el principio de las responsabilidades comunes pero
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El Principio de las Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas en el Acuerdo de París: Un nuevo régimen de cambio climático justo y efectivo
Andrés Felipe Morales Arias 201113897
Investigación Dirigida Facultad de Derecho
Universidad de Los Andes
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La interferencia humana en el sistema climático es clara. Sus efectos son evidenciables
desde inicios del siglo XX. Para 1950 estos no tenían precedentes en los últimos decenios o
milenios. Pese a los esfuerzos de la comunidad internacional, el crecimiento económico y
demográfico han llevado a que la atmósfera y el océano se calienten, los mantos de hielo
pierdan su masa y el nivel del mar aumente (IPCC, 2014).
Hoy, sin embargo, existe gran expectativa alrededor del futuro de la lucha contra el cambio
climático. Esto en razón a que las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático (CMNUCC) se reunieron en la sesión 22 de la Conferencia de
las Partes (COP 22) en Marrakech el pasado mes de noviembre de 2016 con ocasión de la
entrada en vigor del Acuerdo de París; instrumento que marca un hito en la lucha contra el
cambio climático. Dicho instrumento se adoptó en la COP 21 en París en 2015 y entró en
vigor el 4 de noviembre de 2016 con lo que se marca el inicio de un nuevo régimen que
regulará el panorama de cambio climático con el claro objetivo de evitar que el aumento de
la temperatura global por emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI) sea superior a 2ºC.
Esto para estabilizar las concentraciones de GEI en la atmósfera a un nivel en el que se
prevengan interferencias peligrosas con el sistema climático y se ponga fin a la afectación
que ya tiene lugar.
El Acuerdo tiene un acercamiento novedoso que consiste en un régimen ‘aplicable a todos’.
Esto quiere decir que, contrario al régimen anterior regulado por el Protocolo de Kioto,
todas las Partes y no sólo aquellas que sean países desarrollados, tendrán obligaciones de
mitigación y adaptación frente al cambio climático. Este es un cambio mayor pues, como se
verá adelante, el tema de quién está en cabeza de qué obligaciones no ha sido uno ajeno a
controversia al interior de las negociaciones de cambio climático. Este problema se
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encuadra en uno mayor: la falta de consenso en la aplicación y alcance de uno de los
Principios rectores del Derecho Internacional del Medio Ambiente, el Principio de las
Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas y Capacidades Respectivas (CBDR-RC
por sus siglas en ingles), contenido en el artículo 3(1) de la CMNUCC.
En aplicación de este Principio y antes de la adopción del Acuerdo de París, algunas Partes
(especialmente aquellas que son países desarrollados), consideraban justo un régimen en el
que todas las Partes tuvieran obligaciones, sin importar su grado de desarrollo. Ello pues,
por disposición del Principio, las responsabilidades frente al cambio climático deben ser
comunes. Esta interpretación ha sido denominada en la doctrina de diversas formas
incluyendo homogénea (Winkler & Rajamani, 2013), de completa auto-diferenciación
(Rajamani, 2015) o bottom-up (Lee, 2015) . Por otro lado, otras Partes (especialmente 1
aquellas que son países en desarrollo), creían que un régimen de cambio climático debía
aplicar una diferenciación marcada entre quienes se consideraban países desarrollados y
quienes no, imponiendo obligaciones a los primeros y excluyendo de las mismas a los
segundos, desconociendo a su vez que las responsabilidades deben ser comunes. Esta
interpretación se ha conocido en la doctrina como una interpretación binaria (Winkler &
Rajamani, 2013), de categorización explícita (Rajamani, 2015) o top-down (Lee, 2015) . 2
Estas dos interpretaciones del Principio de CBDR-RC, una homogénea en la que se
argumenta que todas las Partes deberían tener obligaciones sin importar su grado de
desarrollo y otra binaria en la que las obligaciones deben ser exclusivas de las Partes que
más han contribuido al problema del cambio climático, causaron una tensión entre las
Partes al interior de las negociaciones de cambio climático (Cameron, Shine, & Bevins,
2013). Esta tensión, que también ha sido descrita como aquella entre países desarrollados y
Para efectos del presente trabajo, las interpretaciones “homogénea”, “de completa auto-diferenciación” y “bottom-up” se 1
usarán de manera indistinta para designar un régimen en el que las obligaciones frente al cambio climático corresponden a todas las Partes.
Para efectos del presente trabajo, las interpretaciones “binaria”, “de categorización explícita” y “top-down” se usarán de 2
manera indistinta para designar un régimen en el que se imponen obligaciones a unas Partes y no a otras basado en una categorización prestablecida.
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en desarrollo o tensión norte-sur, parte de dos interpretaciones que además de ser
incompatibles, resultan problemáticas como se verá adelante.
Hoy, con la entrada en vigor del Acuerdo de París, debido a su ratificación por más de 109
Partes, incluyendo a Estados Unidos y China, dos de los actores más importantes en esta
materia debido a su volumen de emisiones , parece que dicha tensión ha desaparecido. Pero 3
¿cómo se superó? ¿se impuso una interpretación sobre la otra?
Teniendo en cuenta lo señalado hasta ahora, será el objetivo de este trabajo de investigación
dar cuenta de cómo el Acuerdo de París pone fin a la tensión norte-sur al aplicar el
Principio de CBDR-RC, pero sin favorecer una interpretación sobre otra. En su lugar, el
Acuerdo de París ofrece una nueva visión del Principio que concilia la homogénea y la
binaria sin incurrir en los problemas que cada una presenta individualmente.
Para alcanzar este objetivo se procederá a dar cuenta en primer lugar de i) por qué es
necesario el Principio de CBDR-RC en el régimen de cambio climático. Luego, ii) se
examina cómo surgieron las dos interpretaciones del Principio. Esto permitirá iii) exponer
los problemas que presenta cada interpretación y la necesidad de una nueva. Lo siguiente
será iv) indicar cuáles podrían ser las posibles nuevas interpretaciones. Acto seguido, v) se
expondrá cuál fue la nueva interpretación del Principio de CBDR-RC que acoge el Acuerdo
de París, al igual que el cómo elude los problemas que se derivan de las interpretaciones
homogénea y binaria, poniendo fin a la tensión norte-sur y dando lugar a un régimen
aplicable a todos. Con todo lo anterior, vi) se procederá a concluir que en efecto el Acuerdo
soluciona los problemas en la aplicación del Principio. Pero, advirtiendo que pueden surgir
nuevas controversias en torno a esta nueva interpretación.
Según el Carbon Dioxide Information Analysis Center (Boden, 2015), las emisiones de GEI de Estados Unidos 3
representan un 16% del total de emisiones y las de China un 28%
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i) El porqué del Principio de CBDR-RC
El Principio de CBDR-RC, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 3 de la CMNUCC,
consiste en reconocer que todas las Partes tienen responsabilidades en torno al problema del
cambio climático. Pero, estas responsabilidades se reconocen de conformidad con su grado
de participación en el aumento de la temperatura global al igual que la capacidad que tiene
cada Parte para afrontar esta problemática; lo que lleva a un trato diferenciado. Ahora,
como se vio en la introducción de este trabajo y se explorará en detalle a lo largo del
mismo, este trato diferenciado ha causado tensión al interior de las negociaciones de
cambio climático debido a su interpretación.
Con esto, si las diferentes interpretaciones de este Principio, no sólo resultan ser
aparentemente irreconciliables, sino que han sido un obstáculo en las negociaciones de
cambio climático y sumado a esto varios autores lo consideran inútil e innecesario ¿por 4
qué aplicar este Principio? Lo que es más, ¿por qué debe haber un trato diferenciado en el
régimen de cambio climático en primer lugar?
