지방자치단체의 저출산 대응 실태 및 과제: 임신 및 출산 지원 안건을...

지방자치단체의 저출산 대응 실태 및 과제: 임신 및 출산 지원 안건을 중심으로 | 71

1. 들어가며

저출산1)이 국가적 의제로 떠오르며 출산율 제고

를 위한 대책을 논의하기 시작한 지도 십여 년이

흘렀다. 정부는 2005년 「저출산·고령사회기본법」

을 제정하고 2006년부터 저출산·고령사회 기본계

1) 최근 한국 사회에서는 ‘저출산’이라는 용어가 저출산 문제의 책임을 여성에게 전가할 우려가 있다고 하여 이를 ‘저출생’이라는 용어로 대

체하자는 주장이 제기되고 있다. 그러나 이 글의 분석 대상인 국가 및 지방자치단체의 정책에서 현재 ‘저출산’ 용어가 사용되고 있으며,

임산부가 아이를 낳는 건수가 적다는 뜻의 ‘저출산’과 아이가 적게 태어난다는 뜻의 ‘저출생’은 엄밀하게 동의어로 보기 어려워 일괄적으

로 ‘저출생’ 용어를 사용할 경우 문맥상 부자연스럽거나 논리적으로 맞지 않는 문제가 있어 ‘저출산’ 용어로 통일하여 사용하였다.

지방자치단체의 저출산 대응 실태

및 과제: 임신 및 출산 지원

안건을 중심으로

Childbirth Policy Issues of Local Governments 이한나 │ 한국보건사회연구원 부연구위원

지방자치단체는 중앙정부의 정책이 포괄하지 못하는 지역 주민의 욕구에 대응하며, 정책 대상의 호응을

효과적으로 유도하는 역할을 한다. 이 글에서는 2016~2018년에 신설·변경 사회보장사업 협의지원단에 협

의 요청된 저출산 관련 안건을 살펴보고, 그중 임신 및 출산 지원 분야 안건의 구체적인 내용을 분석하여 지

방자치단체의 저출산 대책 현황과 과제를 파악하였다. 분석 결과, 저출산 안건에서는 (예비) 산모를 대상으

로 하여 임신과 출산을 직접적으로 지원하는 안건이 가장 많았다. 임신·출산 지원 정책에서는 산후 지원인

출산용품 지급, 산모·신생아 건강관리서비스, 출산장려금의 건수가 높았다. 특히 변경 안건의 경우 출산장

려금 확대 안건이 대다수를 차지하였다. 지방자치단체의 경쟁적인 출산장려금 지원의 부작용에 대한 우려가

높아지고 있는 상황에서 지방자치단체의 정책 기획 역량을 강화하기 위해서는 중앙정부의 적절한 지지와 지

원이 강화되어야 한다.

보건복지포럼 (2019. 11.)

72 | 이달의 초점

획을 통해 국가 차원의 저출산 대책을 수립, 시행

하고 있으나, 2018년 한국은 세계적으로 유례가 없

는 0.97명의 합계출산율을 기록해(통계청, 2019)

아이를 낳지 않는 국가의 지위를 굳히고 있다.

저출산은 결혼관 및 자녀관, 성역할관 등의 가

치관 변화와 경제적 환경 변화로 인한 소득 과 고

용의 불안정, 사교육비 등의 자녀 양육 비용 부담

증가 등으로 인한 복합적인 결과이기 때문에(송

유미, 이제상, 2011), 전 생애에 걸쳐 안정적 삶

의 기반을 구축하는 것이 저출산으로 인한 충격

을 완화하기 위한 궁극적인 지향점이 되어야 한

다(저출산·고령사회위원회, 보건복지부, 2019).

저출산 대책도 단순히 단기적인 출산율에 초점을

맞추는 것을 넘어서서 삶의 불안정성을 해소하는

것이 필요조건이며, 이를 위해서는 국가와 지방

자치단체의 정책적 상호 보완이 요구된다.

