eierskap i utviklingsperspektiv - vestfold · fylkestingetvedtok i september2007 å igangsetteet...

Eierskap i utviklingsperspektiv

VESTFOLDFYLKESKOMMUNE

14. februar 2008

Innhold

Samm endrag 3Innledning 9

1.1 Bakgrunn og formål 91.2 Organisering 10Mål, ledelse og organisasjonsformer 112.1 Mål, roller og oppgaver 112.2 Styringsmekanismer 142.3 Aktuelle former for eierskap 15Egen organisasjon eller fristilling 19Erfaring fra fristilte enheter 214.1 Generelt 214.2 Organisasjonsform 214.3 Styrende dokumenter 224.4 Eierorganer 234.5 Styret 234.6 Roller 244.7 Forholdet til fylkesadministrasjonen 25Prinsipper for styring av fristilte enheter 265.1 Innledning 265.2 Organisasjonsform 285.3 Roller 315.4 Eier 325.5 Styret 385.6 Daglig leder 435.7 Fylkesadministrasjonen 465.8 Kontrollutvalget 475.9 Oppsummering 485.10 Organisering og styring av prosjekter 50

Styring av den enkelte fristilte enhet 536. 1 Generelt 536.2 Regional planlegging og næringsutvikling 536.3 Videregående opplæring 656.4 Kultur 686.5 Øvrig 806.6 Oppsummering 85

Litteratur 87Vedlegg 1:_Brev med spørsmål til politikere med styreerfaring 88Vedlegg 2: Kriterier for valg av organisasjonsform for fristilte enheter 90

Eierskap i et utviklingsperspektiv 07.02.2008

Sammendrag

Vedtak i fylkestinget

Styring for utvikling

Fylkestinget vedtok i september 2007 å igangsette et arbeidmed å utforme rammer for utøvelse av eierskap. Arbeidet bleorganisert gjennom prosjektet "Eierskap i etutviklingsperspektiv".Formålet med arbeidet har vært å leggegrunnlag for at Vestfold fylkeskommune skal opptre aktivt ogforutsigbart som eier, og føre en bevisst og åpeneierskapspolitikk.

Fykesrådmannen har vært oppdragsgiver for prosjektet, medkonstituert direktør for Regionalavdelingen,Sverre Høifødt somprosjektansvarlig. Nicolai Heldal fra Vista Analyse AS har værtprosjektleder for arbeidet.

Eierskap er et verktøy for å fylle fylkeskommunens rolle somregional utviklingsaktør. Styringsprinsippenefor fristilte enheterbør understøtte denne rollen. Dette innebærer at de både må girammer som.utløser engasjement i virksomheten ogunderstøtter samarbeid med andre aktører.

Eierskap en av flere Eierskap er en av flere styringsmekanismer. Fylkeskommunenstyringsmekanismer styrer også, med varierende innslag på ulike

virksomhetsområder, gjennom fovverk, planer, kjøp av tjenesterog tilskudd. Utfordringen for fylkeskommunen er å bruke densammensetningen av styringsmekanismer som erhensiktsmessigfor den enkelte oppgaven. Hvorvidt og i hvilkenform fylkeskommunen skal utøve eierskap på ulike områder måderfor vurderes i sammenheng med (effektiviteten av) andrestyringsmekanismer.

Styring giennom Dette gjelder særlig på områder der fylkeskommunen både eierbestilling og kjøper av tjenester, som for eksempel overfor Vestviken

KollektivtrafikkAS. I slike tilfeller utøves mye av styringen avpolitikkområdet gjennom bestillingen av tjenester, som viarammeavtale og leveranseavtale kan gjøres så detaljert somfylkestinget ønsker det. Eierrollen består her i å sørge for atformålet med virksomheten ivaretas, og at verdiene somdisponeres av virksomheten forvaltes i tråd med intensjonene.Der fylkeskommunen både har en bestiller- og eierrolle er detviktig at utøverne av eierrollen har en klar forståelse av skilletmellom de to rollene.

Aktivt eierskap

Handlefrihet ogforutsigbarhet

Fristilt organisering er bare aktuelt for virksomheter der behovetfor direkte politisk og administrativ styring er begrenset. Ogsåoverfor fristilte enheter er det imidlertid behov for aktiveierstyring. Uten et slikt behov vil den logiske konsekvensenvære at fylkeskommunen trekker seg helt ut av virksomheten.Forskjellen i forhold til den ordinære fylkesorganisasjonen er ateierstyringen av fristilte enheter i større grad skjer indirekte.

Overfor fristilte enheter må den aktive eierstyringen kombineresmed spilleregler som sikrer enheten handlefrihet innenforforutsigbare rammer. Dersom det ikke er ønskelig å gi enheten

3


slik handlefrihet,er den logiske konsekvensen å trekkevirksomheten inn i den ordinære fylkesorganisasjonen.Handlefrihetenmå utøves innenfor rammer som sikrer ønsketfylkeskommunal styring.

Samfunnsansvar De fristilte enhetene skal, som fylkeskommunen for øvrig,vektlegge etikk og samfunnsansvar, herunder blant annet:

LikestillingIntegreringModerasjon i lederIønningerMiljøHelse, arbeidsmiljø og sikkerhetSamfunnssikkerhetUtvikling og kompetanseoppbygging

Hensynet til etikk og samfunnsansvar er gjennomgående,uavhengig av virksomhetens art.

Krever gjennomtenkteretningslinjer

Forutsigbare styringsstrukturer og -prosesser reduserermulighetene for situasjonstilpasset improvisasjon ibeslutningsprosessene.Dette innebærer at de retningslinjenesom etableres for styring av fristilte enheter bør væregjennomtenkte, robuste overfor ulike beslutningssituasjoner ogtirpasset det lovverket som regulerer de ulikeorganisasjonsformene.

Styringsprinsippene kan deles inn i to hovedelementer:

OrganisasjonsformerRoller

Organisasjonsformer De vanligste organisasjonsformene for fristilte enheter erfylkeskommunalt foretak (FKF), interkommunalt selskap (IKS),aksjeselskap (AS) og stiftelse. Valg av organisasjonsform forfristilte enheter bør baseres på kriterier som styringsbehov,økonomisk risiko og behov for å trekke inn andre eiere.

Mulighetene for direkte polistisk styring er størst for FKF,etterfulgt av IKS. AS er særlig egnet dersom det er aktuelt åtrekke inn andre eiere og/eller den økonomiske riskoen er høy.

Stiftelser gIr ingen muligheter for eierstyring, ut overoppnevnelse av styreremedlem(mer). Stiftelse bør derfor barevelges som organisasjonsform for virksomheter derfylkeskommunen ikke ønsker å styre eller ha ansvar.

Det anbefales derfor at organisasjonsformen vurderes for allevirksomhetene som er organisert som stiftelser. Forvirksomheter der det konkluderes med at en annenorganisasjonsform er hensiktsmessig, bør da fylkeskommunenforeslå at styret for stiftelsen søker stiftelsestilsynet om

4

'Eierskap i et utviklingsperspektiv 07.02.2008

omdanning1.

For virksomheter der stiftelse fortsatt betraktes som en egnetorganisasjonsform, vurderes hvorvidt fylkeskommunen fortsattbør oppnevne representant(er) til styret. Også denne typenendringer må besluttes av stiftelsens styre.

Roller Innenfor en ordinær fylkeskommunal organisering ivaretas deulike elementene i styringen i sin helhet av fylkestinget ogøvrige politiske organer. Ved en fristilt organisering involveresflere aktører:

Eierorganer (fylkesting, generalforsamling,representantskap, årsmøte, foretaksmøte)StyretDaglig lederKontrollutvalgetFylkesadministrasjonen

Hver av disse har roller å fylle i forhold til styringen av fristilteenheter. En forutsetning for en vellykket styring er atrollefordelingen mellom de ulike aktørene er tydelig. For hvertorgan må ansvar, myndighet og forhold til andre organerdefineres klart. Den definerte rollefordelingen bør nedfellesskriftlig og kommuniseres til de ulike aktørene.

Eier Fylkeskommunens eierrolle utøves gjennom fylkestinget ogeierorganene (generalforsamling i AS og representantskap iIKS). Eierens ansvar er å sørge for at formålet medvirksomheten ivaretas, og at verdiene som disponeres avvirksomheten forvaltes i tråd med intensjonene.

Eierrollen utøves gjennom en kombinasjon av styrendedokumenter og vedtak i eierorganene. Klare styrendedokumenter reduserer behovet for eierstyring via eierorganene,og gjør det lettere å holde nødvendig distanse til den løpendestyringen av selskapet. For de fristilte enhetene der det errelevant anbefales det derfor at det utarbeides elerstrategier,med formål, krav og rammer for virksomheten.

Det anbefales også arrangert regelmessige eiermøter meduformell diskusjon om enhetens overordnede strategi (detteprakiseres også i dag for noen virksomheter). Frekvens oginnhold tilpasses den enkelte enhet.

Styret Styret har samlet ansvar for forvaltning av selskapet. Styret haransvar for virksomheten som helhet, og representerer alleeierne. Dette gjelder også det enkelte styremedlem. Etstyremedlem skal derfor utøve sin styrerolle ut fra hensynet tilselskapets beste, og ikke spesielt ivareta interessene til deneieren, det partiet, den interessegruppen eller andre som harutpekt det.

1 Det er bare Stiftelsestilsynetsom kan orndanne stiftelser, etter søknad fra styret.

5


Styret bør bestå av personer som samlet sett bidrar til åfremme formålet med selskapet. Konkret kan følgende kriterierlegges til grunn:

KompetanseKapasitetMangfoldUavhengighet

Uavhengighet mellom utøverne av ulike roller henger tettsammen med behovet for å unngå habilitetskonflikter. Enfylkestingsrepresentant som er styremedlem i en virksomhet vilhavne i habilitetskonflikt mellom rollen som eier og rollen somstyremedlem. Det anbefales derfor at fylkestingsrepresentantersom hovedregel ikke sitter i styret for virksomheter som er hel-eller deleiet av fylkeskommunen. Det samme gjelderfylkesrådmannen og andre ansatte i fylkesadministrasjonensom har ansvar for saksforeberedelse for eierorganene.

Prinsipper - Anbefalingene knyttet til prinsipper for styring av fristilteoppsummering enheter er oppsummert nedenfor.

For hver av de fristilte enhetene der det er relevantutarbeides eierstrategier, med formål, krav og rammer forvirksomhetenVedtekter (for FKF og AS) og selskapsavtaler (for IKS)gjennomgås og søkes eventuelt revidert i tråd medeierstrategienSignaler til styret gis så langt som mulig bare gjennomeierstrategi, vedtekter og vedtak i eierorganerFylkeskommunen møter som hovedregel med enrepresentant i eierorganet. Representanten møter medbundet mandat fra fylkestingetDet arrangeres regelmessige eiermøter i alle enheter medandre deleiere enn fylkeskommunen. Frekvens og innholdtilpasses den enkelte enhet.Utbyttepolitikken tilpasses den enkelte virksomhets formål,kapitalbehov og lønnsomhet. Vektlegging av ikke-økonomiske mål må motsvares i lavere krav til utbytte.Styrene søkes sammensatt ut fra b,ehovfor kompetanse,kapasitet, mangfold og uavhengighet.Normalt bør et styre samlet ha kompetanse innen økonomi,jus, enhetens virksomhetsområde og politiske prioriteringerStyret sammensettes slik at risikoen for rollekonffikterminimaliseres. Representanter i fylkesting og hovedutvalgfylkesrådmannen og saksbehandlere for eierorganene børikke sitte i styrer for virksomheter der fylkeskommunen erhel- eller deleier.Styrets prioriteringer nedfelles som hovedregel iforretningsplaner og/eller strategiske planer, som forankresi eierorganeneDet utarbeides styreinstrukser som presiserer styretsansvar og gir retningslinjer for styrets arbeid

6


Daglig leder mottar som hovedregel bare styringssignalerfra styret. Eventuelle signaler direkte fra politikere ellerfylkesadministrasjonskal kanaliseres via styret.Det utarbeides stillingsbeskrivelser for daglig leder i allefristilte enheterFylkesadministrasjonenkanaliserer signaler til styretgjennom eierorganeneDersom fylkeskommunenkjøper tjenester fra eller ermyndighetsorgan virksomheten, etableres etorganisastoriskskille mellom rollen som kjøper/myndighetog rollen som saksforbereder for eierorganerKjøp og salg av tjenester til og fra fristilte enheter forankresi leveranseavtalerDet utarbeides retningslinjer for kontrollutvalgets ogrevisors kontroll med selskaper der fylkeskommunenhareierinteresserHvert annet år utarbeides en plan for selskapskontroll.Planen godkjennes i fylkestinget.

