Análisis económico-financiero1 de proyecto que modifica programa de Crédito con Aval del Estado

Se analiza el impacto económico-financiero que recae sobre los estudiantes deudores del Crédito con Aval del Estado (CAE). Esto se realiza con objeto de fundamentar el proyecto de ley boletín Nº 7669-04, cuyo objeto es introducir cambios a la ley 20.027 que regula el funcionamiento del CAE. Las conclusiones del informe son:

La principal característica solidaria de un sistema de financiamiento pasa por la posibilidad de cobrar una menor tasa de interés. Con tasas de interés altas, buscar soluciones alternativas, ya sea por medio de i) aumentos en el período de gracia; ii) limitación del valor de las cuotas o iii) suspensión temporal de la obligación de pago; implican todas ellas aumentos en el costo total de la deuda, principalmente por la mayor duración del período de pago, que bajo tasas de interés compuesto, impactan de manera importante el tamaño de la deuda.

Puesto de manera inversa, con bajas tasas de interés (cercanas a UF + 2%) como es el caso del Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU), el efecto de i), ii) y iii) sobre el tamaño de la deuda es mínimo, quedando en evidencia que el valor de la tasa de interés compuesta es esencial en la determinación del costo de un crédito de largo plazo.

El período de gracia del CAE y el FSCU no son homologables, principalmente por la diferencia de tasas de interés existente entre ambos. Una simulación de carácter simple, construida a modo de ejemplo, señala que un período de gracia de 18 meses en el caso del CAE, incrementa el valor de la deuda en 9,7% respecto del valor que tiene la deuda al momento del egreso del período de estudio. A su vez, un periodo de gracia de 24 meses en el caso del FSCU, incrementa el valor de la deuda en 4,5% respecto del valor vigente al momento del egreso.

La deuda del CAE, en promedio, representa un 174% del ingreso anual de los deudores del CAE. La cuota mensual representa, en promedio, entre un 15% y un 18% del ingreso mensual. El Banco Mundial (BM) considera que éstos son valores altos comparados con los vigentes en otros países. El BM recomienda recabar mayor información respecto del impacto de distintos límites del valor de la cuota (5% o 10% de los ingresos) sobre el tamaño acumulado de la deuda.

La obligatoriedad de la suspensión del pago de la deuda por cesantía sobreviviente del deudor, representa una modificación legal cuyo impacto depende del nivel de formalidad del mercado laboral. Un mercado laboral relativamente informal, como es el caso chileno, implica altos costos de verificación de la condición laboral de los trabajadores, razón por la cual la modificación que se propone podría adolecer de un impacto diferenciado por quintil de ingreso.

Tabla de Contenidos

1 Basado en el Informe del Banco Mundial “Programa de Crédito con Aval del Estado (CAE) de Chile”. Análisis y Evaluación. Marzo 8 de 2011. Copia disponible en la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.Elaborado para la Comisión de Educación del Senado, en el marco de la discusión del Proyecto de Ley Boletín 7669-04, iniciado en Moción de los Honorables Senadores señores Walker, don Patricio y Quintana, don Jaime.Biblioteca del Congreso Nacional. Contacto: Andrés Muñoz Ortiz, Asesoría Técnica Parlamentaria. andmunoz@bcn.cl, anexo 3188. Equipo de trabajo: Carlos Balladares Toledo y Andrés Muñoz Ortiz. 08-07-2011.

I. Introducción...........................................................................................................2II. Cómo funciona el Programa de Crédito con Aval del Estado (CAE)........................3III. Tasas de Interés del CAE........................................................................................3

1. Determinantes directos de las tasas de interés del CAE.....................................32. Determinantes indirectos de las tasas de interés del CAE..................................33. Homologación de las tasas de interés del CAE y el FSCU....................................3

IV. Período de gracia del financiamiento del CAE........................................................3V. Porcentaje del ingreso destinado a pago de cuotas del CAE..................................3VI. Suspensión temporal de la obligación de pago por incapacidad de pago..............3VII. Conclusiones...................................................................................................3

I. Introducción

Se proponen argumentos económico-financieros extraídos del Informe del Banco Mundial “Programa de Crédito con Aval del Estado de Chile (CAE): Análisis y Evaluación” (en adelante el Informe del Banco Mundial) con objeto de fundamentar el Proyecto de Ley Boletín Nº 7669-042, iniciado en Moción de los Honorables Senadores señores Patricio Walker y Jaime Quintana. El mencionado Proyecto de Ley busca corregir el funcionamiento del CAE con objeto de disminuir la carga financiera presente y futura de los estudiantes que contratan créditos con instituciones financieras (bancos) utilizando como aval al Estado. En particular, el Proyecto de Ley propone las siguientes modificaciones3:

Homologación de las tasas de interés del CAE con las existentes en el Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU), de 2% anual.

Homologación del período de gracia del CAE con el existente en el FSCU, de 24 meses.

Establecimiento de un porcentaje máximo del ingreso anual destinado al pago de la deuda del CAE, y homologarlo al existente en el FSCU, de 5% anual.

Suspensión temporal de la obligación de pago, en caso de incapacidad de pago, producto de cesantía sobreviniente del deudor, debidamente calificada por la Comisión Ingresa.

El Informe del Banco Mundial provee un análisis general del funcionamiento del CAE, a partir del cual realiza una evaluación integral del programa, que “incluye numerosas recomendaciones específicas cuyo propósito es atenuar los costos del CAE”4. Uno de los costos identificados en el Informe del Banco Mundial dice relación con la morosidad de los estudiantes que son deudores del CAE. La mayor parte de las recomendaciones del Informe del Banco Mundial que buscan reducir la morosidad de los estudiantes se relacionan con la promoción de una “cultura de pago”5, asociada más a una mejora en la gestión de asignación y cobro de los créditos que con una flexibilización de las obligaciones de pago establecidas actualmente en el CAE. Dicha flexibilización forma parte del petitorio levantado por las movilizaciones estudiantiles en los últimos días. En respuesta a ello, el Gobierno

2 Disponible en: http://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=8065&prmBL=7669-04 (Julio 2011)3 Disponible en: http://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=8065&prmBL=7669-04 (Julio 2011)4 Op. Cit. Pág. 14.5 Op. Cit. Pág. 14.