국가의 저출산 대책은 직접적 출산 장려부터

양육서비스 확충, 일·가정 양립, 아동·청소년 안

전 및 건전 육성 분야와 청년 교육 및 고용, 주거

대책까지를 아우르며 전국적 규모의 정책 수요에

대응한다. 반면 지방자치단체의 대책은 국가 정

책으로 충족하기 어려운, 지역의 특수성에 기반

한 개인과 가족의 욕구에 더욱 유연하게 대응하

도록 설계된다. 정책 수요자의 관점에서 개별 정

책 대상의 호응을 적극적으로 고려한 정책 설계

가 강조되는 현시점에서는 수요자의 욕구와 정책

만족도를 근거리에서 파악할 수 있는 지방자치단

체의 역할을 극대화하는 것이 중요하다(김종훈

외, 2018). 그러나 현재 지방자치단체에서 이 같은

역할을 효과적으로 수행하고 있는지에 대해서는

회의적인 견해가 많다. 지방자치단체의 저출산

대책은 출산율뿐 아니라 인구 유출을 방지하고

유입을 유도하는 이중적인 목적을 지니는데(박종

서, 김유경, 이지혜, 김한나, 박희숙, 2011), 근래

의 출산장려금 인상은 지방자치단체 간의 과도한

경쟁으로 인한 예산의 소모적 지출을 유발하며,

실제 수혜자의 해당 지방자치단체 거주라는 정책

효과로 이어지지 못한다는 비판을 받고 있다. 또

한 지역 특성을 반영하지 못하고 인근 지역의 정

책을 모방하거나 경쟁적으로 과시적인 정책을 추

진한다는 우려 또한 적지 않다(박종서 외, 2011).

이런 맥락에서 최근 지방자치단체의 저출산 대책

현황을 파악하여 실태와 쟁점을 짚어 보고, 이를

토대로 향후 과제를 도출할 필요성이 제기된다.

이에 따라 이 글에서는 먼저 국가 차원의 저출

산 대책을 제3차 저출산·고령사회 기본계획의

저출산 분야 추진 과제를 통해 파악하고, 최근 3년

간 지방자치단체에서 신설·변경 협의를 요청한

저출산 관련 안건을 추진 과제 영역으로 정리한

다.2) 그리고 비교적 범주가 명확한 임신·출산 지

2) 「사회보장기본법」 전면 개정(2013. 1. 27. 시행)에 따라 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장이 사회보장제도를 신설하거나

변경하는 경우 보건복지부 장관과 사전에 협의 과정을 거치도록 의무화하였다. 이 제도의 목적은 사회보장급여나 서비스의 중복,

편중, 누락 등을 방지하여 사회보장사업의 효과성을 높이고 복지 사각지대를 해소하는 등 국가와 지자체의 합리적인 역할 분담을

도모하는 것으로(보건복지부, 2019), 협의·조정을 하지 않거나 협의·조정의 결과를 준수하지 않은 지방자치단체의 사회보장제도

신설·변경에 대해서는 지방교부세 감액 또는 환수라는 제재가 가해진다(정홍원 외, 2016).


원 중심의 (예비) 산모 지원 정책을 바탕으로 상세

한 지원 내용을 분석하여 지방자치단체의 정책 현

황을 진단하고 향후 과제를 제시하고자 한다.

2. 제3차 저출산·고령사회 기본계획

국가 차원의 저출산 대책 기본 방향은 저출산․

고령사회 기본계획(기본계획)을 통해 설정된다.

2005년 9월에 제정된 「저출산·고령사회기본법」

에서 보건복지부 장관이 5년마다 기본계획을 작

성하도록 한 조항에 따라 2005년 제1차 기본계

획(2006~2010), 2010년 제2차 기본계획(2011~

2015)이 수립되었다. 2015년에 발표한 제3차

기본계획(2016~2020)은 “포용 국가로의 정책

패러다임 전환을 구체화”(저출산·고령사회위원

회, 보건복지부, 2019)하기 위해 2019년 2월에

수정 계획을 발표하여 추진하고 있다. 기본계획

은 크게 저출산 분야와 고령사회 분야의 추진 과

제로 구성되는데, 저출산 분야의 추진 과제는 임

신과 출산에 대한 지원을 넘어 사회 전반의 정책

분야에 퍼져 있다. 제3차 기본계획에서는 거시적

이고 구조적인 변화를 시도하며 결혼과 출산의

가장 큰 걸림돌인 일자리와 주거 문제 해소를 위

해 정책 영역을 청년 고용과 주거 대책으로까지

표 1. 제3차 저출산·고령사회 기본계획 저출산 분야 주요 추진 과제

영역 주요 추진 과제

[비용]

출산·양육비 부담 최소화

• 의료비 경감: 1세 미만 아동 의료비 지원 확대, 임신·출산 의료비 경감 등

• 안전한 출산: 고위험 임산부 의료비 지원 확대, 난임 지원 확대 등

• 건강관리: 산모·신생아 건강관리서비스 지원 대상 확대 등

• 아동수당 지급

• 다자녀 지원 확대

• 출산휴가급여 사각지대 해소: 고용보험 미적용 취업 여성 대상 출산지원금 지급

• 출산 친화적 국민연금 및 세제 개편: 국민연금 출산크레디트 지원 확대

[시간]

근로시간 및 일·생활 균형

정책

• 생애주기별 근로시간 단축: 임신·출산기 및 육아 돌봄 근로시간 단축

• 남성 육아 참여 확대: 남성 육아휴직·출산휴가 사용 확산

• 일·생활 균형 환경 조성: 일·생활 균형 집중 지원 위한 재원 확충, 다양한 근무 형태 활성화

• 육아휴직 개편: 육아휴직급여 인상 및 초기 집중 지원, 육아휴직 기간 중 건강보험 최저보험료 부과

[돌봄]

