1. Plan Nacional de Desarrollo 2014-20181.1. Protección de instalaciones2.3.1 Medios Humanos

El propósito del Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018: Todos por un nuevo país, es el de construir una Colombia en paz, equitativa y educada.La paz, la equidad y la educación conforman un círculo virtuoso. Una sociedad en paz es una sociedad que puede focalizar sus esfuerzos en el cierre de brechas y puede invertir recursos en mejorar la cobertura y calidad de su sistema educativo.

Una sociedad equitativa es una sociedad sin marcadas diferencias socio-económicas que permite la convivencia pacífica y facilita las condiciones de formación en capital humano. Finalmente, una sociedad educada es una sociedad que cuenta con una fuerza laboral calificada, sin grandes diferencias de ingresos y con ciudadanos que resuelven sus conflictos sin recurrir a la violencia. De forma más simple: la paz favorece la equidad y la educación, la equidad propicia la paz y la educación, y la educación genera condiciones de paz y equidad. Por esto, el énfasis de este PlanNacional de Desarrollo se concentra en estos tres pilares, fundamentales en la consolidación de los grandes logros de los últimos cuatro años y en la visión de los próximos cuatro en pro de un nuevo país.

Estos propósitos de país son sumamente ambiciosos. Los problemas de Colombia en materia de conflicto e inseguridad, pobreza, desigualdad, y formación de capital humano, son significativos y persistentes. Por esta razón, se podría pensar que Colombia no debería aspirar a cambios sustanciales en estas materias en el corto plazo. En esta perspectiva, lo mejor que se podría hacer es sentar las bases para empezar a ver cambios, cuando menos, en una generación. Sin embargo, esa perspectiva es equivocada, pues olvida lo mucho que nuestro país, dentro de su continuidad, ha alcanzado en los últimos cuatro años.

En una perspectiva de más largo plazo, el cambio del país desde la Constitución de 1991 ha sido dramático. Hoy somos un país de ingreso medio alto, cuando antes éramos un país de ingreso bajo. La solidez y credibilidad de nuestras políticas fiscal y monetaria son ejemplo en América Latina. Contamos con una cobertura casi universal en nuestro sistema de salud y hemos hecho grandes avances en la cobertura de educación. Además, la democracia está más consolidada y hemos avanzado a paso firme en el fortalecimiento del Estado.

Con base en estos fundamentos, Colombia tiene ahora una oportunidad única de romper con su legado histórico de conflicto. Si se consolida la paz, las posibilidades de desarrollo de Colombia en otras dimensiones se potencian. La ausencia de paz es tanto causa como consecuencia de nuestra falta de desarrollo en otras dimensiones.

Diversos autores han venido coincidiendo recientemente en que una de esas dimensiones, que resulta clave para todo lo demás, es el estado. Besley y Persson (2011) destacan la importancia de un estado efectivo para el desarrollo, y señalan que todas las dimensiones de la efectividad y consolidación del estado (autoridad, monopolio legítimo de la fuerza, sistemas tributarios,

sistemas de justicia, democracia) se mueven de manera conjunta. Fukuyama (2014, p. 38) recoge la misma idea, diciendo que “hay un déficit político alrededor del mundo, no de estados, sino deestados modernos que sean capaces, impersonales, bien organizados y autónomos.Muchos de los problemas de los países en desarrollo son subproductos de estados débiles e inefectivos” (en inglés y con énfasis en el original).

Colombia debe romper el círculo vicioso reflejado en un estado débil, que impide el desarrollo económico y permite la presencia de violencia política, y que, a su vez, se convierte en un obstáculo para la construcción de un estado efectivo. Pero romper ese círculo vicioso significa romper con una larga tradición histórica colombiana. Hoy, estamos en una posición excepcional para cambiar esa tradición, en lo que podría ser una revolución única en nuestra historia republicana: la revolución de la paz.

Con respecto al pilar de la paz, ninguna sociedad puede aspirar a ser ordenada y próspera si no es pacífica. La violencia y la inseguridad no solo afectan de manera directa la calidad de vida, sino que desestimulan la inversión, con grandes efectos negativos sobre el crecimiento económico. Una transformación de fondo de la vida colombiana exige crear las condiciones sociales y políticas necesarias para que la violencia y la inseguridad sean cosa del pasado.

