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세계의 언론법제

미디어 집중도 조사

2009년 상권(통권 제25호)

세계의 언론법제

미디어 집중도 조사2009년 상권(통권 제25호)

기　　 획 : 한국언론재단 조사분석팀

연구 진행 : 오수정(한국언론재단 조사분석팀 차장)

연구 필진 : 김영욱(한국언론재단 수석연구위원/미디어연구실장)

박진우(연세대학교 국학연구원 HK 연구교수)

심영섭(건국대학교 신문방송학과 강사)

안드레아스 헨네카(베를린자유대학교 국제정치연구소 연구원)

정준희(충남대학교 언론정보학과 강사)

조영신(SK 경영경제연구소 정책연구팀 수석연구원)

타키타 야스나리(릿쿄대학교 사회학부 겸임교수)

한영학(홋카이가쿠엔대학교 법학부 준교수)

발행인 : 고학용

편집인 : 선상신

발행일 : 2009년 6월 30일 초판 제1쇄 발행

한국언론재단

100-750 서울특별시 중구 태평로 33 프레스센터 12층

전화 (02) 2001-7822, 팩스 (02) 2001-7820

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편집·제작 ·유통대행 / 커뮤니케이션북스(주)

121-869 서울특별시 마포구 연남동 571-17 청원빌딩 3층

전화 (02) 7474-001, 팩스 (02) 736-5047

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이 책에 실린 내용은 본 재단의 공식견해가 아닌 필자의 연구결과임을 밝힙니다.

한국언론재단, 2009

ISBN 978-89-5711-229-8

책값은 표지에 있습니다.

보고서를 내면서　　3

보고서를 내면서

ꡔ세계의 언론법제ꡕ는 1997년 ‘세계 언론법제 동향’이라는 타이틀로 연 2회 발간되기 시작한 이후, 세계 주요 국가의 최신 언론관련 입법동향과

판례 등을 비교·분석하여 정계, 학계, 언론계와 유관 정책기관에 법제

및 정책 기초 자료를 제공해 왔다. 2008년 통권 제24호까지 발간되면서

이 시리즈는 세계의 최신 언론 관련 입법과 판례 동향을 알려주는 전문서

로 자리매김하고 있다.

2009년 ꡔ세계의 언론법제ꡕ 상권에서는 세계 각국의 미디어 집중도 관련 법제 및 미디어 집중도 측정 방식 등을 살펴보고 우리나라 미디어

시장 및 사회·문화적 환경에 적합한 미디어 집중도 조사 모델을 모색해

보았다.

이를 위해 OECD 30개 회원국의 미디어 집중도 관련 법제 특징을 살펴

보고 미국, 영국, 독일, 프랑스, 일본의 미디어 집중 관련 규제 철학과 미

디어 시장 특징, 미디어 집중도 측정 기준, 미디어 다양성을 유지하기 위

한 제도적 장치 등을 심도 깊게 다루었다. 이를 바탕으로 우리나라 미디

어 집중도 조사 모델을 제안했다.

이 보고서를 위해 구성된 필진들은 보고서의 성격과 발간 목적에 대한

공유, 그리고 세부 목차 구성과 일관된 원고 진행을 위해 두 차례의 필진

4　　ꡔ세계의 언론법제ꡕ 2009년 상권

회의를 진행했다. 또한 원고 중간 검토와 전문가들의 의견을 듣기 위해

워크숍을 실시하는 등 완성도 높은 결과물을 선보이고자 노력했다.

이 보고서가 향후 미디어 집중도 조사 관련 법제와 정책 개발에 유용

한 자료로 활용되길 바라며 앞으로도 ꡔ세계의 언론법제ꡕ 시리즈에 지속적인 관심과 협조를 부탁드린다.

2009년 6월

한국언론재단

차례

Ⅰ. 들어가며1. 논의 배경과 목적 　11

2. ‘미디어 집중도’ 개념 정의 　14

3. 보고서 구성 　15

Ⅱ. 세계 각국의 미디어 집중도 조사

1 미국의 미디어 다양성 정책 ● 조영신 　18

1. 미국 미디어 산업 현황과 규제 철학의 변화 　20

2. 미국의 미디어 집중 관련 법제 　34

3. 다양성 지수의 등장과 소멸 　44

4. 정책적 함의 　53

참고문헌 　56

2 영국의 의견 다원성 정책과 미디어 집중 규제 사례 ● 정준희 　60

1. 여론 집중도, 의견 다원성, 미디어 소유규제 　60

2. 영국 미디어 환경 개관 　64

3. 2003년 커뮤니케이션법과 미디어 소유권 규제 원칙 　77

4. 최근 규제 사례 　119

5. 결론 　124

참고문헌 　128

3 독일의 여론 지배력 규제와 다양성 보호 제도 ● 심영섭·안드레아스 헨네카 　130

1. 여론 지배력에 대한 정의 　130

2. 독일 미디어 시장의 특징 　134

3. 신문시장에서의 여론 지배력 산정 　143

4. 방송시장에서의 여론 지배력 산정 　152

5. 여론 지배력에 대한 규제 사례 　164

6. 결론: 독일 사례의 시사점 　171

참고문헌 　174

4 프랑스의 미디어 다양성 정책과 소유규제 제도 ● 박진우 　177

1. 들어가며 　177

2. 미디어의 다양성 개념과 소유규제 문제: 방법론적 고찰 　178

3. 미디어 시장의 소유규제 제도와 미디어 다양성의 추구 　191

4. 미디어 다양성과 소유규제: 최근의 쟁점들 　210

5. 마치며 　222

참고문헌 　224

5 일본의 미디어 여론 지배력과 소유규제 ● 한영학·타키타 야스나리 　225

1. 서론 　225

2. 미디어 현황과 여론 지배력 　227

3. 미디어의 소유규제 　239

4. 미디어 환경변화와 인정방송 지주회사제도의 도입 　248

5. 결론 　253

6 OECD 국가의 미디어 규제 제도 비교 ● 심영섭 　255

1. 서론: 제도 비교 연구의 특징과 한계 　255

2. OECD 국가별 제도의 특징 　258

3. 결론과 시사점 　286

참고문헌 　289

부록 　291

Ⅲ. 한국의 미디어 집중도 조사 방안 ● 김영욱1. 문제 제기 　298

2. 여론과 미디어 다양성 　304

3. 미디어 집중과 미디어 정책 　309

4. 해외 사례가 주는 함의 　312

5. 미디어 집중의 측정 　318

6. 결론 　336

참고문헌 　338

Ⅳ. 해외 사례 주요 내용 요약1. 미국 다양성 지수(Diversity Index)의 등장과 소멸 ● 조영신 　340

2. 영국의 의견 다원성 정책과 미디어 집중 규제 사례 ● 정준희 　345

3. 독일의 여론 지배력 규제 제도 ● 심영섭 　359

4. 프랑스의 미디어 다양성 확보를 위한 제도적 방안 ● 박진우 　373

표 차례

시기별 매체 수················································································ 20

유료 매체의 가입 가구 수································································ 21

전체 시장 대비 취약 미디어 비율···················································· 28

방송국 소유 제한 상한제 변화(전국시장) ········································ 35

네트워크 방송사별 가맹국 수·························································· 37

매체 선호도····················································································· 49

전국일간지 발행부수······································································· 66

전국 일요신문 발행부수·································································· 67

전국신문 소유권 현황(2006년 기준) ··············································· 68

영국 미디어 소유권 규칙의 복잡성, 중요성, 시장집중도 비교········· 79

신문-방송 교차소유 제한 규정의 변천 과정····································· 89

1995년 당시 전국신문 발행부수 점유율 분포·································· 90

독일 신문 산업 현황······································································ 135

독일 10대 신문기업의 전체 신문 판매시장 점유율························ 137

독일 주요방송채널의 시청자 점유율 현황····································· 141

악셀 슈프링어 그룹의 신문 판매부수 산정근거····························· 146

TV시장기준으로 가중 환산한 AS 그룹과 RTL 그룹의

여론 지배력 추정치······································································· 170

유럽 주요 6개국의 분야별 CR3 현황············································· 214

1945∼2008년 인쇄매체 발행 종수················································ 215

프랑스의 ‘4대 메이저’ 사업자의 주요 사업 영역···························· 217

방송사업자별 방송규제 내역························································· 232

현행 매스미디어 집중배제원칙의 개요·········································· 247

신문 분야 소유 지분 제한 비교························································ 291

방송 분야 소유 지분 제한 비교························································ 293

교차 소유규제와 규제기관 비교······················································· 296

방송국 소유 제한 상한제 변화 (전국시장) ····································· 341

매체 선호도··················································································· 343

악셀 슈프링어 그룹의 신문 판매부수 산정근거(예) ······················· 362

TV시장 기준으로 가중 환산한 AS 그룹과 RTL 그룹의

여론 지배력 추정치······································································· 371

그림 차례

연도별 신규 채널 및 누적 채널 수··············································· 22

미디어별 광고 시장 점유율·························································· 23

시장 진입에 따른 시장 집중도 변화 추이····································· 25

신문 그룹별 전국신문 1주간 발행부수 점유율····························· 70

주요 텔레비전 방송사업자의 시청점유율 추이···························· 72

클러스터 판별 사례 예시····························································· 94

라디오 면허 A, B, C의 클러스터 구성 판별 예시························· 95

라디오 면허 A, B, C를 위한 포인트 심사 예시····························· 97

경쟁법 차원의 미디어 기업 합병 규제와 심사 흐름···················· 103

일반적 공익성 개입 진행 과정−사전 통고된 합병····················· 113 일반적 공익성 개입 진행 과정−비공식적 제출························· 114 특수 공익성 개입 진행 과정······················································· 116

독일 5대 전국일간신문 현황······················································ 138

독일 신문기업의 인수합병을 위한 절차 흐름도························· 151

현행법상 독일의 방송규제 흐름도············································· 160

타게스슈피겔 재단법인 설치안·················································· 166

독일 신문기업의 인수합병을 위한 절차 흐름도························· 365

현행법상 독일의 방송규제 흐름도············································· 369

Ⅰ. 들어가며　　11

Ⅰ들어가며

1. 논의 배경과 목적

자유로운 여론 형성, 의견 다원성 보장은 민주주의 사회를 원활하게 작동

시키는 기본 요소이다. ‘의견’이라는 것은 일정 방향으로 모이게 마련인

데, 다수의 의견이 집중되고 여론이 형성되는 과정에서 다양하고 상이한

시각과 의견이 폭넓게 교류되고 특정 견해에 편중되지 않아야 올바른 여

론이 형성된다는 것은 일종의 경험에 의한 사회적 합의이다. 따라서 여론

형성 과정에서 정보와 의견을 제공하는 미디어는 일반 기업에 비해 보다

강력한 규제의 대상이 되며 사실에 근거한 균형 있는 의견을 제시할 공적

책임을 부여받는다.

