Investigarea transparenei i eficienei

economice a utilizrii Fondului Rutier al

Republicii Moldova

Studiu elaborat cu suportul financiar al Fundaiei Soros - Moldova, n cadrul proiectului Finane

Publice Transparente

Chiinu, 2010

Not: Numai autorii sunt responsabili de afirmaiile din acest document care pot s nu coincid n

mod necesar cu poziia finanatorului sau a altor organizaii private sau publice menionate n

document.

2

Cuprins

Introducere .............................................................................................................................................. 5

Capitolul 1: Evoluia transportului i infrastructurii rutiere .................................................................... 8

Importana transportului i infrastructurii rutiere .............................................................................. 8

Evoluia transportului i infrastructurii rutiere ................................................................................... 9

Dezvoltarea comunitilor rurale ...................................................................................................... 11

Capitolul 2: Formarea i utilizarea Fondului Rutier: aspecte instituionale .......................................... 13

Interaciunile instituionale n formarea Fondului Rutier.................................................................. 13

Cadrul instituional al utilizrii Fondului Rutier ................................................................................. 17

Capitolul 3: Formarea Fondului Rutier: transparen i echitate fiscal ............................................... 21

Problemele formrii Fondului Rutier n Republica Moldova ............................................................. 21

Ct de echitabil i transparent este formarea Fondului Rutier? ................................................... 23

Capitolul 4: Utilizarea Fondului Rutier: eficien economic i transparen bugetar ....................... 25

Eficiena i transparena utilizrii Fondului Rutier ............................................................................ 25

Analiza rezultatelor licitaiilor publice organizate de Administraia de Stat a Drumurilor ............... 26

Eficiena i transparena programelor de finanare a drumurilor publice ........................................ 27

Distribuia n profil raional a mijloacelor financiare din Fondul Rutier ............................................. 29

Capitolul 5: Rolul Fondului Rutier n implementarea Strategiei Dezvoltrii Transportului Terestru .... 34

Capitolul 6: Modele internaionale i practici pozitive de finanare a drumurilor ............................... 37

Practici internaionale de finanare a infrastructurii rutiere ............................................................ 37

Principalele tipuri de taxe rutiere...................................................................................................... 38

O problem universal: insuficiena mijloacelor financiare ............................................................. 39

Cadrul instituional optimal............................................................................................................... 41

Concluzii i recomandri ....................................................................................................................... 43

Anexa 1. Hotrri ale grupului de lucru cu privire la adjudecarea investiiei care face obiectul licitaiei

publice pentru achiziionarea serviciilor de ctre ASD ......................................................................... 50

3

Lista graficelor:

Graficul 1. Evoluia comparativ a ratei de cretere a parcursului mrfurilor cu transportul rutier i a

ratelor reale de cretere a PIB-ului i a cheltuielilor din Fondul Rutier (1996=100%) ............................ 9

Graficul 2. Calitatea infrastructurii de transport rutier n rile n tranziie pe scara de la 1 la 7, unde

1= infrastructura este subdezvoltat, 7= infrastructur este extensiv i eficient dup standardele

internaionale ........................................................................................................................................ 10

Graficul 3. Densitatea drumurilor publice n unele ri europene, lungimea total a drumurilor

raportat la suprafaa total a teritoriului, 2006. ................................................................................. 10

Graficul 4. Tipurile de mbrcmintei pe drumurile locale, % din total lungime .................................. 11

Graficul 5. Evoluia ncasrilor la Fondul Rutier i a veniturilor totale ale bugetului de stat, n termeni

reali (1996 = 100%) ................................................................................................................................ 23

Graficul 6. Evoluia structurii veniturilor Fondului Rutier pe principalele categorii, %......................... 23

Graficul 7 Evoluia structurii cheltuielilor Fondului Rutier pe principalele categorii, % ....................... 25

Graficul 8. Total investiii n infrastructura rutier n unele state europene, 2007 (Euro per km) ....... 40

Graficul 9. Investiii n ntreinerea drumurilor n unele state europene, 2007 (Euro per km) ............ 41

Graficul 10. Ratingul calitii drumurilor ............................................................................................... 41

Lista tabelelor:

Tabelul 1. Sigurana rutier n Republica Moldova i unele ri europene, 2008. ................................ 11

Tabelul 2. Distribuia mijloacelor din Fondul Rutier n profil raional per lungimea drumurilor. .......... 32

Tabelul 3. Rankingul raioanelor n dependen de volumul mijloacelor financiare alocate pe un km de

drum, 2005-2009. .................................................................................................................................. 33

Tabelul 4. Screening-ul implementrii recomandrilor operaionale din SDTT .................................... 35

Tabelul 5. Implementarea Planului de investiii pentru reabilitarea drumurilor din SDTT, perioad

2008-2009 ............................................................................................................................................. 36

4

Lista abrevierilor:

AMTA Agenia Moldovei a Transportului Auto

AMTAI Agenia Moldovei Trafic Auto Internaional

ANDIR Administraia Naional pentru Dezvoltarea Infrastructurii Rutiere

APL Administraia Public Local

ASAC Administraia de Stat a Aviaiei Civile

ASD Administraia de Stat a Drumurilor

BNM Banca Naional a Moldovei

FIDIC Federaia Internaional a Inginerilor n Construcii

FR Fondul Rutier

MTID Ministerul Transportului i Infrastructurii Drumurilor

SDTT Strategie de Dezvoltare a Transportului Terestru

5

Introducere

O infrastructur adecvat a transportului rutier este vital pentru asigurarea unei economii

funcionale. Exist o corelaie pozitiv ntre calitatea drumurilor auto i competitivitatea economiei

naionale, lucru explicat de externalitile economice i sociale pozitive ale drumurilor de calitate.

Deloc ntmpltor, calitatea drumurilor este de multe ori utilizat ca unul din indicatorii relevani ce

exprim nivelul de dezvoltare general a rilor.

n pofida diferenelor de la o ar la alta n ceea ce ine de calitatea drumurilor, problema modelului

optimal de finanare a acestora a fost mereu una comun. Cauza major este c traficul rutier tinde

s creasc cu o rat superioar creterii economiei i resurselor disponibile pentru ntreinerea

infrastructurii. Consecin a creterii presiunilor financiare pentru ntreinerea i reparaia drumurilor

terestre, multe state au recurs recent la reformarea instituional a mecanismelor de finanare a

infrastructurii rutiere. Astfel, instituirea unui sistem eficient de colectare, redistribuire, gestionare i

monitorizare a proiectelor investiionale n gospodria drumurilor a devenit o prioritate iminent

pentru fiecare ar. n acest context, Republica Moldova nu trebuie s fie o excepie.

Dup toate standardele internaionale, Republica Moldova are una dintre cele mai rele, dac nu chiar

cea mai rea, infrastructur rutier din categoria rilor n tranziie. Totui, lipsa resurselor financiare

pentru ntreinerea i reparaia drumurilor nu este unica cauz care a determinat nrutirea

situaiei legate de drumuri. O alt problem cu impact sever este multitudinea deficienelor n cadrul

instituional care reglementeaz mecanismele de finanare a acestor lucrri i practicile negative din

acest domeniu. ntr-adevr, conform prevederilor Legii bugetului de stat pentru anul 2010, Fondul

Rutier pe anul curent va constitui 582,9 mil. lei. La aceasta se mai adaug i finanarea din partea

donatorilor strini, n special este cazul programului Compact1 finanat de Guvernul SUA, o bun

parte din care este destinat gospodriei drumurilor. Mai mult dect att, odat cu majorarea

planificat a cotei din accizele la carburanii importai care se va direciona spre proiecte de

ntreinere i reparaie a drumurilor, de la 50% n 2010 la 80% pn n 2012, problema lipsei

resurselor pentru finanarea drumurilor ar trebui, gradual, s devin mai puin presant. ns exist

oare n Republica Moldova un mecanism funcional care s asigure o administrare adecvat a acestor

resurse? Acest raport constat c deocamdat nu exist un asemenea mecanism. Fr asigurarea

unui cadru viabil, transparent i eficient care ar reglementa finanarea proiectelor de reparaie i

ntreinere a drumurilor, resursele disponibile vor continua s fie irosite (i delapidate) fr impact

sesizabil asupra calitii drumurilor.

n prezent, cheltuielile cu ntreinerea, reparaia i reconstrucia drumurilor naionale i locale sunt

finanate din Fondul Rutier conform legislaiei n vigoare2. Conform prevederilor legale, mijloacele

Fondului trebuie s fie utilizate pentru finanarea:

ntreinerii, reparaiei i reconstruciei drumurilor publice naionale i locale; proiectrii de

drumuri;

dezvoltrii bazei de producie a unitilor care deservesc drumurile;

producerii de materiale de construcie rutier;

1 Parte a programului Millenium Challenge Corporation. 2 Lege nr. 720 din 02.02.1996 cu privire la Fondul rutier.

6

procurrii de tehnic i utilaj pentru ntreinerea drumurilor;

lucrrilor de cercetare tiinific, de proiectare i construcie n domeniu;

administrrii gospodriei drumurilor;

cheltuielilor de deservire i rambursare a mprumuturilor cu destinaie special aprobate prin

lege.

ncepnd cu anul 2006, peste jumtate din cheltuielile totale ale fondului (60%-70%) sunt destinate

ntreinerii drumurilor, fapt ce relev inclinaia tot mai pronunat a Fondului Rutier pentru lucrri de

ntreinere, n detrimentul investiiilor n reparaiile capitale a drumurilor.

Dup toate caracteristicile sale, actualul fond rutier din Republica Moldova face parte nc din aa-

numita prima generaie de fonduri rutiere. Fondurile rutiere din aceast generaie au o serie de

carene fundamentale, care se manifest pregnant i n cazul celui din Republica Moldova.

n primul rnd, este vorba de lipsa autonomiei financiare i instituionale. Instituia care

administreaz Fondul Rutier nu reprezint o entitate distinct cu statut de persoan juridic,

administraie i consiliu administrativ cu putere real de decizie. De facto, Fondul Rutier nu este

nimic altceva dect un cont special deschis la Ministerul Finanelor unde se acumuleaz o serie de

venituri, care ulterior sunt administrate de Ministerul Transporturilor i Infrastructurii Drumurilor.

Aceste venituri sunt urmtoarele:

defalcrile de la accizele la benzin i la motorin;

taxele rutiere percepute conform legislaiei fiscale;

mijloacele de la eliberarea autorizaiilor pentru transporturi rutiere internaionale, carnetelor

(carnete de drum la autorizaii multilaterale CEMT) i taxele pentru transporturi rutiere

internaionale, achitate de persoane fizice i juridice;

amenzile aplicate pentru nerespectarea regulilor transportului de cltori, deteriorarea

drumurilor, construciilor i utilajelor rutiere, a plantaiilor aferente drumurilor.

taxa pentru gazul lichefiat importat;

taxa pentru comercializarea gazelor naturale destinate utilizrii n calitate de carburani

pentru unitile de transport auto.

