문재인정부의주요정책기조와 직불정책의재해석 · 문재인 정부의 주요...

문재인 정부의 주요 정책기조와

직불정책의 재해석1)

오 현 석(지역아카데미 대표, 정책기획위 농산어촌소분과장)

[email protected]

1. 현황

2. 직불제 이행상황

3. 성과와 한계

4. 기존의 직불제 개편논의와 새정부의 개편 계획

5. 직불제를 둘러싼 정책환경 변화에서 중요하게 고려할 사항

6. 직불제 개편 기본방향

1) 본 자료는 정책기획위 농정개혁TF에서 직불제 논의를 위해 작성된 기초자료입니다.

문재인 정부의 주요 정책기조와 직불정책의 재해석 3

문재인 정부의 주요 정책기조와 직불정책의 재해석

1. 현황

가. 현행 직불제 개요

¡ WTO 체제 출범 이후 경영이양 직불을 시작으로 대내외 여건에 따라 다양한 직불제

가 도입돼 운영되고 있음

－ 1997년 경영이양직불, 1999년 친환경농업직불, 2001년 생산중립적 소득보조(논농업직

불, 고정), 2004년 조건불리직불

－ 2004년 양정개혁으로 논농업직불제와 쌀소득보전직불제(2002)가 쌀보전직불제(고정/

변동)로 개편됨

－ 양정개혁의 주요 내용은 기존 추곡수매제를 폐지하고 수급을 시장에 맡기는 대신

비축기능은 공공비축제, 소득보전은 쌀고정직불제, 경영안정은 쌀변동직불제를 통해

대응하도록 함

－ 이외에도 FTA피해보전직불/폐업지원(2004), 경관보전직불(2005), 밭농업직불(2012)등

이 개방피해 보상과 지역경제활성화 목적으로 도입됨

도입시기 직불제 도입목적

1997 경영이양직불(농특)1) 농업경영을 이양하는 고령 은퇴농가의 소득안정 도모

2) 전업농 중심의 영농규모화 촉진 등 농업구조 개선

1999

(2009)친환경농업직불(축산)(농특)

1) 친환경농업 확산

2) 농업의 환경보전기능 등 공익적 기능 제고

2004 조건불리지역직불(농특)농업생산성이 낮고 정주여건이 불리한 지역에 거주하는

농업인 등의 소득보전 및 지역화성화

2004FTA피해보전직불(FTA기금)/

폐업지원

FTA의 이행으로 수입량이 급격히 증가하여 가격 하락 피

해를 입은 품목의 생산자의 경영안정을 도모하고 피해를

보전 / 폐업지원

2005쌀소득보전고정직불(농특)/

쌀소득보전변동직불(쌀기금)

1)쌀값 하락으로부터 농업인 등의 소득안정 도모

2)농지의 기능과 형상 유지로 농지의 사회적 편익을 확보

하고, 식량자급률 제고에 기여

2005 경관보전직불(농특)

농어촌의 경관을 아름답게 형성·유지·개선하고 이를 지역

축제·농촌관광·도농교류 등과 연계함으로써 지역경제 활성

화 도모

2012 밭농업직불(농특)1) 밭작물 재배농가의 소득안정 도모

2) 주요 밭작물의 자급률 제고

표 1. 직불제 도입시기와 목적

자료 : 유찬회의(2016)

4 직불제 정책의 재해석과 개편방향

종류(도입 연도) 대상 농지 및 대상자 지원 단가

쌀

소득보전

직불제

(‘05)

고정

직불

1998~2000년 사이에 논농업에 이용된 농

지의 경작자100만 원/ha(2016년 기준)

변동

직불벼 재배농가

목표가격과 수확기 쌀값과 차액의 85%보

전하되 고정직불금으로 보전하고 부족한

금액을 지원

경영이양직불제

(1997)

- 대상자: 65~74세, 영농경력 10년 이상

인 농업입

- 대상 농지: 진흥지역 내 전․답․과수

원, 진흥지역 밖 경지 정리된 전․답․

과수원 등으로 경영이양 이전 3년 이

상 소유한 농지

월 25만 원/ha 지급

(2~10년 지급)

친환경농업직불제

(1999,

축산 2009)

친환경농․축산물 인증 농가

(축산의 경우 HACCP 지정 농가에 한함)

<농업>

논: 유기 60만 원/ha, 무농약 40, 유기지속 30

밭: 유기 120만 원/ha, 무농약 100, 유기지속 60

<축산>

한우: 유기 17만 원/두, 무항생제 65

돼지: 유기 16만 원/두, 무항생제 6

조건불리지역

직불제

(2004)

대상 지역은 육지지역의 경우 읍․면의

경지율이 22% 이하이면서 경지경사도

14% 이상인 농지면적이 50% 이상인 법

정리, 도서지역(제주도 포함)은 읍․면의

모든 법정리

2003~2005년간 농업에 이용된 농지 또는

초지(단, 쌀 고정직불제 대상 농지 제외)

농지: 55만 원/ha

초지: 30만 원/ha

(국고 80%, 지방비 20%)

경관보전직불제

(2005)협약에 따라 경관작물을 재배하는 농가

경관작물: 170만 원/ha

준경관작물: 100만 원/ha

마을경관보전활동비: 15만 원/ha

(국고 50%, 지방비 50%)

FTA피해보전

직불제

(2004)

지원대상 품목을 생산하는 농업인

(사후지정으로 수입량 기준과 가격 기준

을 만족하는 경우 대상품목으로 선정)

해당 연도 평균가격이 기준가격(해당 연

도 직전 5년간의 평균 가격 중 최저치와

최고치를 제외한 3년간의 평균가격의

90%)미만으로 하락하는 경우 차액의

90%를 보전

FTA폐업지원제

(2004)

사후지정으로 수입량 기준과 가격 기준

을 만족하는 경우 대상품목으로 선정

과수, 축산 등 농가가 폐업을 희망하는

경우 3년간의 순수익을 폐업지원금으로

지원

밭농업직불제

(2012)

밭고정: 지목과 상관없이 2012~2014년까

지 연속하여 밭농업에 이용된 농지

논이모작: 겨울철 논에 식량․사료작물

재배한 농지

45만 원(밭고정),

50만 원(논 이모작)

표 2. 현행 직불제 개요

자료 : 농림축산식품부(2016).『농림사업시행지침서』를 참고하여 작성; 박준기 외(2016: 21)에서 재인용.