육아 인프라

지원 정책

• 보육 공공성 강화: 국공립 어린이집 확충, 종일보육 내실화, 보육 품질 향상 등

• 유치원 공공성 강화: 국공립 유치원 학습 신증설, 유치원 관리·감독 강화 등

• 온종일 돌봄: 초등학생 온종일 돌봄 체계 안정적으로 정착

• 가정 내 돌봄 지원: 아이돌봄서비스 확충 및 내실화

• 지역 협력 체계 구축: 지역 단위 양육·돌봄 종합 플랫폼 구축

• 아동이 안전한 환경: 국가 중심 아동 보호 체계 개편, 아동 안전교육 강화

[문화]

다양한 형태의 가족 지원

• 모든 아동이 차별 없이 보호받을 수 있는 여건 마련: 「건강가정기본법」 개정, 한부모가족 지원 강화 등

• 포용적이고 평등한 가족문화 조성: 아동친화도시 모델 전국 확산, 가족평등지수 개발 등

[기반] 2040세대

안정적 삶의 기반 조성

• 청년 일자리 안전망 강화: 고용보험 사각지대 해소, 한국형 실업부조 도입 등

• 성평등 노동 환경 마련: 임금 격차 개선, 채용 공정성 강화 등

• 주거: 청년주택 공급 확대, 임차 가구 주거비 지원 강화, 신혼부부 맞춤형 임대·분양주택 공급 확대 등

• 교육 혁신: 저소득층 교육 기회 보장 강화, 기본 교육 집중 지원 등

자료: 저출산·고령사회위원회, 보건복지부. (2019). 제3차(2016~2020) 저출산·고령사회 기본계획(수정) 재구성.

보건복지포럼 (2019. 11.)


확장하여, 크게 비용, 시간, 돌봄, 문화, 기반 5개

영역의 저출산 과제를 제시하였다. 제3차 기본계

획의 저출산 관련 주요 추진 과제를 살펴보면

<표 1>과 같다.

제3차 기본계획의 저출산 분야 추진 과제는

일반적으로 사회경제적 지원, 임신 및 출산 지원,

육아 인프라 지원, 일·가정 양립 지원으로 구분

해 오던 저출산 대책(최분희, 이창원, 2017; 정

성호, 2012; 김일옥, 왕희정, 정구철, 최소영,

2011; 이삼식, 최효진, 정혜은, 2010)의 범위를

넘어서고 있다. 이와 같은 확장은 “지역사회 정

책의 패러다임을 출산 장려에서 삶의 기반을 확

충하는 ‘삶의 질 패러다임’으로 전환”하고자 하

는 정책 취지를 반영한 것이다(저출산·고령사회

위원회, 보건복지부, 2019). 이는 중앙정부뿐 아

니라 지방자치단체에도 적용된다고 볼 수 있으

며, 지방자치단체의 저출산 대책 현황을 거시적

관점에서 파악하기 위해서는 제3차 기본계획의

영역에 해당하는 안건을 살펴볼 필요가 있다.

3. 저출산 분야 신설·변경 안건 현황

최근의 중앙 및 지방자치단체의 저출산 대응

책 현황을 파악하기 위해 2016년부터 2018년까

지 신설·변경 사회보장제도 협의지원단에 접수

된 안건을 분석하였다. 분석 대상은 접수 안건 중

제3차 기본계획의 저출산 분야 추진 과제 영역을

포괄하는 안건, 즉 사업 대상이 (예비) 산모, 영유

아, 아동·청소년, 여성·가족, 청장년인 안건을 추

출한 뒤 내용상 저출산과의 관련성이 현저히 낮

은 안건(예: 고령자 재취업 지원)은 제외하고 분

석하였다.

가. 사업 대상별 현황

저출산 대책에 해당하는 협의 안건을 사업 대

상별로 구분하여 건수를 살펴본 뒤 전체 협의 안

건에서 차지하는 비율을 살펴보았다. 2016년 협

의 요청된 1071건 중 저출산 관련 안건은 404건

으로 전체의 37.7%를 차지하였으며, 2017년에

는 1230건 중 46.2%인 568건으로 나타났다.

2018년에는 전체 1160건 중 797건(68.7%)을

차지하여 비율이 큰 폭으로 높아졌는데, 이는

2018년 행정안전부에서 만 18~39세 청년을 대

상으로 지원하는 지역 주도형 일자리 사업 안건

164건이 일시에 접수된 결과가 반영된 것이다.

