Download - Soros.md Files Programs Studiu Fond Rutier
-
Investigarea transparenei i eficienei
economice a utilizrii Fondului Rutier al
Republicii Moldova
Studiu elaborat cu suportul financiar al Fundaiei Soros - Moldova, n cadrul proiectului Finane
Publice Transparente
Chiinu, 2010
Not: Numai autorii sunt responsabili de afirmaiile din acest document care pot s nu coincid n
mod necesar cu poziia finanatorului sau a altor organizaii private sau publice menionate n
document.
-
2
Cuprins
Introducere .............................................................................................................................................. 5
Capitolul 1: Evoluia transportului i infrastructurii rutiere .................................................................... 8
Importana transportului i infrastructurii rutiere .............................................................................. 8
Evoluia transportului i infrastructurii rutiere ................................................................................... 9
Dezvoltarea comunitilor rurale ...................................................................................................... 11
Capitolul 2: Formarea i utilizarea Fondului Rutier: aspecte instituionale .......................................... 13
Interaciunile instituionale n formarea Fondului Rutier.................................................................. 13
Cadrul instituional al utilizrii Fondului Rutier ................................................................................. 17
Capitolul 3: Formarea Fondului Rutier: transparen i echitate fiscal ............................................... 21
Problemele formrii Fondului Rutier n Republica Moldova ............................................................. 21
Ct de echitabil i transparent este formarea Fondului Rutier? ................................................... 23
Capitolul 4: Utilizarea Fondului Rutier: eficien economic i transparen bugetar ....................... 25
Eficiena i transparena utilizrii Fondului Rutier ............................................................................ 25
Analiza rezultatelor licitaiilor publice organizate de Administraia de Stat a Drumurilor ............... 26
Eficiena i transparena programelor de finanare a drumurilor publice ........................................ 27
Distribuia n profil raional a mijloacelor financiare din Fondul Rutier ............................................. 29
Capitolul 5: Rolul Fondului Rutier n implementarea Strategiei Dezvoltrii Transportului Terestru .... 34
Capitolul 6: Modele internaionale i practici pozitive de finanare a drumurilor ............................... 37
Practici internaionale de finanare a infrastructurii rutiere ............................................................ 37
Principalele tipuri de taxe rutiere...................................................................................................... 38
O problem universal: insuficiena mijloacelor financiare ............................................................. 39
Cadrul instituional optimal............................................................................................................... 41
Concluzii i recomandri ....................................................................................................................... 43
Anexa 1. Hotrri ale grupului de lucru cu privire la adjudecarea investiiei care face obiectul licitaiei
publice pentru achiziionarea serviciilor de ctre ASD ......................................................................... 50
-
3
Lista graficelor:
Graficul 1. Evoluia comparativ a ratei de cretere a parcursului mrfurilor cu transportul rutier i a
ratelor reale de cretere a PIB-ului i a cheltuielilor din Fondul Rutier (1996=100%) ............................ 9
Graficul 2. Calitatea infrastructurii de transport rutier n rile n tranziie pe scara de la 1 la 7, unde
1= infrastructura este subdezvoltat, 7= infrastructur este extensiv i eficient dup standardele
internaionale ........................................................................................................................................ 10
Graficul 3. Densitatea drumurilor publice n unele ri europene, lungimea total a drumurilor
raportat la suprafaa total a teritoriului, 2006. ................................................................................. 10
Graficul 4. Tipurile de mbrcmintei pe drumurile locale, % din total lungime .................................. 11
Graficul 5. Evoluia ncasrilor la Fondul Rutier i a veniturilor totale ale bugetului de stat, n termeni
reali (1996 = 100%) ................................................................................................................................ 23
Graficul 6. Evoluia structurii veniturilor Fondului Rutier pe principalele categorii, %......................... 23
Graficul 7 Evoluia structurii cheltuielilor Fondului Rutier pe principalele categorii, % ....................... 25
Graficul 8. Total investiii n infrastructura rutier n unele state europene, 2007 (Euro per km) ....... 40
Graficul 9. Investiii n ntreinerea drumurilor n unele state europene, 2007 (Euro per km) ............ 41
Graficul 10. Ratingul calitii drumurilor ............................................................................................... 41
Lista tabelelor:
Tabelul 1. Sigurana rutier n Republica Moldova i unele ri europene, 2008. ................................ 11
Tabelul 2. Distribuia mijloacelor din Fondul Rutier n profil raional per lungimea drumurilor. .......... 32
Tabelul 3. Rankingul raioanelor n dependen de volumul mijloacelor financiare alocate pe un km de
drum, 2005-2009. .................................................................................................................................. 33
Tabelul 4. Screening-ul implementrii recomandrilor operaionale din SDTT .................................... 35
Tabelul 5. Implementarea Planului de investiii pentru reabilitarea drumurilor din SDTT, perioad
2008-2009 ............................................................................................................................................. 36
-
4
Lista abrevierilor:
AMTA Agenia Moldovei a Transportului Auto
AMTAI Agenia Moldovei Trafic Auto Internaional
ANDIR Administraia Naional pentru Dezvoltarea Infrastructurii Rutiere
APL Administraia Public Local
ASAC Administraia de Stat a Aviaiei Civile
ASD Administraia de Stat a Drumurilor
BNM Banca Naional a Moldovei
FIDIC Federaia Internaional a Inginerilor n Construcii
FR Fondul Rutier
MTID Ministerul Transportului i Infrastructurii Drumurilor
SDTT Strategie de Dezvoltare a Transportului Terestru
-
5
Introducere
O infrastructur adecvat a transportului rutier este vital pentru asigurarea unei economii
funcionale. Exist o corelaie pozitiv ntre calitatea drumurilor auto i competitivitatea economiei
naionale, lucru explicat de externalitile economice i sociale pozitive ale drumurilor de calitate.
Deloc ntmpltor, calitatea drumurilor este de multe ori utilizat ca unul din indicatorii relevani ce
exprim nivelul de dezvoltare general a rilor.
n pofida diferenelor de la o ar la alta n ceea ce ine de calitatea drumurilor, problema modelului
optimal de finanare a acestora a fost mereu una comun. Cauza major este c traficul rutier tinde
s creasc cu o rat superioar creterii economiei i resurselor disponibile pentru ntreinerea
infrastructurii. Consecin a creterii presiunilor financiare pentru ntreinerea i reparaia drumurilor
terestre, multe state au recurs recent la reformarea instituional a mecanismelor de finanare a
infrastructurii rutiere. Astfel, instituirea unui sistem eficient de colectare, redistribuire, gestionare i
monitorizare a proiectelor investiionale n gospodria drumurilor a devenit o prioritate iminent
pentru fiecare ar. n acest context, Republica Moldova nu trebuie s fie o excepie.
Dup toate standardele internaionale, Republica Moldova are una dintre cele mai rele, dac nu chiar
cea mai rea, infrastructur rutier din categoria rilor n tranziie. Totui, lipsa resurselor financiare
pentru ntreinerea i reparaia drumurilor nu este unica cauz care a determinat nrutirea
situaiei legate de drumuri. O alt problem cu impact sever este multitudinea deficienelor n cadrul
instituional care reglementeaz mecanismele de finanare a acestor lucrri i practicile negative din
acest domeniu. ntr-adevr, conform prevederilor Legii bugetului de stat pentru anul 2010, Fondul
Rutier pe anul curent va constitui 582,9 mil. lei. La aceasta se mai adaug i finanarea din partea
donatorilor strini, n special este cazul programului Compact1 finanat de Guvernul SUA, o bun
parte din care este destinat gospodriei drumurilor. Mai mult dect att, odat cu majorarea
planificat a cotei din accizele la carburanii importai care se va direciona spre proiecte de
ntreinere i reparaie a drumurilor, de la 50% n 2010 la 80% pn n 2012, problema lipsei
resurselor pentru finanarea drumurilor ar trebui, gradual, s devin mai puin presant. ns exist
oare n Republica Moldova un mecanism funcional care s asigure o administrare adecvat a acestor
resurse? Acest raport constat c deocamdat nu exist un asemenea mecanism. Fr asigurarea
unui cadru viabil, transparent i eficient care ar reglementa finanarea proiectelor de reparaie i
ntreinere a drumurilor, resursele disponibile vor continua s fie irosite (i delapidate) fr impact
sesizabil asupra calitii drumurilor.
n prezent, cheltuielile cu ntreinerea, reparaia i reconstrucia drumurilor naionale i locale sunt
finanate din Fondul Rutier conform legislaiei n vigoare2. Conform prevederilor legale, mijloacele
Fondului trebuie s fie utilizate pentru finanarea:
ntreinerii, reparaiei i reconstruciei drumurilor publice naionale i locale; proiectrii de
drumuri;
dezvoltrii bazei de producie a unitilor care deservesc drumurile;
producerii de materiale de construcie rutier;
1 Parte a programului Millenium Challenge Corporation. 2 Lege nr. 720 din 02.02.1996 cu privire la Fondul rutier.
-
6
procurrii de tehnic i utilaj pentru ntreinerea drumurilor;
lucrrilor de cercetare tiinific, de proiectare i construcie n domeniu;
administrrii gospodriei drumurilor;
cheltuielilor de deservire i rambursare a mprumuturilor cu destinaie special aprobate prin
lege.
ncepnd cu anul 2006, peste jumtate din cheltuielile totale ale fondului (60%-70%) sunt destinate
ntreinerii drumurilor, fapt ce relev inclinaia tot mai pronunat a Fondului Rutier pentru lucrri de
ntreinere, n detrimentul investiiilor n reparaiile capitale a drumurilor.
Dup toate caracteristicile sale, actualul fond rutier din Republica Moldova face parte nc din aa-
numita prima generaie de fonduri rutiere. Fondurile rutiere din aceast generaie au o serie de
carene fundamentale, care se manifest pregnant i n cazul celui din Republica Moldova.
n primul rnd, este vorba de lipsa autonomiei financiare i instituionale. Instituia care
administreaz Fondul Rutier nu reprezint o entitate distinct cu statut de persoan juridic,
administraie i consiliu administrativ cu putere real de decizie. De facto, Fondul Rutier nu este
nimic altceva dect un cont special deschis la Ministerul Finanelor unde se acumuleaz o serie de
venituri, care ulterior sunt administrate de Ministerul Transporturilor i Infrastructurii Drumurilor.
Aceste venituri sunt urmtoarele:
defalcrile de la accizele la benzin i la motorin;
taxele rutiere percepute conform legislaiei fiscale;
mijloacele de la eliberarea autorizaiilor pentru transporturi rutiere internaionale, carnetelor
(carnete de drum la autorizaii multilaterale CEMT) i taxele pentru transporturi rutiere
internaionale, achitate de persoane fizice i juridice;
amenzile aplicate pentru nerespectarea regulilor transportului de cltori, deteriorarea
drumurilor, construciilor i utilajelor rutiere, a plantaiilor aferente drumurilor.
taxa pentru gazul lichefiat importat;
taxa pentru comercializarea gazelor naturale destinate utilizrii n calitate de carburani
pentru unitile de transport auto.
