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Copyright © 2009 Elías R. Gutiérrez, Derechos Reservados.
i
TABLA DE CONTENIDO PREFACIO ..................................................................................... vii La Reestructuración Fiscal que Conviene ........................................ 1
Introducción ..................................................................................... 1
Aspectos de Economía y Política ..................................................... 2
Economía ........................................................................................................ 2
Política ............................................................................................................. 4
Conclusión ....................................................................................... 5
Emigración, Inmigración, Mercado Laboral y Política ....................... 7
Introducción ..................................................................................... 7
Una perspectiva histórica .............................................................................. 10
El movimiento migratorio: equilibrante de mercados ..................................... 10
El trafico ilegal de indocumentados ............................................................... 14
El cambio tecnológico y reestructuración económica como fuerzas motrices de la emigración masiva ................................................................................ 14
El círculo vicioso de la marginalidad, el prejuicio y el discrimen .................... 15
Efecto colateral de la intervención social en los mercados laborales ............ 16
La inmigración ilegal y consecuencias menos evidentes ............................... 17
Xplorah (RM) .................................................................................... 19
¿Es Posible la Planificación Integral...? ......................................... 19
Acontecimientos autónomos, políticas deseadas y políticas reales 22
Modelos vinculados en tres niveles geográficos ............................ 24
El nivel nacional ............................................................................................. 25
El nivel regional ............................................................................................. 26
El nivel local ................................................................................................... 27
La adecuacidad física del terreno. ................................................................. 28
La zonificación o adecuacidad institucional. .................................................. 28
La accesibilidad. ............................................................................................ 28
La dinámica en el nivel local .......................................................... 29
Mejoras programadas para la próxima etapa de desarrollo ........... 30
Escenarios y estrategias ................................................................................ 30
Proyectos: intervenciones en la estructura espacial ....................... 31
Políticas para el uso del suelo ....................................................................... 31
Políticas de zonificación ................................................................................ 32
Políticas de transportación ............................................................................ 32
Preparación de mapas de insumo ................................................................. 32
Comparación y análisis de resultados ........................................................... 32
Análisis extensivo a todos los niveles ............................................................ 32
Indicadores nuevos........................................................................................ 33
Futuro desarrollo de XPLORAH .................................................................... 33
ii
Un Componente Clave del Sistema Xplorah Establece Record Mundial .......................................................................................... 37
Cambio Estructural ........................................................................ 41
Sintomatología ............................................................................... 41
El Programa de Gobierno Que Necesita el País I .......................... 44
Preámbulo ..................................................................................................... 44
Introducción ................................................................................... 46
La estructura económica vigente ................................................... 47
Bases para la sensatez .................................................................. 49
El Programa de Gobierno que Necesita el País II .......................... 54
Coyuntura vs Estructura ................................................................ 54
El desafío de la ingobernabilidad ................................................... 57
Dependencia e ingobernabilidad ................................................................... 58
Una Visión Estratégica ................................................................... 66
Elemento requerido: que el juego sea de ¨suma positiva¨ ............................. 67
La ciudad necesaria....................................................................................... 67
Principios Consistentes con la Realidad Contemporánea ............................. 69
Un Plan de Acción ......................................................................................... 71
Medidas Concretas y Obstáculos a Vencer ................................... 73
Para estimular el ahorro y el crecimiento de la productividad ........................ 73
Para ajustar el tamaño relativo del sector público ......................................... 74
Desilusión ...................................................................................... 81
Una Gran Decepción ..................................................................... 81
La hora de Fausto .......................................................................... 85
Tecnología universitaria al servicio de la planificación ................... 89
El Banco Central Reduce la Tasa de Descuento ........................... 93
La Tormenta Perfecta .................................................................... 97
Economistas y Políticos ................................................................. 99
Crisis del Crédito en el Mercado Mundial de Capital .................... 104
La Oferta de Hoy: Todo a Cambio de Nada ................................. 108
Acción y Pensamiento Secuestrados por Ideologías ................... 111
―Seilsman‖ ................................................................................... 115
La Desintoxicación Necesaria ...................................................... 117
La Tortuga y la Liebre: salir al frente para ... ................................ 121
Al Parecer el Clima Mundial Está en Proceso de Cambio A Pesar de los Escépticos ......................................................................... 123
¿Cómo se Financia la Operación de la Universidad del Estado en Puerto Rico? ................................................................................ 128
La Función de los Precios en el Mercado de la Educación Superior132
iii
¿La Edad de Oro o de Hojalata? ................................................. 137
Punto de Inflexión ........................................................................ 140
Qué significa eso de que ―El modelo se agotó…‖? ...................... 144
La explicación para todo .............................................................. 144
Gran Desequilibrio del Sistema Urbano del Planeta .................... 148
La tiranía demográfica ................................................................. 148
Reportaje El Nuevo Día, Página 20 29 de junio de 2007 ............. 151
Un Enfoque Adecuado Para la Planificación ................................ 154
Introducción ................................................................................. 154
Planificación Integral vs. Planificación Estratégica ....................... 154
El Enfoque Estratégico y el Rol del Estado .................................. 155
La estrategia Implícita de Puerto Rico ......................................... 156
Una Visión Nueva ........................................................................ 157
Las Decisiones Estratégicas ........................................................ 158
La sociedad moderna y los factores estratégicos que alteran el poder ........................................................................................... 159
Interrogantes para guiar el pensamiento público ......................... 159
La Urgente Necesidad de Aquilatar los Riesgos .......................... 163
Introducción ................................................................................. 163
Cambio climático global ............................................................... 163
Un fenómeno global..................................................................................... 163
Características políticas y económicas ........................................................ 165
La necesidad de determinar los riesgos ...................................................... 166
La región clave ............................................................................................ 167
Asuntos relacionados críticos para las islas y las áreas costeras 168
Reservas adecuadas de agua potable ........................................................ 168
Salud pública y seguridad ............................................................................ 169
Posibles consecuencias del cambio climático para la infraestructura y la salud: .................................................................................... 169
Catástrofes .................................................................................................. 170
Inflación de Precios de la Vivienda y el Desparrame ................... 174
Un Falso Debate Sobre Materiales de Construcción .................... 178
Las Consecuencias del Cambio Climático ................................... 183
Estrategia de la Escuela Graduada de Planificación de la UPR ... 185
Visión ........................................................................................... 185
Misión .......................................................................................... 186
Metas ........................................................................................... 186
Objetivos Inmediatos ................................................................... 186
...................................................................................... 186
iv
Estrategia .................................................................................... 186
Fuerzas y Debilidades ................................................................. 186
Fuerzas ........................................................................................................ 186
Debilidades .................................................................................................. 187
Programa de Acción .................................................................... 187
Metas Institucionales ................................................................... 188
Requisitos .................................................................................... 188
El Proyecto .................................................................................. 189
Disfuncionalidad en el Departamento de Educación .................... 193
Estado de situación del DE .......................................................... 193
Hipótesis de Trabajo .................................................................... 194
Opciones Estratégicas ................................................................. 196
Opciones ..................................................................................... 198
Una Hipótesis Nula y una Alternativa ........................................... 199
La Complejidad de la Intervención de Gobierno en los Sistemas Urbanos ....................................................................................... 201
Síntesis ........................................................................................ 201
Introducción Efectividad de medidas que requieren recursos públicos ....................................................................................... 204
Análisis estático ........................................................................... 204
Cambios de primer orden ............................................................ 205
La visión adecuada Ley #212 ...................................................................... 207
La secuencia establecida ............................................................. 208
Los efectos de la inversión........................................................... 209
Ciudades globales ....................................................................... 213
Estrategia Para La Agricultura ..................................................... 215
1.0 Introducción ........................................................................... 215
Así Pensaba Hace Once Años ..................................................... 231
El Talón de Aquiles ...................................................................... 241
Ingobernabilidad y la Estructura Económica de Puerto Rico ........ 246
¿Usos del Suelo... y Planificación del Espacio Territorial? .......... 254
De la Planificación a la Acción ..................................................... 258
El Despelote ................................................................................ 266
¿Cómo llegamos aquí? ................................................................ 266
Alianzas Público-Privadas XII a la Cumbre de la Industria de la Construcción ................................................................................ 274
Tres Desafíos .............................................................................. 285
Solidaridad: requisito para el desarrollo ....................................... 304
v
Hacia una Política Económica Sensata ....................................... 308
Requisitos Para Desarrollar y Mantener la Manufactura .............. 335
Potencial y vulnerabilidad contemporáneos ................................. 335
Economías de aglomeración ........................................................ 335
Sectores de relativa intensidad en fuerza laboral ......................... 336
Sectores de relativa intensidad en la aplicación de tecnología y conocimiento ................................................................................ 336
Concentración y diversidad .......................................................... 337
Profundidad de oferta de profesionales capacitados en la tecnología más reciente ............................................................... 337
Relaciones con instituciones de investigación básica y aplicada . 337
Identificación y explotación de nichos de competencia ................ 337
Sinergia y unidad de propósito ..................................................... 338
La Planificación Y La Gerencia Del Territorio ............................... 340
Factibilidad de la Manufactura en Puerto Rico ............................. 348
Situación de la industria de capital norteamericano localizada en Puerto Rico .................................................................................. 348
Situación coyuntural..................................................................... 349
Situación estructural .................................................................... 350
¿Qué hacer luego del 31 de diciembre de 2005?......................... 352
Introducción ................................................................................. 352
Factores Críticos Para la Decisión de Ubicación de Operaciones 354
Recomendaciones ....................................................................... 357
Administración de Fomento Industrial.......................................................... 358
La Asociación de Industriales ha propuesto los siguientes elementos para una estrategia de promoción: ...................................................................... 358
Educación .................................................................................................... 359
Leyes Laborales .......................................................................................... 359
Integración Industria De Viajes-Manufactura ............................................... 360
Reglamentos-Permisos ............................................................................... 360
Infraestructura ............................................................................................. 360
Incentivos No-Contributivos ......................................................................... 361
El Riesgo de Equivocarse al Escoger la Estrategia Nacional ....... 361
El Estado Interventor y el Capital Social ...................................... 365
El Salario Mínimo ......................................................................... 369
Evolución del Modelo Económico y Social ................................... 372
Supervivencia de los Negocios Pequeños y Competencia ........... 381
La Vivienda, el Mercado y el Economista .................................... 386
La complejidad ............................................................................. 386
vi
Conceptos económicos básicos .................................................................. 386
Demanda y oferta ........................................................................ 387
La necesidad y el mercado de la vivienda ................................................... 388
Complejidad en un mercado maduro ........................................................... 389
Principios Rectores ...................................................................................... 390
El Puerto de Trasbordo: del concepto a la acción ........................ 393
Trasfondo .................................................................................... 393
Elementos indispensables ........................................................... 396
Definición del Proyecto: ............................................................................... 396
Plan de acción ............................................................................................. 397
Seguimiento continuo: ................................................................................. 397
Concepto original del proyecto .................................................................... 397
Riesgos ........................................................................................................ 397
Asuntos de particular interés público: .......................................... 399
Definición del proyecto en su ámbito socioeconómico ................................ 399
Organización de la gestión del proyecto ...................................... 402
Desarrollo de las políticas de implantación .................................. 403
Liaison permanente con la legislatura ......................................................... 404
Placebos Industriales ................................................................... 407
Agua: uso y administración .......................................................... 411
El desorden en el ámbito territorial .............................................................. 413
Provocación de Fin de Año .......................................................... 416
¿Hacia a dónde quisiéramos ir? .................................................. 416
Estrategia vigente ........................................................................ 417
vii
PREFACIO
1
La Reestructuración Fiscal que Conviene
Introducción
Este ensayo expone de forma apretada ciertos aspectos relativos a la presente estructura fiscal del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y a una posible reestructuración de sus instrumentos principales para generar recaudos y producir otros efectos generalmente esperados como resultado de una política fiscal ilustrada.
La legitimidad del estado se encuentra estrechamente vinculada a su capacidad para imponer contribuciones a los ciudadanos. La efectividad de esa vital gestión de gobierno descansa en su aceptación general y en la voluntaria cooperación de la ciudadanía. Cuando el gobierno pierde la capacidad para imponer contribuciones, pierde legitimidad y viceversa.
A través de los distintos instrumentos fiscales se generan los recaudos necesarios para que el gobierno funcione y provea los servicios fundamentales a la ciudadanía. Es decir., protección de la vida y la libertad, propiedad, seguridad, salud y educación pública y garantías de ley para que se puedan dar las actividades características de mercado libre, pero reglamentado, y proveer para el repago de la deuda pública. A través del tiempo la lista de gestiones y servicios provistos por el sector público se ha ampliado considerablemente. De igual forma, la estructura fiscal ha sufrido cambios que la han hecho compleja, contradictoria, ineficiente, contraproducente para con los objetivos originales y alejada de la realidad tecnológica y cultural contemporánea.
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Aspectos de Economía y Política
A continuación desarrollamos un planteamiento que se divide en aspectos puramente económicos y aspectos de carácter más político.
Economía
La estructura fiscal, es decir, la combinación de impuestos que el estado escoge para generar recaudos tiene efectos que van más allá de la mera generación de recursos para el funcionamiento del gobierno y para atender el servicio de la deuda pública. Así como la combinación de partidas en el presupuesto de gastos y de mejoras capitales del estado reflejan prioridades y producen efectos indirectos sobre la economía, la estructura fiscal tiene efectos indirectos importantes.
Dependiendo de las actividades privadas que son gravadas por el estado, unas se incentivan y otras se reprimen. Algunas se incentivan directamente a través de subsidios que son financiados por recaudos y otras se benefician indirectamente. Otras actividades son penalizadas directamente, al ser gravadas, y otras indirectamente.
La estructura fiscal actual que rige en Puerto Rico tiende, en general, a penalizar las actividades productivas y a subsidiar las actividades de consumo y ciertas actividades productivas ineficientes. Esto último se hace como resultado de políticas que nominalmente pretenden generar actividad económica para absorber el excedente laboral.
Es decir, que la política fiscal tiene efectos directos dirigidos a producir los recursos necesarios para permitir que el gobierno funcione y tiene efectos redistributivos del ingreso y de la riqueza que buscan un grado de justicia social.
A través del tiempo la estructura fiscal de Puerto Rico ha sido moldeada y transformada. Hoy día, la misma, en opinión personal nuestra, requiere una re-estructuración radical si se desea que los efectos dañinos que de ella se desprenden sean sustituidos por efectos necesarios para el progreso social y económico del País.
La estructura fiscal del ELA, en combinación con la política fiscal de los EE UU, castiga el ingreso generado por el esfuerzo productivo de trabajadores y empresarios. Simultáneamente, se incentiva el consumo en una economía que tiene un déficit crónico de ahorro y que importa capital del exterior para financiar tanto actividades productivas como gran parte de las actividades de gobierno.
La carga más pesada impuesta por la estructura fiscal operante en Puerto Rico recae sobre una porción menguante de la sociedad y es, por lo tanto, injusta. Esta injusticia se traduce en grandes y continuos esfuerzos legales e ilegales para evitar y evadir el pago de contribuciones de todo tipo. El estado
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ha recurrido a fuentes diversas para compensar el efecto menguante sobre la base de contribuyentes. Ello ha contribuido a elevar el costo de las transacciones económicas y representa un importante ingrediente negativo sobre la calidad de vida, y otro incentivo a las actividades dirigidas a evadir el pago de arbitrios, licencias, patentes, sellos, ¨fees for services¨. Todos esos esfuerzos socavan la percepción que tiene la ciudadanía de legitimidad del gobierno y actúan en espiral perniciosa para agravar el problema y para hacer el sistema más injusto aún.
Puerto Rico está organizado en función de un modelo constitucional democrático capitalista que amortigua los efectos derivados de la distribución que produce la acumulación de la riqueza a través de la acción ilustrada del gobierno. Estas acciones se han llevado a cabo con una intensidad que ha deformado el esquema de valores y la ética del trabajo. Ello ha sido posible mediante el influjo de capitales suplidos por los contribuyentes norteamericanos convertidos en transferencias al gobierno y a individuos residentes en Puerto Rico. Las consecuencias de ese modelo han sido mixtas. Por un lado, han elevado los índices de bienestar y por otro han contribuido a generar una sociedad dependiente en extremo del gobierno.
Ante todo lo dicho anteriormente, y mucho más que no podemos desarrollar en estas páginas, es conveniente, repito, alterar profundamente la estructura fiscal del País. El objetivo debe ser el estímulo de la producción y de la generación de ingresos producto del esfuerzo de trabajo y de la actividad empresarial. El nuevo sistema debe corregir la injusticia que hoy caracteriza al que rige. El énfasis sobre los impuestos que gravan el ingreso debe ser sustituido por un impuesto que grave el consumo –que es la actividad que se realiza a costa del ahorro y de la inversión privada y pública. Es necesario evitar que el gobierno crezca aun más. Pero es necesario devolverle su legitimidad.
Los impuestos al consumo tienen variantes. No favorezco un impuesto sobre las ventas finales únicamente. Prefiero un impuesto al consumo que grave todas las ventas en la cadena de distribución de bienes y servicios y que no contemple excepciones. Hay dos tipos de impuestos al consumo que logran llenar esta descripción: el impuesto sobre el valor añadido y el impuesto sobre el ingreso consumido.
El segundo, el impuesto sobre el ingreso consumido es, teoría el que más acorde está con los objetivos que entiendo son los apropiados para nuestra circunstancia de desarrollo. No obstante, confronta problemas parecidos al presente esquema y creo que será muy difícil administrarlo en esta etapa de nuestro desarrollo político.
El impuesto sobre el valor añadido el la mejor opción. Es la más eficiente de las alternativas disponibles. Los efectos de incidencia regresiva pueden ser
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atendidos adecuadamente mediante reembolsos anuales. Este sistema es ya utilizado por la inmensa mayoría de los países del mundo.
Claro, la nueva estructura siempre puede ser implantada de forma malsana. Es necesario, por ejemplo, que un impuesto de esta naturaleza sustituya al sistema de arbitrios de consumo que hoy rige y que el impuesto sobe ingresos sea utilizado exclusivamente como instrumento de compensación a contribuyentes pobres. Lo contrario resultaría en grandes flujos de recaudos que solo alimentarían a un sector público atrofiado ya por su propio tamaño cuya contribución marginal a la eficacia social y económica es negativa.
Política
La propuesta que con más frecuencia se escucha de fuentes del ejecutivo y del legislativo parece indicar que la balanza se inclina a sustituir el arbitrio a bienes de consumo por un impuesto a las ventas finales y a reducir en algo las tasas marginales de impuestos sobre ingresos. Peor aun, es predecible un torrente de excepciones y complicaciones que restarán eficiencia al sistema y agravarán la evasión. Aunque, a primera vista, luzca más viable en la dimensión política, esta alternativa no lograría lo que se busca con un impuesto al consumo. Si triunfa, habrá prevalecido la urgencia por recursos adicionales y se habrá sacrificado el incentivo a la producción, la eficacia del sistema y, sobretodo, se habrá perdido la oportunidad para detener la erosión a la legitimidad del gobierno.
Uno de los aspectos que ha jugado un rol en la discusión en torno a la estructura fiscal de Puerto Rico es el relativo a su potencial efecto sobre la discusión del status.
La instauración de un sistema como el que propongo no favorece, ni hace más fácil, una transición hacia el territorio incorporado, o hacia la estadidad federada. Veamos porqué.
La incorporación del territorio conlleva contribuciones federales sobre ingreso. En la medida en que en Puerto Rico el sistema de contribución sobre ingresos haya sido convertido en mecanismo redistribuidor que imprime efectos de equidad mediante re-embolsos por el pago del IVA a los residentes más pobres, cualquier contribución federal sobre ingresos será clara e inmediatamente constatable y anticipable. Es decir, se requeriría levantar recursos para pagar por la incorporación o por la estadidad. Esos recursos serían nuevos impuestos sobre ingresos ya que el IVA estaría comprometido con el funcionamiento del gobierno local. La otra fuente local de recursos es la contribución sobre la propiedad que hoy financia operaciones de los gobiernos municipales.
Los análisis que hemos hecho en el pasado aplican aun en términos de lo que representaría para ciertas familias el que sus propiedades sean sujetas de
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impuestos adicionales como efecto directo o indirecto de un cambio en status. Más aun, dado que los ingresos no estarían grabados, el costo del cambio en status sería dramático para todos. Como hemos dicho antes, habría que confrontar un impuesto sobre ingresos federal. Y este cambio no se daría meramente mediante anotaciones en planillas distintas (federal vs. estatal). Por el contrario, se experimentaría como un impuesto a ingreso nuevo. Sería imposible para los proponentes de la anexión utilizar argumentos demagógicos diseñados para ocultar el costo real que implicaría un cambio en status. No solo se volvería a pagar impuestos (federales) sobre ingresos, sino que aquellos que comenzaron a rendir planillas con el propósito de acogerse a los re-embolsos por el pago del IVA estarían ahora al descubierto y sus identidades incluidas en las bases de datos del departamento de Hacienda y del IRS. No abría escapatoria posible a los impuestos federales sobre ingresos.
Los impuestos sobre la propiedad no quedarían descartados. Por el contrario, para evitar elevar la tasa del IVA es muy probable que se proponga recurrir a impuestos sobre la propiedad mueble, inmueble y financiera. Además, como si fuera poco, el adelanto dirigido a lograr una sociedad más productiva y menos dependiente se habría echado a perder.
Conclusión
La actual realidad presupuestaria del país confronta las consecuencias de un número de factores que han sido producto de la irresponsabilidad. Entre otros, los más obvios son:1) la insolvencia de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados: 2) la insolvencia del sistema de salud pública para indigentes: 3) el enorme déficit actuarial del sistema de retiro de los empleados públicos; 4) el servicio de la deuda pública; 5) la inflexibilidad estructural del presupuesto de gastos de funcionamiento del gobierno central; y 6) la realidad financiera del Centro de Recaudación de Ingresos Municipales.
Los seis (6) factores señalados arriba son producto de irresponsabilidad fiscal que se ha manifestado en la renuencia a establecer tarifas adecuadas, aportaciones congruentes con beneficios y compromisos contraídos y legislación que compromete presupuestos futuros sin establecer fuentes recurrentes con que sufragar el gasto recurrente. La solución más fácil ante la crisis es la búsqueda de recaudos por vía de impuestos disfrazados y disimulados para posponer decisiones electoralmente costosas. El resultado inevitable es que el gobierno, con esa conducta fiscal irresponsable, ahonda la insuficiencia de ahorros característica de esta economía y compromete el ahorro forzado a financiar los gastos de consumo público.
La realidad fiscal ha producido una enorme presión para buscar una fuente de recaudos más eficiente que produzca ingresos suficientes para subsanar el déficit estructural que confronta el gobierno central. No favorezco un impuesto
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a la ventas al detal (que, de hecho, debería denominarse impuesto a la compras). A Puerto Rico le conviene más un IVA que sustituya, tanto el arbitrio sobre artículos de consumo, como el impuesto a la renta.
Siempre y cuando el impuesto sobre el consumo sea adoptado como sustituto de la contribución sobre ingresos, la posición contraria al establecimiento de un impuesto a las ventas finales es consistente con la preferencia por el IVA.
Además, aun desde el punto de vista ideológico, los autonomistas deberían favorecer un sistema como el propuesto aquí. Independientemente de mi posición en torno al asunto del status, un sistema organizado sobre los principios e instrumentos fiscales propuestos aquí, constituiría un formidable obstáculo a los intentos de incorporación del territorio por elementos anexionistas. Ello es así porque: 1) haría explícito el costo adicional de la anexión en impuestos (esta vez federales) que, añadidos al IVA, volvería a recaer sobre los ingresos; y 2) haría peligrar la exención de impuestos a la propiedad que disfrutan las familias en Puerto Rico, como vehículo de acumulación de riqueza.
El riesgo mayor de un proceso de reforma fiscal consiste en que, en ausencia de un liderato claro en su propósito y fiel a los objetivos deseables, al final de la jornada la dinámica del proceso político puede escoger un sistema caracterizado por la peor de todas las opciones. De ahí que la tarea más difícil será establecer con absoluta claridad los objetivos buscados. El objetivo de financiar la operación de un sector público de mayor tamaño, por si solo, no justificaría ni la recaudación adicional, ni el riesgo económico y político inherente el proceso de reforma.
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Emigración, Inmigración, Mercado Laboral y Política
Introducción
Cuando las condiciones económicas se tornan en tierra fértil para la intolerancia, el discrimen se intensifica y sus efectos negativos se extienden. Por eso precisamente es que no puede evadirse el tema de la inmigración cuando se discute el discrimen en el mercado de trabajo. Y por eso es conveniente profundizar en la dinámica que da impulso a la emigración. En especial la emigración que se realiza al margen de la ley. Como se señala a continuación, la inmigración de indocumentados exacerba los peores sentimientos en ciertos segmentos de la sociedad y refuerza el desarrollo de un círculo perverso que atenta contra principios de sana convivencia social.
Desde los comienzos de la historia antropológica de la humanidad, los océanos, ríos, cordilleras y desiertos han actuado como obstáculos al desplazamiento humano. Ha sido la geografía la que ha definido fronteras al desplazamiento de la humanidad. Luego de instituido el estado-nación, la frontera se convirtió en barrera institucional. Hoy, las fronteras nacionales han perdido su eficacia como obstáculos a la entrada de inmigrantes y refugiados. Las fronteras son porosas al comercio internacional, a la información y, por ende, al flujo de capitales financieros. Los flujos de capital financiero, no se detienen ante meras líneas dibujadas sobre un papel. La realidad tecnológica ha ocasionado un cambio radical que hace difícil, costosa e inefectiva la protección de industrias y mercado nacionales como política económica. La tendencia al libre comercio, aunque fuerte, aun no ha logrado establecerse como patrón dominante. De hecho, no obstante la percepción popular forjada por los medios de comunicación, la intervención proteccionista de los gobiernos continua siendo real y extensa. La protección se esconde tras múltiples disfraces. Leyes y reglamentos que, a primera vista, parecen cumplir con loables fines de salubridad pública, o de seguridad en el trasporte, son realmente mecanismos de protección de intereses económicos nacionales. Más aun, los bloques económicos, organizados para facilitar el comercio entre sus miembros, se han convertido en regiones geográficas que protegen los intereses de los estados miembros de la competencia originada en países excluidos del bloque.
El mercado de trabajo tiende generalmente a ser uno de los más protegidos en las sociedades occidentales. Al mismo tiempo, los países desarrollados atraen y absorben fuerza laboral proveniente de los países pobres. El fenómeno es causado por una combinación de fuerzas que tienden a expulsar excedentes de población desde los países pobres y condiciones que atraen trabajadores hacia las economías desarrolladas. El flujo es cada vez mayor y se presenta como una realidad en todo el planeta. La emigración, especialmente la emigración de trabajadores indocumentados, provoca
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consecuencias distintas en los países que reciben el influjo de inmigrantes y los que originan el mismo.
En el corto plazo, los países que originan la emigración disfrutan de efectos positivos del proceso. Los efectos positivos se dan en la medida en que se alivia el problema sociolaboral interno. El excedente demográfico de los países pobres genera una enorme presión que se complica por la escasez relativa de capital productivo y por carencia de destrezas técnicas de una proporción muy considerable de la fuerza laboral de esos países. En lo financiero, las remesas de dinero que hacen los emigrantes a sus países de origen una vez se incorporan al trabajo en los países desarrollados, constituyen una importante fuente de divisas. De hecho, en un sentido muy claro, la fuerza de trabajo emigrante actúa a modo de un "activo de capital" cuyo "rendimiento" retorna a las familias que quedan atrás. El Banco Mundial ha estimado que a finales de la década del 1980, el ingreso remitido por emigrantes a sus países de origen suponía, para los países pobres, un flujo de más de 65 mil millones de dólares anuales. Ese flujo llega directamente a las familias, sin intermediarios, y aumenta el producto interior bruto (PIB) del país.
Claro, la emigración conlleva un coste para los países de origen. El coste es real y muy significativo. Cuando la emigración no se limita al excedente demográfico menos diestro, el sacrificio consiste de la pérdida de los elementos más dinámicos y emprendedores de la población. Dicha pérdida deja a estos países desprovistos de elementos formados y cualificados de la población. La fuga de la juventud más educada y diestra produce una "descapitalización" del acervo intelectual nacional en la época en que la información y el conocimiento constituyen los recursos estratégicos de la nueva economía. Desdichadamente, sin alternativas para aplicar productivamente estos recursos humanos a las actividades de producción en los países pobres, no hay forma de cancelar el efecto que tiene la combinación de fuerzas que halan y empujan simultáneamente para producir una verdadera avalancha migratoria.
Los desequilibrios estructurales producen condiciones paradójicas. De suerte que, frecuentemente, coexisten altas tasas de desempleo mientras en determinados sectores de la economía se evidencian necesidades insatisfechas de fuerza de laboral. Esta contradicción se manifiesta cuando los salarios carecen de flexibilidad y se recrudece cuando el estado sostiene beneficios sociales que distorsionan el mercado laboral. Por ejemplo, la beneficencia social puede llegar a niveles que rinden ilógica la decisión de aceptar puestos de trabajo cuya compensación resulta menor que la compensación por desempleo sumada a subsidios para alimentos, vivienda, y otros renglones. Como si fuera poco, estos beneficios pueden perderse por completo en la medida que la familia percibe ingresos derivados del empleo. Claro está, el derecho a las ayudas sociales está parcialmente limitado a residentes bona fide. Es decir, a residentes en ley. De ahí que la mano de
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obra extranjera convenga especialmente a intereses empresariales en sectores de la industria que escasamente compiten con suplidores internacionales debido a las diferencias relativas en costes de producción.
Luego de la crisis financiera internacional de la década del 1980-90, el modelo de intervención estatal entró en crisis. El fracaso del modelo de intervención agobiante de los gobiernos en la economía se estrelló contra la insolvencia de los gobiernos. El colapso de la Unión Soviética contribuyó a desprestigiar la filosofía socialista dejó sin plataforma ideológica al modelo de intervención ilimitada de los gobiernos. La intensificación de la competencia internacional se disparó ante la incapacidad de los gobiernos para continuar protegiendo industrias ineficientes. La estructura de producción ha sufrido un proceso de reestructuración forzado por la competencia. Los mercados de trabajo en los países del norte se han dislocado. Ese proceso se produjo luego de décadas de progreso que permitió la elevación de los estándares de vida en los países ricos y en muchos países menos ricos.
En muchos países el financiamiento del progreso social se había edificado sobre bases económicas frágiles y mediante esquemas financieros insostenibles. Esa realidad ha tenido como resultado, por ejemplo, que legislación social de avanzada que establece compensación por desempleo y condiciones mínimas en el trabajo, haya tenido efectos duales. Por un lado, indudablemente, se han protegido derechos humanos fundamentales y se ha adelantado, en cierto, grado la justicia social. Por otro lado, se ha elevado el grado de rigidez en el mercado laboral. Una vez se alcanzan ciertos beneficios sociales que son interpretados como derechos, es muy difícil ajustar el costo de los mismos. El sistema político hace que esa alternativa se produzca sólo mediante procesos traumáticos que en ocasiones conlleva para los gobernantes la pérdida del poder. De ahí que los países queden en una situación de gran dificultad. Por un lado, los gobiernos no pueden sostener financieramente la estructura de beneficios sociales y de empleo público. Por otro lado, los ajustes necesarios producen con toda probabilidad una reacción que amenaza la estabilidad del gobierno y de la sociedad misma. La encerrona constituye lo que he llamado en otro lugar una verdadera "trampa".
En el ámbito más limitado del mercado de trabajo, la oferta para satisfacer la demanda laboral necesaria para atender tareas poco atractivas, desaparece. El desfase entre la oferta y la demanda se traduce en una creciente demanda por trabajo fuera de las condiciones mínimas establecidas por legislación. La demanda por ese tipo de trabajo lo suplen, entonces, obreros inmigrantes a través de todos los países del mundo desarrollado. De esa forma, la inmigración suple una buena parte de la oferta laboral de los países más desarrollados en sectores de la economía que operan al margen de la ley.
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Una perspectiva histórica
El tema de emigración toca una experiencia muy conocida por el pueblo puertorriqueño. La emigración ha estado presente en la historia de Puerto Rico desde la gestación misma de la nación. No sólo se configura originalmente la población de la isla con inmigrantes que sometieron y desplazaron a la población indígena, sino que durante toda su historia los flujos migratorios han determinado la estructura demográfica de la población residente. La emigración sirvió para aliviar el excedente relativo de fuerza laboral ante la escasez de capital productivo que pudiera absorberla. En la actualidad, se estima que la población de origen puertorriqueño que reside en los Estados Unidos (EEUU) continentales es de igual magnitud numérica que la que reside en la isla. En épocas más recientes, la inmigración de origen antillano se ha intensificado. Continuamente los medios de comunicación reseñan el doloroso drama de la inmigración ilegal. La ciudad de San Juan muestra características propias de otras capitales norteamericanas y europeas con barrios cuya población residente consiste en importante proporción de extranjeros mayormente pobres.
Los EEUU se reconocen a sí mismos, por ejemplo, como una nación de inmigrantes. Claro está, una nación cuyo territorio exhibe características de dimensión continental no es necesariamente comparable con un archipiélago que, en comparación, resulta diminuto en esa dimensión. No obstante, el fenómeno del desplazamiento de poblaciones, ya sea de forma masiva, súbita y organizada o de forma gradual, como resultado de decisiones individuales, es una característica perenne de la humanidad.
En términos económicos, el fenómeno es claramente explicable como un mecanismo dirigido a estabilizar mercados en respuesta a diferencias entre la oferta y la demanda por trabajo. La diferencia entre los salarios establecidos en una región y otra actúa como magneto que hala o empuja la oferta laboral para equilibrar los mercados laborales.
El movimiento migratorio: equilibrante de mercados
En los EEUU
La macroeconomía puede verse como cuatro grandes mercados. El mercado de bienes y servicios; el mercado laboral; el mercado de valores y el mercado de dinero. Forzosamente, los desequilibrios que se producen en un mercado se reflejan y se resuelven en otros. Por ejemplo, si los mercados de bienes y servicios no logran suplir la demanda ejercida por los consumidores, los precios se encargan de resolver el desequilibrio al elevarse y reducir la capacidad de adquisición de una porción de los consumidores. Ante esa situación los trabajadores pueden exigir que los salarios se ajusten. Si el mercado de trabajo responde de esa forma sin que la producción real
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aumente, el valor de canje de la unidad monetaria se reduce. Es decir, cada dólar es capaz de adquirir menos a pesar de que los trabajadores cuentan con más dólares. Así dan comienzo los procesos inflacionarios. La función del banco central es atajar el proceso. Para ello el banco central recurre a restringir la oferta monetaria elevando el "precio" que se paga por el uso de dinero tomado a préstamo. El precio por el uso del dinero es la tasa de interés. Por lo tanto, al aumentar los tipos de interés bajo su control, el banco central contribuye a reducir la demanda por dinero. De esa forma, el banco central contribuye a reducir la demanda por todos los bienes y servicios que requieren financiamiento. Las empresas reaccionan reduciendo los inventarios y eventualmente la producción de bienes y servicios, comenzando con bienes duraderos, maquinaria y equipo. Eventualmente, el efecto se hace sentir en los mercados de bienes raíces. Como resultado, se reduce la demanda por mano de obra y crece el desempleo.
De no haber intervención contraria de los gobiernos, la política monetaria revierte la presión a donde pueden realizarse los ajustes, es decir, a los mercados de bienes, servicios y al mercado laboral. Eventualmente, la deflación reduce los precios. Con ayuda del gasto público, se reactiva la demanda agregada y el empleo. Al elevarse el empleo y el ingreso agregado, los mercados reaccionan elevando la demanda por mano de obra, o su productividad, para satisfacer la creciente demanda por bienes y servicios. Ante el aumento en la oferta de bienes y servicios, los precios reaccionarían a la baja y los mercados deben estabilizarse. Por lo menos así lo anticipa la teoría económica. Pero la teoría presupone que los gobiernos no intervengan descarrilando el mecanismo de ajuste. En la práctica, eso es precisamente lo que sucede.
Los EEUU constituyen una federación que garantiza constitucionalmente el libre comercio y el libre tránsito interestatal. En la federación rige la política monetaria establecida por el banco central denominado Sistema de Reserva Federal. La Reserva Federal tiene como misión actuar para evitar el surgimiento de la inflación. Para cumplir con su misión, la Reserva Federal utiliza varios instrumentos propios de la política monetaria. El instrumento principal es, por supuesto, el control de ciertos tipos de interés de corto plazo. La efectividad de este instrumento depende de varios factores. El factor fundamental es que EEUU cuenta con una moneda utilizada por los cincuenta estados y los territorios. El dólar hace posible la política monetaria del banco central. En ausencia de una moneda común, los gobiernos estatales estarían tentados a establecer políticas monetarias independientes. Ahora bien, dado que constitucionalmente se establece libre comercio y transito interestatal sin impedimento y, habiendo una moneda común que viabiliza la política monetaria del banco central, el ajuste de a condiciones económicas regionales distintas se produce a través del desplazamiento interestatal de trabajadores. Es decir, de la emigración.
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La emigración de una ciudad a otra, de un estado a otro, de una región a otra, ha constituido la variable equilibrante que permite que EEUU pueda sostener una política monetaria común a todos los estados y territorios. De impedirse el libre tránsito de trabajadores, no sería viable descansar en los ajustes automáticos producidos por los mercados laborales regionales. La presión política para proteger intereses económicos y laborales estatales sería incontenible. La indisciplina fiscal, producto de la presión política, se traduce en aumentos desproporcionados sobre el gasto público para aliviar el desempleo. El reflejo sobre los costos de producción y sobre los precios seguiría como consecuencia lógica. Inevitablemente se generarían diferencias en tasas de inflación y en el valor de canje del dólar entre estados y regiones del mismo país. Donde la demanda por trabajo no es suplida por residentes de otras regiones, los salarios nominales se alzan para equilibrar el mercado laboral. Las fuerzas atrayentes de mano de obra indocumentada adquirirían enorme proporción. En la medida que los controles a la inmigración fuesen efectivos, el desequilibrio sería mayor. De ahí la importancia de la moneda única adoptada recientemente en la EU.
En aquellas regiones con excedente laboral, las fuerzas del mercado reducirían la demanda por trabajo. La rigidez en los salarios obligaría a las empresas a reducir horas en las jornadas y, eventualmente, puestos de trabajo. De ser esto último imposible, los precios y las ganancias de las empresas se deprimirían reflejándose sobre los ingresos ya que las empresas reducirían las horas, y aun los puestos, de trabajo. En la medida en que los ingresos sufren, el ajuste se refleja en el menoscabo de la capacidad de consumo de las familias. La demanda agregada se deprimiría arrastrando consigo el estándar de vida y la población, impedida de emigrar, se vería sumida en una encerrona.
La población residente en los EEUU de origen hispano ha crecido a un ritmo que se estima en 58 por ciento durante la década que terminó en 1999. Los estimados surgen de estudios suplementarios al censo del 2000. Ese ritmo de crecimiento elevó el total de hispanos a 35 millones. No está claro si esos totales incluyen a la totalidad de la población indocumentada. Se ha estimado que la población mejicana indocumentada se eleva hoy día a no menos de 8.5 millones de personas.
Existe un grado considerable de hipocresía en el discurso político relativo a la inmigración indocumentada. Los sectores empresariales que utilizan la fuerza laboral indocumentada no tienen interés real en detener una fuente de mano de obra. La ilegalidad de su estatus, obliga a esa fuerza laboral a aceptar salarios inferiores a lo legalmente establecido y, en muchas ocasiones, a aceptar trato similar al sufrido por siervos feudales. La agricultura norteamericana depende intensamente de la fuerza laboral de trabajadores indocumentados suplidos por la economía subterránea para sostener niveles de rentabilidad. Lo mismo puede decirse de un gran sector de servicios. La
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realidad económica se traduce generalmente en realidad política. El grado al que éste fenómeno se ha convertido en característica esencial de la producción en el continente norteamericano lo evidencia el reciente anuncio del Presidente Bush en el sentido de que su administración se propone presentar legislación en favor de una amnistía que aplicaría a los indocumentados mejicanos que laboran en los EEUU.
En Europa
La sociedad europea está muy orgullosa de haber aportado al mundo la ilustración, la noción de derechos humanos y la democracia. Sin embargo, se encuentra ahora con un grave dilema ético entre esa paternidad generosa y el egoísmo individualista: ¿cómo mantener estas tradiciones, especialmente el concepto de acogida humanitaria, para todas aquellas personas que son perseguidas o quieren mejorar su vida?
La política de la Unión Europea (UE) en materia de inmigración y asilo se ha dirigido crecientemente hacia el control férreo de las fronteras, siguiendo la idea de fortaleza europea a defender de los bárbaros procedentes del mundo subdesarrollado. Las presiones internacionales se han canalizado a través de acuerdos entre los miembros de la UE para restringir las admisiones. Sobre todo las de refugiados. España, Italia, Grecia y Portugal, que los eslabones débiles, sufren la presión más fuerte, por colindar con la amenaza que representan los pobres del África. Se ha generalizado una sensación de inseguridad. El sentimiento de inseguridad ha sido reforzado en tiempos recientes, debido a que los gobernantes y formadores de opinión pública se han dedicado a cultivar cínicamente el círculo vicioso cuyos ingredientes son extranjeros, racismo y xenofobia. El tema es complicadísimo y en este espacio no pude agotarse adecuadamente. Baste decir que las declaraciones de político y gobernantes aumentan la hostilidad hacia los refugiados y los extranjeros. La hostilidad se ha convertido en numerosos incidentes de violencia desatada por acciones de grupos políticos de ultraderecha. Los políticos condenan la violencia, pero tratan de "comprender" públicamente sus causas, ligándolas con el flujo de refugiados-inmigrantes. Con ello, lo que han logrado es reforzar la violencia. Mientras tanto los racistas y fascistas interpretan cada concesión a sus exigencias y la intensificación del control de entrada, como victorias propias que les legitiman y estimulan en sus escaladas violentas.
En América Latina
Mientras en Méjico el flujo migratorio es masivo hacia el norte, en el cono sur de América la situación es distinta. Argentina, por ejemplo, se ha convertido en meca receptora de miles de inmigrantes. Y es que la dinámica de la emigración responde a diferencias relativas y no absolutas entre regiones geográficas. De ahí que Puerto Rico se haya convertido en destino de un flujo
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imparable de indocumentados provenientes de la República Dominicana. Méjico, por otro lado, recibe un flujo importante de inmigrantes provenientes de Guatemala, Honduras y otros países de Centro América.
El tráfico ilegal de indocumentados
Al concluir el Siglo XX los sectores económicos de más rápido crecimiento en la economía de Puerto Rico y en la de otros países es la denominada por el término "subterránea" y aun la que agrupa actividades claramente criminales. La economía subterránea agrupa actividades que se dan al margen de formalidad con el motivo principal de evadir el pago de impuestos y otras reglamentaciones impuestas por los gobiernos. La economía criminal está dominada por el tráfico ilegal de drogas, armas y cada vez en mayor grado por el tráfico de inmigrantes indocumentados. El tráfico ilegal de indocumentados ha adquirido proporciones alarmantes convirtiéndose, conjuntamente con el contrabando de drogas y el lavado de dinero, en parte importante de la economía subterránea y criminal. Se complica así el resultado natural producido por la inmigración extranjera cuando ésta encuentra condiciones económicas difíciles en el lugar destinatario. La intolerancia es reforzada por prejuicios raciales. La percepción real o imaginaria de la competencia que representa la oferta de trabajo suplida por los indocumentados produce condiciones sociales preñadas de gran potencial de peligro.
El cambio tecnológico y reestructuración económica como fuerzas motrices de la emigración masiva
Sin duda el fenómeno migratorio en nuestro tiempo es una manifestación clara de un mundo cada vez más globalizado y al servicio de la coyuntura económica, que adapta sus necesidades de producción en función de criterios de máxima rentabilidad, provocando movimientos y trasvases de mano de obra de unos países a otros.
El cambio tecnológico hace cada vez más fácil la inmigración de indocumentados. La frontera al sur de los EEUU es una de las más largas e intensamente vigiladas en todo el mundo. No obstante, el continuo paso de indocumentados mejicanos muestra la dificultad de ejercer control del flujo de personas decididas a hacer su entrada al país norteño. Para complicar más aun el panorama, no debe olvidarse que los EEUU, Méjico y Canadá han establecido un mercado común de bienes y algunos servicios. La integración económica entre los tres países es todavía muy imperfecta. No obstante, la presión que ejercen las fuerzas equilibrantes de los mercados se traduce en una enorme presión sobre el mercado laboral. Méjico --y el resto de América Latina-- cuentan con un excedente laboral de enorme magnitud. En los EEUU hay una demanda muy significativa por mano de obra, pero a condiciones salariales inferiores a las que han sido impuestas por leyes y como resultado de las actividades del movimiento laboral organizado.
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El círculo vicioso de la marginalidad, el prejuicio y el discrimen
Para las masas de inmigrantes el proceso que les lleva a su destino se percibe como un ejercicio en supervivencia. Todo se pone a riesgo. Hay pocas consideraciones que no sean las de un impulso instintivo por salir de la pobreza y alcanzar la oportunidad que ofrece el mundo desarrollado. La inmigración clandestina obliga a los inmigrantes a ingresar a la economía al margen de la ley. No es sorprendente que esa misma condición haga propensos a los inmigrantes a ser objeto de mayor vigilancia y aun persecución por los organismos del estado. La condición de inmigrante indocumentado provoca el comportamiento al margen de la ley y la inferioridad en la defensa de los más básicos derechos civiles y humanos. La circunstancia misma provoca que se estigmatice a los grupos étnicos asociados con la inmigración. De ahí, al acoso provocado por las más bajas pasiones hay solo un paso. El proceso comienza de forma disimulada y aparentemente inofensiva. Los chistes de contenido étnico que tienden a denigrar y a subestimar las capacidades intelectuales llegan a extremos de injuria. Gradualmente el prejuicio y el discrimen se convierten en presiones políticas dirigidas a negar servicios públicos básicos como educación y servicios de salud a niños y familias inmigrantes.
Los países desarrollados han experimentado ritmos elevados de productividad. Mientras los salarios se ajusten al ritmo de crecimiento de la productividad no se producen desequilibrios que redundan en inflación. Ahora bien, durante épocas de bonanza económica, se ha elevado el costo unitario de la mano de obra y los gobiernos han impulsado legislación que regula los mercados laborales y que han endurecido la rigidez del mercado al imponer condiciones de trabajo y salario mínimo. De esa forma, el sistema tiende a proteger a aquellos trabajadores ya empleados y la hace más difícil obtener empleo a los que no lo están. El proceso ha estado acompañado por un acelerado ritmo de cambio tecnológico que exige destrezas que no son poseídas por un gran segmento de la oferta laboral. La reacción de los mercados ha sido la inevitable. Es decir, la "fuga de empresas" que se trasladan a regiones que ofrecen condiciones de costo laboral y de otra índole a niveles que permiten que la producción se realice y se coloque en mercados a los precios establecidos por la competencia. Este ajuste, por supuesto, genera desempleo interno. Desempleo que muchas veces es selectivo. Al dejar fuera segmentos con pocas destrezas mientras, simultáneamente, se producen escasez de mano de obra diestra para suplir las actividades de producción o la demanda por servicios generados por la nueva economía. Surge entonces un dualismo que ensancha la brecha entre los que pueden participar de los beneficios de cambio tecnológico y los que son dejados al margen. Los marginados quedan impedidos de participar en la producción de una economía que, cada vez en mayor grado, produce símbolos en lugar productos materiales. Ejemplo de esa producción de símbolos es la industria
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de producción de códigos y programas para los ordenadores digitales --mejor conocidos en Puerto Rico por el nombre de computadoras. Pero la industria de servicios financieros genera exclusivamente símbolos cargados de valor y la industria del entretenimiento es esencialmente una rama de las comunicaciones integrada de forma indistinguible a la cibernética y a las telecomunicaciones. La demanda laboral generada por la economía moderna está constituida por destrezas poseídas por personas que tiene gran capacidad para trabajar con símbolos. La industria de instituciones financieras es típica de esta nueva economía simbólica. El dinero y los instrumentos financieros son solo símbolos. Así mismo, los medios de comunicación originan símbolos y los transmiten mediante impulsos electrónicos digitales. La lista es muy grande para tratar de agotarla aquí. Lo fundamental es que esos trabajadores son producto de educación superior a los que fueron típicos de la era fabril industrial. Por supuesto, no hay comparación con los requisitos de educación, instrucción o destrezas, de la mano de obra aplicada a los servicios básicos o a la pesada labor típica de la agricultura.
Efecto colateral de la intervención social en los mercados laborales
En la medida en que los sindicatos actúan para establecer reglas y condiciones de trabajo --como el taller cerrado-- así como beneficios marginales que elevan el costo unitario de la mano de obra a ritmos que en ocasiones pueden rebasar la productividad marginal de la mano de obra, contribuyen a restringir la oferta laboral. Esa limitación produce un fuerte incentivo que atrae un suplido de fuerza laboral a precios (salarios) muy inferiores a los establecidos en el mercado por influencia de la negociación sindical y por la legislación aplicable. Ese suplido laboral, al margen de la ley, se obtiene generalmente de inmigrantes indocumentados.
Toda medida de intervención, cuyo efecto se traduzca en un precio superior al que establece la competencia, se refleja eventualmente en la restricción de la demanda por cualquier mercadería o servicio. Esa es la ley básica de oferta y demanda. No importa cuan justificable sea el motivo que da lugar a la intervención desde el punto de vista moral o de justicia social, el resultado será ineludible. Ese es el efecto, por ejemplo, de las leyes que establecen salario mínimo. En lo que se refiere a los salarios, si los ajustes no van acompañados por aumentos comparables en productividad, la demanda por trabajo se verá mermada. Ello ocurre porque las empresas sustituyen maquinas por tiempo laboral y rediseñan los procesos de producción para hacer uso relativamente más intenso de capital a costa de puestos de trabajo. De esa forma se eleva la productividad de la fuerza laboral que permanece empleada. Las empresas que no pueden realizar dichos ajustes emigran a otras regiones donde encuentran costos laborales relativamente más bajos. Simultáneamente, al elevarse los salarios por la intervención exógena en el
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mercado laboral, se envía un mensaje que atrae a trabajadores inmigrantes dispuestos a trabajar al margen de las disposiciones de ley.
De manera que, paradójicamente, la noble gesta de lucha sindical y política librada por los trabajadores a través de los años contribuye indirectamente a crear las condiciones colaterales que estimulan la inmigración de mano de obra extranjera a los países más desarrollados. Una oferta laboral suplida por grupos que sufren el discrimen, la explotación y con frecuencia la violencia ejercida por grupos sociales intolerantes y por el propio aparato represivo del estado. Y es que, en realidad, la inmigración, el discrimen y la explotación de los inmigrantes, aunque se traten de presentar de otra forma, están esencialmente enmarcados en el ámbito social y especialmente en el político. De ahí que se perciba tanta hipocresía y doble estándar con relación a la temática que tan superficialmente hemos tocado en este ensayo.
La inmigración ilegal y consecuencias menos evidentes
La inmigración ilegal no puede premiarse. El fenómeno representa una erosión de la estructura institucional de ley sobre la que descansa el orden social. En los EEUU se comienza a debatir esta dimensión del fenómeno. Hasta ahora, la presión política ejercida por intereses económicos para que se sostenga la actitud de indolencia ante un fenómeno que adquiere proporciones mayúsculas surgirá inevitablemente durante esta década como uno de los principales tópicos de política pública en EEUU y en el resto de los países occidentales. Ese debate tendrá efectos inesperados sobre Puerto Rico. En Puerto Rico el tema de la inmigración se ha limitado al traslado de puertorriqueños a los EEUU. La discusión en torno a la inmigración de indocumentados se ha limitado a la que se recibe desde República Dominicana. Ese fenómeno se desconoce en su magnitud con precisión. Ni siquiera se cuenta con un estimado confiable que permita establecer su importancia relativa. El País deberá pensar con detenimiento sobre las causas y la dinámica y de los movimientos de personas entre jurisdicciones. Sobretodo, es necesario considerar las consecuencias. En el caso de Puerto Rico, las consecuencias se extienden sobre lo obvio, discutido en los párrafos anteriores, pero también sobre lo menos obvio, el perenne asunto de la relación con los EEUU.
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Xplorah (RM)
¿Es Posible la Planificación Integral...?
Generalmente, cuando la ciudadanía sufre el resultado de la improvisación, clama por la planificación. Los gobiernos siempre alegan que la practican. Los políticos van aún más lejos y prometen llevarla a cabo de forma "integral". Aunque rara es la ocasión en que los políticos definen lo que quieren decir al utilizar el adjetivo. No obstante, parece ser que se entiende que es necesario tomar en consideración simultánea todas las consecuencias directas de las acciones propuestas y los resultados indirectos --en ocasiones indeseables-- que se derivan de las primeras.
Ahora bien, ¿qué se necesita para hacer planificación integral --especialmente en lo que se refiere a la utilización del territorio? ¿Acaso cuenta el país con los instrumentos necesarios para tomar decisiones producto de ese proceso que se denomina planificación integral? Ante el fracaso que se vive en el ámbito de la ordenación y utilización del espacio territorial, la contestación obvia es un "no" rotundo. De hecho, la planificación en el Puerto Rico contemporáneo, no sólo no puede catalogarse como "integral", sino que, más bien, ha sido intermitente, desarticulada y realmente inexistente. La irresponsabilidad ha producido un patrón caótico y peligroso en el uso del territorio. Sesenta por ciento de la población reside en áreas anegadizas. Un porcentaje adicional desconocido reside en terrenos inclinados peligrosos.
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La población de Puerto Rico actúa como si desconociera que habita una isla --y una isla de pequeña extensión territorial. Las islas pequeñas, ilustran explícitamente el hecho de que los seres humanos tienen que sobrevivir en un medioambiente de dimensiones físicas limitadas y de recursos no renovables. Las islas pequeñas son sistemas abiertos debido a la dispersión y al aislamiento que generalmente las caracteriza. Por otro lado, la presión demográfica combinada con una extensión territorial limitada, las hace dependientes en múltiples sentidos. Por ejemplo, sobre ellas influyen de forma directa y profunda fuerzas que emanan de mercados internacionales distantes: los precios de bienes y servicios así como los costes de transportación. Desde un punto de vista puramente geométrico, una gran proporción de su territorio consiste de zona costera. Es en esa zona que la presión demográfica resulta ser más intensa y en donde se concentran las actividades económicas. Por ende, es allí donde la competencia por el espacio es más intensa y la contaminación y generación de desperdicios mayor. También es la zona donde están presentes frágiles ecosistemas acuáticos y terrestres,
Es en la zona costera donde puede anticiparse que los efectos de los cambios climáticos, como la elevación del nivel del mar, se dejen sentir primero y de forma más dramática. Pero el litoral costero no está aislado del interior. Por el contrario, a través de las cuencas hidrográficas, los efectos se extenderán tierra adentro. Las prácticas de manejo –buenas o malas– aunque desarrolladas en el interior tienen, por consiguiente, efectos inmediatos sobre la calidad de las tierras bajas y de las aguas costeras. Por lo tanto, se requieren enfoques integrados de manejo de la zona costera, de manejo de cuencas hidrográficas, de desarrollo regional y urbano para diseñar e implementar política pública que permita a la gente vivir y trabajar en un ambiente ecológico, social y económicamente sano.
Uno de los factores que ha hecho difícil cambiar de rumbo en cuanto al uso del territorio consiste en la falta de instrumentos para hacer planificación. De eso precisamente se trata este trabajo. Debido a su inherente complejidad, la tarea gerencial del territorio resulta formidable y sin acceso a herramientas analíticas potentes que aquilaten el valor de las políticas y las medidas administrativas, resultará en una pérdida de tiempo. Los responsables de formular política pública y los administradores necesitan herramientas que examinen el pasado, el presente y el futuro. El pasado no puede alterarse. En el mejor de los casos, sólo podemos aprender de él. El futuro, aunque incierto, puede construirse y es fundamental que lo intentemos para nutrir nuestras expectativas, guiar nuestros esfuerzos y dar norte a nuestras responsabilidades personales y colectivas. Para ello hacen falta instrumentos que ayuden a prever acontecimientos desfavorables y que sirvan para explorar las consecuencias de las distintas opciones.
Con una población de 4 millones, que viven en un área menor a 10,000 Km2, Puerto Rico es pequeño y densamente poblado y urbanizado. Confronta
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problemas propios de su escala y condición de isla: economía abierta y relativamente pequeña, geografía escarpada con la población y actividades concentradas en la zona costera, fragmentación en el uso de la tierra y pérdida de suelos de buena calidad, presión sobre humedales costeros, deforestación acelerada, inundaciones frecuentes, contaminación, escasez de agua potable, etcétera. Además, la isla está localizada en la ruta de tormentas tropicales. Algunas tormentas tropicales adquieren fuerza huracanada y ocasionan daños enormes.1
Parece ser probable que el aumento en la temperatura promedio del planeta tenga como resultado una frecuencia mayor de fenómenos huracanados. De ahí que las prácticas de planificación integral rebasen su aplicación a la mera ordenación del territorio y tomen urgencia como parte de procesos dirigidos a minimizar daños potenciales derivados de un cuadro climático distinto. Es decir, que la planificación integral se convierte en estilo esencial para la seguridad de vida y propiedad. El elemento de riesgo queda claramente elevado a primera e insoslayable categoría de la gestión pública.