나. 농정에서의 직불제 위상

¡ 직불예산은 도입 이후 꾸준히 증가해 농림부 전체 예산의 20% 내외를 차지할 정도

로 중요한 정책수단으로 등장함

－ 농림예산 가운데 직불예산 비중은 2015년 11.2%에서 2018년 16.8%로 증가했으며, 쌀

변동직불금이 AMS 한도까지 근접한 2017년에는 19.7%에 달했음

－ 직불예산 가운데 쌀관련 직불예산이 80% 내외에 이르고 있는 반면, 다른 나머지 직

불예산은 예산규모가 미미한 수준임

구분2015 2016 2017 2018

예산 비중 예산 비중 예산 비중 예산 비중

직불예산 15,685 100 21,124 100 28,543 100 24,389 100

쌀소득보전(고정) 8,450 53.9 8,240 39.0 8,160 28.6 8,090 33.2

쌀소득보전(변동) 1,641 10.5 7,193 34.1 14,900 52.2 10,800 44.3

밭농업 1,929 12.3 2,118 10.0 1,906 6.7 1,937 7.9

친환경농업 508 3.2 437 2.1 411 1.4 435 1.8

조건불리지역 395 2.5 395 1.9 472 1.7 506 2.1

경관보전 139 0.9 136 0.6 116 0.4 93 0.4

FTA 피해보전 1,005 6.4 1,005 4.8 1,005 3.5 1,005 4.1

폐업지원 1,027 6.5 1,027 4.9 1,027 3.6 1,027 4.2

경영이양 590 3.8 573 2.7 545 1.9 496 2.0

표 3. 직불예산 추이 (2015-2018)

단위 : 억 원, %

자료 : 농림부(2018)

¡ 우리나라의 농업직불예산은 2016년 기준 농업부가가치(농업GDP) 대비 8.1% 수준으

로, 20%를 상회하는 EU국가들과 비교할 때 크게 낮은 수준임

－ 2013년 우리나라의 농가 호당 직불금은 89만3천원 정도로 EU 농가 평균의 16.6%

수준에 불과함

구분 2015 2016 2017 2018

농업직불예산(A) 15,685 21,124 28,543 24,389

농식품부예산(B) 140,431 143,681 144,887 144,996

농업생산액(C) 489,791 475,962 - -

농업부가가치(D) 266,341 262,129 - -

A/B 11.2% 14.7% 19.7% 16.8%

A/C 3.2% 4.4% -　 -　

A/D 5.9% 8.1% 　- 　-

표 4. 직불예산 비교

단위 : 억 원, %

자료 : 농림부, 통계청


구분 독일 프랑스 영국 이탈리아 스페인 폴란드 EU-28 한국

CAP 1축 직불(백만유로)* 5,253 7,967 3,286 3,959 5,237 2,769 41,658 1,020

농업GDP(백만유로) 19,060 33,198 10,812 30,044 24,109 13,114 194,291 24,378

총GDP(10억유로) 2,536.9 1,899.3 1,821.5 1,444.0 941.3 350.4 12,094 1,428.3

농림어업비중(%) 0.75 1.75 0.59 2.08 2.56 3.74 1.61 2.10

직불/농업GDP(%) 27.56 24.00 30.39 13.18 21.72 21.11 21.44 4.18

직불/GDP 0.21 0.42 0.18 0.27 0.56 0.79 0.34 0.07

일인당GDP(달러, PPP) 44,999 39,236 39,125 35,463 32,861 24,200 36,109 32,663

농가호수(천호) 285 472 183 1,010 965 1,429 10,838 1,142

직불/농가호수(천유로) 18.43 16.88 17.96 3.92 5.43 1.94 3.84 893

농가당평균직불금(천원)** 25,804 23,631 25,139 5,488 7,598 2,713 5,381 893

65세이상 경영주 비중(%) 3.2 11.4 32.2 40.3 38.3 9.7 32.1 53.5

표 5. 국가별 농업직불금 비중 비교 (2013)

주 : 한국의 경우 단위는 십억원, 조원(총GDP), %, 달러(PPP), 천원

* CAP 2축의 조건불리, 농업환경프로그램 관련 직불예산은 포함하지 않음

** 2013년도 유로환율 1유로=1,400원 적용

자료 : 이명헌(2017)에 농가호수 등 Eurostat 자료를 추가해 비교함

표 6. 직불제 시행 국가 비교

자료 : 유찬희외(2016)에서 유럽연합 부분 수정


2. 직불제 이행상황

¡ 전체 농가(농업경영체DB상) 160.2만 농가 가운데, 4대직불금(쌀고정, 쌀변동, 밭, 조

건불리) 중 하나 이상 수급받고 있는 농가는 전체의 65.9%에 달했음(통계상의 농가

호수는 2017년 104.2만호임)

－ 농가 호당 평균수급액은 연간 105.6만원이며, 중위지급액은 22.8만원임

표 7. 직불금 지급현황(2015)

¡ 친환경, 경관보전, FTA피해보전/폐업지원은 아래 표와 같음

표 8. 친환경농업직불제 이행 점검 결과 (2016)


표 9. 경관보전직불제 집행 실적

표 10. FTA피해보전직불제 대상 품목

표 11. FTA 폐업지원 대상 품목

표 12. 폐업지원 지원 실적(2016)


3. 성과와 한계

가. 도입 목적별 직불제 성과 평가

¡ 직불제 도입목적은 소득보전(안정과 지지), 구조조정, 공익적 기능 제고 등임

－ 소득보전 : 쌀직불(고정, 변동), 밭농업직불, 조건불리직불 등

－ 구조조정 : 경영이양직불, FTA 피해보전/폐업지원 직불

－ 공익적 기능 제고 : 경관보전직불, 친환경농업(축산)직불, 조건불리지역직불

¡ 소득보전 목적의 직불은 논벼농가 외에는 효과가 제한적임

－ 2015~2017년 쌀직불금(고정/변동)은 전체 직불예산의 64.4%~80.8%를 차지, 밭 농업

직불금은 12.3%~6.7%에 불과

－ 쌀 직불금은 2003-2015년간 전체농가의 농가소득 0.3~3.0%, 농업소득 0.7~10.1% 증

가, 논벼농가 농가소득 0.6~11.2%, 농업소득 1.3~40.7% 증가

－ 논벼농가에서 농업소득 안정효과, 농가소득 안정화 효과는 미비

－ 소득안전망 측면에서 일부 효과, 최저생계비 이하 농가 비중 감소(6.8%), 가계소비지

출 이하 논벼 농가 비중 감소(4.3%)