Fiind n esen un fond intra-bugetar, mrimea Fondului Rutier depinde de Legile anuale ale
bugetului de stat aprobate de Parlament, iar modul de distribuire a mijloacelor fondului se aprob
anual de Guvern. La rndul su, aceasta cauzeaz alte deficiene i aspecte riscante n funcionarea
acestuia.
Una din cele mai dificile probleme este incapacitatea planificrii veniturilor i cheltuielilor pe
termen mediu i lung. .S. Administraia de Stat a Drumurilor, ntreprindere care execut funcia de
manager al Fondului, nu este capabil s-i planifice cadrul de cheltuieli pe termen mediu i lung n
situaia n care volumul Fondului este aprobat anual de ctre Parlament i nu exist un orizont
financiar clar n care s poat fi planificate lucrrile. Respectiva situaie de incertitudine nu a permis
pn acum demararea unor proiecte de anvergur n reconstrucia drumurilor, inclusiv cu atragerea
resurselor creditare externe. Mai mult dect att, dependena de bugetul de stat nu a permis
managerului Fondului s atrag resurse creditare interne prin emiterea obligaiunilor. Aceasta a fost
o real oportunitate ratat, lund n consideraie conjunctura favorabil din ultimii ani (cererea
pentru bonurile de trezorerie din partea bncile comerciale a fost superioar ofertei i, prin urmare,
pe pia au fost suficiente lichiditi care i cutau utilizarea).
-
7
S-a constatat c Fondul Rutier poate fi uor utilizat n scopuri politice. Dependena direct a mrimii
i cadrului de cheltuieli a acestuia de deciziile adoptate de ctre Parlament i Guvern creeaz toate
premisele utilizrii neortodoxe a Fondului de ctre orice guvernare, n special n perioade
electorale. Asemenea practici nu au fost nicidecum strine Republicii Moldova.
n actualul sistem este relativ uor de aranjat contractele de executare a lucrrilor. ntr-adevr,
beneficiarii a circa 70% din alocaiile din Fondul Rutier sunt ntreprinderi de stat. Aceasta nseamn
c la efectuarea lucrrilor de ntreinere a drumurilor, pentru care se aloc circa 70% din total
venituri a Fondului Rutier, nu se organizeaz tendere, aceasta oferind condiii excelente pentru
aranjamente corupte, delapidarea fondurilor sau utilizarea lor ineficient. n calitate de executant al
lucrrilor de ntreinere servete tot .S. Administraia de Stat a Drumurilor, la mijloc fiind un
evident conflict de interese. Acesta contravine tuturor principiilor de bun guvernan i creeaz
distorsiuni majore n mediul concurenial, lund n consideraie posibilitile limitate ale companiilor
cu proprietate privat de a participa n calitate de executani ai proiectelor finanate din Fondul
Rutier. Conform experienei internaionale3, executantul trebuie s fie o persoan distinct de
manager i o instituie cu proprietate privat sau public, dar selectat n mod transparent n cadrul
unor tendere transparente i accesibile.
Prezentul raport i-a propus s elucideze n detalii aceste i alte aspecte legate de finanarea
drumurilor rutiere n Republica Moldova. Obiectivele specifice ale echipei de autori au fost
identificarea rspunsurilor la urmtoarele ntrebri:
Ce evoluie a urmat dezvoltarea infrastructurii rutiere din Moldova? (Capitolul I);
Care este mediul instituional n care are loc formarea i utilizarea Fondului Rutier? (Capitolul
II);
Ct de transparent i echitabile este format acest Fond? (Capitolul III);
Ct de eficient i transparent sunt utilizate mijloacele din fond? Inclusiv din perspectiva
programelor anuale aprobate de Guvern? (Capitolul IV i V);
n ce msur prevederile Strategiei pentru dezvoltarea transportului terestru referitoare la
Fondul Rutier au fost implementate? (Capitolul VI);
Ce experiene internaionale din domeniu ar fi utile pentru Moldova? (Capitolul VII);
ncercarea de a oferi rspunsuri la aceste ntrebri se ncheie cu un capitol de concluzii i
recomandri, care evideniaz caracteristicile definitorii ale sistemului actual i cum aspectele
negative pot fi depite n vederea salvrii infrastructurii rutiere din Moldova i transformrii
actualului sistem n unul mai eficient i mai transparent.
3 Road Financing and Sustainability in EU Accession countries, A. Talvitie, 2004.
-
8
Capitolul 1: Evoluia transportului i infrastructurii rutiere
Importana transportului i infrastructurii rutiere
O infrastructur rutier dezvoltat reprezint o condiie sine qua non pentru dezvoltarea economic
i social a unei ri. n cazul unei ri mici ca Republica Moldova aceast aseriune este cu att mai
relevant deoarece numai reeaua de drumuri naionale i locale poate asigura conexiunea cea mai
eficient i ieftin ntre majoritatea localitilor i centrelor de dezvoltare economic. Infrastructura
rutier are o importan deosebit i pentru conectarea Republicii Moldova cu rile vecine,
ndeosebi cu Romnia (conexiunea prin calea ferat fiind mpovrat de tipurile diferite de
ecartament feroviar din Moldova i Romnia).
Transportul auto joac un rol extrem de important n transportarea pasagerilor (95% din total) i un
rol relativ important n transportarea mrfurilor deinnd aproape 42% din total fa de aproape 56%
ce revin transportului feroviar. Merit de menionat c n anii receni ponderea rolului transportului
auto n transportarea mrfurilor a crescut esenial de la 24% n 2006 pn la 42% n 20094, relevnd
convergena spre mediile europene: 92% i 47%5, pasageri i mrfuri respectiv.
Strategia de dezvoltare a transportului terestru pentru perioada 2008-2017 adoptat de Guvernul
Republicii Moldova arat cum transportul interacioneaz cu obiectivele de dezvoltare ale rii.
Astfel, dac este sigur, inofensiv i la pre accesibil, transportul rutier poate contribui la dezvoltare n
diverse feluri: faciliteaz comerul internaional, asigur interacionarea mai bun a oraelor,
deschide oportuniti economice comunitilor rurale, ofer acces la educaie, sntate, servicii
sociale, etc. Totodat, potrivit studiului de diagnosticare a comerului din Republica Moldova realizat
de Banca Mondial, costurile mari de transport au o semnificativ influen negativ asupra
veniturilor i a ratei de cretere economic6. Cu alte cuvinte, o infrastructur rutier de calitate este,
la modul propriu, o premis fundamental pentru dezvoltarea pe termen lung a rii.
Amplasarea geografic a Republicii Moldova favorizeaz dezvoltarea sectorului transportului rutier,
mai ales a celui de mrfuri, datorit traversrii teritoriului de ctre coridorul pan-european IX, din
rile scandinave (Finlanda), pn n Sud-estul Europei (Bulgaria i Grecia), dar i interconexiunii a 4
magistrale de importan internaional E58 (Austria-Rusia), E577 (Polonia-Romnia), E581
(Romnia-Ucraina) i E583 (Bulgaria-Ucraina).
Calitatea proast a drumurilor frneaz att dezvoltarea sectorului transport rutier n reeaua
naional de drumuri publice, a serviciilor de logistic i a celor aferente sectorului, ct i
atractivitatea Republicii Moldova ca zon de tranzit pentru transportul rutier. Din acest punct de
vedere, se poate afirma c lipsa investiiilor n infrastructura rutier, mai ales n ceea ce privete
reabilitarea drumurilor de tranzit, a fcut ca statele vecine s surclaseze i mai uor Republica
Moldova. n acest context, s menionm c n Romnia au demarat lucrrile de reconstrucie a
drumului european BucuretiBraov, iar Ucraina efectueaz lucrri pe traseul KievCernui. Dac
4 Totodat sporirea cea mai pronunat a ponderii transportului auto a avut loc n 2009, reflectnd declinul considerabil a
transportului feroviar afectat mai grav de comprimarea cererii pentru servicii de transport al mrfurilor ca rezultat al crizei economice mondiale. 5 Federaia Uniunii Europene pentru Drumuri, 2009. 6 World Bank, The Republic of Moldova: Trade Diagnostic Study, 2004.
-
9
Moldova nu se va grbi s-i reabiliteze infrastructura sa rutier, punerea n exploatare a acestor rute
n rile vecine practic va izola Republica Moldova de coridoarele europene de transport.
Evoluia transportului i infrastructurii rutiere
n prezent, Guvernul Republicii Moldova are n administrare 10531 km de drumuri, inclusiv 6886 km
de drumuri locale. Calitatea ntregii aceste reele de drumuri s-a nrutit continuu n ultimii anii,
reflectnd insuficiena acut a investiiilor n aceast ramur. Cu toate c un mecanism adecvat de
monitorizare a calitii drumurilor lipsete, evalurile episodice care au fost fcute demonstreaz c
dac n 1992 aproape 70% din reeaua total de drumuri publice deineau calificativul
satisfctoare, atunci n 2006 doar 7% au meritat acest calificativ. n acelai timp, doar 2% din
drumurile locale au fost calificate ca bune sau satisfctoare7. Plus la aceasta, potrivit
Administraiei de Stat a Drumurilor 54% din drumurile locale au o acoperire pietruit sau de pmnt,
adic de la bun nceput sunt de o calitate dubioas. Conform Strategiei de dezvoltare a transportului
terestru, pierderile suportate de economia naional, cauzate de ntreinerea insuficient a
drumurilor n ultimii 15 ani, sunt de circa patru ori mai mari dect suma economisit (necheltuit)
la ntreinerea drumurilor8.
Ritmurile de dezvoltare a infrastructurii rutiere nu au inut pasul cu cele din dezvoltarea serviciilor de
transport auto i creterea economic n general. Cu toate c n ultimii ani economia Republicii
Moldova a avut ritmuri sntoase de cretere, iar volumul mrfurilor transportate a crescut i el
semnificativ, investiiile n drumuri publice efectuate prin intermediul Fondului Rutier au rmas mult
mai modeste (Graficul 1).
Graficul 1. Evoluia comparativ a ratei de cretere a parcursului mrfurilor cu transportul rutier i a ratelor reale de cretere a PIB-ului i a cheltuielilor din Fondul Rutier (1996=100%)
0
50
100
150
200
250
300
350
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Parcursul mrfurilor(transport rutier)
PIB
Fondul rutier(cheltuieli)
Sursa: Ministerul Finanelor, Biroul Naional de Statistic, calcule Expert-Grup;
Aceast situaie reflect prioritizarea deficient a cheltuielilor publice i ignorarea rolului
infrastructurii rutiere n dezvoltarea economic i social a rii, ignoran care s-a manifestat prin
suplinirea inadecvat a Fondului Rutier. Totodat, n multe privine nici cadrul regulator relevant nu a
fost, i n multe privine rmne, nepotrivit obiectivelor de dezvoltare a infrastructurii n Republica
Moldova. Astfel, deoarece pn n 2010 Legea Fondului Rutier nu prevedea expres cota din ncasrile
7 Strategia de dezvoltare a transportului terestru n Republica Moldova (2008-2017). 8 Ibidem.
-
10
din accizele la carburani care se direcioneaz pentru finanarea drumurilor, aceasta varia de la un
an la altul, influennd esenial mrimea Fondului. Prin urmare, pe parcursul ultimilor ani decalajul
dintre ratele reale de cretere a PIB-ului i a Fondului Rutier a crescut. Excepie au fcut anii 2004 i
2008 cnd acest decalaj s-a diminuat, n special, datorit creterii cheltuielilor aferente reconstruciei
capitale a drumurilor. Lund n consideraie faptul c episoadele respective au avut loc n ajunul
alegerilor parlamentare, ne putem convinge c Fondul Rutier este adeseori victima manipulrilor
politice.
