INSTITUCIONES E INSTITUCIONALISMO ENAMRICA LATINA

Perspectivas tericas y enfoques disciplinarios

SantIago Basabe SerranoCompilador

Esteban Laso OrtizHeidy Ocampo MenesesJoaqun Meja Rivera

Romel Jurado VargasSantiago Basabe Serrano

Editorial del Centro de Investigaciones de Poltica yEconoma fCIPEC)

2007

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INSTITUCIONES E INSTITUCIONAUSMO EN AMRICA LATINAPerspectivas tericas y enfoques disciplinarios

Santiago Basabe Serrano/compilador)

Primera edicin: Editorial del Centro de Investigacionesde Poltica y Economa /OPECjAv. 10 de agosto 865 y Jos Mara BorreroTelefax: (593-2) 2411145E-mail: centrodeinvestigaciones.cipec@gmall.comQuito - Ecuador

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Derechos del Autor: 027650ISBN-978-9942-01-3842

Impreso en Quito - Ecuador, agosto de 2007

El Centro de Investigaciones de Poltica y Economa (OPEC/ no compartenecesariamente las opiniones vertidas por los autores ni stas comprometena las instituciones a las que prestan sus servicios. Se autoriza citar oreproducir el contenido de esta publicacin siempre y cuando se mencione lafuente y se remita un ejemplar a la editora.

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PrlogoAndrs MeJa Acosta

PresentacinSantiago Basabe Serrano (C.I.P.E.C.)

Las instituciones desde la perspeaive psicolgica:el punto de vista evolutivo.Esteban Laso Ortlz

El Estado Ecuatoriano desde las categorasdel Estado de Derecho.Romel Jurado Vargas

La Nueva Economa Institucional: Lgicas operativas,supuestos tericos y anlisis emprico.Heldy Paola Ocampo Meneses

El Nuevo Institucionalismo en Ciencia Poltica:perspeaives, enfoques y campos de accin.Santiago Basabe Serrano

Entre la legitimidad y la esquizofrenia social y estruaurstJoaqun MeJa Rivera

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EI nuevo institucionalismo en Ciencia poltica:perspectivas, enfoques y campo de accin

Santiago Basabe Serrano*

El resurgimiento del inters por el estudo de las instituciones ha abierto unnuevo campo de anlisis, discusin e interpretacin de la realidad social. Desdediversas disciplinas y enfoques tericos las estructuras institucionales, losincentivos que stas ofrecen y los escenarios dentro de los que se establecen lasinteracciones entre actores sociales y polticos, marcan el aparecimiento de lo queen la literatura especializada se denomina neo institucionalismo. Este artculopretende establecer una revisin panormica de algunos de los rasgos msimportantes de la visin terica planteada, sealando las bondades que staofrece para el anlisis desde diferentes campos de inters cientfico y lasposiblesaplicaciones que, a realidades como las latinoamericanas, pueden serextradas delos planteamientos tericos que aqu se revisan.

Dado que la economa y la ciencia poltica, en ese orden, han sido lasdisciplinas pioneras en la recurrencia al estudio de las instituciones desde unaperspectiva renovada, la mayor parte de los aportes desarrollados por el neoinstitucionalismo parecen hallarse en esos campos. Este trabajo se foca/iza elsegundo de ellos, desarrollando algunas ideas fundamentales que guardanrelacin no slo con la concepcin de lo que es una institucin poltica, sinotambin intentando interpretar de forma clara cul es la funcionalidad que losarreglos institucionales ejercen dentro de un sistema poltico determinado. Arenapoltica, actores, regulaciones, estrategias e incentivos son algunas de laspalabras clave que orientan el anlisis que se propone.

A manera de esbozo general del trabajo, efecto un ligero recorrido delmismo. En primer lugar, y a manera de contextualizacin, me ocupo de lacorriente institucionalista tradicional, sealando sus distintas caractersticas ylimitaciones. Luego la confronto con las aproximaciones tericas surgidas en lasdcadas de los cincuenta y sesenta: el conductismo y la eleccin racional

Doctor Ic) en Ciencia Poltica (Universidad Nacional de San Martn. Buenos Aires - Argentina) Director del Centro deInvestigaciones de Polticay Economa /CIPEC). Profesor Asociado de la Facultad Latinoamericana de Ciencias SocialesFLACSO Sede Ecuador. Comentarios y sugerencias: santiagobasabe@gmail.com

Perspectvas tericas Lj ento9ues dscplnaros

principalmente. Posteriormente establezco ras principales lneas argumentativasde la vertiente neo institucional: sus implicaciones, virtudes y especficos puntosde tensin y acuerdo en relacin a suspredecesoras. Concluyo con algunas ideasen torno a la utilidad de las estructuras polticas como espacios no slo deinteraccin de los actores sino tambin como reguladoras de estrategiasindividuales y catalizadoras de acuerdos a travs de la formacin de equilibriosinducidos. Como un acpite final agrego algunas ideas relacionadas con larealidad institucional latinoamericana, formulando salidas especficas ypropuestas para el trabajo investigativo.

1.- Algunos apuntes previos

Los mecanismos de reduccin de conflictividad social, la comprensin de lossentidos que orientan el juego de los actores y las formas para propiciarequilibrios en la toma de decisiones colectivas, han sido foco de estudio yanlisisde diversascorrientes doctrinarias en Ciencias Sociales. Desde las diversastradiciones tericas, el tema de las estrategias que asumen los individuos en susactividades especficas y la forma a travs de la que se genera la agregacin depreferencias - tanto en el voto en comit como en elecciones masivas - ha sidoun campo recurrente de discusin y cuestionamiento. En esa perspectiva, tantolas nociones de conflicto y equilibrio como la construccin de herramientas paramensurar su impacto en los grupos sociales, han suscitado enconadas disputasentre los defensores de las distintas posturas.

Ante el inhspito escenario planteado, el bosquejo de las principalescorrientes doctrinarias que articulan el debate es una tarea difcil, no exenta desesgos y limitaciones. Por ello, este trabajo debe ser entendido como una visinparcial del amplio .abanico de enfoques que articulan la discusin dentro de lostemas expuestos. Ms an, a pesar de centrarse en el estudio de la vertiente neoinstitucional en ciencia poltica, creo que ni defensores ni detractores quedarnconformes del todo con lo que aqu se exprese u omita. De hecho, la crecientecantidad de adeptos que encuentra este enfoque hace que la produccinacadmica est en constante variacin; sea por la generacin de nuevasalternativas tericas, el refinamiento de las ya existentes o la incorporacin detemticas especficas al estudio neo institucional.

lnsttucones e Insttuconalsmo en Amrca Latna111 _

Para cumplir con el objetivo de evidenciar las principales caractersticas delnuevo institucionalismo en ciencia poltica, la argumentacin parte de laexposicin previa de algunas de las ideas centrales halladas en las escuelassistmica y de la eleccin racional. La decisin de acotar abruptamente el campode estudio se debe - independientemente de los lmites de estetrabajo - no sloa la secuencia temporal que existeentre los tres enfoques sealados sin tambina que el debate propiciado por el nuevo institucionalismo en las diversasdisciplinas guarda relacin directa y confronta abiertamente con algunos de lospostulados esenciales de sistmicosy seguidores de la tradicin ms ortodoxa delparadigma del elector racional.

De oro Jada, el hecho de intentar una revisin panormica de los distintosposicionamientos tericos referentes al tema no implica en modo alguno actuarcomo simple "observador" del estado del arte hallado en la literatura. Por elcontrario, se podr observar que intento construir una defensa explcita de lavalidez de las instituciones como estructuras de reduccin de complejidad, comofactores clave en la restriccin de los comportamientos individuales; y,finalmente, como escenarios dentro de los que el equilibrio puede ser inducido(Shepsle, 1986). En ese plano, me adhiero y soy partcipe del "retorno" de lasinstituciones como eje analtico para la comprensin de las realidades sociales,econmicas y polticas.

De la amplitud de opiniones tejidas en torno a la concepcin y funcionalidadde las instituciones polticas que aqu se ofrece se podr inferir con facilidad quela visin neo institucional en realidad agrupa varios enfoques y perspectivas. Larelativa juventud de los estudios centrados en los arreglos institucionales y lastensiones percibidas entre propuestas tericas, hallazgos empricos y estrategiasmetodolgicas - sobre todo en reas como la de la eleccinjudicial - explican enbuena medida el porqu no se puede hablar an de una escuela neonstituconaltsta plenamente constituida. En cualquier caso, la actividadinvestigativa que sesigue generando esun buen augurio para laconsecucin decriterios unificados entre sus partidarios.