La Escuela Graduada de Planificación (EGP) de la Universidad de Puerto Rico y el Research Institute for Knowledge Systems (RIKS) de la universidad de Maastricht, Holanda desarrollan conjuntamente un instrumento moderno de apoyo a la planificación espacial integral. El esfuerzo ha hecho realidad un sistema de apoyo a la toma de decisiones 2 y a la planificación. El instrumento
1 El 15 de septiembre de 1998, un sistema tropical frente a la costa de África Occidental
alcanzó la categoría de depresión tropical. En 24 horas, la depresión tropical se había intensificado hasta transformarse en la tormenta tropical que llegaría a ser el cuarto huracán de la temporada de 1998, el Huracán Georges. En su momento de mayor intensidad, el Huracán Georges alcanzó vientos de 150 MPH, lo que lo convirtió en un huracán de categoría 4, el segundo nivel de intensidad de huracanes en la escala de 5 niveles que se emplea para medir intensidad. El 21 de septiembre, el Huracán Georges (reducido a categoría 3) inició su recorrido por Puerto Rico. Fue el primer huracán en atravesar toda la isla desde San Ciprian en 1932. El ojo del huracán, que medía entre 25 y 30 millas de ancho, pasó a unas 15 millas de San Juan, la capital de Puerto Rico, dejando a su paso una estela de estragos. Si bien la precipitación varió mucho a través de la isla, algunas zonas recibieron hasta 26 pulgadas de lluvia en un período de veinticuatro horas. La precipitación tuvo como consecuencia inundaciones, deslizamientos de tierra y pérdidas catastróficas de infraestructura. Doce personas en la isla murieron, tres como consecuencia directa de la tormenta y otras nueve como resultado indirecto. Los efectos en la infraestructura fueron grandes: 75% del servicio de acueductos y alcantarillados se perdió y 96% de la isla quedó sin energía eléctrica, a consecuencia de los daños a 50% de los postes y los cables. Unos 33,113 hogares fueron destruidos. El daño a las carreteras se calculó en $22 millones y los daños a las escuelas públicas entre $20 y $25 millones. Los daños a la agricultura también fueron significativos, con la destrucción de 75% de la cosecha de café, 95% de la cosecha de guineos y plátanos y 65% de las aves de corral.
2 Un Sistema de Apoyo a la Toma de Decisiones (SATD) es: (1) un sistema de información
computarizado con capacidad avanzada, desarrollado para; (2) resolver problemas estructurados de forma deficiente y para; (3) facilitar el proceso de toma de decisiones. La presunción implícita
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es pieza indispensable para intentar hacer planificación integral. El desarrollo del sistema ha rebasado la etapa inicial y la EGP ha producido un prototipo funcional del sistema. El nombre escogido para el prototipo del sistema es XPLORAH Versión 1.0. El sistema apoya las gestiones de e(X)ploración de alternativas para la (PL)anificación y (O)rdenación (RE)gional de (A)ctividades (H)umanas que se producen sobre la dimensión territorial. El acrónimo recoge el carácter e(X)ploratorio con que se debe enfocar el futuro. El futuro está sujeto a construcción. Es responsabilidad de las generaciones contemporáneas escoger un camino hacia, y construir, un futuro mejor.3
Acontecimientos autónomos, políticas deseadas y políticas reales
Todavía, y a pesar de la evidencia acumulativa, algunos sectores, guiados por intereses especiales, insisten en su intento por negar sistemáticamente que el planeta esté experimentando cambios de clima. Cambios que, de hecho, son producidos por las actividades de los seres humanos. Los cambios en mercados mundiales, movimientos migratorios, o la elevación de la temperatura promedio del planeta, son eventos de origen externo. De ahí que los cambios hayan de ser distribuidos de manera desigual a través de las diversas regiones geográficas de la tierra. De igual manera, los efectos de dichos cambios no serán uniformes en lo que a poblaciones y grupos se refiere. Esa heterogeneidad hará que ciertos sectores económicos y grupos sociales se vean afectados de manera más dramática que otros. De hecho, ciertas zonas geográficas experimentarán impactos positivos, mientras que otras serán afectadas de forma negativa. Para ilustrar este punto, nótese que un exceso en capacidad de refinación de petróleo de esa industria mundial tuvo como consecuencia el cierre de todas las refinerías ubicadas en la costa sur de Puerto Rico, con resultados dramáticos sobre la economía local, el empleo y la belleza natural de aquella zona de la isla.
La característica del ecosistema isleño de Puerto Rico es su fragilidad. Por ello se hace indispensable anticipar y comprender los efectos de estos fenómenos en su escala global. Pero las consecuencias de iniciativas locales, tales como ampliación de redes de transportación y de distribución de agua; inversión en
tras el uso de un SATD es que mientras mejor informada sea la toma de decisiones, mejores serán las decisiones tomadas. Un SATD se desarrolla para que sea aplicable en; (4) un ámbito decisional relativamente contenido por; (5) técnicos y responsables de la toma de decisiones de alto nivel. Es (6) adaptable a los ambientes y necesidades cambiantes de los problemas objeto de estudio. Ofrece apoyo de tipo formal, al permitir a los responsables por la toma de decisiones el ―acceso‖ y el uso de ―datos‖ y de ―modelos analíticos‖ apropiados. 3 XPLORAH Versión 1.0 ha sido desarrollado para la Escuela Graduada de Planificación de la
Universidad de Puerto Rico y para el Centro de Investigación y Política Pública de la Fundación Biblioteca Rafael Hernández Colón por RIKS bv, Maastricht, Países Bajos. Para más información, favor de comunicarse con RIKS bv o la Escuela Graduada de Planificación de la Universidad de Puerto Rico.
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instalaciones portuarias; desarrollo de zonas residenciales, comerciales o industriales; o la protección de las playas, humedales y otras zonas de valor ecológico o cultural, requiere de un instrumento analítico.
El desarrollo de un moderno sistema computarizado capaz de simular procesos sociales y económicos que pueden alterar el medio ambiente físico a distintas escalas ha sido el sueño de los que desde mediados de la década del 1960 hemos trabajado en componentes de dicho sistema. La tecnología y la capacidad de computación no estuvieron disponibles entonces. Hoy, no sólo está disponible, sino que sería un pecado mortal no aplicarla dada la urgencia que imponen los riesgos que confronta el país si no aprovecha la oportunidad.
XPLORAH es instrumento capaz de representar, en un contexto integral, los procesos físicos, económicos, sociales y ambientales fundamentales. Esas son precisamente las capacidades que eventualmente podrán ser incorporadas en XPLORAH. El sistema emplea modelos cuantitativos4 para describir procesos dinámicos. Con el tiempo, XPLORAH habrá de evolucionar para convertirse en un sistema más complejo. A esos efectos, integrará, en la medida de lo posible, todos los modelos, información y datos georeferenciados disponibles. XPLORAH utiliza una base de datos georeferenciados 5 pero no debe interpretarse que es un sistema de datos descriptivos que son meramente representados en mapas. La gran diferencia estriba en que la base de datos georeferenciados interactúa con datos que se originan en un sistema de modelos que permiten anticipar la actividad de la población sobre el territorio de forma dinámica e interrelacionada. No existe en Puerto Rico otro sistema de esta categoría en Puerto Rico --y muy pocos en el mundo. Es precisamente por eso que el proyecto de la EGP coloca al país en posición de ser punta de lanza en la aplicación de la tecnología moderna a la planificación del territorio.
Puerto Rico ha perdido gran parte de su acerbo de información. La utilización y manipulación de las estadísticas como propaganda oficialista ha contribuido al desprestigio de la información de gobierno y al colapso de los sistemas que las producen y administran. Puede anticiparse que un beneficio colateral del desarrollo y aplicación de XPLORAH será que, cuando no estén disponibles las piezas indispensables de datos, se podrá justificar con claridad la dedicación de recursos para generar las mismas. De esa forma se estimulará la amplia participación de investigadores, creadores de modelos y desarrolladores de software que conocen los aspectos científicos y técnicos, así como la reconstrucción del acerbo estadístico del país. Se considera crucial la participación de los usuarios del sistema desde sus etapas iniciales de desarrollo. Es deseable la incorporación temprana de los que formulan
4 XPLORAH hace uso de modelos formales matemáticos y modelos que funcionan basándose en
reglas. 5 Geographic Information Systems, (GIS) en ingles.
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política pública, de técnicos, analistas y otros responsables del proceso de toma de decisiones.
El sistema ofrece capacidad para la evaluación inteligente de efectos y consecuencias lógicas de cursos alternativos de acción posibles. Esas consecuencias se traducirán inevitablemente en efectos sobre la calidad del ambiente socioeconómico y físico. La naturaleza del proceso es, en esencia, la producción de conocimiento sobre un futuro que está por construirse. Por lo tanto, el sistema es eminentemente educativo. XPLORAH logra combinar eventos autónomos o exógenos –sobre los que no se tiene control-- con cambios inducidos –sobre los que si se tiene algún tipo de control-- para formar imágenes de posibles futuros para el país. De esa forma, se contará por primera vez con un instrumento que permite aquilatar el valor relativo de las opciones a partir de criterios sociales, económicos y ecológicos. No se pretende reclamar la capacidad de optimizar las distintas dimensiones económicas, ecológicas y sociales. El beneficio inmediato radica en la aplicación de un enfoque de naturaleza integrador e interactivo que, para entender procesos sumamente dinámicos, es esencial.
El motor que mueve los cambios espaciales (de oferta y demanda) es propulsado por acontecimientos económicos y demográficos exógenos y endógenos. Estos procesos operan en distintas escalas del espacio territorial. La dinámica se presenta a menudo como la realidad competitiva de la ―supervivencia del más apto". En esos términos, será el uso que añada el mayor valor por unidad de área, el que logrará reclamar con mayor éxito el espacio disponible. De igual forma, la región que ofrezca la alternativa más atractiva para la actividad económica y residencial será la que atraerá residentes y comercios.
Los gobiernos tienen la función de salvaguardar el interés colectivo. Ello incluye la protección de los que son económicamente débiles, del espacio abierto y de los recursos naturales en general. Las normativas de política pública y las acciones deseadas para contrapesar las iniciativas de quienes actúan en el ―mercado libre‖, se introducen al sistema XPLORAH por vía de mapas de zonificación y parámetros de control que actúan como restricciones sobre la dinámica autónoma del sistema. En ausencia de limitaciones de política pública sobre el uso de terrenos, la dinámica del sistema actúa impulsada por la adecuacidad física de la tierra.
Modelos vinculados en tres niveles geográficos
A pesar de que la versión 1.0 de XPLORAH se encuentra en la segunda etapa de desarrollo, el prototipo ya vincula los modelos para que operen a tres niveles geográficos jerárquicos de forma integrada.[6] Los niveles de operación son el agregado nacional, el regional y el local. Todos los procesos son calculados por el sistema en cada iteración anual y los efectos se
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acumulan durante un período de veinticinco años que transcurre del 2000 al 2025. Los resultados se presentan visualmente mediante mapas, gráficas y tabulaciones. Los resultados pueden guardarse para análisis y comparación posterior. El sistema apoya la exploración de políticas y decisiones administrativas sobre una base anual, y para un horizonte de mediano y largo plazo.
El nivel nacional
En el ámbito nacional, se cuenta con tres componentes principales.
Un modelo macroeconómico que se vincula, a través del consumo doméstico privado, con un modelo de la dinámica demográfica que determina el crecimiento natural de la población y la emigración regional.
El modelo macroeconómico relaciona sectores industriales con el mercado de trabajo. El prototipo ha desagregado la economía formal de la isla en seis sectores industriales: agricultura, minería y construcción, manufactura, comercio y servicios, servicios públicos. Además, se ha introducido de forma explícita el sector informal-criminal de la economía.
Un módulo que permite desarrollar escenarios de cambio climatológico, dotado de una herramienta para especificar hipótesis concernientes a relaciones entre cambios en los parámetros climatológicos de temperatura promedio, precipitación y nivel del mar. El modelo se vincula con la oferta de terreno para dieciocho (18) usos económicos particulares tales como la recreación, el turismo y la producción agrícola.
El conjunto de modelos interactúa para simular el comportamiento real del sistema económico en su interrelación con el demográfico y el climático. De esa forma, pueden estudiarse las consecuencias que tendrían políticas, o proyectos de envergadura, bajo condiciones configurados con el beneficio de predicciones para la economía, la demografía y el clima. Es decir, bajo escenarios alternativos.
Los modelos convierten los pronósticos a un denominador común: cambios sobre el uso de terrenos. El modelo económico genera cambios en el uso de terrenos mediante cambios en la producción y el número de empleados (que requieren espacio para llevar a cabo las actividades de producción). El modelo demográfico genera cambios en el uso de la tierra mediante la presión que ejerce la población sobre el espacio necesario para viviendas nuevas. El módulo de clima los genera mediante cambios anticipados en la temperatura promedio, en la precipitación y en el nivel del mar.
Pero, la pregunta referente a dónde precisamente habrá de ocurrir el cambio en el uso del espacio; o si, dadas las restricciones derivadas de la disponibilidad y la adecuacidad del terreno, fuesen permitidos los cambios, es decir, si los cambios son viables, son incógnitas resueltas en el sistema a otro
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nivel. Los aspectos de localización se modelan en los ámbitos regionales y locales del sistema y son resueltos por una dinámica que los relaciona estrechamente.
El nivel regional
Quien conoce a Puerto Rico podrá confirmar que, a pesar de ser esta una isla tan pequeña, las diferencias regionales son significativas. Las distintas regiones de la isla difieren entre sí en cuanto a clima, suelo, y otras características físicas. Difieren en cuanto a la concentración de población que sostienen, el tipo de actividad económica que prevalece y en lo que se refiere la oferta y calidad de infraestructura de transportación con que han sido dotadas. Además, difieren entre sí en cuanto al grado de urbanización que han alcanzado.
XPLORAH reconoce las diferencias regionales al desagregar el país en diecisiete (17) regiones modeladas por igual número de modelos regionales. Los modelos regionales incorporados al sistema tienen, por tanto, la capacidad de reconocer que el crecimiento natural de la población no se distribuye uniformemente. Por el contrario, las desigualdades regionales presentes y futuras habrán de influir en la localización y relocalización de residentes y actividades económicas.
Las regiones componen de municipios colindantes, organizados en torno a centros de importancia regional. XPLORAH modela la interacción espacial mediante la aplicación de dos enfoques simultáneos. El sistema calcula anualmente la distribución regional del crecimiento agregado nacional. Simultáneamente, general una distribución de residentes y actividades económicas reasignando la población a través de flujos de emigración neta interregional.
La ubicación de la población y las actividades económicas, se obtiene de un modelo que parte del potencial de cada región. Cada una de las regiones compite con las otras para atraer residentes y actividades económicas. En esa competencia, los factores críticos emanan de su posición geográfica relativa, el nivel de empleo con que inicia cada período, el tamaño de su población y la actividad económica (tipo y nivel) en cada momento. El acceso a la red de transporte, la abundancia y calidad de los terrenos y la reglamentación de zonificación son factores que determinan el atractivo relativo de una región.
La ubicación de las categorías naturales y agrícolas, se determina sobre bases de información local referente a la adecuacidad de los terrenos para cada tipo de utilización y a la reglamentación de zonificación u ordenación que exista para el uso de los terrenos.
XPLORAH incorpora cuatro módulos básicos que interactúan de forma dinámica. Estos cuatro módulos y sus funciones son:
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El módulo económico regional. Este modelo calcula el número de empleados para cada sector económico.
El módulo demográfico regional. Este proyecta el tamaño de la población en para cada región.
El módulo de transporte. Este módulo es crucial para establecer la viabilidad de los flujos que facilitan la emigración de gente y empresas de una región a otra.
El módulo de uso de terrenos. Este traduce la actividad económica y demográfica regional en exigencias sobre el espacio territorial. Esos requisitos, o demanda por terrenos para distintos usos, se convierten en insumo de los modelos que operan en el nivel local.
El nivel local
El nivel de agregación local se logra en el sistema por pequeñas celdas. La isla de Puerto Rico queda representada por un mapa que se compone de un mosaico de 225,000 celdas cuadradas (con lados de 250 metros). Cada celda incluye un área de 6.25 hectáreas. El mosaico de celdas presenta el patrón de uso de terrenos de la isla en cada momento. En principio, lo que ocasiona que las celdas cambien de un tipo de uso de terreno a otro es su adecuacidad y atractivo relativo, tal como lo percibe el mercado y sujeto a las restricciones institucionales impuestas sobre el terreno comprendido en cada celda.
En ese nivel local, en ese microespacio, la distribución detallada de las actividades económicas se obtiene mediante un modelo de uso de terrenos tipo ―autómata celular‖. Es conveniente explicar lo fundamental de este tipo de modelo porque el mismo es el corazón integrador del sistema. Este tipo de modelo establece probabilidades a cada celda de que el terreno comprendido sea utilizado para un uso particular. El uso puede ser, por ejemplo, residencial, comercial, industrial, agrícola, recreativo o, simplemente, reservado en su estado natural. Ahora bien, en la medida en que ocurren cambios en el uso de la tierra en celdas contiguas o cercanas, las probabilidades de uso en cada celda pueden cambiar. Es decir, se trata de probabilidades condicionadas por las probabilidades de usos prevalecientes en las otras celdas cercanas. Por ejemplo, la construcción de una carretera altera las probabilidades de uso en las celdas contiguas a la vía. La construcción de una estación del tren urbano altera las probabilidades de uso de las celdas contiguas y cercanas a esa estación. Los cambios en las probabilidades se calculan en cada iteración del modelo durante los veinticinco años de simulación.
El sistema presume que las regiones compiten entre sí para atraer actividad económica. El sistema funciona a partir de las exigencias por terrenos que se generan en las regiones. Diecisiete (17) modelos, uno por cada región, operan en paralelo. Al concluir cada iteración los modelos devuelven información
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regional, de carácter espacial (al nivel regional), a los modelos económico y demográfico (al nivel nacional), donde el atractivo relativo de las regiones entra en juego nuevamente.
El modelo que determina el uso probable en cada celda al cabo de cada iteración incorpora varios elementos críticos. Tres criterios son: adecuacidad física, adecuacidad institucional, y accesibilidad.
La adecuacidad física del terreno.
La adecuacidad se presenta en el sistema mediante mapas para cada clasificación de uso posible. Es una medida compuesta, preparada en un sistema de información geográfica a partir de una serie de mapas de factores que determinan cuán físicamente adecuadas son las celdas para sostener una determinada función de uso de terrenos y la actividad económica o residencial asociada a ella. Los factores incluyen, entre otros, la frecuencia de inundaciones, elevación, pendiente, calidad de la tierra y potencial agrícola. El mapa de adecuacidad es accesible en XPLORAH a través de un editor especial, que permite su uso interactivo.
La zonificación o adecuacidad institucional.
Las zonas en las que se restringe o se permiten ciertos usos se representan con mapas que identifican las zonas por uso permitido. Es una medida compuesta basada en documentos de planificación, incluidos planes maestros y proyectos programados, provistos por las autoridades. Para un número dado de períodos de planificación, (usualmente 2 ó 3), este mapa especifica qué celdas pueden ser absorbidas por una función de uso de terrenos particular y cuáles no. Como los mapas de adecuacidad, los mapas de zonificación están accesibles en XPLORAH mediante un editor dedicado que permite el diseño y exploración de diferentes estrategias de planificación espacial, dirigidas a, entre otras cosas: controlar el desparramamiento urbano, desviar el crecimiento desde el centro hacia las zonas periféricas, revitalizar lugares abandonados y proteger acervos naturales y culturales valiosos.
La accesibilidad.
La accesibilidad a los terrenos es una propiedad que varía en el sistema de acuerdo a al uso potencial y se obtiene en relación con las redes de transporte. Es una expresión de la facilidad con la cual una actividad puede satisfacer su necesidad de transportación y movilidad en una celda particular. Toma en cuenta la distancia de la celda a la vía de transporte más cercana, la calidad de la vía y la necesidad de transportación que tienen las actividades que asociadas al uso particular del terreno que se anticipa. En este caso también, mediante un editor especial, el usuario puede modificar interactivamente las características y la disposición de los nódulos y vínculos de la red de transporte. Se hace posible así explorar las consecuencias de
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mejoras a carreteras existentes, construcción de vías nuevas y políticas que inciden sobre el valor de los terrenos.
La dinámica en el nivel local
La realidad es que en el punto más local, en la celda, confluyen todas las fuerzas e influencias que dan como resultado un uso particular del suelo. Luego, ese mismo uso influye sobre el probable uso de los predios cercanos. Un uso particular puede reforzar, debilitar o alterar radicalmente la probabilidad de usos alternativos a través de una dinámica que XPLORAH incorpora como elemento fundamental. Los cambios en la probabilidad de un uso particular de la tierra son la clave de la dinámica relativa a la distribución sobre el espacio territorial de los efectos generados en los sistemas económicos. Ya no se trata del ámbito de la teoría abstracta, sino de la realidad concreta. En otras palabras, el entorno inmediato a una ubicación es responsable, en gran medida, de la adecuacidad de esa ubicación y, por ende, de su atractivo para determinadas actividades. La presencia cercana de actividades complementarias o competidoras y de usos de terrenos deseables o repelentes influye sobre el probable uso futuro que el modelo asigna en un proceso dinámico a cada celda.
Un vecindario local se define en el modelo en términos de un área circular, cubierta por 196 celdas contiguas, cuyo diámetro se extiende por 8 celdas. El modelo aplica un conjunto de reglas que determinan el grado en que cada celda atrae, o repele, actividades que dan cierto tipo de uso al suelo. El sistema dieciocho (18) categorías de uso de terrenos. La fuerza de la interacción entre usos establecidos es función de la distancia que separa las celdas donde ocurren los distintos usos. Esas relaciones están incorporadas en términos de funciones matemáticas que se traducen en reglas.
Si, según indica la regla, la fuerza de atracción que ejerce un uso establecido sobre otro uso potencial es suficientemente intensa, el uso potencial tratará de ocupar el terreno. De lo contrario, buscará otros lugares relativamente más atractivos. Este principio aproxima de cerca el comportamiento dinámico que se da en la realidad entre los actores que se disputan el espacio territorial. De ahí que el sistema logre simular con gran precisión cambios en el uso de del suelo. De hecho, esta dinámica entra dramáticamente en acción cuando actividades nuevas irrumpen en una localidad. En ese momento cambia el atractivo que ejerce el vecindario para con actividades ya presentes y para otras que buscan espacio.
De esta manera puede anticiparse el deterioro gradual de un vecindario residencial ante su invasión por actividades industriales o comerciales no compatibles o complementarias. A su vez, puede vislumbrarse la revitalización de vecindarios deteriorados impulsada por la llegada de unas funciones de
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alta calidad como parques, edificios de oficinas y condominios exclusivos, etcétera.
Las reglas que imponen la inercia, las fuerzas que empujan y halan, y las economías de escala, se encuentran entre las diversas funciones que se definen y se ajusta a la luz de procesos históricos durante el proceso de calibración del modelo. No obstante, en ausencia de datos históricos, pueden ser aproximados mediante repetidas pruebas en que el tanteo y el error juegan un papel crucial. Para ello, el sistema provee otro editor interactivo especial.
El modelo calcula en cada iteración el potencial de transición de cada celda. Los potenciales de transición están disponibles en XPLORAH a través de mapas y representan el grado al cual una celda se inclina a cambiar de un uso de terrenos particular a otro. A lo largo del tiempo, y hasta tanto se satisfagan las exigencias regionales, las celdas cambiarán a la función de uso de terrenos para la cual exhiben el mayor potencial. En consecuencia, los potenciales de transición reflejan las presiones económicas, demográficas y climáticas ejercidas sobre la tierra. Constituyen, por lo tanto, información valiosa para los responsables por el diseño de políticas eficaces de ordenación territorial.
La vinculación entre modelos de los niveles nacional, regional y local ocurre en ambas direcciones. Los modelos agregados generan las cifras de crecimiento total que se convierte en insumo para los modelos regionales. Los modelos regionales distribuyen el crecimiento promedio de los agregados entre las regiones. Los modelos regionales generan las cifras de crecimiento regional utilizadas por los modelos locales o celulares. Finalmente, los modelos celulares determinarán, con el mayor grado de detalle, dónde es probable que se localice los proyectos. Los modelos celulares devuelven entonces a los modelos regionales información modificada en cuanto a restricciones sobre la adecuacidad y disponibilidad del espacio territorial. La información es indispensable para establecer probabilidades de expansión de cada categoría de uso del suelo. Se producen, entonces, los cálculos necesarios en el plano regional que influye sobre el atractivo relativo de cada región. Dado que, al pasar del tiempo, las regiones gradualmente pierden espacio disponible o adecuado para una u otra actividad, su capacidad competitiva disminuye haciéndolas menos atractivas para ciertas actividades. En consecuencia, el crecimiento se desvía hacia otras regiones relativamente más atractivas.
Mejoras programadas para la próxima etapa de desarrollo
Escenarios y estrategias
XPLORAH está diseñado para explorar escenarios que se darían con cierta probabilidad en el futuro. Para ello, el sistema descansa en modelos de la estructura económica y demográfica. No obstante, el énfasis radica en el
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aspecto espacial de las actividades humanas. Es decir, en el uso del suelo. El sistema puede evaluar consideraciones y consecuencias de naturaleza espacial derivadas de propuestas y proyectos de infraestructura de cierta envergadura.
Un primer paso lógico en la aplicación y utilización del sistema consiste en introducir al sistema los planes de ordenación espacial desarrollados por la Junta de Planificación y los municipios autónomos. Además, y simultáneamente, otras organizaciones gubernamentales podrían introducir sus esquemas y visiones sobre futuro para explorar las consecuencias que las mismas conllevan en lo que se refiere al uso del espacio territorial. Los escenarios o planes se introducen y se prueban como conjuntos alternativos de números y mapas.
La eficacia de las propuestas puede visualizarse a través de mapas que muestran los patrones de utilización del territorio que probablemente generen durante el periodo de proyección.
Proyectos: intervenciones en la estructura espacial
XPLORAH ha sido diseñado para usarse, tanto como herramienta analítica, como instrumento de comunicación. Las capacidades visuales y la facilidad de uso del sistema provocan un fuerte estimulo a la creatividad de los que hacen uso del mismo. Tanto los que establecen política pública en cuerpos administrativos nacionales y municipales, como los miembros más concernidos por proyectos de gran impacto a comunidades particulares. Por esto el instrumento fue dotado de una interfase gráfica. De esa forma el sistema se convierte en vehículo común de comunicación.
El usuario tiene así acceso a todas las variables y parámetros utilizados por el sistema a todos los niveles. Los usuarios tienen la capacidad para crear variantes a las políticas propuestas. Ello se logra con facilidad definiendo y ajustando valores dentro de ciertos límites de factibilidad. Escenarios alternos de crecimiento demográfico y económico pueden plantearse mediante pantallas de diálogo, tablas y gráficas dotadas de editores especiales y fáciles de usar. Además, el sistema dispone de un número de editores para los mapas que permiten introducir o cambiar la información geo-referenciada.
Políticas para el uso del suelo
Un editor, que actúa como un lápiz virtual, permite hacer cambios en el mapa de uso de terrenos manualmente. Esto permite desarrollar pruebas del tipo que preguntan ―¿qué pasa, si sucede antes tal cosa?‖ Un proyecto concreto que recientemente se ha discutido en Puerto Rico es el proyectado puerto de trasbordo a desarrollarse en la costa sur. En lo que se refiere a la localización más adecuada para un puerto de trasbordo, XPLORAH facilitaría la evaluación de viabilidad e impacto potencial en términos económicos, sociales y
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ambientales y sobretodo en términos de los efectos a mediano y largo plazo sobre el uso de la tierra en las regiones cercanas al puerto.
Políticas de zonificación
El editor incluido en el sistema para alterar las disposiciones de zonificación se emplea de manera similar al editor de los datos georeferenciados. El mismo permite experimentar los efectos de patrones de zonificación distintos como parte del análisis necesario para definir ubicaciones e itinerarios adecuados para abrir nuevos espacios al desarrollo residencial, comercial e industrial.
Políticas de transportación
El editor de redes de XPLORAH se emplea para cambiar las características de las redes viales. Por ejemplo, se puede añadir intersecciones, o cambiar la capacidad y características de las vías existentes. Así, resulta instrumental para evaluar el mérito inmediato y futuro de proyectos dirigidos a abrir áreas.
Preparación de mapas de insumo
Además de los editores mencionados, XPLORAH posee dos (2) instrumentos aun más sofisticados para trabajar con mapas: el instrumento de sobre-imposición (OVERLAY-TOOL), y el instrumento analítico (ANALYSE-TOOL).
Una herramienta que sobreimpone (OVERLAY-TOOL) restricciones sobre los mapas de adecuacidad de los terrenos en términos de criterios variables. Este es un instrumento valioso orientado a la producción de los mapas de adecuacidad y zonificación usados por XPLORAH. Permite, en particular, el manipular mapas (de factores) interactivamente con el propósito de sopesarlos y combinarlos en un solo mapa compuesto.
Comparación y análisis de resultados
La herramienta de instrumento analítico (ANALYSE-TOOL) es un instrumento esencial para comparar los efectos espaciales de las variantes y evaluar sus méritos específicos mediante la comparación de los numerosos mapas creados en XPLORAH.
Análisis extensivo a todos los niveles
La naturaleza misma de XPLORAH permite analizar consecuencias directas e indirectas de posibles intervenciones o de eventos exógenos. La naturaleza dinámica que incorpora e integrada del sistema permite explorar los efectos inmediatos así como los que se hacen visibles en etapa posterior. El enfoque espacial permite evaluar los impactos a escala nacional, regional y local. El usuario tiene acceso a todos los resultados de los modelos a través de mapas dinámicos, gráficas y tabulaciones.
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Indicadores nuevos
Una cosa es bosquejar el patrón con que las actividades se distribuyen en el espacio; otra cosa muy distinta es lograr que los terrenos en vías de desarrollo en Puerto Rico sean utilizados en el contexto de la política pública establecida.
Con frecuencia los modelos emplean el lenguaje de sus creadores. Por ende, un lenguaje comprensible a científicos y técnicos, pero ininteligible a resto de los mortales. Para lograr entendimiento general, es necesaria una traducción que permita establecer un puente entre ambos mundos. Es aquí donde desempeñan un papel crucial los indicadores. Los indicadores se diseñan típicamente para captar conceptos difíciles de medir y utilizar. No obstante, los indicadores son indispensables para medir la eficacia de planes y políticas.
Por ejemplo, un modelo típico de crecimiento de cultivos calculará el rendimiento productivo de un campo en términos de biomasa, v gr, kilogramos de materia seca por metro cuadrado. Pero, claro está, una medida más útil para formular política pública sería kilogramos de producto, o su valor en el mercado, o el sustento que representa la misma para la familia de un agricultor típico. La primera es una medida científica. La última es un indicador.
XPLORAH incorpora indicadores de daño potencial asociado con huracanes y con inundaciones producidas por eventos no huracanados. En el futuro, esos indicadores deberán complementarse con otros. Idealmente, con indicadores para los aspectos principales con los que se trabaja: clima, economía, demografía, ambiente e infraestructura. Los indicadores deben desarrollarse en colaboración con los usuarios y con quienes establecen política pública. De esa forma, el sistema podrá conversar en el lenguaje de los usuarios y no exclusivamente en el de los académicos y técnicos a cargo de su desarrollo.
Futuro desarrollo de XPLORAH
La presente versión 1.0 de XPLORAH es un prototipo funcional. Como prototipo funcional, ya posee toda la capacidad descrita aquí. Por supuesto, aún dista de ser el instrumento ideal. Se ha dado un paso importante hacia la creación un instrumento capaz de generar rápidamente imágenes claras, confiables e integradas de futuros potenciales alternativos para Puerto Rico. La viabilidad del enfoque ha sido probada y el plan de acción para desarrollo futuro ha sido establecido.
La lista de mejoras y de ampliaciones al sistema es larga. En las próximas etapas de desarrollo los modelos deberán que ser calibrados y validados a fin de que imiten aceptablemente el comportamiento esperado de la realidad. La confiabilidad de los datos que alimentan los modelos tiene que mejorarse para elevar así la confiabilidad de las predicciones. Para comenzar, en vista del
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hecho de que los proyectos de infraestructura tienen alta prioridad en la agenda política, podría trabajarse en mejorar el modelo de transportación. Luego, los modelos socioeconómicos deben complementarse con modelos físicos que representen la dinámica del tiempo y el clima, los procesos de suelo y pendiente, la dinámica de los ríos y acuíferos, la dinámica de la vegetación natural y las cosechas. De este modo se puede calcular los efectos de los cambios climáticos en el sistema social y económico con mucha más precisión. Asimismo, las inundaciones, el agotamiento de acuíferos y la contaminación de ríos aguas abajo y las prácticas de manejo de terrenos aguas arriba. Definir e incorporar indicadores útiles relacionados con la calidad del ambiente, el comportamiento de la economía y el bienestar de la gente también ocupa un lugar prominente en la lista de prioridades.6
Ningún sistema puede reemplazar al responsable de la toma de decisiones: ni ahora ni en el futuro. Se trata de un marco para pensar y planificar racionalmente, pero sólo puede ofrecer la capacidad intelectual de una máquina. XPLORAH ofrece acceso a la mejor ciencia y datos disponibles en una forma operacional. Se obtiene una potencia de cálculo muy avanzada y una capacidad de evaluación sistemática, rigurosa y objetiva de alternativas al confrontarlas con criterios y metas preestablecidos. XPLORAH permitirá diseñar y explorar alternativas rápida y sistemáticamente. Pero, no importa cuán poderoso llegue a ser XPLORAH, seguirá siendo sólo una de muchas en la caja de herramientas del planificador y del formulador de política pública.
6 La asignación de prioridades a dichas mejoras y su realización estarán bajo la
influencia, de lo que las diversas instituciones gubernamentales consideren pertinente a sus responsabilidades de elaboración de política pública y planificación. Mejorar el modelo y añadir nuevos elementos debe ocurrir mediante un proceso de oferta y demanda: demanda de los creadores de política pública en calidad de usuarios, oferta de la ciencia y la tecnología. Esto hace que la consulta con las instituciones que establecen política pública y con institutos científicos sea esencial durante la elaboración futura del modelo. Por ende, el prototipo debe usarse primordialmente para dar dirección a la consulta. Además, debe probarse extensamente para provocar una evaluación crítica en relación con su contenido, empleabilidad, transparencia y facilidad de uso. Deben obtenerse respuestas a las siguientes preguntas:
¿Puede aplicarse XPLORAH al estudio de combinaciones de proyectos grandes reales tales como los que requieren evaluación en Puerto Rico hoy?
¿Puede trabajar XPLORAH como herramienta de comunicación en discusiones dirigidas a armonizar políticas sectoriales relacionadas con el desarrollo económico, la mejora de la infraestructura y la vivienda y la protección del ambiente en Puerto Rico?
¿Puede ofrecer XPLORAH una mejor comprensión de la dinámica de las fuerzas principales que constituyen a Puerto Rico hoy y que lo cambiarán en el futuro? ¿Ofrece una mejor comprensión de los complejos vínculos entre los diversos tipos de actividades, intereses y objetivos?
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XPLORAH estimula la creatividad y la pasión, pero no puede ser creativo ni apasionado.
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Un Componente Clave del Sistema Xplorah Establece Record Mundial
Prensa Asociada reseña hoy, 1 de agosto de 2008, en una nota bajo la firma de Andrew Welsh-Huggins, que las finanzas de una treintena de estados confrontan problemas de importancia. Los presupuestos estatales han acumulado déficits por más de $23,000 millones de dólares. Los ajustes serán inevitables e incluirán recortes en los gastos de los gobiernos estatales. No menos de 13 estados que arrojarán déficits se verán forzados a recoger vela en cuanto a sus gastos. La reseña surge de un estudio publicado por el ¨Center on Budget and Policy Priorities (CBPP)¨.
El informe del CBPP adelanta que otros once (11) estados confrontarán crisis fiscal durante los próximos dos años fiscales. La década apunta a que estará repleta de dificultades y estrechez.
El gobernador de Nevada ha ordenado un recorte de 4.5 por ciento en el gasto presupuestado de las agencias estatales para confrontar una reducción en los recaudos que se proyecta en $440 millones de dólares en el ejercicio fiscal corriente. Contrario a Puerto Rico, el ciclo presupuestario de Nevada es de 2 años.
Sólo para ilustrar la magnitud de la crisis, baste señalar que California confronta un déficit que se estima entre $10,000 millones y $14,000 millones de dólares. El estado de Nueva York proyecta un déficit estimado en $4,000 millones de dólares para el próximo año fiscal.
En el corazón del problema se haya el colapso del mercado de la vivienda. Ese colapso provocó una crisis que se precipitó sobre los mercados financieros al hacerse patente la enorme acumulación de
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hipotecas e instrumentos derivados respaldados por hipotecas otorgadas a compradores que no merecían el crédito.
Al contraerse la demanda, los precios de las viviendas nuevas y existentes se han precipitado y continúan a la baja. Los valores bursátiles se han deprimido a medida que los inversionistas tratan de proteger el valor de sus carteras. Esto se produce liquidando acciones y comprando metales como oro, platino y cobre. También se logra comprando contratos de entrega futura de petróleo. Los inversionistas compran esos contratos apostando a que cuando se venza la fecha de entrega el precio del petróleo habrá subido y podrá venderse el mismo contrato con una ganancia. Esa ganancia anticipada compensaría la depreciación del dólar y la reducción de los valores bursátiles vendidos.
El banco central de los EE UU, ha mantenido el coste del dinero a tasas bajísimas y ha inyectado liquidez al sistema financiero para atajar la crisis de confianza desatada por la insolvencia súbita de grandes instituciones financieras. Como resultado, la demanda por dólares se ha deprimido y el valor de canje del dólar ha sufrido un perdida de 50 por ciento.
Los precios de las importaciones se han disparado. Aunque los precios denominados en dólares para las exportaciones desde los EEUU se han hecho atractivos y han servido para sostener una buena parte de los empleos en los EEUU, el coste de la energía y los combustibles han impactado desproporcionadamente a una sociedad que descansa en automóvil para desplazarse.
Los presupuestos familiares han sufrido grandes ajustes para confrontar el creciente coste de la gasolina, la electricidad, el gas y los alimentos. La ley de oferta y demanda funciona. Ante precios sostenidamente altos, los consumidores han reducido sus compras discrecionales. Las ventas reflejan el nuevo comportamiento. De ahí la resultante reducción en recaudos por concepto de impuestos sobre ventas. Las ventas están reflejando el comportamiento de los consumidores.
Muchos gobiernos estatales han recurrido a los fondos separados para emergencia con el propósito de escapar al coste político de las inevitables medidas de austeridad que obliga la situación. Todos los gobiernos estatales ensayan hoy medidas desesperadas que incluyen la venta de activos, la concesión de las operaciones de autopistas y puentes, recortes en gastos de operación, la reducción temporal de los salarios a empleados públicos. Cuando en Puerto Rico, el gobernador propone las mismas medidas, la oposición se rompe las vestiduras y reclama ineptitud gerencial o falta de poderes.
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Sumidos en una situación similar, aunque crónica y no cíclica como la que se desarrolla en los EEUU, acá en Puerto Rico nos empeñamos en explicarla culpando al ELA, al gobernador o al modelo económico. No acabamos de comprender que la irresponsabilidad fiscal tiene idénticos resultados en un país soberano independiente, en un país asociado a otros, como lo es Francia respecto a la Unión Europea, en un estado de los EE UU, o en una región autónoma de España.
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Cambio Estructural
Sintomatología
Entrada la primera década del Siglo XXI, hay indicios de que Puerto Rico está confrontando un cambio en su estructura económica. Se destaca entre dichos indicios los siguientes.
La realineación geográfica de la producción y del comercio que se está produciendo ha hecho muy difícil la protección de mercados domésticos. La competencia es la orden del día. Las barreras que sirvieron para aislar sectores, y aun países, de las fuerzas de la competencia son cada día más irrelevantes. El dolor que, en el corto plazo, produce este fenómeno se traduce por el sistema político en realineamientos en los esquemas de subsidio que eran viables sobre la estructura anterior cambiante. Los cambios en subsidios, incentivos y costes relativos de producción sufridos por el sector de la manufactura ubicado en Puerto Rico son ejemplos claros de ese fenómeno. Así dejó de ser viable la producción de zapatos. Así dejó de ser viable la industria de refinación de petróleo y luego la industria petroquímica localizada en Puerto Rico. Así dejó de ser viable la producción de ropa y textiles.
La demografía permite adelantar condiciones de las cuales se derivan fuerzas casi ineludibles. La estructura demográfica de Puerto Rico comenzó un proceso de cambio profundo finalizada la década del 1950. Ese comienzo no fue reconocido por los responsables de la política pública hasta finales del siglo XX. Los resultados de cambios similares, pero más adelantados en el tiempo, observados en Europa, Japón y en más recientemente en los EE UU, han ayudado a que en Puerto Rico se reconozca que efectivamente la estructura demográfica del país ha sufrido un cambio fundamental. Los efectos sobre todos los mercados y especialmente sobre el mercado de la vivienda serán determinantes.
Puerto Rico es una sociedad dependiente. Su estructura económica así lo refleja. La dependencia de grandes sectores del país del gasto público es intensa. Los sectores dependientes no se limitan a estratos pobres o desaventajados de la sociedad. Por el contrario, grandes sectores comerciales e industriales dependen en grado superlativo como suplidores del gasto y de la inversión pública. Por décadas el sector público del país fue capaz de sostener políticas fiscales insuficientes a base de esquemas creativos de contabilidad y de recaudos en crecimiento nominal impulsados por el crecimiento de la demanda agregada. Claro está, el crecimiento de la demanda agregada en gran medida corresponde al estímulo provisto por el gasto público. Mientras el gasto público se financie con fondos recurrentes y la deuda de largo plazo se dedique a la acumulación de riqueza vía infraestructura, la estrategia puede mantenerse. No obstante, cuando el gasto público crece al punto de sobrepasar los ingresos recurrentes y produce un
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déficit crónico, el endeudamiento público comienza a dedicarse a la financiación del déficit. Por supuesto, dicha estrategia es, por definición insostenible. Los mercados de capital perciben la nueva condición de riesgo y la financiación se hace más difícil y hasta imposible. La realidad financiera eventualmente fuerza la imposición de gravámenes o la reducción del gasto. La capacidad para sostener el crecimiento de la demanda agregada se reduce como una consecuencia.
Cuando se producen cambios que reducen la capacidad de crecimiento de la demanda agregada, la situación fiscal requiere de ajustes evidentes. Los mismos resultan políticamente difíciles o aun carentes de viabilidad. De hechos, la situación puede requerir cambios de carácter estructural y no meros ajustes al sistema fiscal. Es decir, tanto las prioridades del gasto público, como los sistemas tributarios se confrontan con la necesidad de cambios de mayor envergadura.
Nótese que los cambios estructurales no se limitan al ámbito económico endógeno o aun exclusivamente a fenómenos de naturaleza económica. De hecho, como ocurrió a principios de la década del 1970, los mismos surgen frecuentemente del ámbito político externo.
En la actualidad la economía de Puerto Rico está probablemente inmersa en un importante giro de carácter estructural. El sector público ha chocado con su realidad financiera. Las agencias evaluadoras del crédito del Estado se han pronunciado a mediados de mayo del 2005 alertando a los compradores de deuda del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sus corporaciones públicas y gobiernos municipales, que el país representa un mayor riesgo en la actualidad y que el futuro inmediato presenta la probabilidad de que la situación no mejore. El sector productivo exportador sufre de un estancamiento producto de la emigración de unidades fabriles y de una reducción muy notable de nueva inversión. La demografía muestra una población que envejece en conjunto a ritmo acelerado. Las destrezas indispensables para el desempeño exitoso en la nueva economía de la información, del conocimiento, y de la competencia global no están presentes en la población joven. La capacidad del sector público para estimular y complementar el crecimiento de la demanda agregada de forma fiscalmente responsable se encuentra refrenada. Las decisiones de inversión confrontan un escenario preñado de incertidumbre. Como resultado, la eficacia marginal del capital, en términos Keynesianos, se ha desplazado produciendo un ambiente adverso al riesgo y exigente de un apoyo público que se hace incrementalmente menos viable. Como si fuera poco, los sectores informales y aun criminales de la sociedad han adquirido una dimensión económica muy importante en tamaño e influencia.
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El Programa de Gobierno Que Necesita el País I
Preámbulo
El director de programa del Partido Popular Democrático (PPD) y alcalde de Caguas, honorable William Miranda Marín, ha comunicado directrices a un comité de ciudadanos que colaboran en la preparación de un borrador a ser discutido y analizado con el fin de producir una propuesta de programa que sería presentada el 27 de julio de 2008 a la asamblea general del PPD. El alcalde solicitó mi colaboración con dicho esfuerzo. Acepté con renuencia y cierto escepticismo la encomienda. El trabajo que aparece a continuación dividido en tres partes fue nuestra contribución a ese proceso. El mismo persigue una agenda de transformación real que busca revertir las tendencias que han tomado control del derrotero del país y que, de continuar en curso, aseguran un retroceso en el estándar de vida de la población. Lo hubiese escrito de igual forma para cualquiera otro partido.
Recurrir a la abusada, pero efectiva, táctica de despachar propuestas y llamados genuinos al pensamiento honrado mediante etiquetas demagógicas diseñadas para despertar miedos y a llamar al ataque a los perros de presa de sectores ideológicos, condenará al país a la mediocridad. Rechazar los remedios que provee el sistema constitucional vigente catalogando las propuestas como nefastas porque alegadamente son propulsadas por el neoliberalismo, o por consistir en la privatización de campos ocupados previamente por el gobierno, o por ser anti-obreras, o por haber sido apoyadas por la administración del presidente Bush, es equivalente a oponerse al sistema de seguro social federal o a los programas de salud pública por, alegadamente, ser concepciones comunistas. Esa es la forma fácil e irresponsable utilizada para descartar sin evaluar.
Mientras alcaldes, gobernadores y grupos empresariales de numerosas ciudades y estados de la federación de EEUU se esfuerzan por establecer relaciones comerciales con otras jurisdicciones, acá se entorpecen esfuerzos aun más tímidos por alegadamente ir en contra de la constitución de los EEUU, o por violar restricciones imaginarias que limitan la capacidad del gobierno actual. Todo ello por una sola y elemental razón: la búsqueda del fracaso para toda iniciativa que puede eventualmente ser utilizada por el contendiente ideológico. La regla de suma cero impera sobre todo y sobre todos. El éxito del otro se interpreta siempre con la pérdida del bando propio. Esa actitud miope y egoísta condenará al País a la derrota por mano propia. Esa regla de conducta tendrá que ser sustituida por una de suma positiva. Mediante la cual se legre entender el logro de quien sea como el logro de todos. Solo así logrará el País reunir la fuerza necesaria para romper las cadenas que lo atrapan.
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Esta introducción y las tres (3) secciones que aparecen a continuación, y que publiqué en mi blog, describen los elementos estratégicos del plan de gobierno para Puerto Rico que he recomendado.
Julio de 2008
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Introducción
Puerto Rico se encuentra acorralado. A pesar de los logros alcanzados durante la era de industrialización, la dualidad social y económica es cada vez más rígida. La población dependiente de la asistencia del Estado no encuentra salida a su condición de marginalidad. Cambios estatutarios federales impulsados por motivos ideológicos partidistas, unidos a una verdadera revolución en la estructura de la economía mundial, han causado la pérdida de capacidad para producir y exportar en momentos en que la producción de bienes y servicios para exportación resulta imprescindible para prevalecer en los mercados mundiales. Las ventajas relativas con que contó el País por un período de aproximadamente medio siglo se han perdido. La intervención continua del Estado, dirigida a estimular la economía durante la menguante del ciclo económico, se ha convertido en receta perpetua para sostener la demanda agregada y el nivel de ocupación de la población activa. Para financiar ese remedio, el gobierno descansa en un sistema fiscal que recae pesada e injustamente sobre la clase asalariada. Del gasto del gobierno dependen extensos sectores de consumidores e intermediarios. Los impuestos sobre el ingreso, según estructurados en la actualidad, gravan una base muy estrecha de la población y sirven como disuasivo a la actividad económica formal. Como resultado, la productividad real no crece y el estándar de vida retrocede.
La estructura económica no ha evolucionado para dotar al País de capacidad endógena de crecimiento. Como resultado, la economía no es capaz de alcanzar el ritmo de producción necesario para sostener a una población que no encuentra participación en las actividades productivas. Esta situación se empeora con el pasar del tiempo en la medida en que la población envejece.
De no cambiar de rumbo, el País se dirige a una condición inaceptable donde la población mayoritaria dependiente abrumará a la población activa. La emigración es ya una alternativa buscada por muchos y podría acelerar hasta dejar al país sin los recursos humanos mínimos necesarios para sostener la calidad de vida.
La práctica de los partidos políticos que consiste en formular promesas dirigidas a beneficiar sectores y grupos sin la franqueza necesaria en cuanto al coste que conlleva dicho cumplimiento, ha resultado en una condición fiscal deficitaria estructural. La solución a tal condición crónica carece es evidente pero de viabilidad política porque conlleva sacrificios para algún sector o grupo. Los gobiernos han recurrido a evadir la inevitable confrontación con la realidad. No obstante, el Estado ha llegado al límite de sus posibilidades de maquillaje de la condición de insolvencia en que se encuentra.
En resumen, la condición prevaleciente no es sustentable desde el punto de vista financiero. Pero, más aun, no es tolerable por indigno. Es indispensable
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tomar el toro por los cuernos; decir la verdad; y proponer lo que muchos reconocen a soto voce como necesario pero temen admitir en público. Desafortunadamente, solo así podrá ocurrir un cambio verdadero. Se aboga por un cambio del ¨modelo¨. No obstante, pocas veces se define a qué se refiere el término ¨modelo¨. Mientras unos utilizan el término como sinónimo del proceso de industrialización, otros, lo utilizan como sinónimo del Estado Libre Asociado. Algunos, en realidad, lo utilizan como un código referente al sistema capitalista y en particular al concepto de propiedad privada.
No obstante, el ¨modelo¨ que es indispensable cambiar es el que ha convertido a la población puertorriqueña en prisionera de su propio temor y desconfianza. Temor a actuar y desconfianza en sí misma. El ¨modelo¨ a cambiar es la dependencia en el Estado para resolver todos los problemas sin exigir sacrificio a ningún sector.
El PPD buscará un planteamiento electoral que altere radicalmente la estructura económica y social de Puerto Rico. Las propuestas serán enmarcadas dentro de un marco de responsabilidad cívica y fiscal. Por definición, no es sustentable una política de desarrollo económico que no esté apoyada por la responsabilidad fiscal. Por otro lado, no podrá el País salir de su actual atolladero si no rompe con las cadenas que imponen ideas caducas y modelos impertinentes.
A continuación se discuten con cierto detalle varios aspectos de naturaleza estructural que deberán ser enfocados por el PPD para reformular su plan de gobierno. Se parte de la premisa que se deriva de las directrices formuladas por el comité de programa. Esa premisa establece la necesidad de cambios radicales en la concepción del País, en el rol del Partido para buscar el bien común, en la caducidad de enfoques y recetas usadas y abusadas en el pasado y en la necesidad de plantear con valentía a la ciudadanía la verdadera condición de la nación.
La estructura económica vigente
Para comprender la creciente dificultad que se cierne sobre la sociedad cuando de tomar decisiones se trata, es necesario describir la estructura económica vigente. El esquema tradicional que utilizan economistas y funcionarios públicos para describir la estructura de la economía de Puerto Rico queda corto ante la complejidad de la realidad. La visión tradicional, no sólo constituye una limitación analítica importante, sino que empaña el horizonte y esconde una realidad desagradable. La estructura actual de la economía del País se ha deformado al grado en que la marginalidad – es decir, la actividad subterránea e ilegal – juega un papel importante y creciente.
Es un hecho irrefutable que las principales unidades económicas activas de la economía del Puerto Rico contemporáneo son: (1) el sector privado de la economía; (2) el sector público; (3) el llamado tercer sector (sector privado sin
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fines de lucro); y (4) el sector que evade responsabilidades fiscales y opera al margen de la ley, v. gr., el sector informal criminal.
La estructura socioeconómica que sostiene al Puerto Rico actual consiste de un sector privado relativamente menor en tamaño al del sector público. Hasta hace menos de cuatro años el sector público mostraba un ritmo de crecimiento relativamente más rápido que el sector privado. El sector público absorbe una proporción relativamente mayor de la población activa que el sector privado. Esta característica refleja la enraizada tendencia de los partidos políticos a buscar solución a todos los problemas por vía de la intervención del gobierno.
El llamado tercer sector es aún relativamente pequeño y exhibe un ritmo de crecimiento similar al del sector público. Esto último es resultado de la dependencia desarrollada por muchas organizaciones del tercer sector a los apoyos financieros provistos por el gobierno. La capacidad de absorción de población activa por el tercer sector es la menor entre las cuatro unidades económicas activas de la estructura actual.
La cuarta unidad económica operante es la informal. El sector criminal es un complemento de lo que generalmente se denomina como el sector informal o subterráneo. Para propósitos de esta exposición no se ha hecho un esfuerzo por establecer la diferencia, puesto que la informalidad se define generalmente en términos de los esfuerzos por evadir el pago de diversos gravámenes de impuesto. Tal conducta se distingue de la conducta ―criminal‖ solo por razón de matices legales. Se reconoce así la importancia relativa de actividades de producción, ocupación y consumo que constituyen la estructura económica de esta sociedad; ello a pesar de que no todas son medidas directamente, ni reconocidas oficialmente, como parte de esa estructura.
El sector informal-criminal exhibe un tamaño relativo comparable con el sector público y un ritmo de crecimiento aún más rápido que el del sector privado. La proporción de la población activa que absorbe el sector informal es inferior a la del sector público, pero aparentemente superior a la del sector privado. Esta característica de la estructura económica del País constituye un obstáculo de primer orden al desarrollo económico y social de Puerto Rico pues conduce a la ingobernabilidad. Por lo tanto, esta realidad debe ser reconocida y atacada en su raíz.
A pesar de su gran tamaño, y en parte por ese mismo factor, el sector público confronta enormes limitaciones. Las limitaciones financieras y políticas que confronta el sector público, se combinan con su gran tamaño para evitar que, en términos relativos, pueda superar su escala o crecer a tasas superiores a las alcanzadas en años recientes. Sobre el sector privado gravitan otras limitaciones impuestas por la tecnología para limitar su capacidad de absorción de población activa. El potencial de crecimiento del tercer sector depende de recursos cuya procedencia y magnitud aún no han sido identificados, que no están disponibles dada la estructura fiscal del país.
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Ahora bien, ya que las realidades políticas y financieras del sector público han frenado la capacidad de crecer y aún de mantener la escala, el papel que ha tenido el gobierno como creador de fuentes de trabajo se verá cada vez más limitado. Simultáneamente, el rápido cambio tecnológico, acompañado de cambios fundamentales sufridos por la política de estímulo industrial, harán difícil que el sector privado de capital externo pueda emular tasas de crecimiento típicas de décadas anteriores. Menos probable aún, es que sea capaz de absorber una proporción suficiente de la población activa para evitar que el sector informal criminal goce de condiciones óptimas para crecer aceleradamente. Como resultado, la marginalidad y la ingobernabilidad se refuerzan mutuamente en un círculo vicioso que contamina el proceso político e incapacita la sociedad para administrar el acervo de riqueza acumulada. Un componente principal de la riqueza acumulada, individual y colectiva, es precisamente el ambiente edificado, v. gr., el sistema urbano.
Bases para la sensatez
Es evidente, Puerto Rico confronta problemas de gran complejidad. La adecuada definición de éstos, y la identificación de opciones en cuanto a cursos de acción capaces de ofrecer solución a los problemas es tarea impostergable. Aunque resulta grato al oído escuchar frases como la anterior y sería difícil estar en desacuerdo con tal enunciado,‖ del dicho al hecho hay mucho trecho‖. Lo que unos identifican como causa y raíz de dificultades, otros lo perciben como fuente de su sustento. De ahí que el más tímido intento por alterar el status quo se topa con feroz resistencia. La negación triunfa y produce una especie de enajenación que ciega. Se opta generalmente por ¨más de lo mismo¨ y el resultado inevitable es que la situación empeora el grado de enajenación se intensifica. Se requiere una buena dosis de sensatez.
El primer plano de problemas que confronta el País se enmarca en el ámbito de ―lo económico‖. La visión miope que pretende definir los problemas económicos de Puerto Rico dentro de un marco limitado a la Isla y, más aún, sujetos a supuestas soluciones que emanan de acciones de corto plazo, o de iniciativas puramente de gobierno es, a todas luces, insuficiente. De igual forma, los asuntos clasificados como de carácter ―económico‖ no pueden comprenderse como cuestiones aisladas del ámbito político. Recuérdese que la Economía como ciencia social nace con el apellido ¨Política¨, v. gr., Economía Política. La reestructuración acelerada de la economía mundial, provocada por el vertiginoso cambio tecnológico aplicado a las comunicaciones, al comercio internacional y la administración y manejo de la información, ha precipitado en los Estados Unidos un proceso de reestructuración social y política. Los efectos de ese proceso se extienden por el globo. Por supuesto, se extienden con intensidad sobre Puerto Rico y, al llegar aquí, confunden a la población al ser interpretados a la luz de nuestra tendencia al provincialismo.
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Aunque es ya sabido, para proveer contexto conviene repasar algunos detalles históricos que a veces se pierden de vista. El espectacular desarrollo industrial experimentado por la economía de Puerto Rico durante las décadas del l950 y del l960 fue resultado de la exportación del excedente de capital que generó la economía norteamericana al concluir la II Guerra Mundial. Esos flujos de capital se produjeron de forma directa a través del desplazamiento de las corporaciones norteamericanas hacia Europa, Asia y América Latina. También se dio de forma indirecta, a través de instrumentos financieros. La hegemonía norteamericana alcanzada al concluir la segunda guerra mundial se reflejó sobre Puerto Rico. Hoy el estancamiento de las economías urbanas, la polarización social --provocada por la estratificación económica de la población-- y el agotamiento de la productividad en sectores que fueron los más dinámicos durante el periodo de rápida industrialización, extienden sus efectos sobre la economía y la sociedad puertorriqueña.
Reconocer la realidad de la actual situación resulta ser crucial. Es similar al diagnóstico antes de la receta. Obviar este paso conduce inevitablemente a correr un grave riesgo o a cometer el error de interpretar ―nuestro‖ problema económico y social como eso precisamente: nuestro y sólo nuestro. Al reconocerlo como lo que realmente es, v. g., una manifestación de nuestra integración a la economía norteamericana, se despliega un abanico de alternativas y opciones que, de otra forma, quedarían descartadas como impertinentes e inaplicables. Otras se revelan como ineficaces.