Fiind n esen un fond intra-bugetar, mrimea Fondului Rutier depinde de Legile anuale ale

bugetului de stat aprobate de Parlament, iar modul de distribuire a mijloacelor fondului se aprob

anual de Guvern. La rndul su, aceasta cauzeaz alte deficiene i aspecte riscante n funcionarea

acestuia.

Una din cele mai dificile probleme este incapacitatea planificrii veniturilor i cheltuielilor pe

termen mediu i lung. .S. Administraia de Stat a Drumurilor, ntreprindere care execut funcia de

manager al Fondului, nu este capabil s-i planifice cadrul de cheltuieli pe termen mediu i lung n

situaia n care volumul Fondului este aprobat anual de ctre Parlament i nu exist un orizont

financiar clar n care s poat fi planificate lucrrile. Respectiva situaie de incertitudine nu a permis

pn acum demararea unor proiecte de anvergur n reconstrucia drumurilor, inclusiv cu atragerea

resurselor creditare externe. Mai mult dect att, dependena de bugetul de stat nu a permis

managerului Fondului s atrag resurse creditare interne prin emiterea obligaiunilor. Aceasta a fost

o real oportunitate ratat, lund n consideraie conjunctura favorabil din ultimii ani (cererea

pentru bonurile de trezorerie din partea bncile comerciale a fost superioar ofertei i, prin urmare,

pe pia au fost suficiente lichiditi care i cutau utilizarea).

7

S-a constatat c Fondul Rutier poate fi uor utilizat n scopuri politice. Dependena direct a mrimii

i cadrului de cheltuieli a acestuia de deciziile adoptate de ctre Parlament i Guvern creeaz toate

premisele utilizrii neortodoxe a Fondului de ctre orice guvernare, n special n perioade

electorale. Asemenea practici nu au fost nicidecum strine Republicii Moldova.

n actualul sistem este relativ uor de aranjat contractele de executare a lucrrilor. ntr-adevr,

beneficiarii a circa 70% din alocaiile din Fondul Rutier sunt ntreprinderi de stat. Aceasta nseamn

c la efectuarea lucrrilor de ntreinere a drumurilor, pentru care se aloc circa 70% din total

venituri a Fondului Rutier, nu se organizeaz tendere, aceasta oferind condiii excelente pentru

aranjamente corupte, delapidarea fondurilor sau utilizarea lor ineficient. n calitate de executant al

lucrrilor de ntreinere servete tot .S. Administraia de Stat a Drumurilor, la mijloc fiind un

evident conflict de interese. Acesta contravine tuturor principiilor de bun guvernan i creeaz

distorsiuni majore n mediul concurenial, lund n consideraie posibilitile limitate ale companiilor

cu proprietate privat de a participa n calitate de executani ai proiectelor finanate din Fondul

Rutier. Conform experienei internaionale3, executantul trebuie s fie o persoan distinct de

manager i o instituie cu proprietate privat sau public, dar selectat n mod transparent n cadrul

unor tendere transparente i accesibile.

Prezentul raport i-a propus s elucideze n detalii aceste i alte aspecte legate de finanarea

drumurilor rutiere n Republica Moldova. Obiectivele specifice ale echipei de autori au fost

identificarea rspunsurilor la urmtoarele ntrebri:

Ce evoluie a urmat dezvoltarea infrastructurii rutiere din Moldova? (Capitolul I);

Care este mediul instituional n care are loc formarea i utilizarea Fondului Rutier? (Capitolul

II);

Ct de transparent i echitabile este format acest Fond? (Capitolul III);

Ct de eficient i transparent sunt utilizate mijloacele din fond? Inclusiv din perspectiva

programelor anuale aprobate de Guvern? (Capitolul IV i V);

n ce msur prevederile Strategiei pentru dezvoltarea transportului terestru referitoare la

Fondul Rutier au fost implementate? (Capitolul VI);

Ce experiene internaionale din domeniu ar fi utile pentru Moldova? (Capitolul VII);

ncercarea de a oferi rspunsuri la aceste ntrebri se ncheie cu un capitol de concluzii i

recomandri, care evideniaz caracteristicile definitorii ale sistemului actual i cum aspectele

negative pot fi depite n vederea salvrii infrastructurii rutiere din Moldova i transformrii

actualului sistem n unul mai eficient i mai transparent.

3 Road Financing and Sustainability in EU Accession countries, A. Talvitie, 2004.

8

Capitolul 1: Evoluia transportului i infrastructurii rutiere

Importana transportului i infrastructurii rutiere

O infrastructur rutier dezvoltat reprezint o condiie sine qua non pentru dezvoltarea economic

i social a unei ri. n cazul unei ri mici ca Republica Moldova aceast aseriune este cu att mai

relevant deoarece numai reeaua de drumuri naionale i locale poate asigura conexiunea cea mai

eficient i ieftin ntre majoritatea localitilor i centrelor de dezvoltare economic. Infrastructura

rutier are o importan deosebit i pentru conectarea Republicii Moldova cu rile vecine,

ndeosebi cu Romnia (conexiunea prin calea ferat fiind mpovrat de tipurile diferite de

ecartament feroviar din Moldova i Romnia).

Transportul auto joac un rol extrem de important n transportarea pasagerilor (95% din total) i un

rol relativ important n transportarea mrfurilor deinnd aproape 42% din total fa de aproape 56%

ce revin transportului feroviar. Merit de menionat c n anii receni ponderea rolului transportului

auto n transportarea mrfurilor a crescut esenial de la 24% n 2006 pn la 42% n 20094, relevnd

convergena spre mediile europene: 92% i 47%5, pasageri i mrfuri respectiv.

Strategia de dezvoltare a transportului terestru pentru perioada 2008-2017 adoptat de Guvernul

Republicii Moldova arat cum transportul interacioneaz cu obiectivele de dezvoltare ale rii.

Astfel, dac este sigur, inofensiv i la pre accesibil, transportul rutier poate contribui la dezvoltare n

diverse feluri: faciliteaz comerul internaional, asigur interacionarea mai bun a oraelor,

deschide oportuniti economice comunitilor rurale, ofer acces la educaie, sntate, servicii

sociale, etc. Totodat, potrivit studiului de diagnosticare a comerului din Republica Moldova realizat

de Banca Mondial, costurile mari de transport au o semnificativ influen negativ asupra

veniturilor i a ratei de cretere economic6. Cu alte cuvinte, o infrastructur rutier de calitate este,

la modul propriu, o premis fundamental pentru dezvoltarea pe termen lung a rii.

Amplasarea geografic a Republicii Moldova favorizeaz dezvoltarea sectorului transportului rutier,

mai ales a celui de mrfuri, datorit traversrii teritoriului de ctre coridorul pan-european IX, din

rile scandinave (Finlanda), pn n Sud-estul Europei (Bulgaria i Grecia), dar i interconexiunii a 4

magistrale de importan internaional E58 (Austria-Rusia), E577 (Polonia-Romnia), E581

(Romnia-Ucraina) i E583 (Bulgaria-Ucraina).

Calitatea proast a drumurilor frneaz att dezvoltarea sectorului transport rutier n reeaua

naional de drumuri publice, a serviciilor de logistic i a celor aferente sectorului, ct i

atractivitatea Republicii Moldova ca zon de tranzit pentru transportul rutier. Din acest punct de

vedere, se poate afirma c lipsa investiiilor n infrastructura rutier, mai ales n ceea ce privete

reabilitarea drumurilor de tranzit, a fcut ca statele vecine s surclaseze i mai uor Republica

Moldova. n acest context, s menionm c n Romnia au demarat lucrrile de reconstrucie a

drumului european BucuretiBraov, iar Ucraina efectueaz lucrri pe traseul KievCernui. Dac

4 Totodat sporirea cea mai pronunat a ponderii transportului auto a avut loc n 2009, reflectnd declinul considerabil a

transportului feroviar afectat mai grav de comprimarea cererii pentru servicii de transport al mrfurilor ca rezultat al crizei economice mondiale. 5 Federaia Uniunii Europene pentru Drumuri, 2009. 6 World Bank, The Republic of Moldova: Trade Diagnostic Study, 2004.

9

Moldova nu se va grbi s-i reabiliteze infrastructura sa rutier, punerea n exploatare a acestor rute

n rile vecine practic va izola Republica Moldova de coridoarele europene de transport.

Evoluia transportului i infrastructurii rutiere

n prezent, Guvernul Republicii Moldova are n administrare 10531 km de drumuri, inclusiv 6886 km

de drumuri locale. Calitatea ntregii aceste reele de drumuri s-a nrutit continuu n ultimii anii,

reflectnd insuficiena acut a investiiilor n aceast ramur. Cu toate c un mecanism adecvat de

monitorizare a calitii drumurilor lipsete, evalurile episodice care au fost fcute demonstreaz c

dac n 1992 aproape 70% din reeaua total de drumuri publice deineau calificativul

satisfctoare, atunci n 2006 doar 7% au meritat acest calificativ. n acelai timp, doar 2% din

drumurile locale au fost calificate ca bune sau satisfctoare7. Plus la aceasta, potrivit

Administraiei de Stat a Drumurilor 54% din drumurile locale au o acoperire pietruit sau de pmnt,

adic de la bun nceput sunt de o calitate dubioas. Conform Strategiei de dezvoltare a transportului

terestru, pierderile suportate de economia naional, cauzate de ntreinerea insuficient a

drumurilor n ultimii 15 ani, sunt de circa patru ori mai mari dect suma economisit (necheltuit)

la ntreinerea drumurilor8.

Ritmurile de dezvoltare a infrastructurii rutiere nu au inut pasul cu cele din dezvoltarea serviciilor de

transport auto i creterea economic n general. Cu toate c n ultimii ani economia Republicii

Moldova a avut ritmuri sntoase de cretere, iar volumul mrfurilor transportate a crescut i el

semnificativ, investiiile n drumuri publice efectuate prin intermediul Fondului Rutier au rmas mult

mai modeste (Graficul 1).

Graficul 1. Evoluia comparativ a ratei de cretere a parcursului mrfurilor cu transportul rutier i a ratelor reale de cretere a PIB-ului i a cheltuielilor din Fondul Rutier (1996=100%)

0

50

100

150

200

250

300

350

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Parcursul mrfurilor(transport rutier)

PIB

Fondul rutier(cheltuieli)

Sursa: Ministerul Finanelor, Biroul Naional de Statistic, calcule Expert-Grup;

Aceast situaie reflect prioritizarea deficient a cheltuielilor publice i ignorarea rolului

infrastructurii rutiere n dezvoltarea economic i social a rii, ignoran care s-a manifestat prin

suplinirea inadecvat a Fondului Rutier. Totodat, n multe privine nici cadrul regulator relevant nu a

fost, i n multe privine rmne, nepotrivit obiectivelor de dezvoltare a infrastructurii n Republica

Moldova. Astfel, deoarece pn n 2010 Legea Fondului Rutier nu prevedea expres cota din ncasrile

7 Strategia de dezvoltare a transportului terestru n Republica Moldova (2008-2017). 8 Ibidem.

10

din accizele la carburani care se direcioneaz pentru finanarea drumurilor, aceasta varia de la un

an la altul, influennd esenial mrimea Fondului. Prin urmare, pe parcursul ultimilor ani decalajul

dintre ratele reale de cretere a PIB-ului i a Fondului Rutier a crescut. Excepie au fcut anii 2004 i

2008 cnd acest decalaj s-a diminuat, n special, datorit creterii cheltuielilor aferente reconstruciei

capitale a drumurilor. Lund n consideraie faptul c episoadele respective au avut loc n ajunul

alegerilor parlamentare, ne putem convinge c Fondul Rutier este adeseori victima manipulrilor

politice.