No obstante la ausencia de un criterio de enlace prstino entre los diversosenfoques neo institucionales, es preciso anotar que, en trminos generales, estaperspectiva no intenta generar teorasholsticasu omniabarcadoras de la realidad

Perspectvas tericas y entogues dscplnaros

social. En ese sentido, no existe la pretensin dentro del nuevo institucionalismode propiciar una "Gran Teora", con amplias e ilimitadas capacidades explicativas.Dentro de la sociologa, las teoras de la accin social (parsons, 1951) Y de lossistemas autopoiticos (Luhmann, 1990) constituiran referentes de este tipo deestructura. En la ciencia poltica, la teora de los sistemas (Easton, 1965) sehallara dentro de la tradicin sealada.

Por el contrario, la corriente neo institucional es partidaria de la elaboracin deteoras de alcance medio (Merton, 1949; 1968), entendidas como aquellas quelimitan su esfera explicativa a un conjunto especfico de fenmenos sociales,econmicos o polticos. De esta forma se evita caer en argumentos yconclusionesque por ser tan amplios y poco concretos impiden la posibilidad deser falsados (Popper, 1985). En ese plano, el neo institucionalismo persiguegenerar y analizar datos utilizando mtodos explcitos, codificados y pblicosque, por lo tanto, puedan evaluarse (King, Keohaney Verba, 2000: 18)

Finalmente, por la formacin e intereses propios del autor, el trabajo que siguetiene una orientacin hacia la ciencia poltica y el estudio de lo poltico; sinembargo, esta particularizacin no invalida la posibilidad de extender loscriterios bsicos a otras disciplinas. De hecho, existe una recurrencia tericadentro del campo de la economa (Bates, 1990; North, 1995), las relacionesinternacionales (Keohane, 1989) o la sociologa {March y Olsen, 1984)1. Es deesperar que la expansin del nuevo institucionalismo no solo permita elrefinamiento de lasteoras que all conviven sino tambin, como ciertos trabajosinvestigativos as lo demuestran (Iaryczower, Spiller y Tommasi, 2002), que laposibilidad de establecer anlisis interdisciplinarios sean ms frecuentes.

2. El Instituclonallsmo tradicional: fortalezas y debilidades tericas.

Buscar los orgenes y primeros referentes del institucionalismo es una arduay dificultosa tarea que se explica no slo por la amplitud de autores que seranparte del recuento sino tambin por las sutiles diferencias encontradas alcomparar el pensamiento de la mayora de ellos. Si a lo dicho sumamos la

Una descripcin de los distintos enfoques del nuevo institucionalismo en ciencia poltica, se lo puede hallar en, Hall,Peter A. y Taylor eR. "Political Science and the Three New Institutionalisms" Trabajo presentado al Instituto MaxPlanck durante su encuentro de 9 de mayo de 1996. http://WWW.mpi-fg-koeln.mpg.de/pU/mpitg_dp/dp96-6.pdf.Para una elaboracin ms amplia, Peters, Guy. El Nuevo Institucionalismo. Teora Institucional en Ciencia Poltica.Editorial Gedisa. Barcelona, 2003

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ausencia de sistematizacin entre las ideas bsicas formuladas por cadaperspectiva y la falta de un hilo conductor en el tiempo, llegamos a comprenderporqu no es sino hasta fines del siglo XIXque esta visin se establece como unaescuelade pensamiento propiamente dicha. En todo caso, se podra aseverar queya en los escritos polticos de Arlsttetes> hallamos un acercamiento formal a loque constituyen las instituciones y. sobre todo, a entender la forma a travs de laque stas posibilitan tanto la generacin del "buen gobierno" como lamodelacin de la conducta de los ciudadanos.

En un recorrido apresurado por la historia. los primeros "contractuastas"constituyen otro punto de referencia en torno al anlisis y estudio de lasinstituciones como baluarte del orden social y la convivencia pacfica de losasociados. De Hobbes a Rousseau, pasando por Locke. con lasespecificidades decada uno de ellos, existe una mediana convergencia en cuanto a considerar queel contrato al que se someten las personas constituye el campo normativo quedemarca las reglas de juego dentro de las que la libertad puede ejercerse ygozarse. La idea de la ley como el espritu que gobierna los pueblos, presente enMontesquievs, o la nocin de igualdad a partir del cumplimiento de las normas,proclamada en los papeles federales - federal papers -, constituyen otro punto dereferencia.4

La admiracin de TocquevilleS por la organizacin observada en la sociedadnorteamericana a partir del equilibrio y control mutuo de los poderes estatales-check and balance r, la insistencia en la construccin de dispositivos legalesacordes a la realidad de cada pueblo expuesta por John Stuart Mili para el casoing/s6 o por Juan Bautista Alberdi para las nacientes repblicasIattnoamericanas", dan pauta de la importancia de los diseos institucionales enel desarrollo y explicacin de diversos fenmenos sociales. Ya en nuestros das,Rawls [1970) sealar tambin que la Constitucin Poltica es la exteriorizacin

2 Si bien las recomendaciones aristotlicas observadas en obras como "La Poltica" o "La Constitucin de losAtenienses" son en su mayor parte de carcter normativo. constituyen la base de lo que sern los principiosesenciales de la cienciapoltica contempornea.

3 Montesquiev. El Espritu de las Leyes. Editorial Ubertador. Buenos Aires. 20044 El Federalista. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 19985 Tocqueville. Alexis. La Democracia en Amrica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 20056 Stuart Mili. John. ConsideracionesSobreel Gobierno RepreSentativo. UniversidadAutnoma de CentroAmrica. san

Jos de Costa Rica. 19877 Alberdi, Juan Bautista. Fragmento Preliminaral EstudiOdel Derecho. Ciudad Argentina. BuenosAires. 1998

Perspectvas tericas y entogues dscplnaros

del acuerdo mnimo de convivencia que, asumido tras el velo de la ignorancia,permite alcanzar una sociedad justa y con libertades esenciales.

Sin embargo, y conforme se indic al inicio del presente pargrafo, es slo afinales del siglo XIX que la escuela institucionalista se estructura como marcoautnomo de pensamiento. Si bien en sus orgenes este enfoque pudo haberseafianzado en disciplinas como el derecho y la ciencia poltica - que pretenda suautonoma para esa misma poca -, las principales ideas del institucionalismo seexpandieron con rapidez al resto de campos y reas de las Ciencias Sociales. Yaen el siglo XX, autores como Carl Friederich, James Bryce, Herman Finer, SamuelFiner, Gwendolyn Carter, entre otros, constituirn los referentes ms citadosIPeters, 1999: 15)

De acuerdo a la contextualizacin que precede, el institucionalismotradicional puede ser caracterizado como una escuela en la que,

A pesar de la fluidez del argumento, una de las principales tensionesgeneradas dentro de la corriente institucionalista constituy la nocin de "buengobierno" y su correlacin con la normatividad que la fundamenta. En efecto, lasdiscrepancias entre la visin anclada en la costumbre - consuetudo inveterada -propia de la tradicin anglo-americana (Ho/mes, 1909), y la europea continental,centrada en el tenor de la ley positiva escrita, marcaron el punto de quiebre msevidenciableB. A consecuencia de ello, la primera se centr menos en el estudiode las instituciones polticas del Estado", mientras que la segunda otorg unfuerte nfasis a la nocin de lo legtimo, vista como aquello que guarda relacina lo prescrito normativamente desde la esfera estatal.

En todo caso, sepuede argumentar que el institucionalismo tradicional tieneuna orientacin legalista, a travs de la que la ley y su injerencia en eldesempeo de la actividad gubernamental son consideradas primordialmente.Por ello, para esta escuela de pensamiento ocuparse de las instituciones polticasera ocuparse de la legislacin y de su estructura formal, aunque sin dejar deconsiderar a la norma como producto, tanto de la accin humana como de larealidad emprica (Peters. 1999: 21). Las corrientes suscitadas a inicios del sigloXX en Francia y, fundamentalmente, en Alemania (K6nig, 1993), constituyen losreferentes del desarrollo del institucionalismo tradicional europeo continental.

