Download - Politics of Multinational Corporations
Chương 9
Chính trị của các tập đoàn đa quốc gia
Tip O’Neill, một cựu chủ tịch Hạ viện Mỹ, đã từng nói, “Tất cả chính trị đều
mang màu sắc địa phương.” Ông có thể cũng đã nói đến vấn đề này đối với
sản xuất kinh tế. Bởi vì dù cho nền kinh tế thế giới có trở nên “toàn cầu hóa”
như thế nào đi chăng nữa, việc sản xuất kinh tế sẽ luôn dựa vào các cộng
đồng địa phương và sẽ luôn sử dụng các nguồn lực được lấy ra từ các cộng
đồng địa phương đó. Các tập đoàn đa quốc gia không thay đổi được hiện
thực căn bản này. Tuy nhiên, các tập đoàn đa quốc gia thực sự thay đổi bản
chất của việc ra quyết định trong kinh tế. Trong quá khứ, các quyết định về
sản xuất đã được chủ các doanh nghiệp địa phương thực hiện tùy theo các
điều kiện của địa phương. Tuy nhiên, khi có sự tham gia của các tập đoàn đa
quốc gia, các nhà quả lý nước ngoài đã ra quyết định về sản xuất liên quan
đến các điều kiện toàn cầu. Tuy nhiên, trong khi khuôn khổ tham chiếu để ra
quyết định đối với nhiều vấn đề kinh tế đã thay đổi, khuôn khổ tham chiếu
về ra quyết định đối với các vấn đề chính trị vẫn không thay đổi. Chính phủ
các nước vẫn tiếp tục giải quyết các mối quan tâm trong nước nhằm đáp ứng
các nhu cầu của các nhóm lợi ích trong nước. Như một học giả nổi tiếng về
các tập đoàn đa quốc gia đã viết, “chế độ của các nhà nước dân tộc được xây
dựng trên nguyên tắc là nhân dân trong bất cứ quyền hạn xét xử quốc gia
nào đều có quyền cố gắng tối đa hóa phúc lợi của mình, như họ suy nghĩ,
bên trong quyền hạn đó. Mặt khác, các tập đoàn đa quốc gia nghiêng về
hướng tối đa hóa phúc lợi của các bên có liên quan đến các tập đoàn đó
trong các hoạt động trên quy mô toàn cầu, mà không nhận bất cứ trách
nhiệm nào về các hậu quả do hành động của nó tạo ra trong quyền hạn xét
xử của từng quốc gia” (Vernon 1998, 28).
Sự căng thẳng vốn có trong các khuôn khổ ra quyết định chồng lấn nhau này
đã tạo thành chính trị trong nước và quốc tế về các tập đoàn đa quốc gia.
Trên vũ đài chính trị trong nước, phần lớn chính phủ các nước đều không
sẵn lòng từ bỏ các lợi ích tiềm năng do đầu tư nước ngoài đem lại, song hầu
như chẳng có mấy chính phủ sẵn lòng cho phép các công ty nước ngoài hoạt
động mà không có giới hạn. Kết quả là, phần lớn chính phủ các nước đều đã
sử dụng các quy định trên phạm vi quốc gia và đã mặc cả với cá nhân từng
tập đoàn đa quốc gia để đảm bảo là hoạt động của các công ty nước ngoài
phù hợp với các mục tiêu quốc gia. Các nỗ lực của chính phủ nhằm điều tiết
hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia được chuyển sang chính trị quốc tế.
Các nước tiếp nhận đầu tư, đặc biệt là các nước đang phát triển, theo đuổi
các nguyên tắc quốc tế cho phép họ có quyền kiểm soát các hoạt động của
các công ty nước ngoài đang hoạt động bên trong biên giới lãnh thổ của họ.
Các nước đặt trụ sở của các tập đoàn đa quốc gia – về cơ bản là các nước
công nghiệp hóa tiên tiến – theo đuổi các nguyên tắc quốc tế bảo vệ các
nguồn vốn đầu tư của họ tại nước ngoài bằng cách hạn chế khả năng của các
nước tiếp nhận vốn đầu tư nước ngoài trong việc kiểm soát hoạt động của
các tập đoàn đa quốc gia.
Trong chương này, chúng ta sẽ xem xét đến các động lực này. Trước tiên,
chúng ta sẽ nghiên cứu việc chính phủ các nước đã cố gắng như thế nào để
hạn chế các hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia đang tham gia sản xuất
kinh doanh tại thị trường trong nước của họ. Như chúng ta sẽ thấy, chính
phủ của cả các nước đang phát triển và phát triển đều đã sử dụng nhiều công
cụ khác nhau để khai thác được càng nhiều lợi ích từ vốn đầu tư trực tiếp
của nước ngoài càng tốt, trong khi cùng lúc đó lại giảm thiểu các chi phí rõ
ràng phát sinh từ việc cho phép các công ty nước ngoài kiểm soát các ngành
sản xuất trong nước. Sau đó, chúng ta tập trung vào các nỗ lực, đến nay vẫn
chưa thành công, trong việc thảo luận các quy định quốc tế xác định các
quyền và trách nhiệm tương ứng của các nước tiếp nhận đầu tư nước ngoài
và các tập đoàn đa quốc gia.
Quản lý các tập đoàn đa quốc gia
Thay vì việc từ bỏ các lợi ích tiềm năng thu được từ các chi nhánh của các
tập đoàn đa quốc gia đặt tại quốc gia mình, phần lớn chính phủ các nước đều
đã áp dụng các quy định trên phạm vi quốc gia nhằm xác định các điều kiện
mà các tập đoàn đa quốc gia được phép hoạt động bên trong lãnh thổ của họ.
Chính phủ các nước đã sử dụng các quy định đó theo thông lệ và cả không
theo thông lệ - có nghĩa là họ đã cấm các công ty nước ngoài tham gia vào
các hoạt động nhất định, và họ đã yêu cầu các công ty nước ngoài phải tham
gia vào các hoạt động khác. Tất cả các quy định này đều đã được hướng đến
một mục đích chung: thu được càng nhiều lợi ích từ vốn đầu tư trực tiếp của
nước ngoài càng tốt, trong khi đồng thời giảm thiểu chi phí liên quan đến
việc nhượng bộ quyền ra quyết định đối với một bộ phận của nền kinh tế cho
các công ty nước ngoài. Trước tiên, chúng ta nghiên cứu về việc các nước
đang phát triển đã cố gắng như thế nào để kiểm soát hoạt động của các tập
đoàn đa quốc gia và sau đó sẽ hướng sự chú ý sang các biện pháp kiểm soát
phổ biến tại các nước công nghiệp hóa tiên tiến. Như chúng ta sẽ thấy, mặc
dù cả các nước phát triển và đang phát triển đều đã kiểm soát các hoạt động
của các tập đoàn đa quốc gia, các nước đang phát triển đã dựa nhiều hơn
nhiều vào các biện pháp đó. Do đó, chúng ta sẽ kết thúc phần này bằng việc
xem xét xem tại sao nhóm các nước phát triển và nhóm các nước đang phát
triển lại đã áp dụng các biện pháp khác nhau đến như vậy đối với các tập
đoàn đa quốc gia.
Quản lý các tập đoàn đa quốc gia tại các nước đang phát triển
Trong thời kỳ đầu sau Chiến tranh thế giới thứ hai, chính phủ của phần lớn
các nước đang phát triển đã có quan điểm rất không tán thành với các tập
đoàn đa quốc gia. “Tất cả sự liên hệ của các tập đoàn đa quốc gia với các
cường quốc thuộc địa trước đây, việc họ thuê những người nước ngoài vào
những vị trí cao cấp, lịch sử trong quá khứ của họ (dù là thực hay là hư cấu)
về sự phân biệt đối với công nhân tại các nước đang phát triển, và sự thể
hiện các giá trị văn hóa ngoại lai của họ đều góp phần làm gia tăng sự ngờ
vực trong cách nhìn nhận về các tập đoàn đa quốc gia” tại các nước đang
phát triển (Jones 1996, 291). Chính phủ các nước đang phát triển mới dành
được độc lập đã muốn có sự tự chủ về chính trị và kinh tế thoát khỏi các
cường quốc thuộc địa trước đây, và thường thì điều này dẫn đến việc nắm
giữ quyền kiểm soát đối với các khoản đầu tư nước ngoài hiện có và quản lý
các điều kiện thực hiện các khoản đầu tư mới.
Các mối quan ngại liên quan đến ảnh hưởng chi phối của ngoại bang đã
phản ánh sự tiếp nối của các hoạt động trong quá khứ. Phần lớn các nước
đang phát triển đã bước vào giai đoạn sau Chiến tranh thế giới thứ hai với tư
cách là các nhà sản xuất và xuất khẩu các hàng hóa sơ cấp. Tuy nhiên, các
tập đoàn đa quốc gia thường kiểm soát các lĩnh vực này và các nguồn thu từ
xuất khẩu mà các lĩnh vực này tạo ra. Lấy ví dụ như, trong ngành công
nghiệp sản xuất nhôm, sáu tập đoàn đa quốc gia đã kiểm soát 77 % sản
lượng bô xít của các nước không thuộc nhóm xã hội chủ nghĩa, 87 % sản
lượng alumin, và 83 % sản lượng nhôm. Về các sản phẩm nông nghiệp, 15
% các tập đoàn đa quốc gia lớn nhất trong lĩnh vực nông nghiệp đã kiểm
soát khoảng 80 % lượng hàng xuất khẩu của các nước đang phát triển
(UNCTAD 1983). Và mặc dù vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài đã dịch
chuyển sang hoạt động chế tạo trong những năm 1960, các chi nhánh của
các tập đoàn đa quốc gia đã đóng một vai trò quan trọng trong những lĩnh
vực này. Tại Singapore, chi nhánh của các tập đoàn đa quốc gia hiện chiếm
khoảng 52 % số lượng công ăn việc làm trong các ngành chế tạo, 75 % tổng
doanh thu, và khoảng 61 % tổng khối lượng hàng hóa xuất khẩu. Tại
Malaysia, các con số này cũng tương đương: 44 % số lượng công ăn việc
làm trong ngành chế tạo, 53 % doanh thu, và 51 % khối lượng hàng hóa xuất
khẩu (UNCTAD 2001). Mặc dù Singapore và Malaysia có vị thế cao so với
các nước đang phát triển khác, các tập đoàn đa quốc gia cũng kiểm soát phần
lớn hoạt động sản xuất chế tạo tại các nước này. Lấy ví dụ như, tại Brazil và
Mê hi cô, các tập đoàn đa quốc gia chiếm lần lượt khoảng 13 % và 18 % số
lượng công ăn việc làm, và tại Mê hi cô, các tập đoàn đa quốc gia chiếm
khoảng 21 % số lượng hàng hóa xuất khẩu.
Việc cho phép các tập đoàn nước ngoài kiểm soát các lĩnh vực quan trọng đã
làm gia tăng các mối quan ngại về chính trị và kinh tế. Mối quan ngại chủ
yếu về chính trị là quyền sở hữu của nước ngoài đối với các ngành sản xuất
dựa vào tài nguyên thiên nhiên sẽ làm giảm bớt sự tự chủ quốc gia mà các
nước đang phát triển đã phải đấu tranh khó khăn để dành được độc lập.
Dường như việc dành được độc lập chính trị từ tay các cường quốc thuộc địa
và sau đó tiếp tục đấu tranh dưới sự thống trị về kinh tế của các tập đoàn đa
quốc gia thuộc các cường quốc thuộc địa đó là điều không hợp lý. Các mối
quan ngại về kinh tế đã xuất hiện khi chính phủ các nước áp dụng các chiến
lược sử dụng biện pháp công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu. Nếu các tập
đoàn đa quốc gia được phép kiểm soát các khoản thu nhập từ xuất khẩu,
chính phủ các nước sẽ không thể sử dụng các nguồn lực này để thúc đẩy các
mục tiêu phát triển của họ. Hơn thế nữa, nếu các tập đoàn đa quốc gia được
phép tự do tham gia nền kinh tế trong nước, sẽ không có mối quan hệ cần
thiết giữa các khoản đầu tư do họ thực hiện và các mục đích phát triển của
chính phủ nước tiếp nhận đầu tư nước ngoài. Các khoản vốn đầu tư trực tiếp
của nước ngoài có thể vẫn nằm trong các ngành công nghiệp khai khoáng,
và các khoản đầu tư vào lĩnh vực chế tạo có thể đi kèm với rất ít chuyển giao
công nghệ hoặc có thể sử dụng nhiều sức lao động hơn là vốn. Kết quả là,
phát triển kinh tế sẽ tiếp tục chịu sự chi phối của các nhân tố nước ngoài
thay vì việc đi theo định hướng từ các mục tiêu phát triển của chính phủ.
Nhìn chung, các nước đang phát triển đã đáp lại các mối quan ngại này bằng
việc điều tiết, và không thông qua việc cấm, vốn đầu tư trực tiếp của nước
ngoài. Thay vì việc đóng cửa hoàn toàn đối với các tiềm năng về lợi ích do
vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài đem lại, chính phủ các nước đang phát
triển đã tìm cách kiểm soát khả năng tiếp cận với nền kinh tế của mình để
đảm bảo là các lợi ích đó được thực hiện thực sự. Chính phủ các nước đang
phát triển đã thực sự đóng cửa đối với đầu tư nước ngoài trong một số lĩnh
vực của nền kinh tế. Lấy ví dụ như, các tập đoàn đa quốc gia không được
quyền sở hữu các dịch vụ công ích, ngành sản xuất sắt thép, bán lẻ, bảo hiểm
và ngân hàng, và các ngành công nghiệp khai khoáng (Jenkins 1987, 172).
Khi các công ty nước ngoài đã sở hữu các doanh nghiệp trong các lĩnh vực
này trước đó, chính phủ các nước sẽ tiến hành quốc hữu hóa các doanh
nghiệp đó. Thông qua quá trình quốc hữu hóa, chính phủ nước tiếp nhận đầu
tư nước ngoài lấy lại quyền kiểm soát đối với một chi nhánh do một tập
đoàn đa quốc gia lập ra.
Trong phần lớn các trường hợp, quá trình quốc hữu hóa đi kèm với việc bồi
thường cho các tập đoàn đa quốc gia. Như hình 9.1 đã minh họa, số lượng
các vụ quốc hữu hóa đã tăng lên nhanh chóng trong giai đoạn cuối những
năm 1960 và được duy trì ở mức cao trong suốt nửa đầu của những năm
1970. Các đợt quốc hữu hóa diễn ra thường xuyên nhất tại các ngành công
nghiệp khai khoáng và các ngành dịch vụ công ích ví dụ như sản xuất điện
và viễn thông. Quốc hữu hóa phục vụ cho cả các mục tiêu chính trị và kinh
tế. Về mặt chính trị, chính phủ các nước đang phát triển có thể dành được sự
ủng hộ trong nước và làm dịu đi những chỉ trích trong nước “bằng cách tiếp
quản những biểu tượng rõ rệt nhất của “sự bóc lột của ngoại bang” ” (Shafer
1983, 94). Quốc hữu hóa cũng khiến cho “việc lập kế hoạch kinh tế mạnh
mẽ có thể được thực hiện cho toàn bộ nền kinh tế và tăng cường vị thế tài
chính của chính phủ để tiến hành đa dạng hóa kinh tế và … khiến họ đạt
được sự cân bằng về tăng trưởng kinh tế” (Shafer 1983, 93 - 94).
Các chính sách của chính phủ thường áp dụng cho một thể loại hoạt động kinh tế
nhất định thay vì việc áp dụng cho một công ty cụ thể. Do đó, số lượng các công
ty bị tác động lớn hơn nhiều so với số lượng các đạo luật sung công
Hình 9.1 Các đạo luật sung công tại các nước đang phát triển
Nguồn: Vernon, 1998, 6
Phần lớn chính phủ các nước đang phát triển đã đề ra các chế độ kiểm soát
nhằm tác động đến các hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia đã đầu tư vào
nước họ. Nhiều nước đang phát triển đã buộc các chi nhánh của các tập đoàn
đa quốc gia phải có cổ đông trong nước sở hữu đa số, thay vì việc cho phép
các tập đoàn đa quốc gia sở hữu 100 % đối với chi nhánh. Chính phủ các
nước tin là sự sở hữu trong nước sẽ đồng nghĩa với quyền kiểm soát trong
nước đối với các quyết định của chi nhánh của tập đoàn đa quốc gia. Chính
phủ các nước cũng đã hạn chế số lợi nhuận mà các chi nhánh của các tập
đoàn đa quốc gia có thể gửi về nước, cũng như việc các chi nhánh đó được
phép chi trả cho các công ty mẹ của họ bao nhiêu tiền để chuyển giao công
nghệ. Các chính phủ tin rằng, các biện pháp đó sẽ giúp đảm bảo là các
nguồn thu từ hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia tại đất nước họ sẽ ở lại
trong nước, và sẵn có cho việc sử dụng trong nước.