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hizo una serie de anuncios, entre los cuales se incluye reducir las tasas de interés del CAE a una tasa de UF + 4%.

En consecuencia, en adelante se exponen los argumentos económico-financieros del Informe del Banco Mundial con objeto de complementar el debate en esta materia. A partir de estos argumentos, se construyen análisis financieros que permiten una mejor evaluación del contenido del proyecto de ley en mención.

La estructura del informe es la siguiente. El siguiente capítulo resume el funcionamiento del CAE. Luego, se desarrollan los argumentos y diagnósticos expresados en el Informe del Banco Mundial respecto de cada uno de los tópicos que el Proyecto de Ley busca reformar. Se profundiza en lo relacionado a la determinación de las tasas de interés del CAE, puesto que allí se concentra la principal característica solidaria de un sistema de financiamiento. Finalmente, se presentan las principales conclusiones extraídas del análisis de cada uno de los tópicos del Proyecto de Ley. II. Cómo funciona el Programa de Crédito con Aval del Estado (CAE)

El CAE se creó a partir de la Ley 20.027 con objeto de “apoyar de manera permanente y sustentable el acceso al financiamiento de estudiantes que, teniendo las condiciones académicas requeridas, no disponen de recursos suficientes para financiar sus estudios”6. Según indica el Reglamento de la Ley 20.027, “la sustentabilidad del sistema depende del esfuerzo conjunto de todos los involucrados: las Instituciones de Educación Superior (IES) participantes que garantizan el riesgo académico de los alumnos; el sector financiero (Bancos) que proporciona los recursos; el Estado que provee las garantías que reducen el riesgo de los préstamos; y los alumnos que deben responsablemente cumplir con las obligaciones financieras contraídas”7. La institución llamada a administrar el funcionamiento del CAE es la Comisión Ingresa8.

Los alumnos que ingresan a una universidad, con un puntaje promedio mayor a 475 puntos en la PSU, y los alumnos que ingresan a un Centro de Formación Técnica (CFT) o a un Instituto Profesional (IP), con un promedio de notas de enseñanza media igual o superior a 5,3, son elegibles por el Programa CAE. La postulación al CAE se realiza en noviembre de cada año, previo a la rendición de la PSU. Una vez que los alumnos elegibles escogen y se matriculan en una IES acreditada, ésta informa a la Comisión Ingresa cuántos alumnos CAE va a admitir. Esto le permite a

6 Reglamento de la Ley 20.027. Disponible en http://ww2.ingresa.cl/documentos/2008/11/reglamento_de_la_ley_con_control_de_cambio_vfinal.pdf (Junio 2011)7 Ibíd Nota 1. p. 19.8 Comisión Ingresa es una entidad estatal autónoma, con identidad legal, activos y presupuesto propio. Es un organismo colegiado público-privado conformado por representantes del Estado y las IES. A Ingresa se le conoce formalmente como la Comisión Administrativa del Sistema de Créditos con Garantía Estatal para Estudios Superiores, cuya misión es expandir las oportunidades de acceso al sistema de educación superior en Chile, especialmente para aquellos alumnos que cumplen con criterio académicos y socioeconómicos específicos, p. 19. Informe del Banco Mundial “Programa de Crédito con Aval del Estado (CAE) de Chile”. Análisis y Evaluación. Marzo 8 de 2011. Copia disponible en la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.

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Ingresa calcular cuántos cupos CAE hay disponibles en el sistema de educación superior en un año determinado.

Una vez conocida la demanda por financiamiento por parte de Ingresa, y en coherencia con la disponibilidad de recursos para destinar a garantías por parte del Ministerio de Educación, determinada en la Ley de Presupuestos de cada año, “Ingresa crea carteras de crédito homogéneas y de igual tamaño y las licita en el sistema financiero. Las entidades financieras hacen ofertas por estos paquetes y emiten los créditos correspondientes”9. Los créditos se emiten por el tiempo que dure la carrera, y los alumnos deben renovarlos anualmente bajo nuevos procesos de licitación de carteras. El funcionamiento de estos procesos de licitación es central en el análisis de los costos financieros que recaen sobre los estudiantes beneficiarios del financiamiento del CAE, razón por la cual el presente análisis será exhaustivo en explicar las mejoras que el Informe del Banco Mundial propone en esta materia.

III. Tasas de Interés del CAE

En lo que sigue, se revisan cada uno de los elementos que se consideran determinantes de las tasas de interés del CAE. La identificación de estos elementos proviene del estudio de la normativa legal que regula el programa, así como también de lo estipulado en el Informe del Banco Mundial. En primer lugar, se revisan aquellos determinantes que se consideran directos, ya sea porque explícitamente lo estima la ley y su reglamento, o porque en la lógica de funcionamiento del sistema financiero, se identifican elementos de riesgo que inciden en el valor que alcanzan las tasas de interés. Luego, se revisan aquellos determinantes indirectos o menos visibles de las tasas de interés. Principalmente, interesa analizar si los mecanismos de atenuación de riesgo incorporados en el CAE, cuya responsabilidad y financiamiento corresponde al Estado, están influyendo de manera efectiva en la determinación de las tasas de interés del CAE. Finalmente, y una vez discutidos los elementos de análisis identificados en el Informe del Banco Mundial, se procede a analizar la modificación propuesta en el proyecto de ley.