－ 쌀 이외의 식량, 원예작물 등에 대한 소득안정과 지지효과 미미(2017, 김태훈)

※ 쌀의 비중

－ 농업생산액 비중 13.4%, 작물생산액 비중 22.6% (2016)

－ 전체 농지 면적 중 쌀 재배면적 비중 47.4% (2016)

－ 영농형태별 논벼농가 비중 38.3%, 이중 65세 이상 경영주 비율 63.8% (2017)2)

2) 통계청 KOSIS 국가통계포털,

- 전체 농지 164만4천ha중 논 면적 89만6천ha (54.5%), 쌀 재배 면적 77만9천ha, 전체 농지의 47.4%


표 13. 쌀 직불금에 따른 전체농가의 소득증가율 분석

표 14. 쌀 직불금에 따른 논벼농가의 소득증가율 분석


표 15. 농업경영체 DB자료를 활용한 직불금의 소득효과

¡ 구조조정 목적의 직불도 효과가 제한적이며, 소득보전형 직불과 구조조정 효과가 상

충됨

－ 경영이양직불은 2017년 전체 직불예산의 1.9%에 불과하며, 2015년 3.8%에서 하향 추

세임

－ FTA 피해보전/폐업지원은 한시적이고 발동이 부정기적임

※ 농업구조 변화 (2000-2016)

－ 65세 이상 경영주 32.7% → 55.5%, 40세 미만 6.7% → 1.0%

－ 3ha 이상 농가 6.1% → 7.8%, 1ha 미만 59.2% → 69.4%


¡ 공익적 기능 제고 목적의 직불은 예산 비중이 낮아 실질적인 정책효과를 기대하기

어려움

－ 공익형 직불 예산비중은 2015년 6.6%에서 2016년 4.6%, 2017년엔 3.5%로 하향 추세임

－ 소득보전형 직불(쌀, 밭직불)에서 요구하는 이행조건(농지유지) 수준이 낮고, 환경보

전과 같은 국민의 기대에 미치지 못하고 있음(김태훈, 2017)

※ 농업환경 실태 (2014)

－ OECD 국가 중 우리나라 양분수지 가장 높은 국가

－ 질소수지 OECD 평균의 3.9배(1위), 인 수지는 9.4배(2위)

－ 농업용수 과다사용, 가축분뇨 및 농업비점오염 관리 미흡(토사유실, 논 배수, 가축분뇨)