Styring av den enkelte Med utgangspunkt i disse prinsippene er det i kapittel 6 pekt påenhet mulige endringer for de enkelte fristilte enhetene. Endringene

er oppsummert i tabell 0.1.

Eier-sammens.

Organisasjons-form

Styrendedokumenter

Styret

Regional planlegging ognæringsutvikling

Vestviken KollektivtrafikkAS

Eierstrategi Ny styrerepr.

Vestfold Kollektivtrafikk AS

Ny styrereprSandefjord Lufthavn AS

EierstrategiGjennomgang avvedtekter ogaksjonæravtale

Ny styrerepr.

E18 Vestfold AS

Gjennomgang avvedtekter

Nye styrerepr.

Tønsberg HovedvegfinansAS

Gjennomgang avvedtekter

Nye styrerepr.

Gea Norvegica GeoparkIKS

Leveranseavtale foradm. støtte etableres

OsloregionensEuropakontor

Ingen endringer

Vestfold Inforn-tasjonssenterKaunas

Vurderes som ledd i gjennomgang av internasjonalt engasjement

Stiftelsen Nettverksbanken

Leveranseavtale foradm. støtte

Ny styrerepr.

Micro Tec Innovation AS Vurderes etter avklaring om NCEBTV Investeringsfond AS Vurderes som ledd i arbeid med næringspolitisk strategiVideregående opplæring

Skiringssal folkehøgskole

Vurdering avalternativeorg.former

Eierstrategi Nyestyrerepr.

Fagskolen i Vestfold

Eierstrategi Nyestyrerepr.

Norges MaritimeUtdanningssenter AS

Ny styrerepr.

7

Eierskap i et utviklingsperspektiv07.02.2008

Eier-sammens.

Organisasjons-form

Styrende dokumenter Styret

Kultur

Vestfold Festspillene AS Vurdering av

eiersammensetning

EierstrategiGjennomgang avvedtekter ogaksjonæravtale

Nye styrerepr

Telemark og VestfoldRegionteater AS

Vurdering aveierandel ogengasjement

Eierstrategi Ny styrereprMindre styre

Midtåsen AS

Nye styrerepr

Museumssenteret i VestfoldAS

Økning aveierandel til100%

Integrasjon iKulturavdelingen

Stiftelsen Haugar Vestfoldkunstmuseum

Vurderes i etterkant av konsolider ngen av de kulturhistoriske museene iVestfold

Stiftelsen Vestfoldfylkesmuseum

Vurderes i forbindelse med konsolideringen av de kulturhistoriske museene iVestfoId

Larvik museum Vurderes i forbindelse med konsolideringen av de kulturhistoriske museene iVestfold

Sandefjordmuseene Vurderes i forbindelse med konsolideringen av de kulturhistoriske museene iVestfold

Nord-Jarlsbergmuseene Vurderes i forbindelse med konsolideringen av de kulturhistoriske museene iVestfold

Siftelsen HeyerdahlInstituttet

Vurdering avalternativ org.form

Stiftelsen Eidsfoshovedgård

Vurderingavengasjement/styre-repr.

Øvrig

Vestfold kommunerevisjon

KonkurranseutsettingRessursfordelingVKR/VIKS

VIKS

RessursfordelingVKR/VI KS

Tabell 0.1: Mulige endringer for den enkelte enhet

G. Jahnsen og hustruslegat

Vurderingavengasjement/styre-repr.

Sameiet Østre Bolærne Vurderingavoverføringtil Nøtterøy

Vurdering av endringtil IKS

8


1. Innledning

1. Bakgrunn og formål

Vedtak i fylkestinget Fylkestinget vedtok i september 2007 å igangsette et arbeidmed å utforme rammer for utøvelse av eierskap. Arbeidetble organisert gjennom prosjektet "Eierskap i etutviklingsperspektiv".

Vekt på Formålet med arbeidet har vært å legge grunnlag for atstyringsaspekter Vestfold fylkeskommune skal opptre aktivt og forutsigbart

som eier, og føre en bevisst og åpen eierskapspolitikk.Hovedvekten er lagt på styringsaspektene ved anvendelseav prosjekter, selskaper, foreninger, stiftelser og lignendefor å løse samfunnsoppgaver knyttet til egnekjerneoppgaver.

Bred prosess Prosjektet er gjennomført i en bred prosess som har hattsom formål å utvikle samarbeidet mellom politikk ogadministrasjon i forhold til oppgaver, ledelse og eierskap.Arbeidet er forankret politisk og administrativt gjennombeslutninger i fylkestinget, fylkesutvalget ogfylkesledergruppen.

Styring For de fristilte enhetene er det foreslått prinsipper ogretningslinjer for styring, blant annet:

OrganisasjonsformRollefordeling mellom ulike styrende organerAnsvarsforhold og kommunikasjon mellom VFK ogenhetenKriterier for hvem som kan sitte i styret

Anbefalingene er basert på prinsipper for eiersyring, som ergjennomgått i kapittel 5. I tillegg er det trukket påfylkeskommunens egne erfaringer med styring av fristilteenheter (kapittel 4).


FLG

Prosjektansvarlig ogstyringsgruppe

Politisk er meldingen forankret gjennom behandling ifylkestinget og fylkesutvalget. I fylkesutvalget er det, ved sidenav behandlingen av meldingen som helhet, gjennomført etmøte med drøfting av prinsipper for organisering ogstyring. Fylkestinget ble orientert om prinsippene for styring imøte i januar 2008.

Administrativt har fylkesledergruppen (FLG) hatt en sentralrolle i arbeidet. Alle viktige beslutninger vedrørende prosjekteter administrativt tatt i FLG.

Direktør for Regionalavdelingen, Sverre Høifødt , har værtprosjektansvarlig (PA). Nicolai Heldal fra Vista Analyse AS harvært prosjektleder for arbeidet.

Organiseringen er skissert i figur 1.1.

t2 Organisering

Politisk nivå

Figur 1.1: Organisering av prosjektet

10

Eierskap i et utviklingspersnektiv 07.02.2008

2. Mål, ledelse og organisasjonsformer

2.1 Mål,roller og oppgaver

Verktøy for å nå mål Eierskap er et verktøy for å nå mål og realisere strategier. Enog realisere strategier vurdering av fylkeskommunens eierskap må derfor forankres i

sentrale mål for fylkeskommunen. Mål for de ulike delene avvirksomheten er senest beskrevet i Budsjett 2008,økonomiplan 2009-2011. Der er følgende overordnede måldefinert:

MålRegional/næring •

•

Den regionale planleggingenog gjennomføring av prioriterte satsingerskal drives i nært samarbeid med kommunene, næringslivetog andreregionale aktører.Vestfold fylkeskommuneskal bidra til et nyskapende, kunnskapsbasertog vekstkraftig næringsliv med et bredt arbeidsplasstilbud.

• Vestfold fylkeskommuneskal bidra til at Vestfold får gode ogmiljøvennlige kommunikasjoner.

g Vestfold fylkeskommune skal ta initiativ til å utvikle og gjennomførefelles satsinger slik at miljøkvaliteter blir tatt vare på og muligheter forverdiskaping blir tatt i bruk.

Videreg. opplæring • Utdanningssektorenskal være en sentral aktør og pådriver forkunnskap, dannelse og samfunnsbygging

• Alle i Vestfold skal få utfordringer og muligheter til økt kompetanse ogpersonlig vekst

• Alle skal gis et trygt lærings- og oppvekstmiljø som fremmer lokalforankring og globalt perspektiv

• Sikre helhet og sammenheng i læring og dannelse fra barn til voksen

• Være en fremtidsrettet og konkurransedyktig organisasjon i dialog medbrukere og omgivelser.

Tannhelse • VFKs tannhelsetiltakskal legge til rette for at alle innbyggerne i Vestfoldskal beholde et funksjonsdyktig tannsett hele livet.

• VFK skal følge tannhelseutviklingen og sette i verk tiltak for atbefolkningen i størst mulig grad unngår smerter pga ....

• VFKs tannhelsetjenesteskal bidratil å bedre folkehelsen gjennom ådelta i tverrsektorielt arbeid som sikter mot å unngå sykdomsutvikling

Folkehelse • Vestfold fylkeskommune skal bidra til å fremme utvikling av godelevevaner for befolkningeni vår region ved å koordinere folkehelsetiltaki fylket.

• Vestfold fylkeskommune skal være en regional pådriver for densamlede innsatsenfor å styrke faktorer som fremmer helsen ogreduserer faktorer som medfører helserisiko.

• VFK skal som hovedstrategifor folkehelsearbeidet bruke modellen

"Partnerskap for folkehelse"som sitt verktøy for å koordinere tiltak somfremmer helse for Vestfolds innbyggere.

Kultur • UMkle en Kulturell infrastruktur i samarbeid med kommuner ogregionale institusjoner.

• Være pådriver for å heve den kulturelle kompetansen i regionen.

• Styrke historisk og kulturell identitet.

• Styrke regionens næringsutvikling gjennom kulturell kompetanse.

Tabell 2.1: Overordnede mål

11


Utviklingsaktør

Målene er, ved siden av lovverket, retningsgivendefor hvilkeoppgaver fylkeskommunen påtar seg og hvilke rollerfylkeskommunenutøver på de ulike områdene. Som underlagfor vurdering av eierskap er det hensiktsmessigå skillemellom tre typer roller:

UtviklingsaktørTjenesteleverandørMyndighet

I store deler av virksomheten har fylkeskommunen primærtrollen som utviklingsaktør. I denne rollen er fylkeskommunen iførste rekke opptatt av resultateri form av regional utvikling,nyskapning, kulturell kompetanse og identitet,bostedsattraktivitetosv.

En forutsetning for å lykkes som utviklingsaktører utløsningav motivasjon og engasjement, gjerne blant aktører med ulikorganisatoriskforankring. Viktige stikkord i denne rollen erblant annet:

1-landlefrihetSamarbeid"makt til" i stedet for "makt over""governance" i stedet for "government"

Tjenesteleverandør Som tjenesteleverandør har fylkeskommunen ansvar for åtilby tjenester til befolkningen. Tjenestene kan produseres iegen organisasjon, av fristilte enheter eller av uavhengigeutførere. Fylkeskommunens ansvar er primært knyttet til hvasom leveres, ikke til hvordan tjenesten produseres. Eksemplerpå områder der fylkeskommunen er tjenesteleverandør ervideregående skoler og tannhelsetjenesten.

For å fylle rollen som tjenesteleverandør må fylkeskommunenha kontroll på kvalitet, omfang og tilgjengelighet av tjenestensom leveres. Ettersom produksjonen eller kjøpet av tjenesternormalt er kostnadskrevende, er mekanismer som gir høykostnadseffektivitet viktig i denne rollen.