저출산 대책 중 가장 높은 비율을 차지하는 것은

(예비) 산모를 대상으로 한 안건으로, 전체 안건

중 2016년 15.7%, 2017년 18.7%를 차지하였

다. 2018년에는 청장년을 대상으로 한 사업이

전체 안건의 23.7%로 가장 많았으나, 전술한 지

역 주도형 일자리 사업 일시 접수라는 특수한 상

황을 감안하면, (예비) 산모를 대상으로 한 안건

의 비율이 여전히 가장 높은 것으로 볼 수 있다.

전체 기간 동안 영유아 대상 안건은 46건(4.3%)

에서 89건(7.7%)으로, 아동·청소년 대상 안건은

90건(8.4%)에서 196건(16.9%)으로 증가하여

지원 대상이 대폭 확장되고 있음을 알 수 있었다.

반면, 여성·가족을 대상으로 하는 안건은 소폭

감소한 것으로 나타났다.


나. 사업 목적별 현황

다음으로는, 저출산 분야 각 항목의 중요도를

파악하기 위해 저출산 안건 대비 비율을 살펴보

았다. 2018년을 제외하면 출산 지원이 2016년

39.4%, 2017년 40.0%로 저출산 안건 중에서

가장 높은 비율을 차지하고 있는 것을 알 수 있

다. 2018년은 지역 주도형 청년 일자리 사업 안

건 접수로 고용·실업이 25.6%로 가장 비율이 높

았으며, 출산 지원은 25.1%를 차지하였다. 교육

(2016년 21.0%, 2017년 17.3%, 2018년 20.9%),

보육(2016년 9.4%, 2017년 14.4%, 2018년

10.1%) 안건은 차순위를 차지하였다. 이 외에 보

건의료, 소득·빈곤, 주거에너지 지원도 저출산

대책 안건에 포함되었다.

사업 목적은 지원 대상에 대응하는 성격이 강

해 완전히 일치하는 것은 아니지만 출산은 (예비)

산모, 보육은 영유아, 교육은 아동·청소년, 고용·

실업은 청장년을 주 대상으로 하였다. 즉, 2017~

2018년의 신설·변경 저출산 대책에서는 (예비)

산모를 대상으로 한 임신·출산 지원 사업 건수가

가장 많은 것으로 해석할 수 있다.

표 2. 저출산 안건 지원 대상별 현황

(단위: 건/%)

연도 전체 안건 소계 (예비) 산모 영유아 아동·청소년 청장년 여성·가족

2016년 1,071404 168 46 90 19 81

37.7 15.7 4.3 8.4 1.8 7.6

2017년 1,230568 230 84 140 57 57

46.2 18.7 6.8 11.4 4.6 4.6

2018년 1,160797 198 89 196 275 39

68.7 17.1 7.7 16.9 23.7 3.4

자료: 사회보장위원회. (2019). 2016-2018년 신설·변경 협의 목록. 원자료를 이용해 분석함.

표 3. 저출산 안건 사업 목적별 현황

(단위: 건/%)

연도 계 출산 보육 교육 보건·의료 소득·빈곤 고용·실업 주거에너지 기타

2016년 404159 38 85 27 9 18 9 59

39.4 9.4 21.0 6.7 2.2 4.5 2.2 14.6

2017년 568227 82 98 35 29 39 16 42

40.0 14.4 17.3 6.2 5.1 6.9 2.8 7.4

2018년 797200 80 166 34 44 204 41 28

25.1 10.1 20.9 4.3 5.5 25.6 5.2 3.5


보건복지포럼 (2019. 11.)


다. 협의 주체별 현황

저출산 관련 안건을 협의 요청 주체별로 구분

하여 살펴보았다. 중앙부처의 협의 안건은 전체

기간에서 3% 미만으로 대부분의 협의 안건은 지

방자치단체에서 제출되었다. 지방자치단체에서

제출한 안건은 2016년 393건, 2017년 555건,

2018년 775건으로 지속적으로 증가하는 추세를

보여 지방자치단체의 저출산에 대한 정책적 노력

이 확충되고 있음을 알 수 있었다. 단위별로는 광

역 지방자치단체(교육청 포함)가 2016년 19.6%,

2017년 25.7%, 2018년 24.4%를 차지하였다.

이를 다시 광역시․도와 시·군·구별로 구분한 결

과는 <표 4>와 같다.

라. 유형별 현황

안건을 신설·변경 유형별로 살펴보면, 전체 기

간에서 신설 안건 수가 많고, 그 비율도 점차 높

아지는 것을 확인할 수 있었다. 특히 2018년에

는 지역 주도형 청년 일자리 사업으로 인해 신설

안건의 비율이 대폭 높아졌다.