Frente a estas preguntas, lo primero es dar cuenta que, además de la obligación de las Partes
de proteger el sistema climático, ello debe hacerse sobre la base de la equidad. Esto hace
del problema del cambio climático uno de justicia que consiste en la distribución equitativa
de las cargas que se impondrá a unos y a otros para proteger el sistema climático (Cameron,
Shine, & Bevins, 2013). Esta distribución debe tener en cuenta que no todas las Partes
contribuyeron de igual forma al problema del cambio climático y no todas las Partes tiene
la misma capacidad de afrontarlo; razón por la que debe darse lugar a un trato diferenciado.
Autores como Cristopher Stone (2004) o Susan Biniaz (2002) 4
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Con respecto a lo primero, no todas las Partes contribuyeron en igual medida al problema
del cambio climático. En otras palabras, no todas las Partes son igualmente responsables.
Esto justifica un trato diferenciado desde la perspectiva de justicia correctiva, noción
concebida por Aristóteles. Bajo esta visión, estará obligado a la reparación quien cometa un
daño (Aristóteles, trad. en 2006). Con esto, la carga de protección del sistema climático se
impondrá en la proporción del daño que a este se haya ocasionado, lo que implica un trato
diferenciado por definición.
Por otra parte, un trato diferenciado en el sistema de cambio climático es necesario porque
no todas las Partes cuentan con la misma capacidad de afrontar esta problemática. Es decir,
no puede imponerse una obligación igual a Partes que son esencialmente diferentes. Desde
un acercamiento al concepto de justicia distributiva, concepto también explorado por
Aristóteles, sólo será justo un trato igual a quienes son esencialmente iguales y uno
diferente a quienes esencialmente lo sean (Aristóteles, trad. en 2006). Bajo esta misma
premisa, el filósofo estadounidense John Rawls en su obra A Theory of Justice, considera
que además la diferenciación debe mejorar la situación de aquellos que no han sido
favorecidos por circunstancias que los han puesto en mejores condiciones. Con esto en
mente, Rawls crea el método del velo de ignorancia que consiste en un escenario hipotético
en el que se diseñarán los principios de justicia bajo un velo que imposibilita saber las
condiciones de vida de uno y otro. Ello permite tomar decisiones que tengan en cuenta las
necesidades de aquellos que no tienen ventajas dadas por dinámicas históricas,
contingencias sociales, relaciones de poder o el azar y, por ende, se dé lugar a un trato que
busque nivelar unos sujetos con otros (Rawls, 1971). En materia del cambio climático y
siguiendo estos lineamientos, una distribución equitativa de las cargas para la protección
del sistema climático debe hacerse acorde a la capacidad de cada Parte de manera que se
evite la creación de ventajas creadas por contingencias sociales, políticas o el azar.
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De lo anterior, se tiene que un trato diferenciado es necesario en el régimen del cambio
climático para hacer frente al problema de justicia que este implica. También que, en una
aproximación desde la filosofía moral, ese trato diferenciado será justo en la medida en que
sea mayor la responsabilidad de las Partes que más han contribuido al problema del cambio
climático y que cuenten con mayor capacidad para asumirlo.
Ya que se ha establecido el porqué de un trato diferenciado en el régimen del cambio
climático, debe indicarse por qué debe existir el Principio de CBDR-RC en el mismo
régimen. La razón es que sólo con la aplicación de este Principio del derecho internacional
será posible hacer una distribución equitativa de las cargas que supone la protección del
sistema climático. Es decir, se podrá interponer una mayor carga a quien tenga un mayor
grado de responsabilidad en el cambio climático y también a quien tenga mayor capacidad
de afrontarlo. Esto se deriva de la consagración del Principio en la CMNUCC que reza:
“Las Partes deberán proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones
presentes y futuras, sobre la base de la equidad y de conformidad con sus
responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas capacidades. En
consecuencia, las Partes que son países desarrollados deberán tomar la iniciativa
en lo que respecta a combatir el cambio climático y sus efectos adversos.” (Negrilla
fuera de texto). (Artículo 3(1) de la CMNUCC).
Entonces, de las expresiones en negrilla se tiene que la ‘equidad’ hace referencia a la
distribución equitativa de cargas que supone el problema del cambio climático. La
expresión ‘responsabilidades comunes pero diferenciadas’ se refieren al componente de
responsabilidad e integra el concepto de justicia correctiva que faculta la imposición de más
obligaciones a quienes más han contribuido al aumento de la temperatura global. Por su
parte, la expresión ‘respectivas capacidades’ reconoce que las obligaciones en cabeza de
cada Parte se impondrán en razón a sus capacidades, lo que integra el concepto de justicia
distributiva y permite que aquellas Partes con mayor capacidad, asuman mayores
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responsabilidades. Así pues, la aplicación de la diferenciación mediante el Principio de
CBDR-RC en el régimen del cambio climático se hace necesaria para lograr un régimen
justo bajo las perspectivas de justicia distributiva y correctiva como fueron exploradas.
Ahora que se ha argumentado que la aplicación del Principio de CBDR-RC en el régimen
del cambio climático es necesaria para dar lugar a un régimen justo, también se tiene que
con este se logrará un régimen efectivo. Esto pues un régimen justo, o al menos justo a
consideración de las Partes, facilitará el consenso y permitirá compromisos ambiciosos
(Winkler & Rajamani, 2013). Un régimen que sea considerado justo por todas las Partes
permitirá la participación universal con lo que se logrará una mayor efectividad (Rajamani,
2015).
El consenso es especialmente importante en materia del derecho internacional donde la
adopción y ratificación de tratados y en últimas el principio de pacta sunt servanda
constituyen una fuente principal (mas no la única) de las obligaciones en el campo
internacional. Por esto, no sólo es importante que el Principio de CBDR-RC dé lugar a un
trato justo y equitativo, sino que también es fundamental que así lo consideren las Partes
quienes decidirán en últimas si adoptarlo y ratificarlo. Entonces, debe aplicarse el Principio
de CBDR-RC no sólo para garantizar que el régimen de cambio climático sea uno justo,
sino que también sea susceptible de ser adoptado y ratificado por los Estados.
Pese a todo lo anterior y como se mencionó antes, hay quienes consideran que este
Principio no es útil ni necesario. Entre ellos, el jurista estadounidense Christopher Stone
quien argumenta que el Principio de CBDR-RC no es necesario pues puede darse lugar a la
diferenciación mediante otros mecanismos fuera de un acuerdo de cambio climático. Según
Stone, puede establecerse un régimen de cambio climático que dé un trato igual a todas las
Partes, pese a sus profundas diferencias, siempre que se les otorgue a quienes tengan menor
capacidad incentivos como side payments entendidos como ayuda financiera o créditos
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diplomáticos entendidos como el acceso a un grupo económico, todo con el fin de nivelar a
unas Partes con otras (Stone, 2004).
Frente los side payments, debe decirse que el alcance del Principio de CBDR-RC trasciende
el mero aspecto financiero. Este principio se materializa además con las obligaciones de
mitigación, adaptación, transferencia de tecnología, construcción de capacidad, etc., por lo
que no se considera posible sustituir el Principio con el sólo apoyo financiero. En otras
palabras, no es aceptable que la carga de una Parte sea igual a la de otra con la que guarde
profundas diferencias, sólo por la ayuda financiera que esta le brinda.