Chính phủ các nước cũng áp dụng các yêu cầu về sản xuất đối với các chi
nhánh của các tập đoàn đa quốc gia tại nước mình nhằm thúc đẩy một mục
tiêu kinh tế cụ thể. Lấy ví dụ như, nếu một chính phủ đang cố gắng thúc đẩy
các mối quan hệ trì trệ, chính phủ đó yêu cầu chi nhánh của tập đoàn đa
quốc gia mua lại một số phần trăm nhất định nguyên liệu đầu vào sản xuất
của chi nhánh đó từ phía các nhà cung cấp trong nước. Nếu chính phủ đang
khuyến khích các ngành xuất khẩu, họ sẽ buộc chi nhánh của tập đoàn đa
quốc gia xuất khẩu một số phần trăm cụ thể các sản phẩm do chi nhánh đó
làm ra. Chính phủ của một số nước cũng yêu cầu các tập đoàn đa quốc gia
thực hiện nghiên cứu và triển khai ứng dụng tại nước tiếp nhận đầu tư nước
ngoài. Cuối cùng, chính phủ của nhiều nước đã hạn chế việc các tập đoàn đa
quốc gia tiếp cận với thị trường vốn trong nước. Tất cả các hạn chế này đều
được thực hiện nhằm tránh khía cạnh tiêu cực của sự tham gia kinh tế của
các tập đoàn đa quốc gia, trong khi đồng thời cố gắng thu được các lợi ích
mà các tập đoàn đa quốc gia có thể đem lại.
Dĩ nhiên là, không phải tất cả các nước đang phát triển đều áp dụng những
chế độ như nhau. Chính phủ các nước theo đuổi các chiến lược công nghiệp
hóa thay thế nhập khẩu đã áp dụng những chế độ có tính chất hạn chế nhất.
Lấy ví dụ như, Ấn Độ đã tiếp nhận nhiều đầu tư nước ngoài từ khi dành
được độc lập. Tuy nhiên, chính phủ Ấn Độ đã quyết định hạn chế vai trò của
các tập đoàn đa quốc gia trong nền kinh tế Ấn Độ (Jones 1996, 299). Để đạt
được mục đích này, chính phủ Ấn Độ đã thực thi các chính sách hạn chế cao
độ đối với các khoản đầu tư nước ngoài mới và bắt đầu “trục xuất” các
khoản đầu tư hiện đang thực hiện (Encarnation 1989). Ấn Độ đã trục xuất
các doanh nghiệp đang hoạt động sở hữu hơn 40 % công ty con tại Ấn Độ
bằng việc buộc họ phải lựa chọn giữa việc bán cổ phần cho các công ty của
Ấn Độ hoặc rời khỏi nước này. Các ngoại lệ chỉ được đưa ra đối với các
công ty hoạt động trong các lĩnh vực được ưu tiên cao hoặc sử dụng các
công nghệ phức tạp. Kết quả của việc áp dụng các chính sách này là Ấn Độ
đã bị chảy nhiều nguồn vốn ra nước ngoài trong những năm 1970 khi một số
tập đoàn đa quốc gia, lấy ví dụ như công ty Coca Cola và IBM, đã rời khỏi
Ấn Độ và hầu như chẳng có thêm nguồn vốn đầu tư trực tiếp của nước
ngoài.
Các nước đang phát triển khác đã tích cực tìm kiếm vốn đầu tư trực tiếp của
nước ngoài trong khi đang chuyển sang giai đoạn hai áp dụng biện pháp
công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu, song đã kiểm soát các điều kiện đầu tư
của các tập đoàn đa quốc gia. Lấy ví dụ như Brazil đã tìm kiếm vốn đầu tư
trực tiếp của nước ngoài, song lại cố gắng đảm bảo là tất cả các khoản đầu tư
nước ngoài đều góp phần thực hiện các mục tiêu kinh tế của chính phủ. Lấy
ví dụ như, trong khi đang phát triển ngành công nghiệp ô tô trong nước,
chính phủ Brazil đã cấm một cách hiệu quả đối với tất cả các hoạt động nhập
khẩu ô tô trong năm 1956. Bằng việc làm như vậy, nước này đã buộc các
nhà sản xuất ô tô nước ngoài phải sản xuất tại Brazil để có được khả năng
tiếp cận với thị trường Brazil.
Bởi vì thị trường Brazil khá rộng lớn, chính phủ Brazil đã có thể khuyến
khích đầu tư nước ngoài với các điều kiện thúc đẩy sản xuất ô tô trong nước.
Chính phủ Brazil đã làm điều đó một phần bằng việc sử dụng các yêu cầu về
sản xuất. Chính phủ đã đề ra các yêu cầu về tỷ lệ nội địa hóa cao đối với các
tập đoàn đa quốc gia; vào năm 1956, 35 đến 50 % cấu kiện của ô tô đã được
sản xuất trong nước, và con số này đã gia tăng lên đến 90 – 95 % trong giai
đoạn giữa những năm 1960. Kết quả là, cho đến giữa những năm 1960, tám
công ty do nước ngoài kiểm soát đang sản xuất xe hơi tại Brazil để bán tại
thị trường trong nước, và cho đến năm 1980, hơn một triệu xe hơi đang được
sản xuất mỗi năm. Do đó, thậm chí các nước đang phát triển chào đón các
tập đoàn đa quốc gia cũng tìm cách đảm bảo là các hoạt động của các tập
đoàn đa quốc gia phải phù hợp với các mục đích phát triển của chính phủ
nước tiếp nhận đầu tư nước ngoài.
Chính phủ các nước đã áp dụng các chiến lược phát triển theo định hướng
xuất khẩu, ví dụ như các nước mới công nghiệp hóa tại khu vực Đông Á
tương đối cởi mở hơn với vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài. Singapore và
Hồng Công đã gần như không áp đặt bất cứ hạn chế nào đối với đầu tư nước
ngoài đổ vào nước họ; ngược lại, Singapore dựa toàn bộ chiến lược phát
triển của mình vào việc thu hút đầu tư nước ngoài. Hàn Quốc và Đài Loan ít
cởi mở hơn với đầu tư nước ngoài so với Singapore và Hồng Công: Tại hai
nước này, chính phủ đã xây dựng một danh sách các ngành công nghiệp mở
cửa cho các công ty nước ngoài, song các đề xuất đầu tư vào các ngành này
không được phê duyệt tự động. Mỗi dự án đều phải đáp ứng các yêu cầu liên
quan đến tỷ lệ nội địa hóa, việc chuyển giao các công nghệ, việc trả tiền mua
bản quyền liên quan đến chuyển giao công nghệ, và tác động đối với việc
nhập khẩu (Haggard 1990, 199).
Tuy nhiên, Đài Loan và Hàn Quốc đều đã thực hiện thu hút vốn đầu tư nước
ngoài nhiều hơn so với chính phủ của phần lớn các nước tại châu Mỹ La tinh
hay châu Phi. Bắt đầu từ giữa những năm 1960 và đầu những năm 1970,
chính phủ của cả Đài Loan và Hàn Quốc đều đã lập các khu chế xuất để thu
hút đầu tư. Các khu chế xuất là những khu công nghiệp mà tại đó chính phủ
cung cấp đất đai, điện nước, cơ sở hạ tầng giao thông vận tải, và, trong một
số trường hợp, cả các nhà xưởng cho các công ty thực hiện đầu tư, thường là
với mức giá bao cấp (Haggard 1990, 201). Các công ty nước ngoài đặt tại
các khu chế xuất được phép nhập khẩu các cấu kiện hàng hóa miễn thuế,
chừng nào họ xuất khẩu tất cả các sản phẩm của họ. Đài Loan đã lập khu chế
xuất đầu tiên tại Đông Á vào năm 1965, và Hàn Quốc lập khu chế xuất đầu
tiên của mình vào năm 1970. Các khu vực lắp ráp và xuất khẩu này đã thu
hút nhiều vốn đầu tư nước ngoài từ các tập đoàn đa quốc gia của Mỹ, châu
Âu và Nhật Bản và giúp thúc đẩy việc xuất khẩu của khu vực Đông Á trong
những năm 1970. Cuối cùng, cả hai nước đều đã tự do hóa hơn nữa việc đầu
tư nước ngoài trong giai đoạn giữa những năm 1970, nhằm thu hút các công
ty công nghệ cao vào trong nền kinh tế trong nước (Haggard và Cheng
1987).
Phần lớn các nước đang phát triển đã tự do hóa nhiều đối với vốn đầu tư trực
tiếp của nước ngoài kể từ những năm 1980. Trong số 1.035 thay đổi chính
sách đầu tư mà chính phủ các nước đã thông báo trong giai đoạn từ năm
1991 đến năm 1999, 94 % các thay đổi đó đã giúp cho thực hiện vốn đầu tư
trực tiếp của nước ngoài dễ dàng hơn (UNCTAD 2004). Các lĩnh vực trước
đây đóng cửa với vốn đầu tư nước ngoài, lấy ví dụ như viễn thông và khai
thác tài nguyên thiên nhiên, đã được mở cửa. Các hạn chế đối với quyền sở
hữu 100 % của nước ngoài đã được dỡ bỏ ở phần lớn các nước. Các hạn chế
đối với việc chuyển lợi nhuận về nước đã được nới lỏng.
Hai yếu tố đã khuyến khích các nước đang phát triển nới lỏng các hạn chế
do họ đề ra đối với các hoạt động của tập đoàn đa quốc gia. Trước tiên, các
chế độ đầu tư nước ngoài hạn chế đã tạo ra những kết quả đáng thất vọng
(Jones 1996). Vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài đã giảm trong giai đoạn
những năm 1970 khi làn sóng quốc hữu hóa và hạn chế chặt chẽ đã khiến
các tập đoàn đa quốc gia phải tìm cơ hội kinh doanh tại các thị trường ít mạo
hiểm và hạn chế hơn. Các tập đoàn đa quốc gia đã thực sự hoạt động tại các
nước đang phát triển đã miễn cưỡng chuyển giao các công nghệ mới, và các
lĩnh vực mà chính phủ đã quốc hữu hóa hoạt động dưới mức mong đợi
(Shafer 1983). Nói tóm lại, các nỗ lực thúc đẩy công nghiệp hóa bằng cách
quản lý hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia đã tạo ra các kết quả đáng
thất vọng. Thứ hai là, quyết định tự do hóa vốn đầu tư trực tiếp của nước
ngoài một phần là do sự thay đổi to lớn về các chiến lược phát triển. Khi
thực hiện các biện pháp công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu, chính phủ các
nước đã can thiệp mạnh mẽ vào nền kinh tế, và việc can thiệp vào vốn đầu
tư trực tiếp của nước ngoài là một phần trong nỗ lực chung nhằm dẫn dắt
quá trình công nghiệp hóa. Chính phủ các nước đã can thiệp ít hơn vào các
lĩnh vực của nền kinh tế khi họ áp dụng các chiến lược trên cơ sở thị trường.
Chính phủ của các nước đang phát triển đã không từ bỏ các nỗ lực nhằm
kiểm soát hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia. Mặc dù họ đã trở nên cởi
mở hơn đối với vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài, chính phủ các nước này
“tiếp tục nhìn nhận các tập đoàn đa quốc gia từ lợi thế của những kinh
nghiệm của họ trong quá khứ. Ngang với việc chào đón sự đóng góp của các
công ty thuộc sở hữu của nước ngoài … các nước này thỉnh thoảng sẽ rất
nghi ngờ đối với sự đóng góp về lâu dài của các doanh nghiệp đó, đặc biệt là
khi họ quan sát thấy rằng chiến lược chung của doanh nghiệp đó được xây
dựng dựa trên việc theo đuổi các nguồn lực toàn cầu và tìm kiếm các thị
trường toàn cầu” (Vernon 1998, 108).
Quản lý các tập đoàn đa quốc gia tại các nước công nghiệp hóa tiên tiến
Một nước công nghiệp hóa tiên tiến điển hình có mức độ cởi mở với vốn đầu
tư trực tiếp của nước ngoài hơn và ít có xu hướng quản lý các hoạt động của
các tập đoàn đa quốc gia hơn so với một nước đang phát triển thông thường
vẫn làm. Chỉ có Nhật Bản và Pháp đã thực thi các quy định yêu cầu phải có
sự phê duyệt chính thức của chính phủ đối với một khoản đầu tư của một
công ty nước ngoài vào lĩnh vực sản xuất chế tạo (Safarian 1993). Phần lớn
chính phủ các nước công nghiệp hóa đều đã cấm các công ty nước ngoài sở
hữu các ngành công nghiệp được coi là “trọng yếu”, song họ đã không lập ra
danh sách các lĩnh vực cấm các công ty nước ngoài hoạt động một cách quá
rộng vì như vậy sẽ không khuyến khích được đầu tư của các tập đoàn đa
quốc gia (Safarian 1993). Lấy ví dụ như, tại nước Mỹ, các công ty nước
ngoài không thể sở hữu các đài phát thanh và truyền hình, không thể sở hữu
một hãng hàng không trong nước, và bị cấm tham gia vào các ngành công
nghiệp quốc phòng. Mỹ không phải là nước duy nhất đưa ra các hạn chế
này, vì phần lớn các nước công nghiệp hóa tiên tiến đã cấm việc các công ty
nước ngoài sở hữu nhiều lĩnh vực tương tự.
Nhật Bản là một ngoại lệ rõ ràng so với xu hướng này trong nhiều năm sau
Chiến tranh thế giới thứ hai. Cho đến tận năm 1970, Nhật Bản vẫn kiểm soát
chặt chẽ đối với các khoản vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài đầu tư vào
Nhật Bản (xem Safari 1993; Mason 1992). Các bộ ngành trong chính phủ
Nhật Bản đã xem xét từng đề xuất đầu tư nước ngoài và chỉ phê duyệt rất ít
đề xuất trong số đó. Các đề xuất được phê duyệt thường hạn chế quyền sở
hữu của các công ty nước ngoài xuống dưới 50 % đối với chi nhánh của một
tập đoàn đa quốc gia được lập tại Nhật Bản. Các hạn chế đó có động cơ là
các mục tiêu phát triển kinh tế của chính phủ Nhật Bản. Các quan chức
chính phủ đã e ngại là các công ty Nhật Bản sẽ không thể cạnh tranh được
với các tập đoàn đa quốc gia nếu vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài được
tự do hóa hoàn toàn. Đặc biệt là chính phủ Nhật Bản đã lo ngại rằng vốn đầu
tư trực tiếp của nước ngoài không có hạn chế sẽ cản trở việc phát triển các
ngành công nghiệp trong nước đủ khả năng sản xuất ra các công nghệ được
coi là trọng yếu đối với thành công kinh tế của đất nước này (Mason 1992,
152 – 153). Nói một cách khác, các quy định về đầu tư nước ngoài vào Nhật
Bản đã tạo thành một bộ phận quan trọng trong chính sách công nghiệp của
Nhật Bản.
Các hạn chế của chính phủ Nhật Bản đối với vốn đầu tư trực tiếp của nước
ngoài vào nước này đã được thiết kế nhằm không khuyến khích vốn đầu tư
trực tiếp của nước ngoài và khuyến khích việc đưa các công nghệ của nước
ngoài vào trong nước (Mason 1992, 151). Trước tiên, các quan chức Nhật
Bản gây áp lực với các công ty nước ngoài buộc họ phải cấp phép các công
nghệ của họ cho các công ty tại Nhật Bản. Nếu chiến lược này không thành
công, chính phủ Nhật Bản sẽ xem xét một khoản đầu tư trực tiếp, song chính
phủ thường cố gắng buộc công ty nước ngoài đó phải lập liên doanh với một
công ty Nhật Bản để chuyển giao công nghệ cho các công ty Nhật Bản đang
hoạt động trong cùng lĩnh vực đó. Chỉ khi một công ty không muốn cấp
phép về công nghệ của mình hoặc thành lập liên doanh – và chỉ khi công ty
đó kiểm soát những công nghệ không có ở các công ty khác – thì chính phủ
Nhật Bản mới cho phép công ty đó thành lập chi nhánh hoàn toàn do nước
ngoài sở hữu tại Nhật Bản, và thậm chí ngay cả lúc đó chính phủ Nhật Bản
cũng thường kèm theo các điều kiện đối với khoản đầu tư đó. Lấy ví dụ như,
công ty IBM đã bị buộc phải cấp phép các công nghệ trọng yếu cho bảy đối
thủ của Nhật Bản để được phép sản xuất máy tính tại nước này.