표 4. 저출산 안건 협의 주체별 현황

(단위: 건/%)

연도 계 중앙

지방자치단체

광역 기초

소계 특별/광역/특별자치시 도/특별자치도 소계 시 군 구

2016년 40411 79 49 30 314 136 113 65

2.7 19.6 12.1 7.4 77.7 33.7 28.0 16.1

2017년 56813 146 72 74 409 189 158 62

2.3 25.7 12.7 13.0 72.0 33.3 27.8 10.9

2018년 79722 194 78 116 581 276 196 109

2.8 24.3 9.8 14.6 72.9 34.6 24.6 13.7


표 5. (예비) 산모 지원 안건 유형별 현황

(단위: 건/%)

연도 안건 수 신설 변경

2016년 404247 157

61.1 38.9

2017년 568361 207

63.6 36.4

2018년 797604 193

75.9 24.2



4. 임신·출산 지원 안건 현황

다음으로 저출산 대책의 추이를 상세하게 파

악하기 위해 안건 수가 가장 많은 (예비) 산모 대

상 임신·출산 지원 안건 내용을 구체적으로 살펴

보았다. 저출산 분야에 해당하는 전체 안건 내용

을 분류하는 것은 자의적 판단에 의존할 가능성

이 높기 때문에, 사업 성격을 비교적 분명하게 한

정할 수 있는 대상을 선택하였으며, 협의 주체도

지방자치단체로 제한하였다. 해당 사업은 임신

및 출산의 전 과정에 필요한 서비스를 지원하고

경제적 부담을 경감하는 것으로, 안건의 검토 결

과와 사업 건수를 확인하였다. 분석 대상이 된 지

방자치단체의 임신 및 출산 지원 안건은 2016년

167건, 2017년 228건, 2018년 191건이었다.

각 해에 신설·변경 협의를 요청한 지방자치단체

수는 2016년 98개, 2017년 139개, 2018년

123개로 협의를 요청한 지방자치단체당 평균 요청

건수는 2016년 1.70건, 2017년 1.64건, 2018년

1.55건이었다. 2016~18년 기간 동안 임신·출산

지원 안건의 신설·변경 협의를 요청하지 않은 지

방자치단체는 50개인 것으로 나타났다.

가. 검토 결과별 현황

검토 결과 유형은 2018년 운용 지침 개정에

따라 변화가 있었다. 2017년 이전에는 협의 검

토 결과 수정 권고 내용이 없거나, 협의 요청 주

체가 수정 권고 내용에 동의하여 협의가 성립되

는 ‘동의’, 협의 요청 주체가 안건을 수정·보완하

여 추가 협의를 실시하는 ‘변경 보완’, 협의 요청

된 안건이 협의 기준에 부합하지 않아 신설 또는

변경에 동의하지 않는 ‘부동의’로 구분하였으나

(보건복지부, 2017), 2018년 이후에는 수정 권

고 사항이 없거나 협의 주체가 수정 권고 내용에

동의하는 ‘협의 완료’, 협의 기준에 부합하지 않

거나 수정 보완이 필요해 추가 협의를 진행하는

‘재협의’로 구분하게 되었다(보건복지부, 2019).

‘반려’는 협의 요청 안건이 협의 대상에 해당되지

않는 경우이며, ‘철회’는 협의 요청 주체가 협의

요청을 철회하는 것을 의미한다.

2016년에는 전체 안건 중 68.3%에 해당하는

114건이, 2017년에는 77.2%에 해당하는 176건

이 ‘동의’로 처리되었으며, 2018년에는 90.6%가

‘협의 완료’로 처리되어 3분의 2 이상의 안건은

협의 요청 내용대로 처리되거나, 수정 권고 내용이

수용되어 신설 또는 변경되었다. 2016년 15.6%,

2017년 12.7%, 2018년 4.7%의 안건이 ‘변경

보완 후 동의’ 또는 ‘재협의 후 협의 완료’ 처리되

어 추가 협의 과정을 거쳤음을 알 수 있었다. 매

해 2% 남짓한 안건은 협의 안건에 해당하지 않

아 반려되었고, 일부 안건은 협의 요청 주체가 자

진하여 철회하였다. 해당 기간 동안 동의(협의 완

료) 안건의 비율이 높아지는 경향을 확인할 수

있다.

보건복지포럼 (2019. 11.)


나. 사업 내용별 현황

협의 목록에서 구체적인 내용을 확인할 수 없

는 철회, 반려를 제외한 동의(협의 완료), 변경 보

완 후 동의(재협의 후 완료), 부동의 안건을 신설

과 변경으로 구분하여 주요 내용을 살펴보았다.

임신 및 출산 지원 사업은 크게 임신 전 지원, 산

전(임신 중) 지원, 산후 지원 사업으로 구분하였

는데, 임신 지원과 직접적인 연관은 없으나 신혼

부부를 대상으로 하는 사업은 임신 전 사업으로

분류하였으며, 두 시기 이상(가임기 여성 및 초기

임신부, 임신 및 출산 가정 등)을 대상으로 하는

안건은 기타로 분류하였다.