Insuficiena investiiilor s-a reflectat plenar i n poziia rii n topurile regionale relevante. Dup
toate standardele internaionale, Republica Moldova are una dintre cele mai rele, dac nu chiar cea
mai rea, infrastructur rutier din categoria rilor n tranziie (Graficul 2).
Graficul 2. Calitatea infrastructurii de transport rutier n rile n tranziie pe scara de la 1 la 7, unde 1= infrastructura este subdezvoltat, 7= infrastructur este extensiv i eficient dup standardele internaionale
Sursa: WEF, Travel&Tourism Competitiveness Report 2009;
n afar de aceasta, chiar i densitatea drumurilor publice n Republica Moldova este una din cele mai
joase din Europa (Graficul 3).
Graficul 3. Densitatea drumurilor publice n unele ri europene, lungimea total a drumurilor raportat la suprafaa total a teritoriului, 2006.
Surs: Federaia Uniunii Europene pentru Drumuri, ASD, calculele Expert-Grup.
-
11
Nu putem ignora faptul c n afar de efectele economice negative, starea proast a drumurilor
publice comport riscuri eseniale pentru sigurana cltoriilor i transportrii mrfurilor. Cu toate c
Republica Moldova are un nivel relativ moderat de accidente rutiere soldate cu traume raportat la
populaie, acelai indicator raportat la numrul de vehicule auto pentru pasageri relev un grad
redus de siguran pe drumurile auto din Moldova (vezi Tabelul 1). Aceasta nseamn c o dat cu
creterea numrului de vehicule, Moldova poate depi rile europene din punct de vedere a
riscurilor rutiere.
Tabelul 1. Sigurana rutier n Republica Moldova i unele ri europene, 2008.
Accidente rutiere soldate cu traume per zece mii de persoane
Accidente rutiere soldate cu traume per o mie de vehicule pentru pasageri
Romnia 3.92 2.36 Bulgaria 10.43 3.80 Ungaria 20.47 6.80 Estonia 18.25 4.64 Danemarca 5.24 2.67 Moldova 9.78 9.01 Sursa: Federaia Uniunii Europene pentru Drumuri, BNS, calculele EG.
Dezvoltarea comunitilor rurale
Nivelul de dezvoltare a infrastructurii rutiere joac i un rol important n dezvoltarea comunitilor
rurale. Din pcate, chiar dac potrivit legii cu privire la Fondul Rutier pn la 50% din mijloacele
Fondului Rutier ar putea fi utilizate n lucrrile de ntreinere i reparaie a drumurilor locale, calitatea
acestora este mult mai proast dect cea a drumurilor naionale, iar n unele regiuni acestea devin
impracticabile pe timp de iarn sau ca urmare a ploilor abundente.
Potrivit Administraiei de Stat a Drumurilor, aproximativ 68 la sut din lungimea total a drumurilor,
sau 6866 km sunt drumuri locale. Spre deosebire de drumurile naionale, n cele locale prevaleaz
cile de acces cu acoperiri pietruite (3161 km), iar suprafaa celor fr acoperire se ntinde pe o
lungime de 595 km (Graficul 4). Resursele disponibile n prezent prin intermediul Fondului Rutier sau
a legii bugetului de stat sunt suficiente doar pentru ntreinerea parial i reparaiei curente a
drumurilor locale. Acest lucru va nruti i mai mult calitatea drumurilor locale, fr a mai pune n
discuie reducerea suprafeelor de drum nepietruit.
Graficul 4. Tipurile de mbrcmintei pe drumurile locale, % din total lungime
Sursa: Administraia de Stat a Drumurilor
-
12
Calitatea proast a drumurilor are o influen semnificativ asupra dezvoltrii gospodriilor rneti,
ca urmare a costurilor mari de transport pe un drum deteriorat sau drum pietruit. O mbuntire a
situaiei ar permite fermierilor din comunitile rurale s acceseze mai uor serviciile din afara
localitii lor, s utilizeze spaiile de stocare sau prelucrare a materiei prime, i nu n ultimul rnd de
acces la piaa de desfacere, indiferent de dimensiunea i forma acesteia.
Drumurile de calitate proast compromit i mobilitatea forei de munc. O mai bun situaie ar
favoriza o participare mai activ a capitalului uman din comunitile rurale la procesele economice
din orae i ar contribui la reducerea srciei prin creterea veniturilor i ameliorarea accesului la
servicii i utiliti.
n concluzie putem meniona c nu este surprinztor c starea proast a infrastructurii rutiere este
vzut ca una din constrngerile majore n cale dezvoltrii economice i modernizrii sociale ale
Republicii Moldova9. n asemenea circumstane este evident c dezvoltarea infrastructurii rutiere
trebuie s aib o prioritate strategic pentru orice guvern din Republica Moldova. n acelai timp,
modul de formare i utilizare a Fondului Rutier dobndete o importan crucial n vederea
susinerii procesului de realizare a acestei prioriti a politicii de dezvoltare.
9 Bozu Valentin, Caragia Dumitru i Gotian Iurie, Analiza final a constrngerilor pentru creterea economic, Chiinu, 2007.
-
13
Capitolul 2: Formarea i utilizarea Fondului Rutier: aspecte
instituionale Cadrul instituional privind formarea i utilizarea Fondului rutier reprezint un sistem extrem de complex de interaciuni dintre diverse instituii de stat i private, precum i finanatori strini. Analiza detaliat a acestora a relevat o serie de carene eseniale: conflicte de interese, posibiliti de delapidri de fonduri, divizarea contraproductiv a responsabilitilor, evidena deficient a ncasrilor diferitor taxe rutiere etc. n continuare sunt prezentate schemele privind interaciunile instituionale pentru formarea i utilizarea Fondului Rutier (Schema 1 i Schema 2).
Interaciunile instituionale n formarea Fondului Rutier
n procesul formrii Fondului rutier sunt antrenate mai multe instituii cu funcii de planificare,
colectare a taxelor, meninerea evidenei, verificare, intermediere i stabilire a cuantumurilor
taxelor. Totodat, au fost identificate i o serie de probleme eseniale, soluionarea crora va
contribui la eficientizarea procesului de formare a Fondului. n continuare sunt identificate toate
instituiile care au tangene cu procesul de formare a Fondului i sunt elucidate responsabilitile
acestora:
Funcia de planificare a veniturilor anuale a Fondului este exercitat de Ministerul Finanelor,
dup consultaii preventive cu alte instituii de resort (MTID, Serviciul Fiscal de Stat, etc.).
Controlul asupra virrii n cuantum deplin i la timp al accizelor i taxelor i revine Serviciului
Fiscal de Stat10. Totodat, Ministerul Transporturilor i Infrastructurii Drumurilor exercit
controlul pentru calcularea i virarea corect a autorizaiilor pentru transporturi rutiere
internaionale, carnetelor i taxelor pentru transporturi rutiere internaionale11.
Veniturile Fondului sunt acumulate n contul special deschis la Trezoreria Ministerului
Finanelor12, unele taxe fiind transferate sptmnal, iar altele anual.
Defalcrile n Fond sunt efectuate prin intermediul bncilor comerciale, cu excepia taxelor
colectate de Serviciul Vamal care pot fi achitate la trecerea frontierei.
Instituiile responsabile de administrarea i evidena taxelor care contribuie la formarea Fondului
Rutier sunt:
o Serviciul Fiscal de Stat
o Serviciul Vamal
o Poliia Rutier
o Asociaia Internaional a Transportatorilor Auto
Serviciul Fiscal de Stat este responsabil de colectarea i administrarea urmtoarelor tipuri de taxe
care ulterior se vars n Fondul Rutier:
(1) Taxa pentru eliberarea autorizaiilor pentru circulaia vehiculelor cu sarcina maxim pe axa i
cu gabarite care depesc limitele admise;
(2) Taxa pentru lucrrile n zona de protecie a drumurilor publice.
(3) Taxa pentru amplasarea publicitii exterioare i obiectivelor de prestare a serviciilor rutiere.
Taxa se achit anual, pn la 1 martie.
(4) Taxa pentru comercializarea gazelor naturale destinate utilizrii n calitate de carburani
pentru unitile de transport auto.
10
Regulamentul cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier, p. 44. 11 Regulamentul cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier, p. 32. 12
Lege nr. 720 din 02.02.1996 fondului rutier, art. 2, al. (4).
-
14
Serviciul Vamal este responsabil de colectarea i administrarea urmtoarelor tipuri de taxe care
ulterior se vars n Fondul Rutier:
(5) Defalcri de la accize la benzina i motorin. Nu mai puin de 50% n anul 2010, 65% n anul
2011, 80% n anul 2012 i n anii urmtori din volumul total al accizelor la produsele
petroliere supuse accizelor trebuie virate n Fondul Rutier13.
(6) Taxa pentru gazul lichefiat importat. Se achit anual.
(7) Taxa de trecere pe drumurile Republicii Moldova a vehiculelor nenmatriculate n republic.
Taxa se ncaseaz la punctele de control de trecere a frontierei. Totodat, beneficiarii de
vehicule pentru pasageri care fac curse internaionale regulate pot plti taxa lunar, n
prealabil, virnd suma respectiv n contul Trezoreriei Ministerului Finanelor.
Poliia Rutier este responsabil de colectarea i administrarea urmtoarelor tipuri de taxe care
ulterior se vars n Fondul Rutier:
(8) Taxa de folosire a drumurilor perceput de la posesorii de vehicule nmatriculate n Republica
Moldova. Taxa se vars anual n Fond. Organele poliiei rutiere in registrul sumelor pltite de
posesorii acestor vehicule, cte un exemplar fiind remis Inspectoratului Fiscal de Stat,
Trezoreriei Ministerului Finanelor i Ministerului Transportului i Infrastructurii Drumurilor.
50% din veniturile acumulate din aceast tax se direcioneaz ctre APL i 50% - ctre
Fondul Rutier.
(9) Amenzile aplicate pentru nerespectarea regulilor transportului de cltori, deteriorarea
drumurilor.