Con respecto a los créditos diplomáticos, si bien pueden ser un incentivo que lleve a una
participación más amplia en el panorama ambiental, su otorgamiento no tiene ninguna
injerencia en el reconocimiento de las diferencias entre las Partes. Por el contrario, el
otorgar membresías a algunas Partes como medio de nivelar las diferencias, tiene el efecto
de crear un mundo de falsos iguales.
Por último, si bien el objetivo del Principio de CBDR-RC es el de nivelar a unas Partes con
otras, también lo es el hacer responsable en mayor medida a quien ha contribuido más en el
aumento de la temperatura global. Entonces, aun si con los side payments se lograra nivelar
a unas Partes con otras, se desconocería el elemento de responsabilidad. Por esto y lo
mencionado antes, debe decirse que el Principio de CBDR-RC no puede ser reemplazado
por estos medios y que su consagración en el régimen del cambio climático sigue siendo
necesaria.
De todo lo anterior, es correcto afirmar que el Principio de CBDR-RC es necesario en el
régimen del cambio climático, no sólo porque permite hacer una distribución equitativa de
las cargas para hacer frente al problema del cambio climático, sino porque hace que el
régimen también sea útil y efectivo al permitir consenso. El Principio también es necesario
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en la medida en que es la única garantía de un régimen justo y efectivo pues no puede ser
sustituido por otros métodos de diferenciación como side payments o créditos diplomáticos.
Entonces es claro que el Principio de CBDR-RC busca una distribución equitativa de las
cargas que le corresponden a cada Parte en la lucha contra el cambio climático, pero no es
claro a qué partes le corresponden estas cargas en concreto. De ahí que las Partes hayan
dado con diversas interpretaciones.
ii) Interpretaciones del Principio de CBDR-RC
Desde sus inicios en la CMNUCC, el Principio de CBDR-RC establece que todas las Partes
tiene compromisos (no obligaciones) en materia de cambio climático. Pero que estos están
dirigidos especialmente a aquellas Partes que sean países desarrollados. De lo anterior es
claro que el Principio de CBDR-RC en esta etapa sólo indica que las Partes que sean países
desarrollados deberán “tomar la iniciativa” en la lucha contra el cambio climático. Lo que
no impide que las Partes que sean países en desarrollo también puedan contribuir en esta
lucha. El Principio como se señala aquí, no resultaba problemático en la medida en que no
implicaba obligaciones a ninguna de las Partes, pero partía de una diferenciación entre ellas
que consistía en si son países desarrollados o en desarrollo. La manera en la que hacía esta
distinción era mediante Anexos. Así, el Anexo I de la CMNUCC contenía a las Partes
consideradas países desarrollados. Igualmente, las Partes no contenidas en el Anexo I se
consideraban como países en desarrollo. Esto da lugar a una interpretación del Principio de
CBDR-RC que consiste en llevar a cabo una clasificación de todas las Partes en dos
categorías y que llamamos binaria.
Más adelante y a pesar de los logros que alcanzó la CMNUCC en la creación de un régimen
que regule el cambio climático, pronto fue claro que no bastaría con esta para enfrentar el
problema. Era necesaria una reglamentación adicional que tomara medidas más específicas.
Es así como en 1997 se adopta el Protocolo de Kioto cuyo fin es el de establecer metas y
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calendarios específicos encaminados a evitar el aumento de la temperatura global para el
periodo de cumplimiento comprendido entre 2008 y 2012. En este tratado, las metas fijas
sólo fueron establecidas para los países listados en el Anexo I de la CMNUCC. Con esta
distinción se enfatiza aún más la diferenciación binaria. Bajo esta interpretación, se
imponen obligaciones a unas Partes sobre otras argumentando que, las Partes Anexo I
cuenten con la capacidad para afrontar el problema y además son las mayores responsables
del aumento de la temperatura global. Por ende, el Principio de CBDR-RC debe imponer
obligaciones únicamente a estas Partes (Cameron, Shine, & Bevins, 2013).
El Protocolo de Kioto entró en vigor en 2004 tras haber sido ratificado por casi toda la
comunidad internacional, hecho que da a entender que la interpretación binaria era aquella
aceptada entonces. Estados Unidos, un actor que brilló por su ausencia al no ratificar el
Protocolo, no compartía esta interpretación. Detrás de esta decisión se encuentra la
resolución Byrd-Hagel, aprobada por el congreso estadounidense 5 meses antes de la
adopción del Protocolo de Kioto. Esta resolución prohíbe al gobierno estadounidense
asumir obligaciones de reducción de GEI mientras las Partes que sean países en desarrollo
no hagan lo propio (Hovi, Sprinz, & Bang, 2010). Esta decisión sienta la segunda
interpretación problemática del Principio, que llamamos homogénea. Esta, como se explicó
antes, consiste en eliminar la marcada diferenciación que existía en el Protocolo de Kioto
de manera que se impongan obligaciones tanto a las Partes que son países desarrollados
como a las que no lo son.
La no ratificación del Protocolo de Kioto por esta razón marcaría el inicio de las tensiones
al interior de las negociaciones de cambio climático. Esto pues, con las dos interpretaciones
del Principio de CBDR-RC, la binaria y la homogénea, se da lugar a resultados
abiertamente excluyentes.
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Como el primer periodo de cumplimiento del Protocolo de Kioto finalizaría en 2012, fue
necesaria una enmienda para un periodo posterior, de acuerdo con el Artículo 3.9 del
mismo. Se preveía que la enmienda fuera adoptada en la COP 15 en Copenhague. En esta
COP, la interpretación homogénea había tenido acogida al interior de las delegaciones de
los países desarrollados, razón por la que se concibió un documento llamado Acuerdo de
Copenhague en el que se renunciaba a una interpretación binaria basada en calendarios y
metas fijas para las Partes Anexo I y se proponía un esquema en el que todas las Partes (no
sólo las Anexo I) manifestaran su meta de reducción y calendario en un sistema de auto-
diferenciación. Esta visión homogénea, no fue acogida por un grupo de cinco Partes
(Venezuela, Bolivia, Nicaragua y Sudán), todas pertenecientes al grupo no-Anexo I, que se
opusieron a la adopción del Acuerdo. En este momento la tensión norte-sur era evidente; las
Partes desarrolladas buscando cambiar a una interpretación homogénea y las Partes en
desarrollo buscando mantener la diferenciación binaria. En consecuencia, la COP 15
finalizó sin un acuerdo, siendo considerada un fracaso significativo.
No fue sino hasta la COP 18 en Doha, que se logró un acuerdo sobre el segundo periodo de
aplicación del Protocolo de Kioto. En esta oportunidad, la COP adoptó un instrumento que
extiende la vigencia del Protocolo de Kioto hasta el 31 de diciembre de 2020 sin ninguna
modificación al régimen, es decir, manteniendo una interpretación binaria. Los efectos de
este acuerdo sólo se hacen extensivos a un número reducido de Partes que representan
apenas el 14% de las emisiones globales de GEI. Puede considerarse como causa de la baja
participación (aunque no la única) la imposición de una interpretación binaria que, como en
el caso estadounidense, llevó a que Canadá, Japón, Rusia, Ucrania y Nueva Zelanda no
ratificaran el Acuerdo (Erbach, 2016).
Estas interpretaciones, binaria y homogénea, han causado tensión al interior de las
negociaciones desde el Protocolo de Kioto en 1997. Por un lado, las Partes que son países
en desarrollo tendían hacia una visión binaria, mientras que las Partes que son países
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desarrollados se identificaban con una visión homogénea (Cameron, Shine, & Bevins,
2013).
Lo anterior nos deja con que el régimen de cambio climático que operaba antes del Acuerdo
de París fue el producto de una pugna frente a la interpretación del Principio de CBDR-RC.