이에 많은 나라들이 미디어의 ‘여론 지배력’ 또는 ‘미디어 다양성’을 각

종 지수와 산식을 만들어 측정하거나 소유 지분에 대한 규제를 통해 여론

형성에 독과점적 영향을 미칠 지배적 사업자의 출현을 방지하고자 노력

하고 있다. 그러나 규제를 통한 여론 독과점 방지에 대한 사회적 요구의

한편에는 미디어 산업 경쟁력 강화와 성장을 위한 규제 완화라는 산업적

요구가 긴장 관계를 이루고 있다.

이러한 긴장 관계는 각 정당에서 신문법 개정안을 발표한 후 다시 한


번 논의의 핵으로 떠올랐다. 미디어 소유규제 완화로 인한 시장 지배적

사업자의 등장, 여론 독과점에 대한 우려가 그것이다.

이러한 우려 속에 한나라당이 발의한 ‘신문등의자유와기능보장에관한

법률 전부개정법률안’(이하 신문법 개정안) 제16조는 문화체육관광부 장

관은 신문, 방송, 인터넷 등을 대상으로 대통령령이 정하는 바에 따라 ‘여

론집중도’를 조사·공표할 수 있다는 내용을 담고 있다.1) 이는 소유규제

완화의 기조 속에서 특정 미디어가 여론 형성에 영향력을 행사하는 정도

를 측정해 미디어 정책 참고 자료로 활용하고자 하는 것이 목적인 것으로

보인다. 그간 전체 미디어 지형에 대한 체계적이고 공식적인 조사와 발표

가 없었다는 점에서 이는 의미 있는 제안이라 볼 수 있다.

그러나 개정법률안에는 이 조항과 관련, ‘여론집중도’의 정의나 조사내

용, 조사범위 등에 대한 명확한 규정이 없어 실제 법 시행 과정에서 많은

논란과 시행착오가 따를 것이 우려되었다.

또한 각 매체의 여론집중도에 대한 정확한 조사를 위해서는 신문 발행

부수, 유가 판매부수 등과 같은 기초자료가 필요하다. 그러나 현행 신문

법은 ‘자료신고’ 조항(제16조)에 의거, 매 결산일로부터 5개월 내에 발행

부수 등 각종 경영자료를 신고하게 했고, 신고하지 않을 경우 과태료를

부과하는 조항(제43조)을 두었음에도2) 자료 수집에 어려움을 겪었는데

1) 제16조(여론집중도조사 등) ① 문화체육관광부장관은 신문, 인터넷신문, 인터넷뉴스서비

스, ｢방송법｣ 제2조제1호에 따른 텔레비전방송, 라디오방송, 이동멀티미디어방송 등을 대상으로 여론집중도를 대통령령으로 정하는 바에 따라 조사하여 이를 공표할 수 있다. 이

경우 문화체육관광부장관은 미리 방송통신위원회 위원장과 협의하여야 한다.

② 문화체육관광부장관은 제1항의 여론집중도 조사를 위하여 필요한 자료를 개인, 단체

및 기관에 요청할 수 있다. 이 경우 요청을 받은 개인, 단체 및 기관은 이에 따라야 한다.

2) ‘신문등의자유와기능보장에관한법률’ 제16조(자료의 신고 등)는 “① 일간신문을 경영하는

정기간행물사업자는 당해 법인의 결산일부터 5월 이내에 직전 회계연도의 신문사업에 관

한 다음 각 호의 사항을 신문발전위원회에 신고하여야 한다. 1. 전체 발행부수 및 유가 판

매부수 2. 구독수입과 광고수입 ② 일간신문을 경영하는 정기간행물사업자는 매 결산일부

터 5월 이내에 총 발행주식 또는 지분총수와 자본내역, 100분의 5 이상의 주식 또는 지분을


과연 자료에 기초한 조사가 가능할지도 논의의 대상이 되었다.

그 밖에 법 조항에 명시한 것과 같이 여론집중도 조사를 위해 필요한

자료를 요청받은 ‘개인, 단체 및 기관’은 이를 따라야 하는데 이는 결국 모

든 국민이 자료제출 대상이 되는 것으로, 모든 국민에게 이러한 의무를

부과하는 것이 타당한 것인지에 대한 문제 제기도 있었다.3)

이러한 배경 하에 2009년 ꡔ세계의 언론법제ꡕ 상권에서는 세계 각국의

소유한 주주 또는 사원의 개인별 내역에 관한 사항을 신문발전위원회에 신고하여야 한다.

③ 신문발전위원회는 제1항 및 제2항의 규정에 따른 신고사항을 검증·공개하여야 한다.

④ 제1항 내지 제3항의 신고·검증 및 공개에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다”

고 규정하고 있다.

그리고 동법 제43조(과태료) 제1항은 “다음 각 호의 1에 해당하는 자는 2천만 원 이하의 과

태료에 처한다”고 명시하고 4호에 “제16조제1항·제2항의 규정에 의한 기간 이내에 신고

하지 아니한 자”로 규정했다.

3) 2009년 2월 ‘신문등의자유와기능보장에관한법률 전부개정법률안’(한선교 의원 대표발의안

과 강승규 의원 대표발의안)에 대해 국회문화체육관광방송통신위원회 임중호 전문위원의

검토보고서에는 여론집중도 조사와 관련, 다음과 같은 점을 고려할 필요가 있다고 제기했다.

“첫째, 개정안에서는 여론집중도의 개념이나 조사내용, 조사범위 등에 대한 명확한 규정

이 없어 여론집중도가 구체적으로 무엇을 의미하는 것인지 모호한 측면이 있음. 개정안 제

16조제2항에서는 여론집중도 조사를 위해 개인, 단체, 기관에 대하여 문화체육관광부장관

에게 필요한 자료를 제공하도록 의무를 부여하고 있다는 점을 감안할 때, 여론집중도라는

용어에 대한 별도의 정의나 대략적인 조사범위 등을 법률에서 규정하는 것이 법적인 예측

가능성 측면에서 바람직하다고 생각됨.

둘째, 개정안에서와 같이 여론집중도 조사제도를 새롭게 도입할 경우에도 정확한 조사를

위해서는 신문사들의 신문 발행부수, 유가 판매부수 등과 같은 기초 자료가 매우 중요할

수 있음 …… 여론집중도 조사제도의 정확도 및 신뢰도를 높이기 위해서는 발행부수 등의

자료를 신문사들이 성실하게 제공할 수 있도록 하기 위한 실효성 있는 방안을 강구할 필요

가 있다고 생각됨”이라는 검토 의견을 내놓았다.

또한 법무부는 ‘신문등의자유와기능보장에관한법률 개정안’(강승규 의원 대표발의) 중 ‘여

론집중도 조사’와 관련해 “−‘여론집중도’는 일반적으로 통용되는 용어가 아니므로 무엇을 의미하는 것인지 개념정의를 명확히 할 필요 있음. −여론집중도 조사를 위하여 필요한 자료의 제출대상자를 ‘개인, 단체 및 기관’으로 하여, 모든 국민에게 여론집중도조사에 필요

한 자료를 제출하도록 하는 것이 타당한 것인지 검토 필요. − 모든 국민에게 의무를 부과하고 위반 시 과태료를 부과할 수 있으려면, 여론집중도 조사가 무엇을 의미하는 것인지,

조사내용 및 범위 등에 대한 규정을 보완할 필요 있음”이라는 검토 의견을 제시했다.


미디어 집중 관련 법제 및 미디어 집중도 조사를 살펴봄으로써 우리나라

미디어 환경에 적합한 미디어 집중도 조사 모델을 모색해 보았다.

그간 많은 보고서에서 세계 각국의 미디어 소유규제와 겸영관련 법제

등 여론 독과점 규제를 위한 법제가 소개됐다. 이 보고서는 미디어의 집

중 정도를 살펴보는 조사가 실제로 시행되기 위해 참고가 될 수 있는 구체

적이고 상세한 기초 자료를 제시하고자 했다는 점에서 차별화돼 있다. 따

라서 해외 각국의 미디어 집중도 관련 법제 소개보다 각국의 미디어 시장

특징과 규제 철학, 법제 변화의 맥락과 변천사, 미디어 집중도 측정 기준

을 충실히 설명코자 했다. 이에 대한 이해가 있어야만 우리나라와 상황이

다른 외국의 상한 비율과 산정 방식을 임의로 끌어와 시행하는 오류를 막

을 수 있기 때문이다.

해외 각국의 미디어 집중도 조사와 적용 사례가 주는 시사점을 바탕으

로 우리나라 미디어 시장과 사회·문화적 환경에서 현실적합성과 타당도

높은 조사 모델을 제안코자 했다.

2. ‘미디어 집중도’ 개념 정의

여당의 신문법 개정안에는 ‘여론집중도’에 대한 정의가 없이 ‘여론집중도

조사’를 실시한다는 조항만 있다.

이 보고서에서는 법안에 규정된 ‘여론집중도’를 ‘사회적 의제 설정과

여론형성에 미치는 영향력이 특정 소수 매체에 집중되는 정도’를 의미하

는 것으로 보았다. 또한 ‘여론집중도 조사’는 ‘신문, 방송, 인터넷신문, 인

터넷뉴스서비스 등 각종 여론을 형성할 수 있는 매체의 시장 및 영향력의

정도를 정기적으로 파악하기 위한 조사’라고 정의했다. 이 조사의 목적은

각종 여론 형성이 가능한 매체가 일부 사업자나 개인에게 집중되거나 시


장 지배적 위치에 있을 경우 의견의 다양성을 훼손할 수 있기 때문에 이를

막기 위한 정책적 기초자료를 제공하는 것으로 보았다.

여기서 짚어봐야 할 것은 ‘여론’과 ‘여론 집중’이 갖는 원래적 의미다.

