perlunya
Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi
Bali adalah untuk terwujudnya keadilan dalam pembagian hasil pajak hotel dan
restoran untuk kemakmuran masyarakat Bali secara keseluruhan serta untuk
pemerataan kesejahteraan melalui bagi hasil pajak tersebut kepada kabupaten
lainnya yaitu Kabupaten Bangli, Karangasem, Klungkung, Tabanan, Buleleng
dan Jemberana, untuk mengatasi ketimpangan pendapatan dan pemerataan
pembangunan. Kedua, keberadaan bagi hasil pajak hotel dan restoran di Provinsi
Bali masih dipertahankan sampai saat ini. Berdasarkan aspek kemanfaatan, telah
jelas dirasakan masyarakat di Bali terutama dalam memajukan pariwisata pada
akhirnya meningkatkan ekonomi masyarakat, sehingga kesejahteraan dan
kebahagiaan masyarakat dapat tercapai, pelaksanaan bagi hasil di Provinsi Bali
berdasarkan konsep Freies Ermessen. Ketiga, urgensi kepastian hukum yaitu
untuk menghindari tindakan pemerintah bertentangan perundang-undangan, dan
dengan kepastian hukum maka pemerintah dan masyarakat mengetahui jelas hak
dan kewajibannya. Untuk dapat memberikan kepastian hukum maka UU Pajak
Daerah dan Retribusi Daerah harus dilakukan revisi mencantumkan bagi hasil
Pajak Hotel dan Restoran sebagai objek bagi hasil pajak, kemudian menentukan
jelas persentase bagi hasil pajak yang dapat diberikan.
Kata Kunci: Kepastian Hukum, Bagi Hasil Pajak Hotel dan Restoran.
ABSTRACT
Name : I Ketut Wica
Study Program : Legal Science
Title : Legal Certainty on Hotel and Restaurant Taxes Sharing
Revenue in the implementation of Local Government (Study in
Bali Province)
One sort of local tax regulated in Law No. 28 year 2009 concerning Local
Tax and Retribution, is Hotel and Restaurant Tax. Implementation of the Hotel
and Restaurant Tax share revenue in Bali Province has not been regulated in the
law so that there is a vacuum of norm in particular "certain percentage rate" as
certain value on the share of Hotel and Restaurant Tax among regions in
regency / city in Bali Province, as required by Article 294 paragraph (4) of Law
Number 9 Year 2015 regarding the Second Amendment to Law Number 23 Year
2014 regarding Local Government. Starting from that vacuum of norm hence the
problem arises: 1) The philosophical nature of the necessity on Hotel and
Restaurant Taxes Sharing Revenue in Bali Province, 2) The existence of Hotel
and Restaurant Taxes Sharing Revenue Bali Province, and 3) The urgency to
actualize the legal certainty on Hotel and Restaurant Taxes Sharing Revenue in
Bali Province.
The type of this research is normative legal research that goes on the
vacuum of norm of the tax-sharing of hotels and restaurants. Supporting the
research, the types of approach used namely the legal approach, conceptual
approach, historical approach, and philosophical approach.
The results of research consists of; firstly, the philosophical nature of the
necessity on Hotel and Restaurant Taxes Sharing Revenue in Bali Province is to
realize of justice in the distribution of taxes on hotels and restaurants for the
prosperity of Balinese society as a whole and then to distribution of welfare
through the taxes sharing revenue toward other districts which comprise:
Bangli, Karangasem, Klungkung, Tabanan, Buleleng and Jemberana, to
overcome imbalance of income and equity of development; secondly, the
existence of Hotel and Restaurant Taxes Sharing Revenue is still maintained.
Based on the aspect of expediency, it has been clearly felt by the people in Bali
especially in promoting tourism so that improve the economy of society, then the
prosperity and happiness of society can be achieved, the implementation of
Hotel and Restaurant Taxes Sharing Revenue in Bali Province based on the
Freies Ermessen concept; thirdly, the urgency of legal certainty is to avoid
government action which contradiction to law, and by legal certainty,
government and society clearly understand their rights and obligations. In
order to provide legal certainty, hence the Law of Local Tax and Retribution
must be revised to occupy the Hotel and Restaurant Tax as object of tax revenue,
then clearly determine the percentage of tax-sharing that can be given.
Keywords: Legal Certainty, Share Taxes of Hotel and Restaurant
RINGKASAN
Disertasi ini membahas tentang Kepastian Hukum Pembagian Hasil
Pajak Hotel dan Restoran dalam Penyelenggaraan Pemerintahan di Provinsi Bali.
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menentukan
bahwa Pemerintah Daerah Provinsi, Daerah Kabupaten, dan Kota mengatur dan
mengurus sendiri urusan pemerintahan. Pajak daerah dan retribusi daerah
merupakan salah satu sumber pendapatan daerah yang penting guna membiayai
pelaksanaan pemerintahan daerah. Salah satu jenis pajak daerah yang diatur
dalam Undang-Undang No 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi
Daerah, adalah pajak hotel dan restoran.
Di Provinsi Bali, pada masa pemerintahan Gubernur Bali, Soekarmen,
pemetaan untuk pembangunan hotel dan restoran difokuskan pada Kabupaten
Badung dan Kota Denpasar, dengan alasan filosofi pemikiran saat itu hanya di
wilayah tertentu, yaitu ingin menjauhkan masyarakat dari pengaruh negatif yang
ditimbulkan dari para wisatawan. Dengan demikian kedua daerah tersebut
mendapatkan penghasilan pajak hotel dan restoran yang besar, sebagai
konsekuensinya adalah dilaksanakan bagi hasil pajak hotel dan restoran kepada
kabupaten lainnya di Provinsi Bali untuk pemerataan kesejahteraan masyarkat.
Pelaksanaan bagi hasil pajak hotel di Provinsi Bali belum diatur di dalam
undang-undang nasional sehingga terjadi kekosongan hukum khususnya “angka
presentase tertentu” yang merupakan nilai bagi hasil pajak hotel dan restoran
antar daerah di kabupaten/kota di Provinsi Bali, sebagaimana disyaratkan Pasal
294 ayat (4) Undang - Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua
atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Dengan demikian dalam disertasi ini dapat memberikan jawaban atas
rumusan masalah antara lain: Pertama, Hakekat filosofis perlunya Pembagian
Hasil Pajak Hotel dan Restoran Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Bali, Kedua,
Eksistensi Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran Daerah Kabupaten/Kota di
Provinsi Bali. Dan Ketiga, Urgensi mewujudkan adanya kepastian hukum dalam
Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran Daerah.
Manfaat yang diperoleh dari penelitian ini yaitu: 1) Manfaat Teoritis,
yaitu Penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan pemikiran secara
teoritis berkaitan dengan pembagian hasil pajak hotel dan restoran di daerah
kabupaten/kota terutama dalam hal perkembangan ilmu pengetahuan hukum
terkait penyelenggaraan pemerintahan daerah yang berhubungan dengan
pembagian hasil pajak tersebut. Serta 2) Manfaat Praktis yaitu antara lain:
Pertama bagi Pemerintah, terhadap lembaga eksekutif serta legislatif diharapkan
penelitian sebagai pedoman yang dapat membantu dan mendorong terbentuknya
peraturan perundang-undang yang diperlukan dalam menjamin kepastian hukum
bagi hasil pajak hotel dan restoran; Kedua bagi Masyarakat, diharapkan
penelitian ini dapat mengedukasi masyarakat agar lebih mengetahui, memahami
serta praktik pelaksanaan bagi hasil pajak hotel dan restoran yang efektif dan
memberikan kepastian hukum serta manfaat bagi hasil pajak hotel dan restoran
yang dirasakan bagi masyarakat di wilayah kabupaten/kota penerima bagi hasil;
dan Ketiga bagi Peneliti, bahwa seluruh tahapan penelitian serta hasil penelitian
yang diperoleh dapat memperluas wawasan dalam hal ini dalam praktik
pelaksanaan bagi hasil pajak hotel dan restoran, meningkatkan keterampilan
peneliti dalam meneliti, menganalisa serta penerepan teori-teori, asas-asas dan
konsep-konsep hukum dalam mewujudkan tercapai kepastian hukum dalam
pembagian hasil pajak hotel dan restoran di Provinsi Bali.
Jenis penelitian adalah penelitian hukum normative yang beranjak pada
kekosongan hukum khususnya “angka presentase tertentu” pada bagi hasil pajak
hotel dan restoran. Untuk mendukung penelitian, dipergunakan jenis pendekatan
yaitu pendekatan perundang-undangan, konseptual, sejarah, dan kefilsafatan.
Penelitian disertasi ini dibagi dalam 6 (enam) bab, Bab I merupakan
Pendahuluan, Bab II Kerangka Teoritik, Kerangka Konseptual, dan Kerangka
Berpikir, Bab III Hakekat Filosofis Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
di Provinsi Bali, Bab IV Eksistensi Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Bali, Bab V Kepastian Hukum dalam
Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran Daerah, serta Bab VI Penutup, yaitu
berupa Kesimpulan dan Saran.
Bab II menguraikan antara lain: Pertama, Kerangka Teoritik yaitu terdiri
dari Teori Keadilan, Teori Kewenangan, dan Teori Manfaat. Kedua, Kerangka
Konseptual yaitu terdiri dari Konsep Negara Hukum, Konsep Negara
Kesejahteraan, Konsep Kepastian Hukum, Asas Otonomi Daerah, Konsep
Perimbangan Keuangan, Konsep Tata Kelola Pemerintahan yang Baik dan
Konsep Freies Ermessen. Ketiga, Kerangka Berpikir yaitu merupakan uraian
tentang alur berpikir terhadap uraian di dalam disertasi.
Di dalam Bab III, membahas rumusan masalah pertama sehingga
diperoleh analisa bahwa filosofis perlunya Pembagian Hasil Pajak Hotel dan
Restoran Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Bali yaitu dahulu pemetaan
pembangunan hotel dan restoran difokuskan Kabupaten Badung dan Kota
Denpasar, sehingga maju terutama sisi ekonominya. Konsekuensinya, Daerah
Kabupaten Badung dan Kota Denpasar berkonstribusi hasil pajak tersebut
kepada kabupaten lainnya di Bali. Alasan kedua agar terjadi pemerataan
kesejahteraan seluruh masyarakat di Provinsi Bali maka Kabupaten Badung dan
Kota Denpasar memberikan sebagian hasil pajak hotel dan restoran kepada enam
kabupaten yaitu Kabupaten Bangli, Karangasem, Klungkung, Tabanan, Buleleng
dan Jemberana. Analisa Aspek Keadilan Hukum, yang mengutamakan
keseimbangan hak dan kewajiban Kabupaten Badung dan Kota Denpasar yang
mendapatkan prioritas pembangunan hotel dan restoran sehingga sepatutnya
melakukan pembagian hasil pajak hotel dan restoran kepada kabupaten lainnya
di provinsi Bali.
Di dalam Bab IV, membahas rumusan masalah kedua, bahwa Eksistensi
Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali masih terlaksana
sampai dengan saat ini. Analisa berdasarkan Aspek Kemanfaatan, dalam
pembagian hasil pajak hotel dan restoran, manfaatannya jelas dirasakan
masyarakat di Bali terutama dalam memajukan pariwisata pada akhirnya
meningkatkan ekonomi masyarakat, pelaksanaan dan pengelolaan dana bagi
hasil yang dilakukan secara baik maka kesejahteraan dan kebahagian masyarakat
dapat tercapai.
Di dalam Bab V, membahas rumusan masalah ketiga, bagi hasil pajak
hotel dan restoran yang dilakukan di Provinsi Bali belum mewujudkan adanya
kepastian hukum khususnya belum ada ketentuan perundang-undangan yang
mengatur “angka presentase tertentu” yang merupakan nilai bagi hasil tersebut.
Beberapa perundang-undang terkait dengan pajak daerah yaitu pajak hotel dan
restoran belum dapat memberikan kepastian hukum dalam pelaksanaannya. Bagi
hasil pajak hotel dan restoran di Provinsi Bali yang selama ini belum memiliki
peraturan perundang-undangan yang mengatur pelaksanaannya. Namun melihat
konsep Freies Ermessen bagi hasil tersebut dapat dilakukan, dimana sebagai
sarana yang memberikan ruang bergerak bagi pejabat dalam hal ini kepala
daerah Provinsi Bali, Kabupaten Badung dan Kota Denpasar untuk melakukan
tindakan tanpa harus terikat sepenuhnya pada undang-undang yaitu membuat
kesepakatan untuk kerjasama bagi hasil. Tindakan tersebut utamanya untuk
tercapainya suatu tujuan (doelmatigheid) yaitu pemerataan kesejahteraan seluruh
masyarakat khususnya di Provinsi Bali. Urgensi dari Aspek Kepastian Hukum,
pembagian hasil pajak hotel dan restoran sebagaimana sesuai ciri negara hukum
Indonesia, melihat eksistensinya memerlukan kepastian hukum khususnya
“angka persentase yang tertentu” yang merupakan nilai bagi hasil tersebut harus
sesuai dengan ketentuan perundang-undangan. Kepastian hukum menjadi
rambu-rambu dalam pelaksanaannya agar tidak terjadi penyelewenangan dalam
pemanfaatannya.
Sebagai akhir pembahasan disertasi, pada Bab VI merupakan Penutupan,
yang mengemukakan kesimpulan atas pembahasan dari ketiga rumusan masalah
serta saran-saran yang sebagai rekomendasi untuk perbaikan kedepan
sehubungan dengan analisis, temuan, penguraian serta pembahasan di dalam
disertasi ini. Disimpulkan, pertama, hakekat filosofis perlunya Pembagian Hasil
Pajak Hotel dan Restoran Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Bali adalah untuk
terwujudnya keadilan dalam pembagian hasil pajak hotel dan restoran untuk
kemakmuran masyarakat Bali secara keseluruhan serta untuk pemerataan
kesejahteraan melalui bagi hasil pajak tersebut kepada kabupaten lainnya yaitu
Kabupaten Bangli, Karangasem, Klungkung, Tabanan, Buleleng dan Jemberana,
untuk mengatasi ketimpangan pendapatan dan pemerataan pembangunan.
Kedua, bagi hasil tetap dilaksanakan karena manfaatannya jelas dirasakan
masyarakat di Bali terutama dalam memajukan pariwisata serta, ketiga, urgensi
kepastian hukum yaitu untuk menghindari tindakan pemerintah bertentangan
perundang-undangan, dan dengan kepastian hukum maka pemerintah dan
masyarakat mengetahui jelas hak dan kewajibannya. Untuk dapat memberikan
kepastian hukum maka UU Pajak Daerah dan Retribusi Daerah harus dilakukan
revisi mencantumkan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran sebagai objek bagi
hasil pajak, kemudian menentukan jelas persentase bagi hasil pajak yang dapat
diberikan. Saran yaitu Pemerintah Daerah Provinsi Bali dan Pemerintah
Kabupaten/Kota se Bali dapat tetap melaksanakan bagi hasil Pajak Hotel dan
Restoran kedepannya berdasarkan pertimbangan sejarah, kemanfaatan dan
keadilan sebagaimana dijelaskan, serta perlu pengaturannya segera dalam
perundang-undangan untuk menjamin kepastian hukumnya.
BAB I
PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
menentukan bahwa pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya,
kecuali urusan pemerintah yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan
pemerintah pusat. Sesuai dengan ketentuan Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 disebutkan: “Pemerintah Daerah
Provinsi, Daerah Kabupaten, dan Kota mengatur dan mengurus sendiri urusan
pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan,......”.
Dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan, Negara Kesatuan
Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi
terdiri atas daerah-daerah kabupaten dan kota. Tiap-tiap daerah tersebut
mempunyai hak dan kewajiban mengatur dan mengurus sendiri urusan
pemerintahannya untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan
pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat. Demikian sejalan dengan isi
Undang - Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas Undang-
Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 58, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 5679).
Berdasarkan Pasal 18 ayat (7) Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945 bahwa susunan dan tata cara penyelenggaraan
pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang. Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa
kali seperti dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 dan telah dicabut
dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah,
kemudian diubah lagi dengan perubahan terakhir yaitu Undang - Undang Nomor
9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun
2014 tentang Pemerintahan Daerah, Lembaran Negara Republik Indonesia
Tahun 2015 Nomor 58, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
5679 (Selanjutnya disebut UU Pemerintahan Daerah), bersama dengan Undang-
Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, Lembaran Negara Republik
Indonesia Tahun 2004 Nomor 126, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 4438 (Selanjutnya disebut UU Perimbangan Keuangan), maka
penyelenggaraan pemerintahan daerah dilakukan dengan memberikan
kewenangan yang seluas-luasnya, disertai dengan pemberian hak dan kewajiban
menyelenggarakan otonomi daerah dalam kesatuan sistem penyelenggaraan
pemerintahan negara.
Hakekat dari Otonomi Daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya
kesejahteraan masyarakat, melalui peningkatan pelayanan, pembangunan dan
pemberdayaan peran serta masyarakat, sehingga mampu meningkatkan daya
saing dengan memperhatikan prinsip-prinsip demokrasi, pemerataan keadilan
serta potensi dan keanekaragaman daerah dalam sistem negara kesatuan.1
Otonomi yang luas diyakini mampu mencegah terjadinya disintegrasi bangsa,
bahkan, secara ideal otonomi daerah dapat menciptakan pembangunan daerah
yang berkeadilan serta berbagai hal yang indah-indah. Namun, perlu diwaspadai
bahwa otonomi daerah pada kenyataannya tidak seindah harapan yang
dibayangkan. Selain menjanjikan harapan, kemakmuran dan kemandirian daerah,
ternyata tersembunyi ancaman bahaya yang mengerikan karena penyakit
“keakuan” dan perpecahan horizontal dan vertikal, bahkan ada yang menjurus
pada pemaksaan kehendak untuk mencapai tujuan dengan isu berpisah dari
negara kesatuan2.
Otonomi pada hakekatnya mempunyai makna kebebasan atau
kemandirian dalam mengatur dan mengurus pemerintahan (zelfwetgeving dan
zelfbestuurs)3 yang berdimensi pertanggungjawaban. Pertanggungjawaban itu
sendiri meliputi dua aspek, yakni berkaitan dengan pemberian tugas dalam arti
melaksanakannya dan berkaitan dengan pemberian kepercayaan berupa
kewenangan untuk memikirkan dan menetapkan sendiri bagaimana
1Sunidia YW, 1987, Praktek Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Bina Aksara,
Jakarta, h. 16. 2 Kaloh, 2002, Mencari Bentuk Otonomi Daerah. Suatu Solusi dalam Menjawab
Kebutuhan Lokal dan Tantangan Global, Rinika Cipta, Bandung, h. 67. 3 Abdurrahman, 1987, Beberapa Pemikiran Tentang Otonomi Daerah, Media Sarana
Press, Jakarta, h.10, lihat juga RDH Koesoemahatmadja, 1979, Pengantar Kearah Sistem
Pemerintahan Daerah di Indonesia, Binacipta, Bandung, h. 9
menyelesaikan tugas itu.4 Adanya otonomi, menuntut kepada Pemerintah Daerah
untuk lebih kreatif didalam menggali sumber-sumber pendapatan daerah untuk
dapat membiayai pengeluaran atau belanja daerah serta diarahkan untuk
mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat, melalui peningkatan
pelayanan, pembangunan dan pemberdayaan peran serta masyarakat, sehingga
mampu meningkatkan daya saing dengan memperhatikan prinsip-prinsip
demokrasi dan pemerataan keadilan serta potensi dan keanekaragaman daerah.
Dengan demikian antara kewenangan dengan penerimaan daerah memiliki
hubungan timbal balik seperti dikemukakan Saukani, yakni “Kalau tidak ada
kewenangan, bagaimana memobilisasi sumber daya, termasuk sumber daya
keuangan dan tentu saja termasuk meningkatkan pendapatan keuangan daerah”. 5
Sistem penyelenggaraan pemerintahan negara dalam rangka
penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan amanat Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pemerintahan daerah, yang
mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan
tugas pembantuan, diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan
masyarakat melalui peningkatan, pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta
masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip
demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan suatu daerah
dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
4 Moh. Mahmud MD, 1998, Politik Hukum di Indonesia, LP3ES, Jakarta, h. 93 5 Saukani H, 2002, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, Pustaka Pelajar,
Yogyakarta, h. 10.
Untuk menyelenggarakan pemerintahan tersebut, daerah berhak
mengenakan pungutan kepada masyarakat. Berdasarkan Pasal 23A Undang-
Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menempatkan
perpajakan sebagai salah satu perwujudan kenegaraan, ditegaskan bahwa
penempatan beban kepada rakyat, seperti pajak dan pungutan lain yang bersifat
memaksa diatur dengan Undang-Undang. Dengan demikian, termasuk juga
pemungutan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah harus didasarkan pada Undang-
Undang.
Pajak-pajak sebenarnya merupakan jiwa negara, sebab tanpa pajak
negara tidak akan atau sukar hidup, kecuali apabila negara itu mempunyai
pendapatan dari sumber-sumber alam (minyak, gas bumi, tambang emas, biji
besi, magnesium dan sebagainya) dan/atau dari perdagangan/industri-industri.
Jadi pajak-pajak pada hakekatnya mengenai hidup negara secara ekonomis,
bukan hidup secara manusiawi. Banyak sedikitnya uang yang diperlukan oleh
negara tergantung kepada tingkat ekonomi negara serta rakyatnya. Pajak-pajak
ditangan pemerintah digunakan untuk meningkatkan ekonomi masyarakat, yang
akan tercemin dalam tingkat kesejahteraan rakyat, lebih sejahtera, lebih makmur
masyarakat, lebih tinggi tingkat ekonominya. Maka dapat dikatakan bahwa
pajak-pajak disamping untuk kelangsungan hidup negara (dengan anggaran
rutinnya) juga digunakan untuk pembangunan yang akan mensejahterakan dan
memakmurkan rakyat Indonesia (melalui anggaran pembangunan). Dengan ini
mudah dimengerti bahwa pajak-pajak pungutannya selalu berdasarkan keadaan
ekonomi rakyat dan hasilnya digunakan untuk meningkatkan ekonomi rakyat,
dan penghasilannya yang hanya cukup kebutuhan primer, tidak wajar dikenakan
pajak atas penghasilnnya. Untuk itu berlaku asas daya pikul.6
Pajak sebagai sumber penerimaan negara telah dipungut di Indonesia
sejak awal kemerdekaan. Pungutan terhadap pajak bersifat memaksa dan
terutang oleh wajib pajak dengan tidak mendapat prestasi kembali secara
langsung, hasil dari pungutan pajak dapat digunakan membiayai pengeluaran
negara dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan.7
Pajak merupakan sumber penerimaan Negara yang mempunyai fungsi
yaitu: fungsi anggaran (fungsi budgetair), fungsi mengatur (fungsi regulerend),
dan fungsi investasi.8 Sistem perpajakan yang diadakan oleh negara berupa
peraturan perundang-undangan sebagai kaidah hukum tertulis atau hukum positif
mempunyai tujuan berupa keadilan, kemanfaatan, atau kepastian hukum. Ketiga
tujuan tersebut bukan hanya dalam bentuk kaidah hukum tertulis dalam Undang-
Undang Pajak, harus tercermin juga dalam pelaksanaannya atau penerapannya,
sehingga hukum pajak betul-betul merupakan hukum fungsional yang mengabdi
6 Rochmat Soemitro, Dewi Kania Sugiharti, 2004, Asas dan Dasar Perpajakan I, PT
Refika Aditama, Jakarta, h.43-44. 7 Marihot P. Siahaan, 2005, Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, PT. Raja Grafindo,
Jakarta (selanjutnya disebut Marihot P. Siahaan I), h. 7. 8 M.Djafar Saidi, 2010, Edisi Revisi, Pembaharuan Hukum Pajak, RajaGrafindo
Persada, Jakarta, h.38.
kepada negara sebagai negara hukum dengan menampakkan tujuan keadilan,
kemanfaatan, atau kepastian hukum bagi wajib pajak. 9
Hukum pajak nasional pada dasarnya dibagi dalam Hukum Pajak Formil
dan Hukum Pajak Materiil. Dengan adanya tax reform, ketentuan Hukum Pajak
Formil dimuat dalam Undang-Undang tersendiri, yaitu UU No 28 Tahun 2007
tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan, Lembaran Negara Republik
Indonesia Tahun 2007 Nomor 85, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 4740 (Selanjutnya disebut UU KUP). Hukum Pajak Formil
memuat ketentuan-ketentuan yang mendukung ketentuan Hukum Pajak
Materiil.10 Sedangkan ketentuan Hukum Pajak Materiil merupakan hukum pajak
yang mengatur norma-norma yang menerangkan keadaan-keadaan, perbuatan-
perbuatan dan peristiwa-peristiwa hukum yang harus dikenakan pajak, siapa-
siapa yang harus dikenakan pajak, berapa besar pajaknya.11 Hukum Pajak
Materiil antara lain terkait dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah seperti
diatur dalam Undang-Undang No 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan
Retribusi Daerah, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor
130, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5049 (Selanjutnya
disebut UU PDRD).
9 Dajfar Saidi.M, 2011, Pembaharuan Hukum Pajak Edisi Revisi, PT Raja Grafindo
Persada, Jakarta, h.21. 10 H. Lutfi Effendi, 2010, Pokok-Pokok Hukum Pajak, Bayumedia, Malang, h.19. 11 Djoko Muljono, 2010, Hukum Pajak, Konsep, Aplikasi, dan Penuntun Praktis, Andi
Offset, Yogyakarta, h.8.
Pajak daerah dan retribusi daerah merupakan salah satu sumber
pendapatan daerah yang penting guna membiayai pelaksanaan pemerintahan
daerah. Secara umum, pendapatan asli daerah dapat dibedakan menjadi dua,
yakni:
(1) Retribusi yang dipungut dengan kompensasi layanan tertentu; dan
(2) Pajak yang dipungut tanpa kompensasi layanan.12
UU PDRD terbentuk salah satunya akibat hasil penerimaan Pajak dan
Retribusi diakui belum memadai dan memiliki peranan yang relatif kecil
terhadap Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) khususnya bagi
daerah kabupaten dan kota. Sebagian besar pengeluaran APBD dibiayai dana
alokasi dari pusat. UU PDRD ini memberikan perluasan basis pajak dan retribusi
yang disertai dengan pemberian kewenangan dalam penetapan tarif tersebut,
jenis pajak yang dapat dipungut oleh Daerah hanya yang ditetapkan dalam
Undang-Undang. Untuk Retribusi, dengan peraturan pemerintah masih dibuka
peluang untuk dapat menambah jenis Retribusi selain yang telah ditetapkan
dalam Undang-Undang ini sepanjang memenuhi kriteria yang juga ditetapkan
dalam Undang-Undang ini. Adanya peluang untuk menambah jenis Retribusi
dengan peraturan pemerintah juga dimaksudkan untuk mengantisipasi
penyerahan fungsi pelayanan dan perizinan dari Pemerintah kepada Daerah yang
juga diatur dengan peraturan pemerintah.
12 Wahyudi Kumorotomo, 2006, Desentralisasi Fiskal Politik Perubahan Kebijakan
1974-2004. Penerbit Kencana, Jakarta, h.125.
Pengesahan UU PDRD, diharapkan kemampuan Daerah untuk
membiayai kebutuhan pengeluarannya semakin besar karena Daerah dapat
dengan mudah menyesuaikan pendapatannya sejalan dengan adanya peningkatan
basis pajak daerah dan diskresi dalam penetapan tarif. Di pihak lain, dengan
tidak memberikan kewenangan kepada Daerah untuk menetapkan jenis pajak
dan retribusi baru akan memberikan kepastian bagi masyarakat dan dunia usaha
yang pada gilirannya diharapkan dapat meningkatkan kesadaran masyarakat
dalam memenuhi kewajiban perpajakkannya.
Selanjutnya Pasal 1 angka 10 UU PDRD mengartikan Pajak Daerah
sebagai kontribusi wajib kepada Daerah yang terutang oleh orang pribadi atau
badan yang bersifat memaksa berdasarkan Undang-Undang, dengan tidak
mendapatkan imbalan secara langsung dan digunakan untuk keperluan Daerah
bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Pembayaran pajak oleh para wajib
pajak harus dikembalikan kepada pembayarnya secara seimbang dalam bentuk
pelayanan dari pemerintah daerah untuk keperluan sesuai dengan tujuan pajak
tersebut dibayarkan.
Salah satu jenis pajak daerah yang diatur dalam UU PDRD adalah Pajak
Hotel dan Restoran. Pajak Hotel merupakan pajak atas pelayanan yang
disediakan oleh hotel serta pajak restoran sebagai pajak atas pelayanan yang
disediakan oleh restoran. Kedua pajak tersebut tergolong jenis pajak kabupaten
atau kota. Pajak Hotel dan Restoran ini semestinya digunakan untuk
pengamanan dan kenyamanan tamu-tamu yang menginap di hotel dan secara
umum serta terencana digunakan untuk melakukan peningkatan pariwisata di
daerah tempat hotel dan restoran tersebut berada serta mengembangkan fasilitas-
fasilitas yang berkaitan dengan kepentingan mereka, seperti memberikan
pelatihan secara rutin dalam hal terjadi bencana alam, kebakaran, huru-hara,
banjir dan gempa, tanpa dikenakan biaya lagi. Meningkatkan kesiagaan dinas
pemadam kebakaran yang selalu siap sedia secara cepat menanggulangi semua
bencana yang menimpa hotel dan restoran. 13
Keberadaan pungutan pajak ini, seharusnya pemerintah sudah tidak
memungut biaya atau mengharapkan dana lagi dari pihak hotel atau restoran
untuk melakukan promosi pariwisata di daerahnya. Sudah kewajiban pemerintah
daerah untuk mempromosikan pariwisata berikut sarana dan prasarana (termasuk
hotel dan restoran) yang ada didaerahnya, sehingga mereka memperoleh manfaat
dari membayar pajak. Demikian juga, menjadi kewajiban pemerintahan daerah
untuk mendidik satuan tugas keamanan hotel dan restoran, secara rutin untuk
menanggulangi keamanan, kenyamanan hotel dan restoran.14
Sebagaimana ditentukan Pasal 95 ayat (1) UU PDRD bahwa “Pajak
ditetapkan dengan Peraturan Daerah”. Sebagai tindak lanjut ketentuan pasal
tersebut, khususnya Pemerintah Provinsi Bali, Pemerintah Kota Denpasar,
13 Tjip Ismail, 2008, Pengaturan Pajak Daerah di Indonesia, Yellow Printing, Jakarta,
h.186. 14 Ibid, h.187.
termasuk seluruh kabupaten di Provinsi Bali telah menetapkan Peraturan Daerah
tentang Pajak Hotel, antara lain:
1) Peraturan Daerah Provinsi Bali No 1 Tahun 2015, tentang Perubahan Atas
Peraturan Daerah Provinsi Bali No 1 Tahun 2011, tentang Pajak Daerah
(Lembaran Daerah Provinsi Bali Tahun 2011 Nomor 1, Tambahan
Lembaran Daerah Provinsi Bali Nomor 1);
2) Peraturan Daerah Kota Denpasar No 5 Tahun 2011, tentang Pajak Hotel
(Lembaran Daerah Kota Denpasar Tahun 2011 Nomor 5, Tambahan
Lembaran Daerah Kota Denpasar Nomor 5);
3) Peraturan Daerah Kabupaten Badung No 15 Tahun 2011, tentang Pajak
Hotel (Lembaran Daerah Kabupaten Badung Tahun 2011 Nomor 15,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Badung Nomor 15);
4) Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar No 2 Tahun 2011, tentang Pajak
Hotel (Lembaran Daerah Kabupaten Gianyar Tahun 2011 Nomor 2,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Gianyar Nomor 2);
5) Peraturan Daerah Kabupaten Bangli No 15 Tahun 2011, tentang Pajak
Hotel (Lembaran Daerah Kabupaten Bangli Tahun 2011 Nomor 12,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Bangli Nomor 12);
6) Peraturan Daerah Kabupaten Jembrana No 3 Tahun 2011, tentang Pajak
Hotel (Lembaran Daerah Kabupaten Jembrana Tahun 2011 Nomor 3,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Jembrana Nomor 3);
7) Peraturan Daerah Kabupaten Karangasem No 16 Tahun 2011, tentang
Pajak Hotel (Lembaran Daerah Kabupaten Karangasem Tahun 2011
Nomor 16, Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Karangasem Nomor
13);
8) Peraturan Daerah Kabupaten Tabanan No 24 Tahun 2011, tentang Pajak
Hotel (Lembaran Daerah Kabupaten Tabanan Tahun 2011 Nomor 9,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Tabanan Nomor 9);
9) Peraturan Daerah Kabupaten Klungkung No 1 Tahun 2012, tentang Pajak
Hotel (Lembaran Daerah Kabupaten Klungkung Tahun 2012 Nomor 1,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Klungkung Nomor 1);
10) Peraturan Daerah Kabupaten Buleleng No 8 Tahun 2011, tentang Pajak
Hotel (Lembaran Daerah Kabupaten Buleleng Tahun 2011 Nomor 17,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Buleleng Nomor 14);
Pada masa pemerintahan Gubernur Bali, Soekarmen, awal timbulnya
pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali, dimana Daerah
Kabupaten Badung dan Kota Denpasar yang memiliki pendapatan besar dari
bidang perhotelan dan restoran, diminta berkonstribusi hasil Pajak Hotel dan
Restorannya kepada kabupaten lainnya di Bali. Setelah lahirnya Undang-Undang
26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang (Lembaran Negara Republik Indonesia
Tahun 2007 Nomor 68, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
4725), dan ditindaklanjuti di Bali dengan Peraturan Daerah Provinsi Bali No 16
tahun 2009 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi Bali (Lembaran
Daerah Provinsi Bali Tahun 2009 Nomor 16, Tambahan Lembaran Daerah
Provinsi Bali Nomor 16), diatur yaitu di dalam penataan ruang di Provinsi Bali
pembangunan pariwisata tidak lagi hanya terfokus kepada Kabupaten Badung
dan Kota Denpasar, namun secara merata di seluruh kabupaten di Bali dapat
dilakukan pembangunan hotel dan restoran.
Pemerintahan daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan
memiliki hubungan dengan pemerintah dan dengan pemerintahan daerah
lainnya, yang meliputi hubungan wewenang, keuangan, pelayanan umum,
pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya, dimana akan
menimbulkan hubungan administrasi dan kewilayahan antar susunan
pemerintahan. Salah satunya yaitu hubungan keuangan, sepertihalnya
pemerintah daerah di Provinsi Bali yang sedang melaksanakan pembagian hasil
Pajak Hotel dan Restoran Daerah Kabupaten/Kota yang pada akhirnya akan
memberikan pendapatan bagi hasil terhadap daerah provinsi atau kabupaten
penerima. Hubungan keuangan antar pemerintah dan/atau pemerintah daerah
tersebut sejalan juga dengan salah satu kebijakan perimbangan keuangan bagian
dari skema desentralisasi fiskal.
Kebijakan perimbangan keuangan sebagai bagian dari skema
desentralisasi fiskal memiliki paling sedikit dua target utama, yaitu
mencukupkan pembiayaan daerah dalam mengurus limpahan kewenangan yang
diterimanya dan meratakan kemampuan/kapasitas fiskal antar daerah
berdasarkan derajat kebutuhan masing-masing. Untuk keperluan itu UU
Perimbangan Keuangan menetapkan tiga jenis dana perimbangan, yaitu dana
bagi hasil (DBH); dana alokasi umum (DAU); dan dana alokasi khusus (DAK).
Sehubungan dana bagi hasil, sebagaimana dirumuskan di dalam UU
Perimbangan Keuangan yang menyebutkan dana bagi hasil dapat bersumber dari
pajak dan sumber daya alam. Pasal 11 Undang-Undang ini menjelaskan Dana
bagi hasil yang bersumber dari pajak yang terdiri dari: Pajak Bumi dan
Bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), dan
Pajak Penghasilan (PPh) Pasal 25 dan Pasal 29 Wajib Pajak Pribadi Orang
Dalam Negeri dan PPh Pasal 21.
Perkembangan subyek yang bertindak dalam skema bagi hasil ini tidak
hanya melibatkan pusat kepada provinsi dan kabupaten/kota, tetapi juga bagi
hasil pajak dari provinsi kepada kabupaten/kota di dalam wilayah yurisdiksinya.
Bahkan lebih lanjut yaitu adanya bagi hasil antar kabupaten/kota di dalam
wilayah provinsi.
Berdasarkan ketentuan UU Perimbangan Keuangan tersebut, khususnya
Pasal 11, tidak mengatur Pajak Hotel dan Restoran sebagai sumber dana bagi
hasil. Sehingga menurut undang-undang ini pembagian hasil pajak hotel tidak
termasuk sumber penerimaan daerah lain dari dana bagi hasil, dimana dana bagi
hasil sebagai bagian dari dana perimbangan.
Berdasarkan Keputusan Gubernur Bali No 16 Tahun 2003 tentang
Pembagian Bantuan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan
Kota Denpasar kepada 6 (enam) Kabupaten lainnya, dalam keputusan gubernur
ini sebagai dasar dilaksanakan pembagian hasil pungutan Pajak Hotel dan
Restoran di Kabupaten Badung dan Kota Denpasar kepada kabupaten yang ada
di Bali, bahwa kabupaten lainya yaitu: Kabupaten Buleleng, Jembrana, Tabanan,
Bangli, Klungkung dan Karangasem. Pertimbangan dilaksanakannya pembagian
bantuan yaitu sebagai upaya lebih meningkatkan pelaksanaan pembangunan di
Daerah Bali dan adanya keseimbangan kapasitas antar kabupaten. Penggunaan
Dana Bantuan Pajak Hotel dan Restoran diprioritaskan untuk pembangunan
dibidang Pariwisata, membiayai kegiatan pelestarian budaya, pemeliharaan
lingkungan dan membiayai sektor-sektor unggulan. Ditetapkan bahwa bantuan
Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung sebesar 22% (dua puluh dua
persen) dan Kota Denpasar sebesar 10 % (sepuluh persen) dari realisasi setelah
dikurangi upah pungut kepada 6 (enam) kabupaten. Pengalokasian pembagian
kepada 6 (enam) Kabupaten lainnya ditentukan sebagai berikut:
(a) 50% (lima puluh persen) secara merata;
(b) 50 % (lima puluh persen) secara proposional dengan memperhatikan
tingkat Pendapatan Asli Daerah (PAD), Luas Wilayah, Produk
Domestik Regional Bruto (PDRB) perkapita dan jumlah penduduk
miskin masing-masing Kabupaten.
Dengan demikian, perincian pembagian bantuan Pajak Hotel dan
Restoran Kabupaten Badung dan Kota Denpasar kepada 6 (enam) Kabupaten
lainnya sebagaimana diatur dalam Keputusan Gubernur Bali Nomor 16 Tahun
2003 sebagai berikut:
(a) Kabupaten Buleleng 18,71%
(b) Kabupaten Jembrana 16,77 %
(c) Kabupaten Tabanan 10,30 %
(d) Kabupaten Bangli 18,67%
(e) Kabupaten Klungkung 16,28 %
(f) Kabupaten Karangasem 19,27 %
Kabupaten yang menerima Bantuan Pajak Hotel dan Pajak Restoran
Kabupaten Badung dan Kota Denpasar agar melaporkan realisasi penggunaan
dana tersebut setiap triwulan kepada Pemerintah Provinsi Bali dan tembusannya
disampaikan kepada Kabupaten Badung dan Kota Denpasar.
Sebelum Keputusan Gubernur Bali No 16 Tahun 2003, telah juga ada
Keputusan Gubernur Bali Nomor 67 Tahun 2001 tentang Pembagian dan
Penggunaan Bantuan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan
Kota Denpasar yang dinyatakan tidak berlaku lagi. Selanjutnya ada kesepakatan
bersama antara pemerintah provinsi, kota dan kabupaten yaitu Kesepakatan
Bersama Gubernur Bali dengan Bupati Badung dan Wali Kota Denpasar tanggal
12 Januari 2009, Nomor: 075/01/KB/B.Pem/2009 dan Nomor : 18 tahun 2009,
tentang Realokasi Hasil Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten
Badung dan Kota Denpasar Kepada Provinsi Bali. Hingga keluarnya Keputusan
Gubernur Bali No 286/01-F/HK/2009 tentang Realokasi Hasil Penerimaan Pajak
Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan Kota Denpasar kepada
Provinsi Bali.
Bahwa Keputusan Gubernur Bali tersebut berdasarkan Kesepakatan
Bersama Nomor: 075/01/KB/B.Pem/2009, dengan pertimbangan untuk
meningkatkan pembangunan pariwisata Bali secara menyeluruh, terintegrasi dan
utuh yang berwawasan budaya dan lingkungan, perlu mengalokasikan dana
melalui realokasi hasil penerimaan Pajak Hotel dan Restoran Kabupaten Badung
dan Kota Denpasar yang dibagikan melalui Pemerintah Provinsi Bali kepada
antara lain; Pemerintah Provinsi Bali, Kabupaten Buleleng, Jembrana, Tabanan,
Bangli, Klungkung dan Karangasem.
Besaran realokasi berdasarkan Keputusan Gubernur Bali, yaitu;
Kabupaten Badung berkisar antara 15% sampai dengan 22% setelah dikurangi
biaya pemungutan dengan jumlah yang cenderung meningkat dari sebelumnya,
dan Kota Denpasar sebesar 10% dari realisasi setelah dikurangi biaya
pemungutan. Kemudian hasil penerimaan Pajak Hotel dan Restoran Kabupaten
Badung dan Kota Denpasar tersebut direalokasikan sebesar 20% dimanfaatkan
oleh Pemerintah Provinsi Bali dan sebesar 80% untuk Kabupaten Buleleng,
Jembrana, Tabanan, Bangli, Klungkung dan Karangasem. Dimana dari 80%
tersebut, sebesar 30% dibagikan secara merata kepada 6 Kabupaten penerima,
dan 50% secara proporsional dengan pertimbangan realisasi penerimaan hasil
Pajak Hotel dan Restoran, PDRB perkapita, jumlah penduduk miskin, luas
wilayah, dan jumlah objek wisata yang ada di masing-masing kabupaten
penerima sehingga pembagiannya sebagai berikut:
a) Kabupaten Buleleng: 18,69 %
b) Kabupaten Jembrana: 10,30 %
c) Kabupaten Tabanan: 13,34%
d) Kabupaten Bangli: 10,78%
e) Kabupaten Klungkung: 9,93%
f) Kabupaten Karangasem:16,96%
Selanjutnya yang terakhir diatur dalam Peraturan Bupati Badung No 50
Tahun 2014 tentang Penetapan Tambahan Bantuan Hasil Penerimaan Pajak
Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung kepada Provinsi Bali Tahun
Anggaran 2014, sebagai tindak lanjut dari Kesepakatan Bersama Gubernur Bali
dengan Bupati Badung dan Wali Kota Denpasar tanggal 12 Januari 2009,
Nomor: 075/01/KB/B.Pem/2009 dan Nomor : 18 tahun 2009, tentang Realokasi
Hasil Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan Kota
Denpasar kepada Provinsi Bali. Besaran tambahan bantuan yang diberikan
berdasarkan kelebihan realisasi penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran
Kabupaten Badung Tahun 2013 sebesar Rp. 15.752.282.543,22 (lima belas
milyar tujuh ratus lima puluh dua juta dua ratus delapan puluh dua ribu lima
ratus empat puluh tiga rupiah dua puluh dua sen) dan tambahan target Tahun
2014 sebesar Rp. 25.608.000.000,00 (dua puluh lima milyar enam ratus delapan
juta rupiah).
Hasil Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung
sesuai Peraturan Bupati tersebut direalokasikan sebagai berikut:
a. 20 % (dua puluh persen) dimanfaatkan oleh Pemerintah Provinsi Bali,
yang pemanfaatan diprioritaskan untuk kegiatan promosi pariwisata
bersama yang terintegrasi, peningkatan ketentraman, ketertiban, dan
keamanan.
b. 80 % (delapan puluh persen) untuk Kabupaten Buleleng, Kabupaten
Jembrana, Kabupaten Tabanan, Kabupaten Bangli, Kabupaten
Klungkung dan Kabupaten Karangasem, yang pemanfaatannya
diprioritaskan untuk pembangunan dan pemeliharaan sarana obyek
wisata, kebersihan / pelestarian lingkungan, serta pelestarian budaya
dan pembangunan lainnya yang menyentuh kepentingan masyarakat
secara langsung.
Ada kewajiban penerima melaporkan pertanggungjawaban realisasi
penggunaan dana realokasi hasil penerimaan Pajak Hotel dan Pajak
Restoran secara berkala setiap 3 (tiga) bulan paling lama setiap
tanggal 5 bulan berikutnya dalam tahun anggaran berkenaan kepada
Gubernur Bali dan tembusannya disampaikan kepada Bupati Badung.
Gubernur Bali memberitahukan realisasi penggunaan dana realokasi
hasil penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran secara berkala
setiap 3 (tiga) bulan paling lama setiap tanggal 5 bulan berikutnya
dalam tahun anggaran berkenaan kepada Bupati Badung.
Kehadiran kebijakan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran daerah
kabupaten/kota di Provinsi Bali ini patut disambut baik, sejalan dengan tujuan,
pemerataan pendapatan dan pembangunan daerah, serta belum semua provinsi
memiliki kebijakan semacam ini. Dalam hal ini Kabupaten Badung dan Kota
Denpasar sebagai wilayah pariwisata yang tentu menyimpan potensi pajak yang
tinggi.
Pemberitaan terbaru dimana Wakil Ketua DPRD Badung, Drs I Ketut
Suaisa pada saat menerima rombongan Badan Musyawarah (Banmus) DPRD
Kabupaten Langkat, memaparkan potensi daerah Badung, bahwa APBD Badung
tahun 2015 mencapai Rp. 3,5 triliun, pendapatan asli daerah mencapai Rp.2,5
triliun serta dominan berasal dari Pajak Hotel dan Restoran (PHR). Dan
diungkapkan, selain untuk membiayai pembangunan Badung, menyisihkan 22%
PHR kepada 6 (enam) kabupaten di Bali di bawah koordinasi Pemerintah
Provinsi Bali. Ditambahkan untuk tahun 2015, penyisihan PHR kepada enam
kabupaten di Bali mencapai di atas Rp.200 miliar.15
Apabila melihat dari ketentuan UU Perimbangan Keuangan pada Pasal 1
angka (20), menyebutkan dana bagi hasil merupakan dana yang bersumber dari
15 Balitribune.com, 28-03-2015, Tekan, ‘Lost’Pajak, DPRDBadung Dorong Percepatan
Pajak ‘Online’, diakses 09-05-2015.
pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah untuk mendanai kebutuhan
daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Melihat ketentuan Pasal 1
angka 20 Undang-Undang ini, dibandingkan dengan bagi hasil Pajak Hotel dan
Restoran yang ada di Bali dimana merupakan pendapatan daerah yang bukan
bersumber dari APBN, melainkan pendapatan dari pajak daerah, dengan
demikian dikecualikan dari pengertian yang disebutkan dalam Undang-Undang
tersebut, oleh karena itu UU Perimbangan belum dapat dijadikan dasar hukum
pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran.
Dalam ketentuan UU PDRD pada Pasal 94 hanya mengatur mengenai
bagi hasil pajak provinsi yang sebagian diperuntukkan bagi kabupaten/kota di
wilayah provinsi yang bersangkutan dan pada hakekatnya bukan berasal dari
kabupaten/kota, sehingga juga tidak dapat sebagai payung hukum untuk bagi
hasil Pajak Hotel dan Restoran yang terjadi di Bali. Demikian halnya mengacu
pada UU Pemerintahan Daerah, Pasal 279 ayat (1) menyebutkan, Pemerintah
Pusat memiliki hubungan keuangan dengan Daerah untuk membiayai
penyelenggaraan Urusan Pemerintahan yang diserahkan dan/atau ditugaskan
kepada Daerah, ayat (2) menjelaskan hubungan keuangan dalam
penyelenggaraan Urusan Pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah,
meliputi:
a. mengelola dana secara efektif, efisien, transparan dan akuntabel;
b. menyinkronkan pencapaian sasaran program Daerah dalam APBD
dengan program Pemerintah Pusat; dan
c. melaporkan realisasi pendanaan Urusan Pemerintahan yang ditugaskan
sebagai pelaksanaan dari Tugas Pembantuan.
Selanjutnya daerah dalam penyelenggaraan Urusan Pemerintahan yang
diserahkan oleh Pemerintah Pusat memiliki hubungan keuangan dengan daerah
yang lain, Pasal 281 ayat (2) UU Pemerintahan Daerah menyebutkan, hubungan
keuangan dengan daerah yang lain meliputi:
a. bagi hasil pajak dan nonpajak antar-Daerah;
b. pendanaan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah
yang menjadi tanggung jawab bersama sebagai konsekuensi dari kerja
sama antar daerah;
c. pinjaman dan/atau hibah antar-Daerah;
d. bantuan keuangan antar-Daerah; dan
e. pelaksanaan dana otonomi khusus yang ditetapkan dalam Undang-
Undang.
Jika melihat ketentuan Pasal ini terutama pada ayat (2) huruf a yaitu
hubungan keuangan daerah dengan daerah lainya meliputi juga bagi hasil pajak
dan non pajak antar-Daerah, sehingga dimungkinkan oleh UU Pemerintahan
Daerah untuk dilakukan bagi hasil pajak antar daerah dalam hal ini di
kabupaten/kota di Provinsi Bali yaitu pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran.
Kemudian Pasal 283 UU Pemerintahan Daerah menyebutkan bahwa
Pengelolaan keuangan Daerah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari
penyelenggaraan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah
sebagai akibat dari penyerahan Urusan Pemerintahan. Dimana harus dilakukan
secara tertib, taat pada ketentuan peraturan perundang-undangan, efisien,
ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan
rasa keadilan, kepatutan, dan manfaat untuk masyarakat. Pasal 283 UU
Pemerintahan Daerah dikaitkan dengan pembagian hasil Pajak Hotel dan
Restoran antar daerah di kabupaten/kota di Provinsi Bali, maka pengelolaan
keuangan Daerah yang melakukan bagi hasil tersebut harus dilakukan secara
tertib, taat pada ketentuan peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis,
efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan,
kepatutan, dan manfaat untuk masyarakat.
Selanjutnya Pasal 284 UU Pemerintahan Daerah menyebutkan Kepala
Daerah adalah pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan Daerah dan mewakili
Pemerintah Daerah dalam kepemilikan kekayaan daerah yang dipisahkan, yang
dalam melaksanakan kekuasaannya, kepala daerah melimpahkan sebagian atau
seluruh kekuasaannya yang berupa perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan,
pelaporan dan pertanggungjawaban, serta pengawasan keuangan Daerah kepada
pejabat Perangkat Daerah. Pelimpahan sebagian atau seluruh kekuasaan,
didasarkan pada prinsip pemisahan kewenangan antara yang memerintahkan,
menguji, dan yang menerima atau mengeluarkan uang. Pasal ini memungkinkan
bagi Kepala Daerah melimpahkan sebagian atau seluruh kekuasaannya berupa
perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan dan pertanggungjawaban,
serta pengawasan keuangan Daerah kepada pejabat Perangkat Daerah”. Sehingga
dikaitkan dengan pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran antar daerah di
kabupaten/kota di Provinsi Bali, maka perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan,
pelaporan dan pertanggungjawaban, serta pengawasan keuangan Daerah terkait
pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran antar daerah di kabupaten/kota di
Provinsi Bali dapat dilimpahkan kepada pejabat Perangkat Daerah, didasarkan
pada prinsip pemisahan kewenangan antara yang memerintahkan, menguji, dan
yang menerima atau mengeluarkan uang.
Berdasarkan Pasal 285 UU Pemerintahan Daerah terkait dengan sumber-
sumber keuangan daerah, disebutkan:
(1) Sumber Pendapatan Daerah terdiri atas:
a. Pendapatan asli Daerah meliputi:
1. Pajak daerah;
2. Retribusi daerah;
3. Hasil pengelolaan kekayaan Daerah yang dipisahkan; dan
4. Lain-lain pendapatan asli Daerah yang sah.
b. Pendapatan transfer; dan
c. Lain-lain pendapatan Daerah yang sah.
(2) Pendapatan transfer sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b
meliputi:
a. Transfer Pemerintah Pusat terdiri atas:
1. Dana Perimbangan;
2. Dana otonomi khusus;
3. Dana keistimewaan; dan
4. Dana Desa
b. Transfer antara Daerah terdiri atas:
1. Pendapatan bagi hasil; dan
2. Bantuan keuangan.
Berikut ini peneliti akan menghubungkan salah satu sumber pendapatan
daerah yang termasuk golongan pendapatan “transfer antar daerah” berupa
“pendapatan bagi hasil” sebagai mana disebutkan Pasal 285 ayat (2) Huruf b
angka 1, dikaitkan dengan Pasal 294 ayat (4) UU Pemerintahan Daerah.
Pasal 294 ayat (4) UU Pemerintahan Daerah menyebutkan bahwa:
“Pendapatan bagi hasil sebagaimana dimaksud dalam Pasal 285 ayat (2) huruf b
angka 1 adalah dana yang bersumber dari pendapatan tertentu Daerah yang
dialokasikan kepada Daerah lain berdasarkan angka persentase tertentu sesuai
dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.”
Dengan demikian Pasal 294 ayat (4) ini menunjukkan ada dasar hukum
yang tegas untuk diadakan bagi hasil pada rumusan; “Pendapatan bagi hasil
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 285 ayat (2) huruf b angka 1 adalah dana
yang bersumber dari pendapatan tertentu Daerah yang dialokasikan kepada
Daerah lain...”, dalam hal ini berarti telah ada dasar hukum yaitu berdasarkan
undang-undang untuk pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran antar
daerah di kabupaten/kota di Provinsi Bali.
Melihat ketentuan lebih lanjut dalam Pasal 294 ayat (4) ini yang
merumuskan: “...berdasarkan angka persentase tertentu sesuai dengan
ketentuan peraturan perundang-undangan”. Dengan demikian dimaksudkan
bahwa “angka persentase yang tertentu” yang merupakan nilai bagi hasil tersebut
harus sesuai dengan ketentuan perundang-undangan, artinya “Angka presentase
tertentu pada bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran antar daerah di kabupaten/kota
di Provinsi Bali harus telah diatur dengan ketentuan perundang-undangan”.
Sampai dengan di lakukan penelitian ini belum ada ketentuan perundang-
undangan yang mengatur angka presentase tertentu yang merupakan nilai bagi
hasil tersebut (termasuk bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran). Sesuai dengan
rumusan masalah peneliti yaitu bagaimana mewujudkan adanya kepastian
hukum dalam bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran, mengingat adanya
kekosongan hukum dalam hal ini adalah undang-undang yang mengatur dan
merupakan dasar bagi pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran yang
dilakukan daerah kabupaten/kota.
Catatan yang juga muncul dari kebijakan bagi hasil pajak ini adalah soal
status dari uang yang diterima kabupaten penerima dan konsekuensi
pertanggung-jawabannya. Demi tertib administrasi keuangan negara, status dana
dan alur pertanggungjawaban jelas merupakan hal vital dalam urusan keuangan
publik ini.
Dalam kekosongan hukum tersebut menurut fiksi dari tata hukum yang
memiliki kekosongan maka hukum yang berlaku tidak dapat diterapkan pada
kasus konkrit karena tidak ada norma hukum yang sesuai dengan kasus ini. Ide
ini secara logis berarti tidak mungkin mengaplikasikan hukum valid yang ada
kepada kasus konkrit karena tidak adanya premis yang dibutuhkan.16
Penelitian sebagai salah satu mekanisme penting dalam proses
pembentukan peraturan perundang-undangan dibutuhkan karena penelitian dapat
mengungkapkan secara objektif permasalahan interen dalam proses
pembentukan peraturan perundang-undangan. Pengungkapan permasalahan
16 Jimly Asshiddiqie dan M. Ali Safa’at, 2012, Teori Hans Kelsen tentang Hukum,
Cet. Kedua,, Konstitusi Press, Jakarta, h.119.
hukum tersebut berguna untuk memberi bahan masukan dan pengujian terhadap
prinsip hukum yang akan dijadikan asas hukum terhadap peraturan perundang-
undangan yang akan dibentuk.17
Urgensi adanya kepastian hukum yang menjadi dasar pelaksanaan bagi
hasil Pajak Hotel dan Restoran seperti yang disyaratkan oleh UU Pemerintahan
Daerah adalah juga sebagai upaya mencegah terjadinya penyelewengan terhadap
penggunaan dana bagi hasil. Saat ini bahkan diduga telah ada penyelewengan
dalam penerimaan pembagian dana Pajak Hotel dan Restoran (PHR), dimana
Kejaksaan Tinggi (Kajati) Bali memeriksa para penerima pembagian dana Pajak
Hotel dan Restoran (PHR) Badung Bali. Ada 6 (enam) kabupaten se-Bali yang
menerima dana PHR senilai lebih dari Rp.260 miliyar di tahun 2014.18
Berdasarkan paham negara kesejahteraan (welfare state) yaitu konsep
pemerintahan, dimana suatu negara memegang peranan kunci dalam
perlindungan dan pemenuhan kesejahteraan ekonomi dan sosial warganya.
Lemaire 19 dalam kaitan ini mengemukakan pemerintah dalam negara modern
mengemban tugas “Bestuurszorg” yaitu tugas dan fungsi menyelenggarakan
kesejahteraan umum. Adanya campur tangan pemerintah dalam pemenuhan dan
mewujudkan kesejahteraan masyarakat mengakibatkan lapangan pemerintahan
menjadi sangat luas, yang secara normatif dituangkan dalam berbagai peraturan
17 H. Zainuddin Ali, 2014, Metode Penelitian Hukum, Sinar Grafika, Jakarta, h.140. 18 Bali.tribunnews.com, Jumat, 08-05-2015, Giliran Kabag Keuangan Diperiksa, Bagi-
bagi Rp.260 miliar Dana PHR Badung, diakses 09-05-2015. 19 Bachsan Mustafa, 1990. Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, Citra Aditya
Bakti, Bandung, h.40.
perundang-undangan baik ditingkat pusat maupun ditingkat daerah, sehingga
pembangunan dan peran serta masyarakat dapat dilaksanakan sesuai peraturan
perundang-undangan yang berlaku.
Hukum yang berlaku di dalam masyarakat, bangsa, dan negara secara
konsisten atau taat asas mencerminkan nilai-nilai yang dijunjung tinggi serta
berlaku dalam kehidupan masyarakat yang bersangkutan. Dengan demikian,
hukum yang baik ataupun ideal merupakan aktualisasi nilai-nilai yang hidup di
dalam masyarakat guna mengatur kehidupan dalam mengupayakan tujuan hidup
bermasyarakat itu20.
Tatanan hukum yang berlaku dalam suatu masyarakat berkaitan erat
dengan cita hukum yang dianut dalam masyarakat yang bersangkutan ke dalam
perangkat berbagai peraturan perundang-undangan, lembaga hukum, perilaku
penyelenggara negara. Cita hukum (rechtsidee) mengandung arti bahwa pada
hakikatnya hukum sebagai aturan tingkah laku masyarakat berakar pada
gagasan, rasa, karsa, cipta dan pikiran dari masyarakat itu sendiri.21
Jadi, cita-hukum itu adalah gagasan, karsa, cipta dan pikiran berkenaan
dengan hukum atau persepsi tentang makna hukum, yang dalam intinya terdiri
atas tiga unsur: keadilan, kehasil-gunaan (doelmatigheid) dan kepastian hukum.
20 Soejadi, 1998, Pancasila Sebagai Sumber Tertib Hukum Indonesia (Analisis
Filsafati), (Disertasi, Universitas Gadjah Mada, ), h. 17. 21 Rumusan hasil seminar, Temu Kenal Cita Hukum dan Penerapan Asas-asas Hukum
Nasional, diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional pada tanggal 22 – 24 Mei
1995 di Jakarta. Lihat Buku Badan Pembinaan Hukum Nasional Dari Masa ke Masa, 1995, h.
246 – 247.
Cita hukum ini terbentuk dalam pikiran dan sanubari manusia sebagai produk
berpadunya pandangan hidup, keyakinan keagamaan dan kenyataan
kemasyarakatan yang diproyeksikan pada pemerintahan dan warga masyarakat.
Proses pengkaidahan perilaku warga masyarakat yang mewujudkan tiga unsur
tadi, dalam dinamika kehidupan kemasyarakatan dan cita hukum akan
berpengaruh, dan berfungsi sebagai asas umum mempedomani (guiding
principle), norma kritik (kaidah evaluasi) dan faktor yang memotivasi dalam
penyelenggaraan hukum (pembentukan, penemuan, penerapan hukum) dan
perilaku hukum. Oleh karena itu, bangsa Indonesia memiliki suatu tata hukum
nasional yang sesuai dengan cita-citanya, yaitu hukum yang membawa Keadilan
Sosial bagi seluruh rakyat, hukum yang dapat mewujudkan suatu masyarakat
adil makmur.22
Demikian halnya pendapat Gustaf Radbruch, dikutip Ahmad Ali, tentang
Ajaran Prioritas Baku. Dalam konsep Ajaran Prioritas Baku, mengemukankan
bahwa tiga ide dasar hukum atau tiga tujuan utama hukum adalah keadilan,
kemanfaatan dan kepastian hukum. Keadilan merupakan hal yang utama dari
ketiga hal itu tetapi tidak berarti dua unsur yang lain dapat dengan serta merta
diabaikan. Hukum yang baik adalah hukum yang mampu mensinergikan ketiga
unsur tersebut demi kesejahteraan dan kemakmuran masyarakat. Keadilan yang
dimaksud Radbruch adalah keadilan dalam arti sempit yakni kesamaan hak
22 A.M.W. Pranarka, 1979, Suatu Konstruksi Filsafat Hukum Dengan Latar Belakang
Evolusi Pengetahuan Dewasa Ini, Majalah Pro Justitia Universitas Katolik Parahyangan, No. 7,
Bandung h. 447.
untuk semua orang di depan pengadilan. Kemanfaatan atau finalitas
menggambarkan isi hukum karena isi hukum memang sesuai dengan tujuan yang
mau dicapai oleh hukum tersebut. Kepastian hukum dimaknai dengan kondisi di
mana hukum dapat berfungsi sebagai peraturan yang harus ditaati.23
Berdasarkan latar belakang diatas diharapkan penelitian disertasi ini
dapat menemukan kepastian hukum dalam pembagian hasil Pajak Hotel dan
Restoran. Dengan adanya kepastian hukum maka pemerintah dan masyarakat
akan tahu kejelasan hak dan kewajibannya masing-masing, serta menghindarkan
terjadinya pelanggaran, keragu-raguan, mengetahui tindakan yang benar atau
salah, sehingga pelaksanaan pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran pada
daerah kabupaten yang telah dirasakan manfaatnya terhadap pemerataan
pendapatan dan kesejahteraan daerah di Bali juga didukung kepastian hukum
sebagai dasar hukum pelaksanaanya dalam rangka mewujudkan keadilan sosial
yang dicitakan. Pada akhirnya sangat tepat untuk dilakukan penelitian ini melalui
disertasi yang berjudul KEPASTIAN HUKUM PEMBAGIAN HASIL
PAJAK HOTEL DAN RESTORAN DALAM PENYELENGGARAAN
PEMERINTAHAN DAERAH (SUATU STUDI DI PROVINSI BALI).
23 Achmad Ali, 2009, Menguak Teori Hukum (Legal Theory) dan Teori Peradilan
(Judicial Prudence) Termasuk Interpretasi Undang-Undang (Legisprudence), Kencana Prenada
Media Group, Jakarta, h.287-288.
1.2. Rumusan Masalah
Adapun permasalahan yang diteliti dalam penelitian disertasi ini meliputi
3 (tiga) hal:
1. Hakekat filosofis perlunya Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Bali.
2. Eksistensi Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran Daerah
Kabupaten/Kota di Provinsi Bali.
3. Urgensi mewujudkan adanya kepastian hukum dalam Pembagian Hasil
Pajak Hotel dan Restoran Daerah.
1.3. Tujuan Penelitian
Berdasarkan rumusan masalah yang akan diteliti, maka dapat
dikemukakan tujuan penelitian ini, yaitu:
1.3.1 Tujuan Umum
Tujuan umum penelitian ini adalah menemukan pemikiran secara
filosofis, sosilogis, dan yuridis terhadap kepastian hukum dalam
pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran terhadap daerah
kabupaten/kota di Provinsi Bali.
1.3.2 Tujuan Khusus
Sesuai dengan permasalahan yang diteliti, maka tujuan khusus
yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah:
a. Menganalisis dan menemukan pertimbangan perlunya Pembagian
Hasil Pajak Hotel dan Restoran Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi
Bali.
b. Mengetahui dan menganalisis eksistensi Pembagian Hasil Pajak
Hotel dan Restoran Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Bali.
c. Menganalisis upaya mewujudkan adanya kepastian hukum dalam
Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran Daerah Kabupaten/Kota.
1.4. Manfaat Penelitian
Manfaat penelitian yang ingin diperoleh dari penelitian ini sebagai
berikut:
1. Manfaat Teoritis
Penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan
pemikiran secara teoritis berkaitan dengan pembagian hasil Pajak Hotel
dan Restoran di daerah kabupaten/kota terutama dalam hal
perkembangan ilmu pengetahuan hukum terkait penyelenggaraan
pemerintahan daerah yang berhubungan dengan pembagian hasil pajak
tersebut.
Hasil penelitian ini juga diharapkan dapat sumbangan dalam
memberikan rujukan mengisi kekosongan hukum berkaitan dengan
landasan hukum dalam pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran di
daerah kabupaten/kota, maupun landasan hukum terhadap teknis
pemanfaatannya agar memenuhi tujuan pelaksanaan pemerintahan yang
baik.
2. Manfaat Praktis
Manfaat Praktis Penelitian, diharapkan dari seluruh rangkaian
kegiatan penelitian serta hasilnya adalah sebagai berikut:
1) Bagi Pemerintah, terhadap lembaga eksekutif serta legislatif
diharapkan penelitian sebagai pedoman yang dapat membantu
dan mendorong terbentuknya peraturan perundang-undang
yang diperlukan dalam menjamin kepastian hukum bagi hasil
Pajak Hotel dan Restoran, tidak hanya di Provinsi Bali, namun
menjadi pedoman secara nasional di Indonesia. Untuk
pemerintah khususnya pemerintah daerah Provinsi Bali, dan
Kabupaten/Kota yang melaksanakan bagi hasil Pajak Hotel
dan Restoran, dapat menjadikan penelitian sebagai acuan
terhadap pedoman praktis pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel
dan Restoran yang dapat memberikan kepastian hukum
termasuk dalam penyusunan peraturan pelaksanaan lebih
lanjut terkait bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran.
2) Bagi Masyarakat, diharapkan penelitian ini dapat
mengedukasi masyarakat agar lebih mengetahui, memahami
serta praktik pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran
yang efektif dan memberikan kepastian hukum serta manfaat
bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran yang dirasakan bagi
masyarakat di wilayah kabupaten/kota penerima bagi hasil.
3) Bagi Peneliti, bahwa seluruh tahapan penelitian serta hasil
penelitian yang diperoleh dapat memperluas wawasan dalam
hal ini dalam praktik pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan
Restoran, meningkatkan keterampilan peneliti dalam meneliti,
menganalisa serta penerepan teori-teori, asas-asas dan konsep-
konsep hukum dalam mewujudkan tercapai kepastian hukum
dalam pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi
Bali.
1.5. Orisinalitas Penelitian
Untuk menjaga orisinalitas dari disertasi ini maka telah dilakukan
penelusuran melalui internet dan beberapa penelitian di perpustakaan
maupun buku-buku, dengan tujuan meneliti aspek kesamaan baik mengenai
judul maupun permasalahan hukumnya juga termasuk beberapa disertasi
maupun tesis beberapa Perguruan Tinggi di Indonesia. Hasil penelusuran
menunjukkan bahwa belum ada yang menulis dan meneliti tentang
Kepastian Hukum Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran oleh Daerah
Kabupaten/Kota.
Menghindari adanya duplikasi penulisan pada disiplin yang sama,
beberapa desertasi penelitian berkaitan bidang hukum pajak yang penulis
temukan antara lain:
No Nama Judul Desertasi Pokok Penelitian Keterangan
1 I Nyoman Satia
Negara
Kepastian Hukum
Pengaturan Pajak
Bumi dan
Bangunan terhadap
Tanah Adat di
Bali24
Ada dua masalah
yang menjadi
pokok penelitian,
yaitu:
1. Bagaimana
kepastian
hukum
pengaturan PBB
terhadap tanah
adat di Bali?
2. Bagaimana
kedudukan
hukum tanah
adat di Bali di
dalam
pengaturan
PBB?
Perbedaan
dengan
Penelitian yang
dilakukan ini
yaitu
mengangkat
permasalahan
yaitu;
pertimbangan
perlunya
Pembagian
Hasil Pajak
Hotel dan
Restoran
Daerah
Kabupaten/Kota
di Provinsi Bali,
dan eksistensi
Pembagian
Hasil Pajak
Hotel dan
Restoran
Daerah
Kabupaten/Kota
di Provinsi Bali,
serta bagaimana
mewujudkan
adanya
kepastian
hukum dalam
Pembagian
24 I Nyoman Satia Negara, 2015, Disertasi, Kepastian Hukum Pengaturan Pajak
Bumi dan Bangunan Terhadap Tanah Adat di Bali, Universitas Udayana, Denpasar.