Limitado a lo puramente económico, el diagnóstico es evidente. En realidad no debe ser sujeto de desacuerdo: la economía de Puerto Rico ha perdido la capacidad para alcanzar tasas aceleradas de crecimiento de la productividad. Esta realidad conlleva, al sostenerse por décadas, consecuencias muy costosas. Cuando la productividad se estanca, el ingreso neto reduce su progresión y es alcanzado por el crecimiento de los precios. Por lo tanto, el ingreso neto real mengua aun más en su capacidad adquisitiva. De igual forma, la inflación socava los ingresos corrientes devengados por el trabajo y la renta. El estancamiento de la productividad se refleja sobre los recursos disponibles al erario público reduciendo su ritmo de crecimiento. La reposición y el mantenimiento de la infraestructura, y de los activos reales bajo administración pública, no ha constituido prioridad política. Al estancarse la productividad el mantenimiento y reposición se hace aún más difícil, más costosa y menos frecuente. El abandono de la infraestructura, a su vez, tiene efectos negativos sobre la productividad produciendo un proceso de retroalimentación negativo que empeora el problema.
El resultado de la pérdida de eficiencia en la producción es inevitable y no se limita a lo que comúnmente se clasifica dentro de lo económico. Cuando el ingreso real generado por la producción no crece al ritmo requerido por el crecimiento demográfico, se deteriora la base de capital social. Entonces irrumpe la dimensión política. La presión política provoca una compleja y
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malsana dinámica que interrelaciona: a) la protección de industrias ineficientes; b) el crecimiento acelerado del sector público; c) la entronización de la burocracia; d) el progreso de sindicatos en el sector de gobierno; e) la estrechez progresiva de la base contributiva; f) la erosión de la ética del trabajo; g) la pérdida de la fe en las instituciones; y h) la confusión de propósitos y funciones de y en los distintos departamentos y agencias de gobierno.
El crecimiento de los sindicatos en el sector público no sería problema si la actitud que predomina descansa en la confrontación permanente. La retórica y la acción que prevalece parten de un supuesto equivocado, v gr., que el gobierno es patrono y que, por serlo, no se distingue de un capitalista explotador. No hay conciencia de la necesidad de producir eficientemente ni de que el patrono es, realmente, el pueblo mismo. Más aún, las consecuencias del deterioro de la productividad no se limitan a lo ya enumerado. En la medida en que el Estado trata de aplacar la ausencia de oportunidades de empleo y la pérdida de mercados internos y externos, la dependencia se intensifica. La dependencia drena los recursos y se convierte en lastre para los sectores productivos.
Romper con los patrones de conducta que derivan de la dinámica que ha colocado a Puerto Rico en la encrucijada constituye un reto formidable. La situación que enfrenta el País exhibe una gran complejidad. La interrelación entre lo económico y lo político es extrema. El desarrollo económico y el desarrollo político tendrán que ir de la mano si es que se va a lograr éxito perdurable. No obstante esa necesidad, el futuro no pinta bien. Los conflictos políticos que han impedido hasta ahora decisiones fundamentales aún persisten y al parecer se intensificarán en el futuro inmediato.
En el orden de la política pública, los conflictos no resueltos, y las decisiones no tomadas, se traducen en retrancas que conforman una estructura deforme y atrofiada que aprisiona al gobierno.
Los puertorriqueños no tienen otra alternativa que confrontarse con valentía a ciertas interrogantes hasta el momento evadidas. Ya no es posible evadirlas por más tiempo. Son preguntas difíciles que requieren ponderación seria y directa si el País va a salir del atolladero. Sin agotar la lista, se hacen evidentes las siguientes:
¿Cómo lograr una proporción saludable entre el gasto de consumo inocuo que realiza el gobierno y la inversión de capital en infraestructura y educación necesarias para sostener la capacidad productiva y elevar el estándar de vida de los residentes de Puerto Rico?
¿Cómo rebasar los impedimentos institucionales y políticos que impiden una gerencia adecuada de las ciudades y pueblos de la Isla?
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¿Cómo lidiar con sindicatos que ahogan las corporaciones públicas aprovechando una gerencia incompetente y un patronazgo político que propicia el chantaje electoral?
¿Cómo anticipar y neutralizar el ataque demagógico ante propuestas de cambio que exigen de algún arbitrio o tarifa de uso para su financiación?
¿Cómo dejar atrás la visión burocrática y rutinaria de la gestión promocional de la Administración de Fomento Económico y sustituirla por una gestión estratégica que reconozca la reestructuración habida en los sectores productivos y que descarte como modelo la manufactura definida en términos de bajo coste laboral y otros elementos que no son ya pertinentes a la realidad?
¿Cómo reconocer el tremendo problema de calidad ambiental que amenaza con la destrucción de acuíferos, bosques tropicales, playas, lagunas, cuerpos de agua de superficie y a la vida en la tierra misma?
¿Cómo zanjar la brecha entre medios y necesidad que ha privado a la mayoría de las familias en Puerto Rico de una vivienda decente, salubre y segura en un vecindario adecuado?
¿Cómo hacer esto sin incurrir en los errores del pasado que distorsionaron el patrón del espacio urbano; generan demandas imposibles sobre la red de acueductos, de transporte, de distribución de energía; dispersan los recursos de seguridad, salubridad, y educación?
¿Cómo sacar el sistema judicial de la parálisis e impotencia en que se encuentra ante la explosión de litigios, la insuficiencia del sistema de corrección, la indolencia e impericia de la policía?
¿Cómo reeducar y capacitar o proveer de herramientas a un pueblo desencantado, sabedor de la brega de las calles, pero paralizado económica y sociológicamente por el cinismo?
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El Programa de Gobierno que Necesita el País II
Coyuntura vs Estructura
El ciclo económico es precisamente eso, una oscilación en torno a la tendencia secular en el índice de producción de la economía. Una tendencia alcista permite atender la menguante del ciclo mediante una estrategia de estímulo de corto plazo que puede ser financiada por el flujo esperado de ingreso futuro. Ante una tendencia secular de estancamiento o de reducción absoluta en los ritmos de producción, las exigencias políticas tienden a convertir en programas permanentes medidas dirigidas originalmente a proveer estímulos de corto plazo. Por supuesto, a la larga, la realidad financiera y la irresponsabilidad fiscal fuerzan medidas que se tornan inevitables. El coste de esperar que el mecanismo de ajuste funciones por sí sólo es, no obstante, enorme. En el largo plazo, sólo la expansión de la base de capital productivo garantiza puestos de trabajo y flujo de ingreso. Es decir, que el nivel de vida de cualquier país o región depende del crecimiento de la productividad. A menos, claro está, que dependa de la explotación de los contribuyentes de otro país o región.
Desde el punto de vista económico, las medidas necesarias para colocar a Puerto Rico nuevamente en un curso de crecimiento sostenido son evidentes. A saber:
La base contributiva debe ser ampliada y la incidencia de los impuestos desplazada hacia el consumo.
sobre ganancias de capital (de largo plazo) deben ser abolidos.
favorecedor del mantenimiento de la infraestructura, la educación continua de los empleados públicos, la modernización y descentralización de las instituciones.
subsidios a industrias en decadencia deben ser sustituidos por inversiones en los sectores estratégicos de la educación, la transportación y las comunicaciones.
El sector público invertiría en proyectos conjuntos con empresas privadas para reducir el costo de capital prevaleciente.
ricciones sobre la banca comercial que le impiden invertir en empresas de producción serían liberalizadas hasta donde fuera posible.
Modos de financiación conjunta con el capital privado serían acogidos con entusiasmo para financiar un programa agresivo de inversión en infraestructura.
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potenciación de nuevos puestos de trabajo a un costo unitario de mano de obra capaz de competir.
Los controles de precios y otras medidas de carácter proteccionista serían desplazados por incentivos asociados con el desempeño productivo y con la eficiencia.
La definición del modelo económico adecuado no ofrece mayores dificultades. Habrá diferencias en matices y detalles pero no en lo fundamental. El obstáculo a su adopción radica en la factibilidad política de las medidas que son indispensables para ponerlo en práctica.
A pesar de un progreso notable en el nivel de consumo, prevalecen en Puerto Rico condiciones de pobreza que presentan un gran reto al liderato político de este pueblo. Los programas del Estado Benefactor federal han desvinculado en la mentalidad de las masas el trabajo y el desempeño de cualquier relación con el ingreso. El ingreso se concibe como un derecho de ciudadanía. La sociedad se ha estratificado por niveles de ingreso y los políticos responden a los números. La distribución del ingreso se ha tornado en la agenda política soberana. De ahí que sea notable la hostilidad palpable en el discurso político a la ganancia, y a los ingresos provenientes de la propiedad. Los números son claros: las mayorías dependen de los programas del Estado Benefactor, no de la producción. No es lógico esperar apoyo político mayoritario inmediato a las transformaciones estructurales que requiere un cambio de estrategia nacional. Especialmente cuando se pretende establecer una política en la cual la prioridad es la competitividad.
El sistema democrático requiere un alto nivel educativo y un intenso compromiso con lo social, con el bien común, con el derecho individual, con la protección de las minorías --pero cuidando de que la minoría (o las mayorías) no se tornen paralizantes o dictatoriales. Una cosa es la igualdad de derechos y otra el establecimiento de supuestos derechos que no son otra cosa que privilegios definidos en función de grupos o individuos. El sistema de partidos políticos confronta dificultades para servir de vehículo para el progreso social. Los partidos políticos no siempre responden a las exigencias de una sociedad que requiere ajustes rápidos a cambios constantes en todos los órdenes. En la práctica, el funcionamiento de un sistema de amplia participación democrática en una sociedad caracterizada por la pobreza, y sujeta a la autoridad de un gobierno en cuya elección no participa, será siempre difícil. La tendencia más natural ha sido hacia la dependencia, hacia el gobierno paternalista y autoritario. Se entronizan estilos que gravitan hacia la circunvalación de las reglas, hacia la utilización de los procesos, diseñados originalmente para proteger derechos individuales o colectivos, como instrumentos para bloquear
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cambios percibidos como negativos para algún grupo beneficiado por la condición operante.
En esencia, la naturaleza de los problemas de Puerto Rico es de carácter urbano. De ahí que el tema de la ciudad adquiere una importancia central en la visión y en la estrategia que sostiene este programa de gobierno.
La ciudad industrial ha perdido su antiguo rol en la medida en que la economía se ha transformado. EE UU ha reinventado la ciudad alrededor de un nuevo patrón del espacio ajustado a su realidad continental mediante el uso intenso del automóvil y extenso de la tierra. En la dimensión social, se ha dado un gran choque de valores. Coexisten por un lado, una visión estrecha del micro-mundo político y por otro, actitudes conflictivas entre los extremos de una sociedad estratificada por niveles de ingreso.
La estratificación produce intensos dilemas para los forjadores de política pública. Los problemas económicos de la Isla no son independientes de lo que está acaeciendo en los EE UU. Más bien son reflejo de la realidad urbana de sectores decadentes de la pasada estructura industrial norteamericana. Comprenderlo es importante para lograr el compromiso necesario para acometer proyectos de acción que confronten la naturaleza exógena de la actual realidad.
Debido a la integración que se ha producido con la economía de los Estados Unidos, los puertorriqueños alimentan expectativas de país rico y hegemónico, pero cuentan con muy limitados recursos propios. Esta realidad ha producido inseguridad, gran frustración, cierto grado de cinismo que obstaculiza la movilización social, coarta el entusiasmo, promueve el egoísmo y provoca el comportamiento antisocial. La actitud del gobierno federal ha contribuido grandemente a intensificar un sentimiento de impotencia que corroe la autoestima de los puertorriqueños de todas las ideologías políticas. Es urgente sembrar de nuevo expectativas de progreso realizables, razonables, saludables y, a la larga, efectivas.
El sector estratégico de la economía de Puerto Rico es la manufactura. Su importancia rebasa la contribución que realiza al ingreso y al empleo. Las destrezas y estilos de trabajo y gerencia que ha introducido constituyen un elemento de extraordinaria significancia en el potencial de Puerto Rico como ente viable en una economía cada vez más abierta.
Por otro lado, hay dos sectores que extraen un gran costo a la economía y a la capacidad para elevar la productividad a ritmos suficientes para mejorar el estándar de vida, v. gr., la agricultura y el gobierno. Ambos pueden modernizarse, siempre y cuando el modelo político que los ha permitido convertirse en canales de expendio del padrinazgo se altere radicalmente.
El sector de gobierno captura un enorme caudal de ahorros. De ahí que el potencial mayor para la liberación de potencial de producción esté ahí
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precisamente. El sector de gobierno emplea tanta mano de obra, bajo condiciones de escasez de otros recursos complementarios como capital, tecnología, y procesos gerenciales adecuados, que la productividad marginal (la contribución de cada hora adicional de personal) en ese sector es a lo sumo nula, y probablemente negativa. Ahora bien, de esa situación desesperante podría surgir una gran oportunidad. Para lograr esta meta será necesario un esfuerzo que conjugue una decisión política con prácticas administrativas modernas. El esfuerzo requiere la capacitación de la totalidad de los empleados públicos a través de un intenso y permanente programa de educación y la aplicación de tecnología que permita la sustitución gradual del papel como portador exclusivo de información.
Para que la agricultura contribuya positivamente al bienestar social y económico es necesario que se modernice. Hoy día el valor de producción agrícola de Puerto Rico consiste en más de un 80 por ciento de subsidios. El flujo de subsidios tiene el efecto pernicioso de financiar el tiempo de espera de quienes especulan con la tierra. Si de veras se pretende generar valor neto de la producción agrícola, la política pública tendrá que aplicar criterios de negocio a las actividades asociadas a ese sector y dejar de contemplarlo como un programa de bienestar social. Es necesario que las operaciones agrícolas se realicen a escalas de posibilidad comercial. El minifundio tiene que descartarse. El número de fincas, por lo tanto, tendría que reducirse para lograr escalas mínimas que viabilicen la producción a costes competitivo.
Los sectores dinámicos de la economía moderna, según se desarrolla en los países avanzados, incluyen las artes plásticas, los museos, la industria de viajes (en una definición moderna y amplia de la industria del turismo) y la producción de espectáculos. Éstos debieran ser los prioritarios en la gestión catalizadora del gobierno.
La sociedad puertorriqueña necesita comprometerse con una meta y un estilo. La meta para esta sociedad tiene que ser la reducción de la dependencia que la ahogó y la condena a la impotencia. El estilo está forzado por las nuevas realidades, v gr, convertirse en una organización veloz. La profundidad de los problemas y la urgencia que imponen exige rapidez en las decisiones y en la ejecución de las mismas. La velocidad en la toma de decisiones y en la ejecución de la acción será el determinante estratégico que definirá oportunidades y la probabilidad del éxito en el mercado mundial.
El desafío de la ingobernabilidad
No hay tema más pertinente cuando se trata de proponer un programa de gobierno que el que plantea el grado en que un país es gobernable. El concepto de la ingobernabilidad se entiende de acuerdo a una copiosa diversidad de puntos de vista. De ahí que sea conveniente una breve
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discusión del mismo. La ingobernabilidad es uno de los desafíos de mayor importancia que confronta la sociedad moderna.
Dependencia e ingobernabilidad
La ingobernabilidad y la dependencia están íntimamente ligadas por la causalidad. La dependencia más dañina es de naturaleza estructural. Ello es así porque no puede remediarse mediante políticas anticíclicas diseñadas originalmente para atender condiciones coyunturales. La condición estructural se manifiesta en términos de la creciente brecha entre aspiraciones y medios disponibles a la sociedad para perseguir y alcanzar las aspiraciones de segmentos sustanciales de la población. El vínculo de Puerto Rico con los Estados Unidos ha elevado aceleradamente las aspiraciones y, sobre todo, las expectativas. Ese crecimiento acelerado en expectativas ha ocurrido a un ritmo muy superior al que han alcanzado los medios requeridos para hacer realidad las expectativas –especialmente las expectativas de consumo. Esa diferencia ha sido magnificada al reducirse marcadamente la tasa de crecimiento de la productividad de la economía del País. Se ha abierto, como resultado, una brecha entre medios y ―necesidades‖. Para remediar la insatisfacción, el gobierno ha intervenido intensamente en la economía.
El desarrollo del Estado Benefactor en los EEUU y la relación con Puerto Rico permitieron que transferencias federales menguaran la brecha entre las necesidades y los medios. Esa ―solución‖ produjo, como resultado, un mayor sentido de dependencia en Puerto Rico. De por sí, paradójicamente, la psicología de dependencia es consecuencia indeseable del propio Estado Benefactor. Pero los efectos secundarios y terciarios son aun más indeseables que la dependencia misma. La experiencia propia, o vicaria, crea la expectativa, mientras la desigualdad en el alcance de esas expectativas genera frustración y estimula la conducta antisocial. He aquí la fuente de una dimensión importante de ingobernabilidad.
La fuente de la ingobernabilidad
En general, el problema de la ingobernabilidad se plantea con un cierto grado de falsa conciencia. Es falsa la conciencia en el sentido de que los grupos integrantes de la sociedad civil no se reconocen a sí mismos en la génesis y reproducción de los problemas que sufren. Esta realidad es importante. Ello porque es evidentemente transparente la falsa conciencia con que se plantea la ingobernabilidad cuando se trata de asuntos relativos al ordenamiento del territorio.
Algunos de los problemas creados con participación de quién los sufre incluyen: (I) congestión del tránsito; (II) la escasez de abastos y distribución del suministro de agua; (III) el desmonte, la erosión, el aumento de las escorrentías superficiales y las consiguientes inundaciones; (IV) el
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agotamiento, contaminación y robo de los recursos pluviales. Todos los problemas enumerados anteriormente redundan en externalidades. Es decir, en aumentos en el coste de construcción y mantenimiento de la infraestructura o en el precio de los servicios o disminución en la calidad de éstos. Ahora bien, ese aumento en coste inevitablemente lo habrá de internalizar alguien: generalmente, los contribuyentes y los usuarios que pagan por los servicios.
Un ejemplo del patrón que se observa continuamente y que redunda en problemas creados con participación de quienes los sufren, es el que resulta de la presión ejercida para la segregación de fincas en solares. Una vez obtenida la segregación se exige que se suministren servicios públicos propios de una zona urbana. Generalmente se exige el suministro de servicios sin pagar o, cuando se paga, pagando su coste medio y no su coste marginal.
En cuanto al asunto relativo a la falsa conciencia, ocurren extremos mayores en el que interviene, con cierto sentido de complicidad, el ciudadano común que se beneficia por vía de excepciones, o violaciones a las normas, con prebendas de menos valor. Prebendas que se obtienen por medio de enchufes de carácter político o de presiones electorales. Así, tanto empresarios como ciudadanos, ricos y pobres, Estado y sociedad civil, son todos responsables del desbarajuste ambiental y territorial que prevalece en Puerto Rico.
La práctica de la violación a las normas establecidas se hace cotidiana y llega a dejar de percibirse como un acto de corrupción. La contranorma se convierte entonces en la norma.
Otra instancia de ingobernabilidad
Ciertamente, lo contrario a la falsa conciencia se da en instancias de la administración pública relativas a la reglamentación del uso del suelo. Aunque allí puede haber ocurrido ignorancia en las primeras décadas de la planificación en Puerto Rico, no es por ignorancia que se continúa en la actualidad con prácticas contrarias al buen ordenamiento urbano, al crecimiento inteligente y al desarrollo auto sostenible. No es así porque las políticas públicas y los instrumentos con que se cuenta para mejorar la efectividad de aquellas, fueron concibiéndose y estableciéndose desde la década del 1970. Ese proceso a través del tiempo ha dado oportunidad para generar experiencia y conocimiento.
La última etapa de desarrollo en la estructura de política pública pertinente ocurrió en 1991, con el capítulo XIII de la Ley 81 de ese mismo año, conocida como la Ley de Municipios Autónomos (de ahora en adelante ¨Ley 81¨). La Ley 81 atiende el ordenamiento territorial. No obstante, lo que ocurre en el nivel administrativo es la violación de los objetivos y normas contenidas en la
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ley. La violación ocurre en la propia reglamentación aprobada por los organismos públicos encargados de hacer cumplir la ley y en la negativa a cumplir lo ordenado sobre la descentralización de la planificación en el nivel de lo municipal.
El gobierno de Puerto Rico ha violado continuamente las normas de planificación que constituyen política pública y con ello estimula ciertos patrones de la ocupación del territorio aún cuando son evidentes los efectos negativos de los mismos y las consecuencias que han tenido, y tienen, sobre la totalidad de la vida. La última década constituye una carrera loca de conversión de la tierra rural a suburbana y al desparrame.
La expectativa que prevalece en la población es que cualquier proyecto puede aprobarse para ser ubicado en casi cualquier lugar, si se encuentra un ―enchufe‖ adecuado. Esa percepción estimula la inflación en el precio de los terrenos. El terreno se valoriza en el mercado no por su productividad, de acuerdo al uso autorizado, sino por el posible uso posterior. Aquí yace una manifestación de la corrupción grave y desatendida. Ello porque, a través de la aprobación o denegación arbitraria de proyectos, se enriquecen algunos y se empobrecen otros. Pero, en general se empobrece la sociedad en general. Se apodera de la mentalidad general una mentalidad depredadora. Esa mentalidad se traduce en la espera o búsqueda de la oportunidad de enriquecimiento mediante la excepción a la norma, al reglamento, a la ley.
El problema se manifiesta a diversos niveles de organización, pues también se ejercen presiones por los ciudadanos en general a través de enchufes políticos y de la amenaza electoral. A través de este mecanismo se reclama y recibe parte de las prebendas que resultan de la violación de las normas. La situación se asemeja a la naturaleza del crimen organizado, que vive precisamente de la permanencia de las normas. Es el riesgo envuelto en la violación de las normas lo que imprime valor de mercado a su violación. Pero es un crimen organizado iluso, pues cada cual se percibe como integrante del grupo de privilegiados que logran el beneficio a través de la violación de la norma. No obstante, en realidad todos reciben de acuerdo a su capacidad para enchufarse y de de su capital.
En fin, el incumplimiento por parte de las agencias encargadas de implantar la política pública sobre los usos del suelo y la protección del ambiente es una clara manifestación de ingobernabilidad. Sus causas más directas residen en las estructuras y procesos administrativos que se desarrollaron en las agencias reglamentadoras y en las relaciones plagadas de arbitrariedad de estas agencias con sus reglamentados. El alcance de un nivel superior de capital social es condición necesaria para lograr la transformación gloriosa. Problemas de falsa conciencia dejan ver la extraordinaria importancia de elevar la gobernabilidad al centro del debate. Algunos problemas de esta naturaleza son: la fragmentación de los intereses, los peligros que conlleva
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depender de la crisis como evento detonante y la incapacidad del Estado para hacer lo necesario.
La discusión del tema desemboca inevitablemente en la ingobernabilidad. Aquí la dificultad se manifiesta con claridad. Así, por ejemplo, la instancia administrativa reguladora se encuentra en la actualidad ante el embate que surge de su dependencia de las acciones y de la influencia de aquellos intereses que son los sujetos de los reglamentos. La influencia, y el poder de aquellos, se manifiestan por los canales políticos. Y, en el peor de los casos, por la reciprocidad que conlleva la contribución monetaria a las campañas electorales. Es decir, por la corrupción del gobierno ante el soborno y la extorsión. He aquí el otro gran desafío que confronta el país en los albores del nuevo siglo.
En conclusión, ante la ingobernabilidad es fútil la programación de la acción planificada, ya que la ejecución se hace totalmente incierta. Por supuesto, la condición de ingobernabilidad se experimenta en gradaciones. El proceso comienza de forma sigilosa y muchas veces se delata de manera sorpresiva para la mayoría de la población. Los que la perciben en su crecimiento y dan la voz de alerta son muchas veces desoídos y marginados del debate público. Su mensaje resulta negativo y molestoso. Aunque es más fácil negar la presencia del proceso en sus comienzos, y aún en etapas avanzadas de su desarrollo, llega el momento cuando el escapismo no es viable.
Cambios Imprescindibles
El liderato político del País no puede evadir ya la búsqueda de un acuerdo que redunde en un nuevo compacto social que segregue ciertas y determinadas áreas del debate político. Ese nuevo compacto social haría claro que la participación de un grupo en los beneficios esperados de cualquier política de gobierno conllevará también sacrificios para ese grupo. Por ejemplo, se requerirá un enorme grado de disciplina para elevar la tasa nacional de ahorro, el ritmo de inversión, la tasa de crecimiento de la productividad, el control de la calidad en los procesos productivos manufactureros y de servicios, y nuevamente habrá que confrontar el solapado analfabetismo funcional de un contingente sustancial de la población.
Así como la sociedad tiene que comprometerse con una visión de su futuro, el gobierno de Puerto Rico tiene que volver a comprometerse con el desarrollo económico del País. El compromiso que una vez existió se ha desvanecido ante exigencias políticas derivadas de prioridades de muy corto plazo. La política fiscal vigente, y la continuación de subsidios a industrias moribundas, no responden a objetivos de producción. La filosofía que le da sostén requiere un cambio para que el sesgo que hoy premia el consumo y castiga el ingreso se torne favorable a la inversión y al ahorro o, por lo menos, sea neutral en
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sus efectos. Este dato implica un número de requisitos que dibujan la agenda de una filosofía de gobierno distinta. Una estrategia, si se quiere, que conlleva un conjunto de decisiones que alternarían fundamentalmente las premisas del modelo político-económico del País. Es imperativo confrontar la necesidad de un esquema que sustituya o complemente el actual sistema de impuestos sobre ingresos. El nuevo sistema deberá estimular lo que la economía del País requiere para elevar la productividad. Es decir, elevar el estándar y la calidad de vida. El estándar a utilizarse para medir el resultado de los esfuerzos no podrá ya ser meramente el desempeño logrado en el pasado, sino más bien, el que es la norma en el resto de los países competidores. De lo que en realidad estamos hablando es de lanzar al País en un curso que le permita participar en la economía posmoderna.
A la hora de formular alternativas debe reconocerse el siguiente imperativo. Los tres elementos que determinan el crecimiento del estándar de vida son: 1) la capacidad de sacrificio, 2) los requisitos de capital y 3) la tasa de crecimiento y composición de la población. Alternativas las hay, pero todas requieren sacrificio en el corto plazo.
La reducción dramática observada en la tasa de natalidad, la prolongación de la esperanza de vida, y la constante emigración, han mantenido la tasa de crecimiento de la población de Puerto Rico creciendo en aproximadamente un 1 por ciento anual. De hecho, la población del País creció a ritmos más lentos durante la década del 1970.
Pero es necesario subrayar que, no sólo la tasa de crecimiento sino, la estructura misma de la población, determinan la capacidad productiva y en el estándar de vida potencial de un país. La estructura demográfica se refiere a las características de composición por edad, sexo, nivel y diversidad de destrezas, educación y experiencias vitales. La estructura demográfica de Puerto Rico ha cambiado radicalmente desde la década del 1950. El grupo de personas de 65 años y más, pronto constituirá una cuarta parte de la población de la isla. El grupo de personas con edades de 80 años y más crece a un ritmo superior a ningún otro grupo demográfico. Este dato tiene importancia estratégica para la sociedad puertorriqueña. La demografía establece condiciones muy difíciles de alterar en corto y mediano plazo. Entre otras, la demografía influye sobre la capacidad productiva de la economía.
A falta de voluntad política para acometer de frente las decisiones necesarias para elevar la productividad y el estándar de vida mediante el esfuerzo endógeno, los partidos recurren a plantear que los males y las soluciones radican primordialmente en resolver el asunto del status. Es decir, que el problema económico de Puerto Rico es de carácter colonial. La implicación es que si desaparece la colonia, se resuelve el problema económico. O, por lo menos, que hasta que no desaparezca la colonia no se resolverá el problema económico. En esa estructura lógica no cabe la evidencia empírica ni la
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observación objetiva que hace patente que ni la estadidad ni la independencia ni la asociación pueden inmunizar contra irresponsabilidad fiscal ni eximir de la ley universal de la oferta y la demanda.
La plataforma ideológica de los proponentes de la anexión ha consistido en integrar a Puerto Rico a la federación a través de su participación en programas de ayuda social. Esta visión se ha intensificado desde 1968, durante las administraciones del Partido Nuevo Progresista. En reacción forzada por la competencia electoral, el PPD ha adoptado, en la práctica, un comportamiento similar durante los cuatrienios en que ha estado en el poder. El resultado ha sido una excesiva dependencia de enormes sectores de la población para quienes la estadidad significa la permanencia del dispendio de esos beneficios. La retórica incorporada recientemente al discursos programático de los anexionistas no concuerda con su discurso político ni con las prioridades que han cultivado entre su base electoral.
Por el contrario, la base filosófica que dio origen al Estado Libre Asociado parte de un profundo deseo de desarrollo social y económico logrado por vía del esfuerzo propio. La adopción de programas federales se ha realizado en ocasiones sin el adecuado pensamiento, en ocasiones de forma inapropiada y en otras de manera francamente discriminatoria. A través del tiempo, el diluvio de fondos federales ha generado resultados contrarios a los buscados. El peor de los resultados ha sido, por supuesto, el refuerzo a la mentalidad de la dependencia.
En realidad, el requisito indispensable para lograr un cambio en la estrategia seguida por los gobiernos de Puerto Rico desde 1968, consiste en una reestructuración política. Por supuesto, la misma va más allá del dilema del status político-jurídico de la relación con EE. UU. Concedido que la relación política con la metrópolis es, por supuesto, crucial. De ella emanan limitaciones importantes al radio de acción viable para Puerto Rico. Y de ella emana el derecho a participar de recursos extraordinariamente valiosos. Esa relación establece la estructura institucional que rige la actividad económica.
Así mismo, la estructura política interna es crítica para la conducción de la economía. La estructura política del País está dominada por partidos definidos ideológicamente alrededor de preferencias sobre el status. Los partidos se han alternado en el gobierno con la limitada agenda de administrar el patronazgo. Las decisiones cruciales se ven paralizadas por la acción organizada de múltiples grupos de interés especial que no permiten los cambios necesarios para restablecer prioridades en pro del desarrollo. Claro está, el sistema político vigente también refleja el resultado de portentosos cambios en la sociedad norteamericana. De manera que el desenvolvimiento de la dimensión económica requiere, a su vez, una modernización del proceso político. La estructura política actual, dominada por partidos, hace de ese requisito uno de los más difíciles de alcanzar.
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La economía de Puerto Rico requiere, sobretodo, proyectar estabilidad y confianza. La confianza es indispensable para mantener el coste de capital dentro de linderos que permitan competir eficazmente con el resto de las opciones que se presentan al capital en el plano nacional e internacional.
El PPD llevará al gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico a perseguir cinco objetivos estratégicos:
Reestructurar el sistema contributivo vigente que, al emular al federal, premia el consumo, castiga el ingreso, castiga dos veces el ahorro y fortalece la resistencia al cambio. Además, la injusticia que lo caracteriza estimula la evasión.
Reconstruir gran parte de la infraestructura física e institucional que constituye la plataforma de producción.
Elevar la efectividad y eficiencia del sector público para convertirlo nuevamente en agente social productivo y no en mero aparcamiento de desempleados disfrazados con el uniforme del servidor público.
Participación intensa en el ámbito comercial y financiero internacional.
Lanzar un ataque frontal a las raíces de la violencia que surgen de la subcultura de la dependencia. Subcultura que genera marginación, ignorancia, analfabetismo funcional y corrupción de valores.
Los cambios que han tenido lugar en la economía mundial durante la última mitad del siglo XX y lo que va del XXI tomaron por sorpresa a nuestras instituciones, instituciones que fueron diseñadas para otra época, una era arraigada en la cultura agraria e instituciones que no pudieron adaptarse totalmente a la era industrial y que aun menos pueden funcionar en la era de la información y el conocimiento. Poco a poco, y con amargura, esta realidad ha ido infiltrándose en la psiquis del País. Pero aun no ha logrado ser aceptada por los partidos.
La retórica partidista tiende a justificar los males del País en términos ideológicos. La eterna queja por la ausencia de poderes o de la desigualdad con los ciudadanos residentes en los estados. Los poderes que se mencionan son de naturaleza proteccionista. La igualdad que se busca no se refiere ciertamente a un deseo de compartir responsabilidad ciudadana. Más bien se trata de asegurar una porción mayor en la distribución de beneficios dispensados por vía del presupuesto federal. Paradójicamente, ambos enfoques, v. gr., la protección y la distribución, no son solución a la dependencia. Por el contrario, la promueven. Décadas de dependencia no han preparado a la comunidad para aprovechar oportunidades ni para confrontar los peligros con fe y entusiasmo. Elevar el estándar de vida confrontando los problemas estructurales de la economía, y del sector público en particular, es requisito previo a cualquier cambio en la relación
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con los EE. UU. El cambio de status no tiene viabilidad económica mientras esa reestructuración no se logre.
El tiempo para la postergación se agotó. Se avecinan decisiones que requieren gran capacidad de sacrificio, sentido de futuro común y voluntad política.
Atisbando un mejor futuro
Una visión consiste de un estado de situación imaginado en tiempo futuro. Consiste en aquel futuro que se desea alcanzar y que, aún siendo difícil a la luz de las circunstancias actuales, puede ser viable. En ese sentido, una visión consiste en un acto de imaginación optimista del futuro. No obstante, las circunstancias contemporáneas levantan límites a lo que puede realizarse en el futuro más inmediato. En la medida que el horizonte se aleja en el futuro, las restricciones que emanan de las condiciones actuales se pueden ir subsanando. De ahí que las visiones más optimistas del futuro necesariamente se alejan en el tiempo.
Mientras más cercano el horizonte, menor la probabilidad de cambios mayores en las estructuras presentes y en los recursos disponibles. El logro de cambios estructurales es, por definición, más difícil de alcanzar que meros cambios coyunturales. Por ende, la realización de estados futuros de situación puede rehuir la presencia de generaciones que no están limitadas por la historia vivida por las que hoy dominan el campo de decisiones que controlan la asignación de recursos. De ahí parte la necesidad de pensar en términos estratégicos cuando de convertir en realidad lo que sólo se puede imaginar en el momento actual. Se trata de inducir, mediante intervenciones limitadas y más o menos aceptables, cambios en que, planteados de forma explícita, confrontarían oposición directa. Se descansa, por lo tanto, en efectos de segundo y tercer orden precipitados por las intervenciones estratégicas. El riesgo inevitable es, por supuesto, que los sistemas responden a esas intervenciones de forma no necesariamente anticipable. Las intervenciones estratégicas pueden estar acompañadas de consecuencias no intencionadas. Ese riego está siempre presente. La flexibilidad y la continua observación del sistema intervenidos es un requisito fundamental e insoslayable de la actuación estratégica.
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El Programa de Gobierno Que Necesita el País II
Una Visión Estratégica
Para guiar la acción es necesaria contar con una visión que permita aunar esfuerzos y dé sentido a un proyecto colectivo que comprometa y entusiasme a la ciudadanía para lograr el desarrollo de una región metropolitana que eleve las capacidades competitivas de Puerto Rico.7 Expresada en término pretérito, es decir, como si ya hubiese ocurrido, la visión de un Puerto Rico habilitado para competir es la siguiente:
Haber desarrollado al cabo de un período de quince años una metrópolis en Puerto Rico con influencia importante en la Región del Gran Caribe que ofrece garantías de viabilidad económica y cultural bajo cualquier estatus político que, a la larga, escogieran los puertorriqueños en cuanto a la relación con la federación de los EEUU. Ser una ciudad que logró estructurar la gerencia pública de tal forma que el gobierno dejó de ser obstáculo al desarrollo de su potencial. Ser una ciudad que sostiene la calidad de vida compitiendo favorablemente para atraer y retener una población residente en interdependencia con el resto de la plataforma de producción mundial. Es
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decir, ser una ciudad que logró insertarse finalmente a la plataforma de producción global configurada por una red de ciudades del mundo.
Elemento requerido: que el juego sea de ¨suma positiva¨
Para formular una estrategia que sea viable internamente es necesario acordar previamente una visión aceptable en torno al futuro que se persigue. En ausencia de tal acuerdo cada facción se empeñará en torpedear las iniciativas que identifiqué como propuesta por otra. En tales condiciones prevalecerá la suspicacia y la sospecha referente a la verdadera motivación que pueda motivar cada propuesta. Se requerirá que los grupos no perciban una amenaza a sus preferencias ideológicas o económicas si la visión articulada se tornara en realidad. En la medida que esa barrera esté presente los esfuerzos de unos serán cancelados por acciones paralizantes iniciadas y sostenidas por los otros. Ello a pesar de que nominalmente se exprese una retórica que, a primera vista, luzca positiva. A lo más que se podrá aspirar en presencia de tal barrera será a poner en marcha actuaciones fragmentadas en sectores de forma inconexa y desarticulada. Actuaciones bajo circunstancias de esta naturaleza refuerzan la incoherencia, la fragmentación, la ineficiencia, la ineficacia y acorta la vida útil de lo edificado. Es decir, a la larga, si no a la corta, conducen a la insolvencia y a la ruina.
Por todo lo anterior, es indispensable articular un juego de suma positivo. Una nueva situación en la que las facciones que han paralizado al País adquieran interés propio y vean todas ellas ventajas en participar. Una metrópolis que sirva para potenciar cualquier posible escenario de desarrollo, en relación a las alternativas de relación con los EEUU arrojaría ese resultado, será apoyada por todos en la medida que ninguna la vea como beneficiosa para alguna vertiente a coste de las otras.
La ciudad necesaria
La utilización del término genérico ¨ciudad ¨ surgió al definirse otros términos, al igual que se habla del ¨ hombre ¨ o la ¨ mujer ¨ y no de ¨ los hombres ¨ o las ¨ mujeres ¨ al hacer referencia al ser humano.
Es decir, se requiere de ciudades que tomen el lugar que durante la época de la industrialización del País ocupaban las unidades o conglomerados fabriles como líderes participantes de la economía internacional. Esa ciudad, o grupo de ciudades, estarán dotadas para competir en la nueva economía mundial y serán las que elevarán al País del atolladero en que se encuentra. La concepción de la ciudad como elemento
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clave de producción y competitividad en la nueva economía global fundamental. La creación de esa ciudad sería la estrategia.
Esa estrategia constituye un verdadero nuevo modelo para Puerto Rico. Coloca a los centros urbanos en el eje de la producción y exige un nuevo enfoque a la ciudad. Una ciudad que deja de ser dependiente del Estado para convertirse en motor de la economía, pero en una interdependencia global. En una interdependencia que reconoce que todas las unidades de la nueva economía mundial son insuficientes. De ahí que no haya que avergonzarse al reconocer que la red mundial de ciudades que hacen entre sí la economía global, son cada vez más insuficientes. Su interdependencia, no obstante, las hace fuertes.
Para poder poner en marcha la estrategia será indispensable contar con ciudades capaces de participar de la red planetaria que sostiene la economía mundial. Por eso se visualiza aquí una ciudad necesaria. Esa ciudad, que probablemente sea definida como la conjunción de lo que hoy es la zona metropolitana extendida alrededor de San Juan, pero alcanzando por el sur a Caguas, por el este a Carolina y por el oeste a Guaynabo y Bayamón, cuenta ya con la masa crítica de población e infraestructura para reorganizarse y capacitarse para la competencia. No obstante, será indispensable para el éxito que alcance ciertos estándares urbanísticos. Tendrá que ser una ciudad bella. Tendrá que ser una ciudad en la que dé ganas de vivir. Tendrá que ser una ciudad que haya resuelto su insuficiencia de requisitos básicos. Por ejemplo, será una ciudad con alto grado de movilidad, una ciudad relativamente segura para vida y propiedad, una ciudad capaz de sostener una población mucho más vieja de lo que ha sido la presunción social, según es revelada por el mercado, vía la oferta de vivienda.
El nuevo modelo de desarrollo que trata de alcanzarse a través de la estrategia formulada, convertirá la ciudad en el centro de atención de la política pública como una necesidad para competir mundialmente. Éste es un planteamiento verdaderamente refrescante, novedoso y, si se quiere, revolucionario. Constituye una propuesta que requiere, además, un nuevo enfoque de gerencia pública. Deja atrás la planificación comprensiva y la sustituye por la planificación estratégica. Requerirá, por lo tanto, romper con los paradigmas de los que hoy se nutren las facciones que controlan parcialmente el País, generando la parálisis, la degradación de la calidad de la vida y la impotencia. He aquí los bloques de construcción para el nuevo modelo.
Es indispensable crear una nueva oportunidad para hacer un esfuerzo importante que revierta la tendencia a la reducción en el estándar de vida
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que achicará irremediablemente el tamaño relativo del gobierno. Dicho esfuerzo se dará en medio de una crisis de gobernabilidad y de un desencanto general que ha provocado nuevamente la decisión de emigrar a un creciente número de familias. Contrario a décadas pasadas, esta vez la emigración descapitalizará al País. Ello es así porque se trata de familias de clase media y trabajadora que cuentan con capital financiero ahorrado, con capacidad productiva, con el nivel y diversidad de destrezas requeridas para apoyar la actividad económica, y con la energía para tomar decisiones. Lo demuestra el hecho de que han decidido marcharse.
Principios Consistentes con la Realidad Contemporánea
Los procesos e instrumentos tradicionales de planificación no pueden funcionar por sí solos. Éstos tienen que ser complementados con un enfoque estratégico y con instrumentos de última generación que apoyen la toma de decisiones que atañen al espacio territorial y, especialmente, al sistema urbano de Puerto Rico.
Uno de los más importantes obstáculos a la adopción de una visión compartida del país y de sus ciudades es la presencia de múltiples facciones que, en su lucha por prevalecer, cancelan esfuerzos loables meramente por la suspicacia y la sospecha de que puedan constituir ventaja para los objetivos de otra facción.
La economía globalizada, que hoy domina la dinámica de inversión, producción y consumo, es una estructura sostenida por una red de ciudades. Esa red de ciudades se extiende por el planeta y rebasa las limitaciones establecidas tradicionalmente por las fronteras nacionales. Son las ciudades las que efectivamente compiten en la economía global. La globalización es un fenómeno urbano sostenido por la interrelación e interdependencia entre ciudades. Para competir con éxito en la nueva economía, los países requieren contar con ciudades capaces de así hacerlo.
La visión urbana y la estrategia aquí esbozada para perseguir su realización constan de varios componentes dirigidos a la acción a modo de recomendaciones dirigidas al gobernador. La presencia de una nueva circunstancia competitiva impone la necesidad de una verdadera reestructuración de principios básicos en el pensamiento que han sostenido la política pública en Puerto Rico por décadas.
Los organismos municipales, sus centros urbanos y las ciudades del país desbordadas ya sobre fronteras jurisdiccionales, no han sido generalmente entes viables. Por el contrario, su organización y su comportamiento ha sido el de organismos dependientes. Su contribución neta a la economía del
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País, con excepciones, es negativa. Sus organismos de gobierno, en general, no se ven con responsabilidad de producción y menos de constituir parte de la capacidad del País para competir en la economía global. Eso se lo adjudican al gobierno central. Los centros urbanos de Puerto Rico constituyen, en ese sentido, un lastre en la ineludible actividad de producción mundial que imponen las circunstancias de la economía globalizada.
La nueva estructura de producción mundial no puede ser ignorada. La nueva estructura tiene que ser incorporada como el nuevo paradigma para orientar el modelo de producción del País. La ciudad es para disfrutarse, para sostener un nivel de calidad de vida que enaltezca a sus ciudadanos en lo cultural. Es, hoy día, elemento clave de producción y capacidad para elevar la calidad de vida. Para contribuir al bienestar general, la ciudad tiene que dotarse y proveer lo necesario para que sus ciudadanos compitan en el mercado mundial. Cada ciudad, por lo tanto, tiene que formularse las preguntas básicas de un ejercicio de planificación estratégica. Sus entes públicos y privados necesitan identificar fuerzas y debilidades. Se requiere colocar a la ciudad en posición de hacer el mejor uso de sus fuerzas, anticipar como evadir o subsanar sus debilidades. Es necesario establecer una visión de lo posible en el futuro. Para ello, es necesario adoptar estrategias dirigidas a competir en la economía mundial.
La ciudad-región es la pieza clave de producción en la economía globalizada. El reconocimiento de esta realidad ha de ser la base del modelo que impulsaría nuevamente el desarrollo de Puerto Rico. En el nuevo mundo global, no es suficiente contar con plantas de producción para exportación. En la nueva economía de servicios, de información y conocimiento, la manufactura y los servicios se hacen cada vez menos distinguibles. Una cápsula de Viagra es, en realidad, una píldora de conocimiento. Los flujos de capital se realizan por medios electrónicos. El papel dará finalmente paso al medio digital para almacenar y transmitir datos e información. Esa profecía es ya realidad aunque muchos aún no se hayan enterado.
Uno de los obstáculos más formidables que confronta el País en su afán por romper con los límites a su eficacia surge de las propias agencias del gobierno. La ausencia de comunicación efectiva entre agencias provoca la demora, el desperdicio de recursos, la realización de esfuerzos simultáneos en direcciones opuestas y luchas por territorialidad funcional que derrotan los principios rectores de la nueva economía mundial. El gobierno está organizado sobre el modelo burocrático piramidal que fue apropiado para la revolución industrial. El emblema de ese modelo de organización es la pirámide. La nueva realidad de producción y consumo mundializada requiere una organización radicalmente distinta. Su emblema es la red. Son las
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relaciones las que añaden posibilidades y valor porque esas relaciones posibilitan el flujo de información, conocimiento y sobretodo, capital. Esto no es ya nada nuevo. En realidad se ha convertido casi en un cliché. No obstante, el gobierno de Puerto Rico, y especialmente el sistema urbano del País, no lo reconocen ni en su estructura, ni en su funcionamiento.
Tanto la función como la forma de las ciudades son determinantes para que aquella pueda cumplir con su misión. La forma que hoy es patrón ubicuo en las áreas urbanizadas de Puerto Rico no contribuye a la misión de la buena ciudad. Ni siquiera contribuyen positivamente a la misión implícita que ha dominado en la práctica el crecimiento urbano del País. Por el contrario, la forma, y las funciones que han derivado de ella, en una dinámica perversa, limitan y derrotan los propósitos aparentes que propulsan el patrón. Es decir, la vivienda superior, el comercio que provee bienes y servicios a distancias cercanas, y los supuestos beneficios del suburbio. Ese patrón tiene que revertirse. El mismo no es sostenible en el largo plazo. Su reciedumbre ha sido posible por una estructura de subsidios e impuestos que tienen un doble efecto: estimulan el patrón y hacen inviable las alternativas.
La creciente y palpable ingobernabilidad del País es síntoma y causa del deterioro general y en particular del deterioro urbano. Por lo tanto, atajar la dinámica que impulsa la vida urbana en dirección contraria a lo que la ciudad debe proveer, constituye una prioridad muy alta para la política pública. Hoy las áreas urbanas han caído víctimas de la ingobernabilidad, a la vez que la forma urbana promueve conductas antisociales que afincan comportamientos ciudadanos al margen de la ley, de los reglamentos y de la vida civilizada en comunidad.
Un Plan de Acción
Habiendo definido una visión y una estrategia general para hacerla realidad, es necesario un plan de acción. Los elementos del plan de acción pueden organizarse en dos componentes: 1) aquel dirigido a la meta estratégica que consiste en la gerencia de la riqueza del País, es decir, del espacio territorial y a crear un ciudad con capacidad de competencia; y 2) otro dirigido a cambiar radicalmente las señales que envía el gobierno a los distintos mercados que configuran la economía de Puerto Rico.
1. La norma gerencial será el enfoque estratégico de la planificación;
2. Establecer un nuevo modelo de planificación y programación de administración del acervo edificado y del espacio territorial;
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3. Resolver las incongruencias que han preñado la Ley 212 cuya intención consiste en contrapesar las señales que envía el mercado para que sea rentable reconstruir los centros urbanos en decadencia;
4. Dotar a la Junta de Planificación del Sistema de Apoyo a Decisiones Sobre el Espacio Territorial desarrollado por la Escuela Graduada de Planificación de la Universidad de Puerto Rico;
5. Identificar un corredor –como la Avenida Esmeralda-- transformado por el proceso depredador que domina el deterioro suburbano y urbano de Puerto Rico, y escogerlo, como proyecto modelo, para revertirlo ensayando políticas que utilicen las fuerzas y señales del mercado modificadas por vía de incentivos (positivos y negativos);
6. Establecer una red de comunicación entre agencias que remedie la descoordinación que las caracteriza y que hace que los programas de inversión en infraestructura choquen con prioridades institucionales generadas de forma independiente en las corporaciones públicas de infraestructura;
7. Establecer una iniciativa de educación general en el comportamiento cívico que edifique y refuerce la cultura urbana y la solidaridad ciudadana.
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El Programa de Gobierno Que Necesita el País III
Medidas Concretas y Obstáculos a Vencer
Para estimular el ahorro y el crecimiento de la productividad
La estructura fiscal vigente premia el consumo, penaliza el esfuerzo que genera ingresos, al ahorro, a la inversión en activos productivos y es injusta con la clase media (especialmente con los asalariados).
Para revertir el malsano subsidio al consumo financiado por el gobierno a través de su sistema fiscal, para erradicar el castigo al esfuerzo productivo que emana de un sistema impositivo deformado a través del tiempo y para detener el castigo impuesto al ingreso y al ahorro. Castigo que recae pesadamente sobre la clase media. He aquí una instancia donde resulta indispensable un cambio radical en la estructura fiscal que sostiene el gobierno.
Los elementos estratégicos del nuevo enfoque requerido por el País para recuperar su capacidad de producción y elevar el estándar de vida son:
Eliminación del impuesto sobre la renta a individuos (¨Income tax ¨);
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Eliminación del impuesto sobre las ventas y usos (IVU) que no esté comprometido con el pago de la deuda extra-constitucional o con los gobiernos municipales;
Descartar cualquier impuesto o arbitrio que pueda interpretarse como una tarifa de importación;
Establecer un impuesto al valor añadido (IVA) que aplique a todos los bienes y servicios, con excepción de medicinas prescritas. Los ancianos, y aquellas personas cuyos ingresos sean inferiores a un límite preestablecido, recibirán un reembolso de pago anual del impuesto al valor añadido.
Para ajustar el tamaño relativo del sector público
A través del tiempo, el sector público de la economía de Puerto Rico ha crecido hasta alcanzar un tamaño relativo desproporcionado. El País no puede sufragar el coste del actoral aparato gubernamental. El País no lo puede sufragar sin sacrificar el estándar de vida de la población residente en futuro inmediato. Es indispensable revertir la tendencia aumentando la productividad del sector público a la vez que se provee para que los servidores públicos puedan competir en el mercado laboral y profesional privado. El gobierno no puede continuar siendo un almacén de fuerza laboral excedente. Es necesario, pues, atacar el problema por varios frentes. .
Dos frentes estratégicos dirigidos a facilitar el tránsito de la fuerza laboral que hoy absorbe el sector público hacia una participación productiva en el sector privado de la economía son:
Retiro portátil para los empleados públicos. Con esta medida se cancelaría el obstáculo más formidable que confrontan empleados que estarían dispuestos a desplazarse hacia el mercado laboral del sector privado pero no lo hacen por razón del costo que conlleva la pérdida asociada a los beneficios de su plan de retiro.
Un programa permanente de educación continua para todos los empleados públicos que ocupe un día por semana de trabajo para estudio y adiestramiento. Como manera de remediar el fracaso del sistema de educación pública y aumentar la capacidad de los empleados para participar en el sector privado de la economía.
La combinación de ambas medidas proveerá una ventaja a los empleados públicos al entrar al mercado laboral privado elevando su productividad potencial y reduciendo el coste unitario para los patronos.
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12.3. Para estimular la calidad de los servicios públicos
El malestar que cunde entre la ciudadanía por razón de la calidad de los servicios que prestan la agencias del Estado se une al coste que logran imponer dado que en muchas ocasiones son monopolios. Por ello, la ciudadanía no está dispuesta a aceptar aumentos en tarifas o cargos de uso. Por otro lado, la limitación en ingreso bruto generado por concepto de los servicios prestados impide la financiación de inversión en procesos, de equipamiento y en adiestramiento del personal. El resultado es un círculo vicioso que condena a los ciudadanos a servicios de inferior calidad y reducida oferta.
1. Adopción del concepto de coste marginal, vs. coste promedio, para establecer tarifas a los servicios provistos por corporaciones públicas. Las tarifas reflejarán el coste marginal y no el promedio. En otras palabras, el coste de producir una unidad adicional y no el promedio resultante de la producción de todas las unidades producidas. Esta regla se aplicará en particular, a la tarifa de energía eléctrica. El objetivo será incentivar a las agencias a mantener escalas de producción más pequeñas y eficientes. La estructura vigente incentiva lo contrario. Además, la AEE deberá ajustar el esquema tarifario para que varíe durante las horas del día en que se consume electricidad. De esa forma se dará flexibilidad a las familias y las empresas para ahorrar consumiendo a las horas en que la energía se podrá comprar a precio más bajo. La AEE, por otro lado, verá aliviada la necesidad de expandir capacidad para suplir la demanda a horas punta durante el ciclo diario. Además, el comportamiento clásico de los monopolios que les lleva a expandir capacidad para aprovechar la reducción de los costes promedio que se asocian con mayor escala, quedaría menguada ante la vigencia del coste marginal como referente tarifario.
2. Establecer como principio que los servicios públicos que la ciudadanía percibe como inaceptables en calidad no conlleven precio hasta tanto la calidad lo justifique. Ejemplo: el sistema de transportación AMA se ofrecerá a tarifa $0 hasta que logre establecer horarios confiables y calidad conforme a estándares preestablecidos.
3. Como estrategia para acumular capital productivo y elevar el estándar de vida se alterará la porción actual entre el gasto y la inversión pública. El gobierno montará un esfuerzo de inversión acelerada a ser financiado con el ahorro que produzca por el lado operacional. De esa forma más que compensará el efecto depresivo que conlleva la mera reducción del gasto y contribuirá a la acumulación de capital productivo por el lado de la infraestructura y su mantenimiento.
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4. Se negociará con los sindicatos bonafide un nuevo contrato social que establezca como principio fundamental que las compensaciones en el sector público deberán estar acoplados a la productividad.
5. Históricamente se ha reclamado que el Estado Libre Asociado ―carece de poderes‖. Es necesario contestar la pregunta ―poderes para que‖. ¿Qué se busca? ¿Derribar medidas como las leyes de cabotaje o elegir otras que puedan resultar en incrementos a la ineficacia y competitividad de la producción local? Se deberá aclarar el concepto denominado ¨competitividad¨. Por el mismo deberá entenderse: ―la capacidad de producir y exportar desde Puerto Rico bienes y servicios de igual o mejor calidad que los ofrecidos por otros competidores en el mercado, a precios iguales o inferiores‖. En el nuevo orden mundial, se requiere asumir riesgos y entrar en un esfuerzo de producción, cuyo éxito no está garantizado para los individuos. La sociedad, a través del gobierno, podrá ayudar al éxito de sus sectores productivos estimulando la acumulación de capital interno e importado y proveyendo la infraestructura y la educación necesaria para participar en el mundo del siglo XXI.
6. Para competir en la economía mundial es requisito indispensable contar con una ciudad. La economía globalizada es un fenómeno producido por ciudades-regiones. Puerto Rico no ha logrado administrar adecuadamente su espacio territorial. Como resultado, el país no posee una ciudad. Puerto Rico cuenta, más bien, con grandes extensiones urbanizadas que siguen un patrón de suburbio que es posibilitado y que requiere de forma indispensable del automóvil. De ahí la gran ineficiencia de nuestra economía. De ahí, el retroceso en el estándar de vida que conlleva el encarecimiento de la energía. Es indispensable crear una ciudad para competir con éxito en la economía mundial de este nuevo siglo. Ese será una meta a perseguirse con tesón y sin tolerancia a desviar la atención a la consecución del objetivo. Se contará así con un principio rector que ayudará a establecer las normas de gerencia del espacio territorial que constituye, en resumidas cuentas, la riqueza de País.
7. El Comité deberá precisar la propuesta que el honorable Alcalde de Caguas, William Miranda Marín ha formulado para reducir la dependencia en el flujo de fondos federales que tiene el País. El elemento central de esa propuesta consiste en la creación de un fondo que sería administrado por el gobierno del ELA y que sustituiría los numerosos programas de ayuda federales que hoy se llevan a cabo sin coordinación, ni fecha previsible de terminación, ni articulados en una estrategia dirigida a lograr la autosuficiencia a través de múltiples programas sin coordinación. El resultado de modelo asistencialista ha sido la perpetuación de la pobreza y la dependencia mediante un creciente consumo financiado por el estado. Se
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ha condicionado psicológicamente a miles de familias para rehuir el trabajo por temor a perder elegibilidad a programas de asistencia. Se ha perpetuado el dispendio de ayudas que fueron concebidas como temporales para evitar los males del desempleo cíclico. Se ha ido creando una subcultura que vive de los mismos sin estimulo ni medios para buscar el progreso por vía de la producción.
12.4. Los obstáculos nominales
Los impuestos menos populares son aquellos que por su naturaleza resultan ser más visibles a la comunidad. De ahí que los impuestos indirectos, arbitrios, cargos por uso e impuestos sobre el ingreso declarado, resultan menos difíciles de instituir y de alterar. De igual forma, esos impuestos son más fáciles de alterar por vía de excepciones. Con el tiempo esas exenciones van estrechando la base gravada, la eficiencia se reduce y la evasión se eleva a niveles que imprimen un alto grado de injusticia al sistema. El cambio a la estructura de impuestos vigente –cualquiera que sea— se dificulta por el temor de la población a salir perjudicada por estructura entrante. Ese temor se incrementa por la demagogia, la suspicacia y el cinismo que cunde en la población en relación al gobierno y a la influencia que sobre el mismo ejercen sectores de interés especial.
Para complicar aun más el proceso de cambio, súmesele la resistencia organizada proveniente de grupos e individuos que ya se han acomodado al sistema vigente en cualquier momento. Algunos, encontrando claraboyas para evadir en gran medida el gravamen. Otros, explotando mercados de servicios profesionales o técnicos derivados de la administración de un sistema que, con el tiempo, se ha tornado descomunalmente complejo, inmanejable y, sobretodo, injusto. Injusto, porque grava desproporcionadamente al contribuyente que declara su ingreso y al que no puede esconderlo. De una u otra forma, se desarrollan intereses que prefieren el mal conocido que la incertidumbre inherente a un cambio que provoque la pérdida del acomodo alcanzado.