También que este régimen no logró conciliar las dos interpretaciones antagónicas del
Principio; razón por la que Estados Unidos no ratificó el Protocolo de Kioto, Venezuela,
Bolivia, Cuba, Nicaragua y Sudán se opusieron a la adopción del Acuerdo de Copenhague y
Canadá, Japón, Rusia, Ucrania, Nueva Zelanda y Estados Unidos no participaran de la
prórroga del Protocolo de Kioto. Esto llevó a que, en ese régimen únicamente los países
que representan el 14% de las emisiones de GEI tuvieran obligaciones frente al cambio
climático, dejando fuera a Partes como Estados Unidos y China. Al bajo nivel de
compromiso, se suma un contexto en el que “las emisiones antropógenas recientes de gases
de efecto invernadero son las más altas de la historia” (IPCC, 2014), los desastres
naturales cada vez son más intensos, la atmósfera y el océano se han calentado, los
volúmenes de hielo han disminuido y el nivel del mar se ha elevado. Igualmente, los
ecosistemas de algunas especies han desaparecido o desaparecerán en pocos años y las 5
pérdidas directas y aseguradas a raíz de desastres naturales relacionados con meteorología
son más frecuentes (IPCC, 2014).
En ese orden de ideas, se tiene que la falta de compromiso bajo el régimen que sentó el
Protocolo de Kioto a partir de su prórroga en 2012 es la consecuencia de dos
interpretaciones del Principio de CBDR-RC aparentemente irreconciliables. Pero además
de ser disímiles, estas interpretaciones también impidieron un mayor grado de compromiso
al ser problemáticas en su fundamento. Esto se describirá a continuación.
iii) Problemas con las Interpretaciones binaria y homogénea del Principio de
Según el estudio de la Universidad de Princeton llamado “Causes and Consequences of Species Extintions”, el cambio 5
climático antropogénico, ha causado la extinción del sapo dorado (Incilius periglenes), la rata de Cayo Bramble (Melomys rubicola) y ha puesto en peligro de extinción al Oso Polar (Ursus Marítimus) y a los arrecifes de coral (Sodhi, Brook, & Bradshaw, 2009).
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CBDR-RC
Como se ha visto a lo largo de este trabajo, el Principio de CBDR-RC es en esencia la
aplicación de la diferenciación en el régimen del cambio climático; diferenciación necesaria
para alcanzar un régimen justo y efectivo. También se ha explorado cómo la aplicación de
este Principio ha sido problemática al interior de las negociaciones sobre el cambio
climático debido a sus interpretaciones. De la evolución descrita antes, puede decirse que
estas interpretaciones son al menos dos: una en la que existe un régimen estricto en el que
prima una tajante diferencia en materia de las obligaciones que se imponen a las Partes
(interpretación binaria). La otra es una interpretación que renuncia a los calendarios y metas
en un instrumento vinculante para que estos sean establecidos por las mismas Partes en un
esquema de auto-diferenciación, alejándose de la tajante división entre las Partes
(interpretación homogénea). A continuación, se describirá lo problemático que estas
interpretaciones resultan y cómo impiden consenso.
iii.i) Interpretación binaria
Esta interpretación del Principio de CBDR-RC ha sido acogida por las Partes que son
países en desarrollo porque integra una noción de responsabilidad histórica que considera
como máximos responsables a las Partes que son países desarrollados. Pero más importante
aún, esta interpretación destaca la importancia de la búsqueda del desarrollo de las Partes
que son países en desarrollo (Cameron, Shine, & Bevins, 2013). Estas razones, la búsqueda
del desarrollo y la responsabilidad histórica de los países desarrollados, justifican eximir de
obligaciones a las Partes que sean países en desarrollo.
La búsqueda del desarrollo ha estado presente en muchos instrumentos de derecho
internacional anteriores a la CMNUCC, por lo que no habría lugar a pensar que el Principio
de CBDR-RC debe ser interpretado de manera diferente. En primer lugar, la parte IV del
Acuerdo General sobre Comercio y Tarifas (GATT) da lugar a una diferenciación binaria
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con base en este argumento. Esta parte del Acuerdo reconoce por primera vez la diferencia
en el grado de desarrollo de los países que conforman la Organización Mundial del
Comercio y otorga un trato diferenciado que consiste en la no exigencia de reciprocidad en
el comercio internacional a países en desarrollo, entre otros beneficios. Esta diferencia se
fundamenta en el reconocimiento de las profundas desigualdades entre dos grupos: Países
desarrollados y países en desarrollo.
Más adelante, otro instrumento de derecho internacional de vital importancia y que tiene un
componente de diferenciación binario es el Convenio de Viena para la protección a la Capa
de Ozono de 1985. En este instrumento, la diferenciación se hace presente desde el
preámbulo cuando se habla de las necesidades especiales de los países en desarrollo. Así
mismo, el artículo 4 en su numeral 2 habla de hacer compatible los ordenamientos jurídicos
de las Partes para fomentar su desarrollo y la transferencia de tecnología. La diferenciación
se reitera en el numeral 3 del Anexo I que insta a las Partes a promover la capacitación
científica de aquellas que sean países en desarrollo. En últimas, la capacidad medida por el
grado de desarrollo, determina la pertenencia al grupo de países desarrollados o en
desarrollo.
Otro instrumento de Derecho Internacional que incluye este criterio de diferenciación es el
Protocolo de Montreal que hace parte de la Convención de Viena mencionada atrás. Este
instrumento hace diferenciaciones más claras aún entre las Partes bajo el mismo criterio de
desarrollo. La diferenciación está presente a lo largo de todo el documento desde el
preámbulo con el reconocimiento de necesidades y circunstancias diferentes para los países
en desarrollo. El artículo 5 de manera expresa otorga una prerrogativa a los países en
desarrollo que, en circunstancias especiales, les permite diferir el cumplimiento de las
obligaciones del protocolo hasta por 10 años; esto en procura de sus necesidades básicas
internas. Por último, el artículo 9 describe el procedimiento de transferencia de tecnologías
a las Partes que sean países en desarrollo. De nuevo, el modelo de distinción es uno basado
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en el grado de desarrollo y que solo distingue dos categorías: País desarrollado o país en
desarrollo.
De este recuento, se tiene que el concepto de diferenciación en el campo internacional se
entiende en estos instrumentos como una noción binaria, es decir, que se diferencia entre
dos categorías de conformidad con el grado de desarrollo (desarrollado o en desarrollo) y
que impone obligaciones a unos, pero no a otros.
En lo que respecta al régimen del cambio climático, no es una sorpresa que el criterio de
diferenciación en el Protocolo de Kioto haya sido uno en el que no sólo existe esta
categorización binaria (ya establecida por la CMNUCC en los grupos Anexo I y no-Anexo
I) sino que dé lugar a la imposición de obligaciones con base en esa diferenciación . Esto 6
pues así se había entendido el concepto de diferenciación en los demás tratados
internacionales que dan lugar a un trato diferenciado. Entonces, la interpretación del
Principio de CBDR-RC bajo la óptica del Protocolo de Kioto, acogida por los países en
desarrollo, es aquella en la que se dé lugar a una diferenciación binaria que proteja el
derecho al desarrollo.
Aparte de la búsqueda del desarrollo, se acoge una interpretación binaria del Principio
porque la consideran justa al incluir la noción de responsabilidad histórica. Esto significa
que unas Partes (países desarrollados) han contribuido en mayor medida en el aumento de
la temperatura global, razón por la que deben tener obligaciones de mitigación. Estas dos
razones justifican el hecho de que las Partes que sean países en desarrollo no tengan
La obligación más importante se encuentra en el artículo 3 del Protocolo y consiste en asegurar que las emisiones de 6
Gases de Efecto Invernadero (GEI) de origen antropógeno, no excedan una cantidad determinada para cada Parte perteneciente al Anexo 1, en aras de que las emisiones de cada Parte sean menores en al menos un 5% a aquellas de 1990. El mismo artículo 3, al igual que los artículos 2, 4, 5 y 7, contemplan otras obligaciones exclusivas de las Partes Anexo I.