En los últimos cuatro años hemos avanzado de manera decidida en ese propósito y hoy nos encontramos en una coyuntura histórica, con una posibilidad real de darle una oportunidad a la paz en Colombia. El Plan Nacional de Desarrollo, Todos por un nuevo país, se prepara a la par de un proceso de diálogo y negociación con las FARC, la principal organización insurgente de Colombia. En ese sentido, tanto la materialización de un eventual acuerdo de paz con esta organización como la construcción de los fundamentos para una paz sostenible, se soportarán sobre las políticas y estrategias que este Plan Nacional de Desarrollo le propone al país para los próximos años y que implicarán, como es natural, esfuerzos no solo del Estado sino de todos los colombianos. Pero que no haya confusiones. Este plan es más que las negociaciones en La Habana y lo que implique un eventual acuerdo. El Plan Nacional de Desarrollo es el producto de la convicción del gobierno de llevar a cabo las reformas necesarias para consolidar la paz y abrir la puerta de la modernidad para el país. Las reformas se deben hacer, con o sin acuerdo en La Habana. Si hay acuerdo, tanto mejor. Si no lo hay, las reformas también deberán ser suficientespara crear las condiciones de paz que reclama el país. La paz tendrá una mayor oportunidad si el Estado hace presencia en todas sus formas, con vías de comunicación, escuelas y hospitales, si es vehículo de expresión y de satisfacción de todas las demandas populares, y si avanza hacia la construcción del Estado Social de Derecho: después de todo, eso es lo que plantea la Constitución como visión de país.

La firma de un acuerdo de paz en La Habana no implicará automáticamente el fin de toda forma de violencia. Así lo reconoce este Plan Nacional de Desarrollo.

Un acuerdo de paz implica enormes retos para la reintegración de los excombatientes, y no nos exime de continuar la lucha contra las organizaciones del crimen organizado y sus finanzas. Los retos del posconflicto son enormes. Pero un acuerdo de paz sí tendrá un efecto de suma importancia: deslegitimará la violencia y validará la democracia. Ello contribuiría a la conformación de un círculo virtuoso que movería al país hacia el equilibrio correcto: el de una Colombia diversa que resuelve sus diferencias en democracia y que transforma sus conflictos sin violencia. No hay que idealizar los acuerdos de paz, pero tampoco hay que subestimar su importancia.

En cuanto al pilar de la equidad, Colombia es uno de los países con mayores desigualdades en el continente más desigual del mundo. Dependiendo de las mediciones, Colombia puede estar entre los tres países más desiguales de América, y entre los 10 o 15 más desiguales del mundo. La fractura social que eso genera es profunda. O Colombia atiende las disparidades sociales, o pone en riesgo su propio futuro.

Mucho se ha discutido sobre la relación entre disparidades sociales y violencia. Una tesis que hizo carrera en el país durante muchos años es que la pobreza y las disparidades sociales, las denominadas “causas objetivas”, producen la violencia. Sin embargo, los estudios realizados durante las últimas décadas, basados en el análisis de evidencia empírica concreta, han desvirtuado dicha causalidad al señalar una relación explicativa inversa según la cual es la violencia crónica la que contribuye a mantener a los países en la pobreza.

Si bien la relación entre pobreza, desigualdad social y violencia es compleja, no se necesitan elaborados estudios para entender que una sociedad bien ordenada es menos proclive a la violencia y favorece la equidad y la movilidad social.

El problema es que la desigualdad, como la violencia, es endémica y secular en Colombia, y su superación requiere transformaciones de fondo. Si bien el desarrollo en una economía de mercado requiere de una división y especialización del trabajo que puede implicar diferencias de ingresos e incentivos para la innovación, también es cierto que en una sociedad democrática dichas diferencias no pueden ser excesivamente grandes, so pena de comprometer la democracia misma. Los mercados altamente competitivos requieren una estructura institucional que provea igualdad de oportunidades sociales a sus ciudadanos para alcanzar una masa crítica de capital humano capaz de agregar valor a las actividades económicas del país y minimizar la existencia de grupos que capturen rentas.

