7土地权属治理 技术指南

负责任土地权属治理：投资者技术指南

　　联合国粮食及农业组织（FAO），2013，《妇女和男人用地治理：支持负责任的性别公平土地使用权治理实现的技术指南》，《土地权属治理技术指南1》，罗马。

　　联合国粮食及农业组织（FAO），2013，《提高森林土地权治理：实践指南》，《土地权属治理技术指南2》，罗马。

　　联合国粮食及农业组织（FAO），2014，《尊重自由、优先、知情同意：政府、公司、非政府组织、土著民族和当地社区关于土地征收的实践指南》，《土地权属治理技术指南3》，罗马。

　　联合国粮食及农业组织（FAO），2015，《保护农业投资背景下的土地使用权：关于与<国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属有责治理自愿准则>一致保护土地使用权的技术指南，针对涉及推广、许可及监督农业投资的政府机构》，《土地权属治理技术指南4》， 罗马。

　　联合国粮食及农业组织（FAO），2016，《负责任土地使用权治理和法律：律师和法律服务供应商实践指南》，《土地权属治理技术指南5》，罗马。

　　联合国粮食及农业组织（FAO），2016，《改善牧地治理：落实 <国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属有责治理自愿准则>》，《土地权属治理技术指南6》，罗马。

土地权属治理技术指南

联合国粮食及农业组织

罗马, 2017年

负责任土地权属治理：投资者技术指南

土地权属治理技术指南7号

作者:

Darryl Vhugen

投稿者:

Bernd Schanzenbaecher

Andrew Hilton、David Palmer、Paul Munro-Faure 和 Francesca Romano 联合国粮食及农业组织(粮农组织)

该出版物旨在支持《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理 自愿准则》的应用；它不会与世界食品安全委员会于2012年5月11日出台的 《准则》中的内容相悖，也不会与各国在实施过程中扮演的角色相冲突。

该出版物在联合国粮食及农业组织（FAO）、瑞士政府和瑞士发展与合作署（SDC）的经济援助下编制。出版物中表达的观点仅代表作者的观点，并不一定反映联合国粮食及农业组织的官方政策或观点。

本信息产品中使用的名称和介绍的材料，并不意味着联合国粮食及农业组织(粮农组织)对任何国家、领地、城市、地区或其当局的法律或发展状态、或对其国界或边界的划分表示任何意见。提及具体的公司或厂商产品，无论是否含有专利，并不意味着这些公司或产品得到粮农组织的认可或推荐，优于未提及的其它类似公司或产品。

本信息产品中陈述的观点是作者的观点，不一定反映粮农组织的观点或政策。

ISBN 978-92-5-508974-9

© 粮农组织 2017年

粮农组织鼓励对本信息产品中的材料进行使用、复制和传播。除非另有说明，可拷贝、下载和打印材料，供个人学习、研究和教学所用，或供非商业性产品或服务所用,但必须恰当地说明粮农组织为信息来源及版权所有者，且不得以任何方式暗示粮农组织认可用户的观点、产品或服务。

所有关于翻译权、改编权以及转售权和其他商业性使用权的申请，应递交至www.fao.org/contact-us/licence-request 或 copyright@fao.org。

粮农组织信息产品可在粮农组织网站(www.fao.org/publications)获得并通过publications-sales@fao.org购买。

本出版物使用特定产品和流程印刷,以确保对环境造成最小影响并促进可持续森林管理。

III

致谢

　　该 技术 指 南— —《负责任 土 地 权 属治 理：投资者技术 指 南》由Dar r y l Vhugen编制，由Bernd Schanzenbaecher投稿，并由Andrew Hilton、David Palmer、Paul Munro-Faure和Francesca Romano提供指导。

　　该指南反映了私营行业众多代表的重要且极其珍贵的观点。这些观点作为文字记录了下来，并经过了两次协商讨论：一次讨论是由私营行业投资者参会；另一次与会人员为众多民间社团组织的代表。作者再次非常感谢这些观点。特别感谢联合国粮食及农业组织（FAO）的同事，他们对初稿提供了反馈意见，他们是Margret Vidar、Martha Osorio、Pascal Liu、Jesper Karlsson、Yannick Fiedler、Rodrigo Castañeda、Annamaria Pastore、Alessandra Basilico和Elizabeth Beall。

　　该指南是由Shannon Russell编辑，Luca Feliziani排版。

　　联合国粮食及农业组织（FAO）特此向意大利政府以及意大利外事及国际合作部资助该技术指南的制定和编写表示感谢。

IV 负责任土地权属治理：投资者技术指南

前言

　　农业投资对于减少食品不安全因素和消除贫困意义重大。自从2008年以来，发展中国家对农业土地的需求急剧上升。土地已作为一项具有吸引力的资产。用社会术语来说，土地投资可以产生混合效益。通过为小农提供更多获得资金、技术、知识和市场的机会，此类投资具有为当地社区带来利益的潜能。也可以产生宏观经济效益，例如：提升经济增长以及农业生产。但是，这些项目通常会使当地人失去土地权及获得土地及其他资源的机会，从而给他们带来伤害，这会对食品安全和农村生计带来负面影响。

　　发展中国家的大多数农业投资都处在土地使用权治理比较薄弱的情况下，这些地区的贫困比率较高。《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属有责治理自愿准则》（VGGT，下文简称“准则”）于2012年5月由联合国粮食安全委员会一致通过，旨在帮助这些国家及其他国家改善土地权属治理。该《准则》的首要目的是减少食品不安全因素和消除贫困。

　　因为主要针对政府，该《准则》也包含了适用于私营部门的一些重要条款。尤其重视帮助投资者以尊重合法土地使用和人权的方式实施他们的项目。越来越多的人将《准则》当作国际上土地、森林和渔业投资的最佳实践。

　　按照《准则》规定的方式计划和进行投资的那些人可以降低投资风险，提升实现合理风险相关回报的可能性。如果人人——投资者、当地社区和政府——都能获益，此类投资则更有可能成功。该技术指南旨在帮助投资者使用该《准则》中的方法，帮助他们在实现目标的过程中扮演好自己的角色。

V

释义

AATIF 非洲农业贸易和投资基金会

CEDAW 《消除对妇女一切形式歧视公约》

CFS 联合国世界粮食安全委员会

CSR 企业的社会责任

ICCPR 《公民权利和政治权利国际公约》

ICESCR 《经济、社会及文化权利国际公约》

IFC 国际金融公司

FAO 联合国粮食及农业组织

FPIC 自由、事先和知情同意

ILO 国际劳工组织

NGO 非政府组织

OHCHR 联合国人权事务高级专员办事处

PE 私募股权

RSB 可持续生物材料的圆桌会议

RSPO 可持续棕油圆桌会议

ESIA 环境与社会影响评价

UNCTAD 联合国贸易与发展会议

VI 负责任土地权属治理：投资者技术指南

1. 简介 1

A. 背 景 3

B. 原 理 4

C. 目 标 受 众 6

D. 规 模 概 述 7

E. 政 府 的 角 色 8

2. 土地使用权 11

A. 《准则》都有哪些规定？ 13

B. 风险是什么？ 14

C. 如何管理并减轻风险？ 16

1 认可权利 16

2 评估土地使用权的潜在影响 17

3 修改项目，规避伤害 20

目录

致 谢 III

前 言 IV

释 义 V

执 行 摘 要 VIII

3. 磋商、参与及洽谈 27

A. 《准则》都有哪些规定？ 29

B. 风险是什么？ 29

C. 如何管理并减轻风险？ 31

1 沟通时间 31

2 与谁沟通 31

3 如何磋商 32

4 自由、事先和知情同意 (FPIC) 34

4. 申诉和争端解决 37

A. 《准则》都有哪些规定？ 39

B. 风险是什么？ 39

C. 如何管理并减轻风险？ 40

VII

5. 投资监控 43

6. 食品安全、人权和环境与可持续发展 51

A. 《准则》都有哪些规定？ 45

B. 风险是什么？ 46

C. 如何管理并减轻风险？ 47

1 腐败 47

2 透明 47

A. 食品安全 53

1 《准则》都有哪些规定？ 53

2 风险是什么？ 53

3 如何管理并减轻风险？ 54

B. 人权 55

1 《准则》都有哪些规定？ 55

2 风险是什么？ 56

3 如何管理并减轻风险？ 58

C. 环境和可持续性 59

1 《准则》都有哪些规定？ 59

2 风险是什么？ 59

3 如何管理并减轻风险？ 60

7. 重要的实施挑战 63

A. 能力建设 65

1 《准则》都有哪些规定？ 65

2 风险是什么？ 65

3 如何管理并减轻风险？ 66

B. 监控 68

1 《准则》都有哪些规定？ 68

2 风险是什么？ 68

3 如何管理并减轻风险？ 68

关键信息概述 71

参考资料 73

VIII 负责任土地权属治理：投资者技术指南

执行摘要

　　《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属有责治理自愿准则》（VGGT，下文简称“准则”）是联合国粮食安全委员会制定的帮助各方——政府、私营部门运营者和当地社区——改善土地、渔业和森林权属治理，并在框架指导下实现土地、渔业和森林的社会责任和金融可持续投资（联合国粮食及农业组织， 2012a）。主要为了政府，准则针对私营部门做出了一些重要规定，尤其是：

　　包括商业企业在内的非国家行为主体有责任尊重人权以及合法使用权。商

业企业应该尽职尽责，避免侵犯他人的人权和合法土地使用权。他们应该具有

相应的风险管理体系以防止并处理对人权和合法使用权的负面影响（第3.2款）

　　与准则一致，该技术指南以使用权事宜为重点；但是，与准则不同，该技术指南仅限于农业土地的使用权，不讨论对于投资而言重要的许多其他事宜，如集资、编制商业计划或采用良好的当地管理。这些考虑都超出了准则的范围。遵循指南中的建议，可以在投资中降低土地相关的索赔和纠纷，但是读者应该牢记遵循该指南并不保证可以消除所有的风险或问题。该准则不包含在认证计划中。

　　公司高管已经观察到农业土地相关的投资“忽略了当地社区的利益和当地的自然景观，既违背了道德，又缺乏商业远见”（Bowman，2013）。如果每个人——投资者、当地社区和政府都能从中获益，这类投资才更有可能成功。准则为实现三赢提供了框架；该技术指南旨在帮组投资者在实现这一目标的过程扮演自己该有的角色。

风险因素

　　对于投资者，一项对于土地的负责任的投资始于初步风险评估，包括高风险因素评估，以及随后的更为全面的尽职调查（Smaller等人，2014）。如果初步评估和尽职调查分析结果足够支持，投资则应按照咨询、协商、协议、运营和收尾阶段继续。因为运营和收尾阶段不是很重要，该指南主要侧重初步评估、尽职调查、咨询、协商和协议阶段，这些阶段是出现最大使用权相关问题的地方。

IX

　　在初步评估阶段，高风险因素的出现则会促进一个负责任的投资者决定不再继续该项投资。这些因素如插文1所列。

　　初审也能够发现那些或多或少体现负面环境和社会风险的因素以及/或可以缓解或逆反的影响。1 一个投资者认为一个项目有些不够严重的风险因素（如插文2所列）应该在尽职调查阶段谨慎行事，仔细复查任何该类项目，并寻求缓解这类风险的方法。如果不可能做到，投资者就不应该继续投资。

1《赤道原则》（2013）包含三部分的风险分析，从最高（A类）到最低（C类）。该分析对一些投资者有帮助。参见《原则1》。

插文 1: 高风险因素 ¤ 有许多涉及该快土地的现有或近期争议或索赔未能解决。

¤ 政府起初通过征收获得土地或项目需要征地才能进行开发，不管哪种情况，都要将当地人驱走。

¤ 项目涉及需要从当地人手中大规模的转移土地权，有可能引起许多人不自愿或甚至自愿安置。

¤ 项目所在地具有重要的腐败问题，观察到与所提议项目相关的贿赂行为，并未有效 减轻。

¤ 项目区域具有积极、持续的冲突。

¤ 在土地治理较弱的情况下，运营者/直接投资者没有也将不会实施：

参与型利益相关者映射；

综合环境和社会影响评估（ESIA），包括土地使用权、食品安全、人权或

包容性社区咨询过程。

¤ 综合环境和社会影响评估完成后，需要展示：

不能相应减轻的对于食品安全的负面影响；

不能避免的人权侵犯。当地社区没有给予自由、事先和知情同意（FPIC）。

¤ 当地社区没有给予自由、事先和知情同意（FPIC）。

¤ 该地有森林或具有高保护价值的区域，该区域有可能遭到项目的破坏或损害。

X 负责任土地权属治理：投资者技术指南

¡ 项目土地区域较大，似乎超过了项目寿命期间的正常生产范围，因此引起投机动机的

问题。

¡ 项目所处发生冲突过后的环境。

¡ 项目所在地有违反人权报道。

¡ 本地人居住在项目地或附近。

¡ 项目所在地土地权没有登记和/或遵循习惯法，运营者还没有进行参与式的映射以确定

所有合法权益的土地持有者。

¡ 投资者针对的公有土地被错误地分类为未使用或未居住土地。

¡ 当地社区还没有参与项目规划。

¡ 受影响的利益相关者还没有参与到有效、文化上适应、不分性别且透明的咨询过程。

¡ 当地社区缺乏展现自我的能力，但没有让主管顾问或倡导者代表。

¡ 所提议项目的独立环境和社会影响评估（ESIA）——包括对土地使用权、食品安全、人

权或环境可能产生影响的性别敏感度评估，尚未完成。

¡ 环境和社会影响评估（ESIA）揭示如果项目不修改则对土地使用权、食品安全、人权或

环境可能产生负面影响的可能性。

¡ 有关合法的正式及习惯土地权转让还没有形成完整的书面协议。

¡ 项目涉及与政治人物的关系（政治人物通常指高级政治官员或其亲属），通常被视为更

容易进行贿赂及腐败。

插文 2: 中等危险因素

简介 1

简 介

1

2 负责任土地权属治理：投资者技术指南

简介 3

1. 简介

A. 背景

　　事实证明农业投资是减少发展中国家农村地区贫困的最有效的方法之一。世界上大多数贫困人口居住在农村并以农业为生。农业生产的大幅提升必然会减少贫困及食品不安全因素。食品需求也将在快速发展的城市区域急速增长。这是为什么自从2008年以来发展中国家农业土地需求急速增长的原因之一。（联合国粮食及农业组织，2014a）.

　　农业投资可以通过为较小农户提供更多获取资金、技术、知识和市场的机会从而为投资社区带来收益。受援国可以获取宏观经济收益，例如：收入增加、经济增长、创造就业、农业生产以及出口收入。另一方面，由于一些基于农业土地的投资往往发生在土地权及治理较弱的国家，这类投资有时会导致许多农村土地使用者失去获得土地及其他自然资源的权利和机会。

　　土地不同于其他资产种类。在世界大多数地区，土地根深蒂固的与生活、文化、社会结构和准则联系在一起，当然还有食物、水和住所。土地有时候对于居住人有非常重要的文化意义。负责任的投资者必须了解其投资的土地对受影响群众的意义有多大以及各类农村居住者受到各种不同影响的方式。

　 　 《 国 家 粮 食 安 全 范 围 内 土 地 、 渔 业 及 森 林 权 属 有 责 治 理 自 愿 准 则 》（VGGT，下文简称“准则”）是联合国粮食安全委员会于2012年5月制定并一致通过（联合国粮食及农业组织， 2012b）。准则的主要目标是：

　　加强土地、渔业及森林≠权属治理。之所以这么做是为了大家的利益，尤其是弱

势群体和边缘化人群的利益，旨在提高食品安全和逐步实现人们获取足够食物的

权利、消除贫困、可持续生存、社会稳定、住房安全、农村发展、环境保护和社

会经济可持续发展为目标”（第1.1款）。

　　但是主要为政府设计，《准则》的某些关键规定是针对非政府运营者，其中包括企业和投资者（第3.2款）。《准则》在国际社会一致认为是一系列包含土地、森林和渔业投资的最佳实践。（该指南仅针对农业投资）。２事实上，该指南将《准则》当作负责任投资的最低标准；因此，也包括超过《准则》范围的众

4 负责任土地权属治理：投资者技术指南

多建议，这些建议是针对进一步最小化风险并保护当地社区权利的利益。

　　值得一提的是该指南并非要为投资者提供应对他们在任何情况下可能会遇到的所有使用权相关事宜的解决能力。相反，该指南解释了《准则》的要义以及如何帮助公司了解并管理与土地使用权相关的可持续经济、法律、运营和声誉风险。最终目标是让投资具有社会效益，并产生合理的风险调整收益。

B. 原理

　　根据《准则》行事可帮助投资者更好的了解和管理众多发展中国家土地资产投资固有的可持续经济、法律、运营和声誉风险。《准则》及资源互补为应对这些风险提供了大量的见解和实践指导，因此也提升了积极金融回报以及惠及当地社区的可能性。土地权和人权之间的重要联系也表明遵循《准则》规定将有助于确保这些权利得到尊重（联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR），2014;第六章）。实际情况是适用于农业投资的“规则”一致在变化。几十年来，许多国家都在为土地治理不佳而忧心忡忡，这是由于缺乏资金、人力资源能力和政治意愿所致。其社会影响也随着对土地需求的增加而愈来愈严重。多方采纳《准则》恰好证明政府、民间团体、非政府组织（NGO）、消费者、企业等也逐渐意识到保护土地权及加强治理的重要性，并加强能力建设以获取收益。低收入国家有土地权者——政府、当地社区和个体——越来月意识到其土地的价值。新兴市场政府在捐赠国家的支持下正在将《准则》融入到他们的法律框架中。因此，想要在这些环境中成功的投资者必须了解《准则》。