1. Determinantes directos de las tasas de interés del CAE

Tasa máxima de referencia fijada por Ingresa

El artículo 42 del reglamento10 de la ley 20.027 que regula el funcionamiento del CAE, estipula, en su letra g), que en las bases de licitación de los créditos garantizados por el Estado, la Comisión Ingresa deberá estipular una tasa de interés máxima de referencia, la que será condición para la adjudicación de las carteras de crédito por parte de los bancos. La Comisión Ingresa ha determinado que las tasas de interés del financiamiento realizado a través del CAE sean superiores en 200 puntos básicos al costo de capital del Fisco, a 10 años plazo (BCU-10) y 20 años

9 Ibíd Nota 1. p. 23.10 Disponible en http://ww2.ingresa.cl/documentos/2008/11/dto-266_2009_mineduc_nuevo-reglamento-ley-20027_leychile_1105241.pdf (Julio 2011)

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plazo (BCU-20)11, según sea la duración del período de pago del financiamiento obtenido a través del CAE.

Período de pago, duración y costo total de las carreras

Las tasas de interés del CAE son tasas fijas y reajustables (en UF), aunque se renuevan anualmente, tanto para los créditos que se otorgan por primera vez, como para los créditos que se renuevan y que fueron otorgados originalmente en períodos anteriores. La Tabla 1 detalla las tasas de interés correspondientes a cada una de las licitaciones realizadas por la Comisión Ingresa, desde 2006 a 2010. El promedio de todas las tasas entre el 2006 y 2010 es de UF + 5,48%, y éstas oscilan entre el UF + 4,91% y UF + 6,09%. Puede observarse en la Tabla 1 que la tasa de interés depende directamente del período transcurrido entre el inicio de los estudios y la finalización del período de pago12, es decir, para períodos de estudio y/o de pago más largos, los que en general se asocian a carreras más caras, se colocan tasas de interés más altas. Esto es así puesto que el Fisco considera como benchmark el costo de capital obtenido a través de los bonos del Banco Central, los que para un mayor plazo gozan de mayor tasa de interés. En este sentido, el mecanismo del CAE sigue la lógica observada en la provisión de créditos de largo plazo, en que el tamaño y el costo del capital se mueven juntos.

Tabla 1. Tasa de interés de los créditos con aval del Estado (anual en UF)Licitación 2006 5,74%Renovación 2007, créditos emitidos 2006 5,25%Licitación 2007 5,74%Renovación 2008, créditos emitidos 2006 5,20%Renovación 2008, créditos emitidos 2007 5,43%Licitación 2008 6,09%Renovación 2009, créditos emitidos 2006 5,19%Renovación 2009, créditos emitidos 2007 5,33%Renovación 2009, créditos emitidos 2008 5,33%Licitación 2009 (término de pago a 10 años) 5,08%Licitación 2009 (término de pago a 15 a 20 años) 5,59%Renovación 2010, créditos emitidos 2006 5,58%Renovación 2010, créditos emitidos 2007 5,83%Renovación 2010, créditos emitidos 2008 5,83%Renovación 2010, créditos emitidos 2009 (término de pago a 10 años) 5,34%Renovación 2010, créditos emitidos 2009 (término de pago a 15 a 20 años) 5,91%1era Licitación 2010 (término de pago a 10 años) 5,18%1era Licitación 2010 (término de pago a 15 a 20 años) 5,63%2da Licitación 2010 (término de pago a 10 años) 4,91%2da Licitación 2010 (término de pago a 15 a 20 años) 5,41%Fuente: Informe Banco Mundial

El costo de capital del Fisco

El costo de capital del fisco varía en el tiempo13, razón por la cual esto repercute en cada una de las licitaciones. Esto puede perjudicar a las cohortes que pactan créditos en años de altas tasas de interés. De allí que la posibilidad de renovar el 11 BCU-10 y BCU-20 corresponden a bonos del Banco Central a 10 y 20 años plazo, respectivamente. 12 El CAE contempla un período de gracia de 18 meses luego de la fecha de egreso del estudiante.13 Disponible en http://www.abif.cl/tasas.php (Julio 2011)

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crédito anualmente representa un beneficio para los estudiantes en la medida que existan años con mejores condiciones crediticias. Por ejemplo, si se observa la Tabla 1, se puede verificar que la tasa de interés efectiva en la licitación del 2006 fue de 5,74%, la cual descendió en las renovaciones realizadas en 2007 (5,25%) y en 2008 (5,20%) para los créditos originalmente emitidos en 2006.

Porcentaje de estudiantes vulnerables que componen las carteras de crédito

La lógica del sistema financiero es que individuos menos riesgosos acceden a menores tasas de interés, en tanto que individuos más riesgosos acceden a tasas de interés relativamente más altas. En la práctica, esto no es así en el CAE, el cual contiene elementos solidarios en el sistema en la medida que todos los beneficiarios acceden a la misma tasa de interés, independiente del riesgo individual que cada uno de ellos represente14. Un mayor porcentaje de estudiantes vulnerables accediendo a la Educación Superior encarecerá el costo de la totalidad de las carteras, dado que se calcula una tasa de interés única (promedio) para la totalidad de la cartera de beneficiarios que postulan cada año al CAE. En el extremo, existen beneficiarios del CAE que por sus condiciones de riesgo no serían sujetos de crédito bancario en un sistema formal de crédito, puesto que provienen de familias de situación socioeconómica de mayor vulnerabilidad que lo típicamente aceptado15.