Hasil Pajak
Hotel dan
Restoran
Daerah
2 I Putu Bagiarta Pengaturan
Penyelesaian
Sengketa Pajak
Pertambahan Nilai
melalui Pengadilan
Pajak (Kajian
Kepastian Hukum
dan Keadilan)25
Ada dua masalah
yang menjadi
pokok penelitian,
yaitu:
1. Apakah
pengaturan
penyelesaian
sengketa PPN
melalui
Pengadilan
Pajak memberi
kepastian
hukum bagi
WP?
2. Apakah
pengaturan
penyelesaian
sengketa PPN
melalui
Pengadilan
Pajak memberi
keadilan bagi
WP?
Disertasi yang
telah dibukukan
tersebut
digunakan
untuk
memperluas
pengetahuan
dan wawasan
tentang
perpajakan
3 PG Arya
Sumerta Yasa
Pengaturan Prinsip
Money Follows
Function (Berbasis
Kinerja) terhadap
Dana Bagi Hasil
Dalam
Perimbangan
Keuangan Pusat
dan Daerah untuk
Ada dua masalah
yang menjadi
pokok penelitian,
yaitu:
1. Bagaimana
Pengaturan
prinsip money
follow functions
terhadap dana
Disertasi yang
telah dibukukan
tersebut
digunakan
untuk
memperluas
pengetahuan
dan wawasan
tentang
25 I Putu Bagiarta, 2012, Disertasi, Pengaturan Penyelesaian Sengketa Pajak
Pertambahan Nilai melalui Pengadilan Pajak (Kajian Kepastian Hukum dan Keadilan),
Universitas Brawijaya, Malang.
Kepentingan
Rakyat Daerah
dalam Negara
Kesatuan Republik
Indonesia26
bagi hasil sektor
pajak dan
Sumber Daya
Alam sesuai
UU
Perimbangan
Keuangan Pusat
dan Daerah
dalam NKRI?
2. Bagaimanakah
fungsi dana
bagi hasil pada
bidang pajak
dan sumber
daya alam
dalam UU
Perimbangan
Keuangan
antara
Pemerintah
Pusat dan
Daerah yang
berpihak kepada
kepentingan
bagi daerah
khususnya Bali?
perpajakan
Beberapa disertasi yang diuraikan di atas bila dibandingkan disertasi ini,
walaupun pada dasarnya meneliti tentang pajak serta dana bagi hasil namun
memiliki perbedaan baik dalam perumusan permasalahan maupun substansi
kajian.
26 PG Arya Sumerta Yasa, 2011, Disertasi, Pengaturan Prinsip Money Follows Function
(Berbasis Kinerja) terhadap Dana Bagi Hasil Dalam Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah
untuk Kepentingan Rakyat Daerah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesi, Universitas
Brawijaya, Malang.
1.6. Metode Penelitian
1.6.1. Jenis Penelitian
Untuk memperoleh suatu pembahasan sesuai dengan apa yang terdapat di
dalam tujuan penyusunan penelitian ini, jenis penelitian yang digunakan dalam
penelitian adalah penelitian hukum normatif. Penelitian hukum normatif yaitu
proses untuk menemukan aturan hukum, prinsip-prinsip hukum, maupun
doktrin-doktrin hukum guna menjawab isu hukum yang menjadi permasalahan
dalam penelitian ini. Kegunaan metode penelitian normatif adalah untuk
melakukan penelitian dasar (basic research) di bidang hukum, khususnya bila
peneliti mencari asas hukum, teori hukum, dan sistem hukum, terutama dalam
hal penemuan hukum dan pembentukan asas-asas hukum baru, pendekatan
hukum baru dan sistem hukum nasional.27
Dalam hal terjadi kekosongan norma atau leemten van normen, rencana
pemecahan masalah dapat menggunakan teori hukum umum dan teori hukum
yang ada pada masing-masing cabang hukum yang terkait isu sentral dari
disertasi. Peneliti hukum normatif sesungguhnya memikirkan suatu
pembentukan norma baru untuk mengisi kekosongan itu. Norma baru
27 Sunaryati Hartono, 1994, Penelitian Hukum di Indonesia Pada Akhir Abad ke-20,
Alumni, Bandung, h. 141.
berkedudukan sebagai “ius constituendum” atau “lege ferenda”, yaitu hukum
yang dicita-citakan akan berlaku kelak.28
Dengan demikian permasalahan kekosongan hukum yaitu belum ada
pengaturan dalam undang-undang tentang pembagian hasil Pajak Hotel dan
Restoran daerah kabupaten/kota yang menjadi isu sentral disertasi ini dapat
terjawab dengan penelitian hukum normatif.
1.6.2. Jenis Pendekatan Masalah
Beberapa jenis pendekatan masalah yang digunakan dalam penelitian
desertasi ini antara lain:
a. Pendekatan perundang-undangan (statuta approach)
Suatu penelitian hukum normatif harus menggunakan pendekatan
perundang-undangan, karena yang akan diteliti adalah berbagai aturan hukum
yang menjadi fokus sekaligus tema sentral suatu penelitian. Desertasi ini
menggunakan pendekatan perundang-undangan adalah ingin mengkaji peraturan
perundang-undangan berkaitan kepastian hukum pembagian hasil Pajak Hotel
dan Restoran. Untuk itu harus melihat hukum sebagai sistem tertutup yang
mempunyai sifat-sifat sebagai berikut:
(1) Comprehensive artinya norma-norma hukum yang ada di dalamnya terkait
antara satu dengan lain secara logis.
28 I Made Pasek Diantha, 2016, Metodeologi Penelitian Hukum Normatif dalam
Justifikasi Teori Hukum, Prenada Media Group, Jakarta, h.120
(2) All-inclusive bahwa kumpulan norma hukum tersebut cukup mampu
menampung permasalahan hukum yang ada, sehingga tidak akan ada
kekurangan hukum.
(3) Systematic bahwa disamping bertautan antara satu dengan yang lain,
norma-norma hukum tersebut juga tersusun secara hierarkis.29
Penelitian hukum normatif yang menggunakan pendekatan perundang-
undangan, akan lebih akurat hasilnya apabila dibantu oleh satu atau lebih
pendekatan lain yang cocok, guna memperkaya pertimbangan-pertimbangan
hukum yang tepat untuk menghadapi problem hukum yang dihadapi.30
b. Pendekatan Konseptual (conceptual approach)
Pendekatan konseptual digunakan untuk menguraikan dan menganalisis
permasalahan penelitian yang beranjak dari adanya norma kosong. Artinya
dalam sistem hukum yang sedang berlaku tidak atau belum ada norma dari suatu
peraturan perundang-undangan yang dapat diterapkan pada peristiwa hukum
atau sengketa hukum konkret. Bagi peneliti, pembentukan peraturan perundang-
undangan yang baru dengan norma yang baru pula, adalah dianggap sangat
urgen karena perkembangan situasi yang menghendakinya.31
Sejalan dengan belum adanya ketentuan perundang-undangan yang
mengatur angka presentase tertentu yang merupakan nilai bagi hasil khususnya
29 Johny Ibrahim, 2012, Teori dan Metodologi Penelitian Penelitian Hukum Normatif,
Cet.Keenam, Bayumedia Publishing, Malang, h.303. 30 Ibid, h.305. 31 I Made Pasek Diantha, op.cit, h. 159.
pada bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran, sehingga muncul kekosongan norma
dalam penelitian ini.
c. Pendekatan Sejarah Aturan Hukum (historical approach)
Pendekatan historis dilakukan dalam kerangka pelacakan sejarah
lembaga hukum dari waktu ke waktu. Pendekatan ini sangat membantu peneliti
untuk memahami filosofi dari aturan hukum dari waktu ke waktu. Disamping ini
peneliti juga dapat memahami perubahan dan perkembangan filosofi yang
melandasi aturan hukum tersebut.32
Pendekatan sejarah aturan hukum dilakukan dengan menelusuri aturan
hukum yang dibuat pada masa lampau, baik aturan hukum tertulis maupun tidak
tertulis, yang masih ada relevansinya dengna masa kini. Penelusuran sejarah
aturan hukum terutama berkaitan dengan permasalahan penelitian yang beranjak
dari adanya kekosongan norma. Diharapkan peneliti ingin menemukan norma
baru untuk mengisi kekosongan itu, dimana ada modofikasi norma lama yang
asas hukumnya sesungguhnya masih cocok untuk diberlakukan pada situasi
masa kini.33 Dengan demikian pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran
yang dirasakan masih cocok untuk kondisi saat ini untuk pemerataan pendapatan
dan pembangunan di seluruh daerah di Provinsi Bali, berangkat dari penelusuran
sejarah aturan hukumnya diharapkan peneliti menemukan norma baru untuk
32 Peter Mahmud Marzuki, 2006, Penelitian Hukum, Prenada Media Group, Jakarta,
h.126. 33 I Made Pasek Diantha, op.cit, h.160.
mengisi kekosongan yaitu ketentuan perundang-undangan yang mengatur angka
presentase tertentu yang merupakan nilai bagi hasil khususnya pada bagi hasil
Pajak Hotel dan Restoran.
d. Pendekatan Kefilsafatan (philosophical approach)
Pendekatan mengenai bidang-bidang yang menyangkut dengan objek
kajian filsafat hukum yang meliputi:
1) Ontologi hukum, yaitu menguji hakikat hukum.
2) Aksiologi hukum, yaitu mempelajari isi dari nilai seperti nilai kemanfaatan
dan nilai keadilan.
3) Epistemologi hukum, yaitu cara mendapatkan pengetahuan yang benar
tentang ilmu hukum.
4) Teleologi hukum, yaitu menentukan isi dan tujuan hukum.
5) Ideologi hukum, yaitu pemahaman secara menyeluruh tentang manusia dan
masyarakat.
6) Logika hukum, yaitu mempelajari kaedah-kaedah berpikir secara hukum dan
argumentasi hukum.
7) Keilmuan hukum, yaitu merupakan meta-teori bagi hukum.34
Penelitian ini menggunakan pendekatan kefilsafatan dikarenakan untuk
dapat menelaah secara menyeluruh, mendalam, dan reflektif terhadap kepastian
hukum pembagian hasil pajak hotel dan restoran.
34 Bahder Johan Nasution, 2009, Metode Penelitian Hukum, Mandar Maju, Bandung,
h.93.
1.6.3. Batasan /Definisi Operasional Konsep
Berikut ini adalah batasan atau definisi operasional konsep dalam
penelitian ini, sebagai berikut:
a) Kepastian Hukum
Ahmad Ali dalam bukunya Teori Hukum dan Teori Peradilan
mengemukakan bahwa Kepastian hukum itu berkaitan dengan putusan hakim
yang didasarkan pada prinsip the binding of precedent (stare decisis) dalam
sistem common law dan the persuasive for presedent (yurisprudensi) dalam civil
law. Putusan hakim yang mengandung kepastian hukum adalah putusan yang
mengandung prediktabilitas dan otoritas. Kepastian hukum akan terjamin oleh
sifat prediktabilitas dan otoritas pada putusan-putusan terdahulu.35
Kepastian hukum sesungguhnya sebuah ide yang tidak bisa dirumuskan
mutlak secara gramatikal. Bahasa yang digunakan dalam merumuskan
ketentuan-ketentuan di dalam hukum (undang-undang) tidak bisa diformulasikan
secara kaku, karena pertama-tama memiliki keterbatasannya sendiri. Di samping
itu, teks-teks di dalam hukum (undang-undang) sesungguhnya memiliki intensi-
intensi tertentu, yang tentu saja sukar untuk ditafsirkan secara baku. Dan untuk
memahami hal demikian, Dworkin mengingatkan di perlukan sebuah moralitas
dalam suatu interpretasi. Secara ringkas, bisa dikatakan bahwa kepastian hukum
35 Achmad Ali, Op.cit, h.294.
itu bukanlah sesuatu yang mudah untuk diekspresikan dalam kata-kata atau teks
di dalam suatu hukum (undang-undang).36
Pada kenyataannya pun membatasi kekuasaan, khususnya kekuasaan
yudikatif, juga bukan sebuah jalan yang memberikan sebuah kepastian hukum.
Peran peradilan yang kaku bisa-bisa menjadikan kepastian hukum itu kehilangan
relevansinya. Justru peradilan harus diberikan kekuasaan yang lebih luas, karena
dengan demikian, gagasan kepastian hukum itu senantiasa diperbaharui, berkat
interpretasi-interpretasi yang kritis. Dan, peran ini sepantasnya telah dimulai
semenjak di bangku-bangku sekolah hukum.37
b) Pembagian Hasil
Pembagian hasil dalam hal ini terkait dengan dana bagi hasil pajak yang
merupakan objek kajian dari penelitian. Dana Bagi Hasil, sebagaimana
disebutkan dalam Pasal 1 angka 49, UU Pemerintahan Daerah, merupakan dana
yang bersumber dari pendapatan tertentu APBN yang dialokasikan kepada
Daerah penghasil berdasarkan angka persentase tertentu dengan tujuan
mengurangi ketimpangan kemampuan keuangan antara Pemerintah Pusat dan
Daerah.
Sementara itu UU Pemerintah Daerah juga mengatur hubungan keuangan
antar-daerah, sebagaimana disebutkan diatas dalam Pasal 281, dimana hubungan
keuangan tersebut termasuk juga bagi hasil pajak. Demikian juga seperti telah
36 E. Fernando M Manullang, 2016, Legisme, Legalitas, dan Kepastian Hukum,
Prenadamedia Group, Jakarta, h.179. 37Ibid, h.180.
dijelaskan sebelumnya, Pasal 294 ayat (4) UU Pemerintahan Daerah
menyebutkan pendapatan bagi hasil, termasuk diantaranya bagi hasil pajak,
merupakan dana yang bersumber dari pendapatan tertentu Daerah yang
dialokasikan kepada Daerah lain berdasarkan angka persentase tertentu sesuai
dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
c) Pajak Hotel dan Restoran
Pasal 32 sampai dengan Pasal 42 UUPDRD mengatur tentang Pajak
Hotel dan Pajak Restoran. Adapun yang dimaksud dengan:
1) Pajak Hotel adalah:
Pasal 1 angka 20 UUPDRD, mengartikan pajak hotel sebagai pajak atas
pelayanan yang disediakan oleh hotel, pada angka 21 pasal UU ini menyebutkan
yang dimaksud hotel adalah fasilitas penyedia jasa penginapan/peristirahatan
termasuk jasa terkait lainnya dengan dipungut bayaran, yang mencakup juga
motel, losmen, gubuk pariwisata, wisma pariwisata, pesanggrahan, rumah
penginapan dan sejenisnya, serta rumah kos dengan jumlah kamar lebih dari 10
(sepuluh).
Selanjutnya Pasal 32 UUPDRD terkait dengan Objek Pajak Hotel dan Jasa
Penunjang, menyebutkan:
(1) Objek Pajak Hotel adalah pelayanan yang disediakan oleh Hotel dengan
pembayaran, termasuk jasa penunjang sebagai kelengkapan Hotel yang
sifatnya memberikan kemudahan dan kenyamanan, termasuk fasilitas
olahraga dan hiburan.
(2) Jasa penunjang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah fasilitas
telepon, faksimile, teleks, internet, fotokopi, pelayanan cuci, seterika,
transportasi, dan fasilitas sejenis lainnya yang disediakan atau dikelola
Hotel.
Tentang subyek pajak, wajib pajak, dasar pengenaan pajak, serta tarif
pajak hotel diatur mulai Pasal 33 sampai dengan Pasal 36 UUPDRD. Subyek
pajak hotel adalah orang pribadi atau Badan yang melakukan pembayaran
kepada orang pribadi atau Badan yang mengusahakan Hotel. Wajib Pajak Hotel
adalah orang pribadi atau Badan yang mengusahakan Hotel. Dan dasar
pengenaan Pajak Hotel adalah jumlah pembayaran atau yang seharusnya
dibayar. Sedangkan tarif Pajak Hotel ditetapkan berdasarkan Peraturan Daerah
paling tinggi sebesar 10% (sepuluh persen).
Pasal 32 UUPDRD, menyebutkan bahwa yang merupakan Objek Pajak
Hotel adalah pelayanan yang disediakan oleh Hotel dengan pembayaran,
termasuk jasa penunjang sebagai kelengkapan Hotel yang sifatnya memberikan
kemudahan dan kenyamanan, termasuk fasilitas olahraga dan hiburan.
Sedangkan Subjek Pajak Hotel seperti diatur Pasal 33 UUPDRD adalah orang
pribadi atau Badan yang melakukan pembayaran kepada orang pribadi atau
Badan yang mengusahakan Hotel. Wajib Pajak Hotel adalah orang pribadi atau
Badan yang mengusahakan Hotel.
Pasal 35 UUPDRD, menentukan Tarif Pajak Hotel ditetapkan paling
tinggi sebesar 10% (sepuluh persen) yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah.
Selanjutnya Pasal 36 UUPDRD menyebutkan Besaran pokok Pajak Hotel yang
terutang dihitung dengan cara mengalikan tarif tersebut Pasal 35 dengan dasar
pengenaan pajak, yaitu jumlah pembayaran atau yang seharusnya dibayar kepada
Hotel.
2) Pajak Restoran
Pasal 37 UUPDRD, menyebutkan bahwa yang merupakan Objek Pajak
Restoran adalah pelayanan yang disediakan oleh Restoran, meliputi pelayanan
penjualan makanan dan/atau minuman yang dikonsumsi oleh pembeli, baik
dikonsumsi di tempat pelayanan maupun di tempat lain. Sedangkan Subjek
Pajak Restoran seperti diatur Pasal 38 UUPDRD adalah orang pribadi atau
Badan yang membeli makanan dan/atau minuman dari Restoran. Dan Wajib
Pajak Restoran adalah orang pribadi atau Badan yang mengusahakan Restoran.
Pasal 40 UUPDRD, menentukan Tarif Pajak Restoran ditetapkan paling
tinggi sebesar 10% (sepuluh persen) yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah.
Selanjutnya Pasal 41 UUPDRD menyebutkan Besaran pokok pajak restoran
yang terutang dihitung dengan cara mengalikan tarif tersebut Pasal 40 dengan
dasar pengenaan pajak, yaitu jumlah pembayaran atau yang seharusnya dibayar
kepada Restoran.
1.6.4. Sumber Bahan Hukum
Penelitian desertasi ini menggunakan tiga jenis bahan hukum dalam
membahas permasalahan yaitu:38
a. Bahan Hukum Primer
Bahan-bahan hukum yang mengikat terdiri dari Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Undang - Undang Nomor 9 Tahun
2015 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014
tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
2015 Nomor 58, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5679),
Undang-Undang No 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah,
Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 130, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5049, UU No 28 Tahun 2007
tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 85, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 4740), Undang–Undang Nomor 69 Tahun 1958
tentang Pembentukan Daerah–daerah Tingkat II dalam Wilayah Daerah-daerah
Tingkat I Bali, Nusa Tenggara Barat dan Nusa Tenggara Timur
38 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, 2009, Penelitian Hukum Normatif Suatu
Tinjauan Singkat, Raja Grafindo Persada, Jakarta, h.33.
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1958 Nomor 122, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 1655), Undang-Undang Nomor 33
Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004
Nomor 126, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4438),
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor
82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234), Peraturan
Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah,
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman
Pengelolaan Keuangan Daerah, sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir
dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 21 Tahun 2011 tentang
Perubahan Kedua Atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006
tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, Peraturan Menteri Dalam
Negeri Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah,
Peraturan Daerah Provinsi Bali No 16 tahun 2009 tentang Rencana Tata Ruang
Wilayah Provinsi Bali (Lembaran Daerah Provinsi Bali Tahun 2009 Nomor 16,
Tambahan Lembaran Daerah Provinsi Bali Nomor 16), Peraturan Daerah
Provinsi Bali No 1 Tahun 2015, tentang Perubahan Atas Peraturan Daerah
Provinsi Bali No 1 Tahun 2011, tentang Pajak Daerah (Lembaran Daerah
Provinsi Bali Tahun 2011 Nomor 1, Tambahan Lembaran Daerah Provinsi Bali
Nomor 1), Peraturan Daerah Kota Denpasar No 5 Tahun 2011, tentang Pajak
Hotel (Lembaran Daerah Kota Denpasar Tahun 2011 Nomor 5, Tambahan
Lembaran Daerah Kota Denpasar Nomor 5), Peraturan Daerah Kabupaten
Badung No 15 Tahun 2011, tentang Pajak Hotel (Lembaran Daerah Kabupaten
Badung Tahun 2011 Nomor 15, Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten
Badung Nomor 15), Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar No 2 Tahun 2011,
tentang Pajak Hotel (Lembaran Daerah Kabupaten Gianyar Tahun 2011 Nomor
2, Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Gianyar Nomor 2), Peraturan Daerah
Kabupaten Bangli No 15 Tahun 2011, tentang Pajak Hotel(Lembaran Daerah
Kabupaten Bangli Tahun 2011 Nomor 12, Tambahan Lembaran Daerah
Kabupaten Bangli Nomor 12), Peraturan Daerah Kabupaten Jembrana No 3
Tahun 2011, tentang Pajak Hotel(Lembaran Daerah Kabupaten Jembrana Tahun
2011 Nomor 3, Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Jembrana Nomor 3),
Peraturan Daerah Kabupaten Karangasem No 16 Tahun 2011, tentang Pajak
Hotel (Lembaran Daerah Kabupaten Karangasem Tahun 2011 Nomor 16,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Karangasem Nomor 13), Peraturan
Daerah Kabupaten Tabanan No 24 Tahun 2011, tentang Pajak Hotel (Lembaran
Daerah Kabupaten Tabanan Tahun 2011 Nomor 9, Tambahan Lembaran Daerah
Kabupaten Tabanan Nomor 9), Peraturan Daerah Kabupaten Klungkung No 1
Tahun 2012, tentang Pajak Hotel(Lembaran Daerah Kabupaten Klungkung
Tahun 2012 Nomor 1, Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Klungkung
Nomor 1), Peraturan Daerah Kabupaten Buleleng No 8 Tahun 2011, tentang
Pajak Hotel (Lembaran Daerah Kabupaten Buleleng Tahun 2011 Nomor 17,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Buleleng Nomor 14), serta ketentuan
peraturan-peraturan terkait lainnya.
b. Bahan Hukum Sekunder
Bahan hukum yang berasal dari literatur-literatur, buku-buku (text book)
yang berkaitan dengan kepastian hukum, hukum Pajak Hotel dan Restoran, serta
hukum pemerintahan.
c. Bahan Hukum Tertier
Bahan hukum yang memberikan petunjuk maupun penjelasan terhadap
bahan hukum primer dan bahan hukum tertier, seperti kamus, eksiklopedi.39
1.6.5. Teknik Pengumpulan Bahan Hukum
Teknik pengumpulan bahan hukum dipergunakan untuk mengumpulkan
bahan hukum primer, sekunder, dan tersier dalam penelitian ini adalah:40
1.6.5.1.Teknik Pengumpulan Bahan Hukum Primer
Dalam rangka pengumpulan bahan hukum primer, untuk memudahkan
pembahasan permasalahan, bahan hukum primer tersusun atau teridentifikasi
39 Ibid, h.13. 40 I Made Pasek Diantha, op.cit., h.149-152.
secara sistematis. Sistematis bahan hukum primer dapat dilakukan dengan cara
yaitu pengumpulan berpatokan pada hierarki peraturan perundang-undangan
dengan dimulai mencari norma pada tingkatan konstitusi, undang-undang,
peraturan pelaksanaan undang-undang seperti peraturan pemerintah dan
peraturan pemerintah daerah dan lainnya terkait isu sentral dan permasalahan
hukum. Pencarian ini sering disebut dengan pencarian dengan sistem bola salju,
artinya terus menggelinding dari aturan yang tertinggi hingga aturan terendah.
1.6.5.2. Teknik Pengumpulan Bahan Hukum Sekunder
Teknik pengumpulan bahan hukum sekunder dilakukan dengan cara
sebagai berikut:
a) Teknik bola salju, cara bekerjanya hampir sama dengan teknik bola salju
pada pengumpulan bahan hukum primer. Perbedaannya, teknik ini tidak
bekerja atas dasar hierarki peraturan perundang-undangan tetapi
mendasarkan pada konsep hukum yang diperlukan untuk uraian Bab II, Bab
III, IV, dan Bab V. Teknik ini diterapkan pada bahan hukum sekunder
terutama berupa buku hukum (text books), penerbitan berkala (journal, law
review) dan lainnya yang mencantumkan daftar pustaka pada bagian akhir
tulisan. Sebuah buku yang dirujuk oleh pengarang sebagai sumber hukum
dalam daftar pustaka itu sepanjang ada kaitan dengan materi Bab II, Bab III,
IV, dan Bab V lebih lanjut dapat dicari peneliti untuk kelengkapan bahan
hukum. Setelah buku tersebut ditemukan selanjutnya dilihat lagi daftar
pustakanya. Jika peneliti menggangap masih ada kaitan dengan bab-bab di
atas maka buku yang dirujuk itu juga perlu dicari, pencarian terus
menggelinding seperti bola salju, menggelinding dari puncak bukit ke
bawah sampai akhirnya peneliti berhenti melakukan pencarian pada suatu
titik jenuh, dimana sudah cukup jumlah literatur yang diperlukan.
b) Penggunaan sistem kartu, peneliti menggunakan kartu berbeda warna
dengan ukuran kira-kira setengah kertas kuarto untuk mencatat bahan
hukum sekunder berupa kutipan-kutipan suatu teori/ajaran, pandangan,
informasi dari sebuah buku hukum atau jurnal hukum dengan warna yang
disediakan sesuai dengan jumlah bab. Sub-sub bab ditandai dengan warna
dasar sama dengan bab masing-masing namun dengan warna yang lebih
muda. Dengan sistem kartu peneliti dalam menulis tidak perlu didampingi
oleh tumpukan buku atau jurnal yang berpuluh-puluh jumlahnya tetapi
cukup dengan kumpulan kartu berbeda warna.
1.6.6. Teknik Analisis Bahan Hukum
Teknik analisis bahan hukum yang digunakan dalam penelitian ini antara
lain:41
- Teknik diskripsi, berarti uraian apa adanya terhadap suatu kondisi atau
posisi dari proposisi-proposisi hukum atau non hukum.
41 Pendoman Penulisan Usulan Penelitian dan Tesis Hukum Normatif Program Studi
Magister Ilmu Hukum, 2000, Universitas Udayana, Denpasar Bali, h.6-7.
Dengan teknik deskriptif peneliti memaparkan apa adanya tentang suatu
peristiwa hukum atau kondisi hukum. Dalam mendeskripsikan itu
dikemukakan apa adanya tanpa disertai tanggapan atau pendapat pribadi
peneliti42. Dalam hal ini adalah terjadinya pembagian hasil Pajak Hotel dan
Restoran di daerah kabupaten/kota di Provinsi Bali yang diatur dalam
Keputusan Gubernur Bali No 16 Tahun 2003 tentang Pembagian Bantuan
Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan Kota Denpasar
kepada 6 (enam) Kabupaten lainnya, dan dalam Kesepakatan Bersama
Gubernur Bali dengan Bupati Badung dan Wali Kota Denpasar tanggal 12
Januari 2009, Nomor: 075/01/KB/B.Pem/2009 dan Nomor : 18 tahun
2009, tentang Realokasi Hasil Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran
Kabupaten Badung dan Kota Denpasar Kepada Provinsi Bali, Keputusan
Gubernur Bali No 286/01-F/HK/2009 tentang Realokasi Hasil Penerimaan
Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan Kota Denpasar
kepada Provinsi Bali, terakhir diatur dalam Peraturan Bupati Badung No
50 Tahun 2014 tentang Penetapan Tambahan Bantuan Hasil Penerimaan
Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung kepada Provinsi Bali
Tahun Anggaran 2014.
- Teknik interpretasi, berupa pemakaian beberapa jenis penafsiran seperti
penafsiran gramatika sistematis, dan kontektual.
42 I Made Pasek Diantha, op.cit., h.152.
- Teknik sistematisasi, adalah berupa upaya mencari kaitan rumusan suatu
konsep hukum atau proposisi hukum antara peraturan perundang-undangan
yang sedarajat maupun antara yang tidak sederajat.
- Teknik Komparatif43, setelah mengadakan deskripsi lebih lanjut diperlukan
suatu langkah untuk melakukan perbandingan terhadap suatu pendapat
dengan pendapat lainnya. Pendapat-pendapat tersebut diidentifikasi dalam
jumlah yang dianggap cukup untuk memberikan kejelasan tentang materi
hukum yang dibandingkan. Maka diperlukan untuk menganalis bahan
hukum sekunder yang didalamnya terdapat berbagai pandangan sarjana
hukum, dalam hal penelitian ini pandangan terkait kepastian hukum
pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran.
- Teknik evaluasi, adalah penilaian berupa tepat atau tidak tepat, setuju atau
tidak setuju, benar atau salah, sah atau tidak sah oleh peneliti terhadap
suatu pandangan, proposisi, penyertaan rumusan norma, keputusan, baik
yang tertera dalam bahan hukum primer maupun bahan sekunder,
tertutama terkait pengaturan dan pelaksanaan kepastian hukum pembagian
hasil Pajak Hotel dan Restoran.
- Teknik argumentasi, tidak terlepas dari teknik evaluasi karena penilaian
harus didasarkan pada alasan-alasan yang bersifat penalaran hukum.
Inti dari argumentasi adalah penalaran atau reasoning atau penjelasan
yang masuk akal. Sebelum sampai ke tingkat nalar di upayakan terlebih dahulu
43 I Made Pasek Diantha, op.cit., h.153.
membuat ulasan, telaah kritis atas berbagai pandangan dalam bentuk komparasi
untuk menggiring opini ke arah terbangunnya nalar.44 Pada tahap ini peneliti
telah beragumentasi untuk menjawab permasalahan penelitian yang menyangkut
tiga hal yaitu antara lain; pertimbangan perlunya Pembagian Hasil Pajak Hotel
dan Restoran serta eksistensinya di Provinsi Bali dan bagaimana mewujudkan
adanya kepastian hukum Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran Daerah di
Provinsi Bali.
1.7. Sistematika Penulisan Disertasi
Sistematika penulisan disertasi ini disusun dalam 6 (enam) bab, sebagai
berikut:
BAB I PENDAHULUAN, bab ini menjelaskan mengenai: Latar Belakang
penelitian disertasi dilakukan sehubungan dengan norma kosong
terhadap pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali,
sehingga dapat ditentukan beberapa Rumusan Masalah, Tujuan
Penelitian (Umum dan Khusus), Manfaat Penelitian, Orisinalitas
Penelitian, Metode Penelitian, dan Sistematika penulisan disertasi.
BAB II KERANGKA TEORITIK, KERANGKA KONSEPTUAL DAN
KERANGKA BERPIKIR, bab ini menjelaskan teori-teori dan
konsep-konsep yang digunakan sebagai pisau bedah atau analisis
44 I Made Pasek Diantha, op.cit., h.155.
terhadap permasalahan-permasalahan penelitian, yaitu antara lain:
Kerangka Teoritik yang meliputi Teori Keadilan, Teori Kewenangan,
dan Teori Manfaat; Kerangka Konseptual terdiri dari Konsep Negara
Hukum, Konsep Negara Kesejahteraan, Konsep Kepastian Hukum,
Asas Desentralisasi, Konsep Perimbangan Keuangan, Konsep Tata
Kelola Pemerintahan yang Baik, Konsep Freies Ermessen; dan
terakhir mencakup juga Kerangka Berpikir yang memberikan skema
gambaran berpikir peneliti terhadap pemasalahan maupun
pembahasan dalam penelitian.
BAB III KAJIAN FILOSOFIS PEMBAGIAN HASIL PAJAK HOTEL DAN
RESTORAN DI PROVINSI BALI, berisikan filosofis perlunya
Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran Daerah Kabupaten/Kota
di Provinsi Bali. Ada penjelasan beberapa alasan seperti: alasan
sejarah dan pemerataan kesejahteraan yang menjadi dasar
dilakukannya bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali.
BAB IV EKSISTENSI PEMBAGIAN HASIL PAJAK HOTEL DAN
RESTORAN DAERAH KABUPATEN/KOTA DI PROVINSI
BALI, bab ini menjelaskan keberadaan Pembagian Hasil Pajak Hotel
dan Restoran di Provinsi Bali masih terlaksana sampai dengan saat
ini. Dengan menitikberatkan kepada kemanfaatan yaitu untuk
meningkatkan ekonomi masyarakat dan memajukan pariwisata di
Bali akan menguatkan eksistensi bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran.
BAB V KEPASTIAN HUKUM DALAM PEMBAGIAN HASIL PAJAK
HOTEL DAN RESTORAN DAERAH, bab ini menunjukkan bahwa
bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran yang dilakukan di Provinsi Bali
belum mewujudkan adanya kepastian hukum, sehingga dirumuskan
juga pengaturan perundang-undangan yang dapat memberikan
kepastian hukum pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran.
BAB VI PENUTUP, bab ini berisikan kesimpulan dan saran yang diperoleh
berdasarkan pemahaman dan analisis permasalahan atas pembahasan
bab-bab sebelumnya, dan memberikan saran dari penulis sebagai
solusi menyangkut kekurangan dan kelemahan dari permasalahan
yang memiliki urgensi untuk disampaikan.
70
70
BAB II
KERANGKA TEORITIK
KERANGKA KONSEPTUAL DAN KERANGKA BERPIKIR
2.1. Kerangka Teoritik
2.1.1. Teori Keadilan
Para filosof Yunani memandang keadilan sebagai suatu kebajikan
individual (individual virtue). Apabila terjadi tindakan yang dianggap tidak adil
(unfair prejudice) dalam tata pergaulan masyarakat, maka hukum sangat
berperan untuk membalikan keadaan, sehingga keadilan yang telah hilang (the
lost justice) kembali dapat ditemukan oleh pihak yang telah diperlukan tidak adil
(dizalimi, dieksploitasi), atau terjadi keadilan korektif menurut Aristoteles.45
Keadilan yang mesti dikembalikan oleh hukum menurut istilah John Rawls
adalah “reasonably expected to be everyone’s advantage”. 46
Berdasarkan teori keadilan dalam pemberian bagi hasil Pajak Hotel dan
Restoran yaitu keadilan sebagai suatu yang didambakan dalam hukum terutama
ketika berkaitan dengan hak dan kewajiban dalam hubungan bernegara.
Mengingat dinyatakan dalam Dasar Negara Republik Indonesia yaitu Pancasila,
pada Sila Kedua menyebutkan “Kemanusiaan yang adil dan beradab” serta Sila
45B. Arief Sidharta, Meuwissen, 2007, Tentang Pengembangan Hukum, Ilmu Hukum,
Teori Hukum, dan Filsafat Hukum, Refika Aditama, Bandung, h. 93. 46John Rawls, 1971, A Theory of Justice, Harvard University Press, Cambridge.
Massachusetts, h. 60.
71
Kelima menyebutkan “Keadilan Sosial bagi seluruh Rakyat Indonesia”.
Beberapa teori mengenai keadilan diharapkan dapat terwujud bagi daerah
penerima maupun dirasakan juga oleh daerah yang memberikan bagi hasil pajak
di kabupaten/kota oleh Provinsi Bali.
Pembicaraan tentang keadilan telah dimulai sejak Aristoteles sampai
dengan saat ini. Bahkan para ahli mempunyai pandangan yang berbeda tentang
esensi keadilan. Teori yang mengkaji dan menganalisis tentang keadilan dari
sejak Aristoteles sampai saat ini, disebut dengan teori keadilan. Teori keadilan
dalam bahasa Inggris disebut dengan theory of justice, sedangkan dalam bahasa
Belandanya disebut dengan theorie van rechtvaardigheid terdiri dari dua kata,
yaitu: Teori dan Keadilan.47
Aristoteles membedakan adanya dua macam keadilan seperti diikuti, L.J.
Van Apeldorn yaitu:
Keadilan distributif dan keadilan commutatief. Keadilan distributif yaitu
keadilan yang memberikan kepada setiap orang jatah menurut jasanya.
Sedangkan keadilan commutatief adalah keadilan yang memberikan pada
setiap orang sama banyaknya dengan tidak mengingat jasa-jasa
perseorangan.48
Demikian juga Thomas Aquinas membedakan keadilan atas dua
kelompok yaitu keadilan umum (justitia generalis) dan keadilan khusus.
Keadilan umum adalah keadilan menurut kehendak undang-undang yang harus
dijalankan untuk kepentingan umum. Sedangkan keadilan khusus adalah
47 H. Salim, 2014, Penerapan Teori Hukum pada Penelitian Desertasi dan Tesis, Raja
Grafindo Perkasa, Jakarta, h.25. 48 L.J. Van Apeldorn, 1982, Pengantar Ilmu Hukum, Pradnya Paramita, Jakarta, h.13.
72
keadilan atas dasar kesamaan atau proporsionalitas. Keadilan khusus ini
dibedakan menjadi:
1). Keadilan distributif (justitia distributiva):
2). Keadilan komutatif (justitia commutativa):
3). Keadilan vindikatif (justitia vindicativa)
Keadilan distributif adalah keadilan yang secara proporsional ditetapkan
dalam lapangan hukum publik secara umum. Sebagai contoh, negara hanya akan
mengangkat seorang menjadi hakim apabila orang itu memiliki kecakapan untuk
menjadi hakim. Keadilan komutatif adalah keadilan dengan mempersamakan
antara prestasi dan kontraprestasi. Sedangkan keadilan vindikatif adalah keadilan
dalam hal menjatuhkan hukuman atau ganti kerugian dalam tindak pidana.
Seorang dianggap adil apabila ia dipidana badan sesuai dengan besarnya
hukuman yang telah ditentukan atas tindakan pidana yang dilakukannya.49
Pada abad modern salah seorang yang dianggap memiliki peran penting
dalam mengembangkan konsep keadilan adalah John Borden Rawls. Rawls50
berpendapat bahwa keadilan hanya dapat ditegakkan apabila negara
melaksanakan asas keadilan, berupa setiap orang hendaknya memiliki hak yang
sama untuk mendapatkan kebebasan dasar (basic liberties) dan perbedaan sosial
dan ekonomi hendaknya diatur sedemikian rupa sehingga memberikan manfaat
49 Darji Darmnodiharjo dan Shidarta, 2006, Pokok-pokok Filsafat Hukum, Gramedia
Pustaka Utama, Jakarta, h.156-157. 50 Wibowo, Teori Keadilan John Rawls, website http://www.file://localhost/D:/Filsafat
Manusia, diakses tanggal 29 Oktober 2014.
73
yang besar bagi mereka yang berkedudukan paling tidak beruntung, dan
bertalian dengan jabatan serta kedudukan yang terbuka bagi semua orang
berdasarkan persamaan kesempatan yang layak.
Pandangan mengenai keadilan, teori keadilan Rawls dibagi dalam
beberapa bagian antara lain: pertama, sebuah telaah yang mencoba
mengelaborasi secara singkat konsep keadilan Rawls yang disebut fairness.
Diskusi keadilan ini diawali dengan kritiknya terhadap utilitarisme dan
intuisionisme. Kritik atas kedua paham tersebut membawanya kepada keyakinan
bahwa konsep keadilan yang ditawarkannya merupakan konsep yang memadai
karena bertumpu pada konsep person moral. Kedua, sasaran pokok dari seluruh
proyek Rawls adalah membangun sebuah teori keadilan yang diharapkan mampu
menjamin distribusi yang adil antara hak dan kewajiban dalam suatu masyarakat
yang teratur. Konsep keadilan seperti itu bisa dicapai atau dirumuskan apabila
ada kondisi awal yang menjamin berlangsungnya suatu proses yang fair.
Fokusnya pada kondisi hipotetis demi suatu prosedur yang fair, yang oleh Rawls
disebut “posisi asali”. Posisi ini secara khusus ditandai oleh prinsip kebebasan,
rasionalitas, dan kesamaan hak. Serta bagian ketiga, yaitu prinsip kebebasan
yang sama bagi semua orang dan prinsip diferen yang merupakan prinsip-prinsip
pertama keadilan.51 Selanjutnya sumbangan pokok Rawl sehubungan relasi
51 Andre Ata Ujan, 2001, Keadilan dan Demokrasi, telaah Filsafat Politik John Rawl,
Kanisius, Yogyakarta, h. 25.
74
mendasar antara prinsip-prinsip konstitusional dan prinsip-prinsip moral serta
semangat solidaritas sosial sebagai basis kerja sama sosial.52
Hans Kelsen dalam bukunya General Theory of Law and State,
mengemukakan pemikiran tentang konsep keadilan, Hans Kelsen menganut
aliran positifisme yang mengakui kebenaran dari hukum alam. Oleh karena itu
pemikirannya terhadap konsep keadilan menimbulkan dualisme antara hukum
positif dan hukum alam. Hal ini dapat disimak dalam pendapat Hans Kelsen,53
sebagai berikut:
Dualisme antara hukum positif dan hukum alam menjadikan karakteristik
dari hukum alam mirip dengan dualisme metafisika tentang dunia realitas
dan dunia ide model Plato. Inti dari filsafat Plato ini adalah doktrinnya
tentang dunia ide. Yang mengandung karakteristik mendalam. Dunia dibagi
menjadi dua bidang yang berbeda: yang pertama adalah dunia kasat mata
yang dapat ditangkap melalui indera yang disebut realitas; yang kedua dunia
ide yang tidak tampak
Dua hal lagi konsep keadilan yang dikemukakan oleh Hans Kelsen:
pertama tentang keadilan dan perdamaian. Keadilan yang bersumber dari cita-
cita irasional. Keadilan dirasionalkan melalui pengetahuan yang dapat berwujud
suatu kepentingan-kepentingan yang pada akhirnya menimbulkan suatu konflik
kepentingan. Penyelesaian atas konflik kepentingan tersebut dapat dicapai
melalui suatu tatanan yang memuaskan salah satu kepentingan dengan
52 Ibid, h. 145. 53 Hans Kelsen, 2011, General Theory of Law and State, diterjemahkan oleh Rasisul
Muttaqien, Bandung, Nusa Media, h. 14.
75
mengorbankan kepentingan yang lain atau dengan berusaha mencapai suatu
kompromi menuju suatu perdamaian bagi semua kepentingan.54
Kedua, konsep keadilan dan legalitas. Untuk menegakkan diatas dasar
suatu yang kokoh dari suatu tananan sosial tertentu, menurut Hans Kelsen
pengertian “Keadilan” bermaknakan legalitas. Suatu peraturan umum adalah
“adil” jika ia benar-benar diterapkan, sementara itu suatu peraturan umum adalah
“tidak adil” jika diterapkan pada suatu kasus dan tidak diterapkan pada kasus
lain yang serupa.55
Berdasarkan pemaparan beberapa teori keadilan diatas, sehubungan
dengan disertasi Kepastian Hukum Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah (Suatu Studi Di Provinsi Bali),
penulis cenderung lebih dekat teori keadilan yang diungkapkan John Rawls
sebagai cerminan keadilan dalam pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran di
Provinsi Bali, dalam memberikan analisasi dan jawaban atas rumusan masalah
ketiga.
2.1.2. Teori Kewenangan
Teori Kewenangan dipilih dalam penelitian ini sehubungan dengan hak,
wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri
Urusan Pemerintahan dan kepentingan masyarakat, sebagai konsekuensi
otonomi daerah. Termasuk diantaranya dalam pembagian hasil Pajak Hotel dan
54 Ibid, h.16. 55 Ibid
76
Restoran daerah kabupaten/kota oleh Provinsi Bali. Bagaimana kewenangan
pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran kabupaten/kota oleh pemerintah
daerah.
Di Indonesia dasar kewenangan menurut asas legalitas adalah merupakan
prinsip negara hukum, sehingga semua tindakannya ditentukan dalam undang-
undang. Asas legalitas merupakan prinsip negara hukum yang sering dirumuskan
Hetbeginsel van wetmatigheid van bestuur yakni prinsip keabsahan
pemerintahan. HD Stout dengan mengutip pendapat Verhey, mengemukakan
Hetbeginsel van wetmatigheid van bestuur mengandung 3 (tiga) aspek, yaitu: (1)
aspek negatif (het negatieve aspect), (2) aspek formal-positif (het formeel-
positieve aspect), (3) aspek materiil positif (het materieel-positieve aspect).
Pertama, aspek negatif menentukan tindakan pemerintah tidak boleh
bertentangan dengan undang-undang. Tindakan pemerintahan tidak sah jika
bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Kedua,
aspek formil positif menentukan bahwa pemerintah hanya memiliki kewenangan
tertentu sepanjang diberikan atau berdasarkan undang-undang. Ketiga, aspek
materiil positif menentukan undang-undang memuat aturan umum yang
mengikat tindakan pemerintahan. Hal ini berarti kewenangan itu harus memiliki
dasar perundang-undangan dan juga bahwa kewenangan itu isinya ditentukan
normanya oleh undang-undang.56
56 HD. Stout mengutip pendapat Verhey, dalam Ridwan HR, 2011, Hukum Administrasi
Negara, Cet.7, Grafindo Persada, Jakarta, h.90-92.
77
Henc van Maarseveen menggunakan dua istilah menjelaskan konsep
kewenangan, yakni ketika menganalisis UUD sebagai document van atribute,
digunakan istilah kekuasaan (power) sedangkan dalam menganalisis
“pendelegasian” digunakan istilah wewenang (authority). Ia juga
mengemukakan ada dua konsep kekuasaan, yaitu kekuasaan yang tidak terkait
dengan hukum disebut blotemacht atau dalam Bahasa Inggris neck power. Di sisi
lain kekuasaan yang berdasarkan pada hukum disebut wewenang.57
Secara teoritis kewenangan yang bersumber dari peraturan perundang-
undangan diperoleh melalui 3 (tiga) cara yaitu, Atribusi (Attributie), Delegasi
(Delegatie), dan Mandat (Mandaat), hal ini juga sesuai dengan pendapat H.D
van Wijk/Willem Konijnenbelt.58 Menurut H.D van Wijk/Willem Konijnenbelt
mendefinisikan sebagai berikut:
- Atribusi adalah pemberian wewenang pemerintahan oleh pembuat
undang-undang kepada organ pemerintahan.
- Delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ
pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya.
- Mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan kewenangannya
dijalankan oleh organ lain atas namanya.
57 Suwoto, 1990, Kekuasaan dan Tanggungjawab Presiden RI Suatu Penelitian segi-
segi Teoritik dan Yuridis Pertanggungjawaban Kekuasaan, Disertasi Fakultas Pascasarjana
Unair, h.30., di dalam Lukman Hakim, 2012, Filosofi Kewenangan Organ Lembaga Daerah,
Setara Press, Malang, h.74. 58 Ridwan HR, 2011, Hukum Administrasi Negara, Edisi Revisi, Rajawali Pers, Jakarta
(Selanjutnya disebut Ridwan HR I), h.102.
78
Kewenangan sebagaimana dikemukakan oleh Indroharto yaitu
kewenangan dalam arti yuridis adalah suatu kemampuan yang diberikan oleh
peraturan perundang-undangan yang berlaku untuk menimbulkan akibat-akibat
hukum.59 Indroharto mengemukakan, bahwa wewenang diperoleh secara
atribusi, delegasi, dan mandat, yang masing-masing dijelaskan sebagai berikut;
wewenang yang diperoleh secara atribusi, yaitu pemberian wewenang
pemerintahan yang baru oleh suatu ketentuan dalam peraturan perundang-
undangan. Jadi, disini dilahirkan/diciptakan suatu wewenang pemerintah yang
baru. Pada delegasi terjadilah pelimpahan suatu wewenang yang telah ada oleh
Badan atau Jabatan Tata Usaha Negara yang telah memperoleh suatu wewenang
secara atributif kepada Badan atau Jabatan Tata Usaha Negara lainnya. Jadi,
suatu delegasi didahului oleh adanya suatu atribusi wewenang. Pada mandat,
disitu tidak terjadi suatu pemberian wewenang baru maupun pelimpahan
wewenang dari Badan atau Jabatan Tata Usaha Negara yang satu kepada yang
lain.60
Pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran daerah kabupaten/kota oleh
Provinsi Bali lebih dekat pada pandangan Verhey, dimana kebijakan pembagian
hasil Pajak Hotel dan Restoran yang dilakukan berdasarkan freies Ermessen
tetap tidak boleh bertentangan dengan undang-undang.
59 Indroharto, 1999, Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha
Negara, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta (Selanjutnya disebut Indroharto I), h.68. 60 Indroharto, 1993, Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha
Negara, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta (Selanjutnya disebut Indroharto II), h.90.
79
2.1.3 Teori Manfaat
Eksistensi hukum bertujuan untuk memberikan keamanan dan ketertiban
serta menjamin adanya kesejahteraan yang diperoleh masyarakat dari Negara
sebagai payung bermasyarakat. Kaidah hukum di samping kepentingan manusia
terhadap bahaya yang mengancamnya, juga mengatur hubungan di antara
manusia61. Masyarakat yang berkembang pesat dalam bernegara, dipengaruhi
oleh perkembangan jaman, sehingga kebutuhan harus dipenuhi sesuai jamannya.
Untuk itu perlu hukum yang kontekstual dalam arti dapat mengakomodir
praktik-praktik sosial di masyarakat dengan diatur oleh norma hukum. Ajaran-
ajaran hukum yang dapat diterapkan agar tercipta korelasi antara hukum dan
masyarakatnnya, yaitu hukum sosial yang lebih kuat dan lebih maju daripada
ajaran-ajaran yang diciptalan oleh hukum perseorangan.62 Artikulasi hukum ini
akan menciptakan hukum yang sesuai cita-cita masyarakat karenanya muara
hukum tidak hanya keadilan dan kepastian hukum, akan tetapi aspek
kemanfaatan juga harus terpenuhi. Penganut mazhab utilitarianisme
memperkenalkan tujuan hukum yang ketiga, disamping keadilan dan kepastian
hukum. Dilanjutkannya, tujuan hukum itu adalah untuk kemanfaatan bagi
seluruh orang.
Kemanfaatan merupakan hal yang paling utama didalam sebuah tujuan
hukum, mengenai pembahasan tujuan hukum terlebih dahulu diketahui apakah
61 Sudikno Mertokusumo, 2011, Teori Hukum, Cetakan ke 1, Universitas Atma Jaya
Yogyakarta, h. 11. 62 Alvin S. Johnson, 2006, Sosiologi Hukum, Cetakan ke 3, Asdi Mahastya, h. 204.
80
yang diartikan dengan tujuannya sendiri dan yang mempunyai tujuan hanyalah
manusia akan tetapi hukum bukanlah tujuan manusia, hukum hanyalah salah satu
alat untuk mencapai tujuan dalam hidup bermasyarakat dan bernegara. Tujuan
hukum bisa terlihat dalam fungsinya sebagai fungsi perlindungan kepentingan
manusia, hukum mempunyai sasaran yang hendak dicapai.63 Jika kita lihat
defenisi manfaat dalam kamus besar bahasa Indonesia manfaat secara
terminologi bisa diartikan guna atau faedah.64
Dalam hal teori utilitarianisme,65 merupakan aliran yang meletakan
kemanfaatan sebagai tujuan utama hukum adapun ukuran kemanfaatan hukum
yaitu kebahagian yang sebesar-besarnya bagi orang-orang. Penilaian baik buruk,
adil atau tidaknya hukum tergantung apakah hukum mampu memberikan karena
utilitarianisme meletakan kemanfaatan sebagai tujuan utama dari hukum,
sehingga diharapkan budaya hukum mempunyai korelasi dalam pembentukan
hukum.
Penganut aliran utilistis adalah Jeremy Bentham, John Stuart Mill, dan
Rudolf von Jhering. Jeremy Bentham (1748-1832) salah satu tokoh yang
mengemukakan aliran utilitarianisme, Bentham menerapkan salah satu prinsip
aliran utilitarianisme ke dalam lingkungan hidup, yaitu manusia akan bertindak
untuk mendapatkan kebahagiaan yang sebesar-besarnya dan mengurangi
63 Said Sampara dkk, 2011, Pengantar Ilmu Hukum, Total Media, Yogyakarta, h. 40. 64 KBBI, http://kbbi.web.id/manfaat, diakses tanggal 10 Desember 2017. 65 Moh. Erwin, 2011, Filsafat Hukum, Refleksi Kritis terhadap Hukum, Rajawali
Press, Jakarta, h. 179.
81
penderitaan. Ukuran baik-buruknya suatu perbuatan manusia tergantung pada
apakah perbuatan tersebut mendatangkan kebahagiaan atau tidak. Pembentuk
undang-undang hendaknya dapat melahirkan undang-undang yang dapat
mencerminkan keadilan bagi semua individu. Dengan berpegang pada prinsip
tersebut, perundangan itu hendaknya dapat memberikan kebahagian terbesar
bagi sebagain besar masyarakat (the greates happiness for the greatest
number).66
Tujuan perundang-undangan menurut Bentham adalah untuk
menghasilkan kebahagiaan bagi masyarakat. Untuk itu perundang-undangan
harus berusaha untuk mencapai empat tujuan, yaitu:67
a) To provide subsistence (untuk memberikan nafkah hidup);
b) To provide abundance (untuk memberikan makanan yang
berlimpah);
c) To provide security (untuk memberikan perlindungan);
d) To attain equity (untuk mencapai persamaan).
Menurut Montesquieu, para legislator dalam membentuk hukum harus
seperti tabib yang mendiagnosis penyakit pasiennya kemudian memberikan
resep. 68Legislator harus mendiagnosis di masyarakat kebutuhan atau elemen-
elemen apa saja yang dapat di implementasikan saat diberlakukannya peraturan
66 H. Lili Rasjidi dan Ira Thania Rasjidi, 2012, Pengantar Filsafat Hukum, Mandar
Maju, Bandung, h. 60-61. 67 Teguh Prasetyo, 2013, Filsafat, Teori, dan Ilmu Hukum, Pemikiran Menuju
Masyarakat yang Berkeadilan dan Bermartabat, RajaGrafindo Persada, Jakarta, h. 112. 68 Montesquieu, 2013, The Spirit of Laws, Cetakan ke 6, Nusa Media, Bandung, h. 17.
82
perundang-undangan. Hal mendasar yang tidak dapat dipisahkan adalah
inherenisasi antara pembuatan peraturan dengan pelaksana peraturan. Sinergitas
keduanya merupakan barometer terciptanya negara yang aman dan tertib
sehingga kondusifitas dapat selalu terjaga.
Perubahan-perubahan yang terjadi dalam masyarakat merupakan suatu
gejala yang umum, bahwa perubahan-perubahan tersebut dipengaruhi akan
gejala sosial.69 Eksistensi masyarakat, sejatinya dapat mempengaruhi lahirnya
produk hukum, karena norma tersebut yang akan dirasakan secara langsung oleh
masyarakat holistik. Kealpaan legilslator dalam memerhatikan norma di
masyarakat saat mengadakan kompromi-kompromi regulasi menghambat
pembangunan hukum dan/atau pembangunan masyarakat. Cita-cita hukum pun
tidak terwujudkan dengan baik, karena objek dari hukum tidak merasakan fungsi
dari peraturan perundang-undangan yang dibentuk. Sejatinya hukum berperan
sebagai instrument yang memberikan manfaat kepada masyarakat holistik
Dengan demikian tujuan hukum, bagi penganut teori utilitas atau teori
kemanfaatan adalah kebahagiaan yang sebesar-besarnya bagi individu yang
sebanyak-banyaknya. Adagiumnya dalam Bahasa Inggris “the greatests
happiness the greatest number”. 70 Berdasarkan pandangan Bentham ini
sehingga pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran dianalisa berdasarkan
69 Soerjono Soekanto, 2003, Hukum Adat Indonesia, Raja Grafindo Persada, Jakarta, h.
370. 70 I Dewa Gede Atmadja, 2013, Filsafat Hukum Dimensi Tematis dan Historis, Setara
Press, Malang (selanjutnya disebut I Dewa Gede Atmadja II), h. 37.
83
kemanfaatannya terhadap lebih banyak masyarakat di Provinsi Bali tidak hanya
terfokus di wilayah Kabupaten Badung maupun Denpasar, dan pandangan ini
sebagai jawaban atas pertanyaan filosofi perlunya pembagian hasil dan
eksistensinya yang merupakan permasalahan pertama dan kedua disertasi ini.
2.2. Kerangka Konseptual
2.2.1. Konsep Negara Hukum
Sistem pemerintahan negara yang ditegaskan dalam Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (UUD NRI 1945) menentukan negara
Indonesia berdasarkan atas hukum (rechtstaat), tidak berdasarkan kekuasaan
belaka (machtstaat).71 Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik
Indonesia Tahun 1945 dalam perubahan keempat pada tahun 2002, konsepsi
Negara hukum atau rechtstaat yang sebelumnya tercantum dalam Penjelasan
UUD NRI 1945, dirumuskan dengan tegas dalam Pasal 1 ayat (3) menyebutkan,
bahwa “Negara Indonesia adalah Negara Hukum.” Dalam konsep Negara
hukum itu diidealkan bahwa yang harus dijadikan panglima dalam dinamika
kehidupan bernegara adalah ‘hukum’, bukan politik atau ekonomi. Jadi hukum
sebagai sistem bukan orang perorangan yang bertindak hanya sebagai wayang
dari skenario sistem yang mengaturnya. Berdasarkan uraian di atas yang
dimaksud dengan Negara hukum ialah Negara yang berdiri dan menjunjung
tinggi hukum dan menjamin keadilan untuk warga negaranya. Dengan demikian
71 Jimly Ashiddiqie, 2005, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia, Kontitusi Press,
Jakarta, h. 151
84
keadilan merupakan syarat bagi terciptanya kebahagiaan hidup serta disertai
dengan rasa susila kepada setiap manusia agar menjadi warga Negara yang baik,
demikian pula peraturan hukum yang sebenarnya hanya ada jika peraturan
hukum itu mencerminkan keadilan bagi pergaulan hidup antar warga negaranya.
Menurut Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim,72 negara hukum adalah
Negara yang berdiri di atas hukum yang menjamin keadilan kepada warganya.
Keadilan merupakan syarat bagi tercapainya kebahagiaan hidup untuk warga
negaranya, dan sebagai dasar dari pada keadilan itu perlu diajarkan rasa susila
kepada setiap manusia agar ia menjadi warga negara yang baik. Demikian pula
peraturan hukum yang sebenarnya hanya ada jika peraturan hukum itu
mencerminkan keadilan bagi pergaulan hidup antar warga negaranya.
Sunaryanti Hartono lebih memilih memakai istilah rule of law bagi
negara hukum agar supaya tercipta suatu negara yang berkeadilan bagi seluruh
rakyat yang bersangkutan, penegakan the rule of law itu harus diartikan dalam
arti yang materi.73 Sudargo Gautama senada dengan sunaryanti Hartono
menyamakan rule of law bagi negara hukum ia mengemukakan: “Bahwa dalam
suatu negara hukum, terdapat pembatasan kekuasaan negara terhadap
perseorangan. Negara tidak maha kuasa, tidak bertindak sewenang-wenang
72 Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, 1988, Pengantar Hukum Tata Negara
Indonesia, Pusat Studi HTN-FHUI, Jakarta, h.153. 73 Swaryati Hartono, 1976, Apakah The Rule of Law, Bandung, Alumni, 1976, h. 35.
85
tindakan-tindakan negara terhadap warganya dibatasi oleh hukum inilah apa
yang oleh ahli hukum Inggris dikenal sebagai the rule of law.74
Unsur-unsur negara hukum menurut Freidrich Julius Stahl yang diilhami
oleh Immanuel Kant adalah:
1) Berdasarkan dan menegakkan hak-hak asasi manusia.
2) Untuk dapat melindungi hak asasi dengan baik maka penyelenggaraan
negara harus berdasarkan trias politica.
3) Pemerintah berdasarkan undang-undang.
4) Apabila pemerintah yang berdasarkan undang-undang masih dirasa
melanggar hak asasi manusia maka harus diadili dengan peradilan
administrasi.75
Sementara itu perkembangan negara hukum di Indonesia dapat dibagi
menjadi 5 (lima) tahapan, antara lain:
Tahap pertama, sejak proklamasi kemerdekaan 1945 sampai awal tahun
1950-an. Gagasan tentang negara hukum (rechtsstaat) dapat dikemukakan dalam
sidang-sidang BPUPKI (Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan
Kemerdekaan Indonesia) dan dalam naskah Penjelasan UUD 1945, yang
menegaskan bahwa Indonesia merupakan negara berdasarkan atas hukum
(rechtsstaat) dan bukan berdasarkan atas kekuasaan belaka (machtsstaat). Masa
ini dapat dikatakan sebagai masa pencarian, karena pada awal proklamasi selama
74 Sudargo Gautama, 1973, Pengertian tentang Negara Hukum, Bandung, Alumni, h. 8. 75 Astim Riyanto, 2006, Teori Konstitusi, Yapemdo, Bandung, h. 274.
86
lima tahun bangsa Indonesia fokus berjuang mempertahankan kemerdekaan dari
agresi Belanda.76
Tahap kedua, berlangsung sejak 1950 sampai dengan 1965. Pada
dasawarsa ini, orientasi pemikiran negara hukum Indonesia berada dalam dua
pusaran perdebatan tentang dasar negara, yaitu Pancasila berhadapan dengan
Islam. Hal ini berkaitan dengan wacana yang berkembang dalam persidangan
Konstituante (1955-1958) yang gagal membahas penetapan satu di antara dua
pilihan tersebut. Akhirnya, Presiden Soekarno pada tanggal 5 Juli 1959
mencanangkan Dekrit Presiden yang membubarkan Konstituante dan
menyatakan berlakunya kembali UUD 1945 untuk menggantikan UUDS 1950.
Pada masa itu, aliran pemikiran Pancasila memainkan peran sentral. Pemikir
hukum Indonesia terkemuka, Notonagoro (UGM) meletakan fondasi Pancasila
sebagai falsafah negara meresapi tata hukum Indonesia.77
Tahap ketiga, berlangsung selama tiga dekade, yakni masa Orde Baru
yang berkuasa selama 32 tahun. Pada awal orba, terjadi perubahan jalannya
negara hukum Indonesia. Saat itu, hukum diabadikan untuk melayani
pembangunan dengan pertumbuhan ekonominya. Dalam konteks gagasan negara
hukum, pada waktu itu, mulai diperkenalkan istilah rule of law. Hal itu ditandai
dengan adanya beberapa penelitian mengenai rule of law, seperti: (i) penelitian
Sunaryati Hartono yang dibukukan dengan judul “ Apa Rule of Law itu?”
76 I Dewa Gede Atmadja, 2015, Teori Konstitusi dan Konsep Negara Hukum, Setara
Press, Malang (Selanjutnya disebut I Dewa Gede Atmadja I), h. 149. 77 Ibid, h. 150.
87
(1974); (ii) penelitian International Comission of Jurists (ICJ) yang
mengevaluasi 20 tahun rule of law pada masa Orde Baru (1987); dan (iii)
penelitian Todung Mulya Lubis di Universitas Harvard (1990). Penelitian-
penelitian tersebut bukan lagi berorientasi pada fondasi ideologi negara hukum,
tetapi diwarnai hal-hal yang empiris, dari praktek kekuasaan negara seperti
perlindungan HAM baik hak asasi politik, hak asasi ekonomi dan sosial-budaya,
maupun hak asasi di bidang pembangunan.78
Tahap keempat, masa reformasi adalah implementasi negara hukum
berpaham rule of law. Disini, rule of law maknanya bukanlah hanya sebagai
padanan kata atau terjemahan dari negara hukum, tetapi sebagai sebuah konsep
yang fondasinya dibangun menurut budaya masyarakat Barat (khususnya negara
penganut sistem common law seperti Inggris dan Amerika) yang liberal-
individualistik. Implementasi rule of law dilakukan secara “instrumental”
melalui pembaruan legislasi, penegasan sepration of power dengan check and
balances, pengadopsian constitutional review (judicial review) dan pembentukan
lembaga-lembaga negara independen (auxialliray state agencies). Jimly
Asshiddiqie, sebagai pemikir yang berkonstribusi dalam tahapan ini, bahkan
memperluas ranah kajian rule of law dalam ranah lingkungan hidup dengan
menerbitkan buku “Green Constitution” dan dalam ranah ekonomi dalam
bukunya berjudul “Konstitusi Ekonomi”.79
78 Ibid, h. 150. 79 Ibid, h. 151.
88
Tahap kelima, ditandai dengan pemikiran Satjipto Rahardjo dengan
gagasan “hukum progresif” yang bergema sampai sekarang. Pemikirannya yang
menonjol yakni karakter berhukum yang “interaksionis” dengan mengimbangi
arus pemikiran “instrumental” yang didominasi pemikiran reformasi hukum
yang dimotori Jimly Asshiddiqie yang fokus pada perombakan legislasi
(peraturan perundang-undangan) dan pembenahan institusi (kelembagaan
negara).80 Menyimak tulisan-tulisan Satjipto Rahardjo tentang negara hukum
dalam bukunya berjudul “Negara Hukum yang Membahagiakan Rakyatnya”
(2008) maka dapat dikemukakan ada 7 (tujuh) kunci pokok pemikirannya
sebagai berikut:81
a. Kritik terhadap negara hukum liberal, baik rechtsstaat maupun rule of
law yang berwatak liberal-kapitalistik karena kelahiran rechtsstaat dan
rule of law dalam masyarakat Eropa pada abad ke-18 sejalan dengan
berkembangnya nasionalisme, demokrasi dan kapitalisme.
b. Menolak penerapan negara hukum liberal atau transplantasi hukum
karena menunjukkan bukti-bukti kegagalan di negara-negara non-Eropa
termasuk Indonesia. Ia menggagas dibangunnya negara hukum dari
bawah (the rule of law from below).
c. Membangun negara hukum bukan hanya fokus pada hukum negara
(legislasi dan institusi), tetapi juga memasukkan hukum rakyat(hukum
80 Ibid, h. 151. 81 Ibid, h. 152.
89
adat dan hukum kebiasaan) sebagai fondasi negara hukum. Ini berarti
negara hukum (formal-institutional) tidak mencukupi untuk mencapai
tujuan bersama. Hukum rakyat (cultural-interactional) harus dilibatkan
secara bersama-sama. Dengan perkataan lain, pluralisme hukum masuk
dalam wacana negara hukum.
d. Perlu peran aktif negara untuk mewujudkan negara hukum yang
membahagiakan rakyatnya. Negara hukum harus menjadi negara yang
baik (benevolence state) yang memiliki kepedulian. Bukan negara yang
netral, tetapi negara yang bernurani (a state with conscience), dalam arti
negara dikelola dengan praktek-praktek kebajikan (practical wisdom) dan
moralitas kebajikan (moral virtue) dari penyelenggara negara. Mirip
dengan pendapat Aristoteles.
e. Manusia diutamakan terkait dengan tujuan hukum untuk mengabdi
kepada kepentingan manusia (human dignity), bukan sebaliknya. Nuansa
antroposentris ini adalah jantung dari negara hukum Indonesia. Berbeda
negara hukum Kelsenian, yang berfokus pada bentuk dan struktur logis-
rasional negara hukum yang mengedepankan susunan hirarkhis peraturan
perundang-undangan sebagai penentu (dominan). Di balik itu, inti
gagasan negara hukum Satjipto Raharjo adalah suatu bangunan nurani,
sehingga segala hal yang berkaitan dengan negara hukum dilekatkan
pada nurani sebagai penentu, bukan peraturan perundang-undangan.
90
f. Diperlukan negara hukum substantif, bukan negara hukum formal.
Negara hukum formal mengutamakan sendi-sendi: (a) pembatasan
kekuasaan negara; (b) pemerintahan berdasarkan hukum; dan (c)
pemerintahan dipilih secara demokratis. Selain itu, negara hukum
substantif mengutamakan (a) pemenuhan hak-hak asasi; (b) pengutamaan
kemanusiaan dan keadilan (human dignity and justice); dan (c)
kesejahteraan warga. Dengan perkataan lain, negara hukum substantif
adalah negara hukum yang membahagiakan rakyatnya.
g. Tidak menafikan eksistensi hukum tertulis seperti konstitusi, namun
konstitusi tertulis itu seyogyanya dibaca secara bermakna agar bisa
memahami nilai moral yang tersirat di balik konstitusi tertulis. Gagasan
ini mengacu pada pandangan Ronald Dworkin (Amerika) tentang the
moral reading of the constitution.
Menyimak spirit pemikiran Satjipto Rahardjo, bahwa jantung dari
gagasan negara hukum yang ditawarkan adalah negara yang bernurani atau
negara yang membahagiakan rakyatnya. Jika dimaknai dalam konteks ke
Indonesiaan, maka pemikiran negara hukum Satjipto Rahardjo dapat
ditempatkan pada wujud empirik pemikiran tentang “Negara Hukum
Pancasila”.82
82 Ibid, h. 154.
91
Jika mengkaji Negara Indonesia, yang merupakan negara hukum yang
berdasarkan Pancasila. Menurut Sri Soemantri Martosoewignjo, unsur-unsur
negara hukum Indonesia yang berdasarkan Pancasila, yaitu:83
1) Adanya pengakuan terhadap jaminan hak-hak asasi manusia dan warga
negara;
2) Adanya pembagian kekuasaan;
3) Bahwa dalam melaksanakan tugas dan kewajiban, pemerintah harus
selalu berdasarkan atas hukum yang berlaku, baik yang tertulis maupun
yang tidak tertulis;
4) Adanya kekuasaan kehakiman yang dalam menjalankan kekuasaannya
merdeka, artinya terlepas dari pengaruh kekuasaan pemerintah, sedang
khusus untuk Mahkamah Agung harus juga merdeka dari pengaruh-
pengaruh lainnya.