1) 신설 안건

먼저, 신설 안건의 내용별 현황은 <표 7>과 같

다. 철회, 반려 안건을 제외한 지방자치단체 신설

안건 수는 2016년 77건, 2017년 118건, 2018

년 108건으로 나타났다. 시기별 안건은 산후 지

원 안건이 전체 안건의 절반 이상을 차지하고

(2016년 64.9%, 2017년 62.7%, 2018년 77.8%),

2016~2017년에는 임신 전 지원 비율이(2016년

16.8%, 2017년 17.8%), 2018년에는 산전(임신

중) 지원 비율이(2018년 10.2%) 조금 더 높은

것으로 나타났다.

구체적인 내용을 살펴보면, 임신 전 지원은 주

로 난임 부부에 대한 지원으로 난임시술비용이나

한방난임치료 지원 안건이 해마다 협의 요청되었

다. 관내에서 난임시술을 받기 어려워 장거리를

이동해야 하는 경우, 교통비를 포함하여 지원하

는 안건도 이에 해당되는 것으로 구분하였다. 산

전(임신 중) 지원은 연도에 따라 차이가 있었으

나, 태아 기형성 검사를 포함하는 검사 및 진찰비

용에 대한 지원 건수가 가장 많았다. 검사 또는

진찰 목적의 교통비를 지원하는 경우도 검사비용

지원 안건으로 구분하였으며, 목적을 제한하지

않고 일반 교통비를 지원하는 경우에는 교통비

지원으로 구분하였다. 임신부에게 영양제를 지원

하는 사업도 꾸준히 협의 안건으로 제출되었으

며, 2018년 이후에는 임신축하금 명목으로 현금

표 6. 임신·출산 지원 안건 검토 결과별 현황

(단위: 건/%)

연도 안건 수 동의/협의 완료 부동의변경 보완 후 동의/

재협의 후 완료반려 철회

2016년 167114 14 26 4 9

68.3 8.4 15.6 2.4 5.4

2017년 228176 12 29 5 6

77.2 5.3 12.7 2.2 2.6

2018년 191173 - 9 5 4

90.6 - 4.7 2.6 2.1



을 지원하는 안건도 협의 요청되었다.

산후 지원 안건에서는 산모·신생아 건강관리

서비스, 출산용품, 출산장려금, 산후조리 또는 건

강관리비용 지원 등 네 가지 사업의 건수가 많았

다. 그중 안건 수가 가장 많은 산모·신생아 건강

관리서비스는 중앙정부에서 정한 산모·신생아

건강관리서비스의 예외 지원 대상을 확대하거나

본인부담금을 지방자치단체에서 지원하는 사업

이 대부분을 차지하였다. 마더박스로도 불리는

출산용품은 수유쿠션, 체온계 등 5만~30만 원

상당의 물품을 현물로 지급하는 사업이 대부분인

데, 지역에 따라 유축기 등의 특정 품목으로 한정

하거나 기저귀 교환권 등의 상품권으로 지원하는

경우도 있었다. 출산장려금은 출산지원금, 출산

축하금 등의 명칭으로 출생 순서별로 차등을 두

어 일시불로 지급하는 안건으로 신설하는 경우가

대부분이었으나, 사업명이 ‘출산 장려를 위한 양

육비’이거나 출산 시점에서 최소 1년이 경과한

‘돌 축하금’을 지급하는 등 양육비 지원과의 경계

가 모호한 안건도 있었다. 산후조리 또는 산모 건

강관리비용은 2016~17년에는 ‘산후조리비용

지원’ 명목으로 민간 산후조리원 이용료를 지원

표 7. 임신·출산 지원 신설 안건 지원 내용별 현황

(단위: 건/%)

구분 지원 내용 2016년 2017년 2018년

임신 전

검사비 지원 - 6 1

난임부부 시술비 지원(교통비 포함) 6 3 4

난임부부 한방치료 지원 5 8 2

기타 2 4 3

소계13

(16.8)

21

(17.8)

10

(9.3)

산전

(임신 중)

검사·진찰비용(교통비 포함) 8 11 -

교통비 지원(목적 불특정) - 2 3

영양제 및 영양관리 지원 2 3 1

임신지원금 - - 3

기타 1 4 4

소계11

(14.3)

20

(16.9)

11

(10.2)

산후

출산용품 지급 및 대여(상품권 포함) 17 19 15

출산장려금 8 9 10

산모·신생아 건강관리서비스 10 28 40

민간보험 가입 지원 5 2 1

산모 한약 지원 3 2 1

산후조리 또는 건강관리비용 3 10 14

기타 4 4 3

소계50

(64.9)

74

(62.7)

84

(77.8)

기타3

(3.9)

3

(2.5)

3

(2.8)

계 77 118 108


보건복지포럼 (2019. 11.)