TRƯỜNG HỢP NGHIÊN CỨU
CÁC QUỸ TÀI SẢN QUỐC GIA
Sở hữu của nước ngoài đối với sản xuất trong nước gần đây đã tạo ra mối
quan tâm và hoạt động chính trị mới tại Mỹ và Liên minh châu Âu. Nguyên
nhân là các hoạt động rõ rệt của các quỹ tài sản quốc gia. Các quỹ tài sản
quốc gia là những quỹ của chính phủ mua các tài sản tư nhân trên các thị
trường nước ngoài. Nhiều quỹ tài sản quốc gia, được gọi là các quỹ tài sản
quốc gia về hàng hóa, được đầu tư bằng các nguồn thu của các công ty dầu
mỏ do nhà nước sở hữu tại các nước Vùng Vịnh và ở Na Uy. Và mặc dù các
quỹ tài sản quốc gia về hàng hóa đã đi vào hoạt động từ 50 năm nay (Kuwait
đã lập quỹ tài sản quốc gia đầu tiên vào năm 1953), việc gia tăng nhanh
chóng của giá dầu mỏ và khí đốt tự nhiên đã thúc đẩy sự tăng trưởng nhanh
chóng của các quỹ này. Các quỹ tài sản quốc gia không hoạt động trong lĩnh
vực hàng hóa được cấp vốn thông qua các khoản dự trữ ngoại hối được tạo
ra từ các khoản thặng dư liên tục về cán cân thanh toán. Lấy ví dụ như, Quỹ
tài sản quốc gia của Trung quốc, có tên gọi là Tập đoàn Đầu tư Trung quốc,
được thành lập và sử dụng một số khoản dự trữ ngoại hối mà chính phủ
Trung quốc đã tích lũy được. Do đó, sự tăng trưởng liên tục của các quỹ này
có mối quan hệ trực tiếp với tình hình của các cán cân thanh toán.
Chính phủ của hơn 20 nước hiện đã có các quỹ tài sản quốc gia, và có lẽ
chính phủ của sáu nước khác có thể chuẩn bị lập các quỹ tài sản quốc gia
của mình. Quỹ tài sản quốc gia lớn nhất, Cơ quan Đầu tư Abu Dhabi của
Các tiểu vương quốc Ả rập thống nhất (UAE), kiểm soát khoảng 875 tỷ đô la
Mỹ. Quỹ tài sản quốc gia của Na Uy, là quỹ lớn thứ hai, kiểm soát gần 400
tỷ đô la Mỹ. Tổng số 20 quỹ tài sản quốc gia đang hoạt động kiểm soát
khoảng 3.000 tỷ đô la Mỹ, và các dự đoán cho thấy các quỹ này có thể tăng
lên đến 10.000 tỷ đô la Mỹ vào năm 2012 (Johnson 2007). Để có thể hiểu
được quy mô của các quỹ tài sản quốc gia, hãy biết rằng Tổng sản phẩm
quốc nội của nước Mỹ là hơn 13.000 tỷ đô la Mỹ, và tổng giá trị các chứng
khoán thương mại trên thế giới vào khoảng 165.000 tỷ đô la Mỹ. Do đó, các
quỹ tài sản quốc gia có quy mô lớn, song vì chỉ chiếm 2 % tổng tài sản toàn
cầu, các quỹ này không phải là những nhân tố chi phối trong nền tài chính
toàn cầu.
Sự gia tăng hoạt động trong thời gian gần đây của các quỹ tài sản quốc gia
đã làm một số nhà hoạch định chính sách tại Mỹ và châu Âu lo ngại. Một số
người sợ rằng các chính phủ có xu hướng sử dụng các quỹ tài sản quốc gia
của mình nhằm đạt được các mục tiêu chính trị hơn là các mục tiêu về kinh
tế. Gal Luft, Giám đốc điều hành của Viện Phân tích An ninh toàn cầu, đã
thể hiện những lo lắng đó trong lần làm chứng trước Ủy ban Đối ngoại của
Hạ viện Mỹ vào tháng 5 năm 2008. Ông cho rằng “Chính phủ các nước có
một lịch trình rộng lớn hơn (so với các nhà đầu tư tư nhân) – nhằm tối đa
hóa ảnh hưởng địa chính trị của mình và đôi khi nhằm phát triển các hệ tư
tưởng mà về cơ bản là chống lại phương Tây” (Luft 2008). Luft đã thấy đặc
biệt đáng lo ngại về việc nhiều quỹ tài sản quốc gia có quy mô lớn do các
nước Vùng Vịnh sở hữu. Ông lập luận rằng, mức giá dầu liên tục cao có thể
nhanh chóng làm gia tăng quy mô của các quỹ tài sản quốc gia và giúp các
quỹ đó có khả năng mua lại những phần lớn của nền kinh tế Mỹ.” Ông cho
rằng “Với mức giá 200 đô la Mỹ một thùng dầu mỏ, khối các nước xuất
khẩu dầu mỏ (OPEC) có thể mua được Ngân hàng Trung ương Mỹ trong
một tháng sản xuất, mua được Công ty máy tính Apple sau một tuần sản
xuất, và mua được Công ty General Motors chỉ trong ba ngày sản xuất dầu
mỏ. Chỉ cần chưa đầy hai năm sản xuất thì khối OPEC có thể sở hữu 20 %
tiền góp vốn (khoản tiền này về cơ bản đủ để ngăn chặn việc bỏ phiếu ở
phần lớn các doanh nghiệp) tại tất cả các công ty trong số 500 công ty hàng
đầu trên thị trường Mỹ (Luft 2008, 4).
Hầu như không có nhà quan sát nào lại có thái độ lo ngại như Luft về các tác
động đến an ninh quốc gia của các quỹ tài sản quốc gia. Song thậm chí ngay
cả những người có tư tưởng lạc quan hơn về các tác động đối với an ninh
quốc gia của các quỹ tài sản quốc gia cũng thực sự tăng sự lo lắng về tác
động của quỹ tài sản quốc gia đối với các thị trường tài chính (xem, lấy ví dụ
như, Kimmitt 2008). Nhiều lo lắng trong số này phản ánh việc thiếu sự rõ
ràng trong hoạt động của các quỹ tài sản quốc gia và việc không có một
khuôn khổ quy định chung. Hầu như không có quỹ tài sản quốc gia nào công
khai về các chiến lược thúc đẩy các quyết định đầu tư của họ hoặc công khai
về các tài sản mà họ sở hữu. Do các quỹ tài sản quốc gia này đang gia tăng
về quy mô, các quyết định đầu tư của họ sẽ ngày càng ảnh hưởng đến các thị
trường. Vì thiếu các thông tin đầy đủ hơn về các tài sản mà các quỹ này sở
hữu và các động cơ khiến họ đầu tư, các bên khác tham gia vào thị trường sẽ
đi đến chỗ phỏng đoán. Động thái đó có thể làm gia tăng hoạt động thương
mại có tiềm năng gây bất ổn và rạn nứt.
Các nhà hoạch định chính sách của Mỹ và châu Âu đã đáp lại hoạt động của
các quỹ tài sản quốc gia bằng ba cách. Một sự thôi thúc mạnh mẽ là chào
đón các khoản đầu tư từ các quỹ tài sản quốc gia này trong khi hệ thống tài
chính của Mỹ đang gặp phải những khó khăn to lớn. Các quỹ tài sản quốc
gia của các nước Vùng Vịnh và Trung quốc đã mua các phần vốn quan trọng
trong các định chế tài chính của Mỹ như Citigroup, Tập đoàn cổ phần tư
nhân Blackstone, và Merrill Lynch kể từ tháng 8 năm 2007. Các khoản đầu
tư này và các khoản đầu tư khác giống như vậy (ước tính lên đến 69 tỷ đô la
Mỹ) đã giúp cấp vốn thêm cho các ngân hàng Mỹ. Trong bối cảnh này, các
quỹ tài sản quốc gia đã đóng một vai trò bình ổn quan trọng trong hệ thống
tài chính toàn cầu.
Tuy nhiên, cùng lúc đó, các nhà hoạch định chính sách đã trở nên có thái độ
bảo hộ hơn một chút đối với đầu tư nước ngoài. Lấy ví dụ như, Chính phủ
Đức hiện đang xem xét một đạo luật cân nhắc về các khoản đầu tư mua hơn
25 % các công ty Đức của các tập đoàn nằm ở bên ngoài Liên minh châu
Âu. Trong thời gian gần đây, Chính phủ Đức cũng đã cấm một nỗ lực của
Nga đầu tư vào công ty Deutsche Telekom AG và Công ty Vũ trụ và Phòng
không châu Âu (công ty mẹ của hãng Airbus; Braude 2008). Các động thái
đó phản ánh mối quan tâm gia tăng của Đức đối với đầu tư của chính phủ
nước ngoài vào nền kinh tế Đức. Tại nước Mỹ, Quốc hội Mỹ trong thời gian
gần đây đã tăng cường kiểm duyệt đối với các đề xuất đầu tư nước ngoài
liên quan đến quyền kiểm soát trực tiếp của một cơ quan chính phủ.
Cuối cùng, các nhà hoạch định chính sách của Mỹ và châu Âu cũng đã tìm
cách thỏa hiệp hai xu hướng mâu thuẫn này – đôi khi chào đón và đôi khi
ngăn chặn các khoản đầu tư nước ngoài của chính phủ các nước khác – bằng
việc cố gắng xây dựng các quy tắc quốc tế, hoặc các quy định về thực tiễn
tối ưu, để kiểm soát hoạt động của các quỹ tài sản quốc gia. Vào tháng 10
năm 2007, Bộ trưởng Tài chính Mỹ Henry Paulson đã tổ chức một bữa tối
quy tụ bộ trưởng tài chính của nhóm G7; các quan chức cao cấp của Quỹ
tiền tệ quốc tế, Ngân hàng thế giới và Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế
Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế
OECD; cũng như các bộ trưởng tài chính và người đứng đầu các quỹ tài sản
quốc gia của tám nước (Trung quốc, Kuwait, Na Uy, Nga, Ả rập Xê út,
Singapore, Hàn Quốc, và Các tiểu vương quốc Ả rập thống nhất). Bữa tối đó
dẫn đến một sáng kiến của Quỹ tiền tệ quốc tế nhằm xây dựng một bộ quy
chuẩn về các thực tiễn tối ưu cho các quỹ tài sản quốc gia (Kimmitt 2008).
Các nỗ lực này chưa tạo ra một khuôn khổ quy định chung, song khi tạo ra
được một khuôn khổ như vậy, khuôn khổ này sẽ có thể lồng ghép các trách
nhiệm đối với cả hai bên (xem Bennhold 2008). Các quỹ tài sản quốc gia có
thể đồng ý tiết lộ thêm thông tin về các chiến lược thương mại của họ và các
tài sản họ đang nắm giữ, trong khi chính phủ các nước Mỹ và Liên minh
châu Âu có thể đồng ý hạn chế việc kiểm tra các khoản đầu tư của các quỹ
tài sản quốc gia trong nền kinh tế của các nước này.
Các hạn chế đầu tư của Nhật Bản đã được tự do hóa nhiều kể từ cuối những
năm 1960. Vào năm 1967, Nhật Bản đã tăng số lượng các ngành công
nghiệp mở cửa thu hút vốn đầu tư nước ngoài và bắt đầu cho phép các công
ty nước ngoài sở hữu 100 % trong một số lĩnh vực. Các biện pháp khác được
áp dụng trong những năm 1970 và đầu những năm 1980 đã tự do hóa hơn
nữa vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài vào Nhật Bản, do đó hiện nay Nhật
Bản không có rào cản chính thức nào đối với các khoản đầu tư đó. Tuy
nhiên, nhiều học giả lập luận rằng các trở ngại về mặt cơ cấu tiếp tục tạo ra
các khó khăn đối với đầu tư nước ngoài tại Nhật Bản. Lấy ví dụ như, quyền
sở hữu cổ phần chéo là đặc trưng của các tập đoàn Keiretsu khiến các công
ty nước ngoài khó mua được các công ty hiện có của Nhật Bản. Ngoài ra, hệ
thống phân phối của Nhật Bản, dựa trên một số lượng lớn các nhà bán lẻ quy
mô nhỏ, khiến các công ty nước ngoài gặp khó khăn trong việc tiếp thị các
sản phẩm của họ tại Nhật Bản. Do đó, mặc dù các hạn chế của chính phủ đối
với vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài đã được loại bỏ, Nhật Bản tiếp tục
chỉ thu hút được một phần nhỏ đầu tư nước ngoài của thế giới (Xem Hình
8.2.)
Mặc dù có xu hướng chung là mở cửa hơn nữa, chính phủ các nước công
nghiệp hóa tiên tiến đã nhạy cảm với quyền kiểm soát của nước ngoài đối
với các lĩnh vực trọng yếu. Có hai ví dụ minh họa cho các mối quan ngại đó.
Trong những năm 1960, chính phủ Pháp đã trở nên lo lắng về việc mất đi
quyền tự chủ kinh tế quốc gia do số lượng lớn các khoản đầu tư trực tiếp của
nước ngoài từ các tập đoàn đa quốc gia của Mỹ sau khi thành lập Liên minh
châu Âu (EU; xem Servant – Schreiber 1968). Điều khiến chính phủ Pháp lo
lắng nhất là quyền sở hữu của nước ngoài tại các ngành công nghiệp có thay
đổi công nghệ nhanh chóng – đặc biệt là điện tử và máy tính. Chính phủ
Pháp cho rằng các ngành công nghiệp này, cùng với công nghiệp quốc
phòng, vũ trụ, và hạt nhân, là những ngành quá quan trọng không thể để các
công ty nước ngoài kiểm soát được (Jones 1996, 277 – 278). Khi tập đoàn đa
quốc gia General Electric của Mỹ cố gắng mua công ty Machines Bull, công
ty máy tính lớn nhất của Pháp, động thái đó đã tạo ra một phản ứng về chính
sách. Chính phủ Pháp đã đưa ra một chính sách có tính chất hạn chế hơn đối
với tất cả các khoản vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài đổ vào Pháp. Các
đề xuất đầu tư nước ngoài được kiểm duyệt chặt chẽ, và nhiều đề xuất bị từ
chối. Trong những trường hợp khi một tập đoàn đa quốc gia của nước ngoài
cố gắng mua một công ty đang hoạt động của Pháp, chính phủ sẽ tích cực
tìm kiếm một công ty của Pháp để mua lại công ty đó. Các biện pháp có tính
chất hạn chế hơn này đã được nới lỏng nhiều vào giai đoạn đầu những năm
1980, và ngày nay, nước Pháp tích cực tìm kiếm các khoản đầu tư của các
tập đoàn đa quốc gia.
Một phản ứng tương tự được thấy rõ nét tại nước Mỹ trong giai đoạn cuối
những năm 1980 trước việc ngày càng có nhiều đầu tư nước ngoài đổ vào
nước Mỹ. Trong những năm 1980, Nhật Bản đã trở thành một nhà đầu tư
trực tiếp lớn tại nước Mỹ, cũng như các tập đoàn đa quốc gia của châu Âu.
Trong giai đoạn từ năm 1985 đến năm 1993, số lượng vốn đầu tư trực tiếp
của nước ngoài tại nước Mỹ đã tăng nhiều hơn gấp đôi, từ mức 184 tỷ đô la
Mỹ lên đến 445 tỷ đô la Mỹ (Graham 1996, 16). Tốc độ gia tăng nhanh
chóng của vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài, đặc biệt là từ các tập đoàn đa
quốc gia của Nhật Bản, đã tạo ra những quan ngại về quyền sở hữu của nhà
nước đối với các lĩnh vực trọng yếu của nền kinh tế Mỹ, đặc biệt là về máy
tính và công nghệ bán dẫn. Các mối quan ngại đó rõ nét nhất trong một đề
xuất bán Công ty bán dẫn Fairchild cho công ty Fujitsu của Nhật Bản. Mặc
dù Fujitsu cuối cùng đã rút lui không tham gia đầu thầu để mua công ty
Fairchild, đề xuất về giao dịch này đã tạo ra mối quan ngại là các công ty
nước ngoài đang dành được quá nhiều quyền kiểm soát đối với ngành công
nghiệp quốc phòng của Mỹ. Quốc hội Mỹ đã phản ứng trước tình hình đó
trong năm 1988 bằng việc thông qua Tu chính án Exon – Florio sửa đổi đạo
luật Sản xuất Quốc phòng năm 1950) cho phép chính phủ Mỹ chặn các vụ
nước ngoài mua lại các công ty Mỹ vì những lý do an ninh (xem Graham và
Marchick 2006). Mặc dù các mối quan ngại đó đã giảm dần trong những
năm 1990 khi đầu tư của Nhật Bản tại Mỹ đã giảm đi (Graham 1996, 20),
trong thời gian gần đây thì các mối quan ngại này đã xuất hiện trở lại. Tập
đoàn Dầu khí ngoài khơi quốc gia của Trung quốc (CNOOC) đã tìm cách
mua hãng Unocal vào mùa hè năm 2005. Vào đầu năm 2006, Công ty Dubai
Ports World của Các tiểu vương quốc Ả rập thống nhất đã tìm cách mua một
công ty của Anh điều hành các cảng biển của Mỹ. Cả hai vụ giao dịch đều
khiến cho Quốc hội Mỹ phản đối căng thẳng, và sự phản đối này đã khiến
cho cả hai công ty phải rút lại những lời đề xuất của mình. Việc công ty
Lenovo mua đơn vị máy tính cá nhân của IBM được kiểm duyệt chặt chẽ
song cuối cùng đã được phê duyệt vào năm 2005. Các trường hợp trong thời
gian gần đây chỉ ra rằng các nhà hoạch định chính sách Mỹ vẫn còn rất nhạy
cảm đối với quyền sở hữu các ngành công nghiệp trọng yếu.