Myndighet Rollen som myndighet innebærer ansvar for å sikre atsamfunnsmessige hensyn og individuelle rettigheter forankret ilovverk og planer overholdes. I tillegg innebærerfylkeskommunens myndighetsrolle ansvar for å legge til rettefor demokratiske prosesser på regionalt nivå. Eksempler påmyndighetsfunksjoner i fylkeskommunen er saksforberedelsefor politiske utvalg, forvaltningen av lov om kulturminnevern ogtildeling av løyver for person- og godstransport.

De sentrale målene på oppfyllelse av myndighetsrollen, er ihvilken grad demokrati utøves, planer etterleves og lover ogforskrifter overholdes. Innfrielse av disse målene bygger påbetydelige elementer av skjønn, som ikke kan uttrykkes

12


definerte krav til hva som skal leveres. På de områder derfylkeskommunen har en myndighetsrolle må den derfor hakontroll på hvordan oppgaven utføres.

I flere oppgaver har fylkeskommunen mer enn en rolle. Blantannet gjelder dette kollektivtrafikken og musene. I beggetilfeller er fylkeskommunen både tjenesteleverandør ogutviklingsaktør. For kulturminnevern er fylkeskommunen bådemyndighet som forvalter av lov om kulturminnevern ogutviklingsaktør som formidler av kulturminner. Dette illustrererat tjenesteleveranser eller myndighetsutøvelse i noensammenhenger er en viktig forutsetning for en vellykketoppfylling av rollen som utviklingsaktør, som er sentral i alledeler av fylkeskommunens virksomhet.

I tabell 2 er rollene i de ulike delene av virksomhetenoppsummert. I oppstillingen er det primærrollen knyttet til deulike oppgavene som er angitt.

Oppgaver Roller

Regional/næring Planleggingog strategiskeinitiativNæring og utviklingKollektivtrafikkTT-ordningenFylkesvegerØstre Bolærne

UtviklingsaktørUtviklingsaktørUtviklingsaktørTjenesteleverandør/utv.aktørTjenesteleverandørTjenesteleverandør/utv.aktørTjenesteleverandør/utv.aktør

Videreg. opplæring Videregående skolerFolkehøgskolePP-tjenesteSkole for sos. med. Inst.Inntak og fagopplæringTilskuddsforvaltningRessurssentraVoksenopplæringFengselsundervisningKarriereveiledning

Tjenesteleverandør/utv.aktørTjenesteleverandør/utv.aktørTjenesteleverandør/utv.aktørTjenesteleverandør/utv.aktørMyndighet/utv.aktørMyndighet/utv.aktørTjenesteleverandør/utv.aktørTjenesteleverandør/utv.aktørTjenesteleverandør/utv.aktørTjenesteleverandør/utv.aktør

Tannhelse Tannhelsetjeneste Tjenesteleverandør/utv.aktør

Folkehelse InformasjonPartnerskapTilskuddsforvaltning

UtviklingsaktørUtviklingsaktørUtviklingsaktør

Kultur Kultur og idrettMuseerFylkesarkivetFylkesbibliotekTilskuddsforvaltningKulturminnevern

UMklingsaktørTjenesteleverandør/utv.aktørTjenesteleverandør/utv.aktørUtviklingsaktørUtviklingsaktørMyndighet/utv.aktør

Tabell 2.2: Oppgaver og roller

13


2.2 Styringsmekanismer

Flere For å fylle rollene knyttet til de ulike oppgavene måstyringsmekanismer fylkeskommunen ha tilgang til hensiktsmessige

styringsmekanismer. De viktigste styringsmekanismene er:

LovverkPlanerKjøp av tjenesterTilskuddEierskap

Lovverk

Planer

Kjøp av tjenester

Tilskudd

Eierskap

Direkte reguleringer via lover og forskrifter er en velbruktstyringsmekanisme, særlig innenfor statlige ansvarsområder.Innenfor fylkeskommunens virksomhet har lovverket enbegrenset anvendelse.

Fylkeskommunen er tillagt ansvaret for planlegging påregionalt nivå, gjennom regionale utviklingsstrategi (tidligerefylkesplan) og fylkesdelplaner. Gjennom utviklingen ogoppfølgingen av disse planene kan fylkeskommunen, isamarbeid med andre involverte aktører, legge premisser foroverordnet regional utvikling og for utviklingen på delområdersom omfattes av fylkesdelplanene.

Fylkeskommunen kan på noen områder utøve sitt ansvargjennom kjøp av tjenester. I dag benyttes dennestyringsmekanismen blant annet innenfor kollektivtrafikken,der fylkeskommunen kjøper transporttjenester frabusselskaper. Ved kjøp av tjenester sikres kvalitet og omfanggjennom krav og økonomiske motivasjonsmekanismerkontrakten med tjenesteleverandøren.

Ønskede resultater eller utvikling kan også oppnås gjennomrene tilskudd uten definerte krav til leveranse av definertetjenester. Tilskudd/økonomiske incitamenter til formål somønskes støttet benyttes i dag særlig innen kultur.

Eierskap gir muligheter for styring gjennom direkte ellerindirekte kontroll over beslutninger og ressurser som ernødvendige for å utøve oppgaven. Eierskap har ulikevarianter:

9 Ansatte og øvrige ressurser er integrert ifylkeskommunens ordinære organisasjonOppgaven er organisert i en fristilt enhet derfylkeskommunen er eneste eierOppgaven er organisert i en fristilt enhet derfylkeskommunen er en av flere eiere

14


Eierskap må vurderessammenheng medandre styrings-mekanismer

i I noen sammenhenger er det tilstrekkelig å benytte en typestyringsmekanisme. I andre tilfeller er det hensiktsmessig åbenytte kombinasjoner av styringsmekanismer,for eksempelkjøp av tjenester og eierskap. Utfordringenforfylkeskommunen er å bruke den sammensetningen avstyringsmekanismersom er hensiktsmessigfor den enkelteoppgaven. Hvorvidt og i hvilken form fylkeskommunen skalutøve eierskap på ulike områder må derfor vurderes isammenheng med (effektiviteten av) andrestyringsmekanismer.

2.3 Aktuelle former for eierskap

Organisasjonsformer Eierskap kan utøves gjennom ulike organisasjonsformer,somgir ulike muligheter for styring og eiersammensetning. Deviktigste organisasjonsformene,ved siden av egenorganisasjon, er:

Fylkeskommunalt foretak (FKF)Interkommunalt selskap (IKS)Aksjeselskap (AS)StiftelseProsjekt

I tillegg kan det i unntakstilfeller være aktuelt å organiserevirksomheter som interkommunalt samarbeid etterKommunelovens §27, etter særlover eller som sameier. Disseorganisasjonsformeneomtales ikke nærmere her.

FKF Et fylkeskommunalt foretak er en del av fylkeskommunen somjuridisk person. Alle avtaler foretaket måtte inngå er på vegneav fylkeskommunen. Fylkeskommunener fullt ut økonomiskansvarlig for alle forpliktelser det fylkeskommunate foretaketmåtte ta på seg.

Fylkestinget er det øverste styrende organet for detfylkeskommunale foretaket. Styret er direkte underlagtfylkestinget, og kan bare instrueres av dette. Daglig leder erdirekte underlagt styret, og kan på sin side bare instrueres avdette. Dette innebærer blant annet at fylkesrådmannen ikkekan instruere styret eller daglig leder i det fylkeskommunaleforetaket.

Den eneste råderetten fylkesrådmannen har over detfylkeskommunale foretaket, er adgangen til å legge vedtak istyret fram for fylkestinget, sammen med egen uttalelse. Menbare fylkestinget kan altså overprøve styrets vedtak.

Et fylkeskommunalt foretak kan bare eies av en enkeltfylkeskommune. Selskaper hvor andre offentlige eller privateeiere deltar, kan derfor ikke organiseres som etfylkeskommunalt foretak.

15


IKS

AS

Fylkestinget vil overfor et FKF opprettholde full instruksjons-og omgjøringsmyndighet overfor foretakets styre og dagligleder.

Et interkommunalt selskap (1KS)er en egen juridisk person.Selskapet vil følgelig, i motsetning til et fylkeskommunaltforetak, være formell kontraktspartner ved inngåelse avavtaler med eksterne parter.

Eierne har samlet ansvar for alle selskapets forpliktelser. Denenkelte eier har delt proporsjonalt (pro rata) eleransvar for sel-skapet. Eksempelvis vil en fylkeskommune med en eierandelpå 25 % være ansvarlig for en tilsvarende andel av selskapetsgjeld.

Dersom styret for selskapet skal ha myndighet til å ta opp lån,må rammene for låneopptaket stå i selskapsavtalen.Låneopptak må godkjennes av Fylkesmannen. Selskapet kanikke garantere for andres gjeld, og kan ikke gå konkurs.

Selskapsavtalen er det viktigste styrende dokumentet for et1KS,med samme rolle som vedtektene i et FKF og et AS.Selskapsavtalen danner grunnlaget for etableringen og setterrammer for selskapets virksomhet.

Representantskapet er selskapets øverste organ, og har påmange måter samme rolle som generalforsamlingen i etaksjeselskap. Representantskapet utnevnes avkommunestyrene/fylkestingene i eierkornmunene,som alleskal være representert med minst en representant.

Et interkommunalt selskap kan eies av kommuner, fylkeskom-muner eller interkommunale selskaper. Private bedrifter ellerstatlige organer kan følgelig ikke delta på eiersiden.

Fylkestinget vil i utgangspunktet bare påvirke beslutninger idet interkommunale selskapet gjennom behandlingen avselskapsavtalen og eventuelle endringer i denne. Ut over detteer utøvelsen av eierstyringen fra fylkeskommunen knyttet tilvalg av representant(er) i representantskapet. For øvrig vilfylkeskommunens styring, som ved de andreselskapsformene, i første rekke utøves gjennom kjøp avtjenester fra det interkommunale selskapet.

Et aksjeselskap er et eget rettssubjekt. Dette innebærer at etheleid fylkeskommunalt aksjeselskap er rettslig og økonomiskutskilt fra fylkeskommunen.

Aksjeselskapet har begrenset ansvar. I dette ligger det ateierne bare står ansvarlig for den innskutte aksjekapital.Fylkeskommunen har følgelig ikke noejuridisk ansvar for ådekke eventuelle forpliktelser ut over dette. Unntakene eravgrenset til tilfeller der fylkeskommunen har gitt garantier,

16


Stiftelse

eller på annen måte avtalt spesielle ansvarsgrunnlag.

Generalforsamlingen er aksjeselskapets øverste organ.Generalforsamlingenfastsetter vedtekter, fastsetterselskapets resultatregnskap og balanse, velger selskapetsstyre og ivaretar eventuell annen myndighetspesifisert ivedtektene. Styret kan bare instrueres gjennomgeneralforsamlingen.

Verken aksjeloven eller kommuneloven regulerer hvem somskal representere fylkeskommunen som eier igeneralforsamlingen. I et heleid fylkeskommunalt aksjeselskapkan fylkeskommunen følgelig velge hvorvidt fylkestinget,fylkesutvalget, ordfører eller fylkesrådmann eller andre skalutgjøre generalforsamlingen i selskapet. Uavhengig av hvemsom utgjør generalforsamlingen, må fylkeskommunen stemmesamlet for sitt aksjeinnehav.

Forvaltningsmyndighetentil et heleid fylkeskommunaltaksjeselskap (i betydningenforvaltning av selskapet) er tillagtselskapets styre og administrerende direktør. Dette innebærerat forvaltningen av selskapet står helt selvstendig i forhold tilsamtlige fylkeskommunale organer. Aksjeloven har videreingen spesielle regler som tilsier at styret må forelegge visseforvaltningsoppgaver til godkjenning for generalforsamlingeneller fylkestinget. Følgelig bør de beslutningene som trengeren slik godkjenning fastsettes gjennom selskapets vedtekter.

