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自 1993 年发表以来，王绍光博士与胡鞍

钢博士的《中国国家能力报告》受到政府、新

闻界、学术界的广泛关注，产生了巨大的社会

影响。但是报告所提出的“国家能力”的概念

和相关论断，存在着一些混淆和误导之处，有

必要做出一定的辨析。

一、国家能力与国家权力

国家能力问题与西方近几年热门讨论的

国家自主权问题有一定关联。关于国家自主

权的理论颇多，但就我们目前关注的问题而

言，英国学者迈可·曼（Machael Mann）的观

点颇有启迪意义。迈可·曼区分了两个层面

的国家权力。其一是国家的专制权力（despotic

power），即国家精英可以在不必与市民社会各

集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自

行行动的范围（range）。其二是国家的基础性

权力（infrastructural power），即国家能力。它

指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的

领域内有效贯彻其政治决策的能力（capacity）。

根据这两种权力强弱的状况，迈可·曼对

历史上以及现实中的国家作了分类，归纳出四

种理想类型 ：一、两种权力均弱型，如西欧中

世纪的封建国家 ；二、强专制权力弱基础性权

力型，如中华帝国、罗马帝国等传统帝国；三、

弱专制权力强基础性权力型，如西方近代以来

的官僚制国家 ；四、两种权力均强型，当代的

集权主义国家即属于此类。

迈可·曼的分析对研究中国政治问题的的

启迪意义是显而易见的。近代以来，中国学人

在分析传统中国政治制度的本质特征时，曾有

过一些似乎颇为矛盾的观察。譬如，严复以及

不少自由主义学者强调传统制度的专制主义

特征，强调人民在此制度下缺乏自由。而孙中

山等人则看到传统制度下人民的自由太多，缺

乏国家观念，缺乏国家对社会的整合与组织。

迈可·曼的概念有助于我们理解这两种似乎矛

盾的观察实际上并不矛盾，它们所描述的恰恰

是传统中国国家的两个基本特征，即国家管辖

范围宽泛与国家实际渗透社会能力软弱。英国

学者约翰·豪（John Hall）曾对这一普遍存在

于传统帝国的现象作过如下描述 ：

那些描述传统帝国的著作或者倾向于强

调它们的强大，或者强调它们的软弱。但是，

这两者都是现实的存在。帝国的悖论（而不是

自相矛盾）是它们的强大——即它们的宏伟遗

址、它们的专断、它们对人的生命的轻蔑——

掩蔽了它们的社会软弱性。这种强大恰恰建立

在并反映了其社会软弱性。这些帝国无力深入

渗透、改变并动员社会秩序。

传统中国皇帝集权但无法建立统一有效

的官僚制度。集权的政府≠强政府。

迈可·曼与约翰·豪的分析在很大程度上

承继了马克斯·韦伯的学术传统。韦伯在分析

国家能力与国家权力李 强

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传统中国政治时，十分敏锐地观察到中国政治

的两个基本现象。一方面，传统中国的政治支

配是典型的家产制支配形式（Patrimonialism）。

皇帝作君作师，在理论上是帝国所有人与物的

主人。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫

非王臣”。就正式制度的安排而言，皇帝有权

随意处置任何个人与团体。但另一方面，韦伯

注意到，传统中国从未能够建立起有效的公共

财政制度，因此，公共权力缺乏必要的财政支

持，统一而有效的管僚制度难以建立。中央权

力只能有效控制到县级，中央对地方的控制一

直是传统中国政治的重要问题。

二、中国的社会组织结构

改革前中国的政治结构被不少学者称为

是全能主义的（totalism）。国家通过意识形态、

组织结构以及有效的干部队伍实现了对社会

生活所有方面的渗透与组织。这种渗透的过程

在本质上是现代化中不可或缺的政治动员过

程。建国之后政治动员程度之高，效果之彰，

的确是近代历史上所有政治运动与政治制度

所无法比拟的。

在实现对社会全面渗透的过程中，中国独

特的组织结构扮演了重要角色。如果从组织结

构的角度言，改革前的制度可以简单化地概括

为 ：它是以单位制为细胞的、以纵向组织为中

介的、高度中央集权的体制。单位制是整个社

会的细胞，在单位之上，是以层层行政区划为

中介的各级组织，而中央则是纵向组织的最高

层。

就我们目前讨论的问题而言，这

种组织体制至少有以下几方面的特征

值得注意 ：第一，整个组织是高度中

央集权的，从某种意义上来说，从省、

地、县区、乡镇到单位的领导机构都

是中央政府的派出或延伸机构，其主

要职能是贯彻中央的方针政策；第二，

从单位到中央，所有层次的组织在结

构上是同质的。单位是一个国家的缩

印，它是一个集政治、经济、安全、

福利所有职能为一身的组织，乡、县、

地、省在结构上亦具有相同特征。

如果用公共选择理论来表述的

话，单位以及各级政府一身兼具两方面的职