La resistencia más dura de vencer surge, no obstante, de fundamentos pseudo ideológicos. La regresividad de los impuestos de consumo y la supuesta efectividad de los impuestos marginalmente incrementales al ingreso como redistribuidores de la riqueza son buenos ejemplos de esta categoría en la gama de la resistencia al cambio. Se ignora muchas veces que la regresividad no es característica única de los impuestos sobre el consumo pues los impuestos sobre el ingreso son también regresivos en la medida que no se aplique una escala creciente y continua a las tasas marginales de impuesto a todos los niveles de ingreso. La experiencia ha llevado a simplificar las escalas de tasas marginales reduciéndolas en
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número e introduciendo en esa misma medida un elemento de regresividad al impuesto sobre el ingreso. Por otro lado, las exenciones y otras disposiciones legisladas han reducido la tasa efectiva de impuestos sobre los ingresos a un número cercano al 9 por ciento.
Las exenciones y los beneficios legislados en términos de créditos sobre el impuesto o como deducciones para el cálculo de ingreso bruto ajustado sujeto a tributación tienen que ser canceladas por el recaudo que se fuerza sobre una base de contribuyentes cada vez más pequeña. El resultado es sin duda alguna la explotación de la clase media y asalariada. De manera que la búsqueda de justicia solo ha traído la injusticia palpable para la clase que trabaja y sostiene familias con su esfuerzo y afrontando el riesgo que implica sostener profesiones y negocios pequeños.
Los estudios más recientes realizados para el gobierno han indicado que el establecimiento de un impuesto al valor añadido sería más eficiente en cuanto a capacidad de recaudación. De ahí que la tasa de impuestos puede ser relativamente baja. El impuesto al valor añadido es más fácil de administrar pues los contribuyentes tienen un interés real en fiscalizar a quienes les venden un producto o un servicio alegando haber pagado el impuesto. Ese tipo de interés no es característico de los impuestos a las ventas y usos como el que ha sido puesto en vigor recientemente en Puerto Rico.
Más de 144 países y un puñado de estados de los EE UU utilizan el impuesto al valor añadido. La única razón por la cual el Partido Nuevo Progresista se ha expresado en contra de ese instrumento fiscal es porque haría la estructura económica de Puerto Rico más parecida a un país que a un estado federado. Ni siquiera ese argumento es ya valido. La verdadera razón es que una vez descartado el impuesto al ingreso como instrumento fiscal, los ideólogos de la estadidad federada tendrían que justificar su reinstalación por vía federal de advenir ese estatus a Puerto Rico.
La planificación del espacio territorial y la gerencia del sector público en manos de los partidos políticos han sido un fracaso. Esta es una verdad más grande que un templo. No reconocerlo colocaría al partido en una posición insostenible. Es precisamente el fracaso de la planificación del espacio territorial y de los sistemas urbanos la que ha llevado al deterioro del acervo construido, al patrón ineficiente de uso del territorio, a la anarquía y a fortalecer la fuerte tendencia a la ingobernabilidad. El fracaso de la planificación constituye un triunfo para la improvisación, para la ausencia de compromiso y a la erosión del capital social del País. No puede esconderse el fracaso de la planificación desde el gobierno. Como tampoco puede esconderse el fracaso de la educación pública.
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12.5. Los obstáculos reales
Los obstáculos internos y externos a vencerse por el proceso que lograría hacer realidad la visión estratégica arriba enunciada son numerosos. Ahora bien, unos son más formidables que otros. Por ello, es que el enfoque estratégico resulta esencial. Quizás, los obstáculos más limitantes son de origen interno. Esa naturaleza nos permite, no obstante, atenderlos contundentemente. Tres son evidentes:
1. Cunde la división y la suspicacia entre múltiples facciones en la sociedad puertorriqueña;
2. El sector privado de la economía del País se ha tornado relativamente pequeño frente al gobierno y, más aún, dependiente del gasto y la inversión pública con todo lo que ello implica con relación al comportamiento típico que tales circunstancias provocan;
3. Tanto la estructura física construida, como la estructura social desarrollada, actúan ambas resistiendo el cambio y coartan frecuentemente la mera consideración de opciones a través de un sistema político, organizado y dominado por partidos, que refleja y refuerza la división ideológica (visiones contrapuestas) del electorado.
2 La sustentabilidad de la condición actual
El resultado de la dinámica entre los obstáculos arriba enumerados ha sido la parálisis, el estancamiento y la incapacidad para competir en la economía global despilfarrando el potencial innegable que aun posee Puerto Rico. Tal situación no es aceptable ni puede ser sostenida indefinidamente. El ajuste ha podido ser pospuesto a coste de la de la lapidación de importantes activos reales, institucionales y humanos. La consecuencia es inescapable: la pobreza que avanza, la dependencia que se agiganta, una clase media menguada, el cinismo que cunde y la desesperanza que alimenta la demagogia.
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Desilusión
Una Gran Decepción
Las realidades del siglo XXI exigen una transformación radical del sistema de impuestos para que cese de constituir una potala al desarrollo económico de Puerto Rico.
El sistema de impuestos sobre ingresos de Puerto Rico fue copiado a principios de la década del 1940 del sistema utilizado en los EEUU. A través de los años el sistema ha sufrido innumerables cambios que han tenido el efecto de complicarlo y deformarlo. Cumplir con sus disposiciones se ha convertido en una fuente de irritación y en carga insoportable para los contribuyentes. Además, constituye una fuente significativa de costes de transacción que hacen daño a la capacidad de Puerto Rico para competir en la economía global. La experiencia de décadas indica que el sistema resulta ya inadecuado como instrumento fiscal. Los recursos que genera son insuficientes para sostener al gobierno. El efecto distributivo que provoca es injusto y contrario al estimulo que requiere el País para elevar su estándar de vida por vía de la producción.
El ahorro constituye la base financiera de la plataforma de producción que sostiene la producción y, por lo tanto, los puestos de trabajo del sector privado. Esa plataforma determina la productividad y el nivel de vida de los ciudadanos de Puerto Rico. El sistema vigente no reconoce esa realidad. De hecho, en general, envía señales que van en contra del trabajo y del ahorro.
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En contravención a lo que necesita la economía del país, el sistema actual estimula el consumo y castiga el esfuerzo productivo de los individuos.
Una situación donde una tercera parte de la población trabaja o busca trabajo y una tercera parte de los que generan algún esfuerzo productivo llevan la carga de sostener al gobierno, resulta en una explotación que raya con la tiranía. El sistema actual ha ido arrinconando a una porción de la población al hacer recaer sobre ese grupo la carga contributiva. Ello ha ocurrido por medio de innumerables exenciones y exclusiones que benefician a grupos pero que resultan en la opresión de la clase media y especialmente la asalariada.
El nuevo modelo deberá ser justo, sencillo y auto fiscalizable para reducir al mínimo el coste de su administración. El sistema actual se percibe como injusto y provoca la evasión. De esa forma contribuye a crear una economía informal que socava la confianza en las instituciones y corroe los principios básicos ciudadanos haciendo más difícil la gobernabilidad.
El nuevo modelo no deberá gravar los ingresos. El nuevo modelo deberá ser eficiente y deberá descansar sobre una base amplia para distribuir la carga que conlleva el gobierno de forma justa sobre toda la población.
El sistema que necesita la economía del país deberá premiar el esfuerzo del trabajo y descontinuar el incentivo al consumo que emana del sistema actual.
Para lograr la modernización del sistema se requiere un proceso de transición que comienza con las propuestas incorporadas ya al programa de gobierno. La propuesta aprobada por la Asamblea General debiera ser sólo la primera fase de un cambio radical en el modelo de impuestos y va dirigida a crear las condiciones para la erradicación del impuesto sobre ingresos de los individuos. El impuesto a la renta (ingreso) sería sustituido por impuesto de base amplia que estimulará el ahorro y que es más fácil de administrar que el impuesto a las venta al detal y usos que también sería derogado. Solo así podría apoyarse la propuesta del PPD.
Las propuestas de revisión tributaria presentadas por todos los partidos políticos de Puerto Rico en sus programas de gobierno se alejan de lo que es indispensable para comenzar a salir de la trampa en que se encuentra la economía del País.
Por ejemplo, la propuesta del PNP aparenta carecer de viabilidad financiera, a menos que la fuente de recursos que la harían factible se haya escondido para evitar el coste político asociado con su explicación.
La propuesta del partido Puertorriqueños por Puerto Rico es absurda e irresponsable. En realidad no merece mención alguna hasta que no sea delineada.
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La propuesta del PIP es un ejemplo de populismo que hace más daño que bien a ese partido. La misma resulta decepcionante porque no se esperaría de su candidato a la gobernación.
Mayor preocupación causa la propuesta que ha aprobado la asamblea general del PPD como plataforma de campaña y programa de gobierno. De implantarse como ha sido descrita, intensificaría los efectos nocivos producto de los defectos del actual sistema tributario. Nótese que, lejos de representar un salto al futuro, la propuesta es realmente un paso atrás porque:
Achicaría aun más la base contributiva;
Eximiría a una porción aun mayor de la población de su obligación a aportar para sostener su gobierno;
Hace aun más sesgada la incidencia en contra de aquellos que viven mediante el esfuerzo de su trabajo y de su intelecto y que no se han integrado a la economía informal;
Regresa a un sistema de arbitrios, que no son otra cosa que tarifas de importación disfrazada y, que resultó ser ineficiente, ineficaz y se convirtió en caldo de cultivo para la evasión y el contrabando;
Complica la administración del sistema de impuestos porque restablece el anteriormente derogado arbitrio general de consumo y lo mantiene simultáneamente con el IVU recién implantado. La administración del IVU se mantiene para recaudar recursos dirigidos a saldar la deuda extra constitucional y a subvencionar a los gobiernos municipales;
Intensifica el estímulo al consumo al descansar en los impuestos al ingreso.
Ignora la necesidad reconocida de reformular las contribuciones sobre la propiedad.
La propuesta contenida en el programa de gobierno del PPD decepciona aun más por la ilusión y esperanzas que surgieron al anunciarse la organización de un grupo dirigido por el alcalde William Miranda Marín para preparar la propuesta de programa. Se dio la impresión de que se buscarían soluciones imaginativas y hasta ¨revolucionarias¨. Ciertamente, esos calificativos no aplican a las propuestas de carácter económico presentadas.
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La hora de Fausto
El nuevo presidente francés Nicolás Sarkozy se dispone a reformar en profundidad el tradicional concepto de Estado Benefactor. Resulta inexplicable que las fuerzas que con mayor intensidad y frecuencia utilizan el concepto de sostenibilidad --elevándole a una especie de requisito indispensable para evaluar cualquier proyecto o propuesta de cambio-- sean las que han declarado ¨ la guerra ¨ al Presidente por haber calificado de ¨ insostenible ¨ el modelo actual que dispensa ayudas y beneficios sociales. Tan natural resulta ya para los ciudadanos la dispensación de tales beneficios por el Estado que no se detienen ni un segundo a pensar cómo se financian los mismos. De hecho, los ciudadanos entienden que han ganado derechos inalienables a los beneficios y observan impávidos la continua intervención gubernamental en los sectores productivos de la economía del país. El modelo tiene el efecto inmediato de alentar la inactividad, la dependencia, la protección, a la vez que penaliza la laboriosidad y el trabajo. En otras palabras, la gente no es tonta, pero la economía cobra siempre sus cuentas.
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Francia se haya en un disparadero. La crisis en que se encuentra obliga a tomar medidas que serán sin duda, y utilizando un eufemismo, ¨ impopulares¨. No obstante, son medidas indispensables si es que se quiere salvar al país del colapso.
El discurso de Sarkozy ayer en el Senado debería ser motivo de una muy seria reflexión en Puerto Rico, especialmente de aquellos que han pretendido importar al mercado laboral nuestro las más detrimentales medidas experimentadas en Francia, e. g., la semana laboral de 35 horas. Este régimen, cuyo atractivo político es innegable, ha demostrado constituir el factor más negativo para la competitividad de un país desarrollado.
Como si estuviésemos contemplando la opera Fausto, se nos hace realidad cómo la verdadera orgía de concesiones y beneficios denominados ¨ sociales ¨ legislados durante las legislaturas del socialista François Mitterrand, ampliaron una tradición paternalista tatuada sobre la piel del país durante la posguerra. Ahora se revelan con toda su crudeza lo que son, v. gr., un lastre insostenible para la economía francesa que amenaza con hundirla en la insolvencia y en la ingobernabilidad.
El anterior presidente, Jacques Chirac, evadió su responsabilidad histórica y en vez de sanear las cuentas públicas de Francia, optó por el continuismo. Su cálculo político antepuso el poder al bien común. Chirac sucumbió al chantaje del sector sindical. El resultado lógico se ha producido al agravarse la situación económica del Estado.
La realidad concreta es innegable. La Seguridad Social francesa confronta una deuda que no podrá ser pagada ni siquiera en una generación y el Estado social está al borde del colapso financiero.
Del éxito de Sarkozy depende salvación de Francia. Si, en términos claros, desnudos y sin eufemismos que intenten dorar la píldora, el futuro del país está en juego. Siguiendo una lógica que sólo ellos comprenden, toda la gama de sindicatos, grupos de presión y organizaciones de izquierda, siempre dispuesta a ofrecer beneficios sin exigir a cambio ninguna responsabilidad social, tratarán de impedirlo. Así han actuado antes. Siempre que un gobernante ha intentado reformar el Estado de bienestar.
El desenlace frances será visto en otros países de la Comunidad Europea. Uno de los que debe prestar atención es España. Allí un gobierno socialista lleva el mismo rumbo de irresponsabilidad engordando las cargas del Estado a base de endulzar los oídos de los ciudadanos con promesas pagadas con dinero público. Hasta ahora, la ventaja del gobierno de Zapatero ha sido que ha tendido a suerte de contar con el fruto de las medidas puestas en marcha por el gobierno de Aznar.
En Puerto Rico tenemos experiencia en estos menesteres. Baste señalar la reforma del sistema de salud pública puesta en marcha durante las
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administraciones del Partido Nuevo Progresista. Sus consecuencias financieras fueron conocidas en su magnitud y extensión solo cuando el gobierno se vio obligado a cerrar operaciones al no contar con efectivo para pagar la nómina.
En los EEUU, el problema de largo plazo que confronta el Estado ante la inminencia de la jubilación de la generación del ¨Baby Boom¨ es colosal. Mientras tanto, el sistema político la desconoce y actúa como si la insolvencia inevitable del Medicare no existiera. El que venga atrás, que arree. Y yo añado, si puede. Mientras acá en la ínsula continente los demagogos nos dicen que 4 más 4 son diez. Y si hay algún problema, ¡que paguen los ricos! Aunque ¨ los ricos ¨ sean la clase media del país que sostiene con su esfuerzo de producción gran parte del pastel que se reparte.
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Tecnología universitaria al servicio de la planificación
(AP) — Si progresa un acuerdo firmado el jueves entre la Junta de Planificación (JP) y la Escuela Graduada de Planificación de la Universidad de Puerto Rico, la agencia de permisos podría tener sus mapas actualizados constantemente y por fin poder proponer un desarrollo coherente en el país. ‗‗Por primera vez Puerto Rico va a tener un instrumento para hacer lo que siempre se habla, planificación integral‘‘, dijo Elías Gutiérrez, director de la Escuela de Planificación, y quien ha sido crítico de los procesos en la JP. El acuerdo propicia la colaboración de ambas entidades en la utilización de un programa de computadoras que tomará en cuenta las miles de variables —demográficas, económicas, ambientales, industriales, de tránsito e incluso el cambio climático, entre otras— que afectan los procesos de planificación. La tecnología presentada el jueves ‗‗resolverá el problema que confronta la Junta por la falta de un mapa actualizado de los suelos‘‘, explicó Rodríguez.
El programa, llamado Xplorah, fue desarrollado en Holanda, explicó Gutiérrez. Como parte del convenio también se pondría a funcionar una plataforma aérea no tripulada llamada Pegasus, desarrollado en Bélgica, que tomará
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imágenes desde el aire y analizará los distintos usos de los terrenos en Puerto Rico para mantener al día los datos que provee la Junta de Planificación para desarrollar el país.
La tecnología permitirá analizar de manera integrada ‗‗dónde se debe o no construir‘‘, dijo Gutiérrez.
‗‗Empezamos a hacerlo (planificar coherentemente) y lo abandonamos por la imposición norteamericana‘‘, abundó.
Tanto el director de la Escuela de Planificación como el presidente de la Junta de Planificación, Ángel Rodríguez, dijeron que dentro de un año se podrán comenzar a tomar decisiones basadas en la información recopilada en Xplorah y mediante Pegasus.
La tecnología también se utilizará para completar el Plan de Uso de Terrenos de Puerto Rico (PUTPR), pieza fundamental para planificar en el futuro y que fue objeto de críticas de distintos grupos cuando se presentó, pues los mapas usados eran viejos, incluso los de inundabilidad y no se tomaba en cuenta el cambio climático, que reducirá el espacio costero.
‗‗No queremos presentar un documento (PUTPR) que no tenga eso porque seremos un blanco débil de los críticos‘‘, comentó Rodríguez.
Gutiérrez reconoció que ha sido un crítico de la agencia, pero que considera que la firma del convenio comenzará un proceso que tendrá ‗‗enormes implicaciones‘‘ para la planificación en el futuro.
Al final de la conferencia, Rodríguez y Gutiérrez se dieron un cálido apretón de manos y el jefe de la JP, que es ingeniero, agradeció al planificador su ayuda. Pegasus, que puede volar hasta 66,000 pies de altura y utiliza una batería solar, toma fotografías desde el aire y puede percibir, midiendo el calor, la luz o la radiación que proyecta un área de terreno, los usos probables que tiene ese pedazo de tierra en la actualidad y los posibles usos futuros. Luego, un grupo de técnicos o estudiantes de la Escuela de Planificación van al lugar y verifican si la información que Pegasus recibió es correcta. En tanto, Xplorah podrá ser tan general o tan preciso como se le pida que sea. Tendrá una versión Xplorah Puerto Rico, que verá a la Isla en términos generales y una versión detallada llamada Xplorah Municipios, para los proyectos que se hacen a nivel de los pueblos.
Se asignaron 5.8 millones de dólares para poner a funcionar Xplorah y Pegasus y darle mantenimiento por los próximos tres años. La JP y la
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Escuela habían pedido $7 millones y el gobernador Aníbal Acevedo Vilá los asignó, pero la Legislatura redujo la cantidad.
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El Banco Central Reduce la Tasa de Descuento
Hoy (17 de agosto de 2007), antes de que comenzaran las operaciones de intercambio de acciones, bonos y otros valores en los mercados de la costa este de los EE UU, el banco central tomó una acción que sorprendió a muchos. El banco central de los EEUU se le denomina Sistema de la Reserva Federal. Ese nombre dice mucho para quienes tienen algún conocimiento de la misión del banco central. La misión del banco central consiste en controlar las fuerzas que pueden dar riendas sueltas a procesos inflacionarios de origen doméstico. En ocasiones esa misión ha de ser perseguida en contravención a la política fiscal que emana del Congreso. La misión del banco central predomina sobre cualquier otra prioridad. Inclusive la de mantener niveles de empleo o ritmos mínimos de crecimiento del ingreso. Esa le atañe al Ejecutivo en consonancia con el Legislativo. La Reserva Federal es para Puerto Rico lo que el Banco de Comunidad Europea es para, digamos, España.
Uno de los instrumentos disponibles al banco central para intervenir en los mercados financieros en pos de su objetivo estratégico es la reserva de capital de los bancos comerciales. La reserva de los bancos se puede influenciar de forma directa imponiendo porcentajes mínimos en relación a los activos de los bancos. Además, puede ser influenciada haciendo disponible capital financiero de cortísimo plazo a los bancos para que atiendan compromisos que puedan estar en precario cuando la liquidez es marginal. Cuando los bancos recurren a tomar préstamos nocturnos del banco central dan la impresión de estar confrontando problemas de solvencia. De ahí que
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esa opción se desalienta por el banco central estableciendo una tasa de descuento relativamente alta en comparación con la tasa interbancaria. Por lo tanto, cuando el banco central decide prestar capital a los bancos a un precio reducido para que refuercen sus reservas, la medida conlleva un componente simbólico muy grande.
El banco central es proveedor de liquidez por excelencia y ha de ser prestamista de última instancia. Cuando nadie quiera prestar, el banco central lo hará. Esa misión inyecta de confianza a los inversionistas y suprime actuaciones de los especuladores que pueden alcanzar proporciones desorbitadas y resultar en pánicos.
La intervención de esta mañana (17 de agosto de 2007) consistió en reducir la tasa de descuento de fondos prestados por las noches a otros bancos en 0.5 por ciento. La medida reduce el precio de la liquidez que provee el banco central a los bancos del sistema comercial. La inyección directa de liquidez que habían realizado los bancos centrales de Europa, EEUU, Japón y otros, hasta hoy no había logrado tranquilizar los mercados. Los índices se elevaban y se precipitaban en valor en fluctuaciones que rebasaban el 3% de la base valorativa.
Peor aún, la estrategia de los bancos centrales que emularon al banco de la comunidad europea no logró intimidar a los especuladores que apostaron a que el banco central de EEUU no tomaría acción directa. Esa especulación estaba fundamentada en el supuesto de que una acción directa se interpretaría como que el nuevo presidente del banco, doctor Ben S. Bernankie, no deseaba dejar la impresión de que el banco central estaba en disposición de sacarles las castañas del fuego a los accionistas bursátiles.
No obstante, el peligro de que la volatilidad y la crisis de confianza de los mercados financieros se volcaran sobre la economía real, era un riesgo que el banco central evidentemente no pudo tolerar. De ahí la dramática intervención de esta mañana.
La reacción de la reducción en el precio de los fondos que el banco central presta a los bancos para asegurar su liquidez ha tenido un efecto positivo durante el día de hoy. A las 2:52 PM hora del Atlántico, en que escribo esta nota, el índice de precios de los valores de la bolsa de Nueva York llamado Dow Jones ha subido 174 puntos desde que el mercado comenzó operaciones esta mañana. No hay garantías de que el remedio impuesto hoy tenga vida perdurable. No obstante, dramatiza la gravedad de la situación vivida durante la pasada semana.
Subraya además, la pobreza de calidad con que estos eventos se informan y se explican en Puerto Rico. La atención y el entendimiento de un fenómeno de dimensiones mundiales, aquí se despacha en siete segundos durante los cuales periodistas radiales y de televisión leen de una pantalla o de un
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teleprompter un mensaje ininteligible para el 99 por ciento de la población. Los politólogos despachan el asunto pregonando que el culpable de lo que sea que esté pasando es el Presidente Bush. Luego ya no hay más que decir.
Nadie explica que los eventos del mercado mundial de capital se desarrollan a velocidad vertiginosa y que tienen profundos y amplios efectos sobre miles de familias en Puerto Rico. Efectos, por ejemplo, sobre aquellos que cuentan con sus ahorros invertidos en planes de pensiones públicos y privados para vivir su jubilación. El valor de esos capitales está sujeto a fluctuaciones que están produciéndose en los mercados financieros. Su preservación, y el estándar de vida de miles de jubilados y de sus cónyuges, dependen de que el banco central de los EEUU sea atinado en sus intervenciones. La venta de los bonos del ELA está condicionada a cómo reaccionen los mercados de aquí al momento en que se coloquen a la venta. Los que han comprado bonos emitidos recientemente recibirán un impacto si fluctúa el precio de los mismos en los mercados secundarios.
Pero nadie explica, nadie entiende, la discusión se enrolla alrededor de elucubraciones jurídicas debatidas en campo ideológico del status. Me atrevo yo preguntar lo siguiente. ¿Qué habría hecho hoy el banco central de Puerto Rico, de haber existido?
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La Tormenta Perfecta
Sorprendido en ropas menores
El mercado mundial de capital está en medio de lo que denominan los analistas y corredores que operan en los mercados financieros, con el eufemismo ¨una corrección¨. Es decir, los precios de las acciones están descendiendo casi al unísono por magnitudes que han llevado a los índices principales a caer a niveles que representan cerca de un 10 por ciento. Dicho ajuste ha sido provocado por una limitación en la oferta de efectivo. Esa limitación se origina en la percepción generalizada del peligro de insolvencia de fondos que han acumulado valores colaterizados por hipotecas de calidad inferior.
Al inicio de este proceso de ajuste existía la esperanza que la economía real no sufriera el efecto del proceso y que este se limitase a los mercados de valores. Esta no ha sido la realidad. Hoy, mientras escribo estas líneas, el promedio de precios de acciones Dow Jones muestra una caída de 236 puntos que se añade a los 1,000 puntos perdidos desde que alcanzó la marca de 14,000 puntos.
Hay síntomas de que los efectos de esta crisis de liquidez, traducida en una caída de los precios de los valores, está teniendo un efecto deflacionario sobre la demanda agregada en los EE UU. El fenómeno, por lo tanto, está adquiriendo características de capacidad para auto-alimentarse.
De suceder lo peor, y producirse una recesión en la economía real de los EE UU, Puerto Rico recibiría el impacto de la misma en un momento de gran debilidad interna producida por luchas partidistas e ideológicas. Nos habría sorprendido la tormenta sin baterías, sin tormenteras, sin reservas de agua y con el techo roto.
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Economistas y Políticos
El precandidato PNP Luis Fortuño, quien lucha contra un contrincante desaparecido, promete enormes reducciones en los impuestos de tener éxito en su esperanza por ganar las elecciones generales y tomar posesión como gobernador del ELA. Nuestra reacción a la propuesta del licenciado Fortuño se resume en el ¨posting¨ que aparece en este blog bajo el título La Oferta de Hoy: Todo a Cambio de Nada. El Nuevo Día resumió nuestros comentarios en un reportaje de Miguel Díaz Román.
La reacción del licenciado Fortuño se limitó a descartar la opinión de los economistas que hemos comentado su promesa de campaña, catalogándonos como ¨…economistas que han estado ayudando a esta administración…¨ Y eso, de ser cierto, parece ser suficiente razón para no prestar atención a lo que planteen. Curiosa reacción la del Comisionado Residente del ELA en Washington, quien es funcionario de esa misma administración.
Ahora bien, las reacciones de los políticos son predecibles y su valor es efímero. Lo que quisiera comentar es la pobreza del análisis de naturaleza económica que se discute en el debate público de este país nuestro. El análisis relativo a temas de política económica y de la situación económica general es abominable. Pensé mucho en el adjetivo más apropiado para describirlo por temor a incomodar a colegas a quienes respeto y aprecio. No obstante, el ambiente de intolerancia que prevalece en Puerto Rico, derivado del tribalismo partidista y el fanatismo de ideologías pasmadas, ha ido percolando hasta embotar el pensamiento.
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Se escuchan supuestos expertos aseverando rotundamente que la alzas en el salario mínimo federal (o local) no tienen efecto negativo alguno sobre el empleo. De hecho, se dice que aumentará el número de puestos de trabajo como resultado de los aumentos salariales. Nadie pregunta a quienes hacen ese planteamiento, por qué entonces, no se eleva el salario mínimo a $100 por hora. El desempleo desaparecería, según la lógica que justifica el aumento en el precio de una hora de esfuerzo laboral.
La exención de impuestos federales a empresas norteamericanas que operaban en Puerto Rico fue eliminada por el Congreso federal. Entonces, el entonces Secretario de Desarrollo Económico del gobernador Rosselló, Luis Fortuño, defendió esa medida bajo la teoría de que la exención federal había hecho daño a la economía de Puerto Rico. Se planteaba entonces que otras medidas sustitutas tendrían el efecto de aumentar los puestos de trabajo industrial en Puerto Rico. Se habían unido la ideología republicana de derecha con la demagogia demócrata de izquierda para fastidiar a Puerto Rico. El PNP, aliado con ambas, se unió a la demolición.
En aquella época estimé que el resultado acumulado de dos factores: (1) la eliminación de la sección 936 del código de rentas internas federal que establecía la exención de impuestos; y (2) la elevación del salario mínimo federal, abocada a la manufactura a perder más de 25,000 puestos de trabajo en Puerto Rico . El entonces gobernador Rosselló, durante una actividad realizada en Juncos, catalogó mis estimados como ¨producto de un estudio de encargo motivado por razones políticas. El entonces vicepresidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, José Granados Navedo, fue más allá y amenazó con citar a este economista a vistas de su comisión legislativa, bajo pena de desacato, para revelar qué empresas 936 eran supuestos clientes nuestros.
La manufactura de Puerto Rico ha perdido más de 50,000 puestos de trabajo desde entonces. El ex representante Granados Navedo está cumpliendo pena de cárcel por corrupción.
Advertía el análisis económico que la reforma del sistema público de salud que proponía el ex gobernador Rosselló tendría consecuencias negativas y evidentes. La más obvia era su inviabilidad financiera. Se había prometido a los médico-indigentes (y a otros que no lo eran) que tendrían acceso a su demanda, a todos los servicios que necesitasen, cuando los requiriesen, y al nivel de calidad típico en el sector privado. Que no habría racionamiento alguno y que ello se haría desmantelando la ineficiente estructura de servicios de salud del sector público. Es decir, se elevaría la demanda a infinito mientras se reducía la oferta que proveía el sector público. La financiación no sería problema. Se financiaría todo con la venta de los activos del sector de salud pública.
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Cuando los médicos advirtieron que los resultados sobre la salud genal de país serían detrimentales, que se ponía en riesgo la educación en medicina (al venderse los hospitales públicos), que el esquema en que se basaba la organización de la prestación de servicios los desangraría y redundaría en el racionamiento de los servicios, el ex gobernador dijo que la reforma no era para los médicos. Procedió con un ataque que resultó en la eliminación del Colegio de Médicos.
El resultado de tal disparate se estará pagando por las próximas cinco décadas. No sólo se liquidaron activos del sector de salud pública para financiar la ¨ reforma ¨, sino que se incurrió en un endeudamiento ilegal que se le denominó con el eufemismo ¨extraconstitucional¨. El Banco Gubernamental de Fomento pasó, de ser agente fiscal del gobierno, a funcionar como un banco central tipo latino americano bajo la influencia del partido de gobierno. Lo hizo extendiendo líneas de crédito, v. gr., creado dinero, para encubrir la irresponsabilidad de la ¨ reforma de salud ¨. Como resultado inevitable, el banco fue descapitalizado.
Los economistas que nos atrevimos adverrtir el resultado inevitable del disparate que aquella política ocasionaría fuimos descritos como ¨profeta del desastre¨ y ¨profesional a sueldo¨ y mis trabajos como ¨…de encargo¨. Poco importa que el tiempo haya sido nuestro mejor aliado, corroborando todas las consecuencias previstas.
Los aumentos en beneficios legislados con objetivos electorales, y la costumbre del gobierno de utilizar el capital de los fondos de retiro del gobierno para financiar el déficit operacional, no podía tener otro resultado que la quiebra de los planes de pensiones de los empleados públicos. No obstante, cuando hice ese planteamiento, la reacción fue inicialmente un profundo silencio. Se puso en marcha la estrategia de ignorar la advertencia y mirar para el otro lado. ¿De qué está hablando ese?
Pues sí, la quiebra actuarial es un hecho y el remedio costará y costará mucho. Y lo pagaremos todos.
Pero la lógica que rige en el debate sobre lo económico en este país nuestro es asombrosa. Por ejemplo, cuando fue imposible esconder la insolvencia del gobierno y el gobernador Acevedo Vilá propuso una reforma sustancial al esquema tributario, que incluía aumento en los impuestos y reducción en los gastos, la reacción fue violenta.
¡Que pague otro! ¡Que paguen los ricos! ¡Que aumenten los sueldos! ¡Que no hay déficit nada! La propuesta de impuestos adicionales se convirtió entonces en una lucha sin cuartel para bajar los impuestos, para eximir sectores y productos del pago de los mismos y para establecer privilegios. Y el gobierno se vio forzado a cerrar operaciones no esenciales para mantener el orden y la ley.
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Y en toda aquella gritería era asombroso escuchar el análisis provisto por algunos economistas. El problema, nos decían, es el sistema capitalista. Por lo tanto, (y esto se lo callaban) habrá que cambiar el sistema que rige en el país. Me imagino que el que experimentó la Unión Soviética sería un buen candidato para ensayo. Claro allá lo descartaron hace ya algún tiempo.
Y es que el contagio de esta nublazón del pensamiento ha sido epidémico. El supuesto ¨análisis¨ que se difunde a borbotones por economistas y no economistas no es análisis. No es, ni siquiera buena teoría. No, se trata de normativas consistentes con ideologías que no se hacen transparentes y que buscan solapadamente alterar el sistema. Esa es la debilidad que confronta la profesión. Y esa debilidad es necesario atenderla. Se atiende, en primer lugar, reconociéndola. Se atiende con la razón y con el sentido común.
Al licenciado Fortuño se le perdona su impulsiva promesa electoral. ¿Qué se podía esperar de un político en campaña? Ojala pudiera cumplirla. A quienes no pudo excusar es a los que, bajo el palio de su profesión, justifican y racionalizan los disparates de los políticos. El riesgo y el coste para este país son muy grandes.
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Crisis del Crédito en el Mercado Mundial de Capital
La estrategia que hace posible la industria de seguros consiste en la distribución del riesgo que representa vender pólizas que proveen seguridad al comprador. La distribución del riesgo se hace posible porque existen entidades que compran volúmenes al por mayor de pólizas a los corredores que han vendido al detal. Esta actividad se conoce como reaseguro. Las compañías reaseguradoras actúan en un mercado mundial. Una de las reaseguradoras más reconocidas es Lloyd´s de Londres. Las pólizas, es decir el riesgo, se distribuyen de esta forma a través de un mercado mundial. Cuando ocurren los eventos catastróficos contra los que se han asegurado los compradores originales, el coste que asume el vendedor de la protección inicial se reparte entre los que han comprado la póliza. La actividad de venta de pólizas de seguros es parte de la industria mundial de servicios financieros.
Otra actividad de esa industria mundial de servicios distribuye el riesgo asociado con los préstamos que vende la industria de bancos y entidades hipotecarias. Esos préstamos son utilizados para la financiación de la compra de hogares y otros activos inmuebles. Ante la enorme necesidad de financiación, la industria aplicó el mismo principio de diversificación de riesgos y se produjo un mercado que lo distribuye. De esa forma se hizo disponible crédito a compradores marginales. Compradores que, por su ingreso, o por su historial de crédito, no califican para préstamos hipotecarios. Ello aunque las hipotecas son instrumentos que están respaldados por los activos inmuebles que financian.
La ingeniería financiera ha producido una enorme liquidez mediante la creación de instrumentos que permiten la distribución mundial del riesgo asociado con la financiación hipotecaria de activos inmuebles. Ha sido una época dorada en la que se han inventado nuevas formas de empaquetar y comercializar el riesgo para distribuirlo entre un número cada vez mayor de inversores, algunos especializados y otros incautos.
No obstante, era un secreto a voces que una crisis que comenzamos a ver de forma dramática ayer 10 de agosto de 2007, no sólo era posible, sino probable. Lo era entre expertos y académicos que no acababan de aceptar el crecimiento ilimitado de la liquidez, aunque ya nadie hablaba abiertamente de burbuja financiera, y alertaban sobre los riesgos subyacentes de comercializar productos cuya naturaleza última era desconocida por los consumidores finales.
En Puerto Rico ya había síntomas. Las instituciones hipotecarias de Doral, R&G y First Bank estaban confrontando problemas con la valoración de sus activos. En los EEUU la situación era aun más explosiva. La industria hipotecaria allá ha utilizado con mayor intensidad que en Puerto Rico,
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instrumentos hipotecarios con tasas de interés variable. Es decir, que pueden subir o bajar según las condiciones del mercado. Al fluctuar de esa forma, los pagos mensuales de los dueños de las propiedades financiadas de esa forma, también fluctúan. Los dueños menos capaces de confrontar alzas en sus pagos mensuales entran en morosidad y aun en insolvencia. Pierden las propiedades y éstas van a manos de las instituciones que poseen las hipotecas. Estas tratan de liquidar las propiedades en un mercado deprimido. Los precios de liquidación deprimen aun más el mercado. La situación crece como bola de nieve. El exceso de oferta que había provocado la disponibilidad de crédito barato ahora es exacerbado por la oferta de propiedades reposeídas a precios de liquidación.
Ahora bien, nadie esperaba que la crisis que ha ido extendiéndose lentamente y a lo ¨sucu sumucu ¨ afectase fondos de una institución tan tradicional y hasta conservadora como BNP Paribas, el mayor banco francés. Eso fue lo que ocurrió la noche del 9 de agosto. He aquí el alfiler que ha hecho estallar la burbuja financiera.
Ciertos inversores en un fondo que acumulaba valores hipotecarios decidieron venderlo al observar la crisis en desarrollo. Estaban dispuestos a asumir pérdidas cuantiosas para rescatar lo que quedaba de su capital. ¨Cut their loses¨ dicen en inglés. Nacarile del Oriente. No ha sido posible la venta porque la entidad emisora ha sido incapaz de poner un precio a ese activo financiero.
En palabras sencillas, aunque perdiendo cierto rigor. Fue como cuando en plena crisis inmobiliaria una familia es incapaz de pagar la hipoteca y decide vender su casa. El problema es que entonces no encuentra comprador por mucho que baje el precio.
Claro, en el agregado, hay diferencias. Una muy importante es que allí entra en juego el sistema de distribución de riesgos del que hablábamos inicialmente.
Siempre hay alguien que acaba queriendo una casa porque tiene un valor intrínseco de uso. Pero sólo los llamados ¨hedge funds¨ acaban queriendo un papel que es una mera promesa de pago en el futuro de un presunto insolvente.
De ahí que las fluctuaciones en los precios de los activos financieros puedan ser mucho más violentas que las de los precios de los activos reales.
Ahora bien, para garantizar la propia existencia de los mercados financieros, las entidades emisoras de títulos están obligadas por contrato a cotizar siempre un precio de liquidación del activo. Cuando no pueden hacerlo se produce una crisis.
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Los mercados financieros dependen de la confianza del público. En la medida que la confianza sufre alguna sacudida, se produce el peligro del pánico. Las autoridades reglamentarias están obligadas por ley a intervenir para evitar que un pánico genere una crisis de liquidez y termine por convertirse en una crisis de solvencia. Eso es precisamente lo que han hecho estos dos días coordinadamente los bancos centrales de las principales economías industrializadas. En un suceso sin precedentes desde el ataque terrorista islámico a las Torres Gemelas, el Banco Central Europeo, que hasta ahora venía insistiendo en que los problemas en el mercado hipotecarios de inferior calidad (¨sub-prime ¨) se limitaban a Estados Unidos, fue el primero en intervenir en defensa de la estabilidad financiera europea. Lo hizo inyectando liquidez, es decir, prestando a cortísimo plazo 165,000 millones de euros a bancos franceses y alemanes. Ello con el propósito de que puedan hacer frente a sus obligaciones con sus clientes y evitar así que la crisis de confianza se riegue como la pólvora. El banco central de los EE UU, llamado Reserva Federal, a través de su banco regional de Nueva York, está actuado de forma similar.
Muchos inversores perderán dinero. Muchas instituciones financieras saldrán maltrechas en sus resultados. Los bancos serán mucho más cautos, conservadores a la hora de financiar nuevos proyectos. Las transacciones denominadas LBO´s, v.gr., ¨ leveraged buy-outs ¨ se verán muy limitadas. Esas transacciones son compras de empresas, prácticamente sin recursos propios, facilitadas por la abundancia de liquidez y de crédito.
La época del dinero abundante y barato ha llegado a su fin. Por lo menos por ahora. Esperemos que las autoridades monetarias tengan éxito en contener la crisis. Si es así, el verano de 2008 quedará en los manuales de historia económica como otro punto de inflexión que marcó el inicio de la desaceleración mundial y la vuelta a la racionalidad económica. Los desequilibrios globales son importantes y los ajustes pueden ser drásticos. No obstante, en nuestro País la discusión del tema se relega a noticias reproducidas de rotativos del exterior sin explicación de efectos y consecuencias. Luego, todas esas consecuencias se le achacarán al gobernador de turno por su supuesta incompetencia.
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La Oferta de Hoy: Todo a Cambio de Nada
El problema de la economía de Puerto Rico consiste en que el capital productivo acumulado por vía de ahorro interno es insuficiente para sostener un ritmo de crecimiento de la producción que eleve el nivel de vida. El gobierno ha tratado por décadas de compensar la insuficiencia ocupando el espacio. Ha ocupado el espacio en el mercado laboral con el fin mantener la tasa de desempleo a niveles tolerables. La política anticíclica, dirigida a estimular la demanda agregada de la economía mediante el gasto público, se ha convertido en permanente. Mientras tanto, el tamaño relativo del sector público ha crecido a tal tamaño que asfixia al resto de la economía y produce efectos contrarios al objetivo. El País se echo adicto a esta intervención permanente y creciente del gobierno. La adicción es tan intensa que los políticos no pueden proponer medidas fiscales responsables porque el ataque y la demagogia resultante resulta ser letal para las ambiciones de elección o reelección. De ahí que las propuestas que lanzan regularmente al debate carecen de seriedad.
En un discurso pronunciando ante el Rotary Club de San Juan, el candidato a la gobernación por el Partido Nuevo Progresista, Luis Fortuño presentó ayer una propuesta de reducciones de impuestos que, según él, costará al erario $1,700 millones
La reducción de impuestos prometida sería financiada exclusivamente por ahorros generados directamente por la congelación de plazas en el gobierno, control de gastos públicos e indirectamente por los aumentos en recaudos que produciría el estímulo que percibiría la economía al reducir los impuestos.
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La propuesta del candidato en la primaria del Partido Nuevo Progresista (PNP) es más bien la expresión de un deseo. Un deseo que, dicho sea de paso, yo comparto. Pero ese deseo no ha sido acompañado de un plan con viabilidad fiscal. Ni siquiera reconoce la raíz limitante de la estructura económica de Puerto Rico.
La receta presentada por el licenciado Fortuño puede funcionar en economías capitalistas maduras, como la de los EE UU, porque cuentan con una base de capital productivo en existencia. Esa plataforma de producción, al ser liberada de una buena parte del peso que representa el gobierno, resurge y genera producción, puestos de trabajo adicionales e ingresos. De hecho, la estrategia ha funcionado anteriormente con gran éxito. Funcionó, por ejemplo, bajo la administración de los presidentes Kennedy, Reagan y bajo el actual presidente Bush.
Desafortunadamente, Puerto Rico aun no cuenta con una plataforma de producción en la escala y extensión requerida para que la estrategia que propone el licenciado Fortuño pueda funcionar. Los políticos se han encargado de erosionar la plataforma de producción que el país había logrado edificar. El daño ejercido sobre el sector industrial manufacturero es el mejor ejemplo. No obstante, el sector manufacturero es financiado fundamentalmente con ahorros externos.
Los ahorros internos son escasos. El consumo predomina. El gasto sostiene la demanda agregada. De esa demanda agregada, la porción que contribuye el gobierno es predominante.
Para complicar el panorama, la erosión de la plataforma que provee el potencial de producción del país es impedida por el esquema fiscal de impuestos. El mismo castiga el ingreso proveniente del esfuerzo productivo, castiga el ahorro, hace difícil la inversión y redistribuye el ingreso de forma ineficiente.
Si el licenciado Fortuño propusiera la sustitución del impuesto sobre el ingreso por un impuesto sobre el valor añadido, otro cantar sería. Esa sería una propuesta digna de ser evaluada. Pero prometer rebajas en la carga contributiva y luego decir que puede financiarse mediante la congelación de plazas en el gobierno central, es simplemente falso. La aritmética no da para eso.
Recuérdese que el gobierno central aun no ha logrado cuadrar el presupuesto y deshacerse el déficit estructural que le caracteriza. Todavía no se ha saldado la deuda extra constitucional, v. gr., ilegal, que acumularon las administraciones del gobernador Reselló, et al.
Ya el gobernador Aníbal Acevedo Vilá, siendo candidato a la gobernación, se quemó con la antorcha que ahora enciende el licenciado Fortuño. Es bueno recordar que Acevedo Vilá propuso una serie de medidas que
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excluían la posibilidad de establecer un impuesto sobre las ventas (compras), que luego se vio obligado a aceptar.
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Acción y Pensamiento Secuestrados por Ideologías
El secuestro de temas con intrínseco valor general por grupos con agendas propias, ha conducido a la hipérbole, demagogia, confusión y al cinismo. La manipulación de hechos y la utilización de retórica pseudo científica tiñen de ideología la interpretación de lo conocido y obstaculiza el discernimiento de los riesgos y las acciones viables. Como resultado, se menoscaba la confianza en la información científica y se produce rápidamente la pérdida de apoyo político a medidas de acción necesarias pero antipáticas o costosas. De esa forma se producen resultados negativos para todos. Este es el peligro que corre nuestra sociedad ante el proceso que bien pudiera ser el de mayor importe jamás experimentado durante milenio, v. gr., cambios en el clima del planeta tierra y las consecuencias económicas que precipitará.
Mientras tanto, grupos radicales se visten de verde para adelantar su causa antisistémica bajo la cubierta que les ofrece un supuesto interés por el medioambiente. No obstante, detrás de las consignas, disfrazadas de ecologismo, hay realmente un ataque a las instituciones del sistema constitucional capitalista que rige y, particularmente, al concepto de propiedad privada y orden de ley que le sustentan.
La estrategia se repite una y otra vez. Se busca, o se encuentra por casualidad, una excusa para oponerse a proyectos que reúnan ciertas condiciones atractivas a los argumentos ecologistas. Por ejemplo, ubicación de un proyecto en cercanía a la costa. La consigna de acceso a la zona marítimo terrestre rápidamente da paso a otras, cuando el acceso se demuestra que no está impedido. Las otras consignas no tienen límite, pues el objetivo es ir contra el proyecto. No importarán ya los argumentos. Si el
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proyecto cuenta con una treintena de permisos y endosos, se alegará que fueron adquiridos sin legitimidad. Si no se encuentra prueba de tal ilegitimidad, se alegará que la titularidad de los terrenos es pública. De no sostenerse ese argumento, se blandirá el que la naturaleza de la oposición no es de carácter legal sino moral. No importará ya la prueba de nada ni de nadie. De ahí en adelante, el proyecto (el que esté de turno) se convierte en símbolo de la opresión que proviene de una clase dominante y corrupta que escamotea el patrimonio. La solución será entonces el descarte del proyecto, o aun la demolición los edificado. El ¨due process¨ constitucional se reclama y utiliza para cuestionar y buscar la paralización del proyecto. No obstante, la Constitución que lo obliga para proteger la libertad individual y la propiedad privada, se menosprecia y se denigra al pretender que no proteja a los dueños del proyecto. A estos se les declara culpables por definición y no merecedores del debido proceso.
El resultado acumulativo de esta operación de guerrilla en contra de proyectos susceptibles al ataque es que el valor de los permisos y endosos requeridos por ley y adjudicados por el gobierno, queda menoscabado.
Por otro lado, en la medida en que la intervención de los tribunales se hace cada vez más incierta en su comportamiento, el orden de ley pierde la confianza de la ciudadanía. La confianza es el ingrediente indispensable que sirve de engrudo a la sociedad. Por ende, la percepción del riesgo asociado a la inversión en proyectos de construcción se eleva. Con la percepción de riesgo se eleva la tasa de rendimiento mínimo necesario para viabilizar la inversión. Es decir, el coste de capital se eleva en el País. La financiación de los proyectos se hace más difícil. Los proyectos ya encaminados se dilatan, los nuevos se reconsideran y algunos se cancelan. El crecimiento del acervo de capital disminuye y con ello se estanca el ritmo de crecimiento del estándar de vida. El País se empobrece.
La estrategia antisistema anticipa este resultado sobre el estándar de vida. Cuando el mismo se hace patente, los grupos responsables del estancamiento lo pregonan y lo utilizan para abogar por la destrucción del sistema. Se le achacará al sistema constitucional prevaleciente la culpa del estancamiento y se le tildará de opresivo y creador de la polarización económica y social.
Mientras tanto, las fuerzas que han puesto en marcha nada menos que un cambio en el clima del planeta continúan intensificándose. Y no necesariamente en dónde se originó la revolución industrial. La revolución de la producción y el consumo se extienden hoy a gran velocidad a miles de millones en China y en India. Es allí donde está el acelerador incontenible que propulsará los cambios que se abalanzan sobre la humanidad.
Por otro lado, el continente Africano, en su descalabro social, contribuye, no a la revolución de la producción mundial, ni siquiera al consumo, sino a la
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miseria de millones. Millones que se ven condenados a cortas y miserables vidas durante las que contribuyen a la destrucción masiva de la bio-diversidad del continente y del planeta. ¿Y la América Latina, custodia del pulmón del Amazonas? Pues bien, gracias.
Las contradicciones, para los grupos antisistema, no son de preocupación alguna. Protestan por la supuesta violación de derechos civiles mientras apoyan gobiernos despóticos en Venezuela y Cuba. Protestan contra la guerra, pero no condenan el islamo-facismo que asesina por cientos de miles a niños, mujeres, viejos, jóvenes, de cualquier otra denominación religiosa, pero especialmente musulmanes. Proclaman la igualdad, pero no condenan la esclavitud a la que somete a las mujeres el Islam extremista. Todo esto lo soslayan blandiendo un relativismo absoluto que, por definición, establece como causa de todos los males del universo a la sociedad Occidental.
En Puerto Rico la confusión es aun mayor que en otros lugares, gracias a la pobreza de la información que difunden los medios. La tergiversación en pos del sensacionalismo que captura audiencias para elevar los ¨ratings¨ que posibilitan vender tiempo y espacio, ha conducido a una degeneración de la calidad de la información. El valor educativo de la radio y la televisión se ha esfumado –con valiosas excepciones.
La radio se ha reconstituido de tal forma que las estaciones escogen nichos y difunden lo que a esos nichos le agrada escuchar –aunque sean disparates. La televisión se ha segmentado de forma perversa. Los viejos canales transmiten mayormente para la masa menos ilustrada y se han convertido en tabloides multimedia.
Los diarios son más complejos. Uno de ellos, el más importante, ve ya su mercado extendido hacia el sureste de los EE UU continentales. Responde en su inclinación editorial a la izquierda del partido Demócrata de los EE UU y se inclina por el ala menos troglodita del Partido Nuevo Progresista en Puerto Rico.
La reestructuración de los medios produce filtros y prismas que reinterpretan la información antes de llegar al público. En una sociedad donde la calidad de la educación se ha empobrecido durante décadas de deterioro, el vacío y la distorsión producida por la nueva estructura de medios solo abona a la desorientación.
La Internet constituye un medio nuevo que revolucionó al mundo. No obstante, su actual etapa de desarrollo ha permitido la difusión de contenido con velocidad de la luz al mundo entero. Ese contenido, no obstante, es libre y falto totalmente de evaluación de calidad y veracidad. El peligro consiste en que se produzca la población más informada y simultáneamente la más ignorante que jamás haya pisado la tierra.
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Fotografía del Fortín San Jerónimo, Viejo San Juan, Puerto Rico. Antes de construirse el Hotel Caribe Hilton y demás desarrollos. Colección Epp photos, 1943-46.8
8 http://www.flickr.com/photos/tlehman/sets/72157600031826165/
La fotografía es sólo una de muchas que pueden encontrar en la colección de Tom Lehman. Las pueden ver en su blog al que pueden llegar haciendo un click sobre el enlace http://puertoricophotos.blogspot.com/
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“Seilsman”
¨Seilsman¨, revendón de nuestro Puerto Rico de antaño. No, no es un error tipográfico ni ortográfico. Utilicen la lupita que aparece en la esquina inferior derecha de la fotografía que aparece arriba y lean.
La extraordinaria fotografía es sólo una de muchas que pueden encontrar en la colección de Tom Lehman en el blog al que pueden llegar haciendo un click sobre el enlace http://puertoricophotos.blogspot.com/ .
La Fundación Luis Muñoz Marín publicará un libro sobre esta colección de fotografías. La publicación está programada para el 2008.
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La Desintoxicación Necesaria
El Primer Paso Hacia la Recuperación
Para sacar a la economía de Puerto Rico del atolladero en que se encuentra metida, es necesario reconocer que el instrumento social en que ha descansado el País desde fines de la década del 1940 para ese propósito, no funciona ya como antes. El gobierno no es capaz de estimular positivamente la economía de Puerto Rico. La elefantiasis que padece el gobierno, la preeminencia de intereses partidistas en la formulación y ejecución de la política económica, y la transformación de la economía mundial, hacen que las actuaciones del gobierno resulten mayormente ineficaces y en buena medida detrimentales. Por otro lado, la población se ha desvinculado de responsabilidades básicas trasladándolas al gobierno. La actitud del público consiste en exigir cada vez más del gobierno. La ineficiencia e ineficacia del sector público provoca frustración y resistencia, evasión del pago de los impuestos y estipendios necesarios para generar los recursos que conlleva atender los reclamos de la ciudadanía. La situación se convierte en un tranque sin solución, v. gr., en un ¨catch 22¨.
Para salir de la encerrona será indispensable reconocer, en primerísimo término, que el gobierno, en su condición actual, no funciona. Por lo tanto, buscar soluciones que conlleven más actuación del gobierno sólo asegura el desperdicio de recursos, la frustración, la perdida de confianza en el sector público, ingobernabilidad y el cinismo ciudadano.
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El Segundo Paso
Una vez reconocida la realidad fundamental será necesario escoger un curso de acción. El que se escoja tendrá que protegerse del ataque que irremediablemente surgirá del propio sector público. Los intereses creados por el gigantismo del gobierno han adquirido el poder de veto sobre las actuaciones ciudadanas. Se trata de fuerzas que incluyen: a los sindicatos del sector público; a grandes grupos de empleados no unionados que dependen de sus empleos para subsistir y que no consideran, ni por un minuto, el trabajo en el sector privado; a suplidores ¨ privados ¨ de servicios y productos; y, por supuestos a los partidos políticos que dependen para su viabilidad y existencia del subsidio electoral y del dominio del presupuesto.
El estímulo a la demanda agregada durante la menguante del ciclo económico ha sido la estrategia permanente de los gobiernos en Puerto Rico para mantener la actividad económica dentro de los límites tolerados por el electorado. Esa estrategia, consiste en la intervención del gobierno central para inyectar recursos que no tiene, a la corriente de gastos. Ya sea por vía deficitaria o por financiación a largo plazo obtenida en el mercado de bonos, el sector público estimula el consumo y la inversión. La estrategia funciona en economías que cuentan con acerbos de capital privado que en ciertos momentos no encuentran demanda para su producción. No obstante, si la política del estímulo en el corto plazo se convierte en permanente, su efectividad desaparece.
El aumento del gasto y la inversión pública, son ya ineficaces en Puerto Rico para conjurar la incapacidad de la economía para crear puestos de trabajo y elevar el estándar de vida. El resultado de hacer permanente una política diseñada para el corto plazo en economías ricas, ha sido la creación de un sector público de gran tamaño. El sector público absorbe recursos que pudieran dirigirse a la producción y los destruye en un esfuerzo inútil dirigido a resolver un problema que, en realidad, es causado por su propia omnipresencia. El resultado de insistir en esta ruta de acción es similar al que se da en los adictos a drogas. El sistema se les hace cada vez más insensible y requiere de dosis mayores para responder en grado menguante al estímulo. La retirada de la droga es indispensable para la curación. Pero el proceso de retirada incluye una etapa, muchas veces horrible, de desintoxicación acompañado de síntomas convulsivos.
Será imposible arrancar en ruta a la recuperación del empuje productivo, sin lograr un crecimiento relativo del sector privado. Es decir, es indispensable el ahorro, la inversión y, por lo tanto, la acumulación de capital privado, para comenzar el proceso de recuperación estructural. El sector privado añade valor. El sector público, con ciertas excepciones, resta valor al destruir recursos.
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El objetivo estratégico se puede lograr achicando el sector público, expandiendo el sector privado o mediante una combinación de las anteriores simultáneamente. La primera opción no parece ser posible. El sector público actual ha adquirido un interés independiente del bien común en su propia permanencia y expansión. Ante una economía estancada, la expansión del sector público se realiza a expensas del sector productivo de la sociedad.
Aceite de Castor
Es necesario desintoxicar la economía –y aun la sociedad en general—de la adicción que representa el gobierno como solución a los problemas, especialmente el de la productividad. Dado que el gobierno se resiste con uñas y dientes a ir por la ruta necesaria para viabilizar la capacidad productiva, me temo que sólo una gran crisis que sacuda los cimientos de la sociedad puertorriqueña tiene el potencial de estímulo mínimo necesario para generar el liderato político que permitirá poner en marcha las dolorosas actuaciones que repararán el daño ocasionado por el populismo y la irresponsabilidad. La experiencia de otras jurisdicciones y países así lo ha demostrado de forma repetida. No hay duda que tal crisis actuará como un purgante sobre la estructura económica del País. En corto plazo será dolorosa. No obstante, si se acomete con sabiduría, sentaría las bases para una expansión de la plataforma de producción que permitirá que Puerto Rico participe de la economía mundial añadiéndole valor y no como un mero consumidor y destructor de recursos.
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La Tortuga y la Liebre: salir al frente para...
Hoy les invito a escuchar aquí mismo dos charlas. La primera consiste del saludo de apertura de un congreso sobre planificación auspiciado por la Sociedad Puertorriqueña de la Planificación en San Juan de Puerto Rico, que concentró la atención en los temas de la integración de nuestro hemisferio.
El congreso, celebrado del 23 al 26 de noviembre de 2003, fue auspiciado por la Sociedad Puertorriqueña de Planificación. Se tituló ¨La Planificación en el Contexto de la Integración Económica: los desafíos de la globalización para América Latina y el Caribe¨.
Entiendo que la temática está hoy aun más vigente que entonces. Esta se hace disponible mediante un click sobre el enlace que aparece a continuación.
http://www.ictal.org/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=1880&m...
La segunda se trata de una conferencia que ofrecí, por invitación de la Fundación Luis Muñoz Marín, el 20 de noviembre de 2003 y que titulé ¨Detrás del Sofá ¨.
La pueden escuchar en su totalidad mediante un ―click‖ sobre el enlace que aparece a continuación.
http://www.flmm.com/pags_nuevas_folder/audio_vis_folder/audio_folder/mp3_e1/u...
