1

1

KAMU BÜTÇESİNİN GENİŞLEMESİNDE

BÜROKRASİNİN ROLÜ

Dr. Mustafa SAKAL*

I - GİRİŞ

Kamu bütçelerinin hazırlanması ve uygulanması süreci politik karar alma sürecinde

anahtar bir araç niteliği taşımaktadır. Bütçe ile hükümet, hangi hizmetlerin seçileceğine ve

hangi hizmetlerin devlet tarafından yapılacağına, özel sektörün ekonomide hangi alanlarda

kalacağına etki edilebilmektedir. Hükümet tercihlerinin belirlenmesinde ve bütçenin teknik

olarak hazırlanıp uygulanmasında bürokratların etkisi daha çok merkezi idare bütçelerinde

belirgin hale gelmektedir. Bununla birlikte özellikle merkezi idare tarafından sunulan hizmet-

lerin maliyetlerinin belirlenmesi kadar, spesifik program ve araçların tesbit ve tercihi de önem

kazanmaktadır. Öte yandan hükümetler hazırladıkları bütçe ile ekonomide maliye

politikasının başarıya ulaşmasında önemli bir araç olarak istikrar içinde büyümeye ve yüksek

bir istihdam seviyesinin sağlanmasına çalışır ve etki eder.

Kamu bütçesinin bu kadar önemli olması nedeniyle kamusal bütçe sürecinde rasyonel

kararların alınması da çok önemli bir konu olmaktadır. Arthur Smith “hemen hemen her

hükümet kararının bütçesel içerik taşıdığını, karar alma sürecinde bütçe uygulamalarının

alternatif kullanımlar arasında kıt kaynakların tahsisinde değişmeyecek şekilde içine alan bir

aşama” olduğunu ifade etmektedir1. Jack Carlson'a göre karar alma sürecinin her aşaması açık

ve anlaşılır bir tercih sürecini içermektedir2. Hükümet tarafından kullanılacak kaynak miktarı

sınırlıdır ve hükümet programlarına yönelik talep genellikle büyüktür. Sadece nisbi olarak

bütçenin küçük bir oranı yasal zorunluluk ve geçmişte karar vericiler tarafından sözleşmeler

dolayısıyla kontrol edilebilir. Bütçe sürecindeki kamu fonlarının toplumsal beklentiler ve

amaçların daha etkin ve efektif olarak gerçekleştirilmesi için tahsis edilmesi gerektiğini öne

* D.E.Ü., İ.İ.B.F. Maliye Bölümü. 1 Arthur SMITHS; The Butgetary Process in the United States , New York, Mc Graw-Hill Book Company,

1955, s.20. 2 Jack CARLSON; “ The Status and Next Steps for Planning, Programming and Budgeting”, The Analysis and

Evaluation of Public Expenditures : The PPB System, Washington D.C.; U.S. Government Printing Office, 1969, s.613.

2

2

sürer. Bütçe uygulamalarında karar alma sürecinin maksimum etkinlikte kamu hizmetlerinin

optimum dağılımını gerçekleştirmede bir araç olarak kullanılması gerektiğine değinmektedir3.

Politik karar alma sürecinde bütçenin öneminin belirlenmesi açısından şu soruların

cevaplandırılması gerekmektedir: Bütçe sürecine ilişkin kararlara nasıl alınacaktır? Bu

kararların alınması süreci ve problemlere yaklaşım yeterince objektif midir? Sözkonusu

kararların alınmasında iç ve dış baskı grupları ve güç merkezlerinin etkileri ne olmaktadır? Bu

soruların araştırmasını yapmadan önce genel olarak kamu harcamalarının büyümesinin analiz

edilmesi gerekmektedir.

II - BÜROKRATİK KARARALMA SÜRECİ VE KAMU

HARCAMALARININ BÜYÜMESİ

Bütçesel karar alma sürecini inceleyen çeşitli teoriler bulunmakla birlikte bu süreci en

iyi açıklayan teoriler hem siyasal kararların nasıl alındığını hem de bütçe sürecine ilişkin

kararların alınmasını incelemektedir. Bunlar rasyonel olmaktan çok aşırı yargılayıcı politik

boyuta varan teorilerdir. Ancak bu teorilerin haklılığını ispat için bazı amprik bulguların

bulunması gerekmektedir4.

A - BÜROKRASİNİN GENİŞLEMESİ

Bürokrasinin genişlemesi konusunda genelde bilinen gerekçeler bulunmakla birlikte, bu

genişlemeye belli düşünce akımlarının da bakış açısı bulunmaktadır. Burada bu konuda etraflı

bir çalışma yerine konumuzu ilgilendirdiği kadarıyla geleneksel yaklaşım ve Kamu Tercihi

İktisatçılarının bakış açısıyla konu incelenmeye çalışılacaktır.

1 - Geleneksel Yaklaşım

3 Rusell Wayne BOSS; “Decision-Making in the Budgetary Process”, (Ed.) Robert T. Golembiewski-Frank

Gibson, Public Administration, Rand Mc Nally Company, Chicago 1972. s. 13. 4 Charles LINDBLOM; “The Science o Muddling Throgh”, Public Administration Review, Vol: 19, Spring

1959, ss.79-83; Charles LINDBLOM, The Policy Making Process, Englewood Cliffs, N.J.: Printice Hall, Inc., 1968, s.23.; Charles LINDBLOM, “Decision-Making in Taxation and Expenditures” , Public Finance : Needs, Sources and Utilization, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1961, s.62.; Frank K. GIBSON, “Scientific Decision-Making: Some Fact and Some Fiction”, Association of Management in Public Healty : Proceedings of the Annual Meeting, Miami Beach, Florida, 15-19 October 1962, ss.56-63; Emitai ETZIONI, “ Mixed-Scanning: A Third Approach to Decision-Making”, Public Administration Review, Vol : 27, December 1967, ss.385-392; James D. BARBER, Power in Committees, Chicago, Rand McNally and Company, 1966.

3

3

Kamu harcamalarının bütçeye ilişkili olarak genişlemesinde genelde iki türlü yaklaşım

benimsenmektedir. Bu iki yaklaşımdan birincisi bütçenin inkrimental niteliği, ikincisi ise,

bütçe maksimizasyon modelidir5.

İnkrimental teorinin çatısı Simon ve Lindblom'un çalışmalarıyla kurulmuştur.

Wildavsky, bütçe harcama ve uygulama sürecinin karmaşık bir yapı arzettiğini, bilginin, süre

ve kaynakların sınırlı olduğunu, karar alıcıların kendi çıkarlarını maksimize etmekten başka

pek bir şey düşünmeyeceğini ifade etmektedir. Ona göre genelde hazırlanan bütçeler geçen

yılın bütçesi üzerinde yapılan marjinal ayarlamalara dayanmakta ve uygulanan bütçe gelecek

yılın ödeneklerinin temel belirleyicisi olmaktadır. Karar vericiler idari ya da politik olarak

belli seviyelerde istenilen artışlar konusunda teklif edilen harcama büyümesi üzerinde kendi

güçlerini birleştirir. Bu inkrimental model, politikacılar ile bürokratlar arasındaki ilişkilerin

yoğun olduğunu göstermektedir6.

İkinci yaklaşım tarzı, bürokratların bütçe-maksimizasyonuyla sınıflandırılabilir. Bu

teorik yaklaşımlar Niskanen'in çalışmalarıyla yakından ilişkilidir. Her büro kendini finanse

eden bakanlığın taleplerini bildiği için kendi ödeneklerini maksimize etmeye çalışacaktır.

Bürokraside kamusal mal ve hizmet arzının maliyeti bürokratik bir sır olarak muhafaza

edilmektedir. Bununla birlikte Niskanen kamu harcamalarının sosyal optimalden daha yüksek

olduğunu öne sürmektedir. Burada geliştirilen argüman bir yandan, inkrimental teorinin spesi-

fik bir hipotez olup olmadığını göstermek, diğer taraftanda Niskanen'in bürokrasi modelini

değerlendirmektir.

Burada, inkrimental teori dolaylı bir biçimde test edilmemekle birlikte esas itibariyle

inkrimental davranışlara yönelik çalışmalar test edilmiş sonuçları belirtilmiştir. Bütçe

ödeneklerinin devamlı genişlediğine yönelik araştırmalar son zamanlarda bilhassa Wonat,

Danziger, Padgett, Natchez-Bupp ve Lane tarafından yapılmış ve test edilmiş sonuçta bütçe

yapma sürecinin inkrimental bir niteliğe sahip olup olmadığı tam olarak çözülememiştir7.

5 Bürokratik tercih teorisi, seçmenlerin tercihlerinden farklı olarak kamu çalışanlarının potik tercihlerini ifade

etmektedir. Temel hipotez bürokratların kamu harcamaları ve kamu çalışanlarının daha fazla büyümesini tercih eder. Kamu tercihi teorisinde bürokratik tercihler kamu sektörünün büyümesi yoluyla sağlanan çıkarlarla ilgilenmektedir. Buna ilave olarak kamu çalışanları yoğun olarak seçimlerde yüksek katılım oranlarına sahiptir, protesto hareketleri ve politik meclise. Bir takım karma teori kamu sektörünün prodüktivitesinin özel sektörden daha düşük olduğunu tartışmaktadır. Bu kısmi olarak teknolojinin farkından kısmen de kamu sektöründeki prodüktivite artışına daha düşük teşvikler olduğundadır.

6 H.SIMON; Adminitrative Behavoir; New York: The Free Press, 1945, s.67; Lindbloom, a.g.e. s.96; Aaron WILDAVSKY; The Politics of the Budgetary Process. Boston: Little Brown and Company, 1979, s.82.

7 J.WANAT; "Bases of Budgetary Incrementalism", American Science Review, Vol : 74, ss.355-367; J.N.DANZIGER; Making Budgets : Public Resource Allocation, London and Beverly Hills: Sage, 1978,

4

4

Teorik seviyede inkrimental teorinin uygunluğu tartışılabilir. İlk olarak bütçe sürecine

katılanlar arasında belli ilişkiler olsa bile bu bütçenin inkrimental sürecini açıklamadığı gibi

kamu ajanlarının davranışlarını da tam olarak açıklamaz. Dolayısıyla bütçeler her yıl bir

önceki yıla göre artmış olsa bile bu artışı tamamıyla bürokratik isteklerden kaynaklanmakta ve

artışın çok değişik sebepleri bulunmaktadır. İkinci olarak, ekonomik refah teorisinin in-

krimental yorumu ve etraflı bir sekilde bütçe harcamalarının sosyal harcamalardan oluşması

dikkate alınmalıdır. Öte yandan bütçe sürecine katılanların teklif edilen bütçelere marjinal

ayarlamalar yapılmasına yönelik baskıları sonucu ortaya çıkan değişmeler de dikkati

çekmektedir8. Bununla birlikte kamusal bütçeleme süreci açısından kamusal faaliyet

seviyesinin rasyonel bir biçimde tesbit edilebilmesi oldukça zordur.