Nói tóm lại, mặc dù các nước công nghiệp hóa tiên tiến đã mở cửa hơn đối
với vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài so với các nước đang phát triển,
chính phủ các nước công nghiệp hóa tiên tiến đã cố gắng kiểm soát các điều
kiện đầu tư của các tập đoàn đa quốc gia tại đất nước họ. Chính phủ các
nước đã sử dụng các chính sách công nghiệp đã cố gắng bảo vệ các công ty
quốc gia tránh khỏi việc phải cạnh tranh thông qua việc hạn chế đầu tư nước
ngoài. Thậm chí chính phủ các nước hạn chế việc thúc đẩy khuyến khích các
chính sách công nghiệp tích cực còn hạn chế cả quyền sở hữu của nước
ngoài đối với các ngành công nghiệp nhạy cảm, ví dụ như những ngành
công nghiệp hàng đầu của các lĩnh vực công nghệ cao cũng như các ngành
có mối quan hệ mật thiết với an ninh quốc gia.
Thỏa thuận với các tập đoàn đa quốc gia
Nhiều nước tiếp nhận đầu tư đã cố gắng hạn chế các hoạt động của các tập
đoàn đa quốc gia, song hầu như không nước nào có thể áp đặt các điều kiện
đầu tư của các tập đoàn đa quốc gia. Thay vào đó, các nước tiếp nhận đầu tư
và các tập đoàn đa quốc gia thường thỏa thuận mặc cả về các điều kiện tiến
hành đầu tư. Chúng ta có thể nghĩ đến việc mặc cả này là có định hướng đạt
được thỏa thuận về việc thu nhập do một khoản đầu tư đem lại sẽ được phân
phối như thế nào giữa công ty mẹ của tập đoàn đa quốc gia và nước tiếp
nhận đầu tư. Sự phân chia chính xác của khoản thu nhập đó sẽ do quyền mặc
cả của mỗi bên quyết định.
Quyền mặc cả xuất hiện từ phạm vi mà mỗi bên khẳng định quyền kiểm soát
mang tính độc quyền đối với các thứ mà bên kia coi trọng. Một mặt thì nước
tiếp nhận đầu tư có quyền kiểm soát độc quyền đối với những thứ quan trọng
cốt yếu đối với tập đoàn đa quốc gia đến mức độ nào? Liệu nước tiếp nhận
đầu tư có kiểm soát các nguồn tài nguyên thiên nhiên không có tại các khu
vực khác trên thế giới hay không? Liệu nước tiếp nhận đầu tư có kiểm soát
quyền tiếp cận với một thị trường trong nước rộng lớn hay không? Liệu
nước tiếp nhận đầu tư có kiểm soát quyền tiếp cận với các yếu tố sản xuất
tạo ra các hiệu quả mà không thể đạt được tại các nước khác hay không?
Nước tiếp nhận đầu tư càng có quyền kiểm soát tuyệt đối với những thứ có
giá trị đối với một tập đoàn đa quốc gia bao nhiêu thì nước đó càng có quyền
mặc cả bấy nhiêu. Điều quan trọng tương đương là phạm vi mà tập đoàn đa
quốc gia thể hiện quyền kiểm soát có tính chất độc quyền đối với những thứ
có giá trị đối với nước tiếp nhận đầu tư. Liệu tập đoàn đa quốc gia đó có
kiểm soát một công nghệ mà không thể mua được tại nơi khác hay không?
Trên phạm vi rộng hơn, liệu các tập đoàn đa quốc gia khác có thể và sẵn
sàng thực hiện khoản đầu tư được dự kiến hay không? Tập đoàn đa quốc gia
càng có quyền kiểm soát mang tính độc quyền với những thứ có giá trị đối
với nước tiếp nhận đầu tư bao nhiêu, thì tập đoàn đa quốc gia đó càng có
quyền mặc cả bấy nhiêu. Do đó, quyền mặc cả là một chức năng của quyền
kiểm soát mang tính chất độc quyền.
Các nước tiếp nhận đầu tư có quyền mặc cả lớn hơn khi họ có vị thế độc
quyền và các tập đoàn đa quốc gia không có được vị thế đó. Trong những
trường hợp như vậy, nước tiếp nhận đầu tư có thể thu được phần lớn các lợi
ích từ việc tiếp nhận đầu tư. Ngược lại, một tập đoàn đa quốc gia có lợi thế
lớn nhất khi tập đoàn đó có được vị thế độc quyền và nước tiếp nhận đầu tư
không có được vị thế đó. Trong những trường hợp như vậy, tập đoàn đa
quốc gia có thể thu được nhiều lợi ích nhất từ việc đầu tư. Quyền mặc cả của
hai bên là ngang nhau khi cả hai bên đều có một vị thế độc quyền. Các lợi
ích thu được từ đầu tư cũng sẽ được chia đều khi không bên nào có vị thế
độc quyền đối với những thứ mà phía bên kia coi trọng. Trong những trường
hợp này, không bên nào có nhiều quyền mặc cả, và hai bên cần chia đều các
lợi ích thu được. Do đó, việc phân phối các lợi ích thu được từ một khoản
đầu tư sẽ được xác định bằng quyền mặc cả của nước chủ nhà và tập đoàn đa
quốc gia.
Chúng ta có thể áp dụng lô-gic phân tích mặc cả kiểu này đối với các khoản
đầu tư vào các ngành khai thác tài nguyên thiên nhiên và trong các ngành
sản xuất chế tạo sử dụng nhiều sức lao động. Trong các khoản đầu tư vào
khai thác tài nguyên thiên nhiên, quyền mặc cả trước tiên thường nghiêng về
phía tập đoàn đa quốc gia. Hầu như chẳng có nước nào có được vị thế độc
quyền đối với bất kỳ tài nguyên thiên nhiên nào; do đó, các tập đoàn đa quốc
gia có thể lựa chọn việc đầu tư vào quốc gia nào. Ngoài ra, bởi vì một tập
đoàn đa quốc gia thường có vị thế độc quyền về vốn, các kỹ thuật, và công
nghệ cần thiết để khai thác và tinh luyện các tài nguyên thiên nhiên, và bởi
vì lợi nhuận đối với khoản đầu tư đó trong thời gian đầu tiên là không chắc
chắn, tập đoàn đa quốc gia phải chịu tất cả mọi rủi ro. Do đó, tập đoàn đa
quốc gia có thể tận dụng sự mất cân đối về quyền này để thoạt đầu thu được
nhiều lợi ích hơn từ khoản đầu tư đó so với nước tiếp nhận đầu tư.
Tuy nhiên, theo thời gian thì quyền mặc cả bắt đầu chuyển sang phía của
nước tiếp nhận đầu tư trong một động thái được gọi là mặc cả giảm dần
(Moran 1974). Tập đoàn đa quốc gia không thể dễ dàng di chuyển khoản đầu
tư của mình ra khỏi nước tiếp nhận đầu tư, do đó khoản đầu tư đó trở thành
một vật làm tin. Bên cạnh đó, vị thế độc quyền của tập đoàn đa quốc gia về
công nghệ giảm dần khi công nghệ dần dần được chuyển giao cho nước tiếp
nhận đầu tư và khi các công nhân của nước này được đào tạo. Nếu khoản
đầu tư đó thành công, sự bấp bênh về lãi đối với khoản đầu tư đó giảm dần.
Do không thể đe dọa rời khỏi nước tiếp nhận đầu tư mà không phải trả các
chi phí khổng lồ, và không còn kiểm soát công nghệ mà nước tiếp nhận đầu
tư cần đến, tập đoàn đa quốc gia sẽ có quyền mặc cả ít hơn so với trước đó
trong khi quyền mặc cả của nước tiếp nhận đầu tư sẽ gia tăng. Nước tiếp
nhận đầu tư có thể khai thác sự thay đổi về quyền mặc cả này để thương
lượng lại về thỏa thuận ban đầu và nhận được phần lợi ích lớn hơn từ dự án
đó. Trong thực tế, người ta có thể cho rằng các vụ quốc hữu hóa phổ biến
trong những năm 1960 và 1970 đã phản ánh chính xác sự thay đổi về quyền
mặc cả có lợi cho các nước tiếp nhận đầu tư.
Các tập đoàn đa quốc gia có được quyền mặc cả nhiều hơn so với các nước
chủ nhà trong các khoản đầu tư vào lĩnh vực chế tạo có sử dụng nhiều sức
lao động. Một mặt thì không có nước tiếp nhận đầu tư nào có được vị thế
độc quyền với lao động có kỹ năng thấp; do đó, các tập đoàn đa quốc gia có
thể lựa chọn giữa nhiều nước tiếp nhận đầu tư tiềm năng. Và các khoản đầu
tư đó không thuộc vào lĩnh vực quyền mặc cả giảm dần. Thông thường thì
các khoản đầu tư vào lĩnh vực chế tạo sử dụng lao động có kỹ năng thấp kéo
theo một số lượng tương đối nhỏ vốn cố định mà có thể dễ dàng rút ra khỏi
một đất nước. Bên cạnh đó, công nghệ trong nhiều ngành chế tạo thay đổi
nhanh chóng và do đó không dễ dàng được chuyển giao cho nước tiếp nhận
đầu tư. Kết quả là, không giống như các khoản đầu tư khai thác tài nguyên
thiên nhiên, các khoản đầu tư về lĩnh vực chế tạo không trở thành các vật
làm tin, và các nước tiếp nhận đầu tư không có quyền mặc cả khi khoản đầu
tư đó đã được thực hiện (Kobrin 1987).
Các bằng chứng về việc các tập đoàn đa quốc gia có quyền mặc cả nhiều
hơn so với các nước tiếp nhận đầu tư trong lĩnh vực đầu tư về chế tạo có thể
được thấy trong sự cạnh tranh ngày càng gia tăng giữa các nước tiếp nhận
đầu tư nhằm thu hút các khoản đầu tư này. Sự cạnh tranh này đã xuất hiện
dưới hình thức các động cơ khuyến khích về địa điểm – các gói thỏa thuận
mà các nước tiếp nhận đầu tư đưa ra cho các tập đoàn đa quốc gia làm tăng
mức lợi nhuận của một khoản đầu tư cụ thể hoặc là làm giảm chi phí hoặc
rủi ro của khoản đầu tư đó (UNCTAD 1995, 288 - 289). Các nước tiếp nhận
đầu tư đưa ra hai loại biện pháp khuyến khích đối với các tập đoàn đa quốc
gia. Phần lớn các nước tiếp nhận đầu tư đều đưa ra các biện pháp khuyến
khích về thuế. Khi áp dụng một biện pháp khuyến khích như vậy, các tập
đoàn đa quốc gia được trao một mức thuế suất thu nhập doanh nghiệp ở mức
thấp hơn. Chính phủ của nhiều nước cũng đưa ra hình thức thường là miễn
thuế năm năm cho tập đoàn đa quốc gia. Các tập đoàn đa quốc gia cũng
được miễn các khoản thuế nhập khẩu, được phép khấu hao các khoản đầu tư
của họ một cách nhanh chóng, và được phép thực hiện nhiều giảm trừ từ các
khoản tổng thu nhập của họ. Nhiều nước công nghiệp hóa tiên tiến cũng đưa
ra các biện pháp khuyến khích tài chính trực tiếp với các tập đoàn đa quốc
gia. Trong một số trường hợp, những biện pháp khuyến khích này được đưa
ra dưới hình thức một khoản tiền của chính phủ cấp cho tập đoàn đa quốc
gia, dưới hình thức một khoản vốn vay ưu đãi (Moran 1999, 95).
Việc chính phủ các nước sẵn sàng đưa ra các biện pháp khuyến khích về địa
điểm và quy mô của gói khuyến khích thường thấy đều đã gia tăng nhanh
chóng trong vòng 20 năm qua. Trong toàn bộ các nước thuộc khối Tổ chức
các nước Hợp tác và Phát triển kinh tế (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh
tế OECD), 285 chương trình khuyến khích đã cung cấp tổng số 11 tỷ đô la
Mỹ cho các tập đoàn đa quốc gia trong năm 1989. Cho đến năm 1993 – năm
cuối cùng có được các số liệu có tính chất toàn diện – 362 chương trình cung
cấp các biện pháp khuyến khích có trị giá tổng cộng là 18 tỷ đô la Mỹ đã
được thực hiện. Bên trong nước Mỹ, gói khuyến khích đầu tư thường thấy
trung bình đạt từ 50 triệu đô la Mỹ đến 70 triệu đô la Mỹ, song giá trị của
gói này đang tăng lên (Moran 1999). Bang Alabama đã cung cấp cho công ty
Honda hơn 158 triệu đô la Mỹ trong những năm 1990 để thu hút nhà máy
mới của công ty sản xuất ô tô này. Vào năm 2005, bang Bắc Carolina đã
cung cấp biện pháp khuyến khích tổng cộng trị giá 242 triệu đô la Mỹ để thu
hút công ty máy tính Dell, nhà sản xuất máy tính cá nhân, xây dựng một cơ
sở sản xuất tại bang này.
Một số bằng chứng về sự tăng trưởng trên quy mô lớn hơn của các biện pháp
khuyến khích được đưa ra trong Bảng 9.1. Hãy lưu ý về tốc độ gia tăng
nhanh chóng trong chi phí tính theo đầu việc làm của các biện pháp khuyến
khích của chính phủ. Vào đầu những năm 1980, chi phí tính theo đầu việc
làm lớn nhất của các biện pháp khuyến khích ở mức gần bằng 50.000 đô la
Mỹ và bình quân là ở mức 30.000 đô la Mỹ. Cho đến giai đoạn đầu những
năm 1990, chi phí bình quân tính theo đầu việc làm là trên 100.000 đô la Mỹ
đối với các thể loại đầu tư tương đương. Các gói khuyến khích nổi trội trong
thời gian gần đây hơn đã hỗ trợ thậm chí còn nhiều hơn cho công ăn việc
làm. Lấy ví dụ như, bang Bắc Carolina đã cung cấp gói khuyến khích cho
công ty Dell lên đến hơn 161.333 đô la Mỹ cho mỗi đầu công ăn việc làm
(242 triệu đô la Mỹ cho 1.500 công ăn việc làm tại nhà máy mới của công ty
Dell; Kane, Curliss, và Martinez 2004). “Tất cả điều này cho thấy là sự cạnh
tranh về vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài cùng với các biện pháp khuyến
khích là phổ biến ở khắp nơi, và thậm chí còn phổ biến trong thời gian hiện
tại hơn là so với cách đây 10 năm. Nhiều nước đã gia tăng các biện pháp
khuyến khích đưa ra để dành được vốn đầu tư nước ngoài từ tay của các
nước tiếp nhận đầu tư đang cạnh tranh với mình… Điều này đã phổ biến dù
cho các nước liên quan rộng lớn hay nhỏ bé, giàu hay nghèo, là nước phát
triển hay đang phát triển” (UNCTAD 1995, 298). Việc áp dụng các biện
pháp khuyến khích về địa điểm ngày càng phổ biến cho thấy là các nước tiếp
nhận đầu tư đang bất lợi khi thỏa thuận với các tập đoàn đa quốc gia về csac
khoản đầu tư vào lĩnh vực chế tạo.
Nói tóm lại, hầu như không có mấy chính phủ cho phép các công ty nước
ngoài hoạt động mà không có hạn chế, và nhiều chính phủ đã tích cực quản
lý các điều kiện để các công ty nước ngoài hoạt động, một phần thông qua
việc sử dụng các quy định quốc gia và một phần thông qua việc thỏa thuận
với các tập đoàn đa quốc gia. Như chúng ta đã thấy, nước công nghiệp hóa
tiên tiến thường ít có xu hướng cố gắng hạn chế hoạt động của các công ty
nước ngoài hơn là thường thấy ở các nước đang phát triển. Do đó, chúng ta
kết luận phần này bằng việc xem xét một số yếu tố lý giải cho sự khác biệt
này.