La fotografía que aparece arriba fue tomada por Elías Gutiérrez en mayo del 2007 desde un tren AVE en ruta de Cádiz a Madrid, España.
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Al Parecer el Clima Mundial Está en Proceso de Cambio A Pesar de los Escépticos
El ABC de Madrid informa hoy 25 de julio de 2007 la situación crítica de las regiones europeas que sufren condiciones extremas. Mientras en la Gran Bretaña se producen lluvias e inundaciones que rompen con las marcas históricas, en otras regiones de Europa mueren personas a causa del calor asfixiante, los fuegos forestales y la contaminación que estos producen. A continuación reproduzco, de forma íntegra y sin reclamación de derecho alguno, el artículo del ABC para beneficio exclusivo de los lectores de este Blog.
Inundaciones en Reino Unido, muertes en el sudeste de Europa por el calor e incendios en Italia
AFP/Londres-Hungría
El río Támesis amenaza con inundar varias ciudades al oeste de Londres, como Windsor y Reading, mientras el Ejército está movilizado para abastecer de agua potable a 350.000 personas, en las peores inundaciones registradas en Gran Bretaña en 60 años. Tres millones de litros de agua embotellada fueron entregados el miércoles a habitantes en Gloucester, Tewkesbury y Cheltenham, las áreas más seriamente afectadas por las inundaciones que empezaron el viernes pasado, debido a fuertes precipitaciones.
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El primer ministro Gordon Brown indicó el miércoles en el Parlamento que visitará esta tarde algunas de esas zonas afectadas por las inundaciones.
"Lo más importante es garantizar que la población está segura", dijo Brown en su sesión semanal en la Cámara de los Comunes, en la que destacó sobre todo la necesidad de investigar las causas de las inundaciones y "aprender las lecciones" de esta catástrofe.
Mientras tanto, cientos de casas en Oxford, a una hora de Londres, quedaron inundadas este miércoles de mañana, y 250 personas fueron ya evacuadas por los equipos de emergencia.
Las primera víctimas de las inundaciones en esta ciudad, sede de la histórica Universidad de Oxford, fueron llevadas a un estadio de fútbol cercano, donde organizaciones de caridad les ayudan con víveres, ropa seca y productos de higiene.
Aunque el agua empezó a retroceder en algunas de las áreas inundadas, la Agencia de Medio Ambiente mantiene aún seis alertas por inundaciones severas, entre ellas en Gloucester, Tewksbury, Worcester y Oxford, y 33 alertas por inundaciones menos graves en otras áreas.
Los niveles de los dos ríos más importantes de Gran Bretaña - el Severn y el Tamesis - superaron en algunas de estas áreas los de las devastadoras inundaciones de 1947, confirmó la Agencia. En Gloucestershire, unos 140.000 hogares han sido advertidos que podrían estar dos semanas sin agua, mientras los servicios meteorológicos pronostican que el Reino Unido será azotado por más lluvias esta semana, que causarán que los niveles de los ríos suban más.
Más de 600 tanques móviles de agua mineral están siendo instalados en esta zona, donde los supermercados quedaron totalmente desprovistos de agua mineral. Al mismo tiempo, los desbordamientos de los alcantarillados en las zonas afectadas por las tormentas suscita preocupaciones sobre la salud.
Ante la inquietud de contaminación, debido a las aguas sucias, los equipos de emergencia lanzaron un llamado para obtener inodoros portátiles en las zonas más afectadas por las inundaciones. Las aguas del Tamesis van a alcanzar su nivel más alto en las próximas 24 horas, indicó la Agencia, pronosticando más desbordamientos, que elevarán los daños materiales causados por las inundaciones, que han sido estimados ya en unos 6. 000 millones de dólares.
El sudeste de Europa castigado por una mortífera ola de calor
La ola de calor que azota al sureste de Europa ha causado ya centenares de muertos y provocado devastadores incendios que calcinaron numerosas hectáreas de bosques, en particular en el sur de Italia.
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El anuncio más inquietante provino el martes de Hungría, donde según los cálculos del jefe del servicio médico nacional, la ola de calor causó unos 500 decesos la semana pasada, cuando las temperaturas alcanzaron regularmente los 40 grados.
Según las autoridades húngaras, el miércoles la temperatura podría ser inferior a los 30 grados.
En Rumania, el balance oficial seguía siendo de 30 muertos el miércoles, un día después de la jornada "roja" decretada en
Bucarest y cinco departamentos donde el mercurio rozó los 45 grados, colocando bajo fuerte tensión a los servicios de ambulancias, que recibían miles de llamadas.
La alerta pasó el miércoles a naranja en Bucarest y cinco departamentos del sudeste, donde la temperatura oficial no superará los 39 grados, y a amarillo en el resto del país.
La canícula también provocó numerosos incendios forestales, poniendo a prueba a los servicios de socorro en Italia.
Gran parte de la península, y sobre todo en el centro y el sur, sigue asolada por los incendios, que causaron tres muertos y provocaron grandes daños desde comienzos de esta semana.
"Hasta ahora tuvimos 50 pedidos de intervención aérea contra incendios", declaró a la AFP el portavoz del servicio de prensa de la Protección Civil, precisando que "las situaciones más graves son señaladas en Sicilia y Calabria".
En Grecia, las autoridades lanzaron el miércoles llamados a la población para que evite los desplazamientos debido a una canícula que podría alcanzar, por segundo día consecutivo, temperaturas de 45 grados en varias regiones del país.
La ola de calor causó un muerto en la isla jónica de Corfú (oeste), según el centro operacional del ministerio de Salud. Los medios de comunicación señalaron cuatro muertos en Corfú.
La temperatura podría alcanzar los 45 grados el miércoles en Atenas, en la gran llanura de Tesalia (centro) y en el Peloponeso (sur). La contaminación de ozono superó el martes el límite de alerta de 240 mg/m3 en varios barrios de Atenas y la situación podría repetirse el miércoles.
Cinco grandes incendios forestales continuaban ardiendo el miércoles en el oeste, pero también en el Peloponeso y la isla de Hydra, en el Golfo de Salónica, al sur de Atenas.
Otros países están afectados por los incendios: Macedonia, donde un hombre murió intoxicado por el humo, Serbia, donde se registran unos 60 incendios
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forestales y de arbustos, con temperaturas sin precedentes en Belgrado (43 grados) y Zajecar (45 grados), y Eslovaquia, donde un gran incendio forestal está devastando desde el domingo una decena de hectáreas del parque nacional "Slovensky Raj" (Paraíso Eslovaco), en el este del país.
El intenso consumo de electricidad debido a la canícula también ocasionó cortes de energía en varios países como Rumania, Macedonia, Albania y una parte de Kosovo.
En Grecia, el gobierno pidió el miércoles a la población que limite el consumo de electricidad entre las 11:00 y las 15:00 (08:00 y 12:00 GMT), debido al riesgo de un corte general de electricidad. Desde comienzos de esta semana se han registrado consumos sin precedentes.
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¿Cómo se Financia la Operación de la Universidad del Estado en Puerto Rico?
Los recursos requeridos por la operación de la Universidad de Puerto Rico (UPR) provienen, mayormente, del erario estatal. El presupuesto operacional de la UPR en el año fiscal 2006 el alcanzó un total de $1,229.1 millones. De ese total, el gobierno de Puerto Rico aportó $823.5 millones. Es decir, el 67.0 por ciento del coste operacional de la UPR fue cubierto por el gobierno del ELA. La asignación anual de fondos del ELA está obligada por una disposición de ley.
La Ley Universitaria del año 1966 establece que la UPR recibirá fondos mediante una fórmula que establece un por ciento fijo de los ingresos del Fondo General destinados a cubrir gastos de funcionamiento de la institución. Pero esta no es la fuente exclusiva de fondos públicos que recibe la UPR por mandato de ley. Varias leyes han sido modificadas para asignar fondos adicionales a la UPR. Por ejemplo, la Ley de Juegos del Azar y la ley que determina un arbitrio impuesto al petróleo. Además, se producen asignaciones especiales asignadas ocasionalmente por la legislatura.
Durante el período fiscal de los pasados 5 años, las aportaciones del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (ELA) a la UPR han aumentado de $621.6 millones en el 2001 a $823.5 millones en el 2006. Es decir, que los fondos públicos estatales aportan el 67.0 por ciento, de ingresos de la institución. En lo que se refiere al presupuesto operacional de la UPR, éste es cubierto en el 83 por ciento, por aportaciones del gobierno del ELA.
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La UPR recibe, además, fondos otorgados por el gobierno federal de los EEUU. Esta categoría ha ido en ascenso durante el mismo período de 5 años. Así pues, de $177.2 millones en el fiscal 2001 creció a $238.2 millones en el 2006. Los fondos federales constituyen el 19 por ciento de los ingresos de la institución. Lo fondos federales que recibe la UPR son principalmente por concepto de ayuda económica por vía de becas.
Las becas federales, denominadas Donativos Pell, son de especial importancia. Aproximadamente un 85 por ciento del estudiantado matriculado en el nivel post secundario recibe ayuda económica. Su adjudicación tiene como base el criterio de ¨necesidad económica¨. Durante el periodo fiscal 2000-2005, el 64.0 por ciento de los aproximadamente 60,000 estudiantes (de pre grado), se beneficiaron de Donativos Pell. En términos individuales, estos donativos son sustanciales. En el fiscal 2004, se concedía hasta un máximo de $4,500 anuales, dependiendo del nivel de ingresos de la familia y el coste de la educación por vía del canon de matrícula establecido.
A su vez, el gobierno del ELA y sus agencias subvencionan programas de ayuda por vía de becas. Hay dos programas de complemento, el Programa de Ayuda Educativa Suplementaria sub. Graduada y Graduada (PAES) y el Programa de Becas (PB). El primero está basado en el criterio de necesidad económica e intenta atender la mayor cantidad de estudiantes posibles; el segundo, está basado en necesidad y rendimiento académico y garantizar el primer año de estudios post secundario al estudiante con mérito. Los programas que incluyen estas categorías representan aproximadamente $25 millones.
Ahora bien, el crecimiento de los precios ha tenido el efecto natural sobre los costes. Consecuentemente, se ha erosionado el valor que la ayuda económica de los donativos Pell representan para la UPR. Con el objetivo de mitigar este efecto inflacionario, el gobierno de Puerto Rico mantiene un fondo de ayudas educativas suplementarias. Ese fondo es administrado por el Consejo de Educación Superior. El total de estudiantes beneficiados representa un 35 por ciento de los estudiantes matriculados en instituciones post secundarias universitarias y no universitarias. El total asciende a unos 92,204 estudiantes.
Sería lógico pensar que los cánones de matrícula son ajustados periódicamente para proteger la institución del efecto inflacionario de los costes de operación y mantenimiento. Pero la influencia política en el proceso gerencial de la universidad del estado no ha propiciado esa buena práctica. El historial de los ajustes en el canon de matrícula de la UPR, es decir, en el precio de la unidad impartida de educación superior, es patético.
En la UPR el llamado ¨arancel¨ (canon) por matrícula que se estableció en 1942 fue de $5.00 por crédito de pre-grado (unidad de valor de los cursos, equivalente a 15 horas contacto). El mismo permaneció constante desde
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1942 al 1981. Ese año se estableció el ¨arancel¨ en un nivel de $15.00 por crédito. En el fiscal 1991-92, el ¨arancel¨ se ajustó a un nivel de $30.00 por crédito. La revisión más reciente fue en el 2005.9 Ese año el ¨arancel¨ se ajustó al nivel de $40.00 por crédito.10 [1]
Con el propósito de tener un punto de comparación, nótese que durante el periodo de 2000 al 2005, el promedio de los ¨aranceles¨ en las instituciones privadas con mayor nivel de matrícula en Puerto Rico aumentó de $105.00 por crédito a $140.00 por crédito.
En términos reales, el ¨arancel¨ establecido por la UPR hoy día equivale aproximadamente a $7 por crédito, si se expresa en dólares de 1954. Es decir, que el ajuste real que ha sufrido el canon de matrícula durante los pasados 53 años ha sido de menos de un 40 por ciento. En más de medio siglo esto representa que, de haberse realizado anualmente, los ajustes del canon de matrícula habrían alcanzado apenas ¾ del 1% anual. Mientras tanto, la inflación eleva los precios a un ritmo promedio anual de 3.26%. Peor aun, como se ilustra en la gráfica que aparece arriba, con excepción del ajuste realizado en 1994, los ajustes en el ¨arancel¨ sólo han recuperado parcialmente el valor de adquisición perdido a causa de la inflación de precios. No obstante, el ajuste del 1994 perdió su valor rápidamente y el que se efectuó en el 2004 no alcanzó a recuperar el valor perdido durante la década.
9 En el nivel graduado estos niveles varían según el tipo del programa. Por ejemplo, en 2005 el ¨arancel¨ básico se ajustó de un nivel de $75.00 a un nivel de $100.00 por crédito.
10 Si el mundo permanece en el curso actual del combustible fósil, las concentraciones atmosféricas de CO 2 habrán alcanzado el doble del nivel preindustrial para el año 2050. Esto provocaría un aumento en la temperatura del planeta de 1 a 3.5º C (2 a 5º F) para el 2100. Este aumento causaría eventos climáticos extremos que incluye más tormentas destructivas e inundaciones así como un aumento en el nivel del mar causado por el derretimiento del hielo polar. El nuevo modelo de simulación producido en 1998 por el Centro Hadley para el Cambio Climático, en Inglaterra, proyecta una gran reducción en la producción de alimentos en África y Estados Unidos como resultado del cambio climático. Los científicos de Hadley han identificado una posible extensión del efecto de invernadero después del 2050 que provocaría que áreas como el Amazonas y el sur de Europa se convirtieran en zonas desérticas.
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La Función de los Precios en el Mercado de la Educación Superior
La demagogia causa daños a la sociedad. Algunos son de poca monta. Otros, lamentablemente son extensos, profundos y trascienden generaciones. En esta última categoría está el daño causado a la educación. El sistema de educación pública del País ha sido aplastado por el populismo irresponsable que le dejó a su suerte en un mar infectado por tiburones: los partidos políticos, los sindicatos y su propia burocracia. En el nivel universitario, la utilización de la institución pública por las fuerzas políticas e ideológicas es una constante. Como resultado, por décadas la gerencia de esa institución ha sucumbido al embate al no establecer estilos gerenciales que garantizaran la
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infraestructura física. La calidad de la educación superior depende de esa infraestructura.
Ninguna institución, privada o pública, puede subsistir de forma sostenible, sin un sobrante al coste de sus operaciones. Lo que en el sector privado se denomina ganancias, en el sector cooperativo sobrante, en el sector público superávit. Son esos recursos los que permiten la reposición y la ampliación de la plataforma física y el capital intelectual de la institución. En su ausencia, la organización opera por un tiempo comiendo de sus propias carnes. Inevitablemente llega el momento en que su capacidad productiva declina y su existencia misma se coloca en riesgo. Esta realidad responde a una ley de la física. El producto (¨output¨) de proceso alguno no puede ser mayor que el insumo (¨input¨). Por no atender a esa ley impuesta por nuestro universo conocido, desapareció la Unión Soviética de Repúblicas Socialistas derrumbada por la quiebra económica e ideológica.
Los argumentos que repetidamente se esgrimen en oposición a la revisión de los cánones de matrícula de la Universidad de Puerto Rico (UPR) parten de ciertas premisas falsas o escondidas. Una facción de que se opone a cualquier aumento en realidad parte de la premisa que la educación superior debe ser gratuita. Es decir, que la paguen aquellos ciudadanos que pagan impuestos. Claro, esos mismos grupos luego se oponen a que los impuestos sean ajustados para sufragar el coste de la educación. De igual forma se oponen a que las tarifas de las utilidades públicas reflejen el coste marginal de los servicios de agua, alcantarillados, electricidad, comunicaciones, transportación pública, etc. Prefieren que el gobierno subsidie las entidades que suministran esos servicios. Pero cuando esos subsidios amenazan con llevar al gobierno central a la insolvencia, se oponen a los aumentos obligados en los impuestos. La reciente experiencia por reformular el sistema impositivo del País que resultó en la legislación de un impuesto sobre uso y consumo debiera ser aleccionadora.
La irresponsabilidad fiscal de décadas anteriores ha requerido ajustes. De no haberlos hecho, la UPR no habría podido realizar inversiones en planta y equipo que son indispensables para añadir al acervo de capital de conocimiento y para sostenerse como entidad viable.
El debate en torno al precio (coste de la matrícula) sería productivo si girara en torno a lo que se obtiene por ese precio. Es decir, a lo que produce la universidad en cantidades y en calidades. Todos los que pagan matrícula, v. gr., los padres de los estudiantes, los estudiantes que trabajan, el gobierno federal y el gobierno del ELA, deben tener interés en que lo que pagan por lo que la universidad provee conlleve un valor compatible con el precio. No debe olvidarse que gobierno federal paga el precio de esa matrícula por vía de donativos Pell. La suma de esas aportaciones es sustancial. Por ello el impacto de los aumentos en el canon sobre los presupuestos familiares, sea
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menor que lo que la algazara demagógica quiere hacer ver a la población menos informada.
La educación conlleva coste y, por lo tanto, sacrificio. El precio de la misma deberá cubrir el coste. De lo contrario la institución universitaria será incapaz de subsistir. El subsidio del estado crecerá proporcionalmente. Pero crece sin aportar señal alguna a la universidad que le permita ajustar su oferta a las necesidades del País. En la medida que la universidad dependa más del subsidio del estado, estará sujeta a las prioridades políticas que dominan los partidos. En ausencia de otra información, las prioridades políticas ocupan el campo de necesidades objetivas. La experiencia ofrece evidencia incontestable de que esas prioridades político partidistas no tienen mucho que ver con la acumulación de capital intelectual.
La universidad del estado ha dejado de ser monopolio. Compite con múltiples instituciones privadas en y fuera de Puerto Rico. Por lo tanto, la gerencia de esa institución debe estar hoy en posición más proclive que nunca antes a responder al interés de su clientela pública y privada. Es por esa senda que debe canalizarse la discusión de la revisión de los cánones de matrícula.
Los precios son señales que indican en un mercado si la oferta es inferior o superior a la demanda. Son los precios los que permiten que la oferta se ajuste eficientemente a la demanda. Dado que el canon de matrícula es un precio, el mismo debe ser utilizarlo para lo que el mercado utiliza los precios, v. gr., como señales que permiten alcanzar equilibrios entre oferta y demanda.
No hay duda que el estado debe invertir en la educación pública superior. Ahora bien, los recursos que el estado invierte en la educación superior deben responder a criterios que busquen una composición del producto universitario conveniente para la sociedad. Una vez establecida esa composición, el estado debe proveer guías a la universidad en cuanto a las necesidades anticipadas. ¿Cuántos médicos, como mínimo, el País requiere a partir de la próxima década, y en qué proporción de especializaciones? Lo propio ocurre con profesiones saturadas. ¿Cuántos abogados adicionales realmente necesitará Puerto Rico en los próximos cinco años?
El estado debe enviar a la universidad mensajes claros de las necesidades que anticipa para el País. Una forma de hacerlo podría ser por vía de becas para financiar estudios en profesiones que respondan a las necesidades del País. Las becas conllevarían requisitos de trabajo en la isla, una vez completada la educación, para los graduandos. El número de becas estará limitado, a su vez, por el coste marginal de la educación en esas profesiones y por el presupuesto total asignado a becas de ese tipo. Esa función de racionalización, ejercida por el sistema de precios, reflejará la realidad objetiva, v. gr., que los recursos son limitados. Si los recursos no fueran
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limitados, el precio de la educación universitaria podría ser cero y, no habría que pagar matrícula ni el estado se vería en la necesidad de subsidiarla.
El mundo atraviesa una época de verdadera transformación. Aun el mercado laboral se ha globalizado en buena medida. Ello es cierto especialmente en lo que se refiere a lo que Alvin Toffler ha llamado trabajadores de los símbolos. Son, entre otros, técnicos, científicos, ingenieros, programadores, matemáticos, pensadores, juristas, educadores. Todos compiten en un mercado que se globaliza aceleradamente. De la calidad y capacidad de nuestros trabajadores de símbolos dependerá que Puerto Rico sea partícipe productivo de la nueva economía. De no lograrlo, esta sociedad nuestra estará condenada a seguir consumiéndose en su propia trampa con la menguante fuerza que le dé el remanente acumulado por las generaciones anteriores, y por el subsidio federal.
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¿La Edad de Oro o de Hojalata?
Bajo el titular ¨En peligro el futuro de los envejecientes¨, la edición de El Nuevo Día del 17 de julio de 2007 publica un reportaje escrito por Aura N. Alfaro que resalta los resultados de un estudio hecho público en Puerto Rico por el Secretario del Departamento de la Familia (DF) de ELA, Félix Matos Rodríguez.
Dos hallazgos principales del estudio son:
1. En el año 2006 había en Puerto Rico aproximadamente de 65,955 llamados ¨envejecientes¨ con necesidad de algún tipo de servicio de ayuda;
2. Para el año 2020, esa población necesitada aumentará a más de 90,000.
El Secretario del DF informa que, en poco más de una década, el 68% de esos 90,000 ciudadanos necesitarán servicios de vivienda asistida, atención en sus residencias, o tendrán que recurrir a un hogar de cuido. No obstante, esas opciones no estarán disponibles en Puerto Rico.
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Para evitar las consecuencias, el Secretario afirma que se requiere que el Gobierno establezca medidas para fomentar ese mercado desatendido. No está claro lo que significa el enunciado del Secretario con esta última aseveración. Lo que sí está clarísimo es que un altísimo número de personas necesitará los servicios de ayuda pero carecerá de los recursos económicos para adquirirlos y convertir su necesidad en demanda efectiva.
Ahora bien, desde el punto de vista de organización social, la población de Puerto Rico evidencia tendencias sostenidas que se proyectan al largo plazo con implicaciones de gran importancia. Una de esas tendencias es el ritmo menguante al que crece el total de residentes oficialmente reconocido. Por otro lado, hay evidencia anecdótica e indirecta que apunta a un crecimiento acelerado de la población inmigrante indocumentada, v. gr., ilegal. Este fenómeno intensifica la presión sobre la plataforma de capital social, aunque simultáneamente, en el corto plazo, ha aliviado la demanda insatisfecha por servicios de asistencia en el hogar para un segmento de la población anciana.
Quizás, el elemento más desestabilizador ha sido la atomización de la familia. El número promedio de personas por familia muestra una tendencia muy pronunciada. Esta es a la baja. En reflejo de ese fenómeno de atomización del núcleo familiar, el número de familias exhibe un crecimiento sostenido. No obstante, una proporción muy significativa de las familias consiste de mujeres con hijos y sin marido. Estas unidades familiares apenas logran sobrevivir y son incapaces de sostener a los miembros más viejos. No cuentan ni con el ingreso ni con el número necesario para establecer la red de apoyo mínima necesaria. El resultante es que un gran número de familias están en condiciones de pobreza relativa y de dependencia real del estado.
El modelo de bienestar social, diseñado en función de la mera redistribución del ingreso y el castigo al trabajo, al ingreso y al ahorro, ha resultado en una población incapaz de financiar su etapa de vida más vulnerable. Para empeorar la situación, esa estructura constituirá un obstáculo para la capacidad de producción y acumulación de riqueza. Sin esa acumulación previa no será viable la distribución que exigen las condiciones previstas por el Secretario.
En síntesis, el estudio hecho público por el Secretario de DV concluye que los servicios disponibles a la población anciana de Puerto Rico no serán suficientes, al cabo de esta década, y que dicha población no tendrá los medios para adquirir lo que esté disponible. El panorama que pinta el Secretario es en realidad el de una población cada vez más vieja, más pobre, más dependiente del apoyo que pueda ofrecer el gobierno, y menos capaz de ser productiva.
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Punto de Inflexión
El consumo de energía que impulsa la economía del planeta depende significativamente de los requisitos impuestos por la transportación. Estos, a su vez, han sido establecidos durante el pasado siglo por la tecnología desarrollada en función de los motores de combustión interna que utilizan carburantes derivados de fuentes fósiles. De esas fuentes el petróleo ha dominado. Hay, en estos momentos, indicios que apuntan a la posibilidad de que las reservas de crudo no puedan, por razones geológicas, crecer a la par con el consumo derivado de la demanda global por carburantes.
El punto en el que una curva cambia, no la velocidad, sino la dirección en que se desplaza, es un punto de inflexión. De ser correcto el estimado actual de reservas conocidas de crudo y el ritmo al que se descubren, el mundo habrá llegado a un punto de inflexión en su desarrollo histórico que conllevaría una verdadera revolución. Las implicaciones son portentosas. Más aun, las circunstancias que acompañarán tal reestructuración de los patrones de producción y consumo son tan complejas que solo pueden explorarse en términos de posibilidades, no de condiciones sujetas a meras proyecciones como las que usualmente producen los economistas.
Es necesario, pues, imaginar posibles escenarios para explorar el futuro que eventualmente se hará realidad. Esa tarea ya se realiza y a todo vapor aunque no sea de conocimiento general. Tiene que ser así porque hay mucho en juego. Se trata de la plataforma sobre la que se erigió el modelo económico y de uso del espacio territorial del mundo, que se desarrolló una vez superada la era del carbón que dio lugar a la revolución industrial. No hay
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otro elemento que esté impregnado de mayor valor estratégico que la fuente principal de carburantes, v. gr., el petróleo.
Es común que en la discusión de la temática se pierda la dinámica que gobierna todos los mercados y especialmente la función de los precios. De ahí que asuntos que conllevan importantes impactos sobre la población se politicen. El público, y los intereses comerciables e industriales, ejercen presión sobre el sistema político y siempre apuestan a que los gobiernos pueden aislarles de la lógica económica. Es decir, de la dinámica del mercado. Me refiero, por supuesto, al efecto equilibrante de los precios.
De ser acertadas las estimaciones referentes a reservas mundiales, el petróleo crudo se acerca –si no ha llegado ya— a una era de escasez relativa determinada por elementos objetivos. Por un lado, crece la demanda ante la presión ejercida por la población mundial, el auge económico de continentes hasta hace poco sub-desarrollados, y la pujante economía de las regiones más ricas. Por otro lado, la realidad geológica parece anunciar un límite superior a la explotación. Supóngase por el momento que ésta es una ocasión distinta a las que antes han anunciado el agotamiento de las reservas, solo para ver como aparecían nuevos yacimientos. Ante una realidad de escasez relativa, los mercados funcionan de forma predecible, v. gr., los precios se elevan, la demanda eventualmente se reduce y la oferta aumenta. Si la oferta no puede aumentar por razones objetivas, otros bienes o productos sustitutos incrementan su penetración del mercado. Eventualmente, todas las fuerzas de oferta y demanda alcanzan cierto grado de estabilidad.
Claro, explicar la verdad a un electorado empeñado en que el gobierno de turno le proteja contra el mecanismo estabilizador de los mercados, resulta difícil para políticos con limitada capacidad comunicativa y menor credibilidad. Lo más común es la conducta populista e irresponsable que pospone los efectos equilibrantes del mercado a costa de la riqueza del país y de oportunidades que se pierden y luego no son recuperables. Ejemplo de esa conducta dañina son los subsidios al consumo de energía eléctrica por vía de tarifas que no reflejan el coste marginal real. La presión política se hace especialmente irresistible cuando se trata de la transportación. En ocasiones los carburantes son subsidiados directamente. En otros casos se subsidia y se estimula su consumo por vía de políticas conducentes al uso ineficiente del espacio. El patrón ha sido a favor del automóvil y a costa de la transportación colectiva. La metástasis experimentada en lo referente al desparrame de áreas urbanizadas, sin características de ciudad y causantes del crecimiento geométrico de la demanda por carburantes, ha demostrado ser el más costoso de los subsidios.
La era del petróleo relativamente abundante y, por lo tanto, ¨barato¨ está en transición hacia una era de petróleo relativamente escaso y, por lo tanto,
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¨caro¨. En otras palabras, los precios del crudo y sus sustitutos se estabilizan cada vez a niveles más altos. En el corto plazo, los productores exportadores de petróleo percibirán el fruto de la rigidez de los mercados –producto de la intervención de los gobiernos en los países importadores. La historia indica que esa realidad conlleva implicación de seguridad que no pueden seguir siendo ignoradas por motivaciones electorales miopes.
En el más largo plazo, la protección será imposible. El ajuste se producirá por el lado de la demanda y por el lado de la oferta de sustitutos. El proceso será, por supuesto, traumático. No obstante, es inevitable. La comprensión de esta dinámica permitirá ajustes tempranos, minimización del coste de transición, y aprovechamiento de los beneficios del ajuste temprano. Esto último de capital importancia porque de ello dependerá la diferencia en capacidad competitiva.
La tecnología de transportación y los modos preferentes encierran la clave para evaluar futuros alternos. En ausencia de un sustituto perfecto de la gasolina, que resulte en precios característicos de la época de relativa abundancia del petróleo, el ajuste de mayor valor estratégico tendrá que darse por el lado de la demanda por el traslado. Por lo tanto, el diseño del sistema urbano cobra una importancia de enorme magnitud para la capacidad de producción y para la elevación del estándar de vida en la emergente era de escasez relativa del petróleo.
No se trata de romanticismos que pretenden retornar al pasado de la ciudad de pequeña escala diseñada y construida para y por el peatón con la función primordial de ser mercado para su hinterland. La reinvención del modelo urbano, a partir de la huella que deja sobre el espacio territorial la era del petróleo ¨barato¨, adquiere categoría de indispensable requisito para la supervivencia económica. La globalización es un fenómeno producido por ciudades. La nueva era será de aquellas ciudades que adelanten los ajustes y transformaciones imperativos en diseño y productividad para prevalecer en una lucha de dimensión mundial.
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Qué significa eso de que “El modelo se agotó…”?
La explicación para todo
Se ha convertido ya en un cliché que se repite y se escucha sin darle mucho pensamiento a su significado y menos a su verosimilitud, v.gr., ¨…el modelo se agotó…¨ La frase parece encarnar uno de los pocos consensos que se sostienen en este País. Ahora bien, ¿a qué ¨modelo¨ se refiere la aseveración que tajantemente expresan unos y otros a largo y a lo ancho del espectro de opinión? Qué significa eso de que ¨…se agotó¨?
Tengo la impresión de estar frente a una de esas expresiones que se utilizan acomodaticiamente porque conllevan significados distintos para muchas personas. Para aquél que la repite en un momento dado conlleva un significado que puede diferir del que le imprimiría otra persona y, por otro lado, la persona que la escucha interpreta un significado que sorprendería al que acaba de hacer la expresión.
Por ejemplo, algunos han pretendido hacer un diagnóstico del potencial de crecimiento económico capaz de ser sostenido por la estructura de producción y consumo de Puerto Rico. Esa podría ser una interpretación adecuada de la dichosa frase. No obstante, para los que escuchan la expresión con el oído político, la misma significa que la relación jurídico-política de Puerto Rico con los EE UU no tiene ya el potencial de proveer compensación suficiente a las desventajas naturales de la Isla por vía de la protección. De ahí que haya mermado la producción y la capacidad para sostener tasas de crecimiento del estándar de vida comparables con las experimentadas durante la década del 1960. Para otros, la frase significa un diagnóstico que juzga con cierto sentido de fatalidad que el capitalismo ha llegado a su límite como sistema económico y que la prueba es evidente.
Para los más ideológicamente orientados, la frase ¨el modelo se agotó¨ significa que un cambio en estatus político es el único e inevitable remedio al pobre desempeño de la economía. Para los más sofisticados significa que el sistema económico vigente, v. gr., el capitalismo de mercado intervenido por el gobierno regulador, debe ser suplantado por una nueva variante del socialismo. Para los menos sofisticados, la frase significa que el partido en poder perderá las próximas elecciones porque, no importa lo que proponga, no tendrá éxito en impulsar el desarrollo económico, ya que ¨el modelo se agotó¨.
Escondidas detrás de esta frase mágica están las premisas de la que parten unos y otros al interpretar el significado de diagnóstico que escucha el público sin entender bien lo que le dicen. Por ejemplo, si el modelo se agotó es porque en algún momento funcionó a capacidad y con éxito. No obstante, los que blanden el diagnostico del agotamiento no admiten que en algún
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momento el modelo haya funcionado bien –ni siquiera mejor. Siempre, para ellos, el modelo (sea lo que sea) ha sido insuficiente y aun explotador.
La famosa frase sintetizadora del diagnóstico del agotamiento ha venido a ser complementada por otra de igual o mayor misterio en su significado. Se trata del adjetivo con que ahora se condiciona el crecimiento y el desarrollo. Ambos han de ser ¨sostenible¨ o ¨sustentable¨ para gozar de la aceptabilidad de los autoproclamados guardianes del medio ambiente. Ahora bien, ¿qué significa precisamente ese calificativo? Pues, vaya usted a saber. Generalmente lo que parece significar es que el proyecto ¨x¨ no contribuye a la sustentabilidad y por lo tanto debe ser prohibido por el estado en respuesta a la oposición comunitaria. Cuando con toda sinceridad se indaga sobre la alternativa a ¨x¨, llamémosle proyecto ¨y¨, la respuesta más precisa que generalmente se obtiene de los guardianes del medio ambiente y de los derechos comunitarios es que ¨y¨ será un ¨eco-proyecto¨. Los ¨eco-proyectos¨ son una familia de proyectos que desafían la segunda ley de la termodinámica. Quienes los proponen reclaman que, no sólo no conllevan coste ambiental, sino que resultan en un flujo de producción mayor que el proyecto que es sujeto de su oposición activa. Se tendría que llegar a la conclusión de que los proyectos propuestos bajo esa filosofía resultarían en un crecimiento económico del agregado más rápido que los que se atacan por ser dañinos al medio ambiente o agresivos a la cohesión comunal. De manera que habría que concluir que la discusión se plantea en el plano de la eficacia y la eficiencia. Se alcanza lo que se busca y en el menor tiempo posible.
La interrogante que se precipita es en torno al ritmo de crecimiento económico prudente. Es decir, en el plano político, la discusión se plantea en función de por cuánto tiempo se puede sostener un ritmo de crecimiento que, dicho sea de paso, nunca se especifica. Parecería que el País ha resuelto su problema de producción y absorción de mano de obra excedente. La preocupación se torna entonces sobre la velocidad a la que se va a permitir que se acumule capital y se consuma la producción. De ahí que continuamente se escucha otra frase que parece de incuestionable valor, v. gr., ¨la sustentabilidad¨.
El concepto de sustentabilidad resulta particularmente curioso. Se trata, por definición, de un concepto dinámico. Es decir, implica sucesos que ocurren en la dimensión tiempo. Por ejemplo, el producto real per cápita crece a un ritmo porcentual anual determinado. ¿Cuál de todas las tasas de crecimiento posibles, cualificaría para ser escogida como ¨la sustentable¨? ¿Qué criterio regiría sobre tal determinación?
Preguntas como las anteriores fueron planteadas hace ya varias décadas por economistas de la talla de Robert Solow. El ritmo de crecimiento que puede sostenerse, sin generar desequilibrios, por un tiempo relativamente largo en una economía capitalista madura, es aquel que resulta de una situación en
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que la población, el capital y el producto real crecen a ritmos iguales. A esa condición ideal de equilibrio dinámico los economistas pos-keynesianos le llamaron ¨la edad dorada¨.
¿Me pregunto si será que los llamados ecologistas entienden que Puerto Rico se encuentra en posición de darse el lujo de escoger entre tasas de crecimiento y que el gobierno tiene la capacidad para escogerla y hacerla realidad? Implicando con ello que se escogería una tasa inferior a la que permitiría el mercado y los recursos disponibles con el fin de proteger el medio ambiente de la explotación indiscriminada que causa el desarrollo. Mayor disparate no puede conjurarse. ¿Cómo puede sostenerse tal contradicción? Por un lado se dice que el desarrollo se está dando a un ritmo insostenible y por el otro lado de la boca, se dice que el gobierno es incompetente y que ¨el modelo se agotó¨?
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Gran Desequilibrio del Sistema Urbano del Planeta
La tiranía demográfica
Como he afirmado en múltiples ocasiones, la demografía dicta el futuro. Por ello, es imprescindible estudiar el presente en función de la dinámica que impone la población. Su crecimiento natural, la estructura determinada por su composición por grupos de edad y sexo, y los desplazamientos sobre el espacio territorial, resultan determinantes de la realidad futura.
Se aproxima rápidamente el momento en que, por primera vez en la historia de la humanidad, la mitad de la población del planeta vivirá aglomerada en asentamientos urbanos. Esa realidad no debe recibirse con alegría. Los asentamientos urbanos en que se agolpa la masa humana a través del planeta no constituyen sistemas que puedan catalogarse en el escalafón de ciudades. Más bien, son enormes arrabales producto de los desplazamientos y del crecimiento natural producto de la pobreza. Sistemas vulnerables a los eventos provocados por el cambio climático. Paradójicamente, el acelerado crecimiento de la urbanización mundial es, en buena medida, causantes del cambio climático. La interacción entre el fenómeno de urbanización y las peores consecuencias del cambio se traducen en riesgos y vulnerabilidad.11
Ante la desproporción que producen las masas de población, se generan procesos no-lineales acelerados por flujos de retroalimentación que garantizan los peores escenarios futuros. Estos se dibujan negativos, no solo en el ámbito económico, sino en el político. Los grandes arrabales del planeta serán fértil criadero de políticos populistas y fanáticos extremistas. La presión que ejercerá el mar sobre las extensiones urbanas habitadas por grandes masas de población pobre, se traducirá en desplazamientos hacia
11 Véase el informe de reciente publicación ¨State of the World Population: Unleashing the
Potential of Urban Growth¨ publicado recientemente por el United Nations Population Fund.
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otras tierras y en conflictos de gran magnitud y sufrimiento. La demagogia será combustible para la invasión de espacios y para la violencia.
No solo la infraestructura física será incapaz de soportar la presión demográfica y la convulsión frecuente de la naturaleza que se traducirá en marejadas, lluvias torrenciales, inundaciones descomunales y temperaturas extremas, sino que la infraestructura institucional capaz y necesaria para la organización social que estas condiciones imponen no estará en pie. La ingobernabilidad y la tendencia a la anarquía acompañarán al cambio climático y lo acelerarán.
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Reportaje El Nuevo Día, Página 20 29 de junio de 2007
Como resultado de una entrevista telefónica, aparecen las siguientes declaraciones nuestras en El Nuevo Día de hoy bajo el titular: Descartado otro cierre Por Eugenio Hopgood Dávila / [email protected]
Pero la emisión de bonos no resuelve en su totalidad el déficit de Retiro. La emisión de bonos de entre $3,500 millones y $4,000 millones del gobierno de Puerto Rico para refinanciar la deuda extraconstitucional entierra la posibilidad de futuros cierres del gobierno como el ocurrido en 2006, opinó ayer el economista Elías Gutiérrez. Otra forma en que impacta favorablemente al pueblo esta emisión de bonos es que la clasificación alta que las casas acreditadoras le otorgaron allana el camino a otra transacción financiera que tiene planificada el gobierno para subsanar el déficit actuarial del sistema de retiro de los empleados públicos que asciende a $15,000 millones, sostuvo el economista. No obstante, Gutiérrez notó que con emisiones de bonos solamente no se resolverá por completo el déficit del sistema de retiro, pues eventualmente se requerirá de un impuesto especial para lograr ese fin. Para Gutiérrez la emisión de bonos anunciada no impactará a la ciudadanía a corto plazo pues ―lo que significa es que lo que antes se gastaba financiado por préstamos ahora se financiará por impuestos; es sanear una irresponsabilidad de gobiernos anteriores‖, dijo. Por otra parte,
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los economistas Gustavo Vélez y José Alameda entienden que debido a que con el refinanciamiento el gobierno no tendrá que desembolsar $500 millones del Fondo General para pagar los intereses de la deuda extraconstitucional de $6,500 millones, ese dinero se podrá redirigir para brindar más servicios en las diversas agencias gubernamentales. Vélez resaltó que de los $3,500 millones a $4,000 millones que se van a refinanciar, $1,000 millones se van a colocar en el mercado local lo que demuestra que hay confianza del inversionista local en los bonos del gobierno. La calidad del crédito ayudará a que se recupere confianza de los inversionistas internacionales en el País, añadió.
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Un Enfoque Adecuado Para la Planificación
En 1986 acepté ser nombrado al Consejo Asesor Económico del Gobernador (CAE). Desde esa posición impulsé la necesidad de cambiar el enfoque de la planificación conducida en el gobierno. Desde el CAE se logró producir un documento con características estratégicas. Su implantación tuvo peor suerte. En aquella época escribí lo siguiente. Pienso que hoy sigue vigente.
Introducción
El Gobernador de Puerto Rico, Rafael Hernández Colón, dirigiéndose en junio de 1988 a la LXXV Convención de la Cámara de Comercio de Puerto Rico esquematizó las prioridades más sobresalientes de una estrategia para el desarrollo económico de Puerto Rico. La misma ha tomando forma como resultado de un proceso encomendado al Consejo Asesor Económico del Gobernador en búsqueda de ubicar a Puerto Rico en el contexto de las tendencias que han tomado auge arrollador en el plano internacional. Hoy quisiera ofrecer una sinopsis de la estrategia económica recomendada por el Consejo Asesor Económico del Gobernador.
Planificación Integral vs. Planificación Estratégica
Durante el mes de septiembre de l988 se celebró en Puerto Rico el XVI Congreso de la Sociedad Interamericana de Planificación. Fue evidente el cambio mostrado por los ponentes provenientes de los distintos países de América Latina en cuanto al rol de las actividades que tradicionalmente han constituido el ejercicio de la planificación económica y social en el continente. El cambio surge en medio de un proceso de franco empobrecimiento que se ha arraigado en los países latinoamericanos, haciendo retroceder a muchos de ellos a niveles de vida característicos de hace veinte años. La descapitalización e insolvencia de las economías latinoamericanas, provocada por el rápido crecimiento de la deuda externa, ha desprovisto de opciones a los gobiernos latinoamericanos. De hecho, la crisis ha resultado en el colapso del estado mismo como institución en numerosos países.
La planificación del desarrollo como ideología tradicionalmente tuvo éxito sólo cuando se limitó a la administración del crecimiento. La presencia del crecimiento, o de las condiciones que lo producen, ha sido a parecer una condición esencial para que las políticas asociadas con la ideología del desarrollo fueran exitosas. Hoy dicho enfoque confronta retos que nunca anticipó. De hecho, el desarrollo como ideología parece haber fracasado. La necesidad de tomar en cuenta las relaciones financieras, por ejemplo, resultó difícil para funcionarios que nunca consideraron otra dimensión que no fuera la puramente real. Esto ha resultado en la insolvencia de la mayoría de los países de América Latina.
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El Enfoque Estratégico y el Rol del Estado
Los enfoques tradicionales asociados con la planificación integral han dado paso a procesos que reconocen la rapidez del cambio, la creciente interdependencia de la economía internacional y la necesidad de identificar selectivamente áreas de decisión e intervención que resulten en impactos significativos. El nuevo enfoque busca una mayor efectividad de las acciones señaladas por el estado y reconoce la indispensable necesidad de incorporar el sector privado en los procesos de decisión y de acción para alcanzar un nivel aceptable de éxito. La esencia del rol del estado pasa a ser la de esforzarse en la búsqueda de una adaptación continua a un medio ambiente complejo, competitivo e incierto. Este enfoque selectivo, participativo, reactivo y anticipador a la vez se le denomina planificación estratégica.
El desarrollo de la planificación de conceptos estratégicos a la formulación de política pública es algo reciente. Los Estados Unidos no han sido una nación cuyo desarrollo económico ha sido guiado por estrategias explícitas de gobierno. Por razones históricas, culturales e ideológicas, los estados federales nunca se envolvieron seriamente en la planificación económica como actividad propia de su ámbito de acción. En Estados Unidos el rol de los gobiernos municipales y estatales ha tomado un nuevo giro actualmente. Paradójicamente, un cambio de gran significación en lo que se refiere a definir, viabilizar y administrar políticas de largo plazo para lograr una mayor efectividad de las economías municipales y estatales está teniendo lugar en los Estados Unidos.
Los gobiernos estatales y municipales han comenzado a intervenir en la economía, pero de acuerdo a un estilo nuevo. La tendencia tomó gran importancia a raíz de la crisis fiscal que afectó las finanzas y economía de los grandes centros urbanos e industriales de los Estados Unidos a principios de la década de l970. Desde entonces, y a pesar de la prevalencia de la ideología anti-gobierno del presidente Reagan, se ha ido desarrollando un enfoque que puede denominarse como estratégico.
El cambio en la actitud de los gobiernos estatales se da en respuesta a una competencia de carácter mundial en su escala que ha provocado importantes desbalances regionales. El estado de Massachusetts, por ejemplo, ha sido el pionero en la aplicación de este enfoque. Otros estados que se han comprometido con la definición e implantación de estrategias de competencia económica son Michigan, Tennessee, California, Arizona, Indiana y Minnesota. La tendencia no se limita a los estados federados. La ciudad de Nueva York ha hecho lo propio desarrollando una estrategia a la cual se le ha dado amplia difusión pública.
Puerto Rico fue precursor en el campo de la planificación. Sus instituciones y logros sirvieron como modelo a muchos de los organismos de planificación de América Latina de l940 en adelante. Hoy Puerto Rico parece seguir un curso
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de acción que refleja los grandes cambios que las últimas dos décadas han traído a los enfoques de la planificación en los Estados Unidos.
La estrategia Implícita de Puerto Rico
A pesar de que la estrategia seguida por el gobierno de Puerto Rico durante la etapa de industrialización no ha sido planteada de forma explícita, ésta puede resumirse en función de los siguientes elementos:
Inicio de un esfuerzo dirigido a alcanzar un desarrollo político superior a la situación establecida a raíz de los acontecimientos del l898 que culmina con la Constitución de l952.
Estimulo inicialmente activo y luego pasivo, a la emigración de la población "excedente" y control de la natalidad en la población remanente. De esta forma se atendió de inmediato el crecimiento del ingreso per cápita a través del denominador de ese cociente.
Construcción de una base de infraestructura física (comunicaciones, carreteras, puertos, aeropuertos) para viabilizar la industrialización y un gran esfuerzo en los sectores públicos para que mejorasen la salud. El financiamiento inicial que permitió la acumulación de capital social surgió de los fondos devengados por concepto de arbitrios sobre embarques de ron que no fueron gastados durante la Segunda Guerra Mundial.
Un esfuerzo masivo de escolarización de la población para erradicar el analfabetismo y luego comenzar la educación de la población a través de los sistemas de instrucción pública y la universidad del estado.
Aprovechar la expansión de la economía norteamericana de la posguerra para promover la industrialización a base del desarrollo de la manufactura en varias etapas, cada una de ellas más intensiva en el uso del capital físico y financiero.
El proceso de acumulación de capital en el sector industrial se financió a través de atracción de capital externo en forma de inversión directa atraída en primer lugar por salarios bajos y en segundo lugar, por exención contributiva estatal y federal.
Imitación de los patrones desarrollados en los centros urbanos industriales de los Estados Unidos en su enfoque para lidiar con el ciclo económico y con el declive producido por el cambio estructural asociado a la aparición de la era de la informática. Este enfoque se instrumentó a través de un flujo extraordinario de fondos federales de transferencia.
En síntesis, inicialmente la estrategia de Puerto Rico consistió en promover un aumento continuo del nivel de la población a través de un crecimiento sostenido de la inversión para estimular la industrialización.
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La estrategia económica seguida por el gobierno de Puerto Rico a partir de la terminación de la Segunda Guerra Mundial ha cambiado poco a través del tiempo. No obstante, ciertos cambios en énfasis han tenido lugar y son significativos.
Finalizada la década del l960 y a raíz de la crisis económica de mediados de la década de l970, el énfasis se desplazó hacia el crecimiento continuo del consumo personal. Este consumo, a su vez, ha sido provisto con bienes importados y financiado con ahorros externos. En la década del l970 comenzó a predominar el énfasis en la distribución y en el financiamiento del consumo a través de transferencias federales y otros flujos de ingresos no provenientes de la producción.
La actividad de la construcción fue estimulada durante las décadas del l960 a l970 por condiciones económicas y de reglamentación federal que resultaron en tasas reales de interés negativas y en patrones de financiamiento, diseño, uso de terrenos y desarrollo, originados en los Estados Unidos. Como resultado, se produjo un extenso proceso de urbanización que ha configurado la ciudad y la demanda por servicios de toda índole.
El aspecto de la estrategia dirigido propiamente hacia la producción se apoyó, hasta hace muy poco tiempo, casi por completo sobre el sector manufacturero promovido por la Administración de Fomento Económico y su gestión para atraer inversión directa del exterior. El instrumento más poderoso en esa diligencia ha sido la exención contributiva local y federal a través de la sección 936 principalmente y de los incentivos contributivos legislados localmente.
Una Visión Nueva
La estrategia de desarrollo competitivo que propuso el Consejo Asesor Económico del Gobernador desplaza el énfasis, hasta ahora predominante en Puerto Rico, en la distribución para el consumo hacia objetivos relacionados con la producción. Como punto de partida, el se dibujó una visión del futuro de Puerto Rico que se define en términos de cinco (5) elementos fundamentales.
En primer lugar, se reconoce que la competencia internacional es ineludible. El énfasis que por décadas se le ha impartido a la creación de empleos como la medida insustituible de la condición de la economía y del éxito de la gestión pública pasa a un segundo plano ante la importancia que adquiere la producción. El empleo comienza a aceptarse como el resultado del proceso productivo que activa la economía y que sostiene empleos permanentes, los cuales, a su vez, se justifican en términos de la contribución que realizan al flujo de producción.
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En segundo lugar, se incorpora la dimensión internacional de forma tal que el país trasciende en la definición de sus mercados, tanto local como en sus mercados tradicionales de los Estados Unidos. El país se concibe, dentro de esa visión, como un centro de producción y distribución de bienes y servicios y como foco de transferencia y difusión de tecnología. Siendo el ámbito de esa actividad de difusión la región del Caribe Antillano y América Latina.
El tercer elemento se vincula estrechamente con el énfasis otorgado a la producción. Se requiere que la excelencia profesional se persiga como objetivo general a través de una gama de unidades productivas ejemplares ubicadas tanto en el sector privado como en el sector público.
En cuarto lugar, se vislumbra una economía en donde la diversificación se constituye en característica estratégica en el ámbito macroeconómico y sectorial. El objetivo es por supuesto reducir el riesgo que implica una economía especializada ante una situación caracterizada por el cambio.
Por último, se declara que el gobierno, definido en términos amplios para incluir todas las actividades generadas por el sector público, deberá regirse por un principio de efectividad. Esa efectividad permitirá al sector público jugar un rol catalítico con respecto al proceso de producción. El lastre que hoy representa gran parte de la actividad de gobierno sobre el resto de la economía se reconoce claramente, por lo tanto como uno de los obstáculos de mayor importancia al desarrollo del país.
Las Decisiones Estratégicas
La visión del Consejo Asesor Económico se traduce en la definición de ciertas decisiones estratégicas. La primera decisión de carácter estratégico está dirigida a aumentar la efectividad del gobierno a través de un proceso de modernización tecnológica en cuanto a la gerencia y al equipamiento de las agencias. La privatización se recomienda con claridad por el Consejo como vehículo de modernización.
La segunda decisión está dirigida a aumentar la productividad en la economía a través de una renovación de la infraestructura del país. Esta decisión tiene implicaciones importantes en cuanto al ordenamiento urbano, a la transportación colectiva y al reconocimiento de que los desperdicios constituyen una fuente de recursos.
Para competir en el plano internacional se plantea la decisión de crear un número de núcleos de actividad industrial a conducirse bajo condiciones de administración moderna dirigida a alcanzar la excelencia en la producción y exportación de bienes y servicios.
La relación entre educación y economía constituye un área de decisión estratégica de gran importancia. Nuevamente, aquí la estrategia establece como principio básico, la realidad de un mundo en constante proceso de
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cambio. El reconocimiento de esa realidad obliga a tomar una decisión en lo que se refiere al sistema educativo del país.
El sistema educativo deberá producir individuos con una gran capacidad para aprender. La destreza de mayor valor, bajo condiciones de constante descubrimiento y de la acelerada obsolescencia del conocimiento, es la capacidad de aprender. En esa capacidad, radica la única garantía para sostener un componente humano capaz de adaptarse a un constante y rápido proceso de actualización en sus destrezas y conocimientos. Este es sin duda el ingrediente crucial para alcanzar el éxito en un ambiente económico de intensa competencia.
La sociedad moderna y los factores estratégicos que alteran el poder
Las tierras urbanizadas y ricas del planeta están experimentando profundas reducciones en las tasas de natalidad por debajo de la tasa de reposición. Por primera vez en la historia este fenómeno se manifiesta a escalas nacionales. Desde los comienzos de la civilización las poblaciones urbanas han sido incapaces de reproducirse por sí solas. La experiencia Europea es que la población urbana se nutre y se repone con los inmigrantes de la ruralía circundante. Estos compartían mucho de la identidad cultural. De ahí que los pueblos y culturas se lograron preservar por siglos en un mismo lugar geográfico. El crecimiento demográfico es un fenómeno rural. Los cambios demográficos en conjunción con la revolución de las comunicaciones y su tecnología están alterando fundamentalmente la vida de los humanos en todos los confines de la tierra a un ritmo sin precedentes, alterando radicalmente las relaciones de poder.
A partir de la segunda guerra mundial, naciones completas en Europa, y Asia, así como tierras cuyas poblaciones fueron de origen europeo, se han urbanizado a tal grado velocidad, y se han enriquecido a tales niveles, que las mismas han perdido su capacidad de reproducirse.
La sustitución demográfica ha tomado el lugar de la reproducción natural en el sostén numérico de las poblaciones de las sociedades industrialmente avanzadas. Pero el crecimiento numérico ha continuado con fuerza ya que, las sociedades resultantes son distintas Las urbes de nuestro tiempo son étnica y culturalmente pluralistas --con la excepción del Japón. Aún los Estados Unidos han perdido la capacidad para asimilar culturas y el famoso proceso del ―melting pot ―ha sido sustituido por el ―salad bowl‖.
Interrogantes para guiar el pensamiento público
Deseo terminar estos comentarios dejando con ustedes ciertas preguntas que considero estimulantes e importantes para provocar la discusión pública en el País.
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La realidad es que Puerto Rico es una subdivisión urbana de los Estados Unidos. ¿Qué sucederá en los Estados Unidos si no se produce la asimilación al constituirse los grupos inmigrantes a escala numérica suficiente como para retener lenguajes y valores, costumbres y normas de conducta, distintos a los de la sociedad receptora? ¿Qué sucede si la cultura dominante no permite la asimilación por razones de diferencias étnicas, raciales, de clases sociales o económicas? La contestación es obvia: conflictos e incapacidad de alcanzar el consenso político y múltiples manifestaciones de violencia.
En términos de nuestro medio ambiente estratégico, por lo tanto, es necesario prestar atención a los signos de Peligro:
l. Déficit Comercial persistente
2. Incapacidad del sistema político para llegar a consensos
3. Adicción a drogas y epidemia del SIDA
4. Crimen en rápido crecimiento
5. Fricciones y violencia étnica
6. Burocratización creciente
7. Política histriónica y trivializada
Las tensiones surgirán en mayor grado de los diferenciales en las tasas de natalidad entre los grupos étnicos al multiplicarse los recién llegados y ejercer presión sobre la infraestructura social y física norteamericana.
¿Qué capacidad tiene esta sociedad para sostener, bajo condiciones de mutuo respecto, a las poblaciones concentradas en los guetos urbanos bajo las condiciones que allí prevalecen?
La economía de EE.UU. salió de la gran depresión a raíz del gran crecimiento de su industria bélica. De ahí surgió también la política de la redistribución del ingreso.
En un ambiente de crecimiento a nadie le preocupó mucho el gasto público en bienestar social y los subsidios agrícolas.
¿Qué proyecto nacional contará con el suficiente apoyo político e incentivo económico para sustituir en la economía norteamericana la carrera armamentista?
Yo preferiría:
1. Romper la sociedad del gueto negro-latino.
2. Reconfigurar el sistema de apoyo a la niñez y a la juventud.
¿De dónde surgirá el apoyo político? La lucha será entre grupos de edad; grupos étnicos; proteccionistas, conservacionistas, y otros grupos de interés.
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La humanidad es una epidemia sobre el planeta. Está alterando todos los ecosistemas que sostienen la vida. Los problemas de PR son muestra de lo que está ocurriendo a gran escala. No son nuestros solamente. Sólo los compartimos. Los obstáculos mayores son:
l. La burocracia.
2. La disfuncionalidad de los partidos políticos.
3. La multiplicidad y poder de los intereses especiales.
4. La desinformación de la población y su manipulación.
5. Las profundas raíces de dependencia e insularismo.
De ahí que sea esencial una estrategia para desarrollar nuestro potencial productivo y lograr una modernización que permita alcanzar niveles de vida y convivencia característicos de una mejor civilización.
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La Urgente Necesidad de Aquilatar los Riesgos
Introducción
En marzo de 2000, desde la Escuela Graduada de Planificación (EGP) de la Universidad de Puerto Rico (UPR) y siendo Presidente del Centro de Investigación y Política Pública (CIPP) de la Fundación Biblioteca Rafael Hernández Colón (FBRHC), propuse una iniciativa de planificación a largo plazo. La iniciativa centraba su foco atención en las consecuencias socioeconómicas asociadas con el proceso de cambio climático para la Cuenca del Caribe y la costa sudeste de los Estados Unidos. Para esa fecha todavía se debatía si el proceso que hoy se ha confirmado sin lugar a dudas era mera fantasía. Hoy ya no hay lugar a dudas y la iniciativa que propuse entonces cobra aun más pertinencia. Reproduzco aquí parcialmente la esencia de la tarea que es indispensable completar con urgencia.
Cambio climático global
La naturaleza del cambio climático requiere que esta iniciativa esté diseñada como un esfuerzo interdisciplinario y multi-institucional. Este deberá ser el principio rector de dicha iniciativa.
Un fenómeno global
Los miembros de la comunidad científica han llegado a un consenso sobre el hecho de que la temperatura promedio del planeta Tierra muestra una tendencia ascendente que ha acelerado a partir del año 1960.