La educación, precisamente el tercer pilar de este plan, se concibe como el más poderoso instrumento de igualdad de la sociedad. La educación no solo nivela, sino que abre puertas de progreso, y mejora la calidad de la democracia. Una población educada puede aprovechar las oportunidades económicas que se le presentan, y tiene mayores capacidades para participar en el sistema político, en la economía de mercado y en la defensa de sus propios derechos. Las grandes revoluciones sociales observadas en los países de desarrollo reciente invariablemente han estado asociadas a grandes transformaciones educativas. La cercana experiencia de Chile, por ejemplo,muestra en qué medida las ventajas económicas pueden realizarse a partir de una educación más universal y de mejor calidad.

El diagnóstico sobre la necesidad de la educación no es nuevo. Hace 20 años, una “comisión de sabios”, formalmente denominada Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo (1994), fue convocada para estudiar precisamente estos temas y hacer recomendaciones para Colombia. Tanto el diagnóstico como muchas de las recomendaciones planteadas en esa misión siguen siendo vigentes. Un país se puede transformar radicalmente en 20 años, que es el plazo que toma formar una nueva generación. Por esto, en los próximos cuatro años debemos avanzar rápidamente en la conformación de un sistema educativo universal de calidad, que potencie y explote los talentos propios para el beneficio individual y de la sociedad en su conjunto.

Soportado sobre los pilares de la paz, la equidad y la educación, este plan está inspirado en el espíritu de que el verdadero desarrollo económico es el que se traduce en bienestar para las

regiones y ciudadanos que las habitan. Esto porque los avances sociales y económicos logrados por el país no han sido suficientemente homogéneos territorialmente y se concentran en las regiones con dinámicas económicas más sólidas o con ventajas de localización geográfica. También en las regiones con mejores condiciones de seguridad, y en aquellas con mayor integración con losprincipales circuitos económicos y núcleos de desarrollo. Todo lo anterior ha configurado significativas brechas entre las regiones y propiciado un patrón de desarrollo altamente desbalanceado e inequitativo que ubica a Colombia octavo entre los países con mayores desigualdades regionales.

Por esta razón, este plan de desarrollo propone una estructura territorial que desarrolla a nivel regional los pilares nacionales y las estrategias transversales de política que se implementaran durante el cuatrienio. Esta construcción debe entenderse como una evolución del enfoque territorial planteado en el Plan Nacional de Desarrollo 2010- 2014, en el cual se enfatizó en reconocer las diferencias regionales como marco de referencia para la formulación de políticas públicas y programas sectoriales. Dicha transición implica incorporar no solo una visión territorial sino, especialmente, un marco para la identificación y definición de cursos de acción concretos para cerrar las brechas de desarrollo existentes entre las regiones, los departamentos –sus subregiones y municipios-, y el centro del país. Esta estructura exige, igualmente, un proceso de construcción participativo, a partir del diálogo entre la institucionalidad nacional y regional, convocando la participación de los actores sociales y políticos locales. Solo así, los fundamentos de la paz pueden construirse con las regiones y desde las regiones. Solo así pueden afianzarse la legitimidad social de las políticas públicas y las relaciones de confianza entre el Estado, sus distintos niveles de gobierno y los ciudadanos.Para el logro de los objetivos del plan, se plantean cinco estrategias transversales. Ellas son:1. Infraestructura y competitividad estratégicas2. Movilidad social3. Transformación del campo y crecimiento verde4. Consolidación del Estado Social de Derecho5. Buen gobierno

Estas cinco estrategias, unidas a una estrategia envolvente de crecimiento verde, trazan los lineamientos de política que nos permitirán avanzar hacia la construcción de un país en paz, equitativo y educado. Cada estrategia transversal plantea objetivos específicos guiados hacia el alcance de estos tres grandes pilares.

