Programa de Formación de Alto Nivel en Gestión

Estratégica de la Innovación Tema 3

El contexto de las relaciones universidad - empresa

Elena Castro Ignacio Fernández de Lucio Material del Centro de Altos Estudios Universitarios de la OEI correspondiente al Curso de Especialista Universitario en Estudios Sociales de la Ciencia y la Innovación (Universidad de Oviedo) realizado con la colaboración de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID)

Curso de Especialista en CTS+I

Módulo 2

Tema 7.

El Contexto de las Relaciones Universidad Empresa

- Presentación y objetivos - Contenidos - Textos de ampliación - Bibliografía y enlaces - Actividades

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Presentación y objetivos

En este tema se muestra cómo debe identificarse y analizarse el contexto en el que se desarrollan las relaciones universidad-empresa en materia de innovación tecnológica, a fin de que las acciones que puedan ser emprendidas y desarrolladas para favorecerlas, tanto desde una institución de investigación como desde cualquier otra unidad o entidad relacionada, sean lo más eficaces posible. Los objetivos del tema son los siguientes:

1. Adquirir unos conocimientos básicos sobre el contexto en el que se desarrollan las actividades universidad-empresa en materia de innovación tecnológica, partiendo de la aproximación conceptual de los "Sistemas de Innovación".

2. Identificar los tipos de elementos, las estructuras y los instrumentos que desempeñan un papel activo en un sistema de innovación, especialmente aquellos implicados en el logro de unas relaciones eficientes.

3. Ofrecer una guía sistemática que permita al alumno elaborar un diagnóstico del Sistema de Innovación en el que se desarrollan sus actividades y, especialmente, identificar el papel que pueden desempeñar las administraciones y las entidades públicas en el fomento de la innovación.

Elena Castro Martínez es doctora en Química Industrial por la Universidad Complutense de Madrid e Investigadora Titular en el CSIC; desde 1995 desempeña el cargo de responsable de la Oficina de Transferencia de Tecnología del CSIC en Valencia (España). Está especializada en la planificación y gestión de políticas públicas de I+D e innovación y, en particular, en las relaciones entre universidades y empresas en materia de innovación. Ha publicado más de 30 artículos y ponencias sobre estas materias y ha dirigido e impartido cursos sobre cooperación universidad-empresa en España y en diversos países de América Latina.

Ignacio Fernández de Lucio es doctor Ingeniero Agrónomo por la Universidad Politécnica de Valencia (UPV) e Investigador Científico del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC). En la actualidad es el director del Instituto de gestión de la Innovación y del Conocimiento (INGENIO) (CSIC-UPV). Desde hace más de 20 años ha dedicado su actividad profesional al análisis y gestión de la ciencia y la tecnología, destacando su papel como asesor de la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (España) en el período 1989-95 y del subprograma XVI del CYTED en el período 1992-2000. Ha publicado más de 60 artículos y libros sobre estas materias y difundido sus avances mediante cursos, seminarios y conferencias en Europa y América Latina

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Contenidos

Introducción

En este tema se muestra que la relación entre la I+D que se realiza en la Universidad y la Innovación que se lleva a cabo en las empresas no es clara, ni simple ni directa, como parecía desprenderse de algunos modelos explicativos de los procesos de innovación, siendo necesarios enfoques adecuados y esfuerzos por parte de todos los elementos involucrados en los procesos de innovación para que los conocimientos generados en las universidades puedan ser adecuadamente utilizados por parte de las empresas.

Para enfocar convenientemente las relaciones universidad-empresa, los autores utilizan el concepto de Sistema de Innovación (SI) utilizado por los economistas, que ha sido descrito en el tema 2.3 de este curso. Sobre esa base, desarrollan un modelo apropiado para analizar estos sistemas y comprender las citadas relaciones que descansa en la difusión de los conocimientos y en la dinamización de las relaciones entre los elementos del SI, derivadas de las experiencias de gestión de las relaciones universidad-empresa, combinación que conduce a separar el subsistema o entorno productivo del tecnológico y de servicios avanzados. Estas aportaciones singularizan el modelo de análisis que es sencillo y claro, es decir, con pocos componente, pero suficientemente potente como para poder describir realidades ricas y complejas y sugerir la acciones adaptadas a tales realidades.

El modelo facilita la descripción del SI con los elementos que intervienen en él y las relaciones que se establecen entre dichos elementos, permitiendo contextualizar adecuadamente las relaciones universidad-empresa, ya que si esto no se realiza, se pueden cometer serios errores a la hora de establecer mecanismos que faciliten la asimilación por las empresas de los conocimientos generados por las universidades. Es evidente que la aproximación de las universidades a las empresas de alta tecnología debe ser diferente a la que se lleva a cabo con las micro y pequeñas empresas de sectores de baja tecnología.

Los autores destacan, asimismo, el papel que el Estado, representado por las diferentes administraciones: nacional, regional y local, puede desempeñar en los SI, desde productor de innovaciones hasta facilitador y promotor de las mismas, lo que incide decisivamente en las citadas relaciones.

Cambios en la visión sobre la relación investigación-innovación

Los estudiosos de la economía han estado de acuerdo en la importancia del cambio tecnológico como fuente de dinamismo en las economías capitalistas, pero ello ha contrastado con la práctica ausencia de trabajos para profundizar en el conocimiento de este factor hasta hace relativamente poco tiempo. C. Freeman (1998), en un interesante artículo en el que resume las investigaciones que se han llevado a cabo en los últimos años sobre el proceso

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de innovación, resume algunas de las razones recogidas por los expertos; la más extendida era la de la "caja negra", según la cual el cambio tecnológico estaba fuera de las competencias de los economistas por su alto componente técnico y, por ello, su estudio debía ser abordado por ingenieros y científicos; con esta creencia de fondo, la tecnología era considerada un factor exógeno de la economía; otra razón para que se haya dado esta circunstancia ha sido la falta de datos cuantitativos y la preocupación por otros aspectos de la economía.

La economía del cambio tecnológico

Esta situación comenzó a cambiar en la década de los 80; desde entonces se ha generado una corriente de pensamiento económico con la que ha aflorado una preocupación por estos fenómenos. Ahora, en el inicio del siglo XXI, se puede decir que dicha preocupación ha calado hondo en la sociedad y en los poderes públicos. Todos los organismos internacionales con objetivos más o menos relacionados con el desarrollo económico muestran, entre sus preocupaciones, el estudio de la innovación y de sus ámbitos de incidencia en la economía, las empresas, la sociedad y el porvenir de las naciones.

Esta corriente de estudios, si bien aún puede considerarse incipiente, ya ha recorrido un cierto camino desde que en los años sesenta se caracterizara el proceso de innovación como una sucesión de actividades desde la investigación básica hasta el lanzamiento en el mercado de un producto o proceso innovador (lo que constituye el denominado modelo lineal (K. Smith, 1995) hasta las más recientes caracterizaciones del proceso con modelos interactivos (S. J. Kline y N. Rosenberg, 1986; OCDE, 1992), en los que queda puesto de manifiesto que los procesos de innovación, además de complejos, resultan altamente imprevisibles.

El modelo lineal ha fijado su atención esencialmente en el inicio del proceso, es decir, en las actividades de investigación y desarrollo, sea cual fuere el lugar en el que se lleven a cabo, mientras que el enfoque interactivo subraya la importancia de las etapas finales del proceso, las que transcurren en la empresa, es decir, las de producción y comercialización. El enfoque interactivo demuestra que el incremento de actividades de I+D no implica necesariamente el de los procesos de innovación. Para que este incremento se produzca, es preciso que los resultados de las actividades de I+D lleguen a las empresas e involucrar a éstas en su adecuación y utilización en procesos productivos.

En particular, la adquisición, por parte de las empresas, de los conocimientos científicos y técnicos generados en los centros públicos de investigación que pueden ser necesarios en el marco de sus procesos de innovación no es automática, ni los cauces para lograrlo están establecidos ni es fácil su consecución. Para que las empresas puedan aprovechar dichos conocimientos necesitan que éstos se encuentren disponibles de forma adecuada y tener

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capacidad para gestionarlos, es decir, poseer una organización y unos recursos humanos con la formación y la experiencia necesarias para integrarlos en sus políticas de desarrollo, en sus estrategias empresariales o en sus actividades. Si este proceso no se da, los resultados obtenidos por los científicos pueden no emplearse para resolver los problemas tecnológicos que se plantean en los diferentes sectores de actividad, tal como ya ha sucedido en numerosas ocasiones. Baste como ejemplo el siguiente: en un análisis de las relaciones entre los subsistemas o entornos científico y productivo, en el campo de la genética y en varios países, G. Bell y M. Callon (1994) llegaron a las siguientes conclusiones:

• Las empresas británicas aprovechan muy poco la avanzada investigación básica de su país, que sirve como fuente de inspiración sobre todo a las empresas japonesas.

• La investigación académica francesa se ocupa de temas de escaso interés industrial y, cuando se acerca al ámbito tecnológico, sus resultados son aprovechados fundamentalmente por empresas extranjeras.

• La investigación académica italiana es un recurso esencial para la tecnología italiana, siendo poco visible para las empresas extranjeras.

El modelo interactivo establece que las etapas básicas del proceso de innovación tienen lugar en la empresa y se desarrollan de forma óptima cuando en el proceso participan activamente todos los departamentos o unidades de la empresa que puede efectuar aportaciones relevantes (comercial, técnico, producción,...). Cuando la empresa no dispone de los conocimientos científicos o técnicos que precisa, acude al exterior (suministradores de materiales o bienes de equipo, ferias, centros técnicos, universidades,...) y realiza (o subcontrata) actividades de investigación cuando no existen los conocimientos que necesita. En cualquier etapa del proceso de innovación se producen interacciones entre la empresa que innova y otras empresas o entidades y estas interacciones serán más abundantes y, sobre todo, más fructíferas si los diversos elementos las gestionan adecuadamente y lo hacen conociendo el contexto general en el que se desenvuelven; esta es la razón de que haya tenido lugar, desde el punto de vista conceptual, una evolución hacia la noción de "Sistema Nacional de Innovación" que se desarrollará más adelante.

Modelo de sistema de innovación: elementos y relaciones

Los modelos interactivos, con un enfoque macroeconómico, se preocupan más por el estudio de las vinculaciones entre innovaciones y cómo determinados contextos favorecen más que otros la aparición de innovaciones. Los intentos por proporcionar respuestas válidas a estas cuestiones han producido una corriente de reflexión cuyo denominador común es el uso del concepto de Sistema Nacional de Innovación. En esta corriente convergen tanto las visiones macroeconómicas sobre el cambio técnico y el desarrollo socioeconómico, como las microeconómicas, más centradas en los análisis de los procesos de innovación. Los Sistemas Nacionales de Innovación

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constituyen un enfoque apropiado al carácter interactivo, complejo e imprevisible de los procesos innovadores y adicionalmente, permite tener en cuenta la dimensión sociocultural de los mismos y facilita la profundización en las relaciones entre Ciencia, Tecnología, Economía y Sociedad.

El calificativo de "Nacional" para los Sistemas de Innovación (SI) tiene como objeto delimitar el espacio circunscrito en el que se deben analizar, por considerarlo con unas características socioculturales específicas. Sin embargo, la dimensión "regional" parece, en un mundo cada vez más globalizado e intercomunicado, más adecuada ya que abarca un espacio natural de identidad en lo cultural y de operación y relación en lo socioeconómico más homogéneo y en le que la innovación puede encontrar su mejor medio de cultivo. Por ello, recientemente se está incidiendo en este espacio de análisis de los Sistemas

de Innovación (Ph. Cooke, 2001).

El modelo de SI que a continuación se propone (Fernández de Lucio, I., Castro, E., 1995) está inspirado en varios pilares. En primer lugar, en las ideas de Jorge Sabato (1968) que propone tres subsistemas (sin utilizar este término) definidos sobre la base de las funciones que reconoce en los procesos de innovación. El modelo que proponemos contiene un número mayor de subsistemas, en los que el criterio funcional está supeditado al institucional. El sistema de relaciones descrito por Sabato

es básicamente el mismo, pero se profundiza en las interrelaciones entre lo que él llama la infraestructura científico técnica y la estructura productiva, que él ya presuponía como las de mayor complejidad. Esta profundización está en el origen de la definición de un nuevo Entorno, el Tecnológico, y del papel de las Estructuras de Interfaz.

En segundo lugar, los modelos interactivos sobre el proceso de innovación colocan en el primer nivel de importancia las relaciones entre diferentes actores presentes en los procesos de innovación y sus constantes retroalimentaciones. Igualmente, ponen de manifiesto el alcance económico que presentan la difusión de la tecnología y las mejoras incrementales de las innovaciones. Del mismo modo, colocan el aprendizaje interactivo como clave en el proceso innovador. El modelo que se propone contempla, como una aproximación para poder identificar tales interacciones, dos tipos de mecanismos: los Instrumentos de Fomento de la Interacción y las Estructuras de Interfaz, que se definen más adelante.

Por último, hay otras dos ideas básicas en el modelo que se propone: la dimensión de dinamización (E. Castro y col, 2001) de las relaciones entre Subsistemas o entornos y la configuración de un Entorno Tecnológico y de Servicios Avanzados separado del Entorno Productivo. Esto último no fue considerado por Sabato, pero nuestra experiencia y también algunas ideas suscitadas a partir de ciertas aportaciones intelectuales, como las de las Redes Tecnoeconómicas definidas por M. Callon (1991), o la relación difusión-

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innovación, nos han sugerido su importante papel en el modelo que se propone.

El otro nuevo concepto que introducimos, el que hemos denominado "entorno o subsistema tecnológico y de servicios avanzados", agrupa a aquellos elementos cuya actividad principal consiste en desarrollar tecnologías o procesos para otras empresas o en prestarles servicios tecnológicos, servir para difundir las tecnologías y facilitar las interacciones entre los entornos productivo y científico .

Con todos estos ingredientes, se propone un modelo de análisis y configuración de Sistema de Innovación que pretende ser simple, es decir, con pocas componentes, pero suficientemente potente como para poder analizar realidades ricas y complejas y sugerir propuestas a tales realidades.

La nueva política de articulación del sistema de Innovación en España

Un SI se caracteriza, tal como se representa en la figura 1, por:

a. los elementos y las estructuras que contiene b. las relaciones que se producen entre los elementos que lo configuran. c. El marco legal e institucional en el que operan los agentes

Los elementos

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La necesidad de profundizar en el conocimiento de los SI para poder actuar sobre los procesos de innovación aconseja la agrupación de los elementos heterogéneos, de acuerdo con su función principal dentro del Sistema, en cuatro amplios conjuntos que denominaremos "subsistemas o entornos", que interactúan entre sí y con el mercado y las administraciones a lo largo del proceso de innovación, sin que pueda determinarse a priori el elemento o entorno en el cual se inicia cada innovación (I. Fernández de Lucio y col., 1996).

En el modelo que se propone, los Elementos del SI se agrupan, por razón de su función principal en el Sistema, en cuatro Subsistemas o entornos, cada uno de los cuales que se define por el conjunto de elementos homogéneos que intervienen de una manera específica en los procesos de innovación:

• El Entorno Científico, en el que mayoritariamente se realiza la producción de conocimientos científicos. En él se incluye básicamente a los grupos de investigación de los Centros Públicos de Investigación (CPI), es decir, universidades y organismos públicos (también podrían incluirse los privados) de investigación.

• El Entorno Tecnológico y de servicios avanzados, en el que se desarrollan tecnologías que son utilizadas por otras empresas productivas. Dentro de él se considera que actúan las unidades de I+D de las grandes empresas, las empresas de bienes de equipo, las de instrumentación, las de ingeniería, las de servicios de análisis y ensayos y los institutos tecnológicos.

• El Entorno Productivo, que producen bienes y servicios innovadores o realizados mediante procesos innovadores, aportando un valor añadido, en el cual se encuentran las empresas industriales y de servicios.

• El Entorno Financiero, que ofrece recursos económicos a los Elementos de los demás Subsistemas o entornos para el desarrollo de sus respectivas actividades. En el Entorno Financiero se consideran incluidas tanto las entidades financieras privadas, que ofrecen recursos para proyectos de innovación, (capital riesgo, capital semilla, etc.) como las Administraciones públicas, que otorgan subvenciones o créditos para el fomento de la actividad innovadora dentro del SI.

En el modelo propuesto, sólo se considera a las Administraciones como "elementos" del Sistema en su papel de financiadoras de las actividades de innovación, de acuerdo con los criterios emanados de sus respectivas políticas. Su papel como creadoras del "marco legal e institucional" en el que los elementos del Sistema desarrollan sus actividades y como usuarias de tecnología, etc., que es de vital importancia, se analiza con más detalle en el último apartado de este tema.

Naturalmente, las actividades que realizan muchas de las entidades que se han incluido en un determinado entorno son propias de otros subsistemas o entornos (por ejemplo, en las unidades de I+D de grandes empresas o en ciertos centros tecnológicos se realiza actividad científica, mientras que en algunas escuelas de ingenieros se desarrollan tecnologías); dentro de este estudio, cada una se considerará incluida en el entorno correspondiente a su

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actividad principal, porque, tratándose de una realidad compleja, ha de buscarse un modelo y una clasificación sencillos que permitan una rápida comprensión y un fácil manejo.

Las relaciones

En el proceso de innovación, tal como se entiende en el enfoque interactivo, se consideran de la máxima importancia las interrelaciones y la cooperación entre los elementos de un mismo entorno y de subsistemas o entornos diferentes. Este aspecto es particularmente importante porque, si no se relacionan o interaccionan los diversos elementos de un entorno y los diferentes entornos entre sí, no se puede hablar propiamente de un sistema de innovación, todo lo más de un conjunto de elementos más o menos activos e innovadores. Las relaciones ayudan a las empresas a disminuir el riesgo asociado a la innovación, a tener acceso a nuevos resultados de investigación, a adquirir componentes tecnológicos clave para un proceso o producto, a incorporar el personal técnico con la cualificación o experiencia necesaria, etc. En el proceso innovador, la empresa debería poder decidir que actividades/etapas va a desarrollar de forma individual, en cuáles va a recabar la colaboración de otras empresas o de universidades u otros centros y para cuáles va a precisar apoyo económico externo.

Para fomentar las interrelaciones y, más aún, la cooperación entre los elementos del Sistema de Innovación que, como ya se ha dicho, no se producen de forma automática por razones diversas (diferencia de objetivos, lenguajes, motivaciones, plazos, etc.), es preciso poner en práctica los mecanismos de fomento adecuados, que pueden ser de dos tipos:

a) estructuras de interfaz

b) instrumentos de fomento de la interrelación

Los estudiosos de los SI han puesto de relieve que las Administraciones pueden y deben desempeñar un papel muy activo en el desarrollo de los SI, tanto en lo referente a su estructura como a sus actividades, e influir muy directamente mediante los mecanismos establecidos en el marco de sus políticas científica, tecnológica e industrial, de una forma más indirecta, mediante sus políticas educativas, fiscales, laborales, etc. y, en general, con el marco social y económico que definen y con los objetivos de calidad de vida que proponen. Para simplificar, en nuestro modelo la influencia de la Administración se considera una variable muy influyente en los elementos del sistema y en sus interrelaciones, mediante las estructuras e instrumentos que pone en práctica en el marco de sus diferentes políticas, esto es, en su calidad de facilitadora y promotora de las relaciones, pero se es consciente de las múltiples dimensiones de su papel y en particular del que desempeña como creadora del marco en el cual las relaciones se pueden llevar a cabo con mayor o menor eficacia. En efecto, la Administración ha de impulsar este tipo de acciones cuando los elementos del sistema no están aún capacitados para ponerlas en marcha pero, en paralelo, ha de contribuir al cambio cultural que

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exige un sistema interrelacionado para que, a partir de un punto, estas nuevas estructuras y funcionamientos sean adoptados como propios.

Por otra parte, es preciso tener en cuenta la dimensión internacional del Sistema y, en consecuencia, las relaciones de sus elementos con los de otros países. A este respecto, la experiencia de programas internacionales -como el Programa Marco de la Unión Europea o el Programa CYTED en el ámbito iberoamericano- pone de manifiesto que la participación en este tipo de programas contribuye de forma notable a la articulación del propio Sistema Nacional de los países participantes, pues han dinamizado a los elementos hacia la cooperación como forma de funcionamiento.

Uno de los principales inconvenientes que presenta ofrecer un modelo de análisis de los SI es que se deben introducir simplificaciones (todo modelo simplifica la realidad) que restan virtualidad a lo que precisamente resulta ser un enfoque para entender fenómenos no simples. Muchas de las restricciones proceden de la falta de metodologías e indicadores contrastados, robustos y disponibles. Sin embargo, reconociendo las restricciones que implican dichas simplificaciones, consideramos que resulta más ventajoso que contraproducente utilizar una metodología de aproximación a los Sistemas de Innovación.

La difusión de los conocimientos

Para que una tecnología tenga efectos económicos a escala macroeconómica debe difundirse, es decir, debe ser adoptada por otros utilizadores. La difusión de las nuevas tecnologías es tan importante o más que su desarrollo. La productividad industrial de ciertos sectores depende más de tecnologías ajenas que de sus propias innovaciones, por lo que la rentabilidad de las empresas de estos sectores depende, en gran medida, de su capacidad para la utilización de equipos y de bienes intermedios, así como de conocimientos desarrollados por empresas o entidades de otros sectores.

Si se dispone de un sistema eficaz de difusión de los conocimientos científicos y técnicos se aumentará el valor social de los mismos, tanto a escala nacional como regional, ya se produzcan de manera endógena o sean adquiridos y asimilados a partir de fuentes exógenas. Si los diversos elementos de los diferentes subsistemas o entornos del Sistema de Innovación tienen fácil acceso a una información pertinente y elaborada, aumenta la probabilidad de que se produzcan nuevos productos o procedimientos útiles (OCDE, 1996).

En particular, el Entorno Tecnológico desempeña un papel muy importante en la difusión de tecnología. Dicho Entorno tiene un notable efecto multiplicador y difusor de innovaciones tecnológicas. Las empresas de ingeniería, las de bienes de equipo y las de instrumentación llevan a cabo frecuentemente la transferencia de tecnologías entre diversos sectores y constituyen uno de los socios más adecuados para la transferencia de resultados de la investigación pública a las empresas, precisamente por su capacidad para difundir

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ampliamente las tecnologías. Así lo han entendido universidades como la de Oxford al crear la empresa Oxford Instruments, por ejemplo. Por su parte, los Centros de Innovación y Tecnología regionales o sectoriales constituyen focos de difusión muy apropiados para incidir en el entorno regional o sectorial de PYMEs pertenecientes a sectores tradicionales y con bajo nivel tecnológico -incapaces de crear individualmente sus propias unidades de I+D- y para identificar las futuras demandas de tecnología de las mismas. Así, como ya se ha indicado, la innovación conduce a la difusión y ésta, a su vez, influye en las actividades de aquélla.

Con frecuencia, la innovación implica actividades de creación colectiva, que a menudo se formaliza mediante acuerdos de cooperación entre los elementos del SNI, produciéndose un aprendizaje por la interacción, del mismo modo que existe un aprendizaje por la práctica.

Finalmente, la capacidad de absorción representa el potencial de conocimientos teóricos y prácticos de las empresas para incorporar a sus procesos de producción las tecnologías desarrolladas por otros elementos del SNI.

Actividades tales como el control de calidad, la organización de la producción, el diseño, el desarrollo de la I+D, la formación del personal, etc., conducen a la empresa a aprender a través del aprendizaje y se unen a los aprendizajes por la I+D, por la enseñanza, por la práctica y por la interacción.

Así, por ejemplo, la mejora de la capacidad de absorción de tecnología en la empresa a través de una mayor cualificación técnica de su capital humano constituye una evolución positiva de la calidad. Igualmente, la orientación de las líneas de investigación de los CPI a aquellas que mejor se adapten a las necesidades a corto, medio y largo plazo de las empresas de su entorno representa una mejora en la calidad de estos Elementos.

Dinámica de los Sistemas Nacionales de Innovación

Con el tiempo, los SI van madurando como consecuencia de un proceso acumulativo basado en el aumento equilibrado del número y la calidad y competencia de los Elementos activos en cada uno de los Subsistemas o entornos, y en el incremento del tejido de relaciones entre tales Elementos.

Se trata de que cada vez haya más cantidad y más diversidad de empresas, grupos de investigación, entidades financieras, usuarios organizados, etc. que interactúen entre sí y estén comprometidos en los procesos de innovación. Tal crecimiento debe ser equilibrado, es decir, manteniendo una proporción adecuada entre el desarrollo de los diferentes Subsistemas o entornos. Así, un crecimiento del Entorno Científico que no vaya asociado a un desarrollo equilibrado de los demás Entornos -especialmente del productivo y el tecnológico- no favorece la maduración del SNI.

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Junto al aumento en el número de Elementos activos se precisa una mejora continuada de la calidad y competencia de los mismos, entendida ésta en términos de los requerimientos del proceso innovador y que comprenden tanto aptitudes como actitudes y motivaciones por parte de dichos Elementos y de las personas que los integran. Básicamente, el aprendizaje interactivo requiere una actitud más abierta, generosa, humilde, de cooperación y trabajo en equipo, no habitual en estructuras de carácter fordista y jerarquizado.

Las relaciones entre las Universidades y las Empresas en el proceso de innovación tecnológica

Desde principios de los años ochenta, las relaciones de las universidades con el entorno socioeconómico y su papel en el proceso de innovación ha sido un tema de estudio recurrente y, en general, tratado con más voluntarismo que conocimiento del fenómeno. Como consecuencia, en la mayoría de los países ¨imitadores¨, los logros reales obtenidos por las universidades en este campo han sido más bien pequeños, con las excepciones que confirman la regla.

Cada universidad tiene unas características propias y se encuentra inmersa en un Sistema Nacional o Regional de Innovación singular, por lo que las posibles estrategias para una adecuada gestión de las relaciones deben ser diferentes para cada caso. Sin embargo, la interrelación entre las universidades y su entorno socioeconómico presenta una problemática común que permite un análisis general para obtener las diferentes soluciones. En el texto que sigue se presenta este análisis haciendo hincapié, en primer lugar, en la variabilidad de las situaciones que se engloban bajo el genérico nombre de interrelación universidad-empresa.

Las RUE: entre la transferencia de tecnología y el aprendizaje

Tipos de universidades

En las Economías basadas en el Conocimiento (Knowledge-Based Economy, en la terminología de la OCDE (OCDE, 1996)), las universidades y organismos de investigación contribuyen a tres funciones clave: producción del conocimiento -mediante las actividades de I+D-, transmisión del conocimiento -mediante la formación- y transferencia del conocimiento -mediante su difusión y proporcionando soluciones a los problemas concretos. Estas funciones clásicas han de conciliarse con el nuevo papel que han de desempeñar en los Sistemas de Innovación, que se comentaron en los apartados anteriores; básicamente, con su participación en redes largas junto con otros elementos del Sistema, es decir, en lo referente a sus relaciones con los demás elementos del mismo.

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Los responsables de las universidades han sido más o menos conscientes de la necesidad de intensificar y organizar adecuadamente estas relaciones; sin embargo, bien por falta de conocimientos y de apoyo técnico, bien por condicionamientos de la propia universidad, no todos han sido capaces de establecer estrategias adaptadas a las características de las universidades y de los demás elementos del Sistema de Innovación en el que se encuentran inmersas.

Cada universidad forma parte de un Sistema Nacional o Regional de Innovación singular, lo que conduce a encontrar soluciones diferentes para cada caso. Sin embargo, la interrelación entre las universidades y su entorno socioeconómico presenta una problemática común que permite un análisis general para obtener las diferentes soluciones. En todo caso, las universidades pueden desarrollar diferentes estrategias que definen sus diversos papeles dentro del SI, dando lugar a diferentes tipos de universidades (I. Fernández de Lucio y col., 2000): académica, clásica, social, empresarial y emprendedora.

Evidentemente, las posibilidades que estos tipos tan diversos de universidades tienen de cooperar con las empresas en actividades de I+D e innovación y sus respectivos enfoques son muy diversas y, por ello, también lo será la eficacia con que las relaciones se establezcan y la trascendencia social de las mismas.

Aunque una política adecuada por parte de la universidad crea entre la comunidad académica una actitud favorable a la cooperación, lo cual es imprescindible para que ésta se produzca en mayor o menor grado, es preciso tener en cuenta que entre las universidades también hay diferencias sustanciales en otros aspectos, que van a tener gran importancia en el tipo de estrategias que es preciso poner en práctica para favorecer la cooperación y para

diseñar el papel dentro del SI:

• Perfil de la universidad (universidades clásicas versus politécnicas) • Importancia de la I+D en las actividades de la universidad (peso relativo

de recursos dedicados a estas actividades respecto a las de docencia, extensión, etc.)

• Orientación científico-técnica de sus grupos de investigación, es decir, el peso relativo de las diversas áreas del saber: sociales, humanidades, experimentales e ingenierías, que determinará el tipo de estrategias y acciones a emprender.

• Adaptación de las áreas de investigación a las necesidades del entorno (sectores industriales mayoritarios, desarrollo social, etc.). Sin que las distancias representen un freno a la cooperación, puesto que las empresas, sobre todo las de alta tecnología, cooperan con cualquier grupo de investigación en cualquier parte del mundo, la cooperación con

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el entorno próximo suele ser de gran importancia por múltiples razones; en primer lugar, en el caso de las PYMES (que representan un alto porcentaje de las empresas industriales en la mayoría de los países) el factor de proximidad sí que es decisivo a la hora de entablar relaciones; por otra parte, la integración social de la universidad es mayor cuando se relaciona con empresas de su entorno próximo y eso tiene efectos en otras áreas, como por ejemplo en la empleabilidad de los alumnos, etc. En síntesis, la satisfacción de las demandas del entorno próximo ha de estar entre las preocupaciones estratégicas de una universidad, sin renunciar a establecer cooperaciones con empresas o entidades de otras regiones o países.

Todo ello debe ser analizado con profundidad antes de acometer acciones favorecedoras o dinamizadoras de las relaciones desde las instituciones.

Tipos de empresas

Por su parte, también en el ámbito de las empresas hay factores que facilitan o dificultan su capacidad para innovar y, especialmente desde el punto de vista de este texto, para cooperar con otros actores -entre ellos, las universidades- en este proceso; al igual que en el caso de las universidades, no todas las empresas están igualmente preparadas para colaborar con las universidades ni dispuestas a hacerlo (OCDE, 1997). En síntesis, y como consecuencia de la experiencia adquirida por el equipo en el desarrollo de sus actividades de interfaz, se ha llegado a la conclusión de que la mayor o menor facilidad que tienen las empresas para cooperar con universidades depende de las siguientes características:

• Tamaño (número de empleados y nivel de facturación) • Sector de actividad (agricultura, industria y, dentro de él, subsector,

servicios) • Capacitación técnica de sus recursos humanos y formación de sus

directivos. • Actitud ante la innovación (tipo de organización, política de formación,

política de calidad, política de renovación tecnológica, estrategia de negocio a medio y largo plazo, ámbito de sus mercados, etc.)

Las anteriores características condicionan aspectos tan importantes como los recursos que dedican a innovación -humanos y materiales-, los resultados obtenidos (nuevos productos, aumento de las ventas, exportaciones, etc.), su capacidad para colaborar con otros agentes del sistema y para participar en programas públicos de fomento de la innovación, etc.

A efectos prácticos, y tratando de resumir lo que se extrae de los datos anteriores y de la experiencia, las empresas pueden ser clasificadas en cuatro grandes grupos, en lo que a su capacidad o predisposición a colaborar con universidades se refiere:

• PYMES de sectores de alta tecnología • Empresas grandes de sectores de alta tecnología

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• Empresas grandes de sectores maduros • PYMES de sectores maduros o tradicionales

La relación entre cada tipo de universidad y los diversos tipos de empresa es diferente. Así, una universidad emprendedora se relaciona sin dificultades con una PYME de sectores avanzados (telecomunicaciones, informática, química fina, etc.), ya que estas empresas poseen recursos humanos con buena formación superior y media -por tanto, no hay barreras de lenguaje con los investigadores- y, lo más importante, la innovación en general, y las actividades de I+D en particular, forman parte de sus preocupaciones y de su estrategia como empresa. Si tomamos como indicador de esta "facilidad" el tiempo que se dedica a establecer la cooperación (determinación del alcance de la cooperación, de los términos en que se va a llevar a cabo, de los recursos necesarios, de las condiciones, etc.), con las PYME de sectores de alta tecnología la relación se establece en un tiempo record.

Con las grandes empresas de sectores de alta tecnología (aeroespacial, química, farmacia, electrónica, etc.) el diálogo también es sencillo porque hay interlocutores; la dificultad para llegar a establecer una colaboración puede provenir, en su caso, de que sus propios conocimientos en las áreas estratégicas estén por delante de los de la Universidad y, por tanto, sólo acudan a ésta para demandar temas complementarios o muy puntuales o para búsqueda de personal cualificado, servicios avanzados, actividades de formación, etc. En todo caso, estas empresas saben gestionar adecuadamente los recursos externos de I+D e integrarlos con los propios.

Con las grandes empresas de los sectores maduros (naval, siderúrgico, etc.) el diálogo aunque podría, no suele ser fluido, pues sus directivos tienen alta cualificación, pero si no tienen formación tecnológica suelen carecer de sensibilidad para la citada relación y, por lo tanto, si ésta se llega a desarrollar, lo hace con grandes dificultades, con un gran consumo de tiempo durante la gestación del acuerdo y sus condiciones y con intervención de múltiples interlocutores, propios de empresas con estructuras muy compartimentadas. Adicionalmente, cuando este tipo de empresas centra en la tecnología su desarrollo futuro (caso de las reconversiones de diversos sectores industriales) sus necesidades tecnológicas exceden con mucho las capacidades de las universidades y precisan el apoyo de grandes ingenierías o empresas suministradoras de bienes de equipo que les proporcionan plantas o soluciones "llave en mano".

En el caso de las PYME de sectores manufactureros tradicionales (textil, cerámica, manufacturas metálicas, muebles, etc.), incluso una universidad emprendedora tiene serias dificultades para relacionarse. En términos generales, y con grandes variaciones de unos sectores a otros, estas empresas no suelen disponer de personal técnico con formación universitaria e, incluso, la mayor parte de las veces los empresarios carecen de formación superior; adicionalmente, estas empresas suelen haber basado su éxito pasado en otros factores (mano de obra barata, capacidad comercial, etc.) y, si bien perciben el cambio tecnológico, no ven con claridad cómo incorporarlo ni quién puede ayudarles en el proceso, aparte de sus suministradores de materiales y bienes

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de equipo. Cuando se logra establecer contacto, suele generarse una gran confianza, pero se requiere una intervención activa y directa de la estructura de interfaz para apoyar a los investigadores durante todo el proceso de gestación de la cooperación. Por las razones apuntadas, no es factible establecer muchas relaciones directas con este tipo de empresas y, como quiera que representan, en número, un colectivo importante, es necesario que una universidad se plantee cómo llegar a ellas. En nuestro modelo, el entorno tecnológico es el aliado más adecuado para ello.

Las relaciones entre los elementos de los Entornos Científico y Tecnológico: su papel difusor de los conocimientos

En la mayoría de los países, las empresa pequeñas y medianas representan un elevado porcentaje de las empresas innovadoras, aunque su esfuerzo relativo en este tipo de actividades sea menor que el de las grandes; por consiguiente, parece bastante importante que las universidades desarrollen una estrategia que permita establecer lazos con este tipo de empresas.

Dadas las dificultades para una relación directa, por las razones analizadas en el apartado anterior, se ha constatado la importancia de las empresas y entidades que definimos como pertenecientes al "Entorno Tecnológico y de Servicios Avanzados": las empresas de bienes de equipo, las de instrumentación, las de ingeniería y consultoría, las de servicios de ensayos, las de servicios de investigación. Este tipo de empresas realiza una labor decisiva en el Sistema: la difusión de tecnologías a los demás sectores manufactureros. Por ello, constituyen un socio muy adecuado para las universidades cuando éstas ofrecen tecnologías de proceso, ya que además de ser las que realmente están capacitadas para realizar las etapas ulteriores de desarrollo y para continuar en el futuro mejorándolas y adecuándolas a los diferentes tipos de clientes, consiguen una mayor amplitud en la difusión de los resultados, cosa que, en principio, una entidad pública debería buscar.

Mención aparte merecen las otras entidades que se incluyen en este entorno: los denominados genéricamente "institutos tecnológicos". Se trata de entidades sin fines de lucro de carácter privado y constituidas por empresas, de un sector (cerámico, textil, calzado, eléctrico, etc.) o usuarias de una tecnología, en el caso de los horizontales, para desarrollar conjuntamente actividades de I+D y conexas (servicios de normalización, control de calidad, etc.); aun teniendo carácter privado, este tipo de centros, presentes en muchos países, tienen financiación y apoyo público, por el papel que desempeñan en la dinamización de las empresas.

Se considera que una estrategia interesante para lograr la transferencia de los resultados y conocimientos universitarios a las empresas manufactureras pequeñas y medianas consiste en establecer relación con los elementos del entorno tecnológico, para que éstos colaboren en el desarrollo de tecnologías incorporadas, que son más fácilmente asimiladas por este tipo de empresas.

El marco de las relaciones: El papel del estado

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Además de las diferentes relaciones que cabe establecer entre los diferentes tipos de empresa y de universidades, éstas vienen profundamente marcadas por las condiciones de contorno, en cuya definición desempeña un papel crucial la administración (M. Landabaso y col., 2000; Comisión Europea, 1995; J.L. Solleiro, 1998). Lo cierto es que en el Sistema de Innovación, el Estado (en el que englobamos a los diversos tipos de administraciones: supranacional, nacional, regional, local), puede desempeñar un papel múltiple:

• Productor de innovaciones o actividades de I+D: en muchos países, el Estado dispone de sus propios centros de I+D y es el accionista principal -si no único- de empresas de alta tecnología en sectores como el aeroespacial, automóvil, comunicaciones, eléctrico, etc., que desarrollan sus propias actividades innovadoras y cooperan activamente con otros agentes del Sistema.

• Cliente: numerosos autores han puesto de manifiesto la importancia de las compras públicas como motor de innovación, especialmente si se realiza de forma planificada. Actividades que en todo o en parte están en manos de las administraciones, como la defensa, la sanidad, la educación, los transportes públicos y otros servicios públicos de diversa índole, incluida la propia actividad administrativa, son demandantes de productos innovadores y con alto contenido tecnológico. En España, por ejemplo, alrededor del 50% de los ingresos de las universidades por actividades de I+D, asesoría, etc. contratada por entidades externas procede de contratos con las diferentes administraciones y esto sucede en mayor o menor proporción en la mayoría de los países.

Las compras públicas y la innovación.

• Regulador, donde cabe hablar de un doble papel: - Como creador de un marco legal favorable a la innovación: leyes como las de patentes, propiedad intelectual, normalización y homologación de productos, ciencia y tecnología, universidades, fiscales, etc. contribuyen a que las actividades de innovación y las relaciones entre los actores se desarrollen en con mayor o menor facilidad. - Al establecer reglamentaciones que, directamente, llevan implícito un contenido tecnológico (medio ambiente, seguridad de alimentos, sanidad, seguridad vial, etc.) las administraciones inducen la adopción de innovaciones tecnológicas por parte de las empresas; si este tipo de reglamentaciones se ponen en marcha de forma planificada, puede ser de enorme interés para las empresas del país en cuestión, porque les permite anticiparse a las de su competencia. La administración alemana, por ejemplo, contribuyó decididamente al desarrollo del "negocio" medioambiental entre las empresas de ingeniería y bienes de equipo alemanas cuando, a finales de los años 70, puso en marcha una reglamentación medioambiental de las industrias bastante restrictiva, mucho antes que el resto de los países europeos.

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• Facilitador: el Estado facilita las actividades de innovación y las relaciones entre los actores del proceso cuando crea un marco institucional para desarrollar políticas de innovación activas, cuando promueve un sistema educativo orientado a ofrecer al mercado de trabajo profesionales cualificados a todos los niveles, cuando dota al país de infraestructuras avanzadas de comunicaciones, de documentación, laboratorios de ensayos, etc. y cuando desarrolla actividades que fomentan un entorno social y cultural favorable a la innovación.

• Promotor: cuando el Estado diseña y aplica políticas de innovación que contemplan la creación de infraestructuras de apoyo y la financiación de las actividades innovadoras, entre ellas, las que implican relaciones empresa-universidad, y cuando promueve espacios de encuentro y actividades de divulgación de la innovación es cuando realiza el más directo y activo papel dentro del Sistema.

• Modelo o espejo: finalmente, el Estado puede ser un modelo para el conjunto de la sociedad si imprime a sus actividades habituales rasgos y actitudes innovadoras (planes estratégicos, organización plana, actitud de servicio al ciudadano, control de calidad en los servicios, cooperación con los agentes sociales para abordar los problemas, establecimiento de indicadores de evaluación, etc.)

Todos los papeles que desempeña el estado en el Sistema de Innovación son importantes y necesarios. Asimismo, también es diferente el nivel de actuación en función del tipo de administración (nacional, regional, local, etc.).

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Aclaración de conceptos

(1) La tecnología, un factor exógeno de la economía

Expresar que la tecnología es un factor exógeno de la economía significa que la tecnología y la economía son variables independientes y, por tanto, los agentes económicos disponen, cuando la necesitan, de información suficiente para elegir aquella que más les conviene.

(2) Modelo lineal del proceso de innovación

Deberá estar definido en el tema 2.1 de este curso.

Según Keith Smith (1995) el enfoque o modelo lineal se caracteriza por las siguientes ideas:

• Las capacidades tecnológicas de una determinada sociedad son esencialmente función de las fronteras de sus conocimientos.

• Los conocimientos útiles para la producción industrial se basan en principios fundamentalmente científicos.

• El proceso de "traducción" de los principios científicos a conocimientos tecnológicos es en esencia secuencial; tanto en el plano temporal como institucional comprende fases discretas que deben sucederse.

Si este modelo fuese plenamente representativo de los procesos de innovación, bastaría con que los responsables políticos financiaran las actividades de I+D de los Centros Públicos de Investigación (CPI) y de las empresas por los cauces tradicionales y, antes o después, los resultados de la investigación pública serían aplicados en los procesos productivos.

(3) Modelo interactivo del proceso de innovación

Deberá estar definido en el tema 2.1 de este curso.

(4) Sistemas Nacionales de Innovación

Deberá estar definido en el tema 2.3.

Diferentes autores han descrito extensamente el concepto de Sistema Nacional de Innovación. Dos de los más representativos en la literatura son Bengt-Ake Lundvall (1992), verdadero padre del término, y Richard Nelson (1993).

(5) Sistemas Regionales de Innovación

Deberá estar definido en el tema 2.3 de este curso.

La mayor homogeneidad en la identidad sociocultural de un especio regional y la mayor proximidad de los actores facilitan las relaciones personales de carácter informal, proporcionan a los sistemas regionales de Innovación ciertas especificidades con relación a los nacionales. Ver a este respecto E. Autio (1996) y C. Edquist (2001). Asimismo, en el trabajo de Ph. Cooke ya citado se expone una visión amplia de los conceptos "región", "innovación" y "sistema".

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(6) Dinamización

Definimos "dinamizar" como el proceso y las acciones que es preciso emprender desde las instituciones, los gobiernos y las estructuras de interfaz para lograr que los diferentes elementos del SNI tomen conciencia del papel que pueden y deben desempeñar en el Sistema de Innovación, asuman el compromiso de participar y, como consecuencia, lo hagan de una forma activa. Dado que en la mayoría de los países latinos la innovación no es un valor social arraigado, a nuestro juicio es preciso tomar la iniciativa desde otras instancias, en ocasiones externas a los elementos, y emprender acciones decididas para lograr ese cambio de mentalidad por parte de los elementos y su consiguiente participación activa en el proceso (Castro y col., 2001).

(7) Las redes tecnoeconómicas

Callon (OCDE, 1991) define "Red tecnoeconómica" como "un conjunto coordinado de actores heterogéneos: laboratorios públicos, centros de investigación técnica, empresas, organismos financieros, usuarios y poderes públicos que participan colectivamente en la concepción, elaboración, producción-difusión de procedimientos de producción de bienes y de servicios algunos de los cuales dan lugar a una transacción mercantil". Callon agrupa a los diferentes elementos participantes en las redes tecnoeconómicas en cuatro "polos" (pôles es el término francés) principales: científico, técnico, mercado y financiero y, junto a ellos, define un "polo transferencia", en el que agrupa las actividades de intermediación entre la ciencia y la tecnología, y un "polo desarrollo", que agrupa las actividades que tienen lugar entre la tecnología y el mercado.

(8) El riesgo de la tecnología

Tal como dice Callon (1991), para sobrevivir, todo sistema productivo consume "la energía" necesaria para transformar sus estructuras por la innovación. Todas las relaciones y actividades del SI están condicionadas por la disponibilidad de financiación, sea propia o procedente de entidades públicas o privadas de financiación, adaptada a actividades, como las implicadas en el proceso de innovación, que tienen un riesgo, el "tecnológico", adicional al propio de las actividades empresariales. El tema 1.8 de este curso desarrolla ampliamente lo aquí resumido.

(9) Estructura de interfaz

Una Estructura de Interfaz (EDI) es una unidad establecida en un entorno o en su área de influencia, que dinamiza en materia de innovación tecnológica a los elementos de dicho entorno o de otros y fomenta y cataliza las relaciones entre ellos. En la práctica, existen estructuras en el seno del SNI, cuyos propósitos principales son otros, pero que, en alguna medida, realizan funciones de interfaz, tales como las de información, difusión, relación y asesoramiento a los diferentes elementos del SNI.

(10) Instrumentos de fomento de la interacción

Un instrumento de fomento de la interrelación es un incentivo o ayuda cuyo objetivo es favorecer el desarrollo de actividades o de estructuras de cooperación, más o menos duraderas entre los elementos del Sistema de Innovación. Estos instrumentos pueden ser puestos en práctica por las administraciones, en el marco de sus políticas de I+D e innovación, por entidades sin ánimo de lucro que tratan de fomentar la innovación o pueden formar parte de la

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política de las propias instituciones -universidades, organismos públicos de investigación-. En síntesis, se trata de destinar recursos -económicos o de otro tipo- a fomentar las actividades de grupos de investigación, centros tecnológicos o empresas con la condición de que estas actividades se desarrollen en cooperación o favorezcan de una u otra forma la cooperación para la innovación con otros elementos del Sistema. En su mayoría, se trata de instrumentos financieros, aunque algunos son de tipo normativo y otros se configuran como servicios o infraestructuras de difusión de la información científica y técnica, como, por ejemplo, los servicios de documentación, de análisis, etc.

(11) Tecnología incorporada y no incorporada

En la difusión de tecnología se distingue entre la incorporada en los equipos y productos intermedios y la que no está incorporada (patentes, know-how, etc). La OCDE (1992) destaca como factores determinantes de este último tipo de difusión "el derramamiento" (spillover) de la I+D y la capacidad de absorción de las empresas. El primero de dichos factores comprende según W.M. Cohen y D.A. Levinthal (1989) "todo conocimiento original útil adquirido en el marco de una investigación y que se hace accesible públicamente". La innovación presenta, pues, ciertas características propias de los bienes públicos, que nunca pueden apropiarse completamente. El "derramamiento" de la I+D es una de las características del modelo interactivo de la innovación, en cuanto que la creación/absorción de conocimientos por parte de las empresas no depende sólo de su esfuerzo sino también de los conocimientos a los que tienen acceso. Así, como ya se ha indicado, la innovación conduce a la difusión, y ésta, a su vez, influye en las actividades de aquélla.

(12) Aprendizaje interactivo

En un artículo de prensa titulado "La educación, en la encrucijada" (El País, 3 de junio de 1998), Fabricio Caivano, periodista experto en periodismo educativo y fundador de Cuadernos de Pedagogía dice lo siguiente "Es obvio que hoy el trabajo ha cambiado y exige nuevas destrezas y aptitudes. Las características que, al decir de todos, auguran una alta empleabilidad son: autonomía, capacidad de elaborar y gestionar proyectos, disposición para el trabajo en equipo, autoestima, creatividad, capacidad de aprender y de reaprender…." .

(13) Tipos de universidades

En función del esfuerzo relativo que una universidad pone en el desarrollo de las diversas dimensiones de su misión, las universidades pueden clasificarse en los siguientes tipos:

• Académica, que es aquélla en la que fundamentalmente se imparte docencia y, lo que es más importante, ese es casi el único objetivo de la institución y de sus miembros, razón por la cual las decisiones y los recursos se orientan exclusivamente hacia la mejora de la actividad docente.

• Clásica, en la que se compaginan las actividades docentes con las de investigación, con un reconocimiento institucional y de la comunidad académica de la importancia de estas últimas y la consiguiente asignación de recursos a estas actividades.

• Social, es aquella universidad que se arroga un papel activo para la discusión y resolución de problemas de la Sociedad en la cual se inserta.

• Empresarial: considera que los conocimientos, además de ser difundidos mediante los cauces docente y científico habituales, tienen un "valor" de

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mercado, y, por tanto, son susceptibles de ser vendidos, por lo que enfoca una parte de sus actividades docentes y de I+D con criterios empresariales y se preocupa de gestionar eficazmente la cooperación con la sociedad.

• Emprendedora: tiene alguna similitud con la empresarial pero con un matiz importante; más que como un bien económico objeto de intercambio, utiliza el conocimiento como un potencial al servicio de su entorno socioeconómico (B. J. Clark, 1998). En consecuencia, necesita disponer de una misión y estrategia de actuación determinadas para actuar en dicho contexto de acuerdo con tres objetivos básicos:

- Atender, mediante respuestas innovadoras, las nuevas demandas de formación

- Incrementar la actividad de I+D en interacción con el entorno socioeconómico

- Participar activamente en el desarrollo de la sociedad

(14) Los organismos públicos de investigación

En la confección de las estadísticas de la actividades de I+D de acuerdo con la metodología Frascati (OCDE, 2002) las entidades ejecutoras de estas actividades se dividen en cuatro grandes grupos: Empresas, Enseñanza superior, Administraciones públicas e Instituciones privadas sin fines de lucro. El sector "administraciones públicas" suele incluir a organismos públicos de investigación de diversa naturaleza (multidisciplinares o sectoriales) y a los hospitales públicos. La importancia relativa de este sector en los diversos países es muy diferente (más del 30% del total en países como Argentina, Polonia o China y menos del 10% en Suiza, EEUU, Israel o Japón); en el año 2002, de acuerdo con los datos de la OCDE (OCDE, 2002b) realizaron el 10% del gasto en los países de la OCDE y el 13% en la Unión Europea. En Europa, se encuentran en este sector centros como el CNRS o el INRA franceses, el CNR de Italia, el CSIC en España, etc.; también en Iberoamérica muchos de los países disponen de centros de investigación estatales, ver al respecto la página web de la OEI (www.oei.es/ctis9900.htm).