하는 내용의 안건이 다수였으나, 2018년 이후에

는 ‘산후조리비’ 또는 ‘건강관리비’ 명목으로 현

금을 지급하여 사실상 출산장려금과의 구분이 선

명하지 않은 사업이 다수 제출되었다.

2) 변경 안건

동일한 기준으로 분석한 변경 안건은 2016년

78건, 2017년 100건, 2018년 79건이었다. 변

경 안건과 신설 안건의 차이는 출산장려금 비율

에서 나타났다. 산후 지원 안건의 비율이 신설 안

건보다 높았으며, 그중에서도 출산장려금 변경에

관한 안건의 비율이 뚜렷하게 높게 나타났다. 내

용은 셋째 아이 이상에게만 지급하던 지원금을

둘째 아이 또는 첫째 아이로 확대하거나 지원 금

액을 상향 조정하는 안건이 대부분이었다. 신설

안건과 마찬가지로 산모·신생아 건강관리서비

스, 출산용품 지원이 비교적 건수가 많은 안건으

로 나타났으나, 기타 사업은 신설 안건에 비해 건

수가 적었다.

표 8. 임신·출산 지원 변경 안건 지원 내용별 현황

(단위: 건/%)

구분 2016년 2017년 2018년

임신 전

난임부부 시술비 지원

(교통비 포함)2 3 1

난임부부 한방치료 지원 1 2 2

기타 1 1 -

소계4

(5.1)

6

(6.0)

3

(3.8)

산전

검사비용 - 3 3

기타 1 2 2

소계1

(1.3)

5

(5.0)

5

(6.3)

산후

출산용품 지원(대여 포함) 4 6 4

출산장려금 57 68 39

산모·신생아 건강서비스 7 10 27

민간보험 지원 - 1 -

산모 한약 지원 - 1 -

기타 2 1 1

소계70

(89.4)

87

(87.0)

71

(89.9)

기타3

(3.8)

2

(2.0)

-

(-)

계 78 100 79



‘검토 결과별 현황’에서 살펴본 검토 결과를

좌우한 것은 안건 내용이었다. 예를 들어 다자녀

또는 저소득 출산 가정에 민간보험 가입료를 월

일정 한도 내에서 지원하는 사업, 산모에게 산후

조리용으로 한방 첩약비를 지원하는 사업, 그리

고 민간 산후조리원 이용료 지원 사업은 복수의

지방자치단체에서 협의 요청되었으나 지속적으

로 부동의 처리된 대표적인 안건이다. 2016년에

는 민간보험 가입을 지원하는 안건 6건, 산후조

리용 한약 지원 안건 3건, 민간 산후조리원 지원

안건 3건이 모두 부동의로 처리되어, 같은 해에

부동의로 처리된 14건의 안건 중 12건을 차지하

였다. 2017년에도 같은 내용의 안건 11건이 부

동의 처리되었다. 이러한 사업이 일관되게 부동

의 처리된 주된 이유는 영리를 목적으로 하는 민

간보험회사, 한의원, 산후조리원 등에 공적 자금

을 투입할 명분이 충분하지 않다는 것으로, 특히

산후조리를 위한 한약 지원 사업은 사업의 효과

성에 대한 의문 또한 제기되었다. <표 7>의 ‘민간

보험 가입 지원’과 ‘산모 한약 지원’의 협의 요청

건수가 줄어든 것은 이러한 검토 결과를 반영하

고 있다. 그러나 민간 산후조리원 이용료 지원 사

업은 2017년 이후 지원 내용이 산후조리원 이용

료 지원에서 산후조리비 또는 건강관리비 지원

사업으로 용처가 확대되며 동의 또는 협의 완료

사례가 증가하였다.

지역 특성을 반영한 사업으로는 관내에 산부

인과가 없는 농어촌 지역에서 ‘찾아가는 산부인

과’를 운영하여 임산부의 산전 진찰뿐 아니라 전

체 여성을 대상으로 부인과 검진을 실시하는 사

업이 있었다(경남). 난임시술, 산전 진찰 또는 분

만을 위해 산부인과로 이동하는 교통비를 지원하

기도 하였으며(제주, 전북 무주, 전남 곡성 등),

출산장려금과 유사한 성격의 출산에 따른 현금

지원을 ‘농어촌 신생아 양육비 지원’(전남 장흥)

또는 ‘여성 농업인 출산휴가비’ 등의 명목으로 시

행하기도 하였다(강원). 다자녀 가정 미아 방지

목걸이 지원(경기 화성), 출산 기념 우표 제작(경

기 용인), 태교음악 CD 지원 사업(대구 달성) 등

의 독창적인 사업도 있었다.