표 16. 쌀/밭 직불제 의무이행사항

자료: 농림축산식품부(2016). 각 사업 시행지침서. 김태훈(2017)에서 재인용


표 17. 친환경농업직불제의 의무이행사항

자료: 김태훈(2017)에서 재인용


나. 한계

¡ 쌀 중심 직불제로 인한 자원의 비효율적 배분

－ 쌀가격이하락해도농가수취가격은목표가격의 95%이상을유지, 쌀생산유인으로작용

－ 쌀 수익률은 대체작물에 비해 변동성이 작아 타작물에 비해 소득은 낮더라도 상대

적으로 안정적인 수익 창출이 가능

－ 쌀 변동직불의 생산연계 효과로 농업생산자원의 쌀 편중 현상 심화

－ 지자체가 별도의 쌀 지원 시책을 시행, 2015년 지자체 쌀 예산 7,000억원 규모, 경지

규모와 관계없이 쌀경영안정자금 지원, 지역화폐로 지급, 지난 지방선거에서 농민수

당 요구로 확산

－ 반면, 쌀 이외 식량작물과 원예작물 등에 대한 정책은 상대적으로 취약, 밭작물이나

논이모작을 대상으로 밭작물 직불제가 있으나 직불예산 비중이 6.7%에 불과, 호당

밭 면적도 작아 농가 수령액도 작음

－ 원예작물은 수급안정사업이나 폐업지원사업이 있으나 수급불안과 가격변동은 쌀에

비해 훨씬 큼

－ 쌀에 대한 정책지원의 편중, 쌀은 과잉공급과 재고처리가 문제인 반면, 쌀 이외 식

량작물은 생산이 매우 미미한 수준, 토지, 노동 등 자원이 효율적으로 배분되지 못

하고 있음

－ 풍년으로 쌀변동직불금 AMS 상한가지 지급, 지속가능성 불투명

그림 1. 쌀 목표가격의 운용 현황


¡ 농업환경 등 다원적기능 제고의 사회적 수요 반영 미흡

표 18. 연도별 양분수지(질소, 인산) 변화 비교

자료: 김태훈(2017)에서 재인용

¡ 도입 목적이 불분명하고 직불제간 목적과 기대효과가 상충

－ 제도의 목표가 구체적으로 정의되지 않고, 수단이 목적달성으로 이어지는지 불분명

－ 쌀 고정직불은 식량자급률 제고를 목적으로 하고 있으나, 쌀 생산은 과잉인 반면,

식량 이외의 작물생산을 제한하여 오히려 자급율 제고에 역행할 수 있음

－ 농지의 기능과 형상유지를 통한 사회적 편익이 명확하지 않고, 의무이행수준이 낮음

－ 친환경농업직불제는 투입제의 억제에 국한되어 있고, 영농방식의 변경을 통해 의도

할 환경자원 조성 목표와 이를 위한 규정이 부재함

－ 경관보전직불제는 농촌경관을 가꾸는 것에 작물재배를 제외한 다른 관리수단을 명

시하지 않음. 유관 프로그램과 연계성이 부족, 성과지표(방문객 증가율)의 적절성 문

제

－ 쌀직불과 경영이양직불제의 목적과 효과가 상충, 밭농업직불 단가인상으로 조건불리

직불의 실효성이 낮아짐. 마을분담금을 제하면 오히려 밭직불금보다 낮고, 중복지급

이 되지 않아 실효성 상실

다. 직불제 운용의 문제점

¡ 임대인이 직불금을 대리 수령하는 경우

－ 서면계약이 적어 임차인이 직불금을 수령하지 못하는 사례 다수


－ 지주 8년 자경 양도소득세 감면받기 위해 서면계약 기피

－ 농지법상 서면계약을 강제할 수단 부재

－ 임대차 계약 뿐만 아니라 실경작을 확인할 수 있는 제도적 보완 필요

¡ 실경작가 직불금을 수령해도 임대인이 임대료 인상으로 직불금의 일부가 임대인에

게 귀속

－ 직불제가 임차료 상승효과 발생, 직불제의 소득보전기능을 저해

－ 김관수,안동환(2006)은 1993-2005사이 토지순수익상승분의 30%가 임차료 상승으로

이어지고, 직불금 중 지주귀속분은 약 16%로 추정

－ 이태호(2007)는 변동직불금 목표가격이 높아질수록 쌀 가격 하락으로 인한 임차료

하락을 방지하는 효과가 있어 소득보전분의 일부가 지주에 귀속

－ 임차료 상승을 통해 지주에게 귀속되는 부분은 부정수령이 아니기 때문에 단속과

심사의 강화로 해결하기 어려운 문제, 경작자의 교섭력을 강화하는 방안 필요

¡ 이행점검 비용과 실효성 문제

－ 농지의 형상관리 점검, 토양검정, 엽분석, 잔류농약검사. 형상관리 점검을 제외한 나

머지 검정은 충분한 모니터링을 수행하기 위한 예산과 인력이 부족

－ 허위사실 규명, 부정수급 처분 등 제반여건 부족

－ 친환경직불의 경우 인증업무가 이행점검을 대신, 64개 민간인증업체 관리가 중요

4. 기존의 직불제 개편논의와 새정부의 개편 계획

가. 기존의 직불제 개편논의

¡ AMS 한도를 고려한 생산중립적 직불제 도입

－ AMS 한도를 고려해 생산중립적 직불제를 강조, 논에서 밭으로 확대, 토지면적당 조

수입 보장하는 방식 제안(박동규, 2004)

¡ 의무이행조건에 따라 기본직불과 가산직불로 구분

－ 기본적인 이행조건을 부과하는 기본직불과 추가 이행조건에 대한 가산직불 지급, 경

영안정을 위한 농가단위직불제로 개편(김태곤, 2009)


¡ 쌀 소득직불 문제점(부정수급, 농가간 직불금액 편차, 운영주체 이원화 등) 해소를

위해 부정수급자에 대한 처벌강화, 지급상한 조정(6ha), 농지원부 작성 의무화, 운영

주체 통폐합 등을 제안(서세욱)

¡ 조건불리지역 선정문제, 마을공동기금의 낮은 활용도, 임대농의 직불금 수령 불가

문제에 대해 지자체 재량으로 조건불리지역 선정, 마을공동기금의 적립허용, 임대농

의 직불금 수령 권리 보장 등을 제시(김태곤)

¡ 친환경직불 품목별 단가 차등화와 유기재배에 대한 지속지불금 도입 주장(김창길)

¡ 농가를 경영규모확대농가(쌀전업농, 주력농업인 등)와 경영축소농가(영세, 겸업, 고령

농가)로 구분, 각각 다른 직불제를 적용하는 구조조정추진형 직불제 시스템을 제안

(황재현, 2007)

¡ 고령은퇴 촉진방안, 면적단위가 아닌 농가단위 직불제, 농업생산비를 직불제 단가에

반영하는 방안을 제안(김은순, 2008)

¡ AMS형 보조금을 상한 제한이 없는 블루박스형 제도로 개편, 당년 재배면적이나 단

수와 관계없이 기준연도의 면적과 단수에 따라 직불금을 지급하는 신블루박스형 제

도 제안, 가격변동대응직불제 도입 주장(이정환, 2009)3)

나. 최근의 직불제 개편 논의

o KREI 직불제 효과분석과 개선 방안 연구(1-2차, 2016/2017)

¡ 직불제 중장기 개편 기본방향

1) 쌀, 밭, 조건불리직불을 농지관리직불로 통합하고, 변동직불을 고정직불화

－ 논과 밭의 직불단가 차등을 줄여, 식량자급률을 제고, 특정품목 편중 완화

－ 변동직불의 고정직불화를 통해 쌀 생산에 대한 유인 제거

－ 수입보장보험, 자조금 등 농가의 경영안정 전제

－ 의무이행사항은 현실적인 문제(모니터링 비용, 오염원 파악의 한계 등)을 고려해 투

3) AMS(감축대상보조)는 기존의 가격과 생산요소에 대한 직접적인 정책 시행이 제약됨으로써 농업

정책의 개편이 불가피해짐, 대신 허용보조 규정 마련돼 다양한 형태의 직불제 도입 가능. 2004년까지 AMS 한도 단계적 축소돼 14,900억원


입재 사용을 관리하는 방식으로 설계

2) 공익적 기능 확충을 통해 국민 공감대 형성

－ 관행농업의 환경과부화 감소, 환경보전 의무이행사항 강화

－ 다양한 농업의 다원적 기능 수행 프로그램 도입

3) 직불제 목표간 정합성을 높이는 방향으로 통합적 관점에서 단순화

－ 대내외 여건 변화에 부합하도록 직불제의 목적과 지급명분, 의무이행사항을 구체화,

명확한 역할 부여

－ 중앙정부, 지방정부, 농업인 등 주체별 역할을 명확히 하고, 의무이행사항의 수용성,

비용 등을 고려해 제도 운영과 모니터링의 효율성을 제고하는 방향으로 개편

¡ 농지관리직불제 도입방안

1) 변동직불의 쌀농가 경영안정효과가 크므로 단계별 접근방식

⦁1단계

－ 생산조정제 실시를 통해 벼 재배면적의 감축, 2007-2016년간 연평균 약 28만톤의 과

잉공급 상황, 재고량 급증, 2017년말 현재 재고량 180.2만톤 수준, 당해년도 신곡수

요량(389.8만톤)의 46.2%, 정부재정지출 부담 심화(재고미 1만톤당 소요비용은 보관

료 등 직접비용 11억원, 가치하락분 등의 간접비용 20억원으로 총 31억원으로 추정)