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ninguna obligación concreta en materia de mitigación, adaptación, financiación o cualquier
otra bajo esta interpretación (Cameron, Shine, & Bevins, 2013).
De lo anterior, es claro que la interpretación binaria del Principio contenida en el Protocolo
de Kioto y que fue acogida por los países en desarrollo se justifica por dos razones: Primero
porque se garantiza su derecho al desarrollo. Segundo porque los componentes de
responsabilidad histórica la hacen más justa. Sin embargo, son varias las objeciones a estos
dos argumentos, lo que hacen problemática esta interpretación.
En primer lugar, debe advertirse que una interpretación binaria es problemática desde que
se hace una distinción en dos categorías: desarrollados y en desarrollo o Anexo I y no-
Anexo I. El clasificar a todas las Partes en dos grupos, desarrollados o en desarrollo, ha
dado lugar al desconocimiento de diferencias al interior de cada grupo. (Saran, 2010). Esta
objeción la han puesto de presente los países desarrollados quienes manifiestan que los
mayores contribuyentes al problema del cambio climático se encuentran en ambos grupos
(Cameron, Shine, & Bevins, 2013).
Pero lo que resulta aún más problemático es el argumento de necesidad de desarrollo según
el cual, la categorización en país desarrollado o en desarrollo se justifica para garantizar
que algunas Partes alcancen el grado de desarrollo de otras. Si bien debe garantizarse la
posibilidad de desarrollo, esta división ha sido manejada como inamovible y perpetua en
los tratados internacionales en cita, incluyendo la CMNUCC y el Protocolo de Kioto. Esto
es problemático pues los criterios que determinan el desarrollo de una Parte (PIB per cápita,
índice de Gini, etc.) están en constante cambio. Con esto, aunque la aplicación de la
diferenciación haya sido binaria antes, una aplicación binaria del Principio de CBDR-RC
desconocería el carácter evolutivo de las Partes, lo que lleva al supuesto en el que estas no
han cambiado desde 1992 (fecha en la que se adopta la CMNUCC) hasta la actualidad.
Supuesto que no corresponde a la realidad en tanto algunos países de economías
emergentes, considerados como países en desarrollo en 1992, hoy podrían ser considerados
como países desarrollados; especialmente aquellos que conforman el bloque BASIC
18
(Brasil, India, China y Sudáfrica). En últimas, una aplicación binaria del Principio de
CBDR-RC, con el fin de garantizar el derecho al desarrollo, parece suponer que las Partes
no evolucionan, desconociendo la realidad y aplicando un criterio de diferenciación que no
corresponde al momento actual; razón por la que el diplomático indio Shyam Saran la
considere un anacronismo (2010).
En sintonía con lo anterior, una clasificación de estas lleva a la generalización de que una
Parte que sea un país en desarrollo, no tiene ningún tipo de responsabilidad frente al cambio
climático y tampoco la capacidad para enfrentarlo, hecho que no corresponde a la realidad
en todos los casos, siendo los ejemplos más claros los de China y Brasil , ambas Partes 7 8
consideradas países en desarrollo y al mismo tiempo grandes emisores de GEI en la
actualidad.
Por otra parte, si bien es cierto que un régimen de cambio climático debe tener en cuenta la
responsabilidad histórica, no sólo este criterio debe gobernar el régimen. Por tanto, no
puede dar lugar a que la imposición de obligaciones sea exclusiva de las Partes Anexo I. Si
bien las Partes que son países en desarrollo han contribuido en mayor medida al aumento
de la temperatura global, ello no exime un grado de responsabilidad menor de las Partes
consideradas en desarrollo. Igualmente, debe tenerse en cuenta que la responsabilidad tiene
una dimensión temporal. Es decir que no sólo cobija aquellas emisiones pasadas, sino
también aquellas presentes y futuras (Winkler & Rajamani, 2013). Por lo que no puede
concebirse que la responsabilidad (pasada, presente y futura) sea exclusiva de las Partes
Anexo I; más aún cuando las emisiones de Partes Anexo I se han mantenido iguales entre
1990 y 2008 y aquellas de Partes no-Anexo I han aumentado un 223% (Parikh & Baruah,
2012).
Responsable del 28% de las emisiones globales según el Carbon Dioxide Information Analysis Center (Boden, 2015)7
Responsable del 2,34% de las emisiones globales según el CAIT Climate Data Explorer (Friedrich, Clark, Bostock, & 8
Davis, 2012)
19
Con esto, debe decirse que la interpretación binaria del Principio de CBDR-RC creó una
asimetría entre las obligaciones en cabeza de las Partes que inicia con la distinción entre
Anexo I y no-Anexo I. Esta distinción corresponde a un periodo diferente al actual,
desconociendo la realidad y resultando en un trato profundamente injusto desde las
perspectivas de justicia correctiva y distributiva en la medida en que no impone
obligaciones a todos los responsables y da lugar a un trato diferenciado a quienes están en
iguales condiciones en la práctica.
Estas razones han sido la causa del inconformismo de las Partes que son países
desarrollados. Estas Partes sostiene que las obligaciones en esta materia no deben ser
impuestas sólo a unas Partes. Esta es la razón por la que, como se vio antes, Estados Unidos
no ratificara el Protocolo de Kioto y que Canadá, Japón, Rusia, Ucrania, Nueva Zelanda y
Estados Unidos no participaron de su prórroga.
iii.ii) Interpretación Homogénea
Ante el inconformismo de una visión binaria del Principio de CBDR-RC y con base en los
argumentos antes expuestos, las Partes que son países desarrollados (especialmente Estados
Unidos) consideran que el Principio debe ser aplicado sin dar lugar a distinciones tajantes
en materia de obligaciones entre las Partes. En ese sentido, las Partes que son países
desarrollados proponen como manera de superar esta interpretación inadecuada del
Principio, un sistema en el que cada Parte, independiente de la categorización por Anexos
de la CMNUCC, tenga metas y calendarios lo que extendería las obligaciones a todas las
Partes. En este sistema de obligaciones recíprocas consiste la ya mencionada interpretación
homogénea (Winkler & Rajamani, 2013).
Las Partes que son países desarrollados acogen esta interpretación que se manifestó de
manera clara en el Acuerdo de Copenhague porque la consideran más justa que la visión
binaria. Esto es así porque establece obligaciones para todas las Partes, cumpliendo con lo
sentado por el Principio de CBDR-RC en lo que respecta a las ‘Responsabilidades
20
Comunes’. Bajo la versión más extrema de esta interpretación todas las Partes tendrían las
mismas obligaciones sin tener en cuenta su capacidad o responsabilidad (Lee, 2015).
Un sistema como el que se describe, cuya base es la reciprocidad y la igualdad en términos
de obligaciones, desconoce de facto un trato diferenciado en la medida en que insta a
algunos países en desarrollo a asumir obligaciones que, por su grado de desarrollo, no
pueden cumplir (Winkler & Rajamani, 2013). Igualmente, se desconocería el factor de
responsabilidad teniendo en cuenta que no es equiparable la contribución al aumento de la
temperatura global por emisiones (sean estas pasadas, presentes o futuras) de una Parte que
sea un país desarrollado a una que sea un país en desarrollo cuya economía no sea
emergente (Lee, 2015).
