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Development 「城市發展」半年刊第十四期

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學術論壇

城市發展 City Development

高雄亞洲新灣區治理綱要探索


吳文彥 | 義守大學公共政策管理系暨研究所專任助理教授

投稿日期 101 年 10 月 29 日

摘要

本研究綜合性的討論亞洲新灣區發展所涉及的發展願景、

定位，環境規劃設計的邏輯，符合全球化下的水岸發展典範。

展望 2014 年後亞洲新灣區即將進入重大建設計畫，基礎建設完

工的水岸發展「前成熟期」。水岸發展即將帶來重大的夜生活休

閒、觀光、城市經濟發展效益。因而，必須思考如何將水岸發

展的經濟效益分享周邊社區與舊市區，分享經濟利益給予弱勢

族群，促進社會融合。最後，亞洲新灣區的治理機制必須未雨

綢繆及早規劃協商以確保水岸發展品質。

關鍵詞：高雄亞洲新灣區、水岸發展規劃、治理

學術

論壇

「城市發展」半年刊第十四期

城市發展 CityDevelopment

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Exploration on the governance outline for New Asia Bay Area, Kaohsiung Wu, wenyen│Assistant professor of Dept. & Institute of Public Policy Management, I-shou university and

Adjunctive professor of Dept

Abstract

In this study, a comprehensive discussion of the new Bay Area development in

Kaohsiung involved in the development of vision, positioning, environmental

planning and design logic, which is in line with the globalization waterfront

development paradigm. The Asian new Bay Area, Kaohsiung is about to enter a

“pre-maturity” era of the major construction project and the completion of

infrastructure for waterfront development in outlooking 2014.Waterfront development

is about to bring considerable leisure and nightlife, sightseeing, and city economic

development benefits. Thus, it is necessary to think about how to share the economic

benefits of waterfront development for surrounding communities in old urban areas,

giving these development fruits for disadvantaged groups to share the economic

benefits, and promote social integration. Finally, the new governance mechanisms of

the Bay Area in Kaohsiung should be prepared for early planning consultation to

ensure the quality of waterfront development.

Keywords: Asia new bay area Kaohsiung, water front development planning,

governance


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學術論壇



壹、前言

水岸發展的治理在先進國家的經驗中，涉及發展定位，相關管轄機關職權的

互動協調治理，以及公私協力關係建構，其中包括在永續水岸發展治理的願景共

識下，建立自主管理的機制，公私協力的治理培力（empowerment），以及社會弱

勢的扶持與社會融合（social inclusion）。

貳、亞洲新灣區的發展緣起

高雄市水岸觀光規劃發軔於 2000 年發佈「多功能經貿園區」計畫，以水岸

特文區作為海洋文化觀光休閒的介面。2004 年高雄市政府，鑑於國家觀光發展

計畫僅以國家風景區為單位的規劃，忽略了海洋城市觀光（city tour），以先進國

際港都的 3T 策略1提案以高雄港為核心的「國際觀光港旅遊線」計畫，企圖以高

雄港位處西太平洋交通樞紐區位優勢，試圖整合高高屏觀光資源，以高雄港泊靠

國際郵輪接合國際觀光活動，使成為的國際郵輪觀光航線據點之一。2007 年都

市發展局復就高雄港舊港區 1～22 號碼頭進行國際競圖，荷蘭 KWF 建築師事務

所以多樣性與融合概念串連藍綠帶導入複合性商業引導水岸再發展的新頁。接續

2010 年海洋局進行高高屏跨域觀光發展規劃，在規劃案中深入的探索高雄港作

為國際觀光郵輪母港的可行性。2011 年高雄市政府將海洋文化及流行音樂中心、

高雄世貿會展中心、港務及國際旅運大樓、高雄市立圖書館總館、以及輕軌第一

期整合為「亞洲新灣區」，總計投資 293 億元，並創造一萬個就業機會，將高雄

港舊港區的水岸發展推向新的紀元，使高雄港朝向國際觀光活動據點與城市文化

休閒的定位更向前跨出一大步。

參、水岸發展的治理願景定位、規劃邏輯與利害關係人

1990 年代東歐解組後，由於全球化現象加速進行，先進國家的港口城市面

對新興工業國家的挑戰，舉凡勞工成本的競爭，環保意識的抬頭，沿著港口水岸

發展的造船、鋼鐵、石化等重工業遭受沈重的打擊，並產生失工業化現象，例如，

英國的倫敦、格拉斯哥，美國的紐約、波士頓、巴爾帝摩，德國漢堡、日本橫濱

1 3T 為運輸，transportation；通信，Telecommunication；觀光，Tourism 之義。



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均曾經遭遇臨港產業衰退現象。因而，英美先進國家在水岸發展的願景與治理，