La infraestructura y competitividad estratégicas son necesarias para fomentar el crecimiento, el desarrollo humano y la integración y conectividad entre los territorios y la nación. En los últimos años el país ha tenido progresos importantes en materia de infraestructura y competitividad. Pero aún seguimos contando con una porción importante de infraestructura obsoleta y sin mantenimiento, quedándonos rezagados frente al continente. Continuando con el ambicioso programa de infraestructura de transporte Cuarta Generación (4G), el Gobierno Nacional hará un gigantesco esfuerzo en infraestructura en los próximos años. Pero no son solo carreteras lo que debe hacerse, y la responsabilidad no compete solo al gobierno nacional. Tenemos problemas de competitividad que van desde la articulación de nuestro sistema de ciencia, innovación y tecnología con la empresa privada hasta la eficiencia de nuestro sistema judicial. Así que la estrategia de infraestructura y competitividad estratégicas es clave para que Colombia pueda articularse a la economía mundial y disfrutar de un crecimiento sostenido.

La estrategia de movilidad social describe en detalle cómo alcanzar los objetivos sociales del Plan Nacional de Desarrollo. Dado que los grandes pilares del plan son eminentemente sociales, la estrategia de movilidad social centrada en la salud, la educación y el empleo resulta crucial dentro del plan. En ella, fuera de las políticas para alcanzar la equidad y la educación de los colombianos y colombianas, se incluye el resto de políticas sociales de carácter complementario. Entre éstas, se cuentan el aumento en la calidad y cobertura del sistema educativo y de salud, programas de generación de ingresos, así como la continuación de exitosos programas de transferencias monetarias condicionadas, como Familias en Acción.

En cuanto al enfoque rural, las brechas entre el campo y la ciudad en materia de indicadores sociales son demasiado grandes, pues en el campo se concentran los principales problemas de pobreza, falta de educación y falta de infraestructura, entre otros. Además, muchos de los problemas de violencia y narcotráfico están concentrados en la ruralidad. Si Colombia quiere consolidar la paz en su territorio, debe redoblar su atención al campo colombiano. Por eso es necesaria una estrategia integral de transformación del campo, que lo atienda y lo modernice como es debido, comenzando por lo más básico, como tener cartografía, catastro, títulos de propiedad y vías de acceso. Esa estrategia de transformación del campo tiene anexa la estrategia de crecimiento verde, porque la sostenibilidad del crecimiento económico depende también de los aspectos ambientales. Hay una gran complementariedad entre las estrategias de transformación del campo y crecimiento verde porque la mayoría de metas ambientales está asociada con la conservación y explotación sostenible de nuestros recursos naturales.

La estrategia de consolidación del Estado Social de Derecho busca ampliar y profundizar el sistema democrático en Colombia, promover los derechos humanos y garantizar el goce efectivo de derechos y la justicia para todos los colombianos y colombianas, como bases para consolidar la paz y la convivencia pacífica. Se plantea un esquema de gobernabilidad en todo el territorio nacional, que no “lleve el Estado a los territorios”, sino que construya el Estado y su legitimidad “desde y para los territorios”. Se busca articular la labor de las autoridades civiles, la fuerza pública y la justicia en el ámbito local, urbano y rural, para garantizar la convivencia pacífica, la seguridad pública, la seguridad ciudadana, la defensa nacional y la desarticulación de las redes de criminalidad y economía ilegal Por último, la estrategia de buen gobierno está orientada a garantizar la configuración y consolidación de un Estado moderno, más transparente, eficiente, y eficaz. Un gobierno que asegure “tanto mercado como sea posible, y tanto Estado como sea necesario”. El enfoque de buen gobierno es el de un Estado como instrumento de redistribución de recursos y oportunidades, esto es, de cierre de brechas. Por supuesto, todo esto en un contexto de estabilidad y responsabilidad macroeconómica y fiscal, como ha sido la larga tradición de nuestra historia económica moderna. Es importante mencionar que este plan está construido con base en dos enfoques importantes: la orientación hacia resultados y la orientación territorial.Con respecto a la orientación hacia resultados, ya desde hace algunos Planes Nacionales de Desarrollo se han venido incluyendo metas concretas que hacen más factible el seguimiento y la evaluación. Sin embargo, por cuestiones prácticas, el énfasis recae más en la ejecución presupuestal que en la consecución de los resultados previstos. Para revertir este énfasis, en el diseño de este plan, cada pilar y cada estrategia transversal tiene asignadas unas metas, que hemos denominado “metas trazadoras” para los pilares y “metas intermedias” para las estrategias. Las metas intermedias tendrán asociadas unos productos, que, en conjunto, deben contribuir a lograr las metas intermedias y las trazadoras. Todas estas metas han sido cuidadosamente diseñadas para facilitar su seguimiento y evaluación. Nuestra intención es que los objetivos de este plan se puedan monitorear, sean evaluables, y puedan ser objeto de una efectiva

rendición de cuentas por parte de los responsables de lograrlos. En suma, que tengan un verdadero sentido transformacional sobre la sociedad colombiana.