Üçüncü olarak, inkrimentalist teorisyenler bütçe sürecinde yapılan her işlemin rasyonel

esaslara oturup oturmadığını açık olarak bilmemektedir. Wildavsky tarafından da ifade

edildiği gibi, bütçe tahsislerinin yapılmasında görünüşte bir rasyonellik bulunmaktadır.

Dolayısıyla tahsislerde bir rasyonellik olsa bile bunun bütçe uygulama süreci içerisinde

değişme göstermesi pekala mümkün olabilmektedir. Bu da bütçe sürecinde özellikle bütçele-

rin uygulama aşamasında bu süreci içinde yer alan kurumların ve bireylerin davranışlarının

etkilerinin ne olduğu tam olarak bilinmemektedir9.

Model geniş amprik testlere pek tabi tutulmamıştır. Bu kısmen kamu bürokrasisinin

üretiminin ve politik ya da büronun üretimine yönelik sosyal talebin ölçülmesi probleminden

kaynaklanmaktadır. Çoğu yazar Niskanen'in önerilerinin amprik bulgularını kabul etse bile

bunu yine de tartışmaktadır. Bir dereceye kadar bu tür analizler piyasada mübadele süreci

analizinin çoğunlukla kullandığı mikro ekonomik analizlere dayanmaktadır. Bu modelin

uygulanması politik ve kurumsal açıdan giriş niteliğindeki bir analiz olarak kabul edilebilir10.

Basit olarak bilimsel bir varsayım olmasına rağmen esas itibariyle politik bürokratik

münasebetlerin birçok yönlerden yeniden modellendirilmesi gerekmektedir. Bütçe

ss.43-57; J.P.BADGETT; "Bounded Rationality in Budgetary Research", American Political Science Review, Vol : 74, ss.359-367; P.B Natchez and I.C.BUPP; "Policy and Priotry in the Budgetary Process", American Political Science Review, Vol : 67, ss.954-961; J.E LANE-A.WESTLUND and H.STENLUND; "Analysis of Structural Variability in Budget-Making", Scandinavian Political Studies, Vol : 4, ss.126-139.

8 Inkrimentalizm, karar alma sürecinin bir metodu olarak ve bütçe sürecine katılanlar arasında ilişkileri tanımlayan bir model olarak izah edilebilir. İlk olarak "karar almaya yönelik inkrimentalizm", daha sonra "bütçe sürecine ilişkin inkrimentalizm olarak" ifade edilmiştir.

9 Aaron WILDAVSKY; The Politics of Budgetary Process, Boston: Little Brown and Company, 1964, s.34. 10 J.A.CONYBEARE; "Bureaucracy, Monopoly and Competition : A Critical Analysis of the Budget

Maximizing Theory of Bureaucracy", American Journal of Political Science, Vol : 28, ss.481-497.

5

5

maksimizasyon modeli oldukça etraflı bir biçimde Niskanen tarafından araştırılmıştır11.

Araştırmada, belli genellemeler yerine kişisel olarak yapılan bazı yargılamalar vardır.

Bürokratların kendi bütçelerini genişletmek istemeleri kendi çabalarının asli tabiatıdır.

Özellikle bürolar tarafından sunulan mal ve hizmetlere olan talep arttıkça harcamaların

üzerindeki baskılar da artmaktadır. Bu durum Kristenson, Wildavsky gibi değişik yazarlar

tarafından da analiz edilmiştir. Downs, bu tür gelişmeleri psikolojik bir eğilim olarak ifade

etmiştir. Çoğu bürokratın kendi ödeneklerini artırmaya çalıştıklarını kabul etmesine rağmen,

diğer bürokratik tercihleri analize almamıştır12. Bürokratların "gevşek" olduğu varsayımının

bürokratların davranış modeline alınması gerektiğini tartışmıştır. Bununla birlikte bütçe

maksimizasyonunda, bilhassa belediye idarecilerinin ya da hazine bürokratlarının davranışları

daha az açıklanabilir bulunmuştur. Muhtemelen bu varsayımlar altında onlar politikacıların

yaptığından yada teklif ettiğinden daha düşük harcama seviyesi tercih ederler ve diğer

bürokratlardan sonuç olarak çoğu bakanlığa yönelik bilgilere sahip olduklarından bu ajanların

davranışları farklı bir nitelik taşır13. Sponsorların(hükümet veya yerel idarelerin) modelde

reel olmayan pasif bir rol oynadığı tartışılmıştır. Bundan dolayı modelde büroların bürokratik

bir sır olarak üretim maliyetini gizlediğinden bütçenin sosyal ve politik optimum üstünde

genişlediği tartışılmaktadır. Dolayısıyla siyasal kontrolün yeterince sağlanamadığı ve pasif bir

sponsor varsayımı tanımlanmamış olmasına rağmen, modelde aktif bir ajan olarak sponsoru

tanımlamak mümkün olabilmektedir.

Niskanen esas itibariyle Downs'un bürokratik yaklaşım modelini ele alarak tanımladığı

kendi modelinde politikacıların yeniden seçilebilmeleri için beklentilerini maksimize etmeye

çalışacağını öne sürmüştür. Bazı yeni kurumsal detaylar modele ilave edilmiştir. Her büronun

hizmetlerine yönelik milletvekillerinin talebi nadiren yasama yoluyla ters çevrilir ya da ıslah

edilebilir14. Modelde, politikacıların dış reklamı veya iç büronun yönlendirilmesi arasında

kendi sınırlı zamanlarını tahsis edebilir ve yeniden seçilebilmesine yönelik baskılarda bulunur.

Niskanen yönlendirmenin daha etkileyici faaliyet olduğunu tartışmıştır. Bu yönlendirme

11 NİSKANEN(1971); a.g.e. s.29-30. 12 O,P.KRISTIENSEN; "The Logic of Polical-Bureaucratic Decision-Making as a Cause of Governmental

Growth", European Journal of Political Research, Vol : 8, s. 251-256; Wildavsky(1964); a.g.e. s.62; Downs(1967), a.g.e. s.45.

13 J.L.MIGUE and G.BELANGER "Towards a General Theory on Managerial Discretion", Public Choice, Vol: 17, ss.29-38; G.J MILLER; "Bureaucratic Compliance as a Game on the Unit Square", Public Choice, Vol:29,1977, ss.39-47.

14 NISKANEN(1975); a.g.e. s.619.

6

6

fonksiyonu daha çok kamu malı üretilmesine yönelik olup, yönlendirme fonksiyonu halka

daha çok vergi maliyeti şeklinde yansır. Bu kamu mal ve hizmetinin sunulmasında gerçek bir

free rider problemi yaratır ve yönlendirme faaliyetleri kamu mal ve hizmet arzında beklentileri

ortaya çıkarmaktadır.

Bundan dolayı Niskanen, bütçesini maksimize eden büroların yüksek talepli

politikacıların yönlendirmelerinin bütçeyi hiçte rasyonel olmayan bir biçimde artırmaya

öncülük ettiğini varsaymıştır. Öte yandan bürolar ürettiği mal ve hizmet üzerinde bir monopol

hakkına sahiptir. Büro mal ve hizmet üretimine yönelik politik talebi de bilir. Bundan dolayı

ajan, bütçesini maksimize eden talep şedülü üzerine birleştirilmiş bütçe üretimini seçer15.

Miller ve Moe, karar alma sürecindeki büronun maliyetini açık olarak ortaya koyması ve

talep gizlemesinin ortadan kaldırılmasıyla da optimal bütçelemeye öncülük edileceğini ifade

eder. Öyleki hükümetin açıkladığı taleb Niskanen varsayımı altında daha geniş bütçelere

öncülük edeceği yönündedir16. Benzer bir biçimde Moene, Niskanen'in büroların tamamen

bilgi ve tercih fonksiyonuna dayalı varsayımları önemsemez ve bunların tersine çevrilebilece-

ğini iddia eder17. Örneğin, büronun hükümetin sabit üretim maliyetini bildiği varsayımını

kabul eder.

Sonuç olarak bürokratik üretim modeli oldukça statiktir. Bütçe yapma sürecine ve fayda

maliyet hesaplamasına yönelik bir model geliştirilebilir. Dolayısıyla Niskanen'in önerisi

harcamaların büyümesine herhangi bir açıklama getirmez18.

2 - Kamu Tercihi İktisatçılarının Bütçenin Genişlemesine

Yaklaşımları

Kamu tercihi iktisatçıları hem teorik hem de normatif olarak birçok model

geliştirmişlerdir. Geliştirmiş oldukları bu modellerde siyasal karar alma sürecinin yasal

kurumsal ilişkileri analiz edilmiş ve bu analizde önemli aktörlerden birisi de bürokrasi ve

bürokratlar olmuştur. İktisatçılar karar alma sürecindeki ilişkilerin boyutunu genellikle

politikacılar, baskı grupları, seçmenler ve bürokrasi arasındaki ilişkilerin analizi şeklinde ele

almışlardır. Bununla birlikte teoride bürokratik davranışlar incelenirken Niskanen'in var-

15 NISKANEN(1975); a.g.e. s.627. 16 G.J.MILLER and T.M.MOE(1983); "Bureaucrats, Legislators and the Size of Government", American

Political Science Review, Vol : 77, ss.299-310. 17 K.O. MOENE; "Types of Bureaucratic Interaction", Memorandum 20, Departman of Economics,

University of Oslo, 1984, s.23.

7

7

sayımlarından hareket edilmiştir. Breton ve Wintrobe, bürokratların fayda fonksiyonunu ücret,

imtiyazlar ve bu yüzden toplam bütçenin monoton artan bir fonksiyon olarak ifade etmiştir.