De otro lado, junto al normativismo ya expuesto, el institucionalismotradicional se caracteriza por una fuerte orientacin esttuauretiste en suconstruccin terica. De all que, si se considera a las instituciones comodeterminantes ipso tecto de los desempeos de los actores, la posibilidad depredecir comportamientos sistmicos o individuales sea plausible a travs delsimple anlisis de las instituciones formales que articulan los escenarios polticos.Bajo dicha perspectiva, variables de carcter cultural o incluso aquellasrelacionadas con la articulacin de estructuras institucionales informales (Dryzek,1996)10 son inobservadas y reducidas a lo contextual y aleatorio.

8 Sobe la base de esta distincin Ujphart analiza la presencia o ausencia de restricciones al poder de las mayorasparlamentarias dentro de los regmenes democrticos. Al respecto, ver el captulo XIIde, Ujphart, Arend. Modelos dedemocracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seispases.Editorial Ariel Ciencia Poltica. 8arcelona, 2000.

9 A pesar de lo expuesto, en la tradicin anglo americana existen trabajos en los que se considera el "buen gobierno"a partir del anlisis de las instituciones estatales y sus rendimientos. En ese sentido, la prOduccin acadmica deWoOdrow Wilson y 10. Woolsey son referenciales. Actualmente hay un retorno al estudio del Estado, sobre tododesde la vertiente del marxismo analtico, observable en los trabajos de Skocpol, Evans, Rueschmeyer; entre otros.

10 Sobre las dinmicas de operacin de las instituciones informales y su tratamiento dentro del sistema poltico y social,se puede recurrir a, Oryzek. John S. "la lgica informal del diseo constitucional", en Goodin, Robert (comp). Teoradel diseo institucional. Editorial Gedisa. Barcelona, 2003.Pags. 135 - 16

Perspectvas tercas y enfoques dscplnaros

Adems, dado que el institucionalismo tradicional observa y compara todoel sistema socialy no instituciones en particular, se auto describe como hollsttco.Reafirma dicha caracterizacin el hecho de que para esta escuela el fenmenopoltico se observa entrelazado con variables socio - econmicasy no de formaautnoma. Por ello, los principios rectores de tal corriente se centran en lainclusin y la complejidad de los diferentes segmentos de la sociedad,desechando la autonoma e independencia de los actores respecto a lasestructurasy esferas polticas y sociales. Algunas de estas ideas sern retomadasposteriormente por las corrientes conductstas y sistmicas, de las que en cienciapoltica la propuesta por Easton 1'965) constituye su referente.

Finalmente, y como consecuencia de lo anotado, el institucionalismotradicional se caracteriza por ser historicista, al considerar una influencia mutua yde largo plazo entre sociedad y poltica. Como se observar en el pargrafosiguiente, este es uno de los puntos nodales de tensin entre esta escuela - yalgunos enfoques neo institucionales .11 y las argumentaciones a-temporalesprovenientes de la tradicin del elector racional, concentrada en la bsqueda demaximizacin de beneficios individuales a partir de preferencias generadas ydefinidas ex ante por parte de los actores (Hinich y Mnger, 2002)

Los cambios suscitados en el entorno internacional a raz de la SegundaGuerra Mundial y la paulatina mutacin de algunas disciplinas, como laeconoma y la sicologa, constituyen el teln de fondo para el surgimiento de lasprimeras crticas al enfoque institucional. As, el punto neurlgico de lasapelaciones presentadas se centr en sealar que un anlisis limitado a laestructura jurdico . normativa tiende a ocultar tanto determinados rasgosinformales de la poltica como la forma que asumen las especficas interaccionessuscitadas entre los actores. En ese plano, los detractores del institucionalismoconcluirn diciendo que el excesivo apego al formalismo y a la "letra muerta dela ley" - plasmado en interpretaciones de carcter exegtico - dan lugar a

1I El enfoque del nuevo institucionalismo histrico ser el que con mayor atencin se dedique a la argumentacinterica relacionada a la influencia" de los antecedentes y cristalizaciones institucionales sobre resyl~Qos .RQ/I1~oses ecmtos posteriores. Un anlisis explcito de dicna "lfnea investigativa asf como de sus prinCipalesestrategias deexporao n se a a en, Ueberman, Evan S. "Causal inference in historical institutional analysis. A specification ofperiodization strateqes", en Comparative PoliticalStudies.Vol 34, No 9, Novernber 2001. Pags. 10011 - 1031. Desdela economia. los trabajos de Douglas North son tambin seminales en la comprensin de las relaciones entrehistoria, instituciones y rendimientos polticos y sociales. Al respecto, North, Douglas. Instituciones, cambioinstitucional y desempeo econmico. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1995

Insttucones e Insttuconalsmo en Amrca LatnaB _

interpretaciones poco realistas y con limitada capacidad de demostracinemprica12.

De otro lado, los ataques contra el institucionalismo se orientaban hacia supretensin de constituirse en un constructo terico de amplia y difusa capacidadexplicativa de la realidad. Dado que el factor causal para mensurar al "buengobierno" estaba provisto por la relacin directamente proporcional entrediseo institucional y accin humana, una de las crticas fuertes consisti ensealar que el enfoque era aplicable solamente a sociedades desarrolladas y coninstituciones polticas plenamente consonoaoasn. De esta forma, a la vez que seevidenciaban las limitaciones del carcter holstico del institucionalismo se ponaen el centro del debate el estudio de aquellos sistemas polticos en los que eldivorcio entre lo prescrito y lo observado es evidente. (Peters, 1999: 23)

Concomitantemente a las objeciones apuntadas, el institucionalismo clsicopeca tanto por la ausencia relativa de comparacin de casos al momento deencarar el estudio de las estructuras polticas como por la carencia de un enfoqueanaltico de las instituciones sometidas a observacin y explicacin. A pesar deque se puede hablar de una proto teora nacida en esta poca, al prescindir delmtodo comparado los institucionalistas omitieron la fuente ms importante degeneracin de constructos tericos rigurosos y verificables rDogan y Polasey,1990; Peters, 1997; Anduiza, Crespoy Mndez, 1999).

Como consecuencia del escenario descrito, el institucionalismo y susseguidores empiezan a perder estelaridad dentro de la discusin acadmica y,sobre todo, en el debate en torno a la posibilidad de establecer Ciencias Socialescon un mayor nivel de rigurosidad y precisin. De all en ms, tanto la bsquedade una validacin formal de los resultados alcanzados en la investigacincientfica como la capacidad de predecir a partir de ellos, sern el punto central

12 Uno de los referentes de dicha concepcin centrada en la comprensin de la realidad nicamente a partir de Joquedice y declara el derecho es Hans J

Insttucones e Insttuconalsmo en Amrca Latna

del debate acadmico. Ante tales hechos, los desarrollos alcanzados por la teoradel precio y la posibilidad de implementar modelos matemticos formalmentedemostrables harn expedito el campo para que, a partir de la segunda mitad delsiglo XX, la economa pase a constituirse en el referente de las Ciencias Sociales

3.- Revolucin conduetlsta y hegemona de la eleccin racional.

Como se mencion, para los aos cincuenta y sesenta - sobre todo en latradicin norteamericana - alcanza su punto de efervescencia la discusin entorno a la efectiva capacidad explicativa y, sobre todo, a la real condicincientfica del conjunto de disciplinasy reas de estudio que giran alrededor de lasCiencias Sociales. El debate que se planteaba por ese entonces circulaba en tornoa saber si caba etiquetar bajo el trmino de "ciencia" a lo que se estabainvestigando y trabajando, o si haba que limitarse a generar actividadesacadmicas orientadas a agregar construcciones discursivas, analizar casosespecficos y proveer conclusiones no generalizab/es14 .