－ 타작물 전환에 대한 지원단가 적정하게 설정, 쌀 소득과의 격차 보전 뿐만아니라 기

반조성비용 함께 고려

－ 일본, 대만등 생산조정 정책사례(생산조정 대상면적이 지속적으로 확대되는 문제)를

예방하기 위해 시행기간을 한시적으로 설정 필요

⦁2단계

－ 생산 조정 이후 벼 재배로 회귀하지 않도록 변동직불 수급요건에서 벼 생산 연계성

을 중립화

－ 생산 비연계시 벼 재배면적 연평균 3-4만 ha 감소, 2017-2026 향후 10년간 쌀 가격

이 연평균 4.9% 상승 전망, 변동직불금 총액 규모도 크게 감소 전망(박동규, 2016)

⦁3단계

－ 수입보장도입, 가격하락뿐만아니라 생산량 감소에도 대응할 수 있도록 수입보장보험


도임하여 경영안정을 도모하고, 변동직불금은 고정직불화해 농지관리직불에 통합

－ 변동직불을 조수입을 보장하는 수입보장보험으로 개편하는 과정에서 경우에 따라

소득보전 정도가 일정 수준 약화될 우려가 있어 농지관리직불 단가를 그에 상응하

는 만큼 인상하는 것을 고려

－ 변동직불의 고정직불화는 쌀 수급 및 가격안정과 농가의 경영안정에 대한 자구노력

수행에 대한 합의가 전제되어야 도입할 수 있을 것임

그림 2. 쌀 소득보전제 개편 방안

자료 : 김태훈(2017)

2) 의무이행사항의 목적과 방향

－ 농지관리직불의 의무이행사항을 통해 직접적으로 확대할 수 있는 부분은 안전한 식

량생산이 포함된 식량안보 기능, 수자원 함양, 수질정화 등의 수자원 관련 기능과

토지의 질 보전, 토양유실 경감 등 토양관련 기능

－ 논과 밭의 수질에 대한 비점오염원이란 주장, 수질오염은 발생여부의 확인은 가능하

나, 원인발생지역, 오염원을 찾기가 어려워

－ 따라서 식량안보 기능과 토양기능 확보를 중심으로 접근

－ 투입재 관리방식의 의무이행사항 점검


그림 3. 현행 직불제 개편방안과 중장기 구조개편(안)

자료 : 김태훈(2017)

다. 새 정부의 직불제 관련 공약과 추진 계획

o 국정과제 82-2 : 공익형 직불제 확대·개편

⦁ 공익형 직불제 개편

－ 친환경농업직불 단가 인상

－ 농업환경보전 프로그램 도입 등 생태, 환경을 보전하는 방향으로 직불제 확대

⦁ 2022년까지 밭고정, 조건불리직불 단가를 단계적 인상


o 농식품부의 직불제 개편 방향(2018-2022 농발계획)

¡ 직불제의 특정 품목 편중, 생산 연계성을 완화하고, 환경보전 등 사회적으로 요구되

는 가치 창출에 기여하도록 개편 필요

－ 특히, 쌀은 구조적인 공급과잉 기조에 있어 소비확대 정책만으로는 한계가 있어 직

불제 개편을 통한 적정생산 유도 필요

＊ 전체직불(‘17) : 25,965억원, 쌀직불(‘17) : 23,060(고정 8,160, 변동 14,900)

¡ 사회적으로는 농업이 환경보전·공공보건·동물복지 등 공익에 기여하여야 한다는 요

구가 증가

¡ 국정과제인 ‘공익형 직불제 확대 개편’ 이행 상황

－ 2018년 밭·조건불리·친환경 직불 단가 인상

※ 밭 / 조건불리(농지, 초지): (‘17) ha당 45만원 / 55, 30 → (’18p) 50 / 60, 35, 친환

경직불(논, 밭): (‘17) ha당 40～60만원 / 100～120 → 50～70 / 110～140

－ 농업환경보전프로그램 기본계획 수립 및 시범사업(3개 지구) 실시

※ (추진일정) 지구 선정(3.30) → 협약 체결(5월 말) → 5개년 관리계획 수립(11월)

< 충남 농업생태환경 프로그램 사례 >

▪(사업기간·규모) ‘16∼‘17년 12억원, 충남 2개 마을 126농가 58ha

▪(사업방식) 지자체-마을 간 협약을 통해 프로그램 교육·컨설팅, 농가 활동 이행, 모니터링 및 인센티브 지급(10a당 6∼252만원)

▪(사업내용) 복합비료·제초제 미사용, 볏짚환원, 생태둠벙 조성·관리, 화분매개곤충용 화목 및 초화류 식재 등 16개 활동

¡ ‘공익형 직불제 개편 로드맵’을 ‘18년 하반기까지 마련할 예정

－ 연구용역(농경연, ∼‘18.8)

－ 직불제로 지원하는 공익의 개념, 수준을 구체화하는 연구 진행

※ 공익개념(안) : 현재 관행농업 방식을 개선함에 따라 발생하는 공적 편익

※ 공익수준(안, EU 등 외국사례 참조) : (기본공익) 환경 안전 등과 관련된 기초 의무,

(부가적 공익) 유기농, 경관창출 등 특별한 공익


－ 쌀고정・밭고정・조건불리 직불을 2022년까지 통합하는 한편, 환경보전 등 의무를

부과하는 방안 검토

※ 농업 생산과 관련한 환경・사회적 의무를 농업보조 지급 조건으로 부과

－ 부가적 공익창출을 위해 특정목적형 프로그램 방식 도입 검토

¡ 변동직불제 개편방안 연구* 를 통해 의견수렴 및 개편방향 마련(‘18), 법령 개정

(’19) 완료 후 개편된 제도 시행(‘20~)

＊ 착수보고(KREI, 6월중순) → 중간보고(10월) → 연구용역 완료(12월)