Bảng 9.1 Các gói khuyến khích đầu tư của các nước tiếp nhận đầu tư, giai đoạn 1983 – 1995 Nguồn: UNCTAD 1995, 296
Địa điểm Năm Công ty Các địa điểm khác được cân nhắc
Hỗ trợ của chính phủ (triệu đô la Mỹ)
Đầu tư của công ty (triệu đô la Mỹ)
Số lượng người lao động
Hỗ trợ tính theo mỗi đầu việc làm (đô la Mỹ)
Smyrna, Tennessee 1983 Nissan Georgia 330 45 - 848 1.300 25.384
Flat Rock, Michigan 1984 Mazda Alabama, Iowa, Kansas,
Missouri, Nebraska, Bắc
Carolina, Oklahoma, Nam
Carolina, Tennessee
485 745 – 750 3.500 13.857
Georgetown, Kentucky 1985 Toyota Georgia, Indiana, Kansas,
Missouri, Tennessee
149.7 823,9 3.000 49.900
Lafayette, Indiana 1986 Fuji – Isuzu Illinois, Kentucky 860 480 – 500 1.700 50.588
Setubal, Bồ Đào Nha 1991 Auto Europa
Ford
Volkswagen
Nước Anh, Tây Ban Nha 483,5 260,3 1.900 254.451
Tuscaloosa, Alabama 1993 Mercedes –
Benz
Georgia, Nebraska, Bắc
Carolina, Nam Carolina,
Tennessee
250,0 300 1.500 166.667
Đông bắc xứ England 1994 –
95
Samsung Pháp, Đức, Bồ Đào Nha,
Tây Ban Nha
890 690,3 3.000 29.675
Spartanburg, Nam Carolina 1994 BMW Oklahoma, Nebraska 130,0 450 1.200 108.333
Castle Bromwich,
Birmingham, Whitley,
nước Anh
1995 Jaguar Detroit, Michigan 128,72 767 1.000 128.720
Hambach, Lorraine, Pháp 1995 Mercedes –
Benz
Bỉ, Đức 111,0 370 1.950 56.923
TRƯỜNG HỢP NGHIÊN CỨU
THU HÚT CÁC NHÀ SẢN XUẤT XE HƠI HẠNG SANG CỦA ĐỨC
ĐẾN MIỀN NAM NƯỚC MỸ
Vào đầu những năm 1990, hãng sản xuất xe hơi BMW của Đức đã quyết
định thành lập một nhà máy lắp ráp mới bên ngoài nước Đức. Một động thái
như vậy thể hiện một sự thay đổi thực sự đối với công ty BMW, công ty này
trước đây chưa bao giờ thực hiện công việc lắp ráp xe hơi bên ngoài bang
Bavaria. Quyết định của công ty về việc bắt đầu lắp ráp xe hơi bên ngoài
nước Đức có động cơ là quyết tâm giảm các chi phí sản xuất. Công nhân làm
việc cho các công ty sản xuất xe hơi của Đức lúc đó đang kiếm được khoảng
28 đô la Mỹ một giờ, cao hơn nhiều so với mặt bằng chung là 16 đô la Mỹ
một giờ mà các công nhân trong công đoàn làm việc tại nước Mỹ lúc đó
đang nhận được. Bên cạnh đó, việc đồng Mác Đức liên tục mạnh lên so với
đồng đô la Mỹ trong giai đoạn cuối những năm 1980 đã làm xói mòn hơn
nữa khả năng cạnh tranh của công ty BMW trên thị trường Mỹ. BMW đã
dành ba năm nghiên cứu 250 địa điểm khác nhau tại 10 nước trước khi quyết
định trong năm 1992 là xây dựng nhà máy tại Spartanburg, bang Nam
Carolina (Faith 1993). Vào cuối tháng 9 năm 1992, BMW bắt đầu xây dựng
nhà máy lắp ráp trị giá 400 triệu đô la Mỹ sẽ thuê khoảng 2.000 người lao
động và sản xuất mỗi năm đến 90.000 chiếc xe/ Vào năm 1998, công ty
BMW đã mở rộng cơ sở sản xuất này từ 111.480 mét vuông lên đến 195.090
mét vuông. Cơ sở sản xuất này vẫn là địa điểm sản xuất duy nhất của công
ty BMW tại nước Mỹ (www.BMW.com).
Tại sao công ty BMW lại chọn Spartanburg mà không chọn các địa điểm
tiềm năng khác? Một loạt những cân nhắc, bao gồm cả các động cơ khuyến
khích về mặt tài chính do Bang Nam Carolina đưa ra, đã dẫn đến quyết định
của công ty BMW về việc đặt cơ sở sản xuất của mình tại Spartanburg.
Trước tiên, thành phố này có một số lợi thế bắt nguồn từ địa điểm của mình;
thành phố này gần với Charleston, bang Nam Carolina, một cảng biển nước
sâu, và có đường cao tốc liên bang kết nối với cảng này. Mạng lưới vận tải
này sẽ cho phép BMW vận chuyển xe hơi bán ra các thị trường nước ngoài
một cách dễ dàng. Bên cạnh đó, lao động tại bang Nam Carolina có mức giá
tương đối rẻ - bình quân khoảng từ 10 đến 15 đô la Mỹ một giờ - và không
tham gia công đoàn. Ngoài ra, chính quyền bang và chính quyền địa phương
tại Nam Carolina đã cung cấp một gói tài chính khuyến khích giảm bớt một
phần lớn khoản đầu tư của công ty BMW. Các quan chức chính quyền đã đặt
40 triệu đô la Mỹ để mua hơn 364 héc ta đất để xây dựng nhà máy, và họ
đồng ý cho công ty BMW thuê lại mảnh đất này chỉ với giá 1 đô la Mỹ một
năm. Hơn thế nữa, khoảng 23 triệu đô la Mỹ đã được dùng để chuẩn bị cho
địa điểm này và cải thiện cơ sở hạ tầng, bao gồm những yếu tố như cấp
nước, xử lý nước thải và đường xá. Một khoản 71 triệu đô la Mỹ tiền thuế đã
được chính quyền cho công ty vay trong thời gian hơn 20 năm. Cuối cùng,
chính quyền bang, địa phương và liên bang đã cung cấp tiền để nâng cấp sân
bay tại Greenville ở gần đó (Harrison 1992). Tổng cộng thì các khoản
khuyến khích đầu tư của bang Nam Carolina cho công ty BMW lên đến
khoảng 135 tỷ đô la Mỹ, một khoản tiền tương đương với khoảng 67.500 đô
la Mỹ dành cho mỗi công ăn việc làm được hãng BMW tạo ra tại địa
phương.
Việc sử dụng các biện pháp khuyến khích về tài chính để thu hút đầu tư từ
một nhà sản xuất xe hơi của Đức đã đạt đến những đỉnh cao mới trong quá
trình bang Alabama vận động hãng Mercedes Benz vào giai đoạn giữa
những năm 1990. Vì những lý do giống như các lý do đã thúc đẩy công ty
BMW, công ty Mercedes Benz đã quyết định xây dựng một nhà máy lắp ráp
bên ngoài nước Đức (Myerson, 1996). Công ty này cuối cùng đã quyết định
xây dựng một nhà máy trị giá 300 triệu đô la Mỹ tại Vance, Alabama, và
thuê khoảng 1.200 công nhân để sản xuất 65.000 xe hơi thể thao mỗi năm.
Trong quá trình tìm kiếm các địa điểm phù hợp, công ty Mercedes Benz đã
tập trung vào 62 địa điểm tiềm năng, không có địa điểm nào là ở bang
Alabama cả. Như Andreas Renschler, người đứng đầu cuộc tìm kiếm địa
điểm xây dựng nhà máy, đã nhận xét: “Mọi người không hề biết đến bang
Alabama” (trích trong Myerson 1996). Tuy nhiên, các quan chức chính
quyền tại Alabama đã quyết tâm thu hút hãng Mercedes về bang của họ.
Thống đốc bang, James E. Folsom Jr., đã bay đến trụ sở của công ty
Mercedes Benz ở Stuggatt ba lần và làm việc với các nhà chính trị khác của
bang, tạo ra một gói tài chính khuyến khích nhằm thu hút công ty này của
Đức đầu tư vào Alabama. Gói khuyến khích đầu tư bao gồm 92,2 triệu đô la
Mỹ mua và chuẩn bị mặt bằng xây dựng; 75,5 triệu đô la Mỹ cải thiện các cơ
sở hạ tầng như cấp nước, xử lý nước thải, và các dịch vụ tiện ích khác; 5
triệu đô la Mỹ mỗi năm để chi trả cho việc đào tạo người lao động; và các
khoản hoãn thuế. Bên cạnh đó, với mức chi phí khoảng 75 triệu đô la Mỹ,
bang Alabama đồng ý mua 2.500 xe hơi thể thao trong số xe mà công ty
Mercedes Benz dự định sẽ sản xuất ra tại nhà máy này. Tổng trị giá của gói
khuyến khích đầu tư này được ước tính là từ 253 triệu đô la Mỹ đến 300
triệu đô la Mỹ, một khoản tiền tương đương với 200.000 đô la Mỹ cho đến
250.000 đô la Mỹ cho mỗi công ăn việc làm do công ty Mercedes Benz dự
định sẽ tạo ra (Waters 1996).
Mặc dù các quan chức của công ty BMW và công ty Mercedes Benz phủ
nhận rằng các gói khuyến khích đầu tư mà họ nhận được đóng một vai trò
quan trọng trong việc họ ra quyết định đầu tư vào Spartanburg và Vance,
khó mà có thể không đưa ra kết luận là các gói khuyến khích đầu tư này đã
thực sự có vai trò quan trọng. Trong trường hợp của công ty BMW, biện
pháp khuyến khích này có thể quan trọng hơn một chút. Spartanburg là một
trong ít nhất hai địa điểm phù hợp tại nước Mỹ (Omaha, Nebraska, là địa
điểm còn lại mà công ty BMW đã cân nhắc.) Việc bang Nam Carolina sẵn
sàng đưa ra một gói khuyến khích đầu tư hào phóng hơn so với bang
Nebraska có lẽ đã thực sự làm nghiêng cán cân một cách có lợi cho bang
này. Trong trường hợp của công ty Mercedes Benz, dường như rõ ràng là
Vance, Alabama, hầu như không có những lợi thế tự nhiên mà các địa điểm
tại bang Bắc Carolina và Nam Carolina có được, hai bang này là hai bang
khác được chọn trong vòng chung kết. Trong thực tế, địa điểm mà công ty
Mercedes Benz cân nhắc tại bang Bắc Carolina có nhiều đặc điểm giống như
địa điểm đã thu hút công ty BMW tới Spartanburg. Việc bang Abalama sẵn
sàng cung cấp một gói khuyến khích đầu tư nhiều hơn gấp hai lần so với gói
khuyến khích đầu tư do bang Bắc Carolina đưa ra – bang Bắc Carolina đã
đưa ra gói khuyến khích đầu tư trị giá khoảng 109 triệu đô la Mỹ - có thể đã
khiến cho bang Alabama vượt qua được trở ngại ban đầu của mình (Burritt
1994).
Bởi vì các gói khuyến khích đầu tư đã thực sự dẫn đến các quyết định đầu tư
của các công ty, chính phủ các nước không thể dễ dàng bỏ qua trò chơi
khuyến khích này. Như Harlan Boyles, cựu bộ trưởng tài chính bang Bắc
Carolina đã từng nhận xét sau khi công ty Mercedes Benz và bang Alabama
đạt được thỏa thuận: “Tất cả sự cạnh tranh (để có được đầu tư) đã được (các
tập đoàn đa quốc gia) đặt lên vai các bang. Sẽ hầu như không có sự thay đổi
nào trước khi có một cuộc cải cách có ý nghĩa và một thỏa thuận không tham
gia giữa các bang.” (trích trong McEntee 1995). Dĩ nhiên, mặc dù lời nhận
xét của Boyles được hướng đến sự cạnh tranh để thu hút đầu tư của các bang
tại nước Mỹ, lô-gic này hoàn toàn đúng với sự cạnh tranh giữa các chính phủ
trong nền kinh tế quốc tế.
Ba yếu tố đó có thể là quan trọng nhất. Trước tiên, từ trước đến nay, các
nước đang phát triển dễ phải chịu sự chi phối của ngoại bang hơn các nước
công nghiệp hóa tiên tiến. Các nước công nghiệp hóa tiên tiến có nền kinh tế
lớn hơn và đa dạng hơn so với các nước đang phát triển; kết quả là, một chi
nhánh tại nước ngoài có nhiều khả năng đối mặt với sự cạnh tranh của các
công ty tại các nước tiếp nhận đầu tư là các nước công nghiệp hóa tiên tiến
hơn so với tại các nước đang phát triển. Việc thiếu sự đa dạng kết hợp với
việc, trong giai đoạn sau Chiến tranh thế giới thứ hai, phần lớn các khoản
vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài vào các nước đang phát triển đã tập
trung vào các ngành khai thác tài nguyên thiên nhiên rất nhạy cảm về mặt
chính trị. Ngược lại, phần lớn các khoản vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài
đầu tư vào các nước công nghiệp hóa tiên tiến đều đổ vào các ngành công
nghiệp chế tạo. Kết quả là, các công ty nước ngoài có nhiều khả năng chi
phối một quốc gia đang phát triển hơn là một quốc gia công nghiệp hóa tiên
tiến, và các nước công nghiệp hóa tiên tiến đã cảm thấy ít sức ép hơn trong
việc quản lý hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia.
Dường như cũng có một mối quan hệ tương tác mạnh mẽ giữa vai trò của
một nước tiếp nhận đầu tư của các tập đoàn đa quốc gia và chính sách của
quốc gia đó đối với dòng vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài đổ vào trong
nước. Hai nước có đầu tư lớn nhất trong vòng 140 năm qua – nước Mỹ và
nước Anh – cũng là hai nước cởi mở nhất với đầu tư nước ngoài. Nhật Bản
đã bắt đầu tự mở cửa cho đầu tư nước ngoài vào khi các công ty của Nhật
Bản đầu tư nhiều sang các nước khác. Khi các nước vừa là nơi tiếp nhận đầu
tư của các công ty nước ngoài vừa là nơi đặt trụ sở của các công ty mẹ của
các tập đoàn đa quốc gia, họ không thể áp dụng các chính sách phản ánh
những mối quan tâm của các nước chỉ thuần túy tiếp nhận đầu tư nước
ngoài. Các nỗ lực của nước Mỹ và nước Anh trong việc kiểm soát dòng vốn
đầu tư trực tiếp của nước ngoài đổ vào hai nước này sẽ tạo ra sự trả đũa mà
sẽ khiến cho các công ty của họ gặp phải khó khăn hơn trong việc đầu ra ra
nước ngoài. Bởi vì các nước đang phát triển đã có lịch sử là các nước tiếp
nhận đầu tư từ nước ngoài song hiếm khi là nơi đặt trụ sở của các tập đoàn
đa quốc gia, các mối quan tâm của họ có phạm vi hẹp hơn, chỉ dựa trên các
vấn đề của nước tiếp nhận đầu tư và không ngại bị trả đũa.
Cuối cùng, có những sự khác biệt cơ bản trong việc chính phủ các nước sử
dụng các biện pháp can thiệp của nhà nước trong nền kinh tế quốc gia. Mặc
dù nhiều nước đang phát triển đã theo đuổi các chiến lược áp dụng biện pháp
công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu đòi hỏi phải có sự can thiệp của nhà
nước, phần lớn các nước công nghiệp hóa tiên tiến đã sẵn sàng cho phép thị
trường dẫn dắt hoạt động kinh tế nhiều hơn. Các thái độ khác nhau về vai trò
của chính phủ trong nền kinh tế quốc gia đã tạo ra các biện pháp khác nhau
đối với việc tiếp cận vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài. Thậm chí các
trường hợp ngoại lệ đối với xu hướng không can thiệp tại các nước công
nghiệp hóa tiên tiến cũng phù hợp với yếu tố này: Chính phủ của hai nước
hạn chế nhất đối với vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài, Nhật Bản và Pháp,
cũng là hai chính phủ dựa nhiều nhất vào các chính sách công nghiệp để
thúc đẩy hoạt động sản xuất trong nước. Do đó, các cố gắng kiểm soát hoạt
động của các tập đoàn đa quốc gia có khả năng xảy ra nhiều nhất tại các
nước mà chính phủ ở đó đóng một vai trò to lớn trong nền kinh tế.