　　这一情况不断变化，类似与已经发生的其他社会问题，例如：３人权 、劳动权和环境保护。许多发展中国家政府目前正在改变他们经商的方法。例如：非洲联盟等近期采纳了《非洲大规模土地投资指导原则》（2014）。负责任实践的构成已经发生了改变，并将可能继续改变。这样应该会为将《准则》融入到其土地治理法律和实践的国家创建一个更为安全和稳定的投资环境。但是随着阻碍越来越多，也需要投资者改变并改进他们的实践。

　　许多企业意识到这一趋势，并做出相应的反应。企业界参与制定《农业和食品体系负责任投资原则》（以下简称“原则”）,该项原则显然包含了《准则》中有关土地使用权的规定（第五项原则），并鼓励金融机构和企业根据这些原则运营（联合国粮食及农业组织，2014c）。

2 尽管《准则》涉及森林和渔业，但是该指南仅针对农业土地投资。技术指南可帮助政府管理农业投资，而另一个则直接针对律师。已经发布的指南涉及《准则》实施的较广泛的关键领域，包括渔业、森林、性别和自由、事先和知情同意（FPIC）。

3 正如《联合国关于企业和人权指导原则》部分采纳，联合国人权委员会2011年一致通过（联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR），2011）。

简介 5

　　跨国公司，例如：雀巢、可口可乐、百事可乐、嘉吉公司等已经明确将《准则》作为指导来了解其供应链上不负责任土地使用金融和风雨风险以及负责任行事的潜在收获。也有一些具体的标准和认证过程适用于生物材料、棕榈油、糖等商品（可持续生物材料的圆桌会议（RSB），2013；RSPO，2013）。

　　大型金融机构投资者根据《农田负责任投资指南》进行投资，该指南包含对现有土地权的尊重（UNGC，2014）。国际金融公司（IFC）已经宣布其按照原则确保其资助的农业项目以负责任的可持续的方式实施。许多大型银行和贷款机构在处理较大项目时采纳国际金融公司（IFC）的绩效标准（有时针对私营贷款机构也采纳《赤道原则》）。

　　负责任的投资也可以提升项目运营者在社区眼中的“社会许可经营”。投资具有社会许可的运营者的公司可以被看作是具有类似的“社会许可投资”。投资者可通过采纳并实施尽职调查来获取此类“许可”，尽职调查包括这些公司或要投资的土地项目的社会和环境风险（牛津饥荒救济委员会（Oxfam）, 2014）。

1 2

4 5

3

7 8

9 10

10大原则一瞥

纳入包容、透明的治理结构、流程和申诉机制

增进食品安全和营养 有利于可持续性和包容性经济发展，有利于消除贫困

促进性别平等和妇女赋权

接触年轻人并为其赋能

尊重土地、渔业和森林使用权以及水资源获权

保护并可持续的方式管理自然资源，增加弹性并减少灾难风险

尊重文化遗产和传统知识，支持多样性和创新 促进安全、健康的农业和食品体系发展

评估并应对不利影响、促进问责发展

6

6 负责任土地权属治理：投资者技术指南

4 关于小农农业的广泛讨论，请参见HLPE，2013。

　　值得一提的是负责任的投资涉及的内容远远超过传统企业社会责任（CSR）实践。在要进行投资的社区建立一所学校或医院是远远不够的。真正的负责任的投资远不止这些，正如该指南所述，真正的负责任的投资不仅要努力避免负面的社会和环境影响，也要创造与所在社区共有的经济利益关系。

　　所有这一切都是为了在发展中国家进行的有潜在利润的土地投资通常具有较高的交易成本。进行社会和环境影响面评估——正如该指南后面所述，也要评估土地权、食品安全和人权的影响——以及与当地社区有效咨询可能会付出高昂的代价。

　　但是不按其道，成本则会更高。如果一项投资让当地人无处可去并使他们处于贫困之中，那么当地人则有可能想办法暗中破坏。近期研究已经开始记录了如果投资中出现权益相关的冲突，这项成本会有多昂贵。在一些较为极端的案例中，成本则会高达百万美元（蒙丹项目，2012）。

　　最后，简单从金融意义上来说，负责任的投资：“事实上，通过了解土地使用风险提供的信息优势可能会为选择【新兴市场经济】……投资目标提供竞争优势。对于投资者来说，关键在于提出问题并制定风险管理的过程”（蒙丹项目，2013:3）。根据《准则》，该指南提供了关于提问问题和需要采纳的风险管理实践方面的建议。

C. 目标受众

　　该技术指南的主要目标受众是提供资本或管理基金的组织，这些基金用于投资和/或运营土地资产。我们通篇将这类组织成为“投资者”。相反，“运营者”则指实际管理项目实施的实体。（有些投资者也是运营者）。此处包含的建议同样适用于国内外投资者。均可将其用于指导负责任投资和尽职调查过程。

　　意识到小农在确保食品安全和改善生计方面所扮演的重要角色，该指南将针对大型企业，这些企业有可能对土地使用产生较大影响——正面影响和负面影响——以及投资更多的资源支持负责任实践。４

简介 7

　　该指南针对以下各类投资者：

• 资产所有者：如养老资产所有者：养老基金、保险公司、家庭办公室、私人投资者、捐赠基金和私人基金会，它们可以全权委托其管理的基金。它们幺妹直接投资土地资产要么通过资产管理公司。

• 土地整合者：核心战略为投资和管理土地资产的上市公司。

• 资产管理公司：代表资产所有者管理资产的公司——通常负责收购或安排资产融资。此类公司包括私募股权（PE）基金、对冲基金以及其他具有私募股权类似结构的投资工具。

• 国有公司或主权财富基金：通常寻求安全途径为其国家获取重要的商品

• 跨国公司：大型食品及饮料公司以及其他将土地投资作为其获取资源并确保可溯性战略的一部分的公司。

• 金融服务机构：包括为客户提供融资进行农田投资的商业银行。

• 双边或多边发展银行：包括国际金融公司（IFC）以及地区和国家的发展银行。

• 商品交易公司：此类公司有可能具有土地所有权风险，以致它们所提供的贸易融资和对冲工具是其经营的一部分。

　　间接投资者——距离主要资产还有几个步骤，或许因为它们投资了一个基金，而这个基金又投资土地，在与直接投资者评估和洽谈的时候，也会使用该指南。该指南可以帮助间接投资者了解所预期的投资条件。例如：指南建议直接投资者在投资之前委托或坚持运营者委托一个独立的环境及社会影响评估（ESIA）进行尽职调查，间接投资者则应该知道去咨询该投资实体是否具有政策要求环境及社会影响评估ESIA应该具有可接受的结果。５

　　价值链中的其他企业，例如跨国公司或商品交易公司——购买了农产品但并未投资土地，则发现该技术指南大有用途，但此技术指南并非主要针对他们。

5 注意：《赤道原则》仅适应于超过一定额度现金的机构。

8 负责任土地权属治理：投资者技术指南

D. 规模概述

　　该指南包含的建议可用于所有土地投资，不论规模。然而，事实上在发展中国家的农业投资根据土地面积和资本需求而变化较广。考虑并投资小项目的投资者通常难以付得起与他们为大型项目提供的同等水平的尽职调查和风险管理。如果项目涉及上百万美元，则应该在多方专家的协助下实施，可能会使用较为昂贵的过程，例如国际金融公司（IFC）需要的过程（2012），在小型项目中，投资者或运营者或许不得不在几乎没有专家帮助下以及经济资源不够充足的情况下进行尽职调查和风险评估。若可行，我们侧重可以使用灵活性的情况，并展示不管项目有多小，即使在经济受到限制的环境中，也要进行负责任的投资。该方法通常涉及要去当地的非政府组织一起努力。

　　然而，所有的投资者都应该能够利用该指南进行评估，并管理新兴市场农业土地投资。

E. 政府的角色

　　《准则》确认政府在确认及保护使用权、人权和环境方面具有最重要的意义。政府在管理投资和投资者方面也扮演着至关重要的角色。在许多情况下，政府实际上就是投资合约方。2015年，联合国粮食及农业组织（FAO）制定了一个技术指南《保护农业投资土地使用》。该指南为负责投资推广、审批和监督的政府官员提供了如何按照《准则》实施其职责的建议。投资者希望与其他指南参考使用，以便更好的理解政府的角色。

简介 9

　　当然，私营部门不能也不应该扮演政府的角色。但是，投资者以及企业能够支持并在某些情况下补充政府的活动，例如政府不愿意或无法有效落实其投资监督以及土地治理责任。该指南为投资者和运营者支持并提升政府方法方面提供了建议，以尊重合法的土地使用，并降低风险。该指南也注意到——投资者必须遵守国家和国际法律（第2.2款）——有些情形下必然超过了法律要求的最低界限，正如《准则》所述。

10 负责任土地权属治理：投资者技术指南

简介 11

土 地 使 用 权

2

12 负责任土地权属治理：投资者技术指南

高风险因素出现大量高风险因素应该加速负责任的投资者决

定停止投资。

中等风险因素 负责任的投资者应该在尽职调查阶段仔细复查项

目并寻找方法降低风险。

如何使用图标

13土地使用权

2. 土地使用权

A. 《准则》都有哪些规定？

　　根据《准则》，企业和投资者“有责任尊重……合法的土地使用权”以及 “应该按照尽职调查避免侵犯他人的合法土地使用权。”为此，投资者“应该采用相应的风险管理体系防止并处理对……合法土地使用权的负面影响。”他们或者他们投资的运营商必须“发现并评估其投资所涉及的合法土地使用权的实际影响或潜在影响”（第3.2款）。

　　《准则》还规定“负责任的投资应该不会造成伤害，保护合法土地使用权所有者不被剥夺权利，没有环境损害，并且要尊重人权”（第12.4款）。建议投资者“有责任尊重国家法律和立法，认可并尊重他人的土地使用权和法律规则” （第12.12款）。

　　《准则》的主要目标就是性别平等。所有利益相关者，不管是国有部门还是私有部门，都必须确保男女都拥有同样的土地使用权。鼓励政府“确保男女具有同样的权利享有人权”（3B4）以及“采取措施确保法律和政策框架为妇女提供充足的保护，并确保实施认可妇女土地使用权的法律”（第5.4款；同时参见第4.6款、第7.1款、第7.4款、第9.6款以及第11.6款）。《准则》指导各方在签订农业投资合同时确保“协商过程没有歧视和性别敏感”（第12.11款）。

　　农业投资通常对妇女具有极其不同的、较为重大的影响。男性通常能够从投资中获益，而女性更有可能受到负面影响。想要全面了解妇女土地使用权及《准则》的相关规定，可查询联合国粮食及农业组织出版物《男性和女性土地治理：支持负责任男女平等土地治理成就的技术指南》（联合国粮食及农业组织，2013年）。该指南包括确保认可及尊重妇女土地使用权的具体建议。

14 负责任土地权属治理：投资者技术指南

B. 风险是什么？

　　为了了解对合法土地使用权具有负面影响的风险，最好先了解“土地使用”的定义，因为它与土地相关。然后我们讨论什么样的土地使用权被认为是“合 法的”。

　　关于土地使用通常被引用的一个定义就是“不管是法律或是习惯定义，人们(个体或团体)之间的关于土地的关系”(联合国粮食及农业组织，2002年)。本质上来讲，土地使用是指确定并管理人们使用、控制和转让土地的权利及 机构。

　　冒着过于简化的风险，土地权通常分为两大类：（1）法律正式定义的土地权（例如宪法、国建法律和法规）；以及（2）由习俗定义的非正式或“习惯”的权利，而这种权利通常不被正式法律认可，但是社会普遍认可且实施。土地权利可以集体所有或社区所有。该指南的大多数用户熟悉正式的土地权，但是对非正式的或习惯的土地权知之甚少。

　　习惯土地权通常是由自我确定的，通常为基于团体传统的地方组织所采用。通常为不成文法，并且不为外人所知，正式法律不认可的权利，尽管有些国家 （例如莫桑比克）的成文法官方认可习惯法（Tanner和Bicchieri，2014）。习惯土地权甚至与正式法律相冲突。这通常是尊重妇女土地权的案例。在世界很多地方，尤其在非洲，习惯法定义了大多数土地权。在很多情况下，正式和习惯法体系的相互作用引起关于土地权利以及获取土地方面的困惑、紧张和争端。

　　或许最大的挑战是同一块土地的土地使用重叠出现。例如：在许多国家，国家是土地的合法拥有者，社区、家庭和个人可以用于长久使用的习惯权。国家和习惯使用者均有土地使用，而且被认为都合法。其他人持有的权利，如牧民，则为季节性权利。在这种情况下，牧区应该在多少代以来有一块土地用于一年特定时间放牧他们的牲口。他们或许没有任何正式的、记录在案的对那块土地持有的土地所有权，但是他们使用土地的权利已经得到该地区其他社区的认可。

　　这就出现了土地使用权是否“合法”这一问题？该《准则》清楚表明该类权利包括正式权利和“合法的但未受到法律保护的习惯土地使用权”（第5.3款）。那么我们知道正式和习惯土地使用权均是合法的，但是哪一个合法呢（法国开发署（AFD），2014:18）？该《准则》并未提供一个明确的答案，但是定义了确定哪个土地所有权合法的过程（第44款）。该指南不可能进行大篇幅、深入讨论这一问题，我们可以说在进行尽职调查及项目开发过程中，所有法律正式认可的土地所有权以及未经正式认可的但被社区很长一段时间认为合法的且实施的习惯或非正式权利都应该被投资者认为是合法的（联合国粮食及农业组织, 2015b）。

　　当然，“社区”并不是一个同质群体；包括具有不同优先权、限制和权利的

15土地使用权

群体。社区内的有些团体或许被文化上或社会上边缘化，例如农村妇女或特定弱势群体。确认并尊重社区的土地所有权必须特别关注边缘化和若是弱势群体。

　　“合法性”的观点就是政府和社区之间、社区内或这区之间争论的焦点。例如：牧民和居民不同意在该块土地上仅生活几个月的牧民持有该块土地使用权的性质和程度。同样，土著或许会挑战移动人口宣称的土地权的合法性，至少在这些权利的强度上以及这些人口在协商关于投资项目时的立场及其从项目中得到的好处等方面进行挑战。

　　对于投资者来说，与土地使用权相关的风险来自不能充分认可、解释以及尊重这些权利（USAID，2015b：9）。在世界大多数地区，投资者解释当地土地使用权并非一件易事，因为投资者已经习惯了发达世界土地所有权和管理体系——几乎所有的土地权都受到正式法律的监管，并保存在有效且透明的存档体系中。在许多发展中国家，由于土地管理体系比较薄弱，很难确认即使是正式的土地权。土地地籍或登记或许不完整或者根本不存在。要确认习惯土地所有权会更困难。因此，土地投资通常不能充分考虑当地土地权（蒙丹项目，2013：10）。

　　由于没有被咨询和／或被项目伤害而愤愤不平的人们会通过抗议或其他措施来组织项目的实施（USAID，2015b：9）。而且，当地社区通常会消极应对在他们认为是自己的土地上进行投资。例如：在一项涉及３９个大型农业投资的研究中，项目最常见的负面影响涉及土地相关事宜（Mirza等人，2014）。

　　涉及兼并、收购或“棕地”项目（投资者接管后续运营）的投资可能问题会层出不穷。投资者可能会有关于土地最初如何获得、现有的土地冲突、环境退化或侵犯人权等方面的不完整信息。很难确定出售人或当地合作伙伴涉及腐败或侵犯人权（参见第五章和第六章）。正如下文要谈论的，投资者或运营者要缓解“棕地”项目中的预先存在的伤害要比避免 “绿地”项目中可能出现的伤害难度更大。

　　未能采取措施避免此类土地使用权风险，后果则会非常严重，损失惨重。2012年，蒙丹项目发布了一个广泛阅读的报告，报告指出忽视当地土地权会造成财务损失，从运营费用大幅增长至完全放弃项目所造成的损失（蒙丹项目，2012:3）。报告最终得出比较广泛的三大结论：

1. 远不止“外在性”，土地使用权对稳定收益可能构成真正的威胁，土地投资的任何风险评估都应该考虑这一因素，包括信用评级分析和保险规定。

2. 出现的财务风险会是多方面的，包括由于暂停导致的建筑时间拖后以及

16 负责任土地权属治理：投资者技术指南

未预期的现金流损失以及保险损失造成的资产没收。风险则会急速升级并不可逆转，意味着了解并缓解风险的传统方法需要增强以管理风险。

3. 这些风险的影响包括对于所涉及的公司或投资者重大甚至毁灭性的影响。初始模型表明遇到土地使用权问题的普通投资或许会引发成本的大幅增长。假如意识到潜在风险，经费方面的如此大规模波动足以改变决策（蒙丹项目，2012:5）。

下节讨论如何管理这些非常重要的风险。

C. 如何管理并减轻风险？

　　投资者怎么做才能降低一个项目的土地使用权的风险？在尽职调查和项目设计阶段可以采取以下三个步骤：（1）确认并认可所有土地使用权；（2）评估项目可能会对这些权利产生的潜在影响；以及（3）修改项目，避免损失或选择其他机会。

1. 认可权利

　　为了尊重合法的土地使用权，首先要确定谁拥有这些权利。因此，想法确保投资没有侵犯合法的土地使用权的尽职调查的第一步是确保所有正式和习惯土地权的持有者得以确认并记录。该过程必须包括确定土地的性质和范围以及改进措施（可持续生物材料的圆桌会议（RSB），2013：1）。