Asociaia Moldoveneasc a Transportatorilor Auto este responsabil de administrarea taxelor
privind autorizaiile pentru transporturi rutiere internaionale, carnetelor i taxelor pentru
transporturi rutiere internaionale.
n Fond pot fi vrsate mijloacele obinute din mprumuturile cu destinaie special i din loterii,
precum i mijloacele de la bugetul de stat (conform hotrrii Parlamentului) i de la bugetele
unitilor administrativ-teritoriale (conform deciziilor organelor administraiei publice locale)14.
Ministerul Transporturilor i Infrastructurii Rutiere, pe lng funcia sa de control pe care o
exercit n raport cu taxa de eliberare a autorizaiilor pentru transporturi rutiere internaionale
stabilete:
o Rutele vehiculelor aflate n tranzit ale cror mas total, sarcin maxim pe osie i
gabarite depesc limitele admise, pentru stabilirea taxei de trecere pe drumurile
Republicii Moldova a vehiculelor nenmatriculate n R. Moldova.
o Cuantumurile taxei de eliberare a autorizaiilor pentru transporturi rutiere
internaionale, carnetelor i taxelor pentru transporturi rutiere internaionale.
Trezoreria Ministerului Finanelor prezint lunar Ministerului Transportului i Infrastructurii
Rutiere informaia cu privire la mijloacele intrate15.
Ministerul Afacerilor Interne aprob instruciuni cu privire la asigurarea siguranei la
transportarea pe teritoriul Republicii Moldova a ncrcturilor periculoase cu mijloace de
transport auto. Acestea sunt utilizate la stabilirea gradului de pericol n cazul n care se
13 Lege nr. 138 din 29.12.2009 pentru modificarea i completarea Legii fondului rutier nr. 720-XIII din 2 februarie 1996, art. 2, al.(1), lit. a). 14 Regulamentul cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier, p. 2. 15
Regulamentul cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier, p. 35.
-
15
examineaz majorarea taxei de trecere pe drumurile R. Moldova a vehiculelor nenmatriculate n
republic cu 200%16.
Parlamentul aprob n dou lecturi Legile bugetelor de stat elaborate i propuse de ctre
Ministerul Finanelor, care include i veniturile Fondului Rutier, aceasta fcnd parte integrant a
bugetului de stat.
Probleme instituionale identificate n formarea Fondului Rutier:
Funcia de planificare a veniturilor Fondului Rutier aparine unei instituii diferite de cea
responsabil pentru finanarea drumurilor. Faptul c funcia respectiv este exercitat de
Ministerul Finanelor la elaborarea Legilor anuale a bugetului de stat, iar MTID i ASD au un rol
secundar n acest proces, submineaz capacitatea de planificare a instituiilor responsabile de
finanarea i executarea lucrrilor de ntreinere i reparaie a drumurilor.
Funcia de control al MTID este una limitat. Ministerul respectiv fiind responsabil doar de
controlul pentru calcularea i virarea corect a autorizaiilor pentru transporturi rutiere
internaionale, carnetelor i taxelor pentru transporturi rutiere internaionale. Prin urmare, are
loc o bifurcare a responsabilitilor de control dintre MTID i Inspectoratul Fiscal de Stat, acestea
dublndu-se pe anumite segmente.
Lipsete o colectare centralizat a taxelor vrsate n Fondul Rutier i administrate de o singur
instituie. La moment, numrul instituiilor responsabile de colectarea i administrarea acestor
taxe este prea mare, fapt ce complic exercitarea funciei de control i eviden asupra formrii
Fondului Rutier. Totodat, aceasta submineaz capacitatea de planificare a veniturilor i
cheltuielilor Fondului i durata acesteia, contribuie la creterea costurilor tranzacionale, precum
i afecteaz negativ principiul de transparen.
Fondul Rutier face parte integrant a bugetului de stat. Aceasta submineaz grav autonomia
financiar a instituiilor responsabile de administrarea Fondului, precum i capacitatea acestora
de a efectua planificri pe termene de peste 1 an. Aceste fapt ngreuneaz i implementarea
eficient a prevederilor Strategiei pentru Dezvoltarea Transportului Terestru pentru anii 2008-
2017.
Lipsa evidenei adecvate. Poliia rutier nu duce evidena privind vehiculele nmatriculate i
plile privind taxa de folosire a drumurilor n funcie de capacitatea cilindric a motorului.
Aceasta complic esenial procedura de planificare a veniturilor Fondului.
16
Regulamentul cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier, p. 10.
-
16
Schema 1. Cadrul instituional privind formarea Fondului Rutier.
-
17
Cadrul instituional al utilizrii Fondului Rutier
Per ansamblu, instituiile care particip la utilizarea Fondului rutier exercit funciile de gestiune,
implementare, control i raportare. Detalierile acestora sunt enunate mai jos, fiind descris rolul
fiecrei instituii n parte. Una din problemele fundamentale depistate ine de o diviziune incert a
responsabilitilor, fapt ce a dus la comasarea mai multor responsabiliti n cadrul unei singure
instituii genernd, astfel, un vdit conflict de interese.
Articolul 1 al Legii Fondului Rutier stipuleaz c Fondul este utilizat pentru finanarea:
a) ntreinerii, reparaiei i reconstruciei drumurilor publice naionale i locale;
b) proiectrii de drumuri;
c) dezvoltrii bazei de producie a unitilor care deservesc drumurile;
d) producerii de materiale de construcie rutier;
e) procurrii de tehnic i utilaj pentru ntreinerea drumurilor;
f) lucrrilor de cercetare tiinific, de proiectare i construcie n domeniu;
g) administrrii gospodriei drumurilor;
h) cheltuielilor de deservire i rambursare a mprumuturilor cu destinaie special aprobate
prin lege, conform art.2 alin.(2) din prezenta lege.
Principala instituie responsabil de utilizarea Fondului Rutier este Ministerul Transporturilor i
Infrastructurii Drumurilor, care deine funcia de administrator al infrastructurii drumurilor.
Responsabilitile acestuia sunt:
o Elaborarea i implementarea politicilor publice n domeniul finanrii drumurilor. o Stabilirea normativelor pentru un kilometru de drum i lungimea total a drumurilor pentru
determinarea cuantumului mijloacelor pentru ntreinerea drumurilor. Acestea se avizeaz de Ministerul Ecologiei, Construciilor i Dezvoltrii Teritoriului i de Ministerul Finanelor.
o Aprobarea, de comun acord cu Ministerul Finanelor, a instruciunilor privind clasificarea lucrrilor de ntreinere, reparaie i reconstrucie a drumurilor.
o Elaborarea programelor anuale privind ntreinerea i reparaia drumurilor care sunt prezentate ulterior Guvernului i Parlamentului (n cadrul Legii bugetului de stat) spre aprobare.
o Prezint trimestrial Guvernului informaia privind utilizarea fondului, volumul real de lucrri executate n conformitate cu programul aprobat de Parlament, pe un formular elaborat de Ministerul Finanelor17.
o Poart rspundere pentru utilizarea fondului conform destinaiei.
Administraia de Stat a Drumurilor este o ntreprindere de stat creat pe lng MTID i
subordonat acestuia i ndeplinete concomitent 3 funcii majore:
1. Funcia de proprietar deine titlul de posesie asupra drumurilor naionale i locale.
2. Funcia de manager Asigur distribuirea mijloacelor alocate din Fondul Rutier ctre
Autoritile Publice Locale i diviziunile teritoriale ale S.A. Drumuri (cu capital majoritar
de stat) i .S. Drumuri. Totodat, organizeaz tenderele pentru lucrrile de reconstrucii
i reparaii capitale.
3. Funcia de executant18 execut majoritatea lucrrilor de ntreinere a drumurilor,
subcontractnd ntreprinderile ale S.A. Drumuri (cu capital majoritar de stat) i .S.
Drumuri.
17
Regulamentul cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier, p. 41.
18 cu toate c ASD nu este executant, de jure, n cazul lucrrilor de ntreinere care aproape completamente sunt efectuate
de ntreprinderi cu capital majoritar de stat fr organizarea licitaiilor publice, ASD-ul de facto i dobndete i funcia de
-
18
n cazul lucrrilor de ntreinere a drumurilor, ASD subcontracteaz ntreprinderile S.A.
Drumuri sau .S. Drumuri n dependen de poriunea de drum, fr organizarea de
tendere. n cazul lucrrilor de reparaie i reconstrucii capitale, ASD selecteaz executantul
n baza concursurilor (tendere) la care pot participa agenii economici de profil. Aceste dou
opiuni de alocare a mijloacelor Fondului Rutier sunt efectuate n raport cu drumurile
naionale i locale.
Strzile sunt finanate de ctre Autoritile Publice Locale de nivelul II, lund n consideraie
faptul c 50% din veniturile colectate din taxa de folosire a drumurilor perceput de la
posesori de vehicule nmatriculate n R. Moldova se vars n bugetele locale (APL de nivelul
II). Fondul Rutier nu finaneaz strzile.
Funcia de control asupra utilizrii Fondului Rutier conform destinaiei este exercitat de
Ministerul Finanelor i Curtea de Conturi.
Guvernul examineaz i aprob programele anuale ale lucrrilor de reparaie i ntreinere a
drumurilor publice. Anual acesta public dri de seam privind cheltuirea resurselor Fondului
Rutier.
Parlamentul examineaz i aprob Legile bugetelor de stat, care includ i devizele de
cheltuieli privind finanarea drumurilor publice din Fondul Rutier.
Inspecia de Stat n Construcii, instituit de ctre Guvern n subordinea Organului naional
de dirijare n construcii (Ministerul Construciilor i Dezvoltrii Regionale), precum i
celelalte organisme similare cu atribuii stabilite prin dispoziii legale, rspund de exercitarea
controlului de stat asupra aplicrii unitare a prevederilor legislaiei n domeniul calitii
construciilor, n toate etapele i componentele sistemului calitii n construcii, precum i
de constatarea contraveniilor i de oprirea lucrrilor executate necorespunztor19.
Totui, de facto, controlul calitii lucrrilor ce in de ntreinerea i reparaia drumurilor este
efectuat de Administraia de Stat a Drumurilor. Aceasta angajeaz o echip de responsabili
tehnici care evalueaz lucrrile. ASD recepioneaz i lucrrile de la antreprenor.
n cadrul tenderelor finanate din sursele externe, finanatorii (ex. Banca Mondial)
angajeaz un consultant internaional care avizeaz toate procurrile. Totodat, lucrrile de
ntreinere i reparaie a drumurilor sunt recepionate de o companie privat, care
efectueaz controlul calitii.
n scopul fortificrii capacitilor instituionale ale Administraiei de Stat a Drumurilor, unii
finanatori (ex. Banca Mondial) angajeaz o companie financiar internaional n scopul
efecturii auditului financiar al ntreprinderii.
Controlul asupra virrii integrale i la timp a accizelor i taxelor n fond revine organelor
Ministerului Finanelor20 (Inspectoratul Fiscal de Stat).