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Textos de ampliación

• Christopher Freeman (1998): La economía del cambio tecnológico

• Ignacio Fernández de Lucio y Elena Castro Martínez (1995). La

nueva política de articulación del sistema de Innovación en España 1

• Fernández de Lucio, I., Castro Martínez, E., Conesa, F., Gutiérrez,

A.(2000): Las relaciones universidad-empresa: entre la

transferencia de tecnología y el aprendizaje

• Fundación COTEC: Las Compras públicas y la Innovación 2

1 Idem. 2 Esta lectura se encuentra al final del documento en PDF por tener de origen un documento en este formato

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“La economía del cambio tecnológico”. Christopher Freeman (1998)

Resumen Christopher Freeman es uno de los principales representantes de la corriente económica, nacida en los años ochenta, que se ha denominado neoschumpeteriana o evolucionista. Esta corriente se ha destacado por resaltar la importancia del análisis económico de la innovación, que había sido olvidado hasta cierto punto por la corriente dominante entre los economistas. Los neoschumpeterianos han realizado muchos avances en el conocimiento del proceso de innovación, han definido conceptos muy útiles para su análisis –como el de “sistema nacional de innovación”– y han atacado decididamente algunos de los supuestos fundamentales de la teoría económica neoclásica.

Este artículo resume las principales aportaciones de la corriente neoschumpeteriana al análisis económico de la innovación, aunque cabe señalar que se utiliza este término neoschumpeteriano en un sentido amplio, dado que algunos de los artículos citados se inscriben en la corriente neoclásica.

En la introducción, Freeman resalta algunas de las carencias en el tratamiento económico de la innovación que han existido durante muchos años. Estas carencias se reflejan, especialmente, en el estudio de las innovaciones y su difusión en el ámbito de las empresas. Sin embargo, con la aparición de la corriente neoschumpeteriana en los años ochenta esta situación ha cambiado considerablemente.

En el segundo apartado, Freeman analiza las teorías de Schumpeter y señala que buena parte de los conceptos que él introdujo han sido modificados y, en algunos casos, intensamente criticados, por los neoschumpeterianos. Además, destaca algunas de las principales críticas de la corriente evolucionista a los supuestos de la teoría económica establecida, entre los que se encuentran la homogeneidad de los agentes, la “racionalidad ilimitada” y la capacidad de optimización del ser humano.

Tras estas primeras consideraciones, en el tercer apartado, Freeman repasa diversos artículos en los que se analiza el aprendizaje tecnológico a partir de fuentes externas, es decir, los diferentes mecanismos a través de los cuales las empresas adquieren conocimientos científicos, tecnológicos o de cualquier otro tipo que facilitan el proceso de innovación.

Entre ellos destaca, en primer lugar, el papel del conocimiento científico en la innovación. Al contrario de lo que, para simplificar el análisis, suponen muchos modelos anteriores, el conocimiento científico no es exógeno al proceso innovador, sino que, bien al contrario, cada vez existe una mayor interacción entre la ciencia y la tecnología. Además, aunque señala que el conocimiento científico es fundamental, la evidencia muestra que en muchos casos las empresas se benefician de la ciencia de una manera indirecta, más a través de la contratación de trabajadores con nuevos conocimientos procedentes del sistema educativo, que mediante la propia producción científica. Sin embargo, destaca, es difícil generalizar, dado que diversos estudios demuestran que el grado de interacción entre la ciencia y la tecnología depende fuertemente del tipo de industria o del tipo de innovación del que se trate.

La innovación debe considerarse como un proceso interactivo en el que la empresa, además de adquirir conocimientos mediante su propia experiencia en los procesos de diseño, desarrollo, producción y comercialización, aprende constantemente de sus relaciones con diversas fuentes externas, entre las que se encuentran los proveedores, los consumidores y diversas instituciones, entre las que se hallan universidades, centros públicos de investigación, consultores o las propias empresas competidoras. Todas estas relaciones conforman un proceso complejo, con características diferentes para distintas tecnologías e industrias y que depende fuertemente del entorno de la empresa.

Por último, entre las fuentes externas de aprendizaje de la empresa, el autor destaca el auge que en los últimos años han tenido los acuerdos de cooperación entre empresas, especialmente en los sectores tecnológicamente más avanzados, como el de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

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Tras repasar las fuentes externas del aprendizaje, en el cuarto punto, Freeman incide en la importancia de las fuentes internas. Diversos estudios han demostrado que la buena combinación de las etapas de diseño, desarrollo, producción y comercialización es una de las condiciones necesarias para el éxito del proceso innovador. La importancia de esta interacción puede explicar el hecho de que, incluso en muchas de las industrias en las que los contratos para la realización externa de actividades de I+D son habituales, también se realicen actividades internas de I+D, que no son sustitutivas de las primeras, sino que las complementan, dado que generalmente los conocimientos técnicos deben ser procesados y modificados en la propia empresa para poder ser usados de una manera efectiva. Además, Freeman destaca la importancia crucial que para la innovación y para el éxito de las empresas tiene la acumulación interna de conocimientos a través de procesos formales de formación del personal o mediante la experiencia, aunque reconoce la dificultad de definir este aspecto con precisión y de medirlo correctamente.

En el quinto apartado, el autor cita diversos artículos en los que se resalta la especificidad de los procesos de innovación en diferentes industrias y la dificultad de clasificar innovaciones de naturaleza e impacto muy dispares. Para ello, distingue entre innovaciones radicales, que suponen productos o procesos completamente nuevos y en las que los departamentos de I+D de las empresas suelen jugar un papel fundamental, dado que la innovación requiere conocimientos nuevos, e innovaciones incrementales, que suponen mejoras en cualquiera de los productos y procesos ya existentes, en las que todos los elementos de la empresa son de gran importancia.

En los últimos años se ha avanzado considerablemente en el análisis de las innovaciones incrementales, que por su naturaleza son mucho más difíciles de observar, mediante el uso de diversas fuentes, especialmente las estadísticas de patentes. Los resultados de estos trabajos muestran que solamente algunas empresas, concentradas en ciertas industrias, realizan innovaciones radicales. Además, se ha constatado que se puede clasificar a las empresas en distintas categorías según su intensidad tecnológica –alta, baja o media– y se han realizado diferentes taxonomías de las empresas, entre las que destaca la realizada por Pavitt (1984). Sin embargo, Freeman alerta sobre el peligro de caer en una excesiva simplificación al tratar de clasificar a las empresas.

El sexto punto trata una de las principales y más antiguas controversias del análisis económico de la innovación: el debate entre las teorías del empuje de la tecnología (technology push) y las del tirón de la demanda (demand pull). Según las primeras, los avances científicos estimulan la innovación, ya que los nuevos hallazgos ofrecen la posibilidad de crear nuevos productos y procesos. Las segundas afirman que las innovaciones se generan como respuesta al estímulo de la demanda. Sin embargo, las investigaciones de los últimos años han dejado atrás la controversia entre ambas teorí as, eliminando la concepción de la innovación como un proceso lineal y reconociendo que se trata de un proceso rico y complejo, en el que se producen diversas interacciones tanto en la generación de la innovación como en su difusión.

A continuación, Freeman aborda el tema de la difusión de las innovaciones, citando diversos estudios que muestran que generalmente durante el proceso de difusión se producen nuevas innovaciones que transforman y mejoran la inicial, aunque de nuevo, el grado de transformación de los productos, así como la velocidad a la que se produce la difusión, varían considerablemente entre industrias.

En el apartado séptimo, el autor destaca la importancia de lo que él denomina “cambio institucional”, que se refiere al impacto de las modificaciones en la estructura de las empresas y de los elementos de su entorno sobre el proceso innovador. De hecho, al analizar las diferencias en las tasas de difusión en diferentes industrias o países, hay que tener en cuenta que éstas dependen fuertemente de la preparación de los trabajadores, además de las innovaciones en la gestión y en la organización de áreas tan diversas como las relaciones laborales, los incentivos, la estructura jerárquica de la empresa, los sistemas de comunicación –tanto internos como externos–, etc.

Por definición, una innovación radical implica un cambio de la organización de la producción y de los mercados: las innovaciones organizativas e institucionales están intrínsecamente ligadas a estas innovaciones. De hecho, la introducción de algunas tecnologías genéricas, como las tecnologías de la información y las comunicaciones o la biotecnología está asociada a un complejo proceso de cambio en las instituciones y en las infraestructuras, que los economistas han tratado de explicar en los últimos años.

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Otra razón para la preocupación por los cambios institucionales es la necesidad de explicar cómo pueden surgir procesos de cambio tecnológico relativamente ordenados a partir de la diversidad y la incertidumbre asociada al proceso de innovación. En este sentido, Nelson y Winter (1982) resaltaron el papel de las rutinas de comportamiento e introdujeron el concepto de las “trayectorias naturales”, que permitían a los ingenieros y a los gestores visualizar los futuros campos de desarrollo y crecimiento. Esta visión ha generado diversas críticas. Sin embargo, es indudable que las trayectorias juegan un papel importante en la evolución de la tecnología.

La variedad institucional ha provocado el enorme interés por los denominados “sistemas nacionales de innovación” (SNI). No solamente divergen las empresas, en su modo de implementar nuevas tecnologías y sistemas de gestión, sino que existen muchas instituciones cuyo papel en el proceso innovador es fundamental, puesto que las empresas dependen de muchos vínculos externos para adquirir los conocimientos técnicos, científicos y organizativos necesarios. El SNI es mucho más que una red de instituciones que apoyan las actividades de I+D, dado que incluye las redes de relaciones entre empresas, especialmente entre productores y usuarios, así como los sistemas de incentivos y de apropiabilidad, las relaciones laborales y una amplia gama de instituciones y políticas públicas (entre las que destaca la política de ciencia y tecnología).

En este mismo apartado, Freeman destaca también el hecho de que debe existir algún grado de estandarización para compatibilizar las innovaciones de distintas empresas, para lograr la aceptación y el aprendizaje del consumidor y para aprovechar las economías de escala. La necesidad de fijación de estándares crea un dilema, ya que si se hace “demasiado pronto” puede perjudicar a futuras innovaciones superiores.

Finalmente, en el apartado octavo, el autor presenta sus conclusiones sobre diversos aspectos tratados en el artículo, referidas a aspectos como la medición de las actividades relacionadas con la innovación, a la necesidad de realizar estudios específicos de las distintas industrias o a la estructura de mercado generada por las nuevas tecnologías.

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“La economía del cambio tecnológico”. Christopher Freeman 1998 1. Introducción Una de las paradojas que se ha mantenido de manera continua en la teoría económica ha sido el contraste entre el consenso general respecto al hecho de que el cambio tecnológico es la mayor fuente de dinamismo de las economías capitalistas, y su relativo olvido en la mayor parte de la literatura. Aunque era de interés, el trabajo de los economistas que, como Marx en el siglo XIX y Schumpeter en el XX, trataron de asignar un papel más destacado a la innovación tecnológica, no se debía tomar excesivamente en serio. Diversos autores señalaron esta paradoja en distintos artículos (p.e., Kennedy y Thirlwall, 1973), en libros sobre invención e innovación (p.e., Jewkes, Sawers y Stillerman, 1958) y en historias del pensamiento económico (p.e., Blaug, 1978). Se avanzaron varias explicaciones; la más frecuente es la de la “caja negra”, según la cual el cambio tecnológico estaba fuera de las competencias de la mayoría de los economistas y su estudio se debía dejar en manos de ingenieros y científicos. Este enfoque encajaba muy bien con el cómodo –pero erróneo– supuesto de que la ciencia y la tecnología se podían tratar como “maná caído del cielo” de manera exógena y no había necesidad de analizarlas en la mayoría de los casos. Jewkes et al. (1958) avanzaron dos explicaciones adicionales del relativo olvido del cambio tecnológico por parte de la mayoría de los economistas: la falta de datos cuantitativos y la preocupación de muchos economistas por los problemas relacionados con el empleo y los ciclos económicos en los años treinta y cuarenta. Ambas explicaciones son reveladoras de ciertas actitudes. Si las dificultades de medida inhibieran la investigación en los temas más importantes, la respuesta de la mayoría de las disciplinas sería centrarse en resolver los problemas de medición, no concentrar la atención en otros temas. Además, los problemas keynesianos por los que muchos economistas estaban preocupados en los años treinta –y también hoy en día– se veían, en cualquier caso, afectados por el cambio tecnológico y, por lo tanto, no podían ser considerados como una agenda de trabajo alternativa. Además, aunque Jewkes y sus colaboradores realizaron una gran contribución a la economía de la invención –que se discutirá posteriormente–, la consideraron como algo separado del resto de la economía teórica y aplicada, como una especialización que no afectaba al resto de la investigación. Esta actitud predomina todavía, tanto entre aquellos que se especializan en la economía del cambio tecnológico, como entre los que no lo hacen, pero ha perdido peso en los años ochenta y noventa. Se ha producido un profundo resurgir del interés por este tema que se evidencia en la literatura económica en general y en la aparición nuevas revistas especializadas (p.e., Journal of Evolutionary Economics, Economics of Innovation and New Technology, Industrial and Corporate Change y Structural Change and Ecomonic Dynamics, que se empezaron a publicar en los años noventa y noventa y uno). Everett Rogers (1961) encontró solamente un estudio empírico realizado por un economista sobre la difusión de las innovaciones en los años cincuenta, mientras que ya en el año 1986 halló varias decenas. Algo parecido sucede con los estudios sobre el comportamiento de las empresas, sobre la economía del crecimiento y del desarrollo, sobre comercio internacional y en muchas otras áreas. En la actualidad, existe una mayor disposición a mirar dentro de la “caja negra” (Rosenberg, 1982) y estudiar el auténtico proceso de invención, innovación y difusión entre empresas y dentro de las empresas, industrias y países. En deferencia a la obra de Schumpeter, en la primera mitad del siglo, ha sido costumbre referirse a buena parte de estos trabajos calificándolos de neoschumpeterianos o “evolucionistas” y, prácticamente, todos sus autores comparten el postulado fundamental de Schumpeter (y de Marx) de que el capitalismo es un sistema económico caracterizado, sobre todo, por un proceso evolutivo asociado con innovaciones técnicas y organizativas. A Schumpeter nunca le gustó la idea de tener “discípulos” y aconsejó a sus lectores que consideraran su obra como una primera aproximación, que no debía verse como un dogma, sino como una serie de ideas sujetas a revisión y ampliación a la luz de nuevas evidencias.

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Este consejo fue seguido por los neoschumpeterianos en mayor grado que otro similar ofrecido por Marx. Aunque en los años ochenta se fundó la Schumpeter Society, esta corriente es muy amplia y la mayoría de los neoschumpeterianos no ha vacilado en criticar algunas de las principales proposiciones de Schumpeter incluyendo, tal y como veremos, sus conceptos básicos de innovación, difusión y capacidad emprendedora (ver, por ejemplo, los contenidos de las conferencias bienales de la Schumpeter Society: Evolutionary Economics [Hanusch, ed., 1988], Studies in Schumpeterian Economics [Heertje y Perlman, eds., 1992] y Studies in the Schumpeterian Tradition [Scherer y Perlman, eds., 1992], los cuales ilustran la diversidad de los enfoques). Los neoschumpeterianos han criticado el trabajo de Schumpeter según su propio consejo, es decir, se han basado en las nuevas evidencias obtenidas a partir de la investigación empírica. También han tratado temas que el ignoró completamente, como el subdesarrollo, el comercio internacional y el desarrollo regional. Consecuentemente, la descripción de neoschumpeteriano se utiliza aquí en un sentido muy amplio: más para indicar el alcance del tema tratado, que como un punto de vista ideológico. Parte de los trabajos que aquí se incluyen podrían describirse como neoclásicos en muchos aspectos, mientras que otros no se podrían considerar como tales. Este artículo se concentrará en los temas en los que los resultados del trabajo empírico han sido más impresionantes y en los que han significado un mayor desafío a la teoría establecida. Se centrará la atención en las innovaciones y su difusión en el ámbito empresarial e industrial. Esto significa que muchos otros temas no se podrán tratar satisfactoriamente. Así, por ejemplo, no se incluye la relación entre el cambio tecnológico y el empleo, al igual que sucede con los temas medioambientales, con la energía, con los ciclos económicos y con el papel de la tecnología militar. Aunque se discuten actividades tecnológicas en el seno de la empresa, no se examina el área más especializada de la selección de proyectos y de las técnicas de evaluación. Algunos temas de gran importancia apenas son mencionados, como sucede con el comercio internacional y la teoría del crecimiento. En estas áreas, la investigación de los neoschumpeterianos ha realizado contribuciones considerables, pero afortunadamente existen algunos resúmenes recientes de la literatura en Dosi, Pavitt y Soete (1990) para el caso del comercio internacional y en Verspagen (1992) para la teoría del crecimiento. Este trabajo tampoco analiza algunos problemas que generalmente han sido ignorados por los neoschumpeterianos, como el comportamiento del consumidor y los patrones de la demanda (con sobresalientes excepciones, como Heertje, ed., 1988; Mowery, 1992a; Chirstensen, 1992). Por último, en este resumen no se tratan las políticas públicas de innovación y tecnología, área en la cual la investigación neoschumpeteriana ha realizado una contribución fundamental (ver, por ejemplo, Nelson et al., 1967: Nelson, 1984; Pavitt y Walker, 1976; Tisdell, 1981; Rothwell y Zegveld, 1982; Teubal, 1987; Edquist, 1989; Stoneman, 1987; Salomon, 1985; Dasgupta y Stoneman, eds., 1987, Sharp y Holmes, eds., 1988; Soete, 1991b; Hilpert, ed., 1991; Smith, 1991; Limpens, Verpagen y Beelen, 1992; Arundel et al., 1993). Afortunadamente, también en este caso, hay amplios resúmenes recientes (OCDE, 1991a). Muchos temas que no se tratan aquí, incluidos los referentes a políticas gubernamentales, innovaciones financieras, comercio internacional y relación entre el cambio tecnológico y el empleo aparecerán próximamente en una gran publicación (Stoneman, ed., 1995). Hay otra razón por la que la mayor parte de este trabajo se concentra en resultados de estudios microeconómicos sobre las innovaciones y su difusión en el ámbito empresarial e industrial. Para ello, se tienen en cuenta los principales comentarios críticos de algunos trabajos de la primera literatura de los años setenta realizados, respectivamente, por Kennedy y Thirlwall (1973) y por Nelson y Winter (1977). Después de un minucioso examen de la literatura relevante de los años cincuenta y sesenta –citaron casi 300 referencias –, Kennedy y Thirlwall concluyeron:

“Hemos tratado de resumir, de la forma más amplia posible, en el espacio disponible, las principales líneas de investigación aplicada seguidas por los economistas en el campo del progreso tecnológico. La principal conclusión se puede resumir de una manera breve. Los estudios macroeconómicos del cambio tecnológico que tratan de estimar la tasa de progreso tecnológico como un componente residual del crecimiento del producto, padecen diversos problemas de agregación y de identificación, pero de manera casi invariable concluyen que el progreso tecnológico es el principal determinante de la tasa

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de crecimiento, independientemente de la función de producción que se especifique. El progreso tecnológico no es sinónimo de avances en el conocimiento sin realizar antes algún tipo de ajuste por los incrementos del producto debidos a las posibilidades de producción conocidas, pero incluso los estudios que realizan algún tipo de ajuste asignan frecuentemente el papel más importante como determinante del nivel de vida al cambio tecnológico ‘puro’. Esta razón por sí sola basta para considerar que el progreso técnico es de vital interés. El lector de este resumen podría haberse sorprendido por la aparente escasez de estudios en este campo, en comparación con los trabajos macroeconómicos basados en una función de producción. Es posible que nos hayamos dejado algunos estudios microeconómicos importantes sobre el cambio tecnológico, pero estamos convencidos de que la impresión general es la correcta” (p. 166).

En su artículo pionero In search of a useful theory of innovation, Nelson y Winter también concluyeron que los estudios sobre el cambio tecnológico desde un punto de vista microeconómico, en el ámbito de las industrias, podían ofrecer mejores resultados que la seductora calle sin salida de los modelos de función de producción agregada:

“Sin embargo, justificaremos que la amplitud y la fuerza del marco de la función de producción es inherentemente limitado. Para obtener una mejor comprensión de la innovación y de lo que se puede hacer para influenciarla, es necesario estudiar con cierto detalle los procesos y la manera en la que las instituciones los apoyan. Dado que el enfoque de la función de producción contiene, como mucho, una caracterización rudimentaria del proceso y de la estructura institucional relevante, es necesaria una estructura teórica mucho más afinada para estos estudios microscópicos” (p. 46).

En particular, Nelson y Winter argumentaron que las diferencias entre industrias tan diversas como la agrícola y la aeronáutica requerían análisis específicos de cada una, teniendo en cuenta el entorno de selección y las trayectorias tecnológicas. El hecho de hacer hincapié en las trayectorias surgió de su desafío a los neoschumpeterianos: ¿Cómo pueden surgir patrones ordenados de innovación a pesar de la diversidad industrial y de la incertidumbre inevitablemente asociada a la innovación? ¿Cómo pueden surgir de la variedad aparentemente caótica la estructura, el orden y los patrones del proceso innovador? El apartado 7 de este trabajo aborda algunos intentos de afrontar esta cuestión. El llamamiento de Nelson y Winter para que se prestara mayor atención a la diversidad industrial, se realizaran más estudios microeconómicos y se entendieran de un modo más profundo las trayectorias, ha obtenido una respuesta significativa, tal y como reconoce Dosi (1988) en su artículo más reciente del Journal of Economic Literature. Ahora es posible hacer generalizaciones mucho más fiables que hace cincuenta o sesenta años sobre las innovaciones y su difusión, tanto en industrias específicas como en la economía en su conjunto. Schumpeter hizo muy poco en relación con los casos de estudio y no trató de llevar a cabo estudios empíricos sobre la innovación (Heertje, 1977; Svedberg, 1991; Andersen, 1992b, 1993; Angello, 1990; Shionoya, 1986). Apenas sorprende que los trabajos realizados tras su muerte modifiquen sus primeras formulaciones. De todos modos, su trabajo es un punto de partida esencial. Antes de repasar los principales resultados de la investigación neoschumpeteriana sobre el cambio tecnológico en los apartados del 3 al 7, este trabajo resume el alcance de la desviación del marco teórico de Schumpeter. El apartado 8 presenta algunas breves conclusiones. 2. La desviación de Schumpeter Schumpeter (1939) aconsejó a quienes le siguieran que estudiaran historias de empresas, informes de compañías, revistas técnicas e historias de la tecnología, para entender el comportamiento del sistema económico. Incluso llegó a mantener que la economía debía ser una asignatura de postgrado y que los estudiantes universitarios debían estudiar historia y matemáticas antes que economía. Admiraba especialmente los éxitos de los grandes empresarios de Estados Unidos a finales del siglo XIX y a principios del XX y, tal y como han demostrado algunos trabajos recientes, estaba fuertemente influenciado por las ideas de Nietzsche y de otros defensores de las teorías del superhombre (Andersen, 1993; Svedberg, 1991).

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En contraste con el concepto de “agentes representativos”, que tienen igual acceso a la información y son capaces de realizar cálculos racionales de la tasa de rendimiento de inversiones futuras, Schumpeter postuló la existencia de dos tipo de agentes: individuos excepcionales (empresarios), quienes aunque incapaces de prever el futuro, estaban dispuestos a enfrentarse a todos los riesgos y a las dificultades de la innovación “como acto de voluntad”; y, un segundo grupo mucho más numeroso de “imitadores”, quienes simplemente eran gestores rutinarios que seguían el camino abierto por los heroicos pioneros del primer grupo. Conservando el énfasis de Schumpeter en el papel de la incertidumbre y de la importancia de la innovación, los neoschumpeterianos han dejado de lado este modelo un tanto romántico. El propio Schumpeter (1928, 1942) se distanció en cierto modo de su formulación original (1912, 1934). De hecho, se alejó tanto de sus primeros planteamientos que Phillips (1971) distinguió entre un modelo schumpeteriano “joven” y otro “viejo” (Freeman, Clark y Soete, 1982). En sus últimos años, Schumpeter reconoció que la innovación en las grandes empresas se había burocratizado y que los departamentos de I+D organizados y especializados jugaban un papel cada vez más importante en el proceso innovador. De hecho, llegó a mantener que un ingeniero de desarrollo de un departamento de I+D podía ser un “empresario” desde su punto de vista (Schumpeter, 1939). Este hecho le llevó a destacar el papel preponderante de las grandes empresas ologopolísticas en la innovación tecnológica y a sostener una visión más benévola del monopolio que la que dominaba en la teoría ortodoxa y en el diseño de las políticas. Tras su muerte, hubo muchos intentos de desacreditar esta parte de su obra, que a menudo se consideraba –equivocadamente– como su principal contribución al análisis económico y que fue conocida como el Teorema Schumpeteriano. La controversia sobre la innovación, el tamaño de la empresa y la estructura de mercado se mantuvo durante décadas (ver Kamien y Schwarz, 1975, 1982; Scherer, 1965, 1973, 1992; Sylos Labini, 1962; Soete, 1979) y, como veremos, provocó largos debates acerca de problemas que han sido parcialmente solucionados por los trabajos empíricos de los años setenta y ochenta (apartado 5). Se mantuvo otra continua controversia por la contraposición entre las teorías del demand-pull (tirón de la demanda) y las del technology push (empuje de la tecnología). Schumpeter era un inequívoco defensor del technology push empresarial. También en este punto, pretendemos mostrar que los resultados de la investigación empírica en el ámbito microeconómico han resuelto en gran parte este antiguo debate (apartado 6). Los modelos de sistemas interactivos han sustituido a los modelos lineales guiados por la tecnología o por el mercado. Los resultados de la investigación que se repasan en este resumen confirman los principales supuestos de “racionalidad limitada” postulados por Simon (1955, 1959, 1978, 1979), Simon et al., (1992) y otros economistas del comportamiento, que estudian la toma de decisiones en condiciones de incertidumbre (p.e., Cyert y March, 1963; March y Simon, 1958; Hainer, 1983, 1988 y ver también Dosi y Egidi, 1991). El peso de esta evidencia es tal, que aquellos que quieren rescatar el paradigma basado en la racionalidad extrema y la optimización se han visto obligados a reconocer que, especialmente en relación con la innovación, la “defensa clásica” del paradigma “no describe el auténtico proceso de toma de decisiones” (Winter, 1986a), por lo que han tenido que convertirlo en proposiciones del tipo “como si” y hacia un modelo evolutivo: en realidad las empresas no toman decisiones óptimas basadas en información detallada o en expectativas racionales, sino que se supone que los que sobreviven a la competencia se han comportado como si lo hubieran hecho (Alchian, 1950; Friedman, 1953; Lucas, 1986). Sin embargo, esta defensa no es más sostenible que las anteriores. Tal y como ha mostrado Hodgson (1992, 1993), los propios biólogos no afirman que la selección natural implique “optimización”. Darwin (1859) señaló que las mejoras producidas gracias a la selección natural eran relativas. “La selección natural no produce la perfección absoluta” (p. 202). En cualquier caso, los modelos evolutivos proveen a los científicos sociales de analogías insatisfactorias, dado que el comportamiento humano tiene muchas características únicas. (Penrose, 1952, Clark, 1990; Saviotti y Metcalfe, eds., 1991; Freeman, 1991b; Hodgson, 1991, 1992) y los sistemas sociales no evolucionan según los principios darwinianos de selección natural. El “entorno de selección” incluye muchas características ausentes en la evolución biológica y el

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diseño finalista de las actividades de los humanos, tanto en la tecnología como en las instituciones, no tienen paralelo en ninguna otra parte del mundo animal. De la misma manera que Keynes mostró que la economía podía acabar atrapada en una situación sin pleno empleo, la evidencia empírica muestra claramente que los sistemas tecnológicos pueden quedar atrapados en soluciones subóptimas a través de una sucesión de pequeños eventos. Paul David (1976, 1985, 1986a, 1986b, 1992, 1993); David y Greenstein (1990); David y Steinmuller (1990); Brian Arthur (1983, 1986, 1988, 1989) y sus colegas del Santa Fe Institute (1990-1993) han proporcionado muchos argumentos para demostrar las causas y consecuencias de esta situación, bien por la estandarización, por la compatibilidad de los estándares o de otras instituciones, para la evolución de la economía y para la construcción de modelos. Tal y como han reconocido algunos de los principales teóricos neoclásicos (p.e., Hahn, 1987), la historia siempre importa. Importan la dependencia de las trayectorias (path dependence) y la regla de la irreversibilidad, no la hiperracionalidad. Las implicaciones para la teoría del equilibrio general son, por supuesto, considerables, aunque muchos de los que trabajan en esta tradición, e incluso en la tradición neoschumpeteriana, parecen reacios a reconocerlo. En esto, por supuesto, también siguen a Schumpeter quien nunca cortó el cordón umbilical walrasiano. Eban Andersen (1992b, 1993) realizó nuevas aportaciones interesantes en este aspecto del trabajo de Schumpeter. La investigación empírica que se resume en los apartados 3-7 también demuestra las limitaciones de las teorías de Schumpeter sobre la innovación y la actitud emprendedora. Ruttan (1959) exageró un poco al decir: “Ni en los Ciclos Económicos ni en ninguna otra obra de Schumpeter hay nada que se pueda identificar con una teoría de la innovación”. Sin embargo, sigue siendo cierto que el énfasis de Schumpeter en el papel de la capacidad emprendedora y su tendencia a menospreciar a los subsiguientes adoptantes de las innovaciones como “meros” imitadores, tendió a oscurecer muchos aspectos importantes de la innovación y de la difusión, que han sido mejor comprendidos gracias a la investigación posterior (apartado 6). Esta investigación destaca los aspectos acumulativos de la tecnología, la gran importancia tanto de las innovaciones radicales como de las incrementales, los múltiples inputs del proceso innovador de la empresa, procedentes de diferentes fuentes internas y externas y las modificaciones realizadas en las innovaciones por diferentes adoptantes durante su difusión, tanto dentro de los países como entre países distintos. Es cierto que la investigación empírica, a menudo, confirma la importancia de individuos descritos como “campeones de producto” (Schon, 1973), “innovadores de negocio” (Freeman, 1974), o “coordinadores de redes”, pero frecuentemente son difíciles de identificar en un proceso más anónimo en el que los pigmeos juegan un papel tan fundamental como los gigantes (ver también Roberts, 1991). Ahora consideraremos con más profundidad el proceso de innovación en las empresas (apartados 3 y 4) y en las industrias (5). El apartado 3 resume el trabajo realizado sobre los múltiples vínculos externos de las empresas, tanto con fuentes de información y de conocimientos científicos y tecnológicos y con otras empresas como con usuarios de sus productos y con oferentes subcontratados. La investigación muestra que la visión de la empresa como un receptor pasivo de información es insostenible. La acumulación de conocimiento es un proceso interactivo, y los flujos de información y de conocimiento son tan importantes para entender el comportamiento de la empresa y de la economía como los de materiales, componentes y bienes intermedios. El apartado 4 aborda el proceso de aprendizaje y de acumulación de conocimiento dentro de la empresa e introduce la discusión sobre las especiales características de las empresas japonesas. Las técnicas japonesas para gestionar la innovación parecen haber sido especialmente exitosas en la continua mejora de productos y procesos. La investigación neoschumpeteriana sobre las innovaciones incrementales y radicales se trata en el apartado 5, junto con los complejos problemas de definición y de medida. Este apartado también resume la respuesta de los neoschumpeterianos al reto lanzado por Nelson y Winter para que se realizaran estudios sobre las distintas industrias y se analizaran los problemas para desarrollar una taxonomía de éstas.

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3. Aprendizaje técnico de fuentes externas El fuerte énfasis de buena parte de la investigación neoschumpeteriana en la acumulación de conocimientos tecnológicos específicos de las empresas (p.e., Teece, 1998; Teece et al., 1990; Foray, 1987; Amendola y Gaffard, 1988; Pavitt, 1986a, 1986b, 1988a, 1990; Teubal, 1987; Gaffard, 1991; Granstrand, 1982; Granstrand y Sjölander, 1992; Eliasson, 1990, 1992; Dosi, 1984; Stiglitz, 1987; Swann, ed., 1992; Achilladelis, Schwarzkopf y Lines, 1987, 1990; Miller et al. 1993; Winter, 1987) no se debe interpretar como si los descubrimientos científicos generados exógenamente no jugaran ningún papel en la innovación tecnológica de las empresas. Por el contrario, gran parte de los trabajos empíricos recientes, como los primeros estudios de Carter y Williams (1957, 1958, 1959a, 1959b) señalan la importancia de los contactos entre el mundo de la ciencia y la creciente interdependencia entre ciencia y tecnología (Nelson, 1962; Freeman, 1974; Mansfield, 1980; Price, 1984; Grupp, ed., 1992; Rosenberg, 1982, 1990, 1992, 1994). Un punto fundamental señalado por Pavitt (1993) en su artículo What do firms learn from basic research? es que la contribución de la ciencia básica a la tecnología es básicamente indirecta, en la forma de reclutamiento de personas con nuevos conocimientos y habilidades valiosos, más que directa, a través de artículos publicados, aunque estos también pueden ser muy útiles. Los datos del Yale University Survey, obtenidos de las respuestas de 650 ejecutivos de investigación de empresas industriales (Levin et al., 1987), mostraron que las técnicas y conocimientos científicos básicos se consideran más relevantes que los resultados académicos de investigación. Sin embargo, los inputs del nuevo conocimiento científico son extremamente importantes en todo caso (Nelson, 1959a, 1959b, 1962), a pesar de que se usan con menos frecuencia y afectan a un número mucho menor de innovaciones. Los resultados de los estudios sobre innovaciones radicales realizados por la National Science Foundation (NSF) (Proyecto TRACES, 1969) no solamente demostraron que las mayores innovaciones del siglo XX hubieran sido imposibles sin la previa acumulación de conocimientos científicos, sino también que algunos avances científicos jugaron un papel crítico en la etapa de desarrollo (ver también Mansfield, 1991). Estudios posteriores sobre innovación han confirmado estos resultados (p.e., Pavitt, 1971). El proyecto SAPPHO (Freeman, 1974; Rothwell et al., 1974) mostró que, en las industrias químicas y de instrumentos, la capacidad de utilizar las fuentes externas de conocimientos y asesoramiento científicos era uno de los principales determinantes del éxito. El estudio de Manchester de las innovaciones ganadoras del Queen’s Award (Langrish, Gibbons, Evans y Jevons, 1972) también confirmó las conclusiones de la NSF y mostró la importancia de los contactos informales con los científicos de las universidades en muchas industrias (Gibbons y Johnston, 1974). Es importante recalcar que todos estos estudios, especialmente el estudio de Yale, demostraron que la naturaleza, la profundidad y la frecuencia de esta interacción depende fuertemente de la industria de la que se trate (ver apartado 5) y varía con la naturaleza de la innovación. En el caso de las innovaciones incrementales, los conocimientos científicos también pueden ser muy importantes, pero los resultados de los estudios recientes muestran que, en este caso, la investigación académica rara vez será importante, excepto en aquellos sectores en los que la ciencia es prácticamente indistinguible de la tecnología. Algunos trabajos más recientes sobre los éxitos y fracasos de las innovaciones (ver Rothwell, 1992; Van de Ven et al., 1989) han confirmado, en general, estas conclusiones, demostrando al mismo tiempo que las estrategias de la empresa y la política de gestión tienen un papel en el desarrollo de las relaciones de cooperación con las fuentes externas de información, conocimiento y consultoría (Dodgson, 1991, 1993; Teubal et al., 1991; Sharp, 1985, 1991; Coombs y Richards, 1991; Coombs, Saviotti y Walsh, 1992; Carlson y Jacobsson, 1993; Steele, 1991). Muchos estudios han demostrado que las nuevas tecnologías genéricas que se difundieron rápidamente en los años setenta y ochenta (las tecnologías de la información y las comunicaciones, la biotecnología y los nuevos materiales) han intensificado la interfaz ciencia-tecnología y han aumentado la importancia de las redes externas para el éxito de la innovación

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(ver, por ejemplo, Orsenigo, 1989, 1993; Dodbson, ed., 1989, 1991 y Faulkner, 1986 para el caso de la biotecnología; Lastres, 1992 y Cohendet et al., 1987 para la tecnología de los nuevos materiales; Nelson, 1962; Gazis, 1992; Lundgren, 1992; y Freeman, 1991, para las tecnologías de la información y las comunicaciones). La intensidad de la interacción entre ciencia y tecnología se ha demostrado también en la literatura cienciométrica que utiliza el análisis de las citas y técnicas similares, especialmente en los trabajos de Narin y sus colegas (Narin y Noma, 1985; Narin y Olivastro, 1992) y en el de la Leiden Science Studies Unit (Van Vianen, Moed y Van Raan, 1990). Muchos trabajos empíricos (p.e., Lundvall, 1985, 1988; Lundvall, ed., 1992) han demostrado también que otro determinante importante del éxito en el proceso innovador radica en la naturaleza y en la intensidad de la interacción con los usuarios contemporáneos y futuros de las innovaciones. En el caso de las innovaciones incrementales, especialmente, pero también en el caso de las innovaciones radicales se ha demostrado que este factor resulta a menudo decisivo (ver apartado 5). Este fue uno de los principales hallazgos del Proyecto SAPPHO y del proyecto de Manchester, ya comentados. Von Hippel (1978, 1980, 1988) y Slaughter (1993) han mostrado que los usuarios pueden tomar la delantera a la hora de estimular y organizar la innovación. La interacción con los usuarios es tan importante que se ha convertido en uno de los temas fundamentales en la investigación sobre los “sistemas nacionales de innovación” (Lundvall, 1993; Lundvall, ed., 1992; Andersen, 1991, 1992a; Fagerberg, 1992; Mjöset, 1992; Belson, 1990a, 1993) y la globalización de la tecnología (ver apartado 7). El cuadro que emerge de los numerosos estudios sobre la innovación en las empresas es de continuo aprendizaje interactivo (Stiglitz, 1987; Lundvall, ed., 1992). Las empresas aprenden tanto de su propia experiencia en el diseño, desarrollo, producción y comercialización (apartado 4) como de una gran variedad de fuentes externas entre las que se encuentran sus clientes, sus proveedores, sus contratistas (un aspecto particularmente importante en el comportamiento de las empresas japonesas, ver Imai, 1989; Sako, 1992; Dodgson y Sako, 1993) y de muchas otras organizaciones –universidades, centros y laboratorios públicos, consultores, vendedores y compradores de licencias y otros–. También aprenden de sus competidores a través de los contactos informales y de la “ingeniería inversa”. El patrón preciso de aprendizaje de redes internas y externas varía con el tamaño de la empresa, pero todas las empresas utilizan fuentes externas (Foray, 1991, 1993; Kleinknecht y Reijnen, 1992a). Las características de la red también varían con el tipo de tecnología y de innovación (producto, proceso, servicio, organización, incremental, radical), con el sector industrial y con el entorno del país o “sistema de innovación” (ver apartado 7). Igualmente diversos son los métodos de aprendizaje. Por ejemplo, se puede aprender de otras empresas a través de contactos informales y de “comercio informal” de conocimientos (von Hippel, 1982, 1987), a través de acuerdos formales de colaboración y de joint ventures de varios tipos (Hagedoorn, 1990; Hagedoorn y Schakenraad, 1990, 1992), mediante contratos de licencia y acuerdos de know-how (OCDE, 1988), a través del reclutamiento de personal, de adquisiciones, ingeniería inversa y, por supuesto, mediante el espionaje (ver Mansfield, 1985 en el trabajo How quickly does technology leak out?). El Yale Survey (Levin et al., 1987) demostró que la gran mayoría de las industrias de Estados Unidos consideran sus propias actividades de I+D y la ingeniería inversa como las formas de aprendizaje más efectivas, pero esta encuesta podría haber infraestimado el papel de los contactos informales y del espionaje. También es posible que una encuesta dirigida a los gestores de los departamentos de I+D contenga un sesgo hacia las actividades de I+D propias. Pero parece claro que la combinación de fuentes de aprendizaje externas e internas es esencial. Los trabajos de Häkanson y Johansson (1988) y Häkanson (1989) mostraron que los flujos informales de información entre los usuarios y los oferentes eran en realidad más importantes que los acuerdos formales. Sin embargo Hagedoorn y Schakenraad (1990) y diversos trabajos (p.e., OCDE, 1986; Chesnais, 1988a, 1988b; Mowery, 1989) han estudiado los acuerdos formales de intercambio y cooperación tecnológica y han demostrado su rápido incremento en los años ochenta. También se debería recordar que muchas empresas mantienen diversos acuerdos de manera simultánea. Acs (1990) mostró que, entre las empresas de base científica de pequeño tamaño de Maryland, casi todas hacen uso de una o más formas de colaboración, y que las empresas más grandes tienen más de cien acuerdos que afectan a diferentes productos y tecnologías. Kleinknecht y Reijnen (1992a) mostraron, utilizando datos de una

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extensa encuesta, que las empresas pequeñas se implican en la colaboración al menos en la misma medida que las grandes (ver también Smith et al., 1991; Rothwell, 1991). Aunque las fuentes externas de tecnología y la colaboración son importantes en todos los sectores de la industria y para todos los tamaños de empresas Kleinknecht y Reijnen (1992), un importante resultado del trabajo de Hagedoorn y Schakenraad (1990, 1992) fue mostrar que las tres mayores tecnologías genéricas habían llevado a una explosión de nuevos acuerdos cooperativos, la mayor parte de los cuales se debe a las tecnologías de la información y de las comunicaciones. A partir del trabajo de Coase (1937, 1988) y Williamson (1975, 1985), diversos estudios neoschumpeterianos (p.e., Goto, 1992; Fransma, 1990; Foray, 1991, 1993; Imai, 1989; Sako, 1992; Teubal et al., 1991; Imai y Baba, 1989) han sugerido que el aumento de los acuerdos de cooperación implica que tanto las relaciones de mercado como las de jerarquía están siendo reemplazadas por nuevas formas de organización. Otros han sugerido que esto se podría asociar con la difusión de las tecnologías de la información y las comunicaciones, que han provocado la necesidad de colaborar y han proporcionado los medios para hacerlo mejor. Otros (p.e., Bressand y Kalypso, 1989; Bressand, 1990) han señalado la tendencia de las redes de hoy a convertirse en los monopolios de mañana. Buena parte de la evidencia empírica indica que la cooperación se puede explicar más en términos de estrategia de la empresa que en términos de costes, tanto de transacción como de cualquier otro tipo (p.e., Hagedoorn y Schakenraad, 1990). Este es un campo muy fértil para nuevas aportaciones y futuras investigaciones (tanto de los neoschumpeterianos como de otros investigadores), con importantes repercusiones sobre la política referidas al debate sobre la estructura de mercado y su relación con la innovación (DeBresson, 1989, 1993). Mientras que diversos estudios neoschumpeterianos han destacado, justificadamente, el papel de la confianza en las relaciones de cooperación (p.e., Sako, 1992; Lundvall, 1993; Sabel, 1993), el papel del poder y de la amenaza se ha olvidado con frecuencia. Gran parte de la discusión sobre las redes de cooperación se refiere a las empresas japonesas (Sako, 1992, Imai y Baba, 1989; Tanaka, 1991, Friedman y Samuels, 1992; Fransman, 1990) y frecuentemente se supone que su organización interna es diferente de la de las empresas estadounidenses y europeas. Esta cuestión se aborda en el próximo apartado y de nuevo en la discusión final de los apartados 7 y 8, en relación con las diferencias entre los sistemas nacionales de innovación.

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4. Aprendizaje tecnológico de fuentes internas

El proyecto SAPPHO (Freeman, 1974; Rothwell et al., 1974) mostró que una buena combinación interna de las funciones de diseño, desarrollo, producción y comercialización es una de las condiciones decisivas para el éxito de la innovación. Muchos fracasos se podían atribuir a la falta de comunicación entre los departamentos de I+D, producción y márketing, tal y como también mostró el brillante estudio sociológico de Burn y Stalker (1961). En su comparación entre las empresas del sector de la electrónica de Japón y de Estados Unidos, Yasunori Baba (1985) descubrió que, en este último país, existían empresas en las que el personal de I+D nunca había puesto un pie en la planta de producción. En su trabajo, definió las estrategias de desarrollo de los japoneses como “utilización de la fábrica como laboratorio”. Takeuchi y Nonaka (1986) describen las empresas japonesas como jugadores de rugby, en contraste con sus competidores estadounidenses que todavía están haciendo carreras de relevos con su enfoque secuencial de las actividades de I+D, producción y márketing. Los resultados de las técnicas integradas de gestión de I+D, de producción y de comercialización de las empresas japonesas proporcionan tiempo de adelanto (Mansfield, 1988; Clark y Fujimoto, 1989; Graves, 1987, 1992). Frecuentemente, este adelanto se ha conseguido al mismo tiempo que mejoraba la calidad por encima de la de los competidores (Grupp y Hofmeyer, 1986; Womack et al., 1990). Una mayor integración de I+D y producción permite relacionar estrechamente la innovación de proceso con la de producto, y el diseño conjunto del producto y el proceso podría ser el principal logro de las técnicas japonesas de gestión de la innovación. Freeman (1987) ha sugerido que esto podría estar relacionado con la experiencia de ingeniería inversa en Japón en los años cincuenta y sesenta, cuando las empresas de este país utilizaban intensamente tecnologías importadas, pero siempre con el objetivo de mejorarlas, y no simplemente copiarlas. Cabe destacar que en los años ochenta las empresas de Estados Unidos puntuaron la ingeniería inversa como la segunda fuente de aprendizaje tecnológico después de las actividades internas de I+D (Levin et al., 1987). No se debería olvidar que un gestor de I+D con talento, como Morton (1971) de los laboratorios Bell, ya había formulado en los años sesenta una estrategia diseñada para vincular estrechamente la I+D con la producción. No obstante, las técnicas de gestión japonesas, tanto de cooperación externa como de la articulación interna, así como de incentivos, de relaciones industriales, de formación y de otros aspectos (Dore, 1973, 1985, 1987), han llevado a algunos economistas (especialmente Aoki, 1986, 1988, 1990, 1991) a considerar a la empresa japonesa como una forma específica de organización industrial (la empresa japonesa, que difiere en muchas características importantes de las empresas estadounidenses y europeas. Goto (1982) sugirió también que, ya en 1982, las empresas japonesas podían ser consideradas como un tipo especial de empresa cooperadora que trasciende tanto a mercados como a jerarquías, y señaló en una nota que Williamson (1975) había descrito a la empresa japonesa como “culturalmente específica”. Sin embargo, Goto mantuvo que las características ventajosas de las organizaciones japonesas se podían difundir internacionalmente. Los consultores de gestión y algunos economistas están realizando esfuerzos realmente considerables para conseguirlo (Ohmae, 1990). La importancia del aprendizaje a partir de la producción y del márketing, así como de la I+D (Mowery, 1980, Cohen y Levinthal, 1989) ayuda a explicar por qué la subcontratación de las actividades de diseño e I+D no se ha extendido en mayor medida. Mowery (1980, 1983) mostró que, históricamente, las empresas de Estados Unidos confiaban de una manera creciente en las actividades internas de I+D, más que en la contratación con institutos de investigación, que eran todavía muy importantes en Estados Unidos en el siglo XIX (Hughes, 1989). Los costes de transacción son una explicación insuficiente: incluso en las industrias en las que los contratos de I+D y las licencias de know-how técnico son una práctica común, éstos no representan casi nunca una alternativa a las actividades técnicas internas –incluyendo la I+D–, sino que son complementarios con ellas (ver también Reich, 1985). De hecho, una de las conclusiones más importantes de los neoschumpeterianos es la demostración de que el conocimiento técnico rara vez puede ser obtenido “de la estantería” y que casi siempre requiere el procesamiento y la modificación para ser utilizado efectivamente (Bell y Pavitt, 1992; Bell, 1991). Sin esta asimilación y mejora, no es de esperar que se produzca otra cosa que resultados ineficientes,

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especialmente en los países en vías de desarrollo (Cooper, 1973, 1974; Cooper y Sercovitch, 1971; Bell, 1984; Bell et al., 1976). En cualquier caso, no es solamente una cuestión de actividades internas de I+D, ni en los países del Tercer Mundo ni en los de la OCDE. El uso de las medidas de I+D como aproximaciones de las actividades técnicas y de aprendizaje es insatisfactorio (Winter, 1987; Bell, 1991; Freeman, 1992). Este uso se convirtió en una práctica común en la literatura neoschumpeteriana y en la investigación aplicada, simplemente porque las estadísticas de I+D de las empresas, industrias y países estaban disponibles durante los años cincuenta y sesenta y se estandarizaron internacionalmente a través del denominado “Manual de Frascati” (1963, 1970, 1976, 1981, 1993). Los autores de este Manual siempre reconocieron las limitaciones de las medidas de I+D, y en la primera edición (1963) señalaron la necesidad de medir un rango mucho mayor de servicios técnicos y tecnológicos, incluyendo el diseño y la ingeniería, la información científica y técnica, la consultoría técnica, la formación y otras (ver también Unesco, 1969). En algunas industrias y en los países industrializados las medidas de I+D son aproximaciones razonablemente buenas de este rango más amplio de actividades pero en otros no lo son. Una de las principales tareas de los neoschumpeterianos es mejorar sus medidas de todos estos servicios tecnológicos (Freeman y Oldham, 1992). Un aspecto particularmente importante de la acumulación de conocimientos es la formación de capacidades en las empresas, como el resultado de la combinación de los procesos formales de formación, del aprendizaje por la práctica y del aprendizaje mediante la interacción (Marsden, 1993; Kelly y Brooks, 1991). Las estadísticas de formación se han retrasado tristemente, pero con los pocos datos disponibles, se han realizado estudios comparativos internacionales de las capacidades de los trabajadores en Gran Bretaña, Alemania y en otros países (p.e., Prais, 1981, 1987; Prais y Wagner, 1983, 1988) y de la formación de habilidades en industrias específicas (p.e., Senker et al., 1985; Brady, 1986). En su clásico estudio del cambio tecnológico, Salter (1960) señaló las enormes variaciones de productividad entre diferentes empresas de la misma industria y lo atribuyó, principalmente, a los diferentes tipos de capital. Los neoschumpeterianos (Dosi, 1984, 1988) han resaltado la importancia fundamental de este hallazgo y de la acumulación de conocimientos específicos de la empresa (Penrose, 1959). Al descartar la hipótesis poco realista de los “agentes representativos” y reconocer la heterogeneidad de los agentes, también han mostrado la importancia del aprendizaje interactivo en todas las funciones de la empresa y de las “habilidades básicas” (Teece, 1982, 1987, 1988) para usar nuevos tipos de capital. Marshall (1890) ya señaló que el conocimiento y la organización son las formas más importantes de capital y la principal “máquina” de la producción, pero ni él ni los neoschumpeterianos han sido capaces de medir este indicador crucial. Winter (1987) es un de los pocos economistas que ha tratado este problema. En su artículo Knowledge and competence as strategic assets, señaló la debilidad de las medidas sustitutivas de la acumulación de conocimientos utilizando los gastos en I+D y argumenta que es necesario “afrontar las dificultades que surgen por la complejidad y la diversidad de los fenómenos que denotan los términos conocimiento, capacidades, habilidades y otros. Cuando utilizamos estos términos casi nunca sabemos de lo que estamos hablando...” (p. 170). Sigue con la discusión del papel del conocimiento tácito, de las habilidades de procedimiento y del conocimiento y sugiere una taxonomía, que podría ser útil en la gestión estratégica. Sin embargo, ni él ni otros economistas neoschumpeterianos han ido mucho más allá. En esta área y en el área de la medición de los servicios científicos y técnicos queda mucho por hacer en futuros trabajos, tal y como reconocen distintos autores (p.e., Coombs, Saviotti y Walsh, 1992; Senker, 1993)

5. Innovaciones radicales e incrementales específicas de las industrias

Una de las principales dificultades con la que se han tenido que enfrentar los neoschumpeterianos para seguir el camino indicado por Winter radica en la variedad y

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complejidad de las innovaciones. Varían mucho dependiendo de la industria (Nelson y Winter, 1977; Nelson, 1984, 1985, 1991; Pavitt, 1984), del grado de novedad y coste (OCDE, 1992a), de la tecnología (Dosi, 1982, 1988) y del tipo (de producto, de proceso, organizativa, de sistema). Este apartado analiza las dos primeras categorías, mientras que el resto serán tratadas en los apartados 6 y 7. Las dificultades para definir y clasificar la novedad son inmensas, tal y como constantemente demuestran los sistemas de patentes. De todos modos, es necesario realizar algunas distinciones. Se ha intentado situar las innovaciones en una escala de cinco puntos: sistémicas, importantes, menores, incrementales y no registradas (Freeman, 1971). Abernathy y Clark (1985) utilizaron cuatro categorías, pero la mayoría de los autores hacen una simple distinción entre innovaciones radicales e innovaciones incrementales (p.e., Stobaugh, 1988); algunos incluso no realizan ninguna distinción. Las dificultades de definición son considerables incluso para esta simple dicotomía, pero de todas maneras es una distinción importante, porque los dos tipos de innovación tienen una combinación muy diferente de inputs de conocimiento y tienen consecuencias muy diferentes para la economía y las empresas que las realizan (ver especialmente Utterback, 1993). Hollander (1965), en su estudio del cambio técnico en las fábricas de rayón de Du Pont, y Townsend (1976), en su estudio del cambio técnico en la industria británica del carbón, concluyeron que la gran mayoría de las innovaciones no provenía de las actividades formales de I+D, incluso en grandes organizaciones como Du Pont y NBC, que tenían grandes departamentos internos de I+D. La mayoría de los cientos de pequeñas mejoras en los equipos y en la organización del trabajo partían de los ingenieros de producción, de los ingenieros de sistemas, de los técnicos, de los gestores, del personal de mantenimiento y, por supuesto, de los trabajadores de producción. Tal y como describió Adam Smith (1776), otras mejoras provienen de los fabricantes de instalaciones y de maquinaria. En este aspecto, tanto Du Pont como NBC pueden ser descritos como “usuarios” y, como ya hemos visto, muchos otros estudios han confirmado el papel de los usuarios a la hora de realizar innovaciones incrementales (p.e., Rothwell, 1977; Cassiolato, 1992; Lundvall, 1985, 1988; Lundvall, ed., 1992; Von Hippel, 1978, 1988; Slaughter, 1993). Sin embargo, al producirse un cambio en el proceso básico en la industria del rayón o cuando se introdujeron las “cajas negras” electrónicas en la extracción de carbón –una discontinuidad en productos y procesos–, los departamentos centrales de I+D de las empresas productoras y de las usuarias cobraron gran importancia, debido a que el nuevo conocimiento requerido iba más allá de la experiencia de las personas implicadas en el proceso de producción (ver también Utterback, 1979, 1993; Afuah y Utterback, 1991). Este hecho va en la dirección de las definiciones propuestas por Mensch (1975), Utterback (1979) y Freeman y Perez (1988). Mensch define la innovación radical como aquella que requiere una nueva fábrica y/o mercado para su explotación (la definición de Utterback es similar). Freeman y Perez añadieron a esta sugerencia que, lógicamente, las innovaciones radicales requerirían una nueva fila y una nueva columna en una tabla input-output completa. Las innovaciones incrementales, en cambio, requerirían solamente nuevos coeficientes en la tabla de productos y servicios existentes, ya que se refieren solamente a las mejoras en el rango de outputs ya existente. Cabe destacar que la discontinuidad de las innovaciones radicales se produce en los sistemas de producción y de márketing y no necesariamente en la empresa (Pavitt, 1986a), aunque algunos autores destacan la contribución de las nuevas empresas a las innovaciones radicales, como ha sucedido en la industria de los semiconductores en Estados Unidos (p.e., Tilton, 1971; Braun y MacDonald, 1978; Saxenian, 1991). Si nos desplazamos desde las mejoras en la producción hasta los productos y procesos enteramente nuevos, bien en la industria química o en la del carbón, entonces son necesarios más inputs formales del sistema de ciencia y tecnología, los cuales, en las economías industrializadas contemporáneas, normalmente proceden del sistema de I+D (Dosi, 1988). Estas innovaciones radicales están mucho mejor documentadas que las incrementales. A menudo son objeto de artículos en las revistas técnicas y de manuales y libros de texto, así como de planos, especificaciones, patentes, prototipos de hardware y fábricas piloto (Ames, 1961; Machlup, 1962).