Adapun ciri negara hukum yaitu adanya pembagian kekuasaan dan
pemencaran kekuasaan (scheiding en spreiding van machten). Pembagian dan
pemencaran itu merupakan upaya mencegah bertumpuknya kekuasaan pada satu
pusat pemerintahan, sehingga beban pekerjaan yang dijalankan Pemerintah Pusat
menjadi lebih ringan. Adanya pemencaran kekuasaan itu juga pada hakikatnya
dalam rangka check and balances penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan.84
83 Astim Riyanto, op.cit, h. 277. 84 I Made Arya Utama, 2007, Hukum Lingkungan, Sistem Hukum Perizinan
Berwawasan Lingkungan Untuk Pembangunan Berkelanjutan, Pustaka Sutra, Bandung, h. 47.
92
Philipus M Hadjon memberikan ciri negara hukum Pancasila, bukan lagi
negara hukum yang berdasarkan atas Pancasila. Ciri negara hukum Pancasila
menurut Philipus M Hadjon adalah sebagai berikut:85
1) Keserasian hubungan antara pemerintah dan rakyat berdasarkan asas
kerukunan;
2) Hubungan fungsional yang proporsional antara kekuasaan-kekuasaan
negara;
3) Prinsip penyelesaian sengketa secara musyawarah dan peradilan
merupakan sarana terakhir;
4) Keseimbangan antara hak dan kewajiban.
Menurut Arief Sidharta, Scheltema, merumuskan pandangannya tentang
unsur-unsur dan asas-asas Negara Hukum itu secara baru, yaitu meliputi 5 (lima)
hal sebagai berikut:86
1) Pengakuan, penghormatan, dan perlindungan Hak Asasi Manusia yang
berakar dalam penghormatan atas martabat manusia (human dignity).
2) Berlakunya asas kepastian hukum. Negara Hukum untuk bertujuan
menjamin bahwa kepastian hukum terwujud dalam masyarakat. Hukum
bertujuan untuk mewujudkan kepastian hukum dan prediktabilitas yang
tinggi, sehingga dinamika kehidupan bersama dalam masyarakat bersifat
85 Philipus M Hadjon, 1987, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia, PT.Bina
Ilmu Surabaya, h.90. 86 B. Arief Sidharta, November 2004, Kajian Kefilsafatan tentang Negara Hukum,
dalam Jentera (Jurnal Hukum), “Rule of Law”, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK),
Jakarta, edisi 3 Tahun II, h.124-125.
93
‘predictable’. Asas-asas yang terkandung dalam atau terkait dengan asas
kepastian hukum itu adalah:
a) Asas legalitas, konstitusionalitas, dan supremasi hukum;
b) Asas undang-undang menetapkan berbagai perangkat peraturan tentang
cara pemerintah dan para pejabatnya melakukan tindakan pemerintahan;
c) Asas non-retroaktif perundang-undangan, sebelum mengikat undang-
undang harus lebih dulu diundangkan dan diumumkan secara layak;
d) Asas peradilan bebas, independent, imparial, dan objektif, rasional, adil
dan manusiawi;
e) Asas non-liquet, hakim tidak boleh menolak perkara karena alasan
undang-undangnya tidak ada atau tidak jelas;
f) Hak asasi manusia harus dirumuskan dan dijamin perlindungannya
dalam undang-undang atau Undang-Undang Dasar.
3) Berlakunya Persamaan (Similia Similius atau Equality before the Law).
Dalam Negara Hukum, Pemerintah tidak boleh mengistimewakan orang
atau kelompok orang tertentu, atau mendiskriminasikan orang atau
kelompok orang tertentu. Di dalam prinsip ini, terkandung (a) adanya
jaminan persamaan bagi semua orang di hadapan hukum dan pemerintahan,
dan (b) tersedianya mekanisme untuk menuntut perlakuan yang sama bagi
semua warga Negara.
94
4) Asas demokrasi dimana setiap orang mempunyai hak dan kesempatan yang
sama untuk turut serta dalam pemerintahan atau untuk mempengaruhi
tindakan-tindakan pemerintahan. Untuk itu asas demokrasi itu diwujudkan
melalui beberapa prinsip, yaitu:
a) Adanya mekanisme pemilihan pejabat-pejabat publik tertentu yang bersifat
langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil yang diselenggarakan
secara berkala;
b) Pemerintah bertanggungjawab dan dapat dimintai pertanggungjawaban
oleh badan perwakilan rakyat;
c) Semua warga Negara memiliki kemungkinan dan kesempatan yang sama
untuk berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan politik dan
mengontrol pemerintah;
d) Semua tindakan pemerintahan terbuka bagi kritik dan kajian rasional oleh
semua pihak;
e) Kebebasan berpendapat/berkeyakinan dan menyatakan pendapat;
f) Kebebasan pers dan lalu lintas informasi;
g) Rancangan undang-undang harus dipublikasikan untuk memungkinkan
partisipasi rakyat secara efektif.
5) Pemerintah dan Pejabat mengemban amanat sebagai pelayan masyarakat
dalam rangka mewujudkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan tujuan
95
bernegara yang bersangkutan. Dalam asas ini terkandung hal-hal sebagai
berikut:
a) Asas-asas umum pemerintahan yang layak;
b) Syarat-syarat fundamental bagi keberadaan manusia yang bermartabat
manusiawi dijamin dan dirumuskan dalam aturan perundang-undangan,
khususnya dalam konstitusi;
c) Pemerintah harus secara rasional menata tiap tindakannya, memiliki tujuan
yang jelas dan berhasil guna (doelmatig). Artinya, pemerintahan itu harus
diselenggarakan secara efektif dan efisien.
Bahwa kaitannya Kepastian Hukum Pembagian Hasil Pajak Hotel dan
Restoran Daerah Kabupaten/Kota dengan Konsep Negara Hukum, berdasarkan
unsur negara hukum bahwa pemerintahan berdasarkan undang-undang. UUD
NKRI Tahun 1945 menentukan bahwa pemerintah daerah menjalankan otonomi
seluas-luasnya. Pasal 18 ayat (2) UUD NKRI Tahun 1945 menyebutkan bahwa
Pemerintah Daerah Provinsi, Daerah Kabupaten, dan Kota mengatur dan
mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas
pembantuan. Serta Dalam Pasal 18A ayat (2) UUD NKRI Tahun 1945, yang
menentukan bahwa hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfatan sumber
daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan
daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-
undang. Mengingat Bagi Hasil Pajak Hotel dan Restoran sebagai konsekuensi
96
asas otonomi daerah kabupaten/kota di Provinsi Bali, daerah dapat mengatur dan
mengurus sendiri pelaksanaannya tetapi sudah sepatutnya diatur dan
dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.
Dengan demikian penerapan konsep negara hukum ini dapat menjawab
permasalahan mengenai dasar pertimbangan pembagian hasil Pajak Hotel dan
Restoran serta juga permasalahan terakhir yaitu bagaimana mewujudkan adanya
kepastian hukum dalam pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran.
2.2.2. Konsep Negara Kesejahteraan
Pemberian otonomi yang seluas-luasnya kepada Daerah (kecuali urusan
pemerintah yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah
Pusat) diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat
melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat.
Pasal 18 UUD NRI Tahun 1945 memberikan dasar hukum pembentukan
Pemerintahan Daerah dan penyelenggaraan otonomi daerah dengan memberikan
kewenangan yang luas, nyata dan bertanggungjawab kepada daerah.
Melalui otonomi luas, dalam lingkungan strategis globalisasi, Daerah
diharapkan mampu meningkatkan daya saing dengan memperhatikan prinsip
demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta potensi
dan keanekaragaman Daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Demikian halnya digunakannya konsep negara kesejahteraan terkait pembagian
hasil Pajak Hotel dan Restoran daerah kabupaten/kota di Provinsi Bali, sebagai
97
kewenangan otonom daerah menyangkut pemerataan kesejahteraan masyarakat
di Provinsi Bali, sehubungan manfaat yang dirasakan terhadap hasil Pajak Hotel
dan Restoran di daerah penghasil yang mendistribusikan potensi yang dimiliki
kepada daerah lainnya di Provinsi Bali dalam sistem Negara Kesatuan Republik
Indonesia.
Tugas negara dibagi menjadi tiga kelompok87, Pertama, negara harus
memberikan perlindungan kepada penduduk dalam wilayah tertentu. Kedua,
negara mendukung atau langsung menyediakan berbagai pelayanan kehidupan
masyarakat di bidang sosial, ekonomi, dan kebudayaan. Ketiga, negara menjadi
wasit yang tidak memihak antara pihak-pihak yang berkonflik dalam masyarakat
serta menyediakan suatu sistem yudisial yang menjamin keadilan dasar dalam
hubungan kemasyarakatan. Tugas negara menurut faham modern sekarang ini
(dalam suatu Negara Kesejahteraan atau Social Service State), adalah
menyelenggarakan kepentingan umum untuk memberikan kemakmuran dan
kesejahteraan yang sebesar-besarnya berdasarkan keadilan dalam suatu Negara
Hukum.88
Esping-Andersen sebagaimana dikutip oleh Darmawan Triwibowo,
Negara kesejahteraan bukanlah satu konsep dengan pendekatan baku. Negara
kesejahteraan lebih sering ditengarai dari atribut-atribut kebijakan pelayanan dan
87 Y. Sri Pudyatmoko, 2009, Perizinan, Problem dan Upaya Pembenahan, PT.
Gramedia Widiarsana Indonesia, Jakarta, h.1. 88 Amrah Muslimin, 1985, Beberapa Asas dan Pengertian Pokok Tentang Administrasi
dan Hukum Administrasi, Alumni, Bandung, h. 110.
98
transfer sosial yang disediakan oleh negara (c.q pemerintah) kepada warganya,
seperti pelayanan pendidikan, transfer pendapatan, pengurangan kemiskinan,
sehingga kedua-nya (negara kesejahteraan dan kebijakan sosial) sering
diidentikkan. Hal itu tidaklah tepat karena kebijakan sosial tidak mempunyai
hubungan implikasi dengan negara kesejahteraan. Kebijakan sosial bisa
diterapkan tanpa keberadaan negara kesejahteraan, tapi sebaliknya negara
kesejahteraan selalu membutuhkan kebijakan sosial untuk mendukung
keberadaannya.89
Konsep negara kesejahteraan menjadi landasan kedudukan dan fungsi
pemerintah (bestuursfunctie) dalam negara-negara modern. Negara kesejahteraan
merupakan antitesis dari konsep negara hukum formal (klasik), yang didasari
oleh pemikiran untuk melakukan pengawasan yang ketat terhadap
penyelenggaraan kekuasaan negara, khususnya eksekutif yang pada masa
monarkhi absolut telah terbukti banyak melakukan penyalahgunaan kekuasaan.90
Paham negara kesejahteraan memperkenalkan konsep mengenai peranan
negara yang lebih luas. Menurut Utrecht, lapangan pekerjaan pemerintah suatu
negara hukum modern sangat luas. Pemerintah suatu negara hukum modern
bertugas menjaga keamanan dalam arti seluas-luasnya, yaitu keamanan sosial di
segala lapangan masyarakat. Dalam suatu welfare state, masa ekonomi liberal
89 Darmawan Tri Wiowo, 2006, Mimpi Negara Negara Kesejahteraan, LP3ES, Jakarta,
H. 8. 90 W. Riawan Tjandra, 2008, Hukum Administrasi Negara, Universitas Atmajaya,
Yogyakarta (Selanjutnya disebut W.Riawan Tjandra I), h.1.
99
telah lampau dan ekonomi liberal itu telah diganti oleh suatu ekonomi yang lebih
dipimpin oleh pusat (centraalgeleide economie). Staatsonthouding telah diganti
oleh Staatsbernoeienies, pemisahan antara negara dan masyarakat
ditinggalkan.91
Apabila semula negara hanya dipandang sebagai instrument of power,
maka mulai timbul aliran-aliran yang menganggap negara sebagai agency of
service. Maka timbullah konsep welfare state yang terutama memandang
manusia tidak hanya sebagai individu, akan tetapi juga sebagai anggota atau
warga dari kolektiva dimana manusia bukanlah semata-mata merupakan alat
kepentingan kolektiv saja akan tetapi juga untuk tujuan dirinya sendiri. Ciri-ciri
yang pokok dari suatu welfare state ini adalah sebagai berikut:92
1) Pemisahan kekuasaan berdasarkan trias politica dipandang tidak prinsipil
lagi. Pertimbangan-pertimbangan efisiensi kerja lebih penting daripada
pertimbangan-pertimbangan dari sudut politis, sehingga peranan organ-
organ eksekutif lebih penting dari sudut politis dan peranan organ-organ
eksekutif lebih penting daripada organ-organ legislatif.
2) Peranan negara tidak terbatas pada menjaga keamanan dan ketertiban saja
akan tetapi negara secara aktif berperanan dalam penyelenggaraan
91 E. Utrecht,1988, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Bina Ilmu,
Surabaya, h.27. 92 Soerjono Soekanto, 1967, Beberapa Permasalahan Hukum Dalam Kerangka
Pembangunan Di Indonesia, UI-Press, Jakarta, h. 68-69.
10
0
kepentingan rakyat di bidang-bidang sosial, ekonomi dan budaya, sehingga
perencanaan (planning) merupakan alat yang penting dalam welfare state.
3) Welfare state merupakan negara hukum materiil yang mementingkan
keadilan sosial dan bukan persamaan formil.
4) Sebagai konsekuensi hal-hal tersebut di atas, maka dalam welfare state hak
milik tidak lagi dianggap sebagai hak yang mutlak, akan tetapi dipandang
mempunyai fungsi sosial, yang berarti adanya batas-batas dalam
kebebasan penggunaannya.
5) Adanya kecenderungan bahwa peranan hukum publik semakin penting dan
semakin mendesak peranan hukum perdata. Hal ini disebabkan karena
semakin luasnya peranan negara dalam kehidupan sosial, ekonomi dan
budaya.
Model ini telah menjadi obsesi yang kuat bagi pendiri republik Indonesia,
dengan Bung Hatta sebagai figur sentralnya, UUD 1945 mengandung semangat
ke arah model ini. Tujuan pokok negara kesejahteraan ini antara lain adalah : (i)
Mengontrol dan mendayagunakan sumber daya sosial ekonomi untuk
kepentingan publik; (ii) Menjamin distribusi kekayaan secara adil dan merata;
(iii) Mengurangi kemiskinan; (iv) Menyediakan asuransi sosial (pendidikan,
kesehatan) bagi masyarakat miskin; (v) Menyediakan subsidi untuk layanan
10
1
sosial dasar bagi disadvantage people, (vi) Memberi proteksi sosial bagi tiap
warga negara.93
Negara kesejahteraan merupakan negara hukum yang memperhatikan
pada upaya mewujudkan kesejahteraan orang banyak. UUD 1945 baik dalam
Pembukaan maupun Batang Tubuh memuat berbagai ketentuan yang meletakkan
kewajiban pada negara atau pemerintah untuk mewujudkan kesejahteraan bagi
orang banyak. Bahkan sila Kelima Pancasila dengan tegas menyatakan
“Keadilan Sosial Bagi Seluruh rakyat Indonesia”. Konsekuensinya, diperlukan
perangkat pemerintahan terdekat yang dapat memahami maupun menyelesaikan
persoalan-persoalan rakyat dengan cepat.94
Berdasarkan uraian diatas menunjukkan bahwa dapat menjawab
permasalahan filosofi dalam penelitian ini yaitu dasar pertimbangan perlunya
pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran, sebagai rumusan permasalahan
pertama. Selain itu permasalahan kedua mengenai eksistensi pembagian hasil
Pajak Hotel dan Restoran juga menjadi aspek yang dapat dianalisa menggunakan
konsep negara kesejahteraan.
2.2.3. Konsep Kepastian Hukum
Rumusan permasalahan ketiga dalam disertasi ini menganalisa urgensi
mewujudkan adanya kepastian hukum dalam Pembagian Hasil Pajak Hotel dan
93 W. Riawan Tjandra I, Op.cit, h. 5-6. 94 I Made Arya Utama, Loc.cit.
10
2
Restoran Daerah, sehingga salah satu konsep yang digunakan dalam
membahasnya adalah tentang konsep kepastian hukum.
Kedudukan wewenang pemerintahan terhadap penyelenggaraan
pemerintahan tidak bisa dilepaskan kaitannya dengan penerapan asas legalitas
dalam sebuah konsepsi negara hukum yang demokratis atau negara demokrasi
yang berdasarkan atas hukum. Asas legalitas merupakan salah satu prinsip utama
yang dijadikan sebagai pijakan dasar dalam setiap penyelenggaraan
pemerintahan di setiap negara yang menganut konsepsi negara hukum.
Keberadaan asas legalitas menurut H.D van Wijk/Willem Konijnenbelt
pada mulanya dikenal dalam hal penarikan pajak oleh negara sehingga di Inggris
dikenal adanya sebuah ungkapan yang menyatakan, bahwa tidak ada penarikan
pajak tanpa adanya suatu representasi atau persetujuan dari parlemen (no
taxation without representation of parliament). Hal yang sama dikenal pula di
Amerika dengan suatu ungkapan yang menegaskan pentingnya sebuah dasar
penarikan pajak yakni, bahwa pajak tanpa disertai dengan persetujuan adalah
sebuah perampokan (taxation without representation is robbery). Hal tersebut
dapat pula diartikan bahwa penarikan pajak yang dilakukan oleh pemerintah atas
nama negara hanya boleh atau dapat dilakukan setelah adanya suatu dasar untuk
menarik atau memungut pajak dalam bentuk undang-undang.95
95 Aminuddin Ilmar, 2014, Hukum Tata Pemerintahan,Prenadamedia Group, Jakarta,
h.93.
10
3
Dalam perkembangannya lebih lanjut asas legalitas digunakan juga
dalam bidang hukum administrasi (negara) sebagaimana dikemukakan oleh H.D
Stout yang menyatakan pemerintah harus tunduk kepada undang-undang (is dat
het bestuur aan de wet is onderwerpen). Dengan kata lain, bahwa dengan adanya
asas legalitas menetapkan semua ketentuan yang mengikat warga negara
haruslah didasarkan pada undang-undang (het legaliteits beginsel houdt in dat
alle (algemene) de burgers bindende bepalingen op de wet moeten berusten).
Selain itu, dengan kehadiran konsepsi negara hukum maka asas legalitas ini
dijadikan sebagai pilar dasar dan merupakan prinsip negara hukum yang sering
kali dirumuskan dalam sebuah pernyataan yakni, pemerintahan harus
berdasarkan pada hukum (rechtmatigheid van bestuur, goverment based on the
law).96
Dalam penyelenggaraan pemerintahan asas legalitas menjadi acuan dasar
bagi pemerintah dalam bertindak atau berbuat. Dalam arti, bahwa pemerintahan
harus dijalankan berdasarkan ketentuan undang-undang. Konsep ini kemudian
ditetapkan menjadi sebuah asas dalam penyelenggaraan pemerintahan, yakni
asas pemerintahan berdasarkan undang-undang (wetmatigheid van bestuur).
Keberadaan asas ini terkait erat dengan konsepsi negara hukum yang
berkembang dari pemikiran hukum abad ke-19, khususnya yang berkaitan
dengan konsepsi negara hukum klasik atau negara hukum liberal (de liberale
rechtsstaatsidee). Pemikiran hukum pada masa itu sangatlah didominasi dan
96 Ibid, h. 94-95.
10
4
dikuasai oleh pemikiran hukum legalistik-positivistik, terutama pengaruh aliran
atau ajaran hukum legisme, yang menganggap hukum apa yang tertulis dalam
undang-undang. Oleh karena itu, undang-undang dijadikan sebagai sendi utama
dalam konsep penyelenggaraan pemerintahan negara. Dengan kata lain,
penerapan asas legalitas dalam konsep atau gagasan negara hukum liberal
memiliki kedudukan sentral, atau sebagai suatu fundamen dari sebuah konsepsi
negara hukum (als een fundamenten van de rechtsstaat).97
Prinsip dasar dalam sebuah konsepsi negara hukum menetapkan, bahwa
setiap tindakan atau perbuatan yang dilakukan oleh pemerintah
(bestuurshandelingen) haruslah berdasarkan pada peraturan perundang-
undangan atau berdasarkan adanya suatu legitimasi atau kewenangan, sehingga
tindakan atau perbuatan pemerintah tersebut dipandang absah adanya. Dalam
praktik bernegara penerapan dari prinsip tersebut sering kali berbeda-beda antara
satu negara dan negara lainnya. Ada negara yang begitu ketat berpegang teguh
pada prinsip tersebut, namun ada pula negara yang tidak begitu ketat dalam
menerapkannya. Dalam arti, bahwa untuk hal-hal atau tindakan-tindakan
(perbuatan) pemerintah yang tidak begitu fundamental sifatnya, maka sering kali
penerapan prinsip tersebut dapat diabaikan.98
Negara Hukum untuk bertujuan menjamin bahwa kepastian hukum
terwujud dalam masyarakat. Hukum bertujuan untuk mewujudkan kepastian
97 Ibid, h.95 98 Ibid, h.96-96.
10
5
hukum dan prediktabilitas yang tinggi. Dimana belum tercerminnya prinsip
kepastian hukum dalam pelaksanaan Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
Kabupten/Kota di Bali. Pelaksanaan Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
belum didasarkan atas undang-undang, khususnya mengenai angka persentase
tertentu bagi hasil sesuai disyaratkan UU Pemerintahan Daerah serta prinsip
kepastian hukum yang diamahkan dalam UUD NKRI 1945.
Kepastian adalah perihal (keadaan) yang pasti, ketentuan atau
ketetapan.99 Hukum secara hakiki harus pasti dan adil. Pasti sebagai pedoman
kelakuan dan adil karena pedoman kelakuan itu harus menunjang suatu tatanan
yang dinilai wajar. Hanya karena bersifat adil dan dilaksanakan dengan pasti
hukum dapat menjalankan fungsinya. Menurutnya, kepastian dan keadilan
bukanlah sekedar tuntutan moral, melainkan secara faktual mencirikan hukum.
Suatu hukum yang tidak pasti dan tidak mau adil bukan sekedar hukum yang
buruk, melainkan bukan hukum sama sekali. Kedua sifat itu termasuk paham
hukum itu sendiri (den begriff des Rechts).100 Hukum adalah kumpulan
peraturan-peraturan atau kaidah-kaidah dalam suatu kehidupan bersama,
keseluruhan peraturan tentang tingkah laku yang berlaku dalam suatu kehidupan
bersama, yang dapat dipaksakan pelaksanaanya dengan suatu sanksi.101Kepastian
99Cst Kansil, Christine S.t Kansil, Engelien R,palandeng dan Godlieb N mamahit, 2009,
Kamus Istilah Hukum, Jala Permata Aksara, Jakarta, h., 385. 100Shidarta, 2006, Moralitas Profesi Hukum Suatu Tawaran Kerangka Berfikir, PT
Revika Aditama, Bandung, h.79-80. 101Sudikno Mertokusumo dalam H. Salim Hs, 2010, Perkembangan Teori Dalam Ilmu
Hukum, PT Rajagrafindo Persada, Jakarta, h.24.
10
6
hukum merupakan ciri yang tidak dapat dipisahkan dari hukum, terutama untuk
norma hukum tertulis. Hukum tanpa nilai kepastian akan kehilangan makna
karena tidak lagi dapat dijadikan pedoman perilaku bagi semua orang. Ubi jus
incertum, ibi jus nullum (di mana tiada kepastian hukum, di situ tidak ada
hukum).102
Kepastian hukum adalah “sicherkeit des Rechts selbst” (kepastian
tentang hukum itu sendiri). Ada empat hal yang berhubungan dengan makna
kepastian hukum. Pertama, bahwa hukum itu positif, artinya bahwa ia adalah
perundang-undangan (gesetzliches Recht). Kedua, bahwa hukum itu didasarkan
pada fakta (Tatsachen), bukan suatu rumusan tentang penilaian yang nanti akan
dilakukan oleh hakim, seperti “kemauan baik”, ”kesopanan”. Ketiga, bahwa
fakta itu harus dirumuskan dengan cara yang jelas sehingga menghindari
kekeliruan dalam pemaknaan, di samping juga mudah dijalankan. Keempat,
hukum positif itu tidak boleh sering diubah-ubah.103
Menurut Kelsen, hukum adalah sebuah sistem norma. Norma adalah
pernyataan yang menekankan aspek “seharusnya” atau das sollen, dengan
menyertakan beberapa peraturan tentang apa yang harus dilakukan. Norma-
norma adalah produk dan aksi manusia yang deliberatif. Undang-Undang yang
berisi aturan-aturan yang bersifat umum menjadi pedoman bagi individu
bertingkah laku dalam bermasyarakat, baik dalam hubungan dengan sesama
102Ibid., hal 82. 103Satjipto Rahardjo, 2006, Hukum Dalam Jagat Ketertiban, UKI Press, Jakarta
(selanjutnya disebut Satjipto Rahardjo I), h. 135-136.
10
7
individu maupun dalam hubungannya dengan masyarakat. Aturan-aturan itu
menjadi batasan bagi masyarakat dalam membebani atau melakukan tindakan
terhadap individu. Adanya aturan itu dan pelaksanaan aturan tersebut
menimbulkan kepastian hukum.104
Konsep-konsep kepastian hukum sebagaimana telah dijelaskan
digunakan untuk menganalisa dan memberikan jawaban atas rumusan masalah
ketiga yaitu urgensi mewujudkan adanya kepastian hukum dalam pembagian
Hasil Pajak Hotel dan Restoran.
2.2.4. Asas Desentralisasi
Ketentuan Umum Penjelasan UU Pemerintahan Daerah menyebutkan,
Pemberian otonomi yang seluas-seluasnya kepada Daerah dilaksanakan
berdasarkan prinsip negara kesatuan. Dalam negara kesatuan kedaulatan hanya
ada pada pemerintahan negara atau pemerintahan nasional dan tidak ada
kedaulatan pada Daerah. Oleh karena itu, seluas apa pun otonomi yang diberikan
kepada Daerah, tanggung jawab akhir penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
akan tetap ada ditangan Pemerintah Pusat. Untuk itu Pemerintahan Daerah pada
negara kesatuan merupakan satu kesatuan dengan Pemerintahan Nasional.
Sejalan dengan itu, kebijakan yang dibuat dan dilaksanakan oleh Daerah
merupakan bagian integral dari kebijakan nasional. Pembedanya adalah terletak
pada bagaimana memanfaatkan kearifan, potensi, inovasi, daya saing, dan
104 Peter Mahmud Marzuki, 2008, Pengantar Ilmu Hukum, Kencana, Jakarta
(selanjutnya disebut Peter Mahmud Marzuki II), h.158.
10
8
kreativitas Daerah untuk mencapai tujuan nasional tersebut di tingkat lokal yang
pada gilirannya akan mendukung pencapaian tujuan nasional secara keseluruhan.
Demikian halnya dipilihnya konsep hukum otonomi daerah pada
penelitian kepastian hukum pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran pada
daerah kabupaten/kota di Provinsi Bali dalam hal sebagai satu kesatuan
masyarakat hukum yang mempunyai otonomi berwenang mengatur dan
mengurus daerahnya, sepanjang tidak bertentangan dengan tatanan hukum
nasional dan kepentingan umum. Dalam rangka memberikan ruang yang lebih
luas kepada Daerah untuk mengatur dan mengurus kehidupan warganya maka
Pemerintah Pusat dalam membentuk kebijakan harus memperhatikan kearifan
lokal dan sebaliknya Daerah ketika membentuk kebijakan Daerah baik dalam
bentuk Perda maupun kebijakan lainnya hendaknya juga memperhatikan
kepentingan nasional. Dengan demikian akan tercipta keseimbangan antara
kepentingan nasional yang sinergis dan tetap memperhatikan kondisi, kekhasan,
dan kearifan lokal dalam penyelenggaraan pemerintahan secara keseluruhan.
Pasal 1 angka 2 UU Pemerintahan Daerah menyebutkan, Pemerintahan
daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan
dewan perwakilan rakyat daerah menurut asas otonomi dan tugas pembantuan
dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara
Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
10
9
Kemudian angka 3 melanjutkan, yang merupakan Pemerintah daerah adalah
kepala daerah sebagai unsur penyelenggara Pemerintahan Daerah yang
memimpin pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah
otonom.
Pasal 1 angka 6 UU Pemerintahan Daerah menyebutkan, Otonomi daerah
adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan
mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat
dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Selanjutnya angka 12 menyebutkan, Daerah otonom, adalah kesatuan
masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang
mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat
setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem
Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Berkaitan dengan pengaturan urusan daerah diatur dalam Pasal 9 UU
Pemerintahan Daerah, menyatakan bahwa:
(1) Urusan pemerintahan terdiri atas urusan pemerintahan absolut, urusan
pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan umum.
(2) Urusan pemerintahan absolut sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah
urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan pemerintah
pusat.
11
0
(3) Urusan pemerintahan konkuren sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
adalah urusan pemerintahan yang dibagi antara pemerintah pusat dan
daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota.
(4) Urusan pemerintahan konkuren yang diserahkan ke daerah menjadi dasar
pelaksanaan otonomi daerah.
(5) Urusan pemerintahan umum sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah
urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan presiden sebagai kepala
pemerintahan.
Sehingga berdasarkan UU Pemerintahan Daerah klasifikasi urusan
pemerintahan terdiri dari tiga urusan yakni:105
1) Urusan pemerintahan absolut adalah urusan pemerintahan yang
sepenuhnya menjadi kewenangan pemerintah pusat.
2) Urusan pemerintahan konkuren adalah urusan pemerintahan yang dibagi
antara pemerintah pusat dan daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota.
3) Urusan pemerintahan umum adalah urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangan presiden sebagai kepala pemerintahan, pelaksanaannya
dilimpahkan kepada gubernur dan bupati/walikota di wilayahnya masing-
masing, misalnya urusan menjaga 4 pilar negara. Untuk melaksanakan
urusan pemerintah umum, gubernur, bupati/walikota dibantu oleh
perangkat pemerintah pusat dan dibentuk forum koordinasi pimpinan
105 Sirajuddin dkk, 2016, Hukum Administrasi Pemerintahan Daerah, Setara Press,
Malang, h. 85.
11
1
daerah dan forum koordinasi kecamatan. Pendanaan dibebankan kepada
APBN.
Secara epistimologi, otonomi berarti pemerintahan sendiri yang
merupakan kesatuan dari dua kata yaitu auto yang berarti sendiri dan nomes
berarti pemerintahan. Dalam bahasa Yunani, otonomi berasal dari autos yang
berarti sendiri dan nemein yang berarti kekuatan mengatur sendiri. Dengan
demikian secara maknawi (begrif) otonomi mengandung makna kemandirian
dan kebebasan daerah dalam menentukan langkah-langkah sendiri.106
Definisi otonomi daerah bukanlah definisi yang tunggal, karena banyak
sarjana yang memberikan definisi tersendiri:
- Menurut C.W. Van Der Pot, memahami konsep otonomi daerah sebagai
menjalankan rumah tangga sendiri (eigen houshounding). Selain itu,
otonomi juga diartikan sebagai suatu hak rakyat untuk mengatur
pemerintahan di daerah dengan caranya sendiri sesuai dengan hukum,
adat dan tata kramanya. Otonomi yang demikian disebut sebagai otonomi
yang mendasar dan indigenous.107
- Ni’matul Huda, mengatakan bahwa otonomi adalah tatanan yang
bersangkutan dengan cara-cara membagi wewenang, tugas dan tanggung
jawab mengatur dan mengurus urusan pemerintahan antara pusat dan
106 Hendra Karianga, 2013, Politik Hukum Dalam Pengelolaan Keuangan Daerah,
Prenadamedia Group, Jakarta, h.76., dikutip dari Widarta, 2001, Cara Mudah Memahami
Otonomi Daerah, Lapera Pustaka Utama, Yogyakarta, h.2. 107 Yusnani Hasyimzoem, dkk., 2017, Hukum Pemerintahan Daerah, RajaGrafindo
Persada, Jakarta, h. 15.
11
2
daerah. Ini berarti bahwa konsep otonomi daerah yang diartikannya
merupakan pembagian wewenang untuk mengatur dan mengurus urusan
rumah tangga daerahnya sendiri dengan tetap memperhatikan aturan
yang telah diatur oleh pemerintah pusat.108
- Syarif Saleh, mengartikan otonomi sebagai hak mengatur dan
memerintah daerah sendiri, atas inisiatif dan kemauan sendiri di mana
hak tersebut diperoleh dari pemerintah pusat. Adapun menurut Wayong,
bahwa otonomi daerah itu merupakan suatu kebebasan untuk memelihara
dan memajukan kepentingan daerah, dengan keuangan sendiri,
menentukan hukum sendiri dan berpemeritahan sendiri.109
Otonomi dapat ditentukan berdasarkan teritorial (otonomi teritorial)
ataupun berdasarkan fungsi pemerintahan tertentu (otonomi fungsional) sehingga
keduanya lazim disebut desentralisasi teritorial dan desentralisasi fungsional.
Berdasarkan desentralisasi teritorial negara sebagai satu kesatuan teritorial
dibagi dalam satuan-satuan pemerintahan teritorial yang lebih rendah yang
dinamakan daerah otonom. Daerah otonom dibentuk sebagai subsistem dari
negara kesatuan (decentralized unitary state).110
108 Ibid. 109 Ibid. 110 I Gede Pantja Astawa, 2009, Problematika Hukum Otonomi Daerah di Indonesia,
Alumni, Bandung, h.54.
11
3
Desentralisasi juga dikaitkan dengan kewenangan pemerintah daerah
dalam pembentukan peraturan daerah sebagaimana pengertian desentralisasi
yang dikemukakan Hans Kelsen sebagai berikut:
The decentralization refers only to certain subject matters of special
local interest; and the scope of municipal authority is restricted to the
stage of individual norms. But sometimes the elected administrative
body, the municipal council, is competent to issue general norms, so-
called autonomous statutes; but these statutes have to stay within the
framework of central statutes, issued by the legislative organ of the state.
Sehingga dimaksudkan bahwa desentralisasi hanya menunjuk pada
perihal subyek tertentu dari kepentingan khusus daerah; dan lingkup
kewenangan daerah dibatasi oleh kuatnya norma individu, namun terkadang
dewan perwakilan rakyat terpilih berkompetensi untuk mengeluarkan norma
umum, yang disebut peraturan daerah; namun peraturan ini harus tetap berada di
dalam kerangka kerja peraturan pusat yang dikeluarkan oleh badan legislative
negara.111 Asas otonomi daerah akan memberikan penjelasan mengenai dasar
pertimbangan dilakukannya pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran serta juga
menyangkut keberadaan atau eksistensi pembagian hasil Pajak Hotel dan
Restoran khususnya di kabupaten/kota di Provinsi Bali.
2.2.5. Konsep Perimbangan Keuangan
Hubungan keuangan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah
dapat diartikan sebagai suatu system yang mengatur bagaimana caranya
sejumlah dana dibagi di antara berbagai tingkat pemerintah, serta bagaimana
111 Hans Kelsen, 1973, General Theory of Law and State, Russel and Russel, New York,
h. 314.
11
4
cara mencari sumber-sumber pembiyaan daerah untuk menunjang kegiatan-
kegiatan sektor publiknya. Hubungan keuangan ini merupakan salah satu isu
disamping isu lainnya seperti pembagian kewenangan, pengawasan, dan
sebagainya yang cukup mengemuka dalam negara kesatuan, termasuk Negara
Kesatuan Republik Indonesia, yang menganut sistem desentralisasi. Hubungan
keuangan demikian itu tidak lain merupakan konsekuensi dari adanya urusan
pemerintahan yang diserahkan dan/atau ditugaskan oleh pemerintah pusat
kepada pemerintahan daerah.112
Dalam sistem perundang-undangan Indonesia, hubungan keuangan antara
pusat dan daerah “diatur dan dilaksanakan secara adil” ini dimaknai sebagai
“permbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah”.
Berdasarkan Pasal 1 angka 30 UU Pemerintahan Daerah, pengertian hubungan
keuangan antara pemerintahan pusat dan daerah adalah “suatu sistem pembagian
keuangan yang adil, proporsional, demokratis, transparan, dan
bertanggungjawab”.113
Konsep Hukum Perimbangan keuangan antara Pemerintah dan
pemerintah daerah berkaitan dengan pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran
daerah kabupaten/kota di Provinsi Bali dalam hal pemerataan kemampuan
keuangan antar-Daerah yang dimaksudkan untuk mengurangi ketimpangan
kemampuan keuangan antar-Daerah melalui penerapan formula yang
112 Sirajuddin dkk, op.cit, h. 102. 113 Sirajuddin dkk, op.cit, h. 103.
11
5
mempertimbangkan kebutuhan dan potensi Daerah. Dengan demikian dapat
menjawab permasalahan bagaimana ekstistensi pembagian hasil Pajak Hotel dan
Restoran oleh kabupaten/kota di Provinsi Bali.
Pasal 1 angka 3 UU Perimbangan Keuangan menyebutkan, Perimbangan
keuangan antara Pemerintah dan pemerintah daerah adalah suatu sistem
pembagian keuangan yang adil, proporsional, demokratis, transparan, dan efisien
dalam rangka pendanaan penyelenggaraan desentralisasi, dengan
mempertimbangkan potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah serta besaran
pendanaan penyelenggaraan dekonsentrasi dan tugas pembantuan.
Pemerintah daerah membutuhkan pemerintah dan pemerintahan daerah
yang kuat dan yang mampu menjaga hubungan keuangan yang sejalan dengan
perkembangan dan kebutuhan masyarakat. Esensi dasar otonomi daerah untuk
mendekatkan fungsi pemerintahan dan pelayanan publik kepada masyarakat
daerah harus dianggap sebagai salah satu cara mencapai tujuan bernegara. Hal
ini dapat dilakukan pemerintah dan pemerintahan daerah dengan tiga tindakan
yang dapat dilakukan bersamaan yaitu:
1. Desentralisasi, yaitu penyerahan Urusan Pemerintahan oleh
Pemerintah Pusat kepada daerah otonom berdasarkan Asas Otonomi,
seperti disebutkan dalam Pasal 1 angka 8 UU Pemerintahan Daerah.
Desentralisasi dipahami sebagai “as the transfer of power to different
sub national levels government by the central government”.
11
6
Kebijakan desentralisasi terkait dengan besarnya jumlah kewenangan
yang dimiliki oleh pemerintah lokal dan kaitannya dengan pemerintah
daerah lainnya. Spesifikanya berdasarkan kepentingan nasional
tujuan utama dari desentralisasi adalah: a) untuk mempertahankan
dan memperkuat integrasi bangsa; b) sebagai sarana untuk training
bagi calon-calon pemimpin nasional; dan c) untuk mempercepat
pencapaian kesejahteraan dan kemakmuran rakyat.
Sedangkan sisi kepentingan daerah, tujuan utama dari desentralisasi
meliputi antara lain: a) untuk mewujudkan demokratisasi di tingkat
lokal (political equality, local accountability, dan local
responsiveness; b) untuk meningkatkan pelayanan publik; c) untuk
menciptakan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan
pembangunan daerah.114
Livack dalam membedakan konsep desentralisasi, menyatakan
menjadi tiga bentuk, yaitu:
a) Desentralisasi politik, melimpahkan kepada daerah kewenangan
yang lebih besar menyangkut berbagai aspek pengambilan
keputusan, termasuk penetapan standard an berbagai peraturan.
b) Desentralisasi administrasi, merupakan redistribusi kewenangan,
tanggung jawab dan sumber daya di antara berbagai tingkat
114 Nurliah A. Wahyudin, 2009, Hubungan antar Pemerintah dalam Meningkatkan
Ivenstasi Daerah dalam buku Pemerintahan Daerah di Indonesia, MIPI, Jakarta, h.315.
11
7
pemerintahan. Kapasitas yang memadai disertai kelembagaan
yang cukup baik di setiap tingkat merupakan syarat agar hal ini
bisa efektif.
c) Desentralisasi fiskal, hak untuk menerima transfer dari
pemerintahan yang lebih tinggi, dan menentukan belanja rutin
maupun investasi.115
Pembagian ketiga desentralisasi pada hakikatnya tidak mengubah
hakikat dari desentralisasi yakni kesejahteraan rakyat sehingga
ketiganya tidak bisa dilihat secara berdiri sendiri tetapi merupakan
tiga bentuk desentralisasi yang berkaitan satu dengan yang lainnya.
Konsep desentralisasi fiscal tidak bisa dilepaskan dari konsepsi
desentralisasi sehingga apabila desentralisasi merupakan disribusi
kewenangan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah, maka
desentralisasi fiscal pun demikian adanya tetapi khusus untuk
anggaran.
The Liang Gie mengemukan alasan mengapa diperlukannya sistem
desentralisasi dari beberapa sudut pandang, yaitu:116
1) Dari sudut politik sebagai permainan kekuasaan desentralisasi
dimaksudkan untuk mencegah penumpukan kekuasaan pada satu pihak
yang pada akhirnya dapat menimbulkan tirani.
115 Hendra Karianga, op.cit., h. 123.
116 The Liang Gi, 1979, Teori-Teori Keadilan, Subur, Yogyakarta, h.27.
11
8
2) Dalam bidang politik, penyelenggaraan desentralisasi dianggap sebagai
tindakan pendemokrasian untuk menarik rakyat ikut serta dalam
pemerintahan dan melatih diri dalam mempergunakan hak-hak demokrasi.
3) Dari sudut teknik organisasi pemerintahan, alasan mengadakan
desentralisasi adalah semata-mata untuk mencapai suatu pemerintahan
yang efisien. Apa yang dianggap lebih utama untuk diurus oleh
pemerintah pusat.
2. Dekonsentrasi, adalah pelimpahan sebagian Urusan Pemerintahan
yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat kepada gubernur
sebagai wakil Pemerintah Pusat, kepada instansi vertikal di wilayah
tertentu, dan/atau kepada gubernur dan bupati/wali kota sebagai
penanggung jawab urusan pemerintahan umum, seperti disebutkan
dalam Pasal 1 angka 9 UU Pemerintahan Daerah.
Ada dua konsep dekonsentrasi yaitu:117
1) Konsep statis, suatu keadaan dalam organisasi negara proses
pengambilan kebijakan berada di puncak hirarki organisasi, tetapi
proses pelaksanaan kebijakan terbesar di luar puncak hirarki
organisasi atau tersebar di seluruh pelosok wilayah negara.
2) Konsep dinamis, suatu proses penyebaran kekuasaan (wewenang)
untuk mengimplementasikan kebijakan di luar puncak organisasi
atau di seluruh pelosok wilayah negara.
117 Sirajuddin dkk, op.cit, h. 55.
11
9
Penyelenggaraan asas dekonsentrasi menciptakan Field
adminstration dan/atau local state government. Hubungan antara
aparatur pemerintah yang melaksanakan kebijakan dan pembentuk
kebijakannya dalam dekonsentrasi adalah intra organisasi. Dalam segi
pemerintahan daerah dikenal dua model field administration. Kedua
model tersebut adalah fragmented field admnistration dan integrated
field aministration. Model pertama yang berbasis fungsi,
membenarkan batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) dari perangkat
departemen dilapangan (instansi vertikal) secara berbeda menurut
perimbangan fungsi dan organisasi departemen induknya. Model
kedua yang berbasis wilayah, mengharuskan terdapatnya
keseragaman batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) dari berbagai
instansi vertikal atas dasar daerah (wilayah) administrasi dibawah
wakil pemerintah.118
Menurut Irawan Soejito terdapat dua pandangan mengenai hubungan
desentralisasi dan dekonsentrasi. Pertama, pandangan menganggap
dekonsentrasi sebagai salah satu bentuk desentralisasi. Kedua,
pandangan yang menganggap dekonsentrasi adalah sekedar
pelunakan sentralisasi menuju arah desentralisasi.119
118 Bhenyamin Hoessein, 2009, Hubungan Pusat dan Daerah dalam Konsteks
Pemerintahan Umum dalam Bukum Pemerintahan Daerah di Indonesia, MIPI, Jakarta, h.218. 119 Josep Mario Monteiro, 2014, Hukum Pemerintahan Daerah, Pustaka Yustisia,
Yogyakarta, h. 14.
12
0
Secara politis, eksistensi dekonsentrasi akan dapat mengurangi
keluhan-keluhan daerah dan protes-protes daerah terhadap kebijakan
pemerintah pusat dengan menjauhkannya dari ibukota, sehingga
dampaknya dapat dialokasikan pada daerah-daerah tertentu saja.
Aparat-aparat dekonsentrasi juga sering digunakan untuk mengontrol
daerah-daerah. Melalui kewenangan administrative terhadap
anggaran daerah, persetujuan-persetujuan terhadap peraturan daerah,
aparat dekonsentrasi dapat mengendalikan pemerintah daerah,
terutama manakala terjadi konflik antara pemerintah pusat dan
daerah.120
3. Tugas pembantuan, yaitu penugasan dari Pemerintah Pusat kepada
daerah otonom untuk melaksanakan sebagian Urusan Pemerintahan
yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat atau dari Pemerintah
Daerah provinsi kepada Daerah kabupaten/kota untuk melaksanakan
sebagian Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah
provinsi. Seperti disebutkan Pasal 1 angka 11 UU Pemerintahan
Daerah.
Menurut Koesoemahatmadja, tugas pembantuan (medebewind atau
zelfbestuur) sebagai pemberian kemungkinan kepada pemerintah/
pemerintah daerah yang tingkatnya lebih atas untuk minta bantuan
kepada pemerintah/ pemerintah daerah yang tingkatannya lebih
120 Ibid, h. 17-18.
12
1
rendah agar menyelenggarakan tugas atau urusan rumah tangga
(daerah yang tingkatannya lebih atas tersebut).121
Tugas pembantuan merupakan asas yang diwariskan oleh Hukum Tata
Negara Hindia Belanda. Dalam Hukum Tata Negara Hindia Belanda tugas
pembantuan disebut medebewind yang pengaturannya tertuang dalam UU
Desentralisasi 1903 atau secara lengkap Wethoutdende Decentralisatie van het
Bestuur in Nederlandsch Indie (S.1903/329).122 Menurut Ateng Syafrudin, dasar
pertimbangan pelaksanaan asas tugas pembantuan antara lain:123
1) Keterbatasan kemampuan pemerintah dana tau pemerintah daerah;
2) Sifat sesuatu yang sulit dilaksanakan dengan baik tanpa mengikutsertakan
pemerintah daerah;
3) Perkembangan dan kebutuhan masyarakat, sehingga sesuatu urusan
pemerintahan akan lebih berdaya guna dan berhasil guna apabila
ditugaskan kepada pemerintah daerah.
Tujuan diberikannya tugas pembantuan menurut Ateng Syafrudin
dibedakan atas 2 aspek adalah:124
1) Untuk lebih meningkatkan efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan
pembangunan serta pelayanan umum kepada masyarakat.
121 Ni’matul Huda, 2014, Desentralisasi Asimetris dalam NKRI, Nusa Media, Bandung,
h. 39-40. 122 Sirajuddin dkk, op.cit., h. 123 Ateng Syafrudin, 1985, Pasang Surut Otonomi Daerah, Bina Cipta, Badung, h. 42 124 Ibid.
12
2
2) Untuk memperlancar pelaksanaan tugas dan penyelesaian permasalahan
serta membantu mengembangkan pembangunan daerah sesuai dengan
potensi dan karakteristiknya.
Tugas pembantuan diadakan berdasarkan berbagai pertimbangan. Pertama, agar
suatu urusan dapat terselenggara secara efisien dan efektif. Pusat tidak perlu
membentuk aparat sendiri di daerah dan melaksanakan sendiri dari pusat.
Pelaksanaan sepenuhnya dilakukan oleh pemerintah daerah. Kedua, dalam
pelaksanaan dimungkinkan penyesuaian-penyesuaian menurut keadaan masing-
masing daerah. Tidak diperlukan keseragaman secara nasional. Daerah bebas
menentukan cara-cara melaksanakannya. Sebaliknya, suatu urusan yang
memerlukan keseragaman dalam penyelenggaraannya tidak dapat dilaksanakan
dengan tugas pembantuan. Urusan semacam ini harus dilaksanakan langsung
dari pemerintah pusat. Kebebasan melaksanakan ini menunjukkan ada unsur
otonomi dalam tugas pembantuan. Karena itu ada yang memasukkan tugas
pembantuan merupakan bagian dari otonomi. Walaupun tidak mengenai
substansi tetapi ada kemandirian (kebebasan) mengatur dan mengurus tata cara
pelaksanaanya, sehingga tidak ada perbedaan yang mendasar antara rumah
tangga otonomi dengan rumah tangga urusan tugas pembantuan. Tugas
pembantuan dapat pula digunakan sebagai cara persiapan sebelum suatu urusan
pemerintahan diserahkan menjadi urusan rumah tangga daerah. Disamping itu,
12
3
tugas pembantuan berfungsi membantu daerah otonom dengan menyediakan
dana fasilitas yang diperlukan.125
Pokok-pokok yang menjadi muatan dalam UU Perimbangan Keuangan
sebagaimana disebutkan pada akhir penjelasan umum sebagai berikut:126
a. Penegasan prinsip-prinsip dasar perimbangan keuangan pemerintah dan
pemerintahan daerah sesuai asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas
pembantuan;
b. Penambahan jenis dana bagi hasil dari sector pertambangan panas bumi,
pajak penghasilan (PPh) Pasal 25/29 wajib pajak orang pribadi dalam
negeri dan PPh Pasal 21;
c. Pengelompokan dana reboisasi yang semula termasuk dalam komponen
dana alokasi khusus menjadi dana bagi hasil;
d. Penyempurnaan prinsip pengalokasian dana alokasi umum;
e. Penyempurnaan prinsip pengalokasian dana alokasi khusus;
f. Penambahan pengaturan hibah dan dana darurat;
g. Penyempurnaan persyaratan dan mekanisme pinjaman daerah;
h. Pengaturan pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan;
i. Penegasan pengaturan system informasi keuangan daerah; dan
j. Prinsip akuntabilitas dan responsibilitas dalam undang-undang ini
dipertegas dengan pemberian sanksi.
125 Bhenyamin Hoessein, 2011, Perubahan Model, Pola, dan Bentuk Pemerintahan
Daerah dari Era Orde Baru ke Era Reformasi, DIA FISIP UI, Jakarta, h.169. 126 Sirajuddin dkk, op.cit., h. 106.
12
4
UU Perimbangan Keuangan merupakan undang-undang organik yang
juga merupakan undang-undang sectoral dalam mengatur hubungan keuangan
antara pusat dan daerah. Di samping itu ada beberapa undang-undang lainnya
yang secara umum dan pokok-pokok saja dalam mengatur hubungan keuangan
antara pusat dan daerah, seperti Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang
Keuangan Negara dan UU Pemerintahan Daerah. Pasal 22 ayat (1) UU
Keuangan Negara yang berbunyi: “Pemerintah Pusat mengalokasikan dana
perimbangan kepada Pemerintah Daerah berdasarkan undang-undang
perimbangan keuangan pusat dan daerah”.127
2.2.6. Konsep Tata Kelola Pemerintahan yang Baik
Keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan yang sasaran utamanya
untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dalam negara yang bersangkutan
biasanya ditentukan oleh bagaimana melakukan atau melaksanakan azas-azas
yang terkandung dalam pemerintahan secara cepat dan tepat. Pelaksanaan azas
pemerintahan yang tidak cepat dan tepat itu pasti kita yakini bahwa tugas-tugas
penyelenggaraan pemerintahan akan mengalami hambatan dan bahkan
memungkinkan kegagalan.128
Dalam lingkup hukum administrasi terdapat asas-asas umum
pemerintahan yang baik yang apabila diterapkan dalam segala aspek kegiatan
pemerintahan, apa yang menjadi krisis di negara ini tidak akan terjadi. Asas-asas
127 Sirajuddin dkk, op.cit., h. 107. 128 Makmur, 2013, Kriminologi Administrasi dalam Pemerintahan, PT.Refika Aditama,
Bandung, h.30.
12
5
umum pemerintahan yang baik ini sebenarnya berasal dari negeri Belanda. Di
Indonesia sendiri, asas-asas umum pemerintahan yang baik diperkenalkan oleh
Kuntjoro Purbopranoto, asas-asas umum pemerintahan yang baik ini
dikategorikan dalam 13 (tiga belas) asas, yaitu:129
1) Azas kepastian hukum (principle of legal security);
2) Azas keseimbangan (principle of proportionality);
3) Azas kesamaan (principle of equality);
4) Azas bertindak cermat (principle of carefulness);
5) Azas motivasi untuk setiap keputusan pangreh (principle of
motivation);
6) Azas jangan mencampuradukkan kewenangan (principle of non
misuse of competence);
7) Azas permainan layak (principle of fair play);
8) Azas keadilan atau kewajaran (principle of reasonableness or
prohibition of arbitrariness);
9) Azas menanggapi penghargaan yang wajar (principle of meeting
raised expectation);
10) Azas meniadakan akibat-akibat suatu keputusan yang batal (principle
of undoing consequences of an annulled decision);
129 Kuntjoro Purbopranoto, 1978, Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan
Peradilan Administrasi Negara, Cetakan Kedua, Alumni, Bandung, h. 29-30.
12
6
11) Azas perlindungan atas pandangan hidup (cara hidup) pribadi
(principle of protecting the personal way of life);
12) Azas kebijaksanaan (sopientia);
13) Azas penyelenggaraan kepentingan umum (principle of public
service).
Sedangkan pada Pasal 58 UU Pemerintahan Daerah serta penjelasannya,
menyebutkan dalam menyelenggarakan Pemerintahan Daerah berpedoman pada
asas penyelenggaraan pemerintahan negara yang terdiri atas:
1) Kepastian hukum, yaitu asas dalam negara hukum yang
mengutamakan landasan ketentuan peraturan perundang-undangan
dan keadilan dalam kebijakan penyelenggara negara.
2) Tertib penyelenggara negara, yaitu asas yang menjadi landasan
keteraturan, keserasian, dan keseimbangan dalam pengendalian
penyelenggara negara.
3) Kepentingan umum, yaitu yang mendahulukan kesejahteraan umum
dengan cara yang aspiratif, akomodatif, dan selektif.
4) Keterbukaan, yaitu asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat
untuk memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak
diskriminatif tentang penyelenggaraan negara dengan tetap
memperhatikan perlindungan atas hak asasi pribadi, golongan, dan
rahasia negara.
12
7
5) Proporsionalitas, yaitu asas yang mengutamakan keseimbangan
antara hak dan kewajiban penyelenggara negara.
6) Profesionalitas, yaitu asas yang mengutamakan keahlian yang
berlandaskan kode etik dan ketentuan peraturan perundang-undangan.
7) Akuntabilitas, yaitu asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan
hasil akhir dari kegiatan penyelenggara negara harus dapat
dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai
pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan
peraturan perundang-undangan.
8) Efisiensi, yaitu asas yang berorientasi pada minimalisasi penggunaan
sumber daya dalam penyelenggaraan negara untuk mencapai hasil
kerja yang terbaik.
9) Efektivitas, yaitu asas yang berorientasi pada tujuan yang tepat guna
dan berdaya guna.
10) Keadilan, yaitu bahwa setiap tindakan dalam penyelenggaraan negara
harus mencerminkan keadilan secara proporsional bagi setiap warga
negara.
Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik muncul dan dimuat dalam
suatu undang-undang, yaitu Undang-Undang No 28 Tahun 1999 tentang
Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan
Nepotisme (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999, Tambahan
12
8
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3851). Dalam Pasal 3 UU No 28
Tahun 1999 disebutkan beberapa asas umum penyelenggaraan negara, yaitu
sebagai berikut:
1) Asas Kepastian Hukum, yaitu asas dalam negera hukum yang
mengutamakan landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan, dan
keadilan dalam setiap kebijakan penyelenggara negara.
2) Asas Tertib Penyelenggaraan Negara, asas yang menjadi landasan
keteraturan, keserasian, dan keseimbangan dalam pengendalian
penyelenggara negara.
3) Asas Kepentingan Umum, yaitu asas yang mendahulukan kesejahteraan
umum dengan cara yang aspiratif, akomodatif, dan selektif.
4) Asas Keterbukaan, yaitu asas yang membuka diri terhadap hal
masyarakat untuk memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak
diskriminatif tentang penyelenggaraan negara dengan tetap
memperhatikan perlindungan atas hak asasi pribadi, golongan dan rahasia
negara.
5) Asas Proporsionalitas, yaitu asas yang mengutamakan keseimbangan
antara hak dan kewajiban penyelenggara negara.
6) Asas Profesionalitas, yaitu asas yang mengutamakan keahlian yang
berlandaskan kode etik dan ketentuan peraturan perundang-undangan
yang berlaku.
12
9
7) Asas Akuntabilitas, yaitu asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan
dan hasil akhir dari kegiatan penyelenggara negara harus dapat
dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai
pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan
perundang-undangan yang berlaku.
Asas-asas yang tercantum dalam UU N0 28 Tahun 1999 tersebut pada
awalnya ditujukan untuk para penyelenggara negara secara keseluruhan, berbeda
dengan asas-asas yang sejak semula hanya ditujukan pada pemerintah dalam arti
sempit, sesuai dengan istilah ‘bestuur’ pada algemeen beginselen van behoorlijk
bestuur, bukan regering atau overheid, yang mengandung arti pemerintah dalam
arti luas. Seiring dengan perjalanan waktu, asas-asas dalam UU No 28 Tahun
1999, tersebut diakui dan diterapkan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan
proses peradilan di Pengadilan Tata Usaha Negara, yakni setelah adanya UU
No.9 Tahun 2004 tentang Perubahan atas UU No.5 Tahun 1986 tentang PTUN.
Berdasarkan Pasal 53 ayat (2) point a disebutkan; “Keputusan Tata Usaha
Negara yang digugat itu bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan
yang baik”, dan dalam penjelasannya disebutkan; “Yang dimaksud dengan asas-
asas umum pemerintahan yang baik adalah meliputi atas kepastian hukum, tertib
penyelenggaraan negara, keterbukaan, proporsionalitas, profesionalitas, dan
akuntabilitas, sebagaimana dimaksud dalam UU No.28 Tahun 1999 tentang
Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi dan
13
0
Nepotisme”. Disamping itu dalam UU Pemerintahan Daerah, asas-asas umum
pemerintahan yang baik tersebut dijadikan asas dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah, sebagaimana tercantum dalam Pasl 20 ayat (1) yang
berbunyi; “Penyelenggaraan pemerintah berpedoman pada Asas Umum
Penyelenggaraan Negara yang terdiri atas: asas kepentingan umum, asas
keterbukaan, asas proporsionalitas, asas profesionalitas, asas akuntabilitas, asas
efisiensi, dan asas efektifitas”. Berdasarkan rumusan pasal ini tampak bahwa di
dalamnya terdapat dua asas tambahan, yaitu asas efisiensi dan asas efektivitas.
Hanya saja kedua asas tambahan ini tidak terdapat penjelasannya dalam undang-
undang tersebut, sehingga tidak atau belum diketahui apa yang
dimaksudkannya.130
2.2.7 Konsep Freies Ermessen
Keberadaan kebijakan tidak dapat dilepaskan dengan kewenangan bebas
(vrije bevoegdheid) dari pemerintah yang sering disebut dengan istilah freies
Ermessen. Secara bahasa freies Ermessen berasal dari kata frei artinya bebas,
lepas, tidak terikat, dan merdeka. Freies artinya orang yang bebas, tidak terikat,
dan merdeka. Sedangkan Ermessen berarti mempertimbangkan, menilai,
menduga, dan memperkirakan. Freies Ermessen berarti orang yang memiliki
kebebasan untuk menilai, menduga, dan mempertimbangkan sesuatu. Istilah itu
kemudian secara khas digunakan dalam bidang pemerintahan, sehingga freiess
130 Ridwan HR, 2016, Hukum Administrasi Negara Edisi Revisi, PT. RajaGrafindo
Persada, Depok (Selanjutnya disebut Ridwan HR II), h. 241-243.
13
1
Ermessen (dikresionare power) diartikan sebagai salah satu sarana yang
memberikan ruang bergerak bagi pejabat atau badan-badan administrasi negara
untuk melakukan tindakan tanpa harus terikat sepenuhnya pada undang-undang.
Definisi lain yang hampir senada diberikan oleh Nana Saputra, yakni suatu
kebebasan yang diberikan kepada alat administrasi, yaitu kebebasan yang pada
asasnya memperkenankan alat administrasi negara mengutamakan keefektifan
tercapainya suatu tujuan (doelmatigheid) daripada berpegang teguh kepada
ketentuan hukum, atau kewenangan yang sah untuk turut campur dalam kegiatan
sosal guna melaksanakan tugas-tugas menyelenggarakan kepentingan hukum.
Bachsan Mustafa menyebutkan bahwa, freies Ermessen diberikan kepada
pemerintah mengingat fungsi pemerintah atau administrasi negara yaitu
menyelenggarakan kesejahteraan umum yang berbeda dengan fungsi kehakiman
untuk menyelesaikan sengketa antar penduduk. Keputusan pemerintah lebih
mengutamakan pencapaian tujuan atau sasarannya (doelmatigheid) daripada
sesuai dengan hukum yang berlaku (rechtmatigheid).131
Meskipun pemberian freies Ermessen kepada pemerintah atau
administrasi negara merupakan konsekuensi logis dari konsepsi welfare state,
akan tetapi dalam kerangka negara hukum, freies Ermessen ini tidak dapat
digunakan tanpa batas. Atas dasar itu, Sjachran Basah mengemukakan unsur-
unsur freies Ermessen dalam suatu negara hukum yaitu sebagai berikut:132
131 Ibid., h. 169-170. 132 Ibid., h. 170.
13
2
a. Ditujukan untuk menjalankan tugas-tugas servis publik;
b. Merupakan sikap tindak yang aktif dari administasi negara;
c. Sikap tindak itu dimungkinkan oleh hukum;
d. Sikap tindak itu diambil atas inisiatif sendiri;
e. Sikap tindak itu dimaksudkan untuk menyelesaikan persoalan-persoalan
penting yang timbul secara tiba-tiba;
f. Sikap tindak itu dapat dipertanggungjawabkan secara moral kepada
Tuhan Yang Maha Esa maupun secara hukum.
Dalam perspektif negara hukum kesejahteraan, tindakan yang dilakukan
oleh pejabat administrasi negara berdasarkan asas kebebasan bertindak (diskresi
atau freies ermessen) tidak terikat kepada undang-undang. Akan tetapi, tentu saja
pejabat administrasi negara yang bersangkutan tidak boleh melakukan tindakan
tanpa pertimbangan-pertimbangan atau dasar pemikiran tertentu. Dalam
perspektif negara hukum, segenap tindakan pejabat administrasi harus selalu ada
batasan dan alasannya. Jika suatu tindakan pemerintahan tidak dapat dinilai
berdasarkan pertimbangan-pertimbangan hukum, tidak berarti perbuatan tersebut
tidak perlu dipertanggungjawabkan. Tindakan yang tidak dapat
dipertanggungjawabkan secara hukum harus dipertanggungjawabkan secara
moral dan akal sehat yang ukuran-ukurannya adalah kepatutan (moral) dan
kelayakan (akal sehat). Dalam hubungan itu, Hans J.Wolf, seperti dikutip oleh
Markus Lukman, mengemukakan bahwa freies ermessen tidak boleh diartikan
13
3
secara berlebihan seakan-akan badan atau pejabat administrasi negara boleh
bertindak dengan sewenang-wenang atau tanpa dasar dan dengan dasar-dasar
yang tidak jelas ataupun dengan pertimbangan subjektif-individual.133
Pemberian kewenangan untuk bertindak atas inisiatif sendiri kepada
pemerintah (pejabat administrasi negara) tentu saja harus didasarkan pada
beberapa alasan tertentu. Hal ini berarti bahwa diskresi tidak dapat dilakukan
secara sewenang-wenang. Melainkan terikat kepada persyaratan kondisional,
tanpa kehadiran persyaratan kondisional tindakan diskresi tersebut pada
dasarnya tidak boleh dilakukan.
Menurut Ridwan H.R., ada tiga alasan atau keadaan kondisional yang
menjadikan pemerintah dapat melakukan tindakan diskresi atau tindakan atas
inisiatif sendiri, yaitu sebagai berikut:134
1) Belum ada peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang
penyelesaian in concreto terhadap suatu masalah, padahal masalah
tersebut menuntut penyelesaian yang segera.
2) Peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar tindakan aparat
pemerintah telah memberikan kebebasan sepenuhnya.
3) Adanya delegasi perundang-undangan, yaitu pemberian kekuasaan untuk
mengatur sendiri kepada pemerintah yang sebenarnya kekuasaan ini
dimiliki oleh aparat yang lebih tinggi tingkatannya.
133 Hotma P.Sibuea, 2010, Asas Negara Hukum Peraturan Kebijakan, Asas-asas Umum
Pemerintahan yang Baik, Erlangga, Jakarta, h. 73. 134 Ibid., h. 73.
13
4
Dalam kondisi yang pertama diatas, diskresi mengandung arti sebagai
suatu tindakan pemerintah yang dilakukan atas inisiatif sendiri akibat terjadi
kekosongan hukum (undang-undang) in concreto. Dalam kondisi tersebut,
kekosongan hukum tersebut harus diisi pemerintah dengan menetapkan sendiri
hukum yang berlaku terhadap kasus yang bersangkutan karena belum ada
undang-undang yang dapat dijadikan pedoman bagi pemerintah. Namun jika
terjadi masalah baru yang belum ada pengaturannya, pemerintah dapat
berpedoman pada asas-asas hukumyang hidup dalam kesadaran hukum bangsa
Indonesia.135
Dalam hal kondisi kedua diatas, diskresi merupakan tindakan yang
dilakukan oleh pemerintah atas inisiatif sendiri untuk menjalankan suatu undang-
undang karena undang-undang itu sendiri tidak mengatur cara untuk
menjalankannya secara khusus. Contohnya, suatu undang-undang yang tidak
menentapkan syarat-syarat untuk memperoleh izin usaha tertentu, jika
pemerintah tidak mengambil tindakan untuk menjalankan undang-undang
dengan sendirinya undang-undang itu tidak dapat dijalankan. Pemerintah harus
bertindak atas inisiatif sendiri untuk menjalankan perintah undang-undang
tersebut, yaitu dengan menetapkan sendiri syarat-syarat untuk memperoleh izin
usaha tersebut. Jika tidak ada patokan yang diberikan oleh undang-undang,
135 Ibid., h. 74.
13
5
syarat-syarat tersebut dengan sendirinya ditetapkan atas dasar penilaian
pemerintah atau pejabat administrasi negara yang bersangkutan.136
Dalam kondisi ketiga di atas, dikresi merupakan tindakan pemerintahan
yang dilakukan atas inisiatif sendiri karena aparat pemerintah diberi kekuasaan
untuk mengatur sendiri suatu hal tertentu, meskipun kewenangan untuk
mengatur hal tersebut sebenarnya dimiliki oleh aparat yang lebih tinggi
tingkatannya. Dalam kondisi ini kekuasaan yang lebih tinggi menyerahkan
kewenangannya kepada pejabat administrasi negara untuk menjalankan
kewenangan tersebut. Jika terjadi penyerahan kewenangan kepada pejabat
administasi negara, pemerintah bertindak seolah-oleh pembentuk undang-
undang.137
Dalam lapangan hukum administrasi negara dikenal dua macam diskresi
sebagai bentuk kebebasan bertindak atas inisiatif sendiri, yaitu: (a) diskresi
bebas; dan (b) diskresi terikat. Atmosudirjo menyebutkan berdasarkan kriteria
(tolok ukur) ruang kebebasan yang diberikan oleh undang-undang kepada
pemerintah atau pejabat administrasi negara dalam melakukan tindakan atas
inisiatif sendiri untuk menyelesaikan suatu masalah faktual.138
Menurut Atmosudirjo, dalam diskresi terikat, ruang pertimbangan yang
diberikan kepada pemerintah dibatasi oleh undang-undang sehingga ruang
pertimbangan tersebut bersifat terbatas. Dalam diskresi bebas, ruang
136 Ibid., h. 75. 137 Ibid., h. 75. 138 Ibid., h. 79.
13
6
pertimbangan tersebut tidak dibatasi secara khusus oleh undang-undang.