Çalışmalarında kamu harcamalarının analizini yaparken bu analiz içerisinde harcamaların

artışında bilhassa bürokratik davranışların artıştaki önemine dikkati çekmişlerdir. Büroların

ofisin bütçesini artırmak için çaba gösterdiğini ve daha çok küçük bütçeli bürolarda bu tür

eğilimlerinin yoğun olduğunu bulmuşlardır. Kanada örneğinde, ücretlerin maliye

departmanındaki bürokratların yetki,prestij ve ücretlerinin hazine bürokratlarınınkinden daha

fazla olduğunu ortaya çıkarmışlardır. Öte yandan bürokratik eğilimlerin bütçe maksimi-

zasyonuna ilişkin olan birçok görülebilir sonuçlarını ortaya koymuşlardır19. Benzer bir

biçimde Wade, gelirler, imtiyazlar, kamusal şöhret ve itibarın büronun hacmine bağlı

olmadığını ısrar ettiği gibi sistemde en büyük statülü kurumların bütçelerden en küçük bütçe

payını alsa bile bu tür ayrıcalıkların hepsine birden sahip olabileceğini ortaya koymuştur20.

Aynı şekilde Downs, bürokratların farklı türlerini analiz ederek, bürokratların fayda

maksimizasyonunu içeren hertürlü davranışın büronun bütçesi vasıtasıyla ortaya

çıkabileceğini ifade etmiştir21. Jackson, geniş bir bütçe ve aşırı istihdam edilen memurlar

arasında ilişki kurarak büroların ve harcamaların genişlemesi konusu üzerinde durmuştur.

Büyüyen büroların harcamalarının da büyüyeceğini ve büyüyen bütçelerin kamu

harcamalarının büyümesini arttıracağını öne sürmüştür. Jackson İngiltere'de kamu harcama-

larına yönelik yapmış olduğu araştırmalarda, bürokratların davranışlarının sonuçlarının

ücretlerin arttırılması ve çeşitli imtiyazların sağlanmasına yönelik olduğunu, dolayısıyla bü-

roların bütçe tekliflerinin artmış olduğunu ifade etmiştir22. Öte yandan Jackson'un araş-

tırmalarında bürokratların bürolarının harcamalarının artışıyla birlikte patronaj gücünün arttığı

ve kontrol pozisyonlarını artırmak için çeşitli davranışlar içine girdiği ifade edilmiştir.

Kogan, İngiliz hükümetinin politikalarına dayalı olarak Niskanen'in modelini test

etmeye çalışmış, 1970'lerin sonunda eğitim kurumlarında enflasyonun maliyetine karşı, sivil

hizmetlerin idari kültürü bitirdiğini ifade etmiştir. Kogan, büroların bir takım tercihlerinin

birbirine çok benzer olması dolayısıyla birleştirilebileceğini fakat eğitim bürokrasisindeki

18 MILLER and MOE; a.g.m. s.305. 19 BRETON-WINTROBE; a.g.e. s.205. 20 WADE (1979); a.g.e., s.354. 21 DOWNS; a.g.e s.45. 22 JACKSON (1982); a.g.e., s.133.

8

8

bürokratların kendi bürolarının imkanlarını genişletme eğiliminde olduğunu öne sürmüştür23.

Dunleavy de bürokrasinin niçin genişlediğini, farklı hizmet birimleri arasında ayırt etmeye

çalışır. Bütçe maksimizasyonunun belirlenmesi ve kamu kesiminin ağırlığının azaltılmasına

yönelik özelleştirme eğilimlerine kamu bürolarında üst düzey bürokratların çok fazla karşı

çıkmadığını ortaya koymuştur. Bürokratların tercihlerinin (dağıtıcı, düzenleyici, transfer eden,

sözleşme yapan ve kontrol) genel olarak belirgin ve benzer olması dolayısıyla bu tür

eğilimlere karşı çıkması düşünülmemektedir. Bütün kurumlardaki bürokratların sınıf ve

cinsiyet ayrımı gözetmeden çıkarlarının bütçe maksimizasyonu yoluyla bürolarda belirlenen

stratejiler yoluyla yükseltileceğini savunur. Küçük elit durumunda olan merkezi kontrol

bürokratları, bakanlar kurulu bürolarının ya da hazine bürokratlarının bu tür eğilimler içinde

olduğunu iddia etmiştir24.

Bürokratlar arasında bir dizi alternatif motivasyonlar da diğer araştırmacılar tarafından

belirlenmiştir. Migue ve Belanger, yönetimsel karar verebilme yetkisinin bürokratların en

önem verdiği konular arasında olduğunu tartışmıştır25. Chant ve Acheson, bürokratların kendi

korumacılığıyla ilgili olarak prestijini maksimize etmek istediğini ispat etmiştir26. Self,

varsayımlar üzerine dayalı politik teori inşaa etmenin zorluklarına işaret etmiştir. Bürok-

ratların egoist olduğunu iddia etmiştir. Niskanen'in teorisi esas itibariyle amprik olarak temel

varsayımları ortaya koymuştur. Bürokratların kendi çıkarını düşünmesinin çok farklı

şekillerde olduğunu ve bunun normatif sınırlamalarla önlemenin mümkün olamayacağını

savunmuştur. Self, bürokratların devlet idaresinin yapısında oldukça hareketli olduğunu

belirtirken, bütçelerin maksimizasyonunda daha az egoistik bir çıkara sahip olacağını ifade

eder. Bürokratların genellikle bir monopolü kontrol ettiğini varsaymanın yanlış olduğunu

savunmuştur27.

Breton ve Wintrobe, belli bir amaç fonksiyonu üzerine dayalı teorinin uygulanabilir

olduğuna araştırmasında yer vermiştir. Tek bir organizasyonun belli zaman aralığında

gözlenmesinde hasıl olan bürokratik davranışlar hakkındaki varsayımını Niskanen, Birleşik

Devletler Savunma Bakanlığı harcamalarını izleyerek değerlendirmiştir. Tullock'un yaptığı

araştırmada, Dışişleri Bakanlığı harcamalarını incelediği 1965-1975 büyüme yıllarında kamu

23 KOGAN; a.g.m., s.165. 24 DUNLEAVY; a.g.e. s.213. 25 MIGUE-BELANGER; a.g.e. s.62. 26 CHART-ACHESON; a.g.m. s.35. 27 SELF; a.g.m. s.63.

9

9

harcamalarının aşırı gelişimini kamunun bir "Leviathan" haline gelmesi ile açıklamıştır.

Breton ve Wintrobe'un işaret ettiği gibi kamu ve özel bürokrasinin çalışmalarının iyi

anlaşılabilmesi, bürokratların davranışlarının yeniden belirlenmesine yönelik bürokratik

davranış teorilerinin yeniden incelenmesiyle sağlanacaktır28. Breton ve Wintrobe,

bürokratların tercihlerini belirleyen seçilmiş davranış teorisi geliştirmişlerdir. Kendi

geliştirdikleri modelde bürokratların davranış biçimlerini yeniden belirlemek istemelerine

rağmen uygulama sonuçlarından daha önceki varsayımların doğruluğunu farketmişler ve kamu

harcamalarının aşırı biçimde büyümesinin devleti sonunda bir "leviathan" haline

dönüştüreceğini savunmuşlardır.

Niskanen ve diğer bürokratik üretim modellerinde varsayıldığı şekilde politikacıların,

kamusal faaliyetlerin maliyetlerine karşı hassasiyeti ve kamu harcamalarının faydalı ya da

ihtiyaç duyulan alanlara yönlendirilmesine ilişkin bilgi elde etmede kendi yetersizlikleri

bulunmaktadır. Bazı büroların bütçesinde kesinti yapmak, seçim sürecinde popülaritesinin

düşmesine neden olsa bile sonuçta vergilemenin azaltılması sözkonusu olabilir. Yasal ve

seçim davranışı alternatif modeli Downs tarafından geliştirilmiştir29. Downs'un varsaydığı

gibi, kamu kesimi vergileme açısından, kamu mal ve hizmetlerinin maliyetlerinin farkında

olmuştur. Gerçekten demokrasilerde kamu harcamalarının toplamı, eğer toplumun gerçekte

ihtiyaç duyduğundan daha az ise vergi mükelleflerinin hizmetler için ödemesi gereken vergiler

az olacaktır.

Geçen yirmi yıl içinde aşırı kamu harcamalarına yönelik kontrol uygulamaları seçilmiş

temsilciler için bu politikaları uygulamak zor olmuştur30. Politik kontrollerde bürokratik

faaliyetler konusunda harcamaların azaltılması yolunda yüksek statülü memurlara

başvurulmuştur31. Jackson, Niskanen’in hükümetlerin bürokratik davranışlar karşısında

yetersiz kalacağı varsayımına karşı çıkar. Niskanen'in talep yönüne önem vermemesi

dolayısıyla teorinin dengesiz olduğunu ifade eder32. Politikacılar hizmetlerin sunulmasında

hizmetlerin maliyetini bilmemesinin bürokratlar davranışları sonucunda ortaya çıkan bir

durumdur.

28 BRETON-WINTROBE; a.g.e. ss.27-28) 29 DOWNS; a.g.e., s.47. 30 ROBİNSON; a.g.m. s.93. 31 SELF; a.g.m. s.68. 32 JACKSON; a.g.e. s.132.

10

10

Mc Guire, bu konuda diğer önemli bazı değerlendirmeleri teoriye kazandırmıştır.

Merkezi ve yerel seviyede büroların hükümetleri yasal çerçevede kendi bürolarının üretim

fonksiyonlarına ilişkin daha fazla bilgi verebileceğini savunur. Bu sonuç merkezi ve yerel

seviyede bütçe maksimizasyonu davranışlarının maliyetlerde bir düşmeye karşılık aşırı artışın

olmayacağı yönündedir. Çünkü kamu hizmetlerine yönelik talep elastik değildir33. Bununla

birlikte Bendor, Taylor ve Van Gealen Birleşik Devletlerde federal seviyede amprik olarak

politikacılar ve bürokratlar arasında resmi olarak bileteral monopol bir ilişkinin olduğunu

bulmuştur34.

Breton ve Wintrobe, siyasal süreçte politikacılar ile bürokratların ilişkisini kendilerini

yeniden seçilebilmesi için kamu hizmetlerinin sunulmasını ve bunun için büronun

hizmetlerinin kullanılmasını, aksi taktirde kamu ödeneklerinin azaltılacağı varsaymını kabul

eder. Niskanen varsayımı da büroların ihtiyaçlarından daha az ödenek vereceği yönündedir35.

B - KAMU KESİMİ VE BÜTÇENİN AŞIRI BÜYÜME EĞİLİMİ

Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde devletin niçin büyüdüğünü anlamak ihtiyacı

ayrıntılı bir şekilde analiz edilmesi gereken bir konudur. Eğer kamu kesiminin aşırı

büyümesiyle ortaya çıkan endişe, cari harcamaların patlamasıyla ilgili ise, bu konuda politik

önlemler almak etkili olabilir. Fakat bu aşırı büyümenin durdurulması veya azaltılması

isteniyorsa, sözkonusu büyümenin neden ortaya çıktığını açık olarak ortaya koymak ge-

rekecektir.