2. Determinantes indirectos de las tasas de interés del CAE

Se presentan otros determinantes de las tasas de interés del CAE, que indirectamente podrían impactar en el valor de éstas, puesto que su objetivo es disminuir el riesgo de las carteras de crédito financiadas a través del CAE. En concreto, el sistema CAE involucra un mecanismo de atenuación de riesgos con cargo a las cuentas fiscales, que considera i) la emisión de garantías estatales; ii) un porcentaje de reventa de carteras, y iii) un porcentaje de recarga sobre el valor de las carteras que se revenden al Fisco. A partir del análisis del Informe del Banco Mundial, no es claro si esta batería de atenuación de riesgos está ejerciendo una presión sobre los bancos para que éstos ofrezcan tasas de interés más bajas para el financiamiento del CAE.

Emisión de garantías estatales

El Informe del Banco Mundial afirma que la legislación que regula el funcionamiento del CAE, “requiere que los bancos clasifiquen sus créditos con aval del Estado en la categoría más alta de riesgo, a pesar de estar garantizados en un 90%. La observancia requiere reservar capital, aunque el riesgo verdadero no lo justifica. Un cambio en la legislación podría retirar esta inconsistencia y disminuir el costo que para los bancos representan los créditos con aval del Estado”16.

En efecto, la existencia de garantía estatal por un alto porcentaje del total del financiamiento (90%), representa una fuente de disminución del riesgo para la 14 Se agradece el énfasis en la interpretación al Gerente de Créditos de Ingresa, Tomás Bayon, en conversación telefónica sostenida el miércoles 29 de junio de 2011.15 Se agradece a Tomás Bayon esta interpretación.16 Ibíd Nota 1. p. 16.

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banca. La observancia mencionada en la ley no estaría permitiendo traspasar dicho efecto hacia un menor costo de financiamiento estudiantil obtenido por la vía del CAE.

La Tabla 2 muestra la estructura de las garantías vigente en el CAE, percibiéndose que los créditos están garantizados en un 90%, aunque la responsabilidad de garantizarlos varía entre el Estado y las Instituciones de Educación Superior (IES). Bajo esta lógica, las IES participantes del CAE garantizan el riesgo académico de los estudiantes, razón por la cual son responsables de la mayor parte de la garantía durante el período de estudio. Luego del egreso, la garantía máxima de los créditos es de total responsabilidad del Estado.

Tabla 2. Estructura de las garantías

Período de EstudioGarantiza el Estado

Garantiza la IES

Garantía Total

Primer Año 90% 90%Segundo Año 20% 70% 90%Tercer Año en adelante 30% 60% 90%Egreso + 18 meses 90% 90%Período de pago 90% 90%

Fuente: Informe Banco Mundial

Porcentaje de reventa y porcentaje de recarga

El proceso de licitación del sistema CAE comienza con la división de la cartera general de créditos ofrecidos al alumnado, en nóminas homogéneas (en términos de riesgo financiero) y de igual tamaño, confeccionadas por la Comisión Ingresa, todas las cuales están disponibles para ofertarse a las instituciones bancarias.

Así, los bancos, desconociendo qué otros bancos participan y los precios que éstos ofrecen, pueden concursar por la adjudicación de una o varias nóminas entregando sus ofertas en un sobre sellado a Ingresa, quien define los ganadores con base a un determinado criterio de evaluación. Dicho criterio implica evaluar a los participantes (bancos), en base a los menores valores que resulten de la multiplicación de dos parámetros. El primero, es el porcentaje de la nómina que un banco desee revender al Estado (porcentaje de reventa) y, el segundo, el porcentaje de recarga que esa institución financiera aplique sobre el valor nominal de dicha nómina17, al momento de la reventa. Así los valores obtenidos por cada institución bancaria se jerarquizan de menor a mayor, siendo los que ofrecen los valores más bajos quienes se adjudican las nóminas. La Tabla 3 muestra el resultado promedio de las licitaciones anuales de nóminas de crédito para el período 2006 al 2010.

Tabla 3. Licitaciones de Carteras CAE Año Número de

Nuevos Beneficiario

s

Número de Nóminas

Homogéneas

Beneficiarios por

Nómina

Porcentaje de Reventa

(%)

Porcentaje Promedio

de Recarga (%)

Sobrecosto del Total

(%)

17 Ibíd. Nota 1, p. 28 y 29.

7

2006 21.151 3 7.050 25 43 10,82007 35.035 5 7.007 13,8 13,1 2,12008 42.696 6 7.116 25,2 34,8 5,72009 69.849 17 4.109 68,2 52,6 33,32010 88.214 17 5.189 49,7 30,1 14,6

Fuente. INGRESA18

En efecto, se tiene que el porcentaje de reventa ha oscilado entre 13,8% en 2007 y 68,2% en 2009. En tanto que el porcentaje de recarga osciló entre 13,1% en 2007 y 52,6% en 2009. La combinación de ambos parámetros produjo un sobrecosto (exceso de costo para el Fisco sobre el valor nominal de las carteras licitadas) que osciló entre un mínimo de 2,1% en 2007 y un máximo de 33,3% en 2009.

Para ejemplificar cómo operan estas magnitudes en el sistema de licitación de las carteras del CAE, supongamos que en un determinado año la Comisión Ingresa determina necesidades de financiamiento para créditos de educación superior por un monto total de 100 unidades monetarias (por ejemplo, UF)19, distribuidas en 8 carteras de crédito, cada una de ellas homogéneas en términos de los beneficiarios que las componen. Supongamos que dos de las cinco carteras poseen un valor de 20 unidades monetarias cada una, en tanto que las seis carteras restantes poseen un valor de 10 unidades monetarias. En total, las 8 carteras poseen un valor nominal de 100 unidades monetarias. Puesto de esta manera, es probable que las carteras que valen 20 unidades monetarias contengan más estudiantes, o estudiantes de carreras más largas, o estudiantes de carreras más caras que las carteras cuyo valor asciende a 10 unidades monetarias.