Con lo anterior, se tiene que una visión homogénea en la que todas las Partes tengan las
mismas obligaciones desconoce los fundamentos del Principio, dando lugar a un régimen
que no sería ni justo ni efectivo. No sería justo pues crearía un mundo de falsos iguales, en
el que las obligaciones que se imponen a países desarrollados, sean las mismas que las de
los países en desarrollo, cuenten o no con la capacidad para asumirlas. Imponer las mismas
obligaciones también implica desconocer la responsabilidad histórica de las Partes que más
contribuyeron al aumento de la temperatura global. Tampoco sería un régimen efectivo
pues, partiendo del hecho en el que el consenso sea posible, si las Partes no cuentan con la
capacidad, seguramente no cumplirán con sus metas de mitigación (Winkler & Rajamani,
2013).
iii.iii) Problemática en la práctica
Del recuento de los problemas que presenta cada una de las interpretaciones, se derivan las
razones que esgrime cada Parte para oponerse a la imposición de una interpretación sobre
otra. Las Partes que son países desarrollados no aceptarán un régimen en el que la
interpretación de CBDR-RC sea una binaria. Esto pues la consideran como una
interpretación anacrónica que no corresponde a la realidad. La distinción Anexo I y no-
Anexo I, parte del supuesto en el que las circunstancias de una Parte son las mismas hoy a
21
como lo eran hace más de 30 años. Por esto, en caso de que se mantenga una interpretación
binaria sobre una homogénea, las Partes que son países en desarrollo procederán (como ya
lo hicieron en la prórroga del Protocolo de Kioto) a no tomar parte del régimen de cambio
climático. (Saran, 2010)
Por otro lado, las Partes que son países en desarrollo no aceptarán una visión homogénea
que se base en igualdad de obligaciones porque esto desconocería sus necesidades de
desarrollo y la mayor responsabilidad histórica en cabeza de los países desarrollados. De
imponerse esta visión, los países en desarrollo se opondrían a la adopción de un
instrumento que cambie la interpretación que opera en el Protocolo de Kioto (Saran, 2010).
Frente a este panorama, la única alternativa para alcanzar un régimen justo y efectivo es
una nueva interpretación del Principio de CBDR-RC que no caiga en los extremos de una
visión puramente binaria o puramente homogénea, pero en un punto medio entre las dos. Se
busca por tanto una interpretación híbrida (Rajamani, 2015).
iv) Interpretaciones Híbridas del Principio de CBDR-RC
Como se ha expuesto hasta ahora, tanto la interpretación binaria como la homogénea
resultan problemáticas pues representan extremos de una misma noción de diferenciación.
Por una parte, la interpretación binaria concibe únicamente dos categorías de Partes,
imponiendo obligaciones a sólo unas. Por otra parte, la interpretación homogénea renuncia
a la categorización explícita e impone obligaciones a todas las Partes sin observancia de su
capacidad o responsabilidad.
Con el ánimo de superar este impase y como ya se dijo, se debe buscar una nueva
interpretación que se ubique en medio de las dos anteriores. Aunque la doctrina sobre el
tema concibe de manera inequívoca como la solución el llegar a esta interpretación híbrida,
esa misma doctrina no está de acuerdo en una misma interpretación. Wrinkler, Brouns y
Kartha proponen crear nuevas categorías además de las descritas en la CMNUCC. Estas
categorías serían las siguientes: i) Nuevos Países Industrializados, ii) Países
Industrializándose Rápidamente, iii) Otros Países en Desarrollo y iv) Países Menos
22
Desarrollados. Con estas categorías se pretende atender al problema de la diferenciación
binaria especialmente al de las diferencias al interior de cada grupo con lo que se permitirá
hacer una asignación de cargas acorde a las capacidades y responsabilidades de cada Parte
(Winkler, Brouns & Kartha, 2004). Sin embargo, no puede ser concebida esta
aproximación como la solución al problema en la medida en que sólo representa una
solución parcial a los problemas de la interpretación binaria. Si bien reconoce las
diferencias que existen entre las Partes no-Anexo I, desconoce el carácter evolutivo de las
Partes que, al cabo de un periodo corto, se identifique con un sub-grupo diferente al que le
fue asignado inicialmente.
Otra propuesta consiste en permitir la fácil movilidad entre las Partes. Esto daría lugar a
que con el cumplimiento de criterios objetivos como el PIB per cápita, balances de
crecimiento económico o contribución en emisiones de GEI, una Parte pueda entrar al
grupo de los Anexo I o II (Government of New Zealand, 2008). Sin embargo, esta
aproximación también falla en resolver el problema pues no podría haber acuerdo con
respecto a los criterios objetivos que determinen la movilidad. (Winkler & Rajamani,
2013).
Se propone igualmente la movilidad de categorías basada en la pertenencia a un grupo
internacional como la Unión Europea o la OCDE. Así, los países que ingresen a estas
organizaciones serán tenidos en cuenta como Partes Anexo I (Winkler & Rajamani, 2013).
Esta aproximación presenta los mismos problemas que se expusieron con la diferenciación
mediante créditos diplomáticos y consiste en que las Partes que adquieren la membresía a
cualquier organización de este orden, no los convierte ipso facto en Partes con una mayor
cuota de responsabilidad o con mayor capacidad. Se corre el riesgo de dar un trato igual a
quienes en esencia son diferentes.
Si bien estas nuevas propuestas para reinventar el Principio de CBDR-RC no pueden ser
consideradas como binarias u homogéneas en sentido estricto, sí mantienen los problemas
de la interpretación binaria concretamente al mantener una clasificación que, como se vio,
23
es problemática en el sentido de hacer perpetua una situación de constante cambio, además
que corre el riesgo de asignar una carga igual a Partes diferentes.
Existe, sin embargo, otra propuesta de interpretación del Principio de CBDR-RC que se
aleja de los problemas de las visiones binaria y homogénea. Se trata de una visión que
renuncia a una clasificación explícita, alejándose de una visión binaria y acercándose a una
homogénea. Esta es la interpretación que adopta el Acuerdo de París, que soluciona la
pugna que existía alrededor de la interpretación del Principio de CBDR-RC y que se
expondrá a continuación.
v) La nueva interpretación del Principio de CBDR-RC en el Acuerdo de París:
ni binaria ni homogénea
Como se vio en el aparte anterior, no sólo las interpretaciones binaria y homogénea del
Principio de CBDR-RC son opuestas y problemáticas. También las otras interpretaciones
alternativas lo son. Esto se debe a que mantienen una categorización explicita de las Partes
que desconoce el carácter evolutivo de las realidades nacionales de cada Parte. Con esto, el
Acuerdo de París concibe como la solución al problema de la interpretación del Principio
de CBDR-RC una nueva interpretación híbrida que deje atrás una aproximación de
categorización explícita. Es por eso que se llega a un esquema de auto-diferenciación
moderada o de “diferenciación sutil” en lo que se llamó un régimen aplicable a todos. 9
Bajo esta interpretación, todas las Partes tendrán obligaciones frente al cambio climático
destacando el elemento de ‘responsabilidades comunes’ del Principio de CBDR-RC.
Igualmente, estas obligaciones serán diferenciadas reconociendo las responsabilidades,
capacidades y necesidades de desarrollo de cada Parte. Como en el pasado esto fue
imposible con la categorización de las Partes en dos grupos (Anexo I y no-Anexo I) pues
Término utilizado por Kennedy Liti Mbeva Pieter Pauw en Self-Differentiation of Countries' Responsibilities Addressing 9
Climate Change through Intended Nationally Determined Contributions (Mbeva & Pauv, 2016) para designar la diferenciación que tiene lugar en el Acuerdo de París.