　　确认权利的第一步就是对国家正式及习惯投递使用权法有个基本的了解——包括正式法律适应习惯法的程度——以及相关的政府机构、行政过程、争端解决机制以及实践（USAID，2015b：18；法国开发署（AFD），2014：18）。大多数投资者应该在此阶段获得专家帮助，虽然有较好的可用资源，可以通过这些资源对具体国家的土地使用权情况有个基本了解（USAID，2015a）。

　　下一步是对官方土地记录进行仔细审核，并与政府官员会谈。审核过程应该明白政府是如何对土地进行分类（公有土地、私有土地或按照惯例归属），土地是否处于某种保护状态（如自然保护区或森林保护区）以及人民可能诉求的若干年或长期使用权的程度（可持续生物材料的圆桌会议（RSB），2013：4）。

　　审核政府记录是必须的，但是在大多数情况下，还不充足。也要进行实地考

17土地使用权

察，实地考察通常是参与型利益相关者映射过程的一部分，以确定在政府记录中没有被泄露，包括已经或将要签订土地使用权合同的各个体或组织。利益相关者映射可帮助确定潜在的土地权利持有者以及在整个投资过程参与咨询的人的土地范围。因此，若项目还要继续，也会为咨询、协商和与社区的参与奠定基础（参见第三章）。

　　以参与的方式完成的利益相关者映射从一开始就应当有当地人的参与，这一点非常重要。映射应该包含与受影响社区各个层级的广泛互动，包 括 妇 女 、 青 年 、 爱 国 人 士 和 所 有 其 他 群 体 ， 尤 其 是 最 边 缘 化 的 群 体（USAID，2015b：33）。

　　评估不仅确定了谁拥有土地权，也应该确定这些权利的性质和范围以及土地如何被使用。土地有可能在当地人的掌控之下。在一些情况下，土地权有可能是社区所有或有交叉情况出现。有些可能会拥有短暂的使用权，例如佃农耕作的土地归他人所有；有些可能会有季节性权利，如该地区季节性放牧的牧区。所有这一切必须得以确认。

　　成本。当需求因项目而有大幅变动时，权利映射的成本可以因情况而定。一项研究估计每公顷的成本会是0.15美元到0.30美元（蒙丹项目，2013:26）,虽然成本可能会大幅提升。确定权利的过程可能也应该结合其他信息收集来完成，从而节省资金，降低社区的负担。例如：根据项目，这一过程可能在经济社会影响评估（ESIA）初始阶段完成。再则，联合国粮食及农业组织研发的SOLA和开放土地权体系等新技术也会为包容性社区映射提供比较快捷而且便宜的评估（联合国粮食及农业组织（FAO），2015a）。

2. 评估土地使用权的潜在影响

　　无需多说，简单的确认提议项目中的土地的合法土地使用持有者还不够。同样重要的是还要评估所提议交易对这些权利的影响，以便确定是否对土地权持有者有影响（Vhugen，2014：22–23）。《准则》呼吁“对项目潜在的积极和消极影响事先进行独立评估”（第12.10款）。国际金融公司（IFC）（2012）、欧洲投资银行（欧洲投资银行（EIB），2013）以及其他金融机构大多数情况下需要这类评估。 6

6 一项研究建议投资者应该进行或需要“基于数据的当地风险评估”（蒙丹项目，2013:21）。

18 负责任土地权属治理：投资者技术指南

插文 3: 妇女的土地权 　　极其重要的是要在映射过程中确认妇女的土地使用权。在大多数发展中国家，妇女拥

有、控制和获取土地的能力在很大程度上受到了限制。女性相对男性来说，倾向于拥有较

少的农业土地，并且女性的土地使用权要比男性不安全很多。女性在土地相关的决策中很

难发表见解。因此，由于私营企业征地，女性很难获得土地用于非木材林产品种植和收

集，这种可能性大幅降低。以女性土地权为主的投资尤其会给家庭食品安全与幸福带来负

面影响。

　　普遍认为负责任的土地投资应该尊重并尽可能加强妇女的土地使用权。例如：第三条

原则表明负责任的投资应该通过各种方法促进性别平等和妇女的权利，包括“提升妇女具

有平等的土地使用权”以及通过确保妇女具有必要的工具和投入来获取土地和资源并有效

参与社区决策。

　　该土地使用影响评估应该是较为广泛的经济和社会影响评估（ESIA）的一部分，经济和社会影响评估（ESIA）也评估对食品安全和人权的影响；不需要单独进行评估。所提议投资的具体环境——包括当地社区的需要和能力以及所提议投资的性质和规模——将决定如何以及什么时候应该进行该项评估。应该在评估完成和项目进行之前以及尽职调查期间完成，因为在合同签订后选择非常有限（法国开发署（AFD），2014：22）。７更为重要的一点就是影响评估是与当地人口负面影响相关的风险管理的一部分（蒙丹项目，2013：21–22）。评估应该由独立专家完成，以便确保评估结果的客观性和可信度（蒙丹项目，2013: 21–22）。土地使用影响评估应该确定对于现有正式的和非正式的土地权的所有潜在影响，包括：

• 如何获得土地以及都有哪些交易历史，尤其是该土地曾经被政府征收？

• 项目会不会引起自愿或非自愿性的人口重置？

• 是不是会有广泛的包容性咨询过程以及谁将参与其中？（参见咨询章节）

• 谁将参与协商，以及如果项目还要继续，谁将签订合同？

• 预计会同意交易的个人或机构的当地合法性是什么？如果政府是土地的正式拥有者，土地使用者（即，拥有土地非正式使用权但是没有正式土地权者）如何参与这一过程？

• 对于该块土地，目前有没有争议？

• 关于使用和控制该块土地，有没有任何冲突，甚至暴力事件？

• 该块土地上有没有居所，或许表明可能有居住者声称对这块土地具有非正式的土地权？

• 对于非正式或习惯性土地使用权以及对当地人、妇女、青年以及具有季节性权利的牧民的土地使用有什么影响？

7 理论上来说在协议签订之前最好完成经济和社会影响评估（ESIA）；经济和社会影响评估（ESIA）也可以在合同签订之后完成，但是，合同规定如果经济和社会影响评估（ESIA）发现该项投资对土地权、食品安全、人权或环境具有重大伤害，那么项目就该取消（Smaller等人，2014：25）。

19土地使用权

• 如何缓解任何影射的负面影响 (法国开发署 (AFD)，2014：61–62，69)？

　　了解影响并不是一件容易的事情，因为环境通常较为复杂，正如联合国贸易与发展会议（UNCTAD）近期进行的一项研究中所述：另一个投资者和当地社区之间冲突的来源为使用或被发现占有正式拥有者暂时未使用的土地。常见的情况为该块土地之前的所有者（政府或早期投资者）对这块土地具有正式土地权以及使用权，但是土地并未使用。在干预期间，人们已经移居到这块土地，进行了清理，并已经开始耕作，因此建立了非正式的土地权。当新投资者被授予特许经营权或获得了土地，他们有时会发现由于社区的参与他们很难确认自己对土地权的拥有。有些情况下，在新投资之前，人们已经使用土地好几十年或几代（Mirza等人，2014：36）。

　　对于投资者来说，没有根据一些参与型映射进行土地使用影响评估（是否是较为广泛的经济和社会影响评估（ESIA）的一部分）都会被看作是一面红旗，表明项目不适合投资（见插文4）。

插文 4: 土地使用权风险因素

¤ 关于该块土地目前或近期有大量的争端或索赔仍然尚未解决。

¤ 更有可能出现在征地、并购或“棕地”投资中，涉及目前正在进行的运营（“棕地”相对于“绿地”项目，“绿地”项目中土地要么没有商业化，要么用于其他商业用途）。

¤ 当地人被驱逐，要么因为政府最初征地，要么因为项目需要没收土地以供发展所需。

¤ 项目设计需要从当地人手中大规模的转移土地权，可能会引起大多数人非自愿或甚至自愿重新安置。

¤ 运营者/直接投资者没有或不将进行：

• 参与型利益相关者映射；• 土地使用影响评估（可能会当作综合经济和社会影响评估（ESIA）的一部分）；

或者• 与社区进行协商。

¡ 项目土地面积似乎超过了整个项目寿命期间合理的投入生产，因此会引起具有投机动机的顾虑。

¡ 项目所处地土地权没有记录在案和/或受制于非正式法，且经营者尚未进行参与型映射来确定所有合法权利所有者。

¡ 所提议项目的独立经济和社会影响评估（ESIA），包括对土地使用、性别、食品安全和人权潜在影响评估尚未完成。

¡ 经济和社会影响评估（ESIA）表明如果项目未按照经济和社会影响评估（ESIA）的建议进行修改则会对土地使用、性别、食品安全、人权或环境的具有重要意义的负面影响的可能性。

高风险

中等风险

20 负责任土地权属治理：投资者技术指南

3. 修改项目，规避伤害

　　如果影响评估揭示了对合法土地使用权的可能或实际负面影响，那么项目应该重新规划以避免负面影响（见第六章）。如果不能重新规划，投资者应该终止投资。这与《准则》的教导一致：“不伤害”以及“防治并解决对……合法土地使用权的负面影响”（第3.2款和第12.4款；参见第十条原则）。

　　影响评估应该包括项目如果继续实施则可能采纳的具体缓解措施。这些措施包括:

• 探索可替代投资模型，这些模型不会导致土地权的转让，例如：与当地土地权所有者建立合作关系以及与小规模生产商签订合同；

• 利用不同的土地收购结构，例如：出租、直接收购等。如果持续时间太长，或规模太大，即使出租也会有很多问题，所以应该考虑短期租赁，包括相应的通货膨胀相关的调整或周期性的审查条款，这样以来便可讨论出租费用以及其他条款的合理调整；

• 避免人口的自愿重新安置，可以考虑其他可行的替代方案。如果自愿安置不可避免，愿意迁走的人口应该得到公平及快速补偿，并可继续获得资源及替代生活方式；

• 减少项目要获得的土地数量或改变边界以降低对土地使用权的影响；以及

• 确保社区成员继续能够获取一些维持生计的农耕和其他生计活动的土地。后面会更全面的讨论，不管在什么情况下，投资者应该避免驱逐当地人口，甚至没有补偿。总的来说，投资者应该避免涉及从小农或其他当地人口手中转让土地权的项目模式（牛津饥荒救济委员会（Oxfam） Australia，2014：53）或至少应该最小化此类必要的转让。《准则》鼓励政府：• “支持小农投资以及公共和私营小农敏感型投资”（第12.2款）；• 促进“不会导致向投资者大规模转让土地使用权的生产和投资模

型（第12.6款）；以及• “鼓励与当地土地使用权持有者建立合作关系”（第12.6款）。

合作关系:

　　运营者有多种方式可以与当地农民建立合作关系。一种方式就是合同农业，有时也指“外包种植“或”核心枢纽“计划。在这类计划中，运营者通常会获得小规模的核心农场，该农场四周遍布小农，他们可以将其产品出售给运营商。运营商提供技术支持、资金以及可能的信贷给当地农民 (USAID，2015c：39)。

　　即使此类合作安排对当地土地使用权会有负面影响。例如：如果一个项目

21土地使用权

会使小农农场增加价值——或许是因为这些小块土地已经更具有生产力或因为粮食作物已经被高价值经济作物所替代——男人迫使女人离开他们已经控制了几十年的小块土地。这一行动会暗中削弱这些女人的合法土地使用权，所以必须要把对妇女的保护纳入到合作规划中，尤其是没有安全保障的妇女和边缘化群体随着土地价值提高更有可能失去机会。当然，在所有这些情形中，这些计划应该基于公平、透明的协商以及与农民签订的合同。有大量的关于负责任的外包种植计划的建议，并通过咨询那些有此类安排的人（联合国粮食及农业组织（FAO）, 2012a）。8

　　另外一个参与本项目当地土地使用权的方法是为他们提供该项目的股本。股本可能应该就是除了为土地以购买价或者租赁价所付的价格之外，可为当地土地使用权持有者分配股本，因为当地土地使用权持有者有可能需要收入流来替代他们之前从该土地上获得的收入或者生产。纯股权安排，例如：“土地股本”模式会有风险，因为不能保证项目的成功，还可能会使当地用户在非运营期间或清理期间失去土地种植能力。即使成功的项目很多年都不会为投资提供任何有形回报。大多数土地使用权所有者不能够等待，所以从项目一开始他们就要收到收入，这一点相当重要。

　　减少项目需要土地量也比较合理。投资者并未用完所有计划的土地，因此而与社区发生了冲突，这样的例证较多。2014年UNCTAD的研究发现在研究涉及的四分之一的案例中，运营者所用的土地不及项目计划土地的十分之一。对此，会有很多原因，包括项目规模和持续的时间、资金不足或在项目评审及规划阶段缺乏相应的尽职调查。不管什么原因，未充分利用的土地大多对所有相关人具有负面影响（Mirza等人，2014：36–38）。于是人们会质疑当初征地是为了投机目的。有些金融机构，包括国际金融公司（IFC）也不会资助非生产性投机投资（国际金融公司（IFC），2014）。这一问题可以避免或最小化，通过确保参与规划项目的人具有一定的专业知识，包括了解当地情况的途径，来确定相应的土地规模，该项分析要么在最初评审阶段或在更早的尽职调查阶段来完成。投资者应该确定可以认真评估运营者的业务计划和实施项目的能力，也应该考虑基于初始地块的成功发展而逐步放权土地的好处（Mirza等人，2014： 38）。

　　如果土地权是自愿转让（下章会讨论），投资者应该确保土地权持有者获得公平、快速的款项。权利认可过程将确定应该得到付款的各方，他们通常包括所有那些拥有正式及非正式权利受到影响的人，不仅仅是正式认可的土地权持有者（USAID，2015b：36–37，42）。

估值与定价:

8 UNIDROIT, FAO 和 IFAD。2015，UNIDROIT/FAO/IFAD《合同农业法律指南罗马》。　http://www.fao.org/3/a-i4756e.pdf

22 负责任土地权属治理：投资者技术指南

　　在许多农村低收入国家对土地进行价值评估非常具有挑战性。国际上目前通用的方法就是确定土地公平的市场价值。这通常被定义为一个意愿购买者为一个意愿销售者付出的价格。简单地说，为了该指南的目的，在没有积极、透明且有准确记录交易历史的土地市场，要估计公平的市场价值挑战性比较大。各方——投资者、运营者、社区和政府——或许会发现计算农村土地的公平市场价值非常困难。事实上，运营者应该警惕政府或社区提供的非常低的报价。低价，尤其是当这一揽子报价与慷慨的税收优惠相关联时，在项目初始阶段非常具有诱惑性，但是接受这个价格就会使社区和/或政府在低价出售或出租他们土地时陷入随后出现问题的风险。这一点在出售土地时尤为重要，政府不应该采取此措施。然而，在出租土地时若没有考虑正常变动而做出相应调整，也会出现很严重的 问题。９

　　仅仅按照国家法律（例如：土地征收法，见下文）给政府要求的相关方付款，以这种模式要对所有受影响的各方进行公平和充足付款不可能实现。正如前文所述，法律不认可非正式土地使用权法或给季节性使用者或其他权利重叠持有者进行强制付款。此外，妇女作为土地使用者（但没有强大的土地使用权）通常不会或得到很少付款。例如：传统意义上，妇女可以从投资项目包含的林地收获非木材林产品。投资者必须照顾且确保妇女因为失去获取这些产品的机会而得到足够的补偿。10

土地征收:

　　或许在当地权利持有者被驱逐时，尤其是强迫驱逐时，会对土地使用权产生最严重的负面影响。驱逐通常发生在政府使用其对土地的优先所有权或其支配权（也可指征收权）获得土地以供公共使用或受益。

　　定义上来说，土地征收意味着政府没有取得所有受影响人民的同意。如果流离失所的是当地人，根据国际法他们有权给出或拒绝给出他们无偿、预先以及知情同意，那么问题就会尤其之多（参见第三章）。国际金融公司（IFC）例行标准的目标之一就是避免由于对被强行迁迫的人民具有重大的负面影响的极大可能性而强行迫迁（国际金融公司（IFC），2012，标准5）。总的来说，《准则》没有明确排除征收。根据《准则》，政府可以为“公共目的”得到土地，但同时也应该明确确定公共目的的范围以便司法审查（第16.1款）。此外，政府“应该尊重所有合法的土地使用权持有者，尤其是弱势群体和边缘化群体，可通过获得最小的项目必须资源，并根据国家法律提供公平的补偿（第16.1款）。《准则》

9 同上。10 几项研究已经记录男性和地方精英可以很容易地获得货币补偿，领导们通常是主要受益者。可以参见

King和Bugri，2013。

23土地使用权

进一步建议政府根据国家法律对其获得用于公共目的地块的土地使用权持有者进行“公平、快速补偿”（第16.3款）。

　　然而，负责任的投资者应该将风险最小化，避免项目需要驱逐并非自愿性的重新安置，即使根据国家法律也是合法的。有些投资者，例如：非洲农业贸易和投资基金（AATIF）已经采纳了该类政策。事实上，一项重要的风险减缓战略可以避免任何形式的重新安置。即使自愿安置也会有很多困难，要想满足被迫迁移的人口，实非易事。（Mirza等人，2014: 39–40）。