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Ciertamente, la investigación neoschumpeteriana nos ha proporcionado una visión mucho más completa de los factores implicados en las innovaciones radicales de muchas industrias. Sin embargo, todavía no ha tenido éxito en la tarea de desarrollar estadísticas regulares nacionales e internacionales de las innovaciones, a pesar de los primeros intentos, descritos en la STI Review (OCDE, 1992b) en artículos sobre las encuestas de innovación de seis países europeos. Los estudios en sectores particulares, como el de los materiales sintéticos (Hufbauer, 1966) o los pesticidas (Achilladelis, Schwarrzkpof y Lines, 1987), o bien en países determinados (Pavitt, Robson y Townsend, 1987; OCDE, 1992b) han mostrado la utilidad de tener registros y bancos de datos completos y una visión histórica a largo plazo. Sin embargo, la carencia de investigaciones históricas hace que los resultados de algunas viejas controversias sean todavía poco concluyentes y que las respuestas a algunas preguntas importantes todavía no estén disponibles. Un ejemplo de ello es la controversia sobre el supuesto agrupamiento de las innovaciones radicales en ciertas fases de ciclos en el desarrollo económico (Mensch, 1975; Kleinknecht, 1987, 1990; Clark, Freeman y Soete, 1981; Freeman, Clark y Soete, 1982; Freeman y Perez, 1988). Mensch y Kleinknecht utilizaron, en sus respectivos trabajos, diversas fuentes independientes sobre la historia de las invenciones y las innovaciones, pero ninguna de ellas se puede considerar completa. Otra cuestión de difícil respuesta, es la determinación de la contribución relativa de los diversos sistemas nacionales a la innovación a escala mundial en diferentes períodos históricos. Dosi, Pavitt y Soete (1990) utilizaron varios registros incompletos para dar una respuesta parcial, pero, de nuevo, ellos mismos estarían de acuerdo en que estos datos quedan lejos de ser satisfactorios. Las innovaciones radicales jugaron un papel tan obvio y espectacular durante y después de la Segunda Guerra Mundial –especialmente las armas nucleares y el radar– que tendieron a eclipsar a las innovaciones incrementales, tanto en el diseño de las políticas como en el análisis descriptivo durante mucho tiempo. La investigación neoschumpeteriana ha conseguido restaurar un cuadro mucho más equilibrado del proceso completo de cambio técnico tanto mediante evidencia indirecta como mediante estudios de productividad (OCDE, 1991b, 1992a) y estudios directos, como los de Hollander y Townsend (ver también Surrey, 1992). Esto ha llevado a un importante cambio en el énfasis en el diseño de las políticas, con el reconocimiento de que la inmensa mayoría de las empresas no realizan innovaciones radicales, pero todas pueden y deberían hacer innovaciones incrementales y adoptar productos y procesos nuevos hechos por otros (ver apartado 6). Este cambio en el énfasis hacia la difusión se puede observar en los países de la OCDE en los años ochenta y noventa (OCDE, 1991a, 1992a; Ergas, 1984; Arundel y Soete, eds., 1993). Aunque muchas innovaciones incrementales no se registran ni se articulan de una manera clara en el proceso general de acumulación del conocimiento tácito, el aprendizaje por la práctica y el using and inter-acting (ver especialmente Gilfillan, 1935; Utterback, 1979; Lundvall, ed., 1992) se ha demostrado que es posible documentar y medir muchos aspectos de las innovaciones incrementales. La parte registrada de las innovaciones incrementales se puede seguir a través de las revistas técnicas, las historias de empresas y, sobre todo, mediante las estadísticas de patentes, que constituyen una larga serie temporal única de esfuerzos inventivos en una base mundial. Schmookler (1966) fue el primero en utilizar, de una manera sistemática, las estadísticas de patentes para estudiar el cambio tecnológico y, aunque algunas de sus conclusiones son muy controvertidas (ver apartado 6), inspiró a muchos otros para utilizar esta mina de oro de la investigación empírica. Más recientemente los sistemas de patentes informatizados han facilitado parte de este trabajo. Por supuesto, es cierto que las patentes se refieren a un resultado de los esfuerzos inventivos y, por lo tanto, no son una medida directa de las innovaciones. De todos modos, está claro que son un output intermedio de las actividades innovadoras y aunque muchas patentes expiran, hay un considerable solapamiento, especialmente en el caso de las innovaciones incrementales. También es cierto que existen riesgos derivados del uso de las estadísticas de patentes (Scherer, 1983; Basberg, 1987; Pavitt, 1982, 1985; Griliches, 1990a; Grupp, 1991; Grupp, ed., 1992), como los cambios en los sistemas legales nacionales, las diferencias en las propensiones a patentar, las características específicas de industrias y tecnologías, los sistemas de clasificación y muchos otros. De cualquier forma, los neoschumpeterianos han

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demostrado una admirable precaución y mucha ingenuidad al abordar estos problemas y todavía están obteniendo resultados valiosos, utilizando las estadísticas de patentes como medida sustitutoria del output innovador (p.e., Schmookler, 1966; Reekie, 1973; Soete, 1981; Archibugi, 1988a, 1988b; Archibugi, Cesaratto y Sirilli, 1987; Archibugi y Pianta, 1992; Soete y Wyatt, 1983; Fagerberg, 1988; Scherer, 1982a, 1982b, 1986, 1992; Cantwell, 1989, 1991b; Narin et al., 1985, 1987, 1992; Sirilli, 1987; Freeman et al., 1963, 1987; Grupp, 1992; Patel y Soete, 1988; Patel y Pavitt, 1991a, 1992a, 1992b, 1995; Griliches, 1990a; Griliches, ed., 1984; Von Tunzelmann, 1989). El uso de otras fuentes, que aunque son menos accesibles y completas que los registros de patentes son muy valiosas, ha sido mucho menor. Townsend (1976) es uno de los pocos autores que ha utilizado de manera sistemática datos sobre premios a inventores, aunque algunas empresas han utilizado estos esquemas durante largos períodos. El problema de algunas de estas medidas es que podrían estar orientadas hacia las relaciones industriales y las relaciones públicas más que hacia la innovación. Sin embargo, ahora que se ha mostrado que las empresas japonesas han promovido las innovaciones incrementales con éxito mediante diversos esquemas de incentivos, incluyendo premios a los inventores, círculos de calidad, etc. (p.e., Aoki, 1988; Baba, 1985; Imai y Itami, 1984; Dore, 1973, 1985) se está prestando más atención a este tema. Bessant y sus colegas han iniciado un programa de investigación específicamente dedicado al estudio de la innovación continua (Bessant et al., 1993; CI News, 1993; ver también Petroski, 1989 y Paulinyi, 1982, 1989 para la innovación continua en el siglo XIX). La distinción entre innovaciones radicales e incrementales también es relevante en términos de características específicas de los sectores industriales. Solamente un pequeño número de empresas realiza innovaciones radicales y éstas están concentradas en ciertas industrias. Hay muchos sectores de servicios y algunos manufactureros en los que prácticamente no se realizan innovaciones radicales, y algunos en los que no se realiza ninguna. Tal y como se señala en el apartado 1, Nelson y Winter (1977) destacaron la importancia de las variaciones entre sectores y el número de estudios específicos de industrias ha aumentado considerablemente desde entonces. Es cierto que la mayor parte de estos trabajos se han concentrado en las industrias más “glamurosas” e intensivas en I+D y principalmente, aunque no de manera exclusiva, en innovaciones radicales, especialmente en la industria electrónica (p.e., Nelson, 1962; Braun y MacDonald, 1978; Sciberras, 1977; Freeman et al., 1965; Dosi, 1984; Malerba, 1985; Malerba et al., 1991; Baba, 1985; Flamm, 1987, 1988; Molina, 1989, 1990; Lovio, 1993; Katz y Phillips, 1982; Sternberg, 1992; Lundgren, 1992; Grupp y Soete, 1993; Antonelli, 1992, 1993), en la química (por ejemplo Enos, 1962; Hounshell, 1992a, 1992b; Hounshell y Smith, 1988; Morris, 1982; Stobaugh, 1988; Achilladelis, Schwarzkopf y Lines, 1987, 1990; Quintella, 1993; Walsh, 1984) y en la energía nuclear (por ejemplo Gowing, 1964; Surrey, 1973; Keck, 1982; Samuels, 1987; Walker y Lönnroth, 1983a, 1983b; Cowan, 1990; Mackerron, 1991; Surrey y Thomas, 1980; Krupp, 1992; Thomas, 1988). Ya en los años cincuenta y sesenta, los primeros estudios de Rosenberg (1963) y otros historiadores analizaron la industria de herramientas mecánicas y otros sectores menos intensivos en investigación, como el automovilístico y el de maquinaria, comenzaron a recibir una mayor atención (p.e., Womack, Jones y Roos, 1990; Dankbaar, 1993; Ayres, 1991a, 1991b; Graves, 1992, Bessant, 1991; Tidd, 1991; Jaikumar, 1988; Jacobsson, 1986). Incluso las industrias con muy poca intensidad de investigación, como la textil (p.e., Antonelli, Petit y Tahar, 1992), la construcción (Gann, 1992, 1993) y el vestido (Hoffmann y Rush, 1988; Whittaker, Rush y Haywood, 1989) están empezando a ser objeto de un estudio más sistemático. La falta de atención a las industrias de servicios es un punto débil de estas investigaciones, pero esta crítica podría aplicarse a la economía industrial en términos más generales. De todos modos, se han realizado algunos trabajos pioneros, como la original investigación de Auliana Poon (1993) sobre el cambio tecnológico en el turismo y algunos trabajos sobre los servicios financieros (p.e., Heertje, ed., 1988; Baba y Takai, 1990; Petit, 1991; Wit, 1990; Cassiolato, 1992; Christensen, 1992). Estos estudios, conjuntamente con un análisis más general de las industrias de servicios (Barras, 1986, 1990; Quinn, 1986; Posthuma, 1986), muestran que la

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mayoría de ellos comparten algunas de las características de las industrias con baja intensidad investigadora (Scherer, 1982b), aunque esto está cambiando en la actualidad. En las primeras estadísticas de los años cincuenta ya era evidente que las industrias se podían agrupar en distintas categorías (Nelson, ed., 1962; Mansfield, 1968; Mansfield et al., 1971; Freeman, 1962) de alta, media y baja intensidad de I+D, y que las mismas industrias pertenecían a las mismas categorías independientemente del país en el que estuviesen localizadas, lo cual sugería que las trayectorias y las oportunidades tecnológicas y la competencia tecnológica tenían una influencia fundamental en este aspecto del comportamiento de las empresas (ver también Kay, 1979, 1982). Estos primeros estudios también mostraron que las industrias de más rápido crecimiento eran, básicamente, aquellas con una mayor intensidad de I+D. Pavitt (1984) desarrolló una taxonomía de los sectores industriales más detallada, que ha sido usada ampliamente en la literatura neoschumpeteriana. Clasificó a las industrias en tres categorías: (a) dominadas por la oferta, (b) intensivas en producción y (c) basadas en la ciencia. Pavitt argumentó que cada categoría tenía un patrón diferente de relaciones externas con las fuentes de conocimientos, de actividades científicas y técnicas internas, de comportamiento de diversificación, de estructura industrial y de la formación de capacidades. Esta taxonomía se reveló como un marco fructífero para el análisis, justificando la insistencia de Nelson y Winter en la importancia de las variaciones intersectoriales tanto para la teoría como para la implantación de políticas. Scherer (1982a) ya había demostrado la importancia de los flujos de tecnología entre industrias mediante el uso de estadísticas de patentes. Utterback (1993) hace una interesante distinción entre las industrias de montaje y el resto con respecto a las innovaciones radicales e incrementales. Sin embargo, el ejemplo de las industrias de servicios muestra los peligros que los esquemas de clasificación y las taxonomías suponen para los neoschumpeterianos. Durante un largo período fue razonable considerar las industrias de servicios como “dominadas por la oferta”, en el sentido de que otras industrias (máquinas de oficina, telecomunicaciones, etc.) eran las que introducían la mayor parte del cambio técnico. Con la revolución de la informática esto podría cambiar. El desarrollo interno de software (no siempre clasificado como I+D –¡otro problema para los neoschumpeterianos¡–) es característico de muchas empresas de servicios financieros, que realizan una inversión en equipamiento de TIC mayor que la mayoría de las empresas industriales. Al mismo tiempo están proliferando compañías especializadas en software, que tienen un papel muy dinámico en el cambio técnico (Quintas, ed., 1993; Cusumano, 1991; Brady y Quintas, 1991; Freeman, 1993). Los neoschumpeterianos tienen que tener siempre cuidado al “congelar” una clasificación o una teoría, que podría quedar anticuada por los incesantes cambios en la tecnología (Barras, 1986, 1990; Poon, 1993; Bressand y Kalypso, eds., 1989) y en la estructura industrial. Miller et al. (1993) sugieren que algunos sistemas complejos como los simuladores de vuelo son fabricados y vendidos por empresas que no encajan en ninguna de las categorías de Pavitt. Existe el mismo peligro en relación a la antigua controversia schumpeteriana sobre el papel del oligopolio en la innovación. El énfasis de Schumpeter en el papel dominante de las grandes empresas ologopolísticas fue desafiado por muchos autores (ver Kamien y Schwartz, 1982; Hamberg, 1964, 1966; Scherer, 1980). En particular, Jewkes et al. (1958) intentaron mostrar, a partir de la evidencia empírica de casos de estudio, que las grandes invenciones eran realizadas con la misma frecuencia por pequeñas empresas y por inventores individuales en el siglo XIX que en el XX, y que la contribución de las grandes empresas se exageraba (ver también MacQueen y Wallmark, 1983). Tal y como ellos mismos destacaron, sus conclusiones se referían a invenciones , no a innovaciones. Sus propios casos de estudio muestran que aproximadamente dos tercios de sus invenciones fueron en realidad innovadas por empresas grandes (Freeman, 1992), más frecuentemente en el siglo XX que en el XIX. Sin embargo, estudios más recientes han confirmado su conclusión principal de que hay empresas pequeñas que continúan realizando una importante contribución a la invención y a la innovación, y que ésta podría haber aumentado recientemente (Pavitt, Robson y Townsend, 1987; Acs y Audretsch, 1988). Las empresas grandes siguen realizando la mayoría de las innovaciones en buena parte de las industrias y la contribución de las pequeñas empresas se

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tiende concentrar en unos pocos sectores industriales, pero sus innovaciones pueden ser usadas por otros (Pavitt, 1984). La industria de instrumentos y la de software son ejemplos obvios. Sin embargo, también aquí la historia importa. Tal y como Kaplinsky (1983) y otros (como Oakey, 1984) han demostrado con relación al CAD y a muchas otras innovaciones asociadas con las nuevas tecnologías genéricas (especialmente la biotecnología) en las primeras etapas, las pequeñas compañías realizan una contribución fundamental. Sin embargo, cuando las tecnologías maduran, los costes de I+D suelen aumentar, se producen adquisiciones de empresas y la competencia Schumpeteriana puede llevar a una concentración renovada (Utterback y Suarez, 1993). Queda por ver si la “nueva historia” va a conllevar una simbiosis más estable entre las empresas grandes y las pequeñas en redes de colaboración tecnológica, tal y como algunos autores han pronosticado (apartado 3) o a nuevas concentraciones o a una dispersión. Debe tenerse en cuenta que la contribución de las pequeñas empresas se exagera en algunos trabajos en los que no se distingue a “pequeñas” subsidiarias de multinacionales y establecimientos de las empresas, ni entre las innovaciones que son nuevas para la empresa y aquellas que son nuevas para el mundo. Los estudios longitudinales e históricos en diversas industrias (p.e., Lundgren, 1992; Lovio, 1993; Utterback y Suarez, 1993; Utterback, 1993) que distinguen diferentes tipos de tamaño y estructura de propiedad y de redes serán de vital importancia para la futura investigación de los neoschumpeterianos. 6. El tirón de la demanda, el empuje de la tecnología y la difusión de las innovaciones La discusión de los apartados 3, 4 y 5 muestra la importancia de los flujos de información y de conocimiento entre empresas y dentro de las empresas. Además, los resultados de la investigación empírica que se ha descrito (especialmente en el apartado 3), señalan la importancia tanto de los flujos como de las fuentes de conocimiento científico y tecnológico, así como de los flujos hacia y desde los usuarios de productos y procesos. Durante mucho tiempo se mantuvo una controversia entre los economistas e historiadores de la ciencia y la tecnología sobre la importancia relativa del “tirón de la demanda” respecto al “empuje de la ciencia y la tecnología” para generar y mantener estos flujos (p.e., Hessen, 1931; Schmookler, 1966; Bernal, 1939, 1970; Scherer, 1982b; Verspagen y Kleinknecht, 1990). La distinción entre innovaciones radicales e incrementales es altamente relevante en este punto, de la misma manera que lo es el patrón de difusión de una innovación. En las primeras etapas de una auténtica innovación radical, los inputs científicos y tecnológicos probablemente predominarán, aunque no den el impulso inicial. Katz y Phillips (1982) han mostrado que en los principios de la computadora electrónica (posiblemente la innovación más importante del siglo XX) el empuje de la ciencia y la tecnología predominó e incluso industrialistas tan capacitados como T.J. Watson (Senior) mantuvieron que no había ni habría demanda de mercado. Otros estudios (p.e., Molina, 1989, 1990) han mostrado que el papel de la ciencia fue también fundamental en el origen y la configuración de innovaciones radicales posteriores en la industria de los ordenadores. Los sociólogos (p.e., Mackenzie, 1990a, 1990b; Bijker y Law, eds., 1992) han hecho una contribución fundamental en este campo (ver Coombs et al., 1992). A pesar de todo, en los años sesenta y setenta las teorías de la innovación basadas en la demanda tuvieron un impacto considerable sobre los responsables de las políticas. El trabajo empírico sobre más de 500 innovaciones realizado por Myers y Marquis (1969) pareció justificar la aproximación del tirón de la demanda mientras que, en aspectos más teóricos, Schmookler (1966) dio una justificación histórica más sofisticada: no negó completamente el papel independiente de la investigación científica básica, pero trató de demostrar, mediante un concienzudo uso de las estadísticas de patentes de Estados Unidos, que normalmente los picos y los valles de la actividad inventiva se retrasaban respecto a los picos y los valles de la actividad inversora. De esta observación dedujo que el principal estímulo a la invención y a la innovación venía del patrón cambiante de la demanda medido por la inversión en nuevos bienes de capital en diversas industrias. Scherer (1982b) contrastó la hipótesis de Schmookler utilizando una muestra más completa de estadísticas referidas a empresas manufactureras de Estados Unidos y encontró una relación

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mucho más débil. Verspagen y Kleinknecht (1990) también concluyeron que los propios datos de Schmookler mostraban una relación mucho más débil de lo que él afirmaba. Scherer hizo un original análisis de flujos entre sectores de origen y uso de las patentes, que demostró que el vínculo para las invenciones vendidas entre líneas industriales era al menos tan fuerte como para aquellas que representaron procesos internos para sus iniciadores. Las teorías del tirón de la demanda puro fueron fuertemente criticadas ya en los años setenta (p.e., Rosenberg, 1976). Sin embargo, el golpe de gracia vino de la mano de Mowery y Rosenberg (1979) en su demoledor artículo Market demand and innovation. Mostraron que los estudios empíricos de la innovación, que se citaban a menudo para apoyar el tirón de la demanda, no justificaban sus conclusiones y que, de hecho, los mismos autores rechazaban esta interpretación (p.e., Langrish et al., 1972; Freeman, 1974). Mowery y Rosenberg señalaron la confusión en la literatura entre “necesidades” y “demanda” y entre “demanda potencial” y “demanda efectiva”: dado que las “necesidades” humanas son extremamente diversas y a menudo están insatisfechas durante largos períodos, no pueden explicar por sí mismas la emergencia de innovaciones particulares en un determinado momento. La innovación no se debería ver como un proceso lineal, ya sea encabezado por la demanda o por la tecnología, sino como una compleja interacción que vincula a los usuarios potenciales con los nuevos desarrollos de la ciencia y la tecnología. La mayoría de las innovaciones caracterizadas como inducidas por la demanda en el artículo de Myers y Maquis eran, en realidad, innovaciones relativamente menores a lo largo de trayectorias establecidas y eso mismo era cierto para la inmensa mayoría de las patentes analizadas por Schmookler. La crítica de Mowery y Rosenberg al tirón de la demanda se ha reforzado con la investigación basada en estadísticas de patentes y el propio método de Schmookler (Walsh, 1984). En su trabajo sobre la industria química, Walsh hizo uso de estadísticas de artículos científicos así como de patentes, y los relacionó con medidas del output, de la inversión, de la innovación y de las ventas de la misma manera que lo hizo Schmookler. Como en el trabajo de Schmookler, el patrón de adelantos y retrasos no estaba tan claro como para sacar conclusiones fuera de toda duda. Sin embargo, como en su trabajo, había evidencia de sincronía en el patrón de desarrollos económicos y técnicos, es decir, el mayor despliegue de producción y de inversión en cada sector (petroquímico, colorantes, drogas y materiales sintéticos) estaba acompañado por considerables aumentos en el número de patentes y en el output de las revistas científicas relacionadas. Sin embargo, el resultado más importante fue la evidencia que sugiere que el patrón opuesto al de Schmookler era característico de las primeras etapas en la innovación en materiales sintéticos, drogas y colorantes, cambiando a un patrón muy similar al de Schmookler una vez que la industria había despegado. Los análisis cualitativos en los cuatro casos confirmaron la importancia de los cambios científicos y tecnológicos tempranos, que permiten y estimulan un aumento de la actividad inventiva y de las innovaciones técnicas. El trabajo de Fleck (1983, 1988) sobre la robótica muestra un patrón similar al del empuje inicial de la ciencia y la tecnología, seguido por numerosas mejoras de sistemas en aplicaciones específicas dirigidas por los usuarios que dirigen a los oferentes. Estos resultados de las investigaciones empíricas apuntan hacia la resolución de la permanente controversia entre los que se adhieren a las teorías del “tirón de la demanda” o “dirigidas por el mercado” y los que apoyan las del “empuje de la tecnología” o “dirigidas por la tecnología”. Uno de los logros de la investigación sobre la innovación ha sido enterrar los modelos lineales de innovación, tanto dirigidos por la oferta como por la demanda y reemplazarlos por modelos más sofisticados (Arundel y Soete, eds., 1993); Rothwell, 1991; OCDE, 1992) que incorporan las numerosas interacciones y efectos de retroalimentación durante las innovaciones y su difusión. La difusión de las innovaciones es otro concepto schumpeteriano que ha sido fuertemente criticado. La mayoría de estudios empíricos demuestran que los nuevos productos y procesos normalmente cambian de manera considerable durante su difusión. Los primeros modelos de los años cincuenta y sesenta que tendían a asumir que un producto que no cambiaba se difundía en un entorno que permanecía sin cambios han sido desplazados por modelos más complejos (ver Metcalfe, 1981, 1988; Mahajan y Peterson, 1979; Gold, 1981; Davies, 1979; Zuscovich, 1984; Mansfield, 1989; Mansfield et al., 1977; Stoneman, 1976, 1983, 1987;

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Granstrand, 1986; Nakicenovic y Grübler, eds., 1991; Midgley et al., 1992; Callon, 1993 y ver también las referencias a David y Arthur en el apartado 2). Es imposible negar la evidencia que de que se producen nuevas innovaciones durante la difusión y, en muchos casos, las ganancias de productividad se producen principalmente mediante este proceso de aprendizaje y por las presiones competitivas engendradas por los band-wagon effects. En particular, Rosenberg (1976, 1982) ha insistido siempre en este punto que difícilmente se puede explicar de una forma más clara de lo que se hace en Kline y Rosenberg (1985): “Es un serio error tratar la innovación como si fuera una cosa homogénea y bien definida cuya entrada en la economía se pudiera identificar en un momento preciso... el hecho es que las innovaciones más importantes atraviesan cambios drásticos a lo largo de sus vidas, cambios que pueden -y a menudo lo hacen- transformar completamente su importancia económica. Las mejoras subsiguientes a una invención tras su primera introducción podrían ser mucho más importantes económicamente que la disponibilidad de la invención en su forma original... consideren las características del teléfono en 1880, del automóvil en 1900, o del avión cuando los hermanos Wright realizaron su primer vuelo en 1903. En esa forma eran, como mucho, una novedad débil y económicamente inviable”. Uno podría añadir a estos ejemplos el de la computadora electrónica, donde los micro-procesadores actuales apenas pueden clasificarse como el mismo producto que la primera computadora de Zuse en la Charlottenburg Technische Hochschule en 1940 (Freeman et al., 1965; Stoneman, 1976; Flamm, 1987). Para ser justo con Schumpeter, él mismo reconoció este punto:

“El coche nunca habría adquirido su importancia actual ni se habría convertido en un elemento transformador tan potente si hubiera seguido siendo lo que era treint a años atrás y si no hubiera conseguido transformar las condiciones del entorno -carreteras entre ellas- para su propio desarrollo” (Schumpeter, 1939, p. 167).

Estos factores llevaron a Fleck (1988) a acuñar los términos innofussion y diffussation en su análisis de la robótica industrial. Sin embargo, aunque es posible identificar productos que han sido drásticamente modificados y mejorados durante su difusión (como el automóvil o el ordenador), también hay algunos que han cambiado muy poco o nada. Se pueden hallar algunos ejemplos en la industria farmacéutica y en la de la alimentación. Incluso cuando el producto o proceso mejora durante su difusión, esta mejora es a menudo muy gradual y se puede clasificar legítimamente como incremental por su naturaleza, más que como radical. Los primeros estudios de Mansfield (1961) y otros investigadores en los años sesenta contribuyeron en gran medida a nuestra comprensión de la difusión, a pesar de sus limitaciones. Por tanto, a pesar de las críticas a la teoría de Schumpeter sobre la difusión, la mayoría de los científicos sociales todavía consideran útil su marco de trabajo. Los economistas y los sociólogos están estudiando la difusión más que nunca, aunque cada vez son más conscientes de la necesidad de tener en cuenta que, con frecuencia, examinan un producto que va evolucionando en un entorno cambiante. La conferencia de Venecia sobre la difusión (Arcangeli, David y Dosi, eds,. 1986) fue el mayor acontecimiento de los economistas neoschumpeterianos entre la conferencia del NBER en 1961 y la conferencia del quinto aniversario del MERIT en 1992. Sin embargo, a pesar del reconocimiento de que la difusión ha sido más bien olvidada –descrita por Paul David (1986a) como la “cenicienta” de la política tecnológica–, las políticas de difusión de los países de la OCDE siguen siendo inadecuadas, y todavía no existen criterios e indicadores satisfactorios (OCDE, 1991a, 1991b). Uno de los principales problemas de la investigación sobre difusión es que se debe tener en cuenta tanto el lado de la oferta como el de la demanda. Tal y como muestran Gibbons y Metcalfe (1986), la interacción entre oferta y demanda resulta en la evolución tanto de productos nuevos y mejorados como de nuevas configuraciones de diseño. Aunque la investigación empírica ha demostrado sobradamente que el papel de los oferentes en la mejora del producto, en la diversificación de modelos, en la ampliación del mercado, en la promoción

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de la investigación sobre aplicaciones, en la formación de los potenciales usuarios y en la superación de las barreras institucionales, buena parte de los investigadores de la difusión (a pesar del buen consejo de Metcalfe, 1988 y de otros) continúan sin considerar el lado de la oferta y tratan la difusión como un fenómeno de demanda. Las lecciones del debate empuje de la tecnología/tirón de la demanda todavía no han sido completamente asimiladas. El modelo de la “estructura de red” en el proceso de difusión (Midgley et al., 1992) es un ejemplo interesante del nuevo tipo de modelo de simulación, que tiene en cuenta las interacciones de los oferentes y los adoptantes, así como de las terceras partes. Una conclusión particularmente interesante de esta investigación es que terceras partes podrían ser tan importantes para el proceso de difusión en algunas áreas como los vínculos directos, desde los adoptantes hacia potenciales adoptantes o desde los oferentes a los adoptantes. Otro problema todavía más complicado es el carácter de sistema de la difusión. La mayoría de las innovaciones no son sucesos discretos o aislados, sino que forman parte de un sistema tecnológico (Guille, 1978; Hughes, 1982, 1992; Carlsson y Stankiewicz, 1991). Ejemplos obvios son los productos electrónicos, que requieren el software apropiado, componentes,... La investigación sobre la difusión de herramientas mecánicas controladas por ordenador y de la robótica (Ayres, 1991b; Camagni, ed, 1991; Camagni et al., 1984; Bessant y Haywood, 1991; Bessant, 1991; Jacobsson, 1986; Carlson y Jacobsson, 1993; Edqvist, 1989; Fleck, 1983, 1988, 1993; Arcangeli et al., 1991) ha demostrado la enorme importancia de estas características sistémicas y de las capacidades e instituciones locales, pero todavía no se puede decir que las comparaciones internacionales de la difusión de los FMS (flexible manufacturing systems) y aún menos de los CIM (computer integrated manufacturing) nos den una visión completa de lo que está pasando a escala mundial. Los problemas de los estándares de compatibilidad también juegan un papel complejo en los sistemas de difusión (Greenstein, 1990; David y Steinmueller, 1990; David y Greenstein, 1990). De cualquier forma, la investigación sobre la difusión en este y en otros campos ha mostrado de manera concluyente que las tasas de difusión varían enormemente dependiendo del producto, el sistema y el país (Nabseth, y Ray, 1974; Ray, 1984; Romeo, 1975; Nakicemovic y Grübler, eds., 1991; Jacobsson, 1986; Rosenberg, 1976; Stoneman, 1976, 1983; Dosi, 1991; Mansfield, 1989; Ayres, 1991a). También ha mostrado que las ganancias de productividad asociadas a la difusión varían, en parte por los rasgos sistémicos de la innovación (ver Hughes, 1982; David, 1991; para la energía eléctrica; Antonelli, 1993, 1986; Mansell y Morgan, 1991; Miles, 1989; Jagger y Miles, 1991; Thomas y Miles, 1989; para las telecomunicaciones y los servicios telemáticos; Bessant y Haywood, 1991; Jacobsson, 1986; Fleck, 1983, 1988, 1993; Kodama, 1986, 1991, 1992 para mecatrónica). Además, la investigación comparativa internacional (p.e., Nabseth y Ray, 1974; Ray, 1984) también ha mostrado que el país de la primera innovación no es necesariamente aquel en el que se produce una difusión más rápida ni las mayores ganancias de productividad.

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7. Cambio institucional, trayectorias y paradigmas Al intentar explicar las diferencias entre empresas, entre industrias y entre países en las tasas de difusión y en las ganancias de productividad asociadas, los neoschumpeterianos han mostrado que las diferencias no se pueden atribuir simplemente al cambio tecnológico incorporado en el capital, sino que dependen fuertemente, en primer lugar, de las habilidades, del aprendizaje y de la formación (como se ha discutido en el apartado 4) y de las innovaciones de gestión y de organización en áreas, como las relaciones laborales, los incentivos, las estructuras jerárquicas de gestión, los sistemas de comunicación entre empresas y dentro de las empresas y los sistemas de control de stock, entre otros (p.e., Matthews, 1989; Dertouzos et al., 1989; OCDE, 1991a, 1991b, 1992a); Whiston, 1989; Perez, 1989; Womack, Jones y Roos, 1990; Sorge, 1993; Piore, 1993; Sorge et al., 1990; Cressey y Williams, 1990; Watanabe, 1993; Bessant y Haywood, 1991; Gjerding et al., 1992; Dankbaar, 1993). Esto es especialmente cierto cuando es una cuestión de nuevos sistemas tecnológicos (Bailey y Chakrabarti, 1985; David, 1991). Los historiadores, como Lazonick (1990, 1992a, 1992b; Chandler, 1977, 1990; Landes, 1970), habían demostrado la enorme importancia de las innovaciones de gestión y su relación con innovaciones técnicas mas estrechas en anteriores olas de cambio técnico. Existen indicios de una creciente cooperación y convergencia entre economistas, historiadores de empresas, teóricos de la organización y sociólogos al estudiar este fenómeno (ver por ejemplo, Coombs, Saviotti y Wallsh, 1987, 1992, capítulo 1; Nakicenovic y Grübler, 1991; Dosi et al., eds., 1992 y la nueva revista Industrial and Corporate Change). Por definición, cualquier innovación radical implica algún cambio en la organización de la producción y de los mercados. Las innovaciones organizativas e institucionales están, por lo tanto, intrínsecamente asociadas a las innovaciones técnicas. Frecuentemente, también están relacionadas con cambios en la infraestructura tal y como sugirieron Kondratieff y Schumpeter (ver el estudio pionero de Grübler, 1990). Además, tal y como también indicó Schumpeter, en algunas ocasiones las innovaciones de organización y de gestión pueden abrir el camino. Algunos ejemplos obvios son la cadena de montaje, el envasado, los self-service, los supermercados y los hipermercados. Frecuentemente, las innovaciones de organización introducen también innovaciones técnicas (Klein, 1977), pero esto no tiene por qué ocurrir. Por otro lado, los desarrollos técnicos en las tecnologías de la información y las comunicaciones han facilitado enormemente los nuevos servicios telemáticos, así como la compra telemática, la banca telemática y las redes de datos (Miles, 1989, 1990; Thomas y Miles, 1989; Mansell, 1988, 1989; Jagger y Miles, 1991; Miles et al., 1988) de manera que podrían transformar muchos aspectos de la sociedad (ver también Gershuny, 1983; Gershuny y Miles, 1983 para las innovaciones sociales en la división del trabajo). La introducción, implementación y difusión de tecnologías genéricas, como las de la información y las comunicaciones o la biotecnología, esta tan obvia e íntimamente asociado a un complejo proceso de cambio en las instituciones y en las infraestructuras que los neoschumpeterianos –como los gestores de las empresas que estudian–, se han visto obligados a prestar más atención a estos asuntos (Perez, 1985, 1989). Otra razón para la creciente preocupación de los economistas neoschumpeterianos por el cambio institucional radica en la necesidad de explicar cómo pueden surgir procesos de cambio técnico relativamente ordenados, de la diversidad y la incertidumbre asociada a la invención y a la innovación. Como algunos economistas evolucionistas, Boyer (1988, 1993), Eliasson (1988), Dosi y Orsiengo (1988), Johnson (1992), Foray (1993) y Nelson y Winter (1982) han señalado, mientras que el crecimiento macroeconómico requiere diversidad e inestabilidad microeconómica, también necesita de procesos de armonización, regulación, estandarización y de establecimiento de rutinas para evitar una inestabilidad caótica y para conseguir economías de escala. Al estudiar estos procesos, los neoschumpeterianos han ido respondiendo a otro de los desafíos de Nelson y Winter (1977) en su búsqueda de “teorías útiles de la innovación”. Ellos mismos (1982) asignaron un importante papel a las rutinas de comportamiento y también sugirieron que las tecnologías tenían “trayectorias naturales” por si mismas que permitían a los diseñadores ingenieros, gestores y empresarios visualizar las probables sendas futuras de desarrollo y crecimiento. Las tecnologías de gran penetración, como la energía eléctrica, con aplicaciones potenciales múltiples, se podrían describir como “trayectorias naturales generalizadas”.

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Por otra parte, la noción de trayectorias “naturales” ha sido criticada por algunos sociólogos (p.e., Mackenzie, 1990b; Sorge, 1993), dado que estas trayectorias no son fenómenos “naturales”, sino que son determinados social e institucionalmente por las expectativas, las teorías, las actividades y el interés propio de los ingenieros, científicos, gestores y empresarios (Bijker y Law, eds., 1992). La tasa “natural” de interés y la tasa “natural” de desempleo podrán ser criticados de la misma manera (Freeman, 1992). En todo caso, los críticos no niegan que las trayectorias, cualquiera que sea su base, juegan un papel importante en la evolución de la tecnología e imparten un patrón definido de desarrollo de la misma manera que la ciencia “normal” de Kuhn (1962). Se ha realizado una analogía útil e influyente entre los paradigmas científicos y tecnológicos (Dosi, 1982). Si embargo, incluso dentro de un paradigma, por su propia definición, la innovación implica un incremento inicial en la diversidad, una extensión del rango de productos, procesos y servicios. También en las primeras etapas de la difusión, la diversidad aumentará normalmente, tal y como muestran los trabajos comentados anteriormente. Burton Klein (1977) ha descrito el amplio abanico de vehículos de vapor y de petróleo que estaban disponibles en Estados Unidos en los principios de los motores de combustión interna. Fleck (1983, 1988) ha descrito la diversificación del diseño de los robots industriales, encontrando una amplia variedad de entornos de aplicación. Utterback (1993) ha analizado varias industrias y muestra que existen patrones similares en las primeras etapas. En esta primera etapa, el diseño es fluido, no hay estándares (o hay muy pocos) y existe una gran incertidumbre sobre el futuro de los nuevos productos. La diversidad podría aumentar todavía más debido a la divergencia entre los mercados nacionales , los sistemas de producción y las diferencias de tecnología (p.e., Foray y Grübler, 1990). Dado que las innovaciones radicales también implican cambios en la organización y otras innovaciones institucionales, hay margen para una considerable variedad. Aunque la cadena de montaje introducida por Ford para fabricar coches fue imitada en muchos otros países y en otras industrias, Boyer (1988) describe diversas variantes tanto en Europa como en Japón que hicieron del fordismo un sistema en cierto modo diferente en cada país. Boyer (1993), Foray (1993), Saviotti (1991) y Johnson (1992) se encuentran entre los autores que mantienen que la diversidad institucional es esencial en la difusión de nuevas tecnologías y es una característica benéfica del desarrollo evolutivo, así como de la diversidad técnica asociada con la competencia tecnológica (parte IV de Foray y Freeman, eds., 1993). La diversidad institucional ha llevado al creciente interés de los neoschumpeterianos por los “sistemas nacionales de innovación” (Lundvall, 1985; Lundvall, ed., 1992; Freeman, 1987; Nelson, 1985, 1992a; Nelson, ed., 1993; Mjöset, 1992; Niosi, ed., 1991). No solamente existen diferencias en el modo en que las empresas implementan las nuevas tecnologías y en sus sistemas de gestión, sino que también difieren muchas otras instituciones (Hollinsworth, 1993). Dado que las empresas dependen de diversos vínculos externos para adquirir los conocimientos técnicos, científicos y de organización, así como para obtener la información y las capacidades necesarios (apartado 3), es obvio que el sistema nacional de educación y formación puede tener una considerable influencia sobre la innovación de las empresas, al igual que los diversos centros de investigación, las fuentes de información técnica, los servicios de consultoría y los laboratorios públicos. Sin embargo, la mayoría de los neoschumpeterianos, siguiendo a Lundvall (ed., 1992) y sus colegas, destacan que un “sistema nacional de innovación” es mucho más que una red de instituciones que sirven de soporte a la I+D, ya que implica relaciones de colaboración entre las empresas y, especialmente, vínculos de todo tipo entre productores y usuarios (Andersen, 1992a), así como sistemas de incentivos y de apropiabilidad, relaciones laborales y un amplio conjunto de instituciones y políticas públicas (ver también Perrin, 1988). De la misma manera, la heterogeneidad de las empresas y el oligopolio ha llevado a los neoschumpeterianos a descartar los supuestos de competencia perfecta y agentes representativos (Sylos Labini, 1962, Dosi, 1984, 1988), por lo que la heterogeneidad de los sistemas nacionales de innovación y la hegemonía de las grandes potencias les ha llevado a abandonar las nociones de convergencia internacional y a señalar el fenómeno de la divergencia en las tasas de crecimiento, forging ahead, catching up y falling behind (Abramowitz, 1986; Lundvall, ed., 1992; Dosi y Freeman, 1992; Verspagen, 1992). Dahmen (1950, 1988) ya anticipó algunas características de los sistemas nacionales con su teoría de los “bloques de desarrollo”. Lundvall (ed., 1992), Mjöset (1992) y Nelson (ed., 1993) son tres contribuciones básicas a la literatura de los “sistemas nacionales de innovación”. El

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libro de Nelson es un estudio comparativo de una docena o más de países, mientras que el libro de Lundvall contiene un análisis más teórico. El de Mjöset se centra en la economía irlandesa, pero repasa su situación en un contexto de comparaciones con otros pequeños países europeos. En conjunto, consiguen explicar en gran medida por qué países como Estados Unidos (finales del siglo XIX)(Mowery, 1992b) y Japón (finales del XX) han podido alcanzar a los líderes y sobresalir en tecnologías sin liderar necesariamente la investigación científica básica (pero ver también Hicks et al., 1992a y 1992b; Cantwell, 1993). Sin embargo, el estudio de Nelson, junto con análisis profundos de los casos de Corea y Taiwán como los de Wade (1990), Amsden (1989), Jang-Sup Shin (1992) y Hobday (1992) muestran que los países “perseguidores” necesitan el tipo de capacidad en ciencia básica y en educación en el que insiste Pavitt (1993) como parte de sus sistemas nacionales (ver también Villaschi, 1992, sobre el caso de Brasil). El trabajo de los neoschumpeterianos ha tenido una considerable influencia en la economía del desarrollo y la denominada “nueva teoría del crecimiento”, con la aceptación del papel fundamental de la inversión intangible sobre el desarrollo económico (ver especialmente Banco Mundial, 1991). La investigación también resulta muy iluminadora en el caso de los países que se retrasan (Walker, 1993; Cantwell, 1991b; Mjöset, 1992) Un problema fundamental al que se enfrenta la tradición investigadora de los neoschumpeterianos es el de reconciliar su énfasis en la diversidad nacional (y la diversidad regional: ver Saxenian, 1991; Storper y Harrison, 1991; Morgan y Sayer, 1988; Bianchi y Bellini, 1991; Russo, 1985; Oakey, 1984; Camagni, 1991; Goddard Thwaites y Gobbs, 1986; Thwaites y Oakey, eds., 1985; Thwaites, 1978; Harris, 1988; Scott, 1991; Alderman y Davies, 1990; Alderman et al., 1993; Amin y Goddard, eds., 1986) en los sistemas de innovación, con el papel de las empresas multinacionales en la difusión y la estandarización global tanto de los métodos de gestión como de los desarrollos técnicos (Cantwell, 1989, 1991a, 1993; Casson, ed., 1991; Dunning, 1988; Chesnais, 1988a, 1992). Siguiendo la tendencia de las multinacionales a localizar parte de su producción fuera de su país de origen, también ha habido tendencia a localizar parte de la I+D en el exterior. El alcance y las consecuencias de esta tendencia han sido fuertemente debatidos entre los neoschumpeterianos (Patel y Pavitt, 1991a; Ohmae, 1990; Hu, 1992; Pearce, 1990; Pearce y Singh, 1992; Porter, 1990). Otros han destacado el papel de los factores culturales, educativos, políticos y geográficos –especialmente en la difusión del conocimiento tácito–, a la hora de reforzar las redes nacionales y regionales de colaboración (Lundvall, ed., 1992; Porter, 1990). Otros han señalado el papel de la liberalización global del comercio, de la inversión, de las telecomunicaciones y del transporte aéreo para reducir estas diferencias nacionales y destacan la importancia del proceso de globalización (Ohmae, 1990). Aunque la globalización no tiene por qué significar estandarización en todo el mundo y pérdida de diversidad, hay claros y fuertes incentivos entre las multinacionales para buscar economías de escala en la I+D y en el diseño, así como en la producción y en el márketing. Es inevitable que exista algún tipo de lock-in nacional e internacional mediante la estandarización, por diferentes razones, como la necesidad de “conectividad” en el caso de las innovaciones sistémicas, la aceptación y el aprendizaje del consumidor, así como las economías de escala. Todo esto se ha evidenciado en el mundo de los ordenadores y sus múltiples aplicaciones en la industria y en los servicios, así como en los sistemas de telecomunicaciones y en los nuevos servicios de red (Rosario y Schmidt, 1991; Hawkins, 1992). El dilema con los estándares entre “congelar” demasiado pronto y, por tanto, evitar innovaciones potencialmente superiores, al menos por algún tiempo, y no fijar los estándares suficientemente pronto está permanentemente asociado con la innovación, y se resuelve, no mediante la racionalidad óptima, sino a través de la competencia oligopolística, la negociación política y el conflicto nacional o internacional (Rosario y Schmidt, 1991; Mansell, 1990b; Mansell y Morgan, 1991; David, 1986a; David et al., 1990a, 1990b; Greenstein, 1990). Este dilema no se reduce a los temas de la difusión y de la estandarización, tal y como Gjerbing (1992) y Holbek (1988) han mostrado: es inherente a la innovación misma. Siempre existe la posibilidad de mejorar un diseño o tecnología, por lo que la empresa siempre se encuentra con el dilema de cuándo “congelar” el diseño. Tal y como Rothwell y Gardiner (1988) han mostrado, los mejores diseños son “diseños robustos”, es decir, con potencial para “expandirse” y adaptarse durante un período considerable, aunque son robustos, no óptimos (ver también Utterback y Suarez, 1993, para el concepto de “diseño dominante”).