Undang-undang hanya menetapkan batas-batas umum sehingga pejabat
administrasi negara bebas mengambil keputusan apa saja asalkan tidak
melampaui atau melanggar batas-batas tersebut. Diskresi bebas juga dikenal
dengan istilah wewenang bebas. Dalam diskresi atau wewenang bebas, undang-
undang memberikan ruang kebebasan (keleluasaan) yang cukup besar kepada
pejabat administrasi negara mengenai cara-cara melaksanakan kewenangan
diskresinya. Keleluasaan itu terjadi karena undang-undang tidak menentukan
kriteria yang harus diperhatikan oleh pejabat administrasi negara dalam
menjalankan kewenangan diskresi tersebut.139
139 Ibid., h. 80.
13
7
2.1. Kerangka Berpikir
Kerangka berpikir dalam penelitian ini, dengan memperhatikan Latar
Belakang sampai kerangka berpikir dibawah sebagai berikut :
1. Pertimbangan
perlunya
Pembagian Hasil
Pajak Hotel dan
Restoran Daerah
Kabupaten/Kota
di Provinsi Bali
Problematika Filosofis:
Kepastian, Keadilan Kemanfaatan
Problematika
Sosiologis: Fakta
Problematika
Yuridis: Rechtvacum
Hasil dan Pembahasan
Latar Belakang Masalah
Metode Penelitian
Kerangka Teoritik Teori
Rumusan Masalah
Teori Kehadilan,
Kewenangan, dan Manfaat,
Konsep negara hukum, Negara Kesejahtraan,
Kepastiam hukum, Asas
Otonomi Daerah,
Perimbangan Keuangan,
Tata Kelola Pemerintahan
yang Baik, dan Freies
Ermessen
Penelitian Hukum
Normatif, pendekatan:
Undang-Undang, Konsep,
Sejarah & Kefilsafatan
Kesimpulan dan Saran
2. Eksistensi
Pembagian Hasil
Pajak Hotel dan
Restoran Daerah
Kabupaten/Kota
di Provinsi Bali
3. Bagaimana
mewujudkan
adanya kepastian
hukum dalam
Pembagian Hasil
Pajak Hotel dan
Restoran Daerah
127
138
BAB III
HAKEKAT FILOSOFIS PEMBAGIAN HASIL PAJAK HOTEL DAN
RESTORAN DI PROVINSI BALI
3.1. Sejarah Pembagian Hasil Pajak Daerah
3.1.1. Sejarah Pajak Daerah
Sejak bergulirnya pelaksanaan otonomi daerah dengan lahirnya UU No
22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No 25 Tahun 1999 tentang
Perimbangan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah yang
kemudian disusul dengan perubahan kedua undang-undang tersebut, yaitu
dengan ditetapkannya UU No 32 Tahun 2004 dan UU 33 Tahun 2004 telah
menyebabkan perubahan yang mendasar mengenai pengaturan hubungan Pusat
dan Daerah, khususnya dalam bidang Administrasi Pemerintahan ataupun dalam
hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, yang
dikenal sebagai era otonomi daerah.
Pada era otonomi daerah sekarang ini, daerah diberi kewenangan yang
lebih besar untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Tujuannya
adalah lebih mendekatkan pelayanan pemerintah kepada masyarakat,
memudahkan masyarakat untuk memantau dan mengontrol penggunan dana
yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), serta
139
menciptakan persaingan yang sehat antar daerah dan mendorong timbulnya
inovasi.
Dalam rangka meningkatkan kemampuan keuangan daerah, pemerintah
melakukan berbagai kebijakan perpajakan daerah, diantaranya menetapkan UU
No 34 tahun 2000 tentang perubahan atas UU No 18 tahun 1997, tentang Pajak
Daerah dan Retribusi Daerah. Pemberian kewenangan dalam pengenaan pajak
daerah dan retribusi daerah diharapkan lebih mendorong pemerintah daerah
untuk terus berupaya mengotimalkan PAD, khususnya yang berasal dari pajak
daerah dan retribusi daerah. Pemberian keleluasaan kepada pemerintah daerah
untuk meningkatkan PAD melalui pajak daerah dan retribusi daerah
memperlihatkan hasil yang mengembirakan yaitu sejumlah daerah berhasil
mencapai peningkatan PAD-nya secara signifikan. Akan tetapi kreativitas
pemerintah daerah yang berlebihan dan tidak terkontrol dalam memungut pajak
daerah dan retribusi daerah akan menimbulkan dampak yang merugikan bagi
masyarakat dan dunia usaha, yang mengakibatkan ekonomi biaya tinggi. Oleh
karena itu UU No 34 Tahun 2000 tetap memberikan batasan kriteria pajak
daerah dan retribusi daerah yang dapat dipungut oleh pemerintah daerah.140
Pungutan daerah yang berupa Pajak dan Retribusi sesuai UU No 34
Tahun 2000, diberi kewenangan untuk memungut 11 (sebelas) jenis Pajak, yaitu
4 (empat) jenis pajak provinsi dan 7 (tujuh) jenis pajak kabupaten/kota. Selain
140 Utang Rosidi, 2015, Otonomi Daerah dan Desentralisasi, CV.Pustaka Setia,
Bandung, h.431-432.
140
itu kabupaten/kota juga diberi kewenangan menetapkan jenis pajak lain
sepanjang memenuhi kriteria yang ditetapkan dalam Undang-Undang. UU No 34
Tahun 2000 juga mengatur tarif pajak maksimum untuk kesebelas jenis pajak
tersebut. Selanjutnya peraturan pemerintah menetapkan lebih rinci ketentuan
mengenai objek, subjek, dan dasar pengenaan dari 11 (sebelas) jenis pajak
tersebut yang dapat dipungut oleh daerah, serta menetapkan tarif pajak yang
seragam terhadap seluruh jenis pajak provinsi.
Dalam pendapat akhir pemerintah, Menteri Keuangan menyatakan bahwa
penyelesaian Undang-Undang No 28 Tahun 2009 merupakan langkah yang
strategis dan fundamental dalam memantapkan kebijakan desentralisasi fiskal,
khususnya dalam rangka membangun hubungan keuangan antara pemerintah
pusat dan daerah yang lebih ideal. Sebagai salah satu bagian dari upaya
perbaikan terus-menerus, Undang-Undang No 28 Tahun 2009 memperbaiki tiga
hal, yaitu: penyempurnaan sistem pemungutan pajak daerah dan retribusi daerah,
pemberian kewenangan yang lebih besar kepada daerah di bidang perpajakan
(local taxing empowerment), dan peningkatan efektivitas pengawasan. Ketiga
hal tersebut berjalan secara bersamaan, sehingga upaya peningkatan Pendapatan
Asli Daerah (PAD) dilakukan dengan tetap sesuai dan konsisten terhadap
prinsip-prinsip perpajakan yang baik dan tepat, dan diperkenankan pengenaan
sanksi apabila terjadi pelanggaran.141
141 Marihot P. Siahaan, 2016, Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Edisi Revisi, PT.
Raja Grafindo, Jakarta (Selanjutnya disebut Marihot P. Siahaan II), h. 41-42
141
Penjelasan Undang-Undang No 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan
Retribusi Daerah (Selanjutnya disebut UU PDRD) menyebutkan bahwa pada
masa berlaku UU No 34 Tahun 2000, hasil penerimaan pajak diakui belum
memadai dan memiliki peranan yang relatif kecil terhadap Anggaran Pendapatan
dan Belanja Daerah (APBD) khususnya bagi daerah kabupaten dan kota.
Sebagian besar pengeluaran APBD dibiayai dana alokasi dari pusat. Dalam
banyak hal dana alokasi dari pusat tidak sepenuhnya dapat diharapkan menutup
seluruh kebutuhan pengeluaran daerah. Oleh karena itu pemberian peluang untuk
mengenakan pungutan baru yang semula diharapkan dapat meningkatkan
penerimaan daerah, dalam kenyataannya tidak banyak diharapkan dapat
menutupi kekurangan kebutuhan pengeluaran tersebut. Dengan kriteria yang
diterapkan dalam UU No 34 Tahun 2000 hampir tidak ada jenis pungutan pajak
baru yang dapat dipungut oleh daerah. Oleh karena itu hampir semua pungutan
baru yang dapat dipungut oleh daerah memberikan dampak yang kurang baik
terhadap iklim investasi. Banyak pungutan daerah yang mengakibatkan ekonomi
biaya tinggi karena tumpang tindih dengan pungutan pusat dan merintangi arus
barang dan jasa antardaerah.
Untuk daerah provinsi jenis pajak yang ditetapkan dalam UU No 34
Tahun 2000 tersebut telah memberikan sumbangan besar terhadap APBD.
Namun, karena tidak ada kewenangan provinsi dalam penetapan tarif pajak,
provinsi tidak dapat menyesuaikan penerimaan pajaknya. Dengan demikian
142
ketergantungan provinsi terhadap dana alokasi dari pusat masih tetap tinggi.
Keadaan tersebut juga mendorong provinsi untuk mengenakan pungutan baru
yang bertentangan dengan kriteria yang ditetapkan dalam undang-undang.
Pada dasarnya kecenderungan daerah untuk menciptakan berbagai
pungutan yang tidak sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan
dan bertentangan dengan kepentingan umum dapat diatasi oleh pemerintah
dengan melakukan pengawasan terhadap setiap peraturan daerah yang mengatur
pajak tersebut. Undang-undang memberikan kewenangan kepada pemerintah
untuk membatalkan setiap peraturan daerah yang bertentangan undang-undang
dan kepentingan umum. Peraturan daerah yang mengatur pajak dalam jangka
waktu 15 (lima belas) hari kerja sejak ditetapkan harus disampaikan kepada
pemerintah. Dalam jangka waktu 30 (tiga puluh) hari kerja pemerintah dapat
membatalkan peraturan daerah yang mengatur pajak.
Dalam kenyataannya, pengawasan terhadap peraturan daerah tersebut
tidak dapat berjalan secara efektif. Banyak daerah yang tidak menyampaikan
peraturan daerah kepada pemerintah dan beberapa daerah masih memberlakukan
peraturan daerah yang telah dibatalkan oleh pemerintah. Tidak efektifnya
pengawasan karena undang-undang yang ada tidak mengatur sanksi terhadap
daerah yang melanggar ketentuan tersebut dan sistem pengawasan yang bersifat
represif. Peraturan daerah dapat langsung dilaksankan oleh daerah tanpa
mendapatkan persetujuan terlebih dahulu dari pemerintah.
143
Pengaturan kewenangan perpajakan yang ada saat berlaku UU No 34
Tahun 2000, kurang mendukung pelaksanaan otonomi daerah. Pemberian
kewenangan yang semakin besar kepada daerah dalam penyelenggaraan
pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat seharusnya diikuti dengan
kewenangan yang besar pula dalam perpajakan. Basis pajak kabupaten dan kota
yang sangat terbatas dan tidak adanya kewenangan provinsi dalam penetapan
tarif pajaknya mengakibatkan daerah selalu mengalami kesulitan memenuhi
kebutuhan pengeluarannya. Kebutuhan daerah yang sangat besar terhadap dana
perimbangan dari pusat dalam banyak hal kurang mencerminkan akuntanbilitas
daerah. Pemerintah daerah tidak terdorong untuk mengalokasikan anggaran
secara efisien dan masyarakat setempat tidak ingin mengontrol anggaran daerah
karena merasa tidak dibebani dengan pajak.
Untuk meningkatkan akuntabilitas penyelenggaraan otonomi daerah,
pemerintah daerah seharusnya diberikan kewenangan lebih besar dalam
perpajakan. Perluasan kewenangan perpajakan tersebut dilakukan dengan
memperluas basis pajak daerah dan memberikan kewenangan kepada daerah
dalam penetapan tarif.
Perluasan basis pajak tersebut dilakukan sesuai dengan prinsip pajak
yang baik. Pajak tidak menyebabkan ekonomi biaya tinggi dan/atau menghambat
mobilitas penduduk, lalu lintas barang dan jasa antardaerah dan kegiatan ekspor-
impor. Berdasarkan pertimbangan tersebut perluasan basis pajak daerah
144
dilakukan dengan memperluas basis pajak yang sudah ada, mendaerahkan pajak
pusat dan menambah jenis pajak baru. Perluasan basis pajak yang sudah ada
dilakukan untuk Pajak Kendaraan Bermotor dan Bea Balik Nama Kendaraan
Bermotor diperluas hingga mencakup kendaraan pemerintah. Pajak hotel
diperluas hingga mencakup seluruh persewaan di hotel, pajak restoran diperluas
hingga mencakup pelayanan katering. Ada 4 (empat) jenis pajak baru bagi
daerah, yaitu Pajak Bumi dan Bangunan Pedesaan dan Perkotaan dan Bea
Perolehan Hak Atas Tanah dan Bangunan yang sebelumnya merupakan pajak
pusat dan Pajak Sarang Burung Walet sebagai pajak kabupaten/kota serta Pajak
Rokok yang merupakan pajak baru bagi provinsi. Demikian perubahan dalam
Undang-Undang No 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah
(Selanjutnya disebut UU PDRD).
Berkaitan dengan pemberian kewenangan dalam penetapan tarif untuk
menghindari penetapan tarif pajak yang tinggi yang dapat menambah beban bagi
masyarakat secara berlebihan, daerah hanya diberi kewenangan untuk
menetapkan tarif pajak dalam batas maksimum yang ditetapkan dalam UU
PDRD. Untuk meningkatkan akuntabilitas pengenaan pungutan, dalam UU
PDRD sebagian hasil penerimaan pajak dialokasikan untuk membiayai kegiatan
yang berkaitan dengan pajak tersebut.
Dengan perluasan basis pajak disertai dengan pemberian kewenangan
dalam penetapan tarif tersebut, jenis pajak yang dapat dipungut oleh daerah
145
hanya yang ditetapkan dalam undang-undang. Selanjutnya untuk meningkatkan
efektifitas pengawasan pungutan daerah, mekanise pengawasan diubah dari
represif menjadi preventif. Setiap peraturan daerah tentang pajak dan retribusi
sebelum dilaksanakan harus mendapatkan persetujuan terlebih dahulu dari
pemerintah. Selain itu terhadap daerah yang menetapkan kebijakan di bidang
pajak daerah yang melanggar ketentuan peraturan perundang-undangan yang
lebih tinggi akan dikenakan sanksi berupa penundaan dan/atau pemotongan dana
alokasi umum dan/atau dana bagi hasil.
UU PDRD merupakan undang-undang mengatur pajak daerah termasuk
diantaranya Pajak Hotel dan Restoran yang sampai saat ini berlaku, diharapkan
kemampuan daerah untuk membiayai kebutuhan pengeluarannya semakin besar
karena daerah dapat dengan mudah menyesuaikan pendapatannya sejalan dengan
adanya peningkatan basis pajak daerah dan diskresi dalam penetapan tarif. Di
pihak lain dengan tidak memberikan kewenangan kepada daerah untuk
menetapkan jenis pajak baru akan memberikan kepastian kepada masyarakat dan
dunia usaha yang pada gilirannya diharapkan dapat meningkatkan kesadaran
masyarakat dalam memenuhi kewajiban perpajakannya.
3.1.2. Pembagian Hasil Pajak Daerah
3.1.2.1. Pengaturan Pembagian Hasil Pajak Daerah di Indonesia
Dana Bagi Hasil (DBH) sebagai salah satu dari tiga jenis dana
perimbangan, disamping Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus
146
(DAK) sebagaimana disebutkan dalam UU No 33 Tahun 2004 tentang
Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
Undang-undang ini merinci sumber penerimaan untuk dibagihasilkan yaitu
bersumber dari pajak dan sumber daya alam. Dana Bagi Hasil yang bersumber
dari pajak terdiri dari Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak Atas
Tanah (BPHTB) dan Pajak Penghasilan (PPh) Pasal 25 dan Pasal 29 Wajib Pajak
Orang Pribadi Dalam Negeri dan PPh Pasal 21.
3.1.2.1.1. Pembagian Hasil Pajak Bumi dan Bangunan (PBB)
Dana bagi hasil merupakan dana yang bersumber dari Pendapatan APBN
yang dialokasikan kepada daerah berdasarkan angka persentase untuk mendanai
kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi, sebagaimana
disebutkan dalam Pasal 1 angka 20 UU No 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan
Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Sementara itu Pasal
1 angka 14 Peraturan Menteri Keuangan Nomor 48/PMK.07/2016 tentang
Pengelolaan Transfer ke Daerah dan Dana Desa menyebutkan, Dana Bagi Hasil
Pajak yang selanjutnya disebut DBH Pajak adalah bagian daerah yang berasal
dari penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan, Pajak Penghasilan Pasal 21, Pajak
Penghasilan Pasal 25 dan Pasal 29 Wajib Pajak Orang Pribadi Dalam Negeri
(WPOPDN). Pasal 1 angka 15 Peraturan Menteri Keuangan Nomor
48/PMK.07/2016 tentang Pengelolaan Transfer ke Daerah dan Dana Desa
menyebutkan, Pajak Bumi Bangunan yang selanjutnya disingkat PBB adalah
147
pajak yang dikenakan atas bumi dan bangunan, kecuali PBB Perdesaan dan
Perkotaan. Maka DBP PBB berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014
tentang Pemerintahan Daerah, kemudian diubah lagi dengan perubahan terakhir
yaitu Undang - Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, adalah
bagian daerah yang berasal dari penerimaan PBB, kecuali PBB Perdesaan dan
Perkotaan, yang dialokasikan kepada Daerah penghasil berdasarkan persentase
tertentu dengan tujuan mengurangi ketimpangan kemampuan keuangan antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
Berdasarkan Pasal 12 UU No 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan
Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, Rincian DBH dari
penerimaan PBB dibagi antara provinsi, daerah kabupaten/kota dan Pemerintah,
yaitu:
a. Dana Bagi Hasil dari penerimaan PBB sebesar 90% (sembilan puluh
persen) untuk Daerah dengan rincian sebagai berikut:
1) 16,2% (enam belas dua persepuluh persen) untuk daerah provinsi
yang bersangkutan dan disalurkan ke Rekening Kas Umum
Daerah provinsi;
2) 64,8% (enam puluh empat delapan persepuluh persen) untuk
daerah kabupaten/kota yang bersangkutan dan disalurkan ke
Rekening Kas Umum Daerah kabupaten/kota; dan
148
3) 9% (sembilan persen) untuk biaya pemungutan.
b. 10% (sepuluh persen) bagian Pemerintah dari penerimaan PBB dibagikan
kepada seluruh daerah kabupaten dan kota yang didasarkan atas realisasi
penerimaan PBB tahun anggaran berjalan, dengan imbangan sebagai
berikut:
1) 65% (enam puluh lima persen) dibagikan secara merata kepada
seluruh daerah kabupaten dan kota; dan
2) 35% (tiga puluh lima persen) dibagikan sebagai insentif kepada
daerah kabupaten dan kota yang realisasi tahun sebelumnya
mencapai/melampaui rencana penerimaan sektor tertentu.
Hasil penerimaan PBB bagian Daerah Propinsi dan Daerah
Kabupaten/Kota merupakan pendapatan Daerah dan setiap tahun anggaran
dicantumkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD)
sebagaimana disebutkan Pasal 4 Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2000
tentang Pembagian Hasil Penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan antara
Pemerintah Pusat dan Daerah.
a. Rencana Penerimaan Dana Bagi Hasil Pajak
1) Berdasarkan pagu penerimaan pajak dalam RUU mengenai
APBN yang disampaikan oleh Pemerintah kepada DPR, Direktur
Jenderal Pajak menetapkan, berdasarkan Pasal 12 Peraturan
149
Menteri Keuangan Nomor 48/PMK.07/2016 tentang Pengelolaan
Transfer ke Daerah dan Dana Desa, yaitu:
a) Rencana penerimaan PBB; dan
b) Rencana penerimaan PPh Pasal 21 dan PPh WPOPDN.
2) Rencana Penerimaan PBB terdiri atas:
a) Rencana Penerimaan PBB Perkebunan;
b) Rencana Penerimaan PBB Perhutanan;
c) Rencana Penerimaan PBB Migas;
d) Rencana Penerimaan PBB Pengusahaan Panas Bumi dan
e) Rencana Penerimaan PBB Pertambangan lainnya dan sektor
lainnya.
3) Rencana Penerimaan PBB dan Rencana Penerimaan PPh Pasal 21
dan PPh WPOPDN disampaikan oleh DJP kepada Direktur
Jenderal Perimbangan Keuangan paling lambat minggu kedua
bulan September.
4) Rencana Penerimaan PBB dan rencana penerimaan PPh pasal 21
dan PPh WPOPDN dirinci menurut kabupaten dan kota.
5) Rencana Penerimaan PBB Migas dirinci berdasarkan
a. PBB Migas dari areal daratan (onshore) setiap KKKS menurut
kabupaten dan kota:
150
b. PBB Migas dari areal perairan lepas pantai (offshore) setiap
KKKS; dan
c. PBB Migas dari tubuh bumi setiap KKKS.
6) Rincian rencana penerimaan PBB Migas, dibedakan untuk:
a. PBB Migas yang ditanggung Pemerintah; dan
b. PBB Migas yang dibayar langsung oleh KKKS ke bank persepsi.
7) Rencana penerimaan PBB Pengusahaan Panas Bumi dirinci
berdasarkan Pengusaha Panas Bumi setiap kabupaten dan kota.
8) Rencana penerimaan PBB Pertambangan lainnya dan sektor
lainnya dirinci berdasarkan sektor pertambangan dan sektor
lainnya menurut kabupaten dan kota.
d. Prognosa Realisasi Penerimaan PBB
1) Direktur Jenderal Pajak melakukan perhitungan:
a) Prognosa realisasi penerimaan PBB; dan
2) Prognosa realisasi penerimaan PBB terdiri atas:
a) realisasi penerimaan PBB Perkebunan;
b) realisasi penerimaan PBB Perhutanan;
c) realisasi penerimaan PBB Migas;
d) realisasi penerimaan PBB Pengusahaan Panas Bumi; dan
e) realisasi penerimaan PBB Pertambangan lainnya dan sektor
lainnya.
151
3) Prognosa realisasi penerimaan PBB Migas dirinci berdasarkan:
a) PBB Migas yang ditanggung Pemerintah; dan
b) PBB Migas yang dibayar langsung oleh KKKS ke bank persepsi
4) Prognosa realisasi penerimaan PBB Migas dirinci berdasarkan:
a) PBB Migas dari area daratan (onshore) setiap KKKS menurut
kabupaten dan kota; dan
b) PBB Migas dari area perairan lepas pantai (offshore) dan PBB
Migas dari tubuh bumi setiap KKKS.
5) Prognosa realisasi penerimaan PBB Pengusahaan Panas Bumi
dirinci menurut pengusaha setiap kabupaten dan kota.
6) Prognosa realisasi penerimaan PBB Pertambangan lainnya dan
sektor lainnya dirinci berdasarkan sektor pertambangan dan sektor
lainnya menurut kota dan kabupaten.
7) Prognosa realisasi penerimaan disampaikan oleh Direktur
Jenderal Pajak kepada Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan
paling lambat minggu keempat bulan Oktober.
e. Perhitungan dan Penetapan Alokasi
1) Berdasarkan hasil perhitungan alokasi DBH PBB ditetapkan
alokasi DBH Pajak untuk provinsi, kabupaten dan kota.
2) Dalam hal rencana penerimaan pajak berbeda sangat signifikan
dengan realisasi penerimaan tahun sebelumnya, alokasi DBH
152
pajak dapat disesuaikan dengan realisasi penerimaan tahun-tahun
sebelumnya.
3) Dalam hal rencana penerimaan pajak tidak disampaikan sesuai
dengan batas waktu, perhitungan alokasi DBH pajak dapat
dilakukan berdasarkan data penerimaan pajak tahun sebelumnya.
4) Alokasi DBH PBB untuk provinsi, kabupaten dan kota tercantum
dalam Peraturan Presiden mengenai rincian APBN.
5) DBH PBB terdiri atas:
a) DBH PBB bagian provinsi, kabupaten, dan kota berdasarkan
rencana penerimaan PBB, direktorat jenderal Perimbangan
Keuangan melakukan perhitungan alokasi DBH PBB bagian
provinsi, kabupaten dan kota dan biaya pemungutan PBB.
b) Biaya pemungutan PBB bagian provinsi, kabupaten, dan kota
dihitung sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan
dan presentase pembagian antara provinsi, kabupaten dan kota.
c) DBH PBB bagi rata untuk kabupaten dan kota. Dana bagi hasil
PBB bagi rata untuk kabupaten dan kota berasal dari bagian
pemerintah pusat, yang seluruhnya dibagikan secara merata
kepada seluruh kabupaten dan kota.
f. Perubahan Alokasi DBH
153
1) Alokasi DBH untuk provinsi, kabupaten dan kota yang telah
ditetapkan dalam peraturan presiden mengenai rincian APBN
dapat dilakukan perubahan dalam hal terdapat perubahan data
dan/atau kesalahan hitung.
2) Perubahan alokasi DBH ditetapkan dengan peraturan menteri
keuangan paling lama 30 hari setelah diterimannya perubahan
data prognosa realisasi penerimaan pajak.
g. Penyaluran DBH PBB
1) Penyaluran DBH PBB bagi rata untuk kabupaten dan kota
dilaksanakan dalam 3 tahap yaitu:
a) Tahap I paling lambat bulan April;
b) Tahap II paling lambat bulan Agustus; dan
c) Tahap III paling lambat bulan November.
Penyaluran DBH PBB dibagi rata untuk kabupaten dan kota
dilaksanakan dengan rincian sebagai berikut:
a) Tahap I sebesar 30% (tiga puluh persen) dari pagu alokasi;
b) Tahap II sebesar 50% (lima puluh persen) dari pagu alokasi; dan
c) Tahap III didasarkan pada selisih antara pagu alokasi dengan
jumlah dana yang telah disalurkan pada tahap I dan tahap II.
2) Penyaluran DBH PBB bagian provinsi, kabupaten dan kota dan
biaya pemungutan PBB bagian provinsi kabupaten dan kota untuk
154
PBB sektor Perkebunan, Perhutanan dan Pertambangan lainnya
dan sektor lainnya selain minyak bumi, gas bumi dan
pengusahaan panas bumi dilaksanakan secara mingguan yang
dmulai pada bulan agustus setelah pemberitahuan pajak terutang
diterbitkan oleh Direktoran Jenderal Pajak.
Penyaluran DBH PBB bagian provinsi, kabupaten dan kota dan
biaya pemungutan PBB bagian provinsi, kabupaten dan kota
untuk sektor perkebunan, perhutanan dan pertambangan lainnya
dan sektor lainnya untuk bulan desember dilaksanakan satu kali
sebesar sisa pagu alokasi.
3) Penyaluran DBH PBB dan biaya pemungutan PBB migas dan
PBB pengusahaan panas bumi tidak dilaksanakan secara
triwulanan, yaitu:
a) Triwulan I paling lambat bulan maret;
b) Triwulan II paling lambat bulan Juni:
c) Triwulan III paling lambat bulan September; dan
d) Triwulan IV paling lambat bulan Desember.
4) Penyaluran DBH PBB dan biaya pemungutan PBB migas dan
PBB pengusahaan panas bumi dilaksanakan dengan ketentuan
sebagai berikut:
155
a) Triwulan I dan Triwulan II masing-masing sebesar 25% dari pagu
alokasi;
b) Triwulan III sebesar 30% dari pagu alokasi; dan
c) Triwulan IV berdasarkan selisih antara pagu alokasi dengan
jumlah dana yang telah disalurkan pada triwulan I, triwulan II,
dan triwulan III.
Berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 48/PMK.07/2016
tentang Pengelolaan Transfer ke Daerah dan Dana Desa, diatur mengenai
pedoman penggunaan dana transfer ke daearah oleh pemerintah daerah sebagai
berikut:
1) Transfer ke daerah digunakan untuk mendanai urusan yang
menjadi kewenangan pemerintah provinsi, kabupaten dan kota
yang terdiri atas urusan wajib dan urusan pilihan sesuai dengan
ketentuan peraturan perundang-undangan.
2) Penggunaan transfer ke daerah oleh pemerintah daerah
dilaksanakan secara tertib taat pada peraturan perundang-
undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan
bertanggungjawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan
kepatutan.
3) Transfer kedaerah terdiri atas:
a) Transfer ke daerah yang penggunaannya bersifat umum; dan
156
b) Transfer ke daerah yang penggunaannya sudah ditentukan
4) Transfer ke daerah yang penggunaannya bersifat umum terdiri
atas:
a) DBH PBB;
b) DBH PPh Pasal 21, Pasal 25 dan Pasal 29;
c) DBH SDA Minyak Bumi 15,5%.
5) Transfer ke daerah yang penggunaannya bersifat umum
diprioritaskan untuk mendanai penyelenggaraan urusan
pemerintah wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar dan
yang tidak berkaitan dengan pelayanan dasar.
6) Jenis urusan pemerintahan wajib yang berkaitan dengan
pelayanan dasar dan yang tidak berkaitan dengan pelayanan dasar
didasarkan pada peraturan perundang-undangan terkait.
7) Urusan pemerintahan wajib dilaksanakan dengan menentukan
terlebih dahulu indikator kinerja serta capaian kinerja dari setiap
program dan kegiatan.
8) Urusan pemerintahan wajib yang berkaitan dengan pelayanan
dasar dilaksanakan berdasarkan Standar Pelayanan Minimal
(SPM).
Berdasarkan Pasal 102 sampai dengan 104 diatur lebih lanjut sebagai
berikut:
157
1) Transfer kedaerah yang penggunaannya bersifat umum digunakan
sesuai dengan kebutuhan dan prioritas daerah.
2) Transfer kedaerah yang penggunaannya bersifat umum digunakan
sekurang-kurangnya 15% untuk belanja infrastruktur daerah yang
langsung terkait dengan fasilitas pelayanan publik dalam bentuk
belanja modal dan belanja barang dan jasa
3) Transfer ke daerah kecuali Dana Insentif Daerah yang
penggunaannya bersifat umum, paling sedikit 10% dialokasikan
sebagai Alokasi Dana Desa.
4) Besarnya DBH yang dialokasikan sebagai Alokasi Dana Desa
dihitung berdasarkan realisasi penerimaan DBH yang diterima di
RKUD.
5) Transfer ke daerah yang penggunaannya bersifat umum yang
digunakan untuk pemberian hibah dan/atau bantuan sosial kepada
pihak lain diutamakan untuk meningkatkan kuantitas dan kualitas
pelayanan publik.
Penatausahaan dan pertanggungjawaban transfer ke
daerah:
1) Dalam rangka pertanggungjawaban pengelolaan bagian anggaran
bendahara umum negara (BA BUN) transfer ke daerah dan dana
desa, Pemimpin Pembantu Penggunaan Anggaran Bendahara
158
Umum Negara (PPA BUN) menyusun Laporan Keuangan
Transfer ke daerah.
2) Dalam rangka penatausahaan, akuntansi dan pertanggungjawaban
atas pelaksanaan anggaran, KPA (Kuasa Pengguna Anggaran)
BUN transfer Dana Perimbangan menyusun Laporan Keuangan
tingkat KPA dan disampaikan kepada Pemimpin PPA BUN
Transfer ke Daerah.
3) Untuk menyusun laporan keuangan tingkat KPA, KPA BUN
transfer daerah dapat merujuk dan menugaskan unit organisasi
pada Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan sesuai dengan
tugas pokok dan fungsi terkait penyusunan laporan keuangan:
4) Laporan keuangan terdiri atas:
a) Laporan realisasi anggaran;
b) Laporan operasional;
c) Laporan perubahan ekuitas;
d) Neraca; dan
e) Catatan atas laporan keuangan.
5) Dalam rangka singkronisasi penyajian laporan realisasi anggaran
transfer ke daerah, Direktoran Jenderal Perimbangan Keuangan
bersama-sama dengan Kantor Wilayah Direktoran Jenderal
Perbendaharaan dan pemerintahan daerah dapat melakukan
159
rekonsiliasi data realisasi atas penyaluran Transfer ke Daerah dan
Dana Desa.
6) Pemerintah Daerah mencantumkan sumber pendanaan atas setiap
program/kegiatan yang didanai dari transfer ke daerah yang
penggunaannya sudah ditentukan dalam APBD, APBD perubahan
dan pertanggungjawaban pelaksanaan APBD.
7) Kepala daerah bertanggungjawab atas penggunaan transfer ke
daerah.
3.1.2.1.2. Pengaturan Pembagian Hasil Pajak Bea Perolehan Hak Atas
Tanah dan Bangunan (BPHTB)
Bea Perolehan Hak Atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) sebagaimana
diatur dalam Undang-Undang Nomor 21 Tahun 1997 tentang Bea Perolehan Hak
atas Tanah dan Bangunan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1997
Nomor 44, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3688)
sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2000
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2000 Nomor 130, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3988) yang selanjutnya disebut
UU BPHTB, adalah pajak yang dikenakan atas perolehan hak atas tanah dan atau
bangunan.
Pasal 23 UU BPHTB menjelaskan bahwa penerimaan negara dari Bea
Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan dibagi dengan imbangan 20 % (dua puluh
persen) untuk Pemerintah Pusat dan 80 % (delapan puluh persen) untuk Pemerintah
160
Daerah yang bersangkutan. Sementara itu bagian Pemerintah Pusat, dibagikan
kepada seluruh Pemerintah Kabupaten/Kota secara merata. Dan bagian Pemerintah
Daerah, dibagi dengan imbangan 20 % (dua puluh persen) untuk Pemerintah
Propinsi yang bersangkutan dan 80 % (delapan puluh persen) untuk Pemerintah
Kabupaten/Kota yang bersangkutan.
Pada penjelasan Pasal 23 UU BPHTB, menjelaskan bagian daerah dibagi
dengan perincian sebagai berikut:
a. bagian Propinsi yang bersangkutan sebesar 16% (enam belas persen), atau
20% (dua puluh persen) dari 80% (delapan puluh persen);
b. bagian Kabupaten/Kota yang bersangkutan sebesar 64% (enam puluh
empat persen), atau 80% (delapan puluh persen) dari 80% (delapan puluh
persen);
Selanjutnya Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 55 Tahun
2005 tentang Dana Perimbangan, Pasal 1 angka 9 menjelaskan dana bagi hasil
(DBH) merupakan dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang
dialokasikan kepada daerah berdasarkan angka persentase untuk mendanai
kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Pada Pasal 1 angka
10 menjelaskan DBH Pajak merupakan bagian daerah yang berasal dari
penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan, Bea Perolehan Hak Atas Tanah dan
Bangunan, Pajak Penghasilan Pasal 25 dan Pasal 29 Wajib Pajak Orang Pribadi
Dalam Negeri, dan Pajak Penghasilan Pasal 21. Peraturan Pemerintah Republik
161
Indonesia No. 55 Tahun 2005 juga menegaskan perimbangan bagi hasil BPHTB
sebagaimana diatur dalam Pasal 23 UU BPHTB.
3.1.2.1.3. Pengaturan Pembagian Hasil Pajak Penghasilan (PPh)
Melalui Undang-Undang No 17 Tahun 2000 tentang Perubahan Ketiga
atas Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1983 tentang Pajak Penghasilan
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2000 Nomor 127, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3985), sumber bagi hasil pajak
ditambah dengan adanya ketentuan tentang bagi hasil pajak (PPh) perseorangan,
yang mencakup PPh Karyawan (Pasal 21) dan PPh Orang Pribadi (Pasal 25/29).
Ditetapkannya PPh perorangan ini sebagai obyek bagi hasil dimaksudkan
sebagai kompensasi dan penyelaras bagi daerah-daerah yang tidak memiliki
Sumber Daya Alam namun memberikan kontribusi yang besar bagi penerimaan
negara (APBN).
Pajak penghasilan orang pribadi dalam negeri adalah pajak penghasilan
yang terutang oleh wajib pajak orang pribadi dalam negeri berdasarkan
ketentuan Pasal 25 dan Pasal 29 UU No 7 Tahun 1983 tentang Pajak
Penghasilan sebagaimana telah beberapa kali diubah terakhir dengan UU No 17
Tahun 2000, kecuali pajak atas penghasilan sebagaimana diatur dalam Pasal 25
ayat (8). Pasal 25 ayat (8) ini mengatur mengenai pengenaan pajak bagi wajib
pajak orang pribadi yang bertolak keluar negeri, yang dijabarkan lebih lanjut
162
dengan Peraturan Pemerintah No 42 tahun 2000 tentang Pembayaran Pajak
penghasilan Orang Pribadi yang akan bertolak ke luar negeri.
Pajak Penghasilan Pasal 21 adalah Pajak Penghasilan yang dipotong
oleh pemberi kerja atas penghasilan yang dibayarkan kepada wajib pajak orang
pribadi dalam negeri sehubungan dengan pekerjaan atau jabatan, jasa dan
kegiatan yang dilakukan berdasarkan ketentuan Pasal 21 UU No 7 Tahun 1983
tentang Pajak Penghasilan sebagaimana telah beberapa kali diubah terakhir
dengan UU No 17 Tahun 2000, termasuk Pajak Penghasilan Pasal 21 yang
bersifat final dan setoran akhir Tahun.
Pasal 1 butir 13 Peraturan Pemerintah No 55 Tahun 2005 menyatakan
bahwa Pajak Penghasilan Pasal 25 dan Pasal 29 Wajib Pajak Orang Pribadi
Dalam Negeri (PPh WPDNOP) adalan Pajak Penghasilan Terutang oleh Wajib
Pajak Orang Pribadi Dalam Negeri berdasakan ketentuan Pasal 25 dan Pasal 29
UU Pajak Penghasilan yang berlaku kecuali pajak atas penghasilan sebagaimana
diatur dalam Pasal 25 ayat (8). Sementara itu, pajak penghasilan Pasal 21 (PPh
Pasal 21) menurut Pasal 1 butir 14 Peraturan Pemerintah No.55 tahun 2005
adalah pajak atas penghasilan berupa gaji, upah, honorarium, tunjangan, dan
pembayaran lainnya sehubungan dengan pekerjaan atau jabatan, jasa dan
kegiatan yang dilakukan oleh wajib pajak orang pribadi berdasarkan ketentuan
Pasal 21 undang-undang tentang pajak penghasilan yang berlaku.
163
Pembagian dana bagi hasil Pajak Penghasilan Orang Pribadi Dalam
Negeri sebelum ditetapkan dalam UU No 33 Tahun 2004 dan Peraturan
Pemerintah No 55 Tahun 2005 semula pembagian penerimaan PPh Orang
Pribadi Dalam Negeri dan PPh Pasal 21 didasarkan pada Pasal 31 C UU Pajak
Penghasilan. Sesuai dengan ketentuan ini, penerimaan negera dari pajak
penghasilan orang pribadi dalam negeri dan pajak Penghasilan Pasal 21 yang
dipotong oleh pemberi kerja dibagi dengan imbangan 80% untuk pemerintah
pusat dan 20% untuk pemerintah daerah tempat wajib pajak terdaftar.
Dalam rangka pelaksana ketentuan Pasal 31C tersebut telah ditetapkan
Peraturan Pemerintah No 115 Tahun 2000 tentang pembagian Penerimaan Pajak
Penghasilan Orang Pribadi Dalam Negeri dan Pajak Penghasilan Pasal 21 antara
pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Peraturan pemerintah ini dikeluarkan
dalam rangka mendukung penyelenggaraan otonomi daerah yang lebih luas
sehingga diperlukan adanya keselarasan Perimbangan Keuangan antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
Pembagian Hasil Penerimaan Pajak Penghasilan Orang Pribadi Dalam
Negeri dan Pajak Penghasilan Pasal 21 antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah
Daerah dikaitkan dengan tempat wajib pajak terdaftar karena terdapat hubungan
yang kuat dengan daerah tempat wajib pajak memperoleh penghasilan. Pada
umumnya wajib pajak orang pribadi dalam negeri terdaftar berdasarkan tempat
164
tinggal (domisili), tempat usaha, tempat kegiatan atau pelaksanaan pekerjaan
(lokasi).
Bagian penerimaan pemerintah daerah sebesar 20% di bagi antara
daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota dengan imbangan:
1) 40% untuk daerah provinsi;
2) 60% untuk daerah kabupaten/kota.
Pengalokasian bagian penerimaan pemerintah daerah kepada masing-masing
daerah kabupaten/kota diatur berdasarkan usulan gubernur dengan pertimbangan
faktor-faktor jumlah penduduk, luas wilayah, serta faktor-faktor lainnya yang
relevan dalam rangka pemerataan.
Bagian penerimaan pemerintah daerah tersebut diatas merupakan
pendapatan daerah untuk masing-masing daerah provinsi dan daerah
kabupaten/kota dan setiap tahun anggaran dicantumkan dalam anggaran
pendapatan dan belanja daerah. Sebagai pelaksanaan lebih lanjut Peraturan
Pemerintah No 115 Tahun 2000, telah dikeluarkan keputusan Menteri Keuangan
No 6/KMK.04/2001 tentang Pelaksanaan Pembagian Hasil penerimaan pajak
penghasilan orang pribadi dalam negeri dan Pajak Penghasilan Pasal 21 antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Selanjutnya, Keputusan Menteri
Keuangan No 6/KMK.04/2001 ini diubah dengan Keputusan Menteri Keuangan
No 554/KMK.03/2002 tentang Perubahan atas keputusan Menteri Keuangan No.
6/KMK.04/2001 tentang Pelaksanaan Pembagian Hasil penerimaan pajak
165
penghasilan orang pribadi dalam negeri dan Pajak Penghasilan Pasal 21 antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Namun demikian, dengan berlakunya
Peraturan Pemerintah No 55 Tahun 2005 Peraturan Pemerintah No.115 Tahun
2000 ini dinyatakan tidak berlaku lagi.
Berdasarkan Pasal 12 UU No 33 tahun 2004 Dana Bagi Hasil dari
Penerimaan PPh Pasal 25 dan Pasal 29 Wajib Pajak Orang Pribadi Dalam Negeri
dan PPh Pasal 21 yang merupakan bagian daerah adalah sebesar 20%. Dana bagi
hasil dari penerimaan PPh ini dibagi antara pemerintah daerah provinsi dan
kabupaten/kota. Dan bagi hasil dari pengerimaan PPh Pasal 25 dan Pasal 29
Wajib Pajak Orang Pribadi Dalam Negeri dan Pasal 21 dibagi dengan imbangan
60% untuk kabupaten/kota dan 40% untuk provinsi.
Bagian daerah dari penerimaan PPh Pasal 25 dan Pasal 29 dan PPh
Pasal 21 untuk kabupaten/kota sebesar 60% dan provinsi sebesar 40% ditetapkan
oleh Menteri Keuangan. Berdasarkan Pasal 8 PP No. 55 Tahun 2005 tentang
Dana Perimbangan, Penerimaan Negara dari PPh WPOPDN dan PPh Pasal 21
dibagikan kepada daerah sebesar 20% dengan rincian:
1) 80% untuk provinsi yang bersangkutan;
2) 12% untuk kabupaten/kota dalam provinsi yang bersangkutan.
Bagian dana bagi hasil WPOPDN dan PPh Pasal 21 sebesar 12% untuk
kabupaten/kota dalam provinsi yang bersangkuta dibagi dengan rincian:
1) 8,4% untuk kabupaten/kota tempat wajib pajak terdaftar; dan
166
2) 3,6% untuk seluruh kabupaten/kota dalam provinsi yang bersangkutan
dengan bagian yang sama.
Dana Bagi Hasil PPh WPOPDN dan PPh Pasal 21 tersebut diatas bersumber dari
penerimaan PPh WPOPDN dan PPh Pasal 21 berdasarkan daerah tempat wajib
pajak terdaftar. Alokasi dana bagi hasil pajak ditetapkan oleh Menteri Keuangan
dan alokasi untuk masing-masing daerah terdiri atas sebagai berikut:
1) Alokasi sementara ditetapkan paling lambat dua bulan sebelum tahun
anggaran yang bersangkutan dilaksanakan. Alokasi sementara ini
merupakan dasar penyaluran tri wulan pertama, triwulan kedua, triwulan
ketiga tahun anggaran berjalan.
2) Alokasi definitif yang ditetapkan paling lambat pada dua bulan pertama
triwulan keempat tahun anggaran berjalan. Alokasi devinitif yang ditetapkan
oleh menteri keuangan merupakan koreksi atas ketetapan alokasi sementara
sebagai dasar untuk penyaluran triwulan keempat tahun anggaran berjalan.
Alokasi sementara dana bagi hasil PPh WPOPDN dan PPh Pasal 21
didasarkan atas rancana penerimaan dana bagi hasil PPh WPOPDN dan PPh
Pasal 21. Sementara itu alokasi divinitif didasarkan atas prognosa realiasi
penerimaan dana hasil PPh WPOPDN dan PPh Pasal 21. Dana bagi hasil PPh
WPOPDN dan PPh Pasal 21 disalurkan dengan cara pemindahbukuan dari
rekening kas umum negara ke rekening kas umum daerah. Penyaluran DBH PPh
167
WPOPDN dan PPh Pasal 21 ini dilaksanakan berdasarkan prognosa realisasi
PPh WPOPDN dan PPh Pasal 21 tahun anggaran berjalan.
Penyaluran DBH PPh WPOPDN dan PPh Pasal 21 dilaksanakan secara
triwulan dengan perincian:
1) Penyaluran triwulan pertama sampai dengan triwulan ketiga masing-masing
sebesar 20% dari alokasi sementara dan
2) Penyaluran triwulan keempat didasarkan pada selisih antara pembagian
definitif dengan jumlah dana yang telah dicairkan selama triwulan pertama
sampai dengan triwulan ketiga.
Dalam hal terjadi kelebihan penyaluran karena penyaluran triwulan pertama
sampai dengan triwulan ketiga didasarkan atas pembagian sementara lebih besar
dari pada pembagian definitif, kelebihan dimaksud diperhitungkan dalam
penyaluran tahun anggaran berikutnya.
Sementara itu berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan Nomor
48/PMK.07/2016 tentang Pengelolaan Transfer ke Daerah dan Dana Desa, Pasal
1 angka 16 merumuskan Pajak Penghasilan Pasal 21 adalah pajak atas
penghasilan berupa gaji, upah, honorarium, tunjangan dan pembayaran lainnya
sehubungan dengan pekerjaan atau jabatan, jasa dan kegiatan yang dilakukan
oleh wajib pajak orang pribadi berdasarkan ketentuan Pasal 21 undang-undang
mengenai pajak penghasilan. Sedangkan pajak penghasilan Pasal 25 dan Pasal
29 Wajib Pajak Orang Pribadi Dalam Negeri, dirumuskan dalam Pasal 1 angka
168
17 Peraturan Menteri Keuangan Nomor 48/PMK.07/2016, diartikan sebagai
pajak penghasilan terutang oleh Wajib Pajak Orang Pribadi Dalam Negeri
berdasarkan ketentuan Pasal 25 dan Pasal 29 undang-undang pajak penghasilan
yang berlaku kecuali Pajak Penghasilan sebagaimana diatur dalam Pasal 25 ayat
(8) Undang-Undang mengenai Pajak Penghasilan. Pasal 1 angka 14 Peraturan
Menteri Keuangan Nomor 48/PMK.07/2016 tentang Pengelolaan Transfer ke
Daerah dan Dana Desa menyebutkan, Dana Bagi Hasil Pajak yang selanjutnya
disebut DBH Pajak adalah bagian daerah yang berasal dari penerimaan Pajak
Bumi dan Bangunan, Pajak Penghasilan Pasal 21, Pajak Penghasilan Pasal 25
dan Pasal 29 Wajib Pajak Orang Pribadi Dalam Negeri (WPOPDN).
Sebagaimana halnya dengan rencana penerimaan PBB, berdasarkan Pasal
12 Peraturan Menteri Keuangan Nomor 48/PMK.07/2016 menyatakan bahwa
berdasarkan pagu penerimaan pajak dalam RUU mengenai APBN yang
disampaikan oleh Pemerintah kepada DPR, Direktur Jenderal Pajak menetapkan
juga rencana penerimaan PPh Pasal 21 dan PPh WPOPDN. Rencana penerimaan
PPh Pasal 21 dan PPh WPOPDN tersebut dirinci menurut kabupaten dan kota
serta disampaikan oleh Direktur Jenderal Pajak kepada Direktur Jenderal
Perimbangan Keuangan paling lambat minggu kedua bulan September.
Selanjutnya Pasal 19 menyebutkan, Direktur Jenderal Pajak melakukan
perhitungan prognosas realisasi penerimaan PPh Pasal 21 dan PPh WPOPDN
setiap kabupaten dan kota.
169
Berdasarkan rencana penerimaan PPh sebagaimana dimaksud Pasal 12,
Direktorat Perimbangan Keuangan melakukan perhitungan alokasi dana bagi
hasil PPh Pasal 21 dan PPh WPOPDN sesuai dengan ketentuan peraturan
perundang-undangan. Selanjutnya Pasal 29 Peraturan Menteri Keuangan Nomor
48/PMK.07/2016 menyatakan, berdasarkan perhitungan alokasi dana bagi hasil
PPh Pasal 21 dan PPh WPOPDN ditetapkan alokasi dana bagi hasil pajak untuk
provinsi, kabupaten dan kota.
Sehubungan dengan penyaluran DBH PPh Pasal 21 dan PPh WPOPDN
dilaksanakan secara triwulanan, yaitu:
a) Triwulan I paling lambat bulan maret;
b) Triwulan II paling lambat bulan Juni;
c) Triwulan III paling lambat bulan September; dan
d) Triwulan IV paling lambat bulan Desember.
Penyaluran DBH PPh Pasal 21 dan PPh WPOPDN dilaksanakan dengan rincian:
a) Triwulan I dan Triwulan II masing-masing sebesar 25% dari pagu alokasi;
b) Triwulan III sebesar 30% dari pagu alokasi; dan
c) Triwulan IV berdasarkan selisih antara pagu alokasi dengan jumlah dana
yang telah disalurkan pada triwulan I, triwulan II, dan triwulan III.
Pedoman penggunaan dana transfer ke daearah oleh pemerintah daerah
berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 48/PMK.07/2016 adalah
170
sebagaimana disebutkan pada sebelumnya, yaitu memiliki kesamaan dengan
bagi hasil terhadap Pajak Bumi dan Bangunan.
3.1.2.2. Pengaturan Pembagian Hasil Pajak Daerah di Provinsi Bali
Dalam perkembangannya, subyek yang bertindak dalam skema bagi hasil
tidak hanya melibatkan pusat kepada provinsi dan kabupaten/ kota, tetapi juga
bagi hasil pajak dari provinsi kepada kabupaten/kota di dalam wilayah
yurisdiksinya. Bahkan lebih lanjut, adanya bagi hasil pajak kota/kabupaten
kepada kabupaten lainnya di wilayah yurisdiksi provinsi yang sama. Secara
yuridis, hal ini memiliki dasar legal tersendiri, terutama melalui UU No.34
Tahun 2000 tentang Pajak dan Retribusi Daerah jo PP No.65/2001 tentang Pajak
Daerah dan PP No.66/2001 tentang Retribusi Daerah142. Demikian sebagaimana
UU No.34 Tahun 2000 sebelum diubah dengan berdasarkan UU No.28 tahun
2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah.
Dalam rangka memantapkan pelaksanaan otonomi daerah, serta
mengurangi kesenjangan kemampuan pembiayaan antar Kabupaten/Kota,
dipandang perlu menetapkan pemberian sebagian hasil penerimaan pajak-pajak
Provinsi Bali kepada Kabupaten/Kota di Bali yang ditetapkan dengan Peraturan
Daerah Propinsi Bali yaitu diantaranya adalah Peraturan Daerah Propinsi Bali
Nomor 15 Tahun 2001 tentang Penetapan Pemberian Sebagian Hasil Penerimaan
Pajak Propinsi Bali Kepada Kabupaten/Kota. Beberapa Pembagian Hasil Pajak
142 Komite Pemantau Pelaksanaan Otonomi Daerah News, April 2004, Bagi hasil Pajak
Propinsi Bali kepada Kabupaten/Kota, UPD LPEM-FEUI
171
Daerah yang dilaksanakan di Provinsi Bali antara lain; Pembagian Hasil Pajak
Kendaraan, Bahan Bakar Kendaraan dan Pemanfaatan Air Bawah tanah di
Provinsi Bali.
Hasil Penerimaan Pajak Kendaraan Bermotor dan Kendaraan diatas
Air dan Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor dan Kendaraan diatas air
oleh provinsi diserahkan kepada Kabupaten/Kota sebesar 30% (tiga puluh
persen), dan hasil penerimaan Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor
diserahkan kepada Kabupaten/Kota sebesar 70% (tujuh puluh persen).
Sedangkan Hasil Penerimaan Pajak Pengambilan dan Pemanfaatan Air
Bawah Tanah dan Air Permukaan diserahkan kepada Kabupaten/Kota sebesar
70% (tujuh puluh persen).
Pemberian sebagian hasil penerimaan Pajak Propinsi
kepada Kabupaten/Kota, dicantumkan dalam Anggaran Pendapatan dan
Belanja Daerah Propinsi pada Belanja Rutin, dimana setiap awal Tahun
Anggaran, Gubernur menyampaikan kepada Kabupaten/Kota besarnaya jumlah
sebagian hasil tersebut. Penerimaan sebagian hasil Pajak Provinsi oleh
Kabupaten/Kota dicantumkan dalam Anggaran Pendapatan Kabupaten / Kota
pada pos 1.3.1. Bagi Hasil Pajak ayat cadangan yang tersedia. Pemberian
sebagian hasil penerimaan Pajak provinsi kepada masing-masing
Kabupaten / Kota, dengan memperhatikan aspek pemerataan, keadilan dan
potensi daerah yang ditetapkan dengan Keputusan Gubemur
172
Pemberian sebagian hasil Pajak Kendaraan Bermotor dan Kendaraan
diatas Air dan Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor dan Kendaraan
diatas air mempergunakan variabel-variabel sebagai berikut:
a. Jumlah penduduk;
b. produk domestik regional bruto per kapita;
c. pendapatan asli daerah;
d. luas wilayah;
e. jumlah kendaraan;
f. panjang jalan;
g. jumlah penduduk miskin;
h. potensi Pajak Kendaraan Bermotor dan Bea Balik Nama Kendaraan
Bermotor
Pemberian sebagian hasil penerimaan Pajak Bahan Bakar Kendaraan
Bermotor mempergunakan variabel-variabel sebagai berikut:
a. jumlah penduduk;
b. produk domestik regional bruto per kapita;
c. pendapatan domestik regional bruto per kapita;
d. luas wilayah;
e. jumlah kendaraan;
f. jumlah penduduk miskin;
g. potensi pajak bahan bakar kendaraan bermotor.
173
Pemberian sebagian hasil penerimaan Pajak Pengambilan dan Pemanfaatan
Air Bawah Tanah dan Air Permukaan mempergunakan variabel-variabel sebagai
berikut:
a. jumlah penduduk;
b. produk domestik regional bruto per kapita;
c. pendapatan asli daerah;
d. luas wilayah;
e. jumlahpendudukmiskin;
f. potensi air bawah tanah;
g. luas hutan lindung.
Tata Cara Penyalurannya dilaksanakan sesuai dengan sistem pengelolaan
keuangan yang berlaku, Sebagian Hasil Penerimaan Pajak Provinsi tersebut
penggunaannya sepenuhnya menjadi kewenangan Kabupaten/Kota sesuai
dengan prinsip-prinsip pengelolaan keuangan daerah.
Prinsip-prinsip penting dalam Perda No.15 Tahun 2001 tentang
Penetapan Pemberian Sebagian Hasil Penerimaan Pajak Propinsi Bali Kepada
Kabupaten/Kota. adalah:
- Penggunaan bagian daerah ini diserahkan daerah masing-masing daerah.
- Dari segi asas kepastian anggaran, Perda memberikan jaminan bahwa
bagian daerah ini akan menjadi pendapatan kabupaten/kota setiap tahun
anggaran dan dicantumkan dalam APBD. Setiap awal tahun Gubernur
174
Bali akan menyampaikan kepada kabupaten/ kota besarnya jumlah yang
diperoleh setiap daerah.
- Prinsip yang dilandasi pertimbangan kecukupan fiskal (fiscal adequate)
untuk pembiayaan kewenangan desentralisasi, pertimbangan pemerataan
(equalization grant), dan pertimbangan potensi pajak setiap daerah.
- Secara umum, variabel yang dipakai untuk menentukan proporsi setiap
daerah, berbeda menurut jenis obyek bagi hasil. Bagi hasil pajak
kendaraan bermotor dan kendaraan di atas air dan bea balik nama
kendaraan bermotor dan kendaraan di atas air berdasar variabel jumlah
penduduk, PDRB per kapita, PAD, luas wilayah, jumlah kendaraan,
panjang jalan, jumlah penduduk miskin, dan potensi pajak; bagi hasil
pajak bahan bakar kendaraan bermotor menurut variabel jumlah
penduduk, PDRB per kapita, PAD luas wilayah, jumlah kendaraan,
jumlah penduduk miskin dan potensi pajak; dan bagi hasil pajak
pengambilan dan pemanfaatan air bawah tanah dan air permukaan
berdasar variabel jumlah penduduk, PDB per kapita, PAD, luas wilayah,
jumlah penduduk miskin, potensi air bawah tanah dan luas hutan
lindung.143
-
143 Komite Pemantau Pelaksanaan Otonomi Daerah News, April 2004, Bagi hasil Pajak
Propinsi Bali kepada Kabupaten/Kota, UPD LPEM-FEUI
175
3.1.3. Pembagian Hasil Penerimaan Pajak Provinsi
Pengaturan tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah sebelumnya yaitu
Undang-Undang no 34 Tahun 2000 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah,
Pasal 2A ayat (1) mengatur bahwa hasil penerimaan pajak provinsi sebagian
diperuntukkan bagi daerah kabupaten/kota di wilayah provinsi yang
bersangkutan dengan ketentuan sebagai berikut:
a. Hasil penerimaan Pajak Kendaraan Bermotor dan Kendaraan Atas Air
diserahkan kepada daerah kabupaten/kota paling sedikit 30%.
b. Hasil penerimaan Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor dan Kendaraan
Atas Air diserahkan kepada daerah kabupaten/kota paling sedikit 30%.
c. Hasil penerimaan Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor diserahkan
kepada daerah kabupaten/kota paling sedikit 70%.
d. Hasil penerimaan Pajak Pengambilan dan Pemanfaatan Air Bawah Tanah
dan Air Permukaan diserahkan kepada daerah kabupaten/kota paling
sedikit 70%.
Bagian daerah kabupaten/kota yang berasal dari pajak provinsi ditetapkan
lebih lanjut dengan peraturan daerah provinsi dengan memperhatikan aspek
pemerataan dan potensi antar daerah kabupaten/kota. Jika hasil penerimaan
pajak kabupaten/kota dari suatu provinsi terkonsentrasi pada sejumlah kecil
daerah kota/kabupaten gubernur berwenang merealokasikan hasil penerimaan
pajak tersebut kepada daerah kabupaten/kota dalam provinsi yang bersangkutan.
176
Pengertian terkonsentrasi pada suatu daerah kabupaten/kota adalah apabila hasil
penerimaan pajak tertentu lebih besar daripada total penerimaan pajak sejenis di
seluruh kabupaten/kota dalam provinsi yang bersangkutan. Penggunaan bagian
daerah kabupaten/kota ditetapkan sepenuhnya oleh daerah kabupaten/kota.144
Karena objek pajak kabupaten/kota dalam satu provinsi bersifat lintas
daerah kabupaten/kota, gubernur berwenang untuk merealokasikan hasil
penerimaan pajak tersebut kepada daerah kabupatan/kota yang terkait. Objek
pajak yang bersifat lintas daerah kabupaten/kota adalah objek pajak yang
memberikan manfaat bagi beberapa daerah kabupaten/kota, tetapi objek pajak
tersebut hanya dipungut pada satu atau beberapa daerah kabupaten/kota.
Realokasi tersebut dilakukan oleh gubernur atas dasar kesepakatan yang dicapai
antar daerah kabupaten/kota yang terkait dengan persetujuan DPRD
kabupaten/kota yang bersangkutan. Kesepakatan yang dicapai adalah
kesepakatan antar bupati/walikota yang disetujui DPRD kabupaten/kota yang
bersangkutan.
Sementara itu Undang-Undang No 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah
dan Retribusi Daerah mengatur bagi hasil pajak provinsi yang sedikit berbeda
dengan ketentuan dalam Undang-Undang No 34 Tahun 2000, terkait dengan
adanya perubahan dalam jenis pajak provinsi. Berdasarkan ketentuan Pasal 94
Undang-Undang No 28 Tahun 2009, hasil penerimaan pajak provinsi sebagian
144 Marihot P. Siahaan II, op.cit., h. 142.
177
diperuntukkan bagi kabupaten/kota di wilayah provinsi yang bersangkutan
dengan ketentuan:
a. Hasil penerimaan Pajak Kendaraan Bermotor diserahkan kepada
kabupaten/kota sebesar 30% (tiga puluh persen);
b. Hasil penerimaan Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor diserahkan
kepada kabupaten/kota sebesar 30% (tiga puluh persen);
c. Hasil penerimaan Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor diserahkan
kepada kabupaten/kota sebesar 70% (tujuh puluh persen);
d. Hasil penerimaan Pajak Rokok diserahkan kepada kabupaten/kota sebesar
70% (tiga puluh persen); dan
e. Hasil penerimaan Pajak Air Permukaan diserahkan kepada kabupaten/kota
sebesar 50% (lima puluh persen);
Pasal tersebut juga menjelaskan khusus untuk penerimaan Pajak Air Permukaan
dari sumber air yang berada hanya pada 1 (satu) wilayah kabupaten/kota, hasil
penerimaan Pajak Air Permukaan dimaksud diserahkan kepada kabupaten/kota
yang bersangkutan sebesar 80% (delapan puluh persen), dimana bagian tersebut
ditetapkan dengan memperhatikan aspek pemerataan dan/atau potensi
antarkabupaten/kota. Serta ketentuan lebih lanjut mengenai bagi hasil
penerimaan Pajak provinsi yang diperuntukkan bagi kabupaten/kota ditetapkan
dengan Peraturan Daerah Provinsi.
178
3.1.4. Pembagian Hasil Penerimaan Pajak Kabupaten/Kota
Pasal 2A ayat (3) Undang-Undang No 34 Tahun 2000 mengatur bahwa
hasil penerimaan pajak kabupaten/Kota, baik yang telah ditentukan dalam
Undang-Undang No 34 Tahun 2000 maupun yang ditetapkan sendiri dengan
peraturan daerah, diperuntukkan paling sedikit sepuluh persen bagi desa di
wilayah daerah kabupaten/Kota yang bersangkutan. Bagian desa yang berasal
dari pajak kabupaten/Kota ditetapkan dengan peraturan daerah dengan
memperhatikan aspek dan potensi antar desa.
3.2. Sejarah Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
Pada masa pemerintahan Gubernur Bali, Soekarmen, pemetaan untuk
pembangunan hotel dan restoran difokuskan pada Kabupaten Badung dan Kota
Denpasar. Di Badung yaitu di wilayah Kuta dan sekitarnya, serta Nusa Dua dan
sekitarnya, dan untuk di Denpasar meliputi wilayah Sanur dan sekitarnya,
adapun filosofi pemikiran saat itu hanya di wilayah tertentu, yaitu ingin
menjauhkan masyarakat dari pengaruh negatif yang ditimbulkan dari para
wisatawan, sehingga hanya di tiga wilayah ini yang boleh dibangun hotel
berbintang. Sejalan perkembangannya hanya di daerah-daerah tersebut yang
maju terutama dari sisi penghasilan atau ekonominya. Hal ini merupakan sebab
timbulnya pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali, dimana
Daerah Kabupaten Badung dan Kota Denpasar diminta berkonstribusi hasil
Pajak Hotel dan Restorannya kepada kabupaten lainnya di Bali sebagai
179
konsekuensi terfokusnya pembagunan hotel disana. Demikian halnya sesuai
penjelasan mantan Gubernur Provinsi Bali, Dewa Made Brata, yang telah berada
dalam pemerintahan daerah saat era Gubernur Soekarmen.
Di era otonomi daerah saat ini di daerah yang sebagai pemetaan untuk
pembangunan hotel dan restoran tersebut memperoleh penghasilan yang besar
terutama dari Pajak Hotel dan Restoran yang dimiliki, untuk mengurangi
ketimpangan pendapatan antardaerah dan peningkatan aktivitas pariwisata di
Bali, salah satu kerjasama antardaerah yang dianggap berhasil dilakukan adalah
kerjasama distribusi Pajak Hotel dan Restoran antar pemerintah daerah di
Provinsi Bali.
Perkembangan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali di
mulai pada tahun 1972 yaitu pada peristiwa diinisiasinya kerjasama distribusi
Pajak Hotel dan Restoran antar pemerintah daerah melalui SK. DPRD
Kabupaten Badung No.46/DPRD/1972, yaitu dengan konteks pembangunan
tourist resort di Bali Selatan berdampak pada kesenjangan antar daerah.
Pariwata Bali merupakan pariwisata budaya yang mencakup seluruh wilayah
Provinsi Bali, oleh karena itu dibutuhkan suatu sistem disribusi Pajak Hotel dan
Restoran.
Pada tahun 1989, Perubahan dasar hukum dari SK DPRD Kab. Badung
No.46/DPRD/1972 menjadi Keputusan Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Bali
No. 166 Tahun 1989. Dalam keputusan gubernur, ditetapkan ketentuan
180
penggunaan dana yaitu 45% untuk biaya belanja rutin dan 55% untuk biaya
belanja pembangunan sesuai belanja prioritas. Selanjutnya ada perubahan dasar
hukum Keputusan Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Bali No. 166 Tahun 1989
menjadi Keputusan Gubernur Bali No. 67 Tahun 2001. Ditetapkannya UU No.
22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang menetapkan sistem otonomi
daerah. Terdapat perubahan pola pembagian dana karena provinsi turut menjadi
pihak penerima dana untuk kepentingan pariwisata secara keseluruhan.
Ditetapkannya kriteria pembagian dana antarkabupaten penerima agar distribusi
dilakukan lebih adil dan merata. Kabupaten Gianyar tidak menerima dana lagi
karena pengelolaan dan pengembangan pariwisatanya sudah dianggap stabil
serta Kota Denpasar turut memberikan 10% dari Pajak Hotel dan Restoran
kepada kabupaten lain.
Rapat pembentukan kerjasama (MoU) dilaksanakan pada tahun 2003,
yang hasilnya pengurangan persentase pembagian dana dari Kabupaten Badung
karena pembangunan yang dilakukan Kabupaten Badung serta tidak
diikusertakannya Provinsi sebagai pihak penerima dana. Serta perubahan dasar
hukum menjadi Keputusan Gubernur Bali Nomor 16 Tahun 2003 tentang
Pembagian Bantuan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan
Kota Denpasar kepada 6 (enam) Kabupaten lainnya, kerjasama ditetapkan yang
menjadi dasar keputusan gubernur ini. Terdapat perincian persentase pembagian
181
Pajak Hotel dan Restoran untuk setiap kabupaten penerima serta mekanisme
pertanggungjawaban berupa laporan penggunaan dana.
Selanjutnya tahun 2009 dilakukan Rapat pembaruan kerjasama (MoU)
yaitu, perubahan persentase besar dana distribusi Kabupaten Badung menjadi
range 15-22% tergantung dari kebutuhan biaya pembangunan yang dilakukan
Kabupaten Badung. pengaturan penggunaan dana menjadi lebih rinci, Provinsi
Bali kembali mendapat dana distribusi untuk kepentingan promosi bersama dan
perubahan proporsi penggunaan dana bagi kabupaten penerima. Perubahan
tersebut yaitu menjadi Keputusan Gubernur Bali Nomor 286/01-F/HK/2009
tentang Realokasi Hasil Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten
Badung dan Kota Denpasar kepada Provinsi Bali, kerjasama (MoU) berubah
yang menjadi dasar keputusan gubernur ini. Tujuan Keputusan ini adalah untuk
lebih meningkatkan pembangunan pariwisata Bali secara menyeluruh,
terintegrasi dan utuh yang berwawasan budaya dan lingkungan. Pada Keputusan
Gubernur dijelaskan bahwa dana untuk keenam kabupaten lainnya diprioritaskan
untuk pembangunan dan pemeliharaan sarana obyek wisata, kebersihan atau
pelestarian lingkungan serta pelestarian budaya dan pembangunan lainnya yang
menyentuh kepentingan masyarakat secara langsung.
Kemudian berdasarkan Peraturan Bupati Badung No 50 Tahun 2014
tentang Penetapan Tambahan Bantuan Hasil Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak
Restoran Kabupaten Badung kepada Provinsi Bali Tahun Anggaran 2014,
182
sebagai tindak lanjut dari Kesepakatan Bersama Gubernur Bali dengan Bupati
Badung dan Wali Kota Denpasar tanggal 12 Januari 2009, Nomor:
075/01/KB/B.Pem/2009 dan No: 18 Tahun 2009, tentang Realokasi Hasil
Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan Kota
Denpasar kepada Provinsi Bali.
Jenis-jenis pajak daerah yang diatur di dalam UU PDRD adalah sebagai
berikut:
a. Jenis Pajak Provinsi terdiri atas:
1) Pajak Kendaraan Bermotor;
2) Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor;
3) Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor;
4) Pajak Air Permukaan; dan
5) Pajak Rokok.
b. Jenis Pajak Kabupaten/Kota terdiri atas:
1) Pajak Hotel;
2) Pajak Restoran;
3) Pajak Hiburan;
4) Pajak Reklame;
5) Pajak Penerangan Jalan;
6) Pajak Mineral Bukan Logam dan Bantuan;
7) Pajak Parkir;
183
8) Pajak Air Tanah;
9) Pajak Sarang Burung Walet;
10) Pajak Bumi dan Bangunan Perdesaan dan Perkotaan; dan
11) Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan.