Insuficiena investiiilor s-a reflectat plenar i n poziia rii n topurile regionale relevante. Dup

toate standardele internaionale, Republica Moldova are una dintre cele mai rele, dac nu chiar cea

mai rea, infrastructur rutier din categoria rilor n tranziie (Graficul 2).

Graficul 2. Calitatea infrastructurii de transport rutier n rile n tranziie pe scara de la 1 la 7, unde 1= infrastructura este subdezvoltat, 7= infrastructur este extensiv i eficient dup standardele internaionale

Sursa: WEF, Travel&Tourism Competitiveness Report 2009;

n afar de aceasta, chiar i densitatea drumurilor publice n Republica Moldova este una din cele mai

joase din Europa (Graficul 3).

Graficul 3. Densitatea drumurilor publice n unele ri europene, lungimea total a drumurilor raportat la suprafaa total a teritoriului, 2006.

Surs: Federaia Uniunii Europene pentru Drumuri, ASD, calculele Expert-Grup.

11

Nu putem ignora faptul c n afar de efectele economice negative, starea proast a drumurilor

publice comport riscuri eseniale pentru sigurana cltoriilor i transportrii mrfurilor. Cu toate c

Republica Moldova are un nivel relativ moderat de accidente rutiere soldate cu traume raportat la

populaie, acelai indicator raportat la numrul de vehicule auto pentru pasageri relev un grad

redus de siguran pe drumurile auto din Moldova (vezi Tabelul 1). Aceasta nseamn c o dat cu

creterea numrului de vehicule, Moldova poate depi rile europene din punct de vedere a

riscurilor rutiere.

Tabelul 1. Sigurana rutier n Republica Moldova i unele ri europene, 2008.

Accidente rutiere soldate cu traume per zece mii de persoane

Accidente rutiere soldate cu traume per o mie de vehicule pentru pasageri

Romnia 3.92 2.36 Bulgaria 10.43 3.80 Ungaria 20.47 6.80 Estonia 18.25 4.64 Danemarca 5.24 2.67 Moldova 9.78 9.01 Sursa: Federaia Uniunii Europene pentru Drumuri, BNS, calculele EG.

Dezvoltarea comunitilor rurale

Nivelul de dezvoltare a infrastructurii rutiere joac i un rol important n dezvoltarea comunitilor

rurale. Din pcate, chiar dac potrivit legii cu privire la Fondul Rutier pn la 50% din mijloacele

Fondului Rutier ar putea fi utilizate n lucrrile de ntreinere i reparaie a drumurilor locale, calitatea

acestora este mult mai proast dect cea a drumurilor naionale, iar n unele regiuni acestea devin

impracticabile pe timp de iarn sau ca urmare a ploilor abundente.

Potrivit Administraiei de Stat a Drumurilor, aproximativ 68 la sut din lungimea total a drumurilor,

sau 6866 km sunt drumuri locale. Spre deosebire de drumurile naionale, n cele locale prevaleaz

cile de acces cu acoperiri pietruite (3161 km), iar suprafaa celor fr acoperire se ntinde pe o

lungime de 595 km (Graficul 4). Resursele disponibile n prezent prin intermediul Fondului Rutier sau

a legii bugetului de stat sunt suficiente doar pentru ntreinerea parial i reparaiei curente a

drumurilor locale. Acest lucru va nruti i mai mult calitatea drumurilor locale, fr a mai pune n

discuie reducerea suprafeelor de drum nepietruit.

Graficul 4. Tipurile de mbrcmintei pe drumurile locale, % din total lungime

Sursa: Administraia de Stat a Drumurilor

12

Calitatea proast a drumurilor are o influen semnificativ asupra dezvoltrii gospodriilor rneti,

ca urmare a costurilor mari de transport pe un drum deteriorat sau drum pietruit. O mbuntire a

situaiei ar permite fermierilor din comunitile rurale s acceseze mai uor serviciile din afara

localitii lor, s utilizeze spaiile de stocare sau prelucrare a materiei prime, i nu n ultimul rnd de

acces la piaa de desfacere, indiferent de dimensiunea i forma acesteia.

Drumurile de calitate proast compromit i mobilitatea forei de munc. O mai bun situaie ar

favoriza o participare mai activ a capitalului uman din comunitile rurale la procesele economice

din orae i ar contribui la reducerea srciei prin creterea veniturilor i ameliorarea accesului la

servicii i utiliti.

n concluzie putem meniona c nu este surprinztor c starea proast a infrastructurii rutiere este

vzut ca una din constrngerile majore n cale dezvoltrii economice i modernizrii sociale ale

Republicii Moldova9. n asemenea circumstane este evident c dezvoltarea infrastructurii rutiere

trebuie s aib o prioritate strategic pentru orice guvern din Republica Moldova. n acelai timp,

modul de formare i utilizare a Fondului Rutier dobndete o importan crucial n vederea

susinerii procesului de realizare a acestei prioriti a politicii de dezvoltare.

9 Bozu Valentin, Caragia Dumitru i Gotian Iurie, Analiza final a constrngerilor pentru creterea economic, Chiinu, 2007.

13

Capitolul 2: Formarea i utilizarea Fondului Rutier: aspecte

instituionale Cadrul instituional privind formarea i utilizarea Fondului rutier reprezint un sistem extrem de complex de interaciuni dintre diverse instituii de stat i private, precum i finanatori strini. Analiza detaliat a acestora a relevat o serie de carene eseniale: conflicte de interese, posibiliti de delapidri de fonduri, divizarea contraproductiv a responsabilitilor, evidena deficient a ncasrilor diferitor taxe rutiere etc. n continuare sunt prezentate schemele privind interaciunile instituionale pentru formarea i utilizarea Fondului Rutier (Schema 1 i Schema 2).

Interaciunile instituionale n formarea Fondului Rutier

n procesul formrii Fondului rutier sunt antrenate mai multe instituii cu funcii de planificare,

colectare a taxelor, meninerea evidenei, verificare, intermediere i stabilire a cuantumurilor

taxelor. Totodat, au fost identificate i o serie de probleme eseniale, soluionarea crora va

contribui la eficientizarea procesului de formare a Fondului. n continuare sunt identificate toate

instituiile care au tangene cu procesul de formare a Fondului i sunt elucidate responsabilitile

acestora:

Funcia de planificare a veniturilor anuale a Fondului este exercitat de Ministerul Finanelor,

dup consultaii preventive cu alte instituii de resort (MTID, Serviciul Fiscal de Stat, etc.).

Controlul asupra virrii n cuantum deplin i la timp al accizelor i taxelor i revine Serviciului

Fiscal de Stat10. Totodat, Ministerul Transporturilor i Infrastructurii Drumurilor exercit

controlul pentru calcularea i virarea corect a autorizaiilor pentru transporturi rutiere

internaionale, carnetelor i taxelor pentru transporturi rutiere internaionale11.

Veniturile Fondului sunt acumulate n contul special deschis la Trezoreria Ministerului

Finanelor12, unele taxe fiind transferate sptmnal, iar altele anual.

Defalcrile n Fond sunt efectuate prin intermediul bncilor comerciale, cu excepia taxelor

colectate de Serviciul Vamal care pot fi achitate la trecerea frontierei.

Instituiile responsabile de administrarea i evidena taxelor care contribuie la formarea Fondului

Rutier sunt:

o Serviciul Fiscal de Stat

o Serviciul Vamal

o Poliia Rutier

o Asociaia Internaional a Transportatorilor Auto

Serviciul Fiscal de Stat este responsabil de colectarea i administrarea urmtoarelor tipuri de taxe

care ulterior se vars n Fondul Rutier:

(1) Taxa pentru eliberarea autorizaiilor pentru circulaia vehiculelor cu sarcina maxim pe axa i

cu gabarite care depesc limitele admise;

(2) Taxa pentru lucrrile n zona de protecie a drumurilor publice.

(3) Taxa pentru amplasarea publicitii exterioare i obiectivelor de prestare a serviciilor rutiere.

Taxa se achit anual, pn la 1 martie.

(4) Taxa pentru comercializarea gazelor naturale destinate utilizrii n calitate de carburani

pentru unitile de transport auto.

10

Regulamentul cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier, p. 44. 11 Regulamentul cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier, p. 32. 12

Lege nr. 720 din 02.02.1996 fondului rutier, art. 2, al. (4).

14

Serviciul Vamal este responsabil de colectarea i administrarea urmtoarelor tipuri de taxe care

ulterior se vars n Fondul Rutier:

(5) Defalcri de la accize la benzina i motorin. Nu mai puin de 50% n anul 2010, 65% n anul

2011, 80% n anul 2012 i n anii urmtori din volumul total al accizelor la produsele

petroliere supuse accizelor trebuie virate n Fondul Rutier13.

(6) Taxa pentru gazul lichefiat importat. Se achit anual.

(7) Taxa de trecere pe drumurile Republicii Moldova a vehiculelor nenmatriculate n republic.

Taxa se ncaseaz la punctele de control de trecere a frontierei. Totodat, beneficiarii de

vehicule pentru pasageri care fac curse internaionale regulate pot plti taxa lunar, n

prealabil, virnd suma respectiv n contul Trezoreriei Ministerului Finanelor.

Poliia Rutier este responsabil de colectarea i administrarea urmtoarelor tipuri de taxe care

ulterior se vars n Fondul Rutier:

(8) Taxa de folosire a drumurilor perceput de la posesorii de vehicule nmatriculate n Republica

Moldova. Taxa se vars anual n Fond. Organele poliiei rutiere in registrul sumelor pltite de

posesorii acestor vehicule, cte un exemplar fiind remis Inspectoratului Fiscal de Stat,

Trezoreriei Ministerului Finanelor i Ministerului Transportului i Infrastructurii Drumurilor.

50% din veniturile acumulate din aceast tax se direcioneaz ctre APL i 50% - ctre

Fondul Rutier.

(9) Amenzile aplicate pentru nerespectarea regulilor transportului de cltori, deteriorarea

drumurilor.