Consiliul Fondului Rutier este un organ consultativ, deciziile lui avnd caracter de
recomandare, i are ca sarcin consolidarea eforturilor organelor nvestite cu atribuii n
domeniul rutier, precum i stabilirea unor obiective i msuri coordonate n vederea
planificrii lucrrilor de reparaie i ntreinere a drumurilor publice i utilizrii eficiente a
"executant". n condiiile persistenei unor asemenea deficiene sistemice, precum dependena politic i decizional a ASD-ului fa de Guvern i lipsa competiiei de pia n domeniul executrii lucrrilor de ntreinere, emergena unui "conflict de interese" vdit ntre ipostazele de "manager" i "executant" este practic inevitabil. 19
Lege nr. 721 din 02.02.1996 privind calitatea n construcii, art. 31, al. (1). 20
Lege nr. 138 din 29.12.2009 pentru modificarea i completarea Legii fondului rutier nr. 720-XIII din 2 februarie 1996, art. 8, al. (1).
-
19
mijloacelor21. Totui, necesitatea formrii Consiliului respectiv figura n agenda guvernrii
nc din 2008, odat cu aprobarea Strategiei pentru Dezvoltarea Transportului Terestru
pentru 2008-2017.
Probleme instituionale identificate n utilizarea Fondului Rutier:
Conflict de interese. Administraia de Stat a Drumurilor deine simultan 3 funcii majore: cea
de proprietar, manager i executant n raport cu lucrrile de ntreinere i reparaie a
drumurilor. Conflictul de interese apare dintre funcia de manager i executant, fapt ce
creeaz posibiliti de delapidri de fonduri destinate finanrii drumurilor i submineaz
eficiena i calitatea lucrrilor. Mai mult ca att, pentru lucrrile finanate din sursele interne,
ASD ndeplinete i funcia de control al calitii lucrrilor, fapt ce creeaz un dublu conflict
de interese.
Lipsa unor stipulri exprese privind controlul calitii lucrrilor de ntreinere i reparaie a
drumurilor. Principiul auditului calitii lipsete cu desvrire n Legea Fondului Rutier i n
Regulamentul cu privire la utilizarea Fondului Rutier. Singura lege care reglementeaz
chestiunea respectiv este Legea cu privire la calitatea n construcii care, la rndul ei, nu
este adaptat la aspectele infrastructurii rutiere. Astfel, rmn incerte criteriile de evaluare a
calitii lucrrilor de reparaii a drumurilor i alte aspecte privind efectuarea periodic a
auditului calitii drumurilor.
Lipsete o instituie independent care s fie responsabil de recepionarea lucrrilor de
ntreinere i reparaie a drumurilor. Conform principiilor adoptate de Federaie
Internaional a Inginerilor n Construcii (FIDIC), lucrrile se recepioneaz de ctre o
instituie independent din punct de vedere financiar i instituional n scopul evitrii unor
eventuale conflicte de interese.
Participarea limitat a companiilor la tendere. La moment, toate lucrrile de ntreinere a
drumurilor, care formeaz circa 70% din cheltuielile totale din Fondul Rutier, sunt executate
fr organizarea tenderelor. Aceste contracte sunt preluate automat de ctre ntreprinderile
S.A. Drumuri i .S. Drumuri, fiind subcontractate de Administraia de Stat a Drumurilor.
Consiliul Fondului Rutier are o funcie consultativ i o pondere mic n influenarea deciziilor
privind alocarea mijloacelor financiare din Fond. Conform Regulamentului Consiliului
Fondului Rutier propunerile i recomandrile acestuia au doar rol consultativ. Totodat,
acelai Regulament stipuleaz c una din atribuiile acestuia in de coordonarea programului
anual de repartizare a mijloacelor Fondului. Prin urmare, aceast contradicie seamn i mai
mult incertitudine privind activitatea acestui Consiliu. Totodat, Consiliul evalueaz i
monitorizeaz utilizarea Fondului Rutier, ns, avnd doar un rol consultativ, acesta nu poate
influena esenial disciplina privind utilizarea Fondului.
21
Regulamentul Consiliului Fondului Rutier, p. 11.
-
20
Schema 2. Cadrul instituional privind utilizarea Fondului Rutier.
-
21
Capitolul 3: Formarea Fondului Rutier: transparen i echitate fiscal
Mecanismul de formare a Fondului Rutier are o importan crucial pentru politica statului n
domeniul finanrii drumurilor. Totodat, aspectele ce in de transparen i echitate fiscal trebuie
s constituie criteriile de baz la definirea bazei impozabile i presiunii fiscale necesare acumulrii
veniturilor n fond. La rndul su, aceasta are un impact fundamental asupra nivelului de
transparen i echitate fiscal n ceea ce ine de alocarea resurselor din Fond i, respectiv, a
eficienei politicilor de finanare a drumurilor.
Problemele formrii Fondului Rutier n Republica Moldova
n Republica Moldova, finanarea drumurilor este asigurat de un Fond Rutier de prima generaie
constituit n 1996, funcionarea cruia este reglementat de Legea Fondului Rutier22. Schema
instituional a formrii Fondului Rutier i sursele de venit ale acestuia au fost prezentate n Capitolul
2. Veniturile Fondului formeaz pri componente ale capitolului general de venituri ale bugetului de
stat, fapt ce determin cteva carene fundamentale ale actualului concept de formare i distribuire
a Fondului:
Lipsa autonomiei financiare i incapacitatea planificrii pe termen mai mare de un an.
Bariera respectiv este una major pentru demararea proiectelor de finanare a drumurilor pe
termen mediu i lung, dup cum se practic n majoritatea statelor europene. Deoarece
veniturile destinate Fondului se aprob o dat pe an, iar pe durata anului de gestiune au loc
cteva rectificri a bugetului de stat i a Fondului inclusiv, se menine n permanen o
incertitudine asupra perspectivelor pe termen mai lung de un an privind finanarea drumurilor.
Cel mai elocvent exemplu n acest sens l servete (ne)implementarea Strategiei infrastructurii
transportului terestru pe anii 2008-201723, care, pe lng insuficiena resurselor financiare,
este tergiversat de incapacitatea planificrii veniturilor necesare pentru acoperirea
cheltuielilor aferente reparaiei drumurilor pe termenul preconizat.
Pn n prezent nu a fost pus la punct un sistem eficient de prognozare a ncasrilor la
Fondul Rutier. Una din cauzele majore este c nu exist o bun eviden a mijloacelor de
transport nmatriculate n Republica Moldova. Datele oferite de Direcia Poliie Rutier difer
semnificativ de cele ale Ministerului Dezvoltrii Informaionale i Telecomunicaiilor. De
asemenea, nu exist un sistem operativ de informare privind virarea taxelor rutiere de ctre
deintorii mijloacelor de transport nmatriculate n Republica Moldova. Aceste deficiene au
fost semnalate n repetate rnduri (Curtea de Conturi, Hotrrea nr.21 din 20.04.2007 Privind
raportul asupra formrii i eficienei utilizrii Fondului Rutier n perioada anilor 2005-2006 (9
luni) i raport anual 2007, pag. 72). n acelai timp, att Inspectoratul Fiscal de Stat, ct i .S.
Registru i Ministerul Transporturilor i Infrastructurii Drumurilor, nu ne-au putut oferi
datele privind ncasrile din taxa pentru utilizarea drumurilor, dezagregate pe tipuri de
mijloace de transport. Lipsa acestor informaii motivul oficial invocat de instituiile vizate
mpiedic evaluarea net a echitii fiscale ce deriv din raportul dintre contribuiile vrsate n
Fond i impactul autovehiculelor asupra uzurii infrastructurii rutiere. Totodat, deficiena
22 Lege nr. 720 din 02.02.1996 fondului rutier. 23
HG nr. 85 din 01.02.2008 cu privire la aprobarea Strategiei infrastructurii transportului terestru pe anii 2008-2017.
-
22
respectiv submineaz esenial capacitatea de prognozare a veniturilor, avnd un impact
negativ i asupra eficienei utilizrii Fondului rutier.
Numrul mare de mijloace de transport care nu sunt supuse reviziei tehnice. Aceasta reduce
n mod direct i esenial ncasrile n Fondul Rutier. Conform informaiei Curii de Conturi, n
anul 2006 erau 81545 uniti de transport care nu au ntrunit condiiile tehnice pentru
participarea la trafic (18,2% din cele nregistrate), iar 39626 nu au fost prezentate pentru a
trece revizia tehnic (8,9% din totalul celor nregistrate, Curtea de Conturi, raport anual 2006).
Prin urmare, dependena financiar i instituional a Fondului de puterile legislative i executive a
determinat insuficiena cronic a resurselor financiare destinate finanrii drumurilor chiar de la
nfiinarea acestuia. Dei una din principalele surse de venit a Fondului o constituie ncasrile din
accizele la carburani, care au reprezentat, n mod constant, cea mai mare pondere din total venituri,
de facto n Fond se direcionau doar o parte din acele ncasri. Ponderea respectiv se decidea anual
de ctre Guvern, ceea ce nu a permis Fondului s creasc n corelaie cu creterea volumului
traficului intern i, respectiv, a ncasrilor din accizele la carburani i uzura drumurilor. Prin urmare,
ponderea ncasrilor la Fond n total venituri la bugetul de stat s-a diminuat de la 4,8% n 1996, pn
la 1,7% n 2008, n timp ce volumul importurilor de carburani i a parcursului mrfurilor cu transport
rutier, n aceeai perioad a crescut de circa 3 ori24.
Dei ncasrile la Fondul Rutier, n perioada 1996-2008, n termeni nominali, au crescut de 4,3 ori, n
termeni reali (1996 = 100%) acestea s-au diminuat i nu au depit nivelul nregistrat de pn la criza
regional din 1998-1999. Graficul 5 ilustreaz trendul descendent al veniturilor Fondului n paralel cu
dinamica ascendent a veniturilor la bugetul de stat n perioada respectiv. Aceasta relev faptul c
insuficiena resurselor financiare destinate finanrii drumurilor nu a fost cauzat de nrutirea
situaiei finanelor publice, ci mai curnd de politicile promovate de Guvern din anii respectivi.
Aceast afirmaie este relevant, n special, pentru perioada creterii economice relativ robuste din
perioada 2001-2008, timp n care Guvernul nu a reuit sau nu a manifestat voina politic necesar
readucerii Fondului Rutier la nivelul de pn la criza din 1998 i creterea ulterioar a acestuia.
Discrepana dintre acumulrile n Fond i veniturile totale a nceput s creasc pronunat din 2005,
resursele alocate acestuia fiind destinate, preponderent, lucrrilor de ntreinere a drumurilor
efectuate pe durata anului de gestiune. Prin urmare, observm c insuficiena resurselor financiare
necesare finanrii lucrrilor de reparaie a drumurilor are la baz un factor mult mai fundamental
dect insuficiena veniturilor acumulate la bugetul de stat: miopia Guvernrii n raport cu
modernizarea infrastructurii drumurilor rutiere i, respectiv, lipsa voinei politice de a aloca n Fond
suficiente resurse pentru atingerea acestui obiectiv.