Daerah dilarang memungut pajak selain jenis pajak daerah di atas. Jenis
pajak provinsi, kabupaten dan kota di atas dapat tidak dipungut apabila
potensinya kurang memadai dan atau disesuaikan dengan kebijakan daerah yang
ditetapkan dengan peraturan daerah.145
Sesuai dengan UU No 28 Tahun 2009 Pasal 1 angka 20 dan 21, Pajak
Hotel adalah pajak atas pelayanan yang disediakan oleh hotel. Sedangkan yang
dimaksud dengan hotel adalah fasilitas penyedia jasa penginapan/peristirahatan
termasuk jasa terkait lainnya dengan dipungut bayaran, yang mencakup juga
motel, losmen, gubuk pariwisata, wisma pariwisata, pesanggrahan, rumah
penginapan dan sejenisnya, serta rumah kos dengan jumlah kamar lebih dari
sepuluh. Pengenaan Pajak Hotel tidak mutlak ada pada seluruh daerah kabupaten
atau kota yang ada di Indonesia. Hal ini berkaitan dengan kewenangan yang
diberikan kepada pemerintah kabupaten atau kota untuk mengenakan atau tidak
mengenakan suatu jenis pajak kabupaten/kota. Oleh karena itu, untuk dapat
dipungut pada suatu daerah kabupaten atau kota, pemerintah daerah harus
terlebih dahulu menerbitkan peraturan daerah tentang Pajak Hotel. Peraturan itu
145 Marihot P. Siahaan II, op.cit., h. 64.
184
akan menjadi landasan hukum operasional dalam teknis pelaksanaan pengenaan
dan pemungutan Pajak Hotel di daerah kabupaten atau kota yang bersangkutan.
Objek Pajak Hotel adalah pelayanan yang disediakan oleh hotel dengan
pembayaran, termasuk jasa penunjang sebagai kelengkapan hotel yang sifatnya
memberikan kemudahan dan kenyamanan, termasuk fasilitas olahraga dan
hiburan. Jasa penunjang sebagai kelengkapan hotel adalah fasilitas telepon,
faksimile, teleks, internet, fotokopi, pelayanan cuci, seterika, transportasi, dan
fasilitas sejenis lainnya yang disediakan atau dikelola hotel. Dalam pengenaan
Pajak Hotel yang menjadi objek pajak termasuk pelayanan sebagaimana:
a. Fasilitas penginapan atau fasilitas tinggal jangka pendek. Dalam
pengertian rumah penginapan termasuk rumah kos dengan jumlah kamar
sepuluh atau lebih yang menyediakan fasilitas seperti rumah penginapan.
Fasilitas penginapan/fasilitas tinggal jangka pendek antara lain: gubuk
pariwisata (cottage), motel, wisma pariwisata, pesanggrahan (hostel),
losmen, dan rumah penginapan.
b. Pelayanan penunjang sebagai kelengkapan fasilitas penginapan atau
tempat tinggal jangka pendek yang sifatnya memberikan kemudahan dan
kenyamanan. Pelayanan penunjang antara lain; telepon, faksimile, teleks,
fotokopi, pelayanan cuci, setrika, taksi, dan pengangkutan lainnya, yang
disediakan atau dikelola hotel.
185
c. Fasilitas olah raga dan hiburan yang disediakan khusus untuk tamu hotel,
bukan untuk umum. Fasilitas olah raga dan hiburan antara lain: pusat
kebugaran (fitness center), kolam renang, tenis, golf, karaoke, pub,
diskotik, yang disediakan atau dikelola hotel.
d. Jasa persewaan ruangan untuk kegiatan acara atau pertemuan di hotel.
Pada pajak hotel tidak semua pelayanan yang diberikan oleh penginapan
dikenakan pajak. Ada beberapa pengecualian yang tidak termasuk objek pajak,
antara lain:
a. Jasa tempat tinggal asrama yang diselenggarakan oleh pemerintah pusat
atau pemerintah daerah.
b. Jasa sewa apartemen, kondominium, dan sejenisnya. Pengecualian
apartemen, kondominium dan sejenisnya didasarkan atas ijin usahanya.
c. Jasa tempat tinggal di pusat pendidikan atau kegiatan keagamaan.
d. Jasa tempat tinggal di rumah sakit, asrama perawat, panti jompo, panti
asuhan, dan panti sosial lainnya yang sejenis.
e. Jasa biro perjalanan atau perjalanan wisata yang diselenggarakan oleh
hotel yang dapat dimanfaatkan oleh umum.
Pada pajak hotel yang menjadi subjek pajak adalah orang pribadi atau
badan yang melakukan pembayaran kepada orang pribadi atau badan yang
mengusahakan hotel. Secara sederhana yang menjadi subjek pajak adalah
konsumen yang menikmati dan membayar pelayanan yang diberikan oleh
186
pengusaha hotel. Sedangkan yang menjadi wajib pajak adalah orang pribadi atau
badan yang mengusahakan hotel, yaitu orang pribadi atau badan dalam bentuk
apapun yang dalam lingkungan perusahaan atau pekerjaannya melakukan usaha
di bidang jasa penginapan. Dengan demikian, pada pajak hotel subjek pajak dan
wajib pajak tidak sama, dimana konsumen yang menikmati pelayanan hotel
merupakan subjek pajak yang membayar (menanggung) pajak sementara orang
pribadi atau badan yang mengusahakan hotel bertindak sebagai wajib pajak yang
diberi kewenangan untuk memungut pajak dari konsumen (subjek pajak) dan
melaksanakan kewajiban perpajakan lainnya.
Dalam melaksanakan kewajiban perpajakannya wajib pajak dapat
diwakili oleh pihak tertentu yang diperkenakan oleh undang-undang dan
peraturan daerah tentang pajak hotel. Wakil wajib pajak bertanggungjawa secara
pribadi dan atau secara tanggung renteng atas pembayaran pajak terutang. Selain
itu, wajib pajak dapat menunjuk seorang kuasa dengan surat kuasa khusus untuk
menjalankan hak dan kewajiban perpajakannya.
Sesuai dengan Undang-Undang No 28 Tahun 2009 Pasal 1 angka 22 dan
23, Pajak Restoran adalah pajak atas pelayanan yang disediakan oleh restoran.
Sedangkan yang dimaksud dengan restoran adalah fasilitas penyedia makanan
dan atau minuman dengan dipungut bayaran, yang mencakup juga rumah makan,
kafetaria, kantin, warung, bar, dan sejenisnya termasuk jasa boga/katering.
Pemungutan pajak restoran di Indonesia saat ini didasarkan pada Undang-
187
Undang No 34 Tahun 2000 yang merupakan perubahan atas Undang-Undang No
18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah dan Peraturan
Pemerintah No 65 Tahun 2001 tentang Pajak Daerah. Semula menurut Undang-
Undang No 18 Tahun 1997 pajak atas restoran disamakan dengan restoran
dengan nama Pajak Hotel dan Restoran. Tetapi berdasarkan Undang-Undang No
34 Tahun 2000 jenis pajak tersebut dipisahkan menjadi dua jenis pajak yang
berdiri sendiri, yaitu Pajak Hotel dan Pajak Restoran. Keberadaan pajak restoran
sebagai salah satu jenis pajak kabupaten/kota diatur juga dalam Undang-Undang
No 28 Tahun 2009, yang mulai tanggal 1 Januari 2010 menjadi dasar hukum
pajak daerah di Indonesia.
Pengenaan pajak restoran tidak mutlak ada pada seluruh daerah
kabupaten atau kota di Indonesia. Hal ini berkaitan dengan kewenangan yang
diberikan kepada pemerintah kabupaten atau kota untuk mengenakan atau tidak
mengenakan suatu jenis pajak kabupaten/kota. Oleh karena itu, untuk dapat
dipungut pada suatu daerah kabupaten atau kota, pemerintah daerah harus
terlebih dahulu menerbitkan peraturan daerah tentang Pajak Restoran yang akan
menjadi landasan hukum operasional dalam teknis pelaksanaan pengenaan dan
pemungutan pajak restoran di daerah kabupaten atau kota yang bersangkutan.
Objek pajak restoran adalah pelayanan yang disediakan oleh restoran.
Pelayanan yang disediakan restoran meliputi penjualan makanan dan atau
minuman yang dikonsumsi oleh pembeli, baik dikonsumsi di tempat pelayanan
188
maupun di tempat lain. Termasuk dalam objek pajak restoran adalah rumah
makan, cafe, bar, dan sejenisnya.
Pada pajak restoran tidak semua pelayanan yang diberikan oleh
restoran/rumah makan dikenakan pajak. Dalam Undang-Undang No 28 Tahun
2009 Pasal 37 ayat (3) disebutkan bahwa yang tidak termasuk objek pajak
restoran adalah pelayanan yang disediakan oleh restoran yang nilai penjualannya
tidak melebihi batas tertentu yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah.
Subjek pajak restoran adalah orang pribadi atau badan yang membeli
makanan dan atau minuman dari restoran. Secara sederhana yang menjadi subjek
pajak adalah konsumen yang membeli makanan dan atau minuman dari restoran.
Sedangkan yang menjadi wajib pajak adalah orang pribadi atau badan yang
mengusahakan restoran, yaitu orang pribadi atau badan dalam bentuk apapun
yang dalam lingkungan perusahaan atau pekerjaannya melakukan usaha di
bidang rumah makan. Dengan demikian pada pajak restoran subjek pajak dan
wajib pajak tidak sama, dimana konsumen yang membeli makanan dan atau
minuman dari restoran merupakan subjek pajak yang membayar (menanggung)
pajak sementara orang pribadi atau badan yang mengusahakan restoran bertindak
sebagai wajib pajak yang diberi kewenangan untuk memungut pajak dari
konsumen (subjek pajak) dan melaksanakan kewajiban perpajakan lainnya.
Dalam menjalankan kewajiban perpajakannya, wajib pajak dapat diwakili
oleh pihak tertentu yang diperkenankan oleh undang-undang dan peraturan
189
daerah tentang pajak restoran. Wajib pajak bertanggungjawab secara pribadi dan
atau secara tanggung renteng atas pembayaran pajak tertutang. Selain itu, wajib
pajak dapat menunjuk seorang kuasa dengan surat kuasa khusus untuk
menjalankan hak dan memenuhi kewajiban perpajakannya.
Pajak Restoran memiliki histori yang cukup panjang yang melandasi
keberadaan Pajak Restoran itu berawal dari Pajak Pembangunan I. Pada waktu
itu dasar hukum yang melandasi diberlakukannya Undang-Undang Pajak
Pembangunan I adalah Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1947 (Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 1947 Nomor 25).146
3.3. Pengaturan tentang Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
dalam Perundang-Undangan Nasional
3.3.1. Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran dalam Undang-
Undang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat
dan Pemerintahan Daerah
Negara Kesatuan Republik Indonesia menyelenggarakan pemerintahan
Negara dan pembangunan nasional untuk mencapai masyarakat adil, makmur
dan merata berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945. Dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan, Negara
Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah
provinsi terdiri dari daerah-daerah kabupaten dan kota. Tiap-tiap daerah tersebut
146 Azhari Aziz Samudra, 2015, Perpajakan di Indonesia, Keuangan, Pajak dan
Retribusi Daerah,RajaGrafindo Persada, Jakarta, h.147.
190
mempunyai hak dan kewajiban mengatur dan mengurus sendiri urusan
pemerintahannya untuk meningkatkan efisensi dan efektivitas penyelenggaraan
pemerintahan dan pelayanan kepada masyarkat.
Penyelenggaraan otonomi daerah yang dititikberatkan pada daerah
kabupaten/kota memiliki tujuan untuk memberikan pemerataan pembangunan di
seluruh Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia, di sisi lain
membangkitkan semangat untuk membangun potensi untuk mendapat
pendapatan daerah. Konsep negara kesatuan menggambarkan adanya pengakuan
terhadap semua kepulauan yang bercirikan nusantara dengan wilayah yang
batas-batas dan hak-haknya ditetapkan dengan undang-undang. Adanya wilayah
merupakan salah satu syarat terbentuknya sebuah negara yang dijelaskan dengan
menggunakan garis lintang dan bujur ataupun dengan menyebut negara
bagiannya atau provinsinya atau dengan menjelaskan kondisi kewilayahannya.
Hal ini ditegaskan pada Pasal 1 ayat (1) UUD Negara RI 1945: “Negara
Indonesia ialah negara Kesatuan yang berbentuk Republik”. Susunan negara
Kesatuan dari sisi pengorganisasian didasarkan pada dua asas yakni asas
pembagian kekuasaan (division of powers) dan asas pemencaran kekuasaan
(distribution of powers). Pada asas pembagian kekuasaan terhadap hubungan
antara lembaga atau alat perlengkapan negara secara horizontal baik yang ada di
pusat maupun di daerah sedangkan asas pemencaran kekuasaan terjelma pada
hubungan vertikal antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah.
191
Pengakuan adanya hak-hak asal usul dalam daerah-daerah yang bersifat
istimewa menggambarkan bahwa di daerah diakui hidupnya otonomi, yang
selaras dengan asas desentralisasi sedangkan pengakuan asas dekonsentrasi
terjelma pada adanya wilayah administrasi serta asas tugas pembantuan terjelma
pada pengorganisasian daerah-daerah provinsi dan daerah-daerah yang lebih
kecil. Menurut Kusnardi dan Harmaily Ibrahim pernyataan diatas memberikan
ciri susunan negara kesatuan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah
meliputi:147
1) Daerah Indonesia diorganisasikan dalam daerah besar dan kecil yang
merupakan wilayah administrasi dan daerah otonum;
2) Setiap daerah mempunyai susunan bentuk pemerintahan daerah yang
diatur dengan undang-undang;
3) Dasar permusyawaratan/perwakilan diberlakukan di daerah-daerah
otonum yang berarti daerah-daerah mempunyai badan perwakilan daerah;
4) Negara menghormati kedudukan daerah-daerah yang bersifat istimewa
dan hak-hak asal-usul daerah.
Pengakuan hak asal-usul daerah pertama kali dikenal dengan istilah
sejarah daerah yang menyangkut kebiasaan yang hidup dari dulu hingga
sekarang. Supomo lebih lanjut mengatakan bahwa otonomi daerah sebagai
147 Moh.Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, 1976, Pengantar Hukum Tata Negara
Indonesia, Jakarta, Pusat Studi HTN FH UI dan CV Sinar Bakti, h.259-260, juga dihubungkan
dengan Astim Riyanto, 2006, Negara Kesatuan, Konsep, Asas, dan Aktualisasinya, Yapendo,
bandung, h.6
192
prinsip berarti menghormati kehidupan regional menurut wilayah adat dan sifat
sendiri-sendiri dalam kader negara kesatuan. Tiap-tiap daerah mempunyai histori
dan sifat khusus yang berlainan daripada riwayat dan sifat daerah lain. Harus
jauhkan pengaturan yang diseragamkan untuk seluruh daerah menurut satu
model.148
Hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah dapat diartikan
sebagai suatu sistem yang mengatur bagaimana caranya sejumlah dana dibagi
diantara berbagai tingkat pemerintah, serta bagaimana caranya mencari sumber-
sumber pembiayaan daerah untuk menunjang kegiatan-kegiatan sektor
publiknya. Perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah adalah
suatu sistem pembiayaan pemerintahan dalam kerangka negara kesatuan, yang
mencakup pembagian keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah serta
pemerataan antar Daerah secara proporsional, demokratis, adil dan transparan
dengan memperlihatkan potensi, kondisi dan kebutuhan daerah, sejalan dengan
kewajiban dan pembagian kewenangan serta tata cara penyelenggaraan
kewenangan tersebut, termasuk pengelolaan dan pengawasan keuangan.149
Dalam rangka menciptakan suatu sistem perimbangan keuangan yang
proporsional, demokratis, adil, dan transparan berdasarkan atas pembagian
kewenangan pemerintahan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah,
148 Supomo, 1992, dalam Ateng Syafruddin, Hukum Tata Pemerintahan di Daerah,
Makalah Pendidikan Non Gelar Anggota DPRD Tk.II Se Jawa Barat, di Fak Ilmu Sosial Politik
Universitas Padjajaran Badung. 149 W. Riawan Tjandra I, op.cit, h. 173.
193
maka telah diundangkan Undang- Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang
Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah yang
antara lain menegaskan prinsip-prinsip dasar perimbangan keuangan Pemerintah
dan Pemerintahan Daerah. Demikian juga sebagaimana Pasal 18A ayat (2)
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengamanatkan
agar hubungan keuangan, pelayanan umum, serta pemanfaatan sumber daya
alam dan sumber daya lainnya antara Pemerintah dan Pemerintah Daerah diatur
dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan Undang-Undang. Dengan
demikian pasal ini merupakan landasan filosofi dan landasan konstitusional
pembentukan Undang-Undang tentang Perimbangan Keuangan antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
Dalam Penjelasan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang
Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah,
dijelaskan yaitu pembentukan Undang-Undang tentang Perimbangan Keuangan
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dimaksudkan untuk mendukung
pendanaan atas penyerahan urusan kepada Pemerintah Daerah yang diatur dalam
Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah. Pendanaan tersebut menganut
prinsip money follow function, yang mengandung makna bahwa pendanaan
mengikuti fungsi pemerintahan yang menjadi kewajiban dan tanggungjawab
masing-masing tingkat pemerintahan.
194
Pemerintah pada hakikatnya mengemban tiga fungsi utama yakni fungsi
distribusi, fungsi stabilisasi, dan fungsi alokasi. Fungsi distribusi dan fungsi
stabilisasi pada umumnya lebih efektif dan tepat dilaksanakan oleh Pemerintah,
sedangkan fungsi alokasi oleh Pemerintah Daerah yang lebih mengetahui
kebutuhan, kondisi dan situasi masyarakat setempat. Pembagian ketiga fungsi
dimaksud sangat penting sebagai landasan dalam penentuan dasar-dasar
perimbangan keuangan antara Pemerintah dan Pemerintah Daerah.
Dana Perimbangan merupakan pendanaan Daerah yang bersumber dari
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang bertujuan untuk
membantu Daerah dalam mendanai kewenangannya, mengurangi ketimpangan
sumber pendanaan pemerintahan antara Pusat dan Daerah, serta untuk
mengurangi kesenjangan pendanaan pemerintahan antar daerah.
Dana Perimbangan terdiri atas Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi
Umum (DAU), dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Ketiga komponen Dana
Perimbangan ini merupakan sistem transfer dana dari Pemerintah serta
merupakan satu kesatuan yang utuh.
Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan
antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (UU Perimbangan Keuangan)
menyebutkan dapat bersumber dari pajak dan sumber daya alam. Pasal 11
undang-undang ini menjelaskan Dana bagi hasil yang bersumber dari pajak yang
terdiri dari: Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak atas Tanah
195
dan Bangunan (BPHTB), dan Pajak Penghasilan (PPh) Pasal 25 dan Pasal 29
Wajib Pajak Pribadi Orang Dalam Negeri dan PPh Pasal 21.
Perkembangan subyek yang bertindak dalam skema bagi hasil ini tidak
hanya melibatkan pusat kepada provinsi dan kabupaten/kota, tetapi juga bagi
hasil pajak dari provinsi kepada kabupaten/kota di dalam wilayah yurisdiksinya.
Bahkan lebih lanjut yaitu adanya bagi hasil antar kabupaten/kota di dalam
wilayah provinsi. Sebagaimana halnya pembagian hasil Pajak Hotel dan
Restoran yang terjadi di Provinsi Bali yang diselenggarakan di dalam wilayah
yurisdiksinya yaitu bagi hasil antar kabupaten/kota di dalam wilayah provinsi.
Namun berdasarkan ketentuan UU Perimbangan Keuangan tersebut,
khususnya Pasal 11, tidak mengatur Pajak Hotel dan Restoran sebagai sumber
dana bagi hasil. Sehingga menurut undang-undang ini pembagian hasil pajak
hotel tidak termasuk sumber penerimaan daerah lain dari dana bagi hasil, dimana
dana bagi hasil sebagai bagian dari dana perimbangan.
Apabila melihat dari ketentuan UU Perimbangan Keuangan pada Pasal 1
angka 20, menyebutkan dana bagi hasil merupakan dana yang bersumber dari
pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah untuk mendanai kebutuhan
daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi.
Melihat ketentuan Pasal 1 angka 2 undang-undang ini, dibandingkan
dengan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran yang ada di Bali dimana merupakan
pendapatan daerah yang bukan bersumber dari APBN, melainkan pendapatan
196
dari pajak daerah. Sehingga dikecualikan dari pengertian yang disebutkan dalam
undang-undang tersebut, oleh karena itu UU Perimbangan belum dapat dijadikan
dasar hukum pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran. Dengan demikian
mengacu kepada Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan
Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah yang merupakan
salah satu payung hukum bagi hasil pajak di Indonesia, namun terhadap bagi
hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali apabila melihat pada undang-
undang tersebut belum mendapatkan kekuatan kepastian hukum atas
pelaksanaannya.
Dalam penjelasan UU Perimbangan Keuangan menyebutkan,
pengelolaan keuangan dilakukan secara tertib, taat pada peraturan perundang-
undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan dapat
dipertanggungjawabkan kepada para pemangku kepentingan yang sudah menjadi
tuntutan masyarakat. Semua penerimaan dan pengeluaran yang menjadi hak dan
kewajiban daerah dalam tahun anggaran yang bersangkutan harus dimasukkan
dalam APBD. Dalam pengadministrasian Keuangan Daerah, APBD, Perubahan
APBD dan pertanggungjawaban pelaksanaan APBD setiap tahun ditetapkan
dengan Peraturan Daerah.
Surplus APBD digunakan untuk membiayai Pengeluaran Daerah tahun
anggaran berikutnya, membantuk Dana Cadangan, dan Penyertaan Modal dalam
Perusahaan Daerah. Dalam hal anggaran diperkirakan defisit, ditetapkan sumber-
197
sumber pembiayaan untuk menutup defisit tersebut. Pelaksanaan bagi hasil Pajak
Hotel dan Restoran di Provinsi Bali oleh Pemerintah Kabupaten/Kota baik
penerimaan maupun pengeluaran yang menjadi hak dan kewajiban daerah dalam
tahun anggaran yang bersangkutan telah dimasukkan dalam Anggaran dan
Pendapatan Belanja Daerah.
3.3.2. Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran dalam Undang-Undang
Pemerintahan Daerah
Hubungan Pemerintah Pusat dengan Daerah dapat dirunut dari alenia
ketiga dan keempat Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945. Alenia ketiga memuat pernyataan kemerdekaan bangsa
Indonesia. Sedangkan alenia keempat memuat pernyataan bahwa setelah
menyatakan kemerdekaan, yang pertama kali dibentuk adalah Pemerintah
Negara Indonesia yaitu Pemerintah Nasional yang bertanggungjawab mengatur
dan mengurus bangsa Indonesia. Lebih lanjut dinyatakan bahwa tugas
Pemerintah Negara Indonesia adalah melindungi seluruh bangsa dan tumpah
darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan
bangsa serta ikut memelihara ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan,
perdamaian abdi dan keadilan sosial.
Melalui Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan
Daerah sebagaimana diubah terakhir dengan Undang - Undang Nomor 9 Tahun
2015 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014
198
tentang Pemerintahan Daerah, dilakukan pengaturan yang bersifat afirmatif yang
dimulai dari pemetaan Urusan Pemerintahan yang akan menjadi prioritas Daerah
dalam pelaksanaan otonomi yang seluas-luasnya. Melalui pemetaan tersebut
akan tercipta sinergi kementerian/lembaga pemerintah non kementerian yang
urusan pemerintahannya di desentralisasikan ke Daerah. Sinergi urusan
pemerintahan akan melahirkan sinergi kelembagaan antara Pemerintah Pusat dan
Daerah karena setiap kementerian/lembaga pemerintah nonkementrian akan tahu
siapa pemangku kepentingan (stakeholder) dari kementrian/ lembaga pemerintah
nonkementrian tersebut di tingkat provinsi dan kabupaten/kota secara nasional.
Sinergi urusan Pemerintahan dan kelembagaan tersebut akan menciptakan
sinergi dalam perencanaan pembangunan antara kementerian/lembaga
pemerintah nonkementrian dengan Daerah untuk mencapai target nasional.
Manfaat lanjutannya adalah akan tercipta penyaluran bantuan yang terarah dari
kementerian/lembaga pemerintah non kementerian terhadap daerah-daerah yang
menjadi stakeholder utamanya untuk akselerasi realisasi target nasional tersebut.
Sebagaimana dijelaskan dalam Penjelasan Undang-Undang Nomor 23
Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, sinergi Pemerintah Pusat dan Daerah
akan sulit tercapai tanpa adanya dukungan personel yang memadai baik dalam
jumlah maupun standar kompetensi yang diperlukan untuk melaksanakan urusan
pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah. Dengan cara tersebut
199
Pemerintah Daerah akan mempunyai birokrasi karir yang kuat dan memadai
dalam aspek jumlah dan kompetensinya.
Undang - Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU
Pemerintahan Daerah), Pasal 279 ayat (1) menyebutkan, Pemerintah Pusat
memiliki hubungan keuangan dengan Daerah untuk membiayai penyelenggaraan
Urusan Pemerintahan yang diserahkan dan/atau ditugaskan kepada Daerah, ayat
(2) menjelaskan hubungan keuangan dalam penyelenggaraan Urusan
Pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah, meliputi:
a. mengelola dana secara efektif, efisien, transparan dan akuntabel;
b. menyinkronkan pencapaian sasaran program Daerah dalam APBD
dengan program Pemerintah Pusat; dan
c. melaporkan realisasi pendanaan Urusan Pemerintahan yang ditugaskan
sebagai pelaksanaan dari Tugas Pembantuan.
Selanjutnya daerah dalam penyelenggaraan Urusan Pemerintahan yang
diserahkan oleh Pemerintah Pusat memiliki hubungan keuangan dengan daerah
yang lain, Pasal 281 ayat (2) UU Pemerintahan Daerah menyebutkan, hubungan
keuangan dengan daerah yang lain meliputi:
a. bagi hasil pajak dan nonpajak antar-Daerah;
b. pendanaan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah yang
menjadi tanggung jawab bersama sebagai konsekuensi dari kerja sama
antar daerah;
c. pinjaman dan/atau hibah antar-Daerah;
d. bantuan keuangan antar-Daerah; dan
e. pelaksanaan dana otonomi khusus yang ditetapkan dalam Undang-Undang.
200
Jika melihat ketentuan Pasal ini terutama pada ayat (2) huruf a yaitu
hubungan keuangan daerah dengan daerah lainnya meliputi juga bagi hasil pajak
dan non pajak antar-Daerah, sehingga dimungkinkan oleh UU Pemerintahan
Daerah untuk dilakukan bagi hasil pajak antar daerah dalam hal ini di
kabupaten/kota di Provinsi Bali yaitu pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran.
Kemudian Pasal 283 UU Pemerintahan Daerah menyebutkan bahwa
Pengelolaan keuangan Daerah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari
penyelenggaraan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah
sebagai akibat dari penyerahan Urusan Pemerintahan. Dimana harus dilakukan
secara tertib, taat pada ketentuan peraturan perundang-undangan, efisien,
ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan
rasa keadilan, kepatutan, dan manfaat untuk masyarakat. Pasal 283 UU
Pemerintahan Daerah dikaitkan dengan pembagian hasil Pajak Hotel dan
Restoran antar daerah di kabupaten/kota di Provinsi Bali, maka pengelolaan
keuangan Daerah yang melakukan bagi hasil tersebut harus dilakukan secara
tertib, taat pada ketentuan peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis,
efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan,
kepatutan, dan manfaat untuk masyarakat.
Selanjutnya Pasal 284 UU Pemerintahan Daerah menyebutkan Kepala
Daerah adalah pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan Daerah dan mewakili
Pemerintah Daerah dalam kepemilikan kekayaan daerah yang dipisahkan, yang
201
dalam melaksanakan kekuasaannya, kepala daerah melimpahkan sebagian atau
seluruh kekuasaannya yang berupa perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan,
pelaporan dan pertanggungjawaban, serta pengawasan keuangan Daerah kepada
pejabat Perangkat Daerah. Serta pelimpahan sebagian atau seluruh kekuasaan,
didasarkan pada prinsip pemisahan kewenangan antara yang memerintahkan,
menguji, dan yang menerima atau mengeluarkan uang. Pasal ini memungkinkan
bagi Kepala Daerah melimpahkan sebagian atau seluruh kekuasaannya berupa
perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan dan pertanggungjawaban,
serta pengawasan keuangan Daerah kepada pejabat Perangkat Daerah”. Dengan
demikian dikaitkan dengan pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran antar
daerah di kabupaten/kota di Provinsi Bali, maka perencanaan, pelaksanaan,
penatausahaan, pelaporan dan pertanggungjawaban, serta pengawasan keuangan
Daerah terkait pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran antar daerah di
kabupaten/kota di Provinsi Bali dapat dilimpahkan kepada pejabat Perangkat
Daerah, didasarkan pada prinsip pemisahan kewenangan antara yang
memerintahkan, menguji, dan yang menerima atau mengeluarkan uang.
Lebih lanjut di dalam Pasal 285 UU Pemerintahan Daerah menyebutkan:
(1) Sumber Pendapatan Daerah terdiri atas:
a. Pendapatan asli Daerah meliputi:
1. Pajak daerah;
2. Retribusi daerah;
3. Hasil pengelolaan kekayaan Daerah yang dipisahkan; dan
4. Lain-lain pendapatan asli Daerah yang sah.
b. Pendapatan transfer; dan
c. Lain-lain pendapatan Daerah yang sah.
202
(2) Pendapatan transfer sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf
b meliputi:
a. Transfer Pemerintah Pusat terdiri atas:
1. Dana Perimbangan;
2. Dana otonomi khusus;
3. Dana keistimewaan; dan
4. Dana Desa
b. Transfer antara Daerah terdiri atas:
1. Pendapatan bagi hasil; dan
2. Bantuan keuangan.
Berikut ini peneliti akan menghubungkan salah satu sumber pendapatan
daerah yang termasuk golongan pendapatan “transfer antar daerah” berupa
“pendapatan bagi hasil” sebagai mana disebutkan Pasal 285 ayat (2) Huruf b
angka 1, dikaitkan dengan Pasal 294 ayat (4) UU Pemerintahan Daerah. Pasal
294 ayat (4) UU Pemerintahan Daerah menyebutkan bahwa: “Pendapatan bagi
hasil sebagaimana dimaksud dalam Pasal 285 ayat (2) huruf b angka 1 adalah
dana yang bersumber dari pendapatan tertentu Daerah yang dialokasikan kepada
Daerah lain berdasarkan angka persentase tertentu sesuai dengan ketentuan
peraturan perundang-undangan.”
Maka Pasal 294 ayat (4) ini menunjukkan ada dasar hukum yang tegas
untuk diadakan bagi hasil pada rumusan; “Pendapatan bagi hasil sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 285 ayat (2) huruf b angka 1 adalah dana yang
bersumber dari pendapatan tertentu Daerah yang dialokasikan kepada Daerah
lain...”, dalam hal ini berarti telah ada dasar hukum yaitu berdasarkan undang-
undang untuk pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran antar daerah di
203
kabupaten/kota di Provinsi Bali. Ketentuan lebih lanjut dalam Pasal 294 ayat (4)
ini yang merumuskan: “...berdasarkan angka persentase tertentu sesuai dengan
ketentuan peraturan perundang-undangan”. Dengan demikian dimaksudkan
bahwa “angka persentase yang tertentu” yang merupakan nilai bagi hasil tersebut
harus sesuai dengan ketentuan perundang-undangan, artinya “Angka presentase
tertentu pada bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran antar daerah di kabupaten/kota
di Provinsi Bali harus telah diatur dengan ketentuan perundang-undangan”.
Sampai dengan di lakukan penelitian ini belum ada ketentuan perundang-
undangan yang mengatur angka presentase tertentu yang merupakan nilai bagi
hasil tersebut (termasuk bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran). Sesuai dengan
rumusan masalah peneliti yaitu bagaimana mewujudkan adanya kepastian
hukum dalam bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran, mengingat adanya
kekosongan hukum dalam hal ini adalah undang-undang yang mengatur dan
merupakan dasar bagi pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran yang
dilakukan daerah kabupaten/kota.
3.3.3. Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran dalam Undang-Undang
Pajak Daerah dan Retribusi Daerah
Berkaitan dengan disahkannya Undang-Undang No 28 Tahun 2009
tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (UU PDRD), Departemen Keuangan
pada tanggal 18 Agustus 2009 menerbitkan keterangan pers, bahwa pengesahan
Undang-Undang No 28 Tahun 2009 sangat strategis dan mendasar di bidang
204
desentralisasi fiskal, karena terdapat perubahan kebijakan yang cukup
fundmental dalam penataan kembali hubungan keuangan antara pemerintah
pusat dan daerah. Dengan penetapan Undang-Undang No 28 Tahun 2009
diharapkan struktur APBD menjadi lebih baik, iklim investasi di daerah menjadi
lebih kondusif karena berbagai peraturan daerah tentang pungutan daerah yang
membebani masyarakat secara berlebihan dapat dihindari, serta memberikan
kepastian hukum bagi semua pihak.150
Pembuatan Undang-Undang No 28 Tahun 2009 mempunyai beberapa
tujuan yang ingin dicapai, antara lain:151
a) Memberikan kewenangan yang lebih besar kepada daerah dalam
perpajakan dan retribusi sejalan dengan semakin besarnya
tanggungjawab daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan dan
pelayanan kepada masyarakat.
b) Meningkatkan akuntabilitas daerah dalam penyediaan layanan dan
penyelenggaraan pemerintahan dan sekaligus memperkuat otonomi
daerah.
c) Memberikan kepastian kepada dunia usaha mengenai jenis-jenis
pungutan daerah dan sekaligus memperkuat dasar hukum pemungutan
pajak daerah dan retribusi daerah.
150 Marihot P. Siahaan II, op.cit., h. 58. 151 Marihot P. Siahaan II, op.cit., h. 58.
205
Sedangkan, materi yang diatur dalam Undang-Undang No 28 Tahun
2009, sebagai berikut:152
a) Penambahan jenis pajak daerah. Terdapat penambahan empat jenis pajak
daerah, yaitu satu jenis pajak provinsi dan tiga jenis pajak
kabupaten/kota. Dengan tambahan tersebut secara keseluruhan terdapat
enam belas jenis pajak daerah, yaitu lima jenis pajak provinsi dan sebelas
jenis pajak kabupaten/kota. Jenis pajak provinsi yang baru adalah Pajak
Rokok, sedangkan tiga jenis pajak kabupaten/kota yang baru adalan PBB
Pedesaan dan Perkotaan, Bea Perolehan Hak Atas Tanah (BPHTB), dan
Pajak Sarang Burung Walet. Sebagai catatan, untuk kabupaten/kota ada
penambahan satu jenis pajak yaitu Pajak Air Tanah yang sebelumnya
merupakan pajak provinsi, yaitu Pajak Pengambilan dan Pemanfaatan Air
Bawah Tanah dan Air Permukaan.
b) Penambahan Jenis Retribusi Daerah. Terdapat penambahan empat jenis
retribusi daerah, yaitu Retribusi Tera/Tera Ulang, Retribusi Pengendalian
Menara Telekomunikasi, Retribusi Pelayanan Pendidikan, dan Retribusi
Izin Usaha Perikanan. Dengan penambahan ini, secara keseluruhan
terdapat tiga puluh jenis retribusi yang dapat dipungut oleh daerah yang
dikelompokkan ke dalam tiga golongan retribusi, yaitu retribusi jasa
umum, retribusi jasa usaha, dan retribusi perizinan tertentu.
152 Marihot P. Siahaan II, op.cit., h. 59-62.
206
c) Perluasan basis pajak daerah. Perluasan basis pajak daerah antara lain
meliputi hal-hal berikut ini:
1) Pada PKB dan BBNKB, termasuk kendaraan pemerintah;
2) Pada Pajak Hotel, mencakup seluruh persewaan di hotel dan
3) Pada Pajak Restoran, termasuk katering/jasa boga.
d) Perluasan basis retribusi daerah. Perluasan basis retribusi daerah
dilakukan dengan mengoptimalkan pengenaan Retribusi Izin Gangguan,
sehingga mencakup berbagai retribusi yang berkaitan dengan lingkungan
yang selama ini telah dipungut, seperti Retribusi Izin Pembuangan
Limbah Cair, Retibusi AMDAL, serta Retribusi Pemeriksaan Kesehatan
dan Keselamatan Kerja.
e) Kenaikan tarif maksimum pajak daerah. Untuk memberi ruang gerak bagi
daerah mengatur sistem perpajakannya dalam rangka peningkatan
pendapatan dan peningkatan kualitas pelayanan, penghemantan energi,
dan pelesterian/perbaikan lingkungan, tarif maksimum beberapa jenis
pajak daerah dinaikkan, antara lain:
1) Tarif maksimum Pajak Kendaraan Bermotor, dinaikkan dari 5%
menjadi 10%. Khusus untuk kendaraan pribadi dapat diterapkan tarif
progresif.
2) Tarif maksimum Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor, dinaikkan
dari 10% menjadi 20%.
207
3) Tarif maksimum Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor, dinaikkan
dari 5% menjadi 10%. Khusus untuk kendaraan angkutan umum, tarif
pajak dapat diterapkan lebih rendah.
4) Tarif maksimum Pajak Parkir, dinaikkan dari 20% menjadi 30%.
5) Tarif maksimum Pajak Mineral Bukan Logam dan Batuan (sebelum
Pajak Pengambilan Bahan Galian Golongan C), dinaikkan dari 20%
menjadi 25%.
f) Bagi hasil pajak provinsi. Dalam rangka pemerataan pembangunan dan
peningkatan kemampuan keuangan kabupaten/kota dalam membiayai
fungsi pelayanan kepada masyarakat, pajak provinsi dibagihasilkan
kepada kabupaten/kota, dengan proporsi sebagai berikut153:
No Jenis Pajak Provinsi Kab/Kota
1 Pajak Kendaraan Bermotor 70% 30%
2 Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor 70% 30%
3 Pajak Bahan Bakar Kendaraan
Bermotor
30% 70%
4 Pajak Air Permukaan 50% 50%
5 Pajak Rokok 30% 70%
g) Earmarking. Untuk meningkatkan kualitas pelayanan secara bertahap
dan terus-menerus dan sekaligus menciptakan good governance dan
clean goverment, penerimaan beberapa jenis pajak daerah wajib
153 Marihot P. Siahaan II, op.cit., h. 62.
208
dialokasikan (di-earmark) untuk mendanai pembangunan sarana dan
prasarana yang secara langsung dapat dinikmati oleh pembayar pajak dan
seluruh masyarakat. Pengaturan earmarking tersebut adalah sebagai
berikut:
1) 10% dari penerimaan pajak Kendaraan Bermotor wajib dialokasikan
untuk pemeliharaan dan pembagunan jalan, serta peningkatan sarana
transportasi umum.
2) 50% dari penerimaan pajak rokok dialokasikan untuk mendanai
pelayanan kesehatan dan penegakkan hukum.
3) Sebagian penerimaan pajak penerangan jalan digunakan untuk
penyediaan penerangan jalan.
Pada materi yang diatur dalam Undang-Undang No 28 Tahun 2009
tersebut secara jelas mengatur bagi hasil pajak provinsi. Pajak provinsi tersebut
dibagihasilkan kepada kabupaten/kota dengan tujuan pemerataan pembangunan
dan peningkatan kemampuan keuangan kabupaten/kota dalam membiayai fungsi
pelayanan kepada masyarakat. Jenis pajak yang dibagihasilkan provinsi hanya
terhadap Pajak Kendaraan Bermotor, Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor,
Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor, Pajak Air Permukaan, dan Pajak
Rokok.
Berdasarkan ketentuan Pasal 94 UU PDRD sebagaimana telah
dijelaskan sebelumnya, hasil penerimaan pajak provinsi sebagian diperuntukkan
209
bagi kabupaten/kota di wilayah provinsi yang bersangkutan dengan ketentuan
sebagai berikut:
a. Hasil penerimaan Pajak Kendaraan Bermotor dan Bea Balik Nama
Kendaraan Bermotor diserahkan kepada kabupaten/kota sebesar 30%
(tiga puluh persen);
b. Hasil penerimaan Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor diserahkan
kepada kabupaten/kota sebesar 70% (tujuh puluh persen);
c. Hasil penerimaan Pajak Rokok diserahkan kepada kabupaten/kota
sebesar 70% (tujuh puluh persen); dan
d. Hasil penerimaan Pajak Air Permukaan diserahkan kepada
kabupaten/kota sebesar 50% (lima puluh persen)
Khusus untuk penerimaan Pajak Air Permukaan dari sumber air yang
berada hanya pada satu wilayah kabupaten/kota, hasil penerimaan pajak air
permukaan dimaksud diserahkan kepada kabupaten/kota yang bersangkutan
sebesar 80% (delapan puluh persen). Bagian kabupaten/kota dari hasil pajak
provinsi ditetapkan dengan memperhatikan aspek pemerataan dan atau potensi
antarkabupaten/kota. Ketentuan lebih lanjut mengenai bagi hasil penerimaan
pajak provinsi yang diperuntukkan bagi kabupaten/kota ditetapkan dengan
peraturan daerah provinsi.154
154 Marihot P. Siahaan II, op.cit., h. 144.
210
Ada beberapa prinsip pengaturan pajak daerah dan retribusi daerah yang
dipergunakan dalam penyusunan UU PDRD, antara lain:155
a. Pemberian kewenangan pemungutan pajak daerah dan retribusi daerah
tidak terlalu membebani rakyat dan relatif netral terhadap fiskal
nasional.
b. Jenis pajak dan retribusi yang dapat dipungut oleh daerah hanya yang
ditetapkan dalam UU PDRD (closed-list).
c. Pemberian kewenangan kepada daerah untuk menetapkan tarif pajak
daerah dalam batas tarif minimum dan maksimum yang ditetapkan
undang-undang.
d. Pemerintah daerah dapat tidak memungut jenis pajak dan retribusi
yang tercantum dalam undang-undang sesuai kebijakan pemerintah
daerah.
e. Pengawasan pemungutan pajak daerah dan retribusi daerah dilakukan
secara preventif dan kolektif. Rancangan peraturan daerah yang
mengatur pajak dan retribusi harus mendapat persetujuan pemerintah
pusat sebelum ditetapkan menjadi peraturan daerah. Pelanggaran
terhadap aturan tersebut dikenakan sanksi.
Sehubungan dengan Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran, Pasal 1
angka 20 UU PDRD, menjelaskan Pajak Hotel adalah pajak atas pelayanan yang
disediakan oleh hotel. Selanjutnya angka 21 pasal yang sama menjelaskan, Hotel
155 Marihot P. Siahaan II, op.cit., h. 59.
211
adalah fasilitas penyedia jasa penginapan/peristirahatan termasuk jasa terkait
lainnya dengan dipungut bayaran, yang mencakup juga motel, losmen, gubuk
pariwisata, wisma pariwisata, pesanggrahan, rumah penginapan dan sejenisnya,
serta rumah kos dengan jumlah kamar lebih dari 10 (sepuluh).
Sementara itu Pasal 1 angka 22 UU PDRD, menjelaskan Pajak Restoran
adalah pajak atas pelayanan yang disediakan oleh restoran. Selanjutnya angka 23
pasal yang sama menjelaskan, Restoran adalah fasilitas penyedia makanan
dan/atau minuman dengan dipungut bayaran, yang mencakup juga rumah makan,
kafetaria, kantin, warung, bar, dan sejenisnya termasuk jasa boga/catering.
Namun UUPDRD pada Pasal 94 hanya mengatur mengenai bagi hasil
pajak provinsi yang sebagian diperuntukkan bagi kabupaten/kota di wilayah
provinsi yang bersangkutan dan pada hakekatnya bukan berasal dari
kabupaten/kota, sehingga juga tidak dapat sebagai payung hukum untuk bagi
hasil Pajak Hotel dan Restoran yang terjadi di Bali.
3.3.4. Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran dalam Undang-Undang
Kepariwisataan
Kepariwisataan di Indonesia diatur dalam undang-undang yaitu
Undang-Undang No 10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan (Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 11, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 4966). Sebagaimana dijelaskan Pasal 1 angka 3,
Pariwisata adalah berbagai macam kegiatatan wisata dan didukung berbagai
212
fasilitas serta layanan yang disediakan oleh masyarakat, pengusaha, Pemerintah
dan Pemerintah Daerah. Kepariwisataan mengandung tiga aspek dasar, yaitu:
1) Kepariwisataan sebagai suatu bentuk perdagangan jasa;
2) Hubungan kegiatan bisnis kepariwisataan dengan kebudayaan dan lingkungan
hidup; dan
3) Hukum yang mengatur kegiatan perdagangan jasa pariwisata dan hubungan
pariwisata dengan kebudayaan.156
Kecenderungan perkembangan kepariwisataan dunia dari tahun ke
tahun menunjukkan perkembangan yang sangat pesat. Hal itu disebabkan, antara
lain, oleh perubahan struktur sosial ekonomi negara di dunia dan semakin
banyak orang yang memiliki pendapatan lebih yang semakin tinggi. Selain itu,
kepariwisataan telah berkembang menjadi suatu fenomena global, menjadi
kebutuhan dasar, serta menjadi bagian dari hak asasi manusia yang harus
dihormati dan dilindungi. Pemerintah dan Pemerintah Daerah, dunia usaha
pariwisata, dan masyarakat berkewajiban untuk dapat menjamin agar berwisata
sebagai hak setiap orang dapat ditegakkan sehingga mendukung tercapainya
peningkatan harkat dan martabat manusia, peningkatan kesejahteraan, serta
persahabatan antarbangsa dalam rangka mewujudkan perdamaian dunia
Materi yang diatur dalam Undang-Undang No 10 Tahun 2009 tentang
Kepariwisataan (untuk selanjutnya disebut UU Kepariwisataan) meliputi, antara
156 Ida Bagus Wyasa Putra, dkk, 2001, Hukum Bisnis Pariwisata, Refika Aditama,
Denpasar, h. 9.
213
lain hak dan kewajiban masyarakat, wisatawan, pelaku usaha, Pemerintah dan
Pemerintah Daerah, pembangunan kepariwisataan yang komprehensif dan
berkelanjutan, koordinasi lintas sektor, pengaturan kawasan strategis,
pemberdayaan usaha mikro, kecil, dan menengah di dalam dan di sekitar
destinasi pariwisata, badan promosi pariwisata, asosiasi kepariwisataan,
standardisasi usaha, dan kompetensi pekerja pariwisata, serta pemberdayaan
pekerja pariwisata melalui pelatihan sumber daya manusia.
Sementara itu Pasal 57 UU Kepariwisataan, pendanaan pariwisata
menjadi tanggung jawab bersama antara Pemerintah, Pemerintah Daerah,
pengusaha dan masyarakat. Sehubungan dengan bagi hasil Pajak Hotel dan
Restoran yang dilaksanakan di Provinsi Bali, dimana tujuannya adalah sejalan
dengan ketentuan Pasal 57 UU Kepariwisataan tersebut yaitu tanggungjawab
pemerintah dalam hal ini pemerintah daerah terhadap pendanaan pariwisata di
Provinsi Bali.
Sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya bahwa salah satu jenis pajak
daerah yang diatur dalam UU PDRD adalah Pajak Hotel dan Restoran. Pajak
hotel merupakan pajak atas pelayanan yang disediakan oleh hotel serta pajak
restoran sebagai pajak atas pelayanan yang disediakan oleh restoran. Kedua
pajak tersebut tergolong jenis pajak kabupaten atau kota. Pajak Hotel dan
Restoran ini semestinya digunakan untuk pengamanan dan kenyamanan tamu-
tamu yang menginap di hotel dan secara umum serta terencana digunakan untuk
214
melakukan peningkatan pariwisata di daerah tempat hotel dan restoran tersebut
berada serta mengembangkan fasilitas-fasilitas yang berkaitan dengan
kepentingan mereka, seperti memberikan pelatihan secara rutin dalam hal terjadi
bencana alam, kebakaran, huru-hara, banjir dan gempa, tanpa dikenakan biaya
lagi. Meningkatkan kesiagaan dinas pemadam kebakaran yang selalu siap sedia
secara cepat menanggulangi semua bencana yang menimpa hotel dan restoran.
Berangkat dari hal tersebut sehingga tujuan dilaksanakan bagi hasil
Pajak Hotel dan Restoran adalah diprioritaskan untuk pembangunan dibidang
Pariwisata. Seperti dijelaskan dalam Keputusan Gubernur Bali No 286/01-
F/HK/2009 tentang Realokasi Hasil Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran
Kabupaten Badung dan Kota Denpasar kepada Provinsi Bali dengan
pertimbangan untuk meningkatkan pembangunan pariwisata Bali secara
menyeluruh, terintegrasi dan utuh yang berwawasan budaya dan lingkungan,
perlu mengalokasikan dana melalui realokasi hasil penerimaan Pajak Hotel dan
Restoran Kabupaten Badung dan Kota Denpasar yang dibagikan melalui
Pemerintah Provinsi Bali kepada antara lain; Pemerintah Provinsi Bali,
Kabupaten Buleleng, Jembrana, Tabanan, Bangli, Klungkung dan Karangasem.
215
3.3.5. Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran dalam Undang-Undang
Desa
Pemerintah negara Republik Indonesia dibentuk untuk melindungi
segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan
kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan
ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan
sosial.
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan
Pembangunan Nasional (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004
Nomor 104, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4421)
telah menetapkan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional yang
merupakan penjabaran dari tujuan dibentuknya pemerintahan negara Indonesia.
Desa yang memiliki hak asal usul dan hak tradisional dalam mengatur dan
mengurus kepentingan masyarakat berperan mewujudkan cita-cita kemerdekaan
berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
perlu dilindungi dan diberdayakan agar menjadi kuat, maju, mandiri, dan
demokratis sehingga dapat menciptakan landasan yang kukuh dalam
melaksanakan pemerintahan dan pembangunan menuju masyarakat yang adil,
makmur, dan sejahtera. Dengan demikian, tujuan ditetapkannya pengaturan Desa
dalam Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa (Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 7, Tambahan Lembaran Negara
216
Republik Indonesia Nomor 5495) merupakan penjabaran lebih lanjut dari
ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 18 ayat (7) dan Pasal 18B ayat (2)
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yaitu:
1) memberikan pengakuan dan penghormatan atas Desa yang sudah
ada dengan keberagamannya sebelum dan sesudah terbentuknya
Negara Kesatuan Republik Indonesia;
2) memberikan kejelasan status dan kepastian hukum atas Desa dalam
sistem ketatanegaraan Republik Indonesia demi mewujudkan
keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia;
3) melestarikan dan memajukan adat, tradisi, dan budaya masyarakat
Desa;
4) mendorong prakarsa, gerakan, dan partisipasi masyarakat Desa
untuk pengembangan potensi dan Aset Desa guna kesejahteraan
bersama;
5) membentuk Pemerintahan Desa yang profesional, efisien dan
efektif, terbuka, serta bertanggung jawab;
6) meningkatkan pelayanan publik bagi warga masyarakat Desa guna
mempercepat perwujudan kesejahteraan umum
7) meningkatkan ketahanan sosial budaya masyarakat Desa guna
mewujudkan masyarakat Desa yang mampu memelihara kesatuan
sosial sebagai bagian dari ketahanan nasional;
217
8) memajukan perekonomian masyarakat Desa serta mengatasi
kesenjangan pembangunan nasional; dan
9) memperkuat masyarakat Desa sebagai subjek pembangunan
Desa merupakan bagian terkecil dalam sistem otonomi daerah, oleh
karena itu desa dengan disentralisasi tidak dapat dipisahkan dengan otonomi
daerah dan desentralisasi. Disentralisasi sebagai cikal bakal lahirnya otonomi
daerah yang pada akhirnya lahir pula pemerintahan desa sebagai lingkup terkecil
dalam melaksanakan sistem otonomi. Definisi desa dalam Undang-Undang
Nomor 6 Tahun 2014, desa dan desa adat atau yang disebut dengan nama lain,
selanjutnya disebut desa, adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki
batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus urusan
pemerintahan, kepentingan masyarakat setempat berdasarkan prakarsa
masyarakat, hak asal usul, dan/atau hak tradisional yang diakui dan dihormati
dalam sistem pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia.157
Pembangunan Desa bertujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat
Desa dan kualitas hidup manusia serta penanggulangan kemiskinan melalui
penyediaan pemenuhan kebutuhan dasar, pembangunan sarana dan prasarana,
pengembangan potensi ekonomi lokal, serta pemanfaatan sumber daya alam dan
lingkungan secara berkelanjutan. Untuk itu, sebagaimana Penjelasan Undang-
Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa. Undang-Undang ini menggunakan
157 Yusnani Hasyimzoem, dkk., op.cit, h. 130.
218
2 (dua) pendekatan, yaitu “Desa membangun” dan “membangun Desa” yang
diintegrasikan dalam perencanaan Pembangunan Desa.
Desa mempunyai sumber pendapatan Desa yang terdiri atas pendapatan
asli Desa, bagi hasil pajak daerah dan retribusi daerah Kabupaten/Kota, bagian
dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh
Kabupaten/Kota, alokasi anggaran dari Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara, bantuan keuangan dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
Provinsi dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten/Kota, serta
hibah dan sumbangan yang tidak mengikat dari pihak ketiga.
Bantuan keuangan dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
Provinsi dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten/Kota kepada
Desa diberikan sesuai dengan kemampuan keuangan Pemerintah Daerah yang
bersangkutan. Bantuan tersebut diarahkan untuk percepatan Pembangunan Desa.
Sumber pendapatan lain yang dapat diusahakan oleh Desa berasal dari Badan
Usaha Milik Desa, pengelolaan pasar Desa, pengelolaan kawasan wisata skala
Desa, pengelolaan tambang mineral bukan logam dan tambang batuan dengan
tidak menggunakan alat berat, serta sumber lainnya dan tidak untuk
dijualbelikan.
UU Desa tidak mengatur secara langung pembagian hasil Pajak Hotel
dan Restoran namun secara tidak langsung apabila memperhatikan Pasal 72 ayat
(1) UU Desa yang menjelaskan Pendapatan Desa bersumber dari, antara lain:
219
a. pendapatan asli Desa terdiri atas hasil usaha, hasil aset, swadaya dan
partisipasi, gotong royong, dan lain-lain pendapatan asli Desa;
b. alokasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara;
c. bagian dari hasil pajak daerah dan retribusi daerah Kabupaten/Kota;
d. alokasi dana Desa yang merupakan bagian dari dana perimbangan yang
diterima Kabupaten/Kota;
e. bantuan keuangan dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
Provinsi dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten/Kota;
f. hibah dan sumbangan yang tidak mengikat dari pihak ketiga; dan
g. lain-lain pendapatan Desa yang sah.
Apabila melihat pada huruf c pasal tersebut, pendapatan desa dapat
berasal bagian dari hasil pajak daerah dan retribusi daerah Kabupaten/Kota.
Selanjutnya Pasal 72 ayat (3) UU Desa yang menjelaskan bahwa “Bagian hasil
pajak daerah dan retribusi daerah Kabupaten/Kota sebagaimana dimaksud pada
ayat (1) huruf c paling sedikit 10% (sepuluh perseratus) dari pajak dan retribusi
daerah”. Sehubungan dengan bagi hasil pajak khususnya Pajak Hotel dan
Restoran apabila dikaitkan dengan ketentuan pasal ini dijelaskan bahwa bagian
hasil dari hasil pajak daerah dan retribusi daerah Kabupaten/Kota adalah paling
sedikit 10% (sepuluh perseratus) sehingga dengan kata lain Kabupaten atau Kota
diberikan kewenangan untuk membagihasilkan hasil pajaknya kepada kabupaten
lainnya dengan syarat tidak boleh salah satunya mengurangi hak bagi hasil pajak
kepada desa-desa diwilayah kabupaten/kota tersebut. Dimana hak tersebut
adalah paling sedikit 10% (sepuluh perseratus) dari hasil pajak Kabupaten/Kota
tersebut.
220
3.4. Potret atau Kondisi Pembagian Pajak Hotel dan Restoran Terhadap
Kabupaten/ Kota di Provinsi Bali
Ada beberapa alasan otonomi daerah yang memberikan dampak positif
bagi kesejahteraan daerah menurut A. Sonny Keraf, beberapa alasan yaitu:158
1) Otonomi daerah mendekatkan pengambilan kebijakan dan keputusan
publik dengan rakyat di daerah, akan lebih sesuai dengan kondisi daerah.
2) Melalui otonomi daerah ada kontrol lebih langsung dan lebih cepat, bahkan
lebih murah dari masyarakat dan berbagai kelompok kepentingan di daerah
terhadap kebijakan pro rakyat.
3) Kepentingan masyarakat lokal akan lebih diperhatikan dan diakomodasi.
4) Nasib daerah ditentukan oleh daerah itu sendiri, sehingga pemerintah
daerah dan masyarakat setempat akan sangat serius dalam membangun
daerahnya sendiri.
Dalam melaksanakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan
daerah, kepala daerah dan DPRD selaku penyelenggara Pemerintahan Daerah
membuat peraturan daerah (perda) sebagai dasar hukum daerah dalam
menyelenggarakan otonomi daerah sesuai dengan kondisi dan aspirasi
masyarakat serta kekhasan dari daerah tersebut. Perda yang dibuat oleh daerah
hanya berlaku dalam batas-batas yurisdiksi daerah yang bersangkutan. Walaupun
demikian Perda yang ditetapkan oleh daerah tidak boleh bertentangan dengan
158 Yusnani Hasyimzoem, h. 17.
221
ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya sesuai
dengan hierarki peraturan perundang-undangan.
Pembagian Pajak Hotel dan Restoran Terhadap Kabupaten/Kota di
Provinsi Bali dimulai saat dikeluarkan Keputusan Gubernur Kepala Daerah
Tingkat I Bali Nomor 489 Tahun 1999 tentang Pembagian dan Penggunaan Dana
Bantuan Pajak Hotel dan Restoran Kabupaten Daerah Tingkat II Badung dan
Kotamadya Daerah Tingkat II Denpasar yang kemudian digantikan oleh
Keputusan Gubernur Bali Nomor 67 Tahun 2001 Tentang Pembagian dan
Penggunaan Bantuan Pajak Hotel dan Restoran Kabupaten Badung dan Kota
Denpasar. Dengan pertimbangan antara lain agar adanya keseimbangan
kapasitas antar Kabupaten dan untuk lebih meningkatkan pelaksanaan
pembangunan. Pembagian hasil adalah sebagai tindak lanjut hasil rapat
koordinasi Gubernur, Bupati/Walikota, Pimpinan DPRD Propinsi,
Kabupaten/Kota se Bali di Plaga tanggal 16 April 2001, berdasarkan Keputusan
Gubernur Bali ini menetapkan pembagian bantuan Pajak Hotel dan Restoran
Kabupaten Badung dan Kota Denpasar sebagai berikut:
- Sebesar 30 % (Tiga Puluh Persen) untuk Propinsi Bali (khusus untuk
bantuan Pajak Hotel dan Restoran Kabupaten Badung);
- 70 % (Tujuh Puluh Persen) untuk 6 (enam) Kabupaten lainnya yakni:
1) Kabupaten Buleleng;
2) Kabupaten Jembrana;
222
3) Kabupaten Tabanan;
4) Kabupaten Bangli;
5) Kabupaten Klungkung;
6) Kabupaten Karangasem.
Sementara itu pengalokasian kepada 6 (enam) Kabupaten lainnya
ditentukan sebagai berikut:
1) 50 % (Lima Puluh Persen) secara merata;
2) 50 % (Lima Puluh Persen) secara proporsional dengan memperhatikan
tingkat PAD, luas wilayah, PDRB perkapita dan Jumlah Penduduk
Miskin masing-masing Kabupaten.
Diatur juga penggunaan Dana Bantuan Pajak Hotel dan Restoran yaitu
diprioritaskan untuk membiayai kegiatan pembinaan dan pelestarian budaya,
sektor pariwisata dan pemeliharaan lingkungan serta untuk membiayai sektor-
sektor unggulan.
Selanjutnya Keputusan Gubernur Bali Nomor 67 Tahun 2001 tentang
Pembagian dan Penggunaan Bantuan Pajak hotel dan Pajak Restoran Kabupaten
Badung dan Kota Denpasar dinyatakan tidak berlaku lagi berdasarkan
Keputusan Gubernur Bali Nomor 16 Tahun 2003 Tentang Pembagian Bantuan
Pajak Hotel Dan Pajak Restoran Kabupaten Badung Dan Kota Denpasar Kepada
6 (Enam) Kabupaten Lainnya.
223
Keputusan Gubernur Bali Nomor 16 Tahun 2003 ini adalah sesuai
dengan Kesepakatan bersama Bupati Badung dan Walikota Denpasar dengan
Bupati Buleleng, Jembrana, Tabanan, Bangli, Klungkung dan Karangasem
tentang Bantuan Pajak Hotel dan Restoran Kabupaten Badung dan Kota
Denpasar kepada Kabupaten Buleleng, Jembrana, Tabanan, Bangli, Klungkung
dan Karangasem, dengan pertimbangan yaitu untuk lebih meningkatkan
pelaksanaan pembangunan di Daerah Bali dan adanya keseimbangan kapasitas
antar Kabupaten, maka dipandang perlu mengatur Pembagian Bantuan Pajak
Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan Kota Denpasar kepada 6
(enam) Kabupaten lainnya.
Ditetapkan bahwa bantuan pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten
Badung sebesar 22% dan Kota Denpasar sebesar 10 % dari realisasi setelah
dikurangi upah pungut kepada 6 (enam) kabupaten yaitu:
- Kabupaten Buleleng
- Kabupaten Jembrana
- Kabupaten tabanan
- Kabupaten Bangli
- Kabupaten Klungkung
- Kabupaten Karangasem
224
Mekanisme penyaluran ke enam kabupaten penerima. Sedangkan
pengalokasian pembagian kepada 6 (enam) Kabupaten lainnya ditentukan
sebagai berikut:
- 50% (lima puluh persen) secara merata;
- 50 % (lima puluh persen) secara proposional dengan
memperhatikan tingkat PAD, Luas Wilayah, PDRB perkapita dan
jumlah penduduk miskin masing-masing Kabupaten.
Perincian pembagian bantuan Pajak Hotel dan Restoran Kabupaten
Badung dan Kota Denpasar kepada 6 (enam) Kabupaten lainnya (lima puluh
persen secara proposional) dengan perincian sebagai berikut:
- Kabupaten Buleleng sebesar 18,71%
- Kabupaten Jembrana sebesar 16,77 %
- Kabupaten Tabanan sebesar 10,30 %
- Kabupaten Bangli sebesar 18,67%
- Kabupaten Klungkung sebesar 16,28 %
- Kabupaten Karangasem sebesar 19,27 %
Penggunaan Dana Bantuan Pajak Hotel dan Restoran, diprioritaskan
untuk pembangunan dibidang Pariwisata, membiayai kegiatan pelestarian
budaya, pemeliharaan lingkungan dan membiayai sektor-sektor unggulan.
Kabupaten yang menerima Bantuan Pajak hotel dan Pajak Restoran Kabupaten
Badung dan Kota Denpasar agar melaporkan realisasi penggunaan dana tersebut
225
setiap triwulan kepada Pemerintah Provinsi Bali dan tembusannya disampaikan
kepada Kabupaten Badung dan Kota Denpasar.
Kesepakatan Bersama Gubernur Bali dengan Bupati Badung dan Wali
Kota Denpasar tanggal 12 Januari 2009, Nomor: 075/01/KB/B.Pem/2009 dan
Nomor : 18 tahun 2009, tentang Realokasi Hasil Penerimaan Pajak Hotel dan
Pajak Restoran Kabupaten Badung dan Kota Denpasar Kepada Provinsi Bali.
Selanjutnya dikeluarkan Keputusan Gubernur Bali No 286/01-F/HK/2009
tentang Realokasi Hasil Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten
Badung dan Kota Denpasar kepada Provinsi Bali. Ditetapkan bahwa besaran
bantuan pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung sebesar 15% dan
Kota Denpasar sebesar 10 % dari realisasi setelah dikurangi upah pungut kepada
6 (enam) kabupaten yaitu:
- Kabupaten Buleleng
- Kabupaten Jembrana
- Kabupaten tabanan
- Kabupaten Bangli
- Kabupaten Klungkung
- Kabupaten Karangasem
Mekanisme yang dilakukan adalah terlebih dahulu menyetor ke Provinsi
dengan 20% di kelola Provinsi dan 80% disalurkan langsung ke enam kabupaten
226
penerima. Pengalokasian pembagian kepada 6 (enam) Kabupaten lainnya
ditentukan sebagai berikut:
- 30% (lima puluh persen) secara merata;
- 50 % (lima puluh persen) secara proposional untuk enam kabupaten
dengan mempertimbangkan Realisasi hasil penerimaan Pajak Hotel
dan Restoran, Luas Wilayah, PDRB perkapita, jumlah penduduk
miskin dan jumlah obyek wisata masing-masing Kabupaten.
Perincian pembagian bantuan Pajak Hotel dan Restoran Kabupaten
Badung dan Kota Denpasar kepada 6 (enam) Kabupaten lainnya (lima puluh
persen secara proposional) dengan perincian sebagai berikut:
- Kabupaten Buleleng sebesar 18,69%
- Kabupaten Jembrana sebesar 10,30 %
- Kabupaten Tabanan sebesar 13,34 %
- Kabupaten Bangli sebesar 10,78%
- Kabupaten Klungkung sebesar 9,93 %
- Kabupaten Karangasem sebesar 16,96 %
Pemanfaatan sebesar 80% dari total penerimaan Pajak Hotel dan
Restoran Kabupaten Badung dan Kota Denpasar oleh enam kabupaten penerima
diprioritaskan untuk:
1) Pembangunan dan pemeliharaan sarana obyek wisata;
2) Kebersihan atau pelestarian lingkungan;
227
3) Pelestaran budaya, dan
4) Pembangunan lainnya yang menyentuh kepentingan masyarakat secara
langsung.
Penggunaan sebesar 20% dari total penerimaan Pajak Hotel dan Restoran
Kabupaten Badung dan Kota Denpasar dikelola oleh provinsi untuk:
1) Membiayai promosi pariwisata terintegrasi dan menyeluruh dengan
melibatkan kabupaten/kota;
2) Membiayai peningkatan keamanan.
Sebagai tindak lanjut kesepakatan bersama antara Gubernur Bali dengan
Bupati Badung dan Walikota Denpasar tanggal 12 Januari 2009 Nomor:
075/01/KB/B.Pem/2009, dikeluarkan Peraturan Bupati Badung Nomor 3 Tahun
2014, tentang Penetapan Bantuan Hasil Penerimaan Pajak Hotel Dan Pajak
Restoran Kabupaten Badung Kepada Provinsi Bali Tahun Anggaran 2014.
Perbub menetapkan Bantuan Hasil Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak
Restoran Kabupaten Badung sebesar Rp.187.404.000.000,00 (Seratus delapan
puluh tujuh milyar empat ratus empat juta rupiah) kepada Provinsi Bali,
Kabupaten Buleleng, Kabupaten Jembrana, Kabupaten Tabanan, Kabupaten
Bangli, Kabupaten Klungkung dan Kabupaten Karangasem. Besaran bantuan
yang diberikan berdasarkan realisasi penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran
Kabupaten Badung. Realokasi hasil penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran
228
Kabupaten Badung, dilaksanakan melalui mekanisme Anggaran Pendapatan dan
Belanja Daerah Provinsi Bali.
Hasil Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung
direalokasikan sebagai berikut:
- 20 % (dua puluh persen) dimanfaatkan oleh Pemerintah Provinsi
Bali;
- 80 % (delapan puluh persen) untuk Kabupaten Buleleng, Kabupaten
Jembrana, Kabupaten Tabanan, Kabupaten Bangli, Kabupaten
Klungkung dan Kabupaten Karangasem Penggunaan dana hasil
penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung
diarahkan sebagai berikut:
- oleh Pemerintah Provinsi Bali pemanfaatan diprioritaskan untuk
kegiatan promosi pariwisata bersama yang terintegrasi,
peningkatan ketentraman, ketertiban, dan keamanan; dan
- oleh Kabupaten Buleleng, Kabupaten Jembrana, Kabupaten
Tabanan, Kabupaten Bangli, Kabupaten Klungkung dan
Kabupaten Karangasem, pemanfaatannya diprioritaskan untuk
pembangunan dan pemeliharaan sarana obyek wisata,
kebersihan/pelestarian lingkungan, serta pelestarian budaya dan
pembangunan lainnya yang menyentuh kepentingan masyarakat
secara langsung
229
Kabupaten penerima wajib melaporkan pertanggungjawaban realisasi
penggunaan dana realokasi hasil penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran
secara berkala setiap 3 (tiga) bulan paling lama setiap tanggal 5 bulan berikutnya
dalam tahun anggaran berkenaan kepada Gubernur dan tembusannya
disampaikan kepada Bupati Badung. realisasi penggunaan dana realokasi hasil
penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran secara berkala setiap 3 (tiga) bulan
paling lama setiap tanggal 5 bulan berikutnya dalam tahun anggaran berkenaan
kepada Bupati Badung.