‘여론’이란 사회적 의제에 대한 사회 구성원들의 태도 또는 선호 의견을

말하는 것으로, 일상에서는 다양한 의견 중 다수의 의견을 지칭하기도 한

다. 문자 그대로 본다면 ‘여론이 집중’되었다는 것은 다수에 의해 사회적

합의가 형성되었다는 것으로도 이해되어 문제가 되지 않는다. ‘여론’과 관

련해 미디어 정책적으로 문제가 되는 경우는 특정 매체가 여론형성에 지

배적 영향력을 행사하는 경우다. 따라서 ‘여론집중도’라는 용어는 넓게 보

았을 때 ‘여론 지배력’ 또는 ‘미디어 집중도’, ‘미디어 다양성 정도’ 등의 용

어가 담고 있는 의미와 크게 다르지 않은 것으로 보인다. 여당 개정 법안

은 ‘여론집중도 조사’를 통해 각종 여론 형성기능을 할 수 있는 매체의 시

장 및 영향력의 정도를 측정하고자 하는 것이지 국민들의 여론이 어디에,

얼마나 집중되어 있는지 그 정도를 파악하고자 하는 것은 아닌 것으로 보

인다. 따라서 ‘여론집중도’라는 용어보다는 ‘미디어 집중도’, ‘미디어 다양

성 정도’가 보다 정확한 의미를 담는 용어라 할 수 있다.

이 보고서는 ‘미디어 집중도’라는 용어를 사용했다. 이는 앞서 설명했

듯이 “사회적 의제 설정과 여론형성에 미치는 영향력이 특정 소수 매체에

집중되는 정도”를 의미하는 용어다. 각 나라별로는 그 나라에서 ‘미디어

집중’의 의미를 담고 있는 ‘여론 지배력’, ‘미디어 다양성’, ‘의견 집중도’ 등

의 용어를 그대로 사용했다.

3. 보고서 구성

이 보고서는 4장으로 구성됐다. 서론에 해당하는 1장에 이어 2장에서는 미


국, 영국, 독일, 프랑스, 일본의 미디어 집중도 관련 법제와 적용 사례를 소개

하고 OECD(Organisation for Economic Co-operation and Development)

30개 회원국가의 신문, TV, 라디오 소유규제 그리고 교차소유 관련 법제

를 표로 정리해 이해를 도왔다.

각 나라 소개는 △미디어 시장 특성과 미디어 집중 규제 이념 △미디

어 집중 관련 법제 및 변화 흐름 △미디어 집중도 측정 기준과 산출 방식

△미디어 집중도 산정 기관 및 감독 기구 △미디어 집중도 적용 사례를

포함해 전개되도록 구성했다.

3장에서는 ‘한국의 미디어 집중도 조사 방안’을 제안했다. 미디어 집중

도 조사를 위한 기본 원칙과 조사 범위, 그리고 미디어 집중도 측정 방법

등을 검토했다.

4장은 2장에 실린 각국의 주요 내용을 요약, 정리한 장이다. 내용 요약

은 2009년 6월 15일 한국언론재단 주최로 열린 ‘미디어 집중도 조사 모델’

세미나의 발제자로 나선 이 보고서 필자들의 발제문으로 대신했다. 이 장

은 미국, 영국, 독일, 프랑스의 미디어 집중도 규제 철학과 미디어 집중도

조사 방식, 미디어 시장에의 적용 사례와 시사점을 간략히 소개했다.

Ⅱ. 세계 각국의 미디어 집중도 조사　　17

Ⅱ세계 각국의 미디어 집중도 조사

제Ⅱ장에서는 미국, 영국, 독일, 프랑스, 일본의 미디어 집중 관련 규제

철학과 미디어 시장의 특징, 미디어 집중도 측정 기준과 적용 사례, 미디

어 다양성을 유지하기 위한 제도적 장치 등을 소개했다. 그리고 OECD

(Organisation for Economic Co-operation and Development) 30개 회원

국가의 미디어 집중도 관련 법제 특징을 정리, 비교·분석해 보았다.


1 미국의 미디어 다양성 정책

조영신*

착시 현상이라는 것이 있다. 장 보르디야르의 말처럼, 사이드 미러 속의

차는 실제보다 가까이 있다. 실제보다 투영된 이미지가 과장되어 있거나

축소되어 있다는 말이다. 정책 연구 중에서 해외 사례 연구는 바로 이 착

시 현상이 두드러지는 영역이다. 정책이란 기본적으로 해당 정책이 만들

어지고 집행되는 물리적 공간과 정서적 교감이 일치하는 곳에서만 의미

가 있다. 이 때문에 특정 국가의 정책은 그 국가를 벗어나는 순간 당초 정

책의 목표나 기능이 의미를 상실할 가능성이 매우 높다. 정책을 이해하는

데 맥락이 그만큼 중요하다는 의미다.

그럼에도 해외 사례 연구를 기피할 수는 없다. 동일 조건이라는 가정

을 전제해 놓고 본다면, 특정 정책이 수립되거나 폐지될 경우 발생된 결

과들은, 이를 도입할 타국에서는 분명 참고자료로서의 의미를 지니고 있

기 때문이다. 탈맥락화된 정책을 있는 그대로 받아들이기 어렵다는 것을

알면서도 연구를 해야 한다는 점은 해외 사례 연구의 한계이자 딜레마인

셈이다.

이 글에서 다룰 미국의 여론 집중1) 관련 정책 역시 미국이란 나라에서

* SK경영경제연구소 정책연구팀 수석연구원

1


만 이해되고 설명될 수 있는 요소가 많다. 미국이란 사회가 가지는 물리

적·정서적 특성이 정책에도 고스란히 반영되어 있기 때문이다. 이런 맥

락에서는 FCC가 그동안 추진해 온 여론 집중도 정책 리스트가 중요한 것

이 아니라 특정 정책이 입안되고 집행되는 과정과 배경을 이해하는 것이

매우 중요하게 부각될 수밖에 없다. 단순히 ‘미국도 탈규제를 한다’는 사

실관계가 중요한 것이 아니라 ‘왜’ 탈규제를 택했는지에 대한 맥락 이해가

더 중요하다는 의미다.

이 글은 바로 이 점에 주목하고 있다. 미국의 여론 집중도 정책에 대한

기본적인 사실 관계는 이미 많은 연구에서 다루어졌다. 그러나 해당 정책

이 등장하게 된 배경에 대해서는 상대적으로 연구나 분석을 찾아보기 힘

들다. 이 때문에 이 글에서는 특정 시기에 특정 정책이 입안되고 추진된

배경에 보다 관심을 두고자 한다. 덧붙여서 FCC가 2003년 도입한 다양성

지수(Diversity Index)의 등장 배경과 측정 방식, 그리고 문제점에 대해서

도 살펴보고자 한다.

이를 위해서 이 글은 먼저 미국 미디어 산업과 FCC 규제 철학의 변화

를 조망해 보는 것으로 시작할 생각이다. 이어 미디어 규제 철학의 하부

인 여론집중 관련 법제의 변천 과정을 살펴본 뒤에, 다양성 지수가 등장

및 폐기되는 과정을 살펴보고, 그 함의를 찾아보고자 한다.

1) 엄밀하게 말하면 미국에서는 ‘여론 집중도 정책’이 존재하지 않는다. 굳이 들자면 FCC가

2002년 의견 집중도(Viewpoint Concentration)란 용어를 사용한 것이 가장 근접한 예이지

만, 여론과 의견의 차이는 분명히 존재한다. 따라서 미국에서는 여론 집중도 정책은 없지

만 다양성 정책은 있다고 하는 것이 보다 적합한 표현이다. 여론 집중도와 다양성은 서로

지향하는 방향성이 다르다. 다양성 정책은 다양성을 지향하고 있지만, 여론 집중도는 ‘집

중’을 지양하고 있기 때문이다. 다양성 정책은 다양성을 확보할 수 있는 정책에 초점을 두

고 있는 반면에, 여론 집중도는 여론이 집중되지 않을 정책에 초점을 둔다는 점에서 미묘

한 차이가 있다. 개정 신문법 개정안에서 ‘여론 집중도’란 용어를 사용하기 때문에 이 글에

서는 다양성 정책을 여론 집중도 정책의 맥락으로 풀어간다는 점을 미리 밝혀둔다.


시기별 매체 수 (단위: 개)

1970 1990 2006

TV방송국 875 1,465 1,754

　상업방송국 691 1,112 1,373

　비상업방송국 184 353 381

라디오방송국 6,751 10,770 13,793

　AM 4,269 4,978 4,751

　FM 2,083 4,357 6,252

　FM 교육용 399 1,435 2,790

일간신문 1,763 1,643 1,447

　조간 334 559 833

　석간 1,429 1,084 614

출처: GAO(2008)

1. 미국 미디어 산업 현황과 규제 철학의 변화

1) 미국 미디어 산업 개요

(1) 미디어 산업의 성장

1970년대 이래로 미디어 산업 내 개체 수 증가는 괄목할 만하다. 이른바

지역 방송국, 즉 라디오 방송국과 TV 방송국의 증가 때문이다.

에서 알 수 있듯이, 1970년 875개에 불과했던 지역방송국

(full-power television)의 숫자는 1990년도에 1,465개로 증가하더니,

2006년도에는 1,754개가 되었다. 라디오의 경우도 1970년에 6,751개였

던 것이 2006년도에는 1만 3,793개로 증가했다. 대략적으로 살펴보아도

30여 년 만에 100% 이상 숫자가 증가한 것을 알 수 있다.

또한 각 방송국에 프로그램을 공급하는 지상파 네트워크의 숫자도 증

가했다. 1970년대에는 ABC, CBS, NBC 이상 3개의 네트워크 방송사만 존

재했지만, 현재는 FOX(폭스)가 4대 메이저 지상파 네트워크 방송사로 안


유료 매체의 가입 가구 수 (단위: 백 만)

1975년 1985년 1995년 2006년

케이블 9.8 35.4 61.6 65.6

위성 0.0 0.0 2.2 29.1

계 9.8 35.4 63.8 94.7

출처: GAO(2008)

착했고, CW, 마이 네트워크 TV(My Network TV), ION 텔레비전 네트워

크 등 특정 지역군을 중심으로 한 중소형 네트워크 방송사들이 등장한 상

황이다.

에서 보다시피 MVPD(Multichannel Video Program Distributor)

의 증가세도 눈에 띈다. 1975년 1,000만에 불과했던 케이블 가입가구 수

가 2006년도에는 6,600만으로 증가했다. 1995년 위성방송 가입 가구 수

는 200만 정도였으나 2006년도에는 2,900만으로 성장했다. 유료 방송 미

디어 가입 가구의 수가 총 9,500만에 이른 것이다.