Det er ingen begrensninger på hvem som kan være eiere i etaksjeselskap. Fylkeskommunen kan følgelig velge om de vileie selskapet alene, sammen med andre kommuner,fylkeskommuner, statlige organer og/eller sammen medprivate eiere. Dersom det er ønskelig med begrensninger ihvem som kan gå inn på eiersiden, kan dette defineres ivedtektene.

I et aksjeselskap vil fylkeskommunen primært ha mulighet forå styre indirekte gjennom rammebetingelser ogrepresentasjon i selskapets styrende organer. Denpolitisk/administrative styring må derfor ved et aksjeselskap iførste rekke ivaretas gjennom representasjon i selskapetsstyre og/eller fastsettelse av rammebetingelser, f.eks.gjennom avtale(r) mellom fylkeskommunen og selskapet.

En stiftelse er en egen juridisk enhet. Stiftelsen er en selveietorganisasjon, uten eiere. Etter opprettelsen harstifteren/oppretteren ingen råderett over stiftelsen.

Stiftelsen styres med basis i et stiftelsesdokument og ivedtekter. Krav til innhold i dokumentene er definert iStiftelsesloven.

Stiftelsens øverste organ er styret. Ansatte eller tillitsvalgte istifter/oppretter kan ikke være de eneste medlemmene istyret. Stiftelsestilsynet fører tilsyn og kontroll med at

17


forvaltningen av stiftelsene skjer i samsvar med stiftelsensvedtekter og stiftelsesloven.

Stiftelse er den organisasjonsformen som gir minst muligheterfor eierstyring. Ved denne organisasjonsformen må derforstyringen i sin helhet styres gjennom andrestyringsmekanismer, som bestillerstyring med krav til kvalitetog omfang på tjenestene som leveres.

Prosjekt Et prosjekt skiller seg fra de andre organisasjonsformene vedat det er tidsavgrenset og opprettet for å gjennomføre enbestemt oppgave. Prosjektorganiseringen er heller ikkeforankret i noe lovverk, og kan tilpasses det enkelte prosjekt.Fylkeskommunens påvirkning sikres gjennom deltakelse istyringsgruppen, prosjektgruppen, referansegruppen ellergjennom rollen som prosjektansvarlig

Prosjektet styres vanligvis gjennom prosjektansvarlig, enstyringsgruppe, en prosjektgruppe og eventuelt enreferansegruppe. Fylkeskommunens påvirkning sikresgjennom deltakelse i ett eller flere av disse organene.Prosjektformen gir muligheter for deltakelse fra alle typeraktører, både offentlige organer, private bedrifter ogorganisasjoner.

Oppsummering Stikkord for de ulike formene for fristilt organisering eroppsummert i tabell 2.3.

Juridisk status Eierandeler Styrende organer StyringsmulighetFKF Del av VFK

(Kommunelovenkap. 11)

Heleid FylkestingetStyret

Direktiver fra FT tilstyretValg av styreØkonomiskeincitamenter

IKS Egen juridisk enhet(IKS-loven)

Deleid RepresentantskapetStyret

Forslag i rep.skap.Valg av styreØkonomiskeincitamenter

AS Egen juridisk enhet(Aksjeloven)

Hel- ellerdeleid

GeneralforsamlingenStyret

Forslag i gen.fors.Valg av styreØkonomiskeincitamenter

Stiftelse Egen juridisk enhet(Stiftelsesloven)

Ingen Styret Økonomiskeincitamenter

Prosjekt Ingen Irrelevant StyringsgruppeProsjektansvarligProsjektgruppe

Innspill i styrendeorganer

Tabell 2.3: Alternative forrner for eierskap

18


3. Egen organisasjon eller fristilling

Kompleks vurdering

Styringsbehov

Eierskap skal bidra til oppfyllelse av mål, realisering avstrategier og utøvelse av fylkeskommunens roller på ulikeområder. Samtidig samvirker eierskap i varierende grad medandre styringsmekanismer.Vurderingen av på hvilkeoppgaver og i hvilken form fylkeskommunen skal utøveeierskap blir derfor kompleks. De viktigste hensynene kanoppsummeres i fire kriterier:

StyringsbehovAvhengighet av andreFinansieringKompetanse

Dersomfylkeskommunen ønsker å styre hvordan en oppgaveutføres, vil det normalt være hensiktsmessig å organisereoppgaven innenfor den ordinære fylkesadministrasjonen.Dette innebærer at oppgaver knyttet til strategiutvikling,planlegging, tilrettelegging for demokratiske prosesser ogmyndighetsutøvelsesom en hovedregel bør beholdes i egenorganisasjon.

Oppgaver der fylkeskommunen er tjenesteleverandør ogønsker å styre hva som leveres, kan enten ivaretas i egenorganisasjon eller i fristilt enhet. Dersom oppgaven utføres avfristilt enhet, bør eierstyringen suppleres med krav ogøkonomiske motivasjonsmekanismer knyttet til kvalitet,omfang, tilgjengelighet og kostnader (bestillerstyring).

Også oppgaver der fylkeskommunen primært er opptatt avresultat og utvikling kan ivaretas både innenfor egenorganisasjon og i fristilte enheter. Oftere enn i rollen somtjenesteleverandør vil det imidlertid være hensiktsmessig åutøve rollen som utviklingsaktør gjennomfristilte enheter.Organisering gjennom fristilte enheter gir romfor handlefrihetog identitet som ofte er viktig for å utløse engasjement ogmotivasjon i denne typen oppgaver.

Avhengighet av andre For mange oppgaver kan ønsket resultat bare oppnåsgjennom samarbeid mellom flere organer. Jo større behovetfor samarbeld er, jo større blir behovet for en organiseringsom åpner for andre eiere eller deltakere. Et ferskt eksempelpå dette er Plattform Vestfold, der resultatenebygger påprosjektsamarbeid mellom VFK, kommuner,Jernbaneverketog NSB. I slike tilfeller bør aktiviteten organiseres fristilt.

Finansiering Hensiktsmessigheten av fristilt organisering påvirkes også avhvordan virksomheten finansieres. Alt annet likt erorganisering i fristilt enhet mer aktuelt jo større andel avkostnadene som dekkes gjennom eksterne inntekter sombillettinntekter, brukerbetaling, statstilskuddeller lignende.

19


Kompetanse

Oppsummering

VFK besitter kjernekompetanse som bygger på kontinuitet ognærhet til strategiske prosessersentralt og innenfor de ulikevirksomhetsområdene i fylkeskommunen.

Fylkeskommunens kjernekompetansebør som hovedregelbeholdes i egen organisasjon. Motsatt kan kompetanse somer fjernere fra strategiske prosesser, der ti!gangen på eksternkompetanse er god eller der behovet varierer over tidorganiseres i fristilte enheter eller kjøpes fra eksterneorganisasjoner. Dette forutsetter at fylkeskommunen klarer åopprettholde tilstrekkelig kompetanse til å styre og bestilletjenesteproduksjonen uten selv å delta i den.

I tabell 3.1 er den isolerte betydningen av de enkelte kriterieneoppsummert. For hvert av kriteriene er det indikert hva somtilsier organisering i henholdsvisegen organisasjon eller fristilt.

Ved valg av organisasjonsform for de ulike aktivitetene måutslagene på de ulike kriteriene vurderes i sammenheng.Vurderingene må suppleres med skjønn, og fange oppeventuelle viktige hensyn som ikke reflekteres i kriteriene.

Egen organisasjon FristiltStyringsbehov Hvordan

HvaResultatHva

Avhengighet av andre Liten Stor

Finansiering Over VFKs budsjett Eksterne inntekter

Kompetanse Kjernekompetanse Ikke kjernekompetanse

Tabell 3.1: Kriterier for fristilling

Styringsbehovene tilsier at det er hensiktsmessig å beholdeden store tyngden av den fylkeskommunale virksomheteninnenfor den ordinære fylkesorganisasjonen. Fristilling vilvære aktuelt for virksomheter der behovet for direkte styring erlite, avhengigheten av andre aktører er stort, innslaget aveksterne inntekter er betydelig og/efler kompetansenvirksomheten i stor grad ligger utenfor fylkeskommunenskjernekompetanse.

I denne rapporten vil det ikke tas stilling til hvorvidt flereaktiviteter bør fristilles eller om aktiviteter som i dag er fristiltbør trekkes inn i den ordinære fylkesorganisasjonen. Slikevurderinger vil gjøres løpende av fylkesadrninistrasjonen, somledd i det ordinære arbeidet med videreutvikling og tilpasningav organisasjonen.

20


4. Erfaring fra fristilte enheter

4.1 Generelt

Underlag for Som underlag for vurderingen av prinsipper for styring avvurderinger fristilte enheter ble det hentet inn erfaringer fra politikere og

ansatte i fylkesadministrasjonen som er og/eller har værtmedlemmer i styret i en eller flere virksomheter.

Få svar, bred Erfaringene ble hentet inn gjennom et sett av spørsmål2,somerfaringsbakgrunn ble sendt til 15 styremedlemmer.Av disse har åtte avgitt svar

skriftlig eller muntlig. Isolert sett er dette for få svar til å gi etrepresentativt bilde av erfaringene. De som har avgitt svardekker imidlertidtil sammen et bredt spekter av bakgrunn(politisk vs. administrativt), politisk plassering ogorganisasjonsformer. Dette øker representativiteten, og bidrartil at innspilleneer et nyttig supplement til prinsipiellevurderinger og erfaringer fra andre steder.

Seks hovedtema Spørsmålene til styremedlemmene er strukturert i sekshovedtema:

OrganisasjonsformStyrende dokumenterEierorganerStyretRollerForholdet til fylkesadministrasjonen

Erfaringene knyttet til de enkelte temaene omtales nedenfor.

4.2 Organisasjonsform

Spørsmål Følgende spørsmål ble stilt knyttet til organisasjonsform:

Hvilke organisasjonsformer (AS, stiftelse, FKF m.v.)har du erfaring fra?Opplever du at fylkeskommunen gjennom de aktuelleorganisasjonsformeneoppnår ønsket styring medvirksomheten?Opplever du at styret og daglig leder oppnårtilstrekkelig handlefrihet?Hvilke fordeler og ulemper har du for øvrig erfart vedfristilt organisering?Hvilke fordeler og ulemper har du for øvrig erfart vedde konkrete organisasjonsformene du har erfaring fra?

Erfaring Til sammen dekket de som svarte de viktigsteorganisasjonsformene; herunder FKF, AS, IKS og stiftelse.Flest hadde erfaring fra AS.

Spnrsmålene er gjengitt i vedlegg 1.

21


Politisk styring Erfaringene med i hvilken grad de aktuelleorganisasjonsformenega muligheter for ønsketfylkeskommunal styring, var delte. Et par av respondentenesvarte klart nei og like mange et klart ja. De andre uttrykte atdet normalt var mulig å utøve styring overfor fristilte enheter,men at det var en risiko for at de utviklet seg til satelitter utenvesentlig påvirkning fra fylkeskommunen.

Handlefrihet Med ett unntak var det en entydig erfaring at styret og dagligleder i de fristilte enhetene hadde tilstrekkelig handlefrihet.

Fordeler og ulemper Ut over den økte handlefriheten ble synfiggjøring, fokus,målretting, motivasjon og i enkelte tilfeller lettere tilgang påprosjektmidler trukket frem som de viktigste fordelene vedfristilte enheter.