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El aumento en temperaturas promedio está directamente relacionado con la intensificación de procesos industriales y patrones de consumo ascendentes. Este fenómeno se conoce como ―calentamiento global‖ y está asociado con el efecto que tienen sobre las temperaturas promedio de la Tierra ciertos compuestos químicos gaseosos generados por procesos de producción y de consumo, residuos de desperdicios, emisiones de actividades agrícolas y ganaderas, y por la pérdida de bosques tropicales.[1] La industrialización ha producido la acumulación de gases en la atmósfera que actúan como una especie de techo de cristal sobre el planeta que permite la entrada de la energía solar, pero impide su liberación. Esto produce lo que se conoce como el ―efecto de invernadero‖ que tiene el potencial de provocar cambios significativos en el clima mundial. La acumulación de bióxido de carbono (CO 2 ) es la causa principal del aumento en las temperaturas promedio del planeta.
Sin embargo, esto no es todo. Tanto fluorohidrocarburos como el gas metano han escapado a la atmósfera y una gran cantidad de ambos se ha acumulado en los polos del planeta. Esta concentración ha perforado, especialmente sobre la Antártica, la capa de ozono que protege a la Tierra contra los rayos ultravioletas del sol. Los daños que se han producido a la capa de ozono son los efectos más discutidos de la contaminación química a la atmósfera.
Para poder enfrentar adecuadamente los riesgos producidos por estas fuerzas se requiere educación y planificación ya que algunas áreas geográficas son más vulnerables que otras a los efectos del cambio climático.
Una de las hipótesis más amenazantes derivadas del fenómeno del calentamiento global sugiere que, como respuesta al cambio climático, el nivel de los océanos aumentará gradualmente, inundando las áreas costeras e infiltrando agua salada en los acuíferos subterráneos. Este fenómeno será provocado por una combinación del derretimiento del hielo polar y del aumento en temperatura de las capas superiores del mar. El aumento en temperaturas del agua de los océanos resultará en una expansión limitada, pero suficiente, del volumen oceánico alrededor del planeta.
Incluso si los cambios en el nivel del mar fueran mínimos y lentos, la actividad ciclónica tropical aumentaría en frecuencia e intensidad como respuesta al aumento en temperatura del agua del mar. Los más recientes huracanes han demostrado su enorme potencial para causar inmensa destrucción física y gran desasosiego social. Hugo, Andrew, Mitch y Floyd pudieran ser descartados como eventos aislados, pero si no lo son, entonces la región tendrá que enfrentar una realidad peligrosa que sólo podrá ser neutralizada con la adecuada planificación a largo plazo.
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Características políticas y económicas
La ciencia que explica el efecto de invernadero está bien establecida, sin embargo, la evidencia científica tras los efectos causados por la contaminación antropogénica no contaba hasta hoy con la solidez necesaria para vencer la resistencia política. De ahí que, como cuestión práctica, se complicaba defender las soluciones y se debilitaba la voluntad política para actuar.
Originalmente se pensó que el proceso de calentamiento global, siendo un fenómeno lento en su desarrollo ofrecía tiempos igualmente prolongados para atender sus consecuencias. Este dato forzaba a considerar lejanos horizontes de planificación y levantaba serios cuestionamientos éticos sobre la validez de las técnicas tradicionales del análisis de costos y beneficios. Hoy sabemos que los procesos no-lineales provocados por el proceso tienen el potencial de provocar cambios bruscos y potencialmente desastrosos en escala planetaria.
El control de emisiones de los gases asociados con el efecto de invernadero es una gestión por la protección de un bien público de la humanidad. Es necesario buscar soluciones en el ámbito internacional porque los planteamientos unilaterales no son suficientes. Sin embargo, la cooperación internacional resulta difícil de lograr ya que los que no participen no podrán ser excluidos de obtener los beneficios de un control exitoso. Esto provoca que algunas naciones se conviertan en meros espectadores y le dejen a unos pocos toda la carga y responsabilidad. Esto, obviamente, debilita los esfuerzos cooperativos internacionales.
Los beneficios y los costos asociados con el calentamiento global no serán distribuidos proporcionalmente entre las regiones y naciones. Lógicamente, los países más pobres y pequeños, especialmente las islas, sufrirán más por razón de la vulnerabilidad de sus economías y por la falta de estrategias adecuadas de adaptación. Sin embargo, actualmente estos países no emiten la mayoría de los gases del efecto de invernadero. Más aún, dependiendo del método escogido, la obligación de controlar la emisión de gases tampoco estará distribuida equitativamente.
El coste provocado por la equivocación es enorme. La mayoría de las estrategias planteadas para controlar el calentamiento global están encaminadas a reducir la emisión de gases provenientes de los combustibles fósiles. Estos combustibles son los más utilizados actualmente y la economía moderna depende grandemente de ellos. Forzar una transición rápida para evitar su uso levanta el espectro de una crisis económica. Por otro lado, el no atender prontamente los retos del cambio climático provocaría al planeta una presión ecológica sin precedentes. Las consecuencias de esta presión no estaban definidas al proponer esta iniciativo. Hoy se tiene ya un estimado de magnitud que es verdaderamente impresionante. La planificación para la adaptación será la única estrategia viable.
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Los riesgos ocasionados por el calentamiento global no son los que normalmente miden los métodos tradicionales de análisis económico. A decir verdad, los riesgos asociados con el cambio climático era insuficientemente comprendidos (incluso es difícil determinar las probabilidades de algunos eventos), endógenos (en el sentido de que la acción humana afecta el nivel de riesgo), colectivos (en el sentido de que el cambio climático afectará a una gran cantidad de personas por igual) e irreversible.
La necesidad de determinar los riesgos
Según las características de los fenómenos relacionados con el calentamiento global la preparación y la adaptación son materias cruciales para la planificación y la política pública Para propósitos de política pública, es deseable determinar el daño económico que ocasionaría el calentamiento global. Si los daños son menores que los costos de mitigación entonces la justificación de la acción preventiva será débil bajo el fundamento de política económica tradicional y tendría que descansar exclusivamente en consideraciones ecológicas. Sin embargo, si los daños económicos igualan o superan los costos de mitigación, la acción preventiva quedará justificada bajo el fundamento económico sin más y reforzará la acción basada en consideraciones ecológicas. La primera fase de este proceso de planificación y de formación de política pública es la determinación de riesgos. Los dos componentes principales de la determinación son la identificación de posibles pérdidas, estimando su valor económico y social, y la determinación de probabilidades para dichas pérdidas.
El Programa del Caribe para el ambiente del Programa de las Naciones Unidas para el ambiente ha planteado lo siguiente:
Antes de formular respuestas socioeconómicas efectivas a los cambios climáticos, será necesaria la reducción significativa del grado de incertidumbre en cuanto a la probabilidad, alcance y dirección de dichos cambios. El ―sistema‖ más vulnerable de los sectores socioeconómicos y de salud es la credibilidad de aquellos que se dedican a avaluar riesgos. Los gobiernos y las instituciones pospondrán sus respuestas ante un pronóstico pobre en lugar de mejorar la búsqueda de información y su propagación o de reducir los compromisos ya adquiridos. Algunos países como Costa Rica, por ejemplo, ya han establecido nuevas leyes para controlar y regular la construcción en áreas costeras, otros como Florida, por ejemplo, han desarrollado programas para rellenar masivamente las playas. La mayoría de las islas estado, que numéricamente constituyen una cantidad sustancial de unidades de gobierno, carecen de recursos económicos y del conocimiento técnico necesario para formular respuestas adecuadas a los cambios climatológicos. Las naciones se deberán preparar para uno de los escenarios más probables que consiste en emigraciones internacionales de la población que se irán de las áreas vulnerables en busca de lugares donde estimen que
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la calidad de vida es mejor y más segura. La preparación adecuada para enfrentar estos cambios consistirá en desarrollar un conjunto de respuestas institucionales acompañadas de las condiciones bajo las cuales deberán ser implantadas.12[2]
La región clave
La región que es objeto de este esfuerzo incluye la Cuenca del Caribe y las regiones costeras del sur y del este de los Estados Unidos. El Mar Caribe[3] está geográficamente comprendido por el área entre el Ecuador y el Trópico de Cáncer. El Archipiélago de las Antillas define los límites norte y este del Mar Caribe y lo separa del Océano Atlántico. Puerto Rico es la más pequeña de las Antillas Mayores.13
Los huracanes han representado siempre un factor de riesgo y una realidad que ha configurado el carácter de esta región del mundo. El gran desarrollo del litoral ha producido grandes concentraciones de población y riquezas a lo
12 [2] UNEP: Ecosystem and Socioeconomic Response to Future Climatic Conditions in the
Marine and Coastal Regions of the Caribbean Sea, Gulf of Mexico, Bahamas, and the Northeast
Cost of South America. Preparado por: George A. Maul, Chairman UNEP/IOC Task Team on Implications of Climatic Changes in the Wider Caribbean Region. CEP Technical Report No. 22. UNEP Caribbean Environment Program, Kingston, Jamaica 1993, p. 20.
13 [3] La Enciclopedia Encarta describe esta área de la siguiente forma:
Mar Caribe, extensión del Océano Atlántico, limitado al norte y al este por el Archipiélago de las Antillas, al sur por Sudamérica y Panamá y al oeste por América Central.
El nombre del mar proviene de la tribu indígena Caribe, quienes poblaban el área al llegar los exploradores españoles en el siglo 15. El Caribe tiene 2415 km (1500 millas)de largo (este a oeste) y 1450 km (900 millas) de ancho. Tiene un área de aproximadamente 1,942,500 km 2 . (750,000 millas cuadradas) Al extremo noroeste está conectado con el Golfo de México por el Canal de Yucatán, un paso de 193 km (120 millas) entre Cuba y la Península de Yucatán. El paso de Sotavento entre Cuba y Haití es una de las rutas comerciales más importantes entre Estados Unidos y Panamá. Numerosos golfos y bahías forman la costa norte del continente sudamericano, siendo el más notable el Golfo de Venezuela el cual alimenta con sus aguas al Lago de Maracaibo en Venezuela. Exceptuando algunas áreas, la profundidad de la Cuenca del Caribe es de más de 1803 metros (más de 6000 pies). Las áreas más grandes sobrepasan los 3660 metros (12,000 pies) de profundidad; la mayor profundidad registrada es el Fallo del Caimán con 7535 metros (24,720 pies) que se encuentra entre Jamaica y las Islas Caimán. La navegación es abierta y clara lo que ha contribuido a que el Caribe sea una de las rutas de comercio más importante para los países de América Latina. La corriente oceánica principal del Caribe es una extensión de las corrientes ecuatoriales del norte y del sur. Ambas entran al mar por el extremo sudeste y fluyen, en general, en dirección hacia el noroeste. El Caribe se ha convertido en uno de los lugares turísticos más cotizados y es famoso por su clima tropical.
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largo de las áreas costeras. Los patrones de zonificación pueden aumentar los riesgos asociados con las inundaciones y la marea ciclónica.[4] Es sorprendente que en Puerto Rico no exista un esfuerzo aparente por avaluar los riesgos asociados con los patrones de cambio climático en la región.
Por experiencia previa, no parece probable que los gobiernos comiencen, por iniciativa propia, un esfuerzo de organización y de planificación para atender un asunto tan delicado. De hecho, la naturaleza del cambio climático ha sido una dimensión ignorada por el proceso político y atacado por los intereses especiales. Por lo tanto, estos asuntos han de ser atendidos en primera instancia por organizaciones de la sociedad civil. Las universidades deberán tomar la delantera.
Asuntos relacionados críticos para las islas y las áreas costeras
Los tres asuntos relacionados con el clima que son los más críticos para las islas son:
1. Asegurar que las reservas de agua potable sean adecuadas.
2. Proteger la infraestructura de posibles extremos climáticos y ajustar la seguridad pública a nuevas condiciones previsibles.
3. Proteger los ecosistemas raros y únicos.
Reservas adecuadas de agua potable
En Puerto Rico y en las Islas Vírgenes, la gran densidad poblacional y la conversión de bosques tropicales en urbanizaciones ha afectado la hidrología y las fuentes de agua y ha contribuido al uso excesivo del agua, a la acumulación de sedimento en las reservas y a la contaminación de acuíferos subterráneos y del agua en la superficie. (Zack and Larsen. 1993) La deforestación y la construcción de urbanizaciones han provocado inundaciones repentinas y deslizamientos del terreno. En áreas costeras de Puerto Rico y de las Islas Vírgenes, la intrusión del agua salada amenaza el uso futuro de agua proveniente del subsuelo y limita su extracción. En las Islas Vírgenes, y en Puerto Rico a menor grado, las roturas en pozos sépticos y las plantas de tratamiento inadecuadas han degradado la calidad del agua. (Zack and Larsen, 1993)
Puerto Rico tiene abundantes fuentes de agua en la superficie y en el subsuelo. Esto se debe a la gran cantidad de precipitación de lluvia en el interior de la isla y a rocas receptoras que pueblan su periferia. Estas rocas forman un sistema de acuíferos a lo largo de la costa norte de la isla. Los acuíferos de agua potable pueblan mayormente la costa norte, pero también se encuentran alrededor de toda las áreas costeras de Puerto Rico. Reservas artificiales localizadas en las principales vías de agua, recogen el agua
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torrencial. Las reservas se utilizan para almacenar el agua, para controlar las inundaciones y para generar una cantidad limitada de energía hidroeléctrica. El agua proveniente de fuentes subterráneas compone alrededor del 30% del agua utilizada en Puerto Rico, mientras que el 70% restante está compuesto de la que proviene de la precipitación. (Zack y Larsen, 1993) Aunque la población de Puerto Rico aumentó en un 15% de 1980 a 1995, la extracción de agua fresca disminuyó levemente como resultado de los programas de conservación de agua dirigidos a industrias y al sector agrícola. (USGS, 1999)
Salud pública y seguridad
Tanto la población que habita las costas como la que se encuentra en el interior de la isla y la infraestructura en ambos casos se encuentran amenazados por eventos extremos relacionados con el cambio climático. Las tormentas y huracanes pueden dañar las estructuras de manera directa, interferir con la provisión de servicios a las comunidades, causar muertes y transmitir enfermedades. Las regiones en el Pacífico y el Caribe están bastante familiarizadas con huracanes y ciclones de gran magnitud que han causado pérdidas económicas multi-millonarias por la destrucción de viviendas, daños a la agricultura, destrucción de puentes y carreteras y pérdida de ingresos en el sector turístico. La topografía particular de Puerto Rico y las Islas Vírgenes las hace altamente susceptibles a inundaciones y deslizamientos de terrenos causados por las tormentas. En la mayoría de las islas, una gran cantidad de personas, infraestructura y actividades económicas se dan a lo largo de la costa lo que hace a estas áreas altamente vulnerables
Posibles consecuencias del cambio climático para la infraestructura y la salud:
Interrupción de los sistemas vitales, como las reservas de agua, reservas de energía, servicios médicos, manejo de desperdicios, y sistemas sanitarios a causa de los cambios de temperatura y precipitación o a causa de tormentas.
1. Efectos en la población y en su salud, a causa de la mala calidad del agua y de las condiciones de salubridad, de la propagación de enfermedades, y de los impactos directos de tormentas de gran magnitud.
2. Daños o destrucción de la infraestructura, como viviendas, sistemas de subsistencia, infraestructura industrial y económica, a causa de tormentas, olas ciclónicas y aumento del nivel del mar.
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Catástrofes
El Huracán Georges de 1998 y sus efectos en Puerto Rico:
Los huracanes se encuentran entre los fenómenos naturales más devastadores para la sociedad, por encima de los terremotos, los fuegos o los volcanes. Los huracanes causan billones de dólares en pérdidas a causa de la destrucción de infraestructura, propiedad y, más importante, vidas. La vulnerabilidad ante los huracanes y tifones (como se les conoce en el Pacífico) ha aumentado considerablemente por aumentos en la densidad poblacional, cambios en la estructura demográfica, cambios en la salud, el desparramamiento urbano, la insuficiencia de infraestructura y la población de áreas costeras o susceptibles a inundaciones. La deforestación también ha contribuido al aumento del impacto causado por la precipitación.
El 15 de septiembre de 1998 un sistema tropical que se formó en la costa occidental de África fue catalogado como una depresión tropical. En 24 horas, esta depresión tropical se había intensificado y convertido en una tormenta tropical que más tarde se convertiría en el cuarto huracán de la temporada de 1998, llamado Georges. El huracán llegó a alcanzar vientos de hasta 150 mph que lo clasificaron como un huracán de categoría 4 en una escala que llega hasta el 5 como el máximo de intensidad.
El 21 de septiembre, Georges (reducido a categoría 3) comenzó a azotar la isla de Puerto Rico. Sería el primer huracán desde el legendario San Cipriano de 1932, que cruzaría la isla de un extremo a otro. El ojo del huracán que medía de 25 a 30 millas de diámetro, pasó a alrededor de 15 millas de San Juan, la capital de Puerto Rico dejando una estela devastadora a su paso.
Aunque la precipitación varió mucho a través de la isla, algunas áreas registraron hasta 26 pulgadas de lluvia en un periodo de 24 horas. Las aguas torrenciales ocasionaron inundaciones, deslizamientos de terrenos y pérdidas catastróficas de infraestructura. 12 personas perdieron sus vidas en Puerto Rico, 3 a causa de la tormenta y los otros 9 por causas indirectas. El impacto en la infraestructura fue grande, 75% del servicio de acueductos y alcantarillados se vio interrumpido y el 96% de la isla perdió el servicio eléctrico a causa del daño que sufrieron el 50% de los postes y del tendido eléctrico. Cerca de 13,113 viviendas fueron destruidas. Los daños a las carreteras fueron estimados en 22 millones de dólares y el daño a las escuelas públicas fluctuó entre los 20 y los 25 millones de dólares. El sector agrícola sufrió cuantiosas pérdidas también. 75% de la cosecha de café, 95% de la cosecha de guineos y plátanos y 65% de la producción avícola de pollos fueron destruidos.
El daño total causado a Estados Unidos y sus territorios ascendió a los $5.9 billones; $2 billones en Puerto Rico solamente. El 15 de octubre de 1998 la Cruz Roja expresó que el Huracán Georges había sido el esfuerzo de rescate
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más caro para la organización en sus 117 años de existencia. La Cruz Roja estimó que sólo en Estados Unidos y sus territorios, un total de 187,379 familias se vieron afectadas por Georges.
La peor temporada de huracanes para el Caribe desde 1933 sucedió en 1995. En septiembre de 1995 dos huracanes, Luis y Marilyn, 14azotaron las Islas Vírgenes. San Tomás fue la más afectada. Todos los postes telefónicos y el 80% de los techos tuvieron que ser reemplazados. Tomó casi 8 semanas echar a andar nuevamente las plantas desalinizadoras. Todas las cisternas quedaron contaminadas con agua salada y no había ni electricidad ni bombas mecánicas para sacar el agua. Las facilidades críticas se vieron afectadas, entre éstas había hospitales, plantas eléctricas, plantas desalinizadoras, sistemas de desagüe, parques de bombas, cuarteles de policía, refugios, puertos, sistemas de comunicación y muelles. Algunos hospitales perdieron su techo y los sistemas de desagüe destruidos provocaron la contaminación de las reservas de agua potable y de las bahías. La reparación de los sistemas eléctricos y telefónicos conllevó meses de ardua labor. (Island Resource Foundation) También aumentó el riesgo de contraer enfermedades provocadas por las inundaciones como la leptospirosis y el cólera.
Deslizamientos del terreno
Cada año en Puerto Rico los deslizamientos del terreno causan grave daño a la propiedad y ocasionalmente muertes. (Larsen y Torres Sánchez, 1998) Aunque los deslizamientos pueden ser ocasionados por sismos o por construcciones hechas en las pendientes de montañas, en Puerto Rico, son mayormente ocasionados por la lluvia intensa y prolongada. (Larsen y Simon, 1993) La densidad poblacional en Puerto Rico es muy alta; alrededor de 1,036 habitantes por milla cuadrada (400 habitantes por kilómetro cuadrado) y sigue aumentando. Este aumento está acompañado de construcciones en lugares desfavorables. Como resultado, la población está más expuesta a los deslizamientos. Por un lado, muchas personas tienden a construir sus viviendas en áreas costeras, áreas susceptibles a inundaciones o en laderas de montañas, y por otro, las modificaciones del ser humano aumentan la frecuencia de los deslizamientos. Un estudio del 1998 llevado a cabo en Puerto Rico estableció que aunque la precipitación de lluvias es alta, las tormentas fuertes son frecuentes y las pendientes son empinadas, las
14 The Virgin Islands Natural Hazard Mitigation Plan. Por: Island Resources Foundation
for the Virgin Islands Territorial Emergency Management Agency (VITEMA). Autores: Bruce Potter, Dr. Edward L. Towle, and Dr. David Brower. Publicado en Santo Tomás, por VITEMA, Diciembre 1995.
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pendientes forestales son muy estables mientras no sean alteradas por el ser humano. Mientras más intervención haya por parte del ser humano con estas pendientes, mayor será el riesgo de que ocurran deslizamientos. (Larsen y Torres Sánchez, 1998)
Riesgos para la salud
Se espera que los aumentos de temperatura y del nivel del mar tengan un efecto directo sobre la salud del ser humano. Muchas enfermedades y sus efectos agudos están relacionados con temperaturas altas, mientras el nivel del mar es el principal agente de enfermedades o de organismos que las causan. Si a las altas temperaturas se une un aumento en la humedad del ambiente, la sofocación por el calor y la mortandad aumentarán. Entre los factores que provocan cambios a la salud humana se encuentran la mortalidad asociada con el clima, eventos extremos como tormentas y huracanes, materiales transportados por el aire, enfermedades causadas por microorganismos en las diferentes estaciones, enfermedades parasíticas, la nutrición, la calidad y abundancia del agua potable, y los cambios en el ambiente marino tales como cambios en los peces peligrosos (Ej. Tiburones) y organismos tóxicos. Los efectos socioeconómicos no sólo están relacionados con la propagación de enfermedades tropicales y su impacto en los costos y beneficios para la industria de la salud, sino también con las pérdidas económicas en otras industrias a causa del ausentismo por enfermedad. Se anticipa que la salud pública se verá afectada por el cambio climático y que habrá una transferencia de beneficios a costos, sin embargo la industria de la salud podrá ajustarse a dichos cambios hasta el año 2025, pero todavía no se sabe si podrá ajustarse al resto de los cambios sociales que traerá el cambio climático.15[5]
[4] Se estima que más del 60% de la población de Puerto Rico habita en áreas anegadizas y susceptibles a inundaciones.
[5] Op. Cit., UNEP, p.18.
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XPLORAH 1.0 está disponible en CD-ROM y lo puede obtener comunicándose con la Escuela Graduada de Planificación o con la Fundación Biblioteca Rafael Hernández Colón. Para la información más reciente del desarrollo de XPLORAH y para obtener nuevas versiones y documentación del producto, puede visitar el siguiente sitio en la Internet: http://www.riks.nl/projects/Xplorah
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Inflación de Precios de la Vivienda y el Desparrame
Para explicar el fenómeno de precios que caracteriza la oferta de viviendas en Puerto Rico es necesario tomar en cuenta varios factores fundamentales. Por ejemplo, la capacidad de adquisición de las personas y su percepción de cambios en la riqueza poseída. El flujo de ingresos acumulado en el pasado reciente puede utilizarse como medida aproximada de la valoración de la riqueza agregada de las familias. Al entrar en compromisos financieros importantes –como resulta ser la adquisición de una propiedad-- las familias tienden a tomar en cuenta, no solo el ingreso disponible, sino el valor de los ahorros acumulados, v. gr., su riqueza neta. La riqueza neta consiste en muchos casos en el valor residual (¨equity¨) incorporado a sus propias residencias. Dicho valor puede ser monetizado mediante la venta del activo o a través de préstamos hipotecarios. De ahí que un considerable número de unidades de vivienda sean adquiridas por familias que ya poseían propiedades.
En la medida en que los precios de las unidades nuevas de vivienda responden al crecimiento de los costes de construcción y a la presión que la demanda ejerce sobre una oferta limitada, los precios de venta así lo reflejarán. El mercado extiende el comportamiento de los precios de venta tanto a las unidades nuevas como a las unidades ya existentes. Visto así, el proceso de inflación de precios resulta ser un fenómeno normal. Ahora bien, dado que las familias residentes en Puerto Rico han concentrado sus ahorros (es decir, su riqueza) de forma desproporcionada en sus viviendas, la inflación en los precios de venta, y la ilusión que se produce en el crecimiento en el valor de la riqueza familiar, se conjugan para producir un
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comportamiento propenso a la especulación. El mensaje que continuamente envía el mercado, y que reciben los individuos, les impulsa a un segmento de la población a comprar unidades de vivienda con el fin de revender y en el proceso generar eventualmente ganancias de capital.
A través del tiempo, el gobierno ha intensificado, sin quererlo, los factores que sostienen la dinámica que alimenta la inflación en los precios de las unidades de vivienda en Puerto Rico. Algunos de los elementos de la política pública que actúan para avivar las fuerzas que operan sobre los precios en ese mercado son los siguientes:
1. La extención de subsidios fiscales, que originalmente fueron diseñados para subsidiar la adquisición de hogares, a la financiación de propiedades que constituyen segundas o terceras unidades de vivienda.
2. Una estructura fiscal que castiga el ingreso y el ahorro limitando las opciones disponibles para la acumulación de riqueza y para la generación de rendimientos de capital al mercado de bienes raíces.
3. Una política reactiva de las agencias encargadas de proveer infraestructura que ha premiado en la práctica el desparrame urbano.
4. La construcción de infraestructura vial, eléctrica, hidráulica, y de servicios, en reacción a la expansión no planificada de asentamientos residenciales.
La construcción de infraestructura conduce al fenómeno de apropiación de plusvalía creada en beneficio de los dueños de adquisición original. Al incorporarse dicha plusvalía en el valor de las propiedades, los precios de oferta lo reflejan. De esa forma, se elevan los precios de las unidades existentes y se impulsa la motivación especulativa como factor importante en adquisición de nuevas unidades.
La ausencia de planificación (proactiva) y la usurpación de los espacios públicos para uso comercial privado en asentamientos urbanos se ha tornado en patrón general. Las subdivisiones que originalmente fueron diseñados de forma exclusiva para viviendas, representan hoy un fracaso. Son un fracaso porque son producto del colapso del sistema de control de usos del espacio. La especialización que se buscaba con el diseño original de las urbanizaciones ha resultado en el desorden. Hoy es práctica generalizada la adquisición de viviendas en urbanizaciones que luego son arrendadas y eventualmente vendidas para uso comercial. Otra vez, se produce el fenómeno de apropiación de plusvalía generada por usos prohibidos que luego se legitiman.
La experiencia de ruptura con lo nominalmente establecido produce en la población otros efectos. Uno de ellos consiste en la expectativa de obtener
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ganancias mediante la apropiación de la plusvalía ajena, v.gr., pública. El mensaje que llega resalta el beneficio pecuniario que surge de la ventaja monetiza quien hace caso omiso de la regla, y con impunidad. Esa conducta al margen de lay y de la ética se convierte en el patrón de la normalidad. Dicha percepción de normalidad alimenta, a su vez, la conducta especulativa de compradores y vendedores.
Las fuerzas del mercado de la tierra, en conjunción con las políticas descritas anteriormente, desarrolladas con otras intenciones, han provocado un patrón de usos del espacio territorial ineficiente, dañino y peligroso. Como causa y resultado se refuerza la necesidad de modos de transporte exclusivamente dependientes de los vehículos de motor privados.
La ineficiencia del transporte por vía del automóvil es conocida. Menos discutido es el efecto perverso que tiene al condenar a la inviabilidad las alternativas colectivas de transporte masivo. Una vez establecido el patrón de desparrame sobre un espacio territorial, el cambio es muy difícil por razón de las bajas densidades. Como resultado de las distancias, que son cada vez mayores, hacia los centros de trabajo, servicios y recreo, el coste de transporte genera fuerzas que impulsan hacia la periferia los nuevos centros de comercio y de servicis. Esa es la solución dictada por el mercado. No obstante, la solución de mercado refuerza las expectativas de valoración de las unidades de vivienda (nuevas, existentes y por concebir). De ahí que los precios reflejen la dinámica especulativa. De esa forma, se genera una dinámica que acelera y expande el desparrame. El desparrame, entonces, alimenta la inflación de precios en un proceso que se refuerza a sí mismo.
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Un Falso Debate Sobre Materiales de Construcción
Con frecuencia los debates se trivializan y la discusión se desenfoca. Hace unos años se produjo en los medios de comunicación de Puerto Rico un debate en torno a los materiales de construcción de viviendas. Se pretendía entrar en una comparación entre materiales de construcción que confrontaba al hormigón con la madera como alternativas sustituta. De hecho, se pretendía dar seria consideración a la madera como material estructural principal para la construcción de hogares en Puerto Rico. La implicación implícita en el debate consistía en que se estaba ofreciendo una solución a un ¨problema¨, i.e., el coste de la vivienda.
El desenfoque no ayuda a buscar avenidas de mejoramiento colectivo. Peor aún, en ocasiones los argumentos se acomodan más a intereses particulares que a consideraciones reales. Lo relacionado a las opciones referentes a materiales para la construcción de hogares es un ejemplo.
En los trópicos la madera ha sido utilizada por siglos para construir edificaciones. La abundancia del material y la flexibilidad que ofrece su manejo fueron, sin duda, factores de primer orden en la explicación de ese dato histórico. La arquitectura del Caribe se desarrolló con belleza exquisita. La madera fue material básico de esa arquitectura. Las destrezas de los carpinteros y ebanistas fueron desarrollándose al unísono y produjo artesanía de alta calidad. Las maderas nobles como el ausubo, el guayacán y la caoba produjeron combinaciones de gran fuerza y notable belleza. Sobretodo, la arquitectura, el diseño y la técnica, lograron acomodar los materiales a las condiciones peculiares de una región calidad, húmeda y propensa a la furia de los elementos.
Tanto la madera como el hormigón tienen potencial para ser utilizados en la construcción adecuada y adaptada a las condiciones particulares del trópico. No obstante, al momento de considerar opciones al patrón predominante, se
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corre el riesgo de confundir el asunto. El asunto, no obstante, no consiste en platearse el dilema hormigón vs. madera¨. Ni siquiera se trata de poner en duda que el diseño y la construcción adecuada utilizando la madera, bajo ciertas condiciones y dentro de ciertos límites, pueden lograr estructuras resistentes a vientos de huracán. En todo caso, la consideración de opciones tiene que partir de otro principio. Es decir, del principio de la viabilidad práctica de las opciones. Las alternativas se condicionan por múltiples factores de carácter variado. Esos factores son los que reducen lo posible a lo factible. El factor principal que define la factibilidad es, por supuesto, el económico. En cuanto a la demanda por viviendas, ese factor, a su vez, es el resultante de varios componentes. Uno consiste en el ingreso o nivel económico de las familias. Otro, es el costo de construcción. Tomemos estos factores en el mismo orden.
A fines de la década del 1940 comenzó la industrialización de Puerto Rico. Con ese proceso se dio un nuevo desarrollo urbano cuyas características fueron determinadas por condiciones económicas distintas a las que habían predominado hasta esa época en el País. Una característica del proceso de desarrollo ha sido el crecimiento del acervo de viviendas para las clases medias. Desde la década del 1950, el patrón predominante de construcción de hogares en Puerto Rico ha partido de la utilización de hormigón premezclado (―HPM‖) como material estructural. El HPM, utilizado en la fundición de concreto armado y bloques, permitió la estandarización y la producción de viviendas a gran escala. La gran escala requirió, además, diseños y materiales que permitieron reducir el costo por unidad de construcción. La oferta de viviendas, construidas con materiales y técnicas modernas, redujo los costos a niveles que hicieron las casas asequibles para las nuevas clases medias. Claro está, la adquisición pudo lograrse sólo mediante el desarrollo de la financiación hipotecaria. Fueron estos factores los que acompañaron el surgimiento de las clases medias del País. El hormigón, por lo tanto, ha sido factor clave en el proceso del desarrollo socio-económico de Puerto Rico.
Las actividades de producción de la materia prima de HPM, que incluyen hormigón, piedra y arena, se han convertido, de por sí, en una industria importante de la manufactura. Esta industria suple la demanda interna y, en ocasiones, exporta producción. De hecho, la manufactura de arena y piedra hacen uso de materia prima puertorriqueña en un 100%. De esa forma, hacen una contribución significativa al producto bruto del país. El hormigón es un material que tiene dos componentes principales: el componente mineral, que en gran medida se obtiene localmente; y el componente energético, que se importa en su totalidad. Su manufactura se realiza casi totalmente en Puerto Rico y, por lo tanto, hace una contribución significativa al valor añadido del País.
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La contribución del HPM y su distribución es aun mayor porque en cada etapa de su elaboración se añade valor a la economía. Las etapas elaboración incluyen la extractiva, la manufactura, la distribución a fábricas, manufactura de bloques, tubos. Por el contrario, hoy día, la madera tiene que ser importada prácticamente en su totalidad. Por otro lado, desafortunadamente, las destrezas artesanales requeridas para el manejo de la madera hoy son muy escasas en Puerto Rico. En ese sentido, el hormigón ha desplazado a la producción maderera en cuanto a su contribución neta a la producción nacional. En resumen, las condiciones de costo relativo han cambiado radicalmente a favor del hormigón como material principal de construcción. Por otro lado es evidente que no hay duda que la construcción de hogares en Puerto Rico puede hacer uso de otros materiales distintos al hormigón.
Para una sociedad como la nuestra, con limitaciones importantes de ingreso y de riqueza, las consideraciones de costo son de primer orden. El costo de construcción, como factor definitorio de la factibilidad, se inclina hoy definitivamente a favor del HPM como material estructural de construcción. Existen otras consideraciones que sugieren que el HPM continuará siendo la mejor opción, dadas las condiciones de Puerto Rico. Esas consideraciones parten de nuestra realidad.
Una cruda realidad de nuestra sociedad es el gran número de familias pobres que están fuera del mercado de viviendas nuevas, indistintamente del material que se escoja para construir las mismas. Otro gran número sólo tiene posibilidades marginales de participar en ese mercado. Un impacto pequeño sobre el costo de las unidades o de su financiación tiene el efecto de privar a miles de familias de cualquier esperanza de participación en el mercado de hogar propio.
Ahora bien, las especificaciones requeridas por un diseño adecuado para condiciones tropicales, hace que el costo de construcción y el mantenimiento, durante la vida útil, de una estructura de madera sea muy alto en relación a los niveles de ingreso promedio prevalecientes en Puerto Rico. Claro que las viviendas construidas por las familias más pobres de nuestra sociedad tienden a ser de madera, zinc y otros materiales livianos. Pero esa característica de la construcción espontánea no es función de diseño ni de un proceso planificado. Por el contrario, es producto de la fuerza de la realidad de la pobreza y del costo de los materiales, de la mano de obra y de la tierra. Pero no nos equivoquemos. De ese ―mercado‖ marginal y marginado no es que se trata al plantear la discusión sobre opciones de materiales de construcción. Veamos.
El mercado de vivienda en Puerto Rico está segmentado en, por lo menos, tres componentes. El primero consiste en viviendas que atienden la demanda ejercida por compradores cuya capacidad y preferencias para financiar unidades les permite contemplar precios sobre los 150,000 dólares. Esta es
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una porción pequeña del mercado. La inmensa mayoría de las familias, de hecho, está fuera del mercado y no tiene capacidad para adquirir viviendas --a menos que no sea a precios subsidiados. En medio de estos dos segmentos está aprisionada la clase que no cualifica para subsidios. Pero este segmento tampoco cuenta con ingresos o activos suficientes para cualificar para préstamos hipotecarios que permitan la adquisición de unidades de vivienda a los precios típicos prevalecientes en el mercado de Puerto Rico. En la práctica, la discusión sobre opciones referente a materiales alternativos de construcción se circunscribe, por lo tanto, a las familias que ―están en el mercado‖. Es decir, familias que cualifican para adquirir o financiar una vivienda.
Otro elemento práctico limitante surge de las dificultades que se presentan al momento de adquirir seguros contra huracanes y fuegos. Estas hacen que la financiación se haga aún más difícil. Este factor, si bien no hace imposible la utilización de maderas para la construcción, añade costos significativos a la compra, a financiación y al mantenimiento de las estructuras. Más aún, desafortunadamente, la oferta de las maderas más apropiadas para resistir la humedad y las plagas del trópico se ha limitado enormemente. Esa limitación se refleja en precios. Añádase que los materiales de construcción deben ser importados casi en su totalidad y que la oferta de carpinteros diestros se ha reducido a niveles mínimos. El resultado del conjunto de estos factores hace que, paradójicamente, la construcción de casas de madera supla una demanda que, más bien, podría catalogarse como ―de lujo‖.
En resumen, el problema de vivienda en Puerto Rico es, de naturaleza socio-económica. El mismo resulta de limitaciones económicas y del desarrollo histórico de las áreas urbanizadas. La mejor planificación del uso del territorio, el diseño adecuado de la ciudad, y una lógica de construcción que se adapte a las limitaciones topográficas y morfológicas contribuirían más a confrontar el grave problema de la oferta de vivienda adecuada para nuestras familias que un debate mal enfocado sobre materiales de construcción. En otras palabras, no se trata de ―hormigón vs. madera‖. Ese debate pareció responder más a la nostalgia por un pasado bucólico de nuestra niñez, o aun a gestiones de mercadeo, que a las crudas realidades de la sociedad contemporánea.
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Las Consecuencias del Cambio Climático
Recomiendo ir al siguiente ¨lugar¨ en la Internet producido por Yahoo! para una sinópsis multi-media de lo que implica el proceso de cambio en el clima del planeta.
http://60minutes.yahoo.com/segment/54/the_age_of_warming
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Estrategia de la Escuela Graduada de Planificación de la UPR
En 1998, al aceptar la dirección de la Esuela Graduada de Panificación de la UPR (EGP), propuse un cambio de estrategia para la institución. La EGP había sido creada en 1965 en un mundo completamente distinto. La estrategia fue adoptada por la Facultad y ha servido de guía para desarrollo de la EGP desde entonces. Hago énfasis en que, al leerla, no se pierda de vista que fue escrita hace 9 años. Fue puesta en marcha y ha producido resultados notables. Uno de estos consiste en el desarrollo del sistema de apoyo a decisiones sobre el uso del espacio territorial. Este instrumento sirve para explorar el futuro. La exploración es indispensable para una disciplina que busca proveer alternativas de acción para influir sobre el futuro que eventualmente se hará realidad.
Visión
Haber desarrollado el Programa de Maestría en Planificación de Universidad de Puerto Rico como la fuente principal en la Región del Caribe de profesionales en este campo y haber contribuido significativamente, de forma anticipada, a definir cursos de acción social viables para atender adecuadamente los resultados previsibles de eventos y procesos de envergadura hemisférica.
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Misión
Educar profesionales en la planificación del mejor uso del territorio físico-espacial y de las actividades y recursos que se dan en los territorios virtuales (públicos y privados) y adelantar la disciplina mediante un esfuerzo de investigación y desarrollo que llene la enorme necesidad social existente por la identificación de alternativas de acción para atender problemas que requieren la integración de múltiples conocimientos.
Metas
Re-acreditación
Establecer Dos Nuevas Áreas de Servicio
1. Investigación para la Planificación de largo plazo.
2. Educación continuada para el mejoramiento profesional, exámenes de reválida y certificación.
Objetivos Inmediatos
Revisión Curricular
Requisitos
1. Nuevas Instalaciones físicas
2. Plataforma cibernética adecuada para la investigación
Renovar el 50% de la Facultad en los próximos dos (2) años
Elevar la calidad del estudiantado
Estrategia
Poner en marcha un esfuerzo importante de investigación multi-disciplinaria e interés regional y hemisférico en colaboración con instituciones de prestigio internacional.
Fuerzas y Debilidades
Fuerzas
Cuenta con una Facultad de considerable prestigio local e internacional y enorme credibilidad en la opinión pública del País.
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Cuenta con un grupo numeroso de influyentes ex-alumnos que han ocupado posiciones de liderato en todas las esferas sociales –tanto en Puerto Rico como en el exterior.
Goza del reconocimiento y la capacidad necesaria para fortalecer nexos colaborativos con instituciones locales e internacionales.
Es la única escuela en la región del Caribe y la única en el hemisferio con el enfoque multi-disciplinario que requiere la creciente complejidad que es la característica de la nueva realidad.
Debilidades
Planta física inadecuada, deteriorada y peligrosa para su ocupación.
Una facultad pequeña –casi todos con permanencia-- y por lo tanto sin mucha flexibilidad para realizar cambios y ajustes.
Un cuadro de personal administrativo sobrecargado cercano al retiro y sin estímulos para la superación.
Ubicación en la estructura gerencial universitaria que constituye un limbo y que resulta en desventaja al momento del establecimiento de prioridades y de la distribución de recursos.
Programa de Acción
Para hacer concreta el nuevo enfoque estratégico, propuse un Centro de Asesoramiento e Investigaciones (CAI) que sirva de catalizador de los esfuerzos de investigación y servicios que la Escuela Graduada de Planificación (EGP) desarrollará para cumplir con una función indispensable de los estudios graduados y con un requisito de re-acreditación. La descripción contenida en la Propuesta, no obstante, es muy general. A continuación ilustramos de forma ampliada la visión que se ha definido sobre este particular.
La forma más práctica para ilustrar lo que la EGP concibe como su tarea de investigación en el campo de la planificación de largo alcance es describiendo el proyecto que ha perseguido desde agosto de 1997. A continuación se definen las áreas mayores y el foco de un esfuerzo de investigación multi-disciplinaria y multi-institucional que se denominará como el ―proyecto‖. Este será el foco que servirá de norte a las nuevas actividades de investigación que serán perseguidas por la EGP.
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Para proveer una plataforma de conocimiento que defina alternativas de acción, y que requieren planificación de largo plazo, la EGP ha identificado dos áreas, o tópicos de trabajo, que requieren atención profunda.
Los tópicos de interés estratégico para la región y el hemisferio son las siguientes:
1. El cambio climatológico e implicaciones socioeconómicas para la Región de Caribe;
2. El urbanismo e implicaciones socioeconómicas para el Hemisferio Americano.
Metas Institucionales
Se han definido las siguientes metas institucionales:
Colaborar en un esfuerzo dirigido a fortalecer a la EGP en su interés por desarrollar esfuerzos de investigación pertinentes a la planificación de largo alcance para el archipiélago.
Proveer una plataforma que permita la cooperación de varias instituciones de Puerto Rico y del exterior en el estudio de asuntos importantes para esta región desde una perspectiva multidisciplinaria.
Estimular la organización y realización de un número de investigaciones que tengan como su común denominador sus implicaciones de largo alcance para el archipiélago del Caribe y para el Hemisferio Americano.
Requisitos
Para lograr este objetivo será necesario: 1) establecer alianzas estratégicas con instituciones locales y externas; 2) apoyo institucional que facilite recursos que financien el esfuerzo de arranque; 3) un esfuerzo planificado de reclutamiento que fortalezca la capacidad de la EGP para sostener el esfuerzo de forma consistente para lograr su institucionalización como actividad permanente; y 4) la plataforma de recursos materiales, cibernéticos y humanos que son indispensables para el éxito de cualquier esfuerzo serio de investigación universitaria de primera calidad.
Existe un consenso emergente entre la comunidad científica en cuanto a que la temperatura promedio del planeta tierra exhibe una tendencia
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alcista que correlaciona con la intensificación del proceso histórico y las actividades de la industrialización de las sociedades y la aceleración del consumo.
La tendencia alcista en la temperatura del planeta se asocia con el efecto que tienen sobre la atmósfera ciertos compuestos químicos gaseosos generados por los procesos de producción, por la descomposición de desperdicios y por emanaciones de procesos derivados de actividades agropecuarias, entre otros. [2]
Un número creciente de científicos anticipa que el llamado ―efecto invernadero‖ se traducirá gradualmente en cambios climatológicos de gran importancia y de potencial peligro. Los efectos climatológicos se unirían a otros que podrían afectar la capacidad misma del ecosistema global para sostener la vida. El daño ocasionado a la capa de ozono que protege a los habitantes del planeta de la radiación ultravioleta, es uno de los efectos de los estilos de producción y consumo más discutidos en las sociedades contemporáneas.
Una de las hipótesis que se derivan de los procesos de cambio climático sugiere que los océanos responderán elevando el nivel e inundando áreas costeras. Ese fenómeno se produciría por una de dos causas, o por una combinación de ambas: 1) derretimiento de las capas de hielo polar aumentándose por consiguiente el volumen de las aguas; 2) aumento en la temperatura de las capas superiores del océano y por (leve) expansión en el volumen de las aguas. Otra hipótesis sostiene que aún cuando se mantengan los niveles del mar, la actividad ciclónica aumentará dramáticamente tanto en frecuencia como en intensidad en respuesta a un aumento en la temperatura de las capas superiores de los océanos. Ante cualquiera de estos escenarios los riesgos que se presentan pueden ser considerables.
El Proyecto
Puerto Rico es una isla que forma parte de un archipiélago ubicado entre el Trópico de Cáncer y el Ecuador. La actividad ciclónica ha sido siempre un elemento de riesgo y una realidad moldeadora de nuestra historia y carácter colectivo. El desarrollo de propiedades en el litoral ha producido una gran concentración de población y riqueza a lo largo de las costas y en áreas inundadles del interior. Sorprende, que no parece haber todavía un esfuerzo organizado para calibrar los riesgos de un cambio climático para el archipiélago antillano del cual forma parte Puerto Rico. [3] La experiencia indica que no es probable que el gobierno, por sí solo, organice tal esfuerzo. Tal tarea es, por esencia, misión universitaria.
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El proyecto parte de una visión que vincula los riesgos que surgen de posibles cambios en las condiciones climatológicas, con relación a los procesos que se están produciendo ya en otros ámbitos. Por ejemplo, 1) la marginación y la polarización social que es característica del urbanismo acelerado; 2) el tamaño y ritmo de crecimiento de la economía informal y criminal; 3) los flujos reales, financieros y humanos asociados al narcotráfico; 4) la dificultad que todo ello implica para la gobernabilidad; y 5) la necesidad de atender preventivamente una situación de riesgos a la que estaría sujeta la región en momentos en que sus instituciones son debilitadas por los desarrollos paralelos mencionados anteriormente.
El proyecto contribuiría a alcanzar los siguientes objetivos de base para el País:
1. Contribuir al desarrollo de medidas de actividad económica total (legítimas y marginales) que permitan un mejor entendimiento de las estructuras sociales del archipiélago.
2. Proveer una visión informada en cuanto a las medidas proactivas y cautelares que deben considerarse por los gobiernos y entidades privadas con intereses en el archipiélago ante la posibilidad de que el fenómeno conocido como efecto invernadero produzca los siguientes efectos:
Aumento en la actividad y/o severidad ciclónica
Elevación significativa del nivel del Océano Atlántico y del Mar Caribe
Que ocurran ambas cosas
El proyecto enfocaría en tres campos de investigación. Estos son los siguientes:
El primero consiste en identificar los riesgos asociados con un proceso que eleve el nivel del océano, y/o produzca un incremento en la actividad ciclónica en la región del Atlántico tropical y el Mar Caribe. La planificación de mediano y largo alcance requiere la evaluación de las probabilidades de tales fenómenos y los costos asociados. Las probables consecuencias económicas, sociales y políticas derivadas establecen los riesgos que confronta el País.
El segundo campo de investigación consistiría en asociar medidas preventivas y cursos de acción viable con varios escenarios de riesgo.
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El tercero evaluaría la dificultad inherente a confrontar la necesidad de actuar de manera proactiva cuando las circunstancias sociales minan la percepción de legitimidad de las instituciones públicas y podrían hacer difícil la movilización de recursos para la acción.
El aspecto sustantivo del proyecto se organizaría en función de los dos tópicos de interés regional y hemisférico. Ambos tienen como denominador común grave la presencia de importantes implicaciones y grandes retos para la planificación de largo plazo --que, dicho sea de paso, es la dimensión que generalmente queda relegada en prioridad por la naturaleza de los procesos de gobierno.
El proyecto se organizaría en fases o etapas. Se conciben, por lo menos, cuatro (4) etapas. La fase que con más detalle se esboza aquí se refiere a la que fijaría atención en el cambio climático y los riesgos que implica. No obstante, las etapas que se articulan a continuación son aplicables a todos los temas antes mencionados.
Etapa 1: Desarrollo del planteamiento e importancia para la región del Caribe;
Etapa 2: Desarrollo del planteamiento e importancia para Puerto Rico;
Etapa 3: Calibración de riesgos derivados de las circunstancias asociadas a escenarios alternativos;
Etapa 4: Identificación de opciones preventivas y cursos de acción viable.
El proyecto forma parte de un mosaico interdisciplinario amplio, que incluiría otras dimensiones de importancia para la región que se añadirán según sean identificadas.
XPLORAH
Como resultado de esta iniciativa, la EGP estableció una alianza estratégica con el Research Institute for Knowledge Systems, de Maastricht, Holanda, con el objetivo de producir un sistema de tecnología de punta que servirá como instrumento de apoyo a decisiones sobre el uso del territorio. Con apoyo financiero asignado entonces por la Legislatura y con la reciente decisión tomada por el gobernador Acevedo Vilá, el sistema será implantado por la Junta de Planificación.
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Disfuncionalidad en el Departamento de Educación
Estado de situación del DE
Al tomar posesión en enero del 2005, la administración del gobernador Aníbal Acevedo Vilá encontró que el estado de situación del departamento de mayor importe en el gobierno de Puerto Rico no era sostenible. En ausencia de suplementos continuos y crecientes, el Departamento de Educación (ED) del Estado Libre Asociado de Puerto Rico confronta una situación financiera de insolvencia crónica. El DE incurre de forma crónica en gastos que superan sus ingresos proyectados. Más preocupante aún es que esa situación financiera se produce sin que el DE la pueda justificar en función del alcance de metas y objetivos concordes con su misión educativa.
El País cuenta con un DE organizado y regido por un cuerpo de leyes, reglamentos y costumbres que le hacen vulnerable a presiones de naturaleza política y le infunden un enorme grado de rigidez que le hacen imposible adaptarse a un mundo que ha cambiado radicalmente desde su concepción. El resultado es inaceptable para una sociedad que anhela incorporarse a la corriente de progreso que observa a su alrededor y que resulta indispensable para la superación social y económica.
Al parecer, existe amplio acuerdo relativo al diagnóstico referente al porqué el DE muestra incapacidad para cumplir con su misión fundamental.
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Los obstáculos para remediar la situación son de carácter endógeno y exógeno al DE. Su actual estructura no permite el cambio y cuando lo intenta, intereses externos al DE ejercen su influencia a través del sistema política para impedirlo.
La misión del DE consiste en proveer una base cultural de información, conocimientos y capacidad para el aprendizaje de por vida que forme a la ciudadanía de generación en generación.
El DE no puede confundir su misión con otras funciones colaterales incidentales. El DE tampoco puede asumir responsabilidades que corresponden a otras unidades del entretejido social. El DE no fue visto en su creación como fuente de sustento económico y aún alimentario a empleados y estudiantes. Menos aún, puede el DE asumir responsabilidad como fuente de servicios de salubridad. El DE no debe estar sujeto a reglas típicas de la estructura patronal laboral propia de la factoría de la era industrial. El DE no puede llevar a cabo efectivamente su misión si la supedita al dispendio del patronazgo político partidista. El DE no puede rendir su misión a la prestación de servicios sociales. El DE no puede, por razones extra-educativas, establecer estándares sujetos a un denominador común mínimo que condene al País a una situación de inferioridad intelectual con el resto de los países. El DE no puede estar al margen de un rendimiento de cuentas con relación a los recursos del fisco que administra y aplica. Lo sorprendente es que, aunque hay consenso en que el DE está sujeto en concepción a lo antes recitado, en la práctica lo contrario es lo evidente.
Hipótesis de Trabajo
Luego de haber examinado algunos documentos derivados del trabajo producido por la empresa de consultoría en gerencia McKinsey & Company en el 2003 sobre el DE y ciertas comunicaciones dirigidas a la ex gobernadora Calderón, planteo las siguientes hipótesis de trabajo.
1. El desempeño ha de medirse por resultados, no por la cantidad de insumos;
2. Tanto los resultados medidos como la observación indican que el DE no es capaz de cumplir con su misión primordial;
3. Estatutos y reglamentos constituyen una espesa madeja que impide la administración racional de los recursos;
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4. A través del tiempo el poder real necesario para un cambio de dirección ha sido rendido a los sindicatos maniatando así a la administración del DE;
5. El modelo de organización vigente en el DE no es adecuado, exhibe importantes elementos de rigidez que le impiden adaptarse a la realidad moderna;
6. A través del tiempo, la Legislatura ha complicado la situación para el DE ordenándole cumplir con disposiciones dirigidas hacia metas indefinidas, irreales e inalcanzables y costosas --en ocasiones sin asignarle recursos adicionales en proporción adecuada para cumplir con los mandatos de ley;
7. No es posible administrar eficientemente, ni efectivamente, una organización que incurre en gastos que exceden los $2,500 millones anualmente, que tiene una plantilla de empleados que supera los 75,000, y que atiende 600,000 ¨clientes¨, con un modelo gerencial que mal hubiese servido durante la década del 1950; el DE no cuenta con un sistema de información adecuado para administrarse;
8. Es de conocimiento general que el DE opera en condiciones caracterizadas por:
Excedente de personal administrativo
Destrezas limitadas
Escasez relativa de personal docente
Desequilibrios severos en la estructura de compensación
Ausencia de supervisión efectiva
Infraestructura física inadecuada e insuficiente
Gastos recurrentes que exceden los ingresos de fuentes recurrentes de forma crónica;
Preeminencia de criterios políticos en la toma de decisiones gerenciales;
Sistemas gerenciales obsoletos, inadecuados, incongruentes, incapaces y ciegos a la realidad factual que pretenden administrar;
Multiplicidad de misiones colaterales que desvían recursos y nublan el cuadro de prioridades;
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9. Por décadas, el principal impedimento confrontado por el DE en sus intentos de cambio ha sido de naturaleza política;
10. Hay motivo para albergar serias y genuinas dudas en cuanto a la capacidad del DE, bajo cualquier circunstancia, para cumplir con la ley de educación especial. Ello es así porque la demanda por servicios crece aceleradamente sin que la oferta logre zanjar la diferencia entre ambas.
Opciones Estratégicas
El sistema de educación pública fue en su origen, clave para la formación de ciudadanos capaces de consolidar la nación. En aquel momento histórico, previo a la revolución industrial, la organización de la producción estaba dirigida a la explotación de la tierra como recurso principal para establecer el estándar de vida. Hoy día la educación es esencial para la creación de capacidades intelectuales que viabilizan la utilización y creación del conocimiento. El conocimiento es hoy el recurso estratégico que determina la capacidad de producción y el estándar de vida. De ahí que la educación sea asunto de vida o muerte para una sociedad en el mundo de la información y el conocimiento.
Reconocer que el modelo actual de organización del DE no es salvable mediante ajustes, es requisito indispensable para sostener la calidad de vida hoy día. Se requiere, más bien, sustituirlo por una alternativa adecuada a la misión y a la complejidad de la misma. La educación es hoy día asunto de seguridad ciudadana y nacional. Su administración no puede continuar sujeta de patrones impertinentes e intereses limitados. La realidad fiscal del estado y de las instituciones encargadas de la educación pública, hace impostergable tomar la decisión radical de sustituir el modelo de administración vigente. Para ello será necesario considerar con seriedad y urgencia principios paradigmáticos diferentes a los tradicionales.
Sugiero establecer la competencia como elemento autorregulador y provocador de eficiencia y efectividad entre los componentes del sistema de educación del País. En ese modelo los elementos serán premiados en proporción a su desempeño y la mediocridad no será subsidiada. El sistema actual permite y promueve la ineficiencia y la escasa efectividad. No hay duda alguna en cuanto a esta aseveración. Tolerar tal situación no es financieramente posible y en la medida que continúe es irresponsable permitirlo. No puede ser excusa que ¨…la ley no permite el remedio,..¨; que los gobiernos son siempre ineficientes ¨…por razones sociales…¨; que ¨…el coste político es muy grande…¨.
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Hoy día, el déficit corriente del DE ($369 millones) es aproximadamente igual en magnitud al gasto estimado que se dedica a educación especial para 88,000 niños. La educación especial, que por ley se debe impartir a niños y jóvenes con algún impedimento, constituye un mandato que no puede ser atendido sin delimitación. El País no cuenta con recursos ilimitados para atender la educación pública mínima, por lo tanto es irrazonable partir de una premisa que implica que para ofrecer educación especial, habrá recursos ilimitados. Las decisiones tomadas en relación a éste programa emanan de procesos judiciales. No de un pensamiento comprensivo de lo educativo y de la salud. Los procesos judiciales en nuestro sistema son, por definición, adversativos. La prioridad tiende a radicar en lo procesal y no en lo sustantivo. Esa es la peor combinación para atender la educación –ya sea especial o normal.
El Secretario de Educación maneja recursos que, en magnitud, comparan con una corporación Fortune 500. El Secretario es responsable ante la ley de ámbitos que determinan el bienestar de la presente y próximas generaciones de residentes de Puerto Rico. El Secretario no es un principal de escuela, no es un mero patrono, no debe ser un político (en el sentido electoral y operativo del término). No obstante, se le ve y se le trata como si fuera todo lo anterior. A la misma vez, se le restringe su espacio de maniobra en todos los ámbitos mencionados a la hora de tomar decisiones.
Las funciones y prerrogativas verdaderamente esenciales del Secretario de Educación son de carácter ejecutivo y deben incluir:
Planificación de mediano y largo alcance;
Velar porque las decisiones de política institucional sea puestas en marcha;
Evaluación del progreso en el alcance de metas y objetivos.
El DE ha sido hecho responsable de llevar a cabo funciones que no le corresponden. Tales funciones deben ser devueltas a organismos cuya naturaleza les permite llevarlas a cabo con efectividad y eficiencia. Es necesario despojar al DE de aquellas funciones que no le son consustanciales. Algunas funciones colaterales a la misión primordial del DE, pero que con el tiempo se han integrado a su estructura operacional son:
Comedores
Almacenes
Transportación
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Construcción y Mantenimiento
Opciones
Establecer una distribución regional que permita, estimule y premie la competencia académica entre escuelas, descentralice el sistema de DE, y reduzca el tamaño de las unidades a escalas manejables.