유료 방송 미디어의 성장은 채널 사업자의 성장으로 이어졌다. FCC

(2006)의 최근 자료를 보면, 케이블운영업자(SO)들은 평균 70개의 채널을

방송하고 있는 것으로 조사되었다. 최소 70개의 새로운 채널이 등장한 셈

이다. NCTA(National Cable & Telecommunications Association)에 등록

된 케이블 네트워크의 숫자 추이를 보더라도 1980년대 이전까지 대략 20

여 개 안팎에 불과했으나 현재는 500여 개의 케이블 네트워크들이 채널

을 제공하고 있다. NCTA는 전국 단위의 채널 사업자만을 대상으로 한 단

체라는 점을 감안한다면 실제로 미국 내에서 채널 사업자로 사업을 하고

있는 업체는 이보다 훨씬 늘어날 것이다.

은 케이블 네트워크 프로파일(Cable Network Profile) 내

에 기재된 채널 사업자를 분석한 것이다. 총 120여 개 케이블 채널 사업자


연도별 신규 채널 및 누적 채널 수 (단위: 개)

0

20

40

60

80

100

120

140

1976 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004

New Networks 총계

출처: Cable Television Advertising Bureau(2008)

만을 분석한 것이지만, 여기서도 채널 사업자가 지속적으로 증가하고 있

음을 보여주고 있다.

그러나 미디어 개체 수의 증가가 해당 미디어들이 고르게 성장했다는

것을 의미하는 것은 아니다. 새로운 미디어의 성장과 기존 미디어의 하락

은 여기에도 엄연히 적용되기 때문이다. 이는 각 미디어들의 광고 점유율

을 보면 알 수 있다.

에서 보다시피, 새로운 미디어가 등장할 때마다 기존 미

디어들의 광고 시장은 잠식되어 왔다. 전국 광고 시장의 패권을 쥐고 있

던 잡지는 TV의 등장과 함께 점유율이 급격히 하락하기 시작했고, 지역

광고 시장의 패권을 쥐고 있던 신문은 라디오의 등장과 함께 점차 점유율

이 하락했다. 그러나 TV 방송시장의 경우에는 조금 다른 모습을 보이고

있다. 케이블TV가 등장한 것은 1950년대 말부터지만, 실제로 광고 시장

을 본격적으로 잠식한 것은 1970년대 후반부터이기 때문이다(Parsons, &

Frieden, 1998). 앞서 잡지와 TV, 그리고 신문과 라디오의 경우에는 신규


미디어별 광고 시장 점유율 (단위: %)

0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

25.00%

30.00%

35.00%

40.00%

1948

1951

1954

1957

1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

2005

Newspapers Magazines Broadcast TV

Cable Radio

출처: Television Factbook 1962∼1980과 Television and Cable Factbook 1981∼2005 자료 재구성.

미디어의 등장이 곧바로 기존 미디어 광고 시장을 잠식했지만, 지상파TV

와 케이블TV 간에는 시차가 존재한다. 이는 FCC의 방송정책 때문에 케이

블TV가 일정기간 성장하지 못했기 때문이다(Crandall, & Furchtgott-Roth,

1996). 케이블TV가 지상파 방송의 재송신에서 벗어나 본격적으로 자기

만의 색깔을 드러낸 것은 1970년대 중반 HBO의 등장 때부터이다(Besen,

Kratternmaker, Metzger & Woodbury, 1984). HBO가 새로운 비즈니스

모델을 선보이고 방송시장에도 소위 말하는 틈새 시장(niche market)이

존재한다는 것을 증명한 때부터 본격적으로 케이블TV가 성장했다. 이 때

부터 지상파 방송 시장이 위축되기 시작한 것이다.

광고 점유율 변화 추이는 미디어 간 경쟁이 치열하게 일어나고 있음을

보여주는 반증이기도 하다. 1970년대 중반까지 방송시장은 3대 지상파

네트워크만의 시장이었다. 그러나 1970년대 중반부터 케이블TV가 본격

적으로 성장하기 시작함으로써 3대 지상파 네트워크만의 시장이 붕괴되

고, 새로운 경쟁구도가 형성되기 시작한 것이다.


(2) 미디어 소유 집중 현황

기업은 기본적으로 안정적인 수익을 지향하기 때문에 경쟁구도를 회피하

고자 한다. 흔히 경제학 교과서에서 언급하고 있듯이 독점 시장에서는 독

점지대가 형성되어 시장 가격 이상의 이윤을 확보할 수 있기 때문이다.

따라서 미디어의 숫자가 증가해서 경쟁이 치열하게 되면 자연스럽게 미

디어 내외 간에 합종연횡을 추진해서 경쟁구도를 재편하고자 하는 시도

가 끊임없이 일어난다. 에서 보여주듯이, 기업은 규제 등의

진입 장벽 때문에 일시적으로 집중도가 증가하기도 하고 낮아지기도 하

는 것처럼 보이지만, 장기적인 추세 상에서는 지속적으로 집중도가 높아

지는 것을 알 수 있다(Noam, 2006).

수익이 발생하는 미디어 산업에서 미디어 집중의 절대적인 단초는 정

책이다. 이 때문에 FCC는 미디어를 규제하기 시작한 순간부터 미디어 집

중에 대해 지속적으로 관심을 기울여왔다. 그러나 미디어 소유 문제가 본

격적으로 인구에 회자된 것은 1980년대 중반 이후부터라고 할 수 있다.

이전까지는 NBC, CBS, ABC 등이 소유할 수 있는 직영국의 숫자와 신문

과 방송의 교차 소유 등 소유규제가 상대적으로 엄격하게 적용되었기 때

문이다. 또한 설사 소유 문제가 쟁점화되더라도 어디까지나 단일 미디어

의 문제였다. 그러나 1980년대부터 도입된 탈규제 정책으로 인해서 미디

어 소유 문제가 사회적 쟁점으로 등장하기 시작했다.

1995년 월트 디즈니 컴퍼니(Walt Disney Company)가 ABC를 인수

하고, 2000년 비아컴(Viacom)의 CBS 인수, 그리고 NBC가 유니버설 픽

처스(Universal Pictures)를 소유한 비방디(Vivendi)의 미국 자산을 인수

할 수 있었던 것도 핀－신 룰(Fin-Syn Rule; Financial Interest and

Syndication Rule)이 폐지되었기 때문에 가능했다. 소위 말하는 복합 미

디어 기업이 등장하게 된 것이다.

여기에 미국 역사상 가장 강력한 탈규제 정책 중 하나로 평가받는


시장 진입에 따른 시장 집중도 변화 추이

집중

시간

출처: Noam(2006)

1996년 방송통신법(Telecommunications Act of 1996)이 제정되었다. 방

송통신법 제정 이후 가장 먼저 소유 집중 문제가 등장한 미디어 영역은 바

로 라디오였다. 사실상 라디오의 소유 제한이 폐지된 직후 클리어 채널

(Clear Channel)은 미국 전역에 위치한 1,000여 개 라디오 방송국을 인수

했고, 큐물러스 브로드캐스팅(Cumulus Broadcasting)과 시타델 커뮤니

케이션즈(Citadel Communications) 등도 각 지역마다 중소 라디오 방송

국을 인수해서 각 200여 개의 라디오 방송국을 소유하게 되었다.

균형을 유지하던 시장이 탈규제 정책으로 균형을 잃게 되자, 소유 문

제는 연쇄적으로 다른 미디어에도 발생하기 시작했다. 유료 방송 미디어

시장도 예외는 아니었다. 기본적으로 케이블 운영 사업자들은 지역에 기반

하고 있다. 만약 인근 지역으로 시장을 확대하게 될 경우 비용 면에서 매우

효율적이다. 이 때문에 전통적으로 케이블 시장은 특정 지역을 중심으로

클러스터(Regional/Local Cluster)를 형성하고 있었다(GAO, 2008). 타임

워너(Time Warner)가 동부를 중심으로 시장이 형성된 것도 이 때문이다.


소유규제가 완화되자, 대형 사업자를 중심으로 중소 규모의 SO를 인

수해서 규모를 키우기 시작했다. 최근 FCC의 자료에 의하면 미국 내에 대

략 118개의 클러스터가 있고, 이들 클러스터의 가입가구 수는 5,150만에

달한다. 앞서 전체 케이블 가입 가구의 숫자가 6,500만 정도라는 점을 감

안하면 클러스터가 전체 시장의 80% 정도를 장악한 셈이다. 이 중에서 컴

캐스트(Comcast)와 타임 워너 케이블(Time Warner Cable)이 각 2,680만

가입가구와 1,660만 가입가구를 가지고 있다. 클러스터 시장만을 놓고

보면, 이들 두 기업이 전체 클러스터 시장의 80%를 가지고 있고, 나머지

116개의 클러스터들이 810만 가입 가구를 확보하고 있는 셈이다. 단순

계산할 경우 두 대형 케이블 사업자를 제외한 1개 클러스터가 약 7만 명

정도의 가입가구를 보유하는 셈이다.

지상파 네트워크 방송사들이 핀－신 룰 때문에 수직적 결합을 하지 못

했었던 것에 비해서, 이에 대한 규제가 없었던 케이블 방송 사업자들은 케

이블 운영사업과 더불어 채널 사업도 동시에 하고 있었다. 예를 들어 타임

워너는 CNN과 TNT를, 디즈니는 ESPN을, NBC 유니버설은 USA 네트워

크를, 그리고 리버티 미디어(Liberty Media)는 디스커버리(Discovery)를

가지고 있다.2) 이외에도 상당한 숫자의 케이블 네트워크를 SO들이 가지

고 있어 수직적으로 통합되어 있는 상황이다. 지상파 네트워크에 비해서

케이블 시장의 집중이 보다 가속화된 것이다.

시장에서 지배력이 높은 기업들이 집중하게 되면, 그렇지 못한 미디어

TW Viacom Disney NBC Universal News Corp.

Cartoon Network

CNN Headline

TBS

TNT

BET

Commedy Channel

MTV

Nickelodeon

SPike

TV Land

VH1

ABC Family

Disney

ESPN

ESPN2

SOAPnet

Toon Disney

Bravo

CNBC

MSNBC

Sci Fi

USA

Fox News

Channel

FX

National

Geographic

2) 2004년 기준 5대 기업의 기본 채널 목록(Basic Channel Lineup)은 다음과 같다.