　　投资者应该避免需要政府征地的这种情况，可以根据该补偿标准，与已经同意向投资者或运营者转让土地权的土地权持有者进行协商。在许多案例中，转让土地权补偿不仅包括现金；其他土地和非现金补偿对于避免伤害也非常重要。而且，”公平补偿“远超土地的合理价值。补偿也应该包括环境和社会伤害以及其他损失，例如：重置和新建房屋费用，还应该包括工作或生计的变化（联合国粮食及农业组织（FAO），2008）。但是也没有一刀切的模式，因为各个情况都不相同。因同意转让土地权获得征地补偿或付款的土地权持有者在得到补偿之后的情况应该要好于之前，从现实意义上来说，就是他们的情况应该有所改善。

法律事宜:

　　如果项目需要的土地已经很久之前（或许很多年以前）导致当地人口非自愿性的重置，投资者可能会面临独特的挑战，那么当前的投资就应该更慎重。例如：在政府征地过程中，当地人被迫离开被收购的土地，他们或许已经得到或没有得到充分的补偿。若干年后，这块土地可能已经转让给第三方，此后投资者考虑将这块土地用于项目建设。那么最初政府收购的这块土地就会有缠绵不断的问题。在这种情况下，投资者应该怎么做？有些情况下，投资者应该重新严肃考虑所提议投资的可行性（RSPO，2013：原则2.3）。最佳做法是不要继续投资，因为项目不会被社会接受因而难以维持（法国开发署（AFD），2014：37）。至少，投资者为了进行投资会坚持让运营者采取措施补偿或者其他方式解决这些持续不断的申诉。投资者必须首先决定出售者/出租者（有可能是政府或政府转让土地权的一方）如何获得土地。

24 负责任土地权属治理：投资者技术指南

插文 5: 土地使用权风险

管理清单　　农业投资可以为所有受影响各方创造价值。但是这些投资总有伤害合法土地使用权所有者的风险。在最为极端的情况下，经济损失可达上百万美元。合法土地使用权包括正式记录的权利和非正式、通常未被记录的权利。合法土地使用权所有者包括具有季节性或重叠权利的人口，例如牧民所有的土地权。应该特别注意妇女的土地权。

3 在项目涉及阶段，要考虑项目模式不要涉及从小农或其他当地人手中转让土地权，或至少最小化此类必要的转让。不管什么情况下，都应该避免需要征地及驱逐当地居民的项目。一项重要的风险缓解战略可以避免各种重置，不管是自愿还是非自愿。

3 明确及认可所有土地权：

- 向专家咨询与土地相关的国家和当地习俗及惯例；

- 会见政府官员，查询政府土地记录；

- 最初阶段就开始与社区进行协商，确保妇女、青年和弱势群体都在考虑范围之内 （参见第三章）；以及

- 进行参与型映射，社区帮助确认并映射所有当地土地权所有者和使用者。

3 在尽职调查期间，委托或要求进行独立的经济和社会影响评估（ESIA），以确认项目对参与型映射中确定的土地使用权以及环境、性别、食品安全和人权的潜在影响 （参见第六章）。应该建议缓解负面影响的方法。

3 如果经济和社会影响评估（ESIA）表明了对合法土地使用权的可能的或实际的负面影响，就要设法重新规划项目以避免这些负面影响。有各种适用的重新规划措施，根据具体情况，包括：

- 挖掘其他不会导致土地权大规模转让的投资模式，包括与当地土地权持有者建立合作伙伴关系以及与小规模生产商签订合同；

- 利用不同的土地征收结构，例如：根据相应条款租赁，包括定期租赁修改，而不是直接收购，或者较短的租期；

　　确认土地权、评估影响以及实施缓解措施可跟与项目所在地社区有效协商同步进行。这是下一章要讲解的主题。

25土地使用权

- 通过考虑可行性替换方案,避免人口的重新安置,但是如果自愿性重新安置不可避 免,被安置人口应该得到快速且充足的补偿,并继续有权获得资源及替代性生计方 式;

- 减少项目用地量和/或修改边界以最小化影响;以及

- 允许社区成员继续使用至少一部分土地来维持生计种植。

3 如果事实证明不可避免对当地土地使用权的负面影响,不要继续进一步投资。

26 负责任土地权属治理：投资者技术指南

磋 商 、 参 与 及 洽 谈

3

28 负责任土地权属治理：投资者技术指南28

高风险因素出现大量高风险因素应该加速负责任的投资者决

定停止投资。

中等风险因素 负责任的投资者应该在尽职调查阶段仔细复查项

目并寻找方法降低风险。

如何使用图标

磋商、参与及洽谈 29

3. 磋商、参与及洽谈

A. 《准则》都有哪些规定？

　　《准则》推广大范围通过与被该提议投资受到影响的人进行磋商并让他们参与进来。“磋商与参与”的定义：

　　参与并寻找具有合法土地使用权的人予以支持，在决策之前可能会受到决策

的影响，并对他们的贡献做出回应；考虑各方现有权利不平衡并确保与决策过程

相关的个人及组织积极、无偿、有效、有意义及知情参与（3B6）。

　　《准则》迫使政府及其他各方（包括投资者）与所有利益相关者（包括“当地人、小农和任何会受到影响的人”）进行有效磋商（第7.3款）。 11 如果影响当地人土地使用权的投资项目需要他们的自由、事先和知情同意（FPIC），那么在项目进行之前应该给予当地人特别的关注（第9.9款）。其他社区也有权进行磋商和参与（第12.7款）。

B. 风险是什么？

　　相比进行相应充分磋商及参与的项目，不进行相应充分磋商及参与的项目有可能带来非常高昂的成本（蒙丹项目，2014）。这是因为有效磋商与确认并避免对于合法土地使用权的伤害紧密交织在一起，这一点在前面讨论过。也与避免对食品安全、环境和人权的伤害紧密相关，谈论见第六章。

　　没有进行充分的磋商、参与及洽谈，如果不是不可能，则以下事项很难 进行：

11 参见《准则》第8.6款，根据影响土地使用权的政策，需要与“任何可能受到影响的人”进行磋商，以及第9.9款，与当地社区及其他社区进行有关习惯土地使用权的磋商。

30 负责任土地权属治理：投资者技术指南

• 准确确认合法土地使用权，尤其是习惯土地权；

• 全面且准确的评估所提议投资对土地使用权、食品安全、人权和环境的 影响；

• 了解是否所有的合法土地权持有者都已经参与并同意任何关于土地权转让的安排；以及

• 为 在 项 目 整 个 期 间 与 社 区 建 立 高 效 、 持 续 关 系 奠 定 基 础（USAID，2015b：13–14）。

　　由于没有被咨询而愤愤不平的人可能会通过抗议或其他策略拖延或阻止项目的开展。因此，投资进行稳健的磋商具有一定的经济意义，尽管这样做需要预付成本。这类成本应当被看作有效尽职调查分析的正常部分。咨询磋商的成本也有可能远远低于由于土地权冲突造成的项目延误所产生的费用，通过与受影响人群进行有效沟通这些冲突应该能够避免（USAID，2015b：22、27）。此外，如果没有与投资期间的所有利益相关者进行有效磋商，对于“可持续”认证对其非常重要的项目不可能得以认证（RSPO，2013：Principle 1.1、2.3和6.3；可持续生物材料的圆桌会议（RSB），2013：标准2b）。

插文 6: 咨询与协商风险

因素 ¤ 运营者不将与社区所有受影响的各方进行文化上适当、广泛参与及咨询；

¤ 当地社区没有给予他们的自由、事先和知情同意（FPIC）。

¡ 当地社区没有参与项目规划。

¡ 受影响的利益相关者还没有参与到有效、文化上适当的且透明的磋商过程。

¡ 所有关于项目的信息还没有在磋商中提供。

¡ 关于合法的正式和非正式土地权转让条款还没有形成完整的书面协议。

¡ 当地社区居住在项目地或附近。

¡ 只有通过传统部门才能获得同意。

高风险

中等风险

磋商、参与及洽谈 31

C. 如何管理并减轻风险？

　　如何进行有效咨询和协商？根据《准则》，我们在此介绍以下可以利用的基本方法：

1. 社区所有受影响的各方都充分了解项目，并且有机会代表他们的权益。

2. 重要的是该过程应该包括所有受影响的各方。

3. 协议得到所有或至少所有受影响各方的支持（或至少不反对）（即使最好的项目也有可能会遭遇反对）。

　　为了完成这些目的，要谨慎投入大量的时间和资源与当地社区建立关系（蒙丹项目，2014:3-4）。

1. 沟通时间

　　磋商应该在尽职调查以及项目规划阶段开始，并持续整个概念的开发过程、条款协商和项目运营。大多数情况下，磋商与经济和社会影响评估（ESIA）相关，并让社区参与。为了有意义，磋商应该以让社区舒服的速度进行，并在合同签订之前就开始（法国开发署（AFD），2014：26）。运营商应该在整个项目期间继续与社区进行有关利益相关者磋商和参与计划方面的沟通。

2. 与谁沟通

　　《准则》要求与所有受影响的利益相关者进行磋商，并让其参与进来（第９.７款）。上一章讨论了确认合法土地使用权持有者以及项目对他们的影响。所有各方——不仅是正式土地权持有者——都应该在磋商过程都有参与（Smaller等人，2014：14）。因此，如果每个情况都有不同，在土地权确认及影响评估阶段确认的受影响各方清单应该大致包括社区以下各部门：国家、地区和当地部门；受尊敬的当地领导；对土地具有习惯或非正式使用权的人口；妇女；青年；如牧民等非居民用户；佃农以及老年人（USAID，2015b：14、21）。计划与当地社区进行讨论的人应该首先确定他们要这么做是否需要政府的批准。要实施真正意义上的包容性措施比较难。在许多情况下，尊重习惯准则和体制与接触主流社区认为不相关的人之间会有一定的冲突。这并不是说边缘化群体不应该包括在内；相反，我们简单的认为将他们包含进来虽然具有很大的挑战性，但是是必要的，所以，应该为此任务分配相应的资源。有许多可以提供有用指导的可用资源（IFC，2007）。通常，磋商不应该限定于当地／传统领导者，他们在某种意义上“代表”更为广泛的社区，但是也有自己的利益，通过其领导职位获取个人 好处。

32 负责任土地权属治理：投资者技术指南

插文 7: 社区参与计划 　　根据联合国工商业与人权特别代表，磋商、参与及协商过程应该在社区一开始就同意

的社区沟通规划中提出。此类计划应当作为协议的“路线图”，细化每一个步骤，应当包括:

1. 具有非常清晰的职责和义务脉络的包容性计划；

2. 在最终签订合同之前，与受影响的社区和个人进行磋商；

3. 披露有段项目及其影响方面的信息，这是有意义的社区参与的组成部分；

4. 了解之前任一一方与当地社区关于投资项目的沟通历史；以及

5. 社区沟通计划至少符合国家和国际标准的要求。例如：需要自由、事先和知情同意或与可能受到影响的人进行沟通。

源自：Smaller等人，2014: 14。

3. 如何磋商

　　磋商可以具体考虑每个群体的利益（法国开发署（AFD），2014：62）。有很多策略和方法用来实现这一目标。最佳方法取决于特定的环境。但是所有的磋商应该都是自愿的和诚实的且具有包容性，确保妇女能够参与，并提供机会从进行磋商的人处获得有意义的反馈。该方法应该确保共同明确了解土地使用的意思。其他需要考虑的事宜如下：

　　地段。磋商应该便于所有人参与，通常需要直接与当地居民或工作人士进行交流。这是确保妇女参与的关键。

　　会议应该得到广泛宣传。大家需要知道会议，因此重点要使用各种交流渠道。会议通告应该包括位置、活动和对各群体的限制条件。例如：在一些环境中，妇女可能不会离开距家较近的地方，所以他们不会看见张贴在村子中心位置或区土地办事处的会议通告。

　　文化适应性。磋商必须文化上要适应，要考虑语言、当地决策习惯和性别等因素。社区内的不同群体，例如：妇女和牧民群体，可能会需要不同的沟通方式或时间（法国开发署（AFD），2014：26）。12

12 关于涉及妇女策略的广泛讨论，请见Knigh等人，2012.

磋商、参与及洽谈 33

包括所有利益相关者群体。所有受到影响的群体必须要有机会参与有意义的磋商。为此，利用一个或多个协助机构（如非政府组织（NGO）或感化工作组织（CSO））可能会有帮助，这些协助机构在社区内受到各个群体的信赖。要是有一些女性协助机构则会大有裨益。

　　不受惩罚。在一些情况下，大多个人害怕惩罚，可能不愿意在传统领导、政府、警察或军事官员面前表达他们的观点。有必要召开政府官员或当地领导不在场的会议，也要不记名记录他们的意见以保护社区成员。

　　尊重社区决策。如果磋商意义重大，如果磋商结果不是投资者或运营者想要的结果，社区的决策必须予以尊重。

　　随时参与多次磋商。一般情况下，有效参与只能通过一系列的磋商达成，磋商可以开放至数月甚至数年。甚至在项目运营期间，最好是保持一个开发的政策，以促进不断交流。13

　　磋商的内容应该告知所有与项目有关的人，告知他们所有相关信息。正如第五章较为全面的叙述，投资者应该坚持让运营者在项目磋商阶段披露所有与项目相关的必要信息。这一透明度应该在项目整个期间继续保持，因为与当地社区持续不断的交流有助于确保和谐的关系，并使社区监督项目运营者是否在遵循合同承诺。

　　当然，磋商有时候也会带入与土地使用权持有者进行实际协商。有效协商应该利用适用于磋商的相同原则及做法，包括确保大多数弱势群体和边缘化群体的意见得到反馈的策略。确认土地权持有者的过程必须搞清楚谁是涉及土地使用权且可以进行交易的人员。通常，当时社区不会有该类涉及土地交易、签订合同的土地使用权，但是，无论如何，他们是很重要的利益相关者。如果项目要顺利进行，不仅要与较大范围的社区进行磋商，也要跟他们达成合作，取得他们的同意。即使正式法律没有给予社区作为协议当事人签订合同的权利，社区也必须要当作协议当事人。

　　在大多数情况下，运营者应该与社区订立书面协议，清楚列出各方的预期、权利和责任。即使该类协议不必要转让土地使用权或其他情形等，法律也要求应该这么做。此类协议应该从前面介绍的磋商计划开始建立。许多社区没有专业人士代表他们进行有效协商。对于投资者或运营者来讲，明智的做法是帮助社区找到能够胜任的法律代表，如果可行，可通过法律援助项目或其他投资者不用直接补偿给社区提供建议的个人或组织的方式。（运营者可能要为社区代表付款，但是这似乎是在制造利益冲突，如果代表将自己的忠诚度划分为对社区及对给自己付费的人或组织）。如果对于运营者来说比较困难或不合适为社区寻找并聘请律师或其他代表，当地比较可信的非政府组织通常可以提供帮助。

13 上述大部分清单来自USAID,，2015：28-29。

34 负责任土地权属治理：投资者技术指南

4. 自由、事先和知情同意（FPIC）

　　《准则》规定任何影响当地人土地或资源的投资，在没有所提议项目或投资所影响人群的自由、事先和知情同意（FPIC）情况下，项目不得继续。这就给当地社区否决的权利，不同意在他们的地域实施项目。如果投资的性质或范围随着时间变化，该权利在整个项目周期内都将有效。

　 　 本 文 对 于 自 由 、 事 先 和 知 情 同 意 （ F P I C ） （ 联 合 国 粮 食 及 农 业 组织，2014b）叙述较多，但详细讨论超过了本文的范围。当地人的自由、事先和知情同意（FPIC）是源自《国际劳工组织关于独立国家土著和部落民族的第169号公约》以及《联合国土著人民权利宣言》。该指南借鉴了自由、事先和知情同意（FPIC）表述——《尊重自由、事先和知情同意（FPIC）：政府、公司、非政府组织、土著民族以及当地社区征地相关实践指南》（联合国粮食及农业组织，2014b）：

　　土著民族具有通过自由选择的代表以及习惯或其他机构的集体权利以及给予

或拒绝给予政府、行业或其他外界项目各方的自由、事先和知情同意（FPIC）的

集体权利，该项目可能会影响他们按照惯例拥有、占有或其他用途的土地、地域

及资源（联合国粮食及农业组织，2014b：4）。

　　深入了解自由、事先和知情同意（FPIC）中的四个成分大有裨益，正如联合国粮食及农业组织，2014b中所概述：

　　自由。要决定是否同意项目的人应该在决策时不受“胁迫、恐吓或操纵”。

　　事先。知情必须在任何授权或项目活动开始之前得以获取。时间安排得留出充足的时间进行文化适应性磋商和完成当地决策。

　　知情。相关人收到关于项目的所有信息。提供的信息必须“客观、准确并以可理解的方式呈现”给接受消息的人。

　　同意。相关人已经同意在其土地上从事的活动。同意权包括对拒绝项目的权利或仅在特定条件下提供同意的权利。

　　在此需要强调的一个重要因素就是要知道从哪里获得同意。社区应该决定如何以及通过谁来表达其愿望。各地决策各不相同，取决于当地习俗。投资者必须坚持让运营者做出特别的努力确保妇女、劳动者、无敌人士等不能够参与的人的意见得到反馈。最终，当地人，包括土地实际使用者以及提议项目最直接影响的土地惯例所有者，他们必须给予或拒绝同意权（可持续生物材料的圆桌会议（RSB），2013:13）。