隨著產業外移、港濱「棕地」的轉型，遂朝向海洋色彩的文化休閒，水岸公共化

的活動導入著手，企圖引導水岸成為觀光休閒、地方文化與社會融合的治理空間

實踐，同時結合水岸再發展的趨勢，水岸再發展成為都市活化再生的重要策略

（Michael C. Ircha, P.Eng., 2002）（如表 1）。

為引導水岸發展，導入活動人口，使水岸發展成為地方文化與觀光的櫥窗，

透過港口串連國際郵輪（Cruise）觀光網絡，將水岸融合購物（Shopping）、會展

中心（Exhibition）、會議中心（Convention）、休閒（Recreation ）、娛樂

（Entertainment ）、觀光（Tourism）建構了所謂水岸發展的秘訣（SECRET）模

型，透過此一模型的佈局，將水岸建構成消費城市的概念普遍的在國際港都發展

可見諸多案例印證（Arie Romein, 2005）2。在規劃設計手法上，係應用複合使用

（mixed-use）的規劃邏輯：

一、應用密度聚焦（Density or Focus）概念：

土地使用和業種業態考量，必須置入旗艦業種（anchor tenant），才能發揮母

雞帶小雞的效能。因此，水岸發展經常引入郵輪，置入主題場館、觀光旅館，百

貨公司和購物中心，藉以吸引人潮創造零售商業服務業利基。

二、多樣化業種業態（Diversity）：

多樣化的業種業態，多元文化的融合，符合生物多樣性的互補原理，亦可以

分散風險，觀光景點規劃實務稱為多元據點分散串連策略。在此策略下，多元運

具的配套為重要的基礎投資。

三、設計（Design or Connectivity)：

設計或者連續性，著重於藍、綠帶與人行動線的連續性，並將水岸發展的效

益外溢到周邊社區，使水岸發展融合成為一體，不致於使水岸發展過渡資本化，

也能夠將其利益和地方周邊社區分享。

四、目的型使用（Destination）：

目的型土地使用的建構在於創造目的型旅次，策略應用公部門投入基礎建設

與設施策略，例如兒童博物館、會展中心，旅客服務中心，地方文物館、主題場

2 吳文彥，2005，解讀巴爾帝摩，高雄大學都市發展暨建築研究所，都市經營策略規劃講義。


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表 1 水岸主題場館比較

編號

國家

城市

建物名稱城市人口席次

容量

是否複

合使用營運主體空間使用內容主要舉辦活動

1 德國

漢堡

易北愛樂廳

Elbe Philharmonic Hall 1,754,317 2,800 是

公營

(市政府)

2 個音樂廳，一家 5星級酒店，文化藝術中

心、國際海事博物

館、科學中心、汽車

博物館。SY mphony樂團、豪華酒店、住

宅、會議中心、健身

區、Klingendes 博物館（兒童音樂博物館）、

餐廳、夜總會和停車

場。

港灣文學節、

音樂節

2 新加坡

新加坡

維多利亞劇院和音樂廳

(Victoria Theatre &

Concert Hall)

4,000,000 1,787 是公營藝術表演場地

新加坡交響樂團

的據點；音樂

會、舞台劇以及

各種舞蹈表演

3 日本

橫濱

CANON CATS(劇場) Marinos Town(戶外)

3,631,773 2,020 是社團法人橫

濱港灣未來

21 公司

港口管理大廈外，還有

公園、花園、美術館、

博物館、國際會議廳、

國際海員俱樂部、中央

廣場、貿易購物區、住

宅區。

劇場展演

4 澳洲

雪梨

雪梨歌劇院

(Sydney Opera House） 4,575,532 2,679 否

私營

(歌劇院管

委會管理)