24
ello implicaría hacer estática una realidad dinámica y desconocer las diferencias al interior
de cada grupo, la nueva interpretación del Principio rechaza esta categorización. Para que
las obligaciones sean diferenciadas, se establece un mecanismo de auto-diferenciación que
consiste en que cada Parte proponga y cumpla sus metas de mitigación. Esto se hará
mediante la presentación de Contribuciones Determinadas Nacionalmente (NDCs en
inglés) (artículo 4(2) del Acuerdo de París). De nuevo, este sistema de auto-diferenciación
corresponde a cada Parte, sin distinción de si pertenece al Anexo I o no, con lo que se da
lugar a tantos tratos diferenciados como Partes de la CMNUCC.
Igualmente, el hecho de que estas NDCs deban ser comunicadas cada 5 años (artículo 4(9)
del Acuerdo de París) es una garantía de que estas serán un reflejo de la realidad nacional
de cada Parte. Con esto superando el anacronismo que significaba una distinción por
Anexos en la que era lo mismo una Parte hoy a como era en 1992.
Por otra parte, la determinación de NDCs no depende del arbitrio de las Partes, sino que
debe referirse a la cifra más ambiciosa posible y tener en cuenta el Principio de CBDR-RC
a la luz de las circunstancias nacionales. (artículo 4(3) del Acuerdo de París). Con esto se
garantiza que las NDCs que se presenten a futuro sean progresivamente más ambiciosas y
que correspondan a la realidad de las Partes, lo que implica necesariamente un trato
diferenciado.
Con esto, aunque se dé lugar a un régimen aplicable a todos, no con ello se está
desconociendo un trato diferenciado, esencia del Principio de CBDR-RC. Por el contrario,
este esquema resuelve el problema de las Partes cuyas economías son emergentes. En el
régimen anterior, porque estas Partes eran consideradas países en desarrollo, se eximían de
toda obligación, pese a su alto volumen de emisiones de GEI. El régimen del Acuerdo de
París reconoce las realidades de las Partes y su carácter dinámico. Con esto, China, Brasil,
25
India entre otros países de economías emergentes tendrán que afrontar obligaciones de
mitigación.
Con lo anterior es claro que la reinvención del Principio de CBDR-RC en el Acuerdo de
París cambia definitivamente su aplicación en materia de mitigación al imponer
obligaciones a cada Parte y renunciar a una categorización explícita en Anexos;
característica del régimen anterior.
Con respecto a los demás elementos que componen el Acuerdo (adaptación, transferencia
de tecnología, construcción de capacidad, financiación y pérdidas y daños) también se
rechaza cualquier tipo de diferenciación basada en categorización explícita al no hacer
mención de los grupos Anexo I y no-Anexo I. En su lugar, establece una diferenciación
entre países en desarrollo y países desarrollados e impone algunas cargas exclusivamente a
estos últimos. Se dispuso, por ejemplo, una distinción entre las Partes que deben contribuir
con el apoyo financiero para la mitigación y adaptación. Según el artículo 9 del Acuerdo de
París, serán las Partes que sean países desarrollados quienes deben ofrecer apoyo financiero
a las Partes que sean países en desarrollo. Esto se replica en las obligaciones de
transferencia de tecnología (artículo 10), en adaptación (artículo 9(1)) y en construcción de
capacidad (artículo 11). El renunciar a una distinción por Anexos y acoger una en la que se
hable de países desarrollados, permitirá que este término se ajuste a la realidad de cada
Parte. Esto implica una mayor flexibilidad en la distinción entre desarrollado y en
desarrollo, lo que permite que los países en desarrollo pasen a ser países desarrollados y por
ende a asumir mayor responsabilidad (Mbeva & Pauv, 2016).
En suma, aunque aún exista la distinción entre las Partes Anexo I y no Anexo I sentada por
la CMNUCC, con los problemas que ello implica, la diferenciación tajante entre unas
Partes y otras ha sido superada en el Acuerdo de París en la medida en que todas las Partes
tendrán obligaciones de mitigación de emisiones de GEI con la presentación y
26
cumplimiento de sus NDCs. Igualmente, las obligaciones de adaptación y financiación
corresponden a las Partes que son países desarrollados, pero estos ya no serán enlistados en
un Anexo, lo que permitirá mayor dinamismo y el reconocimiento de las circunstancias
nacionales. Esto soluciona la problemática de Partes que son países en desarrollo de
economías emergentes que no tenían ninguna obligación frente al cambio climático.
Igualmente, se tiene en cuenta la necesidad de desarrollo al conservar elementos de apoyo
financiero y transferencia de tecnología a los países en desarrollo.
Si bien la interpretación del Principio de CBDR-RC que contiene el Acuerdo de París pone
fin a la tensión al interior de las negociaciones de cambio climático, provocadas por la
tajante diferenciación entre las Partes, esta misma trae consigo varios aspectos que podrían
devenir en una nueva tensión.
Un primer aspecto que podría llevar a nuevas tensiones es el hecho de no tener certeza
sobre a quién le corresponden las obligaciones que contiene el Acuerdo. Si bien es claro
que las obligaciones de mitigación le corresponden a todas las Partes, las obligaciones de
apoyo financiero para mitigación y adaptación de países en desarrollo, no son igualmente
claras. Esto pues, aunque el Acuerdo impone estas obligaciones a las Partes que sean países
desarrollados, en el Acuerdo no existe una definición de qué es un país desarrollado. Esto
lleva a la incertidumbre de las Partes frente a sus obligaciones quienes deben identificarse
con un grupo o el otro al presentar sus NDCs, sin ningún tipo de criterio.
En el régimen anterior, la clasificación por Anexos que distinguía a los países desarrollados
en el Anexo I, en una abierta interpretación binaria del Principio de CBDR-RC, resolvía
este problema. Pero, como se vio, esta visión fue descartada debido a que desconocía el
carácter evolutivo de las Partes y sus circunstancias nacionales. En el nuevo régimen, el no
contar con esta definición podría causar el mismo efecto de desconocer las circunstancias
nacionales pues, una Parte que pueda ser entendida como un país desarrollado, puede
27
determinarse a sí misma como uno en desarrollo, con lo que se eximiría de sus obligaciones
de financiación. Este es el caso de Qatar, un país que con uno de los PIB per cápita y
emisiones per cápita más altas, se considera a sí mismo un país en desarrollo (Mbeva &
Pauv, 2016). El reto para enfrentar este problema consiste en llegar a una definición de país
desarrollado que sea dinámica y represente las circunstancias nacionales de las Partes;
definición que no está presente en el Acuerdo de París.
Otro aspecto problemático al interior del Acuerdo de París consiste en la falta de consenso
sobre las características específicas de las NDCs. El determinar el contenido de las NDCs
no es un tema menor pues de estas se deriva la distribución de las cargas para enfrentar el
problema del cambio climático, es decir, las obligaciones que tendrá cada Parte. En otras
palabras, las NDCs son la materialización del Principio de CBDR-RC en el nuevo régimen
del cambio climático.
Como ya se dijo antes, el Acuerdo de París dispone que las NDCs deben ser el reflejo de la
mayor ambición posible además de concebirse en observancia del Principio de CBDR-RC a
la luz de las circunstancias nacionales (artículo 4(3)). Pero de esto no se puede determinar
si las NDCs deben referirse a mitigación exclusivamente o también a adaptación,
transferencia de tecnología, capacidad o pérdidas y daños, todos elementos del Acuerdo.