사업자들도 규모를 키우되 생존 가능성이 없는 사업은 접곤 한다. 2006년

에 맥클래치 컴퍼니(McClatchy Company)는 미국 내에서 가장 큰 신문

기업 중 하나인 나이트 리더(Knight Ridder)를 인수했고, 인수 직후 나이

트 리더가 소유하고 있던 신문 중 12개를 매각했다. 클리어 채널은 448개

의 라디오 방송국과 자사가 보유하고 있던 TV 방송국을 매각했다. 그리

고 2007년에는 뉴욕 타임스사가 TV방송국을 매각하고, 보유하고 있던 라

디오 방송국 중 1개 사를 매각했다. 위성 라디오 방송 사업자인 시리우스

(Sirius)와 XM은 합병을 단행했다(PEJ, 2006, 2007, 2008).

이처럼 미국 미디어 시장은 탈규제 정책 도입 후 이종 미디어 간 경쟁

이 치열해지고, 이 상황에서 서로의 몸집을 키우는 집중 현상이 지속적으

로 발생하고 있다.

(3) 취약 매체 현황

일반적으로 미국에서 취약 매체(Minority Media)는 소수 인종이나 여성

들이 소유하고 있는 미디어를 지칭한다. 이들이 소유한 미디어가 전체 미

디어 시장에서 어느 정도를 차지하고 있는지는 관련 자료가 희박해서 파

악하기 힘들다(GAO, 2008). 그러나 여전히 취약 매체의 상황이 좋지 못

하다는 점에는 의견이 일치하고 있다. 에서 보는 것처럼, 1970

년대부터 1990년대 말까지 전체 시장에서 차지하는 취약 미디어의 비중

은 3% 내외를 벗어나지 못하고 있다. 그리고 이런 현상은 2000년대에 와

서도 비슷한 양상이다.

프리 프레스(Free Press, 2006)의 보고에 따르면, 2006년도 현재 여성

및 소수 인종이 소유하고 있는 미디어는 전체 미디어 시장 중 각 3%와 5%

에 불과하다. 특히 1,349개의 TV 방송국 중에서 여성이 소유하고 있는 방

송국의 숫자는 67개에 불과하고, 소수 인종의 경우에는 44개 방송국만을

소유하고 있다. 또한 여성이 소유하고 있는 라디오 방송국의 숫자는 총


전체 시장 대비 취약 미디어 비율 (단위: 개)

연도전체 시장 취약 미디어

%TV 라디오 계 TV 라디오 계

1970 －－－－ 13 －－

1972 700 >7,000 >7,700 0


이 중에서 탈규제 정책으로 인한 미디어의 대형화 때문에 취약 매체가

성장하지 못한다는 주장에 대해서는 보다 면밀한 연구가 필요하다. 만약

탈규제 정책으로 인한 미디어의 대형화가 직접적인 이유라면 1970년대

부터 현재까지 취약매체의 비율이 3%로 일정하다는 것을 설명할 수 없기

때문이다. 또한 탈규제 정책의 반대급부로 취약 매체에 대한 FCC의 지원

이 어느 정도 성과를 거두고 있는 것으로 해석될 여지도 있다. 따라서 취

약 매체가 미국 전체 시장에서 차지하는 비중이 미약하긴 하지만, 이를

탈규제 정책의 결과로 해석하는 것은 무리일 수 있다는 판단이다.

2) 미국 미디어 규제 철학의 특성 개요

기본적으로 미국의 미디어 규제 철학은 1934년 방송법(Communications

Act of 1934)에서 밝히고 있듯이 PICON(Public Interest, Convenience

and Necessity) 즉 공익, 편리성 그리고 필수성의 원칙이다. 이 중에서도

가장 핵심적인 원칙으로 작용하는 것이 공익(Public Interest)이다. 편리

성과 필수성 원칙은 주로 지상파 방송국의 위치와 관련된 사항인 반면에

공익 원칙은 주파수의 배분, 프로그램 편성 그리고 미디어 기업의 소유

제한에 이르기까지 모든 영역에 걸쳐서 적용되기 때문이다.

추상적 개념의 공익이 무엇인지에 대한 논의에 대해서는 많은 논란이

있었지만, FCC는 공익을 경쟁성(Competition), 다양성(Diversity) 그리

고 지역성(Localism)으로 규정해서 사용하고 있다.4) 경쟁성과 지역성에

대해서는 논란이 적은 반면, 다양성의 개념에 대해서는 많은 이견이 있어

왔다. 특히 다양성은 사용되는 한정사에 따라서 그 의미가 달라지기 때문

에 적용하기에 많은 문제점을 가지고 있다. 예를 들어 소유의 다양성

4) FCC가 합병 심사 등에 적용하는 공익 기준 심사의 요건이 바로 이 세 가지 개념이다. 자세

한 내용은 조영신(2007) 참조.


(ownership diversity)은 경쟁성과 동일한 맥락을 가지고 있는 반면에 의

견 다양성(viewpoint diversity)이나 프로그램 다양성(program diversity)

등은 이와는 다른 의미를 지니고 있기 때문이다. 더구나 프로그램 다양성

은 방송사업자의 표현의 자유와 밀접한 관련을 맺고 있기 때문에 FCC가

주도적으로 나서서 이를 규제하기 어렵다는 한계가 있다.

이 문제를 해결하기 위한 수단으로 등장한 것이 바로 구조 규제 방식

이다.

(1) 구조 규제 중심의 미디어 규제 철학

일반적으로 산업조직론에서는 구조－행위－성과라는 선형 관계를 전제

하고 있다. 시장구조에 따라서 기업의 행위가 변화하고, 기업 행위의 변

화에 따라서 성과가 달라진다는 말이다. 여기서 시장 구조는 주로 경쟁정

도를 의미하고, 행위는 가격, 성과는 매출이나 영업이익 등의 계량화된

수치를 의미한다.

FCC 출범 초기에는 구조 규제보다는 직접적인 내용 규제를 선호한 편

이었다. 일단 방송 시장 내에 경쟁이라고 할 만한 사업자가 없었고, 초기

에 방송 사업자들이 자신의 이익을 목적으로 주파수를 남용한 사례가 적

지 않게 발생했기 때문이다. 예를 들어 종교인이 주파수를 할당 받은 후

종교적 목적으로만 사용한다거나, 방송에서 정제되지 않은 표현이나 남

을 비방하는 등의 행위를 하기도 했었다. 또한 매체의 영향력이 크다는

의미에서 선정성 등을 강력하게 규제했고, 실제로 주파수 재허가 시에 이

런 부분을 강조하기도 했었다(Barnouw, 1968). 이에 대해 방송사업자들

은 프로그램에 대한 엄격한 규제를 자신들이 가지고 있는 표현의 자유를

침해하는 것이라고 주장하면서 FCC의 결정에 반기를 들곤 했다.

그러나 1980년대 들면서 FCC 정책의 큰 틀이 구조 규제 쪽으로 선회

하기 시작한다. UHF의 보급 등으로 지역 시장 내에 경쟁이라고 할 만한


사업자들이 등장하기 시작했다. 비록 영세하긴 하지만, 3대 네트워크에

가입되지 않은 독립 방송국들이 증가하기 시작했고, 케이블 등 신규 미디

어가 등장한 시점이기도 하다(FCC, 1980a, 1980b). 따라서 내용 규제의

짐을 벗고 구조를 통제함으로써 내용의 문제까지도 해결할 수 있다는 시

각이 등장한 것이다.

파울러(Fowler, 1983, pp.6∼7)는 기존 방송사에서 어린이 프로그램

을 찾아볼 수 없는 것은 그다지 놀라운 일이 아니라고 하면서, 그 이유는

돈이 되지 않는다는 단순한 이유라고 주장했다. 내용 규제를 선호할 경우

에는 어린이용 프로그램을 강제 할당하는 등의 발상이 나와야 한다.5) 그

러나 파울러는 그런 식의 규제가 방송 산업의 성장을 담보하지 못할 뿐만

아니라 인위적인 개입을 통해 특정 프로그램을 방송하는 것은 합당하지

않은 것이라고 생각했다. 상업 방송 시스템에서 제공하지 못하는 것은 공

영방송 시스템이나 케이블 등에서 해결해 줄 수 있다고 판단했다. 실제

FCC의 탈규제 정책 이후에 어린이 프로그램이 네트워크 방송사에서 사라

진 반면(Waterman & Grant, 1987; Kerkman, Kunkel, Huston, Wright,

& Pinon, 1990), 케이블이나 다른 미디어 창구에서는 어린이 프로그램이

증가했다(Frazer, Cross, & Kadlec, 1986; Siemicki, Atkin, Greenberg, &

Baldwin, 1986)고 나와, 파울러의 예상대로 시장이 반응했다.

여기서 구조는 방송시장 전반을 의미한다. 그리고 경쟁이 도입되면 공

익이 증가한다고 보았다. 이 때문에 제4 네트워크 출범에 대해서도 호의

적이고, 이를 뒷받침해 주기 위해서 소유규제 등을 완화해 주기도 했다.

또한 지상파 네트워크 중심의 정책에서 케이블 등 유료 방송 미디어를 통

합적으로 관리하고자 했다.

특히 구조 중심의 규제가 분명히 드러나는 대목은 바로 소유규제 분야

5) 나중에 어린이 방송법이 제정되어 의무적으로 할당하기는 했다.


다. 다양성 정책의 최종 목표는 의견 다양성(viewpoint diversity)이다.

가급적이면 미디어를 통해서 다양한 의견이 진작될 수 있을 때 참된 의미

의 민주 시민이 양성될 수 있다고 믿었다. 그러나 다양한 의견을 담보할

수 있는 제도적 장치를 마련하기란 쉽지 않다. 이를 달성하기 위해서 간

접적으로 택한 방식이 바로 소유의 다양성이다. 미디어를 소유하는 입장

이 다양하면 자연스럽게 다양한 의견이 진작될 수 있다고 본 것이다. 그

래서 동일 지역 내에서 신문과 방송의 교차 소유를 금지하고, 라디오와

TV의 교차 소유를 금지하고, 복수의 TV 방송국을 소유하지 못하는 등의

방법을 취해 왔던 것이다. 즉 소유 구조를 규제함으로써 미디어 산업의

성과라고 할 수 있는 의견 다양성을 확보할 수 있다고 보았던 것이다.