24
Datele Biroului Naional de Statistic al Republicii Moldova.
-
23
Graficul 5. Evoluia ncasrilor la Fondul Rutier i a veniturilor totale ale bugetului de stat, n termeni reali (1996 = 100%)
0
50
100
150
200
250
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Bugetul de stat
Fondul rutier
Sursa: Ministerul Finanelor, calculele EG
Graficul 6. Evoluia structurii veniturilor Fondului Rutier pe principalele categorii, %
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Accize la benzin i motorin Taxe rutiere Contribuia bugetului de stat
Sursa: Ministerul Finanelor.
Ct de echitabil i transparent este formarea Fondului Rutier?
Formarea Fondului rutier n Republica Moldova este bazat pe 3 surse principale de venit: accizele la
benzin i motorin, taxele rutiere i contribuii de la bugetul de stat (pentru mai multe detalii vezi
Capitolul 2). Potrivit Graficul 6 observm c, dei pn n 2004 accizele la carburani au servit
principala surs de venit a Fondului (cu excepia anilor de criz 1996 i 1999), n anii urmtori
ponderea taxelor rutiere a nceput s prevaleze, iar n 2008 acestea au constituit o pondere similar
cu cea a accizelor. Cauzele majore a acestor evoluii au constat n majorarea taxelor rutiere din 2004,
precum i deciziile arbitrare a Guvernului de a aloca n Fond, de la an la an, diferite ponderi din
totalul ncasrilor din accize la carburani. Principiile echitii la formarea Fondului au fost afectate de
faptul c n pofida creterii volumului i ponderii taxelor rutiere n structura veniturilor la Fond,
cheltuielile pentru reparaia capital a drumurilor s-au diminuat att ca volum, ct i ca pondere
(excepie servete anul 2008, o serie de lucrri de reparaie au fost finanate din transfer direct de la
bugetul de stat n Fond). Aceasta nseamn c pe parcursul acestor ani, povara ntreinerii drumurilor
-
24
n urma exploatrii tot mai intense de ctre unele mijloace de transport, s-a transpus tot mai mult
asupra acelor conductori de mijloace de transport care, contribuind prin taxe rutiere ce nu depind
de parcurs, nu n mod necesar au contribuit major la uzarea drumurilor.
Un aspect important care a afectat negativ nivelul de transparen la formarea Fondului Rutier, pn
n decembrie 2009, a constat n lipsa prevederilor clare n legislaie privind cota din ncasrile totale
din accizele la carburani care revine Fondului. Aceasta a condiionat lipsa unei predictibiliti
decizionale i a subminat capacitatea de a planifica pe termen lung a unor proiecte de anvergur.
Problema respectiv a fost soluionat la finele anului 200925 cnd s-a decis ca din volumul total al
defalcrilor din accize la benzin i motorin ctre Fondul Rutier s fie direcionate nu mai puin de
50% n anul 2010, 65% n anul 2011, 80% n anul 2012 i n anii urmtori volumul total al accizelor.
25
Lege nr. 138 din 29.12.2009 pentru modificarea i completarea Legii fondului rutier nr. 720-XIII din 2 februarie 1996.
-
25
Capitolul 4: Utilizarea Fondului Rutier: eficien economic i
transparen bugetar
Dei se invoc, de nenumrate ori, c factorul fundamental care tergiverseaz proiectele de
ntreinere i reparaie a drumurilor publice din Republica Moldova este insuficiena resurselor
financiare, o alt cauz fundamental ine i de deficienele privind eficiena i transparena utilizrii
Fondului Rutier. Insuficiena resurselor financiare pentru finanarea drumurilor este comun pentru
majoritatea statelor europene, deoarece ratele de cretere a traficului rutier i, respectiv, a uzurii
drumurilor, din ultimii ani, a depit practic de dou ori ratele de cretere a economiilor naionale.
Pentru a face fa presiunilor crescnde privind necesitatea ntreinerii drumurilor n raport cu
mijloacele financiare disponibile la moment, majoritatea statelor au recurs la reformarea
mecanismelor de finanare a drumurilor n direcia eficientizrii i transparentizrii acestora. n
Republica Moldova, de cnd a fost creat Fondul Rutier (1996) conceptul de funcionare a acestuia nu
a fost mbuntit pn la finele anului 200926.
Eficiena i transparena utilizrii Fondului Rutier
Timp de circa 14 ani, nu au fost ntreprinse msuri consecvente n direcia eficientizrii mecanismului
de finanare a drumurilor i a majorrii bugetului pentru reparaia capital a drumurilor. Aceasta a
dus la nrutirea esenial a drumurilor publice. Una din cauzele superficiale a degradrii att de
rapide a infrastructurii rutiere a fost c economia n ansamblu i traficul rutier a crescut mult mai
rapid dect cheltuielile pentru ntreinerea acestei infrastructuri (vezi Capitolul I).
Deci, n ultim instan, incapacitatea financiar a Fondului Rutier din Republica Moldova de a face
fa necesitilor de finanare a drumurilor const n dependena prea puternic a acestuia de
schimbrile prioritilor puterii centrale. Graficul 7 Evoluia structurii cheltuielilor Fondului Rutier pe principalele categorii, %
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
ntreinerea drumurilor Reparaia drumurilor i construciilor inginereti
Lucrri de proiectare Procurarea de maini, autospeciale i utilaje
Finanarea activitii .S. AMTAI Altele Sursa: Ministerul Finanelor
Pe parcursul ultimilor ani, n structura cheltuielilor Fondului Rutier (Graficul 7), ponderile majore le
dein activitile de ntreinere i, mult mai puin, de reparaie a drumurilor. n 2008, pentru
ntreinere s-au alocat 70,6% din total cheltuieli din Fond, iar pentru reparaii 23,5%, altor categorii
de cheltuieli revenind o pondere nensemnat. O nclinaie att de pronunat a politicii de finanare
26
Lege nr. 138 din 29.12.2009 pentru modificarea i completarea Legii fondului rutier nr. 720-XIII din 2 februarie 1996.
-
26
a drumurilor spre lucrri de ntreinere este explicat, n mare parte, de insuficiena mijloacelor
financiare destinate reparaiilor capitale a drumurilor. Prin urmare, creterea gradului de uzur a
drumurilor necesit cheltuieli crescnde pentru ntreinerea acestora. n 2008 volumul lucrrilor de
ntreinere a drumurilor a constituit circa 1160 EURO/km - un nivel net inferior majoritii statelor
europene. Dei indicatorul respectiv este aproximativ echivalent cu cel nregistrat de Letonia,
Lituania, Polonia, Slovacia27, calitatea drumurilor moldoveneti rmne net inferioar. Acest fapt este
determinat de necesitile crescnde de ntreinere a drumurilor publice, drept urmare a degradrii
constante a acestora i a insuficienei proiectelor de reparaii capitale a drumurilor. Mai mult ca att,
insuficiena investiiilor n reparaiile capitale ale drumurilor contribuie la creterea exponenial a
cheltuielilor pentru ntreinerea acestora, adeseori acestea depind chiar i valoarea investiiilor
necesare pentru repararea capital a poriunilor respective de drum. Totui, pe parcursul urmtorilor
2-3 ani, graie suportului finanatorilor i donatorilor externi, dar i a recentelor modificri
legislative28 mrimea Fondului Rutier se ateapt c va crete substanial. Prin urmare, odat cu
creterea ncasrilor, una din prioritile de baz trebuie s fie reorientarea politicii de finanare a
drumurilor n direcia majorrii ponderii proiectelor de reparaii capitale a drumurilor naionale.
Potrivit Strategiei Dezvoltrii Transportului Terestru pentru anii 2008-2017, volumul total de investiii
necesare pentru revitalizarea infrastructurii rutiere din R. Moldova este de aproximativ 2 miliarde
dolari SUA. ns, potrivit estimrilor noastre pn n 2017 Fondul Rutier va putea fi acoperit n
proporie de numai 40%-45% din taxele i impozitele acumulate. Prin urmare, restul necesarului de
investiii (55%-60%) urmeaz a fi suplinit din credite externe. Totui pe termen lung creditele externe
nu reprezint o soluie.
Nedumeriri evidente trezete i finanarea .S. "Agenia Moldovei Trafic Auto Internaional direct din
Fondul Rutier n perioada 2004-2008. Activitatea .S. AMTAI nu se ncadreaz la nici o categorie de
cheltuieli permis de legislaie29, aceasta fiind responsabil de eliberarea autorizaiilor pentru
transportarea de mrfuri i pasageri peste hotare. Prin urmare, finanarea unei ntreprinderi de stat
direct din Fondul Rutier poate fi considerat ilegal. Or, conform articolului 42 din Regulamentul cu
privire la constituirea i utilizarea Fondului Rutier30, Fondul are destinaie special i nu poate fi
supus confiscrii sau cheltuit n alte scopuri dect cele prevzute la pct. 35 din prezentul
Regulament. i mai multe nedumeriri trezete felul n care au fost alocai 10,1 mil. lei din Fond ctre
.S. AMTAI n 2008, pentru ca la un interval de 1,5 luni, la data de 19 februarie 2008, aceasta s fie
dizolvat prin hotrre de Guvern31.
Analiza rezultatelor licitaiilor publice organizate de Administraia de Stat a
Drumurilor
Un alt punct nevralgic al sistemului actual de utilizare a Fondului rutier ine de transparena
procedurii de organizare a licitaiilor publice organizate de ASD cu scopul de achiziionare a serviciilor
de reabilitare, reparaie sau construcie a drumurilor. O analiz atent a acestora a scos la iveal o
serie de chestiuni interesante ce in att de respectarea legislaiei n vigoare ct i echitatea
distribuiei mijloacelor financiare att din Fondul Rutier, ct i din surse ale bugetului de stat.
27
Administraia Internaional a Drumurilor (IRF). 28
Lege nr. 138 din 29.12.2009 pentru modificarea i completarea Legii fondului rutier nr. 720-XIII din 2 februarie 1996, art. 2, al. (1), litera a). 29
Lege nr. 720 din 02.02.1996 fondului rutier, art. 1, (1). 30 Hotrre nr. 893 din 26.06.1996 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier. 31
Hotrre nr. 153 din 14.02.2008 privind dizolvarea ntreprinderii de Stat Agenia Moldovei Trafic Auto Internaional.
-
27
n pofida faptului c, conform legislaiei mijloacele Fondului Rutier pot fi alocate n exclusivitate
drumurilor incluse n lista drumurilor publice naionale i locale, ASD a alocat n urma unei licitaii
publice peste 3 milioane de lei pentru construcia drumului de acces spre mnstirea din satul
Nicoreni.