Dasar pembagian Pajak Hotel dan Restoran adalah kesepakatan antara
Pemerintah Provinsi Bali, Pemerintah Kabupaten Badung dan Kota Denpasar
beserta kabupaten yang ada di Bali, lainya yaitu: Kabupaten Buleleng, Jembrana,
Tabanan, Bangli, Klungkung dan Karangasem, pertimbangan untuk
meningkatkan pembangunan pariwisata Bali secara menyeluruh, terintegrasi dan
utuh yang berwawasan budaya dan lingkungan, Pemerintah Kabupaten Badung
dan Kota Denpasar mengalokasikan dana melalui realokasi hasil penerimaan
Pajak Hotel dan Restoran Kabupaten Badung dan Kota Denpasar yang dibagikan
melalui Pemerintah Provinsi Bali kepada antara lain; Pemerintah Provinsi Bali,
Kabupaten Buleleng, Jembrana, Tabanan, Bangli, Klungkung dan Karangasem.
Disamping yang utama karena latar belakang sejarah seperti dijelaskan
dalam latar belakang bahwa dahulu pemetaan untuk pembangunan hotel dan
restoran difokuskan pada Kabupaten Badung dan Kota Denpasar. Di Badung
230
yaitu di wilayah Kuta dan sekitarnya, serta Nusa Dua dan sekitarnya, dan untuk
di Denpasar meliputi wilayah Sanur dan sekitarnya, adapun filosofi pemikiran
saat itu hanya di wilayah tertentu, yaitu ingin menjauhkan masyarakat dari
pengaruh negatif yang ditimbulkan dari para wisatawan, sehingga hanya di tiga
wilayah ini yang boleh dibangun hotel berbintang. Akibatnya hanya di daerah-
daerah tersebut yang maju terutama dari sisi penghasilan atau ekonominya
dibandingkan kabupaten-kabupaten lainnya. Hal ini merupakan sebab timbulnya
pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali, dimana Daerah
Kabupaten Badung dan Kota Denpasar diminta berkonstribusi hasil Pajak Hotel
dan Restorannya kepada kabupaten lainnya di Bali sebagai konsekuensi
terfokusnya pembangunan hotel.
Berdasarkan uraian dan analisis terhadap pembagian hasil Pajak Hotel
dan Restoran di Bali, sekalipun belum terpenuhinya kepastian hukum dalam
pengaturan maupun pelaksanaannya, dimunculkannya bagi hasil Pajak Hotel dan
Restoran adalah membantu daerah-daerah disekitar Kabupaten Badung dan Kota
Denpasar di Provinsi Bali yaitu Kabupaten Buleleng, Jembrana, Tabanan,
Bangli, Klungkung dan Karangasem khususnya dalam pembangunan di bidang
pariwisatanya.
Dengan demikian hakekat filosofis perlunya Pembagian Hasil Pajak
Hotel dan Restoran Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Bali adalah untuk
terwujudnya keadilan dalam pembagian hasil pajak hotel dan restoran untuk
231
kemakmuran masyarakat Bali secara keseluruhan, agar terjadi pemerataan
kesejahteraan seluruh masyarakat di Provinsi Bali maka Kabupaten Badung dan
Kota Denpasar memberikan sebagian hasil Pajak Hotel dan Restoran kepada
enam kabupaten yaitu Kabupaten Bangli, Karangasem, Klungkung, Tabanan,
Buleleng dan Jembrana.
232
BAB IV
EKSISTENSI PEMBAGIAN HASIL PAJAK HOTEL DAN RESTORAN
DAERAH KABUPATEN/KOTA DI PROVINSI BALI
4.1. Pengaturan Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran di Daerah
4.1.1. Kewenangan Pemungutan Pajak Hotel dan Restoran
Seiring dengan pilar utama negara hukum, yaitu asas legalitas
(legaliteitsbeginsel atau het beginsel van wetmatigheid van bestuur), maka
berdasarkan prinsip ini tersirat bahwa wewenang pemerintahan berasal dari
peraturan perundang-undangan, artinya sumber wewenang bagi pemerintah
adalah peraturan perundang-undangan. Secara teoritik, kewenangan yang
bersumber dari peraturan perundang-undangan tersebut diperoleh melalui tiga
cara yaitu atribusi, delegasi dan mandat.
Ridwan H.R. menyebutkan asas legalitas berkaitan erat dengan gagasan
demokrasi dan gagasan negara hukum. Gagasan demokrasi menuntut peraturan
perundang-undangan, khususnya undang-undang dan peraturan daerah,
mendapatkan persetujuan wakil rakyat dan sebanyak mungkin memperhatikan
kepentingan rakyat, sebagaimana dikutip dari pendapat Rousseau bahwa undang-
undang merupakan personifikasi dari akal sehat manusia dan aspirasi masyarakat
yang pengejawantahannya harus tampak dalam prosedur pembentukan undang
233
undang yang melibatkan atau memperoleh persetujuan rakyat melalui wakilnya
diparlemen.159
Dikarenakan asas legalitas terkait dengan gagasan demokrasi dan
gagasan negara hukum, maka dalam negara hukum demokratis, tindakan
pemerintahan harus mendapatkan legitimasi dari rakyat yang secara formal
tertuang dalam peraturan perundang-undangan. Dengan kata lain, tindakan
pemerintahan harus berdasarkan kewenangan yang diberikan oleh peraturan
perundang-undangan, sehingga dapat disebutkan substansi dari asas legalitas
adalah wewenang.160
4.1.1.1. Kewenangan Pemerintah Kabupaten/Kota dalam Pemungutan
Pajak Hotel
Pemungutan pajak hotel di Indonesia saat ini didasarkan pada dasar
hukum yang jelas dan kuat, sehingga harus dipatuhi oleh masyarakat dan pihak
yang terkait. Dasar hukum pemungutan pajak hotel pada suatu kabupaten atau
kota adalah:
1) Undang-Undang No 28 tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi
Daerah;
2) Peraturan Pemerintah No 91 tahun 2010 tentang Jenis Pajak Daerah yang
dipungut Berdasarkan Penetapan Kepala Daerah atau Dibayar Sendiri
oleh Wajib Pajak;
159 Ridwan HR, 2006, Hukum Administrasi Negara, Raja Grafindo Persada, Jakarta
(selanjutnya disebut Ridwan HR III), h.96 160 Ibid, h. 100.
234
3) Peraturan daerah kabupaten/kota yang mengatur tentang Pajak Hotel
Pemungutan pajak tidak dapat diborongkan, artinya bahwa seluruh
proses kegiatan pemungutan pajak tidak dapat diserahkan kepada pihak ketiga.
Namun, dimungkinkan adanya kerjasama dengan pihak ketiga dalam rangka
proses pemungutan pajak, antara lain pencetakan, formulir perpajakan,
pengiriman surat-surat kepada wajib pajak atau perhimpunan data objek dan
subjek pajak. Kegiatan yang tidak dapat dikerjasamakan dengan pihak ketiga
adalah kegiatan perhitungan besarnya pajak yang terutang, pengawasan
penyetoran pajak dan penagihan pajak.161
Pajak dipungut berdasarkan penetapan walikota/bupati atau dibayar
sendiri oleh wajib pajak. Ketentuan itu mengatur tata cara pengenaan pajak,
yaitu ditetapkan oleh walikota/bupati atau dibayar sendiri oleh wajib pajak. Cara
penagihan pajak ada dua yaitu:162
1) Cara pertama, pajak dibayar oleh wajib pajak setelah terlebih dahulu
ditetapkan oleh kepala daerah melalui SKPD atau dokumen lain yang
dipersamakan.
2) Cara kedua, pajak dibayar sendiri adalah pengenaan pajak yang
memberikan kepercayaan kepada wajib pajak untuk menghitung,
memperhitungkan, membayar dan melaporkan sendiri pajak yang
terutang dengan menggunakan SPTPD.
161 Azhari Aziz Samudra, op.cit, h.172. 162 Azhari Aziz Samudra, Op.cit, h.172.
235
Wajib pajak memenuhi kewajiban pajak yang dipungut dengan
menggunakan SKPD atau dokumen lain yang disamakan. Bagi wajib pajak yang
jumlahnya ditetapkan oleh walikota/bupati, pembayarannya menggunakan Surat
Ketetapan Pajak Daerah, atau dokumen lain yang disamakan yang ditetapkan
oleh walikota/bupati. Yang dimaksud dokumen lain yang disamakan antara lain
berupa karcis, nota perhitungan.
Wajib pajak memenuhi kewajiban pajak sendiri dengan menggunakan
SPTPD, SKPDKB dan/atau SKPDKBT. Bagi wajib pajak yang memenuhi
kewajibannya dengan membayar sendiri, diwajibkan melaporkan pajak yang
terutang dengan menggunakan SPTPD. Apabila wajib pajak yang diberi
kepercayaan menghitung, memperhitungkan, membayar dan melaporkan sendiri
pajak yang terutang tidak memenuhi kewajibannya sebagaimana mestinya dapat
ditertibkan SKPDKB dan/atau SKPDKBT yang menjadi sarana penagihan.
Besarnya pajak terutang dihitung dengan cara mengalikan tarif pajak dengan
dasar pengenaan pajak.163
Wajib pajak wajib menggunakan nota penjualan sebagai bukti atas
pembayaran yang dilakukan kepada hotel. Nota penjualan disediakan oleh wajib
pajak dengan terlebih dahulu diporporasi atau diberi tanda khusus oleh
pemerintah daerah. Apabila wajib pajak menggunakan mesin Cash Register
wajib memasukkan program pengenaan pajak hotel sebesar 10% (sepuluh
163 Ibid, h. 173
236
persen) dan kepada konsumen diberikan nota Cash Register sebagai bukti
pembayaran.
4.1.1.2. Kewenangan Pemerintah Kabupaten/Kota dalam Pemungutan
Pajak Restoran
Pemungutan pajak restoran di Indonesia saat ini didasarkan pada dasar
hukum yang jelas dan kuat, sehingga harus dipatuhi oleh masyarakat dan pihak
yang terkait. Dasar hukum pemungutan pajak restoran pada suatu kabupaten atau
kota adalah:
1) Undang-Undang No 28 tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi
Daerah;
2) Peraturan Pemerintah No 91 tahun 2010 tentang Jenis Pajak Daerah yang
dipungut Berdasarkan Penetapan Kepala Daerah atau Dibayar Sendiri
oleh Wajib Pajak;
3) Peraturan daerah kabupaten/kota yang mengatur tentang Pajak Restoran.
Wajib pajak memenuhi kewajiban pajak yang dipungut dengan
menggunakan SKPD atau dokumen lain yang disamakan dan Wajib
pajak memenuhi kewajiban pajak sendiri dengan menggunakan SPTPD,
SKPDKB dan/atau SKPDKBT164.
Besarnya pajak yang terutang dihitung dengan cara mengalikan dengan
dasar pengenaan pajak. Wajib pajak diharuskan menggunakan nota penjualan
sebagai bukti atas pembayaran yang dilakukan kepada pengusaha restoran
164 Ibid, h. 153
237
termasuk didalamnya pengusaha rumah makan, warung makan, kafe, bar,
pedagang kaki lima, kolam pancing dan/atau usaha lain yang sejenis yang
disertai fasilitas penyantapannya atau disantap di tempat lain.
Nota dapat disediakan wajib pajak dan/atau oleh pemerintah daerah
dengan terlebih dahulu di poporasi dan/atau diberi tanda khusus oleh pemerintah
daerah. Apabila wajib pajak menggunakan mesin cash register wajib
memasukkan program pengenaan pajak restoran sebesar 10% dan kepada
konsumen diberikan Nota Cash Register sebagai bukti pembayarannya.
4.1.2. Kewenangan Provinsi dalam Melaksanakan Urusan Kongkuren
dalam Bidang Perpajakan di Daerah
Sebagaimana diamanatkan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945, terdapat urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi
kewenangan Pemerintah Pusat yang dikenal dengan istilah urusan pemerintahan
absolut dan ada urusan pemerintahan konkuren. Urusan pemerintahan konkuren
adalah urusan pemerintahan yang dibagi antara pemerintahan pusat dan daerah
provinsi dan daerah kabupaten/kota.165 Urusan pemerintahan konkuren terdiri
atas Urusan Pemerintahan Wajib dan Urusan Pemerintahan Pilihan yang dibagi
antara Pemerintah Pusat, Daerah Provinsi, dan Daerah Kabupaten/Kota. Urusan
Pemerintahan Wajib dibagi dalam Urusan Pemerintahan Wajib yang terkait
dengan pelayanan dasar dan Urusan Pemerintahan Wajib yang tidak terkait
dengan pelayanan dasar. Untuk Urusan Pemerintahan Wajib yang terkait dengan
165 Sirajuddin dkk, op.cit., h. 87.
238
pelayanan dasar ditentukan Standar Pelayanan Minimal (SPM) untuk menjamin
hak-hak konstitusional masyarakat.
Pembagian urusan pemerintahan konkuren antara Daerah Provinsi
dengan Daerah Kabupaten/Kota walaupun urusan pemerintahan sama,
perbedaannya akan tampak dari skala atau ruang lingkup urusan pemerintahan
tersebut. Walaupun daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota mempunyai
urusan pemerintahannya masing-masing yang sifatnya tidak hierarki, namun
tetap akan terdapat hubungan antara pemerintah pusat, daerah provinsi dan
daerah kabupaten/kota dalam pelaksanaannya dengan mengacu pada Norma,
Standar, Prosedur dan Kriteria yang dibuat oleh pemerintah pusat. Demikian
sebagaimana dijelaskan pada Penjelasan Undang-Undang Pemerintahan Daerah.
Mengingat kondisi geografis yang sangat luas, maka untuk efektifitas
dan efisiensi pembinaan dan pengawasan atas penyelenggaraan Urusan
Pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah kabupaten/kota, Presiden
sebagai penanggungjawab akhir pemerintahan secara keseluruhan melimpahkan
kewenangannya kepada Gubernur untuk bertindak atas nama Pemerintah Pusat
untuk melakukan pembinaan dan pengawasan kepada Daerah kabupaten/kota
agar melaksanakan otonominya dalam koridor Norma, Standar, Prosedur dan
Kriteria yang ditetapkan oleh pemerintah pusat. Untuk efektifitas pelaksanaan
tugasnya selaku wakil Pemerintah Pusat, Gubernur dibantu oleh perangkat
gubernur sebagai wakil pemerintah pusat. Karena perannya sebagai wakil
239
pemerintah pusat maka hubungan gubernur dengan pemerintah daerah
kabupaten/kota bersifat hierarkis.
Penyerahan sumber keuangan daerah baik berupa pajak daerah dan
retribusi daerah maupun berupa dana perimbangan merupakan konsekuensi
adanya penyerahan urusan pemerintah kepada daerah yang diselenggarakan
berdasarkan asas otonomi. Untuk menjalankan urusan pemerintahan yang
menjadi kewenangannya, daerah harus mempunyai sumber keuangan agar
daerah tersebut mampu memberikan pelayanan dan kesejahteraan kepada rakyat
di daerahnya. Pemberian sumber keuangan kepada daerah harus seimbang
dengan beban atau urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah.
Keseimbangan sumber keuangan ini merupakan jaminan terselenggaranya
urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah. Ketika daerah mempunyai
kemampuan keuangan yang kurang mencukupi untuk membiayai urusan
pemerintahan dan khususnya urusan pemerintahan wajib yang terkait pelayanan
dasar, Pemerintah Pusat dapat menggunakan instrumen Dana Alokasi Khusus
untuk membantu daerah sesuai dengan prioritas nasional yang ingin dicapai.
Peralihan pengelolaan kewenangan dalam pengaturan dan pemungutan
Pajak Hotel dan Restoran dari kewenangan pusat kepada daerah, yang
selanjutnya menjadi pajak daerah Kabupaten/Kota adalah Undang-Undang
Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (PDRD).
Peralihan pengaturan dan kewenangan meliputi jenis-jenis pajak daerah yang
240
telah ditetapkan dalam undang-undang ini disebutkan dalam Pasal 2 ayat (1) dan
ayat (2) yaitu ayat (1) tentang jenis pajak untuk Provinsi, sedangkan ayat (2)
jenis pajak untuk Pajak Kabupaten/Kota. Peralihan pengelolaan terhadap jenis
pajak Kabupaten/Kota yang dilakukan oleh pemerintah pusat, beralih kepada
pemerintah daerah kabupaten/kota yaitu tentang Pajak Hotel dan Restoran
perkotaan dan perdesaan. Dalam pengaturan Pajak Hotel dan Restoran
ditentukan objek pajak, subjek pajak dan wajib pajak untuk menentukan
pengenaan dan pemungutan pajak.
Dengan demikian Indonesia yang menerapkan system otonomi daerah
dengan asas otonom seluas-luasnya bukan berarti tidak terdapat batasan. Dalam
pelaksanaan urusan pemerintahan, terdapat pembagian urusan konkuren antara
pusat dan daerah. Urusan konkuren terdiri atas urusan wajib dan urusan pilihan.
Urusan wajib adalah urusan yang wajib dilaksanakan oleh pemerintah provinsi
yang berkenaan dengan pelayanan dasar. Sedangkan urusan pilihan adalah
urusan pemerintahan provinsi yang secara nyata ada dan berpotensi untuk
meningkatkan kesejahteraan rakyat sesuai dengan kondisi.166
Pasal 18 UU Pemerintahan Daerah menyatakan bahwa pembagian urusan
pemerintahan konkuren antara pemerintah pusat dan daerah provinsi serta daerah
kabupaten/kota sebagaimana pada prinsip akuntabilitas, efisiensi, dan
eksternalitas, serta kepentingan strategi nasional. Berdasarkan ketentuan Pasal
20 UU Pemerintahan Daerah, urusan pemerintahan konkuren yang menjadi
166 Yusnani, op.cit., h. 53.
241
kewenangan daerah provinsi diselenggarakan sendiri oleh daerah provinsi atau
dengan cara menugasi daerah kabupaten/kota berdasarkan asas tugas
pembantuan atau dengan cara menugasi desa. Apabila pelaksanaan dilakukan
dengan pembantuan desa maka harus ditetapkan dengan pengaturan perundang-
undangan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Berdasarkan prinsip akuntabilitas, efisiensi dan ekternalitas, serta
kepentingan strategi nasional, maka kriteria urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangan daerah provinsi adalah:167
1) Urusan pemerintahan yang lokasinya lintas daerah kabupaten/kota;
2) Urusan pemerintahan yang penggunaannya lintas daerah kabupaten/kota;
3) Urusan pemerintahan yang manfaat atau dampak negatifnya lintas daerah
kabupaten/kota; dan/atau
4) Urusan pemerintahan yang penggunaan sumber dayanya lebih efisien
apabila dilakukan oleh daerah provinsi.
Dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan, ada beberapa bidang yang
menjadi kewenangan dari pemerintah daerah provinsi yang dilakukan sendiri
ataupun bersamaan dengan pemerintah pusat, yaitu urusan pemeritahan bidang
kehutanan, kelautan, serta energi dan sumber daya mineral (dibagi antara
pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi). Adapun sub urusan
pemerintahan konkuren sesuai dalam Lampiran UU Pemerintahan Daerah untuk
pemerintahan daerah provinsi adalah:
167 Yusnani, op.cit., h. 54.
242
1. Bidang pendidikan;
a) Manajemen Pendidikan; terdiri atas urusan:
1) Pengelolaan pendidikan menengah
2) Pengelolaan pendidikan khusus
b) Kurikulum
1) Penerapan kurikulum muatan local pendidikan menengah dan
muatan local pendidikan khusus
c) Pendidikan dan Tenaga Kependidikan
1) Pemindahan pendidikan dan tenaga kependidikan lintas daerah
kabupaten/kota dalam satu daerah provinsi.
d) Perizinan Pendidikan
1) Penerbitan izin pendidikan menengah yang diselenggarakan oleh
masyarakat
2) Penerbitan izin pendidikan khusus yang diselenggarakan oleh
masyarakat
e) Bahasa dan Sastra
1) Pembinaan Bahasa dan sastra yang penuturnya lintas daerah
kabupaten/kota dalam satu daerah provinsi
2. Bidang kesehatan;
a) Upaya kesehatan
1) Pengelolaan UKP rujukan tingkat daerah provinsi/lintas daerah
kabupaten/kota
2) Pengelolaan UKM daerah provinsi dan rujukan tingkat daerah
provinsi/lintas daerah kabupaten/kota
3) Penerbitan izin rumah sakit kelas B dan fasilitas pelayanan
kesehatan tingkat daerah provinsi
b) Sumber Daya Manusia Kesehatan
1) Perencanaan dan pengembangan SDM kesehatan untuk UKM dan
UKP daerah provinsi
c) Sediaan Farmasi, Alat Kesehatan, dan Makanan Minuman
1) Penerbitan pengakuan Pedangan Besar Farmasi (PBP) cabang dan
cabang Penyalur Alat Kesehatan (PAK)
2) Penerbitan Izin Usaha Kecil Obat Tradisional (UKOT)
d) Pemberdayaan masyarakat bidang kesehatan
1) Pemberdayaan masyarakat bidang kesehatan melalui tokoh
provinsi, kelompok masyarakat, organisasi swadaya masyarakat
dan dunia usaha tingkat provinsi.
3. Bidang urusan pemerintahan bidang pekerjaan umum dan penataan ruang;
4. Bidang urusan pemerintahan bidang perumahan dan kawasan pemukiman;
5. Bidang urusan ketentraman dan ketertiban umum serta perlindungan
masyarakat;
243
6. Bidang sosial;
7. Bidang tenaga kerja;
8. Bidang pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak;
9. Bidang pangan;
10. Bidang pertanahan
11. Bidang lingkungan hidup;
12. Bidang administrasi kependudukan dan pencatatan sipil
13. Bidang pemberdayaan masyarakat desa
14. Bidang pengendalian penduduk dan keluarga berencana
15. Bidang perhubungan
16. Bidang komunikasi dan informatika;
17. Bidang koperasi, usaha kecil, dan menengah;
18. Bidang penanaman modal;
19. Bidang kepemudaan dan olahraga;
20. Bidang statistik;
21. Bidang persandian;
22. Bidang kebudayaan;
23. Bidang perpustakaan;
24. Bidang kearsipan;
25. Bidang kelautan dan perikanan;
26. Bidang pariwisata;
27. Bidang pertanian;
28. Bidang kehutanan;
29. Bidang energi dan sumber daya mineral;
30. Bidang perdangangan;
31. Bidang perindustrian;
32. Bidang transmigrasi;
Dengan demikian sebagaimana lampiran UU Pemerintahan Daerah maka
bidang pariwisata juga merupakan urusan konkuren Provinsi, demikian halnya
pelaksanaan pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran dengan tujuan utama
memajukan pariwisata di beberapa kabupaten penerima juga dapat dilakukan
oleh daerah provinsi.
Selanjutnya, urusan pemerintahan kabupaten/kota merupakan urusan
yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah kabupaten/kota yang
244
diselenggarakan sendiri oleh daerah kabupaten/kota atau dapat ditugaskan
sebagian pelaksanaanya kepada desa, apabila dalam pelaksanaannya dibantu
oleh desa maka harus ditetapkan dengan ketentuan peraturan perundang-
undangan. Berdasarkan prinsip pelaksanaan urusan pemerintahan, maka yang
menjadi kewenangan pemerintah daerah kabupaten/kota adalah:168
1) Urusan pemerintahan yang lokasinya dalam daerah kabupaten/kota;
2) Urusan pemerintahan yang penggunaannya dalam daerah kabupaten/kota;
3) Urusan pemerintahan yang manfaat atau dampak negatifnya hanya dalam
daerah kabupaten/kota; dan/atau
4) Urusan pemerintahan yang penggunaan sumber dayanya lebih efisien
apabila dilakukan oleh daerah kabupaten/kota.
Adapun yang menjadi sub urusan pemerintah daerah kabupaten/kota
adalah sebagai berikut:
1. Bidang pendidikan;
2. Bidang kesehatan;
3. Bidang urusan pemerintahan bidang pekerjaan umum dan penataan ruang;
4. Bidang urusan pemerintahan bidang perumahan dan kawasan pemukiman;
5. Bidang urusan ketentraman dan ketertiban umum serta perlindungan
masyarakat;
6. Bidang sosial;
7. Bidang tenaga kerja;
8. Bidang pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak;
9. Bidang pangan;
10. Bidang pertanahan
11. Bidang lingkungan hidup;
12. Bidang administrasi kependudukan dan pencatatan sipil
13. Bidang pemberdayaan masyarakat desa
14. Bidang pengendalian penduduk dan keluarga berencana
168 Yusnani, op.cit., h. 57.
245
15. Bidang perhubungan
16. Bidang komunikasi dan informatika;
17. Bidang koperasi, usaha kecil, dan menengah;
18. Bidang penanaman modal;
19. Bidang kepemudaan dan olahraga;
20. Bidang statistik;
21. Bidang persandian;
22. Bidang kebudayaan;
23. Bidang perpustakaan;
24. Bidang kearsipan;
25. Bidang kelautan dan perikanan;
26. Bidang pariwisata;
27. Bidang pertanian;
28. Bidang kehutanan;
29. Bidang energi dan sumber daya mineral;
30. Bidang perdangangan;
31. Bidang perindustrian;
32. Bidang transmigrasi;
Demikian halnya yang menjadi sub urusan pemerintah daerah
kabupaten/kota sebagaimana lampiran UU Pemerintahan Daerah maka bidang
pariwisata juga merupakan sub urusan pemerintah daerah kabupaten/kota, dinana
kewenangan pemerintahan daerah kabupaten/kota urusan pemerintahan yang
lokasinya di dalam daerah kabupaten/kota bukan antar kabupaten/kota sehingga
pelaksanaan pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran dengan tujuan utama
memajukan pariwisata di daerah dapat dilakukan dengan tujuan untuk
mewujudkan tata kehidupan bangsa yang aman, tertib, sejahtera, dan berkeadilan
dimana kebijakan pajak daerah dan retribusi daerah dilaksanakan berdasarkan
prinsip demokrasi, pemerataan dan keadilan, peran serta masyarakat, dan
akuntabilitas dengan memperhatikan potensi daerah dengan demikian
246
Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran lebih tepat ke dalam urusan konkuren
Provinsi, atau sebagaimana kewenangan daerah provinsi.
4.2. Pertimbangan Perlunya Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
Pajak daerah dan retribusi daerah merupakan salah satu bentuk peran
serta masyarakat dalam penyelenggaraan otonomi daerah. Pajak daerah dan
retribusi daerah merupakan sumber pendapatan daerah yang penting untuk
membiayai penyelenggaraan pemerintahan dan pembagunan daerah.
Permasalahan yang dihadapi oleh daerah pada umumnya dalam
penggalian sumber-sumber pajak daerah dan retribusi daerah ialah belum
memberikan konstribusi yang signifikan terhadap penerimaan daerah secara
keseluruhan.
Untuk mengantisipasi desentralisasi dan proses otonomi daerah, untuk
didaerah tertentu tampaknya pungutan pajak dan retribusi daerah masih belum
dapat diandalkan oleh daerah sebagai sumber pembiayaan desentralisasi.
Keadaan ini diperlihatkan dalam studi yang dilakukan oleh LPEM-UI
bekerjasama dengan Clean Urban Project, RTI169, bahwa banyak permasalahan
yang terjadi didaerah berkaitan dengan penggalian dan peningkatan PAD yang
disebabkan oleh hal berikut:
1) Relatif rendahnya basis pajak dan retribusi daerah
169 LPEM UI bekerjasama dengan Clean Urban Project, 1999, Laporan Studi Dampak
Krisis Ekonomi terhadap Keuangan Daerah di Indonesia, RTI, Jakarta.
247
Berdasarkan UU Pajak Daerah, daerah kabupaten/kota dimungkinkan
untuk menentukan jenis pajak dan retribusi baru. Namun melihat kriteria
pengadaan pajak baru yang sangat ketat, khususnya kriteria pajak daerah
tidak boleh tumpang tindih dengan pajak pusat dan pajak provinsi,
diperkirakan daerah memiliki basis pungutan yang relatif rendah dan
terbatas serta sifatnya bervariasi antardaerah. Rendahnya basis pajak ini
memperkecil kemampuan manuver keuangan daerah dalam menghadapi
krisis.
2) Perannya yang tergolong kecil dalam total penerimaan daerah
Sebagian besar penerimaan daerah masih berasal dari bantuan pusat. Dari
segi upaya pemungutan pajak, banyaknya bantuan dan subsidi ini
mengurangi “usaha” daerah dalam pemungutan PAD-nya dan lebih
mengadalkan kemampuan “negosiasi” daerah terhadap pusat untuk
memperoleh tambahan bantuan.
3) Kemampuan administrasi pemungutan di daerah yang masih rendah
4) Kemampuan perencanaan dan pengawasan keuangan yang lemah. Hal ini
mengakibatkan kebocoran yang sangat berarti bagi daerah170.
Peranan pajak dan retribusi daerah dalam pembiayaan yang sangat
rendah dan bervariasi juga terjadi karena adanya perbedaan yang sangat besar
dalam jumlah penduduk, keadaan geografis (berdampak pada biaya yang relatif
170 Orpha Jane dan kawan-kawan, 2002, Implementasi Desentralisasi Fiskal sebagai
Upaya Memberdayakan Daerah dalam Membiayai Pembangunan Daerah, Universitas Katolik
Parahyangan, Bandung, h. 130.
248
mahal), dan kemampuan masyarakat sehingga mengakibatkan biaya penyediaan
pelayanan kepada masyarakat sangat bervariasi.171
Ciri utama yang menunjukkan suatu daerah otonom mampu berotonomi
terletak pada kemampuan keuangan daerah. Artinya, daerah otonom harus
memiliki kewenangan dan kemampuan untuk menggali sumber-sumber
keuangan sendiri dan mengelola keuangan sendiri yang cukup memadai untuk
membiayai penyelenggaaraan pemerintahan daerahnya. Ketergantungan pada
bantuan pemerintahan pusat harus seminimal mungkin sehingga PAD,
khususnya pajak dan retribusi daerah, harus menjadi bagian sumber keuangan
terbesar yang didukung oleh kebijakan perimbangan keuangan pusat dan daerah
sebagai prasyarat mendasar dalam sistem pemerintahan negara.
Kabupaten Badung di Provinsi Bali dengan meningkatnya jumlah
kunjungan wisatawan ke Bali pada tahun 2016, penerimaan dari Pajak Hotel dan
Restoran (PHR) di Kabupaten Badung mengalami peningkatan. Disampaikan
Ketua Persatuan Hotel Restoran Indonesia (PHRI) Badung, I Gusti Rai Surya
Wijaya. Peningkatan penerimaan PHR tersebut dikarenakan adanya pembayaran
pajak secara online. Untuk pendapatan PHR tahun 2015 di Badung hampir
mencapai Rp 3 triliun. Badung pada tahun 2015 menyumbangkan dana hampir
Rp 300 miliar dengan rincian 20 persennya untuk Provinsi Bali dan sisanya
dibagikan kepada 6 kabupaten di Bali yaitu Kabupaten Jembrana, Tabanan,
171 Adrian Sutedi, 2008, Hukum Pajak dan Retribusi Daerah, Ghali Indonesia, Bogor
Selatan, h.98.
249
Buleleng, Karangasem, Bangli dan Klungkung. Dana ditujukan untuk dana
promosi, keamanan dan perbaikan kualitas produk seperti kebersihan,
infrastruktur dan obyek-obyek wisata yang harus diperbaiki. Pihaknya
memprediksi pada tahun 2016 ini PHR Badung akan meningkat sekitar 10
persen hingga 15 persen.172
Pembangunan merupakan salah satu tujuan negara yang berlangsung
secara terus-menerus. Pelaksanaan pembangunan membutuhkan peran serta
pemerintah dan masyarakat dengan harapan pembangunan dapat mencakup
seluruh aspek kehidupan guna meningkatkan kesejahteraan rakyat. Semangat
awal Kabupaten Badung berbagi penghasilan dari pariwisata di Bali yaitu ingin
membangun industri pariwisata di Bali secara terintegrasi. Sehingga wisatawan
berkunjung ke Bali tidak hanya terkonsentrasi di Badung Selatan tetapi dapat
menyebar keseluruh Bali. Untuk pemerataan kunjungan wisatawan tersebut,
sebagaian penghasilan PHR yang diperoleh Badung dibagikan secara
proporsional agar dapat digunakan seperti komitmen awal yaitu pembangunan
infrastruktur objek wisata.
Namun tidak terlepas bahwa undang-undang harus dapat mencerminkan
keadilan bagi semua individu. Keadilan berarti juga kebahagiaan bagi
masyarakat atau setidak-tidaknya untuk sebagian besar masyarakat (the greatest
happiness of the greatest number of people). Pendapat yang dikemukakan
172 http://kabardewata.com/berita/berita-utama/sosial/phr-badung-2016-diprediksi-
meningkat-sekitar., diakses 22 Oktober 2016.
250
Jeremy Bentham yang kemudian dikenal sebagai paham utilitarian yang
merupakan pengembangan dari aliran positivisme hukum. Jeremy Bentham yang
didukung oleh John Stuart Mill, berpendapat bahwa penilaian moral dari suatu
perbuatan didasarkan atas hasil atau akibat dari perbuatan itu. Jeremy Bentham
tidaklah membedakan lagi antara upaya mengejar kebahagiaan individu dengan
upaya mengejar kebahagiaan umum. Asal saja sebagian besar menyangkut
secara pribadi-pribadi sudah merasa bahagia maka sudah tercapailah tujuan
hukum diciptakan.173
Selanjutnya pada Aliran sociological jurisprudence berkembang di
Amerika Serikat, pionirnya Roscoe Pound melalui karya besarnya scope and
purpose of sociological jurisprudence 1912, inti pemikiran dari aliran ini terletak
pada penekanan bahwa hukum yang baik adalah yang sesuai dengan hukum
yang hidup di dalam masyarakat.174 menurut Roscoe Pound, hukum haruslah
dilihat sebagai suatu lembaga kemasyarakatan yang berfungsi untuk memenuhi
kebutuhan-kebutuhan sosial. Selain itu, dianjurkan untuk mempelajari hukum
sebagia suatu proses (law in action) yang dibedakannya dengan hukum yang
tertulis (law in books), salah satu pendapat Pound yang terkenal, hukum itu
173 Djohansjah, 2008, Reformasi Mahkamah Agung Menuju Independensi Kekuasaan
Kehakiman, Kesaint Blanc, Jakarta, h.57-58. 174 Muhamad Erwin, 2011, Filsafat Hukum, Refleksi Kritis terhadap Hukum, Raja
Grafindo Persada, Jakarta, h. 195.
251
merupakan a tool of social engineering (hukum sebagai pranata sosial atau
hukum sebagai alat untuk membangun masyarakat).175
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak
Daerah dan Retribusi Daerah, Pajak Daerah di Indonesia dibagi menjadi dua
yaitu Pajak berdasarkan pembagian tersebut dapat dilihat terbatasnya
penguasaan basis pajak daerah dimana pajak-pajak dengan pendapatan besar
seperti PPh masih menjadi kewenangan pemerintah pusat. Keterbatasan tersebut
mengakibatkan daerah mengalami kesulitan dalam pemenuhan kebutuhannya
sehingga daerah memiliki ketergantungan yang sangat tinggi terhadap dana
perimbangan dari pusat. Penting bagi daerah untuk memaksimalkan Pajak
Daerah, Retribusi Daerah maupun sumber pendapatan daerah yang lain guna
mengurangi ketergantungan fiskal dari pemerintah pusat.
Sumber pembiayaan daerah bukan hanya berasal dari Pendapatan Asli
Daerah namun terdapat sumber pembiayaan lain salah satunya adalah Bagi Hasil
Pajak Daerah yang saat ini diatur dalam Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009.
Bagi Hasil Pajak Daerah yang dimaksud adalah Pajak Provinsi yang mencakup
Pajak Kendaraan Bermotor, Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor, Pajak Bahan
Bakar Kendaraan Bermotor, Pajak Air Permukaan, dan Pajak Rokok.
Pendapatan Bagi Hasil Pajak Provinsi Kabupaten/Kota harus diupayakan karena
pendapatannya akan berdampak pada kemampuan pembiayaan daerah
sehubungan dengan fungsi pelaksanaan pemerintahan dan pembangunan daerah.
175 Ibid, h. 197.
252
Bagi Hasil Pajak merupakan salah satu kebijakan pemerintah dalam
pelaksanaan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Kebijakan perimbangan
keuangan, sebagai bagian dari skema desentralisasi fiskal, memiliki paling
kurang dua target utama, yakni mencukupkan pembiayaan daerah dalam
mengurus limpahan kewenangan yang diterimanya dan memeratakan
kemampuan/ kapasitas fiskal (fiscal capacity) antar daerah berdasar derajat
kebutuhan (fiscal need) masing-masing.
Sebagaimana dijelaskan Kusaini, desentralisasi fiskal sebagai suatu
proses distribusi anggaran dari pemerintahan yang lebih tinggi kepada
pemerintahan yang lebih rendah untuk mendukung fungsi atau tugas
pemerintahan yang dilimpahkan. Dalam membahas desentralisasi fiskal ada tiga
variabel yang sering digunakan sebagai representasi desentralisasi fiskal,
yaitu:176
1) Desentralisasi pengeluaran
Indikator variabel dari desentralisasi pengeluaran adalah rasio pengeluaran
total masing-masing kabupaten/kota terhadap total pengeluaran pemerintah
(APBN) serta rasio pengeluaran daerah terhadap total pengeluaran
pemerintah (tidak termasuk pertahanan dan tunjangan sosial). Variable ini
menunjukkan ukuran relative pengeluaran pemerintah antara pemerintah
daerah dengan pemerintah pusat.
176 Muhammad Khusaini, 2006, Ekonomi Publik-Desentralisasi Fiskal dan
Pembangunan Daerah, BPFE Unibraw, Malang, h. 5.
253
2) Desentralisasi pengeluaran pembangunan
Variable ini merupakan rasio antara total pengeluaran pembangunan
masing-masing kabupaten/kota terhadap total pengeluaran pembangunan
nasional (APBN). Variable ini menunjukkan besaran relative pengeluaran
pemerintah dalam pembangunan antara pemerintah pusat dan daerah.
Variable ini juga mengekspresikan besarnya alokasi pengeluaran
pembangunan antara pemerintah pusat dan daerah serta dasar untuk
mengetahui kondisi pemerintah daerah dalam melaksanakan investasi
sektor publik. Hubungan yang positif yang terjadi antara variable terhadap
pertumbuhan ekonomi menujukkan bahwa pemerintah lokal dalam posisi
yang baik untuk melakukan investasi di sektor publik.
3) Desentralisasi penerimaan
Variabel ini merupakan rasio antara total penerimaan masing-masing
kabupaten/kota (APBD) terhadap total penerimaan pemerintah dan
menjelaskan besaran relative antara penerimaan pemerintah daerah
terhadap penerimaan pemerintah pusat.177
Secara teoritis desentralisasi fiskal merupakan sebuah kebijakan
pemerintah yang menyerahkan sebagian kewenangan ke daerah untuk mengelola
potensi kekayaan daerah yang harus dimanfaatkan bagi pembangunan daerah.
Desentralisasi fiscal pada dasarnya telah dikenalkan sejak era Undang-Undang
No 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan daerah, dimana
177 Ibid. h.5
254
kewenangan dan tanggungjawab dalam penyusunan, pelaksanaan dan
pengawasan anggaran daerah dilaksanakan oleh pemerintah daerah, namun tiap
era undang-undang pemerintahan daerah memberikan makna dan implementasi
yang berbeda terhadap desentralisasi fiskal.178
Sehubungan dengan pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran,
maka hukum atau peraturan perundang-undangan yang menjadi sasaran
diwujudkan demi kepastian hukum pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan
Restoran, yang salah satunya dilaksanakan di Provinsi Bali, diharapkan
pembaharuan hukum melalui perundang-undangan yang dibentuk untuk
mewujudkan hukum dalam kenyataannya maka pembinaan hukum melalui
hukum tertulis diteruskan kepada penerapan dan pelaksanaannya.
Sebagaimana dijelaskan pada bab sebelumnya terkait konsep negara
kesejahteraan dimana Indonesia merupakan negara hukum yang memperhatikan
pada upaya mewujudkan kesejahteraan orang banyak. UUD NRI Tahun 1945
baik dalam Pembukaan maupun Batang Tubuh memuat berbagai ketentuan yang
meletakkan kewajiban pada negara atau pemerintah untuk mewujudkan
kesejahteraan bagi orang banyak. Bahkan sila Kelima Pancasila dengan tegas
menyatakan “Keadilan Sosial Bagi Seluruh rakyat Indonesia”.
Bahwa sebagaimana dijelaskan juga bahwa ciri-ciri yang pokok dari suatu
negara kesejahteraan atau welfare state yang diantaranya:
178 Ibid. h.7.
255
- Peranan negara tidak terbatas pada menjaga keamanan dan ketertiban
saja akan tetapi negara secara aktif berperanan dalam penyelenggaraan
kepentingan rakyat di bidang-bidang sosial, ekonomi dan budaya,
sehingga perencanaan (planning) merupakan alat yang penting dalam
welfare state.
- Welfare state merupakan negara hukum materiil yang mementingkan
keadilan sosial dan bukan persamaan formil.
Sebagai konsekuensinya, maka dalam welfare state hak milik tidak lagi
dianggap sebagai hak yang mutlak, akan tetapi dipandang mempunyai fungsi
sosial, yang berarti adanya batas-batas dalam kebebasan penggunaannya.
Dimana model ini telah menjadi obsesi yang kuat bagi pendiri republik
Indonesia, dengan Bung Hatta sebagai figur sentralnya.
Sehubungan dengan konsep negara kesejahteraan terkait pembagian hasil
Pajak Hotel dan Restoran daerah kabupaten/kota di Provinsi Bali, sebagai
kewenangan otonom daerah menyangkut pemerataan kesejahteraan masyarakat
di Provinsi Bali, sehubungan manfaat yang dirasakan terhadap hasil Pajak Hotel
dan Restoran di daerah penghasil yang mendistribusikan potensi yang dimiliki
kepada daerah lainnya di Provinsi Bali atau dapat menunjukkan fungsi sosialnya
dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
256
Berikut adalah beberapa pemaparan data ter-update yang menjelaskan
sampai saat ini masih ada dan perlu dilakukan bagi hasil Pajak Hotel dan
Restoran di Provinsi Bali sebagaimana digambarkan dalam data tabel.
Tabel
Perbandingan Jumlah Usaha Akomodasi
di Kabupaten/Kota di Provinsi Bali
(Pelaksana/Penerima Bagi Hasil Pajak Hotel dan Restoran)
Tahun 2015
No Jenis
Usaha
Badung Denpasar Buleleng Jembe-
rana
Taba-
nan
Bangli Klung-
kung
Karang-
asem
1 Kondotel 44 29 - - - - - -
2 Rumah
Sewa
40 - - - - - - -
3 Pondok
Wisata
685 - - - - - - -
4 Hotel
Melati
458 - - - - - - -
5 Hotel
Berbintang
155 - - 4 2 - - 8
6 Akomodasi
Lain*
- 257 224** 67 108*** 24 101 203
Total 1.382 286 224 71 111 24 101 211
Sumber: Data Badan Pusat Statistik tahun 2016
Keterangan:
* : Akomodasi lain dapat berupa hotel non bintang atau akomodasi selain
kelima jenis usaha diatasnya ataupun berupa gabungan seluruh data
diatasnya yang disebabkan tidak dirinci jumlah jenis-jenis usaha oleh
BPS daerah tertentu.
** : Data yang dimasukkan ke BPS tahun 2016 adalah terakhir jumlah hotel
di tahun 2013 dan belum ada penyesuaian kembali.
257
*** : Data yang dimasukkan ke BPS tahun 2016 adalah terakhir jumlah hotel
di tahun 2014 dan belum ada penyesuaian kembali.
Berdasarkan data dari Badan Pusat Statistik tahun 2016 tersebut jumlah
Usaha Akomodasi di Kabupaten/Kota di Provinsi Bali masih didominasi di
Kabupaten Badung yaitu total sejumlah 1.382 kemudian disusul oleh Kota
Denpasar diperingkat ke-2 terbanyak yaitu total sejumlah 286 unit usaha. Sebagai
konsekuensinya bahwa daerah yang memiliki lebih banyak usaha akomodasi
tersebut memiliki penghasilan /pendapatan asli daerah yang lebih baik, sebanding
lurus dengan jumlah unit usaha tersebut.
Tabel
Perbandingan Jumlah Restoran, Rumah Makan, Bar dan Catering
di Kabupaten/Kota
(Pelaksana/Penerima Bagi Hasil Pajak Hotel dan Restoran)
di Provinsi Bali Tahun 2015
No Jenis
Usaha
Badung Denpasar Buleleng Jembe-
rana
Taba-
nan
Bangli Klung-
kung
Karang-
asem
1 Restoran 805 - - - - - 86 -
2 Rumah
Makan
503 - - - 50 - - -
3 Bar 366 - - - - - - -
4 Catering 6 - - - - - - -
5 Lainnya* - 622 - - - - - -
Total 1.680 622 -** -** 50 -** 86 -**
Sumber: Data Badan Pusat Statistik tahun 2016
Keterangan:
258
* : Lainnya, dapat berupa selain keempat jenis usaha diatasnya ataupun
berupa gabungan seluruh data diatasnya yang disebabkan tidak dirinci
jumlah jenis-jenis usaha oleh BPS daerah tertentu.
** : Kabupaten yang bersangkutan tidak mencantumkan data.
Sementara itu berdasarkan data dari Badan Pusat Statistik tahun 2016
sehubungan jumlah Restoran, Rumah Makan, Bar dan Catering tersebut, setelah
dilakukan perbandingan antara beberapa kabupaten/kota di Provinsi Bali yang
terkait bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran maka ditentukan jumlah Usaha
Restoran, Rumah Makan, Bar dan Catering juga didominasi di Kabupaten
Badung yaitu total sejumlah 1.680 kemudian disusul oleh Kota Denpasar
diperingkat ke-2 terbanyak yaitu total sejumlah 622 unit usaha.
Maka melihat faktor sejarah pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan
Restoran sebagaimana dijelaskan bab sebelumnya, sampai dengan kondisi saat ini
dimana kabupaten Badung memiliki terbanyak jumlah unit usaha hotel dan
restoran berimplikasi pada PAD yang tinggi serta juga diperingkat kedua adalah
Kota Denpasar, sehingga sudah tentu sepatutnya program bagi hasil Pajak Hotel
dan Restoran tetap dipertahankan dan dilaksanakan di Provinsi Bali saat ini dan
kedepannya.
Apabila melihat data Pendapatan Daerah di Kabupaten /Kota pelaksana
/penerima Bagi Hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali sebagaimana
dijelaskan dibawah ini:
259
Tabel
Perbandingan Ringkasan Pendapatan Daerah di Kabupaten/Kota
(Pelaksana/Penerima Bagi Hasil Pajak Hotel dan Restoran)
di Provinsi Bali Tahun 2015
(Dalam Rupiah)
No Kabupaten/
Kota
Penerimaan
Daerah
Pendapatan Asli
Daerah
Penerimaan
Pajak Daerah
1 Badung 3.735.129.565.340 3.001.464.263.013 2.598.718.129.653
2 Denpasar 1.786.398.525.130 776.211.891.573 549.362.947.315
3 Buleleng 1.937.771.344.639 293.038.467.018 110.723.083.169
4 Jembrana 903.622.269.510 98.032.645.960 32.861.322.370
5 Tabanan 1.615.930.000.000 300.799.020.960 105.792.993.970
6 Bangli 873.469.027 87.731.141 12.557.945
7 Klungkung 906.679.000.000 120.035.996.365 34.668.113.285
8 Karangasem 1.367.577.569.045 243.125.917.433 139.626.191.925
Sumber: Data Badan Pusat Statistik tahun 2016
Data pendapatan daerah pada bagian pendapatan asli daerah (PAD)
berdasarkan Data Badan Statistik tahun 2016 dapat mendukung dilaksanakan
bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran yang diberikan oleh Kabupaten Badung dan
Kota Denpasar. Kabupaten Badung memiliki PAD tertinggi yaitu sebesar Rp.
3.001.464.263.013,- kemudian nomer dua tertinggi adalah Kota Denpasar
dengan PAD sebesar Rp. 776.211.891.573.
260
4.3. Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran Daerah di Provinsi Bali
Provinsi Bali sebagai salah satu daerah yang hampir sama sekali tidak
memiliki sumber daya alam yang berpotensi untuk menghasilkan pendapatan
seperti yang ditentukan pada ketentuan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Provinsi Bali merupakan satu kesatuan ekosistem pulau yang terletak antara 8
derajat 03’40’-8 derajat 50’48’, Lintang Selatan dan 114 derajat 25’53’-115
derajat 42’40’ Bujur Timur dengan batas wilayah sebelah utara laut jawa,
sebelah selatan Samudera Indonesia, sebelah Barat Selat Bali atau Pulau
Lombok. Secara keseluruhan luas wilayah Provinsi Bali adalah 5.636,666 km2
atau 0,29% dari luas kepulauan Indonesia yang dikelilingi oleh laut dengan
panjang kurang lebih 470 Km2.
Provinsi Bali dibagi menjadi 9 Kabupaten dan Kota yang terdiri dari
Kabupaten Buleleng dengan luas wilayah daratan adalah 1.365,88 Km2 (24,25%
dari luas provinsi); Kabupaten Jembrana 841,80 Km2 (14,94% dari luas
provinsi); Kabupaten Karangasem 839, 54 Km2 (14,90% dari luas provinsi);
Kabupaten Badung 420,09 Km2; Kota Denpasar 123.98%; 368,00 km2;
Kabupaten Gianyar, 368,00 Km2; Kabupaten Klungkung 315,00Km2;
Kabupaten Tabanan 520,81 Km2 dan Bangli 31,01 Km2.
Wilayah Pulau Bali tampak dengan relief pegunungan yang membentang
dari barat ke timur dibagian tengah pulau. Diantara pegunungan terdapat
beberapa gunung berapi yakni, Gunung Batur dan Gunung Agung yang masing-
261
masing ketinggiannya adalah 1.717 m dan 3.142 m sedangkan gunung yang
tidak berapi adalah gunung merbuk, Gunung Patas, Gunung Seraya, Gunung
Prapat Agung, Gunung Klatakan, Gunung Sangyang, Gunung Masehe, Gunung
Musi, Gunung Lesung, Gunung Tapak, Gunung Adeng, Gunung Penggilingan,
Gunung Catur, Gunung Penulisasn, dan Gunung Abang.
Keberadaan pegunungan tersebut menyebabkan Bali terbagi menjadi dua
bagian wilayah yang tidak sama yakni Bali Utara dengan dataran rendah yang
sempit dan banyak curam dan Bali Selatan dengan daratan lebih landai dan luas.
Di kawasan pegunungan tersebut terdapat empat danau yaitu: Danau Buyan,
Danau Tamblingan, Danau Beratan dan Danau Batur.
Kondisi alam Provinsi Bali dari sudut pandang sumber daya alam kurang
menguntungkan karena tidak terdapat sumber daya alam yang dapat ditambang
baik untuk pertambangan umum maupun pertambangan minyak, gas dan panas
bumi. Sumber daya alam yang lain hanya bidang kehutanan dan
perikanan/pertanian yang ada tetapi inipun tidak menghasilkan secara besar-
besaran.
Provinsi Bali dengan talenta kebudayaan yang terimplementasi dalam
berbagai aktivitas masyarakatnya, menjadikan Bali memiliki daya tarik wisata
yang sangat beragam, sehingga menarik wisatawan untuk datang dan
berkunjung. Perkembangan pariwisata di Bali menunjukkan adanya hubungan
antara posisi pariwisata dalam berbagai level pasar. Secara umum,
262
perkembangan kepariwisataan di tingkat internasional, regional dan nasional
akan menggambarkan posisi pariwisata Bali.
Pada saat ini dunia pariwisata termasuk ke dalam kelompok industri
terbesar di dunia (the world’s largest industry). Sekitar 8 persen dari eksport
barang dan jasa berasal dari sektor pariwisata, di samping itu sektor ini juga
penyumbang dana terbesar dalam perdagangan internasional dari sektor jasa
yang telah mencapai lebih dari 37 persen.179
Sebagai tempat destinasi wisata terpopuler di Indonesia. Total kunjungan
wisatawan mancanegara ke Indonesia melalui pintu masuk Bandara Ngurah Rai
mencapai 40% terhitung sampai bulan Oktober 2016, dengan nilai penerimaan
devisa Bali untuk Indonesia dari sektor pariwisata sebesar 70 Triliun Rupiah.
Dengan total anggaran sebesar 3 triliun Rupiah dari Kementerian Pariwisata
untuk mempromosikan pariwisata di Indonesia 2016.180
Dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan
kemasyarakatan, Pemerintah Provinsi Bali mempunyai hak dan kewajiban dalam
mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya guna meningkatkan
efesiensi dan efektifitas penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan kepada
masyarakat.
Untuk menyelenggarakan pemerintahan tersebut, Pemerintah Provinsi
berhak mengenakan pungutan kepada masyarakat. Berdasarkan Undang-Undang
179 Suparta, 2007, Talenta Bali Menuju Otonomi Khusus, Pansus Otsus DPRD, Cet I,
Provinsi Bali, h.62. 180 https://id.wikipedia.org/wiki/Pariwisata_di_Bali
263
Dasar Republik Indonesia Tahun 1945 yang menetapkan retribusi sebagai salah
satu sumber daya yang dapat dikelola secara maksimal dalam rangka
pengelolaan pemerintahan.
Kabupaten Badung adalah sebuah kabupaten yang terletak di provinsi
Bali, Indonesia. Daerah ini yang juga meliputi Kuta dan Nusa Dua adalah sebuah
objek wisata yang terkenal. Ibu kotanya berada di Mangupura, dahulu berada di
Denpasar.181 Secara geografis, Kabupeten Badung seluas 420,09 kilo meter dan
terdiri dari enam kecamatan, yakni Kecamatan Petang, Abiansemal, Mengwi,
Kuta, Kuta Utara dan Kuta Selatan.
Sumber Pendapatan Asli Daerah (PAD) Kabupaten Badung selama ini
sebagian besar berasal dari retribusi Pajak Hotel dan Restoran (PHR), akomodasi
pariwisata di Kecamatan Kuta Selatan yang melingkupi wilayah Jimbaran dan
Nusa Dua. Setiap tahun PAD Pemerintah Daerah Kabupaten Badung mengalami
kenaikan. Tahun 2013 mencapai Rp 2,029.161.138.232,59 dan tahun 2014 naik
menjadi Rp 2.475.804.904.020,18. Sumber pendapatan yang mendominasi
adalah dari Pajak Hotel dan Restoran, yakni 70% (tujuh puluh persen).182
Ketentuan Undang-Undang No.33 Tahun 2004 tentang Perimbangan
Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah menentukan bahwa perimbangan
keuangan adalah suatu sistem keuangan yang adil, proporsional, demokratis,
transparan dan efisien dalam ranka pendanaan penyelenggaraan desentralisasi,
181 https://id.wikipedia.org/wiki/Kabupaten_Badung
182 http://bali.tribunnews.com /2015/04/01/ wow-ini-sumber-pad- tertinggi – di –
kabupaten -badung
264
dengan mempertimbangkan potensi, kondisi dan kebutuhan daerah serta besaran
pendanaan penyelenggaraan dekonsentrasi dan tugas pembantuan.
Dana bagi hasil sebagai salah satu dana perimbangan selain dana alokasi
umum dan dana alokasi khusus, menurut Pasal 11 UU No. 33 Tahun 2004
menyatakan:
1) Dana Bagi Hasil bersumber dari Pajak dan Sumber Daya Alam;
2) Dana Bagi Hasil yang bersumber dari pajak sebagaimana dimaksud pada
ayat (1) terdiri atas:
a. Pajak Bumi dan Bangunan (PBB)
b. Bea Perolehan Hak Atas Tanah dan/ Bangunan (BPHTB), Pajak
Penghasilan (PPh) Pasal 25 dan Pasal 29 Wajib Pajak Orang Pribadi
Dalam Negeri dan PPh Pasal 2.
Dana bagi hasil yang bersumber dari Sumber Daya Alan sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) berasal dari:
a) Kehutanan;
b) Pertambangan Umum;
c) Perikanan;
d) Pertambangan Minyak Bumi;
e) Pertambangan Gas Bumi, dan
f) Pertambangan Panas Bumi.
Beranjak dari peryataan ketentuan di atas bahwa dana bagi hasil hanya
berasal dari pendapatan yang bersumber dari pajak dan sumber daya alam.
Menurut geografi wilayah Negera Kesatuan Republik Indonesia tidak semua
265
daerah memiliki potensi pendapatan yang sama antara satu daerah dengan
lainnya atau tidak semua wilayah daerah memiliki potensi pendapatan dari
sumber daya alam.
Provinsi Bali sampai dengan saat ini telah memiliki peraturan perundang-
undangan terkait pajak daerah yaitu Peraturan Daerah Provinsi Bali No 1 Tahun
2011, tentang Pajak Hotel sebagaimana diubah dengan Peraturan Daerah
Provinsi Bali No 1 Tahun 2015 tentang Perubahan atas Peraturan Daerah
Provinsi Bali No 1 Tahun 2011 tentang Pajak Daerah.
Semantara itu keberadaan Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
yang masih eksis sampai dengan saat ini di tahun 2017, dapat terlihat sedari awal
dilaksanakan pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran di dalam beberapa
payung hukum pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran di Bali antara lain:
1) Keputusan Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Bali Nomor 489
Tahun 1999 tentang Pembagian dan Penggunaan Dana Bantuan
Pajak Hotel dan Restoran Kabupaten Daerah Tingkat II Badung
dan Kotamadya Daerah Tingkat II Denpasar.
2) Keputusan Gubernur Bali Nomor 67 Tahun 2001 tentang
Pembagian dan Penggunaan Bantuan Pajak hotel dan Pajak
Restoran Kabupaten Badung dan Kota Denpasar.
266
3) Keputusan Gubernur Bali No 16 Tahun 2003 tentang Pembagian
Bantuan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan
Kota Denpasar kepada 6 (enam) Kabupaten lainnya.
4) Kesepakatan Bersama Gubernur Bali dengan Bupati Badung dan
Wali Kota Denpasar tanggal 12 Januari 2009, Nomor:
075/01/KB/B. Pem/2009 dan Nomor: 18 tahun 2009, tentang
Realokasi Hasil Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran
Kabupaten Badung dan Kota Denpasar Kepada Provinsi Bali.
5) Keputusan Gubernur Bali No 286/01-F/HK/2009 tentang
Realokasi Hasil Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran
Kabupaten Badung dan Kota Denpasar kepada Provinsi Bali.
6) Peraturan Bupati Badung Nomor 65 Tahun 2006 Tentang
Tambahan Bantuan Pajak Hotel Dan Pajak Restoran Kabupaten
Badung Kepada Kabupaten Buleleng, Jembrana, Tabanan, Bangli,
Klungkung Dan Karangasem
7) Peraturan Bupati Badung No 50 Tahun 2014 tentang Penetapan
Tambahan Bantuan Hasil Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak
Restoran Kabupaten Badung kepada Provinsi Bali Tahun
Anggaran 2014, sebagai tindak lanjut dari Kesepakatan Bersama
Gubernur Bali dengan Bupati Badung dan Wali Kota Denpasar
tanggal 12 Januari 2009, Nomor: 075/01/KB/B. Pem/2009 dan
267
Nomor: 18 tahun 2009, tentang Realokasi Hasil Penerimaan Pajak
Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan Kota Denpasar
kepada Provinsi Bali
Di tahun 2016 Pembagian dana PHR dari Badung dan Denpasar senilai
sekitar Rp250 miliar mengalami perubahan skema. Jika dahulu, Badung dan
Denpasar menyetorkan dana tersebut ke provinsi untuk kemudian dibagikan
kepada daerah lain. Tahun 2016, Badung memutuskan membagikan langsung ke
kabupaten tanpa melalui Pemerintah Provinsi Bali. Pembagiannya diberikan ke
daerah secara proporsional disesuaikan dengan luas wilayah serta tanggung
jawab yang tertuang dalam kesepakatan.183
Sementara itu analisa terhadap dimungkinkannya pelaksanaan bagi hasil
Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali disamping alasan masih diperlukannya
bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran karena faktor sejarah dan faktor pemerataan
kesejahteraan, dapat dianalisa melalui konsep freis ermessen.
Freies Ermessen secara khas digunakan dalam bidang pemerintahan,
sehingga freiess Ermessen (dikresionare power) diartikan sebagai salah satu
sarana yang memberikan ruang bergerak bagi pejabat atau badan-badan
administrasi negara untuk melakukan tindakan tanpa harus terikat sepenuhnya
pada undang-undang. Definisi lain yang hampir senada diberikan oleh Nana
Saputra, yakni suatu kebebasan yang diberikan kepada alat administrasi, yaitu
183 http://finansial.bisnis.com/read /20161128/10/607047/ pemprov - bali - kaji – skema
–pembagian – pajak – hotel – restoran.
268
kebebasan yang pada asasnya memperkenankan alat administrasi negara
mengutamakan keefektifan tercapainya suatu tujuan (doelmatigheid) daripada
berpegang teguh kepada ketentuan hukum, atau kewenangan yang sah untuk
turut campur dalam kegiatan sosal guna melaksanakan tugas-tugas
menyelenggarakan kepentingan hukum. Bachsan Mustafa menyebutkan bahwa,
freies Ermessen diberikan kepada pemerintah mengingat fungsi pemerintah atau
administrasi negara yaitu menyelenggarakan kesejahteraan umum yang berbeda
dengan fungsi kehakiman untuk menyelesaikan sengketa antar penduduk.
Keputusan pemerintah lebih mengutamakan pencapaian tujuan atau sasarannya
(doelmatigheid) daripada sesuai dengan hukum yang berlaku
(rechtmatigheid).184
Pada bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali yang selama ini
belum memiliki peraturan perundang-undangan yang mengatur pelaksanaannya.
Namun melihat konsep Freies Ermessen bagi hasil tersebut dapat dilakukan,
dimana sebagai sarana yang memberikan ruang bergerak bagi pejabat dalam hal
ini kepala daerah Provinsi Bali, Kabupaten Badung dan Kota Denpasar untuk
melakukan tindakan tanpa harus terikat sepenuhnya pada undang-undang yaitu
membuat kesepakatan untuk kerjasama bagi hasil. Tindakan tersebut utamanya
untuk tercapainya suatu tujuan (doelmatigheid) yaitu pemerataan kesejahteraan
seluruh masyarakat khususnya di Provinsi Bali.
184 Ridwan HR II, Op.cit, h. 169-170
269
Sebagaimana telah dijelaskan bab sebelumnya, menurut Ridwan H.R., ada
tiga alasan atau keadaan kondisional yang menjadikan pemerintah dapat
melakukan tindakan diskresi atau tindakan atas inisiatif sendiri, yang apabila
dikaitkan dengan diskresi bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali
sehingga menjadi antara lain:
1) Belum ada peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang
penyelesaian in concreto terhadap suatu masalah, padahal masalah
tersebut menuntut penyelesaian yang segera.
Dalam hal ini, terjadi kekosongan hukum (undang-undang) in concreto
sehubungan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran. Dalam kondisi tersebut
sehubungan dengan kebutuhan dilakukan bagi hasil maka harus diisi
pemerintah daerah dengan menetapkan sendiri hukum yang berlaku
terhadap kasus yang bersangkutan karena belum ada undang-undang
yang dapat dijadikan pedoman bagi pemerintah. Pemerintah dapat
berpedoman pada asas-asas hukum yang hidup dalam kesadaran hukum
bangsa Indonesia.
2) Peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar tindakan aparat
pemerintah telah memberikan kebebasan sepenuhnya.
Diskresi merupakan tindakan yang dilakukan oleh pemerintah atas
inisiatif sendiri untuk menjalankan suatu undang-undang karena undang-
undang itu sendiri tidak mengatur cara untuk menjalankannya secara
270
khusus. Bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran dimungkinkan untuk
dilakukan, namun UU Pemerintahan Daerah tidak menjelaskan “angka
persentase yang tertentu” yang merupakan nilai bagi hasil tersebut. Maka
pemerintah bertindak atas inisiatif sendiri, yaitu dengan menetapkan
sendiri “angka persentase yang tertentu”. Jika tidak ada patokan yang
diberikan oleh undang-undang, syarat-syarat tersebut dengan sendirinya
ditetapkan atas dasar penilaian pemerintah atau pejabat administrasi
negara yang bersangkutan.
3) Adanya delegasi perundang-undangan, yaitu pemberian kekuasaan untuk
mengatur sendiri kepada pemerintah yang sebenarnya kekuasaan ini
dimiliki oleh aparat yang lebih tinggi tingkatannya.
Kondisi ini sejalan dengan adanya hak, wewenang, dan kewajiban daerah
otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri Urusan Pemerintahan dan
kepentingan masyarakat, sebagai konsekuensi otonomi daerah. Termasuk
diantaranya dalam pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran daerah
kabupaten/kota di Provinsi Bali.
Meskipun pemberian freies Ermessen kepada pemerintah atau administrasi
negara merupakan konsekuensi logis dari konsepsi welfare state, akan tetapi
dalam kerangka negara hukum, freies Ermessen ini tidak dapat digunakan tanpa
batas.
271
Dalam perspektif negara hukum kesejahteraan, tindakan yang dilakukan
oleh pejabat administrasi negara berdasarkan asas kebebasan bertindak (diskresi
atau freies ermessen) tidak terikat kepada undang-undang. Akan tetapi, tentu saja
pejabat administrasi negara yang bersangkutan tidak boleh melakukan tindakan
tanpa pertimbangan-pertimbangan atau dasar pemikiran tertentu. Dalam
perspektif negara hukum, segenap tindakan pejabat administrasi harus selalu ada
batasan dan alasannya. Jika suatu tindakan pemerintahan tidak dapat dinilai
berdasarkan pertimbangan-pertimbangan hukum, tidak berarti perbuatan tersebut
tidak perlu dipertanggungjawabkan. Tindakan yang tidak dapat
dipertanggungjawabkan secara hukum harus dipertanggungjawabkan secara
moral dan akal sehat yang ukuran-ukurannya adalah kepatutan (moral) dan
kelayakan (akal sehat). Sehingga Hans J. Wolf, seperti dikutip oleh Markus
Lukman, mengemukakan bahwa freies ermessen tidak boleh diartikan secara
berlebihan seakan-akan badan atau pejabat administrasi negara boleh bertindak
dengan sewenang-wenang atau tanpa dasar dan dengan dasar-dasar yang tidak
jelas ataupun dengan pertimbangan subjektif-individual.185
4.4. Kendala dan Hambatan Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
Ada beberapa faktor yang mempengaruhi pelaksanaan otonomi daerah,
antara lain yaitu:186
185 Hotma P.Sibuea, op.cit., h. 73. 186 Yusnani Hasyimzoem, op.cit., h.18.
272
1) Faktor manusia
Manusia adalah subjek penggerak dalam penyelenggaraan otonomi daerah.
Faktor manusia haruslah baik dalam arti moral, kualitas, serta kapasitasnya
karena faktor manusia mencakup unsur pemerintahan daerah yang terdiri
dari Kepala daerah dan DPRD, aparatur daerah maupun masyarakat daerah
yang merupakan lingkungan tempat aktivitas pemerintahan daerah
diselenggarakan.
2) Faktor keuangan
Faktor ini adalah tulang punggung bagi terselenggaranya aktivitas
pemerintahan daerah. Salah satu ciri dari daerah otonom adalah terletak
pada kemampuan self supporting-nya dalam bidang keuangan. Karena itu,
kemampuan keuangan ini akan sangat memberikan pengaruh terhdap
penyelenggaraan pemerintahan daerah.
3) Faktor peralatan
Faktor ini merupakan pendukung bagi terselenggaranya aktivitas
pemerintahan daerah. Peralatan yang ada haruslah cukup dari segi
jumlahnya, memadai dari segi kualitasnya serta praktis dalam
penggunaannya.
273
4) Faktor organisasi dan manajemen
Tanpa kemampuan organisasi dan manajemen yang memadai, maka
terselenggaranya pemerintahan daerah tidak dapat dilakukan dengan baik,
efisien dan efektif.
Kekuasaan daerah yang besar dalam memungut pajak dan menentukan
arah penggunaan dana perimbangan, dapat menimbulkan implikasi negatif dan
positif terhadap iklim usaha di daerah. Pengaruh negatif akan muncul jika respon
daerah mengarah pada:187
1) Semakin banyak jenis pajak dan retribusi baru yang harus dibayar
masyarakat daerah;
2) Pengeluaran pemda semakin tidak terarah untuk kepentingan publik,
seperti pemeliharaan dan peningkatan kualitas sarana transportasi (jalan,
jembatan, dan lain-lain), penyederhanaan prosedur perizinan usaha, dan
peningkatan keamanan dan ketertiban masyarakat.