Tất cả các yếu tố này đều cho thấy là chúng ta không thể thấy có sự dịch
chuyển đột ngột khỏi thái độ có tính chất của chủ nghĩa tự do hơn đối với
vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài, thái độ đã thịnh hành tại các nước đang
phát triển kể từ cuối những năm 1990, qua trở lại các hoạt động có tính chất
hạn chế hơn, vốn là đặc điểm của phần lớn thời kỳ Chiến tranh thế giới thứ
hai. Các nước đang phát triển đã trở nên đa dạng hóa hơn và hiện nay đang
thu hút thêm đầu tư nước ngoài vào lĩnh vực chế tạo hơn là vào lĩnh vực khai
thác tài nguyên thiên nhiên. Kết quả là, một số, mặc dù chắc chắn không
phải là tất cả, các nước này đều giảm bớt việc dễ bị nước ngoài chi phối
trong thời đại ngày nay hơn so với trong thế kỷ 20. Bên cạnh đó, một số
nước đang phát triển đang dần dần chuyển đổi từ chỗ chỉ là một nước tiếp
nhận đầu tư nước ngoài sang thành một quốc gia có cả trụ sở công ty mẹ của
các tập đoàn đa quốc gia. Mặc dù chỉ liên quan đến một số ít các nước tại
Đông Á và châu Mỹ La tinh, xu hướng này sẽ dần dần khiến cho chính phủ
các nước này ngày càng miễn cưỡng khi phải hạn chế hoạt động của các
công ty nước ngoài đầu tư vào đất nước họ. Cuối cùng là không có bằng
chứng nào về việc chuyển đổi trong thời gian tới quay trở lại các chiến lược
can thiệp của nhà nước. Chừng nào các nước đang phát triển còn tiếp tục
theo đuổi các chiến lược theo đường lối của chủ nghĩa tự do, họ sẽ tiếp tục
khiến cho các công ty nước ngoài dễ dàng hơn, chứ không phải là khó khăn
hơn, khi tham gia vào nền kinh tế trong nước.
Sự kiểm soát quốc tế đối với các tập đoàn đa quốc gia
Không có những quy định quốc tế có tính chất toàn diện để kiểm soát hoạt
động của các tập đoàn đa quốc gia. Điều này không phải là bởi vì chính phủ
các nước chưa bao giờ cố gắng đưa ra các quy định đa phương. Trong thực
tế, chính phủ các nước đã nhiều lần cố gắng hình thành các quy định đó
trong thời gian 50 năm qua. Song cho đến tận ngày nay, các nỗ lực này vẫn
hầu như không đạt được kết quả. Có những quy định không toàn diện do Tổ
chức Thương mại Thế giới (WTO) đề ra, cũng như các quy định ít có tính
chất ràng buộc hơn trong khối Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế OECD.
Cũng có một số quy tắc quốc tế đã định hình, như chương quy định về đầu
tư của Thỏa thuận Tự do thương mại Mỹ (NAFTA), các quy định đó chỉ áp
dụng đối với một số nước. Lý do khiến không có các thỏa thuận đầu tư quốc
tế toàn diện là mâu thuẫn giữa các nước công nghiệp hóa tiên tiến xuất khẩu
vốn và các nước đang phát triển nhập khẩu vốn đã cản trở thỏa thuận về các
quy định đó. Các nước đang phát triển đã ủng hộ các nguyên tắc quốc tế luật
hóa quyền của các nước này được kiểm soát các công ty nước ngoài đang
hoạt động bên trong lãnh thổ của họ. Các nước công nghiệp hóa tiên tiến đã
theo đuổi các nguyên tắc bao vệ vốn đầu tư nước ngoài bằng việc hạn chế
khả năng của các nước tiếp nhận đầu tư kiểm soát các tập đoàn đa quốc gia
đang hoạt động trong nền kinh tế của họ. Với các mục đích khác nhau như
vậy, thỏa thuận về các nguyên tắc toàn diện về đầu tư nước ngoài đã không
thể đạt được. Trong phần tiếp theo, chúng ta sẽ xem xét các nỗ lực thỏa
thuận về các nguyên tắc đầu tư quốc tế, tìm hiểu về các nguyên tắc này từ
cuối thế kỷ 19.
Trong lịch sử, các quy tắc quốc tế kiểm soát vốn đầu tư trực tiếp của nước
ngoài đã dựa trên bốn nguyên tắc pháp lý. Trước tiên, các khoản đầu tư nước
ngoài là tài sản riêng cần phải được đối xử ít nhất cũng thuận lợi như tài sản
riêng trong nước. Thứ hai là, chính phủ các nước có quyền sung công các
khoản đầu tư nước ngoài, nhưng chỉ để phục vụ một mục đích công. Thứ ba
là, khi một chính phủ sung công một khoản đầu tư nước ngoài, nó phải bồi
thường cho chủ sở hữu đầy đủ giá trị của tài sản đã bị sung công đó, hoặc
theo thuật ngữ pháp lý, việc bồi thường sẽ cần phải “đầy đủ, hiệu quả và kịp
thời” (Akehurst 1984, 91 – 92). Cuối cùng, các nhà đầu tư nước ngoài có
quyền khiếu kiện tại nước họ trong trường hợp có tranh chấp với nước tiếp
nhận đầu tư. Mặc dù các nguyên tắc đó được thiết kế để bảo vệ tài sản của
các nhà đầu tư nước ngoài và do đó phản ánh rõ ràng lợi ích của các nước
xuất khẩu vốn, cả các nước xuất khẩu vốn và các nước nhập khẩu vốn đều
chấp nhận các nguyên tắc đó trong suốt thế kỷ thứ 19 (Lipson 1985). Một
ngoại lệ là sự thách thức của chính phủ các nước ở châu Mỹ La tinh đối với
quyền can thiệp vào các nước khác vào nước tiếp nhận đầu tư để hỗ trợ các
công ty của mình. Vào cuối thế kỷ thứ 19, chính phủ các nước thuộc châu
Mỹ La tinh đã đưa ra học thuyết Calvo (được đặt tên theo tên của học giả
pháp lý người Ác hen ti na là Carlos Calvo, người đầu tiên đưa ra học thuyết
này vào năm 1868), học thuyết này cho rằng không có chính phủ nào được
quyền can thiệp vào một quốc gia khác để thực thi các yêu cầu riêng tư của
các công dân của mình (Lipson 1985, 19).
Các nước nhập khẩu vốn đã bắt đầu thách thức các nguyên tắc pháp lý này
mạnh mẽ hơn trong giai đoạn sau Chiến tranh thế giới thứ hai (Lipson 1985).
Thách thức đầu tiên là tại Liên Xô, nơi mà cuộc cách mạng năm 1917 đã đưa
một chính phủ theo tư tưởng Mác – Lê-nin lên nắm quyền, và chính phủ này
từ chối tư tưởng về tài sản riêng. Việc quốc hữu hóa toàn bộ các ngành sản
xuất sau khi lên nắm quyền của chính phủ này đã tạo thành sự công kích
mạnh mẽ nhất từ trước đến thời điểm đó đối với vốn nước ngoài” và tích cực
xác định lại vai trò của chính phủ trong nền kinh tế (Lipson 1985, 67). Chính
phủ của một số nước châu Mỹ La tinh cũng bắt đầu sung công các khoản
đầu tư nước ngoài trong giai đoạn này, đặc biệt trong các ngành công nghiệp
khai khoáng và dịch vụ công ích. Các hành động này đã mở rộng khái niệm
“mục đích công” đứng đằng sau quyền được quốc tế thừa nhận về sung công
tài sản, từ sự liên hệ truyền thống của hoạt động này với lĩnh vực nổi bật
sang một sự liên hệ trên phạm vi rộng hơn nhiều với vai trò của nhà nước
trong quốc tế phát triển kinh tế. Bên cạnh đó, các đợt quốc hữu hóa trên quy
mô lớn đó đã đưa ra một thách thức đối với nguyên tắc về bồi thường. Lấy ví
dụ như, Chính phủ Liên Xô đã liên hệ giữa sự bồi thường cho các nhà đầu tư
nước ngoài với các đòi hỏi đối với chính phủ các nước phương Tây về các
thiệt hại do lực lượng quân sự của các nước này gây ra trong cuộc nội chiến
sau cuộc cách mạng tháng 10 Nga (Lipson 1985, 67).
Nước Mỹ đã cố gắng hình thành lại cơ sở pháp lý truyền thống đối với việc
bảo vệ đầu tư sau Chiến tranh thế giới thứ hai. Là nước xuất khẩu đầu tư lớn
nhất, và trong Chiến tranh thế giới thứ hai, là nước duy nhất xuất khẩu vốn,
nước Mỹ có lợi ích rõ ràng trong việc hình thành các quy định đa phương
đảm bảo cho các khoản đầu tư của nước Mỹ tại các nước khác. Song các cố
gắng của Mỹ nhằm đạt được mục đích này thông qua việc lồng ghép các
nguyên tắc pháp lý trong lịch sử vào Tổ chức Thương mại Quốc tế (ITO) đã
gặp phải sự phản đối của các nước nhập khẩu vốn. Chính phủ các nước ở
châu Mỹ La tinh, Ấn Độ, và Australia đã có thể đưa ra một tập hợp các điều
khoản chính thức tạo ra quyền của các nước tiếp nhận đầu tư nhằm kiểm
soát các khoản đầu tư nước ngoài bên trong lãnh thổ của mình hơn là đem lại
an ninh mà các công ty Mỹ đang tìm kiếm (Brown 1965; Lipson 1985, 87).
Kết quả là, doanh nghiệp Mỹ đã phản đối mạnh mẽ các hợp phần về đầu tư
của Tổ chức Thương mại Quốc tế (ITO). Như Hội đồng Ngoại thương Quốc
gia của Mỹ đã nhận xét: “Điều khoản [về đầu tư] không chỉ không bảo vệ
cho các khoản đầu tư nước ngoài của nước Mỹ mà còn tạo ra ít sự bảo vệ
hơn so với mức độ được bảo vệ trong hiện tại” (Diebold 1952, 18). Sự phản
đối của các doanh nghiệp Mỹ đối với các điều khoản về đầu tư là một lý do
chính khiến Tổ chức Thương mại Quốc tế (ITO) không nhận được sự ủng hộ
của Quốc hội Mỹ.
Kinh nghiệm của Tổ chức Thương mại Quốc tế (ITO) là điều quan trọng vì
hai lý do. Trước tiên, sự thất bại của Tổ chức Thương mại Quốc tế đồng
nghĩa với việc không có nguyên tắc quốc tế nào chi phối vốn đầu tư trực tiếp
của nước ngoài. Thay vào đó, Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại
(GATT) đã trở thành trung tâm của hệ thống thương mại, và hiệp định đó
hầu như không nói gì về đầu tư nước ngoài. Thứ hai, và khái quát hơn, sự
thất bại của Tổ chức Thương mại Quốc tế (ITO) đã phán ánh một mâu thuẫn
căn bản chi phối các cuộc thảo luận quốc tế về các quy tắc kiểm soát vốn
đầu tư trực tiếp của nước ngoài cho đến tận ngày nay. Với sự dẫn đầu của
nước Mỹ, các nước công nghiệp hóa tiên tiến, với vai trò là các nước xuất
khẩu vốn, đã nhấn mạnh nhiều nhất đối với việc hình thành các quy tắc quốc
tế kiểm soát hành vi của nước tiếp nhận đầu tư nhằm bảo vệ cho các lợi ích
của các tập đoàn đa quốc gia của họ. Ngược lại, các nước đang phát triển,
với vai trò là các nhà nhập khẩu vốn, đã nhấn mạnh nhiều nhất đến việc hình
thành các quy tắc quốc tế chi phối hành vi của các tập đoàn đa quốc gia để
các quốc gia này duy trì được quyền kiểm soát của họ đối với nền kinh tế
quốc gia của mình. Sự mâu thuẫn căn bản này đã phổ biến trong hơn 50 năm
thảo luận về các quy tắc quốc tế và do đó cho đến nay vẫn còn cản trở thỏa
thuận về bất cứ quy tắc có tính chất toàn diện nào.
Trong những năm 1960 và 1970, các nước đang phát triển phần lớn đề ra
chương trình nghị sự gồm các cuộc thảo luận quốc tế về vốn đầu tư trực tiếp
của nước ngoài. Thông qua Liên hợp quốc, các nước đang phát triển đã tìm
cách tạo ra các quy tắc đầu tư quốc tế phản ánh các mối quan tâm và lợi ích
của họ với tư cách là các nhà nhập khẩu vốn. Nỗ lực kiểm soát các tập đoàn
đa quốc gia đã trở thành một yếu tố trung tâm của Trật tự Kinh tế Quốc tế
mới (NIEO), trong đó các nước đang phát triển đã tìm kiếm hai mục tiêu lớn
được thiết kế để “tối đa hóa các đóng góp của các tập đoàn đa quốc gia đối
với sự phát triển kinh tế và xã hội của các nước mà các tập đoàn đa quốc gia
đang hoạt động tại đó” (Sauvant và Aranda 1994, 99).
Các nước đang phát triển đã tìm kiếm sự công nhận của quốc tế đối với việc
họ có quyền kiểm soát toàn diện đối với tất cả các hoạt động kinh tế bên
trong lãnh thổ của mình. Để đạt được mục đích này, các nước này đã tìm
được đường đi thông qua Nghị quyết của Liên hợp quốc về Chủ quyền lâu
dài đối với các nguồn tài nguyên thiên nhiên, được đưa ra trong năm 1962.
Nghị quyết này đã công nhận quyền của các nước tiếp nhận đầu tư thực hiện
quyền kiểm soát toàn diện đối với các nguồn tài nguyên thiên nhiên của
mình và đối với các công ty nước ngoài đang hoạt động bên trong lãnh thổ
của mình nhằm khai thác các nguồn tài nguyên này. Nghị quyết này đã
khẳng định quyền của chính phủ các nước tiếp nhận đầu tư trong việc sung
công các khoản đầu tư của nước ngoài và quyết định về mức bồi thường phù
hợp trong trường hợp tiến hành sung công (de Rivero 1980, 92 – 93;
Akehurst 1984, 93). Mục đích của nghị quyết này, và các nghị quyết khác
được đưa ra sau đó trong giai đoạn những năm 1960 và 1970, là thay đổi cơ
sở pháp lý đối với việc bồi thường từ chỗ phải chi trả toàn bộ giá trị của tài
sản bị sung công sang chỗ chi trả theo mức mà chính phủ thực hiện sung
công tài sản đó xác định là phù hợp. Như Akehurst (1984, 93) đã chỉ ra, cách
tiếp cận này hàm ý là mức bồi thường có thể là khá thấp.
Các nước đang phát triển cũng đã tìm cách lập một bộ quy tắc kiểm soát
hành vi của các tập đoàn đa quốc gia. Một bộ quy tắc như vậy nhằm kiểm
soát hành vi của các tập đoàn đa quốc gia trong năm lĩnh vực rộng lớn
(Asante 1980, 124; de Rivero, 95 – 96). Trước tiên, bộ quy tắc này sẽ ngăn
cản các tập đoàn đa quốc gia không được can thiệp vào các công việc nội bộ
của các nước tiếp nhận đầu tư của họ. Thứ hai, bộ quy tắc này sẽ kiểm soát
các hoạt động kinh tế của các tập đoàn đa quốc gia bên trong lãnh thổ của
các nước tiếp nhận đầu tư nhằm đảm bảo là các hoạt động này tuân thủ theo
các mục tiêu phát triển đã được công bố của chính phủ các nước đó. Thứ ba,
bộ quy tắc này sẽ đảm bảo rằng công nghệ và các kỹ năng quản lý được
chuyển giao cho các nước tiếp nhận đầu tư với các điều kiện có lợi. Thứ tư,
bộ quy tắc này sẽ kiểm soát việc chuyển các khoản lợi nhuận của các tập
đoàn đa quốc gia về nước. Cuối cùng, bộ quy tắc này sẽ khuyến khích các
tập đoàn đa quốc gia tái đầu tư các khoản lợi nhuận thu được vào các nước
tiếp nhận đầu tư. Nói tóm lại, các hợp phần khác nhau của bộ quy tắc này
được thiết kế để đảm bảo là các tập đoàn đa quốc gia sẽ đóng góp nhiều nhất
có thể được vào các nước mà họ đang hoạt động tại đó. Các hợp phần này sẽ
đạt được hiệu quả đó bằng cách đảm bảo là các hoạt động của các tập đoàn
đa quốc gia “tương thích với phương tiện và nhu cầu dài hạn mà chính phủ
các nước nhập khẩu vốn đã xác định trong các kế hoạch phát triển của họ”
(de Rivero 1980, 96).