(2) 지역주의

다른 공익 기준 가운데 지역주의는 상대적으로 덜 중요한 것으로 취급받

고 있다. 다양성이나 경쟁성에 대해서는 그 관계 등등이 심도 있게 논의

되고 있는 반면 지역주의에 관한 연구는 매우 제한적인 것도 이 때문이라

고 볼 수 있다. 더구나 1980년대를 지나면서 지역주의를 내세우면서 제정

되었던 ‘지역 확인 규정6)(Ascertainment rule)’이나 지역 방송국의 프로

그램 편성 시간을 규정했던 PTAR(Prime Time Access Rule) 등7)이 폐지

6) 지역 방송국이 매년 여론조사 등을 통해 지역민이 무엇을 원하는지를 파악해서 이를 프로

그램화할 것을 의무화한 내용이다. 1965년도에 주파수 재허가 심사기준으로 처음 등장한

확인 요건(Ascertainment Requirement) 규정은 1971년 법제화된다(27 F.C.C. 2d 650

(1971)). 이를 충족하기 위해 각 지역 방송국은 먼저 지역 사회에서 가장 긴급하게 다루어

야 할 문제가 무엇인지에 대해 지역 사회 지도자와 면담하고 여론조사를 실시해야 하며,

둘째, 이렇게 해서 확인된 쟁점 중에서 프로그램을 만드는 데 기초가 될 사안을 우선순위

별로 정한 뒤, 끝으로 이에 기초해서 지역 프로그램을 제작해야 한다. 이를 제대로 실행했

는지 여부가 방송국의 주파수 재허가 심사 기준 중 하나다. 이 규정은 1984년 폐지됐다(98

F.C.C.2d).

7) 이외에도 지역주의와 관련된 규정에는 프로그램 의무 비율(non-entertainment program-

ming 비율) 규정이나 지역 프로그램 편성 비율 규정 등을 들 수 있다. 이들 규정들 역시


되면서 사실상 지역주의를 표방하는 정책이 사라졌다고 평가받기도 한다.

그러나 미국 방송정책의 근간에는 여전히 지역주의가 중요한 철학으

로 남아 있다. 위에서 언급한 대로 구조 규제는 기본적으로 시장 구조에

대한 통제다. 여기서 중요한 것은 바로 구조의 전제가 되는 ‘시장’이다. 일

반적으로 시장이란 동일 상품이 거래되고 유통되는 공간을 의미한다. 그

러나 방송 특히 지상파 방송 시장은 주파수가 도달할 수 있는 물리적 공간

의 의미가 강하다. 송출 능력8)을 높여서 주파수 도달 범위를 높일 수는

있지만, 그럴 경우 산간 지역 등 물리적 장벽 때문에 주파수를 안정적으

로 수신할 수 없는 공간이 나타나게 된다. 이는 편리성과 필수성의 원칙

에 위배된다.9) 이 때문에 주파수가 도달할 수 있는 범위는 제한적일 수밖

에 없다. 따라서 주어진 상품이 거래되는 시장, 즉 주파수가 도달하는 시

장은 지역에 한정된다.

물리적으로 주파수를 사용하기 때문에 FCC의 방송정책은 지역이란

테두리를 벗어날 수 없게 된다. 이런 배경 때문에 사실상 FCC가 추진하고

있는 대부분의 방송 정책은 네트워크 방송사가 아니라 지역 방송국 중심

이다. 네트워크 방송사는 프로그램을 제작 또는 수급해서 자사와 가맹관

계를 맺고 있거나 직영하고 있는 방송국에 공급해 주는 역할뿐이다. 가맹

관계 때문에 어쩔 수 없다고 하더라도, 소위 선정적인 프로그램을 방송했

을 경우 규제 대상은 네트워크 방송사가 아니라 지역 방송국이다.10) 네트

1981년부터 1984년 사이에 순차적으로 폐지됐다.

8) 송출 능력에 따라서 그레이드(Grade) A와 그레이드 B로 나눈다. 그레이드 B가 송출 능력

이 높다.

9) FCC가 신규 주파수를 할당할 때 내세우는 기준 중 핵심적인 것이 바로 방송국의 위치다

(Main Studio Rule). 가급적 해당 시장의 중앙에 위치해서 시장 내 모든 사람들이 주파수

를 수신해야 하기 때문이다. 이에 대해서는 조영신(2006)과 Silverman & Tobenkin(2001)

참조.

10) FCC는 선정적인 프로그램에 대해서 벌금을 부과한다. 이때 벌금이 부과되는 대상은 CBS

등의 네트워크 방송사가 아니라 해당 프로그램을 방송한 지역 방송국이다. 이에 대한 자


워크 방송사는 주파수를 이용하지 않지만, 지역 방송국은 주파수를 이용

한다는 물리적 차이가 있기 때문이다. 소유 문제 역시 핵심은 지역 방송

국이다. 지역 방송국을 인수하거나 매각할 경우 주파수의 양도 문제를 판

단해 주어야 하기 때문이다.

반대로 네트워크의 진입과 퇴출에 대해서는 FCC가 직접적으로 관여

하지 않는다. 1950년대 두몽(DuMont)이 제4 네트워크를 표방하며 시장

에 진출했을 때도, 파라마운트 픽처스(Paramount Pictures)가 라스베가

스를 중심으로 제4 네트워크를 꿈꿀 때도, 그리고 지역을 중심으로 성장

하고 있는 마이 네트워크 TV와 같은 네트워크사의 진·출입에 대해서도

FCC가 어떠한 규제도 하지 않고 있다. 의무 재송신 등의 문제도 결국은

지역 방송국의 존립과 관련된 문제였다는 점도 FCC의 방송정책이 지역

중심이라는 것을 보여준다.

2. 미국의 미디어 집중 관련 법제

1940년대부터 현재까지 미국의 미디어 소유규제11)는 8번에 걸쳐서 수정

되었다. 에서 보다시피 1940년에 직영국의 숫자는 3개, FM 방

세한 설명은 현경보·조영신(2006) 참조.

11) 미국에서 미디어 소유 제한은 크게 지역 시장과 전국 시장으로 양분된다. 지역 시장에만

적용되는 미디어 소유규제는 복수허용 금지(Multiple ownership rule), 지역 라디오 소유

제한(Local radio ownership rule), 교차소유(Cross-ownership)를 들 수 있고, 전국 시장

에 대해서 전국 방송 소유제한(National TV Ownership Rule)과 복수 네트워크 소유 금지

(Dual Network Rule)를 들 수 있다. 국내에서 논의되고 있는 미디어 소유 제도가 지역 시

장이 아닌 전국 시장에 초점이 맞추어져 있기 때문에 이 글에서는 논의의 집중을 위해 전

국 방송 소유 제한에만 초점을 두고자 한다. 참고로 1950년대부터 1991년까지 지역에서

소유할 수 있는 AM, FM, TV 방송국의 숫자는 1-1-1개였으며, 교차 소유 등에 대해서는 별

도의 규정으로 규제하고 있다.


방송국 소유 제한 상한제 변화(전국시장)

연도 내용

1940 3 O & O*＋6 FM

1944 5 O & O*＋6 FM

1954 7 O & O*＋6 FM

1972 7-7-7 규정: 7 O & O*＋7 FM＋7 AM

1984 12-12-12 규정: 12 O & O*＋12 FM＋12 AM**

1985 전국 시청자 도달률 상한: 25%



*: O & O는 직영국(Owned & Operated)을 의미함

**: 12-12-12규정은 일몰제였음. 1996년 공식적으로 폐지됨.

출처: FCC(1984, 1985, 2003, 2006) 자료 재구성

송국의 숫자는 6개로 제한한 것에서 시작해서 1950년대 초반까지 세 차

례에 걸쳐서 소유 제한 규정이 수정되었고, 1972년 7-7-7 규정이 도입된

후 10여 년 동안 유지되었다는 것을 알 수 있다. 그런 뒤에 다시 1984년부

터 소유 제한 규정이 수정되기 시작해서 1985년 처음으로 전국 시청자 도

달률 상한 제도가 도입되었고, 1996년에는 12-12-12 규정이 폐지되고 전

국 시청자 도달 상한제도만 적용되고 있다는 것을 알 수 있다.

1) 1940년∼1972년

1940년부터 1972년까지 진행된 소유규제안을 보면 지상파 네트워크 방송

사가 전국적으로 소유할 수 있는 방송국의 숫자를 3개에서 5개로, 그리고

다시 7개로 늘린 것을 알 수 있다. 이런 소유규제 완화에 직접적인 영향을

미친 규정은 1941년 FCC가 발표한 체인방송규정(Chain Broadcasting

Rule)이다(47 C.F.R. Sec. 73.65.8(g)). 당시 방송시장은 NBC와 CBS가

사실상 과점을 형성하고 있었다. 이 중에서 NBC는 소위 레드 라인(Red


Line)과 블루 라인(Blue Line)을 가지고 있었고, 이러한 망 지배권을 바탕

으로 시장을 확장하고 있었다. 만약 FCC가 개입하지 않는다면 라디오 시

장은 NBC와 CBS의 경쟁구도가 유지될 것이 분명해 보였다. 이에 FCC가

꺼낸 카드가 ‘네트워크 방송사가 두 개의 망을 소유할 수 없다’는 체인방

송규제였다. 결국 두 개의 망을 소유하고 있던 NBC는 할 수 없이 자사의

망 중에서 상대적으로 열악한 블루 라인을 분리했고, 이 블루 라인이 ABC

로 발전했다.

그러나 망을 가지고 있다고 해서 바로 성장할 수 없는 것이 방송 산업

이다. 앞서 살펴본 것처럼 주파수를 사용하는 방송은 기본적으로 네트워

크사가 제공하는 프로그램을 수신해서 다시 주민들에게 송신해주는 방송

국이 있어야 한다. 그리고 자사의 프로그램을 송신해 주는 방송국의 숫자

가 많을수록 규모의 경제를 달성할 수 있어 경쟁력을 가질 수 있다. 즉 네

트워크 방송사의 성공 여부는 얼마나 많은 가맹국 또는 직영국(O & O:

Owned & Operated)을 확보할 수 있느냐에 달려 있다. 이미 시장에 안착

한 CBS와 NBC는 가맹국을 확보해 놓은 상황이지만, 신규 방송 사업자인

ABC는 가맹국을 확보해야만 생존할 수 있었다.