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Finalmente, siempre ha existido un dilema entre la elección entre los incentivos a la innovación y los incentivos a la difusión. El sistema de patentes ha tenido como uno de sus objetivos primarios el de estimular la invención mediante la garantía de un monopolio temporal para su explotación, pero este monopolio podría, por supuesto, retrasar la difusión. El dilema de diseñar un sistema de apropiabilidad “óptimo” nunca ha sido resuelto de una manera satisfactoria como es evidente tanto en la literatura (p.e., Teece, 1987; Taylor y Silberston, 1973; Levin, 1986, 1988; Levin et al., 1985, 1987; Cohendet et al., 1993; Antonelli y Foray, 1991; Foray, 1992; Winter, 1989, 1993; Mandsfield et al., 1981) como en la historia de la legislación de patentes en muchos países. La investigación neoschumpeteriana ha realizado una importante contribución en este campo, confirmando el papel relativamente limitado que las patentes juegan a la hora de proteger las nuevas tecnologías de las empresas en la mayoría de industrias (Levin et al., 1987) y demostrando la importante contribución de otros métodos. La Encuesta de Yale también ha sido valiosa para demostrar que estos métodos son específicos de cada industria; por tanto, la extensión de esta encuesta a Europa en 1993 es bienvenida. El constante resurgimiento de la novedad y la diversidad significa que las características únicas del desarrollo histórico son importantes para los neoschumpeterianos (ver, por ejemplo, Pierre Dockès en Historie raisonée et économie historique, 1991). La historia siempre importa y buena parte del esfuerzo investigador se ha dedicado a delinear la naturaleza y la dirección del cambio técnico. Sahael (1977, 1981, 1985), Dosi (1982), Utterback y Abernathy (1975), Hill y Utterback (1979) y Utterback (1993) suponen intentos de identificar patrones característicos de la evolución de la tecnología. Sahal empieza desde el rechazo de las teorías basadas exclusivamente en el tirón de la demanda o en el empuje de la tecnología, manteniendo que la tecnología da forma al entorno y se ve afectada por él. Destaca, en particular, la importancia de la escala y el tamaño sobre la evolución de la tecnología: al fin y al cabo, el proceso de aumento de la escala (o de miniaturización) tiene sus límites y, al alcanzarlos, es cuando las innovaciones radicales son necesarias para abrir “nuevas avenidas de innovación”. Algunas de estas avenidas pueden ser tan amplias que ofrezcan oportunidades en muchos sectores, devolviéndonos a las “trayectorias naturales generalizadas” de Nelson y Winter. La aproximación de Sahal, como la de Metcalfe (1981), señala la importancia de fenómenos cíclicos en el crecimiento de las industrias y de las tecnologías y del timing en relación con las políticas públicas. Utterback y Abernathy (1975) y Abernathy y Clark (1985) también destacan la senda cíclica de evolución de la tecnología y su trabajo es de particular interés respecto a las innovaciones de proceso, relacionadas con el aumento de la escala. Además, indica un importante vínculo entre las teorías de evolución de la tecnología y los problemas de las estrategias de las empresas discutidos en Teece et al. (1990), Teece (1987), Coombs y Richards (1991), Dodgson (1991) y muchos otros. Los neoschumpeterianos no han conseguido desarrollar completamente una teoría del comportamiento que relacione la estrategia de las empresas con las rutinas y las reglas (pero ver Quintella, 1993; Mulder y Vergragt, 1990). Los teóricos de empresas y los economistas han estado demasiado alejados en esta área. Ha habido relativamente pocos intentos de situar la discusión de las trayectorias tecnológicas, los patrones de innovación y el entorno de selección en un contexto más amplio de la evolución de los sistemas económicos como un todo. Muchos autores han seguido a Dosi (1982) al trazar un paralelismo entre la idea de Kuhn de los “paradigmas” y el desarrollo de la ciencia y de la evolución de la tecnología. Pero la noción de un “paradigma tecnoeconómico”, tal y como la formuló Carlota Perez (1983, 1985, 1989) en sus artículos de microelectrónica y el cambio estructural e institucional mundial, tiene diversas características diferenciales. En primer lugar, su concepto de cambio en el “paradigma tecno-económico” se refiere a un cambio en la aproximación básica y en el “sentido común” de los diseñadores, ingenieros y gestores, que es tan importante que afecta prácticamente a todas las industrias y sectores de la economía. En segundo lugar, argumenta que la motivación económica de este cambio de paradigma radica no solamente en la disponibilidad de un grupo de innovaciones radicales que ofrezcan numerosas aplicaciones potenciales nuevas, sino también en la disponibilidad universal y a bajo coste del factor o la combinación de factores clave, lo que recuerda a las “revoluciones industriales sucesivas” de Schumpeter. Finalmente, sostiene que antes de que un nuevo paradigma tecnoeconómico pueda generar una nueva ola de crecimiento económico

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mundial, hay un período de adaptación del marco socio-institucional, correspondiente a las fases de recesión y depresión de las olas de desarrollo económico de Schumpeter. Las antiguas instituciones sufren de inercia (ver también Olson, 1982) y están en todo caso adaptadas a un estilo tecnológico que cada vez es más obsoleto y por tanto tiende a cerrarse a los sistemas alternativos. Hay un período de desajuste estructural entre la nueva tecnología y el antiguo marco, que afecta especialmente a la educación y a la formación, pero también a las estructuras de gestión, a los mercados de capital y de trabajo, a los estándares y sistemas de regulación (ver también Andersen, 1991). Perez, por tanto, ofrece un vínculo entre las teorías cíclicas de la evolución tecnológica avanzadas por Sahal, Utterback, Abernathy y otros y las teorías de dependencia de las trayectorias, cambio estructural y lock-out de las alternativas señaladas por Arthur, David, Dosi y otros. Las Escuela de Regulación Francesa (Boyer, 1988) tiene muchos puntos en común, pero en su origen no atribuía un papel tan importante al cambio técnico (ver también el concepto de “paradigma socio-técnico”, Roobeek, 1987). Para Perez y para la Escuela de la Regulación, el problema del crecimiento estable es fundamentalmente cíclico. Los períodos de ajuste estructural se caracterizan por un alto grado de inestabilidad y confusión institucional, pero están seguidos por períodos largos de crecimiento próspero, conseguidos mediante una buena combinación de nueva tecnología, nuevas rutinas y procedimientos en la esfera de la economía y de otras nuevas instituciones. Por todo ello, tanto a nivel micro como macro muchos neoschumpeterianos miran al cambio institucional para conseguir y mantener un crecimiento y desarrollo armoniosos. Gomulka (1990) realiza una crítica mucho más controvertida a las teorías de desarrollo evolutivo a largo plazo. Depués de numerosos y profundos comentarios sobre los sistemas nacionales de innovación de Europa del Este, llega ingeniosamente a la paradójica conclusión de que, al fin y al cabo, Schumpeter tenía razón y de que el futuro será una disminución de la innovación y un sistema socialista por razones de justicia social (ver también el sutil análisis de la obra de Schumpeter “Capitalismo, socialismo y democracia” de Heertje, 1992). Todo esto evidencia que los neoschumpeterianos, así como otros economistas institucionales, han vuelto a dar vida a algunos debates que eran centrales en la política económica clásica y se han encontrado siempre entre las preocupaciones de los historiadores, pero que han sido olvidados en cierta manera por la teoría (Hodgson, 1993).

8. Conclusiones

Claramente, no ha sido posible en los límites de este relativamente corto resumen cubrir en toda su profundidad y riqueza un campo en expansión. Como se indica en el primer apartado, se han dejado de lado temas enteros, incluyendo algunos en los que la investigación de los neoschumpeterianos ha supuesto una contribución fundamental, como el comercio internacional (p.e., Krugman, 1990; Soete, 1981, 1987; Dosi, Pavitt y Soete, 1990; Posner, 1961; Walker, 1977; Hufbauer, 1966, Vernon, 1966; De la Mothe, ed., 1990; Fagerberg, 1992; Dalum, 1992), y otros en los que ha hecho muy poco, como en el comportamiento del consumidor. Por las mismas razones, este apartado se concentra solamente en algunos de los temas más importantes.

Medida

Los neoschumpeterianos han realizado un uso original e ingenioso de la amplia variedad de estadísticas para la medición de varios aspectos del cambio técnico (cienciometría, tecnometría, patentes, gastos y personal en I+D, innovaciones, difusión y otras). Ciertamente,

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han sido críticos en este esfuerzo y han iniciado mejoras en muchas áreas (Grupp, 1991; Pavitt, 1985; Basberg, 1987; Griliches, 1990a; Irvine et al., 1981, 1983, 1985; Soete y Wyatt, 1983; Soete et al., 1989; Archibugi et al., 1987; Archibugi y Pianta, 1992). Han tenido suerte del apoyo que han recibido del Directorate for Science, Technology and Industry de la OCDE, la National Science Foundation de Estados Unidos y de la UNESCO, con respecto a los indicadores de ciencia y tecnología. La OCDE tomó la delantera en la estandarización de las estadísticas de I+D y ha trabajado intensamente para mejorarlas (OCDE, 1963, 1970, 1976, 1981, 1993). También ha estimulado el desarrollo de nuevas estadísticas que tratan de mejorar la medición del output de la I+D (p.e., OCDE, 1992b). De todas maneras, tal y como los propios neoschumpeterianos reconocen, todavía quedan muchos vacíos y problemas con las estadísticas disponibles, que han sido señalados en los apartados 4, 5 y 6. En particular, a menudo resulta insatisfactorio utilizar las estadísticas de gasto en I+D como sustituto de todas aquellas actividades al nivel de la empresa que están dirigidas hacia la acumulación de conocimiento, el cambio técnico y la innovación. Tenemos medidas de “intensidad de capital” y de “intensidad energética”, pero no de “intensidad de conocimiento”. Habrá problemas para definir y medir la “intensidad en conocimiento”, pero debe realizarse un intento más serio en los años noventa y en el siglo XXI. Ahora que el papel de la “inversión intangible” ha sido reconocido de manera generalizada como de la misma o de más importancia que la inversión fija (Banco Mundial, 1991; OCDE, 1992a), debería ser posible realizar progresos significativos. Por supuesto, estos comentarios no se deberían tomar como una negación de la gran importancia de la I+D en el siglo XX. La I+D sigue en el centro de la red de instituciones que promueven el cambio técnico y está evolucionando por sí misma (ver, por ejemplo, Meyer-Krahmer, 1990, 1992). Otro tema básico en el que, sin embargo, ha habido ciertos progresos es la medida de los outputs de la innovación. La OCDE (1992b), STI Review (diciembre), recoge los resultados de medida de la innovación y trabajo de encuesta en seis países europeos (Smith y Vidrei: Noruega; Deiaco, Suecia; Kleinknecht y Reijnen: Holanda; Cesaratto y Sirilli: Italia; Scholz: Alemania; Auuzeby y Francois: Francia). Tal y como señala la introducción de la OCDE (1992b), estas encuestas son heterogéneas en “términos de objetivos, métodos y definiciones”, pero de todas formas aumentan considerablemente nuestro conocimiento sobre la innovación. Además, estos esfuerzos y anteriores trabajos han hecho posible que la OCDE realice guías para las prácticas estadísticas estándar en este campo (el “Manual de Oslo”) y trabaje con la Unión Europea en una Encuesta Europea de Innovación en 1993, parcialmente basada en el Manual. Este es un buen ejemplo de la interacción fructífera entre la investigación académica, las oficinas estadísticas nacionales de varios países, las agencias industriales y empresas y organizaciones internacionales para generar nuevos y valiosos datos y análisis. Es de esperar que esta labor será seguida por muchos más trabajos sobre los servicios científicos y técnicos, la inversión intangible, la difusión de innovaciones y las habilidades. Sin embargo, todavía existen grandes problemas por resolver en estas áreas, que están relacionados con las definiciones (Winter, 1986b, 1987, 1988) clasificaciones y medidas.

Estudios específicos de industrias

Los neoschumpeterianos han respondido considerablemente a la petición de Nelson y Winter (1977) de que se prestara más atención a las características específicas de la industria por lo que respecta al cambio técnico. De todos modos, como ya se ha dicho en el apartado 5, todavía existen muchas industrias a las que se ha prestado poca atención. En particular, al igual que sucede con la economía industrial en general, se ha prestado muy poca atención al sector terciario. La agricultura (p.e., Griliches, 1958; Ruttan, 1982; Feller et al., 1987), la minería (p.e., Townsend, 1976; Surrey, 1992) y, especialmente, los sectores manufactureros (ver apartado 5) han sido justamente estudiados, pero prácticamente no se ha prestado atención a los sectores de servicios.

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Este hecho es muy insatisfactorio por diversas razones, principalmente, por supuesto, porque los servicios suponen actualmente casi tres cuartas partes del empleo total en algunos países industrializados. Una segunda razón es que ahora estos sectores se ven profundamente afectados por las nuevas tecnologías, en particular por la tecnología de la información. Por ejemplo, los servicios financieros se están convirtiendo en intensivos en capital y, concretamente, intensivos en el uso de ordenadores. Sin embargo, los pocos trabajos realizados parecen mostrar que todavía no es muy intensivo en conocimiento. Esta situación cambia rápidamente e ilustra exactamente la clase de transformación que merece la atención de los neoschumpeterianos. Ciertamente, se han realizado algunos estudios (p.e., Heertje, ed., 1988; Baba y Takai, 1990; Barras, 1990; Cassiolato, 1992; Christensen, 1992), pero no miden todavía la escala de los problemas. Se ha dejado de lado a las innovaciones en organización. Quizás sea todavía más importante e incluso mayor el vacío en el caso de los nuevos servicios asociados con la computerización, que están en enorme expansión: especialmente en el caso del software, elementos multimedia, bancos de datos y servicios telemáticos. De nuevo, ha habido algunos estudios pioneros (p.e., Thomas y Miles, 1989; Miles y Thomas, 1990; Miles, Schneider y Thomas, 1991; Mansell, 1988, 1989, 1990a; Quintas, ed., 1993; Brady y Quintas, 1991), pero la tasa de cambio es tan rápida y las estructuras, servicios y productos que emergen tan difíciles de definir que merecen un estudio e investigación mucho más continuado durante un período de tiempo considerable.

Redes, concentración y comportamiento de la empresa

Como se ha indicado en los apartados 3 y 7, hay cuestiones teóricas fundamentales que todavía no están resueltas en la estimulante área del comportamiento de la empresa, la cooperación entre empresas y la denominada globalización. Los neoschumpeterianos seguramente han acertado al resaltar los aspectos evolutivos y cambiantes de la organización y el comportamiento de la empresa (Chandler, 1977, 1990; Winter, 1964, 1971, 1986b, 1988; Witt, ed., 1993). Su visión de la empresa como una organización que aprende y es innovadora, su insistencia en la heterogeneidad de las empresas (Dosi, 1984; Nelson, 1991, 1992b) y sus observaciones sobre los múltiples vínculos externos de conocimiento e información de las empresas han dado realismo y plausibilidad a la teoría económica en un área en la que existía el peligro de perder contacto con las realidades de cada día. Schumpeter acertó al exonerar a Walras y Marshall del cargo simplista de creer que el empresario podía poseer un conocimiento omnisciente (Andersen, 1992b), pero tanto Schumpeter como los neoschumpeterianos están seguramente en lo cierto en su crítica de los supuestos de que las señales de precios contenían suficiente información para explicar las características más importantes del comportamiento de la empresa, o que las empresas se comportan ”como si” tuvieran un conocimiento y una previsión perfectos. En particular, los neoschumpeterianos han dado una visión muy interesante de las empresas japonesas. Sin embargo, no está nada claro que la empresa japonesa sea culturalmente específica de Japón, si las actividades de las multinacionales japonesas difundirán sus características esenciales, a través del mundo o si, en efecto, las empresas japonesas adoptarán algunas de las características de sus competidoras americanas y europeas. En algunos sentidos, la empresa cooperadora siempre ha estado con nosotros (Allen, 1983; Freeman, 1991a). Los neoschumpeterianos todavía no han clarificado cual es el aspecto novedoso de las empresas “de red” de finales del siglo XX. ¿Es su uso de las TIC? ¿O la adopción de técnicas de gestión características de las empresas japonesas? ¿O es un auge temporal de la cooperación para cubrir la necesidad de complementariedades tecnológicas asociadas con las nuevas tecnologías genéricas? ¿Cómo afectan las empresas “de red” a las teorías del monopolio y el oligopolio? El crédito de los neoschumpeterianos depende fuertemente de que estén atentos a nuevas tendencias en el comportamiento de las empresas y a algunos de los efectos de la difusión de las nuevas tecnologías, y sería también injusto esperar que den respuestas completas a preguntas que intrigan a todos. De todos modos, estas cuestiones indican que los neoschumpeterianos todavía tienen un largo camino por recorrer en su análisis teórico, así como en su investigación empírica en cuestiones como el comportamiento de las empresas japonesas fuera de su país y el de las filiales de empresas

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europeas y americanas en Japón, y la evolución de las redes a lo largo del tiempo. De hecho, para la gente que cree sobre todo en el desarrollo evolutivo, la aproximación de los neoschumpeterianos a las redes ha sido sorprendentemente “estática” (pero ver Lundgren [1991] para un análisis longitudinal extremadamente interesante de las redes de procesamiento de imagen en Suecia).

Modelos

En vista del mayor interés puesto en la diversidad de las empresas, industrias y sistemas económicos, así como las discontinuidades en el cambio tecnológico, y su rechazo a aceptar generalizaciones simplificadoras demasiado alejadas de la realidad, es quizás sorprendente que los neoschumpeterianos hayan generado una familia de modelos interesantes tan larga. En su repaso de esta nueva generación de modelos, sin embargo, Silverberg (1988) señala que hubo predecesores, como la demostración de Goodwin (1951), en el sentido de que los ciclos económicos autosostenidos solamente son posibles en el contexto de modelos no lineales. Boyer (1993) también señala la importancia de los modelos keynesianos y kaldorianos en el desarrollo de las aproximaciones evolutivas (ver también Boyer y Petit, 1989). Como muestra Boyer (1988, 1993), los hallazgos de los neoschumpeterianos (apartados 3 a 7) han tenido dos resultados muy diferentes. Por una parte, han llevado a algunos economistas a tratar de mejorar el modelo de equilibrio general extendiéndolo para que incluya supuestos más realistas sobre las externalidades asociadas a la innovación, las redes, la educación y los rendimientos crecientes. Esta es la dirección de la denominada “nueva teoría del crecimiento” (Grossman y Helpman, 1991; Romer, 1986, 1991; Aghion y Howitt, 1993). Por otro lado, la mayoría de los neoschumpeterianos han preferido seguir el enfoque pionero de Nelson y Winter (1974, 1982) para descartar todo el enfoque de equilibrio general a favor de la modelización evolucionaria (p.e., Silverberg, 1984, 1987, 1988, 1990; Smith, 1991; Silverberg, et al., 1988; Silverberg, Dosi y Orsenigo, 1988; Silverberg y Lehnert, 1992; Amable, 1992, 1993a; Iwai, 1984a, 1984b; Gibbons y Metcalfe, 1986; Chiaromonte y Dosi, 1993; Dosi et al., 1992; Weidlich y Braun, 1992; y ver también Arthur et al., 1987 y las referencias a Arthur y David del apartado 2). Estos y otros modelos de simulación han demostrado la posibilidad de modelar aspectos del comportamiento económico que se ignoraban previamente (innovaciones y su difusión, diversos regímenes de apropiabilidad, heterogeneidad de los agentes, aprendizaje por la interacción, mejoras de calidad, eficiencia dinámica, etc.). Sin embargo, la diversidad de los agentes, industrias y circunstancias nacionales, la complejidad de sus interacciones y la falta de una suficiente comprensión de algunas relaciones clave significan que estos modelos evolucionarios, aunque más ricos y realistas que sus predecesores en muchos aspectos, necesitan ser complementados y contrastados constantemente con el tipo de investigación empírica e histórica que ha sido el sello de la tradición neoschumpeteriana. Esta investigación es en cualquier caso esencial, dado que la realidad que trata de representar está en un constante estado de flujo y representa un proceso histórico único. Probablemente, el mejor ejemplo de este modelo evolutivo macro-micro es el desarrollado por Eliasson en el IUI en Suecia (1986, 1990, 1991a, 1991b, 1991c). Este trabajo es particularmente útil para ilustrar la importancia de las nuevas entradas y de la diversidad para el crecimiento económico rápido. Sobre todo, es de esperar que los neoschumpeterianos no caigan en la trampa en la que han caído las recientes generaciones de economistas, que han sacrificado el realismo descriptivo y la riqueza de la evidencia histórica debido a los requerimientos de la formalización matemática. Con esta reserva, han dado un valioso nuevo impulso a los esfuerzos prolongados de la profesión, como ha sido el de proveer de una representación formal satisfactoria del comportamiento complejo y cambiante del sistema económico. ¿Una nueva forma de evaluación?

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Este apartado ha mostrado algunas críticas a la investigación neoschumpeteriana, así como una visión positiva de sus logros. La investigación empírica que se ha repasado en los apartados del 3 al 7 ha sido una característica relativamente importante de la tradición neoschumpeteriana. Pero además, libros y artículos como Nelson y Winter (1974, 1982); Nelson (ed., 1993); Rosenberg (1976, 1982, 1994); Stoneman (1983), Dosi et al. (1988); Antonelli, Petit y Tahar (1992); Aoki (1988); Arthur (1986, 1988, 1989), David (1976, 1985, 1991, 1993), Hodgson (1993), Lundvall (ed., 1992) Winter (1971, 1988); Dosi, Pavitt y Soete (1990)y Soete (1981, 1991) representan una contribución significativa a la teoría económica, que desafían un buen número de ideas y supuestos convencionales. Claramente este es un resumen sesgado que proviene de alguien que ha estado fuertemente implicado en este tipo de investigación durante casi treinta y cinco años. Por lo tanto, sería deseable invitar a alguien que haya estado más cercano a la teoría económica general, para que realice un resumen más crítico. Gran parte del trabajo de evaluación en cualquier disciplina y de resúmenes de la literatura es realizado por especialistas de esa misma disciplina o subdisciplina por razones obvias. Sin embargo, en este caso habría un buen argumento para la valoración por parte de alguien que esté fuera del campo de la economía, por ejemplo, un panel internacional de ingenieros, biólogos, físicos, historiadores, geógrafos, sociólogos, psicólogos y académicos de los estudios de empresa. En cualquier caso, es deseable una valoración de las disciplinas cercanas por diversas razones, especialmente:

La superposición con varias de estas disciplinas es considerable y en algunos casos la investigación interdisciplinaria es ya importante. La colaboración con ingenieros y científicos es, en todo caso, fundamental en este campo.

Existe la posibilidad de que haya una visión más objetiva y ciertamente más independiente de algunas cuestiones fundamentales, que la que se tiene desde dentro de la disciplina de economía.

Hace un siglo el Methodenstreit dividió a la profesión de los economistas en Alemania e hizo surgir cuestiones similares. Mientras los neoschumpeterianos y los neoclásicos probablemente no querrían ser identificados con Schmoller y con Carl Menger, las cuestiones básicas sobre la importancia de la historia, el papel de las instituciones específicas de los países, y los límites de las generalizaciones universales sobre el comportamiento económico están todavía con nosotros. Schumpeter trató -y de acuerdo con la mayoría no lo consiguió- unir los campos de batalla en el Methodenstreit. Ver si el establecimiento de una valoración multidisciplinaria podría suponer una contribución a los dilemas de la profesión económica de hoy en día podría ser un experimento fructífero, aunque difícil de implantar.

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Las relaciones universidad-empresa: entre la transferencia de resultados y el aprendizaje regional

Ignacio Fernández de Lucio, Elena Castro Martínez, Fernando Conesa Cegarra y Antonio Gutiérrez Gracia1

RESUMEN

Las relaciones de las universidades con el entorno socioeconómico y su papel en el proceso innovador ha sido tratado con más voluntarismo que conocimiento del fenómeno, de allí que en la mayoría de los países “imitadores” los logros obtenidos por las universidades en este campo han sido, en general, pequeños.

En el texto se muestra un análisis de la variabilidad de las situaciones que se presentan en las relaciones universidad-empresa y se expone el marc o en el que estas operan. Dicho marco parte de una agrupación funcional de elementos que intervienen en los procesos innovativos en una serie de entornos, a saber, los entornos científico, tecnológico, financiero, productivo y de usuarios. Se describen, igualmente, las estructuras de interrelación poniendo de relieve su poder de articulación y capacidad de dinamización que estas proporcionan a los elementos de los diferentes entornos para, finalmente, pasar revista de las posibles estrategias de funcionamiento y los factores que condicionan su desempeño.

Introducción

Desde mediados de los años ochenta, las relaciones de las universidades con el entorno socioeconómico y su papel en el proceso de innovación ha sido un tema recurrente y, en general, tratado con más voluntarismo que conocimiento del fenómeno. Como consecuencia, en la mayoría de los países «imitadores», los logros reales obtenidos por las universidades en este campo han sido más bien pequeños, con las excepciones que confirman la regla.

En general, los responsables de las universidades han sido conscientes de la necesidad de intensificar y organizar adecuadamente estas relaciones; sin embargo, bien por falta de conocimientos y de apoyo técnico, bien por condicionamientos de la propia universidad, no han sido capaces de establecer estrategias adaptadas a las características de las universidades y de los demás elementos del Sistema Regional de Innovación en el que se encuentran inmersas.

La institucionalización de las relaciones de las universidades con el entorno socioeconómico es más fructífera cuando las universidades se han ganado un prestigio en su ámbito geográfico de influencia, ya sea por la cualificación de los profesionales que forma o por la capacidad demostrada por los miembros de la comunidad académica para resolver las demandas planteadas por los elementos de dicho entorno en los ámbitos científico-técnicos. A partir del momento en el que las universidades se han ganado el respeto de la sociedad que las financia es cuando cabe plantearse la generación de una corriente de opinión entre los miembros de sus Comunidades Universitarias que sirva para dinamizarlos hacia actividades de I+D y de transferencia de conocimientos al entorno socioeconómico. El intento de crear Parques Científicos o Tecnológicos o Incubadoras de empresas no sustentados en una interrelación de las universidades con sus entornos, no puede conducir nada más que a fracasos y pérdidas de prestigio, ya que no se dan las condiciones mínimas para que dichas acciones puedan desarrollarse con éxito.

Cada universidad tiene unas características propias y se encuentra inmersa en un Sistema Nacional o Regional de Innovación (SI) singular, por lo que las posibles soluciones deben ser diferentes para cada caso. Sin embargo, la interrelación entre las universidades y su entorno socioeconómico presenta una problemática común que permite un análisis general para obtener las diferentes soluciones. En el texto que sigue se presenta este análisis haciendo hincapié, en primer lugar, en la variabilidad de las situaciones que se engloban bajo el genérico nombre de interrelación universidad-empresa.

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En segundo lugar, se pasa revista de manera concisa al marco de las relaciones que definen las administraciones, las universidades y las empresas, que determina la mayor o menor facilidad con la que pueden llevarse a cabo las citadas relaciones. A continuación, se expone un nuevo marco conceptual de la interrelación universidad-empresa, partiendo de los enfoques lineales e interactivos de los procesos de innovación. Este marco parte de una agrupación funcional de los elementos que intervienen en los procesos de innovación en una serie de entornos: científico, tecnológico, financiero, productivo, de usuarios, etc., destacando por su papel en el desarrollo económico de las regiones el entorno tecnológico y de servicios avanzados, que debe interrelacionarse fuertemente con el entorno científico y dinamizar y dar soporte al productivo. Además de los elementos, dicha concepción toma en consideración las interrelaciones que se establecen entre ellos, para cuyo fomento considera las estructuras de interrelación y los instrumentos favorecedores de las mismas.

En el cuarto apartado se describe el papel de las estructuras de interrelación (EDI) en la configuración de los SI, poniendo de relieve su poder de articulación que depende, a su vez, de la capacidad de «dinamización» que dichas estructuras proporcionan a los elementos de los diferentes entornos. Junto a este papel de las EDI en la configuración de los SI que determina la misión, se pasa revista a las posibles estrategias de funcionamiento y a un buen número de factores que condicionan el desempeño de este papel.

Finalmente, se proporciona una panorámica sobre el papel que pueden desempeñar las universidades en la región en la que se encuentren ubicadas, en el contexto de la denominada “economía basada en el conocimiento“, en tres de cuyas funciones clave (producción, transmisión y transferencia del conocimiento) las universidades pueden, y deben, desempeñar un papel muy activo. Los enfoques más actuales de los estudios sobre sistemas de innovación hacen hincapié en la relación entre la capacidad de innovación de una región y su capacidad de aprendizaje, y ponen de manifiesto la necesidad de compartir e integrar los conocimientos distribuidos entre los diferentes elementos que constituyen los Sistemas de Innovación (SI) a través del aprendizaje mediante la interacción. Los análisis de los SI muestran que las regiones más desarrolladas no sólo poseen elementos más activos, sino también con una gran capacidad de absorción de conocimientos y un grado de articulación superior a las regiones más desfavorecidas, que cuentan con SI débiles y fragmentados con una notoria falta de articulación entre sus elementos. La universidad que desee desempeñar un papel activo en una región que aprende debe poseer las características de lo que se ha dado en llamar “universidades emprendedoras“, de las cuales hay múltiples ejemplos en diversas regiones europeas y americanas.

1.- La variabilidad en la interrelación universidad-empresa

En general, y sobre todo en el ámbito político, la superficialidad con que se trata este tema se pone de manifiesto en la propia utilización del término, sin matices, para cualquier relación entre universidades y empresas (RUE). Cuando se habla de las relaciones entre empresas y universidades en materia de I+D y de innovación se suele considerar que existe una Universidad y una Empresa media ideal y que, por lo tanto, los juicios que se emitan sobre estas relaciones son prácticamente válidos para todas, tanto para las relaciones entre una universidad puntera y una multinacional de un país desarrollado como para las existentes entre una universidad de primer nivel y una PYME en un país en vías de desarrollo. Pero nada más lejos de la realidad: bajo las denominaciones genéricas de “Universidad“ y “Empresa“ se esconden realidades muy dispares. Descender al detalle en el análisis del tipo de universidad y de empresa que se relacionan o pretenden relacionarse, es fundamental para que la relación se aborde con mayor éxito.

Así, entre las universidades podemos distinguir los siguientes tipos:

• Académica, que es aquélla en la que fundamentalmente se imparte docencia y, lo que es más importante, ese es casi el único objetivo de la institución y de sus miembros, razón por la cual las decisiones y los recursos se orientan exclusivamente hacia la mejora de la actividad docente.

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• Clásica, en la que se compaginan las actividades docentes con las de investigación, con un reconocimiento institucional y de la comunidad académica sobre la importancia de estas últimas y la consiguiente asignación de recursos a estas actividades (OCDE, 1999).

• Social, que se arroga un papel activo para la discusión y resolución de problemas de la Sociedad en la cual se inserta.

• Empresarial, considera que los conocimientos, además de ser difundidos mediante los cauces docente y científico habituales, tienen un “valor“ de mercado, y, por tanto, son susceptibles de ser vendidos, por lo que enfoca una parte de sus actividades docentes y de I+D con criterios empresariales y se preocupa de gestionar eficazmente la cooperación con la sociedad (Smilor y col., 1993).

• Emprendedora , tiene aspectos comunes con la empresarial pero con un matiz importante en sus objetivos; más que como un bien económico objeto de intercambio, utiliza el conocimiento como un potencial al servicio de los objetivos de su entorno socioeconómico, esto es, un recurso que, adecuadamente gestionado, le permite desempeñar un papel más activo en su contexto social. Este tipo de universidad ha sido analizada por Burton J. Clark (1998).

Evidentemente, las posibilidades que estos tipos tan diversos de universidades tienen de cooperar con las empresas en actividades de I+D e innovación y sus respectivos enfoques son muy diferentes y, por ello, también lo será la eficacia de las relaciones que se establezcan y la trascendencia social de las mismas.

Por su parte, también en el ámbito de las empresas hay factores que facilitan o dificultan su capacidad para innovar y, especialmente desde el punto de vista de este texto, para cooperar con otros actores -entre ellos, las universidades- en este proceso; al igual que en el caso de las universidades, no todas las empresas están igualmente preparadas para colaborar con las universidades ni dispuestas a hacerlo. En síntesis, y como consecuencia de la experiencia adquirida por los autores en el desarrollo de actividades de interrelación, se ha llegado a la conclusión de que la mayor o menor facilidad que tienen las empresas para cooperar con universidades depende de las siguientes características:

• Tamaño • Sector de actividad • Capacitación técnica de sus recursos humanos y formación de sus directivos. • Actitud ante la innovación (tipo de organización, política de formación, política de

calidad, política de renovación tecnológica, estrategia de negocio a medio y largo plazo, ámbito de sus mercados, etc.) Teniendo en cuenta los factores anteriores, las empresas pueden ser clasificadas en cuatro grandes grupos, en lo que a su capacidad o predisposición a colaborar con universidades se refiere:

• PYME de sectores de alta tecnología • Empresas grandes de sectores de alta tecnología • Empresas grandes de sectores maduros • PYME de sectores maduros o tradicionales

La relación entre cada tipo de universidad y los diversos tipos de empresa es diferente. Así, una universidad emprendedora se relaciona sin dificultades con una PYME de sectores avanzados (telecomunicaciones, informática, química fina, etc.), ya que estas empresas poseen recursos humanos con buena formación superior y media -por tanto, no hay barreras de lenguaje con los investigadores- y, lo más importante, la innovación en general, y las actividades de I+D en particular, forman parte de sus preocupaciones y de su estrategia como empresa.

Con las grandes empresas de sectores de alta tecnología (aeroespacial, química, farmacia, electrónica, etc.) el diálogo también es sencillo, porque en estas empresas hay interlocutores que manejan el mismo lenguaje que los investigadores; la dificultad para llegar a establecer una colaboración puede provenir, en su caso, de que sus propios conocimientos en las áreas estratégicas estén por delante de los de la Universidad y, por tanto, sólo acudan a ésta para

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demandar temas complementarios o muy puntuales o para búsqueda de personal cualificado, servicios avanzados, actividades de formación, etc. En todo caso, estas empresas saben gestionar adecuadamente los recursos externos de I+D e integrarlos con los propios.

Con las grandes empresas de los sectores maduros (naval, siderúrgico, etc.) el diálogo aunque podría, no suele ser fluido, pues sus directivos tienen alta cualificación, pero, a menudo no tienen formación tecnológica y suelen carecer de sensibilidad para la citada relación y, por lo tanto, si ésta se llega a desarrollar, lo hace con grandes dificultades, con un gran consumo de tiempo durante la gestación del acuerdo y sus condiciones y con intervención de múltiples interlocutores, propios de empresas con estructuras muy compartimentadas y jerarquizadas. Adicionalmente, cuando este tipo de empresas centra en la tecnología su desarrollo futuro (caso de las reconversiones de diversos sectores industriales) sus necesidades tecnológicas exceden con mucho las capacidades de las universidades y precisan el apoyo de grandes ingenierías o empresas suministradoras de bienes de equipo que les proporcionen plantas o soluciones “llave en mano“, véase al respecto M. Schaellgen y W. Rüdiger (1995).

En el caso de las PYME de sectores manufactureros tradicionales (calzado, textil, manufacturas metálicas, muebles, etc.), incluso una universidad emprendedora tiene serias dificultades para relacionarse. En términos generales, y con grandes variaciones de unos sectores a otros, estas empresas no suelen disponer de personal técnico con formación universitaria e, incluso, la mayor parte de las veces los empresarios carecen de formación superior; además, estas empresas suelen haber basado su éxito pasado en otros factores (mano de obra barata, capacidad comercial, etc.) y, si bien perciben el cambio tecnológico, no ven con claridad cómo incorporarlo ni quién puede ayudarles en el proceso, aparte de sus suministradores de materiales y bienes de equipo. Cuando se logra establecer contacto, suele generarse una gran confianza, pero, durante la gestación de la cooperación, se requiere una aportación sustancial de conocimientos de gestión de la tecnología por parte de la estructura de interrelación de la universidad para suplir las carencias al respecto de la empresa y, en su caso, de los investigadores. Por las razones apuntadas, no es factible establecer muchas relaciones directas con este tipo de empresas y, como quiera que representan, en número, un colectivo importante, es necesario que una universidad se plantee cómo llegar a ellas. En nuestro modelo se considera que el entorno tecnológico y de servicios avanzados es el aliado más adecuado para ello.

De lo expuesto se deduce que el término RUE debe calificarse ya que ampara realidades muy diversas. Existen universidades cuyos miembros y egresados son responsables más o menos directos de la creación de empresas que generan entre el 25-50% del PIB regional, como puede ser el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT) (Bankboston, 1997) y universidades de países en vías de desarrollo enclavadas en regiones de bajo PIB “per capita“ apenas involucradas en el desarrollo socioeconómico de la región.

2.- El marco de las relaciones

Dejando a un lado el mayor o menor «gap» que existe entre los diferentes tipos de empresas y de universidades, la relación de las universidades con los sectores socioeconómicos viene marcada por las condiciones de contorno que definen la administración, las universidades y las empresas (K. Smith, 1995).

Las relaciones U-E se ven favorecidas o penalizadas por la acción de la administración. En el caso de que ésta quiera favorecerlas debe poner en práctica acciones como las siguientes:

• Un desarrollo legislativo adecuado que, no sólo permita estas relaciones, sino que las facilite.

• Una política de innovación que contemple la realidad de los SI y el fomento de las interrelaciones, tanto mediante la programación de instrumentos adecuados como mediante el apoyo a las estructuras de interrelación. Esta política debe contar con dotaciones económicas acordes con los objetivos que se deseen alcanzar.

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Respecto a las propias universidades, la experiencia indica que, para que puedan cooperar fácilmente, en general con otros agentes y, en particular, con los sectores socioeconómicos, y para que sus relaciones con las empresas adquieran un carácter institucional, es decir, sean algo más que la suma de las iniciativas aisladas de los profesores comprometidos, deben disponer de:

• Un marco legislativo de la universidad que propicie las relaciones. • Un plan estratégico que incluya estas relaciones entre sus objetivos, o, en su ausencia,

una actitud favorable del equipo de gobierno hacia las mismas, que puede reforzarse con acciones encaminadas a crear un estado de opinión en la comunidad académica, de manera que estas relaciones sean consideradas como actividades propias o normales de la Universidad.

• Una oferta de conocimientos sólida y cuyo nivel y calidad sean suficientes como para permitir una comunicación fluida con los posibles utilizadores.

• Un salario digno de los miembros de la Comunidad Académica que les permita dedicarse en exclusiva2 a las actividades universitarias, lo que debe de ir acompañado con un número de alumnos no muy elevado para que las actividades de docencia no acaparen la casi totalidad de su tiempo.

• Una normativa que regule las relaciones con sencillez, transparencia, flexibilidad y eficacia, de manera que los investigadores no sientan que las actividades administrativas o de gestión entorpecen significativamente sus actividades científico-técnicas.

• Una normativa y un procedimiento de protección industrial de los resultados de la investigación sencillo, rápido y eficaz que permita que los conocimientos generados en la universidad no pierdan su valor de mercado por su precoz divulgación.

• Una estructura de interrelación -creada o participada por la universidad- de apoyo a las relaciones, que sirva para dinamizar a los profesores, informarles y asesorarles técnicamente en las relaciones y que les solucione los problemas administrativos y de gestión relacionados con la cooperación.

Aunque una política adecuada por parte de la universidad crea entre la comunidad académica una actitud favorable a la cooperación, lo cual es imprescindible para que ésta se produzca en mayor o menor grado, es preciso tener en cuenta que entre las universidades también hay diferencias sustanciales en otros aspectos, que van a tener gran importancia en el tipo de estrategias que es preciso poner en práctica para favorecer la cooperación y para diseñar el papel dentro del SNI. Entre estas diferencias cabe citar:

• Perfil de la universidad (universidades clásicas versus politécnicas). • Importancia de la I+D en las actividades de la universidad (peso relativo de recursos

dedicados a estas actividades respecto a las de docencia, extensión, etc.). • Orientación científico-técnica de sus grupos de investigación, es decir, el peso relativo

de las diversas áreas del saber: sociales, humanidades, experiment ales e ingenierías3. • Adaptación de las áreas de investigación a las necesidades del entorno social de la

universidad (sectores industriales mayoritarios, desarrollo social, etc.). La satisfacción de las demandas del entorno próximo ha de estar entre las preocupaciones estratégicas de una universidad, sin renunciar a establecer cooperaciones con empresas o entidades de otras regiones o países, ya que la integración social de la universidad es mayor cuando se relaciona con empresas de su entorno próximo y eso tiene efectos en otras actividades de la universidad como, por ejemplo, en la empleabilidad de los alumnos, y en su prestigio social.

Todo ello debe ser analizado con profundidad antes de acometer acciones favorecedoras o dinamizadoras de las relaciones desde las instituciones.

Las empresas, a su vez, podrán interrelacionar con las universidades con mayor o menor facilidad, como se ha expuesto, en función de su dimensión, de su grado de tecnificación y de la capacidad técnica de su propietario o gerente y de su personal. Un buen indicador de su capacidad de interrelación lo proporciona la existencia o no en la empresa de titulados medios

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o superiores con formación técnica que no estén dedicados a trabajos de venta o de gestión administrativa.

3.- Una nueva visión de las relaciones universidad-empresa

Desde la Segunda Guerra Mundial hasta los años 80, y aún hoy, las relaciones universidad-empresa se han estado enfocando desde una concepción lineal de la innovación. En esta concepción se considera que, para sacar al mercado nuevos productos o para modificar los procesos de fabricación, se suceden una serie de etapas que se inician con la investigación científica; por ello, este enfoque también se denomina secuencial, ya que se considera que a partir de las actividades de I+D se ha de llegar necesariamente a la incorporación al mercado de nuevos productos o procesos, es decir, que se parte de la hipótesis de que la innovación tiene su origen en el descubrimiento científico.

A partir de los años 80 empieza a tener cada vez más fuerza el denominado enfoque interactivo de los procesos de innovación. Este enfoque, que se representa muy adecuadamente mediante el modelo de Kline y Rosenberg (1986), pone el acento en el papel fundamental de la empresa en la concepción de los procesos de innovación, en las retroalimentaciones entre las diferentes fases del modelo y en las diversas interacciones que relacionan la Ciencia y la Tecnología con cada una de las etapas de los procesos de innovación.

Ambos enfoques no deben ser enfrentados, ya que cada uno de ellos se adapta mejor a tipos determinados de innovaciones. Se quiere poner de manifiesto, sin embargo, lo que le aporta el enfoque interactivo al lineal. Este último ha fijado esencialmente su atención en el inicio del proceso. El enfoque interactivo demuestra que el incremento de actividades de I+D no implica necesariamente el de los procesos de innovación. Para que este incremento se produzca, es preciso que los resultados de las actividades de I+D lleguen a las empresas e involucrar a éstas en su adecuación y utilización en procesos productivos; así pues, el enfoque interactivo subraya la importancia del final del proceso.

En cualquier caso, las RUE deben enmarcarse dentro del Sistema de Innovación (SI) que se haya constituido en el espacio en el que desarrollen sus actividades ambos elementos. Jorge A. Sábato, y Natalio Botana en el artículo “La ciencia y la tecnología en el desarrollo futuro de América Latina“ (1986) enfocaban desde este modo la innovación en el ámbito de un país, considerándola como el resultado de una acción múltiple y coordinada del gobierno, la estructura productiva y la infraestructura científico-tecnológica y representaba el sistema de relaciones entre estos elementos por un triángulo. Las interrelaciones entre la estructura productiva y la infraestructura científica -interrelaciones de tipo horizontal por estar dichos elementos en los vértices de la base del triángulo- son las más complejas de establecer, como ya intuían los citados autores.

Hoy en día, la innovación se representa, utilizando los símiles biológicos, por el modelo de la triple hélice (H. Leydesdorff y H. Etzkowit, 1997). Cada una de las hélices representa los elementos arriba citados que intervienen en los procesos innovadores. Una innovación surge cuando elementos situados en hélices distintas interrelacionan con éxito (se acoplan, en el símil biológico). Este modelo conceptualmente no difiere del anterior habiéndose pasado únicamente de una representación plana a una espacial.

En una reciente publicación realizada como consecuencia del desarrollo de un proyecto para la Unión Europea (I. Fernández de Lucio, F. Conesa, M. Garea, E. Castro, A. Gutiérrez, M.A. Bodegas, 1996), nuestro grupo de trabajo ha propuesto una nueva representación de los sistemas de innovación. Los elementos que intervienen en dichos procesos los agrupamos en los siguientes entornos:

• El entorno científico, en el que mayoritariamente se realiza la producción de conocimientos científicos y en el que se incluyen los grupos que llevan a cabo actividades de I+D de las universidades y organismos públicos (o privados) de investigación.

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• El entorno tecnológico y de servicios avanzados, en el que se desarrollan tecnologías para otras empresas y una serie de servicios de contenido tecnológico, en el que se encuentran los Institutos Tecnológicos, las ingenierías, las empresas de bienes de equipo, las de informática, las de ensayos, las empresas consultoras de tecnología, etc.

• El entorno productivo, en el que se integran las empresas que constituyen el tejido productor de bienes y servicios, aportando un valor añadido a la economía del país.

• El entorno financiero, que ofrece recursos económicos a los elementos de los demás entornos para el desarrollo de sus actividades de innovación y que comprende tanto entidades privadas como públicas.

Según el desarrollo del SI de cada país o región se pueden incluir otros entornos cuyos elementos tengan una participación significativa en la configuración de dichos sistemas, por ejemplo el entorno constituido por los usuarios. Por su parte, sólo se considera a las Administraciones como financiadoras de las actividades del Sistema, de acuerdo con los criterios emanados de sus respectivas políticas.

El entorno tecnológico y de servicios avanzados -que en otros modelos forma parte del entorno productivo - representa la principal aportación conceptual a otros modelos existentes y su diferenciación de las demás empresas se realiza con objeto de poner en evidencia la necesidad de dedicar una atención especial a las empresas que contribuyen a la difusión de tecnología y, en consecuencia, a la innovación de los sectores manufactureros al proporcionarles los equipos y servicios que precisan.

En este sentido, consideramos que, desde el punto de vista socioeconómico, para una región es fundamental contar con un entorno tecnológico y de servicios avanzados desarrollado, que se encuentre fuertemente interrelacionado con el entorno científico y que sea capaz de dinamizar y dar soporte al entorno productivo. Los resultados que se han obtenido analizando el desarrollo socioeconómico de diferentes regiones españolas y el potencial de su entorno tecnológico y de servicios avanzados muestran una elevada correlación entre ambas variables, de tal manera que el estado del entorno tecnológico y de servicios avanzados constituye un excelente indicador del nivel de desarrollo socioeconómico de la región considerada, ver a este respecto[6].

Siguiendo a B.A. Lundvall (1992), además de los elementos y estructuras de los SI, éstos se caracterizan, por las relaciones que se producen entre los citados elementos. Este aspecto es particularmente importante porque, para poder hablar propiamente de un sistema de innovación, es necesario poner en relación los diversos elementos de un entorno y los diferentes entornos entre sí.

Para fomentar las interrelaciones y, más aún, la cooperación entre los elementos del SNI se requiere la puesta en practica de mecanismos adecuados, que pueden ser de dos tipos: estructuras de interfaz e instrumentos de fomento de la interrelación.

Una Estructura de interrelación (EDI) es una unidad establecida en un entorno o en su área de influencia que dinamiza, en materia de innovación tecnológica, a los elementos de dicho entorno o de otros y fomenta y cataliza las relaciones entre ellos. En la práctica, existen estructuras en el SI cuyo propósito principal es otro, pero que realizan determinadas funciones de interfaz, tales como las de información, difusión, relación y asesoramiento a los diferentes elementos del SI.

Un instrumento de fomento de la interrelación es un incentivo o ayuda cuyo objetivo es favorecer el desarrollo de actividades o de estructuras de cooperación, más o menos duraderas. En este grupo cabe incluir instrumentos tales como: la financiación de proyectos de I+D conjuntos, es decir, con participación de varios elementos de un mismo entorno o de entornos diferentes, las ayudas para fomentar la movilidad entre entornos, las aportaciones económicas a la creación de centros de I+D mixtos o de unidades de interfaz, etc. En su mayoría, se trata de instrumentos financieros, aunque algunos son de tipo normativo y otros se configuran como servicios de difusión de la información científica y técnica.

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Los estudiosos de los SI han puesto de relieve que las Administraciones pueden y deben desempeñar un papel activo en el desarrollo de los SI, tanto en lo referente a su estructura como a sus actividades, e influir muy directamente mediante los mecanismos establecidos en el marco de sus políticas, científica, tecnológica e industrial; de una forma más indirecta, mediante sus políticas educativas, fiscales, laborales, etc. y, en general, con el marco social y económico que definen y con los objetivos de calidad de vida que proponen. Para simplificar, en el modelo que se presenta la Administración es considerada una variable que influye en los elementos del SI y en sus interrelaciones mediante las estructuras y los instrumentos que es capaz de poner en práctica en el marco de sus diferentes políticas. En nuestra opinión, la Administración ha de impulsar este tipo de acciones cuando los elementos del Sistema no están aún capacitados para ponerlas en marcha pero, en paralelo, ha de contribuir al cambio cultural que exige un sistema interrelacionado para que, a partir de un punto, estas nuevas estructuras y funcionamiento sean adoptados como propios.

4.- El papel de las estructuras de interrelación (EDI)

La idea de EDI es propia de una concepción de la innovación de carácter interactivo, razón por la cual las políticas tecnológicas recientes, que intentan aplicar medidas más propias de modelos de innovación interactivos que de modelos lineales, las tienen en consideración.

El papel de las EDI en los Sistemas de Innovación se justifica por la necesidad de superar la actual pasividad de los elementos respecto al proceso innovador. Las razones son múltiples y dependen del tipo de elementos de que se trate. Así, de acuerdo con el diagóstico efectuado por la Fundación COTEC (1998) sobre el Sistema español de Innovación, la falta de actividad innovadora por parte de las empresas españolas, se debe a la cultura empresarial dominante (escasa importancia de la tecnología dentro de la empresa; mayor frecuencia en la innovación de procesos que de productos; escaso número de empresas que realizan I+D; escasos recursos económicos y humanos dedicados por las empresas a mejorar su capacidad tecnológica; escasa experiencia en programas de investigación cooperativa; etc.), causada por el largo período en que las mismas han vivido en un mercado protegido.

Por su parte, los grupos de investigación de las universidades españolas han desarrollado sus actividades de I+D (por lo demás bastante reducidas) a espaldas de su entorno hasta que se produjeron las necesarias reformas legales para permitir la cooperación (prácticamente imposible hasta 1986) y se dispuso de incentivos y estructuras para favorecerlas y facilitarlas. En todo caso, el papel que puedan desempeñar los grupos de investigación del Entorno Científico en los procesos de innovación dependen de los propios investigadores, ya que las instituciones no pueden obligarles a participar. Por tanto, para que lo hagan, es preciso que ellos asuman voluntariamente un papel activo y eso se logra mediante incentivos de diversa índole y facilitando el proceso de cooperación.

La necesidad de eliminar obstáculos a las relaciones y de animar a los agentes -empresas y grupos de investigación- para que participen activamente en el proceso innovador es lo que motiva la puesta en marcha de Estructuras de Interrelación. En la actualidad, se considera que disponer de numerosas entidades activas de esta índole puede ser un factor decisivo para el funcionamiento adecuado de los Sistemas de Innovación porque son capaces de multiplicar el número y la calidad de las interacciones entre los elementos. Por esta razón, el conocimiento del número y la naturaleza de las EDI constituye una información de base esencial para mejor comprender las características y el funcionamiento de los SI.

En este sentido, una clasificación sistemática de las EDI podría establecerse atendiendo a los siguientes criterios:

• Su proximidad a cada uno de los entornos • El entorno sobre cuyos elementos desarrolla una labor de dinamización

Por todo lo dicho, la principal aportación de las EDI a la configuración de un SI se basa en su poder de articulación, que es función, a su vez, de la “dinamización” que son capaces de imprimir a los elementos de los diferentes Entornos. La mayor o menor dinamización del

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conjunto de los elementos depende, a su vez, de las características de la función de interrelación y del modo de operar de las EDI y de su número.

En este contexto, definimos “dinamización” como el proceso y las acciones que es preciso emprender desde las estructuras de interrelación, las instituciones y los gobiernos para lograr que los diferentes elementos del SNI tomen conciencia del papel que pueden y deben desempeñar en el Sistema de Innovación, asuman el compromiso de participar y, como consecuencia, lo hagan de una forma activa.