Các nỗ lực của các nước đang phát triển trong việc đưa ra một bộ quy tắc
ứng xử cho các tập đoàn đa quốc gia, cũng giống như Trật tự Kinh tế Quốc
tế mới có phạm vi rộng lớn hơn, mà bộ quy tắc ứng xử đó là một phần, đã
gặp phải sự phản đối của các nước công nghiệp hóa tiên tiến. Mặc dù các
nước đang phát triển muốn bộ quy tắc ứng xử này có tính chất ràng buộc,
các nước công nghiệp hóa tiên tiến đã gây sức ép để bộ quy tắc chỉ có tính
chất tự nguyện thực hiện; Bên cạnh đó, mặc dù các nước đang phát triển
mong muốn chỉ kiểm soát các tập đoàn đa quốc gia, chính phủ các nước xuất
khẩu vốn lại đòi hỏi bất cứ bộ quy tắc nào kiểm soát hành vi của các tập
đoàn đa quốc gia cũng cần phải đi kèm với một bộ quy tắc kiểm soát hành vi
của các nước tiếp nhận đầu tư (Sauvant và Aranda 1994, 99). Chính phủ các
nước đã thảo luận về cả hai bộ quy tắc này trong suốt giai đoạn cuối những
năm 1970 và đầu những năm 1980, hoàn thành bản thảo của cả hai bộ quy
tắc này vào năm 1982. Tuy nhiên, các bộ quy tắc được soạn thảo ra đã
không bao giờ được thực thi, mặc dù chúng cũng chưa bao giờ bị chính thức
bác bỏ. Thay vào đó, các bộ quy tắc này vẫn ở trong tình trạng lấp lửng
trong 10 năm, cho đến tận năm 1992, một ủy ban của Liên hợp quốc đã
khuyến nghị là chính phủ các nước cần tìm một biện pháp thay thế (Graham
1996, 78 – 79).
Cho đến đầu những năm 1980, quyền mặc cả trong các cuộc thương lượng
quốc tế đang quay trở lại với các nước công nghiệp hóa tiên tiến. Các nước
xuất khẩu vốn này đã sử dụng lợi thế này để đưa lịch trình thương lượng
hướng về phía kiểm soát hành vi của các nước tiếp nhận đầu tư. Một số bước
ban đầu đã được tiến hành trong Vòng đàm phán Urugoay. Dưới sức ép của
nước Mỹ, các biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại (TRIMs) đã được
đặt lên bàn nghị sự. Các biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại là
một chính sách của chính phủ đối với vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài
hoặc các tập đoàn đa quốc gia; chính sách đó có tác động đến các hoạt động
nhập khẩu và xuất khẩu của đất nước đó. Lấy ví dụ như, các yêu cầu về tỷ lệ
nội địa hóa hoặc cân bằng cán cân thương mại buộc các công ty phải nhập
khẩu ít nguyên liệu đầu vào hơn hoặc xuất khẩu nhiều sản phẩm mà họ sản
xuất ra hơn so với việc nếu không có các yêu cầu đó của chính phủ. Kết quả
là, các yêu cầu đó làm biến dạng thương mại quốc tế. Bằng việc đặt các biện
pháp đầu tư liên quan đến thương mại lên bàn nghị sự của Hiệp định chung
về Thuế quan và Thương mại (GATT), nước Mỹ đã tìm cách đạt được một
thỏa thuận mở rộng liên quan đến 13 chính sách khác nhau của chính phủ,
bao gồm cả các yêu cầu về doanh thu trong nước, các hạn chế về hối đoái,
các yêu cầu về xuất khẩu, các động cơ khuyến khích đầu tư, các yêu cầu về
giấy phép, các hạn chế về số tiền được chuyển dịch, các yêu cầu về chuyển
giao công nghệ, và các yêu cầu về cân bằng cán cân thanh toán; 13 chính
sách này có tác động đến các khoản đầu tư nước ngoài (Croome 1995). Các
quy định đó sẽ hạn chế hầu hết các khía cạnh của nỗ lực của các nước tiếp
nhận đầu tư nhằm quản lý các công ty nước ngoài. Nhiều nước công nghiệp
hóa tiên tiến khác đã ủng hộ nỗ lực này của nước Mỹ, mặc dù không phải tất
cả các nước đều chia sẻ mong muốn của Mỹ muốn đạt được một thỏa thuận
về lâu dài như vậy. Nhật Bản đã ủng hộ các mục tiêu của Mỹ một cách mạnh
mẽ nhất. Liên minh châu Âu đã đề xuất một danh sách rút gọn về các hạn
chế chính sách, và các nước khu vực Scandinavia muốn hạn chế thỏa thuận
trong phạm vi các yêu cầu về tỷ lệ nội địa hóa và hoạt động xuất khẩu.
Các nước đang phát triển đã kịch liệt phản đối các mục tiêu đó của nước Mỹ.
Phần lớn các nước đều miễn cưỡng việc các biện pháp đầu tư liên quan đến
thương mại được đưa vào trong Hiệp định chung về Thuế quan và Thương
mại (GATT). Một nhóm các nước lớn dẫn đầu là Argentina, Brazil, Trung
quốc, Ai Cập, Ấn Độ, và Nigeria có những phản ứng mạnh mẽ nhất. Nhóm
các nước phản đối này đã lập luận rằng “các cân nhắc về phát triển đã quan
trọng hơn bất cứ tác động thương mại bất lợi nào mà các biện pháp đầu tư
liên quan đến thương mại có thể tạo ra, và không cần đến bất cứ điều khoản
mới nào của Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (GATT) để
kiểm soát chúng” (Croome 1995, 259). Ngược với các mục tiêu rộng lớn mà
các nước công nghiệp hóa tiên tiến tìm cách đạt được, nhóm các nước đang
phát triển muốn hạn chế bất cứ thỏa thuận chính thức nào về các biện pháp
giải quyết “các tác động thương mại bất lợi to lớn và trực tiếp” của các chính
sách đầu tư (Croome 1995, 259). Ngay cả lúc đó, nhóm các nước đang phát
triển muốn hạn chế tác động của các biện pháp đó, và đề ra danh sách 13
mục tiêu phát triển mà các nước trong nhóm này cho rằng sẽ điều chỉnh việc
áp dụng các biện pháp đầu tư. Hạn chế quốc tế duy nhất mà nhóm này đề
xuất là một biện pháp không có tính chất ràng buộc nhằm khuyến khích
chính phủ các nước “tìm cách tránh” áp dụng các biện pháp đầu tư liên quan
đến thương mại theo cách làm méo mó hoạt động thương mại hoặc làm tổn
thương đến các thành viên khác của Hiệp định chung về Thuế quan và
Thương mại (GATT).
Cuối cùng các nước đã đạt được một thỏa thuận hạn hẹp. Hai thay đổi đã
khiến các nước có thể đạt được thỏa thuận chính thức. Một mặt thì các nước
công nghiệp hóa tiên tiến đã giảm bớt phạm vi các yêu cầu của họ, đồng ý
tập trung vào bốn biện pháp đầu tư: các quy định về tỷ lệ nội địa hóa, các
biện pháp cân bằng cán cân thương mại yêu cầu lượng hàng hóa do một
công ty nhập khẩu cần phải cân bằng với lượng hàng hóa mà công ty đó xuất
khẩu, các thực tiễn hoạt động hối đoái hạn chế, và các giới hạn đối với khả
năng kết nối giữa các biện pháp khuyến khích đầu tư và các yêu cầu về kết
quả xuất khẩu. Mặt khác, thái độ của các nước đang phát triển đối với vốn
đầu tư trực tiếp của nước ngoài cũng đã thay đổi kể từ đầu những năm 1980:
Như chúng ta đã thấy trong phần trước, giai đoạn cuối những năm 1980 đã
chứng kiến sự tự do hóa mạnh trong chính sách của các nước này đối với
vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài, cũng như việc giảm các cảm giác dân
tộc, hay tức giận và chống lại các tập đoàn đa quốc gia, những cảm giác vốn
đã phổ biến trong suốt giai đoạn những năm 1970. Việc các nước đang phát
triển giảm bớt nhu cầu kiểm soát các hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia
trên phạm vi rộng đã khiến họ có sự tự nguyện lớn hơn trong việc chấp nhận
một số quy định quốc tế hạn chế hành vi của họ với tư cách là các nước tiếp
nhận đầu tư.
Việc không đạt được một thỏa thuận trên phạm vi rộng hơn trong Vòng đàm
phán Urugoay đã khiến các nước công nghiệp hóa tiên tiến bắt đầu thỏa luận
về một Hiệp định đa phương về Đầu tư (MAI) bên trong nội bộ khối Tổ
chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) vào tháng 5 năm 1995. Dường
như Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế đã tạo ra ít nhất ba ưu điểm so
với Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) trên phương diện là diễn đàn thỏa
thuận về đầu tư. Bởi vì chỉ có các nước công nghiệp hóa tiên tiến mới đủ tư
cách là thành viên của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế, và tất cả các
nước thành viên đều chung một cam kết trên nguyên tắc là tuân theo các quy
định có tính chất tự do, các cuộc thương lượng đàm phán bên trong khối Tổ
chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế dường như ít có khả năng gặp phải những
trở ngại do mâu thuẫn giữa các nước thành viên hơn so với các cuộc thương
lượng đàm phán trong Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Hơn thế nữa,
bởi vì khoảng 65 % tổng số vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài được thực
hiện bên trong các nước công nghiệp hóa tiên tiến, một thỏa thuận giữa các
thành viên của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) sẽ chi phối
đến phần lớn các khoản đầu tư quốc tế. Cuối cùng, một thỏa thuận dựa trên
cơ sở của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) sẽ không ngăn cản
các nước đang phát triển tham gi. Thỏa thuận này được thiết kế làm một
công cụ mà các nước không phải là thành viên của Tổ chức Hợp tác và Phát
triển Kinh tế (OECD) có thể tham gia nếu họ muốn.
Thỏa thuận đa phương về đầu tư (MAI) được thiết kế nhằm thúc đẩy hơn
nữa việc tự do hóa vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài và tạo ra sự an toàn
hơn cho các nhà đầu tư nước ngoài. Tự do hóa sẽ đạt được thông qua việc
dựa trên thỏa thuận về hai nguyên tắc cơ bản. Nguyên tắc đầu tiên là đối xử
quốc gia, nguyên tắc này buộc chính phủ các nước phải đối xử với các công
ty thuộc sở hữu của nước ngoài đang hoạt động trong nền kinh tế trong nước
không khác biệt so với việc đối xử với các công ty trong nước. Nguyên tắc
thứ hai là quy chế tối huệ quốc, nguyên tắc này đòi hỏi chính phủ các nước
phải đối xử với các công ty nước ngoài thuộc mỗi nước là thành viên của
thỏa thuận này theo các điều kiện mà quốc gia đó đối xử với các công ty của
tất cả các quốc gia thành viên khác của thỏa thuận này. Hai nguyên tắc này
có ý nghĩa là chính phủ các nước không được phép phân biệt đối xử với các
công ty từ bất cứ quốc gia nào nhằm có lợi cho các công ty trong nước hay
các công ty nước ngoài đến từ các quốc gia khác. Để tạo ra sự an toàn hơn
cho các nhà đầu tư nước ngoài, thỏa thuận này đã bao gồm cả một tiêu chuẩn
có tính chất lịch sử chi phối việc chính phủ sung công tài sản, thông qua đó
đã luật hóa quyền được bồi thường kịp thời, hiệu quả và phù hợp. Bên cạnh
đó, bản thảo thỏa thuận này đã hạn chế việc chính phủ các nước có khả năng
giới hạn việc các công ty có thể chuyển các khoản lợi nhuận, cổ tức, và bán
các tài sản về nước. Thỏa thuận này cũng cung cấp một cơ chế giải quyết
tranh chấp dựa theo mô hình cơ chế giải quyết tranh chấp của Hiệp định Tự
do thương mại Bắc Mỹ (NAFTA), hiệp định này cho phép hình thức khiếu
nại của một nhà nước đối với một nhà nước và của một công ty đối với một
nhà nước.
Tuy nhiên, các cuộc đàm phán đã không đạt được kết quả do có mâu thuẫn
giữa chính phủ các nước thành viên Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế
(OECD) và có sự phản đối mạnh mẽ và rõ ràng từ các nhóm bên ngoài tiến
trình này. Mâu thuẫn giữa chính phủ các nước Tổ chức Hợp tác và Phát triển
Kinh tế đã làm chậm tiến trình đàm phán một cách đáng kể, vì chính phủ các
nước thành viên trước tiên đề ra các đường lối và sau đó bận soạn thảo các
ngoại lệ bằng văn bản đối với các quy định chung. Lời mở đầu của hiệp ước
này chứa đựng 17 chú thích ở cuối trang đề cập đến những mối quan ngại và
e dè của chính phủ các nước thành viên khác nhau (Kobrin 1998). Cho đến
năm 1997, chính phủ các nước thành viên Tổ chức Hợp tác và Phát triển
Kinh tế đã kèm thêm vài trăm trang mô tả các ngoại lệ đối với việc bán đất
nông nghiệp, các ngành công nghiệp văn hóa (đặc biệt là phim và truyền
hình), và các cơ quan xúc tiến đầu tư do chính phủ tài trợ. Nước Mỹ đã gây
sức ép đưa vào thêm các tiêu chuẩn về lao động và môi trường, bất chấp sự
phản đối của chính phủ các nước thành viên khác của Tổ chức Hợp tác và
Phát triển Kinh tế. Các nước đang phát triển cũng bắt đầu thể hiện sự phản
đối đối với hiệp định đang hình thành này và lập luận rằng hiệp định này
kiểm soát hành vi của các nước tiếp nhận đầu tư, song không có điều khoản
nào kiểm soát hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia. Hơn thế nữa, các
nước đang phát triển có mối quan ngại là Hiệp định đa phương về đầu tư sau
đó có thể được sử dụng để làm tiền đề cho một thỏa thuận trên phạm vi rộng
lớn hơn về đầu tư được đàm phán tại Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO).
Nếu như vậy, đến lúc đó họ sẽ bị buộc phải chấp nhận các quy định đầu tư
mà họ không hề có chút vai trò nào trong việc đàm phán thỏa thuận.
Có lẽ sự phản đối mạnh mẽ nhất đối với Hiệp định đa phương về đầu tư xuất
phát từ một nguồn gốc không ai ngờ đến: Một liên minh rộng lớn và có tiếng
nói quan trọng bao gồm các nhóm lợi ích từ khắp nơi trên thế giới. Sự phản
đối công khai đã được bản thảo về Hiệp định đa phương về đầu tư đăng trên
một trang web của Public Citizen vào tháng 2 năm 1997 châm ngòi. (Public
Citizen là một nhóm lợi ích công chúng phi lợi nhuận do Ralph Nader lập
ra.) Việc cho đăng tải bản thảo hiệp định này dẫn đến sự xuất hiện nhanh
chóng của một liên minh liên quốc gia gồm các nhóm lợi ích phản đối Hiệp
định đa phương về đầu tư. Như Stephen Kobrin đã nhận xét, “Một liên minh
bao gồm các thành viên kỳ lạ đã xuất hiện từ việc phản đối hiệp định này,
bao gồm cả AFL – CIO, Tổ chức Ân xá Quốc tế, Quỹ Bảo tồn Australia, Tổ
chức Những người bạn của Trái đất, nhóm Public Citizen, Câu lạc bộ Sierra,
Mạng lưới Thế giới thứ ba, Công đoàn Công nhân ngành thép của Mỹ, Hiệp
hội Các thống đốc miền tây, và Phong trào Phát triển Thế giới” (Kobrin
1998, 98). Người ta đã ước tính là tổng cộng có khoảng 600 tổ chức ở gần
70 nước đã lên tiến phản đối hiệp định được đề xuất này (Kobrin 1998, 97).
Sự phản đối của các nhóm lợi ích tập trung vào các hợp phần cụ thể của dự
thảo hiệp định này và đối với những mối quan ngại lớn hơn về quá trình toàn
cầu hóa (Kobrin 1998). Các mối quan ngại cụ thể về hiệp ước này bao gồm
những tuyên bố cho rằng, mặc dù Hiệp định đa phương về đầu tư đem lại
những quyền lợi đáng kể cho các tập đoàn đa quốc gia và áp đặt các trách
nhiệm lên vai các nước tiếp nhận đầu tư, song hiệp định này không quy định
về các quyền của các nước tiếp nhận đầu tư và cũng không áp đặt nghĩa vụ
nào đối với các công nhân, người tiêu dùng, hoặc môi trường có liên quan
tới các tập đoàn đa quốc gia. Bên cạnh đó, các ý kiến phản đối lập luận rằng
hiệp định này áp đặt quá nhiều hạn chế đối với khả năng cho phép chính
quyền các quốc gia và địa phương kiểm soát hoạt động kinh tế. Cuối cùng,
các ý kiến phản đối đã cho rằng các cơ chế giải quyết tranh chấp sẽ được
đưa ra với tư cách là một phần của hiệp định này đã dịch chuyển quyền lực
từ tay của các nhà chính trị quốc gia được bầu cử một cách dân chủ sang tay
các quan chức quốc tế không hề có trách nhiệm giải trình nào đối với người
dân. Nhìn trên bình diện rộng hơn, các ý kiến đối lập đã lập luận là Hiệp
định đa phương về đầu tư là một bước phát triển hơn nữa của hiện tượng lớn
hơn là quá trình toàn cầu hóa, quá trình đã trao quá nhiều quyền lực cho các
công ty lớn với sự trả giá của người lao động và chủ quyền quốc gia.