En esa bsqueda de otorgar mayor rigurosidad a los planteamientosprovenientes de las Ciencias Sociales, los tericos de la eleccin racional (Becker,1986) y en menor medida los del conductismo y el anlisis sistmico (Easton,1953) se obstinaron en generar ciertos supuestos a partir de los que seposibilite predecir los comportamientos de los individuos. Para alcanzar dichoobjetivo se impusieron dos retos fundamentales; de un lado, elaborar unconjunto de constructos lo suficientemente slidos a partir de los que se dforma a una teora poltica contrastable ernpfrtcarnente'e: y, de otro, recurrir amtodos e instrumentos de investigacin rigurosos y de alto contenidomatemtico y estadstico. As, sobre todo desde la tradicin del elector racional,surgirn las teoras analticas (Hinich y Mnger; 2002) y las aplicaciones a lacienciapoltica de la teora dejuegos (Von Neumann y Morgenstern, 1944), tantoen su versin paramtrica como en los posteriores modelos dinmicos. lb

I 4 Dentro de la discusrn epistemolgica y de metodologia en Ciencias Socialesuna de las grandes divisiones se centraen el alcance del conocimiento que provee la investigacin cientfica. De un lado estn aquellos que declaran que laactividad investigativa debe estar encaminada a un conocimiento especfico y particular a travs de la interpretacin;y. de otro. estn los que asumen que los resultados observados deben tener la capacidad de generar inferenciasdescriptivas y/o explicativas. Un anlisis profundo de la tensin planteada se puede hallar en, King, G., Keohane, R.y Verba, S. Designing Sociallnquiry. Princeton University Press. Prlnceton, 1994. Pags. 36 - 41

I 5 De donde surgir la corriente de la teora poltica positiva, entre cuyos exponentes se puede citar a Kenneth Arrow,Peter Ordeshook, Melvin Hinich, Joseph Colomer, entre otros.

16 Una descripcin de la teora dejuegos con aplicaciones a las ciencias socialesse puede hallar en, Shubil

Como se anot, la primera de las disciplinas sociales que logr alcanzar conmediana claridad los objetivos formales planteados fue la economa,esencialmente a partir de la vertiente microeconmica relacionada con la teoradel precio (Riker, 1980). De hecho, la relacin oferta - demanda, la asignacin ydistribucin de bienes y servicios a partir de dicha interaccin y la funcininformativa del sistema de precios en el mercado tuvieron pretensin de validezal haber sido demostradas empricamente. Por ello, los supuestosepistemolgicos del individualismo metodolgico incorporados en la teora delprecio y correlacionados con el enfoque de la eleccin racional, no slo que seexpandieron en esta rea del saber sino que constituyeron referentes para laconstruccin de paralelismos aplicables al resto de disciplinas.

De esta forma, las Ciencias Sociales de mediados del siglo XX, yparticularmente la ciencia poltica, se enfrentaron al inevitable giro tericopropiciado desde la visin de la economa neo clsica 17. De alguna manera, laplida performance generada por la ciencia poltica en cuanto a su precisin paraexplicar y predecir la realidad socia(l8 llev a que a partir de la poca sedesencadene un perodo de "econornzadn" que no puede ser atribuidosolamente a esta disciplina sino que inund la mayora de disciplinasrelacionadas. De hecho, salvo casosaislados como el del politlogo William Riker,buena parte de los avances propiciados en los estudios polticos de mediados delsiglo pasado provienen de economistas. Nombres como los de Buchanan,Tullock, Brennan, Arrow, Downs, entre otros, son un referente de lo afirmado.

En trminos generales, la escuela conductista y sobre todo la de la eleccinracional, anclarn sus basesalrededor de una serie de posibles caractersticas queson descritas a continuacin, y que servirn para establecer contraposiciones -

17 La variacin epistemolgica y de enfoque suscitada responde tambin al contexto poltico y econmico de la poca.Los efectos de la Segunda Guerra Mundial y el proceso de reestructuracin de las relaciones entre los paseshicieronvolver la mirada, a nivel macro, ms hacia los economistas que hacia politlogos y abogados, como haba sidofrecuente hasta ese momento. En el caso de Amrica Latina, no obstante, los estudios relacionados con cienciapolftica, sociologfa y otras disciplinas se centraron en temticas que en esos momentos eran propias de lacoyuntura de estos pases. De ellas, cito a los trabajos sobre la aplicabilidad de las estrategias de desarrollopropiciadas por la CEPAL, los populismos, la emergencia de dictaduras militares y, ms hacia fines de los setenta einicios de los ochenta, la bsqueda de mecanismos eficacespara retornar a regmenes democrticos. Una resea delas trayectorias de la cienda polftica en Amrica Latina se lo puede apreciar en el compendio de artculos de la Revistade Ciencia Poltica de la Universidad Catlica de Chile en su volumen de aniversario 25. Instituto de Ciencia Polticade la Universidad Catlica de Chile. Santiago, 2005

18 Por esta ausencia de capacidad predictiva, Riker calific a la ciencia poltica como la "ciencia triste". Unaargumentacin relativa a los objetivos de la disciplina desde diferentes enfoques puede hallarse en, Ordeshook, Petery Kenneth, Sheps/e. Politica/ Equilibrium. KJuwer- Nijhoff Publishing. Boston, 1980

Perspectvas tercas 4 enfogues dscplnaros

haciael final del trabajo - con las ideas formuladas tanto por el institucionalismotradicional como por la nueva corriente de anlisis de las instituciones. En primerlugar, y como se ha mencionado en prrafos anteriores, el conductismo y laeleccin racional se centraron en la construccin de una teora rigurosa-cercana a las ciencias exactas y naturales- en la que la implementacin deinstrumentos metodolgicos formales y el establecimiento de modelosmatemticos para la explicacin y prediccin de los eventos humanos esprioritario.

Dentro de la escuela conductista, los estudios de poltica comparada partende una aproximacin estructural -funcionalista, en la que el sistemapoltico- y lassociedades en general - se define tanto por el conjunto de funciones que debedesempear como por los mecanismos a travs de los que las demandas seprocesan. De esta forma, la comparacin se verifica al establecer cules son lasestructuras que procesan los requerimientos del "entorno" y la eficienciacon quese genera dicha gestin. As, la funcionalidad y el "buen gobierno" se enmarcanen (i) el reclutamiento de preferencias y su articulacin alrededor de interesesespecficos, (ii) la elaboracin de reglas y su posterior aplicacin, (m) laadjudicacin de resultados o valores entre las distintas agregaciones deprererenoas": y, finalmente, (iv) los mecanismos de comunicacin polticanecesarios para operacionalizar dicha secuencia (Almond y Coleman, 1960;Almond y Powell, 1967).

En esencia, la visin conductista nos remite a un modelo sistmico deanlisis de demandas sociales - inputs - y resultados polticos - outputs - bajo elque la vida de la potts se explica en funcin de determinadas caractersticasindividuales - sobre todo sicolgicas- que, validas de estructuras diferenciadas,permiten el desarrollo de las sociedades (Peters, 1999: 28). As, el conductismosienta las bases de un desarrollo terico que alcanzar su plena vigencia a partirde las formulaciones generales dadas en la escuela de la eleccin racional,aunque con una variacin sustancial: para esta ltima el comportamientopoltico no hallar explicacin en los atributos sicolgicos y sociales del individuosino mas bien en sus motivaciones y clculos realizados a partir de la ecuacin

19 Uno de los autores referenciales en este enfoque es David Easton, para quien el sistema polltico tiene como objetivoespecfico la "asignacin arbitraria de valores". Al respecto se puede acudir a, Easton, David. Esquema para el anli-sis poltico. Amorrortu Editores. Buenos Aires, 1999. Dentro del enfoque estructural - funcionalista cito a, Almond,G.A. y J.S. Coleman. Polities in developing countries. Princeton Universily Press. Princeton, 1960; y, Almond, GA yG.B. Powell. Comparative PoI/ties:System, Processand Policy. Uttle, Brown. Bastan, 197B

1m] Insttucones e Insttuconalsmo en Amrca Latna

costo / beneficio.

En el caso de los trabajos desarrollados desde el conductismo y sus afines, elenfoque sistmico se encuentra presente en la reflexin y presentacin deresultados. Si para el institucionalismo tradicional la vida poltica se sustentaba enlas leyes y los aparatos estructurales de reduccin de conflictividad, en elconductismo el nfasis se centr en las demandas - insumos - dirigidas desde laesfera socio - econmica hacia el sistema poltico. La gran crtica planteada a estavisin radica en la omisin analtica de las interacciones planteadas por losactores al interior de la arena poltica. De hecho, desde esta perspectiva lo quesucede en el escenario de las negociaciones e intercambios polticos, visto comoel espacio de intermediacin de demandas sociales, constituye un espacioinexpugnable y desconocido: una caja negra de generacin de valores - blackbox. 2o

Frente a la crtica citada, la escuela conductista replicar sealando que, paraefectos de anlisis y explicacin de las elecciones polticas adoptadas, el juegopoltico que se da dentro de las instituciones formales revela muy poco y sesgalas conclusiones. Por el contrario, enfatiza que la mejor comprensin de larealidad se la puede extraer del estudio de los indicadores hallados en el entornosocio - econmico. Por tanto, asume que economa y sociedad determinan lapoltica y no, como propugnaba el instituciona/ismo, que exista unainterdependencia entre esas variables. As, para el conductismo hay predileccinpor el estudio de determinadas facetas del comportamiento de los actores endesmedro del desentraamiento del anlisis de las formas que asumen lasdinmicas y negociaciones suscitadas dentro del gobierno.