De asemenea trezete nedumeriri costurile exagerate ale lucrrilor de reparaie a drumurilor locale
raportate la costurile de reabilitare a unor poriuni de drum naional. Spre exemplu, pentru reparaia
unui kilometru pe drumul local L339 dintre satele Ustia i Molovata a costat 3,73 milioane lei, n timp
ce reabilitarea unui kilometru din drumul naional M1 ce leag vama Leueni cu oraul Chiinu s-au
alocat 3,88 milioane lei32. Diferenele mici de costuri pentru lucrri de amploare diferit, dau de
bnuit att asupra calitii lucrrilor de reabilitare a drumurilor naionale, strategic importante
pentru Republica Moldova, ct i asupra corectitudinii utilizrii mijloacelor financiare n reparaia
unor drumuri locale intercomunale. Suma alocat pentru reparaia acestui drum local trezete i mai
mari nedumeriri avnd n vedere faptul c pentru lucrrile de reabilitare a drumului Comrat-Cimilia
(M3 Chiinu-Cimilia-Vulcneti-Giurgiuleti - frontiera cu Romnia, km 62-93) pentru un kilometru
de drum au fost alocate doar 692 mii de lei, iar pentru lucrrile de reparaie a drumului L75 Trnova-
Baraboi-Rcani, km 18-24,4, drum de acces spre centrul raional, pentru un km de drum s-au alocat
doar 587 mii de lei.
n materie de record de mijloace financiare alocate pentru reparaia drumurilor, locul de frunte este
ocupat de drumul R20 Rezina Orhei Clrai km 0-46, care oricum rmne unul din cele mai
proaste drumuri din ar. Pentru reparaia acestei poriuni de drum Administraia de stat a
Drumurilor a ncheiat cu compania S.R.L.Quadro Design Plus un contract de prestri servicii n
valoare de 393 milioane lei, sau aproximativ 8,5 milioane de lei pe un kilometru de drum reparat, cu
finanare din bugetul de stat. Pentru comparaie, reconstrucia unui kilometru de drum bituminos de
talie naional cost n Estonia cost 150 mii dolari SUA (1,89 milioane lei), iar n Spania costurile
pentru astfel de lucrri pot ajunge chiar i la suma de 55 mii dolari SUA (684 mii lei)33.
Eficiena i transparena programelor de finanare a drumurilor publice
Conform Legii Fondului Rutier modul de distribuire a mijloacelor Fondului se aprob anual de
Guvern. Cel puin jumtate din aceste fonduri trebuie s fie utilizate pentru finanarea drumurilor
naionale.
O analiz a acestor programe pe perioad 2007-2009 relev o serie de chestiuni interesante.
n desemnarea ctigtorilor de tendere publice pentru efectuarea lucrrilor de reparaie a
drumurilor criteriul principal este costul oferit de efectuare a lucrrilor. Aspectele de calitate, de
nzestrare cu tehnic i capital uman, istorie financiar etc., au o importan secundar n sistemul de
achiziii publice n sfera infrastructurii rutiere (ca i n multe alte sectoare din Moldova). Aceast
32
Acest exemplu este folosit nu pentru a pune sub ndoial corectitudinea preurilor, ci doar pentru a arta c felul n care se prioritizeaz lucrrile la infrastructur rutier deseori las de dorit. Astfel, considerm c sporirea investiiilor pe un sector de drum ce leag Republica Moldova cu coridoarele auto internaionale este strategic mai important att din punct de vedere a poziionrii Republicii Moldova n reelele de transport interstatale ct i ca beneficiu economic obinut ulterior. (Pasaj introdus ca urmare a dezbaterilor publice din cadrul mesei rotunde la care a fost lansat prezentul studiu)
33 ROCKS Unit Costs Database, Banca Mondial
-
28
situaie creeaz premise pentru aranjamente necompetitive ntre companiile participante. Totodat,
de multe ori este revizuit preul iniial oferit dup ctigarea concursului.
Dei, Guvernul este obligat s publice rapoarte anuale privind utilizarea mijloacelor Fondului Rutier,
Guvernul evit s fac acest lucru. Aceast informaie de interes public este ferit de public, lucru
care mpiedic monitorizarea i evaluarea public a modului de utilizare a mijloacelor din Fondul
Rutier.
Sporirea volumului de mijloace financiare acumulate n Fondul Rutier nu a adus cu sine o planificare
mai bun a utilizrii acestora i de multe ori a ignorat Planul de investiii pentru reabilitarea
drumurilor parte a Strategiei dezvoltrii transportului terestru. Astfel, programele anuale 2007-2009
relev o atenie preponderent acordat reabilitrii drumurilor locale n detrimentul drumurilor
naionale mai mult de jumtate de fonduri destinate lucrrilor de reabilitarea i ntreinere au fost
direcionate spre finanarea drumurilor locale.
Aceast practic a devenit ndeosebi prevalent n anii 2008-2009, cnd n programele anuale au fost
incluse o serie de drumuri locale fr ca s fie indicate clar segmentele de drum care urmau s fie
reabilitate, fie nite segmente foarte scurte. O asemenea situaie demonstreaz dou probleme
eseniale:
o resursele limitate au fost direcionate spre un numr mare de drumuri locale (ntr-o
stare extrem de rea) pentru unele reparaii selective i, respectiv, nicidecum nu
puteau s aib oarecare impact esenial acestor drumuri locale;
o numrul mare de drumuri locale supuse reparaiilor cosmetice selective i ignorarea
drumurilor naionale anvizajate de Strategia dezvoltrii transportului terestru
demonstrau lipsa prioritizrii utilizrii mijloacelor Fondului n vederea dezvoltrii
infrastructurii necesare modernizrii economice i sociale, dar i supunerea
procesului decizional privind utilizarea mijloacelor unor interese de conjunctura
politic sau electoral.
Astfel, n 2009 pentru reabilitarea drumurilor naionale (de fapt, un singur drum M2) au fost
preconizate mai puin de o cincime (19%) din mijloacele totale ale Fondului destinate lucrrilor de
ntreinere. Doar nesemnificativ mai puin din volumul total au fost destinate reparaiei
mbrcmintei rutiere la drumuri secundare de acces la unele sate. Respectiv, aproape 14% din
mijloacele respective au fost direcionate spre reparaia drumului de acces la satul Holercani. Este de
prisos s reamintim ce importana strategic are satul respectiv pentru modernizarea
infrastructurii rutiere din Republica Moldova. Totodat, 22% din mijloacele de ntreinere au fost
destinate reparaiei a 2 poduri. Important de menionat, c unul din aceste poduri a fost de fapt
construit, dar nu reparat; pe deasupra, acesta nici nu face parte din lista drumurilor pasibile finanrii
din Fondul Rutier34.
Prioritile de dezvoltare fiind lsate oarecum la o parte, considerentele politice au fost cele care
aparent au influenat ntr-un mod considerabil deciziile investiionale privind utilizarea mijloacelor
pentru reparaia drumurilor locale. Conform programelor anuale de activitate 2008-2009, o parte
covritoare (70%) a mijloacelor destinate reparaiei drumurilor locale a fost direcionat spre
34
Programul de repartizare a mijloacelor fondului rutier pe anul 2009, HG nr. 109 din 09.02.2009.
-
29
localitile n care partidul de guvernmnt de atunci deinea puterea. Ca regul, drumurile de acces
la sate au fost reparate i ele n cazuri care satele respective au fost controlate de partidul de
guvernmnt. n 2009, satul nreni (r. Teleneti) a fost n general favorizat ntr-o manier ieit
din comun. Construcia (cu toate c Programul anual vorbea de reparaia) podului, care n general nu
fcea partea din lista infrastructurii pertinente finanrii din Fondul Rutier, s-a fcut de dou ori. De
la nceput prin Hotrrea secret a Guvernului nr.970 din 11.08.2008, iar mai trziu n 2009 prin
Fondul rutier (programul anual 2009, Hotrre nr. 109 din 09.02.2009). Aceasta a fcut costul final al
acestei lucrri s depeasc cifra halucinant de 10 mln. MDL.
Finalmente, toate aceste nclcri se ncadreaz n urmtoarele caracteristici definitorii:
Utilizarea contrar destinaiei a mijloacelor Fondului Rutier. Inclusiv, aceste mijloace au fost
utilizate pentru acoperirea cheltuielilor administrative care nu au nici o legtur cu
administrarea infrastructurii rutiere. De exemplu, n 2001 Ministerul Transporturilor i
Comunicaiilor au utilizat 2 milioane de lei n asemenea scopuri. n acelai an, pentru
ntreinerea Administraiei de Stat a Drumurilor au fost admise supra-cheltuieli n mrime de
3,9 milioane MDL acoperite din Fondul Rutier (Curtea de Conturi, raport anual 2001, pag. 22).
Abateri de la utilizarea Fondului Rutier contrar destinaiei au loc, dese ori, n ajunul
campaniilor electorale, cnd importana politic a finanrii drumurilor naionale se
diminueaz n favoarea celor locale, sau pe timp de criz economic, cnd Guvernul poate
pune mna n buzunarul Fondului pentru a acoperi unele guri temporare n buget (ex:
plata salariilor).
nclcarea procedurilor de achiziie a utilajului, materialelor i consumabilelor utilizate n
lucrrile de ntreinere i reparaie a drumurilor. Aceasta se refer att la achiziii relativ
mici ca volum (Curtea de Conturi, raport anual 2001, pag. 23, raport anual 2006 pag.21-23),
ct i la cele foarte mari (Curtea de Conturi, raport anual 2004, pag.23).
Depirea esenial a limitelor alocaiilor pentru efectuarea lucrrilor, fr asigurarea unui
control managerial riguros asupra acestora. Finalmente, aceast deficien genereaz
riscuri eseniale pentru bugetul public, deoarece companiile executoare ale lucrrilor dein
creane care trebuie onorate de Guvern. De exemplu, numai n anul 2008 Administraia de
Stat a Drumurilor a admis supra-cheltuieli n valoare de peste 60 milioane MDL (Curtea de
Conturi, raport anual 2008, pag.31).
nclcarea procedurilor de contractare i de luare n primire a lucrrilor efectuate. n
particular, unele contracte nu conin clauze cu privire la perioada de garanie, ceea ce n mod
inevitabil restrnge posibilitile de control din partea beneficiarului asupra calitii lucrrilor
executate. De asemenea, reabilitarea unor importante drumuri naionale i internaionale (n
particular M-1 Chiinu-Leueni sau drumul M-3 pe poriunea Rzeni - Valea Perjei) a fost
efectuat fr semnarea proceselor verbale de predare-primire a lucrrilor (Curtea de
Conturi, raport anual 2008, pag.32, pag.70).