La Comisión Ingresa escogerá a las instituciones financieras que provean el financiamiento con menor sobrecosto. Para ello, valorará en mayor medida a las entidades que deseen revender el menor porcentaje de la cartera originalmente adjudicada, al menor sobre precio, es decir, al menor porcentaje de recarga sobre el valor nominal de la cartera.

Por simplicidad, y sin pérdida de generalidad, supongamos que sólo un banco se adjudica las 8 carteras, cargando una tasa de interés fija de UF + 5% anual sobre todas las carteras. Además, el banco ofrece revender el 50% de la cartera total al Estado. Sobre el total de la cartera revendida, supongamos que el banco adjudicatario coloca un porcentaje de recarga del 6%20. Considerando estas magnitudes, el Estado deberá pagar un 6% de recarga sobre las 50 unidades monetarias que desembolsará por el hecho de tener que re comprar el 50% de la cartera total, es decir, desembolsará en total 53 unidades monetarias al banco.

Con todo, el resultado de la licitación involucra los siguientes desembolsos por parte del banco y el Estado en el proceso de la licitación:

El banco coloca 100 unidades monetarias para financiar estudios de educación superior.

18 Ibíd. Nota 1, p. 14.19 La forma más conveniente de concebir las unidades monetarias es, por ejemplo, a través de la UF, de modo tal que sean unidades de resguardo de valor no afectas al impacto de la inflación.20 Como se verá más adelante, los porcentajes de reventa y recarga considerados en este ejemplo se aproximan a los valores reales correspondientes a la licitación realizada por Ingresa en 2011.

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Luego, el Estado compra al banco el 50% de la cartera por un valor de 53 unidades monetarias.

La esencia del porcentaje de reventa y el porcentaje de recarga, que en el ejemplo tiene como consecuencia un desembolso de 53 unidades monetarias por parte del Estado, es disminuir el riesgo financiero de las carteras de créditos que se adjudican los bancos. Ambos montos representan un exceso de costos para el programa CAE, que no recaen sobre los beneficiarios, sino sobre el Fisco. Este mayor costo fiscal se justifica en la medida que ayudan a atenuar los riesgos presentes en el sistema CAE, documentados previamente.

Los hechos señalan que, transcurridos más de cinco años de funcionamiento del CAE, la presencia de dichos porcentajes de sobrecosto estarían disminuyendo, a pesar de que la situación de los años 2009 y 2010 hayan sido excesivamente costosas para el Fisco21. A juicio de Ingresa, la situación particular de 2009 obedeció a la crisis de financiamiento mundial provocada por la crisis económica de 2008 y 2009. En cambio, en 2010, la causa del mayor costo fue la ampliación del criterio de focalización, que incluyó al 40% de estudiantes más vulnerables. La Comisión Ingresa estima que en 2011 se retorna a una situación de normalidad, con un porcentaje de reventa de 45% y un porcentaje de recarga de 6%. A juicio de Ingresa, los porcentajes de reventa y de recarga tienen el rol de actuar como un subsidio a la tasa de interés fija que pagan los estudiantes22. Esto podría estar detrás del anuncio gubernamental de ofrecer tasas de interés de UF + 4% para las licitaciones del CAE en un año normal.

3. Homologación de las tasas de interés del CAE y el FSCU

En relación con los valores de las tasas de interés del CAE para cada una de las licitaciones, señalados en la Tabla 1, cabe preguntarse si el rol subsidiario de la presencia del Estado, ya sea como garante de los créditos o como comprador de cartera a los bancos, está siendo efectivo en generar menores tasas de interés para los beneficiarios del CAE. Lo anterior representa la principal interrogante que surge del análisis del funcionamiento del CAE, realizado a partir del contenido del Informe del Banco Mundial.

Dichas tasas de interés han sido más altas que la tasa fija de UTM + 2% anual, vigente en el Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU)23. Por ejemplo, entre enero 2010 y enero 2011 la UTM varió de $36.679 a $ 37.643, equivalente a un 2,62% anual, lo cual da una tasa de interés de 4,62% anual para los créditos del FSCU en 2010.

En el anuncio del presidente Piñera, realizado el martes 5 de julio de 2011, se compromete que, “en un año normal”, el financiamiento del CAE se otorgará a una

21 Se agradece el análisis de las experiencias de 2009 y 2010 al Gerente de Créditos de Ingresa, Tomás Bayon, en conversación telefónica sostenida el miércoles 29 de junio de 2011.22 La información y el juicio sobre el rol subsidiario del Estado, fueron entregados por el Gerente de Crédito de Ingresa, señor Tomás Bayon, en conversación telefónica sostenida el miércoles 29 de junio de 2011.23 Ver trayectoria de la UTM. Disponible en http://si3.bcentral.cl/Siete/secure/cuadros/arboles.aspx (Julio 2011)

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tasa fija de UF + 4% anual. En este sentido, el anuncio estaría corroborando que, efectivamente, el CAE está logrando obtener un financiamiento más barato, aunque aún representa el doble del costo de financiamiento del FSCU. A juicio de Ingresa, el sistema financiero ya tiene asimilado el funcionamiento del CAE, razón por la cual está en condiciones de proveer financiamiento más competitivo24.

Cabe señalar que el CAE atiende a más del doble de estudiantes y utiliza cuatro veces los recursos gastados a través del Fondo Solidario de Crédito Universitario, el que sólo financia a estudiantes de las universidades del Consejo de Rectores (CRUCH)25.

Como principal conclusión respecto de la comparación entre ambos sistemas de crédito universitario, el Informe del Banco Mundial señala que “un único programa de créditos del Estado con seguridad cumpliría con todos los objetivos de las políticas del Estado, a un menor costo. Eliminar la innecesaria duplicación resultaría en significativos ahorros administrativos”. En esta lógica, el Informe del Banco Mundial sugiere adoptar la recomendación de la OCDE y el Banco Mundial, realizada bajo el informe titulado “Revisión a las Políticas Nacionales para la Educación: Educación Superior en Chile”, señalando que allí se recomendó “que los programas CAE y FSCU se fusionaran y que los alumnos de todas las IES acreditadas fueran elegibles para créditos bajo un conjunto único de condiciones”26.