Retomando la atencin hacia la tradicin del elector racional, es necesariorelievar el supuesto clave de dicha posicin terica y que consiste en laobservacin de los actores polticos como maximizadores racionales de utilidad,indiferentes a la capacidad modeladora de las instituciones; y, por tanto,determinados por lgicas puramente individualistas de comportamiento. Lodicho se har palpable cuando Anthony Downs (1957) afirme que los polticos

20 El concepto de caja negra - black box - ser retomado por Tsebelis para referirse a la imposibilidad de conocer laslgicas de operacin interna de los sistemas jUdiciales. Al respecto se puede recurrir principalmente al captulo 10"Judiciary and bureaucracies" de, Tsebelis, George. Veto players. How political institutions work. Princeton UniversityPress. Princeton, 2002.

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maximizan su utilidad buscando ser reelegidos, por lo que las plataformas de lospartidos y las polticas de gobierno en lugar de ser los fines per se de la polticase convierten en simples medios para lograr la reelecdnet.

En contraposicin al institucionalismo tradicional, la escuela de la eleccinracional se caracteriza entonces por su sesgo anti normativo. En ese sentido, eldejar de lado el nivel prescriptivo le permite realizar indagaciones ms cercanas ala "poltica real", buscando establecer y observar lo que efectivamente hacen losactores dentro del escenario poltico, cules son sus clculos y estrategias deaccin y cules los fines que persiguen .. Por ello, en el plano analtico esteenfoque implica un divortium entre los valores y los hechos fcticos; entre elcomponente tico de la poltica y las prcticas dadas en la arena de lanegociacin y el acuerdo. De hecho, para la eleccin racional esa diferenciacinhar posible construir una verdadera ciencia poltica, sin sesgos y objetiva;dejando a la teora y la filosoa poltica la discusin normativa y deontolgica.

En este punto cabe realizar una aclaracin que parece pertinente. Sealarque la tradicin del elector racional implica dejar de lado la referencia a lonormativo implica argumentar que desde esa visin el conjunto de arreglosinstitucionales en los que se enmarca la accin individual es considerado comoun factor exgeno al anlisis. Vale decir, que se lo asume como un elementoexterno que no afecta al anlisis y que puede ser controlado, en trminos deestrategias investigativas. Sin embargo, no implica sealar que la escuela de laeleccin racional no mantenga un marco referencial de carcter normativo parala elaboracin de su construccin terica; por el contrario, all est la base de suhegemona y, a la vez, el blanco de sus principales crticas.

Dado que las dinmicas polticas, sociales o econmicas se desarrollan bajoestrategias individuales referidas por el clculo de la funcin de utilidad y larelacin costo/beneficio, la escuela del elector racional asume como presupuestonormativo que los modelos desarrollados aplican igualmente para todas laspersonas que sean sometidas a estudio. As, las decisiones, reglas, y preferenciasson establessobre el tiempo y son similares entre la gente IStiglery Becker, 1977:761. Dicho supuesto esde carcter normativo e impide la posibilidad de falsacin

2' Downs, Anthony. An economic theory 01democracy. Harper & Row. Nueva York, 1957

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de la teora pues su universalismo puede explicar todo, independientemente deotro tipo de factores institucionales, culturales o econmicos bajo los que sedesarrollen los hechos sujetos a anlisis22 . En este sentido, la escuela del electorracional y el marxismo comparten la misma crtica.

Como consecuencia de lo apuntado, la teora de la eleccin racional orientael estudio de la realidad a partir de la recurrencia al individualismometodolgico, en base al que la observacin y el anlisis deben centrarse en elcomportamiento de los actores y de sus preferencias23 Sobre dicha premisa lasestrategias investigativas radicarn en desagregar los fenmenos socialescuantosea posible, para luego examinarlos analticamente y, finalmente, intentarestablecer las cadenas de eventos que articuladas entre s dan lugar a un hechomayor flittle, 199Jl. Bajo la misma lgica, un mecanismo alternativo constituyela narracin sistemtica de sucesos especficos - anaJytic narratives - para apartir de los resultados obtenidos intentar construir inferencias descriptivas oexplicativo - causales [Steel, 2003; Geddes, 20041

Sin embargo, las estrategias investigativas y de exploracin cientficaexpuestasno constituyen patrimonio exclusivode la tradicin del elector racional.De hecho, existe un relativo consenso en sealar que el anlisis de la realidad apartir de la observacin del individuo constituye la forma ms clara de capturary aprehender los hechos sujetas a examen. Tal es la extensin y seguidores queha alcanzado el individualismo metodolgico que an las corrientes del nuevomarxismo - denominadas analticas - no dudan en argumentar que el foco deatencin de la ciencia poltica y de las disciplinas sociales en general se hallaorientado por las dinmicas y comportamientos de los individuos y solamente deellos fElster, 19901.24

En relacin al tratamiento que reciben los procesos de toma de decisionespblicas en la escuela del elector racional - y que se expresa en la variante delpublic choice - el argumento central indica que los resultados colectivos son la

22 Un anlisis exhaustivo de los principales argumentos y supuestos de la escuela de la eleccin racional as como lascrticas provenientes dentro de la misma tradicin y desde enfoques diversos se puede encontrar en, Green, Donaldp.y lan Shapiro. Pathologies of Rational Choice. YaleUniversity Press. New Haven and London. 1994

23 Dentro de la visin ms ortodoxa de la eleccin racional, las preferencias se conforman ex ante, por lo que elaparato institucional y tactores de carcter social o cultural deben ser tratados como simple "contexto" alrededor delque cada actor desarrolla sus actividades polticas..

24 Elster,Jon. Tuercas y tornillos. Editorial Gedisa. Barcelona, 1996

Perspectvas tericas y enfo9ues dscplnaros

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consecuencia de la cristalizacin de preferencias individuales especficas. En estesentido, Buchanan y Tullock (1962: 13) argumentan que la accin colectiva no esotra cosa que la actividad de individuos que eligen alcanzar sus objetivos deforma colectiva, antes que individualmente. En forma similar, Riker y Ordeshook(1973) sealarn la imposibilidad de que la sociedad como tal posea preferenciasautnomas, por lo que debe existir una remisin irreversiblea las estrategias decada actor.

Finalmente, en la perspectiva analizada los arreglos institucionales seperforman y operan como simple "contexto" alrededor del que se da labsqueda de fines y metas individuales. De all que la configuracin de laspreferencias de los actores se verifique ex ante, adquiera caractersticas utilitariassolo restringidas por el intercambio mantenido con otros actoresy, en definitiva,se asuma a las reglas como elementos contingentes del supuesto demaximizacin de preferencias ordenadas de forma transitiva eindependientemente de las metas especficas de cada actor (Riker, 1990: 173) -.Este elemento es quizs el de mayor trascendencia al momento de establecerdiferencias y puntos de tensin entre la tradicin del elector racional y losenfoques neo institucionalistas que a continuacin se indican.

4.- El "resurgimiento" de las Instituciones.