Asociaia Moldoveneasc a Transportatorilor Auto este responsabil de administrarea taxelor

privind autorizaiile pentru transporturi rutiere internaionale, carnetelor i taxelor pentru

transporturi rutiere internaionale.

n Fond pot fi vrsate mijloacele obinute din mprumuturile cu destinaie special i din loterii,

precum i mijloacele de la bugetul de stat (conform hotrrii Parlamentului) i de la bugetele

unitilor administrativ-teritoriale (conform deciziilor organelor administraiei publice locale)14.

Ministerul Transporturilor i Infrastructurii Rutiere, pe lng funcia sa de control pe care o

exercit n raport cu taxa de eliberare a autorizaiilor pentru transporturi rutiere internaionale

stabilete:

o Rutele vehiculelor aflate n tranzit ale cror mas total, sarcin maxim pe osie i

gabarite depesc limitele admise, pentru stabilirea taxei de trecere pe drumurile

Republicii Moldova a vehiculelor nenmatriculate n R. Moldova.

o Cuantumurile taxei de eliberare a autorizaiilor pentru transporturi rutiere

internaionale, carnetelor i taxelor pentru transporturi rutiere internaionale.

Trezoreria Ministerului Finanelor prezint lunar Ministerului Transportului i Infrastructurii

Rutiere informaia cu privire la mijloacele intrate15.

Ministerul Afacerilor Interne aprob instruciuni cu privire la asigurarea siguranei la

transportarea pe teritoriul Republicii Moldova a ncrcturilor periculoase cu mijloace de

transport auto. Acestea sunt utilizate la stabilirea gradului de pericol n cazul n care se

13 Lege nr. 138 din 29.12.2009 pentru modificarea i completarea Legii fondului rutier nr. 720-XIII din 2 februarie 1996, art. 2, al.(1), lit. a). 14 Regulamentul cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier, p. 2. 15

Regulamentul cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier, p. 35.

15

examineaz majorarea taxei de trecere pe drumurile R. Moldova a vehiculelor nenmatriculate n

republic cu 200%16.

Parlamentul aprob n dou lecturi Legile bugetelor de stat elaborate i propuse de ctre

Ministerul Finanelor, care include i veniturile Fondului Rutier, aceasta fcnd parte integrant a

bugetului de stat.

Probleme instituionale identificate n formarea Fondului Rutier:

Funcia de planificare a veniturilor Fondului Rutier aparine unei instituii diferite de cea

responsabil pentru finanarea drumurilor. Faptul c funcia respectiv este exercitat de

Ministerul Finanelor la elaborarea Legilor anuale a bugetului de stat, iar MTID i ASD au un rol

secundar n acest proces, submineaz capacitatea de planificare a instituiilor responsabile de

finanarea i executarea lucrrilor de ntreinere i reparaie a drumurilor.

Funcia de control al MTID este una limitat. Ministerul respectiv fiind responsabil doar de

controlul pentru calcularea i virarea corect a autorizaiilor pentru transporturi rutiere

internaionale, carnetelor i taxelor pentru transporturi rutiere internaionale. Prin urmare, are

loc o bifurcare a responsabilitilor de control dintre MTID i Inspectoratul Fiscal de Stat, acestea

dublndu-se pe anumite segmente.

Lipsete o colectare centralizat a taxelor vrsate n Fondul Rutier i administrate de o singur

instituie. La moment, numrul instituiilor responsabile de colectarea i administrarea acestor

taxe este prea mare, fapt ce complic exercitarea funciei de control i eviden asupra formrii

Fondului Rutier. Totodat, aceasta submineaz capacitatea de planificare a veniturilor i

cheltuielilor Fondului i durata acesteia, contribuie la creterea costurilor tranzacionale, precum

i afecteaz negativ principiul de transparen.

Fondul Rutier face parte integrant a bugetului de stat. Aceasta submineaz grav autonomia

financiar a instituiilor responsabile de administrarea Fondului, precum i capacitatea acestora

de a efectua planificri pe termene de peste 1 an. Aceste fapt ngreuneaz i implementarea

eficient a prevederilor Strategiei pentru Dezvoltarea Transportului Terestru pentru anii 2008-

2017.

Lipsa evidenei adecvate. Poliia rutier nu duce evidena privind vehiculele nmatriculate i

plile privind taxa de folosire a drumurilor n funcie de capacitatea cilindric a motorului.

Aceasta complic esenial procedura de planificare a veniturilor Fondului.

16

Regulamentul cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier, p. 10.

16

Schema 1. Cadrul instituional privind formarea Fondului Rutier.

17

Cadrul instituional al utilizrii Fondului Rutier

Per ansamblu, instituiile care particip la utilizarea Fondului rutier exercit funciile de gestiune,

implementare, control i raportare. Detalierile acestora sunt enunate mai jos, fiind descris rolul

fiecrei instituii n parte. Una din problemele fundamentale depistate ine de o diviziune incert a

responsabilitilor, fapt ce a dus la comasarea mai multor responsabiliti n cadrul unei singure

instituii genernd, astfel, un vdit conflict de interese.

Articolul 1 al Legii Fondului Rutier stipuleaz c Fondul este utilizat pentru finanarea:

a) ntreinerii, reparaiei i reconstruciei drumurilor publice naionale i locale;

b) proiectrii de drumuri;

c) dezvoltrii bazei de producie a unitilor care deservesc drumurile;

d) producerii de materiale de construcie rutier;

e) procurrii de tehnic i utilaj pentru ntreinerea drumurilor;

f) lucrrilor de cercetare tiinific, de proiectare i construcie n domeniu;

g) administrrii gospodriei drumurilor;

h) cheltuielilor de deservire i rambursare a mprumuturilor cu destinaie special aprobate

prin lege, conform art.2 alin.(2) din prezenta lege.

Principala instituie responsabil de utilizarea Fondului Rutier este Ministerul Transporturilor i

Infrastructurii Drumurilor, care deine funcia de administrator al infrastructurii drumurilor.

Responsabilitile acestuia sunt:

o Elaborarea i implementarea politicilor publice n domeniul finanrii drumurilor. o Stabilirea normativelor pentru un kilometru de drum i lungimea total a drumurilor pentru

determinarea cuantumului mijloacelor pentru ntreinerea drumurilor. Acestea se avizeaz de Ministerul Ecologiei, Construciilor i Dezvoltrii Teritoriului i de Ministerul Finanelor.

o Aprobarea, de comun acord cu Ministerul Finanelor, a instruciunilor privind clasificarea lucrrilor de ntreinere, reparaie i reconstrucie a drumurilor.

o Elaborarea programelor anuale privind ntreinerea i reparaia drumurilor care sunt prezentate ulterior Guvernului i Parlamentului (n cadrul Legii bugetului de stat) spre aprobare.

o Prezint trimestrial Guvernului informaia privind utilizarea fondului, volumul real de lucrri executate n conformitate cu programul aprobat de Parlament, pe un formular elaborat de Ministerul Finanelor17.

o Poart rspundere pentru utilizarea fondului conform destinaiei.

Administraia de Stat a Drumurilor este o ntreprindere de stat creat pe lng MTID i

subordonat acestuia i ndeplinete concomitent 3 funcii majore:

1. Funcia de proprietar deine titlul de posesie asupra drumurilor naionale i locale.

2. Funcia de manager Asigur distribuirea mijloacelor alocate din Fondul Rutier ctre

Autoritile Publice Locale i diviziunile teritoriale ale S.A. Drumuri (cu capital majoritar

de stat) i .S. Drumuri. Totodat, organizeaz tenderele pentru lucrrile de reconstrucii

i reparaii capitale.

3. Funcia de executant18 execut majoritatea lucrrilor de ntreinere a drumurilor,

subcontractnd ntreprinderile ale S.A. Drumuri (cu capital majoritar de stat) i .S.

Drumuri.

17

Regulamentul cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier, p. 41.

18 cu toate c ASD nu este executant, de jure, n cazul lucrrilor de ntreinere care aproape completamente sunt efectuate

de ntreprinderi cu capital majoritar de stat fr organizarea licitaiilor publice, ASD-ul de facto i dobndete i funcia de

18

n cazul lucrrilor de ntreinere a drumurilor, ASD subcontracteaz ntreprinderile S.A.

Drumuri sau .S. Drumuri n dependen de poriunea de drum, fr organizarea de

tendere. n cazul lucrrilor de reparaie i reconstrucii capitale, ASD selecteaz executantul

n baza concursurilor (tendere) la care pot participa agenii economici de profil. Aceste dou

opiuni de alocare a mijloacelor Fondului Rutier sunt efectuate n raport cu drumurile

naionale i locale.

Strzile sunt finanate de ctre Autoritile Publice Locale de nivelul II, lund n consideraie

faptul c 50% din veniturile colectate din taxa de folosire a drumurilor perceput de la

posesori de vehicule nmatriculate n R. Moldova se vars n bugetele locale (APL de nivelul

II). Fondul Rutier nu finaneaz strzile.

Funcia de control asupra utilizrii Fondului Rutier conform destinaiei este exercitat de

Ministerul Finanelor i Curtea de Conturi.

Guvernul examineaz i aprob programele anuale ale lucrrilor de reparaie i ntreinere a

drumurilor publice. Anual acesta public dri de seam privind cheltuirea resurselor Fondului

Rutier.

Parlamentul examineaz i aprob Legile bugetelor de stat, care includ i devizele de

cheltuieli privind finanarea drumurilor publice din Fondul Rutier.

Inspecia de Stat n Construcii, instituit de ctre Guvern n subordinea Organului naional

de dirijare n construcii (Ministerul Construciilor i Dezvoltrii Regionale), precum i

celelalte organisme similare cu atribuii stabilite prin dispoziii legale, rspund de exercitarea

controlului de stat asupra aplicrii unitare a prevederilor legislaiei n domeniul calitii

construciilor, n toate etapele i componentele sistemului calitii n construcii, precum i

de constatarea contraveniilor i de oprirea lucrrilor executate necorespunztor19.

Totui, de facto, controlul calitii lucrrilor ce in de ntreinerea i reparaia drumurilor este

efectuat de Administraia de Stat a Drumurilor. Aceasta angajeaz o echip de responsabili

tehnici care evalueaz lucrrile. ASD recepioneaz i lucrrile de la antreprenor.

n cadrul tenderelor finanate din sursele externe, finanatorii (ex. Banca Mondial)

angajeaz un consultant internaional care avizeaz toate procurrile. Totodat, lucrrile de

ntreinere i reparaie a drumurilor sunt recepionate de o companie privat, care

efectueaz controlul calitii.

n scopul fortificrii capacitilor instituionale ale Administraiei de Stat a Drumurilor, unii

finanatori (ex. Banca Mondial) angajeaz o companie financiar internaional n scopul

efecturii auditului financiar al ntreprinderii.

Controlul asupra virrii integrale i la timp a accizelor i taxelor n fond revine organelor

Ministerului Finanelor20 (Inspectoratul Fiscal de Stat).