Sự kết hợp giữa mâu thuẫn của chính phủ các nước thành viên Tổ chức Hợp
tác và Phát triển Kinh tế (OECD) về nội dung cụ thể của hiệp định này, sự
phản đối của các nước đang phát triển đứng ngoài các cuộc đàm phán, và sự
phản đối của công luận đã tạo thành tiếng nói quyết định. Khi sự phản đối
gia tăng, tiến trình của các cuộc đàm phán đã chậm lại. Vào tháng 4 năm
1997, Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đã tuyên bố sẽ tạm
dừng tiến trình này trong sáu tháng. Khi các cuộc đàm phán được nối lại vào
tháng 10, thời hạn chót để hoàn thành đã được lùi lại tháng 5 năm 1998. Khi
thời hạn này qua đi mà không đạt được một hiệp định hoàn chỉnh, thời hạn
này lại được lùi lại một lần nữa sang tháng 5 năm 1999. Trong khi đó, sự
phản đối bắt đầu có tác động đối với chính phủ các nước đang tham gia đàm
phán. Chính phủ New Zealand tuyên bố là nước này sẽ từ chối ký vào hiệp
định, và chính phủ Pháp và Anh rút lui sự ủng hộ của mình hoàn toàn hoặc
bắt đầu cân nhắc lại vị thế của mình (Warkentin và Mingst 2000). Các cuộc
đàm phán chấm dứt vào tháng 12 năm 1998 mà không đạt được một hiệp
định chính thức nào.
Do đó, mặc dù chính phủ các nước đã dành gần ba năm để đàm phán về các
nguyên tắc chi phối các tập đoàn đa quốc gia và các nước tiếp nhận đầu tư –
trong khuôn khổ của Liên hợp quốc, trong khuôn khổ của Hiệp định chung
về Thuế quan và Thương mại (GATT), và trong khuôn khổ Tổ chức Hợp tác
và Phát triển Kinh tế (OECD), họ đã không đưa ra được kết luận đối với một
bộ quy định mở rộng. Mâu thuẫn giữa các nước xuất khẩu vốn và các nước
nhập khẩu vốn đối với mục đích chính của một chế độ như vậy là lý do hàng
đầu dẫn đến việc không đạt được thành công này. Chính phủ các nước đã
không thể đồng ý về việc liệu các quy định đó có cần kiểm soát các nước
tiếp nhận đầu tư hay các tập đoàn đa quốc gia hay không. Thỏa thuận rõ ràng
– rằng các quy định quốc tế có thể kiểm soát cả hai một cách hữu ích – chưa
được hiện thực hóa theo cách có ý nghĩa. Sự xuất hiện trong thời gian gần
đây của chiến dịch chống lại quá trình toàn cầu hóa đã làm tăng thêm một
trở ngại nữa đối với thành công trong đàm phán thỏa thuận về một tập hợp
các quy định quốc tế nhằm kiểm soát vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài.
PHÂN TÍCH VÀ THẢO LUẬN CHÍNH SÁCH
CUỘC ĐUA TỚI ĐÁY
CÂU HỎI
Chính phủ các nước cần phản ứng như thế nào đối với nguy cơ về một “cuộc
đua tới đáy” làm suy yếu việc kiểm soát về lợi ích của người dân?
TỔNG QUAN
Một số học giả đã lập luận rằng sự gia tăng hoạt động của các tập đoàn đa
quốc gia đã làm xuất hiện một động thái “cuộc đua tới đáy” trong quy định
của chính phủ. Chính phủ các nước trên thế giới đã duy trì các chuẩn mực
kiểm soát khác nhau. Chính phủ một số nước đã thực thi các quy định chặt
chẽ liên quan đến việc các công ty có thể đối xử với người lao động như thế
nào, các công ty phải xử lý các chất thải độc hại và các chất thải khác như
thế nào, và các công ty cần phải thực hiện các hoạt động kinh doanh khác
của họ như thế nào. Chính phủ các nước khác lại duy trì môi trường kiểm
soát ít chặt chẽ hơn cho phép các công ty tham gia vào các hoạt động bất
hợp pháp tại các nước khác.
Nhiều quy định trong số này tác động đến chi phí sản xuất. Lấy ví dụ như,
một công ty sẽ phải chi phí nhiều hơn để xử lý các chất thải hóa chất trước
khi thải ra môi trường so với việc đơn giản là đổ thẳng chất thải chưa qua xử
lý vào một hố lấp đất. Do đó, các quy định cấp quốc gia đòi hỏi các công ty
phải xử lý các chất thải hóa chất của mình làm gia tăng các chi phí sản xuất.
Kết quả là, ngay cả nếu như tất cả các chi phí khác tại hai nước là như nhau,
các chuẩn mực kiểm soát khác nhau khiến cho việc sản xuất tại nước có
chuẩn mực thấp hơn sẽ làm giảm chi phí sản xuất.
Do đó, các tập đoàn đa quốc gia có thể can dự vào việc buôn bán quy định,
có nghĩa là họ có thể dịch chuyển các hoạt động của mình ra khỏi các nước
có các tiêu chuẩn kiểm soát chặt chẽ hơn đến các nước có các chuẩn mực
kiểm soát lỏng lẻo hơn. Chính phủ các nước có tiêu chuẩn cao sau đó sẽ cảm
thấy sức ép phải nới lỏng các quy định của mình nhằm khuyến khích các
công ty duy trì sản xuất trong nước. Kết quả là, quy định kiểm soát của quốc
gia sẽ ngày càng hướng về các hoạt động kiểm soát của nước có ít hạn chế
nhất. Chính phủ các nước từ chối tham gia vào cuộc đua này để thu hút đầu
tư sẽ bị bỏ rơi lại phía sau, được hưởng các lợi ích của các quy định kiểm
soát chặt chẽ, song lại phải chịu tác động của việc có ít khoản đầu tư hơn
nhiều. Chính phủ các nước cần làm gì để đáp lại các nguy cơ của cuộc đua
tới đáy này?
CÁC LỰA CHỌN CHÍNH SÁCH
- Đàm phán về các quy định quốc tế làm hài hòa quy định của các nước
trên thế giới. Việc tạo ra các quy định chung sẽ ngăn cản việc buôn
bán chính sách và cuộc đua tới đáy.
- Hạn chế vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài và hoạt động của các tập
đoàn đa quốc gia. Những hạn chế đó sẽ hạn chế sự năng động của các
doanh nghiệp, do đó khiến cho chính phủ các nước có thể duy trì được
các quy định kiểm soát quốc gia của mình.
PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH
- Liệu việc buôn bán chính sách có nhất thiết là một điều xấu trong
quan điểm về hiệu quả kinh tế hay không? Tại sao? Tại sao lại không?
- Các chính phủ sẽ đạt được thỏa thuận về các chuẩn mực kiểm soát
chung một cách dễ dàng hoặc khó khăn đến mức nào? Chúng ta sẽ xác
định các chi phí này như thế nào?
XÁC ĐỊNH QUAN ĐIỂM
- Bạn thích lựa chọn chính sách nào hơn? Hãy lý giải lựa chọn của bạn?
- Theo bạn thì quan điểm bạn lựa chọn sẽ gặp phải những phê phán
nào? Bạn sẽ bảo vệ ý kiến của mình trước những quan điểm phê phán
đó như thế nào?
NGUỒN:
Trên mạng Internet: Hãy tìm kiếm các tập đoàn đa quốc gia “cuộc đua tới đáy”. Việc
tìm kiếm này sẽ tạo ra thêm thông tin mà bạn có thể tiếp nhận, phần nhiều đều chỉ trích
gay gắt đối với quá trình toàn cầu hóa. Bài của Miles Kahleys “Mô hình hóa các cuộc đua
tới đáy” tìm hiểu về nhiều vấn đề có liên quan.
Sách báo: David Vogel và Robert Kagan, chủ biên, Động lực của Việc thay đổi quy
định: Quá trình toàn cầu hóa tác động như thế nào đến các chính sách kiểm soát của
quốc gia (Berkeley: Nhà in Đại học California, 2004); Daniel Drezner, “Bottom Feeder”,
Chính sách nước ngoài 121 (tháng 11/ 12 năm 2000): 64 – 70; Debora Spar và David
Yoffie, “Các tập đoàn đa quốc gia và Triển vọng về công bằng” Tạp chí Các vấn đề quốc
tế 52 (Mùa xuân 1999) : 557 – 581.
Kết luận
Chính trị của các tập đoàn đa quốc gia xuất hiện từ các lợi ích cạnh tranh
giữa các nước tiếp nhận đầu tư, các nước chủ nhà của các tập đoàn đa quốc
gia, và bản thân các tập đoàn đa quốc gia. Mỗi nhóm đều có những lợi ích
riêng liên quan đến vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài. Các tập đoàn đa
quốc gia muốn được hoạt động tự do trên phạm vi toàn cầu, và hầu như
không có các hạn chế của chính phủ các nước đối với các hoạt động của họ.
Các nước tiếp nhận đầu tư muốn đảm bảo là hoạt động của các tập đoàn đa
quốc gia bên trong lãnh thổ của họ đem lại lợi ích cho nền kinh tế trong
nước nhằm bù đắp việc mất đi quyền ra quyết định vốn có vào tay sở hữu
nước ngoài. Các nước chủ nhà của các tập đoàn đa quốc gia muốn đảm bảo
là các khoản đầu tư nước ngoài của các công ty của họ được an toàn. Chính
trị về các tập đoàn đa quốc gia xuất hiện khi các lợi ích khác biệt này bị mâu
thuẫn với nhau.
Như chúng ta đã thấy, hầu hết chính phủ các nước đều áp dụng một số hạn
chế nhất định đối với hoạt động của các công ty nước ngoài hoạt động bên
trong lãnh thổ của họ. Chính phủ của nhiều nước, đặc biệt là tại các nước
đang phát triển, đã cố gắng buộc các tập đoàn đa quốc gia đi theo các mục
tiêu kinh tế của mình, song thậm chí các nước công nghiệp hóa tiên tiến
cũng không sẵn lòng cho phép các công ty nước ngoài kiểm soát các lĩnh
vực quan trọng của nền kinh tế quốc gia. Những sự tương đồng xuất hiện từ
mối quan ngại chung về tác động trong nước của quyền ra quyết định từ
nước ngoài. Các sự khác biệt xuất hiện từ sự thật là phần lớn các nước đang
phát triển đều chỉ là các nước tiếp nhận đầu tư đối với hoạt động của các tập
đoàn đa quốc gia, trong khi đó các nước công nghiệp hóa tiên tiến vừa là
nước tiếp nhận đầu tư và là nước chủ nhà của các tập đoàn đa quốc gia. Kết
quả là, mối quan ngại của các nước đang phát triển về sự chi phối của nước
ngoài không được làm dịu đi trước nhu cầu đảm bảo rằng chính phủ các
nước tôn trọng các khoản đầu tư của các tập đoàn đa quốc gia từ chính các
nước đang phát triển.
Mâu thuẫn cơ bản giữa các nước xuất khẩu vốn và các nước nhập khẩu vốn
cũng hiện rõ trong chính trị quốc tế về các tập đoàn đa quốc gia. Trên trường
quốc tế, chính trị đã xoay quanh các nỗ lực đàm phán về các quy định chung
đối với đầu tư quốc tế. Tuy nhiên, mâu thuẫn giữa các nước xuất khẩu vốn
và các nước nhập khẩu vốn đã ngăn cản việc đạt được thỏa thuận về các quy
định đầu tư có tính chất toàn diện. Như chúng ta đã thấy, mâu thuẫn này đã
phản ánh một bất đồng căn bản về việc các quy định quốc tế nên kiểm soát
đối tượng nào. Liệu các quy định quốc tế có nên kiểm soát khả năng của các
nước tiếp nhận đầu tư trong việc kiểm soát các tập đoàn đa quốc gia đầu tư
vào nước mình, hay liệu các quy định quốc tế có nên kiểm soát toàn bộ các
hoạt động mà các tập đoàn đa quốc gia được phép tham gia? Việc các nước
công nghiệp hóa tiên tiến và các nước đang phát triển không thể thỏa thuận
về một câu trả lời cho câu hỏi này, cũng như sự không sẵn sàng thỏa thuận
được thể hiện rõ của cả hai nhóm nước này, đã cản trở việc đưa ra các quy
định chung nhằm kiểm soát đầu tư quốc tế.
Các thuật ngữ chính
Học thuyết Calvo Quyền mặc cả giảm dần
Tu chính án Exon – Florio Quy định về hiệu quả sản xuất
Các khu chế xuất Các biện pháp đầu tư liên quan đến
thương mại
Các biện pháp khuyến khích về địa
điểm
Nghị quyết của Liên hợp quốc về
Chủ quyền vĩnh viễn đối với các
nguồn tài nguyên thiên nhiênThỏa thuận đa phương về đầu tư
Các liên kết trang Web
Thông tin về Hiệp ước đa phương về đầu tư (đã bị hủy bỏ) vẫn có thể được
tìm thấy trên một số trang web. Hãy ghé thăm các trang web sau:
http://darwin.bio.uci.edu/~sustain/issueguide/MAI/index.html , nội dung
được các sinh viên một khóa học tại Đại học California, Irvine tập hợp.
www.canadians.org/archive/MAI.html Hội đồng Council of Canadians có
một trang web có những nội dung thông cáo báo chí cũ của chiến dịch chống
lại Hiệp ước đa phương về đầu tư của nhóm này trong giai đoạn những năm
1998 – 1999, cũng như các đường liên kết và một số ấn phẩm.
www.citizen.org/trade/nafta/CH_11/ Tổ chức Public Citizen có trang web
này để bàn đến Chương 11 của Hiệp định Khu vực thương mại tự do Bắc
Mỹ và có thể còn bàn đến cả Hiệp định Khu vực thương mại tự do Liên Mỹ.
Nhiều thông tin về các trường hợp nghiên cứu đối với Chương 11, cũng như
các đường liên kết đến các bài viết gần đây phân tích về bảo vệ đầu tư trong
khuôn khổ Hiệp định Khu vực thương mại tự do Bắc Mỹ, có thể được thấy
tại địa chỉ www.naftaclaims.com
Các gợi ý đọc thêm
Để biết về một nội dung thảo luận chi tiết về mô hình quyền mặc cả giảm
dần và việc ứng dụng mô hình này vào Chile, hãy đọc tác giả Theodore H.
Moran, Các tập đoàn đa quốc gia và Chính trị phụ thuộc: Kim loại đồng ở
Chile (Princeton, NJ: Nhà xuất bản đại học Princeton, 1974).
Để biết về một nội dung mô tả chi tiết về những chính sách mà chính phủ
các nước đã sử dụng để điều tiết các tập đoàn đa quốc gia và vốn đầu tư trực
tiếp của nước ngoài trong thời kỳ sau Chiến tranh thế giới thứ hai, hãy đọc
tác giả A. E. Safarian, Các xí nghiệp đa quốc gia và chính sách công: Một
nghiên cứu về các nước công nghiệp (Brookfield, VT: Edward Elgar, 1993).
Để biết quy định của nước Mỹ về vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài, hãy
đọc Edward M. Graham và David M. Marchick, An ninh quốc gia Mỹ và
Vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài (Washington, DC: Viện Kinh tế Quốc tế,
2006).
Để biết về một giới thiệu tổng quan về các cuộc đàm phán quốc tế đối với
các quy định đầu tư trước khi có Hiệp định đa phương về đầu tư, hãy đọc
Samuel K. B. Asante, “Các nỗ lực của Liên Hợp Quốc hướng đến việc kiểm
soát trên phạm vi quốc tế đối với các tập đoàn đa quốc gia,” trong tác phẩm
Các khía cạnh pháp lý của trật tự kinh tế quốc tế mới, chủ biên Kamal
Hossain, 123 – 136 (London: Frances Pinter, 1980).
Để biết về một câu trả lời tinh tế cho nhiều lời chỉ trích đối với hoạt động
của các tập đoàn đa quốc gia, hãy đọc Edward M. Graham, Chiến đấu với kẻ
thù không có thực: Các hoạt động chống lại toàn cầu và các xí nghiệp đa
quốc gia (Washington DC: Viện Kinh tế quốc tế, 2000).