La corriente del nuevo institucionalismo surge a inicios de la dcada de losochenta del siglo pasado, entre otras causalidades, como una respuesta a lasfalencias que se haban detectado en la teora de la eleccin racional.Fundamentalmente, los nuevos institucionalistas sealan que los arreglosinstitucionales tienen capacidad de incidencia en el comportamiento de losactores, por lo que sus preferencias pueden ser variadas y modeladas en eltiempo. Adems critican el excesivo utilitarismo del rational choice ms ortodoxoque asume la imposibilidad de que los individuos acten fuera del clculocosto/beneficio sin caer en acciones "irracionales"25

De otro lado, las crticas del nuevo institucionalismo se concentran en laIimitante analtica de la eleccin racional en cuanto al campo de observacin de25 Una accin es racional cuando sus objetivos son perseguidos por medios que son eficientes y efectivos para

alcanzarlos.Al respecto sepuede consultar el clsico trabajo de, Olson, Mancur. The logc of collective acnon: publicgooos and the theory of groups. Harvard Universty Press. 1971

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los fenmenos sociales. Dicha tradicin circunscribe la racionalidad de la accina los escenarios especficos en los que se desarrollan los individuos, conindependencia de factores de carcter cultural e histrico 15kocpol, 1992) que lespreceden y que generan influencia en el proceso de toma de decisiones. En esesentido, la propuesta neo institucional se centra tanto en la adaptacin de laspreferencias individuales a las estructuras institucionales como en la capacidad deestas ltimas para generar resultados sociales diversos a los objetivos demaximizacin de bienestar propuestos por los actores.

Para autores como James March y Johan Olsen 11984), a quienes se puedeconsiderar como referentes de la nueva tradicin institucional, el conductismopeca tambin por su exacerbado contextualismo, manifestado en lasubordinacin del fenmeno ponnco a circunstancias econmicas y sociales,como el crecimiento, la estructuracin de clases sociales y los clivajes26 Estadependencia de la pontrca respecto a la economa y la sociedad busca serredefinida en el nuevo institucionalismo al prescribirse que sociedad, Estad027 ydiseos normativos tiene una mutua dependencia, generando interacciones quese afectan tanto por la actuacin de los actores como por las limitacionesimpuestas por las reglas y dispositivos constitucionales a las que stos se vensometidos.

Como se ha mencionado a lo largo del trabajo, el nuevo enfoqueinstitucional busca dejar de lado el reduccionismo de las escuelas de la eleccinracional y del conductismo al momento de analizar el comportamiento colectivo.De hecho, para esos enfoques las decisiones colectivas no son ms queagregacin de preferencias individuales y, por tanto, basta con analizar lasinteracciones entre los individuos para hallar explicacin de lo que se asumecomo decisin ponnca a nivel organizacional. Contrariu sensu. en la visin neoinstitucional se dir que las decisionesy preferencias individuales de las personasvariarn en su contenido dependiendo de los marcos institucionales en los quese acte. Por ello, la desagregacin del comportamiento colectivo encomponentes menores no dejara espacio para ningn impacto apreciable de las

26 los c1ivajes son escisioneso cortes suscitados al interior de una sociedad determinada. Su fundamentacin puede serde carcter territorial, de composicin tnica. de diversidad cultural o de preferencia religiosa. Al respecto lostrabajos de UpsetyRokkan (1967; 1992Json seminales.

27 El "retorno" al estudio del aparato estatal como fadar clave dentro del estudio de la poltica puede ser observado en.Evans. P.B. Rueschmeyer. D. y Skocpat T. Bringing me State BackIn. Cambridge University Press. Cambridge. 1985

Perspectvas tericas y enf0'lues dscplnarios

estructurasmayores de la sociedad (instituciones)y de la organizacin poltica.

En relacin a la carga utilitarista planteada por la teora de la eleccinracional, la vertiente neo institucional criticar que se valoren las decisiones porlo que producen al individuo, cuando aqullas pueden representan ciertosvalores intrnsecos. Por ello, se dir que actuar dentro de una estructurainstitucional implica asumir compromisos diferentes a los estrictamentepersonales, dado que se desconoce lo que ser beneficioso para el actor en elfuturo; as, el proceso de toma de decisioneses observado como prospeaivo. Endicha lgica, si se considera adems que no hay informacin completa respectoa cmo actuarn los otros individuos28, esplenamente razonable que para tomardecisiones las personas se apoyen ms bien en criterios institucionalesestablecidos que en el intento de maximizar su beneficio particular. fPeters, 1999:34).

En cuanto al papel de la historia en el progreso social, el nuevoinstitucionalismo marca tambin diferencias frente a la visin estructural -funcionalista del conductismo, que asume que las sociedades van de formasms elementales de organizacin poltica a otras ms complejas y avanzadas envirtud del devenir histrico. Frente a ello, la crtica se dirigir en contra delexcesivo determinismo que sobrevalora la historia como un eficiente proceso queavanza hasta la consecucin de cierto equilibrio fMarch y Olsen, 1984). Enrespuesta, el nuevo institucionalismo otorga menos funcionalidad al factorhistrico, dando por sentado que los procesos polticos son ms difciles ycomplejos de analizar de lo que se considera bajo 105 supuestos conduaustes.

Finalmente, el nuevo institucionalismo se opone a la tradicininstrumentalista ortodoxa de la eleccin racional en lo referido a la naturalezaconsecuencialista del anlisis all propuesto. En ese plano, la crtica sealar querecurriendo a esa estrategia de observacin se deja al margen el estudio de losprocesos polticos fLittle, 1991; Steel, 2003) que son los que en definitiva danlugar a resultados polticos particularizados. En ese plano, el nuevotnstitucionsltsmo analiza la vida poltica como fruto de las complejas

28 Respecto a la necesidad de subsumir las preferencias plenamente individuales en favor de aqullas asumidascolectivamente, vla Instituciones, una argumentacin vlida se encuentra en la ilustracin del "velo de la ignorancia"y la "posidn inicial" ofrecida por la teora contractuansta de Jonn Rawls. Paraun anlisis amplio de dicna posturaterica se puede acudir a. Rawls, Jonn. Teora de la Justicia. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1997.

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interacciones socio econormces, simblico - ritualsticas fBagehot, 1928) yemocionales suscitadas dentro de un proceso poltico de toma de decisionesenmarcado en normas y reglas de comportamiento que generan cierto equilibrioentre los actores sociales. Sobre la nocin de equilibrio institucional volver en elpargrafo siguiente.

5. Instituciones, preferencias y procesos de decisin. Algunosapuntes sobre los equilibrios Inducidos.

A partir de la descripcin dada respecto al nuevo institucionalismo y sucontraposicin con varios de los supuestos tericos de la eleccin racional y elconductismo, hay varios puntos nada/es en los que se puede observar de mejorforma la aplicabilidad y pertinencia del estudio de las instituciones polticas. Deellos, la posibilidad de alcanzar equilibrios y tornar ms viables los procesos detoma de decisiones son algunos de los ms relevantes. Previo a analizar losfundamentos de dichasventajas analticas, conviene sealaralgunas aclaracionesfinales en torno a la concepcin de lo que es una institucin en la corrienteterica aludida.

Latu sensu, una institucin constituye un rasgo estructural y/o la forma degobierno de un tejido social fPeters, 1999: 36), por lo que puede ser formal,como las legislaturas (Me Cubbins y Sullivan, 1987; Shepsle y Weingast, 1995;Tsebelis y Money, 1997) y los ejecutivos (l-aver y Schofield, 1990); o informal,como una red de organizaciones interactuantes fKnoke y Laumman, 1987;Rhodes, 1988, 1997}. Por ello, una institucin trasciende a los individuos,implica interacciones pautadas entre grupos y permite as alcanzar niveles subptimos de establdad>. De all que las instituciones restrinjan en cierto modo elcomportamiento de sus miembros3o y den lugar a cristalizaciones y equilibriosinducidos (Sheps/e, 1986).

Como se ha sealado a lo largo de este trabajo, en el conductismo y la29 En poltica la posibilidad de equilibrios de largo plazo es prcticamente nula, por lo que el futuro est librado a la

forma en que las estrategias y alternativas se presenten dentro de coyunturas polticas especficas.30 El concepto de institucin vara en funcin de la disciplina y el sustento terico que articule el anlisis y la

refiexin acadmica. Dentro de la ciencia poltica existen algunas lneas argumentativas que enfatizan el estudio delas estructuras institucionales en fntima relacin con las estrategias individuales de actores racionales.As, una fusinentre Instituciones y rational choice marca la pauta de posibles acercamientos entre las dos tradiciones. Un trabajoseminal en esta corriente es el de, Tsebelis, George. Nested Games: Rational Choice in Comparative Pelities. Universityof California Press. Berkeley. 1990

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eleccin racional son las preferencias de los individuos las que priman para elanlisis de la sociedad. Para ello, se han diseado un complejo conjunto demodelos y formalizaciones matemticas de alto rigor acadmico pero que, tardeo temprano, se enfrentan con una pregunta de difcil resolucin: al momento detomar decisiones de carcter poltico, zcmo se puede alcanzar equilibrio entrepreferencias individua/es surgidas de un conjunto de actores racionales, egostas,y que maximizan por separado sus propios beneficios?