音樂廳、歌劇院、話劇

聽、戲院、藝術廳有、

餐廳、紀念品商店、錄

音室、旅客服務中心。

歌劇、芭蕾舞

劇、音樂會

5 澳洲

墨爾本

維多利亞藝術中心

(Melbourne Concert Hall) 4,077,036 15,336 是

維多利亞藝

術中心信託

州立劇院（State Theatre）、表演屋（Playhouse）、喬治菲爾法克斯表演室

（George Fairfax Studio）、會議廳、宴會廳、餐廳、畫廊、博

物館、藝術品店。

藝術演出、演唱

會、音樂會

6 香港

西九龍

西九龍文娛藝術特區

（招商興建中） 7,070,000 -- 是

招商投資

提案

規劃中的公園、露天廣場及天台花園；文

化藝術場地將於2015年起陸續落成，第一階段設施包括音樂學院、戲曲中心、藝術

教育及、當代表演中心、演藝劇場、M+，

將於2016年後開幕，其樓面面積最少達40,000平方米，當中20,000平方米為展覽場地。博物館將提供最先進的西九文化區

外儲存設施，並且會於稍後階段增加額外

的使用空間及設施。音樂中心、大型表現

場地及展覽中心、自由空間、駐區藝團中

心、中型廣場及戶外劇場等。



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館。策略上建構觀光休閒活動的目的型旅次，創造日間動、靜態活動旅次。其次，

在公部門投資的主題場館內部與外部空間，則導入私人商業活動創造消費零售與

服務效益，並可以延續到夜間的動、靜態活動。在日夜間活動的動態與靜態互補

下，水岸廠域維持高度周轉的流動量體，這些流動空間（flowing space）更容易

創造商業活動效益來挹注公部門投資主題場館的營運維持達到永續經營目標。

五、體驗（Duration）：

主要為遊程規劃與使用者體驗，可據以修正規劃經營管理的缺陷。遊程規劃

的概念在於提供富有內涵的內容，根據國際觀光發展組織（WTO, 2012）指出觀

光發展的條件包括：富有特色的遊憩體驗內容（contextual & contents）；交通運

輸（transportation）便捷，交通成本低廉；優質多樣化的住宿（accommodation）

選擇；親切的接待（hospitality）服務（旅遊接待和語文環境）；特色美食餐飲服

務（Cousine & beverage），紀念品（souvenirs）與事件行銷（mega issue）。提供

富有體驗的觀光活動內含有助於延長觀光客停留時間深化消費內容額度。

以上規劃設計手法稱為 5Ds 的規劃設計邏輯。在此一規劃設計邏輯基礎上，

就水岸發展的空間結構佈局，考量水岸發展計畫的影響範圍（scaling3），關鍵量

體（critical mass4）（吳文彥，2004, 2005）5。當前亞洲新灣區（1~22 號碼頭）的

空間結構發展與規劃設計邏輯與上述規劃設計手法若合符節，但在影響範圍和關

鍵量體的最適化（optimistic）因應規劃設計，例如，流行音樂中心高量體的樓地

板面積，尚有改善空間。

在水岸發展的招商屬於公私協力的範疇，先進國家借重私人資本帶動水岸發

展均有著顯著的成效。根據先進國家經驗水岸發展在招商範疇的主要利害關係人

（stakeholders），除開中央與地方政府、社區、第三部門之外，最重要的利害關

係人為多媒體娛樂事業、跨國酒商、不動產開發商、銀行金融保險業、以及優質

的餐飲服務業。

3 美國巴爾帝摩內港區的水岸發展綱要計畫，係以十分鐘步行半徑界定其影響範圍。 4 Critical mass 經濟學的說法就是需求門檻（demand of threshold），主要在於檢核發展基地、