IV. Período de gracia del financiamiento del CAE

El artículo 38 del reglamento de la ley 20.027, señala que “los créditos objeto de garantía estatal no serán exigibles antes de dieciocho meses contados desde la fecha referencial de término del plan de estudios correspondiente”, entendiéndose por “fecha de término del plan de estudios la fecha de egreso del alumno de su carrera respectiva, esto es, la aprobación de la totalidad de los cursos o créditos contemplados en la malla curricular del plan de estudios correspondiente” 27.

El FSCU contempla un período de gracia de 24 meses posterior a la fecha de egreso del alumno. La homologación del período de gracia entre el CAE y el FSCU, sin haber sido recomendado explícitamente por el Informe del Banco Mundial, estaría en la lógica de las recomendaciones allí realizadas, en la medida que reúne criterios comunes para ambos programas. No obstante, un aumento del período de gracia de 18 a 24 meses en el CAE, aumenta la duración del período de pago. En esta materia, el Informe del Banco Mundial argumenta que “la duración del periodo de gracia, del periodo de estudio, y de los periodos de pago afectan los valores presentes relativos a los flujos de repago y emisión, y el verdadero costo del CAE es función directa de los tiempos de cada flujo de efectivo en cada crédito individual que otorga el programa”28.

24 Se agradece la información al Gerente de Crédito de Ingresa, señor Tomás Bayon, en conversación telefónica sostenida el miércoles 29 de junio de 2011.25 Ibíd Nota 1. p. 46.26 Ibíd Nota 1. p. 46.27 Disponible en http://ww2.ingresa.cl/documentos/2008/11/dto-266_2009_mineduc_nuevo-reglamento-ley-20027_leychile_1105241.pdf (Julio 2011)28 Ibíd Nota 1. p. 34.

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Así, un aumento del período de gracia aumentaría los costos que tiene el CAE, a través de un aumento en el tamaño del valor presente de las deudas. La Tabla 4 presenta una simulación respecto de cómo crece el tamaño de la deuda a medida que empiezan a operar los intereses, esto es, desde que comienza el período de estudios, continuando con el período de gracia y el período de pago. El objetivo es determinar cómo varía la deuda frente a un aumento del período de gracia de 18 a 24 meses, tal como lo expone el proyecto de ley, de modo de evaluar los costos de la decisión, y contrastarlos con sus posibles beneficios.

Los cálculos se realizan aplicando un interés compuesto29 por el valor que corresponda a cada tipo de financiamiento, sobre el valor del financiamiento, que en este caso es referencial, lo cual permite realizar un análisis general, y luego evaluar el resultado de la simulación en valores más cercanos a los existentes en la realidad.

Tabla 4. Crecimiento del tamaño de la deuda ante un aumento del período de gracia.CAE (1) CAE (2) FSCU

Condiciones del Crédito

Tasa de Interés Anual 5% 4% 2%Tasa de Interés Mes 0,41% 0,33% 0,17%Financiamiento 100 100 100

Años de Estudio

Año 1 105,0 104,0 102,0Año 2 110,3 108,2 104,0Año 3 115,8 112,5 106,1Año 4 121,6 117,0 108,2Año 5 127,6 121,7 110,4

Período de Gracia

12 meses 134,0 126,5 112,618 meses 137,3 129,0 113,724 meses 140,7 131,6 114,9

Fuente: Elaboración propia

El ejemplo surge de una situación ficticia en donde el préstamo asciende a 100 unidades monetarias y la carrera dura 5 años. Se considera que el estudiante no percibe otro tipo de ayuda estudiantil (becas) por medio de la cual pueda disminuir el tamaño de la deuda durante los años de estudio. Al financiamiento original se le aplica una tasa de interés del 5%, representativa del financiamiento CAE, y una tasa de 2%, cuando el financiamiento se realiza mediante el FSCU. También se evalúa cómo evoluciona la deuda con una tasa de 4%, tal como anunció el gobierno respecto de la tasa que regirá el CAE. De esta manera, se busca comparar dos situaciones. En primer lugar, la diferencia de costos entre el CAE y el FSCU, mediante una aproximación al valor de sus tasas de interés históricas. En segundo 29 El interés compuesto consiste en la aplicación sistemática de una tasa de interés sobre un monto que se reajusta periódicamente. Por ejemplo, si en el año 1 se pide financiamiento por un monto de 100 a un interés compuesto de 5%, en el año 2 se aplicará un interés de 5% al valor reajustado durante el año 1, es decir, sobre 105.

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lugar, se busca comparar la variación del costo financiero del CAE, que con el anuncio realizado recientemente por el Gobierno, lograría una tasa de interés del 4%.

Como se puede apreciar, al finalizar el período correspondiente a los años de estudio, es decir, al momento del egreso, el valor de la deuda crece un 27,6% en el caso del CAE, y un 10,4% en el FSCU, respecto del valor inicial del financiamiento solicitado. A su vez, se tiene que una caída de la tasa del CAE del 5% al 4%, reduce el tamaño de la deuda vigente, al momento del egreso, en un 5,96%. Este descenso sigue estando lejos del menor costo que tiene el FSCU respecto del CAE.

Es importante señalar que durante el período de gracia los intereses continúan devengándose. Por esta razón, en lo que sigue se evalúa cuánto varía el tamaño de la deuda mediante una prolongación del período de gracia. En el ejemplo aquí planteado, que considera una carrera de 5 años de duración, se tiene que un período de gracia de 18 meses en el caso del CAE incrementa el valor de la deuda en 9,7% respecto del valor que tenía al finalizar los 5 años de estudio. A su vez, la vigencia de un periodo de gracia de 24 meses en el caso del FSCU hace aumentar el valor de la deuda en 4,5%, respecto del valor vigente al momento del egreso.