Establecer una organización del personal docente que permita, estimule y premie la competencia entre los maestros.
Establecer una organización del personal que permita, estimule y premie la competencia entre el personal gerencial de las escuelas.
Limitar estrictamente el ámbito de ingerencia de los sindicatos para excluirlos de la gestión ejecutiva y gerencial de las escuelas.
Establecer una política que permita, estimule y premie la competencia entre los padres, tutores y responsables de los estudiantes con el fin de aumentar la asistencia puntual y reducir la deserción.
Restablecer las líneas de autoridad resulta esencial para viabilizar la función de supervisión que no puede soslayarse, si se desea que los empleados estén sujetos a rendir cuentas por su labor.
Establecer como meta una reducción de 50% en el personal gerencial del DE, a realizarse durante un período de tiempo no mayor de 5 años, es una medida de responsabilidad gerencial inevitable e impostergable. Como incentivo para los empleados se contratarán fuera del aparato administrativo del DE aquellas funciones que no logren arrojar beneficios netos positivos al cabo de tres (3) años.
La programación del proceso para alcanzar dicha meta estará acompañado de un programa estructurado, permanente y compulsorio diseñado para dotar con destrezas y proveer educación continua a todo el personal del DE. El programa será impartido de tal forma que implique la dedicación de 20 por ciento del tiempo a todos los empleados. El propósito del programa, que remediará la pobre educación impartida por el sector público a los que hoy son sus empleados, será: 1) facilitar la transición voluntaria a puestos de trabajo mejor pagados en el sector privado; y 2) elevar la productividad al reducir el tiempo
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que el excedente laboral dedica a gestiones que pueden realizarse en menor tiempo dedicado.
La planificación es una función gerencial ejecutiva que debe ser función primordial del Secretario y su staff. La función de planificación no puede divorciarse del componente financiero. El proceso de presupuesto debe entenderse como instrumental para poner en marcha los programas establecidos como resultado de decisiones tomadas con el propósito de ejecutar planes de acción. La organización reflejada en los organigramas del DE arrojan una visión fragmentada, predicada sobre una especialización de funciones gerenciales que responde a una mal entendida estandarización. Esa visión se traduce en procesos burocráticos secuenciales o simultáneos pero desvinculados y desprovistos de la dinámica necesaria.
Las recomendaciones de McKinsey & Company que no estén en conflicto con las aquí presentadas se aceptarán y se programará para su puesta en marcha a la mayor brevedad posible.
Una Hipótesis Nula y una Alternativa
La hipótesis nula que se plantea es la siguiente: Es necesario contar con sistemas gerenciales distintos para el programa regular y para el de Educación Especial.
La hipótesis alternativa es la siguiente: El sistema de administración general deberá ser capaz de administrar el programa de Educación Especial.
De hecho, la hipótesis alternativa ofrece una estrategia para reorganizar el sistema gerencial del DE. La estrategia se articularía de la siguiente forma: el sistema gerencial del DE se reestructurará tomando como modelo el que sea adecuado para administrar el programa más complejo que ofrezca el departamento –probablemente ese programa es el de Educación Especial.
No hay razón válida para saber menos sobre los niños servidos y recursos aplicados al programa regular que al de Educación Especial. Al no poner en práctica la estrategia gerencial sugerida se condena el DE a tener una sistema dual de administración que garantiza un calidad inferior al programa regular.
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La Complejidad de la Intervención de Gobierno en los Sistemas Urbanos
El Departamento de Hacienda realiza estudios rutinariamente para opinar, endosar u oponerse a medidas que puedan conllevar impactos sobre los recaudos del erario. El análisis que utiliza el departamento es generalmente de naturaleza estática. Es decir, que considera el efecto inicial primario sobre los recaudos e ignora efectos de segundo y tercer orden que seguramente se producen como resultado de las medidas bajo estudio. En otras palabras, el análisis dinámico se descarta para propósitos de evaluar los efectos que pueden tener las medidas legisladas para estimular la economía. Como resultado, solo se estiman los costos iniciales y se ignoran los beneficios potenciales buscados. La discusión que sigue fue presentada por mi ante la Legislatura de Puerto Rico cuando se consideraba el proyecto de ley que busca estimular la inversión fija en los centros urbanos de Puerto Rico.
Síntesis
Argumentar que los incentivos provistos por la Ley #212 para la revitalización de los centros urbanos deben ser reducidos a la luz de dificultades presupuestarias corrientes revela un análisis incorrecto y conduciría a un error de política pública. Los recaudos corrientes no sufrirán disminución alguna por concepto de dichos incentivos. Los efectos de los incentivos concedidos por la ley se harán realidad en años futuros. Más aun, de ser efectivos en su estímulo, los incentivos producirían actividad
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económica directa, indirecta e inducida que no estará sujeta a dichos beneficios y que, por lo tanto, generará recaudos adicionales en la medida que lo hace la actividad económica general. De hecho, ese es el propósito de los incentivos con que la ley instrumenta la política pública.
La asincronía estructural que caracteriza los procesos de construcción entre los momentos en que el proyecto requiere desembolsos y los períodos en que genera rentas, pagos de impuestos, y beneficios netos, es crucial para aquilatar correctamente el efecto que esta ley y los incentivos que concede puedan tener sobre la situación fiscal del estado hoy y en el futuro.
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Introducción Efectividad de medidas que requieren recursos públicos
La forma más simple de evaluar las consecuencias de una determinada actuación consiste en estimar su efecto inmediato a la luz de la experiencia. La experiencia histórica sugiere la respuesta o reacción probable ante la actuación bajo consideración. De esa forma se evalúan, por ejemplo, los beneficios económicos que fluyen de acciones públicas y privadas. La opinión pública está ya acostumbrada a que sus gobiernos señalen los beneficios probables de las medidas fiscales, de los aumentos en el gasto y de la inversión en carreteras, puertos y otras instalaciones. De esa forma se justifica normalmente la aplicación de recursos para la financiación de obra y la imposición de contribuciones para sostener el gasto y la inversión pública.
Es ya reconocido, y a veces exagerado, el efecto multiplicador que se anticipa de las obras de infraestructura. Como el término mismo implica, el efecto sería mayor que la aplicación inicial de los recursos que lo estimulan. Los beneficios o efectos se valoran en ingresos, empleos y en recursos que eventualmente retornan al estado por vía de impuestos sobre la renta, arbitrios y otros derivados del aumento en valor de la propiedad mueble e inmueble.
Análisis estático
Por el lado de los recursos, el análisis tradicional que utilizan los funcionarios de las agencias recaudadoras de impuestos es distinto al que se aplica a la valoración de los efectos derivados del gasto y de la inversión pública. Los funcionarios del Departamento de Hacienda, y la Oficina de Gerencia y Presupuesto descansan generalmente en una visión más conservadora que tiende a sobrestimar la relación costo-beneficio de los proyectos y de los programas que conllevan algún coste en impuestos dejados de devengar.
El enfoque utilizado para evaluar y justificar el lado positivo del gasto y de la inversión pública y privada, difiere del enfoque utilizado para evaluar el coste fiscal en un aspecto fundamental. El último ha sido tradicionalmente de carácter estático. Se limita generalmente a cuantificar el coste de oportunidad medido en los recaudos sacrificados sin considerar el efecto del sacrificio. Se desconocen, en términos utilizados por los economistas, los efectos de segundo y tercer orden que se derivan de las medidas consideradas. Por lo tanto, el análisis estático tiende a subestimar el
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beneficio esperado de los proyectos y a sobre estimar el coste de oportunidad de los recursos a ser aplicados o a dejar de ser recaudados.
Cambios de primer orden
Las grandes categorías que componen la demanda final son el gasto de consumo privado y público, las exportaciones y (como ya fue señalado) la inversión. Los efectos directos e indirectos sobre el empleo y el ingreso inducen, a su vez, cambios adicionales en los componentes de la demanda final de la economía.
La producción total de una economía suple requerimientos, o demandas, de carácter intermedio y final. La Demanda Intermedia consiste de las compras de productos y servicios que realizan las empresas para producir otros bienes y servicios. Los bienes y servicios que son destinados a su uso final constituyen la Demanda Final de la economía. La inversión constituye uno de los componentes de la Demanda Final. La ―Economía Inter-industrial‖ se ocupa del análisis cuantitativo de la interdependencia de las unidades de producción y de consumo en una economía moderna mediante el enfoque conocido por ―insumo-producto‖. [1]
El análisis de insumo-producto tiene como elemento central una tabla (matriz) de transacciones que toma cuenta de las ventas (en las filas de la matriz) y de las compras (en las columnas de la matriz) realizadas entre todas las empresas de una economía clasificadas en un número de sectores. La Matriz de Transacciones Inter-industriales refleja la estructura económica del país o región, partiendo de una base de datos registrados durante un año particular.
Los impactos generados por cambios en componentes de la demanda final, por ejemplo en inversión, se traducen, a su vez, en requisitos directos, indirectos e inducidos, [2] de empleo, ingreso y producción. Estos requisitos se estiman utilizando coeficientes derivados de la Matriz de Transacciones Inter.-industriales. Estos se denominan como coeficientes de insumo-producto. Los coeficientes de insumo-producto permiten, entre otros, estimar el impacto sobre la producción total, el ingreso, y la demanda por mano de obra, que genera el gasto de cada millón de dólares de inversión adicional en construcción. [3]
El aumento en el acervo de capital es definido como inversión. La inversión es un componente de la demanda final de una economía. La construcción es un componente de la inversión fija. Por lo tanto, la actividad de la construcción origina efectos de primer, segundo y tercer orden en la medida que requiere insumos de otros sectores económicos.
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Es decir, cada proyecto de inversión fija conlleva un estimulo por vía del requisito directo envuelto en desarrollar y edificar el proyecto. Además, los sectores que suplen los insumos requeridos para satisfacer la necesidad por materiales, energía, tierra, mano de obra y servicios profesionales, requieren, a su vez, de otros sectores industriales para que suplan el aumento en recursos que la tecnología impone para satisfacer los requisitos marginales adicionales que el proyecto de construcción establece. Estos son efectos de carácter indirecto sobre otros sectores de la economía.
Como hemos dicho, los efectos indirectos multiplican el gasto original y producen una demanda adicional intermedia por bienes y servicios. Se generan así aumentos adicionales indirectos en el nivel de empleo y en el ingreso neto. Ahora bien, estos no son los únicos elementos envueltos al evaluar las consecuencias económicas derivadas de las inversiones que conllevan construcción. A los efectos directos e indirectos resultados de una inversión se le añaden efectos inducidos.
En los casos que nos conciernen aquí la inversión consiste generalmente de un proyecto de construcción. El diagrama identifica la dirección del impacto que típicamente tienen los cambios que se producen en una variable sobre otra. Las variables que responden a cambios en la inversión incluyen puestos de trabajo, ingreso, ventas, gastos de consumo, arbitrios, patentes, y contribuciones sobre la propiedad.
En la medida en que una sistema económico urbano, regional o nacional cuente con sectores industriales domésticos relacionados entre sí vía la compra de productos intermedios, los efectos directos, indirectos e inducidos por cualquier cambio en un componente de la demanda final serán multiplicados por un coeficiente mayor.
Análisis Dinámico
Los procesos asociados con la construcción requieren tiempo. Ese tiempo se puede prolongar por meses y años. En ocasiones, tanto el enfoque analítico estático tradicional, como el análisis más completo que permite el enfoque Inter-industrial, ignoran los rezagos que impone el tiempo. Los rezagos impuestos a la realización de los beneficios derivados de proyectos, como los de construcción, requieren periodos largos para su realización. Lo propio ocurre con relación a la secuencia y asincronía con que se dan efectivamente los desembolsos requeridos. En otras palabras, los estímulos a la construcción y los efectos derivados de esta, se distancian significativamente en el tiempo.
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Recuérdese que el análisis inter-industrial, que se sostiene en la visión estructural más compleja y útil de la economía, es, también, estático. Ello es así porque no considera el tiempo que toma a la economía agotar todas las etapas relacionadas con, y derivadas de, proyectos de inversión. Especialmente si conllevan inversión fija, como lo es la construcción. Un proyecto de construcción puede demorar varios años desde que se concibe hasta que se comienza el movimiento de terreno y luego la obra en sí. Más aun, los proyectos no generan efectos productivos hasta que se comienzan a utilizar. La vida útil de un proyecto de construcción suele extenderse por 30 años, o aun más.
La visión adecuada Ley #212
En el caso que nos ocupa, se busca estimular proyectos de construcción y de otra índole en los centros urbanos con el propósito de poner en práctica una política pública que busca ―...repoblar, fortalecer y revitalizar los centros urbanos mediante, entre otros medios, el desarrollo y la ocupación de viviendas, la rehabilitación de las áreas comerciales, el arbolaje de las aceras y las plazas, la creación de áreas de estacionamiento, el desarrollo de áreas comunitarias y la edificación en solares baldíos.‖ La política pública se instrumenta mediante la Ley #212 del 29 de agosto de 2002: Ley Para la Revitalización de los Centros Urbanos.
La ley establece varios instrumentos fiscales que servirán de estímulo para hacer más atractiva, o aun viable, la inversión en los centros urbanos del país. La ley contempla incentivos, créditos contributivos y exenciones. Se requiere tomar en cuenta los puntos desarrollados hasta aquí para la evaluación correcta de los incentivos contemplados en la ley. Se requiere, muy especialmente, considerar el tiempo que ha sido incorporado en los proceso que reglamentan la calificación y el disfrute efectivo de los beneficios fiscales pertinentes. No hacerlo puede causar que la natural tendencia del análisis tradicional utilizado para evaluar el costo de medidas fiscales que conllevan la pérdida potencial de recaudos, sesgue la evaluación. Las estrecheces fiscales corrientes pueden obscurecer la visión con que se examinan medidas que se proyectan en el tiempo. Se puede producir una confusión analítica si no se toma cuidado de considerar los momentos en que se producen los costos y los beneficios de cualquier medida fiscal.
El Artículo 4.03 -Incentivos. Créditos y Exenciones- establece lo siguiente:
Una vez se ejecute y se cumpla con los términos de la propuesta según fuera aprobada, la Oficina de Ordenamiento Territorial de los
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municipios con plan de área o zona histórica o en los casos que no los tengan la Directoría (de Urbanismo), según sea el caso, certificará dicho cumplimiento al Secretario de Hacienda, quien en virtud de dicha certificación concederá al proponente los siguientes incentivos cuando los mismos sean aplicables a la propuesta los cuales entrarán en vigor a la fecha de la certificación.
Incentivo por Creación De Empleos
Exención por Transferencia de Empleo
Deducción por Desarrollo de Estacionamientos
Exención Especial Sobre Ingresos de los Intereses Generados por Préstamos
Crédito contributivo por Inversión en Infraestructura
Exención de Arbitrios
Crédito contributivo por Inversiones en Construcción en Centros Urbanos
Depreciación Acelerada
Incentivos de Zonas Históricas
Todos los incentivos contemplados por la Ley #212 conllevan limitaciones y condiciones impuestas por esa ley o por disposiciones de otras leyes o reglamentos.
La secuencia establecida
De la manera en que la ley contempla los incentivos para la reactivación de los centros urbanos del país, la inversión se produciría luego de que los proyectos cumplan con el requisito de certificación. La certificación los califica como merecedores de los incentivos. Los beneficios se otorgan a proyectistas o beneficiarios una vez terminada la construcción siempre y cuando la misma sufra una evaluación que corrobore el cumplimiento con la propuesta originalmente certificada.
La secuencia de eventos anteriormente descrita es esencial para evaluar correctamente el coste que conllevan para el erario los incentivos legislados. De igual forma esa secuencia es material para evaluar la efectividad de los incentivos en su objetivo, que consiste en estimular inversiones en los centros urbanos.
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Para el proyectista, los incentivos se traducen en una expectativa de reducción de la responsabilidad contributiva a realizarse en un futuro más o menos predecible. Ese factor puede ser determinante al calcular el valor presente de una inversión que es viable sólo en el margen de rentabilidad esperada.
Para el erario, los incentivos conllevan un coste de oportunidad que se producirá en un tiempo posterior a la finalización de los proyectos. Es decir, si los proyectos se realizaran, los incentivos otorgados hoy a los proyectistas o beneficiarios, se traducirían en recaudos potenciales no devengados por Hacienda en años posteriores.
Recalco que el tiempo en que ocurren los eventos es crucial para determinar el impacto de los beneficios sobre el erario. Mientras el proyectista realiza toda su inversión en los períodos iniciales de este proceso --que usualmente se prolonga por años-- el estado incurre en el coste al finalizar el período de construcción, evaluación y corroboración. Es decir, que los beneficios legislados no tendrán efectos negativos sustanciales sobre los presupuestos de los próximos años.
Por el contrario, si los incentivos son efectivos y logran provocar que un número de proyectos de rentabilidad insuficiente se realice ante la expectativa de dichos incentivos, la actividad económica indirecta e inducida por los mismos durante su vida útil deberá producir un flujo de recaudos al erario como consecuencia. El efecto positivo de ese flujo futuro de recaudos debe contabilizarse para que el efecto neto de los incentivos realizados sea completo e insesgado. Como ya hemos indicado, este tipo de análisis dinámico no es el que normalmente producen las agencias de gobierno responsables de la recaudación de impuestos.
Los efectos de la inversión
Con el propósito de estimar los efectos totales que tienen la inversión en la economía, desarrollamos un modelo econométrico que permitió estimar el impacto que ejerce sobre el ingreso neto un cambio en el nivel de empleo originado en el sector de la construcción. El modelo fue utilizado para reclamar los daños sufridos por el Municipio Autónomo de Ponce a causa de la paralización arbitraria de los proyectos de inversión contemplados en el Plan Ponce en Marcha. Para ilustrar cómo la inversión en construcción repercute a través del tiempo y el espacio en la economía, hacemos referencia a ciertos resultados que obtuvimos al estudiar el caso de Ponce.
El coste de construcción de la inversión del agregado de los proyectos programados y certificados totalizó $245 millones. La programación de la
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etapa de construcción de los proyectos contemplaba unos cinco (5) años fiscales (1993 al 1997).
Como ya se ha explicado, la inversión en construcción genera ingresos por concepto de salarios y jornales, pagos por servicios profesionales, rentas, ganancias e intereses. Los requisitos de mano de obra fueron estimados durante cada uno de los años comprendidos entre el fiscal 1993 y el fiscal 1997. [4] En el fiscal 1993, los proyectos detenidos hubiesen generado unos 1,947 puestos de trabajo directamente asociados con la actividad de la construcción.
Más aun, la inversión en construcción a realizarse en un centro urbano, o en un municipio en particular, no deja de tener efectos más allá de las fronteras territoriales de esa jurisdicción. De hecho, los efectos se expanden a la región geográfica inmediata circundante y se reflejan sobre el ingreso neto agregado de Puerto Rico.
El ingreso neto que hubiese originado el sector de la construcción en Puerto Rico, por razón de los proyectos de Ponce en Marcha, durante el período de construcción habría aumentado en $513.0 millones, considerando los efectos directos, indirectos e inducidos.16
Los números a los que hacemos referencia sirven para formar una idea más precisa de los beneficios económicos totales que se derivan de las inversiones en los centros urbanos. Es contra esos beneficios económicos totales --según se realizan en el tiempo-- que debe evaluarse el coste fiscal inicial de los incentivos que estimulan y hacen viables los proyectos que se buscan para la reconstrucción de los centros urbanos del país. Evaluar el coste fiscal de los incentivos de forma parcial y fuera del momento apropiado significaría incurrir en un grave error.
El mejor estimado del beneficio multiplicado que puede esperarse de los proyectos de inversión se obtiene del estimado de la pérdida que causó su detención. Sabio es el refrán ―no se sabe lo que se tiene, hasta que se pierde‖.
16 Chenery, Hollis B., Economía Interindustrial Insumo-Producto y Programación
Lineal, Fondo de Cultura Económica, México, D.F., 1963, página 13.
Junta de Planificación de Puerto Rico, Insumo-Producto 1977, Puerto Rico, julio de 1984, páginas I-1, I-23.
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La detención de los proyectos programados por las agencias del gobierno central, y ciertos proyectos privados dependientes, generó un coste económico para la ciudad, el gobierno municipal y la región de Ponce. Los daños se tradujeron en empleos perdidos y en ingreso no generado durante el período de construcción programado y durante los años posteriores a la construcción.17
Los daños al gobierno municipal se tradujeron en ingresos perdidos por concepto de arbitrios de construcción, patentes y contribuciones sobre la propiedad no realizados durante el periodo programado de construcción y durante los años posteriores.
Nuestro mejor estimado de la pérdida fiscal sufrida por el gobierno municipal como consecuencia de la detención del programa de inversiones convenido con las agencias del gobierno central asciende a un gran total de $146,540,492.
17 Para realizar estimados de esta naturaleza se pueden utilizar derivados de los
coeficientes de Insumo-Producto denominados multiplicadores. El término conlleva la noción de que un cambio en algún componente económico repercute sucesivamente por la intrincada interrelación del sistema económico, de tal forma que la totalidad de los cambios indirectos debe añadirse a cambio original para tener la totalidad de los efectos producidos por el primero. De ahí que, en términos técnicos deba indicarse que los coeficientes de insumo-producto utilizados para estimar efectos de carácter indirecto son aquellos que se obtienen de la matriz conocida por Matriz Inversa de Leontief. Esto se hace en honor a quien publicó la primera exposición clara del método en 1936 y otra más detallada en 1941. Véase W. W. Leontief, ―Quantitative Input and Output Relations in the Economic Systems of the United States‖, Review of Economic Statistics, agosto 1936, Vol. 18: páginas 105-125 y en The Structure of the American Economy, 1919-1929, Harvard University Press, Ca. Mass., 1941,.O la segunda edición publicada por Oxford University Press, NY. 1951.
El gasto relativo a la inversión en construcción incluye una partida que se separa para tomar cuenta del desgaste de las
estructuras ya construidas. Dicha partida se denomina depreciación. Las cuentas sociales no consideran la depreciación de la
infraestructura pública. Tampoco se adjudica un estimado de depreciación al sector de gobierno. La depreciación sí se contabiliza
para el acervo de capital del sector privado. El ingreso neto, por lo tanto, mide el agregado de la compensación a empleados,
profesionales, rentas y otros ingresos procedentes de la propiedad que incluyen ganancias, dividendos e intereses. El flujo de ingreso
que ocurre al efectuarse el gasto asociado con la inversión en construcción se ajusta restándole la depreciación estimada para ese año
y se produce de esa forma un concepto denominado ingreso neto.
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Ciudades globales
Reproduzco a continuación un editorial del ABC de Madrid publicado hoy 29 de marzo de 2007. POR primera vez en la historia, y según los últimos datos de Naciones Unidas, hay más personas viviendo en ciudades que en cualquier otro tipo de asentamiento humano. Los núcleos urbanos siguen creciendo y cobrando cada vez más importancia en el contexto del desarrollo global: de cómo crezcan y asuman los retos de un mundo cada vez más globalizado depende no sólo el desarrollo de los núcleos urbanos en sí, ni tan siquiera el de las naciones en los que estos están enclavados, sino el desarrollo de amplias zonas del planeta, que cruzan fronteras políticas y geográficas para erigirse en motores de progreso general. Por eso, y también por primera vez, representantes de las políticas nacionales y locales de numerosos países miembros de la OCDE se reúnen hoy y mañana en Madrid, bajo los auspicios del alcalde de la capital de España, en una conferencia internacional cuyo principal objetivo es precisamente el de revisar los modelos de desarrollo urbano actuales y analizar cuáles son los grandes retos que la globalización impone a un crecimiento demográfico que cada vez repercute más en la configuración de las ciudades. El evento, que se repetirá en el futuro en otras capitales, está llamado a cambiar la forma de concebir la política urbana y, en palabras del jefe de División de Competencia Regional y Gobierno de la OCDE, Mario Pezzini, «poner juntos por primera vez a ejecutivos y alcaldes.
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Estrategia Para La Agricultura
1.0 Introducción
Este artículo discute un enfoque para sacar la agricultura de Puerto Rico del circulo vicioso del estancamiento. En particular se comparan estrategias alternativas que se han considerado anteriormente y se presenta cierta información estadística de interés para su evaluación. Lo escribí a principios de la década del 1980. Aun tiene la misma vigencia que hace treinta años.
2.0 Límites y potencial agrícola
Siempre que los problemas del agro puertorriqueño han sido vistos con objetividad, las conclusiones referentes a las causas de su atraso y subdesarrollo han sido identificadas con claridad. A su vez se ha hecho patente la existencia de un potencial considerable de producción. En 1977 el Departamento de Comercio de los Estados Unidos examinó la situación de la agricultura y evaluó su potencial, como parte del informe al Presidente que rindió un grupo interagencial (task force) que estudió la situación económica del País. [1]
Uno de los más graves vacios de la política pública del País ha sido la ausencia de una política de uso de terrenos agrícolas. La competencia que el desarrollo urbano e industrial ha ejercido sobre los recursos reales de la Isla ha sido arrolladora. La pérdida ha sido cuantiosa y permanente. Puerto Rico cuenta con unas 270,000 cuerdas de terreno cultivables que pueden ser además mecanizadas. Estas tierras se encuentran, por lo general, en los planos costeros. En las montañas existen unas 600,000 cuerdas que pueden ser labradas por medios parcialmente mecanizables. Cada año la utilización de tierras para usos urbanos e industriales reclama unas 4,000 cuerdas adicionales.
Puerto Rico perdió sus bosques temprano en su historia. La demanda por tierras que ejercieron las industrias de la caña y el tabaco provocaron que rápidamente se talara el 90 porciento de los bosques. Las prácticas de labrado de las tierras utilizadas temprano en la historia de Puerto Rico contribuyeron a crear serios problemas de erosión, como se mencionó anteriormente. Los sedimentos fueron a dar a los embalses, agravando así el problema. Aunque se han mejorado grandemente las prácticas utilizadas en el labrantío, la situación con los lagos y embalses es grave y constituye un factor limitante para la agricultura y para la industria. En 1977 los embalses de mayor importancia habían perdido ya el 28.6 por ciento de su capacidad original a la fecha de construcción.
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La agricultura de Puerto Rico gira aún alrededor de una cultura cuya base tradicional ha sido la caña de azúcar, el tabaco, la piña y las actividades relacionadas con el café. El grupo interagencial coordinado por el Departamento de Comercio señaló que las prácticas inadecuadas de labrado de los terrenos, especialmente en las tierras con declive y la ausencia total de una conciencia de administración de los recursos de agua, han generado, a través de los años, un alto grado de erosión y pérdida de terrenos fértiles. La erosión fue causa de los serios problemas que confrontó el tabaco, aún antes de advenir la tendencia a la reducción del consumo que ha ocurrido en años más recientes. Además, la erosión de los terrenos limitó la producción de la caña de azúcar.
Un elemento importante que fue captado de inmediato por el grupo interagencial fue el costo que ha implicado la utilización, por parte del gobierno, de la industria de la caña de azúcar y de la piña, en combinación con programas de subsidio salarial, como vias de creación y sostén de empleos de carácter social. La utilización de estas industrias con objetivos de carácter social había tenido ya efectos detrimentales en lo que se refiere a la productividad laboral.
Las cosechas de café y productos alimenticios han sufrido los efectos de la ausencia de prácticas administrativas que propicien altos rendimientos en las fincas.
Para el período en que el grupo interagencial realizó sus investigaciones la producción de ganado mostraba tasas bajas de eficiencia en la transformación de alimento a carnes. Esta transformación es la clave de la industria de la carne, tanto de aves como de ganado y cerdo. La industria agropecuaria, por ejemplo, trata de alcanzar tasas óptimas de transformación de alimento en carne de aves (principalmente pollos). Tomando en consideración varios parámetros biológicos y otros factores limitantes de diversa índole, se trata de obtener tasas de transformación inferiores a 2:1. Es decir, a una (1) unidad (peso) de ave por cada dos (2) unidades (peso) de alimento consumido durante el período de cria. La industria de la ganadería utiliza parámetros similares para medir la eficiencia de las operaciones. Tradicionalmente, las industrias de transformación de alimento por carnes han confrontado un costo relativamente alto en el renglón del alimento importado a Puerto Rico. Por lo tanto, la producción de cerdos, aves, huevos y productos lácteos ha sido más costosa en la Isla que la contraparte importada.
3.0 Opciones Estratégicas
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El grupo interagencial sugirió tres (3) posibles posturas en cuanto a la agricultura por las cuales el gobierno podía optar. Se anticiparon tres (3) escenarios asociados a estas opciones de política pública a las que denominaron estrategias alternas, que se prolongaban en el tiempo hasta 1988. A continuación se presentan las tres estrategias consideradas por el grupo interagencial y el enfoque que actualmente está bajo consideración del Concilio de Asociaciones.
Estrategia #1: Continuidad de Políticas Existentes en 1979
Bajo este enfoque se continuaba con los programas de gobierno que combinan objetivos de naturaleza social con objetivos de naturaleza económica. Así pues, objetivos sociales, como la reducción del crimen urbano y la reducción de la presión que ejercen las necesidades de vivienda que surgen de los desplazamientos de población desde la ruralía hacia los centros urbanos, se tratan de alcanzar simultáneamente con objetivos claramente económicos como jornales más altos y un volumen mayor de producción agrícola.
Se utilizarían, bajo esta estrategia, suplementos salariales para salvar la diferencia entre el nivel mínimo de salario familiar a nivel de finca establecido por la Junta de Salario Mínimo y los salarios prevalecientes en el mercado durante el período 1968-69. Se establecerían subsidios de precio e incentivos de desarrollo a los productores de azúcar, tabaco, café, vegetales, productos lácteos y de cerdo. Los incentivos se ofrecerían para la expansión de la capacidad productiva de muchos renglones. Entre otros, cosechas de productos alimenticios, productos lácteos, de cerdo, pollos y huevos.
Estrategia #2: Estrategia Tipo Mercado-Libre
Esta estrategia contemplaba abrir el mercado de productos agrícolas de Puerto Rico a la libre competencia de producción importada. El objetivo principal de esta estrategia era extraer al gobierno del compromiso que collevaban los numerosos programas de subsidio de salarios, pagos por incentivos y reducir las pérdidas de operación. El gobierno concentraría sus recursos en programas de investigación y desarrollo tecnológico, transferencia de tecnología, ofrecimientos de crédito y servicios de mercadeo. Estas actividades estarían dirigidas a complementar el proceso de ajuste que entonces se produciría en el sector privado al sustituirse nuevas tecnologías y cosechas de alto potencial competitivo por los renglones tradicionales de cosechas de baja productividad. Las nuevas cosechas, por tener un alto potencial competitivo y exhibir un rendimiento superior podrían dirigirse a suplir el mercado local y a producir un excedente de exportación.
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Estrategia #3: Intervención Planificada de Gobierno
La estrategia de intervención planificada que estudió el grupo interagencial contemplaba una acción a dos (2) niveles. Un nivel correspondía a realizar un esfuerzo dirigido hacia el sector más tradicional de la agricultura de Puerto Rico. Se consideró un programa de subsidios, para los agricultores de bajos ingresos, bajo condiciones que se prolongaban hasta la jubilación u otra forma de retiro de la actividad productiva. También se proveería incentivos de desarrollo, pero a un grado menor que el que hasta ese momento había sido normal. La acción más agresiva del gobierno se dirigía hacia el mejoramiento de la infraestructura de mercadeo de la producción agrícola.
El segundo nivel de intervención de esta estrategia enfocaba sobre los agricultores jóvenes, con mayor grado de educación, aquellos con mayor agresividad en cuanto al empleo de nueva tecnología y adeptos a la aplicación de métodos de producción y administración modernos. El objetivo, por supuesto, era desplazar la actividad agrícola de condiciones de pérdidas perpetuas hacia la producción de productos más rentables y hacia empresas con visión de negocio. A estos agricultores se les otorgarían incentivos en forma de pagos en efectivo, subsidios para adquirir insumos de producción y ayuda significativa para aplicar tecnología al mejoramiento de la productividad de la tierra, de la mano de obra y del capital. Se esperaba que el uso de tecnología y prácticas modernas de administración en fincas modelo serviría para diseminar estos modos empresariales a través de la Isla.
La tercera opción estratégica va encaminada a generar una transición hacia un número más reducido de fincas, disminuyendo la importancia de los programas de subsidio que tienden a diluirse entre un gran número de agricultores de bajos ingresos que operan fincas muy pequeñas para ser viables.
3.2 La realidad agrícola actual
Los escenarios que fueron asociados a cada una de las estrategias alternativas consideradas por el grupo Interagencial del Departamento de Comercio fueron establecidos con un horizonte de tiempo que los prolongaba hasta el l988, partiendo del l979. Para cada uno de esos escenarios se estimó una producción mínima y máxima distribuida entre distinto renglones de producción. En una tabulación especial que se acompaña han sido comparados dichos renglones de producción a su nivel anticipado para el l988 con el año base en el l976 y con datos reales obtenidos para el año fiscal l986-l987.
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Las asociaciones de Agricultores, Mayoristas Importadores y Distribuidores de Alimentos y la Asociación de Industriales, unidas en un Consejo de Asociaciones, han presentado una estrategia de desarrollo del sector agroindustrial apoyada en un estudio profundo del sector de alimentos de Puerto Rico que tomó dos años en completarse. En esta ocasión presentamos una sinopsis de la estrategia propuesta por el Consejo de Asociaciones.
4.0 Distribución vs. Producción
El enfoque prevaleciente institucionalmente en las estructuras de gobierno con respecto a la agricultura está aún basado en concepciones antiguas que no siempre corresponden a la realidad contemporánea. Tanto la industria azucarera como la de la piña han sido utilizadas como elementos importantes de programas de empleo de carácter social. Ese enfoque, en combinación con otros programas de suplemento salarial, ha perjudicado el crecimiento de la productividad laboral agrícola. Los mercados de trabajo, de capital y de tierras se han visto distorcionados. Los incentivos del mercado han sido sustituidos por programas de gobierno que no logran promover la productividad ni la administración eficiente.
Las condiciones del mercado de trabajo en Puerto Rico imponen una tecnología de mayor intensidad en el uso del capital y del conocimiento. La utilización de las tierras dedicadas a la siembra de la caña de azúcar, como un medio para generar empleo de carácter social, drenan recursos que podrían dedicarse a la modernización de la producción agroindustrial. Las tierras de la caña compiten con otros usos agrícolas de mayor rentabilidad y potencial de integración vertical de la industria. No existe una política coherente para el uso de la tierra en Puerto Rico.
Los diversos y numerosos programas de incentivos y subsidios que se encuentran vigentes en Puerto Rico, al igual que sus contrapartes en otros paises, producen efectos que no siempre son los deseados. Muchas veces los programas se implantan a escalas muy pequeñas para ser efectivas. El resultado neto suele ser el malgasto de recursos escasos y en la promoción de actividades ineficientes. En otras ocasiones se importan tecnologías que no se adaptan a las condiciones particulares de Puerto Rico ni a la dotación relativa de factores de producción y recursos con que se cuenta en la Isla.
La adquisición de equipos de capital necesarios para sostener la producción agrícola bajo condiciones de alta productividad no siempre se justifican por razón de la pequeña escala a la que tienen que efectuarse.
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El estado actual de la infraestructura agrícola es probablemente más crítico que el de la infraestructura urbana. La infraestructura agrícola incluye no sólo carreteras, centros de distribución, mataderos, almacenes, puertos y otras estructuras, sino que cada vez se hace más crítico el elemento de información y comunicaciones. El conocimiento de la oferta, de los precios y de otros elementos básicos que permiten llevar al mercado de forma eficiente la producción, constituyen un factor de producción esencial en la economía moderna. Este señalamiento ha sido levantado en múltiples ocasiones y continua siendo válido. Este aspecto es crítico para desarrollar actividades industriales de elaboración de productos. La certeza de la entrega, la uniformidad y calidad de los productos utilizados como materia prima y la disponibilidad de fuentes sustitutas son clave en las decisiones de los manufactureros. En la actualidad los subsidios agrícolas ascienden a unos 45 millones de dólares anuales, excluyendo el servicio de la deuda de la Corporación Azucarera y el costo indirecto relacionado con la administración del sistema de subsidios. Las cosechas tradicionales, caña, café, y tabaco reciben el 50 por ciento de los subsidios. No obstante, estos renglones aportan apenas el 10 por ciento a la producción. Los renglones más dinámicos, entre los cuales se encuentra la producción avícola, reciben una proporción pequeña de la totalidad de los subsidios.
Los subsidios que se ofrecen en Puerto Rico a la agricultura han resultado ser inefectivos en muchas ocasiones, especialmente en el caso particular de la ganadería. La razón principal para esa inefectividad es la escala en que se aplican. La pequeña escala en que se están aplicando sólo permite que los mismos apoyen operaciones de escala mínima. Los programas de subsidio que se desarrollan de esta forma no alcanzan un grado significativo de eficacia en el estímulo del potencial industrial de la agricultura y disipan los recursos disponibles haciendo a la larga más daño que bien al desarrollo agrícola del país.
Por último, es necesario hacer hincapié en los efectos que han tenido ciertas políticas que han distorsionado el mercado de mano de obra. La aplicación del salario mínimo y el programa de cupones para alimentos son ejemplos. La aplicación del salario mínimo federal colocó a la agricultura en posición desventajosa para retener mano de obra. Por otro lado, la baja productividad hizo imposible la competencia. El programa de cupones para alimento (posteriormente rediseñado como un programa de subsidio de ingresos al convertirse a cheques en vez de cupones) tuvo un impacto súbito y considerable sobre la organización de aquellas familias que operaban fincas pequeñas a niveles de autosuficiencia o de carácter suplementario a sus ingresos. Las distorsiones que tanto en los mercados laboral como el de alimentos surgen de estos programas han sido importantes y difíciles de
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asimilar por un sector agrícola débil y frágil como el que existe en Puerto Rico.
Dado que en Puerto Rico no se produjo un desarrollo industrial financiado por el excedente agrícola que podía haber generado el país internamente, tampoco se dio el desarrollo de un sector financiero integrado a la industria local. Más bien, se desarrolló un sector financiero eslabonando la economía local con el mercado de capital norteamericano. De hecho, el sector financiero se desarrolló extremadamente bien en lo referente a las actividades relacionadas con la construcción y a los bienes raices. Al decaer la agricultura y crecer la demanda por tierras para la construcción urbana y para usos industriales, el sector financiero sirvió como intermediario en un proceso acelerado de monetización de la riqueza nacional --que estaba concentrada en forma de tierras.
5.0 Una nueva visión
La visión de la agricultura que sirve de punto de partida a esta propuesta contempla, en cierto sentido, un cambio de dirección en el proceso tradicional acaecido en la Isla. La agricultura de Puerto Rico no tiene el potencial para continuar sirviendo como sector de distribución social. La visión sobre la cual se apoyan los planteamientos estratégicos aquí planteados, contempla un sector agrícola reorganizado hacia el objetivo de la producción integrada a la elaboración industrial para suplir el abasto interno y hacia la eventual participación en el mercado de exportación. La realización de esta visión requiere un enfoque distinto al que aún prevalece en ciertos círculos en cuanto al rol de la agricultura y su relación al resto de la economía.
Puerto Rico ha cambiado mucho en los últimos treinta años. El mundo ha cambiado aún más. Las realidades nacionales e internacionales contemporáneas imponen un planteamiento estratégico para el sector agroindustrial de Puerto Rico basado en un enfoque distinto al tradicional. Un planteamiento que reconozca los problemas como son hoy. Que reconozca dichos problemas tanto en cuanto a su raices, como en cuanto a su verdadera naturaleza. De lo contrario, los recursos del País continuarán desvaneciéndose en esfuerzos inútiles que sólo benefician a ciertos grupos sin dejar huella permanente que permita un desarrollo sostenido.
En vez de utilizar el excedente agrícola para financiar el desarrollo industrial, la estrategia pretende utilizar al sector industrial como promotor del desarrollo agrícola. La agricultura se reconceptualizaría alrededor de fincas de un tamaño óptimo.
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El énfasis que en la actualidad predomina como elemento esencial de la producción, v.g., la adquisición de tierras como inversión, tan arraigado por la tradición y por motivos relacionados con la especulación, impone sobre los productores agrícolas una estructura de costos fijos que los hace poco viables. El alto costo de la tierra redunda en patrones de conducta especulativa forzada por las realidades de mercado que tienen el efecto de fraccionar las tierras a la vez que excluyen de la actividad agrícola aquellos proyectos que no tienen rendimientos competitivos. La utilización de la agricultura como actividad de interfase mediante la cual se minimiza el impacto contributivo durante el tiempo en que se espera para realizar una transacción de venta de los terrenos o de desarrollo urbano o industrial ha sido común.
El elemento crítico que se impone como obstáculo a la producción agrícola eficiente en Puerto Rico es la fragmentación de la tierra. No es, ni será viable continuar con el concepto que permite la operación de 30,000 fincas en una Isla tan pequeña como Puerto Rico. La política pública hacia la agricultura en Puerto Rico requiere un reenfoque radical.
La pesada carga financiera que representa la adquisición de tierras se puede sustituir por un concepto, apoyado por la política pública, de inversión en cosechas. Este concepto se operacionalizaría de tal forma que el capital del agricultor estaria invertido mayormente en aquellos renglones de gasto necesarios para producir la cosecha. Las tierras se obtendrían a base de arrendamiento de largo plazo (long leases) y los equipos de capital se obtendrían a base de arrendamientos de corto plazo durante la época del año en que sean necesarios. Los servicios de estos equipos, por ejemplo, tractores pueden ser suplidos por cooperativas de jóvenes que se organizarían para esos fines. Estas cooperativas podrían a su vez arrendar los equipos y operarlos de forma eficiente. De esta forma se racionalizaría el capital financiero permitiendo que, al no estar atado a la tierra, el mismo pueda ser utilizado como un factor de producción en la actividad agrícola en sí.
Los escasos recursos de capital con que típicamente cuentan los agricultores pequeños, la alta edad promedio que los tipifica y el bajo nivel educativo que muestran entre sí, los colocan en posición desventajosa para poder asimilar y adaptar técnicas modernas de producción.
Las industrias agrícolas no viables, como la caña de azúcar, pueden ser sustituidas gradualmente, de acuerdo a un proceso pre-diseñado, para así liberar los recursos de tierra y capital financiero que hoy absorben. Estas dejarían de ser subsidiadas por el estado como programas de interés estrictamente social. Los recursos así liberados se dedicarán a inversiones
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en el desarrollo de fincas comerciales que tengan potencial en el área de nuevos productos con oportunidad de exportación y comercio local para propósitos de elaboración.
La investigación científica y la experimentación con nuevos productos es esencial. El potencial en este área es especialmente interesante. Por ejemplo, en aquellos productos que no compiten por razón de precio únicamente, sino porque llenan una demanda especial en el mercado, se estan dando importantes desarrollos. Los productos agrícolas cosechados bajo condiciones en las cuales se evade la utilización de agentes químicos están experimentando un gran auge. En la medida en que el público se hace consciente del peligro que representa la utilización de plaguicidas, fertilizantes y preservativos, la demanda por productos cosechados a base de tecnología orgánica ganará terreno. Estos productos son hoy día más costosos, pero el mercado está en disposición de pagar una prima por los mismos. Eventualmente, su oferta y la generalización del uso de técnicas orgánicas reducirán los costos. La tecnología orgánica es probablemente más eficiente en cuanto al uso de energía. Este dato es importante para Puerto Rico y merece explorarse. En este mercado lo importante resulta ser la calidad y la garantía de los insumos. El precio pasa a un plano de menor pertinencia, lo que resulta importante para Puerto Rico dada su estructura de costos.
6.0 La Misión de Sector Agroindustrial
El diseño de cualquier estrategia parte de una misión. La misión es el rol social que le dá razón de ser al sistema, ya sea corporación, industria o sector. La misión del sector agroindustrial de la economía de Puerto Rico puede establecerse en los siguientes términos:
La misión del sector agroindustrial de Puerto Rico constituye en vincular los sectores agrícola e industrial de la economía para propiciar el desarrollo de la agricultura, generando demanda intermedia por la producción agropecuaria local, añadirle valor a dicha producción primaria -en el mayor grado posible- y suplir una proporción creciente de la demanda final interna por productos alimenticios elaborados.
Los fines sociales que invariablemente determinan la misión se alcanzan a través de medios económicos que son por naturaleza escasos y que obligan a un comportamiento que racionalice su utilización obligando a establecer metas y objetivos intermedios. Además, es indispensable modificar las estructuras de organización hacia modelos que propicien un proceso decisorio ágil. De lo contrario, y a falta de estos ingredientes
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básicos, la misión no podrá cumplirse y quedará limitada a una expresión hueca sin posibilidades de realización.
La misión es el punto de partida. Las metas le otorgan sentido concreto a la misma y permiten la evaluación del progreso. La estrategia proporciona las reglas básicas de acción, o el enfoque general, con que se atacarán los problemas y obstáculos que inevitablemente se presentan al intentar cualquier desarrollo. Sin una estrategia, la acción queda desprovista de visión y pautas que sirvan de andamiaje y espinazo para mantener la postura y la dirección.
La estrategia para el desarrollo agroindustrial aquí propuesta contiene dos elementos principales. El primero se refiere al rol que deberá jugar el gobierno de Puerto Rico en su función de interventor. El segundo consiste de un enfoque que le sugiera al sector privado de la economía qué rumbo tomar al priorizar el desarrollo de proyectos para que el conjunto sea consistente con una visión moderna de la agricultura.
Se destacan cuatro áreas de carácter estratégico que se pueden transformar en los pilares de un enfoque realista y viable para el desarrollo competitivo de la producción agroindustrial de Puerto Rico.
El enfoque de la estrategia desarrollada en este trabajo se dirige a impulsar la agricultura del País a través de un estímulo del sector que genera la demanda por productos intermedios localmente. El enfoque estratégico aplicado aquí desplaza el énfasis de la política pública hacia la maximización del valor añadido por la industria en procesos de elaboración en múltiples etapas y con el mayor número de ellas localizadas en Puerto Rico. Tradicionalmente, el énfasis de los programas de gobierno ha sido la garantía de precios o el subsidio de ingresos a nivel de finca. En algunos sectores la política pública ha sido la administración directa de las operaciones a través de empresas poseídas por el gobierno, i.e., la piña y el azúcar.
Es decir, en lugar de proponer medidas que estén dirigidas a proveer ayudas directas a la producción agrícola, la estrategia que se propone en este documento consiste en identificar sectores de elaboración industrial donde Puerto Rico tiene una relativa ventaja comparativa y concentrar los recursos del gobierno en el apoyo coordinado de éstos.
El desarrollo de estos sectores de industrias de elaboración se convertirá en el estímulo que, por el lado de la demanda, dará fuerza y consistencia, desde el mercado local, a la producción agrícola de insumos primarios. El caso más exitoso de este potencial hasta el momento lo
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muestra el desarrollo extraordinario que ha tenido la industria de pollos en los últimos años. Por supuesto, existen otras áreas de gran potencial que son discutidas más adelante en este informe.
La investigación realizada estimó el potencial de expansión de los distintos focos estratégicos de la industria, tomando en cuenta los niveles de consumo en el año fiscal l995 y dos alternativas de sustitución de importaciones. La primera alternativa contempla niveles de sustitución factibles, aunque difíciles de lograr, para el año fiscal l995. La segunda es la alternativa de sustitución total, que se presenta para fines de evaluar la potencialidad máxima de crecimiento de estos sectores. Los datos se expresan y valorados a precios al detal, ya que esta valoración incluye todo el proceso de valor agregado en las distintas etapas del proceso productivo.
Es interesante destacar que los subsidios estatales en la fase agrícola de estos sectores de producción sólo alcanzarán $3.1 millones en el año fiscal l988, lo que representó 6.4% del total de subsidios estatales, según los datos expuestos en la Tabla 63, preparados por el Departamento de Agricultura.
Potencial de Expansión
Alternativa I Realista Alternativa II Total
Huevos $ 16.1 $ 43.4
Huevos para incubar l2.0 20.0
Carne de Pollos 134.3 329.3
Carne de Res 118.8 384.9
Carne de Cerdo l09.8 266.0
Productos Manufactureros Derivados de la Carne 72.5 241.5
463.5 1,285.1
Las áreas criticas de carácter estratégico se pueden plantear a modo de objetivos concretos que deberán guiar la política pública del gobieno y son las siguientes:
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1. Detener la fragmentación de las fincas que continua ocurriendo de forma acelerada.
2. Detener la hemorragia de recursos y la pérdida de tiempo en que se ha convertido la Corporación Azucarera.
3. Realizar un inventario del stock de infraestructura agrícola en pie y evaluar su estado y condición como plataforma de un esfuerzo de inversión dirigido a fortalecer ese elemento de la capacidad productiva del País.
4. Enfocar el esfuerzo y los recursos del gobierno hacia los sectores estratégicos identificados como los más prometedores.
Estas áreas se identificaron siguiendo el criterio de máximo valor añadido.
7.0 Criterio de máximo valor añadido
El valor añadido es un concepto neto que indica cuanto valor se añade a un insumo primario o intermedio en etapas de sucesiva elaboración. La suma del valor añadido en cada etapa de elaboración, para el agregado de todos los productos y servicios generados por la economía, se define como el producto bruto. Por lo tanto, los sectores que se han identificados tienen como denominador común el potencial de generar numerosas etapas de elaboración intermedia y múltiples productos de consumo final. Es en ese sentido que el término agroindustrial cobra un sentido apropiado.
La estrategia agroindustrial tiene como objetivo fundamental la modernización agrícola y el desarrollo de industrias que proporcionen un grado de integración vertical y horizontal hasta ahora ausente en la economía de Puerto Rico. Se parte de una visión del futuro en la cual los recursos financieros y reales se asignarían siguiendo criterios de mayor rendimiento neto y máximo valor añadido. Se busca de esta forma elevar la productividad de la mano de obra, de la tierra y del capital.
8.0 Focos de concentración estratégica
La estrategia que se presenta aquí es sencilla en sus conceptos. La misma reconoce la rigidez de la estructura actual y la dificultad que esta presenta para realizar una reestructuración de la agricultura a corto plazo. En vez de realizar estimados de potencial y recomendar metas de inversión y producción por productos, se identifican focos que tienen gran potencial de desarrollo en sus estapas de elaboración. El conjunto escogido consiste de un número limitado de lineas de producción que tienen potencial de integración vertical y horizontal, así como de diversificación.
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Si el alimento se importa la economía del país obtiene el alimento como insumo primario (utilizando la terminología técnica del método de insumo-producto) y el valor se añade al alimento en su etapa de transportación, generalmente fuera de Puerto Rico. Si por el contrario el alimento se produce en Puerto Rico, el valor se añade en todas las etapas primarias en Puerto Rico. Como se explica más adelante, esta es un segmento estratégico de la agroindustria para Puerto Rico.
El enfoque escogido descarta la dispersión que hasta ahora caracteriza los programas de fomento de la producción agroindustrial que se disipan a través de múltiples productos. El mismo se sustituye por un enfoque que concentraría esfuerzos en las áreas de mercado amplio con el potencial que se ha descrito en los que la producción local tiene perspectivas favorables de penetración y éxito competitivo.
El consumo de carnes y derivados en Puerto Rico cubre cerca del 40 por ciento del consumo total de productos alimenticios. Algunos sectores de la producción de carnes ha mostrado un desarrollo dinámico en el que han jugado un rol importante empresas locales.
El ejemplo más claro de este enfoque lo presenta la industria agropecuaria. Específicamente el caso de la industria que se desarrolla alrededor de la crianza de pollos. Esta industria tiene un potencial de desarrollo horizontal y vertical de gran magnitud. Tan numerosos y diversos son los productos que pueden obtenerse de la misma que, en cierto sentido, puede hacerse una analogía con la industria de la refinación de petróleo. Es precisamente esa característica la que se busca por el gran potencial de valor añadido que la misma implica.
El segmento básico de esta industria ha mostrado un crecimiento que promedia un 6.4 por ciento anual durante los pasados diez años. Ese crecimiento la coloca ya entre los primeros diez sectores de producción agrícola del país. El valor de la producción en finca se estima en cerca de los 80 millones de dólares por año. Sólo la industria lechera supera este valor de producción con un estimado para 1988 de 178.2 millones de dólares. A pesar de que la producción de pollos está concentrada en dos productores principales, el empleo directo de la industria asciende a 940 y el indirecto se ha estimado en cerca de 4,000 empleados. La nómina anual es de 13.2 millones de dólares.
Los cifras de producción, empleo y crecimiento son impresionantes. Aún más, cuando se toma en consideración que, hasta el momento, la producción se ha limitado a las etapas básicas de la producción que puede derivarse de la crianza de pollos.
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Ahora bien, el desarrollo logrado hasta el momento representa sólo una fracción de lo que es posible generar en términos de nuevos productos e integración vertical. En cada una de las etapas de elaboración se produce un proceso que añade valor al producto.
9.0 Estrategias de transición para sectores tradicionales
Estaría demás decir que es necesario establecer estrategias de transición para atender el problema de los sectores tradicionales que han dejado de justificarse en términos económicos, pero que todavía representan un importante factor de apoyo social en ciertas regiones de la Isla. No obstante, es necesario hacerlo porque la falta de estas propuestas hace aún más difícil la consideración de cualquier alternativa. De hecho, la ausencia de estas estrategias de transición garantizan el fracaso de cualquier iniciativa de envergadura que implique cambios significativos en la estructura agroindustrial de Puerto Rico. La incertidumbre que provocan las propuestas se traducen en acción política encaminada invariablemente a la oposición a las mismas. El caso más dramático es, por supuesto, el de las operaciones cañeras que todavía perduran.
Una estrategia que propicie una transicion adecuada, que logre retener el mayor número posible de trabajadores en las operaciones, pero que eleve dramáticamente la productividad de las mismas es esencial para que los recursos que ahora son absorbidos por esta industria se conviertan en impulsores del desarrollo agroindustrial. Una forma de lograr este objetivo implica la reduccion de las operaciones a una escala sustancialmente mas pequeña. Además, las estructuras fijas y las tierras pueden contribuir al valor anadido del pais, si simultaneamente participan en industrias que hasta ahora se han visto como polos opuestos. Nos referimos, por su puesto, a las industrias relacionadas con el turismo y el desarrollo cultural. Las centrales azucareras que aún quedan en operación se podrían convertir en complejos parcialmente dedicados a la industria turística, que simultáneamente suplieran unas 50,000 toneladas de azúcar para consumo interno.
Un modelo para la transformación e indispensable transición que se requiere en la industria azucarera lo ofrece la Hacienda La Buena Vista en Ponce. La Buena Vista, que fue en sus tiempos una hacienda cafetalera y de frutos menores y en la cual se instaló la tecnología más avanzada de su época, ha sido restaurada y es hoy un punto de atracción turística de gran importancia. En el caso de las centrales azucareras se podría combinar la restauración y utilización de algunas de ellas como puntos de atracción turísticas a la vez que las mismas se mantienen en operación. Siguiendo dicha estrategia, las centrales escogidas se restaurarían como estancias, paradores y museos. Cuando fuese viable, éstas mantendrían operaciones
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limitadas que suplieran la demanda interna y sirvieran simultáneamente como muestra de historia económica y cultural. Las operaciones, no obstante, tienen que realizarse de forma eficiente y requerirán ciertas inversiones. Por otro lado, se pueden instalar operaciones que emulen las distintas etapas del desarrollo tecnológico que experimentó la industria azucarera en el Caribe a través de la historia. Ello podría incluir la operación de trapiches, molinos, trenes y otras tecnologías que convirtieran las mismas en verdaderos museos industriales. Esta sugerencia fue considerada por el Comité de Desarrollo Económico de Puerto Rico, Inc. en la estrategia que propuso al gobierno para el desarrollo de la industria de viajes de Puerto Rico.
[1] Economic Study of Puerto Rico, Volume II, Report to the President prepared by the Interagency Task Force coordinated by the United States Department of Commerce., United States Department of Commerce, December 1979.
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Así Pensaba Hace Once Años
El 22 de abril de 1996 contesté un conjunto de preguntas planteadas por colegas de la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico por vía de un cuestionario. Buscaban ellos identificar lo que desde ese punto temporal podía vislumbrar otros profesionales en cuanto al futuro del País. Comparto con ustedes lo que fueron las preguntas y mis respuestas de hace ya once años.
¿Cuáles son, en su opinión, los principales retos que enfrentará la administración pública de Puerto Rico ante el nuevo siglo?
La gobernabilidad es cada vez más difícil. La coexistencia de extremos polares en numerosas esferas de organización social y económica exacerban las fuerzas que tienden a entronizar el comportamiento desvinculado del colectivo y guiado por el interés de grupos e individuos. La prevalencia de una mentalidad moldeada por el paternalismo y desvalorizada por la dependencia hace recaer sobre el gobierno tareas que ni le corresponden ni pueden ser acometidas con éxito por el gobierno. Para complicar el cuadro, a las desigualdades que produce la organización económica de mercado, se unen a los efectos de un cambio tecnológico acelerado y de rapidísima expansión, que probablemente no tiene paralelo en la historia de la humanidad, para ahondar la zanja entre los que pueden participar de la nueva sociedad post-industrial y los que son condenados a la marginación. La obsolescencia de los sistemas y estilos gerenciales es patente en nuestra administración pública. La centralización, el dominio burocrático, ejercido a través del control negativo de la información, la claudicación del servicio público ante la irrupción del partido político en los
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asuntos de la gerencia más rutinaria del gobierno, la confusión en cuanto a las líneas de autoridad y la erosión en la confianza del público en los sistemas de gobierno, amenazan con hacer inoperante al gobierno. La función del sector público corre el peligro, no sólo de percibirse sino, de ser generalmente aceptada como la de repartir a la demanda lo que se tiene y lo que no se tiene también. Se va generalizando, como consecuencia, la corrupción. Esta se manifiesta de formas que inicialmente lucen tan inofensivas como el uso de distintivos políticos por funcionarios públicos. Pero el discrimen, el favoritismo y la aplicación selectiva de leyes y reglamentos se convierten rápidamente en la orden del día. Los sectores económicos denominados por términos tales como grises, ―subterráneos‖ y criminales, se desarrollan exponencialmente. La base fiscal del estado se encoge, a la vez que los impuestos a quienes ejerzan el menor peso electoral se elevan para compensar, y la infraestructura física e institucional sufre y se deteriora ante las urgencias de corto plazo y la postergación de la inversión. Los desplazamientos de población interna y la inmigración ilegal se crecen impulsados por condiciones de desesperación en las regiones rurales y en países vecinos. Las demandas por servicios públicos crecen aun más en momentos en que menos holgura tienen las agencias públicas y no-gubernamentales. Ese es el fenómeno que condiciona la realidad y circunstancias de la administración pública.