En ulempe som ble trukkket fram ved fristilte enheter, varfragmentering av virksomheten der enheten opererer innenforet helhetlig oppgavefelt. I slike sammenhenger er det ikke ennødvendig sammenheng mellom enhetens suksess isolert settog dens bidrag til fylkeskommunens mål og strategi på detaktuelle oppgavefeltet. Dette berører særlig fylkeskommunensrolle som utviklingsaktør. Manglende interesse frafylkeskommunen og vektlegging av særinteresser ble ogsånevnt som en ulempe.

4.3 Styrende dokumenter

Spørsmål Følgende spørsmål ble stilt knyttet til styrende dokumenter:

Har du opplevd at eiernes signaler er nedfelt i en skriftligeierstrategi?Er vedtektene (selskapsavtalen for IKS) vanligvis kjentblant styremedlemmene?Har du opplevd situasjoner der vedtektene har sattrammer for tiltak eller beslutninger?1hvilken grad har du opplevd at styret har hatt eierskap tilstrategiske planer, forretningsplaner m.v. ?Har du erFaringermed leveranseavtaler mellom selskapetog fylkeskommunen; i tilfelle hvilke?

Eierstrategi

Vedtekter

Med ett unntak hadde ingen erFaringmed at det var utarbeideteierstrategi for selskapet. Eiersignaler blir for noenvirksomheter gitt gjennom politiske saker ellerfylkeskommunens budsjett, men bare unntaksvis i ett helhetligdokument.

Respondentene var tilnærmet samstemte på at vedtektene varkjent blant styremedlemrnene. De fleste hadde også opplevdsituasjoner der vedtektene satte rammer for tiltak ellerbeslutninger.

Strategiske planer Ivirksomheter der det er utarbeidet strategiske planer, var det

22


en entydig erfaring at styret hadde eierskap til dem.

Leveranseavtaler Erfaringene med leveranseavtaler var knyttet til VestvikenKollektivtrafikkog Nærnigssenteret i Vestfold. Erfaringeneknyttet til leveranseavtalene med Vestviken Kollektivtrafikk vargjennomgåendegode, mens de ble opplevd som merprobiematiske I forhold til Næringssenteret i Vestfold.

4.4 Eierorganer

Spørsmål Følgende spørsmål ble stilt knyttet til eierorganer:

Har du erfaring som representant for fylkeskommunen ieierorganer (representantskap eller generalforsamling)?Har du opplevd ulike varianter av fylkeskommunensrepresentasjon (fylkesordfører, andre enkeltpersoner,formannskapet, fylkestinget) i eierorganet?Hvilke fordeler og ulemper har du i så fall opplevd medulike varianter?Hvor ofte har det vært tatt opp andre saker enn deordinære (regnskap, utbytte, valg av styre) igeneralforsamlingen?Har det vært arrangert eiermøter, og hva er erfaringenmed disse?

Sammensetning Det ble uttrykt positive erfaringer med politisk framforadministrativ representasjon i eierorganene.

En representant (fylkesordfører) ble vurdert som den mestegnede sammensetningen av eierorganet. Eierorganene bleprimært vurdert som egnet for formaliteter, mens diskusjonerfungerte bedre i separate eiermøter (se nedenfor).

Saker Med unntak for representantskapet i IKS var erfaringen ateierorganet begrenset seg til ordinære saker (regnskap,utbytte, valg av styre). Behandling av andre saker skjer bareunntaksvis.

Eiermøter Flere av respondentene hadde erfaringer fra eiermøter.Erfaringenevar entydig positive.

4.5 Styret

Spørsmål Følgende spørsmål ble stilt knyttet til styret:

Har styret fått klare signaler fra eierne?I hvilken grad gir eierne signaler utenom styrendedokumenter og eierorganet?Hvilke varianter av styresarnmensetninghar du erfaringfra?Hvilke styrker og svakheter har du erfart ved ulikevarianter av styresammensetning?

23


Signaler

Hva bruker styret vanligvis mest tid på?

Hvordan har du erfart forholdet mellom styret og dagligleder hvem styrer hvem?

Få av respondentene hadde opplevd klare signaler fra eierne,og flere uttrykte dette som et savn. I den grad det ble gittsignaler var disse av generell art, og i liten gradretningsgivende for styrets arbeid.

Styresammensetning De fleste hadde best erfaringer fra styrer sammensatt ut frabehov for kompetanse. Styrer sammensatt ut fra partipolitiskbakgrunn ble opplevd å få en sammensetning basert påpolitisk "hestehandel" , med ensidig kompetanse som resultat.Enkelte uttrykte også erfaringer for at dette gaadministrasjonen stor makt.

Tidsbruk

Forhold styrefdaglig leder

De fleste hadde erfaring fra at styret brukte mye tid påøkonomi og organisering. Strategi og utvikling ble nevnt avenkelte, mens andre utrykte at det ble brukt for lite tid pådette.

Forholdet mellom styre og daglig leder ble av de flesteopplevd som balansert, med klare ansvarsforhold.Gjennomgående ble styret opplevd å ha en reell styrendefunksjon, med god dialog mellom styret (særlig styrets leder)og daglig leder.

4.6 Roller

Spørsmål Følgende spørsmål ble stilt knyttet til roller:

Er rollefordelingen mellom eier (fylkestinget) , eierorgan(generalforsamling, representantskap eller foretaksmøte)og styre vanligvis klar og forstått av alle parter?Hvilken rolle oppfatter politisk valgte representanter å ha?

Primært ivareta interessene til den eieren derepresentererPrimært ivareta synspunktene til det politiskepartiet de representererPrimært ivareta selskapets formålPrimært ivareta selskapets økonomi

I hvilken grad har du opplevd rollekonflikter blant oghabilitetsproblematikk blant de politisk valgtestyrerepresentantene?Kjenner styremedlemmene gjennomgående til gjeldendehabilitetsregler?

Rolleforståelse Med ett unntak var erfaringen at rollefordelingen mellom eier,eierorgan og styre var klar og forstått av alle parter.

Interesser ogsynspunkter

Erfaringene med hvilke interesser og synspunkterstyreremedlemmene vanligvis vektlegger er sterkt varierende.

24


Habilitet

Svarene fordelte seg relativt likt på partipolitikk, eier/geografiog selskapets formål og økonomi.

Også vedrørende habilitet var det ulike erfaringer. Noenhadde få erfaringer med habilitetsproblemer, mens andrehadde erfart det i flere sammenhenger. Derimot var det enrelativt entydig erfaring at de fleste styreremedlemmene entenkjente til habilitetsreglene eller hadde god kommunikasjonmed jurister med slik kunnskap.

4.7 Forholdet til fylkesadministrasjonen

Spørsmål Følgende spørsmål ble stilt knyttet til forholdet tilfylkesadministrasjonen:

Hvilke erfaringer har du generelt med informasjonsflyt ogsamspill mellom styret/daglig leder ogfylkesadministrasjonen?Har du opplevd uklarheter i rollefordelingen mellomfylkesadministrasjonen og styret/daglig leder?Har du erfaring fra situasjoner der fylkeskommunen bådeer eier og bestiller av tjenester fra enheten; hva er i så falldine erfaringer?

Informasjonsflyt

Rollefordeling

Eier og bestiller

De fleste hadde positive erfaringer fra informasjonsflyt ogsamspill mellom fylkesadministrasjonen og styret/daglig lederDet ble imidlertid også uttrykt behov for klarere rutiner fordette, særlig utenom budsjettprosessene.

Med ett unntak hadde ingen opplevd uklarheter irollefordelingen mellom fylkesadministrasjon og styret/dagligleder. En av respondentene oppfattet rollefordelingen somuklar.

Flere hadde ingen erfaring fra situasjoner derfylkeskommunen både er eier og bestiller av tjenester fraenheten. Fra enkelte av dem som hadde slik erfaring ble detuttrykt behov for bevisstgjøring av rollene som eier ogbestiller, og for klare avtaler knyttet til tjenesteleveransene.

25


5. Prinsipper for styring av fristilte enheter

5.1 Innledning

Ordinærfylkesorganisasjon:Muligheter for direktestyring

Innenfor den ordinære fylkesorganisasjonen er styringenforankret i kommuneloven. Fylkestinget har i utgangspunktetall beslutningsmyndighet.Også i saker derbeslutningsmyndighetener delegert til lavere organer, kanfylkestinget når som helst og uten å utløse formelle endringerutøve direkte styring. Tilsvarende kan fylkesrådmannen utenbegrensninger utøve direkte styring i alle saker innenforadministrasjonen.Dette gir gode muligheter for direkte politiskog administrativstyring, og er den logiskeorganisasjonsformenfor store deler av den fylkeskommunalevirksomheten.

Aktiv elerstyring også Fristilt organisering er, som beskrevet i kapittel 3, bare aktueltoverfor fristilte enheter for virksomheter der behovet for direkte politisk og

administrativstyring er begrenset. Også overfor fristilteenheter er det imidlertid behov for aktiv eierstyring. Uten etslikt behovvil den logiske konsekvensen være atfylkeskommunentrekker seg helt ut av virksomheten.Forskjellener at eierstyringen av fristilte enheter i større gradskjer indirekte.

Handlefrihet innenforutsigbare rammer

Underbygge rollensom utviklingsaktør

Samfunnsansvar

Overfor fristilte enheter må den aktive eierstyringenkombineres med spilleregler som sikrer enheten handlefrihetinnenfor forutsigbare rammer. Dersom det ikke er ønskelig ågi enheten slik handlefrihet, er den logiske konsekvensen åtrekke virksomheten inn i den ordinære fylkesorganisasjonen.Handlefriheten må utøves innenfor rammer som sikrer ønsketfylkeskommunal styring.

De fristilte enhetene er virkemidler for regional utvikling.Styringsprinsippenefor fristilte enheter bør understøttefylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør. Detteinnebærer at de både må gi rammer som utløser engasjementi virksomheten og understøtter samarbeid med andre aktører.

De fristilte enhetene skal, som fylkeskommunenfor øvrig,vektiegge etikk og samfunnsansvar, herunder blant annet:

LikestillingIntegreringModerasjon i lederlønningerMiljøHelse, arbeidsmiljø og sikkerhetSamfunnssikkerhetUtvikling og kompetanseoppbygging

Hensynet til etikk og samfunnsansvar er gjennomgående,uavhengig av virksomhetens art.

26


Organisastoriskdistanse

Handlefrihet innebærer skjerming fra direkte styring frafylkeskommunen. En slik skjerrning forutsetter øktorganisatorisk distanse mellom fylkeskommunen og denfristilte enheten. For at en slik distanse skal være forutsigbarover tid, må fylkeskommunen binde seg til masten gjennomformalisering av styringsstrukturer og beslutningsprosesser.De formaliserte strukturene og prosessene må, samtidig somde sikrer handlefrihet og forutsigbarhet for styret og dagligleder, gi rom for aktiv eierstyring på strategisk nivå.

Politisk styring også Overfor noen virksomheter utøver fylkeskommunen politiskgjennom bestilling av styring utelukkende gjennom eierstyring. I andre tilfeller (fortjenester eksempel VKT) er fylkeskommunen både eier og kjøper av

tjenester. I slike tiffelfer utøves vesentlige deler av denpolitiske og administrative styringen gjennom bestillingen avtjenester, mens eierrollen primært skal ivareta forvaltningen avverdier og personale i virksomheten.

Gjennomtenkte Formaliserte styringsstrukturer og -prosesser redusererretningslinjer mulighetene for situasjonstilpasset improvisasjon inødvendig beslutningsprosessene. Dette innebærer at de retningslinjene

som etableres for styring av fristilte enheter bør væregjennomtenkte, robuste overfor ulike beslutningssituasjonerog tilpasset det lovverket som regulerer de ulikeorganisasjonsformene.