Aranılan sonuçların ortaya çıkışını kamu kesiminde istihdam edilenler içinde sadece

bürokratların davranışları üzerinde arzu edilir sonuçları elde edebilmek için kurumsal ve

politik sürecin açıklanması gerekmektedir. Kamu Tercihi Araştırma Merkezi'nde çalışan

uzmanlar tarafından hazırlanan araştırma projelerinin çoğu son yıllarda gelişen kamu

kesiminin aşırı büyümesinden kaynaklanan sorunların çözümüne yönelik olarak

hazırlanmaktadır. Dolayısıyla konunun önemine binaen harcamaların gelişiminin ayrıntılı bir

analizinin yapılması gerekir.

Yapılan araştırmalarda kamu kesiminin büyümesi, açık bir şekilde, milli ekonomide

genel ekonomik büyümeden oldukça bağımsız ve aynı zamanda genel bir büyüme hızına da

sahip olduğu görülmüştür. Fakat ilginçtir ki, milli ekonomide kamu kesiminin payındaki

33 McGUIRE; a.g.m. s.37. 34 BENDOR-TAYLOR-van GEALEN; a.g.m. s.83. 35 BRETON-WINTROBE; a.g.e. s.99

11

11

artışın devam etmesinin niçin sınırlandırılması gerektiği problemine hemen hemen hiç dikkat

çekilmemiştir.

Devletin neden büyüdüğüne yönelik görüşleri tartışmadan önce bu çerçevede bazı

çelişkilerin sırasıyla gözönünde bulundurulması gerekmektedir. Hatta bu noktada tarihi

kayıtlara bile bakılması gerekmektedir. Toplam kamu harcamaları ve vergilerdeki büyüme,

kamu kesimi dengesinde farklı etkiler ortaya çıkarabilmektedir. Bu nedenle büyümenin farklı

karmaşık durumlardan ve uzun dönem sonuçlarından geçici bir fenomen olmadığı ortaya

çıkacaktır. Sonuç olarak toplam kamusal faaliyet hacmindeki artış, bir bakıma bu faaliyetlerin

nasıl finanse edildiğine, büyümenin etkilerine ve kamu sektöründe hangi fonksiyonların

genişlediğine bağlı olabilir.

Kamu harcamalarının yüz yıllık bir dönemde kaydettiği gelişmeler, tarihi bir perspektif

göstermektedir. 19. yüzyılda kamu sektörü artış hızı, milli gelir büyüme hızından daha büyük

olmuştur. Buna bağlı olarak kamu sektöründe desantralizasyon meydana gelmiş, merkezi

idare harcamalarının genişlemesi yanında mahalli idare harcamaları da büyümüştür. Yirminci

yüzyılda milli ekonomide her iki kamusal payın artışıyla kamu kesiminin artışı karakterize

edilmiştir. Bununla beraber kamu sektörü payındaki bir artış oranı merkezi idare

harcamalarındaki artışla ifade edilmiştir. Merkezileşme ve büyüme, desantralizasyonla

büyümeye zıt olmaktan çok, daha fazla korkulu bir çift meydana getirmiştir.

Son 20 yılı aşkın bir dönemde meydana gelen zıt bir trendin görülmediğini söylemek

mümkündür. Hatta bu konuda kurumsal araçlar icat edilmiştir. Uygulama sonucu olaylar

göstermiştir ki, kamusal desteklemeler bir mobilite kazanmıştır. Basit ve geleceğe yönelik

geçerli projeksiyonlara ait trendlerde Jacob'un makalesinde görüldüğü gibi, federal hükümetin

yalnız kalması sonuçlarında ispat edildiği gibi korkunç sonuçlar ortaya çıkabilmiştir. Bu

sonuçlar sözkonusu dönemde temel projeksiyonlara yönelik olarak dikkatsiz bir şekilde iz-

lenmiştir. Bu karamsar tabloya ilave olarak, kamunun büyümesine ilişkin hemen hemen her

projede kaydedilen gelişmeler, 2. Dünya Savaşı'ndan sonraki dönemde sıkıntı verici bir

biçimde yanlış bir gelişme göstermiştir. Fakat bu sorunların her aşamada kamu kesiminin bü-

yümesinin önüne geçilmesiyle halledilmesi mümkün olmayabilir. Demokratik karar alma

sürecinde vergileme ve harcamaların çok geniş bir şekilde büyümesinde gözlenen bir gelişme

vatandaşların talebi üzerinde de etkili olmaktadır.

Ulaşılan bu sonuçların kamunun büyümesi aşırı vergilemeye bağlı olduğu görülebilir.

Bu nedenle kamu harcamaları üzerindeki kesinti programları ister istemez bu amaçları

tanımaksızın bürokrasi tarafından alt-üst edilebilir veya geri tepebilir. Eğer bürokrasi

12

12

fonksiyonları arasında genel harcama kesinti yetkisi bulunursa, şüphesiz en hassas alanlarda

yapılan doğrudan kesintiler, toplum tarafından en fazla talep edilenler olacaktır. Eğer

vatandaşların taleplerini doğrudan karşılayacak hükümet programlarına sözkonusu kuralları

uygularsak, bunun için hükümet bürokratların kendi kendilerini zenginleştiren bir aracı öner-

mesi engellenemez. Kamu sektöründeki büyümeyi kontrole yönelik öneriler, çoğu zaman

doğrudan vergilerin sınırlanmasını ya da doğrudan harcamaları öyle çok durduramayabilir.

Ancak bunun yerine kamu kesimi bünyesi içerisinde yapısal belli bir sürece ait reformlar

gerekir. Hükümet en azından doğrudan tedarik edilen ve daha çok ihale yöntemine müsaade

eden yasalarla bütçenin sınırlandırılmasından ziyade vergi yükünün sınırlandırılmasıyla bunu

yapabilir. Burada öncelikle kamu kesimindeki büyümenin kaynaklarına inerek belli teorik

olarak belirlenmiş sonuçların değerlendirmesini yapabiliriz.

1 - Kamu Harcamalarındaki Büyümenin Analizi

Kamu kesiminin büyümesi üzerindeki etkileri bakımından gerek gelişmiş gerekse

gelişmekte olan ülkelerde bürokrasinin genişlemesi ve bütçelerin büyümesi aynı dönemde

olmuştur. Hemen hemen yirminci yüzyıl ekonomik ve sosyal bakımdan batı toplumlarında

benzer evrensel özellikler taşımaktadır. Bu gelişme karşısında kamu kesiminin ekonomik

faaaliyetler içindeki payının oldukça büyük boyutlara ulaşması dolayısıyla ekonomistler ve

diğer sosyal bilimciler kamu sektörünün büyümesi konusuna temel çalışma alanı olarak ağırlık

vermesine neden olmuştur. Son yirmi yılı aşkın dönemde politika bilimlerinde en temel

tartışma alanlarından birisi kamu harcamalarının büyümesinin analizi olmuştur36. Kamu

sektörünün büyümesinin sebepleri üzerinde literatür çok geniştir ve devamlı büyümektedir.

Buchanan tarafından yapılan çalışmalarda öne sürüldüğü gibi, devletin ekonomik

faaliyetlerinin genişlemesiyle ilgili oldukça açık veriler mevcuttur. Buchanan’a göre, kamu

ekonomisinin genişlemesine yönelik en temel faktörler nüfus artışı ve enflasyonist baskılardır.

Eğer toplum için üretilen mal ve hizmetlerin türü ve miktarı devamlılık arzediyorsa, buna

paralel olarak kamu mal ve hizmetlerinin üretilmesinde istihdam edilenlerin sayısı da

artacaktır. Bunun ötesinde, devlet tarafından satın alınan girdilerin fiyatları zaman içinde artış

göstermesi dolayısıyla kamu harcamaları artış göstermiştir. Bu nedenle genel olarak kamu

kesimi harcamalarının artması, nüfus ve fiyatlardaki artıştan daha fazla olmuştur37.

36 B.G. PETERS - D.KLINGMAN; “Pattern of expenditure development in Sweden, Norway and Denmark”,

British Journal of Political Sciences, Vol. 7, 1977, s.389. 37 James M. BUCHANAN; “Why Does Government Grow?”, Budgets and Bureaucrats : The Sources of

Government Growth, (ed). Thomas E. Borcherding (Durham: Duke University Press, 1977), s.5.

13

13

Thomas E. Borcherding ise; ABD’de 1902-1970 yılları arasında kamu harcamalarındaki

büyümeyi incelemiştir. Borcherding’in hesaplamaları sonucunda devletin büyümesinde,

nüfusun % 25, kamu hizmetlerinin fiyatlarının artışının % 12 oranında ve kişi başına düşen

milli gelir artışının % 25 oranında rol oynadığı sonucuna ulaşılmıştır38.

Borcherding’in ulaştığı sonuçlara göre; son 70 yıl içinde kamu hizmetlerinin

fiyatlarındaki artış, refah artışı ve nüfus artışı kamu harcamalarındaki gerçek artışın 1,5

katından biraz daha fazladır.

Kamu kesiminin büyümesi ve kamu harcamalarının artışı; enflasyon, nüfus artışı ve

refah artışına bağlı olduğu ifade edilmekle birlikte bu çalışmaların genel olarak incelendiği

yaklaşımlar 7 ayrı kategoride toplanmıştır. Bunlar;

1) Kamu harcamalarının artışını açıklayan Wagner Kanunu,

2) Baumol’ün dengesiz büyüme hipotezi,

3) Ekonomilerde yapısal değişme ve sıçrama etkisi,

4) Direktör kanunu,

5) Politik davranışlar üzerinde duran modeller,

6) Bürokratik davranışların etkisini açıklayan modeller,

7) Dışsal etkenlerdir.

Kamu kesimi harcamalarının büyümesini açıklayan çalışmalar dikkate alındığında bu

artışın temel belirleyicilerinin aynı olduğu ve büyümeyi belirleyen faktörlerin belli oranlarda

paya sahip olduğu görülmektedir39.

Kamu sektörünün büyümesinin analizi yapılırken genel olarak üç temel açıklama

belirgin bir hal kazanmaktadır. Bunlar;

1) Sosyo-ekonomik faktörler,

2) İdeolojik yaklaşımlar,

3) Politik kurumsal faktörlerdir40.