Pengaruh positif akan timbul bila respon daerah menuju pada upaya-upaya
antara lain:
1) Intensifikasi pajak dan retribusi daerah yang telah ada;
2) Membatasi penambahan jenis pajak dan retribusi baru;
3) Peningkatan PAD melalui penerimaan non tax, seperti perbaikan kinerja
BUMD dan optimalisasi aset-aset pemda;
187 Brahmantio Isdijoso dan Tri Wibowo, 2002, Analisis Kebijakan Fiskal pada Era
Otonomi Daerah (Studi Kasus Sektor Pendidikan di Kota Surakarta), Kajian Ekonomi dan
Keuangan, Vol.6,No.1 Maret 2002.
274
4) Pengeluaran pemda secara efektif dikelola untuk meningkatkan
infrastruktur daerah, mengembangkan sistem dan prosedur perizinan yang
efisien, dan menjamin keamanan dan ketertiban masyarakat.
Salah satu permasalahan yang dihadapi dalam pembagian hasil hotel dan
restoran yaitu pertanggungjawaban penggunaannya jarang disampaikan kepada
DPRD Badung. Setelah diributkan di media massa, baru ada laporan penggunaan
yang disampaikan melalui surat pengantar No.045.2/158/Keu tertanggal 23
Januari 2015, seperti disampaikan oleh Anggota Komisi III DPRD Badung,
Wayan Sandra.188
Dengan demikian bantuan PHR dari Kabupaten Badung seharusnya
diaudit berkala penggunaannya. Sehingga akan memimalkan permasalahan lain
seperti jika bantuan tersebut tidak terserap seluruhnya, maka dana tersebut akan
dikembalikan atau digunakan untuk apa, atau permasalahan kesesuaian
penggunaan dana bantuan untuk promosi pariwisata di Provinsi dan untuk
perbaikan infrastruktur fisik obyek wisata.
Kendala kepastian hukum dalam pembagian hasil Pajak Hotel dan
Restoran adalah belum ada ketegasan payung undang-undang yang mengatur
khusus pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran, hasil analisis beberapa
peraturan perundang-undangan.
188 Denpostnews.com, 2015, Simsalabim PHR Badung di Tangan Kabupaten, diakses 28
Januari 2017.
275
Kendala kepastian hukum pembagian hasil tersebut juga muncul
dikarenakan untuk setiap tahun tidak ada kepastian beberapa persen yang
dibagihasilkan, ada kalanya pemerintah kabupaten dapat saja memberikan atau
tidak memberikan pendapatan hasil hotel dan restorannya kepada kabupaten lain.
Demikian juga kendala akan muncul apabila dana bagi hasil Pajak Hotel
dan Restoran yang diberikan kepada kabupaten lainnya tidak habis terserap,
maka sisa dana yang tidak terserap belum ada ketentuan perundang-undangan
yang mengatur kemana dana tersebut dikembalikan. Apakah dana tersebut akan
disimpan untuk tahun berikutnya ataukah dikembalikan kepada kabupaten/kota
yang memberikan.
Kemudian permasalahan yang muncul adalah sehubungan belum ada
kepastian hukum dalam proses pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran
sehingga tidak diatur mengenai ketentuan apakah dapat pembagian hasil tersebut
dilakukan secara langsung dari kabupaten/kota ke kabupaten/kota lainnya dalam
suatu provinsi. Hal tersebut yang dialami di Provinsi Bali, berdasarkan
pemberitaan bahwa Bupati Badung akan melakukan pembagian hasil Pajak
Hotel dan Restoran secara langsung kepada enam kabupaten lainnya tanpa
melalui pemerintah provinsi.
Kebebasan bertindak yang diberikan kepada pemerintah atau pejabat
administrasi negara, mengandung arti sebagai pelonggaran atas pembatasan
kekuasaan pemerintah. Kekuasaan pemerintah di negara hukum formal dibatasi
276
sedemikian rupa dengan undang-undang demi kepastian hukum, namun
pembatasan kekuasaan tersebut dilonggarkan di negara hukum kesejahteraan
karena pemerintah diberikan keleluasaan bertindak atas inisiatif sendiri.
Perkembangan tersebut menunjukkan pergeseran asas yang sangat prinsip antara
negara hukum formal dengan negara hukum material. Dalam ide negara hukum
formal, kebebasan bertindak penguasa sangat dibatasi oleh undang-undang,
sesuai dengan asas legalitas dalam rangka mewujudkan kepastian hukum
sehingga hak-hak individu tidak dilanggar oleh penguasa (pemerintah). Namun,
dalam ide negara hukum material (negara hukum kesejahteraan), kebebasan
penguasa yang sudah diikat dengan undang-undang kemudian dilonggarkan
kembali dengan pemberian kewenangan diskresi kepada pemerintah atau pejabat
administrasi negara untuk melakukan tindakan atas inisiatif sendiri. Maksud dan
tujuan kelonggaran tersebut didasarkan pada alasan untuk menyelenggarakan
dan mewujudkan kesejahteraan rakyat, tentu saja sangat baik tetapi pemberian
kebebasan terhadap pemerintah tersebut tetap mengandung risiko pelanggaran
terhadap hak-hak warga masyarakat.189
Kebebasan yang diberikan kepada pemerintah atau pejabat administrasi
negara dalam mengambil tindakan atas inisiatif sendiri dalam perspektif negara
hukum modern (negara hukum kesejahteraan) merupakan gagasan yang sangat
penting dalam gagasan negara hukum. Prinsip kebebasan bertindak pejabat
administrasi negara tersebut merupakan suatu prinsip baru. Akan tetapi,
189 Hotma P. Sibuea, op.cit., h. 83.
277
perubahan prinsip negara hukum itu sekaligus merupakan perubahan yang sangat
mengandung resiko sebab jika pemerintah atau pejabat administrasi negara
diberi kebebasan bertindak atas inisiatif sendiri, kemungkinan akan terjadi
kesewenang-wenangan dengan segala akibatnya. Dalam perkataan lain, dengan
perubahan prinsip seperti di atas, berarti ide negara hukum material telah
memodifikasi prinsip ide negara hukum formal. Prinsip negara hukum formal
yang sangat kental dalam membatasi pemerintah diubah oleh ide negara hukum
kesejahteraan menjadi kebebasan bertindak bagi pemerintah. Hal itu dilakukan
demi tujuan mewujudkan kesejahteraan umum.190
Pemberian kebebasan bertindak atas inisiatif sendiri kepada pemerintah
atau pejabat administrasi negara demi penyelenggaraan kesejahteraan umum
tidak berjalan tanpa masalah. Membuka peluang penyalahgunaan kekuasaan,
padahal sebagaimana diterangkan bahwa ide negara hukum justru lahir sebagai
gagasan yang bertujuan mencegah kemungkinan penyalahgunaan ini.
Bentuk kesewenang-wenangan penguasa akibat penyelenggaraan
kewenangan diskresioner yang berlebihan dapat berupa pelanggaran hukum
(onrechtmatigeoverheidsdaad), penyalahgunaan kewenangan (de tournement de
pouvoir), ataupun kesewenang-wenangan (abus de droit).191
Kekuasaan pemerintah (penguasa) memang harus dibatasi agar
pemerintah tidak dapat bertindak sewenang-wenang terhadap rakyat karena
190 Hotma P. Sibuea, op.cit., h. 83-84. 191 Hotma P. Sibuea, op.cit., h. 84.
278
sangat berpotensi melanggar hak warga negara dan hak asasi yang justru hendak
dilindungi oleh negara hukum kesejahteraan. Dalam praktik penyelenggaraan
negara dan pemerintahan modern, pembatasan kekuasaan penguasa dilakukan
dengan bersaranakan hukum sehingga lahir asas legalitas yang memiliki arti
sempit (wetmatigheid van bestur) dan arti lebih luas (rechmatigheid van
bestuur).192
Sehingga kekuatan hukum dalam perundang-undangan demi kepastian
hukum terhadap pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran yang terjadi di
provinsi Bali mutlak diperlukan. Hal tersebut sebagai antisipasi tindakan-
tindakan termasuk kesewenang-wenangan pemerintah daerah dalam
pelaksanaannya. Dengan ada payung hukum undang-undang akan menjadi dasar
hukum juga terhadap bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran tidak hanya yang
terjadi di Provinsi Bali namun keseluruhan wilayah Indonesia yang memiliki
potensi besar dalam hal penghasilan Pajak Hotel dan Restoran seperti dimiliki
oleh Kabupaten Badung ataupun Kota Denpasar.
Sekalipun demikian pembatasan kekuasan pemerintah secara ketat disatu
sisi dapat mencegah kesewenang-wenangan, namun di lain pihak pembatasan
kekuasaan pemerintah yang terlampau ketat juga dapat menyebabkan
kelambanan dalam menyikapi masalah-masalah baru yang berkembang dalam
masyarakat.
192 Hotma P. Sibuea, op.cit., h. 85.
279
Dilema penyelenggaraan pemerintahan tersebut merupakan permasalahan
klasik dalam penyelenggaraan negara dan pemerintahan yang sejak dahulu sudah
menjadi bahan pemikiran para pakar di bidang hukum, politik, ataupun
kenegaraan. Dalam teori dan praktik penyelenggaraan negara sudah banyak
gagasan yang dikemukakan ataupun lembaga dan mekanisme yang dipraktikkan,
tetapi tidak ada jawaban yang berlaku umum di setiap negara dan bangsa. Secara
khusus, dalam hukum administrasi negara, solusi yang dapat dikemukakan untuk
mengatasi dilema tersebut adalah ajaran mengenai asas-asas umum
pemerintahan yang baik. Apabila dikaitkan dengan penjelasan Pasal 58 UU
Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diuraikan sebelumya, maka dalam
menyelenggarakan Pemerintahan Daerah dalam hal ini pembagian hasil Pajak
Hotel dan Restoran, berpedoman pada asas penyelenggaraan pemerintahan
negara yaitu:
1) Kepastian hukum, dalam hal belum ada ketentuan undang-undang
khusus mengatur pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran maka
dapat dilaksanakan dengan konsep freis ermessen dengan
pembatasan-pembatasan dijelaskan sebelumnya;
2) Tertib penyelenggara negara, dalam hal pelaksanaan bagi hasil Pajak
Hotel dan Restoran serta pertanggungjawaban penggunaannya
sehingga dapat merupakan asas yang menjadi landasan keteraturan,
280
keserasian, dan keseimbangan dalam pengendalian penyelenggara
negara;
3) Kepentingan umum, yaitu yang mendahulukan kesejahteraan umum
sebagaimana tujuan pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran
di Provinsi Bali dengan cara yang aspiratif, akomodatif, dan selektif;
4) Keterbukaan, yaitu asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat
untuk memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak
diskriminatif khususnya terhadap pemberian dana bagi hasil Pajak
Hotel dan Restoran termasuk pertanggungjawaban penggunaannya;
5) Proporsionalitas, yaitu asas yang mengutamakan keseimbangan
antara hak dan kewajiban dalam hal ini masyarakat daerah penerima
bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran;
6) Profesionalitas, yaitu asas yang mengutamakan keahlian yang
berlandaskan kode etik dan ketentuan peraturan perundang-undangan
terhadap pemerintah daerah yang melaksanakan bagi hasil Pajak
Hotel dan Restoran, termasuk dalam hal ini peranan lembaga
legislatif (DPRD);
7) Akuntabilitas, yaitu asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan
hasil akhir dari bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran, penyelenggara
negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat sesuai
dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;
281
8) Efisiensi, yaitu berkaitan penggunaan dana bagi hasil Pajak Hotel dan
Restoran untuk mencapai hasil kerja yang terbaik;
9) Efektivitas, yaitu berorientasi pada tujuan yang tepat guna dan
berdaya guna penggunaan dana bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran;
serta
10) Keadilan, yaitu pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran
harus mencerminkan keadilan secara proporsional bagi setiap
masyarakat.
Dengan demikian sehubungan dengan keberadaan pembagian hasil Pajak
Hotel dan Restoran di Provinsi Bali, dimana sebagian penghasilan PHR
Kabupaten Badung dan Kota Denpasar dibagikan kepada 6 kabupaten lainnya
secara proporsional agar dapat digunakan seperti komitmen awal yaitu
pembangunan infrastruktur objek wisata, terlepas dari hambatan-hambatan yang
dihadapi dalam pelaksanaannya seperti kurangnya kepastian hukum
pelaksanaannya, serta masalah pertanggungjawabannnya, menitikberatkan pada
sisi kemanfaatannya sebagai pemerataan kesejahteraan sehingga berdasarkan
konsep freis ermessen masih tetap sepatutnya program bagi hasil Pajak Hotel
dan Restoran tetap dipertahankan dan dilaksanakan di Provinsi Bali saat ini dan
kedepan. Dengan demikian eksistensi Pembagian Hasil Pajak Hotel dan
Restoran di Provinsi Bali masih terlaksana sampai dengan saat ini. Analisa
berdasarkan Aspek Kemanfaatan, dalam pembagian hasil Pajak Hotel dan
282
Restoran, manfaatannya jelas dirasakan masyarakat di Bali terutama dalam
memajukan pariwisata pada akhirnya meningkatkan ekonomi masyarakat,
pelaksanaan dan pengelolaan dana bagi hasil yang dilakukan secara baik maka
kesejahteraan dan kebahagian masyarakat dapat tercapai. Berdasarkan konsep
Freies Ermessen bagi hasil tersebut dapat dilakukan, tindakan tersebut utamanya
untuk tercapainya suatu tujuan (doelmatigheid) yaitu pemerataan kesejahteraan
seluruh masyarakat khususnya di Provinsi Bali.
283
BAB V
KEPASTIAN HUKUM DALAM PEMBAGIAN HASIL PAJAK HOTEL
DAN RESTORAN DAERAH
5.1 Keadilan pada Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
Salah satu aspek penting dari pelaksanaan pemerintahan di era otonomi
daerah adalah pengelolaan keuangan daerah. Keuangan daerah bersumber dari
pengelolaan sumber daya alam termasuk pembayaran pajak, retribusi, dan
pendapatan daerah lain yang sah. Secara teoritis keuangan daerah dapat diartikan
sebagai semua hak dan kewajiban yang dapat dinilai dengan uang, juga segala
sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat jadikan kekayaan daerah
sepanjang belum dimiliki dan/atau dikuasai oleh daerah atau negara yang lebih
tinggi, serta pihak lain sesuai ketentuan perundang-undangan. PP No 58 Tahun
2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah Pasal 1 ayat (5) menegaskan
bahwa: keuangan daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka
penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dapat dinilai dengan uang, termasuk
didalamnya semua bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan
kewajiban daerah tersebut, dalam rangka Anggaran Pendapatan dan Belanja
Daerah.
Asas umum pengelolaan keuangan daerah telah menjadi komitmen
pemerintah daerah provinsi bahwa keuangan daerah dikelola dalam suatu sistem
284
yang terintegrasi secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, ekfektif,
efisien, ekonomis, transparan dan bertanggungjawab dengan memperhatikan
asas keadilan, kepatutan, dan manfaat untuk masyarakat yang diwujudkan dalam
APBD yang setiap tahun ditetapkan dengan peraturan daerah. Jadi, APBD dapat
dikatakan sebagian instrumen pendukung utama terciptanya disiplin dalam
proses pengambilan keputusan terkait dengan kebijakan pendapatan maupun
belanja daerah.193
Hak dan kewajiban dalam pengertian pengelolaan keuangan daerah
adalah berkaitan dengan pelayanan publik oleh negara/daerah kepada rakyat
dilakukan dalam suatu sistem pengelolaan keuangan berdasarkan asas hukum
keuangan yaitu tertib, taat pada undang-undang, efisien, ekonomi, efektif
transparan dan bertanggungjawab serta mengedepankan kaidah sosial yakni
berkeadilan dan berkepatutan.
Yang menjadi permasalahan adalah APBD dikelola untuk siapa dan
menjadi milik siapa. Perlu adanya kesamaan dan kejelasan pandangan tentang
pengelolaan APBD untuk menciptakan ketaatan asas hukum dan menerbitkan
keteraturan hukum, sehingga APBD yang dikelola setiap tahun oleh pemerintah
daerah, benar-benar melahirkan suatu tata kelola keuangan yang baik (good
financial governance) menciptakan lapangan kerja, mengurangi angka
kemiskinan, membangun infrastruktur, membangun pembangunan ekonomi,
meningkatkan kecerdasan, kesehatan serta kesejahteraan rakyat dan
193 Hendra Karianga, op.cit., h.143.
285
menggelorakan semangat otonomi daerah, tanpa semua itu rakyatlah yang
menjadi korban dari sebuah proses kebijakan pembangunan yang
mengatasnamakan rakyat, tegasnya kebijakan pengelolaan anggaran tidak boleh
mengorbankan kepentingan publik.
Sehubungan dengan pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran yang
diperoleh dari penghasilan daerah sudah sepatutnya dalam penggunaannya
mengutamakan kepentingan rakyat daerah tersebut disamping jika tujuan mulia
lainnya terhadap penggunaan dana bagi hasil. Dalam hal ini adalah penggunaan
hasil pajak dan restoran terlebih dahulu telah dapat memenuhi kebutuhan daerah,
mengatasi permasalahan ekonomi masyarakat, sebelum membantu atau
mensubsidi daerah lainnya. Apabila kebutuhan masyarakat setempat telah
terpenuhi kesejahteraan meningkat, jangan sampai melakukan pembagian hasil
terhadap penghasilan daerah tersebut namun masyarakat setempat masih berada
dibawah garis kemiskinan.
Sila Kelima Pancasila menyatakan Keadilan Sosial Bagi Seluruh Rakyat
Indonesia dan Pasal 23 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 menyatakan Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan
negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara
terbuka dan bertanggungjawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Secara filosofi berdasarkan UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 47, Tambahan
286
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4286), UU No 1 Tahun 2004
tentang Perbendaharaan Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
2004 Nomor 5, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4355),
UU No 15 Tahun 2004 tentang Pengelolaan Pemeriksaan dan
Pertanggungjawaban Keuangan Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia
Tahun 2004 Nomor 66, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
4400), PP No 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, APBD
adalah uang rakyat karena berdasarkan desentralisasi fiskal sesuai dengan UU
No 32 Tahun 2004 jo. UU No 33 Tahun 2004 Pengelolaan Sumber Daya Alam,
termasuk pembayaran pajak dan retribusi daerah perolehan dana transfer
bersumber dari rakyat. Dengan demikian, prinsip penggunaan APBD harus
dikelola secara transparan, efisien, ekonomi, efektif, berkeadilan dan memenuhi
asas akuntabilitas pengelolaan keuangan negara.
Keadilan dalam hukum merupakan sesuatu yang didambakan di dalam
negara hukum. Keadilan menjadi sangat mahal manakala berkaitan dengan hak
dan kewajiban dalam hubungan bernegara. Pemerintah dalam arti luas akan
melaksanakan kebijakan negara mulai dari membuat peraturan perundang-
undangan, melaksanakan hingga mengawasi dari produk hukum tersebut.
Melihat pendapat Aristoteles sebagaimana telah dijabarkan bab
sebelumnya, yang membedakan adanya dua macam keadilan seperti diikuti, L.J.
Van Apeldorn yaitu: Keadilan distributif dan keadilan commutatief.
287
Keadilan dalam bagil hasi Pajak Hotel dan Restoran mendekati pada
keadilan distributive sebab, keadilan distributif sebagaimana telah dijabarkan
bab sebelumnya, diartikan sebagai keadilan yang memberikan kepada setiap
orang jatah menurut jasanya. Hal tersebut dikarenakan dua alasan antara lain:
Pertama, Latar belakang pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran di Bali
awalnya disebabkan pembangunan hotel dan restoran difokuskan pada
Kabupaten Badung dan Kota Denpasar sehingga mengakibatkan di daerah-
daerah tersebut yang maju terutama dari sisi penghasilan atau ekonominya,
sehingga Daerah Kabupaten Badung dan Kota Denpasar diminta berkonstribusi
hasil Pajak Hotel dan Restorannya kepada kabupaten lainnya di Bali sebagai
konsekuensi terfokusnya pembagunan hotel disana.
Alasan Kedua, Konstribusi hasil Pajak Hotel dan Restoran oleh Kabupaten
Badung dan Kota Denpasar kepada enam kabupaten di Provinsi Bali yaitu:
Kabupaten Buleleng, Jembrana, Tabanan, Bangli, Klungkung dan Karangasem
dengan memperhatikan proporsional dengan memperhatikan tingkat PAD, luas
wilayah, PDRB perkapita dan Jumlah Penduduk Miskin masing-masing Kabupaten
Sementara itu melihat keadilan menurut Thomas Aquinas yang
membedakan keadilan atas dua kelompok yaitu keadilan umum dan keadilan
khusus. Bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali belum memenuhi
syarat sebagai keadilan umum. Thomas Aquinas menjelaskan Keadilan umum
adalah keadilan menurut kehendak undang-undang yang harus dijalankan untuk
288
kepentingan umum, hal tersebut tidak sejalan dengan bagi hasil Pajak Hotel dan
Restoran di Bali karena masih ada kekosongan hukum dalam hal ini adalah
undang-undang yang mengatur dan merupakan dasar bagi pelaksanaan bagi hasil
Pajak Hotel dan Restoran.
Namun melihat keadilan khusus oleh Thomas Aquinas yang diartikan
keadilan atas dasar kesamaan atau proporsionalitas kemudian dibedakan
menjadi:
1) Keadilan distributif (justitia distributiva) yaitu keadilan yang secara
proporsional ditetapkan dalam lapangan hukum publik secara umum.
2) Keadilan komutatif (justitia commutativa) yaitu keadilan dengan
mempersamakan antara prestasi dan kontraprestasi.
3) Keadilan vindikatif (justitia vindicativa) yaitu keadilan dalam hal
menjatuhkan hukuman atau ganti kerugian dalam tindak pidana.
Sehingga bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran yang telah dilaksanakan di
Provinsi Bali mendekati keadilan khusus yaitu keadilan distributif dengan alasan
bahwa bagi hasil tersebut di laksanakan berdasarkan asas proporsionalitas yaitu
proporsional dengan memperhatikan tingkat PAD, luas wilayah, PDRB perkapita
dan Jumlah Penduduk Miskin masing-masing Kabupaten.
Pemikiran John Rawls tentang keadilan dilatar belakangi oleh persoalan
adanya penilaian masyarakat terhadap praktek-praktek dari lembaga pemerintah,
tentang kepentingan yang sah dari lembaga atau ketentuan hukum positif dengan
289
tuntutan yang bertentangan dalam masyarakat, untuk menyelesaikannya
diperlukan penetapan serangkaian tatacara yang adil sehingga hasilnya juga adil.
Pembangunan hotel dan restoran terdistribusikan di Bali secara realistis
tidak seimbang karena hanya terpusat di Kabupaten Badung dan Kota Denpasar.
Sehingga muncul kebijakan menyeimbangkan pendapatan Pajak Hotel dan
Restoran yang lebih banyak terkonsentrasi di Badung dan Denpasar, kepada 6
(enam) kabupaten lainnya di Bali. Enam kabupaten tersebut yaitu, Kabupaten
Buleleng, Jemberana, Tabanan, Bangli, Klungkung dan Karangasem.
Teori keadilan dalam ilmu hukum khususnya dogmatik hukum yaitu
membicarakan tentang tujuan hukum meliputi keadilan, kepastian hukum, dan
kefaedahan. Persoalan tujuan hukum ialah lingkup pembahasan filsafat hukum.
Menurut Gustav Radbruch, gagasan hukum sebagai gagasan kultural tidak dapat
formal, sebaliknya terarah pada rechtidee yakni keadilan. Keadilan sebagai suatu
cita seperti ditunjukkan oleh Aristoteles tidak dapat mengatakan lain, kecuali
yang sama diperlakukan sama yang tidak sama diperlakukan tidak sama.
Sehingga untuk mengisi cita keadilan ini dengan isi yang konkrit kita harus
menengok pada segi finalitasnya, dan untuk melengkapi keadilan dan finalitas
dibutuhkan kepastian. Jadi menurut Gustav Radbruch hukum memiliki tiga
aspek yakni keadilan, finalitas, dan kepastian.194
194 Bernad L. Tanya, dkk., 2010, Teori Hukum, Strategi Tertib Manusia Lintas Ruang
dan Generasi, Cet III, Yogyakarta, h. 130.
290
Aspek keadilan menunjuk pada kesamaan hak di depan hukum, aspek
finalitas menunjuk pada tujuan keadilan yaitu memajukan kebaikan dalam hidup
manusia, menentukan isi hukum, aspek kepastian menunjuk pada jaminan bahwa
hukum benar-benar berfungsi sebagai peraturan yang ditaati. Keadilan dan
finalitas adalah kerangka ideal dari hukum dan kepastian hukum dan kepastian
hukum merupakan kerangka operasional dari hukum.195
Adapun apabila dilihat dari perspektif fungsinya, Jeremy Bentham
mengemukakan bahwa fungsi hukum adalah menyokong kebahagiaan. Apa yang
cocok digunakan atau cocok untuk kepentingan individu adalah apa yang
cenderung memperbanyak kebahagiaan. Demikian juga apa yang cocok untuk
kepentingan masyarakat adalah apa yang cenderung menambah ketenangan
individu-individu yang merupakan anggota masyarakat itu. Ini mesti menjadi
titik tolak dalam menata hidup manusia, termasuk melalui hukum. Lebih jauh
Bentham menyatakan bahwa hukum harus berbasis pada manfaat bagi
kebahagiaan manusia.196
Para penganut aliran hukum kodrat meyakini bahwa, alam semesta ini
diciptakan dengan prinsip keadilan, sehingga kita kenal misalnya, pada stoisisme
norma hukum kodrat primer yang bersifat umum menyatakan; berikanlah pada
setiap orang apa yang menjadi haknya (ius suum cuique tribuere). Cicero
mengatakan bahwa hukum dan keadilan tidak ditentukan oleh pendapat manusia
195 Ibid, h. 130. 196 Ibid, h. 90.
291
tetapi oleh alam. Lebih jauh, selain keadilan dan kepastian hukum, penganut
utilitarianisme memperkenalkan tujuan hukum yang ketiga yaitu kemanfaatan
bagi seluruh orang. Menurut aliran ini memberi manfaat pada semua orang
secara adil praktis merupakan impian semata. Untuk itu tujuan hukum sudah
dicapai apabila kemanfaatannya dapat dirasakan sebanyak mungkin orang (the
gratest happiness for the greates number of people).197
Pengertian keadilan dalam pandangan utilitarianisme adalah keadilan
dalam arti yang luas, bukan untuk perorangan atau sekedar pendistribusian
barang. Ukuran satu-satunya untuk mengukur sesuatu adil atau tidak adalah
seberapa besar dampaknya bagi kesejahteraan manusia (human welfare).198
Berdasarkan beberapa penjelasan diatas terkait keadilan, prinsip bagi
hasil Pajak Hotel dan Restoran yang dilakukan di Provinsi Bali sesungguhnya
paling sesuai dengan teori keadilan dari John Rawls. Sebagaimana di dalam
bukunya Rawls, A Theory of Justice, dijelaskan bahwa: “…two principles of
justice, the first is that: Each person is to have an equal right to the most
extensive total system of equal basic liberties compatible with a similar system of
liberty for all. The second is that: social and economic inequalities are to be
arranged so that they are both:
a) To the greatest benefit of the least advantaged, consistent with the just
savings principle, and
197 Otong Rosadi, 2012, Quo Vadis Hukum Ekologi dan Keadilan Sosial, Dalam
Perenungan Pemikiran (Filsafat) Hukum, Cet. 1, Tafa Media, Yogyakarta, h.97. 198 Ibid, h. 98.
292
b) Attached to offices and positions open to all under conditions of fair
equality of opportunity.” 199
Pandangan John Rawls bahwa kebebasan, kesamaan hak, dan rasionalitas
merupakan unsur esensial bagi suatu teori keadilan. Kebebasan secara mendasar
mendapatkan basisnya pada rasionalitas manusia, di dalam kebebasan ini terletak
kesamaan hak bagi segenap individu untuk mengungkapkan dirinya, termasuk
menuntut pertanggungjawaban atas kebenaran. Manusia sebagai person moral
akan selalu berhadapan dengan pilihan-pilihan. Pandangan Rawls bahwa
manusia dapat berdialog mengenai apa yang benar dan apa yang salah; yang adil
dan tidak adil; atau yang baik dan yang buruk. Tindakan menerima atau menolak
sesungguhnya memperlihatkan kemungkinan dialog dan rasionalitas tersebut.
Sehingga kebebasan pada akhirnya diatur melalui suatu deliberasi yang
rasional.200
Bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran di Bali, melihat awal munculnya
dikarenakan pengembangan hotel dan restoran yang tidak merata karena
difokuskan di Kabupaten Badung dan Kota Denpasar. Dengan tujuan
pemerataan kesejahteraan yang ingin dicapai bagi seluruh masyarakat di Bali
dilakukan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran yaitu kepada Kabupaten Buleleng,
Jembrana, Tabanan, Bangli, Klungkung dan Karangasem. Hal ini juga
199 Hilaire McCoubrey and Nigel D. White, 1996, Textbook on: Jurisprudence (Second
Edition), Blackstone Press Limited, London, h. 267. 200 Andre Ata Ujan, op.cit., h. 146.
293
menunjukkan adanya kesamaan hak bagi setiap warga masyarakat yaitu
masyarakat Provinsi Bali, maka sangat rasional apabila dilakukan bagi hasil
Pajak Hotel dan Restoran sehingga penghasilan atas Pajak Hotel dan Restoran
dari kedua wilayah tersebut dirasakan seluruh masyarakat di Bali, tidak hanya
yang berada di wilayah Badung dan Denpasar. Apabila dikaitkan freies
Ermessen yaitu dasar dilaksanakan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran saat ini,
merupakan prinsip kebebasan sebagaimana disebutkan Rawls untuk lakukan
bagi hasil atas dasar kesamaan hak dan pemikiran yang rasional, maka tentunya
pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali telah
memenuhi teori keadilan tersebut.
Berangkat dari asas rasionalitas, semua pihak bersama-sama secara
terbuka mengusahakan terbentuknya kebijakan publik yang mampu menjamin
kepentingan semua pihak secara adil. Dengan kata lain setiap pihak harus
mampu melepaskan diri dari apa yang oleh Habermas disebut sebagai the
colonization of the lifeworld. Kemudian dengan berbasis akal sehat, bersama-
sama mengupayakan perbagai kebijakan yang benar-benar menjamin adanya
peluang yang fair bagi semua pihak untuk mengejar suatu prospek hidup yang
lebih baik.201
Sumbangan lain John Rawls sehubungan teori keadilan yaitu adanya
prinsip diferen yang secara konsisten dipadukan dengan prinsip kesempatan
yang sama bagi segenap anggota masyarakat. Sebagaimana dijelaskan: “The
201 Andre Ata Ujan, op.cit., h. 148.
294
democratic interpretation, as the table suggests, is arrived at by combining the
principle of fair equality of opportunity with the difference principle. This
principle removes the indeterminateness of the principle of efficiency by singling
out a particular position from which the social and economic inequalities of the
basic structure are to be judged……”.202
Gagasan di balik prinsip diferen, Rawls mengajarkan bahwa suatu
masyarakat hanya dapat dipandang sebagai suatu lembaga kerjasama sosial
apabila masyarakat itu sendiri secara mendasar ditandai oleh prinsip saling
menguntungkan. Kepentingan manusia saling terkait dan saling mempengaruhi,
kemajuan sosial dan ekonomi yang dialami kelompok yang lebih beruntung
mempunyai pengaruh pada nasib dan masa depan kelompok yang kurang
beruntung. Menurut Rawls, prinsip diferen (yang harus dikombinasikan dengan
prinsip kesempatan yang sama) dalam dirinya mendukung prinsip fraternitas.
Istilah fraternitas berasal dari bahasa Latin frater, artinya saudara,
sedangkan fraternitas artinya persaudaraan. Penggunaan istilah ini dalam teori
keadilan Rawls memuat makna yang paling dalam dari prinsip diferen dan
pembenaran atas implikasi dari prinsip tersebut. Rawls memperlihatkan bahwa
sebuah masyarakat dalam arti sesungguhnya bukanlah suatu “kesatuan sosial
massa” (mass social unity), melainkan suatu komunitas person-person yang
secara natural memiliki sikap saling menghargai dan saling memperhatikan.
Sehingga fraternitas mengandaikan suatu relasi natural yang sekaligus memuat
202 John Rawls, op.cit., h. 75.
295
rasa tanggungjawab timbal balik di antara anggota suatu komunitas
masyarakat.203
Terpusatnya pembangunan hotel dan restoran di wilayah Badung dan
Denpasar mengakibatkan terpusatnya pendapatan hotel dan restoran di kedua
wilayah itu, mengingat Provinsi Bali merupakan pusat pariwisata bahkan di
dunia sehingga terjadi kesenjangan penghasilan cukup tinggi dengan wilayah
lainnya di Provinsi Bali apabila tidak ada suatu upaya pemerataan penghasilan
yang ditempuh. Kabupaten Badung dan Kota Denpasar digolongkan kelompok
yang lebih beruntung karena berkesempatan dibangun hotel dan restoran yang
berimplikasi pada penghasilan ekonominya, sedangkan kabupaten lainnya
dirasakan kurang beruntung. Sehingga berdasarkan prinsip diferen dimana
kepentingan manusia saling terkait dan saling mempengaruhi, dipadukan dengan
prinsip kesempatan yang sama bagi segenap anggota masyarakat dalam hal ini
masyarakat Bali, maka keadilan akan tercapai salah satunya dengan pembagian
hasil Pajak Hotel dan Restoran. Di dukung juga prinsip fraternitas, bahwa
masyarakat khususnya di seluruh wilayah Provinsi Bali adalah “saudara”
menguatkan pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran mencerminkan suatu
gambaran teori keadilan sesuai pandangan John Rawls.
Makna keadilan menurut teori modern dipelopori oleh Thomas Hobbes,
yang memandang keadilan itu adalah sesuatu yang diperjanjikan terlebih dahulu,
untuk dapat tercapainya keadilan dan perdamaian dalam masyarakat orang-orang
203 Andre Ata Ujan, op.cit., h. 152.
296
harus menyerahkan kebanyakan hak-hak alamiahnya kepada suatu kekuatan
yang berdaulat dalam negara. Penyerahan hak-hak itu menjadi suatu perjanjian
yang merupakan kewajiban untuk ditaati.204
“But when acovenant is made, then to break it is unjust: And the definition
of injustice, is no other than the not performance of covenant, and
whatsoever is not unjust, is just. (Tetapi bilamana suatu perjanjian telah
dibuat, maka melanggarnya adalah tidak adil, dan definisi dari ketidakadilan
adalah tidak lain daripada ketidakadaan pelaksanaan dari perjanjian, dan hal
apapun yang tidak tak adil adalah adil).
Sementara itu asas keadilan juga merupakan bagian dari asas-asas umum
pemerintahan yang baik, asas keadilan atau kewajaran (principle of reasonable
of prohibition of arbitrariness) tersebut menghendaki supaya pejabat
administrasi negara dalam mengambil suatu keputusan atau tindakan perlu selalu
memperhatikan keadilan dan kewajaran. Aspek keadilan dalam setiap tindakan
atau keputusan pejabat administrasi negara mengandung arti bahwa setiap
tindakan pejabat administrasi negara hendaklah dilakukan secara proporsional,
sesuai dan selaras dengan hak setiap orang. Aspek kewajaran dalam setiap
keputusan atau tindakan pejabat administrasi negara menghendaki supaya setiap
tindakan pejabat administrasi negara harus memperhatikan nilai-nilai yang
berlaku dalam masyarakat seperti nilai-nilai agama, budaya, ekonomi, sosial dan
juga dapat diterima akal sehat.205
Pembangunan berasal dari kata “bangun” yang berarti sadar, siuman,
bangkit, berdiri, dan juga berarti bentuk. Pembangunan merupakan suatu arah
204 The Liang Gi, op.cit, h. 27. 205 Ridwan HR III, op.cit., h. 271.
297
atau rangkaian usaha pertumbuhan dan perubahan yang berencana yang
dilakukan oleh suatu bangsa, negara, dan pemerintah secara sadar menuju
modernitas dalam rangka pembinaan bangsa (nation building).206
Secara tradisional, pembangunan memiliki arti peningkatan yang terus
menerus pada Gross Domestic Product atau Produk Domestik Bruto suatu
negara. Untuk daerah, makna pembangunan yang tradisonal difokuskan pada
peningkatan Produk Domestik Regional Bruto suatu provinsi, kabupaten, atau
kota.207 Seiring perkembangan jaman, pengertian pembangunan mengalami
pergeseran makna dimana pertumbuhan ekonomi tidaklah identik dengan
pembangunan ekonomi. Pertumbuhan ekonomi hanya mencatat peningkatan
produksi barang dan jasa secara nasional, sedangkan pembangunan berdimensi
lebih luas dari sekedar peningkatan pertumbuhan ekonomi.208 Pembangunan
setiap negara berkembang bersifat multidimensional, yakni pembangunan yang
meliputi bidang ekonomi, politik, dan sosial.209
Apabila melihat pada sistem hukum yang berlaku di beberapa negara di
dunia, di dunia sekurang-kurangnya ada lima sistem yang besar yang hidup dan
berkembang, yaitu (1) sistem common law yang dianut di Inggris dan bekas
jajahannya yang umumnya bergabung dalam negara persemakmuran, (2) sistem
206 A. Surjono dan Nugroho T., 2008, Paradigma Model, Pendekatan Pembangunan
dan Pemberdayaan Masyarakat di Era Oronomi Daerah, Bayu Media Publishing dan Lembaga
Penerbitan dan Dokumentasi FIA-Unibraw, h.2. 207 M.Kuncoro, 2004, Otonomi dan Pembangunan Daerah; Reformasi, Perencanaan,
Strategi dan Peluang, Erlangga, Jakarta, h. 62. 208 Ibid, h. 63. 209 A. Surjono dan Nugroho T. op.cit., h. 2.
298
civil law yang berasal dari hukum Romawi, yang dianut di Eropa Barat
kontinental dan dibawa ke negara jajahan atau bekas jajahannya oleh pemerintah
kolonial barat, (3) sistem hukum adat di negara Asia dan Afrika, (4) sistem
hukum Islam yang dianut di negara Islam maupun di negara lain yang
pendudukanya beragama Islam, dan (5) sistem hukum komunis/sosialis yang
dilaksanakan di negara komunis/sosialis seperti Uni Soviet dan kroni atau satelit-
satelit.210
Pada satu pihak sistem hukum Indonesia adalah sistem hukum yang
menjadikan Pancasila sebagai rechtsidee, sistem hukum yang menjadikan
Pancasila sebagai bintang pemandu dan pihak lainnya sebagai norma
fundamental negara. Selain itu pula, tampak bahwa Pembukaan UUD 1945
dengan perundang-undangan lainnya tidak dapat dipisahkan, melainkan
merupakan suatu kesatuan bulat utuh yang tidak terpisahkan. Maka sistem
hukum Indonesia merupakan sistem hukum yang dicita-citakan. Suatu sistem
hukum yang berdasar pada Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945.211
Sistem hukum Indonesia merupakan sistem hukum yang sedang terus
dibangun dan akan berlaku berbagai sistem hukum, yaitu meliputi sistem hukum
210 Satjipto Rahardjo, 1991, Ilmu Hukum¸Citra Aditya Bakti (selanjutnya disebut
Satjipto Rahardjo II), h. 292-308. 211 Otong Rosadi, op.cit., h.187.
299
adat, sistem hukum Islam, dan sistem hukum barat. Ketiga sistem hukum ini
merupakan sumber dalam pembentukan sistem hukum nasional di Indonesia.212
Uraian di atas menjelaskan secara tegas bahwa sistem hukum Indonesia
yang akan sedang dan akan terus dibentuk melalui pembangunan sistem hukum
Indonesia atau pembentukan hukum menurut istilah Meuwissen adalah sistem
hukum nasional Indonesia yang berdasarkan Pancasila. Nilai-nilai atau prinsip
yang terkandung dalam Pancasila merupakan prinsip yang menjadi pedoman dan
bintang pemandu terhadap UUD 1945, dan peraturan perundang-undangan di
bawahnya. Pancasila yang terdapat dalam Pembukaan UUD 1945 sebagai norma
fundamental negara menurut Notonagoro, membentuk norma-norma hukum di
bawahnya secara berjenjang. Norma hukum yang di bawah terbentuk
berdasarkan dan bersumber pada norma hukum yang lebih tinggi. Oleh karena
itu tidak akan terdapat pertentangan antara norma hukum yang lebih tinggi dan
yang lebih rendah, begitu juga sebaliknya. Pancasila adalah sumber dari segala
sumber hukum rakyat Indonesia dalam bermasyarakat, berbangsa dan
bernegara.213
Berdasarkan uraian tersebut disimpulkan bahwa Keadilan Sosial sebagai
salah satu prinsip dalam Pancasila tidak hanya bermakna sebagai tujuan
pendirian bangsa sebagaimana dimuat dalam Pembukaan UUD 1945 namun juga
bermakna sebagai pedoman nilai dan pengarah serta pemandu dalam pencapaian
212 Otong Rosadi, op.cit., h.188. 213 Otong Rosadi, op.cit., h.188.
300
tujuan itu atau dalam istilah Paul Scholten merupakan ‘echaton’ bagi masyarakat
Indonesia.214
Keadilan sosial menjadi sumber nilai, pedoman dalam menyusun
peraturan perundang-undangan, pemandu yang mengarahkan bagi menegakkan
hukum dan tujuan yang dicita-citakan bagi terciptanya masyarakat Indoensia
sesuai dengan perkembangan zaman dan kebutuhannya.215
Demikian sejalan dengan pendapat Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim
yang dijabarkan pada bab sebelumnya, bahwa negara hukum merupakan negara
yang berdiri di atas hukum yang menjamin keadilan kepada warganya. Keadilan
merupakan syarat bagi tercapainya kebahagiaan hidup untuk warga negaranya,
dan sebagai dasar dari pada keadilan itu perlu diajarkan rasa susila kepada setiap
manusia agar ia menjadi warga negara yang baik. Demikian pula peraturan
hukum yang sebenarnya hanya ada jika peraturan hukum itu mencerminkan
keadilan bagi pergaulan hidup antar warga negaranya.
5.2 Urgensi Kepastian Hukum Pembagian Hasil Pajak Hotel dan
Restoran
Bagir Manan menyatakan bahwa Indonesia adalah negara hukum yang
menempatkan hukum sebagai acuan tertinggi dalam penyelenggaraan negara dan
pemerintah (supremasi hukum), berlandaskan falsafah Pancasila dan UUD NRI
214 Otong Rosadi, op.cit., h.189. 215 Otong Rosadi, op.cit., h.189.
301
1945.216 Sebagaimana diungkapkan Plato bahwa pemerintah harus terikat pada
hukum sebagaimana kutipan: Plato insisted that the government should be bound
by the law: “Where the law is subject to some other authority and has none of its
own, the collapse of the state, in my view, is not far off; but if law is the master
of the government and the government is its slave, then the situation is full of
promise and men enjoy all the blessings that the gods shower on a state.”217
Sehubungan dengan negara hukum (rechtstaat) yang berdasarkan
Pancasila, pendapat dari Padmo Wahjono dalam bukunya berjudul Indonesia
negara berdasarkan atas hukum menyatakan, bahwa Indonesia negara hukum
Pancasila menghendaki budaya Indonesia dipakai tolok ukur yang disesuaikan
dengan keadaan Indonesia, artinya digunakan ukuran pandangan hidup maupun
pandangan bernegara kita. 218 Adapun ciri atau unsur dari suatu negara hukum
menurut Sri Soemantri, ada 4 (empat) yaitu: (1) bahwa pemerintah dalam
melaksanakan tugasnya dan kewajibannya harus berdasarkan atas hukum atau
peraturan perundang-undangan, (2) adanya jaminan terhadap hak-hak asasi
manusia (warga negara), (3) adanya pembagian kekuasaan, (4) adanya
pengawasan dari badan-badan peradilan (rechttelijke control).219 Perundangan
perpajakan terhadap pengaturan dan pemungutan pajak didasarkan pada
216 Bagir Manan, 1994, Dasar-Dasar Sistem Ketata Negaraan Republik Indonesia
menurut UUD 1945, Universitas Padjadjaran, Bandung, h. 18 217 Brian Z Tamanaha, 2004, On the Rule of Law, History, Politics, Theory, Cambridge
University Press, Cambridge, h.8. 218 Padmo Wahjono, 1982, Indonesia Negara Berdasarkan atas Hukum, Ghalia
Indonesia, Jakarta, h. 7 219 Sri Soemantri, 1992, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni,
Bandung, h. 29-30
302
kepastian hukum, perlindungan hukum, dan keadilan serta kemanfaatan yang
dibebankan kepada rakyat dalam memenuhi kewajiban kenegaraan.
Kepastian hukum sesungguhnya mencakup pengertian hukum yuridis,
yaitu:
1. tersedia aturan-aturan hukum yang jelas, konsisten dan mudah
diperoleh (accessible), diterbitkan oleh atau diakui karena
(kekuasaan) negara;
2. bahwa instansi-instansi penguasa (pemerintahan) menerapkan aturan-
aturan hukum tersebut secara konsisten dan juga tunduk dan taat
terhadapnya;
3. bahwa kebanyakan warga secara prinsip menyesuaikan prilaku
mereka terhadap aturan-aturan tersebut;
4. bahwa hakim-hakim (peradilan) yang mandiri dan tidak berpihak
menerapkan aturan-aturan hukum tersebut secara konsisten sewaktu
mereka menyelesaikan hukum, dan
5. bahwa putusan peradilan secara kongkrit dilaksanakan.
Semakin baik suatu negara hukum berfungsi, maka semakin tinggi
tingkat kepastian hukum nyata, sebaliknya bila suatu negara tidak memiliki
sistem hukum yang berfungsi secara otonom, maka kecil pula tingkat kepastian
hukum. Kepastian hukum dalam pengaturan pajak (dalam penetapan dan
pemungutannya) memiliki suatu ketentuan atau ketetapan hukum menjamin hak
303
dan kewajiban setiap warga negara. Secara normatif suatu peraturan perundang-
undangan yang dibuat secara jelas dan logis dan tidak menimbulkan keragu-
raguan (multi tafsir) itulah kepastian hukum. Tingkat kepastian hukum hampir
selalu dapat digambarkan beranjak dari tiga jenis faktor, yaitu: pertama, dari
aturan-aturan hukum itu sendiri, kedua, dari instansi-instansi yang membentuk
dan menerapkan hukum dan yang bersama-sama dengan hukum membentuk
sistem hukum, dan yang ketiga, dari lingkungan sosial yang lebih luas seperti
faktor politik, ekonomi, dan sosial budaya.
Pemungutan pajak yang harus berdasarkan undang-undang ini berarti
pemungutan pajak telah mendapat persetujuan dari rakyat melalui perwakilannya
di Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), yang biasa disebut ‘berasaskan yuridis’.
Asas yuridis berarti pemerintah telah memberikan jaminan hukum yang tegas
akan hak negara dalam memungut pajak. Secara normatif suatu kepastian hukum
adalah ketika suatu peraturan dibuat dan diundangkan secara pasti dan di dalam
pengaturannya dibuat secara jelas dan logis.
Demikian halnya Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran, pajak yang
telah di pungut berdasarkan undang-undang yakni telah mendapat persetujuan
dari rakyat melalui perwakilannya di Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) apabila
akan dilakukan bagi hasil atas pemungutan tersebut maka harus berdasarkan
undang-undang juga. Jaminan hukum dari pemerintah tersebut merupakan
jaminan kepastian hukum, bahwa negara mempunyai kewenangan dan hak untuk
304
memungut dan mengatur penerimaan pajak yang dibayarkan oleh wajib pajak
sebagai kewajiban warga negara dalam memperoleh kenikmatan dari pengasilan
hotel dan restoran.
Bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran yang dilakukan di Provinsi Bali
belum mewujudkan adanya kepastian hukum khususnya belum ada ketentuan
perundang-undangan yang mengatur angka presentase tertentu yang merupakan
nilai bagi hasil tersebut. Beberapa perundang-undang terkait dengan pajak
daerah yaitu Pajak Hotel dan Restoran belum dapat memberikan kepastian
hukum dalam pelaksanaannya.
Pertama, UU Perimbangan Keuangan yang menetapkan tiga jenis dana
perimbangan, yaitu dana bagi hasil (DBH); dana alokasi umum (DAU); dan dana
alokasi khusus (DAK). Pasal 11 Undang-Undang ini menjelaskan Dana bagi
hasil yang bersumber dari pajak yang terdiri dari: Pajak Bumi dan Bangunan
(PBB), Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), dan Pajak
Penghasilan (PPh) Pasal 25 dan Pasal 29 Wajib Pajak Pribadi Orang Dalam
Negeri dan PPh Pasal 21 dengan demikian tidak mengatur Pajak Hotel dan
Restoran sebagai sumber dana bagi hasil. Sehingga menurut undang-undang ini
pembagian hasil pajak hotel tidak termasuk sumber penerimaan daerah lain dari
dana bagi hasil, dimana dana bagi hasil sebagai bagian dari dana perimbangan.
Selain itu melihat dari ketentuan UU Perimbangan Keuangan pada Pasal 1 angka
20, menyebutkan dana bagi hasil merupakan dana yang bersumber dari
305
pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah untuk mendanai kebutuhan
daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Melihat ketentuan Pasal 1
angka 20 Undang-Undang ini, dibandingkan dengan bagi hasil Pajak Hotel dan
Restoran yang ada di Bali dimana merupakan pendapatan daerah yang bukan
bersumber dari APBN, melainkan pendapatan dari pajak daerah, dengan
demikian dikecualikan dari pengertian yang disebutkan dalam Undang-Undang
tersebut, oleh karena itu UU Perimbangan belum dapat dijadikan dasar hukum
pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran.
Kedua, UU Pajak Daerah dan Retribusi Daerah pada Pasal 94 hanya
mengatur mengenai bagi hasil pajak provinsi yang sebagian diperuntukkan bagi
kabupaten/kota di wilayah provinsi yang bersangkutan dan pada hakekatnya
bukan berasal dari kabupaten/kota, sehingga juga tidak dapat sebagai payung
hukum untuk bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran yang terjadi di Bali.
Selanjutnya ketiga, mengacu UU Pemerintahan Daerah dimungkinkan
untuk dilakukan bagi hasil pajak antar daerah dalam hal ini di kabupaten/kota di
Provinsi Bali yaitu pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran sebagaimana
dijelaskan sebelumnya. Namun berdasarkan Pasal 294 ayat (4) UU Pemerintahan
Daerah yang mensyaratkan “angka persentase yang tertentu” yang merupakan
nilai bagi hasil tersebut harus sesuai dengan ketentuan perundang-undangan,
dimana sampai saat ini belum ada ketentuan perundang-undangan yang
306
mengatur angka presentase tertentu yang merupakan nilai bagi hasil Pajak Hotel
dan Restoran.
Apabila mengaitkan dengan asas legalitas yang merupakan prinsip negara
hukum yang sering dirumuskan Hetbeginsel van wetmatigheid van bestuur yakni
prinsip keabsahan pemerintahan. Sebagaimana telah dijelaskan bab sebelumnya,
HD Stout dengan mengutip pendapat Verhey, mengemukakan Hetbeginsel van
wetmatigheid van bestuur mengandung 3 (tiga) aspek, yaitu: (1) aspek negatif
(het negatieve aspect), (2) aspek formal-positif (het formeel-positieve aspect),
(3) aspek materiil positif (het materieel-positieve aspect).
Pertama, aspek negatif menentukan tindakan pemerintah tidak boleh
bertentangan dengan undang-undang. Tindakan pemerintahan tidak sah jika
bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Kedua,
aspek formil positif menentukan bahwa pemerintah hanya memiliki kewenangan
tertentu sepanjang diberikan atau berdasarkan undang-undang. Ketiga, aspek
materiil positif menentukan undang-undang memuat aturan umum yang
mengikat tindakan pemerintahan. Hal ini berarti kewenangan itu harus memiliki
dasar perundang-undangan dan juga bahwa kewenangan itu isinya ditentukan
normanya oleh undang-undang, demikian halnya dengan pembagian hasil Pajak
Hotel dan Restoran di Provinsi Bali, maka kewenangan kepala daerah
melaksanakan pembagian hasil tersebut harus memiliki dasar perundang-
undangan. Sebagaimana aspek formil positif yang menentukan bahwa
307
pemerintah hanya memiliki kewenangan tertentu sepanjang diberikan atau
berdasarkan undang-undang serta apabila melihat aspek materiil positif
menentukan undang-undang memuat aturan umum yang mengikat tindakan
pemerintahan maka kekosongan hukum dalam pembagian hasil Pajak Hotel dan
Restoran tersebut harus diatasi sebagai upaya memberikan kepastian hukumnya.
Kepastian hukum akan yang menjadi dasar pelaksanaan bagi hasil Pajak
Hotel dan Restoran seperti yang disyaratkan oleh UU Pemerintahan Daerah
adalah juga sebagai upaya mencegah terjadinya penyelewengan terhadap
penggunaan dana bagi hasil. Dengan adanya kepastian hukum maka pemerintah
dan masyarakat akan tahu kejelasan hak dan kewajibannya masing-masing, serta
menghindarkan terjadinya pelanggaran, keragu-raguan, mengetahui tindakan
yang benar atau salah, sehingga pelaksanaan pembagian hasil Pajak Hotel dan
Restoran pada daerah kabupaten yang telah dirasakan manfaatnya terhadap
pemerataan pendapatan dan kesejahteraan daerah di Bali juga didukung
kepastian hukum sebagai dasar hukum pelaksanaanya dalam rangka
mewujudkan keadilan sosial yang dicitakan
Apalagi perkembangan terakhir, Pemerintah Kabupaten Badung memiliki
wacana terhadap Bagi Hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali,
Pemerintah Kabupaten Badung memastikan akan menyerahkan langsung
bantuan penyisihan Pajak Hotel dan Restoran (PHR) kepada enam kabupaten di
Provinsi Bali. Bupati Badung, I Nyoman Giri Prasta di Mangupura mengatakan
308
enam kabupaten yang mengatakan enam kabupaten yang menyepakati hal ini
adalah Kabupaten Bangli, Karangasem, Klungkung, Tabanan, Buleleng dan
Jembrana, dimana bantuan tersebut akan dibagikan secara merata dan
proporsional. Total penyisihan PHR Pemkab Badung mencapai Rp342 miliar
yang dibagikan kepada enam kabupaten. Pembagian PHR ini akan
ditindaklanjuti dengan penandatanganan MoU antar Pemerintah Kabupaten
Badung dengan enam Kabupaten penerima.220
Dengan demikian belum ada aturan perundang-undangan khusus
mengatur tentang bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran mencerminkan
ketidakpastian terhadap tata cara pembagian pajak tersebut. Mekanisme
pembagian hasil secara langsung yang dilakukan oleh Kabupaten Badung
terhadap enam kabupaten di Bali juga bertentangan dengan
Kerjasama/Memorandum of Understanding (MoU) yang dibuat bersama antara
Pemerintah Kabupaten Badung, Kota Denpasar dan Provinsi Bali, yang
menyebutkan bahwa pelaksanaan pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran
dilakukan melalui pemerintah daerah provinsi Bali, sebagaimana telah dijelaskan
sebelumnya.
Dalam pandangan mazhab positivisme hukum, dari dimensi ontologi
dalam memaknai “hakikat hukum” adalah norma-norma positif dalam sistem
perundang-undangan suatu negara. Bagi aliran positivisme hukum, peraturan
220 Majalahglobal.com, Pembagian Langsung Bantuan Pajak Hotel Restoran Disepakati
Kabupaten Penerima, Subbagian Hukum BPK Perwakilan Provinsi Bali, diakses 26 Juni 2017.
309
perundang-undangan merupakan aturan hukum positif. Dalam kepustakaan
hukum, pandangan yang memandang bahwa tidak ada hukum diluar peraturan
perundang-undangan dinamakan paham legisme atau legalisme. 221 Sehubungan
Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran belum dapat mencerminkan
kepastian hukum yaitu dalam hukum materiil maupun kepastian hukum dalam
hukum formil.
Jeremy Bentham menyebutkan, hukum dapat diidentifikasi dan
digambarkan berkaitan dengan fakta-fakta hukum yang relevan, yang
mengikutsertakan hal-hal yang berkenaan dengan proses penciptaan hukum dan
pelaksanaannya oleh orang-orang dalam posisi memiliki posisi dan kontrol
dalam masyarakat. Lebih jauh dari Bentham merupakan teori hukum yang
bersifat imperatif yang didalamnya terdapat konsep-konsep yaitu: sovereignty,
power, sanction, dalam sebuah masyarakat politik. Pandangan Austin dalam
mazhab hukum positivisme yaitu hukum adalah merupakan perintah (command)
dari pihak yang berkuasa (souvereign) yang memiliki sanksi.222
Menurut Hans Kelsen, hukum bersifat normatif, hukum yang normatif
adalah penegakkan hukum sebagai hukum. Hukum yang diselidiki hukum
tersebut lepas dari pandangan-pandangan terhadap hukum yang sebenarnya tidak
221 I Dewa Gede Atmadja II, op.cit., h. 12-13. 222 Antonius Cahyadi dan Fernando M.Manullang, 2011, Pengantar ke Filsafat
Hukum¸Kencana Prenada Media Groups, Jakarta, h. 63-65.
310
ada hubungannya dengan arti hukum sebagai hukum yaitu segi psikologi,
sosiologi, etis dan politis.223
Menurut Auguste Comte, kaum positivis membedakan diri mereka dari
pandangan hukum alam dengan mengatakan bahwa mereka mempelajari hukum
sebagaimana tertulis dan sebagaimana adanya hukum itu, bukan tentang
bagaimana hukum itu seharusnya (ought to be). Hukum dalam pandangan
positivisme adalah peraturan.224
Untuk dapat memberikan kepastian hukum maka Undang-Undang
Perimbangan Keuangan dan UU Pajak Daerah dan Retribusi Daerah harus
dilakukan revisi mencantumkan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran sebagai
objek bagi hasil pajak, serta menentukan secara jelas dalam undang-undang
tersebut berapa persentase bagi hasil pajak yang dapat diberikan serta
memberikan kepastian hukum juga terhadap bagi hasil yang dilakukan oleh
daerah tingkat kota/kabupaten ke daerah kabupaten lainnya dalam satu wilayah
provinsi.
Demikian juga kepastian hukum merupakan salah satu asas dari asas
umum pemerintahan yang baik, seperti Crince Le Roy mengemukakan sebelas
asas umum pemerintahan yang baik dalam lapangan hukum administrasi dan
223 Agus Santoso, 2012, Hukum, Moral dan Keadilan, Sebuah Kajian Filsafat Hukum,
Kencana Prenada Media Group, Jakarta, h. 56. 224 Djohansjah, op.cit., h. 52.
311
praktik penyelenggaraan pemerintahan di Belanda. Menurut Crince Le Roy asas-
asas umum pemerintahan yang baik meliputi:225
1) Asas kepastian hukum (principle of legal security);
2) Asas keseimbangan (principle of proportionality);
3) Asas kesamaan dalam mengambil keputusan (principle of equality);
4) Asas bertindak cermat (principle of carefulness);
5) Asas motivasi dalam setiap keputusan (principle of motivation);
6) Asas larangan mencampuradukkan kewenangan (principle of non-misuse
of competence);
7) Asas permainan yang layak (principle of fair play);
8) Asas keadilan atau kewajaran (principle of reasonable of prohibition of
arbitrariness);
9) Asas menanggapi penghargaan yang wajar (principle of meeting raised
expectation);
10) Asas meniadakan akibat keputusan yang batal (principle of undoing the
consequence of unnulled decision);
11) Asas perlindungan atas pandangan (cara) hidup pribadi (principle of
protecting the personal way of life);
Pengertian dalam asas-asas umum pemerintahan yang baik tentang asas
kepastian hukum (principle of legal security) yaitu asas yang bertujuan untuk
menghormati hak-hak yang telah dimiliki seseorang berdasarkan keputusan
225 Hotma P. Sibuea, op.cit., h. 158.
312
badan atau pejabat administrasi negara. Dalam rangka kepastian hukum,
keputusan pemerintah atau pejabat administrasi negara yang telah memberikan
hak kepada seseorang warga negara tidak akan dicabut kembali oleh badan atau
pejabat administasi negara yang bersangkutan, meskipun keputusan itu memiliki
cacat atau kekurangan. Jika hak yang dimiliki oleh seseorang sewaktu-waktu
dapat dicabut oleh badan atau pejabat yang memberikan hak itu, ada berbagai
kerugian yang mungkin timbul. Pertama, pemilik hak, yang bersangkutan tidak
dapat menikmati haknya secara aman dan tenteram. Kedua, pemilik hak akan
mengalami kerugian jika haknya sewaktu-waktu dapat dicabut karena tidak ada
kepastian hukum. Ketiga, kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah akan
hilang karena tidak ada konsistensi dalam tindakan pemerintah atau pejabat
administrasi negara.226
Asas kepastian hukum memiliki dua macam aspek, yaitu aspek material
dan aspek formal. Aspek material berkaitan dengan asas kepercayaan, sedangkan
aspek formal berkenaan dengan cara merumuskan isi keputusan. Dalam kaitan
ini, isi keputusan baik yang memberatkan maupun yang menguntungkan harus
dirumuskan dengan kata-kata yang jelas. Kejelasan isi keputusan sangat penting
supaya setiap orang dapat mengetahui hak atau kewajibannya sehingga tidak
lahir berbagai macam penafsiran. Aspek formal ini sangat menonjol dalam
pemberian surat kuasa atau surat perintah. Dalam hukum administrasi negara,
ada asas yang mengatakan presumtio justea causa yang mengandung arti bahwa
226 Hotma P. Sibuea, op.cit., h. 159.
313
setiap keputusan badan atau pejabat administrasi negara selalu dianggap benar
menurut hukum sampai kemudian hakim administrasi negara mengatakan hal
yang berbeda.227
Sejalan dengan Sunaryanti Hartono yang memilih memakai istilah rule of
law bagi negara hukum agar supaya tercipta suatu negara yang berkeadilan bagi
seluruh rakyat yang bersangkutan, penegakan the rule of law itu harus diartikan
dalam arti yang materi, sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya. Sudargo
Gautama pun senada dengan sunaryanti Hartono menyamakan rule of law bagi
negara hukum bahwa terdapat pembatasan kekuasaan negara terhadap
perseorangan. Negara tidak maha kuasa, tidak bertindak sewenang-wenang
tindakan-tindakan negara terhadap warganya dibatasi oleh hukum inilah apa
yang oleh ahli hukum Inggris dikenal sebagai the rule of law.
5.3 Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran yang Memberikan
Kepastian Hukum
Masyarakat selalu berubah, adapun hukum begitu ditetapkan menjadi pasti,
tetap, namun adakalanya hukum juga berubah dengan ditetapkannya ketentuan
hukum yang baru. Keadaan demikian menimbulkan kesenjangan antara hukum
dan kehidupan masyarakat.
Kesenjangan itu dapat terjadi karena kehidupan masyarakat lebih maju
daripada ketentuan hukum yang berlaku. Dalam hal demikian terdapat
kehidupan masyarakat yang tidak sesuai dengan keharusan yang dituntut oleh
227 Ridwan HR III, op.cit., h. 258.
314
hukum. Dengan kata lain timbullah keharusan yang tidak sesuai dengan
keharusan yang dituntut oleh hukum. Dalam hal demikian hukum tertinggal dari
keharusan yang hidup dalam masyarakat.228
Kesenjangan juga dapat terjadi bila ada ketentuan hukum baru yang
ditetapkan yang tidak sesuai dengan tingkah laku manusia di dalam masyarakat.
dalam hal demikian tuntutan keharusan hukum yang baru ditetapkan tidak sesuai
dengan tingkah laku yang hidup dalam masyarakat. Hal itu berarti kehidupan
masyarakat tertinggal dari ketentuan hukum yang berlaku.229
Untuk mengatasi kesejangan itu hukum dapat menetapkan tiga alternatif.
Yang pertama, tetap berpegang pada hukum yang berlaku dan mengubah tingkah
laku kehidupan dalam masyarakat yang ada. Yang kedua, melegalisir perubahan
kehidupan yang ada dan meniadakan ketentuan hukum yang berlaku. Yang
ketiga, sebagian ketentuan hukum yang berlaku dipertahankan dengan juga
menerima sebagai perubahan kehidupan dalam masyarakat yang terjadi.230
5.3.1. Pengaturan Perhitungan Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
Hukum pada dasarnya dapat diklasifikasikan dalam berbagai
pengelompokan. Dalam konteks pembentukan hukum, yang penting diperhatikan
228 Abdul Latif dan Hasbi Ali, 2014, Politik Hukum, Sinar Grafika, Jakarta, h. 55. 229 Ibid. 230 Ibid.
315
adalah pengelompokan hukum berdasarkan atas bentuk dan sifatnya, yaitu
berupa hukum tertulis dan hukum tidak tertulis.231
Hukum tidak tertulis merupakan hukum yang walaupun bentuknya tidak
tertulis tetapi hidup dan berkembang dalam masyarakat. hukum tidak tertulis ini
bentuknya dapat berupa hukum adat (adatrecht) dan hukum kebiasaan
(gewoonterecht), sedangkan hukum tertulis, di kalangan ahli hukum terdapat
perbedaan dalam memandangnya.232 Di satu sisi ada yang menyebutkan bahwa
hukum tertulis terdiri atas traktat, yurisprudensi dan peraturan perundang-
undangan. Dengan demikian peraturan perundang-undangan merupakan bagian
dari hukum tertulis. Hukum tertulis tidak sama dengan peraturan perundang-
undangan karena hukum tertulis ruang lingkupnya lebih luas dari pada peraturan
perundang-undangan. Peraturan perundang-undangan adalah produk hukum
yang dibuat oleh pejabat yang berwenang berdasarkan ketentuan hukum yang
berlaku, mempunyai bentuk tertentu dan tentunya berbeda dengan traktat
maupun yurisprudensi.
Disisi lain, Hans Kelsen tidak membedakan antara hukum tertulis
dengan peraturan perundang-undangan. Sebab Hans Kelsen membagi hukum
atas customary law dan statutory law233. Statutory Law meliputi: parliament act,
goverment act, judicial act/decision, dan treaty. Dalam pembagian hukum
231Rosjidi Ranggawidjaja, 1998, Pengantar Ilmu Perundang-Undangan Indonesia,
Mandar Maju, Bandung, h. 35. 232 Ibid. 233 Ibid, h. 39.
316
menurut Hans Kelsen terlihat bahwa pengertian peraturan perundang-undangan
lebih luas, karena didalamnya tidak hanya menyangkut peraturan yang dibuat
oleh pemerintah dan atau parlemen saja, tetapi putusan hakim dan traktat juga
menjadi bagiannya.
Ada beberapa pengertian peraturan perundang-undangan, namun dapat
diidentifikasi sifat-sifat ataupun ciri-ciri dari suatu peraturan perundang-
undangan yaitu:234
d) Peraturan perundang-undangan berupa keputusan tertulis, jadi
mempunyai bentuk atau format tertentu;
e) Dibentuk, ditetapkan, dan dikeluarkan oleh pejabat yang berwenang, baik
di tingkat pusat maupun di tingkat daerah. Yang dimaksud dengan pejabat
berwenang adalah pejabat yang ditetapkan berdasarkan ketentuan yang
berlaku, baik berdasarkan atribusi maupun delegasi;
f) Peraturan perundang-undangan tersebut berisi aturan pola tingkah laku.
Jadi peraturan perundang-undangan bersifat mengatur (regulerend), tidak
bersifat sekali jalan (einmahlig);
g) Peraturan perundang-undangan mengikat secara umum (karena ditujukan
kepada umum), artinya tidak ditujukan kepada seseorang individu tertentu
(tidak bersifat individual).
Secara normatif, pengertian peraturan perundang-undangan dirumuskan
dalam Pasal 1 angka 2 Undang-Undang No 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan
234 Ibid, h. 19-20.
317
Peraturan Perundang-Undangan (selanjutnya disebut UU Pembentukan
Peraturan Perundang-Undangan), yaitu peraturan tertulis yang memuat norma
hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga
negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam
Peraturan Perundang-Undangan.
Selanjutnya dalam Pasal 7 ayat (1) yang ditentukan jenis dan hierarki
peraturan perundang-undangan terdiri atas: 1) Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945; 2) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
3) Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; 4)
Peraturan Pemerintah; 5) Peraturan Presiden; 6) Peraturan Daerah Provinsi; dan
7) Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran sebagaimana telah diuraikan
diatas bahwa diperlukan suatu payung hukum berupa undang-undang yang
mengatur tata cara pembagian hasil, sampai dengan pertanggungjawaban atas
penggunaan dana pembagian hasil pajak tersebut.
Perumusan dalam bagi hasil pajak yang ada saat ini yaitu bagi hasil pajak
Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan
(BPHTB), dan Pajak Penghasilan (PPh) Pasal 25 dan Pasal 29 Wajib Pajak
Pribadi Orang Dalam Negeri dan PPh Pasal 21 yang diatur dalam UU
Perimbangan Keuangan dan UU Pemerintahan Daerah. Pasal 1 angka 3 UU
Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan menjelaskan, Undang-Undang
318
adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan
Rakyat dengan persetujuan bersama Presiden.