－ 쌀의 적정생산을 유도하는 방향으로 변동직불제 개편 및 시행

＊ (‘18∼’19) 생산조정제 한시적 추진 → 농업소득보전법 개정(’19) 후 (’20) 변동직불제

개편

< 일본 직불제 동향 >

▪(쌀 직불제) 쌀 생산조정을 실시하는 농가를 대상으로 쌀 직불제를 도입(‘11)․운

영하였으나, ’13년 개혁을 통해 변동직불(‘14)과 고정직불(’18) 폐지

▪(논 활용직불) 주식용 쌀 생산을 억제하고 전략작물의 증산을 유도하기 위해 논에

재배하는 전략작물(맥류, 대두, 사료작물, 가루용쌀 등)에 직불금 지급

< EU의 직불제 동향 >

▪2021-2027년 공동농업정책 예산시기를 앞두고 직불금이 Active Farmer(활동적

농민)에 집중될 수 있도록 제도 개선 요구

▪영농활동 위탁자, 은퇴자 등은 직불대상에서 배제해자는 주장 강해

5. 직불제를 둘러싼 정책환경 변화에서 중요하게 고려할 사항

가. 문재인 정부 주요 정책기조에 부응하는 직불제

¡ 소득주도성장 (임금주도, 취약계층의 가처분소득 증대)

－ 새정부의 경제정책 3대 중심어는 소득주도성장(청와대), 공정경제(공정위), 혁신성장

임(기재부)


－ 소득주도성장은 경제적 취약계층에 대한 임금소득 창출, 최저임금 인상, 가처분소득

증대 방향으로 확대되고 있으나, 경제적 취약계층인 농업인이 소외되고 있음

－ 최저임금 인상에 대한 농가의 경영비 부담을 완화하고, 농가의 가처분소득 증대를

위해 현행 직불제를 확대, 개편할 필요가 있음

전체농가 고용인이있는농가

1개월미만 1개월이상 1~3개월 3~6개월 6개월이상

1,042,017 345,414 278,050 69,271 51,699 7,451 10,121

100.0% 33.1% 26.7% 6.6% 5.0% 0.7% 1.0%

표 19. 고용인 고용기간별 농가호수(2017)

자료 : 통계청

표 20. 농가의 농업소득 가계비 충족율(2017)

※ 전국평균 가계비 지출(가구원수 2.46명)은 2017년 연 3979만원임, 이와 비슷한 수준

의 가계비 지출 농가는 경지규모가 5.0-7.0ha에 속하는 그룹임. 해당 규모 이상의 농가

비중은 전체 농가의 3.6%에 불과함(이후 관련 통계 참조)

¡ 지방소멸위기 대응 (인구소멸위험지수 악화)

－ 저출생·고령화로 농어촌지역인 읍면의 인구소멸위험지수가 계속 악화되고 있음

－ 읍면동의 소멸위험지역 비중은 2013년 전체의 35.5%에서 2018년에는 43.4%로 증가함

－ 농어촌 지역은 귀농 등에 의한 중고령층 인구 유입에도 불구하고 청년인구 유출에

의해 저균형 상태로 진입하고 있음(이상호, 2018)


－ 인구소멸위험지역에서 농업활동과 이와 연관된 경제활동을 뒷받침해 지방소멸위기

를 극복할 특단의 대책이 강구될 필요가 있음

－ 자연조건 불리에 의한 생산성 격차를 완화하기 위해 도입된 기존의 조건불리지역직

불을 인구소멸위험지역의 읍면 단위로 확대해 직불제를 인구소멸위기 대응수단으로

새롭게 재편할 필요가 있음

※ 인구소멸위험지수 = 20~39세 여성인구 수 / 65세 이상 고령인구 수

－ 인구소멸위험지수 값이 1.0 이하(즉, 20-39세 여성인구가 65세 이상 고령인구 수 보

다 적은 상황)로 하락하는 경우, 해당 지역사회는 인구학적인 쇠퇴위험 단계에 진입

하게 되었음을 의미함

－ 지수가 0.5 이하(즉, 20-39세 여성인구가 65세 고령인구의 절반 미만)일 경우, 극적인

전환의 계기가 마련되지 않는다면 소멸위험이 크다는 것을 의미함

표 21. 인구소멸지수

자료 : 이상호(2018)

표 22. 인구소멸위험 읍면동 수

자료 : 이상호(2018)


그림 4. 읍면동 기준 지방소멸위험 현황

자료 : 이상호(2018)

－ 지방소멸위기를 겪고 있는 지자체들이 출산장려금(또는 양육비) 지급 등 다양한 대

책을 펴고 있으나, 효과가 제한적임. 지연산업인 농업과 농업연관 경제활동을 뒷받

침하는 것이 중장기적으로 인구소멸 위기 완화에 효과적일 것임.

2018년 신규 1.000만원 클럽

- 인천시 연수구(넷째 1000만원)

- 경기 안산시(넷째 1216만원)

- 시흥시(넷째 1000만원)

- 여주시(셋째 1000만원)

- 보령시(넷째 1500만원)

- 남원시(셋째 1000만원)

- 장흥군(다섯째 1000만원)

- 무주군(셋째 1000만원)

- 청도군(넷째 1500만원)

그림 5. 1인당 출산장려금 1,000만원 이상을 지급한 지역(2017)