樓地板面積規模，避免興建超過市場規模經濟的建築量體。 5 吳文彥，2006，聰明成長策略規劃，高雄大學都市發展暨建築研究所，環境規劃設計講義。


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(一)多媒體娛樂事業（Entertainment）：

由於全球化下的影音多媒體在智慧財產權的利益遭致網路使用者侵犯無以

回收投資權利，因而在水岸的表演場遂成為主要的演藝歌唱、影音多媒體表演事

業智財權利益回收場域。其中包括多媒體娛樂事業之影片、錄影帶、唱片業、

MV，演藝表演事業的簽唱會、夜總會，秀場，Pub，夜生活關係事業。

(二)跨國酒商（Beveragers）：：

跨國酒商行銷帶動中產階級威士忌、白領階級葡萄酒（紅酒、白酒）文化，

年輕人的啤酒屋，Disco-Pub 等夜間活動消費文化。啤酒消費文化主要訴求青年、

大學生以及勞工階級，結合鋼琴酒吧、音樂欣賞以及英式運動酒吧成為業生活的

新寵。中產階級則較傾向於威士忌烈酒的消費，白領階級與上流社會則傾向於葡

萄酒文化的消費。在水岸發展初期係以啤酒文化消費為主，並沿著道路延伸到水

岸周邊地區的中高級消費餐廳，屬於烈酒與葡萄酒的消費（大衛．哈維，2002）。

(三)不動產開發商（Real Estate Invest Trust）：

由於水岸資源的相對稀少性，先進國家的不動產開發商並不鼓勵採取「賣斷」

銷售手法，而是透過「不動產證券化」操作持有商用不動產的物業管理模式，例

如高檔餐廳、觀光飯店、百貨公司的地產出租，因而帶動水岸發展地區的不動產

價位維持穩定收益與長期增值效益，故不動產開發商為水岸發展的主力之一

（ROBERT HOLLANDS and PAUL CHATTERTON, 2003）。

(四)銀行金融保險業（Bank system）：

一般投資金融均以服務生產投資為首要之務，鑑於水岸發展之密集與消費力

度日漸深化，投資金融透過不動產證券化以及零售服務業、觀光飯店、百貨公司、

精品店或暢貨中心（outlet）。美國巴爾帝摩與紐約針對水岸開發的小商店，亦有

成立小商店服務與融資（small business services and financing）的制度設計（吳文

彥，2006）。

(五)優質的餐飲服務業（Hospitality）：

優質的餐飲服務業為發展觀光的重要關鍵要素，透過優質的水岸環境氛圍營

造（place making），水岸餐廳、美景與夜色往往是高檔歐式餐廳的首選地方，主

要結合餐飲藝術、獨特的環境場域氛圍打造了優勢的競爭力（大衛．哈維，2002,



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Project for Public Spaces, Inc., 2009，WTO, 2012）。