La difusión de tecnología y, de manera extensiva, de conocimientos, catalizada mediante las EDI, pese a que comprenda sólo una parte reducida de la difusión de tecnología (la de tecnología no incorporada), adquiere una relevancia mayor si se tiene en cuenta que influye directamente en la capacidad de adopción de la tecnología por parte de las empresas y en la posibilidad de que éstas desarrollen estrategias de innovación próximas a las de liderazgo y no a las de seguimiento. En otras palabras, este circuito de difusión de tecnología aporta a las empresas conocimientos de un valor añadido superior.

4.1.- Misión y Estrategias

Como se ha expuesto, el poder de articulación de las EDI depende de su capacidad de dinamización, por lo cual la misión de una EDI, en términos generales, sería la de dinamizar, en materia de innovación tecnológica, a los elementos de determinados entornos y catalizar y fomentar las interrelaciones entre los elementos del SI. Esta misión puede enunciarse más ampliamente de la siguiente manera:

• Sensibilizar a los elementos de determinados entornos y a sus organizaciones sobre los aspectos relacionados con la innovación, para que se tengan en cuenta en las decisiones generales de los mismos.

• Promover y facilitar las relaciones entre los elementos de los entornos de su área de influencia con los otros entornos, mediante el establecimiento de contactos bilaterales o de acciones colectivas de diversos tipos.

• Propiciar el establecimiento de marcos de cooperación ordenados, transparentes y equilibrados entre los elementos de un determinado entorno o entre los elementos de entornos diferentes.

Pudiendo hacer extensible a la mayoría de las EDI esta misión, cada una de ellas debe definir sus estrategias particulares para el logro de la misma y describir las actuaciones básicas a que dan lugar, en función de la situación de partida (estrategia de la Organización Matriz, nivel de relaciones, cauces, etc.) como de la del entorno en el que se encuentra inmersa (estado del sistema de innovación en cuanto al tipo de empresas/entidades existentes, nivel tecnológico, políticas de apoyo a la innovación, etc.).

Así, en una EDI que inicia su andadura, la estrategia a desarrollar inicialmente debiera ser la de sensibilización, con actuaciones encaminadas a:

• Iniciar las relaciones con los principales actores del SI de su entorno • Elaborar folletos de presentación de la unidad • Establecer un procedimiento (normativa) de su gestión

En un segundo estadio, la estrategia a implementar podría ser la de dinamización que debiera ser capaz de:

• Generar en la Organización Matriz una imagen positiva de las citadas actividades. • Ofrecer una gestión de calidad al servicio de los usarios internos y externos.

En ningún caso, la EDI debe sustituir a los usuarios internos en las relaciones con el entorno socioeconómico, éstos deben ser capaces de llevar a cabo sus propias actividades, lo que implica que la unidad pondrá a su disposición los servicios necesarios para crear en ellos una

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actitud favorable al desarrollo de las mismas. En síntesis, la unidad debería ser capaz de crear en la Organización Matriz un ambiente propicio a la colaboración con el entorno en el cual estas actividades tengan un medio de cultivo adecuado.

En un estadio posterior, las EDI deben disponer de una estrategia de cooperación con socios externos en materia de innovación, con el fin de asentar una cultura interna y externa en materia de innovación y tecnología. En general, se considera que las EDI deben desempeñar un papel activo, en la prestación de servicios necesarios para la innovación y también en la creación de un clima favorable a ésta, y deben actuar para que se produzca un cambio de actitud de los elementos del SNI hacia hábitos de interacción y cooperación en los procesos de innovación tecnológica.

4.2.- Factores básicos para el desempeño

Para ejecutar el papel expuesto las EDI deben poder:

• Manejar una serie de instrumentos y prestar los correspondientes servicios asociados. • Realizar unas actividades para el manejo de los instrumentos, definir los procesos que

permitan el desarrollo de las actividades previstas, y, en fin, analizar dichos procesos y prever un esquema de revisión y evaluación.

• Dotarse de una organización horizontal o plana que favorezca las iniciativas de sus miembros y abierta al aprendizaje.

• Disponer de los recursos humanos, económicos, informáticos y de espacio necesarios para la consecución de los objetivos marcados y el desarrollo de las actividades previstas.

• Contratar recursos humanos de un perfil determinado: madurez, experiencia en la industria y/o la investigación, capacidad de diálogo, comunicación y negociación, espíritu de iniciativa, vocación de servicio, etc.

• Contar con recursos informáticos importantes y bien adaptados a las actividades y procesos de las EDI; se ha de prever la adaptación y mejora continua de los mismos para evitar colapsos futuros con el aumento de la actividad.

• Trabajar inmersas en redes largas y hacer uso frecuente de subcontratación externa.

El mejor o peor desarrollo de estas acciones influirá positiva o negativamente en el papel de las EDI en los Sistemas de Innovación, aspecto que deberá contemplarse en el proceso de seguimiento de sus actividades (I. Fernández de Lucio, 1997).

5. Las universidades y el aprendizaje regional

En el contexto de la economía basada en el conocimiento (OCDE, 1996) la visión interactiva de la innovación amplía los frentes que este proceso debe abarcar (OCDE, 1999): ha de fomentar la adopción, en la producción, de las nuevas tecnologías horizontales, tales como las tecnologías de la información y las telecomunicaciones; necesita disponer de recursos humanos con mayor formación, que deberán ser gestionados con nuevas estrategias en el seno de organizaciones más flexibles y, además, exige un mayor grado de interrelación y cooperación a los diferentes elementos de los Sistemas Regionales de Innovación(SRI) -las empresas productivas, los Centros Públicos de Investigación, los Centros de Innovación y Tecnología, las empresas de bienes de equipo y servicios avanzados, las entidades financieras, etc.-. Este hecho lleva a T. Andersson (1998) a afirmar que los procesos de innovación y de difusión de la tecnología son cada vez más complejos y su éxito depende de la existencia de efectos y de enseñanzas recíprocas y permanentes entre los múltiples y diferentes actores y conocimientos. Estos elementos deben establecer redes y alianzas, acelerar la transferencia de conocimiento a las aplicaciones comerciales, disponer de un aprovisionamiento regular de personal cualificado y, en fin, asegurarse unas disponibilidades suficientes de recursos de capital riesgo y a largo plazo, lo que algunos especialistas denominan “capital paciente”.

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En este sentido , E. Ormala(1998) afirma, al describir las nuevas orientaciones de la política tecnológica de Finlandia, que las nuevas ideas sobre el modelo interactivo y los Sistemas Nacionales/ Regionales de Innovación, la sociedad de la información, las nuevas formas de aprendizaje, etc. han hecho que una nueva definición de la Política de Innovación haya venido a completar la de la Política de I+D en sentido clásico, de tal forma que el funcionamiento en red, la capacidad de asimilación de las empresas y las medidas de financiación de la innovación figuran, hoy en día, entre los grandes retos u objetivos de estas políticas.

La nueva visión de las RUE descansa, como se ha expuesto anteriormente, en concebir la articulación del SI de una manera sistémica e interactiva que necesita de la dinamización de los diferentes elementos, de forma que puedan encontrarse sinergias y complementaridades entre los mismos, incluyendo también las políticas que integran al sistema. Estas últimas, junto a las referidas sinergias y a la complementaridad, constituyen, según M. Landabaso (1997), los “vehículos del aprendizaje“ que pueden permitir aprender4 a una región y, por lo tanto, incrementar su potencial de innovación. Esta concepción está muy alejada de aquellas lineales que consideran que puede estimularse la innovación de las empresas a base de una política comercial adecuada de los resultados obtenidos por las universidades; véase a este respecto el diagnóstico sobre las OTRI del Libro Blanco de COTEC(1998).

Bajo esta óptica, la capacidad de innovación de una región depende de su capacidad de aprendizaje, que comprende los aprendizajes organizacional, institucional, aprendizaje a través del aprendizaje y el interactivo. En función de este último, los conocimientos necesarios en los procesos de producción que están distribuidos entre los elementos que componen el SRI son compartidos e integrados. Cuanto mayor es el grado de inteligencia económica del entorno productivo mayor es su demanda de nuevos conocimientos y, por lo tanto, mayor es su necesidad de acceder a los conocimientos de que disponen los otros elementos del SI.

Sin embargo, en las regiones menos favorecidas los SRI son débiles y fragmentados, con un marcado desequilibrio por la baja actividad en el mismo de las empresas, que presentan, así mismo, una deficiente capacidad de absorción, con una falta de interrelación entre los elementos y, en general, de articulación y coherencia entre los entornos, es decir, con una tendencia al aislamiento de los mismos. La situación institucional en estas regiones es, así mismo, deficiente, careciendo de un marco adecuado de aplicación de políticas y, lo que es más preocupante, con unos responsables políticos que no llegan a comprender los procesos regionales de innovación. Por todo ello, la UE ha puesto en marcha en este tipo de regiones una serie de medidas innovadoras entre las que se encuentran las Estrategias Innovadoras de Innovación(RIS) al amparo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional. Con estas iniciativas se pretende ayudar a las regiones para que puedan ser autosuficientes mediante acciones diseñadas para movilizar el conocimiento local en un proceso de aprendizaje colectivo, véase al respecto M. Landabaso y col. (1999). En el mismo sentido, J. Del Castillo y col. (1997) hacen hincapié en la movilización social de las RIS como fuente de competitividad y los estudiosos de la economía espacial, en la capacidad de absorción y dinámica de interacción de las empresas, F. Carluer (1999).

Las universidades que quieran desempeñar un papel social realmente activo en estos procesos deben experimentar una transformación importante, bien realizando nuevas funciones económicas -tal como indica E. Fontela (1994)- para convertirse en puntos focales de los procesos de desarrollo regional, o bien asumiendo un nuevo comportamiento que las lleve a poner en práctica nuevos programas y actitudes para participar en el aprendizaje regional con los otros elementos del SI, trasformándose así en universidades emprendedoras. Este nuevo modelo de universidad prestaría una mayor atención a:

a) La innovación educativa y la adecuación de la enseñanza a las necesidades y demandas de la sociedad: la enseñanza debe aumentar sus contenidos prácticos e introducir nuevas materias relacionadas con la experiencia empresarial y administrativa, así como prácticas, proyectos fin de carrera y tesis doctorales en empresas o en entidades relacionadas con su actividad y en instituciones de I+D.

OEI 65

La enseñanza no debe ser enfocada en función de lo que se sabe, sino de las necesidades de formación de los futuros profesionales. En este sentido, las universidades deben estar atentas a los nuevos requerimientos de formación de los técnicos de las empresas y de la administración e impartir formación de postgrado no reglada que cubra una parte de estas necesidades.

b) La investigación aplicada y una participación más activa en el aprendizaje regional: la universidad debe implicarse de una manera más activa en la resolución de los problemas tecnológicos que tienen planteados sus zonas de influencia e incluso favorecer la creación de empresas en aquellas áreas tecnológicas de interés para la región.

c) El fomento de la cooperación con socios diversos -regionales, nacionales o extranjeros- que aporten recursos o enfoques complementarios: tanto en la formación como en la investigación, las universidades deben estar abiertas a realizar programas de estudios o de I+D con otros actores del SI y favorecer la movilidad del personal dentro de dicho sistema. Para lograr dichos objetivos, la universidad ha de dotarse de las estructuras de interrelación necesarias, tales como centros de transferencia de conocimiento, empresas o institutos mixtos para la formación o la investigación, las incubadoras o los parques científicos.

d) La aplicación de los principios de gestión de la calidad total a todos los servicios internos de la universidad y a su producción de enseñanza e investigación, pudiendo utilizar, para ello, los desarrollados y aplicados a empresas de servicios. Esto implicaría un cambio cultural en la organización, la adopción de nuevos procedimientos y el trabajo en equipo, todo ello con el fin de lograr la máxima satisfacción de los «clientes», tanto internos (los profesores) como externos (alumnos, empresas, administraciones, etc.).

En definitiva, cada universidad debe dotarse de un plan de acción a medio plazo que sea coherente y que combine y potencie sus capacidades de enseñanza, investigación y apoyo técnico a su entorno socioeconómico. Es decir, debe utilizar la planificación estratégica para un mejor cumplimiento de sus fines. Este plan estratégico debe ser difundido ampliamente, pues sólo así será posible que el conjunto de la comunidad universitaria asuma los objetivos de la universidad como propios. La aplicación del plan estratégico exige determinar periódicamente el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos en él; es decir, en primer lugar, se requieren métodos e indicadores para evaluar las diferentes actividades universitarias, aspecto éste que aún se encuentra en un estado bastante incipiente; tal como se recogía en el texto del Plan de Investigación Francés (Commisariat Gèneral du Plan, 1993): «Mientras que el mundo de la empresa y el de ciertas actividades con vocación de servicio público (por ejemplo, salud) se someten a evaluaciones periódicas a través del mercado o de los clientes, el autoanálisis de las instituciones de formación es excepcional.».

Existen ejemplos de universidades que desarrollan en mayor o menor medida estas actividades; R. W. Smilor(1993) cita las de Stanford (California), el Instituto Politécnico Rensselaer (Nueva York), la Universidad del Estado de Arizona y la Universidad de Texas. Burton J. Clark (1998), en su estudio sobre universidades emprendedoras en Europa, cita a las de Twentee (Holanda), Warwick (Inglaterra),Strathclyde (Escocia),Chalmers (Suecia) y Joensuu (Finlandia).

Algunas universidades españolas también están comenzando a desarrollar este tipo de actividades.Entre ellas, la Universidad Politécnica de Valencia hace años que viene desarrollando diversas actividades5 que corresponden a una universidad emprendedora (Fernández de Lucio, I., Conesa, F., Gutiérrez, A., 1997). Dispone de un Programa de Innovación Educativa (PIE) y ha creado una asociación sin fin lucrativo -Agora 21- para colaborar en las necesidades de innovación de las empresas. En 1989 creó el Centro de Transferencia de Tecnología (CTT), que posteriormente se incluyó en el Centro de Relaciones con el Entorno Socioeconómico (CERES), que agrupa, junto a la transferencia de tecnología, la formación continua (CFP), la inserción laboral de los egresados (Agencia de Empleo) y el programa de creación de empresas (IDEAS), en cuyo marco se han creado hasta el momento 63 nuevas empresas, de las que 52 sobreviven. Asimismo, ha creado diversos institutos de I+D en los que participan empresas y otros socios (Instituto de Tecnología Química, Instituto de

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Biología Molecular y Celular de Plantas e Instituto de Gestión de la Innovación y del Conocimiento con el CSIC; Instituto de Tecnología Eléctrica; Instituto de Tecnología Informática, Instituto de Biomecánica, Instituto de Cartografía, Centro de Mantenimiento de Motores, etc. todos ellos con empresas de los sectores correspondientes y la administración). Todo ello ha dado lugar a un progresivo aumento de la colaboración con empresas e instituciones en actividades de I+D, que se materializa en los más de 1.200 proyectos en curso, con una contratación en 1999 de 30 millones de dólares. Finalmente, ha mejorado los procedimientos internos de gestión apoyándose en la red informática local y se está trabajando sobre la aplicación de los principios de calidad total a dichos procedimientos.

En síntesis, consideramos ineludible que las universidades adopten una estrategia que contribuya a la integración de la ciencia y la tecnología en los sistemas socioculturales regionales y transmita a estas sociedades una cultura innovadora, solidaria y respetuosa con el medio y las generaciones futuras. Estamos convencidos de que la universidad ha de asumir, hoy más que nunca, su papel de copartícipe en el aprendizaje regional, ya que se percibe un cambio cultural sin precedentes en un doble inicio: el del siglo XXI y el de la sociedad del conocimiento.

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1 Fernández: Instituto de Gestión de la Innovación y del Conocimiento ( CSIC- UPV). Valencia, España.Castro: Oficina de Transferencia de Tecnología en la Comunidad Valenciana del CSIC Conesa: Centro de Transferencia de Tecnología de la UPV Gutiérrez: Instituto de Gestión de la Innovación y del Conocimiento ( CSIC- UPV)

2 No quiere esto decir que TODO el profesorado deba dedicarse a la universidad en exclusiva, pues es muy bueno que un cierto número de profesores compartan la universidad con otras actividades, y así está previsto en buena parte de las legislaciones universitarias; lo que se trata es de que la penuria económica no empuje a los docentes a buscar trabajo fuera de la universidad, pues entonces será escaso el tiempo que puedan dedicar a las actividades de I+D y a otras actividades no regladas (formación continua, etc.).

OEI 68

3 La conclusión no es, en absoluto, que en determinados ámbitos del saber sea imposible o improbable la cooperación con el entorno (por ejemplo, en humanidades o ciencias sociales), porque existe una demanda social de los resultados de este tipo de investigaciones, pero sí que se trata de un tipo de clientes diferentes que las industrias, por ejemplo, y requieren estrategias, gestores y acciones también diferenciados.

4 Según R. Florida(1995), “a learning region function as collectors and repositories of knowledge and ideas, and provide an underlying environment or infraestructure wich facilitates the flow of knowledge, ideas and learning”

5 Una mayor descripción de las mismas pueden encontrarse en I. Fernández de Lucio y col. (1997).

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Bibliografías y enlaces

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Enlaces recomendados

En las páginas web que se recogen a continuación se publican periódicamente nuevos documentos relacionados con el tema, las dos primeras en inglés y la tercera en español; a continuación se muestra, como ejemplo, tres de las publicaciones existentes relacionadas con el tema.

“Thematic trend report: Industry-science relationship. September 2003” http://trendchart.cordis.lu/Reports/Documents/TR_ISR_September_2003.pdf Innovation Systems and Innovation Policy: the state of the art. Charles Edquist, Ponencia invitada en la Nelson and Winter Conference del DRUID, celebrada en junio de 2002 en Aalborg, Dinamarca. http://www.druid.dk/conferences/nw/conf-papers.html. En su ponencia, Edquist realiza un análisis sobre los procesos de innovación y sobre el diseño de políticas públicas adecuadas para el fomento de la innovación tecnológica.

LA NUEVA POLÍTICA DE ARTICULACIÓN DEL SISTEMA

DE INNOVACIÓN DE ESPAÑA Dr. Ignacio Fernández de Lucio

Director CERES-Universidad Politécnica de Valencia Dra. Elena Castro Martínez

Delegación CSIC Comunidad Valenciana

Anales VI Seminario Latinoamericano de Gestión Tecnológica – pp. 115-134 Concepción, Chile, 1995

1

"La nueva política de articulación del Sistema de Innovación en España”

Dr. Ignacio Fernández de Lucio

Director del Centro de Transferencia de Tecnología

UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE VALENCIA

Camino de Vera s/n, 46022-VALENCIA (ESPAÑA)

Dra. Elena Castro Martínez

Oficina de Transferencia de Tecnología

CONSEJO SUPERIOR DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS

C/Botánico Cavanilles, 26, 46010-VALENCIA (ESPAÑA)

R E S U M E N

Desde 1988, año en que se inició en el marco del Plan Nacional de I+D una

activa política para promover la articulación del Sistema de Ciencia y

Tecnología con el entorno socioeconómico, se ha avanzado sustancialmente,

tal como ponen de manifiesto los diversos indicadores disponibles

(financiación empresarial de las actividades de I+D de las universidades y

organismos públicos de investigación, contratos U-E, patentes

universitarias, etc.). Sin duda, este avance se ha debido a los

instrumentos financieros y las estructuras de interfase (en particular la

Red OTRI/OTT) creados a tal fin, pero también ha sido relevante la creación

de un marco legal e institucional que ha favorecido este tipo de

vinculaciones.

Superada una primera etapa de dinamización de las instituciones de

investigación, se ha considerado necesario proporcionar a la política de

articulación un nuevo impulso y una orientación basada en las demandas

actuales y futuras del entorno socioeconómico español. Para ello, en el

marco del Plan Nacional de I+D se ha elaborado un nuevo Programa de

Articulación del Sistema Ciencia-Tecnología-Industria (PACTI) plurianual

que propone desarrollar este objetivo mediante una serie de acciones

2

encaminadas a:

* Desarrollar los entornos tecnológico y productivo

* Desarrollar fundamentalmente las interfases entre los entornos

tecnológico y productivo

* Incrementar los recursos humanos con la capacitación tecnológica adecuada

en las empresas

* Fomentar la I+D cooperativa

* Identificar la demanda tecnológica del entorno socioeconómico

* Facilitar la difusión de conocimientos y tecnologías a y entre los

sectores productivos.

La ponencia describe el marco conceptual en que se ha basado la propuesta,

el modelo de Sistema español de Innovación que se considera deseable para

el futuro y las estrategias que es preciso desarrollar para el logro de los

objetivos del programa.

1.- INTRODUCCIÓN

1.1.- Conceptos generales

La ciencia y la tecnología desempeñan un papel decisivo en la

competitividad internacional y, por tanto, en la economía. Asimismo, sus

resultados tienen otras implicaciones que conciernen al conjunto de la

sociedad (medio ambiente, calidad de vida, ocio, etc.). Los economistas

siempre han reconocido que el crecimiento económico está vinculado al

progreso técnico, pero la tecnología se consideraba un factor ajeno a los

puramente económicos (materias primas, capital y trabajo) y, por lo tanto,

con su ritmo propio de evolución, independiente del de la economía.

Los estudios [1] más recientes al respecto han puesto de manifiesto que el

3

cambio tecnológico es un factor económico en sí, es decir, las nuevas

tecnologías no nacen fuera del sistema económico, sino que se conciben, se

ponen en práctica y se difunden gracias a inversiones costosas y a largo

plazo. Como quiera que la información disponible muestra que en la última

década -en la cual se han producido las mayores inversiones en I+D- la

productividad industrial en los países avanzados ha descendido, se

considera que ello se ha debido a una falta de adecuación entre las nuevas

tecnologías emergentes y el marco social e institucional existente,

adaptado a otro modelo tecnológico. Es decir, se ha producido un "cambio de

paradigma tecnoeconómico" que obliga a revisar la teoría de la innovación y

las relaciones entre progreso técnico y crecimiento económico.

De los citados análisis sobre el proceso de innovación -entendido como el

proceso de utilización, aplicación y transformación de conocimientos

científicos y técnicos para resolver problemas concretos- se desprende que

éste no se representa adecuadamente mediante el clásico esquema lineal en

el que de la investigación básica se pasaba a la investigación aplicada,

después al desarrollo tecnológico, de éste a la producción y posteriormente

a la comercialización, con un papel definido y limitado de cada uno de los

diferentes agentes (universidades y organismos públicos de investigación,

centros tecnológicos, departamentos de I+D de las empresas, etc.).

La experiencia práctica y los estudios de sociología de la innovación [2]

indican que si bien la innovación "cristaliza" en la empresa, es el

resultado de múltiples interacciones entre agentes numerosos y diversos:

los grandes grupos industriales y las empresa pequeñas y medianas (PYMES),

los centros tecnológicos, las universidades y los organismos públicos de

investigación, los usuarios, las entidades financieras y los poderes

públicos. Estos agentes heterogéneos pueden ser agrupados, de acuerdo con

su función dentro del Sistema nacional de Innovación (SI), en amplios

conjuntos que denominaremos "entornos" (productivo, tecnológico,

científico, financiero, etc.), que interactúan entre sí y con el mercado y

4

las administraciones a lo largo del proceso de innovación, sin que pueda

determinarse a priori el elemento o entorno en el cual se inicia cada

innovación.

El proceso de innovación se ajusta mejor a un "modelo interactivo", que ha

sido elaborado por Klein y Rosenberg y posteriormente modificado por la

OCDE [1], en el que adquieren la máxima importancia las interacciones entre

los agentes, los mecanismos de intercambio y retroalimentación de la

información y del stock de conocimientos y las "redes" que se crean en el

proceso de interacción. Este cambio de concepción del modelo de innovación

obliga a replantear las estrategias de los agentes del Sistema de

Innovación. Como consecuencia, también se considera necesario modificar la

orientación de las políticas de ciencia y tecnología, pues deberían dedicar

una parte significativa de sus esfuerzos y recursos a facilitar los flujos

de conocimientos y de información y, en general, las interacciones de los

diferentes agentes y entornos involucrados.

Por otra parte, la globalización de los mercados y una serie de factores

directamente relacionados con el proceso de innovación, entre los que cabe

destacar los elevados costes de las actividades de I+D, la

interdisciplinariedad de las nuevas tecnologías y la necesidad de aunar

esfuerzos para el logro de objetivos más ambiciosos o en menor tiempo, han

tenido como consecuencia un aumento sustancial de las colaboraciones

internacionales en el desarrollo de tecnología, con una activa partici-

pación empresarial, sobre todo en el desarrollo de las tecnologías

difusoras; en el futuro, se considera que es preciso avanzar aún más en

esta dirección.

A modo de resumen, se considera que las claves para un eficaz

funcionamiento de los procesos de innovación siguiendo el nuevo modelo de

innovación interactivo son:

5

* Existencia de una masa crítica suficiente de agentes comprometidos con el

proceso de innovación en los entornos productivo, tecnológico, científico y

financiero y disponibilidad del capital humano con la formación adecuada en

todos y cada uno de los niveles y ámbitos de actuación.

* Orientación de las actividades de los diferentes agentes del Sistema de

Innovación de forma que sus resultados puedan ser utilizados en el entorno

socioeconómico en el que se desarrollan y, en especial, aumento de la

interdisciplinariedad.

* Establecimiento de interacciones múltiples entre los diversos agentes que

participan en el proceso de innovación, de forma que se desarrollen redes y

vinculaciones estables a medio plazo.

* Difusión de conocimientos y tecnologías entre los diversos agentes del

Sistema de Innovación, con el fin de aumentar la eficacia de los esfuerzos

y acelerar, en la medida de lo posible, su utilización por parte de los

agentes económicos y sociales.

1.2.- Situación actual del Sistema español de Innovación

El Sistema español de Ciencia-Tecnología-Industria ha experimentado una

evolución notable en los últimos años, tanto en los recursos dedicados a

las actividades de I+D como en los resultados científicos y tecnológicos

obtenidos. A pesar de todo, aún se observan graves desequilibrios y

carencias, tal como se describe brevemente a continuación.

El entorno científico está constituido mayoritariamente por los centros

públicos de investigación1, que concentran alrededor del 70% de los

1 bajo el término "Centros Públicos de Investigación (CPI)" agrupamos a

las universidades y a los organismos públicos de investigación, que en España tienen un peso relativo importante.

6

investigadores, el 60% del personal que realiza actividades de I+D y el 49%

del gasto, porcentajes superiores a los de otros países desarrollados.

Desde la promulgación de la Ley de Reforma Universitaria (1982) y, sobre

todo, de la Ley de Fomento y Coordinación General de la Investigación

Científica y Técnica (1986), que estableció y dotó económicamente el Plan

Nacional de I+D, el entorno científico ha tenido un desarrollo apreciable,

tanto en los inputs (gasto, número de investigadores y personal de I+D),

como en los resultados científicos, tal como pone de manifiesto la positiva

evolución de los indicadores de producción científica2, aunque el peso de

las actividades científicas con potencial aplicación industrial es aún

relativamente bajo.

En el entorno productivo, constituido mayoritariamente por empresas

pequeñas y medianas, se observa una escasa tradición en actividades de I+D,

consecuencia, entre otras razones, de una economía cerrada; esto se traduce

en una excesiva concentración del gasto y de los recursos humanos3 dedicados

a actividades de I+D en un número reducido de empresas, entre las que

destacan las grandes empresas y las de capital mayoritariamente extranjero;

además, el esfuerzo se concentra en tres sectores industriales (material

eléctrico y electrónico, transporte y químico) [3]. Las empresas restantes,

fundamentalmente PYMES, poseen un escaso nivel tecnológico y de formación

en su personal y, por consiguiente, son las que más ayuda necesitan para el

desarrollo de las tecnologías que precisan, teniendo dificultades serias

para acceder al stock de conocimientos científicos y tecnológicos hoy día

2 La producción científica española en bases de datos internacionales -

Institute for Scientific Information, Scisearch- ha pasado de representar el 1,22% de la mundial en 1987 al 2,1% en 1994, con un aumento paralelo del impacto de las citadas publicaciones.

3 Según el Instituto Nacional de Estadística, en 1992 tan sólo 1.753

empresas declararon actividades de I+D. Además, el 49% del gasto empresa-rial y el 42% de los investigadores se concentraban en las empresas de más de 1.000 empleados, que representan el 7% del número total de empresas que realizan actividades de I+D. Por su parte, las 45 empresas cuyo capital social es mayoritariamente extranjero, realizan el 40% del gasto nacional, emplean al 32% de los investigadores y al 36% del personal dedicado a estas actividades.

7

existente. Se considera que la falta de investigadores y técnicos en el

entorno productivo puede constituir una seria limitación para la

incorporación del tejido empresarial español al proceso de innovación, dada

la importancia del factor humano en el mismo. El nivel del entorno

productivo español en el contexto internacional, medido por el déficit

comercial4 de los sectores manufactureros, ha experimentado un deterioro

creciente en la década de los 80, consecuencia, en parte, de la apertura

del mercado nacional a los intercambios internacionales, pero en algunos

sectores se aprecia una ligera mejora de los índices de cobertura del

comercio exterior en los últimos años (industria de material y maquinaria

eléctrico y electrónico, maquinaria de oficina y ordenadores).

En el entorno tecnológico se encuentran las unidades de I+D de las

empresas, las asociaciones empresariales de investigación y los centros

tecnológicos -necesarios para facilitar la introducción de tecnologías en

aquellas empresas que no pueden desarrollarlas por sí mismas-, los grupos

de investigación del ámbito de la ingeniería, las empresas de ingeniería y

de consultoría tecnológica, las empresas de bienes de equipo, etc. El peso

relativo de este entorno es menor que el de los otros, especialmente en

servicios para empresas medianas y pequeñas (PYMEs) y, sin duda, mucho

menor del que sería necesario para que el sistema funcionara adecuadamente.

Los resultados tecnológicos más comúnmente empleados -patentes, balanza

tecnológica- han experimentado mejoras en los últimos años5, aunque en

términos generales, nuestro país es deficitario desde el punto de vista

tecnológico.

Finalmente, el entorno financiero [4], en el que se encuentran las fuentes

de financiación tradicionales -mercados de valores y sistema bancario- y

4 Ratio exportaciones/importaciones. OCDE (1994/2).

5 La cobertura de la balanza tecnológica ha pasado de un 0,18 en 1987

al 0,25 en 1992. Las solicitudes de patentes en el extranjero han pasado de 2.263 en 1987 a 6.886 en 1992.

8

otras más recientes -sociedades de capital riesgo, segundo mercado de

valores, sociedades de garantía recíproca- no ofrece mecanismos de

financiación adaptados a las necesidades de los proyectos de innovación -

alto riesgo y largo plazo- y, en particular, las PYMEs encuentran serias

dificultades para financiar sus proyectos de innovación, por lo que

básicamente los llevan a cabo con apoyo de las administraciones públicas.

Adicionalmente, las vinculaciones entre los entornos descritos, cuyo número

e intensidad han experimentado también una evolución digna de destacar, son

aún relativamente débiles, especialmente con las empresas pequeñas y

medianas pertenecientes a sectores tradicionales. Como indicadores de las

vinculaciones entre el entorno productivo y los entornos científico y

tecnológico cabría citar la cuantía económica de los contratos suscritos

entre las empresas y los centros públicos de I+D por una parte y entre las

empresas y las asociaciones de investigación empresariales por otra. En el

primer caso, los datos estadísticos [3] revelan que mientras que en 1987

las empresas financiaron con unos 2.000 MPTAS las actividades de I+D de los

CPI, en 1992 la aportación superó los 16.000 MPTAS, evidente muestra de un

aumento significativo de tales vinculaciones. Por su parte, de acuerdo con

un reciente estudio [5], 42 centros tecnológicos españoles han obtenido

unos 21.500 MPTAS de ingresos en 1994 por servicios a unas 14.000 empresas

y por su participación en programas de I+D nacionales y europeos.

1.3.- Los mecanismos de fomento de las interacciones entre los agentes del

Sistema español de Innovación en la actualidad

Entre los mecanismos de fomento de la interrelación [6] cabe establecer dos

grandes grupos: estructuras o unidades en cuyo seno se facilita o se

produce la cooperación entre los diferentes elementos del Sistema o

entidades que tengan entre sus cometidos el de fomentar la articulación del

Sistema nacional de Innovación e instrumentos, muchos de ellos de tipo

9

financiero, para fomentar las actividades de I+D y la interrelación entre

los diferentes entornos del mismo, tanto en el ámbito nacional como en el

regional y local.

Entre las estructuras cabe citar las siguientes:

En el entorno científico:

- Parques científicos de las Universidades

- Centros mixtos de I+D con empresas

En el entorno tecnológico:

- Centros Tecnológicos

- Centros mixtos de I+D entre universidades y empresas o centros

tecnológicos

- Empresas de ingeniería y de servicios tecnológicos

En el entorno productivo:

- Asociaciones de Investigación

- Parques tecnológicos

- Centros Europeos de Empresas e Innovación

En el entorno financiero:

- Sociedades de desarrollo regional

- Empresas de Capital Riesgo

Administraciones:

- Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (Ministerio de

Industria)

- Instituto de la Pequeña y Mediana Empresa Industrial (Ministerio de

Industria)

- Entidades para el fomento de la innovación pertenecientes a los

Gobiernos de las Comunidades Autónomas

10

Unidades de interfaz:

- Fundaciones Universidad Empresa

- Red de Oficinas de Transferencia de Resultados de Investigación (Red

OTRI/OTT)

Las diversas administraciones han contribuido a la implantación o

mantenimiento de las estructuras anteriormente citadas mediante su

financiación total o parcial.

Por su parte, la implantación de instrumentos requiere, en mayor o menor

medida, una aportación financiera, por lo que, a excepción de

singularidades poco relevantes, la casi totalidad de los instrumentos de

fomento de la articulación del Sistema español de Innovación han sido

puestos en práctica por las administraciones.

En el ámbito de la Administración del Estado, la acción más amplia ha sido

desarrollada por la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología

(CICYT). Básicamente, los mecanismos que se han puesto en marcha en el

marco del Plan Nacional de I+D [7], además de la ya citada Red OTRI/OTT,

son los siguientes:

* Financiación de acciones dirigidas a facilitar la transferencia de los

resultados de la investigación pública a las empresas (Programa de Estímulo

a la Transferencia de los Resultados de la Investigación)

* Financiación parcial de proyectos de investigación empresariales que se

realicen con la colaboración de grupos pertenecientes a CPI (Proyectos

Concertados de I+D).

* Financiación de Proyectos Integrados para el desarrollo de tecnologías

específicas por parte de empresas y grupos de investigación, bajo la

11

dirección de un organismo gestor designado al efecto por la CICYT.

* Ayudas para la formación de personal investigador en las unidades de I+D

de las empresas y para el fomento del intercambio temporal de científicos y

técnicos entre empresas y centros públicos de investigación, que se

concretan en becas y complementos económicos para los beneficiarios.

* Información sobre las líneas de investigación y la infraestructura

científico-técnica de los grupos de los centros públicos de investigación,

así como de los productos o procesos obtenidos por ellos (Base de datos de

la oferta científico-técnica de la Red OTRI/OTT: DATRI).

En las Memorias anuales de la Comisión Interministerial de Ciencia y

Tecnología se expone el balance de todas estas iniciativas.

Otras unidades de la Administración disponen de mecanismos para el fomento

de la vinculación entre los diferentes entornos. En la Administración del

Estado son particularmente destacables las acciones del Ministerio de

Industria y Energía, así como las impulsadas por otros Departamentos

Ministeriales dentro de su ámbito de responsabilidad. Por su parte, también

se recoge este objetivo en las políticas científicas y tecnológicas de los

Gobiernos de las diferentes Comunidades Autónomas.

Por último, la Unión Europea [8], consciente de la relativa debilidad de

las relaciones entre los diversos elementos del Sistema europeo y del

desequilibrio entre su producción científica y su competitividad

tecnológica, reconoce explícitamente que la difusión y explotación de los

conocimientos científicos y las tecnologías, especialmente en favor de las

PYMEs, presentan una importancia considerable y, por ello, constituyen una

prioridad dentro de los Programas Marco de I+D. Así, además de acciones

específicas, como los programas VALUE o SPRINT, los programas específicos

se desarrollan mediante acciones en las que han de participar diversas

12

empresas y grupos de investigación. En el IV Programa Marco esta actividad

se ha potenciado mediante la creación de una línea específica gracias a la

cual se apoyan mecanismos operativos de transferencia de tecnología desde

los laboratorios universitarios hacia las empresas y de éstas entre sí.

Asimismo, una parte de los Fondos Estructurales se ha dedicado a reforzar

la capacidad de I+D y de innovación de las regiones más desfavorecidas y el

Fondo Social Europeo también destina recursos a la formación y a la

capacitación tecnológica.

Todas estas actuaciones han dado lugar a un avance notable de la

articulación del Sistema español de Ciencia y Tecnología con las

necesidades de la Sociedad, pero, sin duda, es preciso dar un paso más en

esta dirección, para lo cual es preciso que la cultura de la cooperación se

extienda al máximo número de agentes y consolidar las interfaces entre los

diferentes entornos.

2.- PROPUESTA: UN NUEVO PROGRAMA PARA UN NUEVO MODELO DEL SISTEMA ESPAÑOL

DE INNOVACIÓN

La madurez de un Sistema nacional de Innovación es la consecuencia de un

proceso acumulativo en el que interviene de forma significativa, por una

parte, los elementos activos en cada uno de los entornos así como sus

capacidades y, por otra, los subconjuntos de relaciones que se producen

entre los elementos de un mismo entorno y de entornos diferentes. La

aparición de nuevos modelos de colaboración entre los elementos de un mismo

entorno y de interrelación entre los elementos de entornos diferentes da

lugar a nuevos modelos de funcionamiento del Sistema, de tipo reticular e

interactivo, que distan de los clásicos modelos lineales, como ya se ha

comentado en la introducción.

De lo expuesto en los capítulos anteriores cabe concluir que el Sistema

13

español de Innovación debe aumentar su grado de madurez y, para ello, será

preciso desarrollar y potenciar los aspectos que en la actualidad presentan

mayor debilidad.

En primer lugar, se ha de fomentar la cooperación entre los diferentes

entornos. Los resultados obtenidos en los últimos años en la dinamización

del entorno científico y en el aumento de su capacidad para interactuar con

los otros entornos se ha debido, en buena medida, a la presencia de

unidades de interfaz próximas a dicho entorno -en especial la Red OTRI/OTT-

. Siguiendo esta pauta, se considera necesaria la puesta en marcha de

estructuras de interfaz que ayuden a relacionar el entorno productivo con

los otros, especialmente con el tecnológico. Entre las actividades de estas

estructuras se consideran fundamentales la dinamización del entorno

productivo, motivando a las empresas en el camino hacia la cultura de la

innovación, la identificación de sus necesidades tecnológicas y la difusión

entre las mismas de los conocimientos y tecnologías existentes. Las

estructuras de interfaz han de actuar como catalizadores de las

interacciones, permitiendo la interconexión de los entornos que se han

venido ignorando: el científico, el tecnológico y el productivo. Las

interacciones entre los diferentes elementos del Sistema nacional de

Innovación deben ser encauzadas y favorecidas mediante la puesta en

práctica de mecanismos variados por parte de dichos elementos y

especialmente por las diferentes administraciones, para incentivar

actividades conjuntas de muy diversa índole. Como han puesto de manifiesto

numerosos estudios, la innovación encuentra su medio de cultivo apropiado

en aquellos Sistemas de Innovación en los que sus elementos interrelacionan

con facilidad y, a la luz de la experiencia de los otros países, el papel

que desempeñan las Administraciones en la consolidación de los Sistemas

nacionales de Innovación es decisivo.

Sin duda, es preciso propiciar el establecimiento y la consolidación de

estructuras de interfaz y de redes entre los elementos de los diferentes

14

entornos, pero no se debe olvidar que el Sistema español de Innovación,

para alcanzar la necesaria madurez, debe, en segundo lugar, fortalecer los

diferentes entornos. De lo dicho precedentemente se desprende que si bien

se considera necesario establecer, dentro del Plan Nacional de I+D, un

programa que contribuya con sus acciones a favorecer las interacciones

entre los diversos agentes del sistema, este Programa tiene que estar

integrado en una Política de Innovación que, a su vez, integre

coherentemente las diferentes políticas sectoriales de la Administración

con ella relacionadas, de manera que, en el futuro, pueda configurarse un

Sistema español de Innovación más sólido e interactivo. Sin ella, los

resultados de la I+D pueden ser de escasa utilidad para resolver los

problemas tecnológicos que tienen planteados los diferentes sectores de

actividad, tal como se ha puesto de manifiesto en un análisis de las

relaciones entre los entornos científico y tecnológico en varios países en

el caso de la genética, en el que G. Bel y M. Callon (1994) llegan a las

conclusiones siguientes:

- La fuerte investigación básica inglesa aprovecha muy poco a las empresas

nacionales, inspirando sobre todo a las industrias japonesas.

- La investigación francesa se orienta hacia temas que no interesan a la

industria y cuando se acerca a la tecnología la investigación es

aprovechada por las empresas extranjeras.

En la misma línea, es imprescindible lograr la coherencia entre las

actuaciones de las diferentes administraciones (del Estado, Autonómica y

local), de forma que se asegure la sinergia entre todas ellas. La necesidad

de un aumento de la financiación de la I+D española, las disparidades

existentes entre los recursos humanos y los gastos de I+D de las diferentes

Comunidades Autónomas, las ventajas derivadas de la proximidad a la hora de

establecer medidas de apoyo a las actividades tecnológicas de las PYMEs,

hacen no sólo conveniente sino imprescindible la información y concertación

15

entre las iniciativas de las diferentes administraciones para evitar

concurrencias descoordinadas y superposición de medidas idénticas. En

Europa existen países con amplia experiencia en la materia, como Alemania o

Italia, en los cuales las administraciones nacional y regional comparten

las medidas y la financiación, y en la misma línea está avanzando Francia.

Bajo esta óptica, la política de potenciación del entorno científico que

lleva a cabo la CICYT en el marco del Plan Nacional de I+D debe basarse en

los principios del modelo de Sistema de Innovación descrito con

anterioridad. Es cierto que el entorno científico necesita en España

todavía más recursos, pero estos deben distribuirse de forma que los grupos

de I+D tengan una masa crítica suficiente y se facilite su interrelación.

La debilidad del entorno tecnológico español hace necesario que las

políticas tecnológicas de las diferentes administraciones dediquen un

esfuerzo prioritario a su fortalecimiento, de forma que se facilite a las

PYMEs el soporte tecnológico que necesitan. Entre las medidas tendentes a

este fortalecimiento cabe citar la creación o potenciación de Centros

Tecnológicos y de Centros de Investigación Cooperativa entre empresas y

grupos de I+D de CPI, a lo cual han dedicado un esfuerzo importante los

Gobiernos de ciertas Comunidades Autónomas, y el establecimiento de un

sector terciario avanzado constituido por empresas de ingeniería, de

estudio y desarrollo o de consultoría tecnológica y de bienes de equipo con

menor dependencia tecnológica del exterior.

Por su parte, el entorno productivo ha de ser consciente de sus

limitaciones estucturales y tecnológicas y, por ello, las empresas y sus

asociaciones han de participar activamente en la implantación y difusión de

una cultura innovadora en su entorno, así como en la creación de mecanismos

para articular el Sistema español de Innovación. Si esto no sucede, los

esfuerzos llevados a cabo por los otros elementos y por las

administraciones tendrán una eficiencia muy baja o, en el mejor de los

16

casos, beneficiarán a empresas de otros países.

Ampliando esta idea y tal como se indicó en la introducción, para que el

Sistema de Innovación funcione adecuadamente, es condición necesaria que

todos los agentes de los diferentes entornos estén comprometidos con el

proceso de innovación y dispuestos a desarrollar activamente su papel en el

mismo, en particular las empresas.

En función de lo anteriormente expuesto, a continuación se resume la

evolución deseable del Sistema español de Innovación desde la situación

actual. Se considera necesario que en el entorno productivo haya un mayor

número de empresas "activas", es decir, innovadoras; en el entorno

tecnológico se ha de lograr un aumento de las entidades dedicadas al

desarrollo tecnológico en sus diversas facetas, de forma que la dimensión

de este entorno sea más proporcional a la de los otros dos; en el entorno

científico, se han de fomentar los grupos multidisciplinares y con la

suficiente masa crítica dedicados a I+D con finalidad socioeconómica; y es

necesario disponer de un sistema financiero privado, moderno y abierto a

nuevas prácticas de financiación que favorezcan las innovaciones.

Paralelamente, es preciso reforzar las interfaces próximas a las empresas

que contribuyan a su dinamización y faciliten la identificación de sus

necesidades tecnológicas, en estrecha colaboración con la Red OTRI/OTT y

demás interfaces próximas a los CPI y den lugar a un incremento sustancial

de las relaciones entre los elementos de cada uno de los entornos y también

de unos entornos con otros, bien directamente o a través de las estructuras

de interfaz.

Adicionalmente, el modelo que representa el Sistema de Innovación deseable

en un futuro debe tener en cuenta otras variables externas que representen

otras demandas de la sociedad, tales como el respeto al medio ambiente, la

calidad de vida, las necesidades de las generaciones futuras, etc.

17

De acuerdo con lo expuesto, se consideró necesaria la puesta en marcha,

dentro del Plan Nacional de I+D, de un nuevo programa de carácter

horizontal que contribuyera a lograr la evolución deseable del Sistema

español de Innovación. Este programa, que se ha denominado Programa

nacional de Fomento de la Articulación del Sistema Ciencia-Tecnología-

Industria (PACTI) [9], tiene los siguientes objetivos generales: "Promover

la articulación de los entornos científico, tecnológico y productivo y

fomentar una orientación y eficaz utilización de los conocimientos y

capacidades científicas y tecnológicas por parte de los sectores

productivos y, en general, de la sociedad".

En la situación actual del Sistema español, se considera que estos

objetivos se han de alcanzar mediante:

I El desarrollo de las interfaces entre los entornos científico,

tecnológico y productivo: Identificación, análisis y potenciación de

las redes y entidades de interfaz que existen en España en la

actualidad y estudio sobre la necesidad de crear otras que

identifiquen de forma más efectiva las demandas de conocimiento

científico y tecnológico y contribuyan a la dinamización tecnológica

del entorno productivo. Asimismo, establecimiento de los mecanismos

necesarios para la coordinación entre las diferentes interfaces, a

fin de lograr que sus acciones sean más eficaces.

II El fomento de la I+D cooperativa: Impulso de los mecanismos de

cooperación en actividades de I+D entre empresas, centros públicos de

investigación y centros tecnológicos, para superar la falta de

esfuerzo individual o la insuficiente masa crítica y para fomentar la

actividad conjunta entre los diversos entornos.

III El incremento de los recursos humanos con la capacitación tecnológica

18

adecuada en las empresas: Fomento de la incorporación a las empresas

-y la formación continuada- de personal técnico, científico y de

gestión con la capacitación adecuada para introducir en las empresas

la cultura tecnológica que es necesaria para fundamentar

adecuadamente el proceso de innovación en las mismas.

IV La identificación de la demanda tecnológica: Se ha de avanzar desde

la "demanda", es decir, es preciso desarrollar instrumentos que

faciliten la identificación de las demandas de tecnología de los

sectores productivos y sociales de forma que los entornos científico

y tecnológico puedan abordar las líneas necesarias para su

desarrollo, preferiblemente en colaboración con empresas y entidades

interesadas.

V La difusión y diseminación de conocimientos y tecnologías a y entre

los sectores productivos: Fomento de la difusión de los resultados de

la I+D desde los entornos científico y tecnológico a las empresas y

también entre los diferentes sectores industriales para facilitar así

a los sectores productivos el acceso a conocimientos y tecnologías

existentes, que les permita a su vez desarrollar productos, procesos

o servicios nuevos o mejorados.

El carácter interactivo del modelo de Sistema español de Innovación al que

se pretende llegar hace necesario poner en práctica acciones que

simultáneamente tengan efecto sobre diferentes puntos del mismo. En este

Programa se desarrollan aquéllas que tienen relación directa con los

procesos de articulación de los diferentes entornos. Si estas acciones no

van acompañadas de otras medidas de política científica y tecnológica que

potencien la cantidad y calidad de los elementos que constituyen los

entornos científico, tecnológico y productivo, su efecto se verá disminuido

en mayor o menor grado.

Para que en la aplicación del Programa se obtengan los beneficios

19

esperados, éste se ha de gestionar de acuerdo con las siguientes pautas:

* Coordinación con los departamentos ministeriales y con los gobiernos

de las Comunidades Autónomas

La mayor parte de los objetivos del Programa son compartidos por otros

Departamentos de la Administración Central y por los Gobiernos de las

Comunidades Autónomas y, además, en muchos casos la puesta en práctica de

las acciones concretas sólo se podría desarrollar satisfactoriamente con su

concurso. Por esta razón, en las diversas acciones del Programa se ha de

facilitar la activa participación de los Departamentos Ministeriales y de

las Comunidades Autónomas en la financiación, gestión y seguimiento de las

acciones propuestas, participación que se llevará a cabo en la forma e

intensidad que se acuerde.

* Gestión descentralizada y participativa

La mayoría de las acciones propuestas exige un reforzamiento del aparato de

gestión. En primer lugar, porque el logro de la articulación entre

entidades con objetivos, culturas e intereses muy diversos para el

desarrollo de actividades comunes requiere un cierto tiempo de maduración y

la participación de gestores que faciliten el mutuo entendimiento, tarea

que se incrementa cuando las empresas involucradas son PYMEs. En segundo

lugar, la eficaz coordinación de las diversas acciones entre sí -que es

una de las aportaciones más significativas del PACTI- también precisa mayor

gestión, tanto en la propia Comisión Interministerial de Ciencia y

Tecnología y en las entidades responsables de la gestión de cada una de las

acciones, como en los organismos y empresas involucrados en las mismas. Por

añadidura, el paso de actividades aisladas al funcionamiento en "red", que

está en la base misma de la propuesta del Programa, descansa en gran medida

en los recursos humanos que desarrollan su actividad en las diferentes

unidades de las redes y en los órganos de coordinación de las mismas y, por

20

supuesto, en su formación en las materias relacionadas con la gestión de la

innovación. Por ambas razones, el aumento del número de especialistas en

gestión de la innovación y de la tecnología en el Sistema es un objetivo

básico del PACTI.

Se considera fundamental que los nuevos mecanismos de gestión de

actividades de I+D en las que participen de forma conjunta diferentes

elementos del Sistema (proyectos integrados, programas cooperativos, etc.)

sean bien definidos en lo que respecta a sus objetivos, metodología de

funcionamiento, papel de los diferentes agentes, seguimiento, etc. y que

todos los participantes sean bien informados al respecto, pues el éxito de

este tipo de iniciativas depende en gran medida de ello.

El Programa tiene un carácter eminentemente horizontal y, por consiguiente,

ha de estar estrechamente vinculado a todos los Programas del Plan Nacional

y, al mismo tiempo, los demás Programas y acciones del Plan Nacional han de

orientarse y gestionarse en lo posible tratando de desarrollar los

objetivos de este Programa y, en todo caso, se ha de lograr el máximo grado

de coordinación con él.

