“enfoque territorial en la definición de programas y
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“Enfoque territorial en la definición de programas y políticas públicas. México, en la programas y políticas públicas. México, en la
Hora de la Igualdad”
Eduardo Aldunate
ILPES/CEPAL 2013
Introducción
• En el XXXIII período de sesiones de la CEPAL celebrado en Brasilia en 2010 se estableció un claro mensaje a la región en el que se postula que ha llegado “La hora de la igualdad”.igualdad”.
• En el último período de sesiones, realizado en el 2012 en San Salvador, se avanza en la implementación de ese mensaje, con “Cambio estructural para la igualdad: una visión
integrada del desarrollo”.
Cambio estructural para el desarrollo con igualdad
“El cambio estructural virtuoso es una transformación cualitativa
de la estructura productiva, que impulsa y fortalece sectores y actividades intensivos en conocimiento y de rápido crecimiento de la demanda, al tiempo que genera más y mejor empleo, que es la llave maestra para la igualdad.“ (a)
Hay un trecho largo por recorrer…Hay un trecho largo por recorrer…
El destino es la igualdad
El camino es el cambio estructural
El vehículo son las políticas
… pero no es lo mismo conocer el camino que recorrer el camino (b)
(y aquí intervienen Estado, Planificación y Prospectiva)
(a) CEPAL, Cambio estructural para la igualdad, 2012(b) Morpheus, Matrix, 1998
Continuidad y Ruptura del esquema actual
� Continuidad• Democracia • Baja inflación y equilibrios macroeconómicos• Reducción de la pobreza• Orientación del gasto público hacia políticas sociales
� Ruptura� Ruptura• Cambio estructural para el crecimiento con aumento de la
productividad y generación de empleos de calidad• Articular políticas macro, industriales, sociales y ambientales • De las ventajas comparativas estáticas a las dinámicas• De la Visión de Gobierno (CP) a la Visión de Estado (LP)• Del pensamiento de corto plazo a la construcción del futuro
El Cambio Estructural para la Igualdad requiere:
• Fortalecer el papel del Estado como garante de derechos e impulsor de políticas de desarrollosustentable.
• Difundir en la estructura económica y social:• Capacidades productivas y tecnológicas• Capacidades productivas y tecnológicas
• Más y mejores empleos
• Protección social universal
• Cerrar brechas económicas y sociales, internas y externas.
Igualdad y territorio
• Las brechas territoriales son una dimensión de la desigualdad particularmente importante para América Latina.
• El lugar de residencia y de actividad económica no debe ser un factor de desventaja para el desarrollo de la persona ni de la actividad económica.
• Lamentablemente el nivel y la persistencia de las disparidades • Lamentablemente el nivel y la persistencia de las disparidades territoriales en nuestro continente sugieren que el propósito de igualdad no se cumple.
• Por tanto, el “territorio importa” y la política pública para el desarrollo con igualdad debe considerar la forma de contribuir a la mitigación de las brechas territoriales.
Cierre de brechas y Política de Desarrollo Territorial
• Actualmente se cuenta con una valiosa conjugación de capacidades institucionales y de conocimientos sobre desarrollo territorial que deben ser adecuadamente articulados.
• A esta estrategia de conjugación para promover el desarrollo con igualdad territorial la hemos denominado desarrollo con igualdad territorial la hemos denominado Política de Desarrollo Territorial.
• Se trata de hacer una adecuada gestión del encuentro entre, por una parte, el esfuerzo por promover el desarrollo regional de arriba hacia abajo (con el gobierno federal como protagonista), con el impulso que desde lo local-territorial se hace por encontrar alternativas de desarrollo.
Cierre de brechas y Política de Desarrollo Territorial
• Esta estrategia compromete al conjunto de actores participantes pero requiere de un orientador y líder (que naturalmente debería ser el gobierno federal).
• Con esta mirada y enfoque (articulación entre actores y capacidades) hemos estado examinando un conjunto de programas federales que pueden presentar efectos de programas federales que pueden presentar efectos diferenciados en el territorio.
• Nos ha interesado no solo examinar el contenido y la orientación de los programas, sino de manera muy especial, la forma de enfrentar la gestión de articulaciones e interacciones, lo cual se refleja en la metodología empleada.
“Análisis de los efectos diferenciados de un conjunto de Programas Federales en la Región Sur Sureste de México”
• FIDESUR propuso un total de 121 Programas Públicos y Fideicomisos como base para el estudio.
• Considerando criterios de importancia presupuestaria, presencia a nivel nacional, posibles presupuestaria, presencia a nivel nacional, posibles efectos diferenciados entre los estados del S-SE y el resto del país y disponibilidad de información evaluativa se se preseleccionaron 27 programas federales y 5 fideicomisos.
• Tras un estudio más detallado se redujo el número de programas a analizar a 10.