　　而且，自由、事先和知情同意（FPIC）远不止一个可以产生一次性决策的过程，而是一个迭代的、持续的需要不断交流的过程。为进行有关自由、事先

磋商、参与及洽谈 35

和知情同意（FPIC）的广泛讨论，可咨询联合国粮食及农业组织（FAO）指南 《尊重自由、事先和知情同意（FPIC）：政府、公司、非政府组织、土著民族以及当地社区征地相关实践指南》（联合国粮食及农业组织，2014b）。

　　《准则》（第９.９款）明确要求仅在土著民族涉及的地方实施自由、事先和知情同意（FPIC），并要求在其他社区案例中应用磋商和参与的原则。原则在第3B.6款中有规定：“在决策采取之前，与可能会受到决策影响的合法土地使用权持有者沟通，并获得他们的支持，并对他们的贡献做出回应；考虑各方现有权利不平衡并确保与决策过程相关的个人及组织积极、无偿、有效、有意义及知情参与。”对于投资者来说最谨慎的风险管理方法就是采取相应的措施，不管是自由、事先和知情同意（FPIC）还是利用磋商和参与的原则，无论哪种方式，投资者需要当地人居住和工作的土地。

　　事实上，有时候需要自由、事先和知情同意（FPIC）。例如：可持续生物材料的圆桌会议（可持续生物材料的圆桌会议（RSB））在任何情况下都需要自由、事先和知情同意（FPIC），将其当作认证的条件 (标准12b和11–12)。同样的，可持续发展的棕榈油圆桌会议（RSPO）也需要自由、事先和知情同意（FPIC），根据该会议，棕榈油生成使用的土地将不再要其他土地使用权者的正式的或非正式的土地权（原则2.3）。有一些大型跨国公司，例如：可口可乐、百事可乐和雀巢，在其产业链内，即使土著人没有参与的所有土地收购中都需要自由、事先和知情同意（FPIC）。的确，有时候很难确定一个社区是不是“土著”。全球对此并无一致的定义。不用国家使用不同的术语——原住民、高山族、第一民族等（IFC，2012：绩效标准7，第4-5款）。在一些国家，社区人民似乎将自己看作土著，大使政府当局却不这么认为。国际金融公司（IFC）（以及利用平行的《赤道原则》的大型私有银行）有时候需要客户聘请专家来确定该社区是不是土著（IFC，2012：绩效标准7，第7款）。对于投资者和当地社区等最大的好处就是在所有情况下都使用自由、事先和知情同意（FPIC），尤其是小型项目中，通过与当地社区建立积极的关系，从而获取长远的利益，也避免了模棱两可以及进行确定该群体是不是土著而产生的成本。

　　总之，遵循《准则》且决定仅资助尊重且不伤害合法土地使用权的投资者应该坚持与所有受影响的社区群众进行良好的磋商和参与。应该认证考虑如果没有所有社区群众对其合法土地使用权的自由、事先和知情同意（FPIC），则应该不再继续项目投资。

36 负责任土地权属治理：投资者技术指南

插文 8: 磋商和协商清单 　　没有与当地人进行充分磋商、参与和许可的项目相比进行充分磋商、参与和许可的项

目有可能造成重大的损失，如果不是不可能，则很难确定和认可土地使用权、评估影响或与当地社区建立有效的、持续的关系。磋商应该是经济和社会影响评估（ESIA）固有的一部分。

3 与当地熟悉该社区风俗和文化的专家进行咨询。

3 创建社区交流计划来指导交流。

3 在项目规划阶段就开始磋商，在整个尽职调查、条款协商以及项目运行期间也要继续磋商。

3 利用第二章确认的参与型映射结果，确保与所有受影响的利益相关者——不仅是正式土地所有权持有者——进行磋商。

3 涉及并计划磋商，要将风俗、文化、语言、决策和群体的利益都要纳入考虑。应是自愿的、包容性的、真诚、协作、基于共享信息并有机会提供有意义的反馈。

3 确认社区各种群体，例如：妇女和牧民群体，可能在风格、地段或时间方面需要各种交流，采用措施确保这些群体能够参与。

3 以文化上适应的方式为社区提供所有相关信息。

3 进行多次磋商，并在整个项目始终继续磋商。

3 在磋商期间创建任何决策的记录。

3 如果投资影响到土著民族的土地或资源，确保项目不要继续进行直到获得他们的自由、事先和知情同意（FPIC）。获得知情权包括拒绝项目实施，或在符合某些特定条件下同意项目实施。

3 为了与当地社区建立积极的关系，以取得长远利益，可以考虑采用需要自由、事先和知情同意（FPIC）的政策。

申诉和争端解决 37

申诉和争端解决

4

38 负责任土地权属治理：投资者技术指南

高风险因素出现大量高风险因素应该加速负责任的投资者决

定停止投资。

中等风险因素 负责任的投资者应该在尽职调查阶段仔细复查项

目并寻找方法降低风险。

如何使用图标

申诉和争端解决 39

4. 申诉和争端解决

A. 《准则》都有哪些规定？

　　《准则》认为政府主要负责解决土地使用权争端的开发和运营机制。建议 政府：

　　……提供公平获得处理侵犯合法土地使用权的机会。政府应该通过司法机构或其

他方式为人人提供有效且可以获取的途径来解决土地使用权争端；并经济且快速的执

行处理结果（第3.14款）。政府要提供”及时、经济且有效的解决土地使用权争端的方

式，包括解决此类争端的其他方式（第4.9款和第21.1款）。

　　该类机制应该“在地点、语言和程序上面向大众，不论性别”（第21.1款）。

　　《准则》也要求私营部门扮演一定的角色：

　　私营企业应该支持非司法机制并与其合作提供补救措施，包括有效的运营层面申诉

机制，该类申诉机制会对人权和合法的土地使用权带来或或造成负面影响（第3.2款）。

B. 风险是什么？

　　未解决的索赔和申诉都会暗中破坏投资或为投资带来处理这些索赔产生的额外成本，这些索赔往往都是认为自己受到伤害的人们。要通过法律解决的索赔会使项目延误。联合国贸易和发展会议近期对39个大规模的农业投资进行了一项研究，研究发现源于对土地的获取机会减少的申诉和争端是这些投资产生的最大负面影响（Mirza等人，2014：25）。

　　这项风险来自两个相关的情形。一个是涉及现有关于受到或将受到影响的土地或其他资源的争端。投资者可能期待这些争端能够通过政府机构予以解决。然而，事实上，在许多国家，进行申诉的人们往往面临着获得公正的机会，包括没有可靠、可以获取的、快速及公正的司法程序（蒙丹项目，2012：7；联合国人权事务

40 负责任土地权属治理：投资者技术指南

高级专员办事处（OHCHR），2011：29–31）。此类未解决的争端可以将项目置于危险境地，即使投资者或运营者与该争端没有关系。

　　另一个是涉及来自项目自身的申诉或争端。在这种情况下，投资者或运营者将有更多直接义务去解决这些申诉或发现解决的途径。

　　两种情况都表明对投资者具有重大经济风险。在一些极端情况下，矿业及提取业涉及土地的冲突在项目停滞阶段每年会耗资千百万美元（Franks等人， 2014）。毫无疑问，面临重大损失的可能也会出现在农业领域。

　　关于土地的未解决的争端也会阻止农业项目为可持续性发展获得非常有价值的认证或获得债务融资。如果该项目有关于土地的未解决的争端，而该土地又是种植饲料或生产生物燃料，那么该类项目难以获得可持续生物材料的圆桌会议（RSB）认证（原则第12.1款）。可持续棕油圆桌会议（RSPO）也有类似的条款 （原则2.2）。《赤道原则》第6条也需要借方在某些情况下建立申诉机制。

C. 如何管理并减轻风险？

　　尽管《准则》认为政府应该解决争端，但是在许多国家，正式法律体系并不凑效。法庭要花费几年甚至几十年来解决土地相关案例。当然，私营企业不能建立替代正式法律体系的程序，但是投资者应该期望运营者与社区保持一致来确保受影响各方应该有相应的申诉或争端解决程序来补充更为正式的程序。这么做将在很大程度上降低与土地权相关申诉方面的风险。《联合国商业与人权指导原则》明确要求企业“为可能受到负面影响的个体及社区建立或参与有效运营层面的申诉机制”（原则29）。原则9包含了相似的条款（联合国粮食及农业组织,2014c）。

　　在一些情形下，也将需要申诉机制。例如：作为认证条件，可持续棕油圆桌会议（RSPO）要求“要共同达成解决不满和抱怨的体系，并要所有受影响各方的实施和接纳（可持续棕油圆桌会议（RSPO），2013：原则6.3）。

　　有效的解决不满和争端的体系有什么特征？有大量的资料可供读者咨询有关该主题的具体指导（参见《良好实践笔记》，国际金融公司（IFC），2009）。投资者或项目运营者应该向专家以及有当地专家的组织请教如何设计一个适合特定背景的机制。总的来说，该类机制应该包括良好磋商过程的如下特征：应该为该社区专门设计，并且文化上适应该社区，向社区透明公开。该机制应该允许社区发表自己的不满和顾虑，并可以得到迅速、公正的解决方案（Smaller等人，2014：2）。中立的仲裁者有最大的权利——可以决定各方通过磋商和协商不能解决的不满。当

申诉和争端解决 41

地社区可以委托性别敏感的非政府组织帮助解决争端，尤其是在传统程序对于妇女和边缘化群体不利的地区。 14

　　这些机制通过与社区的广泛磋商而制定。在这一过程中，运营者可以了解社区如何解决不满，并参与为该社区和项目创建相应机制的协议的讨论。

　　希望将其风险最小化并根据《准则》行事的投资者应该采纳并实施需要一个政策，依据该政策可以公平解决任何有关该土地争端或其他事宜，并利用所有利益相关者同意的文化上敏感的不满解决过程（牛津饥荒救济委员会（Oxfam） Australia，2014：53）。

　　未解决的索赔和申诉都会暗中破坏项目或为项目带来处理这些索赔产生的额外成本，这些索赔往往都是认为自己受到伤害的人们。

3 在措施过程中，与社区讨论的主题之一就是创建相应的非司法申诉和争端解决程序。社区和投资者应该共同决定该程序。

3 在许多情形中，有必要咨询专家，请专家在设计过程中给予帮助。

3 在有效的磋商过程的指导下，申诉解决机制应该符合当地习俗、文化、语言、决策和社区人民（包括妇女）的利益。

3 该机制应该能够快速、公正的解决不满和争端。

插文 9: 不满和争端解决清单

14 关于有效的非司法不满解决机制标志性的综合特征，可参见联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR）, 2011：原则31.

42 负责任土地权属治理：投资者技术指南

43投资监控

投资监控

5

44 负责任土地权属治理：投资者技术指南

高风险因素出现大量高风险因素应该加速负责任的投资者决

定停止投资。

中等风险因素 负责任的投资者应该在尽职调查阶段仔细复查项

目并寻找方法降低风险。

如何使用图标

45投资监控

5. 投资监控

A. 《准则》都有哪些规定？

　　《准则》在好几个章节都强调透明性以及避免土地投资涉及或影响的各方腐败的重要性。例如：

　　国家应该致力防止腐败，尤其是通过提升透明度、让决策者负责并确保快

速、公正决策（第10.5款）。

　　国家及其他各方应该确保市场交易信息以及市场价值信息透明且众所周

知，要有隐私限定（第11.4款）。

　　国家和非国家行为者应该坚持适用的道德标准。他们应该对外宣传并监督

这些标准在市场运营中的实施，以预防腐败的发生，尤其是要通过公开披露

（第11.7款）。

　　关于因土地、渔业和林业的投资所涉及的土地使用权的各种交易形式应该

透明化，符合国家相应部门的政策，并与社会经济增长目标以及侧重小农的可

持续性人类发展目标一致（第12.3款）。

　　承包方应该提供全面的信息以确保所有相关方参与并了解协商，并且让受

影响各方都能记录和了解协议内容（第12.11款）。”

　　其他章节也强调透明性并督促利益相关者避免与征地和补偿相关的腐败，有关土地使用权的信息重视土地使用权和争端解决程序（第16.6款、第17.5款、第18.3款、第18.5款和第21.5款）。

46 负责任土地权属治理：投资者技术指南

B. 风险是什么？

　　腐败和缺乏透明性都会为投资者带来巨大的风险。二者相辅相成，因为在缺乏透明性的环境里，腐败可能更为盛行。不幸的是，在农业投资日益普遍的许多国家，有很多透明性和腐败问题存在（蒙丹项目，2013：4）。

　　参与腐败获得会让运营者及投资者陷入具有域外适用性的国家各类法律的刑事责任。例如：私营投资者可能要受制于美国《海外反腐败法》以及许多国家的国家法律，这些国家都签订了经合组织（OECD）的《关于打击国际商业交易中行贿外国公职人员行为的公约》。而且，土地投资相关的腐败对所有利益相关者都有害处，因为腐败提升了投资成本以及引发冲突的可能性（经合组织（OECD）, 1997:35-36）。投资者必须严肃对待，这是一个重大的风险因素（法国开发署（AFD），2014:47）。

　　政府主要负责转让土地权给投资者的情况会有更多的风险，因为此类转让为涉及的官员提供了潜在的收入流。因此，几乎没有激励措施可以准确确定并记录当地有关土地或自然资源的索赔，因为此类记录更难让腐败官员行贿（蒙丹项目，2013:23）。当投资者与政治人士（通常为高级政治官员或此类官员的亲属）

签订了合作协议（可以通过很多种法律形式，包括企业、合资企业或纯粹的合作结构）时，高风险相关的情形就会增加。此类个人更容易受贿或行贿。15

除了促使腐败，缺乏透明性会增加公众，尤其是当地社区，反对投资的可能性。缺乏信息会给当地人口中带来不确定性，这会产生恐惧并增加对所提议的项目的反对。高度透明则会有相反的效果，正如更多社区所熟知的，若他们觉得更舒服，则会更容易接受投资（Mirza等人，2014：12和《国际金融公司（IFC）性能标准》1，第29款）。

　　私营行业的代表已经表达了对于保密性以及很大程度上披露项目信息产生的成本的考虑。然而，透明性不但不会对企业造成伤害，近期研究表明透明性与较好的金融表现成正比（Wickeri和Kalhan 2010：54–55）。

¤ 项目所处地有重要腐败，并观察到与所提议项目相关的腐败活动。

¤ 投资中的合资企业合伙人或其他当地合作伙伴也已经涉及腐败活动。

¡ 受影响的利益相关者还没有参与有效、文化上适应且透明的磋商过程，该过程包括披露所有项目相关的非专有信息。

¡ 当地项目合伙人或运营者拒绝向利益相关者（包括当地社区）披露非专有信息。

¡ 项目所在地或国家没有较好的使用法律。

高风险

中等风险

插文 10: 透明度及腐败

风险因素

15 为讨论与政治人士相关的风险，请参见联邦金融机构审查委员会发布物（没注明日期）。

47投资监控

C. 如何管理并减轻风险？

1. 腐败

　　为了解特定环境中腐败的整体水平，投资者可以咨询各种公共可用资源，例如：“透明国际的腐败感知指数”国家排名。一些投资者可以利用该类信息量化具体投资的风险（蒙丹项目，2013:23-25）。另外一个指示就是主持项目国家实施2003年《联合国反腐败公约》。

　　大多数投资者需要当地专家的建议来帮助他们对于国家及项目层面的腐败挑战有个充足的了解（UNGC 2014）。在传统决策机构，情况更是相当普遍——在传统决策机构，外界很难了解并获得帮助。该类机构不能幸免于腐败。当地精英可以控制这些机构或个人或对其具有重大影响，可使这些机构或个人在土地权转让过程中获得非法的或不公正的好处（USAID，2015b：12）。该类行为会伤害当地社区的其他人，尤其是妇女以及没有影响或影响力极小的人。《准则》在强调土著社区及惯例法通用的地区预防与土地使用权相关的腐败条款中默认了这一风险（第9.12款）。

　　投资者应该也采纳表明在项目过程中任何时间都“不容忍”腐败的政策和程序。他们应该坚持运营者或其投资的项目一致。此类政策应该与透明性相关的类似条款保持一致。

　　许多标准和认证计划都相应这一点建议，通常使其成为必然。例如：作为RSPO需求的一部分（要求许多公司致力商业道德行为），他们要进行认证，就得了解公司政策应该阻止所有的腐败、贿赂和欺诈（原则1.3）。

　　同样的，已经采纳《农田原则》的机构投资者在其农业投资中采用了“高等商业及道德标准”（原则4）。他们对各自代表也坚持同样高等的标准。

　　当然，光有政策还不够。投资者必须有且坚持开发和使用内部控制，包括监控及合规计划。此类内部控制和计划应该确保公司记录不能用于影藏贿赂或其他腐败活动中的串通一气（OECD，2011：第7节，第2款）。

2. 透明

　　投资者可以通过确保所有与交易相关的必要信息都将公之于众，从而管理由于确保透明性而产生的风险。这包括以下所有或其中几点：合同、经济和社会影响评估、可行性研究、项目或合作伙伴最终受益人身份以及所有其他相关信息，除了

48 负责任土地权属治理：投资者技术指南

从竞争性角度除非真正保密的信息。或许，保持透明与利益相关者交流、磋商过程以及与社区建立稳固的关系密不可分。

　　《非洲市大型土地投资指导原则》建议成员国“要求投资者以可获取方式向投资受影响的各方披露项目各方面的信息”（非洲联盟，2014：原则4）。国际金融公司（IFC）要求客户提供下列信息以满足磋商以及自由、优先知情同意权（FPIC）需求，参见第三章讨论：