Por otra parte, en muchas de las acciones previstas la propia gestión de

las acciones implica un seguimiento de su desarrollo, pero en aquellos

casos en que no sea así, será preciso establecer mecanismos de seguimiento

que permitan verificar el cumplimiento de los objetivos y, sobre todo, del

grado de coordinación entre las diferentes acciones.

21

3.- REFERENCIAS

1.- OCDE, 1992: "Technology and the Economy. The Key Relationships".

Technology and Economy Program. París.

2.- CALLÓN, M., 1992: "Recherche et innovation en France". Centre de

Sociologie de l'innovation. París.

3.- INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, 1993: "Estadística sobre las

actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico (I+D)

1992". Madrid.

4.- SÁNCHEZ, P., FOLGUERA, A., 1995: "El sistema financiero español como

impulsor de la innovación: un análisis comparado con los países de la

OCDE". Estudio para la CICYT, Madrid.

5.- SUBIRATS, S., 1995:"Situación tecnológica española. Plan Nacional de

Ciencia y Tecnología y centros tecnológicos privados sin ánimo de lucro".

Actas de la II Conferencia de FEICRO Cooperative Research in a new Europe.

Valencia, 24-25 de marzo de 1995.

6.- FERNANDEZ DE LUCIO, I., CONESA, F., GUTIERREZ, A. RODRIGO, I., 1992:

"Interacción universidad-empresa en España" del libro Cooperación Empresa-

Universidad en Iberoamérica. Editor: G. Ary Plonski. Programa CYTED, Sao

Paulo.

7.- COMISIÓN INTERMINISTERIAL DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA, 1993: Memoria de

actividades del Plan Nacional de I+D durante 1991, resumen del cuatrienio

1988-1991 y perspectivas futuras". Madrid.

8.- COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, 1991: "The university-industry

and research-industry interfaces in Europe", Innovation Sprint, CCE, Luxem-

22

burgo.

9.- COMISIÓN INTERMINISTERIAL DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA, 1995: "III Plan

Nacional de I+D (1996-1999)". Madrid. (pendiente de publicación).

10.- BELL G. Y CALLON. M., 1994: “Réseaux technico-économiques et

politiques scientifique et technologique”, STI Reveu, nº 14, pp.67-126,

OCDE, París.

LAS COMPRAS PÚBLICAS

Y LA INNOVACIÓN

INDICE

PRESENTACION

CAPITULO 1. BASES PARA UNA POLITICA TECNOLOGICA QUEINCORPORE LAS COMPRAS PUBLICAS COMOINSTRUMENTO DE APOYO A LA INNOVACION ............... 1

1.1. Consideraciones generales sobre la innovación ylas compras públicas................................................................................ 4

1.2. Las compras públicas en España ............................................................ 181.3. La realidad europea ................................................................................ 32

CAPITULO 2. COMPRAS PUBLICAS E INNOVACION ENLA UNION EUROPEA................................................................. 51

2.1. Compras públicas e innovación: una perspectiva general ...................... 532.2. Las Directivas comunitarias sobre compras públicas ............................. 632.3. Compras públicas e innovación en Alemania, Francia,

Italia y Reino Unido ............................................................................... 85

CAPITULO 3. LAS COMPRAS DEL SECTOR PUBLICO Y LAINNOVACION EN ESPAÑA....................................................... 94

3.1. Objetivo del estudio................................................................................ 963.2. Esquema de trabajo............................................................................... 1013.3. El marco general de actuación.............................................................. 1013.4. Líneas básicas de análisis ..................................................................... 1083.5. Principales resultados ........................................................................... 116

BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................... 138

4

5

PRESENTACIÓN

El informe de investigación que presentamos es la feliz culminación de un trabajolargo y complejo desarrollo en los últimos 15 meses.

La complejidad es fruto del propio tema y de la metodología empleada. En efecto, unestudio de las relaciones entre las compras públicas y la innovación tecnológicaplantea retos no sencillos, en primer lugar, porque es una cuestión de escasa presenciaen la conciencia social más extendida y también en las prioridades políticas másexplícitas. Además, es difícil de abordar por las múltiples ramificaciones que presenta.Desde el punto de vista del método, la no disponibilidad de estadísticas y fuentesdocumentales que puedan servir de apoyo objetivo a la investigación, ha requerido untrabajo diferente al más habitualmente empleado en los estudios sobre la innovacióntecnológica.

Gracias a la dedicación de los investigadores se ha podido terminar el trabajo en eltiempo previsto y, creemos, con resultados que responden a los objetivos planteados.Se ofrece, de una parte, un análisis de la situación española e internacional y, de otra,se dan un conjunto de ideas para la acción que pueden ser punto de partida para unareflexión sobre si nuestro país debe, y de qué manera, enfrentar este reto en lasproximidades del siglo XXI. Nosotros creemos firmemente que sí debe hacerse y bajoesta idea hemos realizado la investigación.

En las páginas que siguen se ofrecen los resultados divididos en cuatro grandesapartados. En el primer capítulo se recogen los conceptos y reflexiones básicos quesubyacen al estudio, seguidos de las principales propuestas que han surgido delanálisis. Para los autores de este trabajo, este capítulo es esencial porque estamos anteuna materia donde los posicionamientos teóricos e incluso los puntos de vista, la“visión” que diría Schumpeter, son fundamentales para entender los aspectos másaplicados. En la medida de lo posible hemos expuesto estos temas de manera sintética,queriendo clarificar esas ideas centrales que, además de complejas, se presentan deforma un tanto contradictoria en la literatura disponible.

Los capítulos dos y tres recogen lo que ha constituido la investigación de campopropiamente dicha*. De un lado, se analiza la evolución de la situación en la UniónEuropea, como punto de referencia absolutamente obligado, desvelando, en la medidade lo posible, los aspectos menos nítidos de lo que en una visión simplista pudieraconsiderarse como una realidad que ya no permite ningún tipo de acción a losgobiernos nacionales. De otro, el estudio de la realidad española, basado en una ampliatarea de entrevistas con muchos de los responsables más significativos de la

** Los datos manejados se han obtenido en el período de investigación de campo que tuvo lugar durante1996 (N.E.)

6

administración o de las empresas con capacidad de compra pública, permite conocerlas oportunidades y dificultades más importantes con las que debemos enfrentarnos.

Como decíamos, el estudio ha sido complejo, aunque para nosotros altamenteestimulante. Desde luego su realización no hubiera sido posible sin el trabajointeligente y laborioso de Antonio Hidalgo y Modesto Vega, a los que expresamosnuestro más profundo agradecimiento. Asimismo, los consejos y opiniones de MikelBuesa han sido de gran ayuda en la orientación y definición de partes clave de lainvestigación.

El capítulo de agradecimientos debe hacerse extensivo a las múltiples instituciones quecon nosotros han colaborado y cuya relación queda recogida en los apéndices. Esimportante subrayar el clima abierto y colaborador que encontramos en todas ellas.

Por supuesto, sin el impulso y la financiación de la Fundación Cotec este estudio nisiquiera se hubiera planteado, por lo que queremos manifestar nuestro reconocimientopor esa labor a la institución y particularmente a Juan Mulet. También queremosmanifestar nuestro agradecimiento a los miembros de la Comisión de Estudios sobreInnovación, presidida por Jaime Terceiro; sus comentarios en las diferentes sesionesde trabajo que hemos mantenido han servido para enfocar el estudio de manera cadavez más precisa.

Nuestro deseo es haber contribuido al debate sobre la innovación tecnológica enEspaña desde una perspectiva poco habitual. El papel de la innovación para lacompetitivdad de la economía y el bienestar de los ciudadanos es de una importanciainnegable, por lo que si de estas páginas se deriva alguna aportación positiva, daríamospor extraordinariamente empleado el tiempo, el esfuerzo y la ilusión que hemos puestoen el empeño.

José Molero y Francisco MarínDirectores

7

CAPÍTULO I: BASES PARA UNA POLÍTICA TECNOLÓGICAQUE INCORPORE LAS COMPRAS PÚBLICAS COMOINSTRUMENTO DE APOYO A LA INNOVACIÓN

INTRODUCCIÓNINTRODUCCIÓN

El objetivo de este primer capítulo es exponer los aspectos metodológicos y empíricosque constituyen el estudio realizado. Por lo que se refiere a las consideraciones decarácter conceptual, en el primer epígrafe se realiza una síntesis de dos cuestionesfundamentales. En primer lugar, se explican de manera sucinta los fundamentos sobrelos que se asienta nuestra aproximación a la relación entre las compras públicas y lainnovación tecnológica. En segundo lugar, se discuten los principales argumentos quepueden orientar las actuaciones de política tecnológica en una economíacrecientemente internacionalizada. A continuación, en los dos siguientes epígrafes seexponen estilizadamente los datos de la realidad española y europea en que se sitúahoy la relación entre las compras de las administraciones y el hecho innovador.Finalmente, en el último epígrafe se proponen un conjunto de actuaciones que seestiman necesarias para incentivar el binomio demanda pública-innovación.

1.1.1.1. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LACONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LAINNOVACIÓN Y LAS COMPRAS PUBLICASINNOVACIÓN Y LAS COMPRAS PUBLICAS

La primera tarea que exige la realización de un estudio como el aquí efectuado esprecisar los términos en los que el mismo se ha desenvuelto. Por ello, creemos que esnecesario decir algunas palabras aclaratorias sobre los dos términos que definen eltítulo de la investigación: compras públicas e innovación.

Por lo que se refiere a las compras públicas, debe tenerse en cuenta que las mismasexisten en cualquier estrategia de gobierno que pueda plantearse, con independenciadel signo político que las oriente y que, por tanto, las compras públicas siempre van atener efectos (queridos o no) sobre la actividad productiva del país. Particularmente,los gastos de inversión de los departamentos públicos son, en los países avanzados, deuna importancia sustancial a la hora de buscar las palancas sobre las que intervenir decara a cualquier tipo de política activa en el terreno productivo.

Las compras públicas, por su volumen, juegan un papel determinante en lacomposición de la actividad media y, por lo tanto, participan, junto a los otros actores,en la formación de precios, calidades, plazos, etc. Particularmente, en España estaactividad es intensamente activa, teniendo los poderes públicos un especial papeleconómico en áreas como la construcción, las infraestructuras o las comunicaciones.

8

Es importante situar las compras públicas en su verdadera dimensión, aquella quecomprende tanto los gastos e inversiones de los departamentos ministeriales,autonómicos y municipales como los pertenecientes a empresas, cualquiera que sea sucomposición del capital social, que tienen asignadas tareas de prestación de serviciospúblicos. Los campos de definición de estrategias para elementos tan dispersos quevan desde los ámbitos estatales hasta los de empresas privadas que deben perseguirbeneficios en la prestación de servicios de carácter público, es especialmente difícil,más aún en los momentos actuales de crisis de criterios regulatorios. En lo que sigue,cuando utilicemos el vocablo "compras públicas" será referido a la concepción ampliadel mismo que hemos expuesto.

La segunda parte es, si cabe, más compleja. No pretendemos hacer aquí ningunadefinición de lo que es la innovación, sino simplemente hacer algunaspuntualizaciones sobre el enfoque que ha guiado la realización del estudio.

Desde luego, lo primero es distinguir la innovación de otras facetas de la actividadcreadora con las que está relacionada. Para ello, es importante distinguir la tecnologíade la mera información pues, frente al carácter de libre acceso y fácil trasmisión deesta última, la transferencia de los conocimientos tecnológicos es compleja y costosaen tiempo y recursos económicos. Tres rasgos delimitan el conocimiento tecnológico:

• Su carácter tácito, que se deriva del hecho de que la tecnología se presenta en granmedida incorporada a personas y organizaciones (fundamentalmente empresas).Este tipo de conocimiento muchas veces no puede ser codificado y hecho público.

• Es un tipo de conocimiento concreto, aplicable a la resolución de problemasespecíficos. De esto se deduce la imposibilidad (o la gran dificultad) para que unaempresa aplique conocimientos tecnológicos a campos de actividad distintos de suuso originario.

• Se trata, además, de un conocimiento que es acumulativo. Esto es, lasposibilidades tecnológicas de una empresa en el futuro están fuertementecondicionadas por las capacidades tecnológicas desarrolladas en el pasado.

Es, por tanto, sobre este tipo de conocimiento sobre el que eventualmente inciden lasactuaciones públicas y de ello, como veremos, se derivan algunas connotacionesimportantes sobre las posibles características de la política tecnológica.

Aclarados los límites en que nos moveremos en el estudio, creemos oportuno haceruna advertencia inicial de carácter general. El tema que nos ocupa no está exento decontradicciones importantes. En efecto, por un lado, las reservas de parcelas de losmercados nacionales a la competencia internacional ha generado efectos indeseablespor todos conocidos y, en muchas ocasiones, ha conducido a notables ejemplos de

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ineficacia empresarial. Pero, por otro, también es cierto que existen notablesexperiencias internacionales donde el apoyo a las empresas de ámbito nacional haconducido a importantes efectos de desarrollos tecnológicos innovadores. No debe,pues, caerse en simplismos de recomendar a ciegas actuaciones públicas sin la cautelade que ello no perjudique la necesaria y sana competencia, pero tampoco deabandonarse un instrumento de política que, adecuado a las circunstancias actuales,puede ser de gran eficacia.

En gran medida, lo anterior no es ajeno a cual sea nuestro posicionamiento frente alhecho innovador. Si se considera, como demuestra crecientemente la literaturainternacional, que la innovación es uno de los principales elementos de lacompetencia contemporánea y que de su dinamismo emana una gran parte de lacapacidad de los países para ocupar posiciones de liderazgo económico, entonces setienen en cuenta y se ponderan equilibradamente todas las opciones posibles defomentar esa actividad crucial para la creación de riqueza.

En este momento, tanto desde una perspectiva teórica como desde la óptica empírica,disponemos de un conocimiento mucho más concreto de los elementos que explican ycondicionan los comportamientos innovadores de las empresas. De ello puedenderivarse políticas de nuevo cuño en dos direcciones complementarias. La primera, laremoción de obstáculos que pueden afectar negativamente a las empresas con actitudinnovadora; entre otros casos, pueden contemplarse los parones y puesta en marchapermanente de acciones públicas directamente relacionados con la innovación.

La segunda sería el diseño de instrumentos de apoyo "positivo" a la innovación.Además de otras posibles acciones, la renovación de un planteamiento sobre lascompras públicas puede jugar un papel destacado en este terreno. De particularimportancia es la inclusión de los grandes servicios (sean prestados por lasadministraciones directamente o por empresas regidas por el derecho privado) entre lascompras a considerar, superando así una visión tradicional más centrada en laproducción manufacturera.

1.1.1. ¿Es necesaria una política tecnológica?

Como advertíamos, la respuesta que pueda formularse sobre el papel de las compraspúblicas depende en gran medida de cómo se considere la política tecnológica generaly sobre qué base la fundamentemos. Si se parte de un enfoque en el que la innovaciónes un proceso espontáneo, dependiendo exclusivamente de las fuerzas del mercado, laactuación de las administraciones prácticamente queda excluida o, en último caso, sereducirá a la eliminación de los obstáculos que impiden el funcionamiento correcto delas fuerza de la demanda y la oferta. Si, por el contrario, se estima que la innovaciónno es espontánea, sino que responde a decisiones y estrategias deliberadas, en las queintervienen, junto al mercado, otros muchos aspectos institucionales y del contexto

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social, entonces el espacio para la política tecnológica es muy diferente.

Existen dos perspectivas analíticas distintas a la hora de justificar la necesidad de unapolítica tecnológica: la neoclásica, que se elabora entorno a los argumentos deasignación de recursos y la evolucionista, que parte de las características específicasdel proceso innovador a las que hemos hecho referencia anteriormente.

Los argumentos clásicos en favor de la política tecnológica parten del análisis de losfallos del mercado para asignar recursos de una manera óptima al proceso innovador(Metcalfe, 1995). La dificultad central consiste en las características que se atribuyenal conocimiento tecnológico, cuya creación se basa en el establecimiento deinformación asimétrica que puede conducir a una asignación inadecuada de losrecursos que se dedican a esta función. Igualmente importantes son la existencia deexternalidades en el proceso innovador y las características de bien público que tienela tecnología (Arrow, 1962); como siempre que estas características se hallanpresentes, el mercado no es un asignador eficiente porque no puede emitir las señalesválidas para que los agentes económicos tomen las decisiones adecuadas. En el casode las externalidades, no es posible valorar con rigor las relaciones de cada empresainnovadora con su entorno; como bien público, es imposible garantizar totalmente laapropiabilidad privada de los resultados de la innovación. Es cierto, no obstante, quetambién la intervención pública está sujeta a fallos producidos por factores como lafalta de información y el exceso de burocracia (Metcalfe, 1995), pero los estudiosimplícitamente asumen que estos últimos serían de menor importancia que losprimeros.

Esta postura analítica ha dado lugar al establecimiento de un amplio abanico deactuaciones públicas que incluyen instrumentos como los subsidios generales, lasreducciones impositivas y otros, entre los que tendría cabida la política de compraspúblicas. Desde esta perspectiva, se constata que ciertas políticas de gasto públicoasociadas a bienes tecnológicamente intensivos estimulan positivamente la I+Dempresarial y, según parece, con mayor eficacia que los subsidios directos a esaactividad. La causa es que las compras públicas apoyan "resultados" de la I+D en lugarde proyectos, siendo una condición importante para que los efectos positivos seproduzcan el que exista competencia por parte de diversas empresas y no un soloproveedor elegido "ex-ante". No debe ocultarse que una mayoría de estos estudiosrecogen la experiencia de los Estados Unidos, donde la práctica de la políticatecnológica se sitúa en un marco económico e institucional bastante diferente alpredominante en Europa1.

La base para el establecimiento de programas de acción pública en el estímulo de lainnovación es muy diferente si el punto de partida es el de los argumentos queconstituyen la concepción evolucionista de la innovación. La agenda de tareas es otrapuesto que lo esencial es reforzar el proceso creativo de las empresas; en lo

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fundamental, la política tecnológica debe ir encaminada a estimular la capacidadinnovadora de las empresas y mejorar los procesos de aprendizaje para generarconductas variadas. En la Figura 1.1. se ilustran las diferencias que subyacen en lacomparación de este enfoque con el expuesto anteriormente.

Figura 1.1. Diferentes políticas para desarrollar las actividades tecnológicas de lasempresas.

Tema centralSupuestos sobre las funciones de las empresas

Optimizar la asignaciónde recursos, basándose enseñales del mercado

Aprender a hacer cosasnuevas y hacerlas mejor

Inversión empresarial entecnología inadecuada,comparada con lacompetencia exterior

* Subsidios a la I+D eincentivos fiscales* Reducir el coste delcapital* Aumentar beneficios

* Mejorar las habilidadesde trabajadores ydirectivos* Mejorar la evaluaciónde las capacidadesintangibles a través de ladirección

Fuente: Keith Pavitt(1996)

La función central es, pues, la de influir en el proceso y en las capacidades deadaptación y aprendizaje de las empresas. Esas capacidades dependen de lainteracción entre tres hechos nucleares: la existencia de oportunidades tecnológicas, lapresencia de incentivos adecuados y la disponibilidad de recursos para innovar.

El análisis de los recursos desvela que éstos se encuentran sometidos a diversasrestricciones. Una primera consiste en la incertidumbre de los resultados y a laausencia de instituciones de mercado que trasladen esos riesgos de las empresasinnovadoras a otros entes que quieran soportarlos. Adicionalmente, las pequeñasempresas se enfrentan a una escasez de recursos para innovar que, en muchasocasiones, contrastan con las potencialidades tecnológicas que poseen. En uno y otrocaso, la política tecnológica tiene un papel potencialmente importante, bien mediantela reducción de riesgos e incertidumbre, bien a través del suministro de recursos quepermitan a las pequeñas empresas explotar aquellas potencialidades.

Pero el enfoque evolucionista ha introducido otra importante dimensión a tener encuenta: el concepto de Sistema de Innovación. Como es sabido, por tal sistema seentiende un conjunto de instituciones que individual y colectivamente contribuyen al

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desarrollo y difusión de nuevas tecnologías y proporcionan el marco en el que losgobiernos desarrollan y llevan a cabo las políticas que influyen en la innovación2. Elconcepto de Sistema remite a la importancia especial que tienen las interrelacionesentre los elementos. De este dato se deduce otra línea posible de actuación de lapolítica tecnológica, que consiste en el diseño institucional y en el establecimiento omejora de mecanismos de conexión (Metcalfe, 1995).

Una de las interacciones que recibe atención creciente por parte de los analistas es lade las relaciones entre los innovadores y los usuarios de las innovaciones (Rothwell yZegfeld, 1981; Lundvall, 1988). Es cierto que ello se ha centrado principalmente en lasrelaciones interempresariales, pero es posible desarrollar una línea de actuación queparta de la consideración de las administraciones públicas como usuarias deproductos con contenido innovador y no meramente como compradoras. Sidesarrollamos esta línea de pensamiento no es difícil sugerir un escenario nuevoconstituido por los siguientes elementos:

• Primero, el papel impulsor de las administraciones tiene un alto valor añadido enlas tareas de especificación de productos y servicios. El establecimiento derelaciones de colaboración con las empresas (u otras instituciones capaces dehacer aportaciones significativas) en este momento puede ser definitiva para laadopción, por parte de estas últimas, de estrategias adecuadas para adentrarse enproyectos relativamente ambiciosos.

• Las empresas tendrían un papel activo importante en el asesoramiento de lasposibilidades y dificultades que pueden presentar unos u otros proyectos, ademásde estudiar, e incluso cuantificar, las repercusiones que pueden tener para el sectorproductivo.

• La relación administración-empresa no se terminaría con la compra-venta delproducto o servicio, sino que se seguiría manteniendo para mejorar sucesivosdiseños, asegurar un mantenimiento enriquecedor y para evaluar posibilidadescomplementarias que surjan con el uso de los bienes o servicios comprados.

Aunque la referencia a las compras públicas es solo genérica, creemos que esteenfoque del papel de acompañamiento en todo el proceso por parte de laadministración es un camino novedoso para diseñar una política mas comprometida yseguramente menos costosa desde el punto de vista financiero. Además, debe servirpara ayudar a resolver la posible contradicción entre el papel del sector público en lainnovación y la necesidad de abrir los mercados públicos, según aconsejan no sólo lasdirectivas comunitarias sino la racionalidad económica. El centro de gravedad sedesplazaría así desde la relación contractual y las condiciones exigidas en losconcursos, a las fases previas y posteriores de los mismos en los que la colaboraciónen un sentido dinámico pasa a ser lo fundamental.

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Para finalizar estas reflexiones nos parece necesario responder a una pregunta cada vezmás extendida entre los responsables de la política económica y, particularmente, de lapolítica tecnológica. ¿Es conveniente una política tecnológica nacional cuando laeconomía se está globalizando? Aunque de manera breve, creemos que deben hacersedos consideraciones fundamentales.

La primera se refiere a la confusión que se introduce cuando se habla en términos del"Tecnoglobalismo". En efecto, como se ha señalado recientemente (Archibugi yMichie, 1994), es necesario distinguir los tres planos que se indican en la Figura 1.2.

Es muy cierto que la tecnología se usa o pone en valor cada vez más en un mundoglobalizado, como se demuestra por la interpenetración de las patentes de unos paísesen otros. Es una tendencia creciente y en ella participan todas las empresas quedesarrollan una competencia relativamente abierta en el espacio internacional.

Si sobre lo anterior existe una clara unanimidad, el diagnóstico no es tan evidentecuando pasamos al segundo plano de la posible internacionalización. A este otro nivellos autores lo denominan "colaboración tecnológica global" y en él participan tanto lasempresas como otras instituciones del sistema de innovación. Abarca, en primertérmino, la colaboración entre miembros de la comunidad científica; éste es elelemento más claramente verificable con los datos de publicaciones científicasfirmadas por miembros de diferentes países. Pero también recogería la actividad de losacuerdos de colaboración tecnológica entre las empresas, sobre lo que es necesariohacer algunas puntualizaciones.

Si se toman en consideración los datos acumulados en los bancos especializados alefecto3, se constata un crecimiento de ese tipo de acuerdos en los últimos años, lo queavalaría la tesis de la globalización por esta vía. No obstante, dos aspectos cualitativosexigen una valoración más ponderada. De una parte, los datos recopiladosgeneralmente se refieren a los últimos años, lo que impide saber si esa tendencia esrealmente tan novedosa o simplemente no se dispone de información similar paraperíodos anteriores. De otra, la práctica totalidad de los estudios se refieren a tresámbitos prototípicos: la biotecnología, los nuevos materiales y las tecnologías de lainformación. Para estos casos, y en el período de referencia, la tendencia parece clara apesar del método relativamente rudimentario de recoger la información4. La dudasurge si nos referimos al conjunto de las actividades productivas para las que nosabemos a ciencia cierta si se produce el mismo fenómeno y con las mismas tasas decrecimiento.

Donde las dificultades para admitir la tesis del tecnoglobalismo alcanzan su máximaexpresión es en relación con el proceso de creación de tecnología en un sentido másestricto. Los estudios de autores como Pavitt y Patel han demostrado que incluso las

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empresas más internacionalizadas del mundo (las 500 mayores empresasmultinacionales) siguen manteniendo una base tecnológica mayoritariamentenacional5. Las razones para esa no desnacionalización son muy variadas, perosucintamente se refieren a la complejidad del manejo de todas las fuentes internas yexternas a la empresa que intervienen en la innovación. Ese manejo amplio dehabilidades es especialmente importante en el momento en que los nuevos productos oprocesos cobran su verdadera identidad de cara a la valoración económica por partedel mercado. De esta manera, la actividad de centros de I+D en el exterior y otras víasde buscar fuentes de aprendizaje ocupan un papel complementario y, aunque suimportancia va creciendo, se hace a un ritmo mucho más lento que el observado en losotros planos de la internacionalización y no siempre tiene el mismo carácter lineal.

En este sentido, dos aportaciones nos parecen especialmente importantes. Por unaparte, los trabajos de Patel (1995) demuestran que no todas las empresas incrementansu actividad tecnológica internacional en los últimos años; por el contrario, un grannúmero de ellas la mantienen estable y algunas lo reducen. Por otra, el estudio deCantwell (1995) proporciona importante evidencia de largo plazo para comprobar queen un número no despreciable de empresas, la actividad tecnológica realizada en elexterior es hoy similar o incluso inferior que varias décadas atrás. Ambos estudioscoinciden en señalar que lo que las tesis más simples del "Tecnoglobalismo" tomancomo tendencia general, es especialmente representativo de algunos colectivos deempresas (V:G pertenecientes a países de pequeñas dimensiones como Holanda) o conactividades centradas en sectores con tecnologías más estandarizadas.

En consonancia con lo expuesto, otros trabajos como los de Porter (1990) y Lundvall(1988) han resaltado la importancia de la base nacional en el desarrollo ymantenimiento de ventajas tecnológicas. En otras palabras, y por contradictorio que lesparezca a algunos, no sólo no han desaparecido las oportunidades para desarrollarpolíticas nacionales, sino que tiene, si cabe, una mayor importancia cualitativa. Loque sin duda es radicalmente nuevo es el enfoque y orientación que deben tenerporque, efectivamente, la competencia es cada vez más internacional y la puesta envalor de los productos o procesos nuevos tiene que hacerse en ese marco.

1.2. LAS COMPRAS PUBLICAS EN ESPAÑA1.2. LAS COMPRAS PUBLICAS EN ESPAÑA

La Administración Pública y las empresas que realizan la prestación de serviciospúblicos constituyen el núcleo más relevante de adquirentes de bienes y servicios tantoen la economía española como en la de los demás países de la Unión Europea.Utilizando datos referidos a esta última, se estima que el correspondiente mercadotiene un tamaño equivalente al 15 % del PIB. Este hecho pone de relieve laimportancia cuantitativa de las compras públicas y su capacidad potencial comoinstrumento de dinamización del tejido industrial español.

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Cuatro hechos específicos contribuyen a reforzar este razonamiento6:

• El factor tecnológico, en especial en el terreno de las tecnologías de lainformación, al ser los principales sectores involucrados en los diferentesprogramas de compras públicas, los relacionados con la construcción de materialpara la defensa, los equipos informáticos y de telecomunicaciones, y los aparatosde electromedicina, así como los servicios de alto valor añadido. En 1995, elconjunto de las industrias en las que se encuadran las producciones mencionadasrepresentaba, en España, tan sólo el 10,8 % del valor añadido generado por elsector manufacturero nacional. Esta cifra es alrededor de cuatro puntos inferior alpromedio de la Unión Europea, lo que denota el aún insuficiente desarrollo de lasindustrias de alta tecnología en la economía española.

• Tal insuficiencia se pone también de relieve cuando se adopta la perspectiva delcomercio exterior, pues España se caracteriza, en este terreno, por mantener unfuerte desequilibrio. Así, en 1995, las importaciones de bienes de alta tecnologíase cifraron en el 17,2 % del total de importaciones de manufacturas, en tanto quelas ventas al exterior de este tipo de productos sólo representaron el 10,9 % de laexportación manufacturera. Por otra parte, el saldo de estas operaciones arrojó undéficit de 947.000 millones de pesetas, cantidad ésta equivalente al 54 % deldéficit comercial manufacturero del país.

• La distribución sectorial del empleo industrial que, en 1994, refleja una poblaciónocupada en los sectores con un alto nivel de intensidad tecnológica, equivalente atan sólo en el 9,1 % del empleo industrial. Si se compara este dato con elcorrespondiente al año 1980 (el 8,5 %) puede concluirse que, en España, apenasse ha ampliado la base humana de este tipo de industrias. No obstante, gracias alos incrementos en la productividad, el valor añadido se amplió, en ese períododesde el 7,9 hasta el ya mencionado 10,8 % del total de la industriamanufacturera.

• En igualdad de condiciones, las compras de productos fabricados en España esmenos gravosa para la Hacienda Pública que las importaciones, pues generan unretorno fiscal a través de los impuestos que recaen sobre los factores productivosque no se da en éstas. Así, según las estimaciones del Consejo Económico ySocial, en su Dictamen nº 8 sobre el Libro Blanco de la Industria, "en un procesoindustrial normal se estima que entre un 30 y un 35 por 100 del precio deadquisición retorna al Estado vía IRPF, IVA, cotizaciones sociales, impuesto desociedades, etc.".

1.2.1. El papel de la política industrial

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En el curso de las tres últimas décadas, la política industrial española no hacontemplado, más que de forma marginal, la utilización de las compras públicas comoinstrumento de fomento de la capacidad industrial del país. Como es sabido, desde queen 1907 el gobierno de Maura instaurara el principio de reserva del mercado público ala producción nacional, con mayor o menor intensidad las adquisiciones de laAdministración y de las empresas de servicios públicos se orientaron hacia la ofertainterna. Este principio, que legalmente estuvo vigente hasta la entrada de España en lasComunidades Europeas, cayó, sin embargo, en desuso a lo largo de los años sesenta, ala vez que, a través de una compleja maraña de instrumentos de promoción sectorial yregional de las inversiones industriales, se fomentaron éstas mediante la aplicación degastos fiscales y subvenciones.

La política así definida (que se centró en las industrias básicas y que alcanzó a muypocos de los sectores de mayor intensidad tecnológica) se eclipsó durante la segundamitad de los años setenta, cuando los problemas de la reconversión industrialreclamaron una atención creciente del Estado. Y, de este modo, en el curso de los añosochenta casi el 70 % del presupuesto de la política industrial se destinó a solventar losproblemas laborales, financieros y de inversión de las empresas acogidas a los planesde reconversión sectorial. Tal absorción de recursos (que supera con creces el 48 %que, como promedio, se estima para el conjunto de los países de la Unión Europea)impidió atender las necesidades planteadas por otros objetivos de política industrial,entre los que cabe mencionar, por su destacado papel en la experiencia de esos países,los del desarrollo tecnológico, el fomento de la inversión en las pequeñas y medianasempresas, la promoción regional o la proyección empresarial hacia el exterior.

Así pues, la política industrial española se vio imposibilitada para seguir las pautaseuropeas de promoción de los segmentos de la industria que juegan un papel de mayorrelieve en la generación y la difusión de las innovaciones tecnológicas. Y si a ello seañade una creciente desconfianza con respecto la acción del Estado, alentada por elproceso de liberalización, apertura externa y desregulación emprendido desde 1977, noes sorprendente que, en la instrumentación de la política industrial, se careciera dereferencias al empleo de las compras públicas. Únicamente cabe anotar comoexcepción a este respecto, la mención de la necesidad de programar las adquisicionesde bienes de alta tecnología y de reformar la ley de contratos del Estado (para hacerlacompatible con una idea de fomento industrial) que se hizo en el primer PlanElectrónico e Informático Nacional; mención que sólo se tradujo en alguna acciónpráctica en los casos de la electrónica para la defensa y de la electromedicina.

Se llega así, por tanto, a la década de 1990 con una política industrial corta enobjetivos, recursos e instrumentos, justo en un momento en el que, desde losambientes académicos anglosajones y desde diferentes perspectivas analíticas, seestaba reclamando un nuevo papel para la acción del Estado en la promoción de la

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competitividad internacional, a partir del reconocimiento de la importancia de losfallos del mercado (sobre todo en el terreno de la existencia de externalidades en lainversión industrial, y en el campo de la creación de ventajas comparativas dinámicas)como mecanismo de asignación de recursos.

Sin embargo, hasta muy recientemente, la influencia de estas ideas sobre losdiseñadores de la política industrial española ha sido escasa. Así lo refleja la Ley deIndustria, aprobada en julio de 1992, con la que se pretendió adecuar esa política alnuevo contexto sociopolítico, en el marco de los principios de economía de mercado ylibertad de empresa, así como adaptarla a las pautas vigentes en el seno de la UniónEuropea y, en general, de los países industrializados de la OCDE. De este modo, lapolítica industrial española no busca sino actuar sobre el entorno de las empresasmediante el fortalecimiento de los factores externos de competitividad, pero sin incidirde manera apreciable sobre el desarrollo de capacidades internas de aprendizajetecnológico, de organización o de proyección hacia los mercados internacionales. Y,en este contexto, vuelve a ser llamativa la ausencia de referencias al papel de lascompras públicas de bienes y servicios para el fortalecimiento del desarrollo industrialy tecnológico.

Es tan sólo con la publicación del Libro Blanco de la Industria (en las postrimerías delúltimo gobierno socialista) cuando se puso de manifiesto que el papel de los poderespúblicos en la consecución de la adaptación estructural de nuestra industria al nuevomodelo de desarrollo económico internacional, resulta decisivo y diferente al que havenido desempeñando hasta ahora, debiendo centrarse en el fortalecimiento de losfactores de competitividad endógenos a la empresa. Entre los instrumentos y mediosdisponibles para implementar esta política de fomento activo de la actividad industrialse hace referencia al apoyo de la política de compras públicas cuyo objetivo últimodebe ser asegurar y promocionar una oferta de bienes y servicios competitiva yeficiente, utilizando como elemento básico el intercambio de información entre losagentes públicos demandantes y los proveedores/fabricantes. El Libro Blanco apuesta,para la implantación de esta política, por el desarrollo de un conjunto de criteriosbasados en la transparencia, la planificación a medio y largo plazo, la coordinación ydescentralización, y la no discriminación.

No obstante, estas intenciones sólo pueden convertirse en principios ejecutivos de lapolítica industrial a través del desarrollo de instrumentos y planes de acciónespecíficos en los distintos ámbitos administrativos y empresariales de los que dependela mayor parte de las compras públicas.

1.2.2. La perspectiva tecnológica

Desde la perspectiva de la política tecnológica, en el caso español hay que resaltaralgunos elementos que han influido, de manera decisiva, sobre su escasa incidencia

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para sustentar una estructura tecnológica fuerte en el país7.

En España no ha existido una tradición de política tecnológica, en especial en lo que alfomento de la creación de conocimientos en las empresas se refiere, aunque se hayacontado con una larga trayectoria de intervención pública sobre la transferenciainternacional de tecnología. En efecto, no es hasta la segunda mitad de la década de1980 cuando se empieza a consolidar institucionalmente el apoyo a la I+Dempresarial, al potenciarse el papel de CDTI (que se transforma en una entidad dederecho público con el fin de facilitar su actividad en la financiación crediticia deproyectos tecnológicos, y sus acciones de promoción de la colaboración entre laindustria y los organismos públicos de investigación) y al iniciarse los primerosprogramas de subvenciones para las actividades tecnológicas del Ministerio deIndustria y Energía. Asimismo, en 1988, se puso en marcha del I Plan Nacional deI+D, reconociéndose en él la elevada dependencia tecnológica española y la reducidacapacidad de actuación de su sistema científico-técnico en relación con otros paísesindustriales.

Fruto, sin duda, de estos instrumentos, en el curso de la última década el país halogrado duplicar el volumen relativo de los recursos financieros destinados a la I+D(que pasaron del 0,45 % del PIB en 1983, al 0,85 % en 1994), siendo achacable elcorrespondiente esfuerzo tanto al sector público como al sector privado (empresas).Sin embargo, la experiencia adquirida muestra también que existen importantesdeficiencias que deben ser corregidas. Entre ellas, las más destacables son:

• El exceso de la capacidad de oferta de los equipos de investigación del sectorpúblico sobre la demanda derivada de la realidad productiva y social. En esteaspecto es relevante citar la dificultad de las Administraciones públicas paraordenar dicha demanda.

• La dificultad para coordinar a los diferentes departamentos inversores (MINER,Defensa, MOPTMA, Sanidad). Esta falta de coordinación ha sido especialmenterelevante en las relaciones entre el MINER y la CICYT, así como en el caso de laI+D del sector energético.

• Las imprecisiones en la coordinación del Plan Nacional de I+D con lasComunidades Autónomas, lo que ha implicado una deficiente asignación de losrecursos, duplicándose esfuerzos en algunos sectores y no llegándose a tamañoscríticos en otros, así como generando infraestructuras que, a posteriori, sondifíciles de hacer operativas.

• La falta de coordinación y consolidación de los canales de comunicación entre los

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distintos elementos del sistema de ciencia-tecnología-industria, el escasoaprovechamiento de los mecanismos de transferencia de tecnología y de losrelativos a la difusión de tecnología.

1.2.3. La realidad empresarial

El escenario contemplado estaría incompleto si no se hace una referencia expresa a larealidad empresarial española con relación a los procesos de creación delconocimiento tecnológico. A este respecto, conviene partir de la consideración de que,en términos comparativos europeos, España cuenta con un todavía deficiente tejidoempresarial comprometido con las estrategias de innovación. Ello se puede apreciar enel hecho de que el gasto de las empresas en actividades de I+D con relación al PIBmercantil (0,6 % en los años más recientes) es casi tres veces inferior al promedio dela Unión Europea.

Aún así, la existencia de un conjunto creciente y cada vez más dinámico de empresasinnovadoras constituye un punto de partida básico para el reforzamiento tecnológicodel país. De ahí que convenga referirse a ellas en esta presentación del marco generalen el que ha de desenvolverse una política de compras públicas8.

El primer aspecto a destacar es que, como acaba de decirse, el número total de estasempresas es reducido, no llegando a 1800 las que hacen I+D de acuerdo con las cifrasdel INE. Su presencia se extiende por los diferentes segmentos del sistema productivo,de manera que pueden encontrarse en todas las categorías de tamaño, en numerosossectores de la economía y bajo el control de los más variados tipos de capitales.

En efecto, tomando en consideración la primera de esas variables puede constatarseque algo más de la mitad de las empresas innovadoras tienen un tamaño pequeño,siendo su empleo inferior a 100 trabajadores; otro tercio se pueden considerarmedianas, pues ocupan entre 100 y 500 personas; y las restantes son grandesempresas. Esta distribución, por comparación con la del conjunto de las empresas delpaís, está sesgada hacia las dimensiones medianas y grandes, lo que no debe extrañarsi se tiene en cuenta que una parte muy importante de las empresas innovadorasoperan en el entorno del tamaño óptimo que corresponde a la actividad productiva quedesarrollan.

Asimismo, se observa que muchas de estas empresas son relativamente jóvenes y quecomenzaron su andadura durante el período de la crisis, sobre todo a lo largo de losaños ochenta. Son pues empresas organizativamente adaptadas a un marco decompetencia abierto al exterior, lo que se refleja en el hecho de que, entre ellas, laprobabilidad de que sean exportadoras es netamente superior a la del conjunto de lasindustriales.

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Por otra parte, el 71 por 100 de las empresas que desarrollan actividades de I+D estáncontroladas por capitales privados nacionales, otro 25 por 100 son filiales demultinacionales instaladas en España y el 4 por 100 restante pertenecen al sectorpúblico. Sin embargo, esta distribución difiere sensiblemente de la que se obtienecuando se analiza el gasto empresarial en I+D, pues mientras la primeras sólo ejecutanel 37,4 por 100 del mismo, a las segundas corresponde un 44 por 100 y a las últimasun 18,6 por 100. Dicho de otro modo, la contribución de las empresas encuadradas engrupos extranjeros y de capital público al esfuerzo de creación interna de tecnología esnotoriamente superior al de las empresas privadas nacionales, lo que (al menos enparte) se ve influido por su mayor tamaño.

Desde la perspectiva sectorial, aunque en todas las ramas industriales y en buena partede las de servicios se contabilizan empresas innovadoras, las fabricantes de materialelectrónico, productos químicos, automóviles y otro material de transporte son las queconcentran un mayor volumen de gasto en I+D, de forma que la mitad de los recursoscorrespondientes se emplean en ellas. Y en un segundo nivel, con un gasto equivalentea la cuarta parte del total, pueden mencionarse las industrias productoras demaquinaria mecánica, eléctrica y de oficina y los servicios a las empresas y los deeducación e investigación. Son pues los sectores en los que más rápidamente sedesplaza la frontera del conocimiento y en los que se producen mayores oportunidadestecnológicas, los que mayor cantidad de recursos absorben para sostener lainvestigación que se realiza en ellos.

Esta última se financia en más de un 80 por 100 por las propias empresas, en tanto quelas ayudas que reciben de las Administraciones Públicas y los fondos que obtienen delexterior cubren el 12 y 8 por 100, respectivamente. Ello significa que la incidencia dela política tecnológica sobre la financiación del gasto empresarial en I+D esrelativamente débil y claramente inferior a la que se constata en los países de la UniónEuropea, donde el promedio supera el 15 por 100.

Las actividades de I+D ocupan, por término medio, en las empresas a 16,4trabajadores, lo que equivale al 6,3 por 100 de su plantilla. Sin embargo, detrás deestas cifras se esconde una distribución extremadamente asimétrica, de modo que enmás de dos tercios de las empresas, los equipos de investigación los forman menos dediez personas y en casi las tres cuartas partes de ellas el porcentaje de la plantillaempleado en la I+D resulta inferior a la media. Esas actividades, por otra parte, seconcretan principalmente en las tareas de desarrollo tecnológico, aunque ello no obstepara que alrededor de la mitad de las empresas también realicen investigacionesaplicadas o, en mucha menor medida, básicas, lo que significa que, en un ampliosegmento de este tipo de agentes, las estrategias innovadoras se orientan hacia unamultiplicidad de objetivos a corto y largo plazo y adquieren una cierta complejidadorganizativa.

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En esas estrategias, la I+D, aunque ocupe un lugar central, no es la única actividadrelevante para la generación de tecnología. Así, los resultados de los estudios que hanabordado este tema ponen de relieve que la acumulación de experiencia, el diseño deproductos y, en menor medida, la ingeniería de producción, son actividadesimportantes para la obtención de los conocimientos sobre los que se apoya lainnovación. Tales conocimientos, por otra parte, se los apropian las empresasinnovadoras utilizando distintas formas de protección que les permiten internalizar susfrutos, completándose así la definición de su estrategia tecnológica. Entre ellas, la másrelevante es la regularidad en la producción de innovaciones (que permite a esasempresas mantener posiciones de liderazgo en el mercado), ocupando una posiciónmás secundaria el empleo de procedimientos para asegurar los secretos industriales ode las patentes y modelos de utilidad.

Finalmente, en lo que a los resultados obtenidos se refiere, ha de señalarse que, en lasempresas españolas, predominan las innovaciones de carácter imitativo o incremental,siendo pocos los casos en los que se logran innovaciones radicales. Coherentementecon este carácter de las innovaciones, es poco frecuente que éstas sean objeto deprotección a través del sistema de propiedad industrial. Así, se estima que las empresasinnovadoras españolas obtienen, por término medio, una patente cada año y nuevemeses, un modelo de utilidad cada cinco años y un trimestre y un dibujo registradocada ocho años y siete meses. Y por último, la incidencia de los nuevos productos oprocesos sobre las ventas de estas empresas innovadoras se calcula, como promedio,en torno a un tercio del total. Unos resultados, por tanto, de poco relieve (sobre todocuando se comparan con los de las grandes empresas mundiales) y cuya incidenciasobre el conjunto de la economía es apenas perceptible como muestran todos losindicadores comparativos internacionales.

En suma, por tanto, el escenario empresarial presenta serias deficiencias por lo escasode las unidades comprometidas con la generación de innovaciones tecnológicas y loincipientes que, en una buena parte de éstas, aún resultan las estrategias desarrolladas.Por ello, tomando como referencia los elementos que se decantan en estas estrategias,tal vez convenga destacar algunos puntos de especial importancia para el diseño de laspolíticas tecnológicas. Son:

• El tamaño es pequeño de la mayoría de estas empresas, lo que constituye unelemento limitador para la creación de departamentos de I+D.

• La empresa es joven, por lo que aún no se han desarrollado en toda su extensiónlas estrategias de innovación que son intensivas en gestión.

• Es escasa la participación en programas nacionales e internacionales de I+D.

• Asimismo, la propensión a patentar las innovaciones es reducida.

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• La cooperación tecnológica (participación en redes o asociaciones) con empresasde otros países es aún incipiente. Este factor implica también un escaso nivel deinternacionalización.

• La planificación a medio y largo plazo apenas se ha desarrollado, lo que implicauna ausencia de estrategias sólidas.

• Son pocas las empresas que han adoptado las normas de calidad ISO 9000.

• Y, en fin, existe una clara carencia de redes innovadoras formadas por empresasde diferentes tamaños (grandes y PYMES).

1.2.4. El marco legislativo de referencia

Con el objetivo de adecuar la legislación española al ordenamiento jurídicocomunitario que se recoge en diferentes Directivas sobre contratos de obras,suministros y servicios, se promulgó una nueva Ley de Contratos de lasAdministraciones Públicas en 1995, sustituyéndose así la antigua Ley vigente desdehacía 30 años. Esta nueva Ley "no pretende abarcar toda la normativa de lacontratación pública de manera uniforme, sino recoger un común denominadorsustantivo que asegure, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los interesesgenerales de todos los españoles, pero reconociendo, al mismo tiempo, a lasComunidades Autónomas que puedan introducir en la regulación de la materia, laspeculiaridades que las competencias de su propia autonomía les permite".

La nueva Ley de Contratos de las Administraciones Públicas desarrolla de formasistemática un conjunto de aspectos que tienen interés específico desde la perspectivade la unificación de criterios y la transparencia que intenta proyectar como mediosingular para alcanzar una mayor objetividad y organización por parte de los agentespúblicos compradores (órganos de contratación, competencias, clasificación y registrode empresas, garantías, formas de adjudicación, cumplimiento de resolución decontratos, etc.). Como elemento innovador puede destacarse la creación de laposibilidad de una garantía global que cubra la totalidad de los contratos que unamisma empresa mantenga con una misma Administración Pública.

No obstante, este intento de clarificar y organizar las adquisiciones del sector públicopresentan aspectos que pueden llegar a interferir de forma grave el proceso fluido quedebe caracterizar un sistema de compras públicas en tanto que instrumento depromoción tecnológica. Por un lado, los reducidos límites económicos impuestos a loscontratos que deben ser sometidos a los procesos implícitos en la Ley, así como suexcesiva profusión pueden originar, y de hecho han originado, graves trastornos en eldesarrollo de proyectos de un alto contenido tecnológico. Por otro lado, resulta

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incoherente el hecho de que se excluyan del ámbito de la aplicación de esta Leyaquellos organismos autónomos y entidades de derecho público que tengan unaactividad comercial o industrial. Es decir, quedan fuera de esta regulación la mayorparte de las empresas públicas, cuyo potencial de compra es muy elevado.

1.3.1.3. LA REALIDAD EUROPEALA REALIDAD EUROPEA

El análisis de la situación existente en los diferentes países de nuestro entorno próximodebe fundamentarse en dos hechos específicos. Por un lado, el conocimiento del nivelde aplicación de la normativa comunitaria y, por otro, de la existencia de programas decompras públicas especialmente orientados a la promoción de la innovacióntecnológica.

1.3.1. El marco jurídico comunitario

La normativa comunitaria sobre contratos públicos constituye una explicación diáfanadel actual fenómeno que constituye la uniformidad de los ordenamientos jurídicos delos países miembros de la Unión Europea, uno de cuyos factores decisivos es lainternacionalización de la economía.

La inexistencia, hasta hace relativamente poco tiempo, de un mercado interior de lacontratación pública, fue denunciado por la Comunidad como un serio obstáculo a larealización del mercado interior, pues la ausencia de competencia en sectores básicosde la economía y los elevados costes adicionales que suponen para los adjudicadores,dificultan la aparición de empresas europeas capaces de competir a nivel mundial. Elestudio de Atkins de 19849 resaltó el triple efecto beneficioso de la unificación yaplicación de la normativa europea relativa a la contratación pública:

• Reducción del gasto público (art. 104 del Tratado de la Unión Europea).

• Reducción de los precios por el efecto competencia (art. 109 del Tratado de laUnión Europea).

• Reestructuración derivada de la posibilidad de obtener economías de escala.

Actualmente puede hablarse de la existencia de un Derecho Comunitario de laContratación Pública basado en un conjunto de Directivas publicadas entre 1988 y1993, cuyo objetivo principal es crear las reglas que garanticen la apertura del sectorreforzando la competencia y la transferencia, y eliminando los obstáculos directos eindirectos que se oponen a la consecución de un verdadero mercado interior. Para ello,esta normativa ha pretendido dotar de una mayor transparencia y equidad a losprocedimientos de adjudicación con el fin de que las empresas europeas que opten

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para la obtención de un determinado contrato con una Administración, se encuentrenen igualdad de condiciones con independencia de su nacionalidad. Algunas de lasventajas que ello puede traer consigo, son la ampliación del campo de actuación deempresas fabricantes y una mayor posibilidad de elección por parte de los poderesadjudicadores.

Pero la aplicación uniforme del régimen de la contratación pública no afectaúnicamente a los países comunitarios, pues tras el Acuerdo del GATT se ha extendido,mediante el Acuerdo de Marraquech de 13 de abril de 1994, la aplicación de losprincipios de una contratación pública basada en la libre competencia sindiscriminación de nacionalidad. Según este Acuerdo, el objetivo es el establecimientode un marco multilateral respecto a los derechos y obligaciones en materia decontratación pública con el fin de conseguir una liberalización e internacionalizaciónde este mercado.