De un análisis de las NDCs que se han presentado, surge una nueva tensión norte-sur. Se
tiene que aquellas que provienen de Partes tradicionalmente asociadas con países
desarrollados, comprenden únicamente un esfuerzo en materia de mitigación. Por otra
parte, las NDCs de Partes asociadas con países en desarrollo comprenden no sólo aspectos
relativos a la mitigación sino también a la adaptación y financiación. Como del Acuerdo no
se establecen criterios que determinen el contenido de las NDCs, no hay una manera clara
de determinar a qué se obligan las Partes con la presentación de las NDCs (Mbeva & Pauv,
2016).
28
La tensión norte-sur que revive la presentación de NDCs consiste nuevamente en la
discusión sobre una distribución equitativa de cargas para enfrentar el cambio climático;
distribución que debe ser guiada por el Principio de CBDR-RC. Con esto, las Partes que
son países desarrollados podrían considerar que con la presentación y cumplimiento de una
obligación de mitigación que represente sus circunstancias nacionales, capacidades y
responsabilidades y que sea lo suficientemente ambiciosa al interior de sus NDCs, se da
lugar a una distribución equitativa de cargas con base en el Principio de CBDR. Esta
posición es soportada por la Unión Europea, Suiza y Estados Unidos (IISD, 2015).
En contraste, las Partes que son países en desarrollo consideran que una NDC debe tener en
cuenta no sólo las obligaciones en materia de mitigación, sino también obligaciones de
adaptación y particularmente de financiación para que sea posible una distribución
equitativa de cargas. Esta posición fue manifestada por Malí en representación del Grupo
Africano y por Brasil en representación del grupo AILAC en la COP 20 en Lima (IISD,
2015). Pero más aún, estas Partes consideran que es tal la importancia de las obligaciones
de adaptación y financiación que las metas de mitigación que se proponen en sus NDCs
están condicionadas al apoyo financiero de las Partes que son países en desarrollo (Mbeva
& Pauv, 2016).
Esto implica que la nueva interpretación del Principio de CBDR-RC en el Acuerdo de París
puede no ser inequívoca. Por un lado, las Partes que son países desarrollados consideran
que la diferenciación debe manifestarse únicamente en materia de mitigación. Por otro lado,
las Partes que son países en desarrollo, consideran que la diferenciación comprende además
de la mitigación, obligaciones diferenciadas en materia de adaptación y particularmente de
financiación.
29
Esta nueva problemática, al igual que la falta de certeza respecto de la categoría de país
desarrollado o en desarrollo, son dos aspectos importantes que aún deben resolverse. Sin
embargo, ello no resta mérito al logro del Acuerdo de París que, con su reinvención del
Principio de CBDR-RC en un sistema de auto-diferenciación, logró poner fin a las tensión
norte-sur que se hacía presente durante el régimen anterior.
vi) Conclusión
Al reconocer la importancia de un trato diferenciado en la consecución de un régimen de
cambio climático justo y efectivo, el Acuerdo de París es uno sin precedentes. Por primera
vez se da lugar a un régimen ‘aplicable a todos’ con lo que se quiere decir que todas las
Partes tendrán obligaciones frente al cambio climático. Esto es un cambio mayor en lo que
respecta a la aplicación de uno de los Principios rectores del derecho del medio ambiente, el
ya citado Principio de CBDR-RC. Bajo esta nueva óptica, se descarta una diferenciación
basada en Anexos, elemento característico del régimen anterior, y se acude a un sistema de
auto-diferenciación. Este acercamiento logró poner fin a la tensión que se hizo presente en
las negociaciones de cambio climático, donde se discutía sobre la imposición de una
interpretación sobre otra.
Esta nueva interpretación del Principio de CBDR-RC deja de lado los problemas que se
derivan de las interpretaciones puramente binarias u homogéneas. Con respecto a la
interpretación binaria, el Acuerdo de París reconoce que el que se establezca una
diferenciación basada en las categorías Anexo I y no-Anexo I, al igual que imponer
obligaciones basadas en esta diferenciación a unas Partes y no a otras, implicaba la
imposición de una carga desproporcionada. Esto pues se partía del supuesto en el que la
responsabilidad histórica era exclusiva de estas Partes Anexo I, que así también lo era la
responsabilidad presente y futura y que además las Partes no-Anexo I no tienen
responsabilidades frente al cambio climático ni capacidad para asumirlo. Este supuesto no
30
corresponde a la realidad pues, como se mostró, algunas Partes que son países en
desarrollo, pero cuyas economías son emergentes (BASIC), sí cuentan con la capacidad
para asumir obligaciones y del mismo modo pueden ser considerados responsables hasta
cierto grado de emisiones pasadas, y en definitiva de emisiones presentes y futuras. Es por
esto que, en aplicación del Principio de CBDR-RC a la luz del nuevo acuerdo, se debe
diferenciar ya no con base en una estricta clasificación por Anexos, sino con base en las
circunstancias nacionales de cada una de las Partes. Esta es la razón por la que se logra
establecer compromisos auto-determinados que consisten en la presentación y
cumplimiento de NDCs como manera de distribuir las cargas del cambio climático de
manera equitativa.
De igual forma, el Acuerdo logra superar los problemas de la interpretación homogénea
pues con la nueva interpretación del Principio de CBDR-RC, se entiende que un régimen de
cambio climático no puede dar lugar a un mundo de falsos iguales en el que se impongan
las mismas obligaciones a cada una de las Partes. Es por esto que las NDCs que se deben
presentar, se hacen con base en el Principio de CBDR-RC a la luz de las circunstancias
nacionales y en observancia de las responsabilidades, capacidades y necesidades de
desarrollo de todas las Partes. Esto evita el que las obligaciones que decida asumir cada una
de las Partes sean iguales y se dé un trato acorde con las profundas diferencias que tienen
las Partes entre sí.
Sin embargo, esta nueva interpretación no está exenta de problemas. En primer lugar, al
abandonar una interpretación binaria en la que se hacía una clasificación explícita de los
países desarrollados, en el nuevo régimen del cambio climático existe incertidumbre con
respecto a quienes componen este grupo. Cuestión importante pues de esta clasificación
dependen las obligaciones de apoyo financiero para la mitigación y adaptación de los países
en desarrollo.
31
En segundo lugar, existe una diferencia en la interpretación del contenido de las NDCs;
aspecto del que el Acuerdo tampoco da luces. Las Partes tradicionalmente concebidas como
países desarrollados creen que las NDCs deben limitarse a las obligaciones de mitigación,
mientras que las Partes que son países en desarrollo entienden que las NDCs deben
contemplar también las obligaciones de adaptación y especialmente las de financiación.
Aún con estas objeciones, no puede negarse el inmenso valor del Acuerdo de París en la
lucha contra el cambio climático. Esto pues logró poner fin a la tensión norte-sur que se
hizo presente en las negociaciones del cambio climático desde la no participación de
Estados Unidos en el Protocolo de Kioto. Con la reinvención del Principio de CBDR-RC al
interior del nuevo régimen del cambio climático, que consta de un sistema de auto-
diferenciación, se logró un alto grado de participación lo que permitió su entrada en vigor
con la ratificación de más de 55 Partes que representan más del 55% de las emisiones
globales de GEI. También se logró crear un alto grado de expectativa con respecto al
cumplimento de la meta de evitar el aumento de la temperatura global a más de 2ºC. En
últimas, el Acuerdo de París tiene la capacidad de cumplir con el objetivo último que se
propone al igual que aquel de la CMNUCC: evitar cualquier interferencia peligrosa en el
sistema climático, al igual que permitir el desarrollo económico de manera sostenible.
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