Ante tal planteamiento, el teorema de la imposibilidad de Arrow (1963)proporciona una lapidaria contestacin en la que se demuestra la ausencia demecanismos de agregacin de preferencias que armonicen los deseos de todoslos participantes en una accin coiecnva. No obstante, en poltica como en elresto de las esferas de la vida social, es necesario alcanzar cierto grado deestabilidad, an a costa de incluir o excluir sistemticamente determinadaspreferencias (Riker, 1991; 5421. Para ello, las estructuras institucionalesconstituyen un marco propicio para inducir al equilibrio y, a la par, para propiciarescenarios dentro de los que las estrategias de los actores se desarrollen concierto nivel de comprornlsos> y certeza.

La vala de las instituciones y de su estudio est dada entonces porque atravs de ellas se pueden alcanzar equilibrios inducidos estructuralmente(Sheps/e, 1989; North y Weingast, 1989); es decir, un conjunto de acuerdos atravs de los que determinadas preferencias se ven cristalizadas en dispositivosnormativos. Lo dicho implica sealar que el equilibrio alcanzado - el conjunto depuntos en el que el statu qua no puede ser derrotado, en trminos de Tsebelis(2002) - es el resultado de la agregacin de determinadas preferenciasindividuales a costa de la exclusin de otras. Por ello, la induccin a la que se hacereferencia debe ser entendida como transitoria y susceptible de variaciones,

31 La nica forma de dejar de lado el problema planteado, y los ciclos polticos que de all se derivan, es la toma dedecisiones a travs de un nico actor con autoridad - el caso del dietador -, Al respecto, Atrow, Kenneth. SodalChoice and Individual vaiues. New Cork, Wiley, 1951

32 Las asimetras en el acceso a la informacin y factores temporales que modifican el proceso de toma de decisionesconllevan a que dentro del mercado poltico, como tambin en el econmico, los "contratos perfectos" aquellos enJos que las posibilidades de contingencias o Incumplimiento se ven reducidas a su mnima expresin - seanprcticamente imposibles. Frente a ello, las instituciones desempean un papel clave, al servir como catalizadores decompromisos crefbles (Shepsle, 1991) entre las partes. Al respecto, Shepsle,Kenneth. "Discrecionalidad, institucionesy el problema del compromiso del gobierno", en La nueva economa poltica: racionalidad e Instituciones Saiegh,Sebastiny Mariano Tommasi [comp), Editorial Universitaria de Buenos Aires. Buenos Aires. 1998. Pp. I 13 - 138. Unabordaje del compromiso a partir de una visin amplia de la eleccin racIonal y el individualismo metodolgico seencuentra en, Elster, Jan. Ulises y las sirenas. Estudios sobre racionalidad e irracionalidad. Fondo de CulturaEconmica. Mxico, 1989.

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propias de las dinmicas halladas en la arena poltica.

De lo expuesto se colige que en poltica es imposible alcanzar equilibriosduraderos, tanto a nivel de los deseos individuales como en el campo de lasestructuras institucionales. As, la diferencia entre estas perspectivas, que enrealidad constituyen distintos momentos de un mismo fenmeno, estarmarcada simplemente por el hecho de que la revelacin de las debilidad delequilibrio en el campo institucional se da probablemente luego de un procesoms largo que en el caso de las preferencias individualmente planteadas. Conello, se podra decir que las instituciones se observan mejor como preferenciascongeladas en el tiempo (Riker, 1991: 545).

Dado que la performance de la poltica se observa mejor en los intercambiossuscitados entre actores, en la influencia que sobre el comportamiento deaqullos ejercen los diseos institucionales y en la habilidad de los polticos paraexplotar la transitoriedad de los equilibrios alcanzados; el estudio de dichosfenmenos encuentra en el enfoque del nuevo institucionalism033 un espacioamplio de interpretacin y anlisis, acaso menos sesgado que en el provenientede la eleccin racional y el conductismo. De all que lo aqu argumentadoconstituya una defensa del "retorno" de las instituciones como campo frtil deexploracin acadmica y de explicacin de las complejos sentidos generados enel campo de la poltica.

Por tanto, un acercamiento entre la racionalidad maximizadota de losindividuos y el estudio de las influencias ejercidas por los incentivos selectivosimpregnados en las instituciones permitira establecer de mejor forma cmofuncionan y qu producen - outcomes - los sistemas polticos modernos(Morgenstern, 2002). La riqueza de la construccin terica planteada, sumada auna fuerte verificacin emprica que sea capaz de generar inferencias descriptivasy/o causales (King, Keohane y Verba, 1994) va comparacin de casos, 'permitiraabrir espacios para una ciencia poltica con mayor campo de interpretacin y conespacio para la recepcin de aportes provenientes de disciplinas afines.

33 Al hablar de nuevo institucionalismo. sobre todo en ciencia poltica. utilizo el trmino en forma genrica. a efectosexplcativos; sin embargo. existen al menos siete lneas de investigacin que se disputan la hegemona al interior dela escuela en mencin. Entre ellas cito a la siguientes: (i) institucionalismo normativo, (ii) instituciona/ismo deeleccin racional. (iii) institucionalismo sociolgico. liv) institucionalismo histrico. [v) institucionalismo emprico, [vi)institucionalismo internacional; y. (vii) institucionalismo social. La clasificacin expuesta se realiza a partir de ladescripcin constante en, Peters, Guy B. El nuevo institucionalismo. (obr. dt.],

Perspectvas tericas y entogues dscplnaros

Como se mencion al inicio del trabajo, el neo institucionalismo no es unaescuela plenamente consolidada a la fecha. Arduos trabajos e intercambio deopiniones son frecuentes en la bsqueda de certezas y consensos. No obstante,las disputas inter y entre disciplinas estn a la orden del da y, desde luego, laciencia poltica no es ajena a ellas. De otro lado, la crtica a la ortodoxia delrational choice debe ser entendida precisamente as, como un cuestionamientono a la esencia de la teora sino a aqulla visin ms estricta y que pretendeaislar del anlisis todos los factores que no sean las preferencias individuales. Enotras palabras, lo que se desafa es la concepcin que seala que,lndepencentemente de la interaccin entre actores, no existen factores externosal individuo que influencien en el proceso de toma decisiones suscitado dentrode la arena poltica.

En este sentido, la propuesta desde el neo institucionalismo en cienciapoltica podra ser argumentada de la siguiente forma: existe un conjunto dearreglos institucionales de diverso orden que, a la vez que demarcan el escenariodentro del que los actores polticos establecen sus estrategias, incide en lasdecisiones que stos asumen respecto a la consecucin de sus objetivosparticulares. Por ello, la corriente neo institucional propone una racionalidadacotada de los individuos, permitiendo de esta forma balanceary otorgar el pesoque corresponde a cada factor explicativo de los distintos fenmenos polticos.

De otro lado, y contrariamente a lo que sesuelepensar, este enfoque no dejade lado ni minimiza la influencia de factores relacionados con determinadoscdigos de comportamiento cotidiano de las personas ni con variables decarcter cultural. Simplemente considera que las instituciones conviven con ellosy que existen relaciones de interaccin entre estos factores que son las quepodran dar explicacin a algunos los fenmenos polticos y sociales. De hecho,el estudio de las instituciones informales (Dryzek, 1996) es uno de los campos deinters del nuevo institucionalismo en ciencia poltica y cuenta con una ampliaproduccin cientfica.

En ese plano, la interpretacin de lo que es un arreglo normativo y losalcances que ste ofrece debe ser realizada tomando en consideracin el tipo deinstitucin que se est analizando y observando. Dentro de la realidad no todoslos diseos institucionales son igualesy, por ello, las lgicasy dinmicas internas

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de los actores varan a partir del contexto en el que se encuentran operando. Elnuevo institucionalismo ofrece por tanto una serie de variaciones, acorde a latemtica e inclusivea la disciplina, que permiten adaptar el marco terico a lo quese pretende investigar. A efectos de alcanzar una mayor uniformidad dentro deeste enfoque, como tambin sucede en otros constructos tericos, esimprescindible impulsar la investigacin empricay la difusin de hallazgos.