Una de las consecuencias de este Acuerdo es que la Unión Europea está obligada aabrir a la competencia internacional la adjudicación de sus contratos públicos, para locual deberá introducir las modificaciones pertinentes en el conjunto de normas queregulan esta materia, puesto que el Acuerdo extiende su ámbito de aplicación no sólo alos contratos efectuados por las Administraciones Públicas, sino también a losefectuados por las instituciones públicas y las empresas públicas y privadas que operanen los sectores del agua, energía, transportes y telecomunicaciones.

1.3.2. Las compras públicas en Europa

El informe denominado "The 'cost of non-Europe' in the Public Sector Procurement"(1988) puso de manifiesto que los gobiernos de los países industrializados de nuestroentorno (Alemania, Bélgica, Francia, Italia y Reino Unido) utilizaban las compraspúblicas como instrumento político favorecedor de empresas públicas y, por tanto, conuna fuerte tendencia proteccionista. Entre los objetivos que perseguían se encontrabanlos relativos al mantenimiento del empleo y razones estratégicas, pero no la promociónde la innovación tecnológica. No obstante, con independencia del grado defragmentación del sector público y el elevado número de organismos existentes enestos países que tienen capacidad para decidir compras de bienes y servicios, y quedificultan en gran manera que este mecanismo pueda ejecutarse con un alto nivel deeficiencia, estos países cuentan con un número reducido de compradores que tienenuna gran influencia por el gran volumen de compra que realizan (EDF, GDF, SNCF,DBP, ENEL, etc.). La elevada especialización tecnológica de estas empresas y su altacuota de mercado a nivel sectorial, garantizan un fuerte impacto en el desarrollo de losprocesos de innovación tecnológica asociados a los proveedores de dichas empresas.

Además de los factores señalados, la importancia que estos países conceden al papelde las compras públicas se pone de manifiesto por un conjunto de elementos entre los

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que cabe destacar:

• La existencia de organismos específicos encargados del seguimiento de losprocesos de adjudicación de los contratos públicos, como es el caso de Francia yGran Bretaña.

• La exigencia de estrictas normas técnicas y de calidad, como es el caso deAlemania.

Si bien el primero de estos elementos es determinante, el segundo ha perdidovirtualidad, pues en el marco comunitario actual ya no es posible la exigencia denormas nacionales, sino que la referencia obligada es a las normas técnicascomunitarias. En este caso, una ventaja competitiva será sin duda el ser capaz dedesarrollar estas normas a un coste inferior.

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NOTASNOTAS

1 Véanse los trabajos de Levy y Terleckyj (1983) y Lichtenberg (1984,1987) y (1988).

2 Existe una abundante literatura sobre los Sistemas Nacionales de Innovación. Entre otrostrabajos pueden destacarse los de Freeman (1987), Lundvall (1988) y Nelson (1994).

3 Además del texto mencionado, pueden consultarse los trabajos de Mytelka (1991);Michalet (1991), Freeman y Hagendoorn (1994) y DeBresson y Amesse (1991).

4 En la mayoría de los casos debe acudirse a ciertos medios del mundo de las empresas,como revistas o suplementos económicos de diarios importantes, y efectuar una tareaaltamente costosa de analizar y clasificar manualmente las noticias que sobre esteparticular aparecen en esos medios.

5 Véanse, entre otros, Patel y Pavitt (1991) y (1995) y Patel (1995).

6 Estas consideraciones se apoyan en las evidencias proporcionadas por diferentes trabajosentre los que se encuentran los de Myro y Gandoy (1995) y Buesa y Molero (1995).

7 Véanse, entre otros, los trabajos de Buesa y Molero (1990); Sánchez (1984); y Buesa(1994).

8 Un desarrollo más amplio de estas cuestiones puede verse en Buesa y Molero (1992) y(1996) y en Molero y Buesa (1995).

9 Incluido en la obra “Le contexte économique de l’ouverture des march’es publicseuropéens” de L. de Lavergne (1989).

CAPÍTULO II: COMPRAS PÚBLICAS E INNOVACIÓN EN LA UNIÓNEUROPEA

2.1. COMPRAS PUBLICAS E INNOVACION: UNA PERSPECTIVAGENERAL

El propósito de este apartado es triple: definir los conceptos de innovación y compraspúblicas; mostrar cómo los gobiernos han intentado influir tradicionalmente en la actividadinnovadora de las empresas, y enumerar algunas características y condiciones que unapolítica de compras públicas debería cumplir para servir a los gobiernos como instrumentopolítico efectivo para promover la innovación.

2.1.1. Los conceptos de innovación y compras públicas

Se entenderá por innovación el proceso por el cual las empresas:

• obtienen, comercializan y asimilan nuevos productos o procesos;• mejoran productos o procesos ya existente;• modifican las estructuras organizativas o de dirección interna.

La innovación es un proceso que entraña complejas relaciones entre las capacidadescientíficas y tecnológicas disponibles, esto es, los recursos humanos y materiales, y losconocimientos científicos y tecnológicos, y la demanda de nuevos productos y procesosmanifestada a través de las necesidades de los consumidores.

Se trata además de un proceso intrínsecamente incierto (cuyo resultado es imprevisible)que consta de varias etapas o estadios claramente diferenciados, investigación aplicada,estudios de viabilidad, desarrollo de prototipos, difusión y madurez, que llevan asociadasproblemáticas completamente distintas. Por ejemplo, los gobiernos pueden:

• Crear mercados para productos completamente nuevos, en cuyo caso influirían en elproceso innovador desde sus estadios más tempranos.

• Adquirir productos ya existentes, pidiendo en algunos casos a las empresas queintroduzcan ciertas mejoras.

En 1979 Mowery y Rosenberg criticaron en su conocido artículo "The influence of marketdemand upon innovation" dos enfoques contrapuestos conocidos respectivamente como elempuje de la tecnología y el tirón de la demanda que pretendía explicar el origen de ciertasinnovaciones especialmente importantes, como la píldora anticonceptiva, el transistor, elRADAR o los productos basados en los rayos X. En general, cabría afirmar que el empujede la tecnología pretendía explicar el origen de innovaciones como la píldoraanticonceptiva o el transistor sobre la base de la existencia con anterioridad al procesoinnovador de ciertos conocimientos científicos y técnicos indispensables para el éxito delmismo. Por contra, en el tirón de la demanda la innovación pretendía explicar el origen de

innovaciones tales como el RADAR basándose en el reconocimiento por parte de losagentes productivos de las necesidades de los consumidores (Mowery y Rosenberg, 1979).

Optar por una u otra orientación tiene importantes repercusiones políticas. Para losdefensores del empuje de la tecnología las políticas de promoción de la innovaciónconsistirían únicamente en políticas tendentes a generar las capacidades científicas ytecnológicas que la industria pueda necesitar para culminar con éxito el procesoinnovador, esto es, políticas de ciencia y tecnología. Por contra, los defensores del tirón dela demanda mantendrían que basta con influir las necesidades de los consumidores omodificar cómo los agentes productivos las perciben para potenciar las actividadesinnovadoras de las empresas; las políticas de compras públicas encajarían dentro de estasegunda posibilidad.

De hecho, diversos autores (Mowery y Rosember, 1979; Dosi, 1984) concluyen queambos enfoques son excesivamente reduccionistas. Tanto el tirón de la demanda como elempuje de la tecnología son dos caras de una misma moneda. Al intentar explicar el origende cualquier innovación tienen que tenerse en cuenta tanto las necesidades de losconsumidores como las capacidades científicas y tecnológicas existentes cuando tuvolugar el proceso innovador. La combinación relativa de ambos aspectos varía en funcióndel momento del proceso innovador en que nos encontremos; cuanto más cerca nossituemos de acciones precompetitivas mayor predominio alcanzarán los factores de laoferta. Como se ha mencionado con anterioridad la innovación es un proceso que entrañacomplejas relaciones entre oferta y demanda.

Las compras públicas ocurren cuando el Estado, alguna de sus unidades funcionales oalguna de las empresas públicas o privadas que pertenecen al sector público1 adquierenbienes o servicios, o contratan la construcción de obras para:

• destinarlos al uso público;• garantizar su propio funcionamiento.

Preguntarse cómo las compras públicas pueden servir a los gobiernos para promover lainnovación supone preguntarse simultáneamente por dos aspectos complementarios. Elprimero sería si aquellas compras influyen en la obtención y comercialización de nuevosproductos y procesos, y su posterior mejora y asimilación por otras empresas. El segundose refiere al mecanismo particular por el que se ejerce aquella influencia. Esto esespecialmente importante si recordamos que el proceso de innovación consiste en variasetapas claramente diferenciadas que llevan asociadas problemáticas distintas, y que esesencialmente incierto, aunque la incertidumbre disminuye a medida que se avanza en elmismo. De todo ello se deriva que las compras públicas influyan sobre la innovación deforma muy distinta dependiendo de en qué estadio se encuentre.

2.1.2. Cómo han influido tradicionalmente los gobiernos en laactividad innovadora de las empresas

A pesar de que parece probado que la innovación es un proceso que entraña complejas

relaciones entre la oferta de capacidades tecnológicas disponibles y las necesidades de losconsumidores, los gobiernos han intentado influir la actividad innovadora de las empresaspor dos vías fundamentales:

• Mediante políticas de ciencia y tecnología que ayuden a conseguir las capacidadescientíficas y tecnológicas que puedan necesitar en sus actividades innovadoras oayudándolas a explotar las capacidades ya existentes.

• Regulando el mercado.

Por ejemplo, en el caso español el Plan Nacional de Investigación Científica y DesarrolloTecnológico ha intentado crear en los últimos años capacidades tecnológicas en ciertasáreas estratégicas; mientras que otras acciones, principalmente los programas integrados enel Plan de Actuación Tecnológico Industrial (PATI) o instituciones como el CDTI,intentan ayudar a las empresas a obtener beneficios de capacidades ya existentes.

Puesto que en el caso de las compras públicas los gobiernos son parte del mercado (estoes, adquieren bienes y servicios o contratan obras) pueden influir la demanda de productosnuevos o ya existentes. Sin embargo, las compras públicas no han sido empleadasasiduamente por los gobiernos de forma sistemática para promover la innovación,probablemente con la única excepción de la industria de defensa. Lo que supone olvidar o,al menos, relegar a un segundo plano su potencial innovador.

Adicionalmente los gobiernos pueden influir la innovación regulando el mercado. LasDirectivas comunitarias parecen haber adoptado este enfoque, pues la reforma de losprocedimientos de adjudicación de contratos públicos modifican el marco jurídico queregulaba el entorno en el que tienen lugar las compras públicas. Sin embargo, es precisoconstatar que se trata de una modificación que tiene dos características peculiares;primero, porque emana de una entidad supranacional, la Comisión de las ComunidadesEuropeas y, segundo, porque obliga a los Estados miembros a modificar sus respectivaslegislaciones nacionales.

Con independencia de si los gobiernos de los distintos Estados miembros emplean o no lascompras públicas para promover la innovación y dado el propósito de las Directivascomunitarias para la reforma de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos,éstas afectarán, al menos indirectamente, los procesos de innovación que puedan tenerlugar en los distintos Estados miembros. Su intensidad dependerá, sin embargo, de hastaqué punto se cumplan los objetivos de estas Directivas y los beneficios que la Comisiónprevé se derivarán de su aplicación.

Su principal objetivo es erradicar las prácticas nacionalistas (o discriminatorias por usar ellenguaje que emplea la Comisión) que predominan en la mayoría de los Estadosmiembros. Estas Directivas intentan eliminar los elementos proteccionistas quepredominan en las políticas de compras públicas de los distintos Estados miembros. Paralo cual, intentan dotar a los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de unamayor transparencia, garantizando que cualquier empresa radicada en el territorio

comunitario pueda obtener contratos públicos en cualquiera de los quince Estadosmiembros con independencia de dónde ésta radica.

La Comisión prevé que un mercado único de compras públicas reportará los siguientesbeneficios:

1) Una reducción de costes y un incremento de la calidad de los productos o serviciosadquiridos, esto es, una optimización de la relación entre precio y calidad.

2) Una racionalización del tejido industrial europeo que consistiría o en la supresión dealgunas empresas redundantes o en la creación de conglomerados más eficientes.

3) Un aumento de la competitividad internacional de la industria europea comoconsecuencia de 2.

A nivel nacional, sin embargo, un efecto no deseado que estas Directivas pueden tenersobre la innovación es la desaparición de ciertas empresas innovadoras2. Como semostrará a continuación, el impacto puede ser especialmente acusado en ciertos sectoresindustriales altamente dependientes de las compras públicas, como la industria aeronáuticao la construcción de material ferroviario.

En resumen:

• en el caso de las compras públicas los gobiernos no sólo son parte del mercado, loque les permite demandar ciertos productos sino que también lo regulan;

• si una política de promoción de la innovación influye la oferta de capacidadestecnológicas y no la demanda (que es lo que tradicionalmente ha venido sucediendo)será incompleta y, por lo tanto, cabe esperar que sus resultados serán limitados.

• las Directivas de adjudicación de contratos públicos restringen la capacidad que losgobiernos tienen de regular el mercado de compras públicas y, en consecuencia,limitan la influencia que a través de este mecanismo puedan ejercer sobre losprocesos la innovación.

2.1.3. Cómo pueden influir las compras públicas sobre laactividad innovadora de las empresas

La influencia que las compras públicas tiene sobre un determinado segmento del mercadoy, por consiguiente, las posibilidades que tienen de ser empleadas por los gobiernos parapromover la innovación están limitadas por tres elementos:

• La posición que ocupa en él el sector público.• La estructura del sector público.• El grado de regulación al que estén sometidos los procedimientos de adjudicación de

contratos públicos.

Una política de compras públicas que pretenda promover la innovación deberá tener encuenta tres criterios de actuación fundamentales: primero, dirigirse a sectores industrialesen los que el sector público tenga una importante cuota de mercado; segundo, garantizarque el sector público (en especial la toma de decisiones y el seguimiento de los procesosde adjudicación de contratos públicos) esté altamente centralizado; y, tercero, regular deforma precisa los procedimientos de adjudicación de contratos públicos, en particular lasespecificaciones que los poderes adjudicadores deben usar para describir los productos yservicios que van a adquirir o las obras que van a contratar.

Siguiendo la literatura especializada puede afirmarse que tradicionalmente el sectorpúblico ha tenido una cuota de mercado importante en ciertos sectores industriales entrelos que cabría destacar los siguientes:

• La construcción de centrales hidroeléctricas y termoeléctricas, así como de redes detransporte de energía eléctrica.

• La fabricación de ordenadores y equipos para el procesado de datos y de sistemas detelecomunicaciones; fabricación de material ferroviario, armamento y materialaeroespacial, incluidos sus repuestos.

Para analizar el efecto que las compras públicas tienen sobre la innovación convienedistinguir entre políticas de compras públicas y las prácticas implicadas en el proceso deadjudicación de contratos públicos.

Las políticas de compras públicas son el marco general en el que toman lugar los procesosde adjudicación de contratos públicos. Abarcan aspectos tales como:

1) La organización del proceso de adjudicación de contratos públicos.

2) El nivel dentro de esta organización al que se toman las decisiones de adjudicación decontratos públicos.

3) Los criterios que los proveedores, prestadores de servicios o contratistas, debencumplir para que les sea adjudicado un contrato público.

Entre las prácticas implicadas en el proceso de adjudicación de contratos públicos cabríandestacar dos elementos: de un lado, los procedimientos de adjudicación de contratospúblicos; de otro, la forma de pago utilizada.

Unas prácticas eficaces son un pre-requisito para una política de compras públicas exitosa,pero las mismas prácticas pueden ser usadas para llevar a cabo distintas políticas decompras públicas (Hutton & Hartley, 1985). De hecho, puede afirmarse que losprocedimientos de adjudicación de contratos públicos no hacen las políticas de compraspúblicas. Esto contrasta con el principal objetivo de las Directivas comunitarias que seanalizan en el próximo apartado que se refiere a la armonización de los procedimientos de

adjudicación en los distintos Estados miembros para modificar aspectos sustanciales desus respectivas políticas de compras públicas.

Curiosamente, las Directivas comunitarias a analizar no afectan directamente a laspolíticas de compras públicas de los distintos Estados miembros. Estas Directivaspretenden eliminar el trato preferente que los poderes adjudicadores dan a las empresas demayoría de capital nacional; esto es, pretenden eliminar el carácter proteccionista de laspolíticas de compras públicas en los distintos Estados miembros. Armonizando losprocesos de adjudicación pretenden alterar su política de compras públicas.

De hecho, lo que hacen las Directivas comunitarias en materia de compras públicas esmodificar el marco legal en el que tiene lugar el proceso de adjudicación de contratospúblicos, lo que debería llevar consigo una apertura de los mercados de compras públicasen los distintos Estados miembros. Es pronto todavía para saber si estas Directivas estáncreando un mercado único de compras públicas como parece ser el deseo de la Comisión.

El objetivo del tercer apartado de este informe es determinar si estas Directivas afectan acómo los Estados miembros usan las compras públicas para promover la innovación. Paraello habrá, en primer lugar, que enumerar las características y condiciones que debe reuniruna política de compras públicas para promover la innovación industrial.

Mediante una adecuada política de compras públicas los gobiernos pueden:

1) Crear mercados para nuevos productos.2) Mejorar la calidad de productos ya existente.3) Proporcionar a las empresas la oportunidad de probar nuevos productos y mostrar su

eficacia a otros potenciales clientes (Rothwell & Zegveld, 1981; Rothwell, 1984).

Los gobiernos pueden, por lo tanto, utilizar las compras públicas para influir en el procesoinnovador en tres momentos diferentes: primero, en estadios muy tempranos, como en elprimer caso; segundo, al final del mismo, ayudando a las empresas a comercializar nuevosproductos o procesos, como en el último y, finalmente, después de la culminación delmismo, obligando a las empresas a introducir pequeños cambios (innovacionesincrementales) en productos ya existentes3.

2.2.2.2. LAS DIRECTIVAS COMUNITARIAS SOBRE COMPRASLAS DIRECTIVAS COMUNITARIAS SOBRE COMPRASPUBLICASPUBLICAS

En este apartado se expondrán brevemente las motivaciones, los objetivos y las principalesestipulaciones de la política comunitaria de compras públicas, esto es, el conjunto deDirectivas destinadas a coordinar los procedimientos de adjudicación y recurso decontratos públicos vigentes en los distintos Estados miembros. Estas Directivas afectan acontratos de suministros, servicios, y obras4. Asimismo, hay una Directiva que afecta a losdenominados sectores excluidos (agua, energía, transportes y telecomunicaciones).

El principal objetivo de estas cuatro Directivas es eliminar el trato preferente que losEstados han dado de forma sistemática a las empresas con mayoría de capital nacional, asus productos o a los servicios que éstas puedan prestar. A tal fin pretenden:

• dotar a los procedimientos de adjudicación de una mayor transparencia;

• eliminar diferencias entre las normas y las especificaciones técnicas vigentes en cadaEstado miembro que confunden a potenciales adjudicatarios procedentes de otrosEstados miembros (WS Atkins, 1988).

Los Estados miembros deben, por ello, armonizar sus respectivas legislaciones sobre laadjudicación de contratos públicos de acuerdo con los criterios detallados en estas cuatroDirectivas. En cierto sentido, las Directivas son la norma a la que las respectivaslegislaciones nacionales deben adaptarse. Aunque las Directivas tienen poder mandatorio(obligan a los Estados miembros) no pueden, al menos en principio, reemplazar lalegislación que pretende coordinar.

Las compras públicas han atraído recientemente la atención de empresarios einvestigadores tanto en España como en el resto de la CE5. Para explicar este repentinointerés podrían apuntarse tres razones, las dos primeras son consideraciones de caráctergeneral y se refieren a la importancia económica de las compras públicas en el ámbitocomunitario, mientras que la tercera afecta a España:

1) Las compras públicas constituyen una parte sustancial del PIB comunitario, el 14,4por ciento en 1990 (alrededor de 595.000 millones de Ecus) que

2) tradicionalmente había permanecido cerrada a la libre competencia y, por lo tanto, alcomercio intracomunitario; antes de su adopción, sólo un 2 por ciento de los contratospúblicos se adjudicaban a empresas de un Estado miembro distinto al que convocabala licitación6.

3) España dispuso de un período transitorio que finalizó el primero de enero de 1997para aplicar la Directiva 93/38/CEE, que afectaba a los sectores excluidos.

Al optar sistemáticamente por licitadores nacionales los poderes adjudicadores incurren enun mayor coste y restringen significativamente la competencia en algunos sectoresindustriales estratégicos7 lo que dificulta, en opinión de la Comisión, el desarrollo deempresas europeas capaces de competir con éxito en los mercados mundiales.

La Comisión espera que la apertura de los mercados de compras públicas tengan al menosdos efectos:

• una notable reducción de costes, con el consiguiente ahorro para los poderes públicos;

• una reestructuración de la industria comunitaria (a través de fusiones y adquisiciones)que permita la creación de empresas más grandes y competitivas (Comisión Europea,

1994).

El objeto de este apartado no es determinar qué efectos puede tener la liberalización de lascompras públicas sobre las empresas españolas. Sin embargo, al proceder a su lectura debetenerse en cuenta que:

1) históricamente la industria española ha estado protegida de influencias,

2) en 1992 se ha completado el desarme arancelario acordado en el Tratado de Adhesión;

3) la mayoría de los sectores industriales afectados por las Directivas que seránanalizadas en las siguientes páginas dependen en mayor o menor medida de lascompras públicas8.

Este apartado se estructura en tres secciones:

• En la primera, se presenta de forma resumida la historia de las Directivas comunitariassobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos.Dos aspectos serán considerados: los cambios que ha sufrido el concepto oficial decompras públicas y los principales problemas que surgieron al proceder a lasDirectivas originarias. En suma, a pesar del reciente interés que ha suscitado, lapolítica comunitaria de compras públicas se remonta a los años setenta.

• En la segunda, se expondrán las principales disposiciones contenidas en las cuatroDirectivas actualmente vigentes (93/36/CEE, 93/37/CEE, 93/38/CEE y 92/50/CEE)en particular aquellas que se refieren al ámbito de aplicación, los procedimientos deadjudicación y las reglas comunes en el ámbito técnico.

• En la tercera, se revisarán a modo de conclusiones las razones que motivaron suadopción y se discutirá qué efectos puede tener la liberalización de los mercadosnacionales de compras públicas, al menos en opinión de la Comisión.

Finalmente, es necesario hacer la siguiente observación. Estas páginas no pretendenrevisar de forma exhaustiva o definitiva la legislación comunitaria en materia de compraspúblicas:

• es voluminosa y, en ocasiones, susceptible de distintas interpretaciones a menudocontradictorias;

• ya ha sido objeto de análisis detallado por otros autores9.

2.2.1. La política comunitaria de compras públicas desde una perspectiva histórica.

La política comunitaria de compras públicas tiene su origen a principios de la década delos setenta. En 1971 se adopta una Directiva que afectaba a los contratos de obras y en1977 se introduce otra que afecta a los contratos de suministros. Desde entonces, la

Comunidad ha realizado un considerable esfuerzo legislativo (en general, con poco éxito)para lograr la apertura de los mercados nacionales de compras públicas. El esfuerzolegislativo ha consistido en:

• solventar los numerosos problemas que surgieron durante la aplicación de las primerasDirectivas;

• introducir nuevos textos legales para regular aquellos contratos públicos que entonceshabían quedado excluidos.

Compras públicas: un concepto en evolución

El concepto oficial de compras públicas ha sufrido desde principios de los años setentaimportantes cambios. El propósito de este apartado es presentar de forma resumida dichoscambios. Como se ha mencionado con anterioridad, las primeras Directivas datan de 1971y 1977 y afectaban únicamente a contratos de obras y suministros, respectivamente (verFigura 2.1). Estas Directivas respondían a una visión tradicional de las compras públicas:

"Las compras públicas ocurren cuando el Estado o alguna de sus unidades funcionales oterritoriales adquieren bienes o aseguran la construcción de obras y edificios paragarantizar su propio funcionamiento o para destinarlos al uso público".

Quedaron excluidos los contratos de servicios y las empresas públicas o privadas queproducen o distribuyen energía eléctrica, que tienen un monopolio estatal o que explotanuna concesión otorgada por el Estado o un organismo competente.

En 1990 se produce la primera ampliación sustancial del concepto oficial de compraspúblicas al introducirse una Directiva que afectaba por primera vez a los sectoresexcluidos. Sin embargo, esta Directiva, la 90/531/CEE, obviaba los contratos de servicios.Hay que esperar hasta 1992 para que el concepto oficial de compras públicas se extienda alos contratos de servicios y hasta 1993 para que esta extensión afecte a los sectoresexcluidos.

Actualmente el concepto oficial de compras públicas responde a la siguiente definición:

"Las compras públicas ocurren cuando alguien de las instituciones que pertenecen alsector público adquieren bienes o aseguran la construcción de obras y edificios paragarantizar su propio funcionamiento o para destinarlos al uso público".

El sector público está formado por el Estado y sus unidades territoriales o funcionales y lasempresas, ya sean públicas o privadas, que proporcionan un servicio público10, porejemplo, la producción y distribución de energía eléctrica o el transporte de pasajeros porcarretera (Weiss, 1993; WS Atkins, 1988).

En suma, el mayor cambio que ha sufrido el concepto oficial de compras públicas a lolargo de los últimos veinte años es, sin duda, institucional. Legalmente las compraspúblicas han pasado de ser una actividad exclusiva del Estado, a ser realizada también poraquellas instituciones que prestan servicios públicos. Sin embargo, es importante señalarque el concepto oficial de compras públicas:

• no tiene por qué corresponderse con la definición o definiciones recogidas en laliteratura especializada,

• no refleja la concepción que la Comisión tenía y tiene de las compras públicas11.

Figura 2.1. Directivas sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación decontratos públicos.

Suministros Obras Servicios

77/62/CEE

modificada por lasdirectivas

80/767/CEE88/295/CEE

Consolidadaen la Directiva

93/36/CEE

71/305/CEE

modificada porla

Directiva89/440/CEE

Consolidadaen la Directiva

93/37/CEE

92/50/CEE

Sectoresexcluidos

90/81/CEE

93/8/CEE

Los problemas que surgieron al aplicar las primeras Directivas comunitarias sobre lacoordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos.

Al aplicar las Directivas 71/305/CEE y 77/62/CEE aparecieron numerosas imprecisiones yvacíos legales que los Estados miembros emplearon como excusa para evitar losprocedimientos comunes de adjudicación (Weiss, 1993; Cox, 1993). Por ello, fueronmodificadas sustancialmente por las Directivas 80/767/CEE, 88/295/CEE y 89/440/CEE.Teniendo en cuenta los contenidos del Anexo V de la Directiva 93/36/CEE y del Anexo IIde la Directiva 93/37/CEE se puede afirmar que estas modificaciones afectabanprácticamente a todos los artículos de las Directivas originales.

Las Directivas 80/767/CEE, 88/295/CEE y 89/440/CEE no sustituyeron los textosoriginales, sino sólo los artículos problemáticos. Esto convirtió a la legislación comunitariaen materia de compras públicas en un farragoso conjunto de textos legales difíciles deconsultar. Por ello, en 1993 fueron consolidados12.

Las Directivas 71/305/CEE y 77/62/CEE resultaban especialmente imprecisas al definir:

• quién puede ser considerado como un poder adjudicador;• cuándo pueden aplicarse los tres procedimientos de adjudicación previstos (abiertos,

restringidos y negociados);• qué normas y especificaciones técnicas pueden incluir los poderes adjudicadores en

sus convocatorias.

Como resultado de estas imprecisiones los Estados miembros:

• crearon instituciones que quedaban fuera del ámbito de aplicación de las Directivas;• aplicaron abusivamente los procedimientos negociados, que no tienen carácter

competitivo;• incluyeron en sus convocatorias normas y especificaciones técnicas propias, que

resultaban desconocidas para posibles licitadores de otros Estados miembros.

En suma, el espíritu liberalizador de las primeras Directivas sobre compras públicas se vioseriamente afectado por sus propias imprecisiones legales y la escasa voluntad que losEstados miembros tenían para aplicarlas. Las modificaciones posteriores tienen comoobjetivo solventar estos problemas (Cox, 1993 y Weiss, 1993).

2.2.2. Las Directivas sobre la coordinación de losprocedimientos de adjudicación de contratos públicos

Cuatro Directivas coordinan en la actualidad los procedimientos de adjudicación decontratos públicos: 93/36/CEE, 93/37/CEE, 93/38/CEE y 93/50/CEE. Estas Directivasincluyen:

• una serie de conceptos comunes que constituyen el núcleo de la política comunitariaen materia de compras públicas;

• especificidades propias de cada ámbito de aplicación.

La literatura especializada las analiza por separado (Cox, 1993 y Weiss, 1993), lo quesupone obviar, en cierto modo, que son parte de un mismo esfuerzo legislador y quecomparten los mismos principios liberalizadores.

Esta sección pretende exponer el núcleo de la política comunitaria en materia de compraspúblicas. Para ello, se dividirá en tres apartados:

• En el primero se analiza su ámbito de aplicación: qué se entiende por "contratopúblico" y "poder adjudicador"; a qué actividades afectan y cuáles quedan excluidas.

• En el segundo se definen los distintos procedimientos de adjudicación disponibles ycuándo pueden ser aplicados.

• Por último, se enumeran qué normas y especificaciones técnicas pueden incluir lospoderes adjudicadores en sus convocatorias.

El ámbito de aplicación.

Las Directivas sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratospúblicos distinguen entre las actividades que son objeto de regulación y quién las demandao las puede ofertar. Las actividades reguladas son los contratos públicos para laadquisición de bienes, la prestación de servicios o la realización de obras. La parte

demandante son los poderes o entidades adjudicadores. Finalmente, los suministradores,contratistas o prestadores de servicios presentas ofertas.

a) Contratos públicos.

Los contratos públicos de obras, suministros o servicios son aquellos celebrados porescrito a título oneroso entre un demandante y un oferente. El demandante puede ser unpoder adjudicador o una entidad contratante, en el caso de los sectores excluidos, mientrasque el oferente es siempre un proveedor, un contratista o un prestador de servicios13.

Estos contratos pueden tener por objeto:

• la compra, el arrendamiento (ya sea financiero o no) o la venta a plazos de losproductos incluidos en el Anexo II de la Directiva 93/36/CEE14;

• la ejecución (conjuntamente con el proyecto o no) de obras relativas a una de lasactividades contempladas en la clase 50 de la NACE15;

• la prestación de los servicios enumerados en los Anexos I-A y I-B de la Directiva92/50/CEE16.

b) Los poderes adjudicadores.

Las cuatro Directivas coinciden en considerar al Estado, los entes territoriales, losOrganismos de Derecho Público y las asociaciones de "uno más de dichos organismos oentes como "poderes adjudicadores17”. Sin embargo, la Directiva 93/38/CEE afectatambién a las empresas públicas y privadas que prestan servicios públicos18.

Para evitar que los Estados miembros abusen de las posibles imprecisiones contenidas enlos textos legales de las Directivas 93/36/CEE, 93/37/CEE, 93/38/CEE y 92/50/CEE y lasempleen como excusa para no aplicar los procedimientos comunes de adjudicación, estasDirectiva definen con precisión que debe entenderse por "Organismo de DerechoPúblico". Los Organismos de Derecho Público son aquellos creados para "satisfacerespecíficamente necesidades de interés general", "no tienen carácter industrial y mercantil"y están "dotados de personalidad jurídica". Adicionalmente, el Estado o alguna de susunidades territoriales o funcionales u otro Organismo de Derecho Público puede controlary financiar mayoritariamente sus actividades y nombrar a más de la mitad de los miembrosque componen su órgano de administración, de dirección o supervisión19. Las Directivasincluyen entre sus anexos la lista de los Organismos de Derecho Público afectados20.

c) Los poderes adjudicadores en la Directiva 93/38/CEE.

La Directiva 93/38/CEE tiene carácter sectorial y afecta a las siguientes actividades:

• la producción, transporte o distribución de agua potable, o de electricidad, o de gas ycalefacción;

• la prospección o extracción de petróleo, gas o carbón u otros combustibles sólidos enuna zona geográfica determinada;

• "la puesta a disposición de los transportistas aéreos, marítimos o fluviales, de losaeropuertos, de los puertos marítimos o interiores o de otras terminales de transporte";

• "la explotación de redes que presten un servicio público en el campo del transporte delferrocarril, sistemas automáticos, tranvía trolebús, autobús o cable,"

• "la puesta a disposición o la explotación de redes públicas de telecomunicaciones o elsuministro de uno o más servicios de telecomunicaciones21”.

Puesto que en la mayoría de los Estados miembros estas actividades son realizadas porempresas públicas o privadas, la Directiva las considera como "entidadesadjudicadoras22”. Son empresas públicas aquellas sobre las que los poderes públicospueden ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante por el hecho de tener lapropiedad o una participación financiera en las mismas, o en virtud de las normas que lasrigen23. Para evitar que los Estados miembros abusen de las posibles imprecisionescontenidas en el texto de esta Directiva y las empleen como excusa para no aplicar losprocedimientos comunes de adjudicación, define cuándo se entiende que los poderespúblicos ejercen una influencia dominante como sigue:

• tengan la mayoría del capital subscrito, o• dispongan de la mayoría de "los votos correspondientes a las participaciones emitidas

por las empresas", o• puedan nombrar a más de la mitad de los miembros del órgano de administración,

dirección o supervisión24.

Finalmente, la Directiva establece que aquellas empresas privadas que ejerzan entre susactividades alguna de las mencionadas anteriormente y "gocen de derechos especiales oexclusivos concedidos por una autoridad competente" también están afectadas por estaDirectiva25.

Al igual que en el caso de los Organismos de Derecho Público, la Directiva 93/38/CEEincluye diez anexos en los que se listan de forma exhaustiva las entidades contratantesafectadas por esta Directiva26.

d) Las actividades excluidas.

Algunos contratos quedan excluidos del ámbito de aplicación de estas Directivas porquesu importe es inferior al umbral en ellas establecido o porque incumben a ciertasactividades que por sus características especiales quedan fuera de los procedimientoscomunes de adjudicación.

i) El umbral.

Las cuatro Directivas establecen un valor mínimo, excluido del Impuesto sobre elValor Añadido (IVA), (Figura 2.2) a partir del cual los contratos deben seradjudicados a través de los procedimientos comunes. La Directiva 93/37/CEE sólo esaplicable a aquellos contratos cuyo valor estimado sea superior a 5 millones de Ecus.Su contravalor en monedas nacionales se publicará en el Boletín Oficial de lasComunidades Europeas. Este contravalor se revisará, en principio, cada dos años, conefectos a partir del 1 de enero de 1992. Esta revisión se hará en base a la media delvalor diario de dichas monedas, expresadas en Ecus, durante los veinticuatro mesesque finalizan el último día del mes de agosto anterior a la revisión que surta efecto el 1de enero27.

Figura 2.2. Los umbrales establecidos por las Directivas de coordinación de losprocedimientos de adjudicación de contratos públicos.

Directiva Suministros Obras Servicios

93/36/CEE 200.000 Ecus

93/37/CEE 5.000.000 Ecus

92/50/CEE 200.000 Ecus

93/38/CEE 200,00 Ecus

La Directiva 93/37/CEE establece un nuevo umbral significativamente superior al quefue adoptado en 1971, 1 millón de Ecus. Aparentemente, este umbral responde a:

• la inflación experimentada en el sector de la construcción desde entonces;

• un intento, por parte de la Comisión y los Estados miembros, de proteger losintereses de las pequeñas y medianas empresas.

ii) Las actividades que por sus características especiales quedan fuera del ámbito deaplicación de las Directivas.

Las cuatro Directivas analizadas en este informe no se aplicarán a aquellos contratosque:

• "se declaren secretos o cuya ejecución deba ir acompañada de especiales medidasde seguridad (...) o cuando lo requiera la protección de los intereses esenciales de laseguridad de dicho Estado miembro28”;

• "de un acuerdo internacional celebrado en relación con el estacionamiento detropas y que concierna a empresas de un Estado miembro o un país tercero";

• "del procedimiento específico de una organización internacional29”.

Adicionalmente, las cuatro Directivas presentan ciertas excepciones sectoriales. LaDirectiva 93/36/CEE es, sin duda, la que incluye excepciones más detalladas, puesexcluye los siguientes productos:

• combustibles especiales (2710)• explosivos (2809, 2813, 2828, 2832, 2839, 2854, 2903, 2904, 2907, 2908, 2911,

2912, 2926, 2929, 3903)• gases lacrimógenos (2814)• productos tóxicos (2850, 2851, 2913, 2914, 2915, 2921, 2922, 2923, 2927, 3819)• neumáticos antibala (4011)• utillaje (8205)• piezas de utillaje (8207)• motores (8406)• otros propulsores (8408)• máquinas (8445)• máquinas automáticas de tratamiento de la información (8453)• piezas de las máquinas señaladas en 8453 (8455)• reactores nucleares (8459)• aparatos para telecomunicaciones (8513)• aparatos de transmisión (8515)• locomotoras eléctricas blindadas (8602)• otros tipos de locomotoras blindadas (8603)• vagones blindados (8605)• vagones talleres (8606)• vagones (8607)• carros de combate y automóviles blindados (8708)• tractores (8701)• vehículos militares (8702)• vehículos-guía (8703)• motos (8709)• remolques (8714)• barcos de guerra (8701 A)• gemelos (9005)• instrumentos diversos, láser (9013)• telémetros (9014)• instrumentos de medidas eléctricas o electrónicas (9028)• microscopios (9011)• instrumentos médicos (9017)• aparatos de mecanoterapia (9018)• aparatos de ortopedia (9019)• aparatos de rayos X (9020)• asientos para aviones (9401 A30).

e) Los procedimientos de adjudicación.

Las directivas sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de "contratospúblicos" prevén tres posibles procedimientos de adjudicación: abiertos, restringidos ynegociados. En los procedimientos abiertos cualquier proveedor, contratista o prestador deservicios interesado puede presentar una oferta31. Mientras que en los procedimientosrestringidos sólo los proveedores, contratistas o prestadores de servicios invitados por elpoder adjudicador pueden presentar una oferta32. Por último, se denominan negociadosaquellos procedimientos en los que el poder adjudicador consulta con los proveedores,contratistas o prestadores de servicios de su elección y negocia con ellos las condicionesdel contrato33.

Los poderes adjudicadores podrán adjudicar contratos públicos por el procedimientonegociado cuando:

• Tras haberse seguido un procedimiento abierto o restringido no se hayan recibidorespuestas o éstas sean irregulares, o no puedan aceptarse por contravenir lasdisposiciones nacionales conformes a lo establecido en las Directivas, y siempre queno se modifiquen sustancialmente las condiciones del contrato34.

• Los productos o las obras de los que se trate se fabriquen, se ejecuten o se prestenexclusivamente para fines de investigación, experimentación, estudio o desarrollo, noaplicándose esta condición a la producción en serie destinada a satisfacer la viabilidadcomercial del producto o a recuperar los costes de investigación y desarrollo35.

• A causa de su especificidad técnica o artística, o por razones relacionadas con laprotección de derechos exclusivos, tan sólo pueda encomendarse la fabricación o elsuministro a un determinado proveedor36.

• En la medida estrictamente necesaria, la extrema urgencia resulte de acontecimientosimprevisibles para los poderes adjudicadores y no sea compatible con los plazosexigidos por los procedimientos abiertos o restringidos37.

• Para suministros y obras complementarias efectuados por el proveedor, contratista oprestador de servicios inicial que constituyen reposición parcial de suministros,instalaciones de uso corriente, una ampliación de los suministros o instalacionesexistentes, cuando un cambio de proveedor obligara al poder adjudicador a adquirir elmaterial con características técnicas diferentes, dando lugar a incompatibilidades o adificultades técnicas de uso y mantenimiento desproporcionadas38.

f) Las normas técnicas de aplicación.

Las especificaciones técnicas serán definidas por los poderes adjudicadores por referencia:

• a normas nacionales que transpongan normas europeas;• a documentos de idoneidad técnica europeos;• a especificaciones técnicas comunes.

Los poderes adjudicadores podrán establecer excepciones cuando:

• las normas, los documentos de idoneidad técnica europeos o las especificacionestécnicas comunes no incluyan disposición alguna relativa al establecimiento de laconformidad;

• no se disponga de los medios técnicos que permitan determinar de manera laconformidad de un producto con dichas normas, documentos de idoneidad técnicaseuropeas o especificaciones técnicas comunes;

• contravengan otras normativas comunitarias39.

En el caso de las obras, cuando el producto del que se trate sea realmente innovador y elrecurso a normas y especificaciones comunes sea inadecuado40.

2.2.3. Las razones para proceder a la apertura de los respectivosmercados nacionales de compras públicas

En la Comunidad Europea se han regulado los procedimientos de adjudicación decontratos públicos porque, como se ha mencionado con anterioridad, los Estadosmiembros dan un trato preferente a las empresas con mayoría de capital nacional. Este tipode prácticas suelen denominarse "compras públicas preferentes" y tienen un efecto similaral de barreras proteccionistas, tales como los aranceles o las restricciones cuantitativas alas importaciones. Por ello, la literatura especializada las considera como una barreraproteccionista de carácter no arancelario (Weiss, 1993).

Las "compras públicas preferentes" reúnen, sin embargo, algunas ventajas que en uncontexto caracterizado por la reducción de aranceles acordada en el marco del GATT y lasupresión de las restricciones cuantitativas a las importaciones procedentes de otrosEstados miembros, las hacen preferibles a otras medidas "neo-proteccionistas". Susprincipales ventajas son:

• Su efecto proteccionista no es cuantificable, por lo cual son difíciles de identificar y,por consiguiente, de erradicar41.

• Se basan en decisiones tomadas por un poder público que rara vez dará a conocer lasrazones por las que acepta o rechaza una oferta, lo que las hace poco transparentes.

De hecho, para poder tratar preferentemente a las empresas de capital nacional, a susproductos o los servicios que puedan prestar, los poderes públicos tienen que obviar, en lamayoría de las ocasiones, consideraciones tales como calidad, precio y relación entreambos. En general pagan a empresas de capital nacional a precios superiores por unproducto, servicio u obra que podrían adquirir, basándose en criterios puramentecomerciales, a una empresa de capital extranjero o, simplemente, radicada en el exterior.Es más, es posible adquirir en el exterior o a empresas de capital extranjero los mismosproductos, servicios u obras pero de una calidad superior a un precio menor. En suma, lospoderes públicos anteponen la nacionalidad del suministrador, contratista o prestador deservicios.

Estos dos párrafos sintetizan las principales razones por las que en la CE se liberaliza losmercados nacionales de compras públicas:

1) Por su contenido proteccionista, el trato preferencial a empresas de capital nacional, asus productos o a los servicios que pueden prestar contravienen los principios sobrelos que asienta el Mercado Unico Europeo y la construcción de la Unión Económica yMonetaria (UEM).

2) La liberalización de los mercados nacionales de compras públicas permitirá a lospoderes públicos acceder a suministros, servicios u obras de mayor calidad a un costemenor. Esto se traducirá en un notable ahorro, un aumento de la competitividad y unareestructuración de la industria comunitaria.

2.3.2.3. COMPRAS PUBLICAS E INNOVACION EN ALEMANIA,COMPRAS PUBLICAS E INNOVACION EN ALEMANIA,FRANCIA, ITALIA Y REINO UNIDOFRANCIA, ITALIA Y REINO UNIDO

Este apartado muestra sucintamente las diferencias existentes entre los sectores públicos ylos procedimientos de adjudicación de contratos públicos en Alemania, Francia, Italia yReino Unido, así como estas diferencias impiden en unos casos y facilitan en otros el usopor parte de los gobiernos de las compras públicas como un instrumento político parapromover la innovación. Estas evidencias permitieron concluir a los autores del "The 'costof non-Europe' in the public-sector procurement" concluir que en estos cuatro Estadosmiembros se practican políticas de compras públicas nacionalistas.

2.3.1. Diferencias y similitudes que existen entre los sectorespúblicos y los procedimientos de adjudicación de contratospúblicos en Alemania, Francia, Italia y Reino Unido

El mencionado estudio concluyó que los procesos de toma de decisiones y seguimiento delos procedimientos de adjudicación pueden clasificarse a partir de un doble criterio: de unaparte, casos muy centralizados (Francia) frente a otros muy descentralizados (Alemania).De otra, situaciones minuciosamente reguladas (Italia) o muy poco reguladas (ReinoUnido).

En Alemania, Francia, Italia y Reino Unido el sector público está muy fragmentado. Elnúmero de organismos que adquieren bienes y servicios o contratan obras es muy elevado,y que, por lo tanto, tienen capacidad decisoria es muy elevado. Sin embargo, en Francia yAlemania existe un número reducido de compradores muy poderosos:

• Electricite de France (EDF), Gas de France (GDF), Societe Nationale des Chemins deFer (SNCF), y el organismo encargado de gestionar el servicio de correos, en Francia.

• Los ferrocarriles federales (DBB), Deutsche Bundespost (DBP), los Ministerios deDefensa, Transportes (incluyendo obras públicas) e Interior, en Alemania.

Unicamente en Francia, el seguimiento de los procesos de adjudicación de contratospúblicos (no las decisiones) está altamente centralizado. Aunque a mediados de la décadade los ochenta se creó en Reino Unido un organismo encargado de seguir los procesos deadjudicación de contratos públicos.

El grado de fragmentación del sector público y el gran número de instituciones concapacidad decisoria que existen en Alemania, Francia, Italia y Reino Unido dificulta quelos gobiernos puedan servirse de las compras públicas para influir la actividadinnovadora de las empresas.

En cuatro de los cinco Estados miembros analizados en "The 'cost of non-Europe' in thepublic-sector procurement" se empleaban asiduamente a principios y mediados de los añosochenta procedimientos restringidos o negociados para adjudicar contratos públicos,(Figura 2.3).

Figura 2.3. Procedimientos de compras públicas utilizados en cinco Estados miembros.

Procedimiento Bélgica Francia Alemania Italia Reino Unido

Abierto Restringido Negociado

43,2719,8736,35

4,0847,8645,03

5,4820,3070,01

0,9644,87 0,95

1,5961,1531,89

(Los porcentajes no suman 100 porque han sido excluidas dos categorías)Fuente: The 'cost of non-Europe' in the public sector procurement.

El uso, o abuso según la Comisión, de procedimientos restringidos o negociados permitía alos gobiernos de estos Estados miembros:

• Adjudicar los contratos públicos en base a criterios que no incluían consideracionestales como la calidad o el coste de los bienes o servicios a adquirir o las obras acontratar.

• Negociar con las empresas (especialmente en el caso alemán) la calidad de losproductos, obligando en ocasiones a las empresas a mejorarlos.

Mientras la práctica de compras públicas nacionalistas no tiene, en principio, ningúnefecto sobre la actividad innovadora de las empresas; el que los compradores puedannegociar la calidad o eficiencia de los productos que van a adquirir si las tiene. De hecho,las compras públicas pueden ser empleadas de esta forma para promover innovacionesincrementales como parece ser el caso alemán.

2.3.2. Compras públicas nacionalistas en Alemania, Francia, Italia yReino Unido

Con la práctica excepción de Italia, los responsables de la adjudicación de contratospúblicos reconocen que practican compras públicas nacionalistas. Curiosamente "The 'costof non-Europe' in the public-sector procurement", y la mayor parte de la literaturaespecializada afirma que en Italia:

• La mayoría de los contratos se adjudican a empresas de capital nacional.

• Se contravienen asiduamente las Directivas comunitarias para la coordinación deprocedimientos de adjudicación de contratos públicos.

Los gobiernos practican compras públicas nacionalistas por las razones mencionadas alprincipio de este trabajo. Sin embargo, en el estudio se afirma que al menos en el casoalemán se practican compras públicas nacionalistas porque las normas y especificacionesexigidas por los poderes adjudicadores son tan estrictas que la mayoría de las empresasextranjeras no las pueden cumplir42.

Esto trae a colación dos cuestiones de especial transcendencia:

1) Exigiendo productos, servicios u obras de mayor calidad los poderes adjudicadorespueden influir positivamente la actividad innovadora de las empresas.

2) En un mercado de compras públicas regido únicamente por la relación entre el costedel producto y su calidad, aquellas empresas que no puedan alcanzar las normastécnicas comunitarias a un coste razonable correrán el riesgo de no ser consideradaspor los poderes adjudicadores.

NOTASNOTAS1. Aquellas empresas públicas o privadas que proporcionan un servicio público, por ejemplo laproducción y distribución de energía eléctrica o el transporte de pasajeros.

2 En este caso se entenderá por “empresas innovadoras” aquellas que dedican un altoporcentaje de sus ventas a financiar proyectos de investigación y desarrollo.

3 El concepto de innovación que subyace en este caso es el de innovación incremental.

4 Estos tres tipos de contratos están regulados por las Directivas 93/36/CEE, 93/37/CEE y92/50/CEE, mientras que la Directiva 89/665/CEE regula los procedimientos de recurso.

5 El interés de la Fundación Cotec por conocer qué efectos pueden tener la apertura de losmercados de compras públicas sobre la industria española (en especial sobre la innovación) yla reciente publicación de dos libros cuyo objeto es analizar el origen y contenidos de lalegislación comunitaria al respecto (Weiss 1993) y Cox 1993), así lo demuestran.

6 Es decir, los poderes públicos otorgan un trato preferente a sus empresas de capital nacional.

7 Las telecomunicaciones son uno de los ejemplos que aparecen más profusamente en losdocumentos oficiales.

8 Algunos ejemplos son las empresas dedicadas a la realización de obras públicas, aquellas queostentan un monopolio (servicios telefónicos o postales, transporte por ferrocarril, entre otros)o aquellos que explotan una concesión (producción y distribución de energía eléctrica,distribución de agua potable).

9 Ver Weiss 1993 y Cox 1993.

10 Al menos en lo que se refiere a las compras públicas.

11 Cualquier Directiva comunitaria pasa por un complejo proceso de elaboración que implica alParlamento Europeo, al Consejo Económico y Social y al Consejo de las ComunidadesEuropeas. Durante este proceso, en el caso de las compras públicas requeriría dedicarle unnúmero considerable de páginas, por ello en este estudio sólo se mencionarán algunasmodificaciones relevantes.

12 Ver el Preámbulo de las Directivas 93/36/CEE y 93/37/CEE. Los textos consolidadosaparecen en el Anexo I de este trabajo.

13 Ver Artículo 1(a) de las Directivas 93/36/CEE, 93/38/CEE y 92/50/CEE y Artículo 1(4) dela Directiva 93/38/CEE.Conviene además señalar que:1. la Directiva 92/50/CEE sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los

contratos de servicios se refiere a “entidades adjudicadoras” en vez de a “poderesadjudicadores”;

2. la Directiva 93/38/CEE sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación decontratos públicos en los denominados sectores excluidos se refiere a “poderes públicos”en vez de a “poderes adjudicadores”. La Directiva afecta también a empresas públicas.

14Ver 93/36/CEE Art. 1(a) y 93/38/CEE, Art. 1(4) (a). Los contratos pueden incluir lostrabajos necesarios para su colocación o instalación.

15 Ver 93/37/CEE Art. 1(a) y 93/38/CEE, Art. 1(4)(a).Es importante tener en cuenta que en el caso de los denominados sectores excluidos laDirectiva afecta también a aquellos contratos de arrendamiento (financiero o no) conopción a compra.