Keuangan daerah merupakan urat nadi pembangunan daerah yang
menggerakkan perputaran pemerintahan dan pembangunan berdasarkan visi,
misi dan program pemerintah daerah yang ditetapkan melalui Rencana Kerja
Pembangunan Daerah (RKPD) setiap tahun, dan Rencana Pembangunan Jangka
Menengah Daerah (RPJMD) lima tahun. Pengelolaan keuangan daerah telah
disentralisasikan ke daerah berdasarkan asas otonomi daerah sesuai UU
Pemerintahan Daerah. Kewenangan untuk mengelola keuangan daerah menjadi
kewenangan pemerintah daerah dan DPRD yang berdasarkan pada prinsip
efisien, ekonomis, transparan, akuntabilitas, dan keadilan. Pengelolaan keuangan
daerah yang baik merupakan potret pemerintah daerah untuk mewujudkan “good
governance”.235 APBD adalah rencana keuangan pemerintah daerah yang
bersifat tahunan dibahas dan ditetapkan bersama antara pemerintah daerah dan
DPRD. Dokumen penting yang menjadi dasar penyusunan APBD adalah visi,
misi dan program pemerintah daerah yang dikemas melalui rencana kerja
pemerintah daerah baik jangka pendek, menengah dan jangka panjang dan
berdasarkan aspirasi masyarakat.
Prinsip hukum merupakan jembatan antara cita-cita sosial dan
pandangan etis masyarakat dengan peraturan hukum. Jadi, untuk tercapainya
235 Hendra Karianga, 2011, Partisipasi Masyarakat dalam Pengelolaan Keuangan
Daerah, Perspektif Hukum dan Demokrasi, Alumni, Bandung, (untuk selanjutnya disebut
Hendra Karianga II) h.2.
319
tujuan pengelolaan seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang
berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan objek keuangan negara dapat
memberikan daya dukung penyelenggaraan pemerintahan negara yang optimal,
keuangan negara dikelola berdasarkan prinsip hukum, sebagai berikut:236
1) Akuntabilitas yang berorientasi pada hasil, yaitu asas yang
menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan
pengelolaan keuangan negara harus dapat dipertanggungjawabkan
kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan
tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-
undangan.
2) Profesionalitas, yang berarti mengutamakan keahlian yang
berlandaskan kode etik dan ketentuan perundang-undangan.
3) Proporsionalitas, yakni asas yang mengutamakan keseimbagan
antara hak dan kewajiban penyelenggaraan negara.
4) Keterbukaan, yaitu asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat
untuk memperoleh informasi yang benar, jujur dan tidak
diskriminatif tentang pengelolaan keuangan negara dengan tetap
memperhatikan perlindungan atas hak-hak asasi pribadi, golongan
dan rahasia negara.
5) Pemeriksaan keuangan negara oleh badan pemeriksa yang bebas dan
mandiri, yang dalam praktiknya dilakukan oleh Badan Pemeriksa
236 W. Ridwan Tjandra, 2006, Hukum Keuangan Negara, PT.Grassindo, Jakarta, h.45.
320
Keuangan. Asas-asas baru sebagai pencerminan penerapan kaidah-
kaidah yang baik (best practices) yang diatur daam UU No 17 Tahun
2003 tentang Keuangan Negara, dalam penerapannya didukung
dengan asas-asas umum yang sebelumnya telah dipakai dalam
pengelolaan keuangan negara seperti asas tahunan (asas yang
menghendaki agar semua pendapatan dan belanja negara disajikan
dalam satu dokumen anggaran), asas universalitas (asas yang
mengharuskan agar setiap transaksi keuangan ditampilkan secara
utuh dalam satu dalam satu dokumen anggaran), asas kesatuan (asas
yang membatasi masa berlakunya anggaran dalam satu tahun
tertentu) dan asas spesialitas (asas yang mewajibkan agar kredit
anggaran yang disediakan terperinci secara jelas peruntukkannya).
Sekalipun belum ada aturan khusus mengenai perhitungan bagi hasil
pajak hotel restoran, seyogyanya ada dua pertimbangan yang dapat dijadikan
garis besar pedoman pembagian hasil yaitu Daerah yang membagi hasil
(Kabupaten Badung dan Kota Denpasar) serta daerah yang menerima pembagian
hasil (Provinsi dan ke enam kabupaten lainnya).
Pembaruan sistem keuangan negara memiliki beberapa implikasi penting
dalam pengelolaan keuangan negara. Pertama, redefinisi visi pengelolaan
keuangan negara untuk mewujudkan tujuan bernegara. Dalam rangka penerapan
visi tersebut pengelolaan keuangan negara didasarkan atas asas-asas klasik dan
321
asas-asas baru. Asas-asas klasik meliputi: asas tahunan, asas universalitas, asas
kesatuan dan spesialitas. Sedangkan asas-asas baru sebagai pencerminan
penerapan kaidah-kaidah yang baik (best practices) pengelolaan keuangan
negara terdiri dari: akuntabilitas berorientasi pada hasil, profesionalitas,
proporsionalitas, keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara dan
pemeriksaan keuangan negara oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri.237
Kedua, rekonstruksi rentang kendali (spen of control) organisasi dalam
pengelolaan keuangan negara memperjelas sistem pendelegasian wewenang
dalam pengelolaan keuangan negara. Menteri Keuangan sebagai pembantu
Presiden dalam bidang keuangan adalah sebagai Chief Financial Officer (CFO)
Pemerintah RI. Sedangkan setiap Menteri/pimpinan lembaga adalah sebagai
Chief Operational Officer (COO) untuk satu bidang tertentu pemerintahan.
Berdasarkan prinsip pembagian kewenangan itu, Kementerian Keuangan
berwenang dan bertanggungjawab atas pengelolaan aset dan kewajiban negara
secara nasional. sementara itu, Kementerian/lembaga berwenang dan
bertanggung jawab atas penyelenggaraan pemerintahan sesuai dengan tugas dan
fungsi masing-masing.
Ketiga, pemisahan secara tegas pemegang kewenangan administratif
dengan pemegang kewenangan kebendaharaan akan meningkatkan akuntabilitas
dan menjamin terselenggaranya saling uji (checks and balances) dalam proses
237 W.Riawan Tjandra, 2014, Hukum Keuangan Negara,Grasindo, PT.Gramedia
Widiasarana Indonesia, Jakarta (selanjutnya disebut W.Riawan Tjandra II), h.52
322
pelaksanaan anggaran. Menguatnya wibawa parlemen dalam melaksanakan
fungsi pengawasan politik terhadap pemerintah, akan memperketat sistem
pengawasan dalam kerangka pembagian kekuasaan negara secara horizontal,
yang diharapkan mampu meminimalisir kalau belum mampu mengeliminasikan
penyalahgunaan wewenang dalam pengelolaan keuangan negara. Terlebih UU
Keuangan Negara telah secara tegas menyebutkan anggaran sebagai “instrumen
akuntabilitas, manajemen dan kebijakan ekonomi”. Sebagai konsekuensinya,
Pasal 32 UU Keuangan Negara mengharuskan penyusunan Standar Akuntansi
Pemerintah (SAP) melalui Peraturan Pemerintah oleh suatu Komite Standar. Hal
tersebut dapat menjadi entry point guna membangun good governance dalam
tata kelola keuangan negara.
Keempat, sebagai wujud komitmen untuk melaksanakan pengelolaan
keuangan negara secara efektif, efisien dan cermat, maka defisit anggaran perlu
dikendalikan dalam setiap penyusunan anggaran negara. Implikasinya Pasal 4
ayat (1) PP No. 23 Tahun 2003 mengatur bahwa jumlah kumulatif defisit APBN
dan APBD tidak melebihi 3% dari PDB tahun yang bersangkutan. Regulasi ini
diharapkan dapat menjaga stabilitas ekonomi makro melalui kinerja fiskal yang
sehat dan berkeseinambungan.
Kelima, diintroduksikan penerapan secara penuh anggaran berbasis
kinerja di sektor publik yang diikuti dengan perubahan klasifikasi anggaran agar
sesuai dengan klasifikasi yang digunakan secara internasional. Sistem klasifikasi
323
anggaran yang selama ini dilakukan dalam bentuk anggaran rutin dan anggaran
pembangunan yang semula dilakukan untuk menekankan arti pentingnya
pembangunan, justru selama ini telah menyebabkan terjadinya duplikasi,
penumpukan dan bahkan penyimpangan anggaran. Perubahan sistem klasifikasi
anggaran diarahkan menjadi sistem perencanaan fiskal seperti di banyak negara
maju, yang terdiri dari sistem penyusunan anggaran tahunan yang dilaksanakan
sesuai dengan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium term
expenditure framework).
Pengelolaan keuangan negara sesuai dengan prinsip-prinsip good
governance menjadi bingkai bagi penyelenggaraan kesejahteraan rakyat dalam
negara kesejahteraan (welfare state). Namun, pembaruan visi dan sistem
pengelolaan keuangan negara hanya akan berhasil apabila ditempatkan sebagai
bagian integral dari reformasi sistem dan kultur birokrasi pemerintahan secara
menyeluruh.238
Pengelolaan keuangan negara didasarkan atas legal framework di Pusat
dan Daerah. Di pusat landasan hukum pengelolaan keuangan negara antara lain
meliputi:239
1) UUD Negara RI 1945;
2) UU No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara;
3) UU No 1 Tahun 2004 tentang Pembendaharaan Negara;
238 Ibid., h. 53. 239 W.Riawan Tjandra, Op.Cit, h.55.
324
4) UU No 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan
TanggungJawab Keuangan Negara;
5) UU No 25 Tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional
(Propenas);
6) UU Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara;
7) PP No. 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah;
8) PP No. 21 Tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan
Anggaran Kementrian Negara/Lembaga;
9) Perpres Pelaksanaan APBN
10) Perpres Rencana Pembangunan Tahunan
Pemerintahan yang didesentralisasi (decentralized government), juga
mengharuskan adanya legal framework keuangan daerah yang menjabarkan
kewenangan-kewenangan pemerintah daerah dalam pengelolaan keuangan
daerah. Hal itu disebabkan terdapat korelasi yang erat antara keuangan negara
dengan keuangan daerah.240
Penjelasan Umum angka 7 UU Pemerintahan Daerah menyatakan bahwa
Penyerahan sumber keuangan daerah baik berupa pajak daerah dan retribusi
daerah maupun berupa dana perimbangan merupakan konsekuensi adanya
penyerahan urusan pemerintah kepada daerah yang diselenggarakan berdasarkan
asas otonomi. Untuk menjalankan urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangannya, daerah harus mempunyai sumber keuangan agar daerah
240 Ibid.
325
tersebut mampu memberikan pelayanan dan kesejahteraan kepada rakyat di
daerahnya. Pemberian sumber keuangan kepada daerah harus seimbang dengan
beban atau urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah. Keseimbangan
sumber keuangan ini merupakan jaminan terselenggaranya urusan pemerintahan
yang diserahkan kepada daerah. Ketika daerah mempunyai kemampuan
keuangan yang kurang mencukupi untuk membiayai urusan pemerintahan dan
khususnya urusan pemerintahan wajib yang terkait pelayanan dasar, Pemerintah
Pusat dapat menggunakan instrumen Dana Alokasi Khusus untuk membantu
daerah sesuai dengan prioritas nasional yang ingin dicapai.
Dalam sistem desentralisasi sebagian kewenangan pemerintah pusat
dilimpahkan kepada pihak lain untuk dilaksanakan pelimpahan kewenangan
pemerintah kepada pihak lain. Sarundajang menyatakan terdapat empat bentuk
desentralisasi yaitu:241
1) Desentralisasi menyeluruh (comprehensive local government system),
adalah sistem pemerintahan daerah yang menyeluruh dalam hal pelayanan
pemerintah di daerah dilaksanakan oleh aparat-aparat yang mempunyai
tugas bermacam-macam (multi purpose local authorities).
2) Sistem kemitraan (partnership system), adalah beberapa jenis pelayanan
dilaksanakan langsung oleh aparat pusat dari beberapa jenis yang lain
dilaksanakan oleh aparat daerah.
241 Sarundajang, 1999, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, Sinar Harapan, Jakarta,
h.45.
326
3) Sistem ganda (dual system), adalah pusat melaksanakan pelayanan tenis
secara langsung demikian juga aparat di daerah.
4) Sistem administrasi terpadu (integrated administrative system) adalah
aparat pusat melakukan pelayanan teknis secara langsung di bawah
pengawasan seorang pejabat koordinator.
Salah satu pilar pokok otonomi daerah adalah kewenangan daerah untuk
mengelola secara mandiri keuangan daerahnya. Indonesia sebagai suatu unitary
state menganut kombinasi antara unsur pengakuan kewenangan bagi daerah
untuk mengelola secara mandiri keuangannya dipadukan dengan unsur
kewenangan pemerintah pusat untuk melakukan transfer fiskal dan melakukan
pengawasan terhadap kebijakan fiskal daerah. 242
Ada syarat-syarat formal yang harus dipenuhi agar layak menyandang
nama hukum sebagaimana disebut oleh Lon L.Fuller sebagai moralitas hukum
internal. Syarat-syarat formal ini adalah sejenis aturan-aturan teknikal yang
diperlukan untuk membentuk hukum. Aturan-aturan yang tidak memenuhi
tuntutan-tuntutan moral hukum internal, tidak dapat dipandang sebagai aturan
hukum dan keputusan hukum.243
Lon L. Fuller di dalam bukunya ‘The Morality that Makes Law Possible’
menyebutkan ada 8 (delapan) syarat moralitas internal dari hukum. Kedelapan
prinsip tersebut diawali dengan menyebutkan ‘eight ways to fail to make law’,
242 Ibid, 207. 243 B. Arief Sidharta, 1999, Bruggink, Rechts-Reflecties, Grondbegrippen uit de
Rechtstheorie atau Refleksi Tentang Hukum, Citra Aditya Bakti, h. 261.
327
sebagai berikut: “the first and most obvious lies in a failure to achieve rules at
all, so that every issue must be decided on an ad hoc basis. The other routes are:
(2) a failure to publicize, or at lease to make available to the affected party, the
rules he is expected to observe; (3) the abuse of retroactive legislation, which
not only cannot itself guide action, but undercuts the integrity of rules
prospective in effect, since it puts them under the threat of retrospective change;
(4) a failure to make rules understandable; (5) the enactment of contradictory
rules or (6) rules that require conduct beyond the powers of the affected party;
(7) introducing such frequent changes in the rules that the subject cannot orient
his action by them; and. Finally, (8) a failure of congruence between the rules as
announced and their actual administration”.244
Dengan demikian sehubungan pandangan Fuller, pembentukan
pengaturan pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran untuk dapat disebut
sebagai hukum sehingga memberikan kepastian hukum dan tidak gagal disebut
hukum, maka harus memenuhi 8 asas-asas tersebut, ketentuan pembagian hasil
Pajak Hotel dan Restoran: (1) merupakan aturan harus berupa aturan umum,
tidak boleh sekedar keputusan-keputusan ad hoc; (2) harus dipublikasikan
kepada masyarakat luas; (3) aturan tidak boleh berlaku surut; (4) aturan harus
disusun dalam rumusan yang bisa dimengerti; (5) aturan-aturannnya tidak boleh
saling bertentangan; (6) aturan itu tidak boleh mengandung tuntutan yang
244 Lon L. Fuller, 1963, The Morality of Law, Revised Edition, Yale University Press,
New Haven and London, h. 39.
328
melebihi apa yang dapat dilakukan; (7) aturan tidak boleh sering diubah-ubah;
dan (8) aturan yang diadakan harus mengandung kecocokan antara aturan yang
diundangkan dengan pelaksanaannya.
Berdasarkan uraian diatas maka dapat dirumuskan pengaturan bagi hasil
Pajak Hotel dan Restoran termasuk perhitungan pembagian hasilnya, sebagai
upaya memberikan kepastian hukum, perumusan dilakukan dengan
menganalogikan ketentuan perundang-undangan lainnya yang mengatur tentang
bagi hasil pajak yaitu Dana Bagi Hasil yang bersumber dari pajak terdiri dari
Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak Atas Tanah (BPHTB) dan
Pajak Penghasilan (PPh) Pasal 25 dan Pasal 29 Wajib Pajak Orang Pribadi
Dalam Negeri dan PPh Pasal 21.
Revisi terhadap UU Pajak Daerah dan Retribusi Daerah sebagaimana
diuraikan dibawah ini:
- Pasal 94 UU Pajak Daerah dan Retribusi Daerah dibawah Bab Bagi Hasil
Pajak Provinsi pada intinya menyebutkan hanya mengatur mengenai bagi
hasil pajak provinsi yang sebagian diperuntukkan bagi kabupaten/kota di
wilayah provinsi yang bersangkutan dan pada hakekatnya bukan berasal
dari kabupaten/kota, sehingga tidak dapat sebagai payung hukum untuk
bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran yang terjadi di Bali.
Dengan demikian untuk mengakomodir dan memberikan kepastian
hukum bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran perumusan dalam bab
329
tersendiri tentang Bab Bagi Hasil Pajak Kota/Kabupaten. Pasal di dalam
bab tersebut dapat dirumuskan tentang nilai bagi hasil Pajak Hotel dan
Restoran. Seperti rumusan:
(1) Hasil penerimaan Pajak Hotel dan Restoran oleh daerah
kabupaten/kota dapat diserahkan kepada kabupaten/kota lainnya
sebesar persentase tertentu dengan mempertimbangkan Pendapatan
Asli Daerah (PAD), Luas Wilayah, Produk Domestik Regional Bruto
(PDRB) perkapita, jumlah penduduk miskin, dan jumlah objek wisata
di kabupaten/kota pemberi maupun penerima bagi hasil tersebut.
(2) Ketentuan lebih lanjut mengenai bagi hasil penerimaan pajak
kota/kabupaten yang diperuntukkan bagi kota/kabupaten lainnya
ditetapkan berdasarkan Peraturan Daerah Kota/Kabupaten.
- Perumusan dalam bab tersendiri tentang Bab Bagi Hasil Pajak
Kota/Kabupaten memberikan kepastian hukum terhadap dapat
dilaksanakannya bagi hasil yang dilakukan oleh daerah tingkat
kota/kabupaten ke daerah kabupaten lainnya dalam satu wilayah provinsi.
Serta kepastian hukum diperluasnya pengertian terminologi bagi hasil
pajak tidak hanya dari pusat ke daerah atau daerah yang secara
strukturnya lebih tinggi ke rendah namun dapat juga terjadi pembagian
hasil antara daerah setingkat, misalnya di tingkat kabupaten/kota ke
kebupaten/kota lainnya sebagaimana telah dijelaskan. Peraturan lebih
lanjut terhadap pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran lebih
detail diatur dalam peraturan daerah masing-masing daerah yang
melaksanakan bagi hasil pajak tersebut.
330
5.3.2. Pengaturan dalam Pelaksanaan Pembagian Hasil Pajak Hotel dan
Restoran
Dalam pembentukan peraturan perundang-undangan tentunya harus
dilakukan berdasarkan asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang
baik sebagaimana dijelaskan Pasal 5 UU Pembentukan Peraturan Perundang-
Undangan beserta penjelasan Pasal 5 UU Pembentukan Peraturan Perundang-
Undangan, yang meliputi:
a) Asas Kejelasan tujuan, yaitu bahwa setiap pembentukan peraturan
perundang-undangan harus mempunyai tujuan yang jelas yang
hendak dicapai.
b) Asas Kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat, yaitu bahwa
setiap jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga
negara atau pejabat pembentuk peraturan perundang-undangan yang
berwenang. Peraturan perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan
atau batal demi hukum apabila dibuat oleh lembaga negara atau
pejabat yang tidak berwenang.
c) Asas Kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan, yaitu
bahwa dalam pembentukan peraturan perundang-undangan harus
benar-benar memperhatikan materi muatan yang tepat sesuai dengan
jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan.
331
d) Asas Dapat dilaksanakan, yaitu bahwa setiap pembentukan peraturan
perundang-undangan harus memperhitungkan efektivitas peraturan
perundang-undangan tersebut di dalam masyarakat, baik secara
filosofis, sosiologis, maupun yuridis.
e) Asas Kedayagunaan dan kehasilgunaan, yaitu bahwa setiap peraturan
perundang-undangan dibuat karena memang benar-benar dibutuhkan
dan bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat,
berbangsa, dan bernegara.
f) Asas Kejelasan rumusan, yaitu bahwa setiap peraturan perundang-
undangan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan peraturan
perundang-undangan, sistematika, pilihan kata atau istilah, serta
bahasa hukum yang jelas dan mudah dimengerti sehingga tidak
menimbulkan berbagai macam interpretasi dalam pelaksanaannya.
g) Asas Keterbukaan, yaitu bahwa dalam pembentukan peraturan
perundang-undangan mulai dari perencanaan, penyusunan,
pembahasan, pengesahan, atau penetapan, dan pengundangan bersifat
transparan dan terbuka. Dengan demikian, seluruh lapisan masyarakat
mempunyai kesempatan yang seluas-luasnya untuk memberikan
masukan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
332
Serta muatan Peraturan Perundang-undangan harus mencerminkan asas
sebagaimana dijelaskan Pasal 6 ayat (1) UU Pembentukan Peraturan Perundang-
Undangan beserta penjelasan Pasal 6 ayat (1) UU Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan, yang meliputi:
a) Asas Pengayoman, adalah bahwa setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan harus berfungsi memberikan perlindungan
untuk menciptakan ketenteraman masyarakat.
b) Asas Kemanusiaan, adalah bahwa setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan harus mencerminkan perlindungan dan
penghormatan hak asasi manusia serta harkat dan martabat setiap
warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional.
c) Asas Kebangsaan, adalah bahwa setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan harus mencerminkan sifat dan watak bangsa
Indonesia yang majemuk dengan tetap menjaga prinsip Negara
Kesatuan Republik Indonesia.
d) Asas Kekeluargaan, adalah bahwa setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan harus mencerminkan musyawarah untuk
mencapai mufakat dalam setiap pengambilan keputusan.
e) Asas Kenusantaraan, adalah bahwa setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan senantiasa memperhatikan kepentingan seluruh
Wilayah Indonesia dan materi muatan peraturan perundang-
333
undangan yang dibuat di daerah merupakan bagian dari sistem
hukum nasional yang berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
f) Asas Bhineka Tunggal Ika, adalah bahwa setiap materi muatan
peraturan perundang-undangan harus memperhatikan keragaman
penduduk, agama, suku dan golongan, kondisi khusus daerah serta
budaya dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.
g) Asas Keadilan, adalah bahwa setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan harus mencerminkan keadilan secara
proporsional bagi setiap warga negara.
h) Asas Kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan, adalah
bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan tidak
boleh memuat hal yang membedakan berdasarkan latar belakang,
antara lain, agama, suku, ras, golongan, gender, atau status sosial.
i) Asas Ketertiban dan kepastian hukum, adalah bahwa setiap materi
muatan peraturan perundang-undangan harus dapat mewujudkan
ketertiban didalam masyarakat melalui jaminan kepastian hukum.
j) Asas Keseimbangan, keserasian, dan keselarasan, adalah bahwa
setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus
mencerminkan keseimbangan, keserasian dan keselarasan, antara
334
kepentingan individu, masyarakat dan kepentingan bangsa dan
negara.
Pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran yang dilakukan oleh
Kabupaten Badung terhadap Pemerintah Provinsi Bali serta keenam kabupaten
lainnya, untuk dapat memenuhi rasa keadilan, kepastian hukum dan kemanfaatan
dapat memperhatikan beberapa hal antara lain:
- Kepastian peraturan perundang-undangan yang memayungi
mengatur pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran sebagai dasar
hukum keabsahannya;
- Pertimbangan kesejahteraan warga masyarakat daerah penerima
bantuan ataupun warga masyarakat yang memberikan (Kabupaten
Badung);
- Ketentuan hukum formil pelaksanaan bagi hasil Pajak Hotel dan
Restoran sampai dengan pertanggungjawaban penggunaan dana;
Sebagai pemilik keuangan (APBD), rakyat memiliki kedaulatan yang
kuat melalui perwakilannya yang ada di DPRD, untuk menyatakan
persetujuannya dan/atau penolakan atas semua usulan dan/atau sebagian usulan
yang diajukan oleh eksekutif, penolakan dan/atau persetujuan merupakan hak
budgeting yang melekat karena undang-undang dan/atau perintah undang-
undang. Hak budgeting yang melekat pada DPRD sebagai lembaga legislatif
335
daerah bersifat mutlak karena tanpa persetujuan, maka APBD tidak dapat
dilaksanakan.245
Berdasarkan ketentuan UU No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara,
UU No 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, UU No 15 Tahun 2004
tentang Pengelolaan Pemeriksaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara,
UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, UU No 33 Tahun 2004
tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, PP
No 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, dan Peraturan
Menteri Dalam Negeri No 13 Tahun 2006 yang telah diubah dengan Peraturan
Menteri Dalam Negeri No.59 Tahun 2007 dan diubah kedua dengan
Permendagri No 21 Tahun 2011 tentang Perubahan Kedua Atas Permendagri No
13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, telah
membentangkan dengan begitu jelas aspek-aspek hukum pengelolaan keuangan
daerah yang tidak boleh dilanggar. Mulai dari perencanaan, pelaksanaan,
penatausahaan, pelaporan, pertanggungjawaban dan pengawasan, keseluruhan
aturan tersebut mengamanatkan kepada setiap pejabat pengelolaan keuangan
daerah (para gubernur dan bupati/walikota) tanpa kecuali untuk dapat
melaksanakan pengelolaan keuangan daerah dengan sungguh-sungguh mentaati
kaidah-kaidah hukum keuangan negara dengan baik. Setiap kebijakan (diskresi)
tidak boleh menyimpang dari asas hukum apalagi melanggar norma hukum.
245 Hendra Karianga, op.cit.,h.145.
336
Pada akhirnya pelaksanaan pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran
diharapkan dapat selalu memberikan keadilan dan kesejahteraan kepada
masyarakat dengan didukung oleh kepastian hukum pelaksanaannya,
sebagaimana di bab sebelumnya dijelaskan menurut Gustaf Radbruch, tentang
Ajaran Prioritas Baku.
Dalam konsep Ajaran Prioritas Baku, mengemukankan bahwa tiga ide
dasar hukum atau tiga tujuan utama hukum adalah keadilan, kemanfaatan dan
kepastian hukum. Keadilan merupakan hal yang utama dari ketiga hal itu tetapi
tidak berarti dua unsur yang lain dapat dengan serta-merta diabaikan. Hukum
yang baik adalah hukum yang mampu mensinergikan ketiga unsur tersebut demi
kesejahteraan dan kemakmuran masyarakat. Keadilan yang dimaksud Radbruch
adalah keadilan dalam arti sempit yakni kesamaan hak untuk semua orang di
depan pengadilan. Kemanfaatan atau finalitas menggambarkan isi hukum karena
isi hukum memang sesuai dengan tujuan yang mau dicapai oleh hukum tersebut.
Kepastian hukum dimaknai dengan kondisi di mana hukum dapat berfungsi
sebagai peraturan yang harus ditaati.
5.3.3. Pengaturan Pertanggungjawaban Pembagian Hasil Pajak Hotel dan
Restoran
Teori tentang lahirnya negara mempersepsikan dengan sangat jelas
bahwa tanpa ada rakyat tidak mungkin ada negara, tanpa ada rakyat tidak
mungkin ada pemerintahan, tanpa ada rakyat tidak mungkin ada kekuasaan,
337
karena sesungguhnya rakyatlah yang memilih pemimpin dan pemimpin yang
dipiluh rakyat idealnya harus harus mengabdi untuk rakyat. Pandangan ini
sejalan dengan ajaran negara demokrasi, dalam negara demokrasi pusat
kekuasaan ada pada rakyat, rakyatlah yang berdaulat, kekuasaan itu dibentuk
oleh rakyat dan harus dapat mempertanggungjawabkan kepada rakyat. APBD
yang terstruktur anggarannya terdiri dari pendapatan dan belanja, pendapatan
diperoleh dari transfer pusat berupa DAU, DAU diperoleh dari pengelolaan
sumber daya alam, selain DAU ada juga DAK, selain DAK ada pajak dan
retribusi, dan pendapatan lain yang sah yang dikelola oleh daerah, semuanya
bersumber dari partisipasi masyarakat dan eksploitasi kekayaan alam, harus
bermanfaat untuk kesejahteraan rakyat.
Berdasarkan pada teori lahirnya negara dan negara demokrasi, maka
dapat disimpulkan bahwa APBD adalah milik rakyat, harus digunakan untuk
kepentingan rakyat. Seberapa besar uang rakyat yang dikelola harus dapat
dipertanggungjawabkan kepada publik sesuai dengan ketentuan hukum
keuangan negara/daerah, pertanggungjawaban juga harus berdasarkan sistem
akuntansi pemerintah yakni didasarkan catatan-catatan, pembukuan dan
pelaporan yang akuntabel. Seseorang dilarang secara sewenang-wenang baik
menggunakan jabatan atau pengaruh ataupun kedudukan mengelola keuangan
daerah tanpa alasan dan dasar hukum yang mengaturnya, seseorang juga
diwajibkan untuk mengelola keuangan dan mentaati asas-asas hukum keuangan,
338
tidak dibenarkan juga melaksanakan pengelolaan keuangan tanpa adanya
legitimasi budgeting dari DPRD sebagia lembaga legislatif daerah yang
merupakan representasi dari kedaulatan rakyat.246
Penggunaan bantuan Pajak Hotel dan Restoran dari Kabupaten Badung
telah diatur dalam Surat Keputusan Gubernur Bali No. 286/01-F/HK/2009,
tertanggal 11 Maret 2009. Penggunaan dana untuk Pemerintah Provinsi Bali
digunakan dialokasikan untuk promosi pariwisata sedangkan untuk keenam
kabupaten untuk peningkatan sarana dan prasarana serta infrastruktur di obyek
wisata.
Format dan konsep transparansi menjadi hal sangat penting dalam
penyelenggaraan pemerintahan daerah, transparansi dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah ini merupakan penjabaran lebih lanjut dalam dari salah satu
azas-azas umum penyelenggaraan negara sebagaimana diatur dalam Undang-
Undang No 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan
Bebas Korupsi, Kolusi dan Nepotisme. Bahkan dengan berlakuynya Undang-
Undang Republik Indonesia No. 4 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi
Publik, maka sesuai dengan prinsip keterbukaan dalam negara demokrasi yang
mengharuskan penyelenggaraan negara membuka diri terhadap hak masyarakat
untuk memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak diskriminatif mengenai
penyelenggaraan negara.
246 Hendra Karianga, op.cit, h.145.
339
Azas keterbukaan (tranparansi) dalam penyelenggaraan pemerintahan
daerah adalah azas yang membuka diri terhadap hak masyarakat untuk
memperoleh informasi yang benar, jujur dan tidak diskriminatif tentang
penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan tetap memperhatikan
perlindungan atas hak asasi pribadi, golongan dan rahasia negara. Penerapan
azas transparansi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah memberikan
kesempatan kepada masyarakat untuk mengetahui berbagai informasi tentang
penyelenggaraan pemerintahan daerah secara benar, jujur dan tidak dikriminatif.
247
Komisi III DPRD Badung yang mengawasi masalah keuangan menduga
ada yang tidak beres dengan penggunaan dana bantuan keuangan Pemerintah
Kabupaten Badung kepada enam kabupaten, yang bersumber dari penyisihan
Pajak Hotel dan Restoran (PHR). Ada beberapa kabupaten yang membelanjakan
dana tersebut tidak sesuai peruntukkannya. Ketua Komisi III DPRD Badung I
Nyoman Satria mengatakan, dari laporan penggunaan anggaran tahun 2014
banyak yang melenceng, dana yang digunakan untuk pengembangan pariwisata
hanya sedikit. Berdasarkan laporan penggunaan realokasi penerimaan PHR dari
Pemkab Badung dan Pemkot Denpasar tahun anggaran 2014, dari Pemprov Bali
dan enam kabupaten, yang diterima Komisi III DPRD Badung, setidaknya total
Rp.207 miliar lebih anggaran yang dibagi-bagikan. Pemprov Bali sebagai
247 Arifin Tahir, 2015, Kebijakan Publik dan Transparansi Penyelenggaraan Perintah
Daerah, Alfabeta, Bandung, h.122.
340
koordinator mendapatkan bagian Rp.34,5 miliar lebih. Kemudian disusul
Kabupaten Buleleng mendapatkan jatah terbesar yaitu Rp.50 miliar lebih,
menyusul Karangasem sebesar Rp. 36,4 miliar lebih, Tabanan sebesara Rp. 25,7
miliar lebih, Jemberana mendapatkan Rp. 21,6 miliar lebih, Klungkung Rp. 21,3
miliar lebih dan bagian terkecil diterima Kabupaten Bangli sebesar Rp. 17,2
miliar lebih.248
Sehingga untuk kesesuaian penggunaan dana bantuan PHR terhadap
kesepakatan awal, perlu diawali dengan pengajuan proposal penggunaan serta
laporan terhadap tahapan-tahapan penggunaannya secara jelas dan transparan.
Fungsi penting lembaga legislatif (DPR/DPRD) dalam pengawasan
pengelolaan keuangan negara/daerah sesuai dengan Undang-Undang No 17
Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, sebagai berikut: (1) memberikan
persetujuan terhadap RAPBN/RAPBD, persetujuan tersebut diberikan dengan
didahului pembahasan bersama antara legislatif dengan eksekutif atas usul
Rancangan Undang-Undang (APBN); (2) melakukan pengawasan terhadap
pelaksanaan Undang-Undang (APBN) dan pelaksanaan Peraturan Daerah
(APBD); (3) meminta pertanggungjawaban APBN/APBD kepda pemerintah; (4)
meminta audit baik bersifat investigasi maupun bersifat reguler kepada Badan
Pemeriksa Keuangan (BPK) sebagai auditor pemerintah yang independen
apabila dalam hal melaksanakan fungsi pengawasan atas pengelolaan keuangan
negara/daerah terindikasi ada penyimpangan dan/atau penyalahgunaan
248 Radar Bali, 2015, Dana PHR di duga Salah Sasaran, Edisi Senin, 23 Maret 2015.
341
wewenang dan/atau perbuatan melawan hukum yang dilakukan oleh pejabat
pengelola keuangan negara (APBN) dan daerah (APBD); dan (5) memberikan
penilaian sekaligus evaluasi atas pengelolaan keuangan negara/daerah dalam
satu tahun anggaran dengan mengeluarkan pendapat dan/atau rekomendasi.
Fungsi pengawasan sedemikian besar yang dimiliki oleh legislatif, mulai
dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, dan pertanggungjawaban, kalau
dilaksanakan secara maksimal dan tidak disalahgunakan akan melahirkan tata
kelola keuangan negara yang baik dan tertib. Tidak akan terjadi mafia anggaran,
tidak akan terjadi pembobolan, kebocoran dan perampokan keuangan negara.249
Pasal 1 angka 7 UU Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan
menjelaskan, Peraturan Daerah Provinsi adalah peraturan perundang-undangan
yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi dengan
persetujuan bersama Gubernur.
Terutama mengenai Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Provinsi
Pasal 1 angka 8 UU Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan
menjelaskan, Peraturan Daerah Kabupaten/Kota adalah Peraturan perundang-
undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
Kabupaten/Kota dengan persetujuan bersama Bupati/Walikota.
Terutama mengenai Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
Kabupaten/Kota.
249 Hendra Karianga, op.cit., h.312.
342
Secara garis besar tujuan umum penyajian laporan keuangan oleh
pemerintah daerah adalah sebagai berikut:250
1) Memberikan informasi yang digunakan dalam pembuatan keputusan
ekonomi, sosial dan politik serta sebagai bukti pertanggungjawaban
(accountability) dan pengelolaan (stewardship).
2) Memberikan informasi yang digunakan untuk mengevaluasi kinerja
manajerial dan organisasional.
Secara khusus, tujuan penyajian laporan keuangan oleh pemerintah
daerah adalah sebagai berikut:
1) Memberikan informasi keuangan untuk menentukan dan memprediksi
aliran khas, saldo neraca, dan kebutuhan sumber daya finansial jangka
pendek unit pemerintah.
2) Memberikan informasi keuangan untuk menentukan dan memprediksi
kondisi ekonomi suatu unit pemerintahan dan perubahan-perubahan yang
terjadi di dalamnya.
3) Memberikan informasi keuangan untuk memonitor kinerja, kesesuaiannya
dengan peraturan perundang-undangan, kontrak yang telah disepakati, dan
ketentuan lain yang disyaratkan.
250 Utang Rosidin, 2015, Otonomi Daerah dan Desentralisasi, Pustaka Setia, Bandung,
h. 414.
343
4) Memberikan informasi untuk perencanaan dan penganggaran, serta
memprediksi pengaruh pemilikan dan pembelanjaan sumber daya
ekonomi terhadap pencapaian tujuan operasional.
5) Memberikan informasi untuk mengevaluasi kinerja manajerial dan
organiasional.
6) Menentukan biaya program, fungsi dan aktivitas sehingga memudahkan
analisis dan melakukan perbandingan dengan kriteria yang telah
ditetapkan, membandingkan dengan kinerja periode-periode sebelumnya,
dan dengan kinerja unit pemerintah lain.
7) Mengevaluasi hasil suatu program, aktivitas, dan fungsi serta efektivitas
terhadap pencapaian tujuan dan target.
8) Mengevaluasi tingkat pemerataan (equity).251
Dengan pengaturan pertanggungjawaban pembagian hasil Pajak Hotel
dan Restoran yang jelas maka diharapkan terlaksana asas akuntabilitas dan
keterbukaan pelaksanaannya. Pasal 58 UU Pemerintahan Daerah serta
penjelasannya, menyebutkan dalam menyelenggarakan Pemerintahan Daerah
berpedoman pada asas penyelenggaraan pemerintahan negara diantaranya asas:
Keterbukaan, yaitu asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat untuk
memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak diskriminatif tentang
penyelenggaraan negara dengan tetap memperhatikan perlindungan atas hak
251 Mardiasmo, 2004, Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah, ANDI, Yogyakarta,
h. 38.
344
asasi pribadi, golongan, dan rahasia negara; Akuntabilitas, yaitu asas yang
menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan penyelenggara
negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat
sebagai pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan
perundang-undangan.
Asas Akuntabilitas dan Asas Keterbukaan juga tercakup dalam Undang-
Undang No 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan
Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme, selain dalam undang-undang ini
ditambah Asas Tertib Penyelenggaraan Negara, yaitu asas yang menjadi
landasan keteraturan, keserasian, dan keseimbangan dalam pengendalian
penyelenggara negara. Asas-asas tersebut merupakan bagian dari asas-asas
umum pemerintahan yang baik.
Berdasarkan uraian diatas maka bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran di
Provinsi Bali belum mewujudkan adanya kepastian hukum. Urgensi dari
Kepastian Hukum dalam bagi hasil adalah untuk menghindari tindakan
pemerintah yang bertentangan perundang-undangan dalam pembagian hasil
Pajak Hotel dan Restoran, dan dengan kepastian hukum maka pemerintah dan
masyarakat mengetahui jelas hak dan kewajibannya. Perumusan pengaturan
pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran yang memberikan kepastian hukum
dengan merevisi UU Pajak Daerah da Retribusi Daerah yaitu mencantumkan
bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran sebagai objek bagi hasil pajak, kemudian
345
menentukan jelas persentase bagi hasil pajak yang dapat diberikan. Sehingga
pada akhirnya pengelolaan keuangan daerah yang melakukan bagi hasil serta
daerah-daerah penerima tersebut harus dilakukan secara tertib, taat pada
ketentuan peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan,
dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan, kepatutan, dan
manfaat untuk masyarakat.
346
346
BAB VI
PENUTUP
1.1. Kesimpulan
Sehubungan dengan pemaparan dalam latarbelakang, permasalahan
hukum, analisa serta pembahasannya berdasarkan disertasi ini maka dapat ditarik
suatu kesimpulan bahwa:
1.1.1. Hakekat filosofis perlunya Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran
Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Bali adalah untuk terwujudnya
keadilan dalam pembagian hasil pajak hotel dan restoran untuk
kemakmuran masyarakat Bali secara keseluruhan. Awalnya pemetaan
pembangunan hotel dan restoran difokuskan Kabupaten Badung dan
Kota Denpasar, sehingga maju terutama sisi ekonominya. Wajarlah,
Daerah Kabupaten Badung dan Kota Denpasar berkonstribusi hasil
pajak tersebut kepada kabupaten lainnya di Bali. Alasan kedua agar
terjadi pemerataan kesejahteraan seluruh masyarakat di Provinsi Bali
maka Kabupaten Badung dan Kota Denpasar memberikan sebagian
hasil Pajak Hotel dan Restoran kepada enam kabupaten yaitu Kabupaten
Bangli, Karangasem, Klungkung, Tabanan, Buleleng dan Jembrana.
1.1.2. Eksistensi Pembagian Hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali
masih terlaksana sampai dengan saat ini. Analisa berdasarkan Aspek
347
Kemanfaatan, dalam pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran,
manfaatannya jelas dirasakan masyarakat di Bali terutama dalam
memajukan pariwisata pada akhirnya meningkatkan ekonomi
masyarakat, pelaksanaan dan pengelolaan dana bagi hasil yang
dilakukan secara baik maka kesejahteraan dan kebahagian masyarakat
dapat tercapai. Berdasarkan konsep Freies Ermessen bagi hasil tersebut
dapat dilakukan, tindakan tersebut utamanya untuk tercapainya suatu
tujuan (doelmatigheid) yaitu pemerataan kesejahteraan seluruh
masyarakat khususnya di Provinsi Bali.
1.1.3. Bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran di Provinsi Bali belum mewujudkan
adanya kepastian hukum. Urgensi dari Kepastian Hukum, untuk
menghindari tindakan pemerintah yang bertentangan perundang-
undangan dalam pembagian hasil Pajak Hotel dan Restoran, dan dengan
kepastian hukum maka pemerintah dan masyarakat mengetahui jelas
hak dan kewajibannya. Perumusan pengaturan pembagian hasil Pajak
Hotel dan Restoran yang memberikan kepastian hukum dengan merevisi
UU Pajak Daerah da Retribusi Daerah yaitu mencantumkan bagi hasil
Pajak Hotel dan Restoran sebagai objek bagi hasil pajak, kemudian
menentukan jelas persentase bagi hasil pajak yang dapat diberikan.
348
1.2. Saran-Saran
Beberapa hal yang dapat direkomendasikan berdasarkan permasalahan-
permasalahan ataupun kendala yang belum terselesaikan atau ditemui dalam
penelitian disertasi ini adalah sebagai berikut:
1.2.1. Hakekat Filosofi dilaksanakannya bagi hasil telah mencerminkan
keadilan bagi masyarakat dikabupaten lainnya di Provinsi Bali, perlu di
cantumkan pada konsideran atau pertimbangan perubahan terhadap
Undang-Undang Perimbangan Keuangan, serta Undang-Undang Pajak
Daerah dan Retribusi Daerah.
1.2.2. Berdasarkan Asas Kemanfaatan, terhadap Pemerintah yaitu Pemerintah
Daerah Provinsi Bali dan Pemerintah Kabupaten/Kota se Bali dapat
tetap melaksanakan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran di daerah yang
berkelebihan penghasilannya terhadap daerah yang lain yang perlu
subsidi pajak tersebut sebagai salah satu upaya pemerataan hasil
pembangunan dan keadilan bagi seluruh warga masyarakat. Sebagai
kelanjutan pelaksanaan bagi hasil perlu lebih diperkuat peran legislatif
sebagai pembentuk undang-undang dimana juga melekat fungsi
pengawasan dalam rangka check and balances, termasuk dalam hal
pengawasan penggunaan dana bagi hasil agar menghindari terjadinya
penyimpangan atau pelanggaran ketentuan dalam pemanfaatannya.
Dengan kuatnya peran legislatif akan mewujudkan pemerintahan yang
349
transparan, kuat dan efektif. Demikian juga Pengelolaan dan
penggunaan Dana Bagi Hasil Pajak Hotel dan Restoran harus
dilaksanakan secara lebih tertib, taat pada peraturan perundang-
undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab
dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan agar tujuan
pencairan Dana Bagi Hasil dapat tercapai yaitu untuk mengurangi
ketimpangan sumber pendanaan, untuk mengurangi kesenjangan
pendanaan pemerintahan antar Daerah, serta saling membantu Daerah
dalam mendanai kewenangannya.
1.2.3. Untuk dapat memberikan kepastian hukum maka yang utama adalah UU
Pajak Daerah dan Retribusi Daerah harus dilakukan revisi
mencantumkan bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran sebagai objek bagi
hasil pajak, kemudian menentukan secara jelas dalam undang-undang
tersebut berapa persentase bagi hasil pajak yang dapat diberikan.
Kepastian hukum juga terhadap beberapa segi antara lain: 1) Kepastian
hukum terhadap dapat dilaksanakannya bagi hasil yang dilakukan oleh
daerah tingkat kota/kabupaten ke daerah kabupaten lainnya dalam satu
wilayah provinsi. 2) Kepastian hukum diperluasnya pengertian
terminologi bagi hasil pajak tidak hanya dari pusat ke daerah atau
daerah yang secara strukturnya lebih tinggi ke rendah namun dapat juga
terjadi pembagian hasil antara daerah setingkat, misalnya di tingkat
350
kabupaten/kota ke kebupaten/kota lainnya, sebagai konsekuensi juga
terhadap kepastian hukum terhadap bagi hasil Pajak Hotel dan Restoran
terutama di Daerah Provinsi Bali yang dilakukan dari Kabupaten/Kota
kepada Kabupaten lainnya dalam satu Provinsi Bali. 3) Kepastian
hukum juga dirumuskan terutama di dalam Undang-Undang
Pemerintahan Daerah sehubungan subyek yang dapat melakukan
pembagian hasil di daerah, agar daerah kabupaten ataupun kota tidak
melakukan pembagian hasil sendiri-sendiri, seyogyanya pemerintah
daerah Provinsi yang sebagai pelaksana pemberian bagi hasil. Hal ini
dikarenakan pembagian hasil tersebut (dalam hal ini Pajak Hotel dan
Restoran) adalah menyangkut lintas batas atau antar daerah di dalam
satu provinsi, sehingga kewenangan seharusnya melalui Pemerintah
Daerah Provinsi sekalipun dana yang dibagihasilkan adalah berasal dari
kabupaten/kota tertentu.
351
DAFTAR PUSTAKA
Buku:
Abdurrahman, 1987, Beberapa Pemikiran Tentang Otonomi Daerah, Media
Sarana Press, Jakarta, h.10, lihat juga RDH Koesoemahatmadja, 1979,
Pengantar Kearah Sistem Pemerintahan Daerah di Indonesia, Binacipta,
Bandung.
Ali, Achmad, 2009, Menguak Teori Hukum (Legal Theory) dan Teori Peradilan
(Judicial Prudence) Termasuk Interpretasi Undang-Undang
(Legisprudence), Kencana Prenada Media Group, Jakarta.
Ali, H. Zainuddin, 2014, Metode Penelitian Hukum, Sinar Grafika, Jakarta.
Apeldorn, L.J. Van, 1982, Pengantar Ilmu Hukum, Pradnya Paramita, Jakarta.
Arief Sidartha, Bernard, 1996, Refeksi Tentang Fundasi dan Sifat Keilmuan Ilmu
Hukum Sebagai Landasan Pengembangan Ilmu Hukum Nasional
Indonesia, Disertasi, Universitas Padjajaran.
Arief Sidharta, Bernard dan Meuwissen, 2007, Tentang Pengembangan Hukum,
Ilmu Hukum, Teori Hukum, dan Filsafat Hukum, Refika Aditama,
Bandung.
Ashiddiqie, Jimly, 2005, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia, Kontitusi
Press, Jakarta.
Asshiddiqie, Jimly dan M. Ali Safa’at, 2012, Teori Hans Kelsen tentang Hukum,
Cet. Kedua, Konstitusi Press, Jakarta.
A. Surjono dan Nugroho T., 2008, Paradigma Model, Pendekatan
Pembangunan dan Pemberdayaan Masyarakat di Era Oronomi Daerah,
Bayu Media Publishing dan Lembaga Penerbitan dan Dokumentasi FIA-
Unibraw.
Atmadja, I Dewa Gede, 2015, Teori Konstitusi dan Konsep Negara Hukum,
Setara Press, Malang.
____, 2013, Filsafat Hukum Dimensi Tematis dan Historis, Setara Press,
Malang.
340
352
A. Wahyudin, Nurliah, 2009, Hubungan antar Pemerintah dalam Meningkatkan
Ivenstasi Daerah dalam buku Pemerintahan Daerah di Indonesia, MIPI,
Jakarta.
Aziz Samudra, Azhari, 2015, Perpajakan di Indonesia, Keuangan, Pajak dan
Retribusi Daerah,RajaGrafindo Persada, Jakarta
Bernad L. Tanya, dkk., 2010, Teori Hukum, Strategi Tertib Manusia Lintas
Ruang dan Generasi, Cet III, Yogyakarta.Cahyadi, Antonius dan
Fernando M.Manullang, 2011, Pengantar ke Filsafat Hukum¸Kencana
Prenada Media Groups, Jakarta
Diantha, I Made Pasek, 2016, Metodeologi Penelitian Hukum Normatif dalam
Justifikasi Teori Hukum, Prenada Media Group, Jakarta.
Effendi, H. Lutfi, 2010, Pokok-Pokok Hukum Pajak, Bayumedia, Malang.
Erwin, Moh., 2011, Filsafat Hukum, Refleksi Kritis terhadap Hukum, Rajawali
Press, Jakarta.
Fuller, Lon L., 1963, The Morality of Law, Revised Edition, Yale University
Press, New Haven and London.
Gi, The Liang, 1979, Teori-Teori Keadilan, Subur, Yogyakarta
Hartono, Sunaryati, 1994, Penelitian Hukum di Indonesia Pada Akhir Abad ke-
20, Alumni, Bandung.
Hasyimzoem, Yusnani, dkk., 2017, Hukum Pemerintahan Daerah, RajaGrafindo
Persada, Jakarta.
H. Salim, 2014, Penerapan Teori Hukum pada Penelitian Desertasi dan Tesis,
Raja Grafindo Perkasa, Jakarta.
Hoessein, Bhenyamin, 2009, Hubungan Pusat dan Daerah dalam Konsteks
Pemerintahan Umum dalam Bukum Pemerintahan Daerah di Indonesia,
MIPI, Jakarta.
____, 2011, Perubahan Model, Pola, dan Bentuk Pemerintahan Daerah dari
Era Orde Baru ke Era Reformasi, DIA FISIP UI, Jakarta.
353
Ibrahim, Johny, 2012, Teori dan Metodologi Penelitian Penelitian Hukum
Normatif, Cet.Keenam, Bayumedia Publishing, Malang.
Ilmar, Aminuddin, 2014, Hukum Tata Pemerintahan, Prenadamedia Group,
Jakarta.
Indroharto, 1999, Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata
Usaha Negara, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta.
Ismail, Tjip, 2008, Pengaturan Pajak Daerah di Indonesia, Yellow Printing,
Jakarta.
Jane, Orpha, dkk, 2002, Implementasi Desentralisasi Fiskal sebagai Upaya
Memberdayakan Daerah dalam Membiayai Pembangunan Daerah,
Universitas Katolik Parahyangan, Bandung.
Johan Nasution, Bahder, 2009, Metode Penelitian Hukum, Mandar Maju,
Bandung.
Johnson, Alvin S., 2006, Sosiologi Hukum, Cetakan ke 3, Asdi Mahastya.
Kaloh, 2002, Mencari Bentuk Otonomi Daerah. Suatu Solusi dalam Menjawab
Kebutuhan Lokal dan Tantangan Global, Rinika Cipta, Bandung.
Kansil, Cst, dkk, 2009, Kamus Istilah Hukum, Jala Permata Aksara, Jakarta.
Karianga, Hendra, 2011, Partisipasi Masyarakat dalam Pengelolaan Keuangan
Daerah, Perspektif Hukum dan Demokrasi, Alumni, Bandung.
____, 2013, Politik Hukum Dalam Pengelolaan Keuangan Daerah,
Prenadamedia Group, Jakarta, h.76.,dikutip dari Widarta, 2001, Cara
Mudah Memahami Otonomi Daerah, Lapera Pustaka Utama,
Yogyakarta.
Kelsen, Hans 2011, General Theory of Law and State, diterjemahkan oleh
Rasisul Muttaqien, Bandung, Nusa Media.
Khusaini, Muhammad, 2006, Ekonomi Publik-Desentralisasi Fiskal dan
Pembangunan Daerah, BPFE Unibraw, Malang.
Kumorotomo, Wahyudi, 2006, Desentralisasi Fiskal Politik Perubahan
Kebijakan 1974-2004. Penerbit Kencana, Jakarta.
354
Latif, Abdul dan Hasbi Ali, 2014, Politik Hukum, Sinar Grafika, Jakarta.
Mahmud Marzuki, Peter, 2006, Penelitian Hukum, Prenada Media Group,
Jakarta.
_____, 2008, Pengantar Ilmu Hukum, Kencana, Jakarta.
Mahmud MD, Moh, 1998, “Politik Hukum di Indonesia”, LP3ES, Jakarta.
Makmur, 2013, Kriminologi Administrasi dalam Pemerintahan, PT.Refika
Aditama, Bandung
Manan, Bagir, 1994, Dasar-Dasar Sistem Ketata Negaraan Republik Indonesia
menurut UUD 1945, Universitas Padjadjaran, Bandung.
Manullang, E. Fernando M, 2016, Legisme, Legalitas, dan Kepastian Hukum,
Prenadamedia Group, Jakarta.
Mardiasmo, 2004, Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah, ANDI,
Yogyakarta.
Marzuki, Peter Mahmud, 2008, Pengantar Ilmu Hukum, Kencana, Jakarta.
McCoubrey, Hilaire and Nigel D.White, 1996, Textbook on: Jurisprudence
(Second Edition), Blackstone Press Limited, London.
Mertokusumo, Sudikno, 2011, Teori Hukum, Cetakan ke 1, Universitas Atma
Jaya Yogyakarta.
M Hadjon, Philipus, 1987, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia, PT.
Bina Ilmu Surabaya.
M.Kuncoro, 2004, Otonomi dan Pembangunan Daerah; Reformasi,
Perencanaan, Strategi dan Peluang, Erlangga, Jakarta.
Monteiro, Josep Mario, 2014, Hukum Pemerintahan Daerah, Pustaka Yustisia,
Yogyakarta.
Montesquieu, 2013, The Spirit of Laws, Cetakan ke 6, Nusa Media, Bandung.
355
Muljono, Djoko, 2010, Hukum Pajak, Konsep, Aplikasi, dan Penuntun Praktis,
Andi Offset, Yogyakarta.
Mustafa, Bachsan, 1990, Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, Citra
Aditya Bakti, Bandung.
Pantja Astawa, I Gede, 2009, Problematika Hukum Otonomi Daerah di
Indonesia, Alumni, Bandung.
Pendoman Penulisan Usulan Penelitian dan Tesis Hukum Normatif Program
Studi Magister Ilmu Hukum, 2000, Universitas Udayana, Denpasar Bali.
Pranarka, A.M.W., 1979 Suatu Konstruksi Filsafat Hukum Dengan Latar
Belakang Evolusi Pengetahuan Dewasa Ini, Bandung: Majalah Pro
Justitia Universitas Katolik Parahyangan, No. 7.
Prasetyo, Teguh, 2013, Filsafat, Teori, dan Ilmu Hukum, Pemikiran Menuju
Masyarakat yang Berkeadilan dan Bermartabat, RajaGrafindo Persada,
Jakarta.
P. Siahaan, Marihot, 2005, Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, PT. Raja
Grafindo, Jakarta.
Pudyatmoko, Y. Sri, 2009, Perizinan, Problem dan Upaya Pembenahan, PT.
Gramedia Widiarsana Indonesia, Jakarta.
Putra, Ida Bagus Wyasa, dkk, 2001, Hukum Bisnis Pariwisata, Refika Aditama,
Denpasar
Rahardjo, Satjipto, 2006, Hukum Dalam Jagat Ketertiban, UKI Press, Jakarta.
_____, 1991, Ilmu Hukum¸Citra Aditya Bakti.
Ranggawidjaja, Rosjidi, 1998, Pengantar Ilmu Perundang-Undangan Indonesia,
Mandar Maju, Bandung.
Rawls, John, 1971, A Theory of Justice, Harvard University Press, Cambridge.
Massachusetts.
Ridwan HR, 2006, Hukum Administrasi Negara, Raja Grafindo Persada, Jakarta.
______, 2011, Hukum Administrasi Negara, Rajawali Pers, Jakarta.
356
______, 2016, Hukum Administrasi Negara Edisi Revisi, PT. RajaGrafindo
Persada, Depok.
Riyanto, Astim, 2006, Teori Konstitusi, Yapemdo, Bandung.
Rosadi, Otong, 2012, Quo Vadis Hukum Ekologi dan Keadilan Sosial, Dalam
Perenungan Pemikiran (Filsafat) Hukum, Cet. 1, Tafa Media,
Yogyakarta
Rosidi, Utang, 2015, Otonomi Daerah dan Desentralisasi, CV.Pustaka Setia,
Bandung.
Rumusan hasil seminar” Temu Kenal Cita Hukum dan Penerapan Asas-asas
Hukum Nasional”, diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum
Nasional pada tanggal 22 – 24 Mei 1995 di Jakarta. Lihat Buku Badan
Pembinaan Hukum Nasional Dari Masa ke Masa, 1995.
Salim Hs, 2010, Perkembangan Teori Dalam Ilmu Hukum, PT Rajagrafindo
Persada Jakarta.
Sampara, Said dkk, 2011, Pengantar Ilmu Hukum, Total Media, Yogyakarta.
Santoso, Agus, 2012, Hukum, Moral dan Keadilan, Sebuah Kajian Filsafat
Hukum, Kencana Prenada Media Group, Jakarta.
Sarundajang, 1999, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, Sinar Harapan,
Jakarta.
Saukani H, 2002, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, Pustaka Pelajar,
Yogyakarta.
Shidarta, 2006, Moralitas Profesi Hukum Suatu Tawaran Kerangka Berfikir, PT
Revika Aditama, Bandung.
Sibuea, Hotma P., 2010, Asas Negara Hukum Peraturan Kebijakan, Asas-asas
Umum Pemerintahan yang Baik, Erlangga, Jakarta
Sirajuddin dkk, 2016, Hukum Administrasi Pemerintahan Daerah, Setara Press,
Malang.
Soemitro, Rochmat dan Dewi Kania Sugiharti, 2004, Asas dan Dasar
Perpajakan I, PT Refika Aditama, Jakarta.
357
Sunidia YW, 1987, Praktek Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Bina
Aksara, Jakarta.
Saidi, M. Djafar, 2010, Edisi Revisi, Pembaharuan Hukum Pajak, RajaGrafindo
Persada, Jakarta.
_____, 2011, Pembaharuan Hukum Pajak, Edisi Revisi, PT Raja Grafindo
Persada, Jakarta.
Soejadi, 1998, Pancasila Sebagai Sumber Tertib Hukum Indonesia, Analisis
Filsafati, Disertasi, Universitas Gadjah Mada.
Soekanto, Soerjono, 1967, Beberapa Permasalahan Hukum Dalam Kerangka
Pembangunan Di Indonesia, UI-Press, Jakarta.
Soekanto, Soerjono, 2003, Hukum Adat Indonesia, Raja Grafindo Persada,
Jakarta.
Soekanto, Soejono dan Sri Mamudji, 2009, Penelitian Hukum Normatif Suatu
Tinjauan Singkat, Raja Grafindo Persada, Jakarta.
Soemantri, Sri, 1992, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni,
Bandung.
Sutedi, Adrian, 2008, Hukum Pajak dan Retribusi Daerah, Ghali Indonesia,
Bogor Selatan.
Suwoto, 1990, Kekuasaan dan Tanggungjawab Presiden RI Suatu Penelitian
segi-segi Teoritik dan Yuridis Pertanggungjawaban Kekuasaan,
Disertasi Fakultas Pascasarjana Unair, h.30., di dalam Lukman Hakim,
2012, Filosofi Kewenangan Organ Lembaga Daerah, Setara Press,
Malang.
Syafrudin, Ateng, 1985, Pasang Surut Otonomi Daerah, Bina Cipta, Badung
Tahir, Arifin, 2015, Kebijakan Publik dan Transparansi Penyelenggaraan
Perintah Daerah, Alfabeta, Bandung.
Tamanaha, Brian Z, 2004, On the Rule of Law, History, Politics, Theory,
Cambridge University Press, Cambridge.
358
Tjandra, W.Riawan, 2014, Hukum Keuangan Negara,Grasindo, PT.Gramedia
Widiasarana Indonesia, Jakarta.
Ujan, Andre Ata, 2001, Keadilan dan Demokrasi, telaah Filsafat Politik John
Rawl, Kanisius, Yogyakarta.
Utama, I Made Arya, 2007, Hukum Lingkungan, Sistem Hukum Perizinan
Berwawasan Lingkungan Untuk Pembangunan Berkelanjutan, Pustaka
Sutra, Bandung
Wahjono, Padmo, 1982, Indonesia Negara Berdasarkan atas Hukum, Ghalia
Indonesia, Jakarta.
Disertasi:
Bagiarta, I Putu, 2012, Disertasi, Pengaturan Penyelesaian Sengketa Pajak
Pertambahan Nilai melalui Pengadilan Pajak (Kajian Kepastian Hukum
dan Keadilan), Universitas Brawijaya, Malang.
Negara, I Nyoman Satia, 2015, Disertasi, Kepastian Hukum Pengaturan Pajak
Bumi dan Bangunan Terhadap Tanah Adat di Bali, Universitas Udayana,
Denpasar.
PG Arya Sumerta Yasa, 2011, Disertasi, Pengaturan Prinsip Money Follows
Function (Berbasis Kinerja) terhadap Dana Bagi Hasil Dalam
Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah untuk Kepentingan Rakyat
Daerah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesi, Universitas
Brawijaya, Malang.
Jurnal:
Isdijoso, Brahmantio dan Tri Wibowo, 2002, Analisis Kebijakan Fiskal pada
Era Otonomi Daerah (Studi Kasus Sektor Pendidikan di Kota Surakarta),
Kajian Ekonomi dan Keuangan, Vol.6,No.1 Maret 2002
Website:
Balitribune.com, 28-03-2015, Tekan, ‘Lost’Pajak, DPRDBadung Dorong
Percepatan Pajak ‘Online’, diakses 09-05-2015.
359
Bali.tribunnews.com, Jumat, 08-05-2015, Giliran Kabag Keuangan Diperiksa,
Bagi-bagi Rp.260 miliar Dana PHR Badung, diakses 09-05-2015.
Peraturan Perundang-Undangan:
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2000 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-
Undang Nomor 7 Tahun 1983 tentang Pajak Penghasilan (Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 2000 Nomor 127, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3985).
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 47, Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 4286).
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 5, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4355).
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pengelolaan Pemeriksaan dan
Pertanggungjawaban Keuangan Negara (Lembaran Negara Republik
Indonesia Tahun 2004 Nomor 66, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 4400).
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan
Pembangunan Nasional (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
2004 Nomor 104, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia
Nomor 4421).
Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik
Indonesia Tahun 2004 Nomor 126, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 4438).
Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2007 tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara
Perpajakan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor
85, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4740).
360
Undang-Undang Nomor 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang (Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 68, Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 4725).
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan (Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 11, Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 4966).
Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi
Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 130,
Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5049).
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011
Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
5234).
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa (Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 7, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 5495).
Undang - Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas Undang-
Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 58, Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 5679).
Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2000 tentang Pembagian Hasil
Penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan antara Pemerintah Pusat dan
Daerah.
Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2005 tentang Dana Perimbangan
Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan
Daerah.
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman
Pengelolaan Keuangan Daerah, sebagaimana telah diubah beberapa kali
terakhir dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 21 Tahun 2011
tentang Perubahan Kedua Atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor
13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah.
361
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pembentukan
Produk Hukum Daerah.
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 48/PMK.07/2016 Tentang Pengelolaan
Transfer Ke Daerah dan Dana Desa.
Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 16 tahun 2009 tentang Rencana Tata
Ruang Wilayah Provinsi Bali.
Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 1 Tahun 2011, tentang Pajak Hotel
sebagaimana diubah dengan Peraturan Daerah Provinsi Bali No 1 Tahun
2015 tentang Perubahan atas Peraturan Daerah Provinsi Bali No 1 Tahun
2011 tentang Pajak Daerah (Lembaran Daerah Provinsi Bali Tahun 2011
Nomor 1, Tambahan Lembaran Daerah Provinsi Bali Nomor 1).
Peraturan Daerah Provinsi Bali No 16 tahun 2009 tentang Rencana Tata Ruang
Wilayah Provinsi Bali (Lembaran Daerah Provinsi Bali Tahun 2009
Nomor 16, Tambahan Lembaran Daerah Provinsi Bali Nomor 16).
Peraturan Daerah Kota Denpasar No 5 Tahun 2011, tentang Pajak Hotel
(Lembaran Daerah Kota Denpasar Tahun 2011 Nomor 5, Tambahan
Lembaran Daerah Kota Denpasar Nomor 5).
Peraturan Daerah Kabupaten Badung No 15 Tahun 2011, tentang Pajak Hotel
(Lembaran Daerah Kabupaten Badung Tahun 2011 Nomor 15,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Badung Nomor 15).
Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar No 2 Tahun 2011, tentang Pajak Hotel
(Lembaran Daerah Kabupaten Gianyar Tahun 2011 Nomor 2, Tambahan
Lembaran Daerah Kabupaten Gianyar Nomor 2).
Peraturan Daerah Kabupaten Bangli No 15 Tahun 2011, tentang Pajak
Hotel(Lembaran Daerah Kabupaten Bangli Tahun 2011 Nomor 12,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Bangli Nomor 12).
Peraturan Daerah Kabupaten Jembrana No 3 Tahun 2011, tentang Pajak
Hotel(Lembaran Daerah Kabupaten Jembrana Tahun 2011 Nomor 3,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Jembrana Nomor 3).
Peraturan Daerah Kabupaten Karangasem No 16 Tahun 2011, tentang Pajak
Hotel (Lembaran Daerah Kabupaten Karangasem Tahun 2011 Nomor 16,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Karangasem Nomor 13).
362
Peraturan Daerah Kabupaten Tabanan No 24 Tahun 2011, tentang Pajak Hotel
(Lembaran Daerah Kabupaten Tabanan Tahun 2011 Nomor 9, Tambahan
Lembaran Daerah Kabupaten Tabanan Nomor 9).
Peraturan Daerah Kabupaten Klungkung No 1 Tahun 2012, tentang Pajak Hotel
(Lembaran Daerah Kabupaten Klungkung Tahun 2012 Nomor 1,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Klungkung Nomor 1).
Peraturan Daerah Kabupaten Buleleng No 8 Tahun 2011, tentang Pajak Hotel
(Lembaran Daerah Kabupaten Buleleng Tahun 2011 Nomor 17,
Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Buleleng Nomor 14);
Keputusan Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Bali Nomor 489 Tahun 1999
tentang Pembagian dan Penggunaan Dana Bantuan Pajak Hotel dan
Restoran Kabupaten Daerah Tingkat II Badung dan Kotamadya Daerah
Tingkat II Denpasar
Keputusan Gubernur Bali No 16 Tahun 2003 tentang Pembagian Bantuan Pajak
Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan Kota Denpasar kepada
6 (enam) Kabupaten lainnya.
Keputusan Gubernur Bali Nomor 67 Tahun 2001 tentang Pembagian dan
Penggunaan Bantuan Pajak hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung
dan Kota Denpasar.
Kesepakatan Bersama Gubernur Bali dengan Bupati Badung dan Wali Kota
Denpasar tanggal 12 Januari 2009, Nomor: 075/01/KB/B.Pem/2009 dan
Nomor : 18 tahun 2009, tentang Realokasi Hasil Penerimaan Pajak Hotel
dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan Kota Denpasar Kepada
Provinsi Bali.
Keputusan Gubernur Bali No 286/01-F/HK/2009 tentang Realokasi Hasil
Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan Kota
Denpasar kepada Provinsi Bali.
Peraturan Bupati Badung Nomor 65 Tahun 2006 Tentang Tambahan Bantuan
Pajak Hotel Dan Pajak Restoran Kabupaten Badung Kepada Kabupaten
Buleleng, Jembrana, Tabanan, Bangli, Klungkung Dan Karangasem.
Peraturan Bupati Badung No 50 Tahun 2014 tentang Penetapan Tambahan
Bantuan Hasil Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten
363
Badung kepada Provinsi Bali Tahun Anggaran 2014, sebagai tindak
lanjut dari Kesepakatan Bersama Gubernur Bali dengan Bupati Badung
dan Wali Kota Denpasar tanggal 12 Januari 2009, Nomor: 075/01/KB/B.
Pem/2009 dan Nomor: 18 tahun 2009, tentang Realokasi Hasil
Penerimaan Pajak Hotel dan Pajak Restoran Kabupaten Badung dan Kota
Denpasar kepada Provinsi Bali.