38 Thomas E. BORCHERDING; Budgets and Bureaucrats: The Sources of Government Growth, Durham:

Duke University Press, 1977, ss.45-70. 39 James T. BENNET and Manuel H. JOHNSON; “The Political Economy of Federal Economic Growth1959-

1978”; Çev : Aytaç EKER; Devletin Büyüme Teorileri”, iç : Aytaç EKER - C.Can AKTAN; Kamu Ekonomisinin Genişlemesi ve Özelleştirme (Seçme Çeviriler), Takav Matbaası, İzmir 1993, s.4.

40 D. TARSCHYS; “ The growth of puplic expenditure : Nine models of explanation”, Scandinavian Political Studies, Vol. 10, 1975, s.10.

14

14

Açıklamaların her biri kamu kesimindeki genişlemenin geniş ölçüde açıklayıcı faktörleri

durumundadır. Ancak kamu kesiminin büyümesininin değişken niteliğinde olan bir de esas

belirleyicileri bulunmaktadır. Bunlar ise,

i) Ekonomik kalkınmanın seviyesi, nüfusun demografik yapısı,

ii) Politik sistemin ideolojik tabiatı,

iii) Parti sisteminin özellikleridir.

Kamu mal ve hizmetlerinin zaman içinde genişletilmesinde iktidar partisinin ideolojik

yapısı ve parti politikaları önem kazanmaktadır., Bununla birlikte parlementerlerin kurumsal

yaklaşımları, hükümetin temel tercihleri ya da merkezi hükümet çıkar grupları ilişkileri de

etkili olmaktadır. Kamu ekonomisinin genişlemesi konusunda yapılan geniş amprik

araştırmalar, hem zaman serileri hemde çapraşık kısmi analizler çoğu ilişkili ve benzer

sonuçlar sağlamıştır. Bilhassa batı toplumlarında sosyo-ekonomik faktörler (özellikle yaşlı

nüfusun çokluğu gibi) genel sosyal yardım ve refah harcamalarını beraberinde getirmiş ve

kamu sektörünün hacminin genişlemesi açıklanmaya çalışıldığında bu eğilimlerin ideolojik ve

politik kurumsal özellikleri gibi faktörlerin üzerinde durulmaktadır41. Bu yaklaşım

18.yüzyılda endüstrileşmiş toplumlara yönelik yapılan amprik çalışmalarda kamu

ekonomisinin genişlediği tezi desteklenmiştir. Çünkü hükümetlerin seçim sürecindeki

harcamalarının tamamıyla politik gerekçelerle yapılması ve siyasal iktidarların yeniden kaza-

nılması, kamu sektörünün büyümesinin en temel belirleyici faktörü olarak görünmektedir42.

Bu sonuçlar politika bilimcileri açısından memnuniyetsizlikten ziyade, politikacılar olmasa da

politika bilimi kamu sektörünün büyümesinin açıklanmasına çok fazla katkı sağlamıştır43.

Sosyo ekonomik yapınının değişmesi, politik sistem ve politik kararların uygulanmasın-

dan önce sözleşme yapmak zorunda kalan bazı politik kurumların kabul edilmiş olan bu

değişmelerde ve kamu sektörünün büyümesinde etkili olduğu aşikardır. Bu yüzden esas

incelenmesi gereken konu sosyo ekonomik değişme ve kamu sektörünün büyümesi arasındaki

bu süreçsel bağın araştırılmasıdır. Bu süreç incelendiğinde kamu harcamalarının büyümesinin

üç şekilde ortaya çıkabileceği belirtilmek zorundadır44.

41 H. WILENSKY; The Welfare State and Equality, Berkeley University of California Press, 1975, s.17. 42 D.R. CAMERON; “The expansion of puplic economy : A comparative analysis”, American Political

Science Review, Vol. 72, 1978, s.1245. 43 F.G. CASTLES-R.D.McKINLAY; “Does politics matter : An analysis of the puplic welfare commitment in

advanced democratic states”, European Journal of Political Research, Vol. 7, 1979, s.171. 44 M.O. HEISLER-B.G.PETERS; “ The growth of government : analyses interpretations and questions”,

Annual Meeting of APSA, August 31, September 3, 1978, s.5.

15

15

İlk olarak; nüfusun belli grupları, politik kararlarla belli fayda sağlar. Yaşlı insanlar bir

sosyal güvenceye sahip olur. Nüfusun belli grubundaki bir büyüme otomatik olarak kamu

harcamalarının artmasına sebep olacaktır. Bu yüzden sosyo ekonomik faktörler politik

kararlarla çok ilgili olmasa bile kamu harcamalarının büyümesine neden olur. İkinci olarak,

eğer hükümetin politikaları vatandaşa ücretsiz bir hizmet sağlarsa (yüksek eğitim gibi) ya da

çocuklara günlük bakım gibi bu hizmetlere yönelik talep artışı daha fazla olur.

Nüfusun bir kısmına sosyal güvence sağlanması veya işsizlik yardımı yapılması gibi bir

programın geliştirilmesi ya da yeni bir programın oluşturulması, politik faktörlerden bağımsız

bir açıklama olmakla birlikte harcamaların büyümesinde bu tür programların etkisi büyük

olmaktadır. Bu nedenle kamu harcamalarının büyümesinde politik ve sosyo ekonomik

davranışların etkisi olmakla beraber büyümenin otomatik olduğu bu tür süreçte bürokratik ve

politik kurumların analize dahil edilmesi gerekmektedir.

Batı tipi parlementer demokratik sistemlerde geniş bir kamu sektörünün varlığı gözlenen

bir gerçektir. Ancak kamu harcamalarının büyümesi veya hacminin açıklanmasında realizmin

eksikliği iki boyuta bölünmüştür. Birincisi, analizin seviyesi, ikincisi kamusal karar almada

yer alan politik aktörlerin rolleri ve tipleri. Bazı yazarlar kamu harcamalarının toplam

seviyesine ilişkin açıklamalarda karar alma sürecini ele almışlardır. Kamu harcamalarının

baştan aşağı optimal hacminin belirlenmesinde karar alma sürecinde seçmenler ve diğer ak-

törlerin davranışı analiz edilmiştir45. Belli bütün politik kararların karar alma süreciyle ilgili

olduğu ifade edilmiştir. Sorunun esası, bütün harcamaların baştan aşağı kamu faaliyetlerinin

toplam seviyesinin çok sayıda belli politik kararların sonucu olduğu görülmek

zorunluluğudur46.

Politik karar alma sürecinde kamu bürokratlarının oynadığı bağımsız rol, kamu harcama

ve kamu istihdamı seviyesine yönelik sonuçlara göre tanımlanmıştır. Herhangi bir politikanın

belirlenmesinde kamu bürokratlarının kamu programlarına ilişkin istekleri, onların idare

ettikleri bu programlardaki kesintilere karşı direnme karşısında ortaya çıkmaktadır. Bürokratik

karmaşanın mevcudiyeti, kamusal harcama kararları araştırmalarında tam olarak belir-

lenemeyen bir faktördür. Bu bakımdan bürokratların davranışları karar alma sürecinde önemli

bir unsur durumundadır. Bürokratların rolleri yalnızca bürokratın kendi çıkarını düşünmesi

açısından incelenmeyebilir. Şüphesiz, açıklamanın bir yönü de merkezi yönetim ve büyümeye

45 A.H.MELTZER-S.F. RICHARD; “Why government grows in a democracy”, Puplic Interest, Vol. 57, 1978,

s.115.

16

16

yönelik tercihlerin belirlenmesidir. Fakat asıl önemli olan kamu programlarının artışında

şüphesiz kamu bürolarının istihdamının artışı toplumda hizmetlerden yararlanan vatandaşlar

açısından faydalı olarak kabul edilir. Bu yüzden karar alma sürecinde bürokratların rolü genel

refahı artırmak için samimi gayret göstermeleri şeklinde de yorumlanabilir47.

Kamu sektörünün genişlemesine yönelik tekliflerin çoğalmasına karşılık, problem sosyal

organizasyonel mühendislikle çözülememiştir. Çünkü karar alma sürecindeki ilişkilerin

karmaşıklığı ve asimetrik nitellik taşıması dolayısıyla politik aktörlerin rasyonel anlamda

davranışlarının belirlenememesi temel sorundur. Bununla birlikte sorunun temelinde yatan

kamusal mal ve hizmetlere her geçen gün talebin artması karşısında politikacıların bitmek

bilmeyen politik hırsları, harcamaların büyümesinde oldukça fazla etkili olmaktadır. Bununla

birlikte, esas genişlemenin sebebi kamunun ekonomideki rolünün ve hacminin artmasıdır. Bu

açıdan genişlemenin temel nedenlerine inmek faydalı olacaktır48.

a - Kamusal Mal ve Hizmet Arzındaki Artışlar

Maliye teorisinin geleneksel yaklaşımı piyasa başarısızlığına yönelik gerekli tedbirlerin

alınmasını da beraberinde getirmiştir. Çoğunlukla maliye teorisyenlerince dışsallıkların

çokluğu karşısında devletin müdahalesi savunulmaktaydı. 1950'lı yılların sonuna kadar

geliştirilen varsayımlarda devletin ekonomiye müdahalesinin artması ve birçok hizmeti

üzerine alması görüşüne rağbet edilmiştir. Yakın geçmişteki literatürde kamu tercihi

teorisiyle, devletin aşırı müdahalesinden kaynaklanan sorunların ortaya çıktığı gösterilmiştir.

Öncelikle mali süreç demokrasinin ekonomik modeli açısından incelenmiştir49. Sözkonusu

araştırmalarda geniş bir biçimde politik kurum ve kişiler, seçmenler, politikacıların

davranışları kamu hizmetleri arzındaki etkileşimi ve hizmetlerin arzında etkinlik konusu

açıklanmaya çalışılmıştır. Daha sonraları Buchanan ve Tullock'un çalışmalarıyla sözkonusu

siyasal sürece ilişkin gelişmeler incelenerek geliştirilmiştir50. Bununla birlikte Niskanen

özellikle bürokratik üretim modeli ve kamu harcamalarının büyümesi ilişkisini kurmaya

çalışmıştır. Piyasa başarısızlığına geleneksel yaklaşımla birlikte daha sonra kamu kesiminin

ekonomide aşırı bir biçimde genişlemesi karşısında kamu kesiminin başarısızlığı üzerine

46 R.ROSE-G.PETERS; Can Government Go Buncrupt, New York : Basic Books, 1978, s.19. 47 J.G.HEAD; “Public Good and public policy”, Public Finance, Vol. 17, 1962, s.207. 48 J.BURKHEAD-J.MINER; Puplic Expenditure, London : Macmillan, 1971, s.142. 49 R.D. BLACK; The Theory of Committees and Elections, University Press, Cambridge, 1958, s.56.