Consiliul Fondului Rutier este un organ consultativ, deciziile lui avnd caracter de

recomandare, i are ca sarcin consolidarea eforturilor organelor nvestite cu atribuii n

domeniul rutier, precum i stabilirea unor obiective i msuri coordonate n vederea

planificrii lucrrilor de reparaie i ntreinere a drumurilor publice i utilizrii eficiente a

"executant". n condiiile persistenei unor asemenea deficiene sistemice, precum dependena politic i decizional a ASD-ului fa de Guvern i lipsa competiiei de pia n domeniul executrii lucrrilor de ntreinere, emergena unui "conflict de interese" vdit ntre ipostazele de "manager" i "executant" este practic inevitabil. 19

Lege nr. 721 din 02.02.1996 privind calitatea n construcii, art. 31, al. (1). 20

Lege nr. 138 din 29.12.2009 pentru modificarea i completarea Legii fondului rutier nr. 720-XIII din 2 februarie 1996, art. 8, al. (1).

19

mijloacelor21. Totui, necesitatea formrii Consiliului respectiv figura n agenda guvernrii

nc din 2008, odat cu aprobarea Strategiei pentru Dezvoltarea Transportului Terestru

pentru 2008-2017.

Probleme instituionale identificate n utilizarea Fondului Rutier:

Conflict de interese. Administraia de Stat a Drumurilor deine simultan 3 funcii majore: cea

de proprietar, manager i executant n raport cu lucrrile de ntreinere i reparaie a

drumurilor. Conflictul de interese apare dintre funcia de manager i executant, fapt ce

creeaz posibiliti de delapidri de fonduri destinate finanrii drumurilor i submineaz

eficiena i calitatea lucrrilor. Mai mult ca att, pentru lucrrile finanate din sursele interne,

ASD ndeplinete i funcia de control al calitii lucrrilor, fapt ce creeaz un dublu conflict

de interese.

Lipsa unor stipulri exprese privind controlul calitii lucrrilor de ntreinere i reparaie a

drumurilor. Principiul auditului calitii lipsete cu desvrire n Legea Fondului Rutier i n

Regulamentul cu privire la utilizarea Fondului Rutier. Singura lege care reglementeaz

chestiunea respectiv este Legea cu privire la calitatea n construcii care, la rndul ei, nu

este adaptat la aspectele infrastructurii rutiere. Astfel, rmn incerte criteriile de evaluare a

calitii lucrrilor de reparaii a drumurilor i alte aspecte privind efectuarea periodic a

auditului calitii drumurilor.

Lipsete o instituie independent care s fie responsabil de recepionarea lucrrilor de

ntreinere i reparaie a drumurilor. Conform principiilor adoptate de Federaie

Internaional a Inginerilor n Construcii (FIDIC), lucrrile se recepioneaz de ctre o

instituie independent din punct de vedere financiar i instituional n scopul evitrii unor

eventuale conflicte de interese.

Participarea limitat a companiilor la tendere. La moment, toate lucrrile de ntreinere a

drumurilor, care formeaz circa 70% din cheltuielile totale din Fondul Rutier, sunt executate

fr organizarea tenderelor. Aceste contracte sunt preluate automat de ctre ntreprinderile

S.A. Drumuri i .S. Drumuri, fiind subcontractate de Administraia de Stat a Drumurilor.

Consiliul Fondului Rutier are o funcie consultativ i o pondere mic n influenarea deciziilor

privind alocarea mijloacelor financiare din Fond. Conform Regulamentului Consiliului

Fondului Rutier propunerile i recomandrile acestuia au doar rol consultativ. Totodat,

acelai Regulament stipuleaz c una din atribuiile acestuia in de coordonarea programului

anual de repartizare a mijloacelor Fondului. Prin urmare, aceast contradicie seamn i mai

mult incertitudine privind activitatea acestui Consiliu. Totodat, Consiliul evalueaz i

monitorizeaz utilizarea Fondului Rutier, ns, avnd doar un rol consultativ, acesta nu poate

influena esenial disciplina privind utilizarea Fondului.

21

Regulamentul Consiliului Fondului Rutier, p. 11.

20

Schema 2. Cadrul instituional privind utilizarea Fondului Rutier.

21

Capitolul 3: Formarea Fondului Rutier: transparen i echitate fiscal

Mecanismul de formare a Fondului Rutier are o importan crucial pentru politica statului n

domeniul finanrii drumurilor. Totodat, aspectele ce in de transparen i echitate fiscal trebuie

s constituie criteriile de baz la definirea bazei impozabile i presiunii fiscale necesare acumulrii

veniturilor n fond. La rndul su, aceasta are un impact fundamental asupra nivelului de

transparen i echitate fiscal n ceea ce ine de alocarea resurselor din Fond i, respectiv, a

eficienei politicilor de finanare a drumurilor.

Problemele formrii Fondului Rutier n Republica Moldova

n Republica Moldova, finanarea drumurilor este asigurat de un Fond Rutier de prima generaie

constituit n 1996, funcionarea cruia este reglementat de Legea Fondului Rutier22. Schema

instituional a formrii Fondului Rutier i sursele de venit ale acestuia au fost prezentate n Capitolul

2. Veniturile Fondului formeaz pri componente ale capitolului general de venituri ale bugetului de

stat, fapt ce determin cteva carene fundamentale ale actualului concept de formare i distribuire

a Fondului:

Lipsa autonomiei financiare i incapacitatea planificrii pe termen mai mare de un an.

Bariera respectiv este una major pentru demararea proiectelor de finanare a drumurilor pe

termen mediu i lung, dup cum se practic n majoritatea statelor europene. Deoarece

veniturile destinate Fondului se aprob o dat pe an, iar pe durata anului de gestiune au loc

cteva rectificri a bugetului de stat i a Fondului inclusiv, se menine n permanen o

incertitudine asupra perspectivelor pe termen mai lung de un an privind finanarea drumurilor.

Cel mai elocvent exemplu n acest sens l servete (ne)implementarea Strategiei infrastructurii

transportului terestru pe anii 2008-201723, care, pe lng insuficiena resurselor financiare,

este tergiversat de incapacitatea planificrii veniturilor necesare pentru acoperirea

cheltuielilor aferente reparaiei drumurilor pe termenul preconizat.

Pn n prezent nu a fost pus la punct un sistem eficient de prognozare a ncasrilor la

Fondul Rutier. Una din cauzele majore este c nu exist o bun eviden a mijloacelor de

transport nmatriculate n Republica Moldova. Datele oferite de Direcia Poliie Rutier difer

semnificativ de cele ale Ministerului Dezvoltrii Informaionale i Telecomunicaiilor. De

asemenea, nu exist un sistem operativ de informare privind virarea taxelor rutiere de ctre

deintorii mijloacelor de transport nmatriculate n Republica Moldova. Aceste deficiene au

fost semnalate n repetate rnduri (Curtea de Conturi, Hotrrea nr.21 din 20.04.2007 Privind

raportul asupra formrii i eficienei utilizrii Fondului Rutier n perioada anilor 2005-2006 (9

luni) i raport anual 2007, pag. 72). n acelai timp, att Inspectoratul Fiscal de Stat, ct i .S.

Registru i Ministerul Transporturilor i Infrastructurii Drumurilor, nu ne-au putut oferi

datele privind ncasrile din taxa pentru utilizarea drumurilor, dezagregate pe tipuri de

mijloace de transport. Lipsa acestor informaii motivul oficial invocat de instituiile vizate

mpiedic evaluarea net a echitii fiscale ce deriv din raportul dintre contribuiile vrsate n

Fond i impactul autovehiculelor asupra uzurii infrastructurii rutiere. Totodat, deficiena

22 Lege nr. 720 din 02.02.1996 fondului rutier. 23

HG nr. 85 din 01.02.2008 cu privire la aprobarea Strategiei infrastructurii transportului terestru pe anii 2008-2017.

22

respectiv submineaz esenial capacitatea de prognozare a veniturilor, avnd un impact

negativ i asupra eficienei utilizrii Fondului rutier.

Numrul mare de mijloace de transport care nu sunt supuse reviziei tehnice. Aceasta reduce

n mod direct i esenial ncasrile n Fondul Rutier. Conform informaiei Curii de Conturi, n

anul 2006 erau 81545 uniti de transport care nu au ntrunit condiiile tehnice pentru

participarea la trafic (18,2% din cele nregistrate), iar 39626 nu au fost prezentate pentru a

trece revizia tehnic (8,9% din totalul celor nregistrate, Curtea de Conturi, raport anual 2006).

Prin urmare, dependena financiar i instituional a Fondului de puterile legislative i executive a

determinat insuficiena cronic a resurselor financiare destinate finanrii drumurilor chiar de la

nfiinarea acestuia. Dei una din principalele surse de venit a Fondului o constituie ncasrile din

accizele la carburani, care au reprezentat, n mod constant, cea mai mare pondere din total venituri,

de facto n Fond se direcionau doar o parte din acele ncasri. Ponderea respectiv se decidea anual

de ctre Guvern, ceea ce nu a permis Fondului s creasc n corelaie cu creterea volumului

traficului intern i, respectiv, a ncasrilor din accizele la carburani i uzura drumurilor. Prin urmare,

ponderea ncasrilor la Fond n total venituri la bugetul de stat s-a diminuat de la 4,8% n 1996, pn

la 1,7% n 2008, n timp ce volumul importurilor de carburani i a parcursului mrfurilor cu transport

rutier, n aceeai perioad a crescut de circa 3 ori24.

Dei ncasrile la Fondul Rutier, n perioada 1996-2008, n termeni nominali, au crescut de 4,3 ori, n

termeni reali (1996 = 100%) acestea s-au diminuat i nu au depit nivelul nregistrat de pn la criza

regional din 1998-1999. Graficul 5 ilustreaz trendul descendent al veniturilor Fondului n paralel cu

dinamica ascendent a veniturilor la bugetul de stat n perioada respectiv. Aceasta relev faptul c

insuficiena resurselor financiare destinate finanrii drumurilor nu a fost cauzat de nrutirea

situaiei finanelor publice, ci mai curnd de politicile promovate de Guvern din anii respectivi.

Aceast afirmaie este relevant, n special, pentru perioada creterii economice relativ robuste din

perioada 2001-2008, timp n care Guvernul nu a reuit sau nu a manifestat voina politic necesar

readucerii Fondului Rutier la nivelul de pn la criza din 1998 i creterea ulterioar a acestuia.

Discrepana dintre acumulrile n Fond i veniturile totale a nceput s creasc pronunat din 2005,

resursele alocate acestuia fiind destinate, preponderent, lucrrilor de ntreinere a drumurilor

efectuate pe durata anului de gestiune. Prin urmare, observm c insuficiena resurselor financiare

necesare finanrii lucrrilor de reparaie a drumurilor are la baz un factor mult mai fundamental

dect insuficiena veniturilor acumulate la bugetul de stat: miopia Guvernrii n raport cu

modernizarea infrastructurii drumurilor rutiere i, respectiv, lipsa voinei politice de a aloca n Fond

suficiente resurse pentru atingerea acestui obiectiv.