Distribuia n profil raional a mijloacelor financiare din Fondul Rutier
Drumurile locale sunt ntr-o stare i mai proast dect cele naionale. Mecanismul de finanare a
drumurilor locale a rmas ambiguu din punct de vedere legal i neviabil din punct de vedere
economic. Astfel, n timp ce Legea drumurilor stipuleaz clar c administrarea, ntreinerea i
repararea drumurilor locale i a strzilor se efectueaz de ctre autoritile administraiei publice
-
30
locale35, conform legii Fondului Rutier finanarea drumurilor locale este asigurat din Fond. Totodat,
finanarea drumurilor locale de ctre APL, de facto, este extrem de complicat din cauza bazei
impozabile locale mici i, respectiv, a posibilitilor financiare limitate a APL. Totodat, povara
ntreinerii drumurilor publice locale, conform actualei clasificri, asupra bugetelor locale este
relevat de faptul c 65,4% din lungimea total a drumurilor publice constituie drumuri locale. Drept
urmare a incapacitii de finanare a drumurilor locale de ctre bugetele locale, mijloacele financiare
necesare sunt alocate APL-urilor din Fondul Rutier, fiind aprobate anual prin hotrri de Guvern. Un
asemenea mecanism de finanare centralizat a drumurilor locale creeaz o serie de deficiene
privind eficiena utilizrii mijloacelor alocate, principalele din care sunt:
Autoritile publice locale nu poart rspundere direct (accountability) n faa utilizatorilor
de drumuri pentru modul n care sunt gestionate resursele financiare alocate.
Finanarea drumurilor locale poate fi supus manipulrilor politice (atitudine mai generoas
fa de comunitile conduse de primari loiali puterii, bruiaje politice la finanarea unor
drumuri locale, creterea sumelor alocate finanrii drumurilor locale n detrimentul
finanrii drumurilor naionale n perioade electorale, finanarea unor poriuni de drum
neprioritare n detrimentul celor prioritare etc.).
Tergiversarea atragerii fondurilor structurale din cadrul programului de vecintate Romnia
Ucraina R. Moldova pentru finanarea drumurilor locale.
Totodat, asemenea deficiene mpiedic dezvoltarea strategic a drumurilor locale. Strategia
infrastructurii transportului terestru pe anii 2008-2017, constat un impact negativ al infrastructurii
deficitare asupra rolului pe care l joac reeaua naional de drumuri n procesul de facilitare a
transportului internaional. Printre principalele criterii luate n calcul n procesul de prioritizare a
msurilor prevzute n Strategie, cu scopul de a redresa aceast situaie sunt dezvoltarea drumurilor
amplasate pe coridoarele paneuropene i a celor de legtur internaional (drumurile spre
frontier).
Urmarea acestor criterii ar trebui s presupun o concentrare mai mare a resurselor financiare
anume n raioanele traversate de drumurile de importan internaional, ns analiza datelor privind
distribuia mijloacelor Fondului Rutier n profil teritorial relev o situaie invers.
Astfel, dac s raportm volumul mijloacelor financiare distribuite pe raioane la numrul de kilometri
de drum aflai n gestiune, constatm c raioanele traversate de drumurile europene sunt printre
cele care au beneficiat de cele mai puine resurse (Tabelul 3). Printre cele mai defavorizate raioane
dup acest indicator au fost Edine, Briceni, Rcani, Dondueni, Bli i Floreti, toate acestea fiind
traversate de drumul european E583. Situaia este similar i n privina raionului Ungheni care este
traversat de drumul european E58 i servete n acelai timp unul dintre principalele puncte de
trecere a frontierei spre rile Uniunii Europene. n perioada anilor 2005-2009 n mediu pentru un
kilometru de drum aflat pe teritoriul acestui raion s-au alocat 3341 lei (Tabelul 2) .
Raioanele din partea de Nord a rii sunt printre cele mai defavorizate raioane n privina distribuiei
mijloacelor Fondului Rutier raportate la numrul de kilometri de drum n gestiune. n mod special
acest lucru se refer la raionul Edine, care de-a lungul ultimilor 4 ani a fost codaul ratingului, urmat
de municipiul Bli, i raioanele oldneti, Briceni, Ungheni, etc.
35
Lege nr. 509 din 22.06.1995 Legea drumurilor, articolul 5, al (2).
-
31
La polul opus al ratingului se afl municipiul Chiinu i raioanele Ialoveni, Streni i UTA Gguzia.
n mod special n ultimii doi ani au fost favorizate UTA Gguzia i raionul Hnceti, care au beneficiat
de proiecte de amploare de reabilitare a drumurilor Cimilia - Comrat i respectiv Chiinu - Leueni.
-
32
Tabelul 2. Distribuia mijloacelor din Fondul Rutier n profil raional per lungimea drumurilor.
Raionul Reeaua drumuri publice. km Volumul mijloacelor financiare alocate din Fondul Rutier, mii lei
Total Naional Local 2005 2006 2007 2008 2009
1 Anenii Noi 282.2 135 147.2 1860.4 3721.4 3955.6 4006.8 5089.7
2 Basarabeasca 77.5 37.2 40.3 3334.2 952.7 1434.5 1342.2 1678.5
3 Briceni 320.7 72.5 248.2 1298.8 2577 2763 3265.2 2522.1
4 Cahul 386.1 179.3 206.8 3141.7 4072 2479 8472.2 6149
5 Cantemir 267.1 98.9 168.2 1391.9 3003.9 1675.6 4539.9 4205
6 Clrai 256.2 123.8 132.4 3474.4 2983.6 4627.3 6617.6 9367
7 Cueni 384.5 165 219.5 3615.6 4741.5 4437.7 10343 8150.1
8 Cimilia 291.2 92.3 198.9 2230 16311.4 7878.4 6378.2 5108.5
9 Criuleni 236.5 102.7 133.8 3182.3 8794.6 9403.7 7246.4 7675.1
10 Dondueni 210.4 58.2 152.2 1341.8 1883.7 1714.6 5863 2496.5
11 Drochia 270.7 106.9 163.8 2674 2960.6 2182.5 7508.3 3220.6
12 Dubsari 108.8 23.5 85.3 2657.6 1369 1367.6 2946.1 4287.3
13 Edine 326.7 62.3 264.4 1122.8 2166.7 1938.3 3660.1 2671
14 Fleti 361 114.3 246.7 1905.4 3151.4 2533.4 8122.1 3328
15 Floreti 363.5 130.4 233.1 2984.3 4714.5 3331.8 8061.8 7034.4
16 Glodeni 235.5 72.6 162.9 1481.4 2434.2 2279.7 5032.3 2954.9
17 Hnceti 352.2 138.7 213.5 2357.8 3687.8 3197.6 15989.4 17958.6
18 Ialoveni 278.6 117.5 161.1 11126.8 6647 9397.4 14579.4 9846.2
19 Leova 211.2 77.6 133.6 4260.7 1522.8 1778.7 2438.8 4139.8
20 Nisporeni 202.5 62 140.5 2204.3 2270.6 2914.8 3664.5 6931.6
21 Ocnia 211.3 90.2 121.1 1322.9 2714.6 1819 2622.6 2560.3
22 Orhei 332.8 116.2 216.6 4097.5 5514.3 4379.8 30814.1 4885.6
23 Rezina 208.6 40 168.6 1538.8 2344.7 1994.7 3749.2 3117.4
24 Rcani 322.8 134.4 188.4 2488 3646.8 7529.7 5834 4632.1
25 Sngerei 389.9 95.5 294.4 2367.1 3101.5 3275.3 4952.8 5871.5
26 Soroca 267.6 126.3 141.3 1920.5 2302.6 1815.7 4420.9 10727.3
27 Streni 200 46.3 153.7 11032.7 3784.2 4798.5 15456.6 6697.3
28 oldneti 346.1 99.2 246.9 1514.9 2269.7 1912.6 4738 3180.1
29 tefan Vod 264.4 70.7 193.7 2157.9 12336.5 15901.7 6368.3 6028.1
30 Taraclia 209.5 68.7 140.8 1327 1753.1 1993.7 3929.4 1940.8
31 Teleneti 253.6 76.7 176.9 1494 3022 2617.8 5401.8 8637.7
32 Ungheni 372.1 104.9 267.2 2331.2 2729.5 2786.4 5519.1 3358.7
33 UTA Gguzia
415.7 201.5 214.2 4785 9694.7 13631.5 19513.7 22935.9
34 Mun. Bli 102.8 70.6 32.2 203.9 654.7 446.1 1015.3 1254.1
35 Mun. Chiinu
24.1 24.1 4267.4 4466.4 14726.3 4564.9 3310.5
Total: 9344.4 3336 6008.4 100495 140302 150920 248978 203951
-
33
Tabelul 3. Rankingul raioanelor n dependen de volumul mijloacelor financiare alocate pe un km de drum, 2005-2009.
Nr. Raionul 2005 2006 2007 2008 2009
1. Mun. Chiinu 1 1 1 1 1
2. UTA Gguzia 10 6 5 5 2
3. Hnceti 21 23 21 6 3
4. Soroca 20 27 30 26 4
5. Dubsari 5 12 14 10 5
6. Clrai 7 16 10 12 6
7. Ialoveni 4 5 4 4 7
8. Nisporeni 11 20 11 21 8
9. Teleneti 29 15 16 19 9
10. Streni 2 7 7 3 10
11. Criuleni 8 4 3 7 11
12. tefan Vod 15 3 2 13 12
13. Basarabeasca 3 14 9 24 13
14. Cueni 13 13 15 11 14
15. Leova 6 32 24 32 15
16. Floreti 14 10 20 15 16
17. Anenii Noi 22 9 12 28 17
18. Cimilia 18 2 6 17 18
19. Cahul 16 22 31 16 19
20. Cantemir 31 18 32 25 20
21. Sngerei 28 30 25 30 21
22. Rezina 19 19 18 23 22
23. Orhei 9 8 13 2 23
24. Rcani 17 17 8 22 24
25. Glodeni 25 24 17 18 25
26. Mun. Bli 35 35 35 35 26
27. Ocnia 27 11 23 31 27
28. Drochia 12 21 27 9 28
29. Dondueni 23 25 26 8 29
30. Taraclia 24 28 19 20 30
31. Fleti 30 26 29 14 31
32. oldneti 32 34 34 29 32
33. Ungheni 26 31 28 27 33
34. Edine 34 33 33 33 34
35. Briceni 33 29 22 34 35
-
34
Capitolul 5: Rolul Fondului Rutier n implementarea Strategiei
Dezvoltrii Transportului Terestru
Conform legislaiei naionale, Fondul Rutier este un instrument principal de finanare a ntreinerii,
reparaiei i reconstruciei drumurilor publice naionale i locale36. n acelai timp, Programele de
utilizare a Fondului Rutier se aprob anual i, n virtutea acestor circumstane, limiteaz planificarea
de durat a cheltuielilor necesar maximizrii impactul de dezvoltare i minimizeaz imunitatea fa
de presiunile politice n ceea ce privete utilizarea resurselor Fondului. Din aceast perspectiv,
adoptarea Strategiei infrastructurii transportului terestru (2008-2017) este extrem de important.
Aceasta evideniaz deficienele cadrului de utilizare a Fondului, ofer soluii tentative pentru aceste
deficiene, dar i stabilete o list de proiecte prioritare de investiii n infrastructura rutier care, n
caz de respectare de ctre Guvern, poate servi i ca o perspectiv de dezvoltarea pentru utilizarea
resurselor Fondului Rutier. Din alt perspectiv, Fondul Rutier reprezint instrumentul major de
finanare a procesului de realizare a obiectivelor