Por su parte, si bien la orientación territorial tampoco es nueva, en este plan por primera vez se transita de un enfoque conceptual hacia una estructura territorial lo que implica explicitar las estrategias nacionales en lineamientos y cursos de acción para cada una de las regiones de la geografía nacional. Las regiones, así como el eje articulador del desarrollo de cada una de ellas, son:

Caribe: Próspero y sin pobreza extrema,Pacífico: Equidad, integración y aprovechamiento sostenible de mercados,Centro-Oriente: Conectividad para la integración,Centro-Sur: Desarrollo del campo y conservación ambiental,Llanos: Medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano,Eje Cafetero: Talento humano innovador en territorios incluyentes.

Como no podía ser de otra manera, los lineamientos regionales que propone el Plan Nacional de Desarrollo no pretenden sustituir la autonomía regional, ni impedir que las regiones sean las protagonistas de su propio desarrollo. Por el contrario, han sido identificados y definidos con ellas en el propósito de lograr que la estructura territorial garantice la necesaria armonización de los objetivos de política de la nación con los de las regiones, atendiendo sus justas y diferenciadas demandas, y buscando configurar un marco de políticas que asegure la concurrencia de acciones y recursos entre la nación y los territorios, que oriente la gestión al logro de resultados, y que permita su evaluación y rendición de cuentas. En suma, un modelo de gestión más efectivo en el propósito de cerrar las pronunciadas brechas de desarrollo que se presentan entre las regiones.La identificación y focalización de acciones del PND en los territorios es el resultado de la combinación de cuatro (4) dimensiones analíticas de diagnóstico y priorización estrictamente vinculadas: 1) una metodología de identificación de brechas en infraestructura de transporte, vivienda, agua potable, educación, salud, y capacidad institucional territorial, basada en las tipologías de municipios y las subregiones que conforman los departamentos y regiones del país.2) la caracterización regional de las dinámicas e incidencia del conflicto armado y la violencia en el territorio nacional.3) la articulación del Sistema de Ciudades y la configuración de corredores urbanorurales en el territorio.4) la identificación de las zonas ambientalmente estratégicas que representan la riqueza natural del país, de cuyo uso adecuado dependerá la sostenibilidad del desarrollo.En su implementación, junto a los mecanismos convencionales de gestión y asignación de recursos, el plan involucrará una serie de instrumentos novedosos. Entre estos, de una parte, se hará uso activo de los denominados ‘contratos plan’ con los cuales se buscara mejorar la alineación de objetivos entre niveles de gobierno, articular mejor las fuentes de recursos disponibles, e incrementar el impacto de las inversiones regionales, particularmente de las regalías, a nivel de los departamentos y sus municipios. Igualmente, el plan se ha propuesto la incorporación de un modelo de presupuestación de la inversión bajo un enfoque de gestión por resultados. El propósito es mejorar la calidad de la inversión independientemente de la fuente,incrementar la transparencia en su asignación, y facilitar la evaluación del desempeño y la rendición de cuentas. Como complemento, se enfatizará en el uso de esquemas de Alianzas

Publico Privadas –APP con el fin de canalizar recursos y capacidades del sector privado hacia el desarrollo de proyectos de alto impacto nacional y regional.

El Plan Nacional de Desarrollo está construido con el convencimiento de que nuestro pasado no marca nuestro futuro, de que podemos ofrecerles a todos los colombianos y colombianas unas mejores posibilidades para ellos, y para las futuras generaciones. Ha llegado el momento de que el país aproveche esta oportunidad para cimentar una sociedad en paz, equitativa y educada. Ha llegado la hora de que trabajemos todos por un nuevo país.

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