上述透過獨特的場域氛圍塑造（place making），論述場域與環境內涵之獨特

性、唯一性、相對稀少性，以及不可替代性，建構具備競爭力的定位與願景，即

為 David Harvey 指稱的「壟斷地租」（monopoly rent）建構（大衛．哈維，2002）。

在水岸發展土地使用和業種業態規劃，透過供給面的 ITO 原則指認自明性

（ identity ），影響範圍（ territory ），以及如何組織營運和運作的機制

（organization）。同時，亦關照到市場面的規模尺度，關鍵量體以及 5Ds 的市場

因素，如圖 1 、圖 2。

圖 1 壟斷地租的建構過程

資料來源：大衛．哈維 David Harvey（2002），吳文彥（2005）。


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圖 2亞洲新灣區規劃願景構圖

資料來源：高雄市政府都市發展局



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肆、水岸發展的發展趨勢

水岸發展的治理願景與定位，在於追求永續發展的治理願景，Lina Dong

（2004）的水岸發展階段性模型（phase model），將水岸發展區分為五個時段：「前

啟動期、啟動期、前開發期、大型計畫期與成熟期」。透過不同期間投入的利害

關係人可以觀察獲知三個主要的利害關係人：市政府，特定目的事業機構

（agency6）和私人部門。初期階段的基礎建設投資由政府或特定目的事業機構投

資，投資條件逐漸成熟後的中後期階段，私人部門投資將會超過公部門與特定目

的事業機構之投資（p.3）。水岸發展的成功要素包括，積極行銷水岸作為城市觀

光要素，現代化基礎建設的投資與發展，特別是運輸、通信的發展，新經濟活動，

例如，新科技產業，服務，教育機能，藝術，手工藝和文化創意產業活動，精心

設計的土地複合使用和水資源利用，以及休閒活動。透過這些活動的規劃與引導

促成都市形象的改善，基礎建設的升級，環境改善，觀光機會與經濟效益的產生

（p.29-30）。評估高雄新灣區的發展，目前業已進入「大型計畫期」，預期亞洲新

灣區於 2014 年陸續落成啟用之後即將進入水岸發展的「成熟期」。

一般在水岸發展進入成熟期之後，龐大的人潮流動進入水岸發展區，這時候

具備規模經濟的新零售費服務活動需求市場也將成形。其中水岸發展區在此一時

期也將宣告進入城市夜生活的世代。從二十世紀末迄今，國際郵輪、主題場館、

會展中心觀光飯店作為聚集人潮的公共基礎建設投資帶動水岸發展風潮。因為人

潮而帶動了商場、精品店、書城、異國風味餐飲服務，表演廣場，以及文創產業

的成長與發展。先進國家水岸夜生活充滿著熱門搖滾音樂，表演藝術活動，青少

年在公共空間的街舞、熱舞，均成為城市夜生活的人文地標，沿著水岸發展投入

的音樂主題場館成為青少年夜生活聖地（Meg Aubrey, Paul Chatterton, Robert

Hollands, 2001; Fatma ERKÖK, 2009）。從先進國家經驗，亞洲新灣區的夜生活活

動與設施將隨著公共投資的逐步到位日趨成熟，同時也將隨著周邊聯絡道路、自

行車專用道與景觀道路，開發利益將外溢到臨港地區的舊市區第一排街廓，並逐

步發展成為高檔的景觀餐廳、異國風味餐廳。

6 Agency 在國內翻譯為行政法人或機構，主要為政府部門為特定目的而成立的公法人，例如，

國立中正文化中心管理處行政法人。


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各國在水岸發展的治理經驗，大多是著重在公共與交通基礎建設投資，行銷

招商與第三部門的伙伴關係。在社會融合與多元的永續概念上，大多著墨在社區

互動與開發利益的分享（Fainestein, 2001）。但能夠將水岸發展結合市政治理議

題，並落實到水岸發展計畫當中的少數案例之一，即為美國馬里蘭州巴爾帝摩市

的水岸發展。巴爾帝摩在 1990 年以前，因為產業，港埠運量衰退，內港地區衰

敗，治安不良，犯罪率居高不下。從 1990 年開始，戮力發展觀光，進行水岸再

開發的計劃與社會治理的結合。屆至 2000 年，巴爾帝摩市十年內進入到全美最

佳居住城市前十大排行榜，在水岸的再發展治理策略上頗值借鏡。

巴爾帝摩港水岸發展係透過成立開發公司型態來整合水岸發展的招商與管

理。同時為引導水岸發展，並為水岸發展排除障礙，特別制訂了「巴爾帝摩內港

區綱要（主要）計畫」，針對土地使用、都市設計、停車空間、交通運輸、商業

複合使用、開發單元基地面積以及分區管制制訂綱要性發展計畫（Meg Aubrey,

Paul Chatterton, Robert Hollands, 2001）。鑑於水岸發展涉及龐大的零售商業與不

動產開發利益，巴爾帝摩市亦從經濟、社會與環境生態層面制訂了經濟發展策

略，用來指導巴爾帝摩內港區招商。在市長揭示的「經濟發展策略建構」白皮書

當中，宣示追求永續發展的經濟成長發展繁榮願景的三大支柱為，其一為經發發

展，在於建構濃厚的社區鄰里關係，促進就業機會成長，和提供市民優質的生活

環境；其二為，打造一流的公立學校和訓練優良的勞動力；其三為，強化公共安

全與追求乾淨的城市。在這些基礎下為市民創造財富與商業利益（Martin O’

Malley, 2004：5-10）。

在創造就業機會與社會融合方面，透過警政機關資料分析，巴爾帝摩市的犯

罪成因 80％主要來自於青少年中輟生、單親家庭與弱勢家庭子弟。因而在巴爾

帝摩市在水岸發展進入「成熟期」招商時，透過招商規範課予開發商、零售商，

以及投資開發者社會責任。規定：「任何開發商提案獲取經營權利，並不以開發

權利金的多寡為標準」，相對地，必須遵循巴爾帝摩市政府揭示政策：快樂生活，

社會均衡，經濟發展的平衡治理政策。開發商提案必須配合以下政策始能取得開

發權或經營權：一、中輟生教育訓練計劃，結合技職體系學校，以工讀方式給予

教育訓練，同時給予水岸開發衍生工作的就業機會。二、給予弱勢族群就業輔導



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方案。三、提供失業者工作專長訓練計劃。上開就業訓練計畫方案，得繳納代金