　　（i）项目的目的、性质和范围；（ii）所提议项目获得的持续时间；（iii）对下级社区

的任何风险及潜在影响及相关缓解措施；（iv）设想的利益相关者交流过程；以及（v）

申诉机制。16

　　与投资相关的特定信息，如商业计划、市场研究或商业敏感性信息要保密，如果披露则会给竞争者带来好处。

　　但是现行的透明性以及项目开展期间合理的完全披露可使社区和政府在项目继续期间监督项目（Smaller等人，2014：49）。这是与受影响利益相关者保持良好关系的重要因素。17假如要披露，则应采纳谨慎的措施，仅针对明确规定的例外信息，该例外信息的披露可能会真正引起竞争损害 (欧洲投资银行 (EIB), 2015)。

　　投资者及运营者特别关注事宜与是否将投资合同公之于众相关。大家似乎一致同意这么做（Smaller等人，2014：53）。许多机构，包括联合国商业和人权问题特别代表、国际律师联合会、联合国食物权特别报告员等都支持这一观点。RSPO要求发布所有项目资料，除了涉及商业机密的文件之外（原则1.2）。少数国家，包括厄瓜多尔、埃塞俄比亚、利比里亚和秘鲁，要求通过法律进行披露，至少在一些案例中（Smaller等人，2014：53）。

　　透明度也可以作为投资者和运营者关于其投资对土地使用权和人权影响的年度报告。该报告通常是出租者（例如：《赤道原则》，原则8）、其他投资者或投资者的国家所需的１８。土地直接投资者应该定期报告，间接投资者应该坚持他们投资的对象也进行定期报告。报告与《联合国商业及人权指导原则》（联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR），2011）规定应该一致，原则规定企业应该做好准备就如何处理负面人权影响进行公开交流，也应该正式报告他们如何解决任何人权影响（Wickeri和Kalhan，2010：26）。国际金融公司（IFC）鼓励其客户发布关于其环境和社会可持续性报告（国际金融公司（IFC）, 2012；性能标准1, 第34款）。

　　投资者了解其可能要进行投资国家的腐败环境，采取并实施企业治理办法来提升透明度并阻止涉及腐败的行为，要有效管理农业土地投资相关的腐败风险，还需要很长的路程。

16 《国际金融公司（IFC）性能标准》1，第29款，规定应该披露信息。参见RSPO，2013：第1.2.1节。非洲农业贸易和投资基金会（AATIF）要求类似的需求，见第五页第16款。

17 认可到与利益相关者保持这些关系的重要性，《国际金融公司（IFC）性能标准》要求对受影响社区至少进行年度汇报。参见《国际金融公司（IFC）性能标准》1，第36款。

49投资监控

18 例如，丹麦需要丹麦公司每年报告他们在尊重人权和降低其对环境影响方面的工作。参见《丹麦政府报告》，2014：6）。

3 与土地投资相关的腐败对所有利益相关者都无好处。涉及腐败活动也可能使投资者承担刑事责任，并大幅提升项目成本。

3 要管理腐败风险，投资者应该：

- 了解投资所属国和所属地的整体关于腐败的环境；以及- 采纳并遵循促使透明度及体现“无容忍”腐败的政策和过程。投资者应该坚持运营者

或其所投资项目保持一致。3 无容忍腐败政策必须要通过开发并使用内部控制来落实，包括监督和合规计划。透明度

增加公众，尤其是当地社区，不反对投资的可能性。缺乏透明性具有反面的效果。

3 保持透明性应该是利益相关者进行交流、磋商和社区关系创建过程必不可少的部分。

3 投资者应该确保所有与交易相关的信息都可公之于众，除非是法律上涉嫌商业秘密的 信息。

3 合同，尤其是涉及大块土地的合同，应该公开；而且，要考虑合法的保密问题。

插文 11: 透明度及腐败清单

50 负责任土地权属治理：投资者技术指南

食品安全、人权和环境与可持续发展 51

食品安全、人权和环境与可持续发展

6

52 负责任土地权属治理：投资者技术指南

高风险因素出现大量高风险因素应该加速负责任的投资者决

定停止投资。

中等风险因素 负责任的投资者应该在尽职调查阶段仔细复查项

目并寻找方法降低风险。

如何使用图标

食品安全、人权和环境与可持续发展 53

6. 食品安全、人权和环境与可持续发展

　　《准则》涉及对于投资者、运营者和农业土地投资所在社区的居民来说非常重要的诸多问题。本文讨论其中三个问题在尽职调查和风险管理过程中的意义：食品安全、人权和环境与可持续发展。

A. 食品安全

1. 《准则》都有哪些规定？

　　确保对所有人的食品安全是《准则》的核心思想。《准则》为“在国家食品安全背景下，给大家实现食品安全这一首要目标以及支持逐渐实现充足食品权利”开辟一条道路（序言）。

　　《准则》指出“负责任的公共和私营投资对于改善食品安全意义重大”（第12.1款），并且负责任的投资应该积极寻求改善食品安全（第12.4款）。特别强调支持小农的重要性，因为他们在世界大部分地区确保食品安全中扮演了重要角色 （第12.2款）。投资者也明确投资“应该不要制造食品不安全问题”（第12.12款；原则1）。

　　此外，《经济、社会和文化权利国际公约》第11条提出了获得充足食品的人权。19 投资者违反该权利要自担后果。

2. 风险是什么？

　　设计较好的农业投资可以提高家庭食品安全，但是结构设计不好的项目可能会有相反的效果，尤其是如果项目导致小农失去他们种植粮食用以维持生计的土地。对食品安全的影响也有可能发生在项目涉及的牧区季节性使用的公共土地或公有领域，在这些地方当地人——通常是妇女——收集非林木产品（如坚果或水果）。影响可能发生在任何季节，包括：引进新作物、用经济作物代替粮食作

19 De Schutter，2009：3。技术上来讲，《经济、社会和文化权利国际公约》仅适用于美国，但是《商业和人权指导原则》规定了《经济、社会和文化权利国际公约》也适用于私营企业。

54 负责任土地权属治理：投资者技术指南

物、限制土地、渔业、林业或水资源的获取以及由于转向出口导致食品价格上涨（Smaller等人，2014；De Schutter，2009：3）。

　　威胁当地获取食物或水的土地投资很有可能引起强烈反对，对投资造成了重大风险（蒙丹项目，2012:6-7）。而且，如果项目（或许与其他项目一起）造成了食品安全隐患，种植出口食品的投资者可能面对出口禁令。如果投资能够带来稳定就业，并获得足够薪资来购买食品，投资会对食品获取造成积极影响。但是农业劳动通常是季节性的，所以，薪水不足以购买食品，从而完全替代转移至投资项目的土地自给性耕作的生计粮食（Mirza等人，2014：27–28）。这种可能性尤其对妇女具有伤害，妇女通常涉及为家庭生产粮食。即使在最可持续性和负责任的项目既可以成就成功者也可以促成失败者。

3. 如何管理并减轻风险？

　　食物安全相关的风险应该予以管理，应当是经济和社会影响评估（ESIA）过程的一部分，经济和社会影响评估（ESIA）过程可以确认对当地社区影响以及取消负面影响的方式。如果影响比较严重, 投资不应该继续 (Smaller等人, 2014: 16)。如果项目发生在食品不安全国家，国际金融公司（IFC）目前要求食品安全基线评估应该可用或可以在未来投资之前实施（国际金融公司（IFC），2014）。农业投资不应该对食品安全带来负面影响。一个策略就是确保当地农民继续有机会有小块土地种植生活食物，或者，如果必须，应该在附件提供一块等量的可替代土地，这样可以避免或最小对家庭的干扰。另一个方法就是评估项目生产和出口的食物是否对当地市场的食品价格或食品可用性具有负面影响 (De Schutter, 2009:8)。

　　负责任的投资者可以超越“不伤害”，尤其是在食品不安全地区，可通过遵守《准则》对提高食品安全的呼吁（第12.4款）。战略应该包含改善可用性、途径、供应的稳定性或食品的用途。具体战略包括：

• 闲置项目地或其附近的土地以便为当地消费群体种植食品（可持续生物材料的圆桌会议（RSB），标准6b）；

• 为当地农民提供有关可持续农业的培训及其他技术支持，以提升他们农田的生产力；

• 提升进入当地市场的机会；

• 改善农村基础设施，帮助更多农民进入市场；

• 为当地社区提供有关营养的培训；

食品安全、人权和环境与可持续发展 55

• 使得“增值副产品食品在当地市场获得”（可持续生物材料的圆桌会议（RSB），标准6b）;

• 利用外包种植计划（参见第二章）或者类似计划，将土地留在当地农民手中，并利用小农场通常比大型种植园更具有生产力这一优势，尤其是在老公更密集型的地区；20

• 为当地农民提供获取信贷的机会。

　　农业投资“通过提升生产力以及服务当地市场，提升当地食品安全，同时避免农村地区收入不平等性的提升”（De Schutter，2009：8–9），从而可以实现最佳管理食品安全相关的风险。

　　农业投资可能对当地人口对食品的获取产生负面影响，尤其在项目让他们失去原本可以种植食物养生的土地。这个影响很有可能引起强烈的反对，从而对投资带来重大的 风险。

3 确认并处理与食品安全相关的风险应该包含在经济与社会影响评估（ESIA）中，作为确认对当地社区影响的更为广阔的程序的一部分。如果可行，经济与社会影响评估（ESIA）应该包括避免或缓解这些影响的计划。如果不可行，投资者应该放弃投资。

3 负责任投资者可以超越“不伤害”并试图通过能够提升可用性、机会、供应的稳定性或食品利用战略来提升食品安全。

插文 12: 食品安全清单

B. 人权

1. 《准则》都有哪些规定？

　　《准则》规定投资者及企业有义务来尊重并避免侵犯人权，并确认、评估和补救他们对这类权利的负面影响（第3.2款）。“负责任的投资“就是可以尊重人权，而且不伤害人权（第12.4款）。

　　总的来说，人权包括民事、文化、经济、政治和社会权利。虽然《准则》没有提供相应人权的综合清单，可参考的国际公约包括：

20 De Schutter，2009：8–9。正如之前强调的那样，必须当心预防对失去土地使用的妇女的负面影响，而她们使用的土地被发现有价值上的提升。

56 负责任土地权属治理：投资者技术指南

• 《世界人权宣言》（第1.1款）；

• 《国际劳工组织关于独立国家土著和部落民族的第169号公约》（第9.3款）；

• 《生物多样性公约》（第9.3款）；

• 《联合国土著民族权利宣言》（第9.3款）。21

• 总的来说，适用于投资者的最重要的人权框架是《联合国商业与人权指导原则》，本届后面会参考。

2. 风险是什么？

　　如果项目违反了人权，投资者的风险就是陷入法律、甚至刑事责任：

　　作为法律事宜，大多数国家司法管辖区禁止犯罪，在这种案例中多数人要承担商业企业的刑事责任。通常民事诉讼也可能是基于企业对涉嫌伤害的“贡献”，尽管这些是在人权框架下提出的。国际刑事法律的司法管辖区权重表明帮助及教唆的相关标准是指提供对犯法具有重大影响的实际帮助或鼓励（联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR）, 2011：20）。

　　与该指南涉及的其他具体主题一样，侵犯人权引起当地人的反对则会带来重大的财务风险。如果当地人的权利受到了侵犯，尤其是侵犯人权使其陷入贫困、被驱逐或其他身体或财务上的伤害，则由此引起财务灾难的可能性难以估量。侵犯人权也会阻止项目得到某些商品圆桌会议的认证（可持续生物材料的圆桌会议（RSB），2013：原则4）。重要的一点是要记住所有的人权都是不可分割的、相互关联且相互依靠，投资者不应该一一单独看待人权。

　　虽然《国际劳工组织关于独立国家土著和部落民族的第169号公约》并没有一致认可除了土著民族之外人民对土地权利，但是获得土地的权利则是实现足够食物和住房权利的基本组成要素。通常，国家法律管理土地事宜。但是，关于人权法有两个重要的文件涉及土地：《经济、社会和文化权利国际公约》（ICESCR），该公约与获取足够食物的权利相关；另一个就是《消除对妇女一切形式歧视公约》（CEDAW），该公约与农村妇女的权利相关（联合国妇女署，1979）。

　　虽然《联合国关于商业和人权的指导原则》并没有认可或包含对土地的权利，但宣布：

21 《生物多样性公约》不是一个人权文件，其与土著民族相关的规定与《准则》尤其相关。

食品安全、人权和环境与可持续发展 57

　　商业企业尊重人权的责任是指国际认可的人权——至少可以理解为《国际人权法案》中表述的以及《国际劳工组织关于工作中的基本原则和权利宣言》（14）中列举的基

本权利相关的原则。

　　关于土地权和人权之间联系的详细讨论超过了该指南的范围。22 简而言之，《国际人权法案》包含《世界人权宣言》及两个实施条约：《公民权利和政治权利国际公约》（ICCPR）以及《经济、社会和文化权利国际公约》（ICESCR）。《公民权利和政治权利国际公约》（ICCPR）涵盖了”享有物质和精神自由、公平对待以及有意义的参加政治过程＂（卡斯法人权法中心扥人，2008：X）以及言论、结社和集会自由。如果项目抗议被封锁，运营者受到威胁、恐吓或逮捕，运营者或许发现自己无意识中侵犯了这些权利。

　　受到《经济、社会和文化权利国际公约》（ICESCR）保护的权利包含广泛的就业权以及享有及参与文化生活的自由以及获取充足的住房和食物生活标准的权利。私有企业有责任尊重这些权利（卡斯法人权法中心扥人，2008：X）。

　　总之，土地收购将投资者置身于侵犯人权的重要风险之中，包括获取食物和住房的权利，尤其是在政府接管了土地并将当地居民驱逐（有或没有补偿）的情况，随后将土地转让给了投资者。“此类收购为拥有所涉及公司的投资者带来了巨大的风险，因为他们产生的抗议和法律争端对它们的利益会形成重大的财务、声誉和法律伤害”（IHRB，40）。其他风险可在当地人权法庭进行申诉。

¤ 经济和社会影响评估（ESIA）发现了在人权问题上的消极影响，并且这种影响不能得到充分的缓解。

¡ 违反人权的行为已经在该地区进行了报道。

¡ 项目执行点存在冲突和冲突后的不稳定因素。

¡ 所提议项目的独立经济和社会影响评估（ESIA），包括评估土地使用权、性别、食品安全和人权的潜在影响尚未完成。

¡ 经济和社会影响评估（ESIA）揭示了对人权的显著负面影响的可能性，但包括了如果实施适当能够减轻这些影响的有效方法。

插文 13: 土地使用权风险因素

高风险

中等风险

22 关于把土地权当作人权的更广泛的分析，参见Cotula，2014以及Wickeri和Kalhan，2010。

58 负责任土地权属治理：投资者技术指南

3. 如何管理并减轻风险？

　　对人权产生负面影响的风险可以在该指南通篇讨论的较为广泛的尽职调查中予以管理；也就是说，经济和社会影响评估（ESIA）应该评估对于人权的实际及潜在影响，并提出避免或缓解这些影响的计划，如果可行。如果不可行，投资则为高风险投资，并应当避免（联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR），2011：18-21；USAID，2015b：17）。实际上，投资者在其业务期间整合人权保护并坚持要求投资的企业也这么做是一项明智的做法。该过程可以从采纳并公布内部反映公司维护人权的承诺政策开始（联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR），2011: 17）。

　　尽职调查过程应该发展并利用人权，确保公司所做的投资没有侵犯人权。政策也应该包括继续监督、记录和许多情形下的对外公布投资影响以及在整个投资期间都会发生的不可预见的负面影响的处理规定（联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR），2011：19-24）。投资者应该进行监督并严肃对待，通过调查以及采取补救措施（如果有保证），来解决非政府组织的报告或其他指称的投资公司或项目人权滥用问题。

　　确定、评估、避免或补救侵犯人权比较负责也比较困难。在许多案例中，投资者需要专家进行帮助（联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR），2011; USAID，2015b：6；UNGC，2014）。

　　正如《准则》所述，确保实施相应的申诉机制也至关重要（第3.2款）。

　　《商业和人权指导原则》规定企业应该实施补救人权负面影响的程序，通过法律程序并结合运营层面的较为广泛适用的申诉机制促成、提供或以合作方式进行补救（联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR），2011：原则25和32; USAID，2015b：50–51）。第四章讨论此类机制。

　　如果项目侵犯人权则对投资者的风险则会一方面来自可能的民事或刑事责任，另一方面则来自此类侵权引起当地人民的反对。土地获取让投资者和运营者陷入侵犯人权的显著风险之中。

3 对人权产生负面影响的风险应该在经济和社会影响评估（ESIA）中予以管理，经济和社会影响评估（ESIA）应该评估实际及潜在的人权影响并形成避免或缓解这些影响的计划，如果可行。如果不可行，投资者应该放弃投资。

3 投资者应该在其整个商业过程中融入人权保护，并坚持投资的企业也这么做。

插文 14: 人权清单

食品安全、人权和环境与可持续发展 59

C. 环境和可持续性

1. 《准则》都有哪些规定？

　　根据《准则》，负责任投资的特征之一就是对环境不造成伤害（第12.4款和第12.12款）。建议政府“促进可持续性使用土地、渔业和林业并保护环境”（第11.2款）。《准则》认识到小农在保持环境适应性方面扮演了重要角色（第12.12款），并指导政府采纳土地使用权相关政策处理环境问题，将所有受影响各方纳入磋商和实施气候变化缓解策略和机制（第23节）。