에서 볼 수 있듯이 마지막으로 네트워크 방송 산업에 진출

한 ABC의 가맹국 숫자는 1960년이 되는 시점에 와서도 16.9% 밖에 되지

않는다. 1949년 11개로 시작했던 ABC가 1960년에는 87개로 절대적인 숫

자는 늘었지만, 여전히 NBC와 CBS의 가맹국 숫자의 50% 정도에 머물고

있다. 시장 내에서 차지하는 비율로만 따지면 1949년 21.6%에서 1960년

16.9%로 오히려 감소했다. ‘규모의 경제’가 지배하는 시장 특성상 한번 규

모가 커진 쪽으로 쏠림 현상이 발생할 수밖에 없기 때문이다. 가맹국 또

는 직영국의 숫자가 많을수록 투자할 수 있는 비용이 증가할 수 있고, 동

일 비용을 투자했더라도 회수되는 수익 규모에 큰 차이가 발생하기 때문

이다. 가맹국 입장에서도 동일 조건이라면 ABC보다 규모가 큰 NBC와


네트워크 방송사별 가맹국 수

연도 NBC % CBS % ABC % 계

1949 25 49.0 15 29.4 11 21.6 100.0

1950 56 57.1 27 27.6 13 13.3 98.0

1951 63 58.9 30 28.0 14 13.1 100.0

1952 64 59.3 31 28.7 15 13.9 101.9

1953 71 56.3 33 26.2 24 19.0 101.5

1954 164 46.3 113 31.9 40 11.3 89.5

1955 189 46.0 139 33.8 46 11.2 91.0

1956 200 45.4 168 38.1 53 12.0 95.5

1957 205 43.5 180 38.2 60 12.7 94.4

1958 209 42.2 191 38.8 69 13.9 94.9

1959 213 41.8 193 37.8 79 15.5 95.1

1960 214 41.6 195 37.9 87 16.9 96.4

출처: FCC(1980b)

CBS를 선호할 수밖에 없다. 실제로 미국 내에서는 1950년대 두몽이 제4

네트워크를 목표로 출범했지만 3년 만에 시장에서 퇴출될 당시 확보한

가맹국 숫자는 26개에 불과했다(FCC, 1980a).

가맹국 확보가 용이하지 않은 상황에서 ABC가 선택할 수 있는 최선의

방책은 직영국을 늘리는 것이다. 1940년대 ABC가 소유하고 있던 직영국

의 숫자가 5개이고, 모든 직영국을 자체적으로 건설한 유일한 네트워크

방송사였다는 평가는 바로 이 때문이다(FCC, 1980a).

1946년 FCC는 8번째 라디오 방송국을 신청한 CBS의 제안서를 거절하

면서 사실상 특정 AM 방송사가 전국 단위로 소유할 수 있는 AM 방송국

의 숫자를 7개로 제한했다. 그러나 공식적으로 네트워크사가 소유할 수

있는 방송국의 숫자를 천명한 것은 아니었다.12) 오히려 1953년 FCC는

12) 주파수를 할당받기 위해서는 건설 허가서(Construction Permit)를 받아야 한다. FCC가

정한 규정에 따라서 방송국을 건설할 것인지 확답을 받고, 이를 충족시킬 경우에 다시 주


TV 네트워크 방송사가 소유할 수 있는 직영국의 숫자를 5개(VHF)로 제

한하는 규제안을 발표했다.

다시 1954년 FCC는 O & O의 숫자를 7개로 상향 조정하는 규제를 내

놓았다(43 FCC 2797, 1954). 일반적으로 소유할 수 있는 방송국의 숫자

를 상향할 경우 규모가 큰 네트워크 방송사들의 시장 지배력이 커지는 법

이다. 그러나 가맹국을 확보하지 못한 방송사 입장에서는 소유할 수 있는

방송국의 숫자가 늘어난다는 것은 최소한 생존의 조건이 되는 셈이다. 그

러나 여기서 주목할 대목은 소유할 수 있는 직영국의 숫자를 7개로 상향

하되, 이 중 VHF는 5개를 넘지 못한다는 점이다. 이미 5개의 직영국을 가

진 네트워크로서는 2개의 UHF 밖에 선택의 여지가 없게 된다. 그때까지

제대로 활용되지 못했던 UHF 주파수 대역을 활성화시키는 것이 공중의

이익에 부합된다는 판단을 한 것이다.

결국 네트워크사가 소유할 수 있는 방송국의 숫자를 늘려준 것은 신규

방송사업자가 시장 내에서 생존할 수 있도록 도와주어 궁극적으로 경쟁

을 통한 공익 증진에 목적이 있었던 셈이다.

2) 1984년∼1996년

1972년 7-7-7 규정이 정립된 이후 소유 제한 규정은 바뀌지 않은 채 유지

되었다. 그러나 FCC는 미국 시장 내에서 수십 년간 3개의 네트워크사만

이 존재하는지에 대한 의문을 가지기 시작했다. 1950∼60년대 ABC의 독

자적인 생존을 위해서 정책적 배려를 해주었던 FCC로서는 미디어 시장

의 확장에도 불구하고 여전히 3개의 네트워크 방송사가 시장을 지배하고

있는 것에 대해서 의문을 가진 것이다.

파수를 할당해 준다. 통상적으로 건설 허가서를 받았을 경우 대부분 주파수를 받게 된다.

자세한 내용은 조영신(2005) 참조.


결국 1980년 FCC는 제4 네트워크가 출현하지 못하는 이유를 분석하

기 시작했다. FCC는 수년간의 연구 끝에 3가지 결론에 도달한다(FCC,

1980a, 1980b). ① 신규 사업자의 경우 망이 없기 때문에 AT&T의 망을 이

용해야 하는데, 이 망 이용료가 지나치게 높게 책정되어 있어 사업성이 없

다는 점(부분 방송을 하거나 종일 방송을 하더라도 동일한 비용을 냄), ②

FCC가 케이블 시그널 수입을 금지(signal importation ban)하고 있고, 방

송의 가입자 모집 금지 규정(가입자 기반의 수익 모델 금지)이 있다는 점,

그리고 끝으로 ③ FCC의 주파수 할당 정책 때문13)이라고 밝히고 있다.

그러나 일군의 학자들은 경제적으로 현재의 방송시장구조 하에서는

제4 네트워크 출현이 힘들다고 진단했다(Thomas, & Litman, 1991;

Kimmel, 2000; Block, 1990). 이들이 주장한 주요 근거는 크게 두 가지였

다. 첫째, 방송국 소유상한 규제를 들 수 있다. 만약 소유규제 상한이 없었

다면 광고수입 이외에 주요 대도시 시장에서 O & O의 가치를 올려 제4 네

트워크를 이익이 되게 만들었을 것이라고 본 것이다. 그런데 FCC의 O & O

소유상한 규정은 그 수가 너무 적어서 규모의 경제가 발생하지 못하고, 이

때문에 제4 네트워크가 진입해서 시장에 안착하기 힘들다는 것이다.

둘째는 1962년에 발효된 FCC의 ‘방송국 3년 거래 제한 규칙(three-

year rule)’이다. 방송국을 소유할 경우 최소 3년 동안은 방송국을 매매할

수 없도록 한 규정이다. 인수/매각이 있을 경우 주파수 심사를 다시 해야

하는 FCC의 고충이 있을 수 있고, 방송국이 투자대상이 될 경우 안정적으

13) 1950∼60년대 FCC의 방송 정책의 핵심은 지역주의였다. 따라서 전파를 할당하면서 각각

의 커뮤니티가 적어도 하나 이상의 방송국을 가지도록 계획을 세우고 이에 맞추어 주파수

를 할당한다. 여기서 하나 이상의 의미가 적극적인 의미가 아니라 수동적인 의미로 사용

되었다는 점이다. 하나 이상의 방송국을 가진다는 의미는 해당 방송국에 프로그램을 제

공하는 네트워크 사업자의 숫자 역시 1개 사 이상만 되면 된다는 의미다. 따라서 FCC는

주파수를 적극적으로 신규 사업자에게 제공하려 들지 않았다. 결과적으로 정책 의도와

달리 인구가 많은 큰 도시에 생길 수 있는 방송국 수가 제한되게 되었다.


로 프로그램을 공급하기 어려울 수 있다는 우려 때문이지만, 이 규정으로

인해서 방송국에 대한 투자는 인색하게 된다. 결국 AT&T 라인이용비용

＋가맹사 보상＋다른 초기비용＋단기수익전무＋프로그램 구매비용＋

규제 장벽 등이 제4 네트워크 출현을 방해한 셈이다.

그렇다면 제4 네트워크의 출현을 위해서 규제당국인 FCC가 해 줄 수

있는 것은 무엇일까? 망비용이나 가맹사에 대한 보상 및 프로그램 구매

비용은 상당 부분 사업자의 몫이다. 따라서 FCC가 할 수 있는 것은 규제

장벽을 낮추는 것뿐이다.

1982년 FCC는 3년 거래 제한 규정(three-year anti-trafficking rule)을

폐지했다.14) 이로써 방송국을 언제든지 사고 팔 수 있는 기틀이 마련돼

방송국 그 자체가 투자 대상이 된 것이다. 이어서 1984년 기존의 7-7-7 규

정을 완화해서 12-12-12 규정이 등장하게 된다. 당시 FCC 의장이었던 파

울러15)(Mark Fowler: 1981. 5.∼1987. 4)는 유료 시장의 등장 등 미디어

환경이 변화했기 때문에 이에 걸맞게 소유규제 제한 역시 폐지되어야 한

다는 논리를 내세웠다. 또한 전국 방송 소유 제한을 폐지하더라도 공익적

가치를 저해하지 않는다고 판단했다. 그러나 단기간에 폐지할 경우 사회

적 무리가 따르기 때문에 단계적으로 완화할 것을 내세우면서 일몰제로

서 소위 12-12-12 규정을 내세웠다(100 F.C.C. 2d at 17, 55).

미디어 학자들은 12-12-12 규정이 제4 네트워크 출현에 결정적인 역할

을 했다고 평가하고 있다. 방송국 소유규제 완화로 인해 수평적 결합이

14) 1985년 ABC가 금융자본인 캐피털 시티스(Captital Cities)에 인수되고, 비미디어 기업이

었던 GE가 NBC를 인수했다. 그리고 1986년 로우스(Lowes)의 로렌스 티치(Laurence

Tisch)는 CBS의 경영권을 확보한다. 이 모든 거래는 지상파 방송의 경영 악화와 관련이

있긴 하지만, 3년 거래 제한 제도의 폐지도 결정적인 역할을 했다.