DOWNS; a.g.e. s.37. 50 BUCHANAN-TULLOCK (1962); a.g.e. s. 93.

17

17

varsayımlar geliştirilmiş ve bu konudaki çalışmalar genişletilmiştir. Gerçekten kamu

sektöründeki başarısızlık bilhassa devletin bütçesindeki büyümeyle dikkati çekmiş ve

bütçelerin büyümesiyle ortaya çıkan birçok ekonomik sorun karşısında yeni çözüm

arayışlarına gidilmiştir. Bundan dolayı mali krize yönelik birçok teori geliştirilmiştir51.

Sözkonusu hipotezler, politik ve idari süreçlerde kamusal tercihleri tam manasıyla

yansıtmayan programların uygulanmasından vazgeçme eğilimini de tabi olarak beraberinde

getirmiştir. Bununla da mali sürece ilişkin başarısızlıkların giderilmesi için etkinlik konusu

dikkate alınmaya başlanmıştır. Bu teşhise dayalı olarak kamu ekonomisinin genişlemesinin

sınırlandırılmasına yönelik kurumsal değişmeler bir enstruman olarak kabul edilmiştir. Bu

tezin popülaritesi özellikle, ABD, İngiltere gibi gelişmiş batı ülkelerinde yüzyılın ortalarından

itibaren liberal devletlerde politik davranışların ve artan bütçe payının durdurulması gereğini

ortaya çıkarmıştır. Aslında mali literatür bu eğilime temel bir katkı sağlamıştır. Devletin bir

"leviathan" olarak görünümü (zulmedici bir canavar, Hobbes'in tamamen monarşi olarak ifade

ettiği şekilde) yerine, iyilik sever refah devleti yerleştirilmiştir52.

Musgrave, kamu kesimindeki büyümenin kaynağını geniş bir biçimde bütçenin

büyümesinden kaynaklandığını kabul etmekle birlikte, esas itibariyle bütçesel büyümenin

kaynaklarına inmenin daha doğru olacağına inanmaktadır. Bunun için kamu hizmetlerinin

optimal seviyesinin belirlenmesi gerektiğini, bütçesel mal ve hizmet arzı ve yeniden dağılım

faaliyetlerinin tesbitinde devletin rolünün zor fakat gerekli olduğunu iddia eder. Tabiatiyle

bütçesel büyümenin demografik ve teknolojik değişmelerden kaynaklandığını da ifade etmek-

tedir. Ona göre kamu kesimindeki yeniden dağılım politikalarının optimal seviyesi,

hizmetlerin dağılımı ve gelir seviyesindeki değişmelerle yeniden düzenlenebilir. Bu da sosyal

davranışlardaki değişmelere cevap olacaktır. Bunun için artan bütçe faaliyetlerine yönelik

niçin optimal bir sınır konulması gerektiğine yönelik birçok sebep de bulunmaktadır, Kamu

bütçe hacminin genişlemesinde karmaşık bir takım faktörler olsa bile, optimal bütçe hacminin

belirlenmesine yönelik bir normun oluşturulması gerekmektedir. Böyle bir norm olmaksızın

aşırı bir büyümenin olup olmadığını bilmek ve buna göre nasıl bir sınırlamanın konulacağı

51 Richard MUSGRAVE; "The Theories of Fiscal Crisis", in H. Aaron and M. Boskin, eds., The Economics of

Taxation, Brooking Institution, Washington DC,1980, s.67. 52 Richard MUSGRAVE; "Leviathan Cometh, or does he? in: H.Ladd and H. Tideman, eds., Taxable

Expenditure Limitations, Urban Institute Press, Washington DC., 1981, s.73.

18

18

bilinmez. Böyle bir belirleme olmaksızın bütçe reformuna yönelik geçerli bir reçetenin

oluşturulması da pek mümkün olmayacaktır53.

b - Özel Mal ve Hizmet Arzında Kamunun Ağırlığının Artması

Kamusal mal ve hizmetlerin yerine getirilmesi ile özel mal ve hizmetlerin yerine

getirilmesi arasında temelde bir fark bulunmamasına rağmen faaliyet alanları ve araçları

açısından bir farklılık bulunmaktadır. Nitekim özel mal ve hizmetlerin tedarikinde sürekli

olarak maliyet faktörü ön planda iken, kamusal mal ve hizmetlerin tedarikinde sosyal fayda ve

refah ön plandadır.

Esas itibariyle özel mallara geniş ölçüde kamu kesiminin ihtiyacının artması bütçenin

genişlemesinde önemli rol oynar. Bu açıdan konut, sağlık, seçilmiş refah hizmetleri, bölgesel

gelişme vb. programların büyümesi kamu harcamalarının büyümesini etkilemektedir.

Görüldüğü gibi bu tür programlarda tamamen özel mallar kullanılmaktadır. Öte yandan kamu

hizmetlerine özel kesimin mal ve hizmet arzetmesi kendi çıkarları açısından tercih edilmek-

tedir. Ancak halk farklı bir biçimde kendi tercihlerini belirlerken, özel mallar kadar iyi kamu

malı için talepte bulunur. Böyle bir durumda mallar tabi olarak kamusaldır ve hizmetler özel

kesim tarafından yapılmaktadır. Ancak kamusal mal ve hizmetin arzı özel kesim tarafından

yapılsa bile free-rider problemi özel satınalmalar yoluyla etkin olarak kaldırılamamaktadır.

Bunun ötesinde tam kamusal malların rolleri de önemsenmeyecek durumdadır. Kamu

politikaları bazı malların tüketimini teşvik etmek isteyebilir. Bu tüketim seviyesini temin etme

ya da kendi tüketiminin belirlenmesi kamu harcamalarından nisbi transferler şeklinde olabilir.

Sonuç olarak belli özel mallar sağlansa bile toplum için gereksiz süs benzeri ihtiyaçlardan çok

gıda ve barınak gibi temel ihtiyaçları daha önemlidir.

Burada açıkça ifade edilmesi gereken özel mal ve hizmetlerin kamusal tedariki birçok

değişik faktör bakımından tehlikeli görülebilir. Ancak özellikle Birleşik Devletlerde bütçe

büyüklüğünün en temel kısmı savunma, refah ve sağlık, bazı sosyal sektör harcamaları özel

mal ve hizmetlerle karşılanmaktadır. Bununla birlikte eğitim, konut ve bazı özel hizmetler

dışsallıklar nedeniyle devlet tarafından desteklenmektedir. Kısaca özel malların tamamen ka-

musal tedariki bütçenin aşırılığa gitmesinin önemli sebeplerinden biridir. Dolayısıyla Birleşik

Devletler'de bütçe büyüklüğünde kamu hizmetlerinin bu yolla tedarikinin oldukça büyük

etkisi bulunmaktadır. Bütçenin aşırı büyümesi hipotezinde bu tür eğilimler oldukça güçlü bir

biçimde etkili olduğu görülmüştür. Yarı kamusal ve kamusal malların tedarik edilmesinin

53 Richard A. MUSGRAVE; "Excess Bias and The Nature of Budget Growth", Journal of Public Economics,

19

19

kapsamı, spesifik bir delil olarak bütçenin büyümesinin seçmen eğilimlerinden kaynaklanan

genişlemeyi büyük ölçüde desteklemektedir. Böyle bir delil diğer taraftan daha çok baskı

gruplarının belli maliyetler taşıyan taleplerinin etkileridir54.

c - Kamusal Mal ve Hizmet Arzında Baskı Gruplarının Maliyetleri

Artırması

Politik karar alma sürecinde kamu harcama tekliflerinin gerçekçi bir biçimde

belirlenmesinde seçmen tercihlerinin etkili olduğu kadar organize bir biçimde teşkilatlanmış

olan belli çıkar gruplarının etkileri de büyük olmakta ve milletvekillerini kendi çıkarlarını

koruyacak şekilde belli yollarla etkilemektedirler. Dolayısıyla kamu harcama tekliflerinin

oluşturulmasında, kamu hizmetlerinin uygulanmasında belli çıkar gruplarının oldukça yüksek

seviyede çıkarı bulunmaktadır. Bu nedenle bütçe hacimlerinin büyümesinde bu tür eğilimlerin

etkisi büyük olmaktadır. Her ne kadar bütçelerin aşırı bir biçimde büyümesinde bu tür

doğrudan bir etkileri olmasa bile etkilerinin varlığını küçümsemek mümkün değildir.

Bütçe hacmi üzerinde baskı gruplarının etkisi sadece harcama yönünden gelmez. Çıkar

grupları harcama programları geliştirmek yanında vergilemeye karşı da çalışmalar içine

girerler ve daha düşük vergiler sağlamaya çalışırlar55. Vergilendirme yetkisini etkilemeye

yada onun etkisini saptırmaya uğraşırlar. Artan kazançları için beklentiler içerisine girer ve

etkin bir biçimde harcamaların genişlemesini içeren artışlara destek olmaya çalışır56. Ekinlik

maliyeti açısından konuya bakıldığında, özellikle bu pazarlığın partiler yoluyla olması ge-

rekmez. Fakat bunun sosyal bir maliyeti bulunmaktadır. Çıkar gruplarının oynadığı bu rollere

pek güvenilmez. Bundan dolayı optimal sonuçlar sağlanamaz. Her iki yönden harcama ve

vergilemeye karşı etkin faaliyet gösterilse bile demokrasinin gelişmesinde baskı gruplarının

faaliyetlerine müsaade edilir. Ancak bütçe hacmi üzerindeki saptırma etkisine fazla müsaade

edilmese de baskı gruplarının etkileri bütçe hacminde bir artış gücüne sahiptir. Bu nedenle

bütçelerin büyümesinde baskı gruplarının belirleyici özellikleri bulunmaktadır. Burada, siyasal

sürecin diğer bir görünümü ise, problemin teoride ifade edilenden çok daha karmaşık

olmasıdır. Sonuç olarak bütçe hacminin büyümesinde birçok faktörün etkisi bulunmaktadır.

Sözkonusu büyüme birçok batı ülkesinde benzer bir nitelik arzetmekle birlikte harcamaların

Vol : 28, 1985, s.287-288.