2. 风险是什么？

　　对于投资者来说从潜在伤害到环境的两大风险：第一，正如与该指南其他主题相关的讨论，当地社区、政府、投资者、客户等采取行动来应对潜在或实际的环境影响，该影响会危及投资的财务可行性。第二，对环境造成伤害或不遵守要求环境影响评估的法律可能见运营者及投资者置身于民事或刑事责任。因此，对于环境的运营伤害可以对项目可行性造成重大风险（Wickeri和Kalhan，2010:：7）。

　　大多数发展中国家要求许多经济领域的项目要进行环境影响评估。但是，这些法律的实施以及所进行评估的质量有时候比较差，并且只有一小部分评估对外公布（Smaller等人，2014：25）。而且，广泛的国际社会达成一致意见：将较高的环境标准融入农业投资具有重要意义（De Schutter，2009：9）。有些投资者和领导者坚持将可持续环境实践当作股本或债权融资的条件。例如：国际金融公司（IFC）、EID以及遵守《赤道原则》的银行均有强制性环境合规标准，包括许多案例中的环境影响评估以及基于评估结果的相应的缓解措施（IFC，2012；欧洲投资银行（EIB），2013；《赤道原则》，2013）。而且，环境可持续性是《农田负责任投资指南》的核心构成（UNGC，2014）。签名人同意要求投资经理及运营者进行积极的环境影响评估并采纳相应的管理和缓解措施（指导方针1）。

　　类似的，商品认证圆桌会议通常要求符合严苛的环境保护实践是认证的条件之一。例如：RSPO要求列举旨在确保所认证项目不伤害环境的实践清单（原则4.2-4.6和5.1-5.6）。

　　对当地水资源的威胁问题尤其之多：“除了对受影响社区的明显的社会影响，水问题对业务造成了一系列风险——从较高的成本到源于供应链干扰和可能的运营许可丢失所引起的主要业务中断（Interfaith中心，2012:4-5）。无需多说，农业项目在没有充足水源的情况下很难幸存（蒙丹项目，2013:22）。此外，获取饮用水是一项人权，因此投资者（其项目干涉了这一权利）则身陷本节所讨论的有关人权的风险之中。 23

60 负责任土地权属治理：投资者技术指南

　　投资者必须也要谨慎影响森林、湿地和高价值保护区的项目。有许多农业投资项目导致森林砍伐的案例，在某些情况下，都是违法砍伐。有些研究发现至少全球森林砍伐有一半是源于商业农业（Lawson，2014）。

　　总而言之，与环境影响相关的风险对投资的财务成功有明显威胁。

3. 如何管理并减轻风险？

　　逐渐的，投资者正在采纳强健的环境治理政策来解决风险。农业领域的投资者意识到管理环境伤害风险的最佳方法就是保持较高的环境标准（蒙丹项目，2013:22）。保持这些标准涉及使用有效的环境影响评估，例如评估应该是社区映射、经济和社会影响评估（ESIA）、社区措施和负面影响缓解等同等较为广泛程序一部分，这些在该指南都有讨论。

　　有些缺乏要求无害环境做饭的综合法律的国家，以及有这些法律的估计不会强迫有效实施。在一些环境中，要求经济和社会影响评估（ESIA）的法律不能用于农业项目（Smaller等人，2014：5）。在这种情况下，投资者应该要求运营者所作所为远远超过法律要求。

插文 15: 磋商和协商风险因素 ¤ 经济和社会影响评估（ESIA）发现不能充分缓解的对环境的负面影响。

¡ 项目地有森林或处在高价值保护区。

¡ 独立的经济和社会影响评估（ESIA）包括对所提议尚未完成项目的土地使用权、食品安全和人权的潜在影响的评估。

¡ 经济和社会影响评估（ESIA）揭示对环境的显著负面影响的可能性，但是也包括环境措施（若能相应实施）。

高风险

中等风险

23 有些投资者母国，例如德国，就已经建立了考虑取水人权的原则。参见德国联邦经济合作发展部（BMZ）, 2012。

食品安全、人权和环境与可持续发展 61

　　近期私营部门应对与破坏性环境相关的风险案例是跨国公司（例如：丰益国际、联合利华、嘉吉和康尼格拉）采纳的”零森林砍伐”计划。例如，丰益国际是全球最大的棕榈油公司，宣称将于2015年底取消其供应链上的所有森立砍伐、进行泥炭开发并利用当地社区（丰益国际，2013）。

　　有大量的可用指南和标准指导高质量环境影响评估。其中包括但不限于：国际金融公司（IFC）环境、卫生和安全指导方针、可持续生物材料的圆桌会议（RSB）原则7-11以及配套指导方针、《世界银行环境健康与安全指南》第一部分、《联合国粮食及农业组织环境和社会管理准则》以及《种植作物和一年生作物的行业指南》。

　　最终目标就是制定并实施管理环境风险的计划，并将其作为大型经济和社会影响评估（ESIA）缓解计划。最佳实践支持进行经济和社会影响评估（ESIA）并将研究计划公之于众（如磋商和透明度章节讨论的那样）（丰益国际，2013）。经济和社会影响评估（ESIA）结果也可以表明项目站不住脚并应该避免。该类后果与投资不应该伤害环境的指导方针建议一致。

　　对于投资者来说，对环境伤害有两大显著风险。第一，该类伤害有可能导致利益相关者反对该项目。第二，对环境造成伤害或不遵守按照要求环境影响评估的法律则会使运营者及投资者陷入民事或刑事责任。

3 投资者在决定继续项目之前，不管是否法律要求，能够通过获取有效的环境影响评估，将其作为经济和社会影响评估（ESIA）的一部分，从而实现风险最佳管理。

3 环境影响评估最终目标应该是制定管理环境风险的计划。该计划应该介绍运营者如何预防、最小化且缓解项目潜在的负面环境影响。

3 经济和社会影响评估（ESIA）的结果可以表明项目站不住脚，因此投资不应该继续。

3 经济和社会影响评估（ESIA）应该通过第三方独立进行，以确保客观性。

插文 16: 环境与可持续性清单

62 负责任土地权属治理：投资者技术指南

63重要的实施挑战

重要的实施挑战

7

64 负责任土地权属治理：投资者技术指南

高风险因素出现大量高风险因素应该加速负责任的投资者决

定停止投资。

中等风险因素 负责任的投资者应该在尽职调查阶段仔细复查项

目并寻找方法降低风险。

如何使用图标

65重要的实施挑战

7. 重要的实施挑战

　　正如前几章所述，负责任农业投资有可能惠及所有相关人，但并不容易实现。本章处理两个方面的实施挑战——当地能力建设和监督——并建议解决 战略。

A. 能力建设

1. 《准则》都有哪些规定？

　　在几个章节里，《准则》意识到帮助当地社区管理及优化当地土地投资影响力的重要性。鼓励政府为人民提供支持，“这样他们就能享有土地使用权并且履行其职责”（第7.5款）和“确保负责任土地、渔业和林业主管机构具有人力、物质、资金和其他方面的能力”（第8.10款）。

　　《准则》也督促所有利益相关者帮助社区利用习惯土地使用权体系及土著社区来“提升其社员充分参与其土地使用权体系的决策和治理”（第9.2款），并为那些社区提供法律和技术支持，这样他们才能参与法律和政策的开发（第9.10款）。也应该鼓励政府“为社区和参与者提供技术和法律支持”，以便非正式土地使用权获得正式的法律认可（第10.3款）。

　　显然，原则强烈建议投资者帮助当地能力建设（原则2-4）。

2. 风险是什么？

　　当地能力不足在三个方面威胁农业项目。第一，发展中国家不能有效保护其土地使用权并且运营者交流，他们的很多社区不可能支持项目（Smaller等人，2014:14）。第二，当地小农不能在部分依靠外包生产的项目实施地提供充足的高质量农产品。第三，社区不能提供项目所需的所有经过训练的工人。

66 负责任土地权属治理：投资者技术指南

3. 如何管理并减轻风险？

　　农业投资为社区能力建设提供了机遇，可以惠及社区及运营者等。许多社区需要在一下一些或所有领域的社区提供帮助：（1）了解并保护他们的土地使用权，广泛参与社区有效开发规划和活动；（2）有效处理投资程序及项目运营者；以及（3）通过合作伙伴形式参与项目本身，如外包计划或直接就业。投资者可以鼓励运营者直接与社区成员或与当地民间组织合作提供帮助（法国开发署（AFD）, 2014:48）。

　　帮助社区保护其土地使用权及参与广泛的社区开发举措可以看作是政府的责任，正如《准则》认为的那样。但是，在某些情况下，支持帮助当地社区是投资者的权益。一个策略就是帮助非正式土地权持有者或哪些习惯土地权持有者（其中包括妇女）正式化他们的权利，他们没有法律认可和保护。运营公司也可以采取积极步骤帮助记录当地土著民族的土地权（第9.8款）。这么做可以与土地权持有者建立积极的关系，促进准确确认土地使用权，避免未来土地权冲突，这样可以从长远意义上惠及运营者、投资者和社区。

　　帮助社区提高其能力，更有效的参与投资过程对投资者也是件好事。懂行的社区能够更好的参与社区映射、磋商、协商解决申诉以及不断与项目运营者进行互动。例如：映射过程本身就是能力建设的途径，如果社区成员接受了培训，然后有意义地参与映射（USAID，2015b：34）。或者，投资者可以确保社区有独立的法律顾问或有机会获得培训助理，正如第三章讨论过的。

　　投资者可能够支持当地社区创建村民信托机构、合作社或其他机构在交易过程中管理更为广泛社区的利益。如果真的能够代表，他们可以提供机会让弱势群体更积极地参与并更公平地获得相应的款项或补偿。他们能够促进与社区的交流（USAID，2015b：45）。

　　在一些情况下，运营公司需要参与能力建设，这是可持续性认证的条件。例如：可持续生物材料的圆桌会议（RSB）标准认证5.b规定：“在贫困地区，可以涉及并实施能够惠及且鼓励妇女、青年、土著社区及弱势群体参与的生物燃料业务。”进度需求5.b.2强调需要培训来影响这一需求。

实施挑战

　　管理这一风险的第三大战略就是让投资者或运营者帮助培训社区成员，让其参与到项目中。这么做的一个方法就是为小农（妇女和男性）提供支持，他们将是项目进行过程中的持续供应商。小农为项目提供原材料，帮助小农以提高他们所种植的惠及农民和项目的产品的质量和数量（RSPO，2013：标准4.8; USAID，2015b：40）。

　　投资者也支持员工培训计划，随着员工获得更多技能和经验，鼓励运营者促进他们进入中长期管理角色（Mirza 等人，2014：24）。《农田负责任投资指南》

67重要的实施挑战

　　当地能力建设不足在三个方面威胁农业项目：（1）不能有效保护其土地使用权并与

投资者进行交流的很多社区不可能支持项目；（2）当地小农不能在部分依靠外包生产的

项目实施地提供充足的高质量农产品；以及（3）社区不能提供项目所需的所有经过训练

的工人。

3 投资者可以提供技术和财务支持，帮助社区改善他们更有效参与投资的能力。懂行

的社区能够更好的参与社区映射、磋商、协商解决申诉以及不断与项目运营者进行

互动。

3 投资者应该鼓励运营者通过为他们提供农业拓展服务、种子和其他投入、灌溉或设备

来提高外包能力建设，这样他们能够生产较大量的高质量的农作物。

3 投资者可以支持员工培训，随着员工技能和经验的增长，可将此类员工引进中长期管

理层。

插文 17: 当地能力建设清单

建议投资者应该将员工培训当作一项实施策略（UNGC，2014）。培训及雇佣当地员工也可帮助加强与当地社区的关系。

　　这里，与该指南讨论的其他主题一样，投资者应该确保能力建设计划将女性考虑在内。RSPO 标准4D规定妇女应该接受技能培训，并且也应该提供避免性别歧视的培训。此外，“应该尽力雇佣并培训妇女等涉及妇女的有利的合约安排（例如：支持妇女农民的组织）（USAID，2015b：19）。

68 负责任土地权属治理：投资者技术指南

B. 监控

1. 《准则》都有哪些规定？

　　《准则》强调监督影响土地使用权的大型投资影响的重要性。政府主要负责监督其国家投资的整体影响。但是所有各方有责任追踪具体项目的影响。

　　国家以及受影响各方应该积极进行有效监督涉及有关土地使用权大型交易协议的实施和影响，该协议包括收购和合作协议（第12.14条）。该规定与要求各方（包括企业）监督道德标准实施以预防腐败的另一节相互补充（第6.8款、第6.9款和第11.7款以及原则第10条）。

2. 风险是什么？

　　正如该技术指南强调，伤害项目区土地使用权和其他权利的项目更有可能带来财务损失。因此，不能有效监督项目管理者是不是可以合理管理影响则会有具有较大的风险因素。

　　监督过程不充分可能导致各种负面结果，例如：

• 未能遵守社区交流计划导致社区交流没有效果；

• 未能有效实施经济和社会影响评估（ESIA）列举的缓解措施，致使计划中确认的潜在伤害实际发生；

• 当运营者没有遵守协议或没有提供给社区承诺的好处，社会则会反对（法国开发署（AFD），2014：28）；以及

• 公司不能表明内部或外部听众他们所做的遵循《准则》的活动及这些活动对他们运营所在社区的影响及相关投资的财务绩效的影响。

　　不幸的是，缺乏资源和其他因素导致许多政府不能监督农业投资的影响，即使法律要求这么做（Mirza，2014：13）。但是这一现象正在随着政府将《准则》整合到他们的法律和管理过程而逐渐改变，投资者应该确保运营者与社区合作参与他们的自己监督计划，成为他们较为广泛的风险管理方法的一部分。

3. 如何管理并减轻风险？

　　投资者为管理风险相关的监督采取的行动与该指南其他地方推荐的行动完全一致。第一，监督应该是运营者在磋商期间与社区讨论的主题之一。明智的做法是成立委员会随时监督项目的实施和影响。社区成员——包括当地民间社会组

69重要的实施挑战

织的代表——可以为委员会服务。第二，所有管理或与项目相关的合同应该包括明确规定各方承诺和责任以促进有效监督（法国开发署（AFD），2014：47）。例如：协议可能包含如下条款：细化为社区提供利益的程度和时间以及不遵守规定而导致的惩罚。在一些情况下，合同可能包含监督负责人及如何实施监督的条款。第三，与有关透明性和腐败章节一致，所有合同、经济和社会影响评估（ESIA）和其他相关文件的非专有内容都应该向社区及更广的民众开放。投资者和运营者也能够公开报告《准则》实施进度。如此做，不仅可以促进透明性，也能促进有效监督。第四，经济和社会影响评估（ESIA）本身应该有监控规定。这将使其有可能根据缓解计划，采用措施缓解对于土地使用权、性别、食品安全、人权和环境的负面影响。在较大项目中，建议中立的第三方来履行监督，以确保最大程度的客观性（USAID，2015b：50）。最后，如果政府试图监督项目，投资者应该通过在合理时间提供相关信息和项目地址，与他们合作。

　　有效监督缓解负面社会及环境影响风险的措施本身就是一项非常重要的风险管理 战略。

3 在磋商过程中讨论监督，将社区纳入项目监督中。

3 利用合同清楚列出各方的所有承诺及责任。

3 将合同、经济和社会影响评估（ESIA）和所有有关项目的相关信息对外公布。

3 将经济和社会影响评估（ESIA）具体的监督条款纳入经济和社会影响评估（ESIA）缓解计划。

3 与政府合作进行监督。

插文 18: 监督清单

70 负责任土地权属治理：投资者技术指南

参考资料 71

关键信息概述

　　该技术指南旨在帮助投资者根据尽职调查行事以实现对农业土地的社会责任和财务可持续性投资。即使最佳的项目也可能伤害一些人的利益，引发批评，投资者按照《准则》评估、组建、运营并监督他们的投资，则会提升实现其目标的可能性。该指南的关键信息可概括如下：

关 键 信 息 概 述 71

　　农业土地投资对投资所在社区具有深刻的影响——正面及负面。近年来，许多项目致使农村土地使用者失去了土地权以及获得其土地、水和其他自然资源的途径。

　　尽管《准则》主要针对政府，他们也可以为商业企业所利用。按照《准则》规定运营可帮助投资者管理与大多数发展中国家农业土地投资相关的巨大的财务、法律、运营及声誉风险。

　　在项目设计阶段，运营者应该考虑项目模式，不要涉及从小农手中及其他当地人手中转让土地权。在所有情形中，投资者应该避免需要征地及驱逐的项目。一个重要的风险缓解战略就是避免各种重置，不管是自愿的还是非自愿的。

　　投资者应该进行潜在投资初步分析，寻找高风险因素，在大多数情况下，这些高风险因素象征投资风险太大。

　　每个潜在项目的尽职调查分析应该包括:

hhh所有土地权持有者的参与型映射，包括正式的、习惯的和非正式的权利；以及

h 综合环境和社会影响评估，确定土地权、生计、人权、食品安全和环境的潜在影响，说明缓解负面影响的地点、时间和方式，或说明项目风险太大而不能继续。

　　相比进行充分、持续的磋商及当地人的许可的项目，没有进行充分、持续的磋商及当地人的许可的项目很有可能造成极其高昂的代价。没有充分的磋商和参与过程，如果不是不可能，很难确定并认可土地使用权、评估影响或与当地社区建立有效的、持续的关系。因此，所有项目都应该包括一个包容性且文化上适应的磋商及参与过程，该过程可以形成有效的协议或受影响利益相关者的自由、优先、知情同意权（FPIC）。