24

Datele Biroului Naional de Statistic al Republicii Moldova.

23

Graficul 5. Evoluia ncasrilor la Fondul Rutier i a veniturilor totale ale bugetului de stat, n termeni reali (1996 = 100%)

0

50

100

150

200

250

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Bugetul de stat

Fondul rutier

Sursa: Ministerul Finanelor, calculele EG

Graficul 6. Evoluia structurii veniturilor Fondului Rutier pe principalele categorii, %

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Accize la benzin i motorin Taxe rutiere Contribuia bugetului de stat

Sursa: Ministerul Finanelor.

Ct de echitabil i transparent este formarea Fondului Rutier?

Formarea Fondului rutier n Republica Moldova este bazat pe 3 surse principale de venit: accizele la

benzin i motorin, taxele rutiere i contribuii de la bugetul de stat (pentru mai multe detalii vezi

Capitolul 2). Potrivit Graficul 6 observm c, dei pn n 2004 accizele la carburani au servit

principala surs de venit a Fondului (cu excepia anilor de criz 1996 i 1999), n anii urmtori

ponderea taxelor rutiere a nceput s prevaleze, iar n 2008 acestea au constituit o pondere similar

cu cea a accizelor. Cauzele majore a acestor evoluii au constat n majorarea taxelor rutiere din 2004,

precum i deciziile arbitrare a Guvernului de a aloca n Fond, de la an la an, diferite ponderi din

totalul ncasrilor din accize la carburani. Principiile echitii la formarea Fondului au fost afectate de

faptul c n pofida creterii volumului i ponderii taxelor rutiere n structura veniturilor la Fond,

cheltuielile pentru reparaia capital a drumurilor s-au diminuat att ca volum, ct i ca pondere

(excepie servete anul 2008, o serie de lucrri de reparaie au fost finanate din transfer direct de la

bugetul de stat n Fond). Aceasta nseamn c pe parcursul acestor ani, povara ntreinerii drumurilor

24

n urma exploatrii tot mai intense de ctre unele mijloace de transport, s-a transpus tot mai mult

asupra acelor conductori de mijloace de transport care, contribuind prin taxe rutiere ce nu depind

de parcurs, nu n mod necesar au contribuit major la uzarea drumurilor.

Un aspect important care a afectat negativ nivelul de transparen la formarea Fondului Rutier, pn

n decembrie 2009, a constat n lipsa prevederilor clare n legislaie privind cota din ncasrile totale

din accizele la carburani care revine Fondului. Aceasta a condiionat lipsa unei predictibiliti

decizionale i a subminat capacitatea de a planifica pe termen lung a unor proiecte de anvergur.

Problema respectiv a fost soluionat la finele anului 200925 cnd s-a decis ca din volumul total al

defalcrilor din accize la benzin i motorin ctre Fondul Rutier s fie direcionate nu mai puin de

50% n anul 2010, 65% n anul 2011, 80% n anul 2012 i n anii urmtori volumul total al accizelor.

25

Lege nr. 138 din 29.12.2009 pentru modificarea i completarea Legii fondului rutier nr. 720-XIII din 2 februarie 1996.

25

Capitolul 4: Utilizarea Fondului Rutier: eficien economic i

transparen bugetar

Dei se invoc, de nenumrate ori, c factorul fundamental care tergiverseaz proiectele de

ntreinere i reparaie a drumurilor publice din Republica Moldova este insuficiena resurselor

financiare, o alt cauz fundamental ine i de deficienele privind eficiena i transparena utilizrii

Fondului Rutier. Insuficiena resurselor financiare pentru finanarea drumurilor este comun pentru

majoritatea statelor europene, deoarece ratele de cretere a traficului rutier i, respectiv, a uzurii

drumurilor, din ultimii ani, a depit practic de dou ori ratele de cretere a economiilor naionale.

Pentru a face fa presiunilor crescnde privind necesitatea ntreinerii drumurilor n raport cu

mijloacele financiare disponibile la moment, majoritatea statelor au recurs la reformarea

mecanismelor de finanare a drumurilor n direcia eficientizrii i transparentizrii acestora. n

Republica Moldova, de cnd a fost creat Fondul Rutier (1996) conceptul de funcionare a acestuia nu

a fost mbuntit pn la finele anului 200926.

Eficiena i transparena utilizrii Fondului Rutier

Timp de circa 14 ani, nu au fost ntreprinse msuri consecvente n direcia eficientizrii mecanismului

de finanare a drumurilor i a majorrii bugetului pentru reparaia capital a drumurilor. Aceasta a

dus la nrutirea esenial a drumurilor publice. Una din cauzele superficiale a degradrii att de

rapide a infrastructurii rutiere a fost c economia n ansamblu i traficul rutier a crescut mult mai

rapid dect cheltuielile pentru ntreinerea acestei infrastructuri (vezi Capitolul I).

Deci, n ultim instan, incapacitatea financiar a Fondului Rutier din Republica Moldova de a face

fa necesitilor de finanare a drumurilor const n dependena prea puternic a acestuia de

schimbrile prioritilor puterii centrale. Graficul 7 Evoluia structurii cheltuielilor Fondului Rutier pe principalele categorii, %

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

ntreinerea drumurilor Reparaia drumurilor i construciilor inginereti

Lucrri de proiectare Procurarea de maini, autospeciale i utilaje

Finanarea activitii .S. AMTAI Altele Sursa: Ministerul Finanelor

Pe parcursul ultimilor ani, n structura cheltuielilor Fondului Rutier (Graficul 7), ponderile majore le

dein activitile de ntreinere i, mult mai puin, de reparaie a drumurilor. n 2008, pentru

ntreinere s-au alocat 70,6% din total cheltuieli din Fond, iar pentru reparaii 23,5%, altor categorii

de cheltuieli revenind o pondere nensemnat. O nclinaie att de pronunat a politicii de finanare

26

Lege nr. 138 din 29.12.2009 pentru modificarea i completarea Legii fondului rutier nr. 720-XIII din 2 februarie 1996.

26

a drumurilor spre lucrri de ntreinere este explicat, n mare parte, de insuficiena mijloacelor

financiare destinate reparaiilor capitale a drumurilor. Prin urmare, creterea gradului de uzur a

drumurilor necesit cheltuieli crescnde pentru ntreinerea acestora. n 2008 volumul lucrrilor de

ntreinere a drumurilor a constituit circa 1160 EURO/km - un nivel net inferior majoritii statelor

europene. Dei indicatorul respectiv este aproximativ echivalent cu cel nregistrat de Letonia,

Lituania, Polonia, Slovacia27, calitatea drumurilor moldoveneti rmne net inferioar. Acest fapt este

determinat de necesitile crescnde de ntreinere a drumurilor publice, drept urmare a degradrii

constante a acestora i a insuficienei proiectelor de reparaii capitale a drumurilor. Mai mult ca att,

insuficiena investiiilor n reparaiile capitale ale drumurilor contribuie la creterea exponenial a

cheltuielilor pentru ntreinerea acestora, adeseori acestea depind chiar i valoarea investiiilor

necesare pentru repararea capital a poriunilor respective de drum. Totui, pe parcursul urmtorilor

2-3 ani, graie suportului finanatorilor i donatorilor externi, dar i a recentelor modificri

legislative28 mrimea Fondului Rutier se ateapt c va crete substanial. Prin urmare, odat cu

creterea ncasrilor, una din prioritile de baz trebuie s fie reorientarea politicii de finanare a

drumurilor n direcia majorrii ponderii proiectelor de reparaii capitale a drumurilor naionale.

Potrivit Strategiei Dezvoltrii Transportului Terestru pentru anii 2008-2017, volumul total de investiii

necesare pentru revitalizarea infrastructurii rutiere din R. Moldova este de aproximativ 2 miliarde

dolari SUA. ns, potrivit estimrilor noastre pn n 2017 Fondul Rutier va putea fi acoperit n

proporie de numai 40%-45% din taxele i impozitele acumulate. Prin urmare, restul necesarului de

investiii (55%-60%) urmeaz a fi suplinit din credite externe. Totui pe termen lung creditele externe

nu reprezint o soluie.

Nedumeriri evidente trezete i finanarea .S. "Agenia Moldovei Trafic Auto Internaional direct din

Fondul Rutier n perioada 2004-2008. Activitatea .S. AMTAI nu se ncadreaz la nici o categorie de

cheltuieli permis de legislaie29, aceasta fiind responsabil de eliberarea autorizaiilor pentru

transportarea de mrfuri i pasageri peste hotare. Prin urmare, finanarea unei ntreprinderi de stat

direct din Fondul Rutier poate fi considerat ilegal. Or, conform articolului 42 din Regulamentul cu

privire la constituirea i utilizarea Fondului Rutier30, Fondul are destinaie special i nu poate fi

supus confiscrii sau cheltuit n alte scopuri dect cele prevzute la pct. 35 din prezentul

Regulament. i mai multe nedumeriri trezete felul n care au fost alocai 10,1 mil. lei din Fond ctre

.S. AMTAI n 2008, pentru ca la un interval de 1,5 luni, la data de 19 februarie 2008, aceasta s fie

dizolvat prin hotrre de Guvern31.

Analiza rezultatelor licitaiilor publice organizate de Administraia de Stat a

Drumurilor

Un alt punct nevralgic al sistemului actual de utilizare a Fondului rutier ine de transparena

procedurii de organizare a licitaiilor publice organizate de ASD cu scopul de achiziionare a serviciilor

de reabilitare, reparaie sau construcie a drumurilor. O analiz atent a acestora a scos la iveal o

serie de chestiuni interesante ce in att de respectarea legislaiei n vigoare ct i echitatea

distribuiei mijloacelor financiare att din Fondul Rutier, ct i din surse ale bugetului de stat.

27

Administraia Internaional a Drumurilor (IRF). 28

Lege nr. 138 din 29.12.2009 pentru modificarea i completarea Legii fondului rutier nr. 720-XIII din 2 februarie 1996, art. 2, al. (1), litera a). 29

Lege nr. 720 din 02.02.1996 fondului rutier, art. 1, (1). 30 Hotrre nr. 893 din 26.06.1996 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier. 31

Hotrre nr. 153 din 14.02.2008 privind dizolvarea ntreprinderii de Stat Agenia Moldovei Trafic Auto Internaional.

27

n pofida faptului c, conform legislaiei mijloacele Fondului Rutier pot fi alocate n exclusivitate

drumurilor incluse n lista drumurilor publice naionale i locale, ASD a alocat n urma unei licitaii

publice peste 3 milioane de lei pentru construcia drumului de acces spre mnstirea din satul

Nicoreni.