¡ 청년일자리 : ‘청년’ 자원을 둘러싼 지역간, 산업간 경쟁의 심화

－ 저출산, 고령화로 인해 청년인구가 급격히 감소하면서, 지역간은 물론 산업간 유치

경쟁이 점점 치열해지고 있음

－ 중앙 각부처는 물론 지자체마다 청년인구 유지 및 유치를 위해 청년일자리 정책을

펴고 있으며, 산업간에도 청년유치 경쟁이 치열해질 전망임

－ 농업분야도 청년창업농, 청년농 육성정책을 펴고 있으나, 새로 정착할 청년은 물론

이미 정착해 영농활동을 하고 있는 청년 농업인층 육성을 위해 유럽과 같은 청년직

불제(기존 직불에 가산형 직불임)를 도입할 필요가 있음

나. 농업경영구조의 올바른 진화를 인도하는 직불제

¡ 경지규모, 연령별 역피라미드 구조의 시급한 개선

－ 우리나라의 농업경영구조는 소농층과 고령층 비율이 압도적으로 높은 역피라미드

구조가 심화되고 있음

－ 이러한 구조로는 농촌지역의 활성화는 물론, 농업, 농촌부문에 새롭게 요구되고 있

은 다원적 기능을 제대로 담당하기 어려움

－ EU는 공동농업정책을 통해 강력한 가격지지정책에 이어 직불정책을 폄으로써 중간

층이 두터운 가족농 구조를 육성했으며, 이를 바탕으로 농촌경제의 6차산업화와 다

양한 근거리유통망을 형성해 ‘농촌부흥(Renaissance rurale)’의 계기가 됨

－ 우리나라도 직불정책을 농업인의 소득보전이란 근시안적 관점에서 벗어나, 한국사회

의 다양성과 균형발전을 담보하기 위한 중요한 공공정책 수단으로서 재인식할 필요

가 있음

그림 6. 프랑스의 농업경영구조(2010/2000)

자료 : 프랑스 농림부(Agrest)


o 우리나라 농가구조 현황

구분 농가 구성비 전업 겸업 1종겸업 2종겸업

전체 1,042,017 100.0% 585,291 456,726 117,066 339,660

0.5 ha 미만 494,945 47.5% 253,651 241,294 23,438 217,856

0.5~1.0 ha 미만 240,982 23.1% 143,610 97,372 25,072 72,300

1.0~1.5ha 미만 103,964 10.0% 66,732 37,232 14,315 22,917

1.5~2.0ha 미만 64,163 6.2% 40,108 24,055 12,363 11,691

2.0~3.0 ha 미만 57,152 5.5% 35,808 21,344 14,071 7,273

3.0~5.0ha 미만 43,782 4.2% 26,031 17,751 13,034 4,717

5.0~7.0ha 미만 16,443 1.6% 8,541 7,902 6,607 1,295

7.0~10.0ha 미만 11,012 1.1% 6,292 4,720 3,797 923

10.0ha 이상 9,575 0.9% 4,518 5,057 4,369 688

⦁ 경지규모별(2017)

계

주업농가(전업+1종겸업)

부업농가(2종겸업)

경영주65세미만


부업농가(2종겸업)

경영주65세이상


부업농가

(2종겸업)

1,042,017 702,357 339,660 435,374 216,072 219,303 606,643 486,286 120,357

100.0% 67.4% 32.6% 41.8% 20.7% 21.0% 58.2% 46.7% 11.6%

⦁주부업별농가(2017)

※ 통계청 농가구분의 전업, 겸업(1종,2종), 주업농(전업, 경업1종)

－ 전문, 일반, 부업, 자급농가로 구분

－ 전문 : 주업농가 중 경지규모가 3ha이상 또는 농업총수입 중 현금수입과 외상판매수

입이 2,000만원 이상인 농가

－ 일반: 주업농가 중 경지규모가 3ha미만 또는 농업총수입 중 현금수입과 외상판매수

입이 2,000만원 미만인 농가

전체농가수농업관련사업경영농가

농축산물직판장

농축산물직거래 식당경영

농축산물가공업

농기계작업대행

농촌관광사업

1,042,017 162,099 4,125 129,985 11,758 12,840 10,928 3,391

100.0% 15.6% 0.4% 12.5% 1.1% 1.2% 1.0% 0.3%

⦁농업관련사업경영농가(2017)


성별 15세이상인구 농업

임업및어업

제조업

건설업

도,소매업

숙박,음식업

기타산업

종사안함(가사,학생,무직 등)

15세이상인구 2,298,408 1,505,484 19,189 74,266 47,432 62,995 54,662 286,330 248,051

남자 1,119,105 712,482 10,566 48,466 43,407 30,528 16,200 160,639 96,817

여자 1,179,303 793,001 8,623 25,800 4,025 32,467 38,461 125,690 151,234

⦁주종사산업별 농가인구(15세 이상) (2017)

구분 계 가구원의일∙직업

예금∙적금 연금

부동산∙주식∙펀드∙채권등

따로사는자녀친인척

국가∙지자체보조

기타

전국 775,993 586,565 15,885 62,189 10,922 70,625 28,040 1,766

% 100.0% 75.6% 2.0% 8.0% 1.4% 9.1% 3.6% 0.2%

⦁60세 이상 생활비원천별 농가 (2014)


전체 1,042,017 100.0% 585,291 456,726 117,066 339,660

25~29세 612 0.1% 281 331 190 141

30~34세 1,784 0.2% 575 1,209 264 945

35~39세 6,829 0.7% 2,061 4,769 1,027 3,742

40~44세 18,650 1.8% 4,998 13,652 2,851 10,801

45~49세 40,787 3.9% 10,703 30,084 6,191 23,892

50~54세 74,792 7.2% 20,231 54,562 11,621 42,940

55~59세 132,736 12.7% 39,926 92,810 21,508 71,302

60~64세 159,136 15.3% 71,457 87,678 22,139 65,539

65~69세 170,189 16.3% 98,875 71,314 20,723 50,591

70~74세 158,043 15.2% 109,998 48,046 14,036 34,010

75~79세 163,535 15.7% 128,377 35,158 12,148 23,010

80세 이상 114,875 11.0% 97,777 17,098 4,352 12,746

⦁경영주연령/전겸업(2017)


전체 1,042,017 100.0% 585,291 456,726 117,066 339,660

논벼 399,425 38.3% 228,249 171,176 41,594 129,582

식량작물 90,739 8.7% 48,943 41,796 6,433 35,364

채소·산나물 245,714 23.6% 137,969 107,745 28,301 79,444

특용작물·버섯 47,604 4.6% 27,383 20,220 3,415 16,805

과수 178,885 17.2% 97,622 81,263 22,830 58,433

약용작물 8,692 0.8% 3,678 5,015 1,164 3,851

화초·관상작물 11,196 1.1% 4,733 6,464 1,191 5,273

기타작물 4,885 0.5% 2,299 2,586 456 2,130

축산 54,876 5.3% 34,415 20,461 11,683 8,778

⦁영농형태/전겸업(2017)


구분 농업총수입(천원) 농업노동1시간당농업소득(천원)