Prinsipper I dette kapitlet gjennomgås prinsipper for styring av fristiltevirksomheter, med vekt på:

Valg av organisasjonsformAnsvar og beslutningsmyndighet på ulike nivåerForholdet mellom ulike styrende organerBetydningen av klare styrende dokumenter

Styringsprinsippene er utgangspunktet for de konkreteanbefalingene for de ulike fristilte enhetene i kapittel 6.

27


5.2 Organisasjonsform

Alternativer Som beskrevet i kapittel 2 er det i praksis følgende aktuelleorganisasjonsformer for fristilte enheter:

ProsjektFylkeskomrnunalt foretak (FKF)Interkommunalt selskap (IKS)Aksjeselskap (AS)Stiftelse

I tillegg kan det i unntakstilfeller være aktuelt å organiserevirksomheter etter særlover eller som sameier. Disseorganisasjonsformene omtales ikke nærmere her.

Kriterier for valg Valg av organisasjonsform for fristilte enheter avhenger iførste rekke av:

VarighetHvorvidt det ønskes å åpne for andre eiereHvor tett politikere og administrasjon ønsker å styreenhetenI hvilken grad enheten konkurrerer med private aktørerKostnadseffektivitetKonsekvenser for ansatteRisiko

Kriteriene er beskrevet i vedlegg 2. I tabell 5.1 er de enkeltekriterienes betydning for valg av organisasjonsformoppsummert.

Varighet Andreelere

Styring Konkurr. Kostn.eff.

Risiko Ansatfe

Prosjekt Avgr. Ingen ellerandre,også priv.eller stat

Indirekte Irrelevant Liten enhet Lav Fylkesk.lønns- ogarb.vilkår

FKF Uavgr. Ingen Direkte Liten Stor enhetHøyelånekostn.

Lav Fylkesk.lønns- ogarb.vilkår

IKS Uavgr. Andre f.k.eller komm

Indirekte Liten Stor enhetHøyelånekostn.

Lav Egnelønns- ogarb.vilkår

AS Uavgr. Ingen ellerandre,også priv.eller stat

Indirekte Stor Stor enhetLavelånekostn.

Høy Egnelønns- ogarb.vilkår

Stiftelse Uavgr. Ingen Ingen Liteneller stor

Stor enhetLavelånekostn.

Høy Egnelønns- ogarb.vilkår

Tabell 5.1 : Hensiktsmessighet av ulike former for fristilt organisering

28


Tabellen illustrerer for eksempel at FKF er en egnetorganisasjonsform for virksomheter uten definerttidsavgrensning, uten andre eiere, med et visst behov fordirekte politisk styring, liten konkurranse og lav økonomiskrisiko. Tilsvarende er AS egnet dersom det er aktuelt å trekkeinn andre eiere, lite behov for direkte styring, stor konkurransemarkedet, høy risiko og/eller ønske om lønns- og

arbeidsvilkår utenfor fylkeskommunens regulativer.

Stiftelser Som beskrevet tidligere og indikert i tabellen ovenfor girstiftelser ingen muligheter for eierst rin ut over o• enevnelav styrereme iTlj Stiftelse bør derfor bare velges somorganisa jonsform for virksomheter der fylkeskommunen ikkeønsker å styre eller ha ansvar.

1dag er flere virksomheter organisert som stiftelser, uten atdette nødvendigvis er forankret i en vurdering av atstyringsbehovet er lite eller fraværende. For flere av stiftelseneer organisasjonsformen et resultat av ulike historiske ogsituasjonsbesternte valg.

Det anbefales derfor at organisasjonsformen vurderes for allevirksomhetene som er ordnise som stif_t_eset. orvirksomheter der det konkluderes med at en annenorganisasjonsform er hensiktsmessig, bør da fylkeskommunenforeslå at styret for stiftelsen søker stiftelsestilsynet omomdanning3.

For virksomheter der stiftelse fortsatt betraktes som en egnetorganisasjonsform, vurderes hvorvidt fylkeskommunen fortsattbør oppnevne representant(er) til styret. Også denne typenendriffluttes av stiftelsens styre.

Tommelfingerregler Ut fra de enkelte elementene kan følgende tommelfingerreglerfor valg av organisasjonsform oppsummeres:

For tidsavgrensede aktiviteter velges prosjekt, for merpermanente aktiviteter velges en av de andreFor aktiviteter uten samarbeidspartnere/medeiere og medbehov for direkte politisk og administrativ styring, velgesFKFDersom bare kommuner eller andre fylkeskommuner eraktuelle medeiere, velges IKS eller AS. IKS er best egnetdersom det ønskes fylkeskommunal styring medinvesteringer og låneopptakFor aktiviteter der andre aktører ønskes somdeltakere/eiere, velges AS eller prosjekt.For enheter der fylkeskommunen ikke ønsker å styre ellerha ansvar, velges stiftelse

3 Det er bare Stiftelsestilsynet som kan omdanne stiftelser, etter søknad fra styret.

29

Eierskap fet utviklingsperspektiv 07.02.2008

Samlet vurderingnødvendig

For aktiviteter med høy økonomisk risiko og/eller stortinnslag av konkurranse, velges ASFor enheter med høye lånekostnader, velges FKF ellerIKSØnske om å sikre fylkeskommunale lønns- ogarbeidsvilkår tilsier FKF, frihet til å fastsette egne vilkår AS

Tommelfingerregleneviser hvordan de enkelte kriteriene slårut på valg av organisasjonsform. I praksis kan ulike kriterierisolert sett tilsi ulike organisasjonsformer. I det enkelte tilfelletmå det gjennomføres en samlet vurdering basert på allekriteriene.

30


5.3 Roller

Fristilling gir flereroller

Klar rollefordelingavgjørende

Ulike personer i ulikeroller

Apenhet

Innenfor en ordinær fylkeskornmunalorganisering ivaretas deulike elementene i styringen i sin helhet av fylkestinget, øvrigepolitiske organer og fylkesadnninistrasjonen.Ved en fristiltorganisering involveres flere aktører:

Eierorganer (fylkesting,generalforsamling,representantskap, årsmøte, foretaksmøte)StyretDaglig lederKontrollutvalgetFylkesadministrasjonen

Hver av disse har roller å fylle I forhold til styringen av fristilteenheter. En forutsetning for en vellykket styring er atrollefordelingen mellom de ulike aktørene er klar. For hvertorgan må ansvar, myndighet og forhold til andre organerdefineres klart. Den definerte rollefordelingen bør nedfellesskriftlig og kommuniseres til de ulike aktørene.

Et premiss for en klar og ryddig rollefordeling er uavhengighetog distanse mellom de ulike aktørene. Uten en slikuavhengighet vil utøvelsen av rollene hemmes ogiellermistenkes for å hemmes. I forlengelse av dette bør man unngåat en person bekler flere roller i forhold til samme fristilte enhet.Konkret innebærer dette for eksempel at samme person ikkesamtidig bør sitte i eierorgan og styre, kontrollutvalg og styreeller i kontrollutvalg og eierorgan. Dette omtales nærmereunder vurdering av sammensetningen av de ulike organene ikapittel 5.4, 5.5 og 5.7.

Rollefordelingen bør være kjent både for de som har ulike rollerknyttet til de fristilte enhetene og for alle som samhandler meddem. Den bør derfor dokumenteres og kommuniseres til alleimpliserte.

Ansvar, Hver av aktørene har sine ansvarsområder, som løsesstyringsverktøy og gjennom et sett av styringsverktøy og beslutningsarenaer.arenaer Ansvar, styringsverktøy og arenaer for de ulike aktørene

beskrives i det følgende.

31


5.4 Eier

Ansvar

Forvaltning av formålog verdier

Sette mål og rammer

Velge og følge oppstyret

Fylkeskommunenseierrolle utøves gjennom fylkestinget ogeierorganene (generalforsamling i AS og representantskap iIKS). Eierens ansvar er å sørge for at formålet medvirksomheten ivaretas, og at verdiene som disponeres avvirksomheten forvaltes i tråd med intensjonene.

Eieren fyller sin rolle gjennom å sette rammer for virksomheten.Rammer settes i form av formålsdefinisjon, mål og krav tilenheten. Rammene nedfelles i styrende dokumenter og ivedtak i eierorganene.

Eier velger styret for virksomheten. Styret velges i eierorganene(generalforsamling eller representantskap). Eier har ogsåansvar for fastsettelse av styrehonorar og for oppfølging avkontroll av styret.

Eierrolle og Overfor enkelte virksomheter (for eksempel VKT) erbestillerrolle fylkeskommunen både eier og kjøper av tjenester. I slike tilfeller

utøves mye av styringen av politikkområdet gjennombestillingen av tjenester, mens eierrollen primært skal ivaretaforvaltningen av verdier og personale i virksomheten. Derfylkeskommunen både har en bestiller- og eierrolle er det viktigat utøverne av eierrollen har en klar forståelse av skillet mellomde to rollene.

Verktøy

Styrende dokumenter Eierrollen utøves gjennom en kombinasjon av styrendedokumenter og vedtak i eierorganene. Klare styrendedokumenter reduserer behovet for eierstyring viaeierorganene, og gjør det lettere å holde nødvendig distansetil den løpende styringen av selskapet.

De viktigste styrende dokumentene er:

EierstrategiStiftelsesdokumentVedtekter (se1skapsavtalefor 1KS)Aksjonæravtale (eventuelt)

Eierstrategi Fylkeskommunen bør for hver av de fristilte enhetene der deter relevant etablere en eierstrategi, med formulering av:

Formål med enhetenMål og forventningerSamfunnsansvar og etikk

9 Krav til enhetenUtbyttepolitikkKapitalstrukturEventuelle andre rammer fylkeskommunen ønsker å settefor enhetens virksomhet

32


For enheter som eies sammen med andre bør det søkesutformet en felles eierstrategi for alle eierne. Eierstrategienbør formelt vedtas i eierorganet (gen.fors. eller rep.skap).

Enhetens formål bør defineres så presist som mulig, ogrelateres til fylkeskommunens øvrige virksomhet på detaktuelle området. I den grad enheten har flere formål, bør desøkes prioritert i forhold til hver andre. Dette gjelder særligformål knyttet til tjenesteleveranser og utviklingseffekt i forholdtil økonomiske målsettinger.

Formålet med virksomheten vil normalt være stabilt. Forenkelte virksomheter kan imidlertid formålet endres ellertilføyes nye dimensjoner over tid. Formålsdefinisjonen børderfor gjennomgås og eventuelt justeres jevnlig.

Formålsdefinisjonen er utgangspunktet for å defineretidsavgrensede mål for og krav til virksomheten.Slike mål ogkrav kan for eksempel være knyttet til aktivitetsvekst,utviklingseffekt eller økonomisk resultat. Målene og kravene vilsignalisere eiernes ambisjonsnivå og synliggjøreprioriteringene mellom ulike formål. Kravene bør væretydelige, realistiske, etterprøvbare og stabile innenfor dentidsperioden de gjelder.

Forventninger til etisk standard og utøvelseavsamfunnsansvar bør formuleres med basis i tilsvarenderetningslinjer for fylkeskommunen for øvrig. For virksomhetermed flere eiere må dette harmoniseres med tilsvarenderetningslinjer hos de andre eierne.

For enheter som forventes å generere økonomisk avkastningtil eierne bør det defineres en utbyttepolitikk.Utbyttepolitikkenmå harmonere med de målene og kravene som settes tilvirksomheten. Prioritering av ikke-økonomiske mål og/ellerstore vekstambisjoner vil måtte resultere i lavere utbyttekrav.

Virksomheten kan finansieres gjennom ulike kombinasjoner avegen- og fremmedkapital. Kapitalstrukturen bør tilpassesvirksomhetens risiko, rentenivå og utbyttepolitikken, ogvurderes jevnlig som ledd i eierstrategien.