Por último, es importante señalar el efecto que tendría sobre los deudores del CAE la homologación del período de gracia entre el CAE y el FSCU, fijándolo en 24 meses. Ello surge de comparar el tamaño de la deuda entre el período propuesto (24 meses) y el vigente (18 meses). De este modo, el impacto de la propuesta aumenta el valor de la deuda en 3,4% para créditos emitidos a una tasa del 5% y en 2,6% para créditos emitidos a una tasa de 4%.

Con estas magnitudes en mente, resulta interesante evaluar el ejemplo con un monto de financiamiento más cercano a la realidad. Asumamos ahora que el arancel de referencia de la carrera corresponde a 100 UF anuales30. Considerando el mismo ejemplo, se tiene que el financiamiento total solicitado al CAE será de 500 UF.

Tabla 5. Crecimiento de la deuda considerando financiamiento por UF 500CAE (1) CAE (2) FSCU

Tasa de Interés Anual 5% 4% 2%Tasa de Interés Mes 0,41% 0,33% 0,17%Financiamiento UF 500 UF 500 UF 500

Período de estudio (5 años)

UF 138 UF 108 UF 52$3.000.000 $2.370.000 $1.140.000

18 meses de graciaUF 48,5 UF 37  $1.060.000 $810.000  

24 meses de graciaUF 17 UF 13 UF 22,5$370.000 $285.000 $493.000

Fuente: Elaboración propia

30 Cabe señalar que el CAE financia sólo hasta el valor que posee el arancel de referencia de una determinada carrera.

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En este ejemplo, cuyos resultados se resumen en la Tabla 5, se tiene que el valor de la deuda aumenta en 138 UF en el transcurso de los 5 años de estudio (aproximadamente 3 millones de pesos) considerando un financiamiento CAE a una tasa de interés del 5% anual. El período de gracia vigente en el CAE (18 meses) corresponde a un aumento de 48,5 UF en el valor de la deuda (aproximadamente $1.060.000) respecto del valor de la deuda al momento del egreso. Si se amplía el período de gracia de 18 a 24 meses, se tiene que la deuda aumenta en 17 UF para créditos financiados a una tasa de interés de 5% (aproximadamente $370.000).

Considerando el CAE a una tasa de interés de 4% anual, se tiene que el valor de la deuda aumenta en 108 UF en el transcurso de los 5 años de estudio (aproximadamente $2.370.000). El período de gracia vigente en el CAE (18 meses) corresponde, en este caso, a un aumento de 37 UF en el valor de la deuda (aproximadamente $810.000) respecto del valor de la deuda al momento del egreso. Si se amplía el período de gracia de 18 a 24 meses, se tiene que la deuda aumenta en 13 UF (aproximadamente $285.000).

En el caso del financiamiento vía FSCU, con tasa de interés de 2% anual, el valor de la deuda aumenta en 52 UF en el transcurso de los 5 años de estudio (aproximadamente $1.140.000). El período de gracia vigente, de 24 meses, aumenta el valor de la deuda en 22,5 UF (aproximadamente $493.000).

Con todo, la principal conclusión es que el valor de la tasa de interés es relevante en la evaluación de la decisión de aumentar el período de gracia. El período de gracia actualmente implica altos costos sobre el valor de la deuda. El CAE a una tasa del 5% y con el período de gracia vigente, implica aproximadamente 1 millón de pesos extra sobre el valor de la deuda individual. En condiciones normales, el período de gracia representa un costo financiero similar al atraso de 1 semestre en la duración del período de estudios para estudiantes que auto financian sus estudios.

Tal como lo señalan los datos, el período de gracia del CAE y el FSCU no son homologables, principalmente por la diferencia de tasas de interés existente entre ambos, que implican altos costos en el caso del CAE, no así en el caso del FSCU.

V. Porcentaje del ingreso destinado a pago de cuotas del CAE

El proyecto de ley en cuestión propone limitar el porcentaje del ingreso que un deudor del CAE puede destinar al pago de la cuota. En concreto, se propone que el límite máximo se establezca en un 5%. En relación con este tema, los cálculos del Banco Mundial sugieren que “pocos de los egresados empleados con un salario mayor al salario mínimo tendrán dificultades para pagar sus créditos. Luego del pago de la cuota mensual, el 97% de los beneficiarios del CAE egresados que estén empleados tendrá un ingreso residual mayor a 1,5 veces el salario mínimo. Si los egresados de la educación superior pueden vivir adecuadamente con esa cantidad, la morosidad no se dará como resultado de la obligación de la deuda”31.

Cabe señalar que la relación de 1,5 veces el salario mínimo varía entre países, principalmente porque en otros países la distancia entre los salarios más altos y los 31 Ibíd Nota 1. p. 49.

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más bajos32 es relativamente más pequeña. En consecuencia, en esos casos, se requieren salarios que multipliquen pocas veces un salario mínimo para de ese modo lograr un buen estándar de vida. Este no es el caso de Chile, país que posee alta desigualdad en la distribución de ingresos. Por ejemplo, con datos de la Encuesta CASEN 2009, se tiene que el 67,2% de los trabajadores gana un salario menor a los $300.000 (1,7 veces el salario mínimo vigente).

La Tabla 6, extraída el Informe del Banco Mundial, muestra la relación de deuda total a ingreso anual y la relación de cuota mensual a ingreso mensual. En ambas se observa que las deudas del CAE son altas comparadas con otros países.