“Análisis de los efectos diferenciados de un conjunto de Programas Federales en la Región Sur Sureste de México”
Secretaría Programa
Economía
Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES)
Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (FONDO
PYME)
SEDATU Programa Habitat
SEDESOLPrograma de Desarrollo Humano Oportunidades
Programa para el Desarrollo de Zonas PrioritariasSEDESOL
Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias
SAGARPAPrograma de Apoyo al Ingreso Agropecuario: PROCAMPO para Vivir
Mejor
Comunicaciones y
Transportes
Proyectos de Infraestructura Económica de Carreteras
Proyectos de Infraestructura Económica de Carreteras Alimentadoras y
Caminos Rurales
CONACYT
Fomento Regional para el Desarrollo Científico, Tecnológico y de
Innovación
Fortalecimiento en las Entidades Federativas de las Capacidades
Científicas, Tecnológicas y de Innovación
Metodología de análisis
• Recopilación y estudio de toda información disponible sobre los programas (MIR, ROP, evaluaciones de diseño, de desempeño y de impacto), la cual se llevó a una ficha por programa.
• Caracterización de los estados del S-SE en base a información de CONEVAL, INEGI, planes de desarrollo estatales y de CONEVAL, INEGI, planes de desarrollo estatales y bibliográfica, centrada en sus particularidades en los ámbitos institucional, social, productivo y cultural.
• Aplicación de una Matriz de Análisis diseñada ex profeso por expertos del ILPES, que permitió identificar, desagregar y definir los temas clave a partir de los cuales pueden aparecer efectos diferenciales.
Matriz de análisisI. CAPACIDADES INSTITUCIONALES EN LOS ESTADOS
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I.1. Las competencias de las instituciones involucradas en los Estados con el programa.
I.2. La capacidad para cofinanciar el programa de las instituciones en los Estados.
I.3. La capacidad de coordinación de las instituciones en los Estados con el Programa.
II. DISEÑO DEL PROGRAMA
II.1. La identificación del problema o necesidad del programa en relación con la realidad de
los Estados
II.2. La definición de la población objetivo del Programa.
II.3. Los productos (bienes o servicios) entregados por el programa.
II.4. Los objetivos definidos por el programa.
PO
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S
II.4. Los objetivos definidos por el programa.
III. NORMATIVA ASOCIADA AL PROGRAMA (ROP u otra)
III.1. La identificación de los participantes para la ejecución del Programa.
III.2. La Identificación del proceso de producción de los bienes y servicios públicos.
III.3. Los elementos definidos para la selección y/o focalización de los beneficiarios.
III.4. Los elementos definidos respecto a los mecanismos de seguimiento y evaluación.
IV. CARACTERISTICAS TERRITORIALES
IV.1. El perfil productivo de la región Sur Sur Este.
IV.2. Las características culturales de la región Sur Sur Este.
IV.3. Las características geográficas de la región Sur Sur Este.
IV.4. Las características demográficas de la región Sur Sur Este.
IV.5. Las características sociales de la región Sur Sur Este.
IV.6. Otras características (indicar) de la región Sur Sur Este.
Metodología de análisis
• Validación de los resultados mediante:– Entrevistas a directivos de los programas a nivel federal.
– Taller de trabajo con representantes de los estados para analizar las conclusiones preliminares del estudio.estudio.
– Entrevistas de validación de resultados a directivos de instituciones y programas federales y profesionales representantes de los estados.
– Encuesta vía correo electrónico a informantes claves de cada uno de los Estados del S-SE.
Resultados preliminaresPOSIBLE EFECTO
DIFERENCIADO EN LA EJECUCIÓN DEL
PROGRAMA
POSIBLE EFECTO DIFERENCIADO EN LA OBTENCIÓN DE
RESULTADOS / IMPACTOSI. CAPACIDADES INSTITUCIONALES EN LOS ESTADOS
I.1. Las competencias de las instituciones involucradas en los Estados N N S S S N N N N N N N N S S N N N N N
I.2. La capacidad para cofinanciar el programa de las instituciones en los Estados S S S N S N N N N S N N S N S N S S N S
I.3. La capacidad de coordinación de las instituciones en los Estados con el Programa
N N S N S N N N S S N N N N N N N N S S
II. DISEÑO DEL PROGRAMAII.1. La identificación del problema o necesidad del programa en relación con la realidad de los Estados
N N S S S N N S N N S S N S N S S S S S
II.2. La definición de la población objetivo del Programa S S N S S N S S x N S S N S N S S S x N
II.3. Los productos (bienes o servicios) entregados por el Programa N N N S N N N S x N N N N S S S N S x N
II.4. Los objetivos definidos por el programa N N N N N N N N N N S S N S N S N S S S
III. NORMATIVA ASOCIADA AL PROGRAMA (ROP u otra)III. NORMATIVA ASOCIADA AL PROGRAMA (ROP u otra)III.1. La identificación de los participantes para la ejecución del Programa N N N N N N N N x N N N N S N S N N x N
III.2. La Identificación del proceso de producción de los bienes y servicios públicos.