1

3

4

5

6

2

72 负责任土地权属治理：投资者技术指南72 负 责 任 土 地 权 属 治 理 ： 投 资 者 技 术 指 南

　　该指南应该有待继续改善。对于投资者和运营者来说，根据真实经验，参与建立最佳实践并随时改善非常重要。鼓励政府遵守《准则》及其他负责任投资的措施也对投资者和运营者来说大有裨益，因为这将会提供一个公平竞争的环境。如果人人——投资者、当地社区和政府——均能获益，发展中国家的土地投资更有可能成功。该《准则》为实现这一三赢的局面提供了一个框架；该技术指南旨在帮助投资者为实现这一目标应扮演的角色。

　　投资者应该采纳并实施需要公正解决涉及土地争端及其他事宜的政策，利用所有利益相关者同意的文化上敏感的申诉程序。有必要建立补充正式争议解决程序的机制。

　　投资者应该采纳并坚持“无容忍”腐败政策及最大化透明政策，该政策需要披露所有法律上不保密的有关项目的信息。

　　通常，投资者应该支持当地能力建设以响应并参与农业投资。

　　有效缓解负面社会和环境影响风险的监督策略本身就是一项重要的风险管理战略。

7

8

9

10

参考资料 73

参考资料

AATIF. 非洲农业贸易和投资基金会（AATIF），未注明日期。非洲农业贸易和投资基金会；《社会及环境保护准则》，http://www aatif lu/tl_files/downloads/guidelines/AATIF_Social_and_Environmental_Guidelines pdf

AFD. 法国开发署（AFD），2014。“土地使用权及开发”技术委员会：《尽影响土地及财产权的农业商业项目职调查指南》，运营指南，巴黎，法国开发署（AFD）。

African Union. 非洲联盟，2014，《非洲大型土地投资指导原则》。http://www uneca org/sites/default/files/PublicationFiles/guiding_principles_eng_rev_era_size pdf

BMZ. 2012，《土地投资和掠夺土地现象：开发政策挑战》，柏林，BMZ。 https://www bmz de/en/publications/topics/rural_development/Strategiepapier321_02_2012 pdf

Bonsucro. 2014，《生产标准和审计指导方针》，V4.01，伦敦 http://bonsucro com/site/production-standard/

Bowman, M. 2013，《土地权而非土地掠夺可帮助非洲自给》，商业战胜贫穷。　http://businessfightspoverty org/blog/2013/06/22/land-rights-not-land-grabs-can-help-africa-feed-itself/

Castan Centre for Human Rights Law, Monash University, International Business Leaders Forum, OHCHR, UN Global Compact. 澳大利亚莫耶什大学卡斯法人权法中心，国际商业领袖论坛, 联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR）, 《联合国全球契约》, 2008。《人权解读：商业参考指南》，https://www unglobalcompact org/docs/news_events/8 1/human_rights_translated pdf

Cotula, L. 2014，《应对“土地掠夺”的人权影响》，欧盟布鲁塞尔。http://www foncier-developpement fr/wp-content/uploads/EXPO_STU2014534984_EN pdf

De Schutter, O. 2009，《大型土地征收和租赁：一系列应对人权挑战的最小化原则和措施》，纽约，联合国大会。

EIB. 欧洲投资银行（EIB），2013，《环境和社会手册》，卷1，卢森堡。 http://www eib org/attachments/strategies/environmental_and_social_practices_handbook_en pdf

EIB. 欧洲投资银行（EIB），2015，《透明性政策》，卢森堡，欧洲投资银行（EIB）。http://www eib org/attachments/strategies/eib_group_transparency_policy_en pdf

Equator Principles Association. 赤道原则协会，2013，《赤道原则》 http://www equator-principles com/

FAO. 联合国粮食及农业组织（FAO），未注明日期，《什么是土地使用权？》罗马，联合国粮食及农业组织（FAO）。 http://www fao org/docrep/005/y4307e/y4307e05 htm

FAO. 联合国粮食及农业组织（FAO），2008，《强制性征地及补偿》，罗马，联合国粮食及农业组织（FAO） http://www fao org/3/a-i0506e pdf

FAO. 联合国粮食及农业组织（FAO），2012a，《负责任承包农业运营的指导原则》，罗马，联合国粮食及农业组织（FAO）。http://www fao org/docrep/016/i2858e/i2858e pdf

FAO. 联合国粮食及农业组织（FAO），2012b，《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林

74 负责任土地权属治理：投资者技术指南

权属有责治理自愿准则》，罗马，联合国粮食及农业组织（FAO）。http://www fao org/docrep/016/i2801e/i2801e pdf

FAO. 联合国粮食及农业组织（FAO），2013，《妇女和男人用地治理：支持负责任的性别公平土地使用权治理实现的技术指南》，土地使用权治理技术指南1，罗马，联合国粮食及农业组织（FAO）。http://www fao org/docrep/017/i3114e/i3114e pdf

FAO. 联合国粮食及农业组织（FAO），2014a，《发展中国家农业可持续发展的挑战与机遇》，联合国粮食及农业组织商品贸易政策研究工作文件第48号，罗马，联合国粮食及农业组织（FAO）。 http://www fao org/3/a-i4074e pdf

FAO. 联合国粮食及农业组织（FAO），2014b，《尊重自由、优先、知情同意：政府、公司、非政府组织、土著民族和当地社区关于土地征收的实践指南》，土地使用权治理技术指南3，罗马，联合国粮食及农业组织（FAO）。 http://www fao org/3/a-i3496e pdf

FAO. 联合国粮食及农业组织（FAO），2014c，《粮食和食品系统负责任投资原则》，罗马，联合国粮食及农业组织（FAO）。 http://www fao org/fileadmin/templates/cfs/Docs1314/rai/CFS_Principles_Oct_2014_EN pdf

FAO. 联合国粮食及农业组织（FAO），2015a，《土地使用权管理》，罗马，联合国粮食及农业组织（FAO）。 http://www fao org/nr/tenure/activities/administration-of-tenure

FAO. 联合国粮食及农业组织（FAO），2015b，《负责任土地使用权治理和法律：律师和法律服务供应商实践指南》，土地使用权治理技术指南6，罗马，联合国粮食及农业组织（FAO）。 http://www fao org/3/a-i5449e pdf

FAO. 联合国粮食及农业组织（FAO），2015c，《环境及社会管理指导方针》，罗马，联合国粮食及农业组织（FAO）。http://www fao org/3/a-i4998e pdf

FAO. 联合国粮食及农业组织（FAO），2015d，《保护农业投资背景下的土地使用权》，罗马，联合国粮食及农业组织（FAO）。 http://www fao org/3/a-i4413e pdf

Federal Financial Institutions Examination Council. 美国联邦金融机构审查委员会，未注明日期，《政治人士——概述》，华盛顿哥伦比亚特区 http://www ffiec gov/bsa_aml_infobase/pages_manual/OLM_087 htm

Franks, D.M、Davis, R.、Bebbington, A.J.、Ali, S.H.、Kemp, D.和Scurrah, M. 2014，《冲突将环境和社会风险转换成商业成本》，《美利坚合众国美国国家科学院会议录》，111 （21）：7576-7581。 http://www pnas org/content/111/21/7576 full pdf+html

Government of Denmark. 丹麦政府，2014，《丹麦国家行动计划——联合国商业及人权指导原则实施》。哥本哈根，http://www ohchr org/Documents/Issues/Business/NationalPlans/Denmark_NationalPlanBHR pdf

HLPE 2013，《食品安全小农农业投资》，《世界粮食安全委员会食品安全与营养高级专家小组报告》，罗马，HLPE。 http://www fao org/fileadmin/user_upload/hlpe/hlpe_documents/HLPE_Reports/HLPE-Report-6_Investing_in_smallholder_agriculture pdf

IFC. 国际金融公司（IFC），2007，《利益相关者参与：公司在新兴市场业务往来的实践手册》，华盛顿哥伦比亚特区，国际金融公司（IFC）。http://www ifc org/wps/wcm/connect/938f1a0048855805beacfe6a6515bb18/IFC_StakeholderEngagement pdf?MOD=AJPERES

IFC. 国际金融公司（IFC），2009，《国际金融公司（IFC）实践笔记：解决项目受影响的社区的不满》，华盛顿哥伦比亚特区，国际金融公司（IFC）。http://www ifc org/wps/

参考资料 75

wcm/connect/cbe7b18048855348ae6cfe6a6515bb18/IFC%2BGrievance%2BMechanisms pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=cbe7b18048855348ae6cfe6a6515bb18

IFC. 国际金融公司（IFC），2012，《社会和环境可持续性绩效标准》，华盛顿哥伦比亚特区，国际金融公司（IFC）。http://www ifc org/wps/wcm/connect/115482804a0255db96fbffd1a5d13d27/PS_English_2012_Full-Document pdf?MOD=AJPERES

IFC. 国际金融公司（IFC），2014，《农业综合企业和林业：是否有指导土地相关投资的IFC性能标准？》，华盛顿哥伦比亚特区，国际金融公司（IFC）。　https://www conftool com/landandpoverty2014/index php/Vegarra-639 pdf?page=downloadPaper&filename= Vegarra-639 pdf&form_id=639&form_version=final

ILC. 国际法委员会（ILC），2011，《继大宇之后：马达加斯加国际土地获取现状及前景》，罗马，国际土地联盟。 http://www landcoalition org/en/resources/after-daewoo-current-status-and-perspectives-large-scale-land-acquisition-madagascar

ILO. 国际劳工组织（ILO），2011，未注明日期，《第169号公约：土著民族及部落民族公约》。http://www ilo org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312314

Interfaith Center on Corporate Responsibility. 泛宗教企业责任中心，2012， 《企业水管理原则和推荐做法的声明》，纽约。http://www iccr org/sites/default/files/2012WaterStatementOfPrinciples pdf

King, R. & Bugri, J. 2013，《土地相关投资对加纳北部土地使用权、劳动和带来收益的机会方面的性别及公平启示：综合塔马利果品公司的案例研究》，罗马，联合国粮食及农业组织。http://www fao org/uploads/media/gender pdf

Knight, R., Adoko, J., Auma, T., Kaba, A., Salomao, A., Siakor, S. & Tanka, I. 2012，《保护社区土地和资源：利比亚、莫桑比克和乌干达的证据》，华盛顿哥伦比亚特区，IFC；罗马，IDLO；Namati。http://namati org/wpcontent/uploads/2012/10/protecting_community_lands_resources_Final_LR pdf

Lawson, S. 2014，《消费品和森林砍伐：森林转化为农业和林木种植违法程度和性质分析》，华盛顿哥伦比亚特区，森林趋势。http://www forest-trends org/documents/files/doc_4718 pdf

Mirza, H., Speller, W., Dixie, G. & Goodman, Z. 2014，《大型农业投资的负责任投资原则实践：企业绩效的含义和当地社区的影响》，日内瓦，UNCTAD，世界银行。http://unctad org/en/PublicationsLibrary/wb_unctad_2014_en pdf

Munden Project. 蒙丹项目，2012，《不安全土地使用权的财务风险：投资观》，华盛顿哥伦比亚特区，《权利及资源倡议》。 http://rightsandresources org/wp-content/uploads/Global-Capital-Local-Concessions-FINAL-Sep-17-2-pm-est pdf

Munden Project. 蒙丹项目，2013，《全球资本，当地让步：新兴市场经济体土地使用权数据审查及行业让步》，华盛顿哥伦比亚特区，《权利及资源倡议》。http://www rightsandresources org/documents/files/doc_6301 pdf

Munden Project. 蒙丹项目，2014，《社区是相关方：新兴及前言市场让步的让步及冲突的初步审核》，华盛顿哥伦比亚特区，《权利及资源倡议》。http://www rightsandresources org/wp-content/uploads/Communities-as-Counterparties-FINAL_Oct-21 pdf

76 负责任土地权属治理：投资者技术指南

OECD. 经合组织（OECD），1997，《经合组织打击国际商业交易中的外国公职人员贿赂公约》，巴黎，经合组织。http://www oecd org/corruption/oecdantibriberyconvention htm

OECD. 经合组织（OECD），2011，《跨国企业指导方针》，巴黎，经合组织。http://www oecd org/daf/inv/mne/oecdguidelinesformultinationalenterprises htm

OHCHR. 联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR），2011，《商业和人权指导原则：实施联合国“保护、尊重和补救”框架》, 纽约，联合国人权事务高级专员办事处 （OHCHR）。http://www ohchr org/Documents/Publications/GuidingPrinciplesBusiness HR_EN pdf

Oxfam. 牛津饥荒救济委员会（Oxfam），2014，《不稳固的银行业：澳大利亚四大银行及土地掠取》澳大利亚维多利亚，澳大利亚牛津饥荒救济委员会。 https://www oxfam org au/wp-content/uploads/site-media/pdf/2014-47%20australia's%20big%204%20banks%20and%20land%20grabs_fa_web pdf

RSB. 可持续生物材料的圆桌会议（RSB）. 2013，《原则与标准》，日内瓦，可持续生物材料的圆桌会议（RSB）。 http://rsb org/sustainability/rsb-sustainability-standards/

RSPO. 棕榈油可持续发展圆桌会议（RSPO），2013，《可持续性棕榈油生产原则和标准》, 吉隆坡，棕榈油可持续发展圆桌会议（RSPO）。 http://www rspo org/

Smaller, C., Mann, H., Bernasconi-Osterwalder, N., Pinter, L., McCandless, M. & Parry, J. 2014，《可持续发展国际研究所（IISD）农田及水投资合同协商指南》，温尼伯、加拿大和日内瓦，可持续发展国际研究所（IISD）。http://www iisd org/sites/default/files/publications/iisd-guide-negotiating-investment-contracts-farmland-water_1 pdf

Tanner, C. & Bicchieri, M. 2014，《如果法律还不够：莫桑比克律师援助与自然资源管理》，联合国粮食及农业组织立法研究110，罗马，联合国粮食及农业组织。

UN. 联合国，1976，《经济、社会及文化权利国际公约》，纽约，联合国。

UN. 联合国，2003，《反腐公约》，纽约，联合国。 http://www unodc org/unodc/en/treaties/CAC/index html

UNGC. 联合国全球契约（UNGC），2014，《负责任农田投资指南》，纽约，联合国全球契约。 https://www unpri org/download_report/6243

UNIDROIT. 国际私法统一学会（UNIDROIT），《农业承包合同指南》，罗马，国际私法统一学会（UNIDROIT）。 http://www unidroit org/work-in-progress-studies/current-studies/contract-farming

United States Department of Justice. 美国司法部，未注明日期，《海外反腐败法》。 http://www justice gov/criminal/fraud/fcpa/

UN Women. 联合国妇女署（UN Women），1979，《消除对妇女一切形式歧视公约》（CEDAW），纽约，联合国。 http://www un org/womenwatch/daw/cedaw/

USAID. 美国国际开发署（USAID），2015a，《美国国际开发署国家简介》。http://usaidlandtenure net/country-profiles

USAID. 美国国际开发署（USAID），2015b，《负责任土地投资：私营行业的实践指南》，华盛顿哥伦比亚特区，美国国际开发署。

参考资料 77

Vhugen, D. 2014，《负责任土地投资：指导方针及原则》，《聚焦非洲土地》，西雅图，美国农村发展研究所（Landesa）。http://www focusonland com/countries/brief-responsible-investments-in-land/

Wickeri, E.& Kalhan, A. 2010，《国际人权法土地权事宜》，伦敦，商业人权研究所。 http://www ihrb org/pdf/Land_Rights_Issues_in_International_HRL pdf

Wilmar. 丰益（Wilmar），2013，《没有砍伐森林，没有泥炭，没有剥削政策》，新加坡。丰益国际。http://www wilmar-international com/wp-content/uploads/2012/11/No-Deforestation-No-Peat-No-Exploitation-Policy pdf

78 负责任土地权属治理：投资者技术指南

Improving governance of pastoral lands

　　《联合国粮食及农业组织土地权属治理技术指南》是粮农组织启动的一项动议，旨在促进土地权属治理的能力，从而帮助各国应用《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林所有权有责治理自愿准则》。《联合国粮食及农业组织土地权属治理技术指南》由技术专家编制，可为多种行为者所用。该《指南》：

• 将《准则》的各项原则转变为实际的机制、流程和行动；

• 提供了良好实践的具体例子，即什么实践奏效及其实践奏效的地点、原因和方式；

• 为政策和改革流程的设计、投资项目的设计和干预指导等提供有用的工具。

　　欲了解更多有关《准则》和联合国粮食及农业组织土地权属治理活动的信息，请访问www.fao.org/nr/tenure

Governance of tenure technical guides

FAO

7

I5147ZH/1/10.17

ISBN 978-92-5-508974-9

9 7 8 9 2 5 5 0 8 9 7 4 9

事 实证明，农业土地投资是发展中国家农村

地区减贫最有效的途径之一。根据《国家

粮食安全范围内土地、渔业及森林所有权有责治

理自愿准则》行事可帮助投资者更好的了解并管

理土地资产投资固有的财务、法律、运营及声誉

方面的重大风险。规划并实施投资遵循《准则》

可降低其投资风险，并提升实现合理调整风险收

益的可能性。如果人人——投资者、当地社区和

政府——都能获益，此类投资则更有可能成功。

该《准则》为实现这一三赢的局面提供了一个框

架；该技术指南旨在帮助投资者尽职尽责行事，实

现农村土地投资的社会责任和财务可持续发展。