由市政府代為訓練或執行。這些治理的政策長期實施以來降低了犯罪率，改善了

治安與城市形象。並在 2000 年後進步到全美十大宜居城市之一。此一案例提示

了，市政府在水岸開發過程所創造經濟利益，可以透過整合性的招商治理策略回

饋到社會弱勢族群，同時可以降低犯罪率，提升治安與都市形象。

伍、與亞洲新灣區治理議題

在先進國家的水岸發展治理機制討論中，最早的論述為經營管理主體的討

論。其中在國內主要的爭議在於「市港不合一」。但由先進國家發展經驗，在市

與港的管理介面不一情形下，仍然存在著治理的可能。可能的治理型態有：一、

目的事業主管機關個別自主管理型態；二、特定目的事業機構（agency）管理型

態；三、管理與經營分離的公私協力委外（outsourcing）型態。

亞洲新灣區座落高雄港 1～22 號碼頭，未來即將有著世貿中心、港務大樓與

國際旅運中心、市立圖書館總館、海洋文化流行音樂中心、博二藝術特區，串連

銜接其中的自行車專用道、輕軌、環港渡輪以及碼頭水線的管理，未來尚可招商

零售服務業進駐。在經營管理型態上涉及中央、地方主管機關—交通部港務局、

文化部，高雄市政府（教育局、文化局）以及私人投資開發業者與零售業者之間

的整合與治理。就現況發展而言，在未來的安全、清潔維護、聯合促銷與招商、

以及期待提供就業機會給予社會弱勢的扶助上，目前均缺乏認識、整合與共識。

針對商街營造或者商業地區的管理，聰明成長（smart growth）理論曾經提

出促進商業發展地區（Business improvement district, BIDs）的管理模式。透過地

方自治立法，商街發展與管理經由地方公投或依一定法律程序指定地區，得劃設

為 BIDs 地區。BIDs 地區在法律授權下自主管理，其營運經費由地方政府代收營

業稅移撥或者委託管理停車場收益來支應。在 BIDs 地區的環境清潔、招商、促

銷與安全維護均由市政府指定外部董事監督下的「BIDs 地區委員會」負起自主

管理責任。美國紐約第 45 街（劇院街）、洛杉磯、舊金山、西雅圖，加拿大溫哥

華、哥倫比亞等市均有著成效卓著的 BIDs 促進商業發展地區的管理型態（蔡春

嬌，2007）。觀察當下亞洲新灣區的未來管理體制，短期內似較適合「跨中央與


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學術論壇



地方—公私部門混和特性」--之公私協力關係下的「BIDs 治理模式」，長期則適

合發展成「跨中央與地方政府，以及私人部門」的公私協力關係下的「開發公司

治理型態」。如果未考量亞洲新灣區的跨域整合治理模式，按照現行個別自主管

理模式，則未來的營運與管理或將成多頭馬車，難以推動治理培力

（empowerment），形成城市競爭力，此點值得當局事先規劃與考量。

陸、結論與建議

本研究綜合性的討論亞洲新灣區發展所涉及的發展願景、定位，環境規劃設

計的邏輯，經由檢視結果符合全球化下的水岸發展典範。當下亞洲新灣區各項主

體建設即將在 2014 年陸續落成啟用，國際郵輪也即將以高雄港作為泊靠碼頭，

輕軌也在今年發佈興建當中。展望 2014 年後高雄港舊港區即將進入重大建設與

基礎建設完工的「前成熟期」。水岸發展即將帶來重大的夜生活休閒、觀光、城

市經濟發展效益。因而，必須思考如何將水岸發展的經濟效益分享周邊社區與舊

市區。同時，在引入外來資本投資高雄港亞洲新灣區之同時，必須以治理策略創

造中輟生、單親家庭與弱勢族群就業機會，藉此分享經濟利益給予弱勢族群，促

進社會融合。建議招商時納入在地就業機會的比例不得低於 60％，其中並以中

輟生、單親家庭與弱勢互為優先考量，如此可以帶來城市形象與治安提升效益。

最後，亞洲新灣區的治理機制必須未雨綢繆及早規劃協商以確保水岸發展品質。



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