단위면적당(10a)농업소득(천원)

평균 30,580 11 801

0.5 ha 미만 6,809 3 538

0.5~1.0 ha 미만 23,048 9 1,055

1.0~1.5ha 미만 32,934 11 1,032

1.5~2.0ha 미만 36,640 10 785

2.0~3.0 ha 미만 47,830 14 813

3.0~5.0ha 미만 69,173 16 829

5.0~7.0ha 미만 75,012 25 799

7.0~10.0ha 미만 136,238 23 741

10.0ha 이상 133,567 20 473

⦁경지규모/수입/소득(2017)

경지규모, 영농형태 계 40세 미만 40-65세미만 65~69세 70세 이상

전국 1,042,017 9,273 426,101 170,189 436,453

0.5 ha 미만 494,945 4,350 190,669 72,724 227,202

0.5~1.0 ha 미만 240,982 1,768 88,924 41,988 108,303

1.0~1.5ha 미만 103,964 539 39,681 18,218 45,525

1.5~2.0ha 미만 64,163 703 29,253 11,935 22,272

2.0~3.0 ha 미만 57,152 261 27,020 11,661 18,210

3.0~5.0ha 미만 43,782 672 25,423 8,057 9,631

5.0~7.0ha 미만 16,443 403 10,439 2,684 2,917

7.0~10.0ha 미만 11,012 144 7,753 1,474 1,642

10.0ha 이상 9,575 436 6,939 1,447 754

논벼 399,425 2,709 141,799 62,752 192,164

식량작물 90,739 518 34,269 13,243 42,709

채소·산나물 245,714 2,283 101,635 41,565 100,233

특용작물·버섯 47,604 355 17,786 7,845 21,619

과수 178,885 1,545 83,724 31,992 61,624

약용작물 8,692 116 4,677 1,472 2,427

화초·관상작물 11,196 147 6,790 1,569 2,690

기타작물 4,885 60 2,544 746 1,536

축산 54,876 1,543 32,878 9,005 11,452

⦁경지규모/영농형태/경영주연령(2017)


6. 직불제 개편 기본방향

가. 정책환경 변화에 대응

¡ 농가의 가처분소득 제고를 통해 소득주도성장에 기여하는 직불제

－ 농업인 계층을 포용하는 소득주도성장 정책수단으로 재인식 필요

¡ 인구소멸위험지역에서 인구유지와 회복에 기여하는 직불제

－ 직불제 관련 국정과제(82-2)는 5대 국정과제의 하나인 ‘고르게 발전하는 지역’을 위

한 정책수단임

¡ 농업·농촌의 청년화에 기여하는 직불제

－ 지역간, 산업간 청년자원 유치 경쟁 속에서 미래 농업인력을 준비

¡ 중간층이 두터운 농업구조 개선으로 농촌경제의 다각화를 이루는 직불제

－ 4~5인으로 구성된 가족농들이 농촌에 두텁게 형성돼, 농촌의 사회적, 경제적 관계가

정상구조로 회복될 수 있도록 배려

나. 현행 직불제의 한계와 문제점의 개선

[기본형-지속가능농업직불]

¡ 생산연계 약화, 품목 중립화

－ 쌀(고정, 변동), 밭, 조건불리직불을 ‘지속가능직불’로 통합

－ 국가예산으로 부담, 매년 신청에 의해 지급

¡ 주업농(Active farmer) 보호육성 (가계비에서 농업소득이 중요한 농가층)

－ 농업소득의 가계비충족도가 유의미한 농가층(주업농)을 지속가능농업의 중요한 주체

로 설정 : 65세 미만, 농업소득의 가계비 충족도 25~85%((예시임)

－ 주업농에 대해서는 논, 밭 직불단가를 상향 조정, 균등화(지속가능직불)

－ 65세 이상(기초연금 개시연령), 1인가구, 주업농 규모 밖 농가 등은 현행 직불 수준

유지(지속가능농업의 주체로 보기 어려움)


※ 유럽의 전문경영체 개념도 최저임금과의 관계 속에서 규모를 재설정하는 추세임

¡ 농업활동의 청년화

－ 청년(40세 미만) 농업인에 대해서는 가산형 청년 직불을 추가 지급

(지속가능직불 + 청년 가산 직불)

¡ 인구소멸위험지역 대응

－ 인구소멸위험 읍면지역에 대해 가산형 직불을 추가 지급

－ 기존의 조건불리직불을 읍면지역으로 확대하고, 인구대응직불로 명칭 변경(예)

¡ 지속가능직불과 가산형 직불의 수혜조건으로 환경관련 법적, 제도적 요구 또는 권고

사항을 의무이행사항으로 부과

[가산형-농업환경프로그램]

¡ 친환경농업을 육성하고, 농촌생태환경의 보전, 농촌경관의 개선 등 농업·농촌의 공익

적 가치를 제고하기 위해 농업환경프로그램 도입

－ 기존의 친환경직불은 지속가능농업직불에 가산형으로 지급하고, 국가가 예산을 부

담, 품목별 단가 조정, 지급기한 재설정 필요

－ 경관보전직불은 ‘농촌생태환경보전협약제’로 개편해 지역이 필요로 하는 경관, 생태,

환경보전, 농업의 환경부담 감축활동 분야를 지원할 수 있도록 설계, 국가와 지역이

예산을 분담하고, 개별농가, 단체, 마을이 다년차 협약(계약)을 체결해 과업을 이행

하고 대가를 지급받는 방식

[구조조정 목적의 직불]

¡ 구조조정 목적의 직불인 경영이양, FTA 피해보전/폐업지원은 직불정책영역에서 분

리해 타 정책영역으로 흡수

－ 직불명칭 변경(예, 경영이양장려금, FTA피해보상금, 폐업지원금 등)

－ 직불(direct payment)은 공익적 가치에 대한 대가로서 지급한다는 등치관계 유지

－ 경영체에 대한 직접지원은 직불, 이차보전, 세금감면, 보험지원 등 다양한 요소들로

구성됨


그림 7. 주업농 설정범위 (Active farmer)

그림 8. 농가유형 구분에 따른 차등 직불 적용

문재인정부의주요정책기조와 직불정책의재해석 · 문재인 정부의 주요...

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