De asemenea trezete nedumeriri costurile exagerate ale lucrrilor de reparaie a drumurilor locale

raportate la costurile de reabilitare a unor poriuni de drum naional. Spre exemplu, pentru reparaia

unui kilometru pe drumul local L339 dintre satele Ustia i Molovata a costat 3,73 milioane lei, n timp

ce reabilitarea unui kilometru din drumul naional M1 ce leag vama Leueni cu oraul Chiinu s-au

alocat 3,88 milioane lei32. Diferenele mici de costuri pentru lucrri de amploare diferit, dau de

bnuit att asupra calitii lucrrilor de reabilitare a drumurilor naionale, strategic importante

pentru Republica Moldova, ct i asupra corectitudinii utilizrii mijloacelor financiare n reparaia

unor drumuri locale intercomunale. Suma alocat pentru reparaia acestui drum local trezete i mai

mari nedumeriri avnd n vedere faptul c pentru lucrrile de reabilitare a drumului Comrat-Cimilia

(M3 Chiinu-Cimilia-Vulcneti-Giurgiuleti - frontiera cu Romnia, km 62-93) pentru un kilometru

de drum au fost alocate doar 692 mii de lei, iar pentru lucrrile de reparaie a drumului L75 Trnova-

Baraboi-Rcani, km 18-24,4, drum de acces spre centrul raional, pentru un km de drum s-au alocat

doar 587 mii de lei.

n materie de record de mijloace financiare alocate pentru reparaia drumurilor, locul de frunte este

ocupat de drumul R20 Rezina Orhei Clrai km 0-46, care oricum rmne unul din cele mai

proaste drumuri din ar. Pentru reparaia acestei poriuni de drum Administraia de stat a

Drumurilor a ncheiat cu compania S.R.L.Quadro Design Plus un contract de prestri servicii n

valoare de 393 milioane lei, sau aproximativ 8,5 milioane de lei pe un kilometru de drum reparat, cu

finanare din bugetul de stat. Pentru comparaie, reconstrucia unui kilometru de drum bituminos de

talie naional cost n Estonia cost 150 mii dolari SUA (1,89 milioane lei), iar n Spania costurile

pentru astfel de lucrri pot ajunge chiar i la suma de 55 mii dolari SUA (684 mii lei)33.

Eficiena i transparena programelor de finanare a drumurilor publice

Conform Legii Fondului Rutier modul de distribuire a mijloacelor Fondului se aprob anual de

Guvern. Cel puin jumtate din aceste fonduri trebuie s fie utilizate pentru finanarea drumurilor

naionale.

O analiz a acestor programe pe perioad 2007-2009 relev o serie de chestiuni interesante.

n desemnarea ctigtorilor de tendere publice pentru efectuarea lucrrilor de reparaie a

drumurilor criteriul principal este costul oferit de efectuare a lucrrilor. Aspectele de calitate, de

nzestrare cu tehnic i capital uman, istorie financiar etc., au o importan secundar n sistemul de

achiziii publice n sfera infrastructurii rutiere (ca i n multe alte sectoare din Moldova). Aceast

32

Acest exemplu este folosit nu pentru a pune sub ndoial corectitudinea preurilor, ci doar pentru a arta c felul n care se prioritizeaz lucrrile la infrastructur rutier deseori las de dorit. Astfel, considerm c sporirea investiiilor pe un sector de drum ce leag Republica Moldova cu coridoarele auto internaionale este strategic mai important att din punct de vedere a poziionrii Republicii Moldova n reelele de transport interstatale ct i ca beneficiu economic obinut ulterior. (Pasaj introdus ca urmare a dezbaterilor publice din cadrul mesei rotunde la care a fost lansat prezentul studiu)

33 ROCKS Unit Costs Database, Banca Mondial

28

situaie creeaz premise pentru aranjamente necompetitive ntre companiile participante. Totodat,

de multe ori este revizuit preul iniial oferit dup ctigarea concursului.

Dei, Guvernul este obligat s publice rapoarte anuale privind utilizarea mijloacelor Fondului Rutier,

Guvernul evit s fac acest lucru. Aceast informaie de interes public este ferit de public, lucru

care mpiedic monitorizarea i evaluarea public a modului de utilizare a mijloacelor din Fondul

Rutier.

Sporirea volumului de mijloace financiare acumulate n Fondul Rutier nu a adus cu sine o planificare

mai bun a utilizrii acestora i de multe ori a ignorat Planul de investiii pentru reabilitarea

drumurilor parte a Strategiei dezvoltrii transportului terestru. Astfel, programele anuale 2007-2009

relev o atenie preponderent acordat reabilitrii drumurilor locale n detrimentul drumurilor

naionale mai mult de jumtate de fonduri destinate lucrrilor de reabilitarea i ntreinere au fost

direcionate spre finanarea drumurilor locale.

Aceast practic a devenit ndeosebi prevalent n anii 2008-2009, cnd n programele anuale au fost

incluse o serie de drumuri locale fr ca s fie indicate clar segmentele de drum care urmau s fie

reabilitate, fie nite segmente foarte scurte. O asemenea situaie demonstreaz dou probleme

eseniale:

o resursele limitate au fost direcionate spre un numr mare de drumuri locale (ntr-o

stare extrem de rea) pentru unele reparaii selective i, respectiv, nicidecum nu

puteau s aib oarecare impact esenial acestor drumuri locale;

o numrul mare de drumuri locale supuse reparaiilor cosmetice selective i ignorarea

drumurilor naionale anvizajate de Strategia dezvoltrii transportului terestru

demonstrau lipsa prioritizrii utilizrii mijloacelor Fondului n vederea dezvoltrii

infrastructurii necesare modernizrii economice i sociale, dar i supunerea

procesului decizional privind utilizarea mijloacelor unor interese de conjunctura

politic sau electoral.

Astfel, n 2009 pentru reabilitarea drumurilor naionale (de fapt, un singur drum M2) au fost

preconizate mai puin de o cincime (19%) din mijloacele totale ale Fondului destinate lucrrilor de

ntreinere. Doar nesemnificativ mai puin din volumul total au fost destinate reparaiei

mbrcmintei rutiere la drumuri secundare de acces la unele sate. Respectiv, aproape 14% din

mijloacele respective au fost direcionate spre reparaia drumului de acces la satul Holercani. Este de

prisos s reamintim ce importana strategic are satul respectiv pentru modernizarea

infrastructurii rutiere din Republica Moldova. Totodat, 22% din mijloacele de ntreinere au fost

destinate reparaiei a 2 poduri. Important de menionat, c unul din aceste poduri a fost de fapt

construit, dar nu reparat; pe deasupra, acesta nici nu face parte din lista drumurilor pasibile finanrii

din Fondul Rutier34.

Prioritile de dezvoltare fiind lsate oarecum la o parte, considerentele politice au fost cele care

aparent au influenat ntr-un mod considerabil deciziile investiionale privind utilizarea mijloacelor

pentru reparaia drumurilor locale. Conform programelor anuale de activitate 2008-2009, o parte

covritoare (70%) a mijloacelor destinate reparaiei drumurilor locale a fost direcionat spre

34

Programul de repartizare a mijloacelor fondului rutier pe anul 2009, HG nr. 109 din 09.02.2009.

29

localitile n care partidul de guvernmnt de atunci deinea puterea. Ca regul, drumurile de acces

la sate au fost reparate i ele n cazuri care satele respective au fost controlate de partidul de

guvernmnt. n 2009, satul nreni (r. Teleneti) a fost n general favorizat ntr-o manier ieit

din comun. Construcia (cu toate c Programul anual vorbea de reparaia) podului, care n general nu

fcea partea din lista infrastructurii pertinente finanrii din Fondul Rutier, s-a fcut de dou ori. De

la nceput prin Hotrrea secret a Guvernului nr.970 din 11.08.2008, iar mai trziu n 2009 prin

Fondul rutier (programul anual 2009, Hotrre nr. 109 din 09.02.2009). Aceasta a fcut costul final al

acestei lucrri s depeasc cifra halucinant de 10 mln. MDL.

Finalmente, toate aceste nclcri se ncadreaz n urmtoarele caracteristici definitorii:

Utilizarea contrar destinaiei a mijloacelor Fondului Rutier. Inclusiv, aceste mijloace au fost

utilizate pentru acoperirea cheltuielilor administrative care nu au nici o legtur cu

administrarea infrastructurii rutiere. De exemplu, n 2001 Ministerul Transporturilor i

Comunicaiilor au utilizat 2 milioane de lei n asemenea scopuri. n acelai an, pentru

ntreinerea Administraiei de Stat a Drumurilor au fost admise supra-cheltuieli n mrime de

3,9 milioane MDL acoperite din Fondul Rutier (Curtea de Conturi, raport anual 2001, pag. 22).

Abateri de la utilizarea Fondului Rutier contrar destinaiei au loc, dese ori, n ajunul

campaniilor electorale, cnd importana politic a finanrii drumurilor naionale se

diminueaz n favoarea celor locale, sau pe timp de criz economic, cnd Guvernul poate

pune mna n buzunarul Fondului pentru a acoperi unele guri temporare n buget (ex:

plata salariilor).

nclcarea procedurilor de achiziie a utilajului, materialelor i consumabilelor utilizate n

lucrrile de ntreinere i reparaie a drumurilor. Aceasta se refer att la achiziii relativ

mici ca volum (Curtea de Conturi, raport anual 2001, pag. 23, raport anual 2006 pag.21-23),

ct i la cele foarte mari (Curtea de Conturi, raport anual 2004, pag.23).

Depirea esenial a limitelor alocaiilor pentru efectuarea lucrrilor, fr asigurarea unui

control managerial riguros asupra acestora. Finalmente, aceast deficien genereaz

riscuri eseniale pentru bugetul public, deoarece companiile executoare ale lucrrilor dein

creane care trebuie onorate de Guvern. De exemplu, numai n anul 2008 Administraia de

Stat a Drumurilor a admis supra-cheltuieli n valoare de peste 60 milioane MDL (Curtea de

Conturi, raport anual 2008, pag.31).

nclcarea procedurilor de contractare i de luare n primire a lucrrilor efectuate. n

particular, unele contracte nu conin clauze cu privire la perioada de garanie, ceea ce n mod

inevitabil restrnge posibilitile de control din partea beneficiarului asupra calitii lucrrilor

executate. De asemenea, reabilitarea unor importante drumuri naionale i internaionale (n

particular M-1 Chiinu-Leueni sau drumul M-3 pe poriunea Rzeni - Valea Perjei) a fost

efectuat fr semnarea proceselor verbale de predare-primire a lucrrilor (Curtea de

Conturi, raport anual 2008, pag.32, pag.70).