15) 핀－신 룰은 종국적으로 1995년에 폐지되지만 파울러 의장은 이를 1982년부터 폐지하려

고 시도했다. 그러나 메이저 스튜디오와 광고주들의 반대와 의회의 반대로 실패한다. 또

한 1985년 Fairness Doctrine의 폐지도 시도했으나 의회가 그러한 권한이 FCC에 있는지

모르겠다는 의견을 피력하면서 결국 실패했다.


촉진되고 신규 네트워크 방송사가 규모의 경제를 달성할 수 있는 기반이

조성되었기 때문이다. 실제로 폭스(FOX)는 당시 뉴욕, LA, 보스턴 등 절

대 인구가 많은 지역에 7개의 방송국을 이미 인수한 상태여서, 12-12-12

규정 채택으로 다시 5개의 방송국을 인수할 수 있는 여건이 조성된 것이

다. 이처럼 절대 인구가 많은 시장에서 12개의 방송국을 소유할 수 있게

된 폭스는 가맹국을 확보할 수 있는 최소한의 기반이 조성된 셈이다. 가

맹국 입장에서도 최소한의 기반을 갖춘 폭스를 눈여겨보게 된 것이다. 결

국 1986년 폭스는 약 86%의 전국적 커버리지를 확보한 상황에서 지상파

네트워크 방송 사업을 시작할 수 있게 되었다.16)

이어서 FCC(1984b)는 1985년 12-12-12 규정을 유지한 채 새로운 방식

인 시청자 도달률을 적용한다. 단일 네트워크 방송사업자가 직접 도달할

수 있는 시청자의 비율을 25%17)로 제한하는 전국 방송 시청자 도달률 상

한제를 도입한 것이다. 여기서 25%는 그다지 큰 의미가 없다. 12-12-12가

폐지되는 것을 전제로 해 사실상 당시 지상파 네트워크 방송사들의 시청

도달비율을 그대로 반영한 것이기 때문이다.

FCC(2000)는 시청자 도달률 상한제를 도입하게 된 이유로 크게 두 가

지를 내세웠다. 첫째는 미디어 기업들이 확장을 해 나가는 상황에서 소유

할 수 있는 직영국의 숫자만을 제한하는 것은 형평성에 어긋날 수 있다는

점이다. 즉 A사는 인구 밀도가 작은 지역의 방송국을 소유하고 있고, B사

는 인구 밀도가 높은 지역의 방송국을 소유하고 있다고 가정할 때 이를 단

순히 숫자만으로 평가하는 것은 문제가 있다는 지적이다. 둘째, 직영 방

송국의 숫자를 7개에서 12개로 늘릴 경우 특정 네트워크사가 인구 밀도

16) 당시 전국적 광고는 70%의 도달률을 기준으로 하고 있었기 때문에 전국 광고료 수임이

가능하다.

17) 전국 시청자 도달률은 Arbitron ADI 텔레비전 가구의 %로 측정한다고 밝히고 있다(FCC,

1985).


가 높은 지역만을 대상으로 방송국을 소유하면 시청자 도달률이 지나치

게 높을 수 있다는 점이다. 즉, 7개에서 12개로 완화하는 대신 직영국의

시청 도달률을 25%로 차단해서 지나친 집중을 견제하겠다는 것이다

(FCC, 1985).

이를 제대로 이해하기 위해서는 도달률 상한제가 도입된 시기가 바로

1985년이라는 점에 주목할 필요가 있다. 앞서 규제 철학에서 다루었듯이,

1980년대 초반 대부분의 지역주의를 달성할 수 있는 규제들을 폐지했다.

사실상 쓸 수 있는 카드가 하나도 없게 되었다. 이런 상황에서 네트워크

사가 보유할 수 있는 방송국의 숫자는 12개로 늘어났고, 이들은 수익을

가장 많이 올릴 수 있는 대도시에 집중하게 된다. 앞서 살펴본 대로 폭스

가 최초로 인수한 방송국들은 뉴욕, 보스턴, LA 등 10대 DMA 지역이다.

특정 지역에 몰려 있다는 말이다. 이럴 경우 네트워크 방송국의 프로그램

역시 특정 지역을 중심으로 제작될 수밖에 없게 된다. 지역주의를 뒷받침

해주었던 다양한 정책들이 폐지된 상황에서 특정 지역 중심의 프로그램

이 공급된다면 이는 지역주의를 근간으로 하는 규제 철학이 심각하게 저

해되는 일이다. 이 문제는 단순히 숫자를 제한하는 것으로는 해결할 수

없다는 입장이다. 비록 도달률 상한제가 모든 문제를 해결해 주지 못하긴

하지만 숫자로 제한할 때에 비해서는 상대적으로 여타 중소 규모 시장 진

출이 쉬울 수 있을 것이기 때문이다. 방송국 숫자 제한 완화의 충격을 완

충하기 위한 수단으로 상한제를 도입했던 것이다. 따라서 1985년 처음 도

달률 상한제가 등장했을 때는 사회적으로 큰 문제로 등장하지는 않았다.

상한제가 본격적으로 쟁점화된 것은 1996년이다. 1996년 의회는 방송

통신법을 제정하면서 네트워크 방송사가 도달할 수 있는 시청자의 비율

을 35%로 완화했다.18) 또한 그동안 유지되어 왔던 12-12-12 규정을 폐지

18) 전국 도달률 39%를 초과한 경우에는 2년 내에 이를 해소해야 한다(Goldfarb, 2006). 그렇

지 않을 경우 방송국의 주파수를 회수하거나 재허가를 하지 않는다.


했다. 1996년 이전까지는 소유규제와 관련된 규제방안은 FCC가 제안하

고, 이를 의회가 추인하는 방식이었다. 그러나 1996년 35% 도달률 상향

조정은 의회가 법으로 명문화하고, 이를 FCC가 준수하는 형식을 취하고

있다는 점에서 이전과 차이를 보인다. 보다 중요한 것은 의회가 35% 규정

의 폐지를 전제하고 있었다는 점이다. 1996년 방송통신법에서 의회는

FCC가 2년에 한번씩 방송 시장의 소유 집중 문제를 검토하고 만약 현재

의 소유규제가 불필요하다고 판단되면 폐지할 수 있다고 밝히고 있다. 이

는 1980년대 FCC가 소유규제를 완화하면서 장기적으로는 전국 방송 소

유 제한 제도가 폐지되어야 한다고 주장했던 것과 일맥상통한다.

이에 1998년 FCC는 미디어 소유규제안을 재검토한다. 이때 FCC는 아

직까지 35% 도달률 상한제가 도입된 지 2년밖에 되지 않았기 때문에 그

효과에 대해서 제대로 분석할 수 없었다면서 현 35% 상한제를 그대로 유

지하는 것이 낫다고 평가했다(FCC, 1998).

FCC가 입장을 바꾼 것은 2002년도였다.19) 당시 제3차 미디어 소유규

제안 검토 보고서에서 FCC는 현재의 상한제를 상향시켜도 무방하다는

입장을 보이면서 현 35%의 상한을 45%로 상향할 것을 제안한다(FCC

2002). 결과적으로 FCC의 주장은 엄청난 여론의 반대에 부딪혔고, 결국

의회는 FCC가 제안했던 45%를 39%로 낮추는 것으로 정리했다. 당시 폭

스 직영국의 도달률이 39%였고 CBS를 인수한 비아컴은 38%였다.

FCC는 도달률 상한이 공익을 저해하지 않기 때문이라고 밝히고 있지

만, 그보다 ‘도달률’ 상한은 지상파 네트워크 산업의 성장과 일정 정도 관

련성이 있다고 보는 것이 보다 타당하다. 지상파 네트워크 방송사의 비즈

니스 모델은 상대적으로 매우 단순하다. 네트워크 방송사가 프로그램을

제작/수급해서 가맹국 및 직영국에 제공하고 그 대가로 해당 방송국의 광

19) 2002년도부터 최근까지 미디어 소유 제한과 관련된 논의 변천 과정은 LLFCC(Sept 30,

2006) 참조.


고 시간 중 상당 부분을 받는다. 이를 전국 시장을 대상으로 하는 광고주

에게 판매해서 수익을 거두는 것이기 때문이다. 이때 가맹국에는 소위 보

상비(compensation fee)를 지불하는데 통상 매출액의 2∼3% 정도를 차

지한다. 그리고 가맹국은 네트워크에 제공하고 남은 광고시간을 지역 광

고주 등에게 판매해서 수익을 거둔다. 다양한 이종 매체들이 경쟁을 하는

상황에서 지상파 네트워크는 수익성 악화에 시달리고, 이 때문에 과거와

는 다른 수익 모델을 찾아야 하는 상황이 되었다. 역 보상비(reverse-com-

pensation fee)20)가 등장한 것도 이와 무관하지 않다. 이런 상황에서 지

상파 네트워크는 직영국의 숫자를 늘리기 시작했다(조영신, 2005). 직영

국을 소유할 경우, ① 방송국의 가치를 키워서 매각 시 차액을 얻을 수 있

고, ② 직영국을 통해 지역 광고 시장에 진출할 수 있다는 장점이 있다. 전

국 광고 시장이 포화된 상황에서 지역 광고 시장을 염두에 둔 포석이었던

셈이다. 결국 상한제 상향은 지상파 네트워크 방송사의 경영악화를 보전

해 주기 위한 조치였던 셈이다.

3. 다양성 지수의 등장과 소멸

2003년 6월 2일, FCC는 ｢미디어 소유규제에 대한 명령문｣(Report and Order on Media Ownership)에서 반독점 여부를 판단하는 데 주요 근거

로 사용되는 HHI(Herfindahl-Hirschmann Index)를 차용해서 소위 다양

성 지수를 창안해 낸다. 그리고 이 결과에 비추어 파격적일 정도로 소유

20) 1990년대 WB 네트워크가 방송국으로부터 프로그램을 제공하는 대가를 받으면서 처음

등장했다. 2001년도에 KNTV(산호세) 방송국이 NBC와 10년 가맹관계를 맺으면서 그 대

가로 총 3억 6,200만 달러를 제공하기로 한 것이 현재까지 기록된 최고의 역보상비이다

(Keans, 2001).

Ⅱ. 세계 각국의 미디어 집�

세계의 언론법제 미디어 집중도 조사download.kpf.or.kr/mediapds/ormuujoaelglkof.pdf ·...

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