54 MUSGRAVE(1985); a.g.m. s.297. 55 MUSGRAVE(1985); a.g.m. s.298. 56 Garry BECKER; " A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence ", The

Quarterly Journal of Economics, Vol : 48, No : 3, 1983, s.397- 399.

20

20

niteliği farklı olmaktadır. Nitekim Birleşik Devletler'de Kamu kesimindeki büyüme 1950'li

yıllarda bütçelerin yol yapım çalışmalarıyla büyümesi, 1960'lı yıllarda eğitim harcamalarının

büyümesi, 1970'li yıllarda sosyal sektör harcamalarının genişlemesi, 1980'li yıllarda savunma

harcamalarındaki büyük artışlardan kayaklandığı görülmektedir.

2 - Bürokrasinin Monopol Olarak Kamusal Mal ve Hizmet Arzetmesi

Seçmen eğilimlerine ilave olarak, bütçenin aşırı büyüme eğilimine girmesinin daha

önemli kaynaklarından birisi de kamu kesiminde çalışan memurların ya da bürokratların

davranışları olmaktadır. Hükümetlerin artan yetkilerine bağlı olarak ortaya çıkan bu fenomen

oldukça belirleyici ve önemli bir etki olarak karşımıza çıkmaktadır. Mali çalışmalarda

bürokratların kendi bütçelerini maksimize etmek istemeleri dolayısıyla bütçeler genişleme

eğilimine girmiştir.

Niskanen, araştırmalarındaki temel varsayımlarda ifade edildiği gibi, bürokratların kendi

bütçelerini makzimize etmeye çalışmaları bütçelerin genişlemesine yol açtığını savunmuştur.

Bürokratların faaliyetleri sonucu ortaya çıkan toplam maliyetin toplam faydayı arttıracağını

bunu yasamanın kabul edeceğini düşünerek bütçenin mümkün olan en geniş büyümeyi

sağlayabileceğini ifade etmiştir. Burada altı çizilen bürokratik davranış modeli bazı gerçekçi

varsayımlara dayansa bile kesin olmaktan uzaktır.

İlk olarak, fayda ve maliyeti yeterince mukayese etmek pek mümkün olamamakta ve

aynı zamanda marjinal şartlarda bütün olarak takip edilemez. Milletvekilleri geniş sayıda

yararlanabileceği teknik memurlarla teçhiz edilmiştir. Dolayısıyla bu tür eğilimler bütçe

büyümesini kısmi olarak açıklamakta ve ancak yegane sebebi olmamaktadır.

İkinci olarak, burada büro yöneticisinin amacının kendi bütçesini maksimize edip

etmemesi gereğinin iyi bir biçimde analiz edilmesi gerekir. Bu varsayımla, bütçenin

genişlemesinin doğrudan şahsi kazançları ile ilgili olmasada kendi çıkarlarını azamiye

çıkarmaya çalışacağı ortaya konmuştur. Bu ekstrem öneri eğer doğruysa kamuda piyasa tipi

organizasyonun etkin olabileceği, kamu sektörü işlemleri etkinsizliğini tamamen ortadan

kaldırabileceği düşünülebilir. Fakat böyle bir durum büroların üretim ilişkileri ve hizmetin

amacına ters düşmektedir57. Esas itibariyle hizmetlerin arzına ilişkin programlar tamamen uz-

manlar tarafından hazırlandığı için böyle bir varsayımı tam anlamıyla kabul etmek mümkün

değildir. Weberyan analize göre, hizmetlerin belirlenmesiyle sadece bürokratlara çerçevesi

57 Gerhardt COLM ; Essays in Public Finance and Fiscal Policy, Irwin, Homewood, 1955. s.94.

21

21

çizilen politikaları bir aracı olarak uygulamak kalır. Bu belirlemeler yapıldığında, onların

amaçları bütçesini büyütmekten ziyade hizmeti optimize etmek olacaktır. Bürokratlar belli

programların önemini tahmin etmek eğiliminde olabilir. Bu bütün bütçe kompozisyonunu

baştan başa artırılacağı anlamına da gelmez. Bunun ötesinde kendi çıkarına hizmet etme mo-

tivasyonu bürokratların bütçesi yoluyla kendisini daha yüksek mevkiler yoluyla

ödüllendirildiği görüşü anlam kazanabilir. Bu da doğal bir hareket tarzı olmaktadır.

Sonuç olarak, bir büronun genel bütçe süreci gözönünde tutulduğunda işlemleri gözden

kaçırılmamalıdır. Bilindiği gibi herbir büro yöneticisi kendi bürosunun bütçe tekliflerini

hükümete sunar. Bu tekliflerin gerekçesi, hazırlanan bütçe ile ortaya konulduğu gibi baştan

aşağı bütçe hacminin belirlenmesinde önem kazanmaktadır. Dolayısıyla bütçelerin

hazırlanmasında harcamaların gerekçelerinin olması gerektiğinden, harcamalar belli bir

sınırlama içinde de olabilmektedir. Çünkü harcamaların aşırı bir biçimde büyümesi karşısında

vergi politikalarının da bu büyümeye cevap verecek şekilde oluşturulmasını gerektirecektir.

Dolayısıyla harcamaların büyümesine karşı seçmen davranışları vergiye karşı tepki şeklinde

de belirebilir. Seçilmiş temcilciler, bundan dolayı bütçe hacmini sınırlamak için bir aracı

olmak zorundadır.

Direkt demokrasi şartları içinde hizmet gören memurlar seçmen taleplerine cevap

verme yetkisinin yanında serbestçe belli teklifleri getirme yetkisine sahip olması

gerekmektedir. Serbest bir takdir yetkisi verilmesi durumunda bürokratlar bütçe teklifleri

konusunda en geniş teklifi sunacaklardır. Ancak seçmenlerin demokrasilerde genel olarak çok

genişleyen bütçelerin ekonomik sonuçlarını bilmesi dolayısıyla gerek seçmenler gerekse

ekonomik kurumlar bütçe hacminin küçük olmasını isteyeceklerdir. Dolayısıyla, gerek

temsilciler gerekse bürokratlar harcamaları yükseltmek eğiliminde olsalar bile seçmenin bir

tepkisiyle karşılaşacaklardır. Çünkü hizmetler vatandaşın üzerine bir yük olarak düşecektir.

Hizmetler genişlese bile kendilerine daha fazla hizmet sunulamayacağını bildiklerinden

sözkonusu tepki ortaya çıkabilecektir. Bununla birlikte hizmetten yararlanmadığı halde

genişleyen hizmetlerin finansmanına katılmak mali sömürünün ortaya çıkmasına neden

olacaktır. Bu nedenle bütçelerin hacmini genişletmek isteyen hükümetlere seçmenin güveni

kalmaz ve seçimlerde iktidardaki hükümete oy vermeyeceğini söylemekle onu tehdit eder.

3 - Kamu Bütçelerinin Genişlemesinde Yeniden Dağılım

Politikalarının Etkileri

Mal ve hizmetlere yönelik bütçesel harcamaların aynı zamanda yeniden dağılım etkisi

taşıdığı ve bu etkilerin uygulanan politikaların amacıyla nisbi ilgisi olmakla birlikte asıl amaç

22

22

seçim süreçleriyle de ilgilidir. Bu etkiler yüksek gelirli gruplardan düşük gelirli gruplara,

kuşaklar arasında ya da bölgeler arasında sistematik bir şekilde gelirin yeniden

dağıtılmasıdır58. Özellikle devletlerin sosyal refah devlet anlayışının bir sonucu olarak gerek

sosyal refah harcamalarına gerekse sosyal yardımlara yönelik harcamalarının artması bütçesel

büyümeye oldukça etki etmiştir. Bu büyümenin tabiatının analiz edilmesinde, bilhassa sosyal

yardımlara yönelik harcama programlarının artışının popülist yaklaşımlar içinde olan politik

sistemin eğilimli olduğu görülmüştür.

Yeniden dağılım konusu kamu bütçesinin genel olarak amaçlarından birini

oluşturmakta, bu amaç vergi ve harcama politikalarıyla ortaya çıkmakta ve sözkonusu

uygulamalar bilhassa bütçenin hacmini arttırmaktan çok harcamaların kompozisyonunu

değiştirmekte ve zaman içinde hükümet politikaları doğrultusunda harcamaların dağılımı

değişmektedir. Diğer taraftan yeniden dağılım müessesesi kamu mallarının arzıyla ilgilidir.

Kamu malları genellikle toplumsal faydaya yönelik arzedilmekle birlikte hizmetlerin maliyeti

seçmenlerin ödedikleri vergiler yoluyla karşılanmaktadır. Ancak hizmetlerin sunulmasında en

önemli problem free-rider (bedavacı) eğilimleridir. Kamu hizmetlerinden çoğu kimse

hizmetlerin maliyetlerine katılmadıkları halde yararlanmaktadır. Bu da bütçe hizmetlerinin

optimalitesini bozucu etkiler yapmaktadır.

Bununla birlikte gönüllü yeniden dağılım süreci özel malların ve kamusal malların

yeniden dağılımıyla ilgili olarak farklı bir görünüm arzeder. Özel ve kamusal hizmetlerden

yararlananların tercihleri gelir dağılımının başlangıçtaki dağılımını yansıtır59. Zaman içinde

sosyal refah fonksiyonunun artması, devletin piyasa yetersizlikleri ve dışsallıklar dolayısıyla

müdahalesinin artışını gündeme getirmiştir. Belli bir dönem sonra iktidara gelen hükümetler,

sosyal refah programlarına yönelmeleri ve gelirin yeniden dağılımında etkinliğin sağlanması

için harcamaların artırılmasını savunmuşlardır. Öte yandan sosyal refah harcamalarının

artışıyla birlikte transfer harcamalarının artışı çok bariz olarak ortaya çıkmıştır. Sözkonusu

uygulamalar ile harcamaların büyümesi karşısında vergilerin artışı gündeme gelmiştir. Sosyal

harcamaların hiçbir etkinlik arayışı olmadan gün geçtikçe artması bütçenin aşırı oranda

büyümesinin en önemli unsurlarından birisini oluşturmuştur. Diğer bir ifadeyle yeniden

dağılım politikalarının büyümesi bütçenin büyümesinin en temel faktörlerinden birisini

oluşturmakla birlikte, esas itibariyle bu artış bütçesel kararları alan politik sistemin kötü işle-

58 TULLOCK(1983); a.g.e s.82.

23

23

mesinin bir sonucu olmuş ve diğer taraftan seçmen tercihlerinin değişmesini yansıtan politik

karar alma sürecinin de bozulmasının bir göstergesi olmuştur60.