Eierstrategien har til formål å sikre forutsigbare rammer forenhetens styre og daglige ledelse. Isolert sett tilsier dette atden ligger fast for en lengre tidsperiode. Samtidig børeierstrategien så langt som mulig være tilpasset endringer ifylkeskommunens prioriteringer, endringer i omgivelsene m.v.Som hovedregel anbefales eierstrategien oppdatert hvert 3.-5. år, avhengig av stabiliteten i enhetens rammevilkår.

Eierstrategi i bokstavelig forstand er pr. definisjon ikke aktueltfor stiftelser, som ikke har noen eiere. Enheter der det erønskelig å ha en klart formulert eierstrategi bør prinsipielt ikkeorganiseres som stiftelser. Dersom man av ulike grunnerlikevel velger å beholde stiftelsesformen, vil en "eier"strategi

33


Vedtekter

Selskapsavtale

Aksjonæravtale

være et redskap for å strukturere fylkeskommunens aktiviteterrelatert til stiftelsen. En slik "eier"strategi kan ikke benyttes til åinstruere stiftelsens styre.

Det viktigste formelle styringsdokumentet er vedtektene. Menseierstrategi er et dokument som eierne står fritt til å utarbeide,er vedtektene pålagt gjennom lovverket som regulerer de ulikeorganisasjonsformene.

Det viktigste elementet i vedtektene er formålsdefinisjonen.Gjennom den er det mulig å sette mer eller mindre strengerammer for hva enheten skal drive med. Formålsdefinisjonenbør være presis nok til å forhindre at enheten drivervirksomhet som går ut over eiernes formål. Samtidig bør manunngå formuleringer som setter unødvendige begrensningerfor aktivitetsutvidelser innenfor eiernes formål medvirksomheten.

Endringer i vedtektene krever 2/3 flertall i generalforsamlingeni et AS. I selskaper som eies sammen med andre bør manderfor være varsomme med å legge bestemmelser ut overformålsdefinisjon og andre lovpålagte elementer.Retningslinjer som antas å ha en begrenset varighet og somikke antas å få juridiske konsekvenser bør heller legges ieierstrategien.

Mange selskaper, foretak og stiftelser har vedtekter sompreges av manglende oppdatering. Jevnlig, og gjerne ifollengelse av arbeidet med eierstrategien, bør detgjennomføres en oppdatering av vedtektene. Oppdateringenbør både dekke eventuelle endringer i selskapets formål ogeliminere elementer som er unødvendig detaljerte eller ikkelenger aktuelle.

Selskapsavtalen, som bare gjelder interkommunale selskaper,har i utgangspunktet samme funksjon som vedtektene.Selskapsavtalen er enda vanskeligere å endre enn vedtektenei et AS. Varsomheten med å legge inn retningslinjer medbegrenset/usikker varighet gjelder derfor i enda sterkere gradher.

Aksjonæravtalen er ikke obligatorisk og bare aktuell foraksjeselskaper. Avtalen regulerer forholdet mellomaksjonærene, og er i prinsippet selskapet uvedkommende.Aksjonæravtalen kan være et hensiktsmessig redskap forforhold som ønskes gjort juridisk bindende men som ikkeønskes tatt inn i vedtektene.

Leveranseavtaler Der fylkeskommunen også er bestiller av tjenester fravirksomheten reguleres normalt tjenestens omfang, kvalitet,tilgjengelighet og pris gjennom en eller flere avtaler. Detlangsiktige innholdet i forholdet mellom fylkeskommunen sombestiller og virksomheten forankres gjerne i en rammeavtale,mens de konkrete årlige bestillingene reguleres i enleveranseavtale.

34


Arenaer

Fylkestinget

Eierorganer

For fylkeskommunale foretak (FKF) er fylkestinget øversteorgan. Fylkestinget vedtar opprettelse av foretaket, fastsetterdets vedtekter og velger styre. Styret i et FKF er direkteunderlagt fylkestinget.

Som ledd i behandlingenav fylkeskommunens budsjett ogøkonomiplan vedtar fylkestinget foretakets budsjett ogøkonomiplan. Fylkestinget har også rett til når som helst åinstruere foretaket i hvilken som helst sak. intensjonene medutskilling av en enhet i et eget foretak tilsier imidlertid atfylkestinget bør være varsomme med å fatte beslutninger somgriper inn i foretakets ledelse og drift.

Overfor aksjeselskaper, interkommunale selskaper ogstiftelser har fylkestinget ingen formell rolle som eierorgan.Fylkestingets (evt. fylkesutvalgets) hovedoppgave overforslike selskaper er å utpelcelylkeskommunensrepres~) til eierorganene (generalforsamling ellerrepresentantskap). Fylkestinget kan også utstyrerepresentanten(e) med bundet mandat, for å sikre at destemmer i tråd med fyikestingets flertall. I slike saker vildebatten om fylkeskommunens standpunkt foregå ifylkestinget, mens fylkeskommunens representant(er) vil talemed en stemme i eierorganet.

Der fylke kommunen også er bestiller av tjenesten, kan ogsåden øverste bestillerfun sjonen i are as av fylkestinget. Dettegjøres for eksempel overfor VKT, der rammeavtalen ogleveranseavtalen behandles i fylkestinget.

Den formelle utøvelsen av fylkeskommunens eierskap foregåri eierorganet (generalforsamling eller representantskap).Rutinemessig fatter hver ordinære generalforsamling vedtakom:

Valg av styre_Honorar til styrets medlemmerValg av rejLisørApre_grjskapUtbytle

Når dette er aktuelt vedtar eierorganet:

EierstrategiVedtektsendringerKapitalendringOppløsning/avvikling

Når rammene er fastlagt gjennom eierstrategi og vedtekter, ereierorganets viktigste oppgaver å velge et styre og fastsette etutbyttenivå som underbygger selskapets formål ogoverordnede strategi. Eierorganet bør være varsom med å

35


Eiermøter

fatte vedtak ut over dette, selv om generalforsamlingen ogrepresentantskapet formelt sett har rett til å fatte vedtak ihvilken som helst sak.

Representantskapet i et IKS er tillagt flere oppgaver enngeneralforsamlingen i et AS. I første rekke gjelder dettebudsjett, økonomiplan, salg/pantsetting av fast eiendom ogstørre kapitalinvesteringer. Dette har sammenheng meddeltakernes ubegrensede økonomiske ansvar. Ut over dettebør representantskapet i et IKS som hovedregel følge sammekjøreregler som generalforsamlingen i et AS.

Lovverket åpner for at fylkestinget eller fylkesutvalget somhelhet utgjør generalforsamlingen i et heleid AS. Dersom enslik løsning velges, må fylkestinget/fylkesutvalget opptre someierorgan og følge aksjelovens spilleregler. Vi vil anbefale atfylkeskommunen stiller med en representant som stemmer påvegne av fylkestingets/fylkesutvalgets flertall. Som tidligerenevnt innebærer dette at eventuelle debatter omfylkeskommunens standpunkt foregår ifylkestinget/fylkesutvalget.

Normalt vil fylkesordfører representere flertallet i fylkestinget.Som hovderegel anbefales derfor fylkeskommunenrepresentert ved fylkesordfører i generalforsamling ellerrepresentantskap. Unntak kan gjøres i tilfeller der dette erpraktisk hensiktsmessig og det er trygghet for atrepresentanten stemmer i tråd med flertallet i fylkestinget.Dersom representanten stiller med bundet mandat frafylkestinget, har det for øvrig liten praktisk betydning.

Eierne har noen ganger behov for mer uformelle diskusjonerom enhetens strategi, tjenestetilbud o.I., uten å fatte formellevedtak. Slike diskusjoner kan gjennomføres i form av eteiermøte. Ved gjennomføring av slike møter bør detklargjøres at de bare er en arena for å diskutere strategiskevalg, uten forpliktelser og uten å gi signaler til styret.Eventuelle signaler til styret bør gis gjennom eierstrategien,vedtektene eller vedtak i eierorganet.

Ansvar, styringsverktøy og arenaer for eier er oppsummert itabell 5.2

Ansvar Verktøy ArenaerForvaltning av formål ogverdierSette mål og rammerVelge og følge opp styret

BerstrategiVedtekterVedtak i generalforsamlingValg av styremedlemmer

FylkestingetFylkesutvalgetGeneralforsamling (AS)Representantskap (IKS)Eiermøte

Tabell 5.2: Ansvar, styringsverktøy og arenaer for eier

36


Anbefalinger

Anbefalte prinsipper for styring fra eier kan oppsummeres iseks punkter:

For de fristilte enhetene der det er relevant utarbeideseierstrategier,med formål, krav og rammer forvirksomhetenVedtekter(for FKF og AS) og selskapsavtaler (for 1KS)gjennomgås og søkes eventuelt revidert i tråd medeierstrategienSignaler til styret gis så langt som mulig bare gjennomeierstrategi, vedtekter, vedtak i eierorganer og (der det errelevant) gjennom bestillerfunksjonenFylkeskommunen møter som hovedregel med enrepresentant i eierorganet. Representanten møter medbundet mandat fra fylkestingetDet arrangeres regelmessige eiermøter med uformelldiskusjon om enhetens overordnede strategi. Frekvens oginnhold tilpasses den enkelte enhet.Utbyttepolitikken tilpasses den enkelte virksomhets formål,kapitalbehov og lønnsomhet. Vektleggingav ikke-økonomiskemål må motsvares i lavere krav tif utbytte.

37


5.5 Styret

Ansvar

Samletforvaltningsansvar

Underlagt eierorgan

Representerer alleinteressentene

Formål og økonomi

Styret har samlet ansvar for forvaltning av selskapet, inkludert:

Strategiutvikling, planer og budsjetterOrganisering, ledelse og driftØkonomisk styring og kontrollAnsettelse og oppfølging av daglig lederRepresentasjon av selSkpet utad

Summen av disse ansvarsområdene innebærer at styret har enkombinert utviklings- og tilsynsfunksjon. Styret skal bidra fraideskapning via planlegging og drift til styring og kontroll. Selvom den daglige ledelse ivaretas av daglig leder og ansatte iselskapet, har styret det hele og fulle ansvaret for alle sider vedledelse og drift av selskapet.

Styret er underlagt eierorganet (fylkestinget i et FKF,representantskapet i et IKS og generafforsamlingen i et AS).Styrets myndighet begrenses av de rammer eierorganet harsatt gjennom eierstrategi, vedtekter og enkeltvedtak ieierorganet.

Dersom styret savner styringssignaler fra eierne, bør deetterspørre dette. Strategiske beslutninger bør forankres ieierorganet. Igjen er stiftelser et unntak.

Styret har ansvar for virksomheten som helhet, ogrepresenterer alle eierne. Dette gjelder også det enkeltestyremedlem. Et styremedlem skal derfor utøve sin styrerolle utfra hensynet til selskapets beste, og ikke spesielt ivaretainteressene til den eieren, det partiet, den interessegruppeneffer andre som har utpekt det.

Styremedlemmenes forpliktelse til å arbeide for selskapetsbeste forstås av enkelte å innebære at styret alltid har ansvarfor å arbeide for høyest mulig økonomisk avkastning. Dette erbare riktig i virksomheter som har høyest mulig avkastning somsitt eneste formål. I de fleste av virksomhetene derfylkeskommunen er engasjert har selskapet også andre formålenn dette. Styremedlemmenes ansvar er da å arbeide for atselskapet best mulig arbeider for sine formål (der høyavkastning kan være ett blant flere) innenfor en forsvarligøkonomi.