5. 나가며

이 글의 주된 목적은 지방자치단체의 저출산

대책이 국가 차원의 정책을 지방자치단체의 성격

에 부합하게 보완하며 지역 주민의 수요에 대응

하고 있는지 확인하는 것이었다. 이를 위해 제3

차 저출산·고령사회 기본계획의 저출산 분야 추

진 과제를 살펴본 후, 이에 대응하는 신설·변경

사회보장제도 협의지원단에 협의가 요청된 안건

의 건수와 내용을 분석하였다. 그 결과, 행정안전

부의 지역 주도형 청년 일자리 사업이 시작된

2018년을 제외하고는 (예비) 산모를 대상으로

한 임신 및 출산 지원 사업이 지방자치단체 신

설·변경 안건 중에서 가장 높은 비율을 차지하는

것으로 나타났다. 해당 분야의 안건에 대해서는

신설·변경 유형에 따른 상세 내용과 이의 검토

결과를 추가로 분석하였는데, 임신 및 출산 지원

보건복지포럼 (2019. 11.)


정책은 산후 지원인 출산용품 지급, 산모·신생아

건강관리서비스, 출산장려금의 건수가 많고, 특

히 변경 안건의 경우 출산장려금 확대 안건이 대

다수를 차지하고 있었다. 또한 비교적 협의 요청

건수가 많은 안건 중 민간보험 가입료 지원 사업,

산모 한약 지원 사업, 민간 산후조리원 이용료 지

원 사업은 지속적인 부동의 안건으로 파악되었다.

제3차 저출산·고령사회 기본계획(2016-2020)

은 저출산 대책을 출산 장려에서 ‘삶의 질 구축’

으로 전환하는 것을 도모하고 있다. 이 글에서의

분석을 통해 신설·변경 안건 추이에서도 청장년

을 대상으로 한 고용·실업, 주거에너지 사업 비

율이 높아지는 등 이에 발맞춘 경향이 어느 정도

드러나고 있었으며, 또한 여전히 임신 및 출산 지

원이 가장 중심이 되는 대책임을 알 수 있었다.

물론 안건 수만으로 추세를 진단하는 데는 한계

가 있으며, 임신 및 출산 지원은 저출산 대책에서

필요불가결한 기본 지원이다. 그러나 산후 지원

안건, 특히 출산장려금 확대 안건의 비율이 쏠림

에 가까울 정도로 높게 나타난 것은 지방자치단

체의 저출산 대책에 대한 우려, 즉 인구 유입에

대한 과도한 경쟁을 유발하는 부작용에 대한 회

의적 시각을 어느 정도 뒷받침하는 것으로 보인

다. 산전에 출산장려금이 높은 지역으로 전입하

여 장려금을 받은 뒤 타 지역으로 전출하는 가구

의 사례까지 보고되는 가운데, 효과적인 임신 및

출산 지원을 위해 임신 전 지원과 산전(임신 중)

지원을 다양하게 확대할 필요가 제기된다. 그러

나 출산장려금의 확대가 임신 전, 산전(임신 중)

지원 또는 다른 저출산 대책과 상충하여 다양한

대책 마련을 저해한다는 근거가 없기 때문에 사

실상 지방자치단체는 가능한 모든 정책 수단을

시도하고 있으며, 출산장려금은 이의 가장 대표

적인 안건의 위치를 점하고 있다고 보는 것이 합

리적이다. 이런 맥락에서 보면, 출산장려금에 대

한 과한 쏠림 현상은 지방자치단체의 정책 기획

역량 문제와 관련된다.

현재 신설·변경 협의 제도는 사업의 타당성과

기존 제도와의 유사·중복 여부, 전달체계와 재정

적 안정성 등의 협의 기준 부합 여부를 중심으로

안건의 신설 또는 변경을 통제하는 기능을 중점

적으로 수행하고 있다(사회보장위원회, 2019).

그러나 지방자치단체의 독창적인 정책 수립을 촉

진하기 위해서는 통제보다는 이들의 정책 기획

역량을 육성하고 강화하는 것이 필요하다. 지방

자치단체에서 재정 규모와 건전성, 복지 인프라

등 객관적 여건의 불리함으로 인해 다양한 저출

산 대응 정책을 마련하는 데 한계가 있다고 하더

라도, 적절한 지지와 지원이 있다면 근거에 기반

하여 지역 주민의 욕구를 파악하고 지역의 현실

에 적합한 정책을 기획, 설계하는 역량을 함양하

는 것은 가능하기 때문이다. 이에 우수한 정책을

수립하고 있는 지방자치단체에 인센티브를 제공

하는 등 지방자치단체의 정책 기획 역량을 강화

하기 위해 관련된 지원을 확대하는 방안을 강구

할 필요가 있을 것으로 보인다.


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