Finalmente, espero haber tenido xito al transmitir la idea de que la visinneo institucional no constituye simplemente un ropaje de moda delinstitucionalismo tradicional. Aqu lo que se ha buscado argumentar es queexisten arreglos institucionales que actan como reglas, como conjuntos deincentivos positivos y negativos, alrededor de los que los actores vandesarrollando sus estrategias. Si bien las instituciones tienen incidencia sobre lasacciones de los individuos, en este enfoque no se asume una irrestrietaadaptacin de los actores a los constreimientos de la norma, tal cual losealaba el institucionalismo tradicional. La posibilidad de observar con mayorclaridad tanto a los individuos como a las interacciones que stos puede generarcon normas, entorno y otros factores, constituyen el aporte principal y lariqueza ofrecida desde la perspectiva aqu expuesta.

6.- Instituciones en Amrica Latina: algunos comentarlos yperspectivas

Este trabajo tiene un objetivo puntual y especfico: entregar unapanormica de las corrientes neo institucionales en ciencia poltica a partir de larevisin de sus antecedentes ms inmediatos. No obstante, en esta parte agregoalgunos comentarios y percepciones relacionadas al tratamiento que ha recibidoel tema a lo largo de los distintos pases de Amrica Latina. Mi argumentacinparte de la observacin de la realidad y concluye con algunas ideas relacionadasa posibles salidas frente al marasmo institucional en el que convivimos y del queindefectiblemente somos parte activa y pasiva.

En trminos generales, la queja permanente de la ciudadana, de los actorespolticos, de las organizaciones sociales y de cualquier segmento social enAmrica Latina es que las instituciones no funcionan. An cuando no siempreconocemos los objetivos de lasestructuras institucionales a lasque nos referimos,

Perspectvas tericas y enfogues dscplnaros

la conclusin suele ser la misma: hay una ausencia relativa de compatibilidadentre la declaracin normativa y la conducta cotidiana de los individuos. Mslacerante an, esta imagen permea la gran mayora de instituciones, decontextos y de grupos de actores. En definitiva, la nocin de anomia deDurkheim y Merton parece hallar entre nuestras latitudes su ms ampliaexpresin.

No me detengo en todos los aspectos del problema planteado. El espacioylos objetivos de este trabajo no lo permiten y seguramente carezco deelementos de juicio para proponer una salida acabada y aplicable en trminosamplios. Solamente considero dos factores esenciales para el mejor desempeode los arreglos institucionales: el planteamiento de los objetivos; y, los mediosestablecidos para el efecto. De esta manera, argumento que una de las tantas yvariadas dificultades por las que atraviesa la institucionalidad latinoamericanapuede ser entendida a partir de la simple evaluacin de los fines que persiguennuestras instituciones, de un lado, y de los medios que se otorgan a los actorespara su cumplimiento, de otro.

Uno de los criterios bsicos para el diseo o reforma institucional est dadopor la bsqueda de objetivos que vayan acorde con la realidad del grupohumano al que va a ser dirigido. En ese sentido, un conjunto de arreglosinstitucionales, sin desatender la rigurosidad de la elaboracin jurdica de lasnormas, plantea un ejercicio previo que sale de la esfera de influencia normativay se traslada a la de la cotidianeidad. En ese sentido, es necesario primerocapturar la realidad social para establecer la norma y no elaborar el diseonormativo a priori para luego encajar los cdigos ciudadanos dentro de aqul. Lodicho puede parecer una perogrullada pero es una caracterstica recurrente deldiseo de polticas pblicas a nivel de la regin.

En definitiva, lo que aqu se argumenta es que es menester hacer leyes quevayan acorde a las personas, acorde a sus formas de percibir el mundo, acorde asus costumbres, acorde a su historia. En esesentido, la ley debe ser el reflejo delespritu de la gente, como bien lo argument Montesqulev.> Hay que observarprimero a la ciudadana, convivir con ella y luego simplemente formalizar esas

34 Monresquiev. El Espritu de las Leyes. Ediciones Ubertador. Buenos Aires, 2004

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conductas, dira Juan BautistaAlberdj35, preocupado por la justicia, la igualdad yel Estado de Derecho en Amrica Latina. Plantear objetivos institucionales pararealidades como las de la regin constituye entonces uno de los primerosdesaos y, quizs, uno de los puntos de mayor atencin al momento de evaluardesempeosy rendimientos institucionales.

De otro lado, los objetivos planteados deben guardar relacin con losmedios destinados para su efectivo cumplimiento; en otras palabras, esimprescindible la distribucin de cuanto poder - material o simblico - seanecesariopara que los fines institucionales - la moral institucional jPeters, 1999)- puedan ser alcanzados. Disear estructuras institucionales cuyos rendimientosse anticipan ineficientes, por cualquiera de las dos razones expuestas, dan lugara inseguridad, aumentan los niveles de incertidumbre e impiden el desarrollo delelemento fundamental y cemento de cualquier sociedad: la confianza.36

Hablando de objetivos, el gran lder Saln, luego de estructurar el diseoinstitucional para Atenas, confes que no haba dado a sus compatriotas elgobierno ms adecuado a su felicidad sino el ms tolerable a sus prejuicios. Enrelacin a los medios, Hamilton, al exponer una de las tres grandes mximas dela tica y la poltica que orientaron la Constitucin PoJ(tica de los Estados Unidosde Amrica, argumenta que" ... los medios deben serproporcionados al fin; quetodo poder debe ser conmensurado a su objeto; que no debe haber limitacinde un poder que tiene por finalidad lograr un propsito que en s mismo noadmite limitacin".37

Amrica Latina parece ser el escenario en el que objetivos y medios no sonlos parmetros a partir de los que se disean las instituciones. Construimosuniversidades sin contar con una planta suficiente de docentes, hospitales sinrecursos para contratar mdicos; ofrecemos servicios a quienes no lo necesitan.La propuesta es sencilla y a la vez compleja y consiste en pensar en institucionesmenos ambiciosas; vale decir, en estructuras cuyos objetivos impliquen unalcancemenor pero que, contreriu sensu. cuenten con los mecanismospara que35 Alberdi. Juan Bautista. Fragmento Preliminar al Estudio del Derecho. lobr. cit.)36 La observacin realizada por Tocqueville a la democracia de 105 Estados Unidos permite extraer una serie de

enriquecedoras conclusiones. La confianza en el desempeo de las instituciones y 105 intercambios ciudadanos apartir del respeto y la estima son algunas de ellas. Tocqueville. Alexis. La democracia en Amrica. (obr. cit.'

El Federalista. Paper No XXXI.Pag '23 (obr. cit.]37 El Federalista

Perspectvas tericas Lj entogues dscplnaros

aqullos puedan ser implementados realmente y potenciados a futuro. De estaforma, un progresivo aumento de la llamada institucionalidad, entendida comola coherencia entre objetivos y medios, puede permitir no solamente crecer encuanto al mbito de injerencia de las instituciones sino tambin generarconfianza y legitimidad del sistema a nivel de la ciudadana.

Alrededor de las teoras de la segunda mejor alternativa [Talbot Corarn, 1996}se encuentra un espacio frtil de investigacin y desarrollo cientfico de las ideasexpuestas en esta ltima parte. En lo restante, es tarea de los investigadores noslo desentraar el complicado mundo de las instituciones sino tambin obtenerinformacin de la realidad que permita generar conocimiento cientfico preciso ycon capacidad explicativa. La argumentacin es valiosa e inestimable pero si nose acompaa con trabajo exploratorio serio y documentado corre el riesgo deconvertirse en una mala literatura. No abogo aqu por estilos metodolgicosespecficos ni por concepciones epistemolgicas determinadas, solamente hagoexplcita la necesidad de conocer ms la realidad latinoamericana a travs de ladifusin de la investigacin emprica y de los resultados hallados.

Con algunas diferencias entre unos pases y otros, el acceso a informacin ydatos procesados cientficamente desde Amrica Latina es residual. Estadeficiencia limita extraordinariamente el desarrollo de teoras y salidas especficasoriginadas en nuestra propia realidad y constituye uno de los retosindispensables que los investigadores sociales debemos asumir. Si para generarun arreglo institucional eficiente es necesario conocer previamente como piensanlas personas, para construir teoras parece tambin inevitable primero conocer larealidad emprica.

Buenos Aires, Otoo de 2006

Insttucones e Insttuconalsmo en Amrca LatinamE _

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