能，一方面，它们是公共物品的提供者，承担

相当程度的社会组织、管理以及意识形态传播

的功能。是社会与政治控制的组织者。另一方

面，它们又是非公共物品的提供者。除政府机

构本身的单位外，绝大部分单位都是某种产品

或服务的提供者。

全能的行政组织将人财物视作单位私产，

独立于国家公产，形成了蜂窝状结构，割裂社

会。

这种制度的特点之一是以行政区划分割

了整个社会。社会组织结构呈一种蜂窝式状

态。单位组织以及各级行政组织象蜂窝壁一样

将社会分割为互不沟通的部分。每一个单位或

行政组织尽管在理论上只是整个制度的组成

部分，但它在实际上却是一个相当自足的团

体。单位或行政组织与其成员的关系类似家庭

及其成员之间的关系。人、财、物首先是单位

或行政组织的私产，然后才在抽象意义上是整

个国家的公产。

在任何情况下，这种制度对维系一个统一

的社会都具有负面意义。西方社会学界在五、

六十年代曾对“社会的构成原则”有过许多

研究成果。根据著名社会学家爱德华·席尔

斯的归纳，这些研究成果的一个重要共识是，

构成并维系一个统一社会需要三方面的要素，

即统一的经济或曰统一的市场，统一的文化，

统一的政治权威。三者中任何一方面受到削弱

都意味着社会的统一性受到削弱。在有的多民

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族国家中，不同民族有不同的文化，整个国家

缺乏共同的文化与共享的价值观，那么，在这

个意义上，这些民族虽然处于同一个国家中，

但并未融入一个统一的社会。同理，如果一个

国家中的不同部分在经济上各自独立，缺乏分

工与交换，这些地区在这个意义上就没有构成

一个统一的社会。

三、中国的权威危机的成因与出路

王、胡报告认为中国目前存在国家能力的

危机，这种危机在本质上是中央权威削弱的

危机，他们明确将目前的状况概括为“弱中

央、强地方”，呼吁重新调整中央与地方的关

系。客观地说，这种分析有一定道理，其政策

意义也不可低估。但笔者以为，中央政府权力

削弱只是问题的表面现象。如果我们深入分析

的话，也许会发现，“地方”的权威可能并不

那么“强”。如果说中央政府对各省区的控制

能力有所下降的话，那么，省对地（市）、地

（市）对县、县对乡的控制能力也有相当的下

降。如果将王、胡报告中的“中央政府”与“地

方政府”这两个概念换成任何一个省的“省政

府”与地方政府、“地区政府”与“基层政府”，

报告的基本分析也会大致适用。

这种情形表明，如果说中国目前存在某种

权威危机的话，这个危机并不是中央权威的危

机，而是“公共权威”的整体危机。这种危机

的原因可以从许多方面分析，但从制度主义的

角度来看的话，危机的原因之一恰恰是政府权

力过大的制度后遗症。如上文所述，改革前中

国制度的基本特征是从单位到中央的层层组

织都担负着提供公共产品与私人产品双重职

能。在改革之前，就整体导向而言，提供公共

产品是各级组织的主导任务。

改革开放之后，随着国家工作的重点转移

到以经济建设为中心，随着利益主体多元化的

发展，各级组织提供私人产品，追求经济收益

的倾向逐步占主导地位或至少是相当重要的

地位，而提供公共产品往往会降到次要甚至从

属的地位。这就会产生几方面的情形 ：单位以

及地方行政组织有时可能会运用公共权力来

维护、发展本地区及部门的利益，甚至领导者

个人的利益 ；当本单位或地区的利益与上级组

织为了更宏观的利益制定的政策相冲突时，不

执行或敷衍上级的政策。组织有自己的生命和

逻辑，倾向追求自己而不是最高公共权威的利

益。

这种危机是典型的公共权威的危机。值得

深思的是，这种公共权威的危机恰恰是公共权

力的过分扩张的结果之一。最初，为了实行政

治动员，国家权力对社会生活几乎所有方面实

行管理。但是，管理的功能需要与此相适应的

组织结构。而这种组织结构一旦生成，便会有

自己的生命，自己的运行逻辑，甚至追求自己

的、而不是最高公共权威的利益。

深化改革要淡化各级政府管理经济和社

会生活的职能，从“一方父母”转变为提供公

共产品的权威机构。

如果我们把目前的权威危机看作仅仅是

中央权威的危机的话，那么，解决危机的主要

途径便是简单地加强中央政府的权力，提高中

央政府在财政汲取中的比重。这些措施是重要

的，但却是远远不够的。更深层次的改革应该

是深化政府职能的转化，在实行单位制向现代

企业制度转化的同时，逐步削弱淡化政府、特

别是各级地方政府管理、组织经济活动与社会

生活的职能，使单位转变为较比单纯的私人产

品的提供者，使地方政府从一方父母转变为提

供公共产品的权威机构。只有这样，才可能消

除统一市场形成的组织结构障碍，建立市场经

济所必须的统一的、普遍适用的、有效力的法

律体系，在新的意义上恢复公共权威的有效运

作，从而保障我国的经济发展与政治发展顺利

进行。

（本文作者系北京大学政府管理学院教

授，文章转自爱思想网，有删改）

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