N N N N N S N N x N N N N N N N N N x N
III.3. Los elementos definidos para la selección y/o focalización de los beneficiarios.
S S N N N N N S x S S S N N N N S S x S
III.4. Los elementos definidos respecto a los mecanismos de seguimiento y evaluación.
N N N N N N N N x N N N N N N N N N x N
IV. CARACTERISTICAS TERRITORIALESIV.1. El perfil productivo de la región Sur Sur Este. S S N N N N N N x S S S N N N S S S x S
IV.2. Las características culturales de la región Sur Sur Este. N N N S S N S S x S S S S S S N S S x S
IV.3. Las características geográficas de la región Sur Sur Este. N N S S S S S S x N S S N N N S N S x N
IV.4. Las características demográficas de la región Sur Sur Este. S S N N N N N S x N S S N N N N N S x N
IV.5. Las características sociales de la región Sur Sur Este. S S S S S N S S x S S S S S S N S S x S
IV.6. Otras características (indicar) de la región Sur Sur Este. S S S N N N N N x S S S S N N N S S x S
Resultados preliminares
PROGRAMA
Efectosdiferenciados en la
operación% de respuestas SI
Efectos diferenciados en resultados o impactos% de respuestas SI
FONAES 41% 59%
Fondo PYME 41% 59%
HABITAT 41% 24%
Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES 41% 47%Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES 41% 47%
Desarrollo de Zonas Prioritarias 47% 29%
PROCAMPO Para Vivir Mejor 12% 41%
Proyectos de Infraestructura Económica de Carreteras
24% 47%
Proyectos de Infraestructura Económica de Carreteras Alimentadoras y Caminos Rurales
47% 71%
Fomento Regional para el Desarrollo Científico, Tecnológico y de Innovación
6% 18%
Fortalecimiento en las Entidades Federativas de las capacidades científicas, tecnológicas y de innovación
41% 53%
GpR y Estados
• Por lo general las evaluaciones federales a programas no se desagregan por estado.
• En consecuencia, no es posible conocer resultados e impactos diferenciados por estados o regiones.
• Por ello, si los estados quieren influir en el diseño y • Por ello, si los estados quieren influir en el diseño y ROP de los programas, deben desarrollar sus capacidades en cuanto a diseño y evaluación de programas.
• Deben crear o fortalecer sus sistemas de evaluación del desempeño (SED) y GpR.
El poder de negociación depende de la disponibilidad de información.
Preinversión y Estados
• Además, para el caso de programas de proyectos y grandes proyectos de infraestructura, es indispensable contar con buenas evaluaciones que justifiquen su ejecución.
• Por ello, para mejorar la capacidad de conseguir • Por ello, para mejorar la capacidad de conseguir mayores recursos para inversión, es importante fortalecer la preinversión en los estados del Sur Sureste.
• La creación de Sistemas Estatales de Inversión Pública, operados por profesionales debidamente calificados sería un gran avance.
¿Que sigue?
• Un equipo de profesionales de ILPES/CEPAL continuará trabajando, en conjunto con FIDESUR, aportando análisis experto y lineamientos estratégicos que ayuden a detonar un estratégicos que ayuden a detonar un “Cambio estructural para la igualdad” en la región Sur Sureste de México.
Concentración y disparidades territoriales
0.30
0.40
0.50
0.60
0.70
INDICE DE CONCENTRACIÓN GEOGRÁFICA DEL PIB TERRITO RIAL CIRCA 2010 PARA PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y OCD E(Índice de concentración geográfica)
0.00
0.10
0.20
0.30
Bra
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Italia
Pol
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Fuente: ILPES, en base a cifras oficiales de los países y cuentas subnacionales OCDE.Nota: Índice de concentración geográfica del PIB corresponde a la suma de las diferencias entre la proporción de superficie y PIB de la primera unidadsubnacional sobre el total del país en valores absolutos dividida por 2. El índice toma valores de 0 cuando el producto y la superficie de todas las unidadessubnacionales tienen la misma proporción sobre el país y tiende a 1 cuando las diferencias entre proporciones de producto y superficie de cada unidad
subnacional son mayores. En los países OCDE el año más reciente corresponde a 2009.
Crecimiento económico y evolución de las disparidades
0.6
0.7
0.8
0.9
1
Coeficiente de Variación Ponderado del PIB per cápita
Ecuador
Panamá
Fuente: ILPES, en base a cifras oficiales de los países
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Panamá
Argentina
México
Chile
Bolivia
Colombia