38

Eierskap i et utviklingsperspektiv 07.02,2008

Personlig ansvar forstyremedlemmene

Styreinstruks

Vedtak

Kontakt mellomstyremøtene

De enkelte styremedlemmene har personlig ansvar. Ansvaretgjelder handllnger eller unnlatelse av handlinger, og forutsetterforsett eller uaktsomhet. Det personlige ansvaret gjelderstyremedlemmer utpekt av fylkeskommunen på lik linje medandre styremedlemmer.

Styrets ansvar, oppgaver og forhold til eierorganene børnedfelles i en styreinstruks tilpasset den enkelte virksomhet.

De viktigste dokumentene for utøvelse av styrets ansvar er:

ForretningsplanStrategiBudsjettArsregnskapPerioderegnskap/budsjettoppfølging

Forretningsplan utarbeides gjerne i en oppstartfase forvirksomheten. Strategiplaner bør utarbeides i full breddeminimum hvert tredje år, og oppdateres årlig.Forretningsplaner, strategiplaner og budsjett utarbeidesinnenfor rammene av formulert eierstrategi og vedtektene.

Budsjettoppfølging bør normalt behandles i styret 3-6 ganger iåret, avhengig av type virksomhet.

Ut over dette er styrets viktigste verktøy vedtak i enkeltsaker istyremøtene.

Den viktigste arenaen er styremøtene, der styret fatter sinevedtak og innhenter informasjon om den løpendevirksomheten fra daglig leder. Styret utøver sin rolle istyremøter og generalforsamling (representantskapfor IKS).Mer uformelle og brede diskusjoner og orienteringer kanlegges til styreseminarer i tiknytning til styremøtene eller somegne møter. Generalforsamlingen er for styret arenaen for åforankre beslutninger hos eierne.

Vanligvis krever utøvelsen av styrerollen kontakt mellomstyremøtene. Særlig gjelder dette kontakt mellom styrelederog daglig leder. I noen situasjoner vil det også værehensiktsmessig med samtaler mellom styremedlemmer.

Styringsverktøy

Planer og budsjetter

Arenaer

Styremøtet

En forutsetning for at slik kontakt utenom styrernøtene ikkeskal undergrave styrets rolle som kollegium, er at det ikkefattes beslutninger eller gis viktige styringssignaler. Viktigevedtak og signaler til daglig leder bør forankres i styremøtet.Samtidig er det avgjørende at dialog utenom styremøtene erpreget av åpenhet og foregår i forståelse med de andrestyremedlemmene.

39


Styresammensetning

Kriterier Styret bør bestå av personer som samlet sett bidrar til åfremme formålet med selskapet. Konkret kan følgende kriterierlegges til grunn:

9 KompetanseKapasitetMangfoldUavhengighet

Kompetanse

Kapasitet

Mangfold

Styret har ansvar for alle sider ved virksomheten, og skalvære støttespiller for daglig leder. Styremedlemmeneskompetanse bør reflektere dette. De viktigstekompetanseområdenesom bør være representert i de flestestyrer der fylkeskommunen deltar er:

ØkonomiJusSektor-/bransjekompetansePolitiske prosesser

Dette er kompetanse som styret samlet bør besitte. Valg avdet enkelte styremedlem bør baseres på behovet for åkomplettere den kompetansen de resterendestyremedlemmene besitter.

Kravet til kompetanse kan variere over tid. For eksempel kankompetansekravene være annerledes i en investerings- ogutbyggingsperiode enn i en driftsfase.

Selv om kompetanse tillegges vekt ved sannmensetningenavstyret, vil det normalt være behov for å videreutviklestyremedlemmenes kompetanse. Det bør derfor arbeidessystematisk med kompetanseutvikling for styret. I etterkant avvalg av nytt styre bør det for hver av virksomhetene utarbeidesen plan for kompetanseutvikling, tilpasset behovene i detenkelte styret.

Utøvelse av styrefunksjonen engasjement og innsats.Styrennedlemmenemå derfor ha kapasitet til å sette avtilstrekkelig med tid og krefter til styrevervet. Omfanget avandre stillinger og verv vil derfor være et moment vedvurdering av aktuelle kandidater. Dette gjelder allestyremedlemmer, men i særlig grad styreleder.

Kapasitetshensynet bør ikke ivaretas gjennom store styrer.Styrer med mer enn 5-8 medlemmer fungerer sjelden godtsom diskusjons- og beslutningskollegier.

Styret har ansvar for brede saksområder som bør belyses fraulike synsvinkler. Dette gjøres best av et styre sammensatt avmedlemmer med en mangfoldig erFaringsbakgrunn.I tillegg tilkompetanse vil det, avhengig av type virksomhet, være

40


positivt at styret totalt sett er balansert sammensatt medhensyn til kjønn, geografi og alder.

Uavhengighet Som tidligere beskrevet utøver styret sin rolle i samspill medandre aktører. En forutsetning for at dette sampillet skalfungere godt og tillitvekkende over tid, er at det eruavhengighet mellom utøverne av de ulike rollene. Somhovedregel bør derfor styremedlemmene være uavhengige av

KonkurrenterLeverandørerBestiller av selskapets tjenesterDaglig lederEierorganerFylkestingetKontrollorganer

Unngå Uavhengighet mellom utøverne av ulike roller henger tetthabilitetskonflikter sammen med behovet for å unngå habilitetskonflikter. En

fylkestingsrepresentant som er styremedlem i en virksomhetvil havne i habilitetskonflikt mellom rollen som eier og rollensom styremedlem. Fylkestingsrepresentanten kan da ikke fyllesin rolle i et eierorgan overordnet styret. Dette kan løses vedat representanten fratrer fylkestinget eller i eierorganet i sakersom vedrører virksomheten. Utstrakt bruk av slik fratredenbidrar imidlertid til å svekke fylkestingets rolle i saker somvedrører selskapet. Særlig gjelder dette dersom sentralepolitikere, som fylkesordfører og medlemmer avfylkesutvalget, er styremedlemmer.

Formelt og eksplisitt er habilitetsreglene for folkevalgte, slik defremgår av forvaltningslovens § 6 første ledd4, bare knyttet tilselskaper med private eiere inne. Isamme paragrafs annetledd uttrykkes imidlertid inhabilitet også når det er "andresæregne forhold som er egnet til å svekke tilliten til hansupartiskhet".

Uavhengig av lovens bokstav vilvi anbefale atfylkestingsrepresentanter som hovedregel ikke sitter i styretfor virksomheter som er hel- eller deleiet av fylkeskommunen.Dette er ikke til hinder for at andre politikere (for eksempeltidligere fylkestingsrepresentanter eller politikere på andreforvaltningsnivåer) med relevant kompetanse sitter i styrene.Som nevnt er innsikt i politiske prosesser og prbriteringer etviktig kompetanseområde i de fleste styrer for fristilte enheter.

Ut fra samme argumentasjon bør heller ikke fylkesrådmannensitte i styret for virksomheter som er hel- eller deleiet avfylkeskommunen. Fylkesrådmannen har ansvar forsaksforberedelse for eierorganer, og vil møte samme typenrollekonflikter som fylkestingsrepresentanter. Tilsvarende bør

4 Det foreliggeret forslagtil endringeri forvaltningslovensominnebærerat regleneogsåvil omfatteselskapermedbareoffentligeeiere.Lovforslageter for tidenpåhoring.

41

Elerskap i et utviklingsperspektiv 07.02.2008

Styreleders ansvar

heller ikke andre ansatte i fylkesadministrasjonen som haransvar for saksforeberedelse for eierorganene sitte i styret ide samme selskapene.

Styreleder har samme formelle ansvar som de øvrigestyremedlemmene. I det praktiske styrearbeidet har imidlertidstyreleder en mer aktiv rolle enn andre styremedlemmer.Styreleder har ansvaret for gjennomføring av styremøtene,løpende dialog med og praktisk arbeidsgiverfunksjon overfordaglig leder og eventuell representasjon av virksomheten imedia.

Ansvar, arenayer, styringsverktøy og kriterier forsammensetning av styret er oppsummert i tabell 5.3 (nesteside).

Ansvar Arenaer Styringsverktøy Kriterier forsammensetning

Følge opp signaler fra eier Styremøtet Forretningsplan KompetanseForvalte selskapet Kontakt mellom Strategi Kapasitet

styremøtene Budsjett Mangfold

Eierorganet Regnskap Uavhengighet

Ansettelse ogoppfølging av dagligleder

Vedtak i styremøtene

Forankring i eierorgan

Tabell 5.3: Ansvar, styringsverktøy, arenaer og sammensetning for styret

Anbefalinger

Anbefalte prinsipper for styrets sammensetning og arbeid kanoppsummeres i fem punkter:

Styrene søkes sammensatt ut fra behov for kompetanse,kapasitet, mangfold og uavhengighetNormalt bør et styre samlet ha kompetanse innenøkonomi,jus, enhetens virksomhetsområde og politiskeprosesser1etterkant av valg av nytt styre utarbeides en plan forkompetanseutvikling for styremedlemmeneStyret sammensettes slik at risikoen for rollekonflikterminimaliseres. Representanter i fylkesting og hovedutvalgfylkesrådmannen og saksbehandlere for eierorganene børsom hovedregel ikke sitte i styrer for virksomheter derfylkeskommunen er hel- eller deleier.Styrets prioriteringer nedfelles som hovedregelforretningsplaner og/eller strategiske planer, somforankres i eierorganeneDet utarbeides styreinstrukser som presiserer styretsansvar og gir retningslinjer for styrets arbeid

42


Avgrenses av styret

Daglig leders ansvar er hjemlet i både kommunelovens §11,aksjeloven og lov om interkommunale selskaper, med noksålikelydende ordlyd. Daglig leder har ansvar for den dagligeledelse og skal følge retningslinjer og pålegg fra styret. Somdaglig ledelse regnes ikke saker som etter selskapets forhold erav uvanlig art eller av stor betydning. Slike saker kan den dagligeleder bare avgjøre når styret i den enkelte sak har gitt dagligleder myndighet til det, eller når styrets beslutning ikke kanavventes uten vesentlig ulempe for selskapets virksomhet. Styretskal i så fall snarest mulig underrettes om saken.

Daglig leder ansettes av og er underlagt styret. Istyringssammenheng forholder daglig leder seg til styret og Ikkedirekte til eier.

5.6 Daglig leder

Hjemlet i lovverket

Daglig leder skal som styret arbeide for hele selskapets beste,og har i utgangspunktet ansvar for de samme oppgavene somstyret. Daglig leders myndighet begrenses av styrets definisjonav hva som er "saker av stor betydning eller uvanlig art". Det erviktig at styrets definisjoner av dette er godt kommunisert meddaglig leder, og nedfelt i en skriftlig stillingsbeskrivelse.

Stillingsbeskrivelse En stillingsbeskrivelse for daglig leder er ikke lovpålagt, menanbefales likevel for alle fristifte enheter. Stillingsbeskrivelsenbidrar til å klargjøre daglig leders ansvar, myndighet ogoppgaver. I stillingsbeskrivelsen bør også styrets mål ogforventninger til daglig leder angis. På denne måten blirstillingsbeskrivelsen også et nyttig verktøy i evalueringen avdaglig leder.

Fire typer oppgaver Daglig leders oppgaver kan kategoriseres i fire deler:

SaksforberedelseGjennomføringInformasjonRepresentasjon

Saksforberedelse Daglig leder skal, eventuelt via egen administrasjon ellereksterne rådgivere, forberede saker som behandles i styret.Sakene forberedes i samråd med styreleder, som har ansvar forstyrebehandlingen av saker. Både daglig leder og det enkeltestyremedlem kan kreve at styret behandler bestemte saker.Daglig leder har også ansvar for å tilrettelegge for styrets arbeid,blant annet gjennom det praktiske arb

eierskap i utviklingsperspektiv - vestfold · fylkestingetvedtok i september2007 å igangsetteet...

Documents