16 Ver 92/50/CEE Art. 1(a) y 93/38/CEE Art. 1(4)(a).

17 Ver Artículos 1(b) de las Directivas 93/36/CEE, 93/37/CEE y 92/50/CEE, y el Artículo 1(1)de la Directiva 93/38/CEE.

18 De hecho la Directiva 93/38/CEE no emplea la expresión “poderes adjudicadores” sino“entidades adjudicadoras”.

19 Ver op.cit.

20 Ver el Anexo I de las Directivas 93/36/CEE, 93/37/CEE y los Anexos I al X de la Directiva93/38/CEE. La Directiva 92/50/CEE remite al Anexo I de la Directiva 71/395/CEE.

21 Ver 93/38/CEE Art.2.

22 La Directiva 93/38/CEE considera como entidades adjudicadoras a:- los poderes adjudicadores de las Directivas 93/36/CEE, 93/37/CEE y 92/50/CEE esto es,

el Estado, sus unidades funcionales o los entes territoriales, los Organismos de DerechoPúblico, y las asociaciones de dichos entes u organismos, y

- las empresas públicas o privadas que prestan un servicio público.Ver 93/38/CEE Art. 2(1)(a).

23 Ver 93/38/CEE Art. 1(2).

24 Ver op.cit.

25 Ver 93/38/CEE Art. 2.

26 Ver 93/38/CEE Anexos I al X.

27 Ver Directiva 93/37/CEE Art. 3(1) y Art. 6(1).

28 Ver 93/36/CEE Art. 2, 93/37/CEE Art. 4, 93/38/CEE Art. 10, 92/50/CEE Art.4.

29 Ver 93/36/CEE Art. 4, 93/37/CEE Art. 5, 93/38/CEE Art 12 y 92/50/CEE Art. 5.

30 Ver 93/36/CEE Anexo II. Los números entre paréntesis se corresponden a la “Classificationof Products According to Activities (CPA)”.

31 Ver Artículos 1(d) de las Directivas 93/36/CEE y 92/50/CEE, 93/37/CEE Art. 1(e) y

93/38/CEE Art. 1 (7).

32 Ver Artículos 1(e) de la Directivas 93/36/CEE y 92/50/CEE, 93/37/CEE Art. 1(f) y93/38/CEE Art. 1(7).

33 Ver Artículos 1(f) de las Directivas 93/36/CEE y 92/50/CEE, 93/37/CEE Art. 1(g) y93/38/CEE Art. 1(7).

34 Ver 93/36/CEE Art. 6(3), 93/37/CEE Art. 6(1), 93/38/CEE Art. 7(2) y 92/50/CEE Art. 11.

35 Ver 93/36/CEE Art. 6(3) y 93/37/CEE Art. 7.

36 Ver 93/36/CEE Art. 6(3) y 93/37/CEE Art. 7.

37 Ver 93/36/CEE Art. 6(3) y 93/37/CEE Art. 7.

38 Ver 93/36/CEE Art. 6(3) y 93/37/CEE Art. 7.

39 Ver 93/36/CEE Art. 8, 93/37/CEE Art. 10, 93/38/CEE Art. 18 y 92/50/CEE Art. 14.

40 Ver 93/37/CEE Art. 8.

41 Otras barreras proteccionistas como los aranceles o las restricciones cuantitativas a lasimportaciones pueden ser cuantificadas en referencia a un porcentaje o una cuota.

42 Ver “The cost of non-Europe” in the public-sector procurement” pag. 212.

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CAPÍTULO III: LAS COMPRAS DEL SECTOR PÚBLICO Y LAINNOVACIÓN EN ESPAÑA

3.1.3.1. OBJETIVO DEL ESTUDIOOBJETIVO DEL ESTUDIO

Esta parte del trabajo tiene como objetivo fundamental analizar la influencia que lapolítica de compras del Sector Público tiene en el apoyo al desarrollo de la innovación enel tejido industrial español.

Este análisis se va a abordar desde una doble perspectiva. Por un lado, y con el objetivode definir el marco de referencia donde encuadrar el estudio, se analiza la normativa queregula las compras por parte del sector público. Esta normativa está definida por la Leyde Contratos de las Administraciones Públicas (Ley 13/1995), siendo de interés resaltartambién las líneas directrices señaladas en el Libro Blanco de la Industria (otoño, 1995).

Por otro lado, contactando mediante entrevistas personales con las principalesinstituciones y empresas que desempeñan una labor básica en este proceso. Al objeto deobtener un mejor conocimiento de dicho proceso, las entrevistas se dirigen a conocer elimpacto en los denominados sectores de alta y media intensidad tecnológica, pues sonestos sectores los que presentan un mayor potencial de desarrollo tecnológico.

La importancia de impulsar el desarrollo de estos sectores en España se pone demanifiesto si se analiza la participación de nuestras empresas desde la perspectiva delcomercio exterior, el cual presenta un fuerte desequilibrio hacia el lado de lasexportaciones de productos de alta intensidad tecnológica (15% en 1994) frente al nivelde las importaciones (51% del total en 1994).

Los sectores de actividad económica comprendidos dentro de los denominados deintensidad tecnológica alta y media son los siguientes:

• Sectores de intensidad tecnológica alta:

- Maquinaria eléctrica y electrónica.- Productos farmacéuticos.- Instrumentos de precisión.- Equipos informáticos y de oficina.- Construcción aeronáutica y espacial.

• Sectores de intensidad tecnológica media:

- Vehículos.- Maquinaria y equipo mecánico.- Caucho y plásticos.- Material ferroviario.- Material de transporte.

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- Fibras artificiales y sintéticas.- Metales no férreos.

El conjunto de instituciones y empresas a analizar se clasifican de acuerdo con elsiguiente esquema:

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A. Instituciones públicas.

Dentro de este ámbito se estudian dos niveles de actuación (nacional y autonómico)en base a los siguientes criterios:

• Importancia del nivel de compras realizadas.• Relación directa con alguno de los sectores industriales explicitados.• Importancia del presupuesto anual (caso de Comunidades Autónomas).

De acuerdo con estos criterios la relación de instituciones públicas que se analizanes:

a) Nivel nacional.

• Ministerio de Defensa• Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente.• Ministerio de Sanidad y Consumo.• Ministerio de Industria y Energía.

La inclusión del Ministerio de Industria y Energía en este estudio no estámotivada por el nivel de compras realizadas, sino por el papel protagonista quedesempeña a nivel "regulador" y por el volumen de ayudas que gestiona, biendirectamente o a través de organismos dependientes (CDTI, IMPI).

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b) Nivel regional.

• Comunidad de Madrid.• Junta de Castilla y León.

B) Empresas públicas y privadas.

En este apartado se analizan un conjunto de empresas que, tanto desde la perspectivapública como privada, tienen un papel relevante por el volumen de compras querealizan. También se incluyen en este grupo un subconjunto de empresas querealizan la función productiva (suministro) y que, por tanto, son las principalesejecutoras del proceso innovador.

Con la finalidad única de diferenciar el origen del capital, a continuación serelacionan las empresas que son objeto de análisis:

a) Empresas públicas:

• AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACION AEREA (AENA).• ARGENTARIA.• ASTILLEROS ESPAÑOLES.• CONSTRUCCIONES AERONAUTICAS (CASA).• ENDESA.• GRUPO INDRA.• IBERIA.• RENFE.• REPSOL.• TELEFONICA.• TRANSMEDITERRANEA.

b) Empresas privadas:

• ELIOP.• SIEMENS.• UNION FENOSA

c) Asociaciones empresariales:

En este ámbito se ha recogido el punto de vista de la Asociación Nacional deFabricantes de Bienes de Equipo (SERCOBE), al objeto de conocer perspectivasque pueden ser complementarias y, al mismo tiempo, más orientadas al desarrolloestratégico de este sector industrial.

d) Grandes proyectos.

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Para obtener una perspectiva más completa del estudio que se afronta, resulta deinterés específico conocer el papel desarrollado por la ejecución de lo que puedendenominarse como "grandes proyectos" realizados por las instituciones oempresas públicas y que hayan podido desempeñar una fuerte labor de impulso aldesarrollo tecnológico español.

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3.2.3.2. ESQUEMA DE TRABAJOESQUEMA DE TRABAJO

El proyecto se desarrolla de acuerdo con el siguiente esquema de trabajo:

• Análisis de la normativa nacional y otras líneas directrices.

• Diseño del contenido de las entrevistas.

• Identificación de responsables en instituciones y empresas.

• Envío de una carta-presentación del proyecto a los responsables.

• Realización de entrevistas (trabajo de campo).

• Análisis de resultados.

3.3.3.3. EL MARCO GENERAL DE ACTUACIONEL MARCO GENERAL DE ACTUACION

La Administración Pública es el mayor consumidor de bienes y servicios de nuestraeconomía, lo que pone de manifiesto su importancia en el fomento de la actividad deltejido industrial español. Si se tiene en cuenta que los principales sectores que estáninvolucrados en los programas de compras públicas son los relacionados con los bienespara la defensa, los equipos informáticos y de oficina, la construcción y los servicios deun alto valor añadido, puede deducirse la importancia que tendría el establecer unapolítica de estas compras para impulsar la industria, en particular, y la economía, engeneral.

3.3.1. La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas

El marco legislativo por el que se rigen actualmente las compras del sector público loconstituyen la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Ley 13/1995), que fuepublicada en el Boletín Oficial del Estado nº 119 del 19 de Mayo de 1995. Suelaboración y aprobación se basa en el artículo 149.1.18 de la Constitución Española,que atribuye al Estado la competencia exclusiva para promulgar la legislación básicasobre contratación administrativa.

Esta Ley, que adecua nuestra legislación interna al ordenamiento jurídico comunitariorecogido en diversas Directivas sobre contratos de obras, suministros y servicios, nopretende abarcar toda la normativa de la contratación pública de una manera uniforme,sino recoger un denominador común que asegure de manera unitaria y en condiciones deigualdad los intereses generales de todos los españoles. No obstante, reconoce que lasComunidades Autónomas pueden introducir en la regulación de esta materia aquellaspeculiaridades que sus propias competencias les permite.

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Es de interés resaltar que su objetivo principal hace referencia a la necesidad degarantizar plenamente la transparencia de la contratación administrativa como mediosingular para conseguir la objetividad de la propia actividad administrativa y el respeto alos principios de igualdad, no discriminación y libre concurrencia. En este sentido, y sinánimo de ser exhaustivo, merece la pena destacar las normas de publicidad delicitaciones y adjudicaciones, la regulación de las causas que constituyen prohibición decontratar y que determinan la suspensión de las clasificaciones y sus respectivos efectos,así como la nueva configuración que se da al Registro de Contratos, al que se dota decarácter público y que permitirá a todos los agentes interesados conocer con exactitudtodos los contratos celebrados por las Administraciones Públicas.

El ámbito de aplicación de la Ley hace referencia a las siguientes instituciones:

• Administración General del Estado.• Administraciones de las Comunidades Autónomas.• Entidades que integran la Administración Local.• Organismos autónomos y demás entidades de derecho público con personalidad

jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las AdministracionesPúblicas, siempre que en aquéllas se den los siguientes requisitos:

• Que hayan sido creadas para satisfacer específicamente necesidades de interésgeneral que no tengan carácter industrial o mercantil.

• Que se trate de entidades cuya actividad esté financiada mayoritariamente por lasAdministraciones Públicas u otras entidades de derecho público.

Especial atención hay que prestar al hecho que se identifica, de forma clave, de que losorganismos no tengan carácter industrial o mercantil. De acuerdo con este precepto seexcluyen de la aplicación de esta Ley todas aquellas empresas públicas que tienen unaactividad industrial o comercial.

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3.3.2. El Libro Blanco de la Industria

El recientemente publicado "Libro Blanco de la Industria: una política industrial paraEspaña" tiene como objetivo básico describir los principales elementos y orientacionesque son relevantes para articular una estrategia para la industria española. En el mismose pone de manifiesto que el papel de los poderes públicos en la consecución de laadaptación estructural de nuestra industria al nuevo modelo es decisivo y diferente al queha venido desempeñando hasta ahora. Este papel debe ir dirigido a la necesidad defortalecer los factores de competitividad externos a la empresa, y que son los derivadosde la eficiencia de los mercados y de la madurez institucional y estructural ya alcanzadospor el país.

Los instrumentos y medios disponibles para llevar a cabo esta política de fomento activode la actividad industrial son de diversa índole. Unos son de carácter general e incluyenun conjunto de actuaciones que operan sobre los factores estructurales limitativos delcrecimiento (desarrollo de la ciencia, tecnología, internacionalización, recursoshumanos) o van dirigidos a considerar el impacto industrial de otras políticas públicas(marco institucional y legal, política macroeconómica, factores productivos, mercadospúblicos, políticas de competencia, etc.). Otros son de carácter específico y se concretanen programas orientados a la mejora interna de la competitividad empresarial y de losservicios asociados.

Como se pone de manifiesto, en estas medidas de fomento de la política industrial serecoge de forma expresa la importancia de la incidencia de la política de compraspúblicas en la competitividad industrial. De acuerdo con ello se define que el objetivofundamental de la política de compras públicas, también denominada "DemandaInstitucional", debe ser asegurar y promocionar una oferta de bienes y servicioscompetitiva y eficiente, por medio del intercambio de información entre los entesdemandantes del sector público y los proveedores, teniendo en cuenta tanto el desarrollode un conjunto de requerimientos generales de compra, como la capacidad de la industrianacional para asumir la provisión de los bienes y servicios demandados.

Para alcanzar este objetivo es preciso basarse en los siguientes criterios:

a) Transparencia.

El desconocimiento de las oportunidades y exigencias que demanda el mercado y delos requisitos administrativos constituye una traba para el funcionamiento eficientede este mercado, pues limita el acceso al mismo. En este sentido es necesario ofreceruna información completa sobre la política de compras públicas.

b) Planificación a medio y largo plazo.

Este aspecto constituye un eje fundamental de la política de compras públicas, pueslas empresas deben conocer el alcance de los proyectos tanto para considerar su

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capacidad para incorporarse a los mismos, como para planificar su participación ysus recursos.

c) Coordinación y descentralización.

Estos elementos constituyen objetivos que no deberían entrar en conflicto. Lacoordinación tanto de las condiciones como de los requisitos generales debe regir losmecanismos de asignación de recursos en los programas públicos. Por su parte, ladescentralización es necesaria para mejorar la eficiencia de los procesos, puescontribuiría a una optimización de los recursos públicos.

d) No discriminación.

Este aspecto contempla una doble vertiente. Por un lado, debe asegurar la igualdadde oportunidades para las diferentes empresas con independencia de su tamaño. Sise tiene en cuenta que en España la gran mayoría son empresas pequeñas ymedianas, se debe asegurar un contexto favorable para su acceso a los mercadospúblicos.

Por otro lado, no debe haber discriminación contra empresas extranjeras de acuerdocon lo establecido en los Tratados Europeos y en el Código de Compras Públicas delGATT.

Las principales medidas o acciones que recoge el Libro Blanco de la Industria paralanzar la demanda institucional de bienes y servicios se resumen en:

• Reforzar la Coordinación entre las distintas Administraciones en cuanto acondiciones y requerimientos generales de la política de compras públicas.

• Desarrollar programas específicos entre la Administración y las empresas, conobjetivos definidos y concretos por ambas partes.

• Efectuar con antelación la planificación de las compras públicas para que lasempresas puedan preparar sus estrategias de acceso a los mercados públicos.

• Mejorar los mecanismos de información.

• Publicar un catálogo de compradores, en el que se refleje quién compra (Ministerios,CC.AA., Instituciones, etc.).

• Difundir un catálogo de oferentes, identificando posibles proveedores y líneas deactuación posibles.

• Organizar reuniones sectoriales entre la oferta y la demanda institucional.

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• Establecer reglas de juego recíprocas a las que se aplican en otros países de nuestroentorno, para fortalecer y ampliar la capacidad de oferta.

• Promover la adaptación de la industria española a la normativa europea para mejorarla calidad de los productos y servicios, mediante la extensión a todas las compraspúblicas de las normas vigentes o futuras.

• Vigilar el cumplimiento de las normas de la competencia y reglas de acceso a losmercados públicos de los países de la Unión Europea y de países terceros.

• Desarrollar cursos de formación para los administradores públicos encargados deejecutar la política de compras.

Por último, es necesario hacer referencia a que si bien estas acciones constituyen lasorientaciones fundamentales para fortalecer una política de compras públicas, resultaimprescindible iniciar el proceso que permita en un breve plazo de tiempo instrumentarlas medidas necesarias para disponer de iniciativas que son necesarias para mejorar lacompetitividad de nuestro sector industrial.

3.4.3.4. LINEAS BASICAS DE ANALISISLINEAS BASICAS DE ANALISIS

3.4.1. Guión-Cuestionario

Teniendo en cuenta el objetivo del proyecto y las consideraciones realizadas dentro delmarco normativo que afecta al ámbito de las compras públicas en España, se haelaborado un guión para realizar las entrevistas a las instituciones y empresas señaladas.Este guión persigue una doble finalidad: por un lado, analizar todos los factores quedesempeñan un papel clave en el fomento de la innovación industrial desde laperspectiva de las compras públicas y, por otro lado, servir de elemento de uniformidady coherencia en el análisis de los diferentes agentes implicados.

A los efectos de afrontar el análisis de los factores que influyen en el proceso innovadorse han diferenciado una serie de cuestiones relevantes agrupadas en seis bloquescaracterizados por la coherencia temática. Estos bloques son los siguientes:

• Bloque Institucional.• Bloque Cuantitativo.• Bloque Técnico.• Bloque de Ayudas.• Bloque Estructural.• Bloque de Grandes Proyectos.

Los objetivos perseguidos en cada bloque son los siguientes:

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a) BLOQUE INSTITUCIONAL.

En este apartado se incluyen una serie de preguntas que tienen como objetivo básicoconocer el nivel de aproximación al contenido dogmático explicitado por la Ley deContratos de las Administraciones Públicas (tipo de contratos, requisitos yprocedimientos para la contratación, publicación de la oferta).

Si las propias Administraciones Públicas están obligadas a seguir los requisitosexpresados por dicha Ley, es de gran interés conocer los criterios que aplican lasempresas para analizar el grado de coherencia de las diferentes medidas aplicadas.

b) BLOQUE CUANTITATIVO.

En este apartado se incluyen un conjunto de preguntas dirigidas a conocer de formaglobal el destino de las compras públicas y los productos que se fabrican en España(independientemente del origen del capital de la empresa), así como el nivel deplanificación de las inversiones (corto, medio o largo plazo) y la existencia degestiones destinadas a obtener recursos tecnológicos en las compras a empresas deotros países.

Desde esta perspectiva es de gran interés identificar nuestra propia capacidadtecnológica, identificando aquellos productos (tecnologías) que nuestras empresasno tienen capacidad de fabricar.

c) BLOQUE TECNICO.

Se incluyen en este bloque una serie de preguntas destinadas a conocer los diferentesprocesos que aplican los compradores para elaborar las especificaciones tantotécnicas, como económicas y funcionales, el nivel de exigencia en cuanto a normas yprocedimientos, la existencia o no de políticas de homologación de proveedores y laexigencia o no de programas específicos de formación y otros compromisosderivados de la compra, como puede ser el mantenimiento.

d) BLOQUE DE AYUDAS.

En este apartado se persigue conocer la influencia que los diferentes programas deayudas públicas que gestiona la Administración, a través de diversos organismos(CDTI, IMPI, MINER), desempeñan en el fomento del desarrollo tecnológicocuando éste viene caracterizado por tener su origen en una compra pública. Tambiénse pretende conocer si existe, y en qué casos, algún tipo de ayuda o financiación a laempresa fabricante por parte del propio demandante del bien o servicio.

e) BLOQUE ESTRUCTURAL.

En este bloque se pretende conseguir información relacionada con el tipo de

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empresas que suministran y el nivel de dependencia del fabricante de las compraspúblicas, además de conocer el nivel de concentración empresarial que presentan losdiversos sectores industriales suministradores de bienes.

f) BLOQUE DE GRANDES PROYECTOS.

Por último, en este apartado se persigue obtener información que permita identificaraquellos proyectos que han desempeñado o pueden desempeñar en el próximo futuroun importante impulso en el desarrollo tecnológico de nuestros sectores industriales.La información debe hacer referencia al volumen de inversión aplicado, el tiempo dedesarrollo, los resultados obtenidos (éxito o fracaso), las tecnologías desarrolladas ylos sectores implicados, además de su posterior comercialización a terceros.

El cuestionario desarrollado contiene un total de 27 preguntas distribuidas en los seisbloques comentados, y se encuentra descrito a continuación.

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GUION PARA ANALIZAR EL IMPACTO DELAS COMPRAS PUBLICAS EN LA INNOVACION

1. Institucional.

• Tipo de contratos administrativos y volumen de contratación:

· De obras.· De gestión de servicios públicos.· De suministro.· De consultoría y asistencia.· De servicios.· De trabajos específicos y concretos no habituales.

• Requisitos que se aplican para contratar: clasificación o justificación.

• Procedimientos usuales de contratación: abierto, restringido, negociado.

• Se realiza publicación de la oferta. Dónde.

• Cuál es el procedimiento de selección.

2. Cuantitativa.

• Porcentaje de compras a nivel nacional, comunitario y externo.

• Volumen de contratación por sector tecnológico.

• Productos que se compran.

• Se planifican las inversiones a largo plazo.

• Se gestionan retornos tecnológicos en las compras al extranjero.

3. Técnicas.

• Se conoce el Catálogo de Adquisición de bienes y cómo se utiliza.

• Cuál es el proceso que se sigue para elaborar las especificaciones.

• En las especificaciones técnicas se identifican normas o procedimientos.

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• Existe una política de homologación de proveedores y equipos, programas decalidad, etc.

• Se exige normalización: normas propias o generales (ISO, DIN).

• En los casos que se induce un nuevo producto, se exige patentar al fabricante.

• Existen algún tipo de compensación por realizar I+D.

• Se exigen programas específicos de formación.

• Se contemplan los compromisos derivados de la compra (mantenimiento).

4. Ayudas.

• Existe financiación o ayuda de algún tipo a la empresa fabricante.

• Existen demoras en los plazos fijados de los pagos.

• Solicitan los fabricantes ayudas públicas (CDTI, IMPI, Plan Nacional de I+D,programas europeos).

5. Estructural.

• Tipo de empresas que suministran (lista de suministradores).

• Transformación de la industria: fusiones, concentraciones, absorciones de empresaslocales.

• Nivel de dependencia del fabricante de las compras públicas.

6. Grandes proyectos.

• Proyectos de gran envergadura puestos en marcha durante los últimos cinco años yperíodo de realización.

• Resultados obtenidos: éxito o fracaso.

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3.4.2. Metodología

La totalidad de la información se ha recogido entrevistando a un conjunto de 37 personasen su mayor parte con nivel de director o director general y con competencias directas enla función de compras. Dichas personas eran contactadas mediante el envío de una carta-presentación firmada por el Presidente de la Comisión de Innovación de COTEC, D.Jaime Terceiro. (Las entrevistas estuvieron estructuradas de acuerdo con el guiónestablecido que previamente a la reunión era enviado por fax para conseguir una mayoreficacia en el desarrollo de la misma. Dichas entrevistas duraron desde hora y media ados horas y media; no se grabaron, pero se tomó notas sobre cada una de ellas. Enalgunos casos, los datos específicos eran enviados por fax o correo en los días siguientesa la entrevista. Tras completar cada entrevista se analizaba la información para extraerlas conclusiones más relevantes.

La investigación también ha incluido el estudio de documentos. Como podría esperarse,la mayoría de los participantes en el proyecto no entregaban documentos de losprocedimientos escritos para llevar a cabo sus propias actuaciones.

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3.5.3.5. PRINCIPALES RESULTADOSPRINCIPALES RESULTADOS

En este apartado se recogen las principales conclusiones obtenidas del conjunto deinstituciones y empresas entrevistadas, que pertenecen al ámbito de la AdministraciónNacional y Regional, y empresas públicas y privadas.

De acuerdo con la estructura desarrollada para el análisis de los factores que desempeñanun papel relevante en el proceso innovador del tejido industrial español, estasconclusiones se presentan siguiendo dicho esquema.

a) INSTITUCIONAL.

• Las Administraciones Central y Regional cumplen la Ley de Contratos de lasadministraciones públicas. Su principal objetivo es evitar discrecionalidad.

• Las empresas públicas no tienen como referencia a la hora de realizar suscompras a la Ley de Contratos de la Administración Pública. La causa de ello esla consideración de que estas empresas desarrollan fines comerciales eindustriales.

• Los principales tipos de contratos administrativos utilizados son los relacionadoscon obras, suministros, servicios (mantenimiento, vigilancia de obras yformación) y consultoría.

• El requisito más utilizado para realizar la contratación es la clasificación, puesmediante este procedimiento es posible conocer el potencial de la empresasuministradora y, por lo tanto, sus propias capacidades tanto técnicas comocomerciales. La información solicitada a la empresa suministradora contiene lasiguiente información:

· datos generales (domicilio social, NIF, personal por especialidades);· actividades principales, responsabilidades técnicas y financieras, si ha

trabajado en colaboración con otras empresas;· referencias (clientes, contratos, importes);· nivel de facturación;· trabajos o proyectos en curso con el comprador;· relación de personal;· capacidad productiva total y comprometida con otros proyectos;· capacidad ofrecida al proyecto;· otros datos de interés.

• Cada empresa (pública o privada) compradora establece sus propios criterios declasificación. Por el contrario, la Administración Central suele utilizar laclasificación de la Junta Consultiva de Hacienda, destacando el requisito queexige el Ministerio de Defensa relativo a la clasificación de "seguridad", como

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consecuencia de tratarse de aspectos relacionados con la confidencialidad de lospropios desarrollos técnológicos.

• El procedimiento usual de contratación en la Administración es el concursoabierto, publicando las ofertas en el Boletín Oficial del Estado (BOE) y en elDiario Oficial de las Comunidades Europeas (DOCE). Una excepción laconstituyen las compras del Ministerio de Defensa, que se llevan a cabo medianteel procedimiento negociado y sin publicidad. Las Administraciones Regionalespublican también las ofertas en el correspondiente boletín regional (BOCM,BOCYL).

Por su parte, en las empresas se dan comúnmente los procedimientos abiertos yrestringidos, éstos últimos motivados por la propia especificidad tecnológica delos equipos a adquirir o por la existencia de Acuerdos-Marco con fabricantes parasuministrar algunos productos. En relación a la publicidad de las ofertas, ésta seproduce cuando el concurso es abierto, predominando los anuncios en diferentesmedios, principalmente la prensa nacional y regional. Algunas empresas nopublican las ofertas por motivos relacionados con no incurrir en mayores gastos.

• El procedimiento de selección consiste fundamentalmente en un doble análisis delas ofertas: análisis técnico y análisis económico, si bien en algunos casos seintroducen análisis de los certificados de calidad de los fabricantes. Para aquellosproductos específicos que se han establecido Acuerdos-Marco, al existir preciosya fijados, no se exige oferta.

• No existe uniformidad desde la perspectiva del proceso para decidir laadjudicación, que varía desde procedimientos centralizados en los que una Mesade Contratación u otro organismo específico toma la decisión y realiza lapropuesta al Organo de Contratación, hasta procedimientos descentralizados enlos que unidades autónomas deciden la adjudicación de forma directa. En estecaso, los órganos centrales tan solo tienen asumida la función de asesoramiento yde calificación de proveedores. En la Administración Regional el proceso deadjudicación está descentralizado a nivel de Consejería.

• Existe discrepancia en relación al aspecto de publicar o no la valoración de loscriterios que van a condicionar la adjudicación. No obstante, desde la perspectivadel suministrador este aspecto tienen una importancia fundamental para permitirleajustar y definir su oferta a las condiciones que se requieren, si bien, y con elobjetivo de preservar la garantía del procedimiento, no es conveniente publicarlos criterios de ponderación a aplicar.

• Se destaca la importancia que tiene para la compra el desarrollar un buen sistemade calificación de empresas suministradoras y la coordinación interna de losdiferentes procesos que constituyen la gestión de dichas empresas. Unión Fenosaaplica a sus proveedores más importantes o críticos un criterio especial de

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valoración mediante el cual obtiene un índice de calidad.

• En general existe la convicción de que es necesario integrar al fabricante en elproceso de gestión del comprador. Si bien hay muchas opiniones sobre comodesarrollar este aspecto, hay que destacar la iniciativa de la empresa UniónFenosa que ha creado la Oficina del Suministrador que cuenta con un espaciofísico en las oficinas centrales y que pretende ser un foro de encuentro y un lugarde trabajo de los propios fabricantes. Además ha desarrollado el Servicio deIntegración con el Suministrador (SIS) que permite el intercambio electrónico dedatos y comunicaciones de forma instantánea en red con los proveedores, desde lasolicitud de ofertas hasta la gestión e información de facturas. Actualmente estánacogidos a este sistema el 7,5% de los suministradores, y se realizan más del 50%de los pedidos (80.000 anuales) que suponen algo menos del 50% del volumeneconómico contratado.

b) CUANTITATIVA.

• Cuando se hace referencia al volumen de compras que se realizan a nivel nacionales preciso diferenciar según el tipo de suministro que se realice. Con estadiferencia, y a un nivel básicamente estimativo con los datos disponibles, puedeafirmarse lo siguiente:

· Obra civil:En su totalidad se realiza por empresas nacionales.

· Consultoría, asistencia y servicios (formación, mantenimiento, ingeniería):En un gran porcentaje (85%) se realiza por empresas nacionales.

· Suministro de bienes de equipo:No es posible cuantificar el porcentaje, si bien puede señalarse que aquellosequipos que llevan incorporado un alto nivel tecnológico y se requiere parasu fabricación un cierto nivel de economías de escala, no tienen un desarrolloespecífico por la industria nacional.

El conocimiento de los productos que se compran fuera de España tiene unaespecial relevancia para identificar oportunidades reales de negocio a nivelsectorial o por segmentos de mercado, lo que debe traducirse en un elementodinamizador de la industria. Sin tratar de ser exhaustivo se han identificado unaserie de productos que nuestra industria no fabrica.

• La compra de equipos a empresas ubicadas fuera de España está motivada pordiferentes razones:

· Tecnológicas, debido a que las empresas españolas no tienen capacidad de

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desarrollar la tecnología necesaria.

· Volumen, debido a que las empresas españolas no tienen la dimensiónnecesaria para fabricar equipos a precios competitivos.

Una de las causas fundamentales de esta situación está motivada por no planificarlas inversiones de compra a medio/largo plazo (tres a cinco años de horizonte).Como consecuencia de ello, las necesidades de compra se presentan a muy cortoplazo, lo que implica que el fabricante no tenga una capacidad adecuada(tecnológica o de volumen) para responder eficazmente a esa demanda puntual.Las empresas suministradoras pierden las primeras etapas derivadas del procesoplanificador, lo que incide negativamente en la dimensión o tamaño que estarápor debajo del óptimo necesario.

Otra causa derivada de la anterior es la escasa información que sobre lasnecesidades de compra se suministra al fabricante. Si bien resulta claro que enuna planificación a cinco años la información pierde efectividad a medida que seacerca al horizonte fijado, ésta es de vital importancia para el fabricante pues lepermitiría ser consciente de los objetivos que se persiguen y prever accionesdirigidas a seguir en contacto con el comprador.

• A nivel de las Administraciones Central y Regional no existe formalmente laplanificación a medio/largo plazo por motivos relacionados con la aprobación delos presupuestos. El horizonte normal de planificación es de un año. Se estácomenzando a hacer esfuerzos en este sentido, como es el caso del Plan deInfraestructuras Ferroviarias (PIF) que tiene un horizonte a 15 años. No obstante,hay que resaltar que tampoco en estos casos existe un compromiso real hasta queestos proyectos se aprueban en el Parlamento, lo que no implica una verdaderacontinuidad por razones de cambios políticos.

Un ejemplo a nivel regional lo constituye la Comunidad de Madrid, donde tansolo existe una planificación de las obras del METRO (a cuatro años). Para elresto de actuaciones no existe planificación. Sin embargo, la Junta de Castilla yLeón tiene varios Planes de Inversiones Plurianuales que realizan previsiones encuanto al volumen de contratación a realizar, lo que supone una ciertaplanificación más allá del límite anual.

• Las empresas, a nivel general, realizan una planificación de sus inversiones queoscila entre dos y cinco años, actualizando dichos planes anualmente, yproporcionan información a los fabricantes. No obstante, este período se estimacorto en función del nivel de intensidad tecnológica del sector de actividad. Parasectores de alto contenido tecnológico, la planificación lógica que permitiría undesarrollo sostenido debe abarcar un horizonte de 10 años, de los cuales la mitaddeben no estar sometidos a cambios "caprichosos".

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Algunas empresas públicas planifican sus inversiones a través del Contrato-Programa que tienen con el Estado y con un horizonte de cinco años. DichosContratos-Programa se renuevan cada año manteniendo el mismo horizonte y sebasan en invertir lo óptimo tratando de rentabilizar el activo fijo de la empresa.

Desde la perspectiva del suministrador se constata la no existencia de unaplanificación a medio/largo plazo por parte de la Administración, ni tampoco unatransparencia en su difusión. La información es obtenida por el fabricante cuandoéste realiza visitas al cliente.

• No es frecuente la gestión de retornos tecnológicos cuando se realizan compras alextranjero. En algunos casos estos retornos se llevan a cabo mediante acciones dediferente índole:

· Incluir a un fabricante español en el consorcio que va a desarrollar unproducto determinado con el objetivo de que intente absorver tecnologías nodominadas y generarlas en el futuro.

· Prever el compromiso de adquirir algunos componentes fabricados porempresas nacionales para el desarrollo del producto final.

· Inducir la fabricación por empresas nacionales de un número mayor o menorde las unidades adquiridas.

· Desarrollar empresas participadas por el comprador para fabricarcomponentes bajo licencia en territorio español. Es el caso de las empresasCESA (Componentes y Equipamientos, S.A.) y HAESA (HérculesAerospace España, S.A.) participadas por CASA y empresasnorteamericanas.

Es de interés destacar el planteamiento del Ministerio de Defensa a través de laOficina de Compensaciones Industriales, la cual exige un informe preceptivo paratodas aquellas compras que superen los 1.000 millones de pesetas. Este informerecoge las diferentes opciones que se plantean los fabricantes extranjeros parahacer participar a empresas españolas en las ofertas, lo que en ciertos casosimplica unos extracostes que absorve la propia Administración.

c) TECNICAS.

• El Catálogo de Adquisición de bienes es conocido y utilizado por las institucionesentrevistadas, si bien su uso no está restringido al ámbito del material de oficina(mobiliario, retroproyectores, fungibles).

• El proceso para la elaboración de especificaciones (técnicas, económicas yfuncionales) no sigue una pauta común, obedeciendo a una de estas tipologías:

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· Desarrollo interno exclusivo por la empresa, a través de su área de ingeniería.

· Desarrollo interno con apoyo externo de consultores especializados.

· Desarrollo en colaboración estrecha con el fabricante suministrador.

Hay que resaltar que en la mayoría de los casos analizados las ofertas incluyen lasespecificaciones técnica, funcional y económica, si bien algunas empresas tansolo incluyen en su oferta la especificación funcional, dejando al fabricante losaspectos técnicos. Esto ocurre frecuentemente en el caso de obras deinfraestructura.

En las especificaciones técnicas se suelen identificar normas, tanto genéricascomo específicas, que afecten al producto, lo que normalmente es comprobadomediante certificaciones de empresas de calidad. Tan solo en casos muyespecíficos se suelen exigir procedimientos propios de elaboración, que seutilizan con más frecuencia en el desarrollo de las funciones propias delmantenimiento de los equipos.

• Algunas empresas exigen el cumplimiento de normas propias, lo que obedece alinterés de que el fabricante contemple en sus productos aquellos aspectos que nose encuentran cubiertos por normas internacionales. También es cada vez másfrecuente la exigencia de que el fabricante esté homologado mediante la normaISO 9000. En este ámbito resulta conveniente acelerar el proceso deestandarización a nivel europeo, lo que redundará en una disminución de lasespecificidades a nivel nacional y contribuirá a la desaparición de las fronterastecnológicas.

• No está comúnmente implantada la necesidad de desarrollar una política dehomologación de proveedores o fabricantes. En las empresas si existe, aunque enla Administración Central hay departamentos que no las tienen, lo queproporciona una idea de la disparidad de acciones. En las AdministracionesRegionales no existe, en la mayoría de los casos, una política de homologación deproveedores, si bien se reconoce su importancia como lo demuestra el hecho deque la Comunidad de Madrid está comenzando a realizar homologacionesespecíficas para productos perecederos basados en Comisiones Técnicas ypersonas especializadas.

• No se exige al fabricante que desarrolla un nuevo producto o proceso que realicela patente del mismo, tan solo en aquellos casos en los que existe un interésespecífico relacionado con su futura comercialización. Un caso especial loconstituye el acuerdo que en 1988 llegaron las empresas RENFE y TALGO, quellevó a la creación de la joint-venture RTOA (Renfe Talgo of America), con elobjetivo de comercializar los trenes pendulares TALGO en el mercado

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norteamericano, así como en otros mercados (Alemania).

En otras ocasiones se acuerda con el fabricante que la propiedad del productodesarrollado pase a ser en exclusiva de la empresa compradora, o bien se llevan acabo desarrollos conjuntos de los equipos en cuyo caso se aplica el criterio de co-propiedad.

Este aspecto tiene una especial relevancia dentro del proceso innovador, pues elno establecer a priori los necesarios criterios puede dar lugar a situacionescomprometidas para ambos protagonistas (comprador-fabricante) y, además,constituye un criterio clave que puede servir para protegerse eficazmente de loscompetidores.

• Un proceso alternativo que algunas empresas, como es el caso de AstillerosEspañoles, plantean a la acción de patentar es el potenciar a los fabricantes-suministradores con la finalidad de proteger el sector de actividad a través deldenominado Plan de Potenciación de la Industria Complementaria. Susprincipales objetivos son conseguir en las empresas suministradoras mayoresniveles de calidad, mejores precios y una oferta más diversificada. Acciones deeste tipo se desarrollan en la industria naval italiana.

• En lugar de exigir la patente, el comprador nacional suele exigir la homologacióntanto del producto como del proceso, si bien ésta no se obliga a que sea realizadaen España.

• Un caso especial lo constituyen los productos farmacéuticos que requieren elRegistro Sanitario que otorga la Dirección General de Farmacia del Ministerio deSanidad y Consumo. El tiempo medio que actualmente necesita un medicamentopara ser registrado mediante el proceso centralizado es de 120 días, lo que tieneuna especial relevancia desde el punto de vista tecnológico, pues en ese tiempopueden aparecer productos con mejores propiedades o registrados mediante elproceso descentralizado (evaluación por otro Estado miembro) que dejen fuera demercado a productos desarrollados por pequeños grupos farmacéuticosnacionales.

• Se exigen programas específicos de formación al suministrador en aquellos casosque es necesaria para poder gestionar el equipo de una forma eficaz.

• El mantenimiento no se contempla como un compromiso derivado de la compra.En la mayoría de las situaciones éste se contrata de forma separada, o bien selleva a cabo por personal propio de la organización. En relación a este aspectosería interesante el enfoque de contemplar al mantenimiento como un factor claveque el fabricante-suministrador debe desarrollar con el objetivo de diversificar suactividad, no centrándose solamente en el ámbito de la producción, y darcontinuidad a su función industrial, que no debe estar enfocada únicamente al

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objetivo de continuar comercializando sus productos.

Una fórmula que contribuiría a este proceso es el garantizar el compromiso derealizar el mantenimiento por parte del fabricante en un período que puedaabarcar hasta diez años. El comprador se reservaría el derecho de adjudicarlo alfabricante o a un tercero.

d) AYUDAS.

• No existe financiación por parte del comprador a la empresa fabricante, exceptoen algunos casos específicos de investigación aplicada y desarrollo de prototipos.En estos casos es también poco frecuente el que la empresa fabricante soliciteayudas a algún programa específico de carácter nacional o internacional quefinancie actividades de I+DT, lo que pone de manifiesto una falta de informaciónsobre este tipo de ayudas por parte de los fabricantes. Tan solo en los sectores dealto contenido tecnológico se lleva a cabo una participación efectiva (PEIN,CONVERT). En relación a este último aspecto hay que resaltar la puesta enmarcha por Astilleros Españoles del denominado Plan de Acción Concertada deCalidad. Este Plan está financiado por Astilleros Españoles (25%) y CDTI (50%),tiene una duración de tres años (1996-1998) y su objetivo es que PYMESrelacionadas con el sector naval puedan acceder a ayudas que les permitanmejorar sus procesos productivos y la calidad de sus productos. En este primeraño del Plan están participando un total de 25 PYMES.

• El pago a los suministradores oscila entre 90 y 150 días por parte de lasAdministraciones Central y Regional. La causa reside en la excesiva burocraciadel procedimiento de liquidación: una vez el departamento responsable de lacompra da el conforme, la orden pasa a la Intervención del correspondienteMinisterio o Consejería, la cual es tramitada al Tesoro (Ministerio de Economía yHacienda o Consejería de Hacienda) que realiza el pago. Sin embargo, la opiniónde los fabricantes entrevistados difiere bastante en el plazo de pago, pudiendohaber llegado hasta los 1.200 días (40 meses).

Una iniciativa de gran interés que está dirigida a disminuir este plazo ha sidodesarrollada por la Comunidad de Madrid. Esta iniciativa, publicada en el BoletínOficial de la Comunidad de Madrid (BOCM) de fecha 13 de Junio de 1994, estábasada en un Convenio suscrito entre dicha Comunidad y diversas entidadesfinancieras con el objetivo de descontar (anticipar) las certificaciones de obraemitidas y aceptadas por la Comunidad de Madrid. El compromiso de lasentidades financieras es hasta un importe máximo acordado con cada una, deforma tal que la suma de las certificaciones adquiridas y pendientes de pago noexceda dicho importe máximo. La Comunidad de Madrid tiene a su cargo losimpuestos, tributos, tasas y otros gravámenes, además de un tipo de interés queabonará a las entidades financieras a la fecha del vencimiento de la certificación.

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No obstante, hay cuestiones que plantean dudas como puede ser el caso de losproblemas derivados del no cumplimiento por el fabricante en el caso de que poralgún error se haya omitido alguna comprobación, habiendo ya cobrado lacertificación.

El período de pago por parte de las empresas oscila entre 30 y 120 días, si bien sereconoce el estar haciendo esfuerzos por reducir el plazo máximo a 60 días.

e) ESTRUCTURAL.

• Desde la perspectiva de la mayor o menor importancia que el comprador concedeal nivel de concentración de la industria, el criterio es de no influencia sobre elgrado de transformación industrial valorándose de forma positiva laindependencia del suministrador. El interés básico es que el fabricante tenga untamaño y una dinamicidad que le permita exportar los productos que desarrolla,lo que será señal de un alto nivel tecnológico, así como mejorar de formacontinuada el binomio precio-calidad. Desde este punto de vista no resultainteresante un nivel excesivo de concentración por razones que tienen relacióndirecta con subidas de precios.

Dentro de esta perspectiva hay que resaltar también el interés que tendría para elfomento del desarrollo tecnológico a nivel industrial la creación de redes deempresas para desarrollar acuerdos específicos de cooperación. La realidad ponede manifiesto el escaso interés que despiertan este tipo de alianzas que tienen unfuerte carácter estratégico que puede resultar fundamental.

• El nivel de dependencia del fabricante nacional de las compras públicas estárelacionado directamente con el sector de actividad del mismo. En aquellossectores que tienen un elevado nivel tecnológico, como pueden ser los productossanitarios o los bienes de equipo para empresas del sector energético (relación delAnexo III) la dependencia es muy elevada. Sin embargo, aquellos sectores quedesarrollan tecnologías de amplia utilización presentan un bajo nivel dedependencia.

f) GRANDES PROYECTOS.

• SISTEMA SACTA.

El Sistema SACTA surgió en los años 80 como continuación de los diferentesproyectos de la, entonces, Subsecretaría de Aviación Civil y fué traspasado aAena desde su creación para mejorar la calidad y fiabilidad de los sistemas deControl de Tránsito Aéreo a nivel nacional. Dicho Plan aglutinaba las diferentesactividades relativas a los sistemas de automatización y contemplaba undesarrollo e implantación que garantizara la continuidad de los sistemasanteriormente existentes.

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Los objetivos fundamentales de carácter general consistían en:

· garantizar un alto grado de seguridad en el espacio aéreo español;

· facilitar la actividad de los controladores, automatizando trabajos rutinarios;

· reducir las separaciones entre aeronaves y aumentar la fluidez del tránsito;

· garantizar la operatividad con los previsibles aumentos de tránsito a 20 años;

· enlazar automáticamente Centros de Control nacionales y extranjeros;

· minimizar el coste del ciclo de vida del Sistema;

· potenciar la capacidad del desarrollo de sistemas en España, potenciando laindustria nacional.

El año 1994 supone la finalización de la fase II, cuyos resultados se materializanen la puesta en servicio de una red de Centros de Control avanzados, homogéneose integrados y con capacidad de evolución progresiva, no traumática, derivada delpropio diseño.

La consecución de dichos objetivos se ha realizado a través de las siguientesactuaciones:

· Centro de Control de Ruta y Aproximación a Madrid, operativo desde 1990,así como sus elementos remotos asociados y Sistemas Centrales de Planes deVuelo.

· Centro de Control de TMA de Palma de Mallorca, operativo en 1989, con susTorres de Control asociadas.

· Centro de Control de Ruta y Aproximación de Sevilla, con sus Torresasociadas y teniendo como centro remoto el de Aproximación de Málaga,operativo desde 1992.

· Centro de Control de Ruta y Aproximación de Barcelona, con sus elementosremotos asociados incluyendo Aproximación a Valencia, operativo en Abril1994.

· Centro de Control de Ruta y Aproximación de Canarias, incluyendoAproximación a Tenerife, operativo en Octubre 1994.

· Sistemas de Simulación Dinámica en todos los Centros anteriores.

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· Centro de Experimentación y Pruebas en la propia Oficina del Programa.

Aparte de estos beneficios inherentes, el Sistema SACTA ha supuesto un granimpulso a la industria nacional y a la capacidad en ingeniería de sistemas de Aena,permitiéndole un posicionamiento tecnológico altamente competitivo que se hamaterializado en la aportación de soluciones sostenidas por la experiencia propia enlos foros internacionales y en la exportación de productos de alta tecnología adiferentes países del mundo.

El Programa SACTA se puso en marcha en 1984 y ha supuesto una inversión totalde 17.000 millones de pesetas en diez años.

Dicha inversión se estructuró en diferentes planes de inversión de acuerdo con lossiguientes datos:

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PLAN DEINVERSIONES

SISTEMA INSTALACIONESREALIZADAS

8.000 millones pts.

6.000 millones pts.

3.000 millones pts.

SACTA I y II

SACTA II

SACTA II

Madrid, Palma de Mallorca yCentro de Desarrollo SACTA

Sevilla y Canarias

Barcelona

• ALTA VELOCIDAD ESPAÑOLA (AVE).

A excepción del material móvil, cuya fabricación fue exclusivamente realizada enel extranjero, el resto del proyecto abarcó la construcción de la via férrea y lasestaciones de Ciudad Real, Córdoba, Madrid (Atocha) y Sevilla.

El proyecto abarcó el período 1986-1992 y la inversión realizada ascendió a250.000 millones de pesetas.

La aportación de la industria nacional hay que analizarla desde una perspectivasectorial:

· Infraestructura: Empresas nacionales.

· Carril: por problemas asociados a la no planificación, los primeros pedidosno pudieron ser efectuados por ENSIDESA al ser el ancho superior al delresto de la red nacional. Dichos pedidos fueron servidos por empresasbritánicas.

· Electrificación y señalización: empresas españolas y extranjeras.

• PROYECTO CORREDOR MEDITERRANEO.

Este proyecto tiene como finalidad mejorar el tramo de vía férrea LA ENCINA(Alicante)-BARCELONA mediante:

· Doblar la vía en todo el trayecto.· Adoptar la antigua vía a 220 km/h.· Suprimir variantes para acortar trazados.· Construir una estación subterránea en Castellón.· Mejorar la señalización.· Incorporar el nuevo sistema de protección (ATP), que tiene un mayor alcance

para que los trenes puedan circular a mayor velocidad.

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El proyecto abarca el período 1994-1999 y supone una inversión de 200.000millones de pesetas.

La obra civil va a ser realizada por empresas nacionales en su totalidad, mientrasque en los aspectos más tecnológicos (electrificación, señalización, ATP) se haoptado por consorcios formados por empresas europeas y españolas, con lafinalidad de conseguir una transferencia implícita de tecnologías y conocimientos.A modo de ejemplo, el sistema de protección ATP ha sido desarrolladoíntegramente por ABB, habiéndose exigido que concurra conjuntamente con laempresa española DIMETRONIC para su implantación y puesta en marcha.

• PROYECTO MESTRAL.

Es un proyecto de diseño exclusivamente nacional (empresas BAZAN yTRANSMEDITERRANEA) de un barco rápido monocasco (fast ferry) concapacidad para 450 pasajeros y 80 vehículos. Se han construido tres buques conuna inversión total de 7.500 millones de pesetas.

Si bien el diseño es nacional y la construcción se ha desarrollado en astillerosnacionales, el equipamiento proviene en un 85% de empresas extranjeras.

Actualmente se está trabajando en el prototipo ALHAMBRA de mayoresdimensiones.

• GASODUCTO DEL MAGREB.

Es un proyecto que tiene como objetivo traer el gas natural argelino por tubo,sustituyendo la actual forma de transporte por barco. El gasoducto lo construyeREPSOL, el período del proyecto es de tres años (1994-1996) y la inversiónalcanza 1.000 millones de dólares.

Atendiendo a la participación industrial en el proyecto, ésta puede desglosarse dela siguiente manera:

· Obra civil, que supone el 60% del coste del proyecto, es realizada porempresas nacionales.

· Tubo y válvulas, que supone el 40% del coste del proyecto, es suministradapor empresas extranjeras.

• SEGMENTO DE TIERRA DEL AVION DE DESPEGUE VERTICAL AV8-B+(Harrier).

El proyecto tiene como objetivo el desarrollo de simuladores y sistemas automáticos

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de mantenimiento para los aviones del tipo Harrier que tienen las marinasnorteamericana, italiana y española.

La inversión total es de 400 millones de dólares y su desarrollo tiene lugar en elperíodo 1995-2000. El contenido tecnológico es nacional en un 75%, lo que suponeuna participación extranjera de 50 millones de dólares.

• PARTICIPACION EN LOS MODELOS AIRBUS 319, 321, 330 Y 340.

CASA participó en el desarrollo de los diferentesmodelos AIRBUS en el período 1990-1995. En cada caso sedesarrolló una parte específica del avión, lo queincluyó la ingeniería, ensayos, certificaciones,customerización, realización de prototipos y pruebas delanzamiento en serie. La inversión total alcanzó 6.000millones de pesetas con una participación de laindustria nacional de 5.500 millones de pesetas.

Las compras públicas y la innovaciónLas compras públicas y la innovación

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Anexo VIAnexo VI

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BibliografíaBibliografía

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