Distribuia n profil raional a mijloacelor financiare din Fondul Rutier

Drumurile locale sunt ntr-o stare i mai proast dect cele naionale. Mecanismul de finanare a

drumurilor locale a rmas ambiguu din punct de vedere legal i neviabil din punct de vedere

economic. Astfel, n timp ce Legea drumurilor stipuleaz clar c administrarea, ntreinerea i

repararea drumurilor locale i a strzilor se efectueaz de ctre autoritile administraiei publice

30

locale35, conform legii Fondului Rutier finanarea drumurilor locale este asigurat din Fond. Totodat,

finanarea drumurilor locale de ctre APL, de facto, este extrem de complicat din cauza bazei

impozabile locale mici i, respectiv, a posibilitilor financiare limitate a APL. Totodat, povara

ntreinerii drumurilor publice locale, conform actualei clasificri, asupra bugetelor locale este

relevat de faptul c 65,4% din lungimea total a drumurilor publice constituie drumuri locale. Drept

urmare a incapacitii de finanare a drumurilor locale de ctre bugetele locale, mijloacele financiare

necesare sunt alocate APL-urilor din Fondul Rutier, fiind aprobate anual prin hotrri de Guvern. Un

asemenea mecanism de finanare centralizat a drumurilor locale creeaz o serie de deficiene

privind eficiena utilizrii mijloacelor alocate, principalele din care sunt:

Autoritile publice locale nu poart rspundere direct (accountability) n faa utilizatorilor

de drumuri pentru modul n care sunt gestionate resursele financiare alocate.

Finanarea drumurilor locale poate fi supus manipulrilor politice (atitudine mai generoas

fa de comunitile conduse de primari loiali puterii, bruiaje politice la finanarea unor

drumuri locale, creterea sumelor alocate finanrii drumurilor locale n detrimentul

finanrii drumurilor naionale n perioade electorale, finanarea unor poriuni de drum

neprioritare n detrimentul celor prioritare etc.).

Tergiversarea atragerii fondurilor structurale din cadrul programului de vecintate Romnia

Ucraina R. Moldova pentru finanarea drumurilor locale.

Totodat, asemenea deficiene mpiedic dezvoltarea strategic a drumurilor locale. Strategia

infrastructurii transportului terestru pe anii 2008-2017, constat un impact negativ al infrastructurii

deficitare asupra rolului pe care l joac reeaua naional de drumuri n procesul de facilitare a

transportului internaional. Printre principalele criterii luate n calcul n procesul de prioritizare a

msurilor prevzute n Strategie, cu scopul de a redresa aceast situaie sunt dezvoltarea drumurilor

amplasate pe coridoarele paneuropene i a celor de legtur internaional (drumurile spre

frontier).

Urmarea acestor criterii ar trebui s presupun o concentrare mai mare a resurselor financiare

anume n raioanele traversate de drumurile de importan internaional, ns analiza datelor privind

distribuia mijloacelor Fondului Rutier n profil teritorial relev o situaie invers.

Astfel, dac s raportm volumul mijloacelor financiare distribuite pe raioane la numrul de kilometri

de drum aflai n gestiune, constatm c raioanele traversate de drumurile europene sunt printre

cele care au beneficiat de cele mai puine resurse (Tabelul 3). Printre cele mai defavorizate raioane

dup acest indicator au fost Edine, Briceni, Rcani, Dondueni, Bli i Floreti, toate acestea fiind

traversate de drumul european E583. Situaia este similar i n privina raionului Ungheni care este

traversat de drumul european E58 i servete n acelai timp unul dintre principalele puncte de

trecere a frontierei spre rile Uniunii Europene. n perioada anilor 2005-2009 n mediu pentru un

kilometru de drum aflat pe teritoriul acestui raion s-au alocat 3341 lei (Tabelul 2) .

Raioanele din partea de Nord a rii sunt printre cele mai defavorizate raioane n privina distribuiei

mijloacelor Fondului Rutier raportate la numrul de kilometri de drum n gestiune. n mod special

acest lucru se refer la raionul Edine, care de-a lungul ultimilor 4 ani a fost codaul ratingului, urmat

de municipiul Bli, i raioanele oldneti, Briceni, Ungheni, etc.

35

Lege nr. 509 din 22.06.1995 Legea drumurilor, articolul 5, al (2).

31

La polul opus al ratingului se afl municipiul Chiinu i raioanele Ialoveni, Streni i UTA Gguzia.

n mod special n ultimii doi ani au fost favorizate UTA Gguzia i raionul Hnceti, care au beneficiat

de proiecte de amploare de reabilitare a drumurilor Cimilia - Comrat i respectiv Chiinu - Leueni.

32

Tabelul 2. Distribuia mijloacelor din Fondul Rutier n profil raional per lungimea drumurilor.

Raionul Reeaua drumuri publice. km Volumul mijloacelor financiare alocate din Fondul Rutier, mii lei

Total Naional Local 2005 2006 2007 2008 2009

1 Anenii Noi 282.2 135 147.2 1860.4 3721.4 3955.6 4006.8 5089.7

2 Basarabeasca 77.5 37.2 40.3 3334.2 952.7 1434.5 1342.2 1678.5

3 Briceni 320.7 72.5 248.2 1298.8 2577 2763 3265.2 2522.1

4 Cahul 386.1 179.3 206.8 3141.7 4072 2479 8472.2 6149

5 Cantemir 267.1 98.9 168.2 1391.9 3003.9 1675.6 4539.9 4205

6 Clrai 256.2 123.8 132.4 3474.4 2983.6 4627.3 6617.6 9367

7 Cueni 384.5 165 219.5 3615.6 4741.5 4437.7 10343 8150.1

8 Cimilia 291.2 92.3 198.9 2230 16311.4 7878.4 6378.2 5108.5

9 Criuleni 236.5 102.7 133.8 3182.3 8794.6 9403.7 7246.4 7675.1

10 Dondueni 210.4 58.2 152.2 1341.8 1883.7 1714.6 5863 2496.5

11 Drochia 270.7 106.9 163.8 2674 2960.6 2182.5 7508.3 3220.6

12 Dubsari 108.8 23.5 85.3 2657.6 1369 1367.6 2946.1 4287.3

13 Edine 326.7 62.3 264.4 1122.8 2166.7 1938.3 3660.1 2671

14 Fleti 361 114.3 246.7 1905.4 3151.4 2533.4 8122.1 3328

15 Floreti 363.5 130.4 233.1 2984.3 4714.5 3331.8 8061.8 7034.4

16 Glodeni 235.5 72.6 162.9 1481.4 2434.2 2279.7 5032.3 2954.9

17 Hnceti 352.2 138.7 213.5 2357.8 3687.8 3197.6 15989.4 17958.6

18 Ialoveni 278.6 117.5 161.1 11126.8 6647 9397.4 14579.4 9846.2

19 Leova 211.2 77.6 133.6 4260.7 1522.8 1778.7 2438.8 4139.8

20 Nisporeni 202.5 62 140.5 2204.3 2270.6 2914.8 3664.5 6931.6

21 Ocnia 211.3 90.2 121.1 1322.9 2714.6 1819 2622.6 2560.3

22 Orhei 332.8 116.2 216.6 4097.5 5514.3 4379.8 30814.1 4885.6

23 Rezina 208.6 40 168.6 1538.8 2344.7 1994.7 3749.2 3117.4

24 Rcani 322.8 134.4 188.4 2488 3646.8 7529.7 5834 4632.1

25 Sngerei 389.9 95.5 294.4 2367.1 3101.5 3275.3 4952.8 5871.5

26 Soroca 267.6 126.3 141.3 1920.5 2302.6 1815.7 4420.9 10727.3

27 Streni 200 46.3 153.7 11032.7 3784.2 4798.5 15456.6 6697.3

28 oldneti 346.1 99.2 246.9 1514.9 2269.7 1912.6 4738 3180.1

29 tefan Vod 264.4 70.7 193.7 2157.9 12336.5 15901.7 6368.3 6028.1

30 Taraclia 209.5 68.7 140.8 1327 1753.1 1993.7 3929.4 1940.8

31 Teleneti 253.6 76.7 176.9 1494 3022 2617.8 5401.8 8637.7

32 Ungheni 372.1 104.9 267.2 2331.2 2729.5 2786.4 5519.1 3358.7

33 UTA Gguzia

415.7 201.5 214.2 4785 9694.7 13631.5 19513.7 22935.9

34 Mun. Bli 102.8 70.6 32.2 203.9 654.7 446.1 1015.3 1254.1

35 Mun. Chiinu

24.1 24.1 4267.4 4466.4 14726.3 4564.9 3310.5

Total: 9344.4 3336 6008.4 100495 140302 150920 248978 203951

33

Tabelul 3. Rankingul raioanelor n dependen de volumul mijloacelor financiare alocate pe un km de drum, 2005-2009.

Nr. Raionul 2005 2006 2007 2008 2009

1. Mun. Chiinu 1 1 1 1 1

2. UTA Gguzia 10 6 5 5 2

3. Hnceti 21 23 21 6 3

4. Soroca 20 27 30 26 4

5. Dubsari 5 12 14 10 5

6. Clrai 7 16 10 12 6

7. Ialoveni 4 5 4 4 7

8. Nisporeni 11 20 11 21 8

9. Teleneti 29 15 16 19 9

10. Streni 2 7 7 3 10

11. Criuleni 8 4 3 7 11

12. tefan Vod 15 3 2 13 12

13. Basarabeasca 3 14 9 24 13

14. Cueni 13 13 15 11 14

15. Leova 6 32 24 32 15

16. Floreti 14 10 20 15 16

17. Anenii Noi 22 9 12 28 17

18. Cimilia 18 2 6 17 18

19. Cahul 16 22 31 16 19

20. Cantemir 31 18 32 25 20

21. Sngerei 28 30 25 30 21

22. Rezina 19 19 18 23 22

23. Orhei 9 8 13 2 23

24. Rcani 17 17 8 22 24

25. Glodeni 25 24 17 18 25

26. Mun. Bli 35 35 35 35 26

27. Ocnia 27 11 23 31 27

28. Drochia 12 21 27 9 28

29. Dondueni 23 25 26 8 29

30. Taraclia 24 28 19 20 30

31. Fleti 30 26 29 14 31

32. oldneti 32 34 34 29 32

33. Ungheni 26 31 28 27 33

34. Edine 34 33 33 33 34

35. Briceni 33 29 22 34 35

34

Capitolul 5: Rolul Fondului Rutier n implementarea Strategiei

Dezvoltrii Transportului Terestru

Conform legislaiei naionale, Fondul Rutier este un instrument principal de finanare a ntreinerii,

reparaiei i reconstruciei drumurilor publice naionale i locale36. n acelai timp, Programele de

utilizare a Fondului Rutier se aprob anual i, n virtutea acestor circumstane, limiteaz planificarea

de durat a cheltuielilor necesar maximizrii impactul de dezvoltare i minimizeaz imunitatea fa

de presiunile politice n ceea ce privete utilizarea resurselor Fondului. Din aceast perspectiv,

adoptarea Strategiei infrastructurii transportului terestru (2008-2017) este extrem de important.

Aceasta evideniaz deficienele cadrului de utilizare a Fondului, ofer soluii tentative pentru aceste

deficiene, dar i stabilete o list de proiecte prioritare de investiii n infrastructura rutier care, n

caz de respectare de ctre Guvern, poate servi i ca o perspectiv de dezvoltarea pentru utilizarea

resurselor Fondului Rutier. Din alt perspectiv, Fondul Rutier reprezint instrumentul major de

finanare a procesului de realizare a obiectivelor