Tabla 6. Comparación internacional de los niveles de deuda agregados

 

Relación Deuda/Ingreso

Anual

Relación de las Obligaciones Promedio (Cuota Mensual)/

Ingreso MensualAlemania 14% 3,1%Países Bajos 31% 2,6%Nueva Zelanda 36% 6,4%Australia 39% 4,0%Reino Unido 40% 2,9%Canadá 50% 6,6%Estados Unidos 57% 3,6% - 6,7%Suecia 79% 3,8%Colombia 94%Chile (promedio ponderado) 174%

Periodo de pago a 15 años   18%Periodo de pago a 20 años   15%

Informe Banco Mundial33

Según el Banco Mundial, los deudores del CAE, en promedio, mantienen deudas de 174% sus ingresos anuales; en tanto que la cuota mensual corresponde a 15% - 18% del ingreso mensual. El Informe del Banco Mundial señala que “las mejores prácticas internacionales típicamente establecen el umbral para niveles razonables del pago de la deuda en un 10% del ingreso, posterior al egreso” 34.

Como recomendación, se propone recabar mayor información respecto de cómo afecta el establecimiento de distintos límites a la cuota, como porcentaje del ingreso del deudor, al tamaño total de la deuda.

32 Por ejemplo, la relación que mide los ingresos del quintil más rico respecto de los ingresos del quintil más pobre, relación conocida como 20/20. 33 Ibíd Nota 1. p. 49.34 Ibíd Nota 1. p. 49.

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VI. Suspensión temporal de la obligación de pago por incapacidad de pago

El artículo 39 del reglamento de la ley 20.027 señala que “la obligación de pago del crédito objeto de garantía estatal podrá suspenderse temporalmente en caso de incapacidad de pago, producto de cesantía sobreviniente del deudor, debidamente calificada por la Comisión Ingresa”35. Se exige a los deudores cesantes presentar una declaración jurada hasta 45 días posterior a la fecha en que haya dejado de pagar la cuota del crédito.

El proyecto de ley contempla que el carácter facultativo de la norma debiese convertirse en obligatorio. Ahora bien, se estima que la obligatoriedad de la medida depende de la capacidad que posea la Comisión Ingresa para identificar oportunamente la situación laboral del deudor. La identificación de la situación de cesantía es una actividad costosa, tanto para el órgano fiscalizador, en este caso la Comisión Integra, como para el propio deudor. Esto obedece principalmente a los niveles de informalidad existentes en el mercado laboral, puesto que no es de fácil identificación la condición laboral de los trabajadores sin contrato formal, a la vez que éstos, en caso de despido, deben realizar los trámites relativos a la validación de su situación de cesantía.

Según la Encuesta Casen 2009, un 18% de los ocupados en Chile no tiene contrato de trabajo. Esta situación es desigual entre quintiles de ingreso: en el primer quintil, un 33% de los ocupados no tiene contrato de trabajo. Dicha proporción va descendiendo en los quintiles de mayor ingreso: 23% en el quintil II, 18% en el quintil III, 13% en el quintil IV y 11% en el quintil V. Estas cifras no consideran la existencia de contratos temporales, lo cual incrementa la dificultad de verificar la condición laboral de los trabajadores. Se considera que el verdadero impacto de una modificación legal en esta materia depende del nivel y calidad de la información relativa a la condición laboral de los deudores del CAE. Ello depende, a su vez, del nivel de formalidad del mercado laboral.

VII. Conclusiones

Las conclusiones del informe son:

La principal característica solidaria de un sistema de financiamiento pasa por la posibilidad de cobrar una menor tasa de interés. Con tasas de interés altas, buscar soluciones alternativas, ya sea por medio de i) aumentos en el período de gracia; ii) limitación del valor de las cuotas o iii) suspensión temporal de la obligación de pago; implican todas ellas aumentos en el costo total de la deuda, principalmente por la mayor duración del período de pago, que bajo tasas de interés compuesto, impactan de manera importante el tamaño de la deuda.

Puesto de manera inversa, con bajas tasas de interés (cercanas a UF + 2%) como es el caso del Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU), el efecto de

35 Disponible en http://ww2.ingresa.cl/documentos/2008/11/dto-266_2009_mineduc_nuevo-reglamento-ley-20027_leychile_1105241.pdf (Julio 2011)

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i), ii) y iii) sobre el tamaño de la deuda es mínimo, quedando en evidencia que el valor de la tasa de interés compuesta es esencial en la determinación del costo de un crédito de largo plazo.

El período de gracia del CAE y el FSCU no son homologables, principalmente por la diferencia de tasas de interés existente entre ambos. Una simulación de carácter simple, construida a modo de ejemplo, señala que un período de gracia de 18 meses en el caso del CAE, incrementa el valor de la deuda en 9,7% respecto del valor que tiene la deuda al momento del egreso del período de estudio. A su vez, un periodo de gracia de 24 meses en el caso del FSCU, incrementa el valor de la deuda en 4,5% respecto del valor vigente al momento del egreso.

La deuda del CAE, en promedio, representa un 174% del ingreso anual de los deudores del CAE. La cuota mensual representa, en promedio, entre un 15% y un 18% del ingreso mensual. El Banco Mundial considera que éstos son valores altos comparados con los vigentes en otros países. Se recomienda recabar mayor información respecto del impacto de distintos límites del valor de la cuota (5% o 10% de los ingresos) sobre el tamaño acumulado de la deuda.

La obligatoriedad de la suspensión del pago de la deuda por cesantía sobreviviente del deudor, representa una modificación legal cuyo impacto depende del nivel de formalidad del mercado laboral. Un mercado laboral relativamente informal, como es el caso chileno, implica altos costos de verificación de la condición laboral de los trabajadores, razón por la cual la modificación que se propone podría adolecer de un impacto dispar, dependiendo del nivel de formalidad laboral (según quintil de ingreso).

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