SONUÇ

Bütün bu değerlendirmeler ışığında şu değerlendirmeler yapılabilir; İlk olarak,

Niskanen'in önerdiği büroların üretim etkinliğine yönelik çalışmalardaki veri bir üretim

seviyesi dikkate alındığında, maliyetler özel firmalarla sözleşme yoluyla azaltılabilir. Bununla

büronun hacmi azalır ve bürolar arasındaki rekabet artar.

İkinci olarak, bürokratların bütçesi ve hizmetlerin minumum maliyeti arasındaki farkı

azaltmaya yönelik teşviklerin teklif edilmesi gerekir. Bu tür teşviklerle bürokratların

ödeneklerini optimum tahsis edebileceği payın sağlanması gerekir. Büronun üretim artış

teklifine göre istediği tahsisat miktarı gerçekçi bir şekilde yapılan tahsislerdir. Öte yandan

bürolar arasındaki rekabetin arttırılması büroların monopolistik yapılarını kırdığı gibi

hizmetlerin daha etkin ve daha az maliyetle yapılmasına neden olur.

Ekonomistler arasında destek bulan üçüncü bir öneri bürokratik motivasyonun

sağlanabilmesi için her zaman mal ve hizmetin sunulmasında özel piyasa alternatifinin olduğu

izleminin verilmesidir. Hizmetlerin özel sektörde tedariki kamu çıkarının bir sebebi olarak

daha düşük maliyet sağlamak için üreticileri destekleyerek kullandığı bir kontrol unsuru

olarak görülebilir.

Alternatif olarak makbuz yöntemi eğer kamu çıkarı sözkonusuysa bir araç olarak

kullanılabilir. Kamusal mal ve hizmetlere daha düşük bir fiyatla hizmet sunulması bu

yöntemle mümkün olabilirse, belli sosyal grupların ihtiyaç duyduğu birçok hizmet bu

yöntemle yapılabilir. Hizmetler özel sektöre ihale edilirse, standart bir biçimde kontrol

edildiği taktirde, rekabet mekanizması kamu kurumlarının maliyetini azaltabilir.

Pazarlanabilir hizmetlerin öncelikle özelleştirilmesi ve pazarlanamayan hizmetlerinin bazı

üretim girdileri ihale yöntemiyle alınması büroların monopol gücünü azaltacaktır ve hizmetler

piyasa fiyat seviyesinde sağlanmasa bile yine de hizmetlerin maliyetleri azalacaktır.

Anayasal değişmeleri talep eden yazarlar büroların monopol gücünü azaltmak için

kamusal tercihlerin belirlenmesinde anayasal öneriler geliştirmişlerdir. Bundan dolayı kamu

mallarının aşırı üretimine ve bürokratlara yönelik uygulama yapmak çok zordur. Yasal

düzenlemeler ve prosedürlerin değişmesi görevlerin dağılımının daha iyi belirlenmesi iyi bir

59 Richard MUSGRAVE; "Pareto Optimal Redistribution : Government", American Economic Review, Vol :

60, No : 5,1970, s.356. 60 Geoffrey BRENNAN-James M. BUCHANAN; The Power To Tax, Cambridge University Press, 1980, s.67

24

24

koordinasyonun sağlanması, bürokratların siyasal iktidarlarla ilişkilerinin rasyonel esaslara

oturtulması ve partizanca tutumlardan vazgeçilmesi gerekmektedir. Öte yandan bütçesel hiz-

metlerin görülmesinde özellikle denetimin çok iyi bir biçimde yapılması ve etkinlik

denetimine ağırlık verilmesi gerekmektedir. Örneğin yasal komiteler ve idari makamların

iktidar partisini memnun etmek için yerleştirilmesinin önlenmesi, inceleme komitelerine

temsilcilerin rasgele atanması, komitelerin arasındaki inceleme sorumluluklarının rasgele

tahsisi gibi eğilimlerden vazgeçilmesi, gerekirse bunun yasal bir prosedüre tabi tutulması ge-

rekmektedir.

KAYNAKÇA

A.H.MELTZER-S.F. RICHARD; “Why government grows in a democracy”, Puplic Interest,

Vol. 57, 1978.

BADGETT, J.P.; "Bounded Rationality in Budgetary Research", American Political Science

Review, Vol : 74.

BARBER, James D.; Power in Committees, Chicago, Rand McNally and Company, 1966.

BECKER, Garry ; " A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence

", The Quarterly Journal of Economics, Vol : 48, No : 3, 1983.

BENNET, James T. and Manuel H. JOHNSON; “The Political Economy of Federal Economic

Growth1959-1978”; Çev : Aytaç EKER; Devletin Büyüme Teorileri”, iç :

Aytaç EKER - C.Can AKTAN; Kamu Ekonomisinin Genişlemesi ve

Özelleştirme (Seçme Çeviriler), Takav Matbaası, İzmir 1993.

BLACK, R.D. ; The Theory of Committees and Elections, University Press, Cambridge,

1958.

BORCHERDING, Thomas E.; Budgets and Bureaucrats : The Sources of Government

Growth, Durham: Duke University Press, 1977.

BOSS, Rusell Wayne; “Decision-Making in the Budgetary Process”, (Ed.) Robert T.

Golembiewski-Frank Gibson, Public Administration, Rand Mc Nally

Company, Chicago 1972.

BRENNAN, Geoffrey-James M. BUCHANAN; The Power To Tax, Cambridge University

Press, 1980.

BUCHANAN, James M. ; “Why Does Government Grow?”, Budgets and Bureaucrats :

The Sources of Government Growth, (ed). Thomas E. Borcherding

(Durham: Duke University Press, 1977).

25

25

BUPP, P.B Natchez and I.C.; "Policy and Priotry in the Budgetary Process", American

Political Science Review, Vol : 67.

BURKHEAD, J.-J.MINER; Puplic Expenditure, London : Macmillan, 1971.

CAMERON, D.R.; “The expansion of puplic economy : A comparative analysis”, American

Political Science Review, Vol. 72, 1978.

CARLSON, Jack ; “ The Status and Next Steps for Planning, Programming and Budgeting”,

The Analysis and Evaluation of Public Expenditures : The PPB System,

Washington D.C.; U.S. Government Printing Office, 1969.

CASTLES, F.G.-R.D.McKINLAY; “Does politics matter : An analysis of the puplic welfare

commitment in advanced democratic states”, European Journal of

Political Research, Vol. 7, 1979.

COLM, Gerhardt; Essays in Public Finance and Fiscal Policy, Irwin, Homewood, 1955.

CONYBEARE, J.A.; "Bureaucracy, Monopoly and Competition : A Critical Analysis of the

Budget Maximizing Theory of Bureaucracy", American Journal of

Political Science, Vol : 28.

DANZIGER, J.N.; Making Budgets : Public Resource Allocation, London and Beverly

Hills: Sage, 1978.

ETZIONI, Emitai; “ Mixed-Scanning: A Third Approach to Decision-Making”, Public

Administration Review, Vol : 27, December 1967.

GIBSON, Frank K.; “Scientific Decision-Making: Some Fact and Some Fiction”, Association

of Management in Public Healty : Proceedings of the Annual Meeting,

Miami Beach, Florida, 15-19 October 1962.

HEAD, J.G.; “Public Good and public policy”, Public Finance, Vol. 17, 1962.

HEISLER, M.O.-B.G.PETERS; “ The growth of government : analyses interpretations and

questions”, Annual Meeting of APSA, August 31, September 3, 1978.

KLINGMAN, B.G. PETERS - D.; “Pattern of expenditure development in Sweden, Norway

and Denmark”, British Journal of Political Sciences, Vol. 7, 1977.

KRISTIENSEN, O,P.; "The Logic of Polical-Bureaucratic Decision-Making as a Cause of

Governmental Growth",European Journal of Political Research, Vol : 8.

LINDBLOM, Charles; “Decision-Making in Taxation and Expenditures” , Public Finance :

Needs, Sources and Utilization, Princeton, N.J.: Princeton University

Press, 1961.

26

26

LINDBLOM, Charles ; “The Science o Muddling Throgh”, Public Administration Review,

Vol: 19, Spring 1959.

LINDBLOM, Charles; The Policy Making Process, Englewood Cliffs, N.J.: Printice Hall,

Inc., 1968.

MIGUE, J.L. and G.BELANGER "Towards a General Theory on Managerial Discretion",

Public Choice, Vol: 17.

MILLER, G.J ; "Bureaucratic Compliance as a Game on the Unit Square", Public Choice,

Vol:29,1977.

MILLER, G.J. and T.M.MOE(1983); "Bureaucrats, Legislators and the Size of Government",

American Political Science Review, Vol : 77.

MOENE, K.O.; "Types of Bureaucratic Interaction", Memorandum 20, Departman of

Economics, University of Oslo, 1984.

MUSGRAVE, Richard ; "Leviathan Cometh, or does he? in: H.Ladd and H. Tideman, eds.,

Taxable Expenditure Limitations, Urban Institute Press, Washington DC.,

1981.

MUSGRAVE, Richard ; "The Theories of Fiscal Crisis", in H. Aaron and M. Boskin, eds.,

The Economics of Taxation, Brooking Institution, Washington DC,1980.

MUSGRAVE, Richard A.; "Excess Bias and The Nature of Budget Growth", Journal of

Public Economics, Vol : 28, 1985.

MUSGRAVE, Richard; "Pareto Optimal Redistribution : Government", American Economic

Review, Vol : 60, No : 5,1970.

ROSE, R.-G.PETERS; Can Government Go Buncrupt, New York : Basic Books, 1978.

SIMON, H.; Adminitrative Behavoir; New York: The Free Press, 1945.

SMITHS, Arthur ; The Butgetary Process in the United States , New York, Mc Graw-Hill

Book Company, 1955.

STENLUND, J.E LANE-A.WESTLUND and H.; "Analysis of Structural Variability in

Budget-Making", Scandinavian Political Studies, Vol : 4.

TARSCHYS,D.; “ The growth of puplic expenditure : Nine models of explanation”,

Scandinavian Political Studies, Vol. 10, 1975.

WANAT, J.; "Bases of Budgetary Incrementalism", American Science Review, Vol : 74.

WILDAVSKY, Aaron ; The Politics of Budgetary Process, Boston: Little Brown and

Company, 1964.

27

27

WILDAVSKY, Aaron ; The Politics of the Budgetary Process. Boston: Little Brown and

Company, 1979.

WILENSKY, H.; The Welfare State and Equality, Berkeley University of California Press,

1975.