¿Qué recomendaría para eliminar el burocratismo y la ineficiencia que caracterizan, en algunos casos, a las agencias públicas en Puerto Rico?
La ineficiencia de las agencias públicas de Puerto Rico es sólo el síntoma de una organización funcional dominada por intereses especiales y grupos políticos. La burocratización es resultado de esfuerzos dirigidos a remediar la corrupción a través de medidas de control. El problema se agrava con la utilización del gobierno, por los partidos políticos, como medio para aliviar el desempleo y como instrumento de distribución del padrinazgo para propósitos electorales.
La burocracia puede llevarse a gradaciones menos asfixiantes. Para ello es necesario reestructurar la organización de gobierno. La descentralización de las decisiones es posible con la ayuda de la tecnología cibernética. Los sistemas de información apoyados en infraestructura moderna de comunicaciones y en ordenador (o ―computador‖) hacen viables sistemas de administración no piramidales. No obstante, el obstáculo principal para poner en marcha estos sistemas en el sector público es político. La resistencia de múltiples estratos de interés que perciben poco que ganar y mucho que perder ante la modernización de la administración pública es enorme.
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¿Cree usted que la administración pública de Puerto Rico enfrenta serios problemas de corrupción? De ser así, ¿qué propondría para combatirlas en forma eficaz?
La corrupción se esparce como una bacteria que ataca al organismo multiplicando a ritmos exponenciales. Por ello, desde su primera aparición, la corrupción tiene que ser considerada como un problema ―serio‖. En la medida en que los casos se hacen más numerosos el público va perdiendo sensitividad y eventualmente se puede llegar a considerar que el comportamiento corrupto es el modo normal de funcionar y sobrevivir en la sociedad. Son muchas las sociedades que sufren esa condición. Sólo la educación, apuntalada en valores que fortalezcan la determinación individual y el manejo efectivo de la información, pueden servir de anticuerpo contra la bacteria de la corrupción.
Claro está, plantear la educación, los valores y la información en términos generales y sin señalar formas concretas de aplicación puede provocar que tal remedio se catalogue como de índole quimérica. Pero independientemente de lo que en este espacio podamos explicar, estamos convencidos de que en esos elementos está gran parte de la solución, siempre y cuando el liderato político concuerde.
A su juicio, ¿qué tan arraigada está en la sociedad puertorriqueña la falta de credibilidad en las autoridades e instituciones públicas y, qué recomendaría usted para que los ciudadanos recuperen la confianza en ellas?
El cinismo y la suspicacia ya han cobrado importantes territorios en las actitudes ciudadanas en Puerto Rico. A corto plazo no es mucho lo que puede plantearse como objetivo viable para cambiar esa realidad. Tomará varias décadas enderezar al País y para lograrlo se requiere un nuevo contrato social que persiga ciertos propósitos que sean reconocidos como de interés primordial común. Es probable que sólo una gran crisis provoque el surgimiento de ese liderato y la definición de tales objetivos. Pero ni aun la aparición y el reconocimiento de esa crisis garantizarán el éxito.
Algunas personas sostienen que uno de los problemas principales que confronta la administración pública de Puerto Rico es la exagerada intromisión partidista en las decisiones administrativas. ¿Qué comentario le merece este señalamiento y, de ser cierto, qué medidas recomendaría usted para atender el mismo?
Por lo dicho anteriormente, es evidente que concurro con la aseveración planteada en la pregunta. La solución, no obstante, requiere
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que el País encuentre un propósito común que prevalezca sobre los intereses ideológicos y partidistas. Eso sólo lo puede provocar el liderato.
¿Estaría usted de acuerdo con una mayor participación de la ―sociedad civil‖ en los asuntos públicos? De ser así, ¿qué mecanismos deberían instrumentarse en la administración pública para abrir espacios a dicha participación?
Por supuesto que sí. No obstante, la definición de lo que es la ―sociedad civil‖ puede ser línea fina fácilmente trastocable y convertible nuevamente en mero antifaz para grupos de interés especial. La descentralización, con la ayuda de la tecnología de la información, será clave en este proceso. En realidad se trata de una modernización social del País.
Se han dado avances importantes en la administración pública de Puerto Rico para facilitar una mayor participación de los agentes económicos en las actividades productivas, mediante la remoción de trabas reglamentarias que dificultan su desarrollo o mediante la privatización de servicios públicos. ¿Cuál es su opinión sobre esta tendencia?
La tendencia mundial que se dá en este sentido es que,tarde o temprano, se aceptará como, un proceso normal, que la variada gama de alternativas denominada ―privatización‖ consiste en un conjunto de opciones. Poder optar por ellas es parte del proceso de modernización de los gobiernos. Los procesos de destatificación son, además, provocados por realidades financieras insoslayables y por exigencias del público para una mejor administración de los servicios colectivos. El cambio tecnológico ha derrumbado, por otro lado, los argumentos tradicionales en pro de los monopolios estatales, posibilitando la competencia y redefiniendo industrias.
Todo parece indicar que durante los próximos años habrán de producirse cambios drásticos en el presupuesto del gobierno federal. ¿Qué impacto entiende usted tendrían estos cambios sobre Puerto Rico y cuál debe ser la respuesta de nuestra administración pública ante esas nuevas realidades?
No todo indica que tal cosa habrá de ocurrir. En realidad los cambios serán más graduales de lo que la retórica utilizada por el partido Republicano de los EE. UU. Trató de anunciar. La resistencia ha sido muy efectiva. El Presidente Clinton, ayudado por una estrategia fallida puesta en marcha por los miembros más novatos de la Cámara de Representantes, ha prevalecido. Lo que sí es cierto es que la tendencia se mueve definitivamente hacia una era distinta a la que se originó con El Nuevo Trato del presidente Roosevelt. Habrá, eventualmente, modificaciones
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significativas en los programas de bienestar público y de seguridad social porque los mismos no son financieramente viables en el largo plazo.
Ahora bien, una cosa es lo que debiera ser la respuesta y otra cosa será lo que probablemente responda. Podríamos extendernos en lo que debiera ser esa respuesta. No obstante, la resistencia al cambio será con toda probabilidad la respuesta que surgirá. Desgraciadamente, todavía no hay el conocimiento colectivo necesario para crear conciencia y producir la presión política necesaria para que sea de otra forma.
Existe en la actualidad un debate a nivel internacional de que para garantizar la eficiencia de la administración pública ésta debe regirse con criterios empresariales. ¿Cuál es su opinión al respecto?
Más que ―criterios empresariales‖, lo que considero se está reconociendo de forma general ya, es que toda actividad pública o privada tiene que justificarse económicamente. Ello no quiere decir que no se estimen los costos y beneficios intangibles asociados a las actividades propias de gobierno. Por el contrario, lo que quiere decir es que deben estimarse con la mayor precisión que hoy es posible. Los recursos del planeta son escasos. El uso y el desecho no es ya viable como estilo de vida. El gobierno ineficiente e inefectivo es un lujo que ya no es posible sostener en ningún país. Más aun, las soluciones a los graves problemas del planeta son también planetarios en dimensión. Ello significa que la pérdida de soberanía será necesaria en algún grado para todos los gobiernos del mundo, no importa cuán desarrollados estén hoy sus economías o cuánto poder militar detenten.
¿Cuál es su opinión sobre la Reforma Municipal iniciada en el año 1991? ¿Qué mecanismos adicionales, si alguno, sugiere usted para lograr un mejor funcionamiento de los gobiernos municipales?
Este fue un importante paso de modernización para la administración pública en Puerto Rico. No obstante, la resistencia ejercida por las agencias centrales que ven en este proceso una disminución de su poder ha sido feroz y efectiva. La reforma ha sido limitada por vía de ―interpresaticiones administrativas‖ que en efecto constituyen una derogación parcial de la misma. Los ataques por motivos políticos partidistas han sido muy costosos ya que han logrado imprimir cierto desprestigio al proceso, al confundir al público en cuanto a las causas de los fracasos en la puesta en marcha del proceso.
Comentarios Finales
La confianza en el gobierno y en la palabra de los funcionarios electos constituye un elemento fundamental para el desarrollo económico de
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cualquier país. Ese elemento ha sido menguado por las actuaciones de esta administración. Ejemplos de este triste proceso es la pobre faena realizada por el gobernador y por el comisionado en lo que se refiere a la defensa de los incentivos industriales otorgados al Estado Libre Asociado de Puerto Rico por la ley federal en la sección 936 del Código de Rentas Internas. Las ocasiones en que se ha colocado en primera prioridad el fanatismo ideológico, el resultado ha sido siempre perjudicial a la economía del país. El resultado ha sido una disminución en la capacidad de crecimiento y un aumento considerable en la percepción de riesgo que conlleva para inversionistas potenciales la alternativa de escoger a Puerto Rico como base de operaciones de producción.
No solo de pan vive el hombre. Y no es solo de estructuras físicas que consiste el acervo de infraestructura. No son más importantes los sistemas físicos de carreteras, acueductos y telecomunicaciones, que el sistema constitucional del país y la palabra empeñada de su gobierno. La falta de fe en cualquiera de los sistemas físicos o institucionales, tangibles o intangibles, sobre los que se apoya la actividad económica resulta en daños inconmensurables para nuestra sociedad. Esa es la gran tragedia que se deriva de la irresponsabilidad con que esta administración ha tratado los asuntos relativos a la política económica.
Por un lado se proclama un supuesto modelo nuevo que serviría de pauta general a las acciones de política económica. Por otro lado, las acciones concretas revelaron que el modelo nuevo no era más que retórica contradictoria. ―Reinventar el gobierno‖, ―modelo multisectorial‖, gobierno facilitador‖, ―productividad y la competitividad son la prioridad‖, ―mantengo corporativo‖. Palabras huecas acuñadas para satisfacer los oídos de sectores particulares. Conceptos desarrollados para explicar y atacar problemas en circunstancias distintas a las nuestras. Frases ingeniosas que permiten ser interpretadas de forma acomodaticia, no importa lo que se ponga en práctica. Antifaz útil para robar al país de sus más efectivas herramientas fiscales de atracción de capital. El propósito, claro está, era provocar el fracaso para luego achacárselo a las instituciones que en algun grado han hecho posible el éxito logrado en el pasado.
Para realizar la difícil tarea de impulsar el desarrollo de la economía nacional hay que creer en la nación. Es necesario tener fe y cuidar de la fe que se tiene en las instituciones del país.
En el mundo moderno, Puerto Rico ya no tiene que sentirse limitado por fronteras. El mundo de fines de siglo apunta a una nueva realidad. Una realidad que difumina las líneas dibujadas artificialmente sobre pliegos de papel para separa a las naciones. Las limitaciones más restrictivas radican
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siembre en la mente. Es allí, por lo tanto, donde pueden y deben ser rebasadas. Un Puerto Rico que rompa con las limitaciones de su insularismo e irrumpa en el escenario mundial concursando de tu a tu con el resto de las economías y culturas del mundo, como lo hace en ya en las artes, en el deporte y en ciertos sectores de la producción, es un sueño que radica dentro del espacio de factibilidad.
Un requisito indispensable para lograr ese rompimiento con nuestras limitaciones consiste en contar con un gobierno que tenga como valor insacrificable la honradez y la justicia. Para ello no pueden tolerarse fronteras de clase u origen alguno: ni de partido, ni de clase social, ni de poder económico. Es necesario reparar el daño sufrido por la rapacidad de los que en la práctica han demostrado tener la visión contraria. A pesar de haber escogido una retórica fabricada para proyectar imágenes distintas.
Para que esta economía nuestra logre absorber el crónico excedente laboral que arrastra, es necesaria la expansión del acervo de capital físico y de conocimiento con que cuenta el país. Solo la inversión productiva puede lograr esas expansión. El clima ha de ser propicio para convencer a quienes deciden arriesgar su fortuna, o la de los dueños de las empresas que administran, para que escojan a Puerto Rico ,entre muchas alternativas, como lugar para realizar inversiones. La estabilidad política, la fe en la palabra empeñada del gobierno y la aplicación justa de leyes y reglamentos son esenciales a ese clima.
El progreso del estándar de vida que disfruta la población depende de su productividad. El derroche de los recursos públicos para sostener permanentemente puestos de trabajo que no añaden a la producción, a la larga agotan la capacidad de la economía para competir en mercados que ya no reconocen fronteras. Es indispensable dotar a la población de las destrezas que el nuevo orden mundial exige para tener viabilidad económica. El gobierno tiene que colocar, como su más alta prioridad, la elevación de la capacidad de participación productiva de nuestra población. La educación y el adiestramiento no pueden ya ser vistos como lo fueron en épocas pasadas. No se puede obligar por decreto el empleo, pero se puede facilitar la capacitación. Esta debe comenzar por el hogar y la escuela. Pero hay que remediar los errores del pasado y permitir el estudio y la capacitación de los trabajadores que laboran hoy. Este proceso deberá comenzar con los servidores públicos. En la medida que ello ocurra, el servicio público mejorará y se abrirán oportunidades en el sector privado para absorber en puestos de más alta productividad y mejor remuneración a servidores públicos. De esa forma el peso de gravedad de nuestra economía irá pasando de un gobierno inmovilizado por su tamaño a un sector privado dinámico y competidor.
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No puede haber progreso sin que aumente el estándar de vida de la población. De hecho, para algunos lo uno y lo otro son lo mismo. Para lograr ese aumento en el estándar de vida no hay otra solución en nuestro sistema constitucional que no sea el crecimiento sostenido y rápido de la productividad. Es ese crecimiento el que permite una mejor remuneración. En el mundo moderno la productividad dependerá del conocimiento y de su aplicación a través de la tecnología. Tanto al política educativa, como las políticas fiscales han de reconocer esta realidad. Ese reconocimiento tiene que concretizarse en acción. Acción que resulte en premio al ahorro y al esfuerzo productivo. Acción que no debe ser tronchada por burocracias cuya misión no este clara. Acción que, por otro lado, no permita el crimen ambiental ni la usurpación del espacio público de uso común. Velar por esos balances constituye una responsabilidad insoslayable del gobierno porque se trata de una responsabilidad fiduciaria con el patrimonio del país.
Ante nosotros como nación, hoy se presentan multiples retos plagados de riesgos y, simultáneamente, se abren oportunidades de gran potencial. No será fácil confrontar los primeros y aprovechar las segundas. Para ello se requiere de pensamiento estratégico y de un nuevo contrato social de solidaridad propósito común.
Los siguientes principios rectores de política pública son a juicio nuestro ingredientes escenciales del progreso nacional:
1. La administración de gobierno tendrá un compromiso genuino con el desarrollo económico de este país;
2. La educación, adiestramiento y capacitación de la población y de su fuerza de trabajo se colocará en el primer sitial de prioridades;
3. La política fiscal será adaptada para reflejar un cambio radical de actitud positiva hacia la promoción de puestos de trabajo en los sectores privados de la economía;
4. El vehículo más efectivo para generar oportunidades de trabajo es la inversión productiva. Por lo tanto, la acción de gobierno más efectiva para atender el excedente laboral del país será la promoción de la inversión privada;
5. La inversión privada realizada en un vacío de prioridades conduce muchas veces al derroche de recursos escasos. Ejemplo de ello ha sido el patrón de expansión urbana que sufre Puerto Rico. Por eso, la política pública de nuestra administración adoptará un visión sistémica. Así se evaluarán los proyectos de transportación, los proyectos del sistema de
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distribución de agua potable, los proyectos de infraestructura para el turismo y la industria de viajes, los proyectos de infraestructura de telecomunicaciones los proyectos de administración de recursos naturales.
6. La manufactura es la actividad de producción más importante del país. Su rol va más allá de los 300,000 puesto de trabajo que sostiene de forma directa e indirecta. La manufactura no puede ya distinguirse claramente de lo que antes se denominaba sector de servicios. Su relación con la industria de viajes es estrecha y constituye una fuente muy importante de ingresos al erario. Puerto Rico tiene que proteger su manufactura de la competencia externa y de sus detractores internos. La sustitución de esa actividad económica no es posible sin un descalabra de grandes y permanentes proporciones en nuestra sociedad. La diversificación es esencial. Pero no a costa de lo logrado, sino construyendo sobre esa plataforma.
7. Sobre la plataforma de producción que tenemos podemos desarrollar nueva áreas de competencia y tener éxitos en nuestra esfera regional. Este es el caso en lo que respecta al peritaje en diversas áreas profesionales, de las artes y del espectáculo.
8. La modernización de la gerencia del sector público constituye una tarea impostergable. La organización burocrática fue en su día una innovación resultado y posibilitadora de la era industrial. Hoy la organización burocrática es más obstáculo que instrumento de avance. Nuestro gobierno requiere un cambio radical en sus esquemas gerenciales. La tecnología moderna lo hace posible y necesario. Este cambio en los esquemas gerenciales es necesario además para atender el creciente problema de la corrupción. El mejor antídoto para la corrupción es la información y su pulcra administración.
9. La administración pública requiere un mayor grado de descentralización. Esa descentralización tiene como objetivo la rapidez de las decisiones y la participación ciudadana en los procesos que culminan en las decisiones. La legislación que viabiliza la autonomía municipal es la piedra angular de este proceso de democratización y saneamiento de la administración pública. Adecuadamente ejecutado, el proceso incorporará las comunidades a proceso de decisión y será la mejor escuela en democracia que pueda edificarse.
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El Talón de Aquiles
El problema urbano de Puerto Rico se manifiesta en dos principales dimensiones: la que se traduce en el deterioro y abandono de los centros tradicionales urbanos (llamados frecuentemente cascos); y la que se observa en calles de urbanizaciones construidas originalmente para uso exclusivamente residencial, pero que han sido convertidas en un caótico patrón, frecuentemente ilegal, de invasión comercial espontánea. Es la segunda dimensión del fenómeno la que probablemente resulte más difícil de revertir.
La clave para entender y eventualmente remediar la desarticulación, ineficacia e ineficiencia de todos los sistemas de gobierno, y aún privados, en Puerto Rico, radica en la manifiesta insuficiencia de capacidad gerencial. La ausencia de planificación es sólo un síntoma de la bancarrota de los sistemas gerenciales vigentes. El desorden urbano es uno de los más costosos resultados de esa incapacidad. Las consecuencias de un ambiente urbano descalabrado sólo se intensificarán con el pasar del tiempo ya que Puerto Rico se ha urbanizado casi en su totalidad.
Para dramatizar esta realidad basta tomar en cuenta que el Departamento de Educación, con un presupuesto combinado de fondos estatales y federales superior a los $3,500 millones anuales, más de 1,500 escuelas y más de 76,000 empleados, no cuenta con un sistema de información contable-financiero y de recursos humanos. La incapacidad de
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los sistemas y de la cultura gerencial se encuentra en la raíz de todos los síntomas que redundan en una calidad de vida menguada y en deterioro. Los ejemplos que vienen a la mente son múltiples y conocidos. Por ello en este momento no es necesaria su enumeración. Lo que sí es necesario recordar es que el origen de otros males cuyas consecuencias pueden ser funestas, como la corrupción, también tienen su origen en la debilidad, incapacidad e inoperancia de los sistemas gerenciales públicos. La información es el mejor antídoto contra la corrupción.
La planificación es una actividad gerencial. Cuando la gerencia pierde capacidad no se plantea la planificación como urgencia. Por el contrario, comienza a ver los esfuerzos requeridos como pérdida de tiempo y distracción ante la necesidad de entender la crisis del momento. De ahí la obsesión con la búsqueda ¨ medidas de corto plazo ¨ dirigidas a mostrar progreso y a posponer decisiones antipáticas. Entonces, la improvisación y la administración de crisis en crisis se convierten en lo normal.
La ausencia de sistemas gerenciales robustos y adecuados impide que la cultura de la responsabilidad fiscal se proteja contra los constantes reclamos y presiones que se originan en sectores de interés especial por vía del enramado político. Por ello el nuevo paradigma de la urbe tiene que construirse sobre un conjunto de principios de organización. Uno de esos elementos ha de reconocer que la cuidad (y de hecho el espacio territorial) es un sistema que requiere administración continua. En la medida en que la gerencia de los sistemas que sostienen la ciudad se debilita, la tendencia a la entropía de todo sistema, degrada las fuerzas de cohesión internas y eventualmente se producen gradaciones de caos. He ahí, repito, la causa de la pérdida de calidad de vida.
Por lo tanto, la medida más general que puede recomendarse consiste en elevar la prioridad, calidad y efectividad de los sistemas de gerencia que operan dentro y fuera de la ciudad. No puede enfatizarse demasiado que esta es un área que requiere una decisión urgente e impostergable. Las áreas que muestran mayor necesidad de reinvención gerencial son los elementos que sostienen el sistema de transporte. Sin esa reingeniería los sistemas de transporte colectivo pierden la capacidad para anticipar necesidades, responder a metas de mayor jerarquía en la ordenación de las actividades sobre el territorio y mantener servicios responsivos a los clientes sobre bases de confiabilidad. De ahí que se conviertan en sistemas responsivos casi exclusivamente a intereses gremiales y operen como clásicos monopolios.
Contrario a la opinión popular, los monopolios generalmente no elevan al máximo los precios a los que venden servicios. Lo que sí hacen es
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restringir la oferta y la calidad de los bienes y servicios que suplen al mercado. De hecho, los monopolios que suplen servicios públicos (ya sea por vía de empresas del estado o empresas privadas) confrontan restricciones impuestas por el estado a las escalas tarifarías que actúan como límites sobre el precio máximo que pueden cargar por unidad vendida. La conducta del monopolio se dirige entonces a reducir la oferta (al precio establecido por la autoridad reglamentadora o por el propio monopolio). El monopolio percibe de esa forma una ganancia extraordinaria, que no se realizaría de haber condiciones de competencia. Bajo condiciones de competencia, el mercado obligaría a la empresa a elevar la oferta y a reducir el precio. He ahí la razón de la pobreza en oferta y calidad que exhiben los servicios de transporte colectivo en Metroplex de San Juan. Claro, el desparrame, la baja densidad, la incongruencia entre los equipamientos urbanos que soportan el tránsito, y la congestión causada por la combinación de factores prevalecientes, hacen la misión harto difícil. Si a ello se añaden las condiciones internas de la corporación pública que intenta prestar el servicio, probablemente se garantiza la disfuncionalidad del sistema.
Un Articulador Necesario
El Metroplex de San Juan requiere de un articulador. Ese muy bien podría ser el sistema de transporte colectivo denominado Tren Urbano. El sistema de transporte colectivo deberá concebirse desde el principio como parte integral de la ciudad, no como un sistema que ha sido ubicado sobre la ciudad. El sistema de transporte colectivo tiene el potencial de reordenar el espacio urbano y permitir la reinvención de los centros cuya antigua misión ya puedo no ser viable bajo el nuevo paradigma de producción. En Londres, por ejemplo, el ¨Underground¨ ha servido para que el centro literalmente se reinventara para convertirse en lugar a ser visitado. Por su propia naturaleza, el desarrollo de un sistema de esta índole se extiende en el tiempo y el espacio rebasando fronteras jurisdiccionales y períodos electorales.
El compromiso con el sistema urbano ha de ser permanente. El desarrollo de los sistemas que lo vertebran no tiene fin. Por el contrario, su expansión y recreación es un proceso consustancial a la metrópolis. En ese sentido no difiere de un sistema orgánico cuyas células se reproducen continuamente regenerando por completo órganos en su totalidad. Ahora bien, un compromiso permanente con el sistema urbano no puede quedar en una mera expresión de intención. Se requiere comprometer recursos en magnitudes concomitantes con la escala de una gestión gerencial para un sistema de enorme complejidad y escala. Los instrumentos de presupuesto del gasto y programación de la inversión requieren de una reingeniería total si es que van a ser aptos para la tarea.
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La experiencia de Ponce al acometer el proceso para alcanzar la autonomía municipal es muy valiosa. La negativa de un nuevo gobernador para honrar los compromisos de inversión de agencias y corporaciones públicas en Ponce demostró que los acuerdos que rebasan el ciclo de 4 años con el gobierno central y sus agencias corren el grave riesgo de ser incumplidos. Ni siquiera el retorno al poder de un gobierno identificado con el partido que acordó originalmente los programas de inversión logró reencauzar los compromisos. Por lo tanto, el valor de acuerdos de esa naturaleza y los programas de acción asociados, tiene que ser descontado a una tasa muy alta.
El único elemento que proveyó cierto grado de remedio en ley, aunque no necesariamente en la práctica, a esta realidad, fue el convenio celebrado entre el municipio y las agencias del gobierno central. Pero ni ese instrumento, validado por el proceso judicial, protegió al municipio de la decisión política de incumplirlo. No hay forma de conducir planificación de largo plazo y programación de la inversión dictada por el proceso de planificación sin la garantía de que las decisiones y acuerdos entre las propias entidades de gobierno sean cumplidas.
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Ingobernabilidad y la Estructura Económica de Puerto Rico
La estructura económica vigente
Para comprender la creciente dificultad que se cierne sobre la sociedad cuando de tomar decisiones se trata, es necesario describir la estructura económica vigente. El esquema tradicional que utilizan economistas y funcionarios públicos para describir la estructura de la economía de Puerto Rico queda corto ante la complejidad de la realidad. La visión tradicional, no sólo constituye una limitación analítica importante, sino que empaña el horizonte y esconde una realidad desagradable. He propuesto un esquema distinto para ilustrar la estructura actual de la economía del País. El esquema que he propuesto parte de una estructura económica en la cual la marginalidad –es decir, las actividades subterráneas e ilegales– juega un papel relativamente importante en la economía del país.
Para sintetizar se utiliza una representación gráfica esquemática. Aunque la he desarrollado anteriormente considero útil volver a hacer uso de la misma. El Diagramaque aparece arribaidentifica las cuatro principales unidades económicas activas en la economía del Puerto Rico (esferas verdes) contemporáneo e ilustra la importancia relativa que las mismas han
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adquirido a través del tiempo. Las unidades, o sectores, de la economía son: (1) el sector privado de la economía; (2) el sector público; (3) el llamado tercer sector (sector privado sin fines de lucro); y (4) el sector que evade responsabilidades fiscales y opera al margen de la ley, v.gr., el sector informal criminal.
El sector criminal es un complemento de lo que generalmente se denomina como el sector informal o subterráneo. Para propósitos de esta exposición no se ha hecho un esfuerzo por establecer la diferencia, puesto que la informalidad se define generalmente en términos de los esfuerzos por evadir el pago de diversos gravámenes de impuesto. Consideramos que tal conducta se distingue de la conducta ―criminal‖ solo por razón de matices legales. Se reconoce así la importancia relativa de actividades de producción, ocupación y consumo que constituyen la estructura económica de esta sociedad. Ello a pesar de que no todas son medidas directamente, ni reconocidas oficialmente, como parte de esa estructura.
El Diagrama distingue cuatro (4) cuadrantes o regiones: I, II, III y IV en que se ubican los sectoes económicos. La posición en que se ubica cada esfera representativa de las unidades activas en el espacio bidimensional permite ilustrar simultáneamente el tamaño relativo de la unidad económica y su ritmo de crecimiento por unidad de tiempo.
Los cuatro cuadrantes del espacio de actividad definen regiones ¨habitadas¨ por las unidades económicas operantes. El diámetro de cada esfera es proporcional al estimado de la proporción de la población activa que absorbe cada sector.
El Cuadrante I define una región habitada por unidades de relativo gran tamaño y rápido crecimiento. El tamaño relativo se define en términos de alguna medida del valor monetario de las actividades (por ejemplo, el valor añadido) originadas por el sector. El Cuadrante II contiene unidades de rápido crecimiento, pero de menor tamaño relativo. El Cuadrante III contiene las unidades de tamaño pequeño relativo y de lento ritmo de crecimiento. El Cuadrante IV está habitado por unidades económicas de gran tamaño, pero de crecimiento relativamente lento.
La posición y el tamaño relativo de las esferas, que representan en el diagrama a las cuatro unidades económicas, ilustran de forma estilizada, la situación socioeconómica que rige en el Puerto Rico actual. Es decir, un sector privado relativamente menor en tamaño que el sector público y que exhibe un ritmo de crecimiento relativamente más rápido. Por otro lado, el sector público absorbe una proporción relativamente mayor de la población activa que el sector privado. El tercer sector es aún relativamente pequeño y
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exhibe un ritmo de crecimiento similar al del sector público. La capacidad de absorción de población activa del tercer sector es la menor entre las cuatro unidades económicas activas. La cuarta unidad económica operante es la informal criminal. Ésta exhibe un tamaño relativo comparable con el sector público y un ritmo de crecimiento aún más rápido que el del sector privado. La proporción de la población activa que absorbe esta unidad es inferior a la del sector público, pero superior a la del sector privado.
Las limitaciones financieras y políticas que confronta el sector público, se combinan con su gran tamaño para evitar que, en términos relativos, pueda superar su escala o crecer a tasas superiores a las alcanzadas en años recientes. Sobre el sector privado gravitan otras limitaciones impuestas por la tecnología para limitar su capacidad de absorción de población activa. El potencial de crecimiento del tercer sector depende de recursos cuya procedencia y magnitud aún no han sido identificados, que no están disponibles dada la estructura fiscal del país.
Ahora bien, ya que las realidades políticas y financieras del sector público aparentemente frenarán en el futuro inmediato su capacidad de crecimiento, el papel que ha tenido como creador de fuentes de trabajo se verá cada vez más limitado. Simultáneamente, el rápido cambio tecnológico, acompañado de cambios fundamentales sufridos por la política de estímulo industrial, harán difícil que el sector privado de capital externo pueda emular tasas de crecimiento típicas de décadas anteriores. Menos probable aún, es que sea capaz de absorber una proporción suficiente de la población activa para evitar que el sector informal criminal goce de condiciones óptimas para crecer aceleradamente. Como resultado, la marginalidad y la ingobernabilidad se refuerzan mutuamente en un círculo vicioso contaminando el proceso político e incapacitando la sociedad para administrar el acervo de riqueza acumulada. Un componente principal de la riqueza acumulada es precisamente el ambiente edificado, v. gr., el sistema urbano.
El desafío de la ingobernabilidad
El concepto de la ingobernabilidad se entiende de acuerdo a una copiosa diversidad de puntos de vista. De ahí que sea conveniente una breve discusión del mismo en lo relativo a la ingobernabilidad. La ingobernabilidad ha sido señalada por el autor de éste memorando como uno de los desafíos de mayor importancia que confronta la sociedad moderna.
La ingobernabilidad
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Los instrumentos y medidas de la planificación subestiman lo medio y lo anticipado casi de forma crónica. Las decisiones del estado no reflejan reconocimiento de la vulnerabilidad del territorio ni reflejen actitud precavida. Se ignora consistentemente el llamado ―precautionary principle‖ al tomar decisiones que conllevan importantes impactos sobre el medio ambiente. Las agencias de gobierno trabajan con conocimiento de hace 50 años. Ésta es una instancia diáfana de la ingobernabilidad; una instancia preñada de una enorme contradicción. Ello es así puesto que las raíces, las bases de la ingobernabilidad, se ubican en el interior mismo del estado y en las interfaces de éste con la sociedad civil. En realidad, aquí se hace patente el resultado de la corrupción del sistema y el peligro del colapso del contrato social.
Aflora aquí la disyuntiva que presenta la crisis, como evento detonante que tiene el potencial de conducir al cambio pero que conlleva un riesgo. El riesgo de la insostenibilidad. Por supuesto, lo ideal ante la crisis es la acción previsora. Acción que estaría dirigida a reducir de manera consciente la probabilidad del desplome de los elementos del control social. Es decir, a evitar el caos y la anarquía.
Dependencia e ingobernabilidad
La ingobernabilidad y la dependencia están íntimamente ligadas por la causalidad. La dependencia más dañina es de naturaleza estructural. Ello es así porque no puede remediarse mediante políticas anticíclicas diseñadazas para atender condiciones coyunturales. La condición estructural se manifiesta en términos de la creciente brecha entre aspiraciones y medios disponibles a la sociedad para perseguir y alcanzar las aspiraciones de segmentos sustanciales de la población. El vínculo de Puerto Rico con los Estados Unidos ha elevado aceleradamente las aspiraciones y, sobre todo, las expectativas. Ese crecimiento acelerado en expectativas ha ocurrido a un ritmo muy superior al que han alcanzado los medios requeridos para hacer realidad las expectativas –especialmente las expectativas de consumo. Esa diferencia ha sido magnificada al reducirse marcadamente la tasa de crecimiento de la productividad de la economía del País. Se ha abierto, como resultado, una brecha entre medios y ―necesidades‖. Para remediar la insatisfacción, el gobierno ha intervenido intensamente en la economía.
El desarrollo del Estado Benefactor en los EEUU y la relación con Puerto Rico permitieron que transferencias federales menguaran la brecha entre necesidades y medios. Esa ―solución‖ produjo, como resultado, un mayor sentido de dependencia en Puerto Rico. De por sí, paradójicamente, la psicología de dependencia es consecuencia indeseable del propio Estado Benefactor. Pero los efectos secundarios y terciarios son aun más
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indeseables que la dependencia misma. La experiencia propia, o vicaria, crea la expectativa, mientras la desigualdad en el alcance de esas expectativas genera frustración y estimula la conducta antisocial. He aquí la fuente de una dimensión importante de ingobernabilidad.
Falsa conciencia de la ingobernabilidad
En general, el problema de la ingobernabilidad se plantea con un cierto grado de falsa conciencia. Digo falsa, en el sentido de que los propios grupos integrantes de la sociedad civil no se reconocen a sí mismos en la génesis y reproducción de los problemas que sufren. Para la Junta Asesora de Urbanismo esta realidad es importante. Ello porque es evidentemente transparente la falsa conciencia con que se plantea la ingobernabilidad cuando se trata de asuntos relativos al ordenamiento del territorio.
Algunos de los problemas creados con participación de quién los sufre incluyen: (I) congestión del tránsito; (II) la escasez de abastos y distribución del suministro de agua; (III) el desmonte, la erosión, el aumento de las escorrentías superficiales y las consiguientes inundaciones; (IV) el agotamiento y contaminación y robo de los recursos pluviales. Todos los problemas enumerados anteriormente redundan en externalidades. Es decir, en aumentos en el coste de construcción y mantenimiento de la infraestructura o en el precio de los servicios. Ahora bien, ese aumento en coste inevitablemente lo habrá de internalizar alguien. Generalmente, los contribuyentes y los usuarios que pagan por los servicios.
Un ejemplo del patrón que se observa continuamente y que redunda en problemas creados con participación de quienes los sufren, es el que resulta de la presión ejercida para la segregación de fincas en solares. Una vez obtenida la segregación se exige que se suministren servicios públicos propios de una zona urbana. Generalmente se exige el suministro de servicios sin pagar o, cuando se paga, pagando su coste medio y no su coste marginal. [1]
En cuanto al asunto relativo a la falsa conciencia, ocurren extremos mayores en el que interviene, con cierto sentido de complicidad, el ciudadano común. El ciudadano que se beneficia por vía de excepciones, o violaciones a las normas, con prebendas de menos valor. Prebendas que se obtienen por medio de enchufes de carácter político o de presiones electorales. Así, tanto empresarios como ciudadanos, ricos y pobres, estado y sociedad civil, son todos responsables del desbarajuste ambiental y territorial que prevalece en Puerto Rico.
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La práctica de la violación a las normas establecidas se hace cotidiana y llega a dejar de percibirse como un acto de corrupción. La contranorma se convierte en la norma.
Una instancia sorprendente de ingobernabilidad
Ciertamente, lo contrario a la falsa conciencia se da en instancias de la administración pública relativas a la reglamentación del uso del suelo. Aunque allí puede haber ocurrido ignorancia en las primeras décadas de la planificación en Puerto Rico, no es por ignorancia que se continúa en la actualidad con prácticas contrarias al buen ordenamiento urbano, al crecimiento inteligente y al desarrollo auto sostenible. No es así porque las políticas públicas y los instrumentos con que se cuenta para mejorar la efectividad de aquellas, fueron concibiéndose y estableciéndose desde la década del 1970. Ese proceso a través del tiempo ha dado oportunidad para generar experiencia y conocimiento.
La última etapa de desarrollo en la estructura de política pública pertinente ocurrió en 1992, con el capítulo XIII de la Ley 81 de 1992, conocida como la Ley de Municipios Autónomos. La Ley 81 atiende el ordenamiento urbano. No obstante, lo que ocurre en el nivel administrativo es la violación de los objetivos y normas contenidas en la ley. La violación ocurre en la propia reglamentación aprobada por los organismos públicos encargados de hacer cumplir la ley y en la negativa a cumplir lo ordenado sobre la descentralización de la planificación en el nivel de lo municipal.
El gobierno de Puerto Rico ha violado continuamente las normas de planificación que constituyen política pública y con ello estimula ciertos patrones de la ocupación del territorio aun cuando son evidentes los efectos negativos de los mismos y las consecuencias que han tenido, y tienen, sobre la totalidad de la vida. La última década constituye una carrera loca de conversión de la tierra rural a suburbana y al desparrame.
La expectativa que prevalece en la población es que cualquier proyecto puede aprobarse para ser ubicado en casi cualquier lugar, si se encuentra un ―enchufe‖ adecuado. Esa percepción estimula la inflación en el precio de los terrenos. El terreno se valoriza en el mercado no por su productividad, de acuerdo al uso autorizado, sino por el posible uso posterior. Aquí yace una manifestación de la corrupción grave y desatendida. Ello porque, a través de la aprobación o denegación arbitraria de proyectos, se enriquecen algunos y se empobrecen otros. Pero, en general se empobrece la sociedad en general. Se apodera de la mentalidad general una mentalidad depredadora. Esa mentalidad se traduce en la espera o búsqueda de la oportunidad de
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enriquecimiento mediante la excepción. La excepción a la norma, al reglamento, a la ley.
El problema se manifiesta a diversos niveles de organización, pues también se ejercen presiones por los ciudadanos en general a través de enchufes políticos y de la amenaza electoral. A través de éste mecanismo se reclama y recibe parte de las prebendas que resultan de la violación de las normas. La situación se asemeja a la naturaleza del crimen organizado, que vive precisamente de la permanencia de las normas. Es el riesgo envuelto en la violación de las normas lo que imprime valor de mercado a su violación. Pero es un crimen organizado iluso, pues cada cual se percibe como integrante del grupo de privilegiados que logran el beneficio a través de la violación de la norma, cuando en realidad todos reciben de acuerdo a su capacidad de enchufarse y de la naturaleza de su capital.
En fin, el incumplimiento por parte de las agencias encargadas de implantar la política pública sobre los usos del suelo y la protección del ambiente es una clara manifestación de ingobernabilidad. Sus causas más directas residen en las estructuras y procesos administrativos que se desarrollaron en las agencias reglamentadoras y en las relaciones plagadas de arbitrariedad de estas agencias con sus reglamentados. El alcance de un nivel superior de capital social es condición necesaria para lograr la transformación gloriosa. Problemas de falsa conciencia dejan ver la extraordinaria importancia de elevar la gobernabilidad al centro del debate. Algunos problemas de esta naturaleza son: la fragmentación de los intereses, los peligros que conlleva depender de la crisis como evento detonante y la incapacidad del estado para hacer lo necesario.
La discusión del tema desemboca inevitablemente en la ingobernabilidad. Aquí la dificultad se manifiesta con claridad. Así, por ejemplo, la instancia administrativa reguladora se encuentra en la actualidad ante el embate que surge de su dependencia de las acciones y de la influencia de aquellos intereses que son los sujetos de los reglamentos. La influencia, y el poder de aquellos, se manifiestan por los canales políticos. Y, en el peor de los casos, por la reciprocidad que conlleva la contribución monetaria a las campañas electorales. Es decir, por la corrupción del gobierno ante el soborno y la extorsión. He aquí el otro gran desafío que confronta el país en los albores del nuevo siglo.
En conclusión, ante la ingobernabilidad es fútil la planificación, y la programación de la acción, ya que la ejecución se hace totalmente incierta. Por supuesto, la condición de ingobernabilidad se experimenta en gradaciones. La absoluta ingobernabilidad es estado de naturaleza, el salvajismo. Esa no es la realidad constatable. El proceso comienza de forma
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sigilosa y muchas veces se delata de manera sorpresiva para la mayoría de la población. Los que la perciben en su crecimiento y dan la voz de alerta son muchas veces desoídos y marginados del debate público. Su mensaje resulta negativo y molestoso. Aunque es más fácil negar la presencia del proceso en sus comienzos, y aún en etapas avanzadas de su desarrollo, llega el momento cuando el escapismo no es viable.
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¿Usos del Suelo... y Planificación del Espacio Territorial?
Recomendaciones al gobernador a la luz del ¨plan¨ de usos de terrenos
develado por la Junta de Planificación en días recientes y la reacción al mismo
La planificación es demasiado importante para dejársele a una Junta de Planificación debilitada ante la opinión pública, escasa de recursos de toda índole y estructurada para un tipo de planificación tradicional que surgió en un contexto histórico menos complejo que el actual. De lo transcurrido hasta la fecha puede aseverarse sin temor a equivocarnos que se desprenden ciertos hechos y lecciones.
intervención tiene consecuencias económicas y sociales de enorme importe;
necesaria la planificación del espacio territorial para el mejor uso de la riqueza nacional y desean participar del proceso de planificación;
en cuanto a que un buen plan de usos de terrenos sería de beneficio para el País;
que lo acompañan, no cumplen con los requisitos necesarios para ser catalogados como un ¨plan de usos de terrenos¨;
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País de ser tratada como una oportunidad;
planificación quede vulnerado ante la suspicacia y escepticismo que ha producido lo hasta ahora hecho público;
urbanos, hace necesaria la aplicación de procesos, e instrumentos adecuados. La tecnología moderna los ha hecho disponibles y las experiencias de otras jurisdicciones muestran modelos y enfoques apropiados para la planificación requerida. El instrumento, y procedimiento, utilizado por la Junta de Planificación para clasificar los usos de la totalidad del suelo son inadecuados para alcanzar la visión de Puerto Rico que la agencia informa que adoptó como suya (Puerto Rico 2025) y que se distribuye en medio digital con el documento;
para producir un proceso que conlleve verdadera planificación, asegura el fracaso del esfuerzo iniciado y amenaza la pérdida de una gran oportunidad.
Recomendaciones al gobernador
Ante la realidad jurídica e institucional vigente, recomiendo lo siguiente:
mpletar el proceso iniciado dotándole de recursos suficientes para remediar las fallas que se han hecho evidentes;
factual actualizada indispensable para producir un plan de usos de terreno que sería un elemento de la estrategia nacional que produciría el proceso de diseño estratégico a ponerse en marcha;
usos de los suelos y proyectos concretos, los instrumentos más avanzados desarrollados para soportar la toma de decisiones sobre el espacio territorial que ha puesto a disposición del País la Universidad de Puerto Rico, a través de su Escuela Graduada de Planificación;
s del suelo que refleje con precisión el uso que se da hoy al territorio, es necesario que se proceda de inmediato a producirlo. Esta información factual es necesaria para la planificación de usos futuros y para la evaluación de alternativas;
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neamente, y en paralelo con las acciones enumeradas, se ponga en marcha un proceso de planificación estratégica organizado de acuerdo a como describiré en un memorado subsiguiente.
El proceso más adecuado para atender la urgente necesidad de planificación urbana (y territorial en general) tiene como modelo el que han puesto en marcha otras ciudades. En concreto, la ciudad de Madrid desde principios de la década pasada. Con las adaptaciones necesarias puede producir en Puerto Rico grandes beneficios que rebasan los límites tradicionales de un ejercicio llevado a cabo por tecnócratas.
La planificación estratégica es una forma sistemática de manejar el cambio y de crear el mejor futuro posible para una ciudad. Constituye un proceso creativo que sienta las bases de una actuación integrada a largo plazo, establece un sistema continuo de toma de decisiones que comporta riesgo, identifica cursos de acción específicos, formula indicadores de seguimiento sobre los resultados e involucra a los agentes sociales y económicos locales a lo largo de todo el proceso.
Lo que ha producido hasta la fecha la Junta de Planificación es un producto parcial intermedio y limitado en su capacidad. No obstante, el mismo puede ser el catalítico necesario para comenzar un proceso que dote al País de un proceso permanente de planificación y gerencia del territorio.
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De la Planificación a la Acción
La imagen que encabeza esta nota fue producida por el sistema
Xplorah (c)desarrollado por la Escuela Graduada de Planifciación de a Universidad de Puerto Rico en un proyecto conjunto con el Research Instritute for Knowledge Systems de la Universidad de Maastricht, Holanda. El mapa contine 225,000 celdas que cubren cuadrángulosde 250 metros por cada lado y representan 18 usos de terreno. Elpatrón deusos es resultdado de la dinámicaejercida por la operación simultánea de múltimples fuerzasque tratan de imponerse sobre el uso del epacio territorial. Introducción
El cambio estructural que ha tenido lugar en el mundo industrializado durante el último cuarto del pasado siglo XX ha sido radical y ha tocado pilares de la estructura determinante de la sociedad. No solo ocurrió un salto en el campo de la tecnología que revolucionó las comunicaciones y los mercados financieros y de capital convirtiéndolos verdaderamente en extraterritoriales y globales, sino que el desarrollo cibernético revolucionó la estructura de distribución de bienes y servicios. La demografía ha causado una alteración radical de la demanda por bienes y servicios, así como la capacidad de ahorro y los patrones de consumo futuro de las sociedades en varios continentes y hemisferios. Con la estructura ha cambiado la función compatible de los centros urbanos. La era industrial generó una estructura urbana que ya no resulta funcional. Tratar de revertir los centros en decadencia al rol tradicional, que una vez atendieron efectivamente durante el auge de la industrialización, a base de subsidios y ordenes legislativas y reglamentarias, fracasará como regla general al toparse con las fuerzas irresistibles del mercado. La anticipación, adaptación y planificación como gestión permanente de gerencia urbana serán indispensables para canalizar los procesos de evolución urbana con el menor grado de coste social posible.
La Nueva Planificación
El emblema de la organización industrial fue la pirámide de autoridad para administrar la producción organizada en función de la estandarización y
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la especialización. El emblema de la era de la información y el conocimiento es la red para administrar actividades productivas distribuidas y capaces de ajustarse a la demanda más individual posible. Los almacenes han sido sustituidos, en gran medida, por los canales de distribución, organizados en redes de cubierta mundial. El manejo de inventarios descansa cada vez más en la estrategia de suplir justo en tiempo requerido. La distribución de la producción alcanza hoy día una dimensión planetaria. La ciudad de la era de la información y más aún de la era del conocimiento requiere una organización adecuada para una matriz de funciones distintas.
Continuar pensando que los enfoques, instrumentos y procesos que han fracasado durante cincuenta años en alcanzar objetivos claros serán capaces de hacerlo aún luego de una revolución tecnológica-demográfica, no puede sostenerse ante la evidencia histórica. Por el contrario, los enfoques, los instrumentos y el proceso de planificación deben sufrir cambios igualmente radicales y aún ser sustituidos.
La planificación conlleva emprender tres tareas fundamentales: a) la descomposición, b) la articulación y b) la racionalización de procesos mediante los que se toman e integran decisiones en el contexto de una organización.
Lo que hoy reclama ser entendido por el término planificación en el contexto del espacio territorial de Puerto Rico ha derivado hacia un complejo proceso burocrático dirigido a reaccionar a propuestas que luego son endosadas y permitidas por agencias reguladoras del estado en todas sus instancias. Es decir, el concepto se plantea en la realidad gerencial del territorio de forma pasiva y reactiva. No obstante, planificar conlleva previsión, anticipación, iniciativa, preparación y acción. Los procesos de planificación conllevan poner en marcha y administrar acciones dirigidas por decisiones en una secuencia estructurada en tiempo y espacio. Todo ello para generar un conjunto articulado de actuaciones interrelacionadas a través de un sistema que les imprime consistencia y eleva la probabilidad de alcanzar los objetivos y metas predefinidas.
Los problemas que afectan al sistema urbano son eminentemente complejos y el cambio imprime un descomunal grado de incertidumbre sobre el futuro aún a corto plazo. Esas condiciones descalifican las herramientas tradicionales del planeamiento urbano y fuerza la adopción de enfoques estratégicos. Lamentablemente la utilización excesiva al punto del abuso y frecuentemente fatua del calificativo estratégico como adjetivo de la planificación ha causado un justificado grado de escepticismo y desilusión. Por ello conviene repasar su verdadero significado.
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Uno de los mayores atractivos de la planificación estratégica, aplicada al sistema urbano, es que el proceso se puede tornar en instrumento de movilización social. Una estrategia, acompañada de un plan de acción, ofrece a los agentes sociales –públicos y privados— un proyecto de ciudad con objetivos claros que reconocen el complicado entretejido sectorial, capaz de movilizar al conjunto social hacia la consecución de metas cuantificadas o, por lo menos, definidas en función de una escala definida por un referente. Es esta última cualidad la que permite la evaluación y corrección de los cursos de acción proveyendo flexibilidad y gerencia continua del proceso de acción que se desata al comprometerse los sectores sociales con las metas, los objetivos, la estrategia y el plan de acción.
La planificación estratégica aplicada a ciudades genera como mínimo los siguientes beneficios:[1]
comunidad;
conjunto finito de temas críticos;
compromiso para actuar;
Es en los términos expuestos que debe concebirse el nuevo estilo de planificación requerida. Por supuesto, el nuevo estilo requiere instrumentos analíticos y de evaluación capaces de incorporar la complejidad de los sistemas, la incertidumbre y la velocidad del cambio al proceso de gerencia del sistema territorial.
El Nuevo Modelo
Un nuevo modelo de centro urbano emergerá luego del declive asociado con la revolución tecnológica y confrontará en las etapas iniciales resistencia y la aplicación de remedios ineficientes e inefectivos como resultado de presiones políticas. El modelo capaz de funcionar efectivamente y desarrollarse, será aquel que utilice a su favor las fuerzas del mercado. Las acciones dirigidas a derrotar al mercado están condenadas
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al fracaso aún luego de malgastar grandes cantidades de recursos por vía de subsidios y del gasto público.
La organización burocrática de la especialización y la rigidez impuesta para proteger sectores políticamente influyentes sólo garantizan el declive y el desperdicio. El modelo urbano exitoso en el nuevo contexto será aquel que logre adaptarse a las realidades de una nueva demografía, a un mercado de trabajo transnacional y cuya economía se caracterice por la organización flexible.
Un ¨to do list¨
¿Qué medidas pueden tomarse para impulsar el nuevo modelo de urbanismo que tiene mayor probabilidad de éxito en la era de la información ante el cambio estructural de la producción y la demografía? Para orgnizar la acción de evaluación de política pública será necesario:
necesaria para que los centros urbanos funcionen efectivamente en el nuevo contexto.
marcha las políticas de ajuste y adaptación requeridas.
indirecto.
planificar y programar su puesta en marcha.
sobre un nuevo paradigma que se sobreponga a las limitaciones propias de las herramientas tradicionales, es decir, un proceso de carácter estratégico.
Puntos Neurálgicos
1. Obsolescencia de la estructura institucional que reglamenta proyectos privados.
2. Procesos que conducen al desarrollo de proyectos públicos.
3. Política en torno a contribuciones sobre la propiedad mueble e inmueble.
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4. Estructura de impuestos y de subsidios a la vivienda suburbana unifamiliar.
5. Política referente al transporte.
6. Ausencia de coherencia y coordinación entre agencias, proyectos y políticas públicas.
7. Inmigración y marginalidad urbana.
8. Hostilidad del ambiente urbano a caminantes, turistas, envejecientes, niños, minusválidos.
9. El ocio como actividad de genuina civilización.
10. Captura del control de los recursos públicos para propósitos partidistas.
11. El diseño urbano como ejercicio que enriquece y civiliza.
12. Ausencia de una visión compartida del futuro deseado y del sacrificio que merece.
Ventajas Coyunturales
La existencia de un conjunto de proyectos de envergadura, coetáneos con el inicio de operaciones del primer segmento de lo que puede convertirse en un sistema de transportación colectiva en el área metropolitana de San Juan, constituye una oportunidad que no debe ser echada a perder. El Gobernador ha visto la contribución que el gobierno puede hacer proveyendo coherencia a estos proyectos como el inicio de lo que pudiera convertirse en una nueva metrópolis.
La crisis fiscal obliga al gobierno a descansar en iniciativas privadas para sostener el desenvolvimiento de la economía y la inversión fija. Hay dos estrategias principales para mantener la edificación urbana: 1) la inversión pública; 2) la inversión privada. El gobierno tendrá que limitar estratégicamente sus recursos a proyectos estratégicos, e.g., transportación colectiva. El gobierno puede adoptar un enfoque proactivo para asegurar la ejecución de los proyectos privados. De esa forma podrá añadir valor al vincularlos entre sí, agregándoles una lógica que propicie sinergia. O, por el contrario, el gobierno puede seguir funcionando como de costumbre y causar el atraso y la desarticulación entre los proyectos iniciados por el sector privado y aún el propio sector público.
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Dificultades Críticas
Una de los escollos más significativos de la realidad puertorriqueña es la enorme dificultad que se observa al tratar de pasar de un diagnostico, y aún de una decisión tomada, a la ejecución de esa decisión. El tiempo que se consume por esta característica, el coste que conlleva ese tiempo y la incertidumbre que imprime al valor de los documentos y certificación generados por el proceso reglamentario, desarticulan cualquier esfuerzo de planificación. La intensa judicialización de todos aspectos de relación social ha tenido como efecto colateral la erosión del grado de confianza con que se evalúan los procesos y permisos obtenidos para proceder con proyectos de construcción. El efecto sobre la financiación y sobre eficacia marginal (en términos Keynesianos [2]) del capital hace aun más difícil la reestructuración urbana.
La utilización de la obra pública como medida de desempeño y como campo de promesas electorales produce efectos colaterales dañinos. Uno de ellos consiste en la tentación de dar importancia a obras de gran tamaño, visibles, de relativa facilidad de ejecución y escasos requisitos de coordinación con el resto del sistema urbano. La otra, que es aun más dañina, consiste en la tentación a entorpecer obras propuestas o en marcha por adversarios políticos.
La ausencia de criterios, instrumentos y procesos adecuados para incorporar integralmente efectos que tienden a generar externalidades que inciden sobre el ambiente natural, social o particular ha provocado que grupos activistas organizados hayan escogido la vía reglamentaria y judicial para poner en marcha una estrategia de atraso y obstaculización a proyectos que, aunque no se logran tronchar al final de la jornada, imprime un coste adicional a la totalidad de los proyectos que se conciben al elevar el riesgo asociado al desarrollo y la construcción.
La concentración de grupos inmigrantes y desaventajados económica y socialmente en los centros urbanos contribuye a un proceso en espiral que se torna en circulo vicioso de pobreza y marginalización. En la medida que la población marginada y en desventaja se concentra en los centros urbanos, la economía de los mismos se descapitaliza y la presión política para romper el círculo vicioso de la pobreza se hace irresistible. La lucha política electoral intensifica el problema, al impedir la mera consideración de medidas que pudieran romper el círculo vicioso que aprisiona los residentes aprisionados en los guetos urbanos, mediante la demagogia y la desinformación.
Medidas de Acción
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Las ventajas coyunturales y las dificultades críticas señaladas anteriormente ofrecen un camino para establecer una ruta de escape a la trampa que ha limitado al País durante décadas.
planificación estratégica para el sistema de la urbe metropolitana de San Juan que le provee insulación de las fuerzas que inevitablemente intentarán desmembrarlo.
en el enfoque de planificación y gerencia del territorio en Puerto Rico para dejar atrás las herramientas infectivas propias de otra era y sustituirlas por instrumentos y procesos que permitan la planificación estratégica.
foque se ha logrado efectuar en otros puntos del globo para aprender de éxitos y errores al proponer el nuevo modelo de planificación urbana y regional para Puerto Rico.
energía, riego, agua potable y alcantarillados sanitarios y pluviales, transporte, educación y seguridad de vida y propiedad en el proceso de planificación estratégica de la metrópolis de San Juan.
La última medida de acción mencionada arriba es un elemento crucial que, al haber sido abandonado por décadas, provoca fuerzas poderosas que trabajan por su propia dinámica en direcciones independientes y muchas veces contrarias a lo conveniente para el orden urbano. Las decisiones de corporaciones públicas y agencias de gobierno se toman considerando criterios propios macroeconómicos, financieros o sectoriales y en ausencia de una visión total los sistemas urbanos o del País.
[1] Véase, Plan Estratégico de Madrid Fase I: Síntesis, pp. 1-2.
[2] Lord John Maynard Keynes definió la eficacia marginal del capital como aquella tasa mínima de rendimiento requerida por un inversionista potencial para convencerle de invertir en un proyecto, al compararlo con otras oportunidades de colocación de su capital.
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El Despelote
¿Cómo llegamos aquí?
Al parecer a una creciente proporción de la población no le agrada el patrón urbano que domina el espacio territorial de Puerto Rico. Digo ¨...al parecer…¨ porque la demanda por unidades de vivienda en desarrollos que continúan intensificando y expandiendo el patrón vigente no da indicios de cambio. De hecho, un número considerable de iniciativas que buscan un cambio hacia una mayor densidad y un menor grado de desparrame han sido propuestas y han llegado a convertirse en legislación. No obstante, las realidades del mercado continúan reflejando una convergencia entre la naturaleza de la oferta y la demanda que se hace efectiva hacia proyectos que exhiben las características más rechazadas por sectores que ven en el patrón predominante una amenaza a la calidad de vida, a la eficiencia y a la conservación de recursos escasos. ¿Cómo puede alterarse el rumbo que perpetúa y expande el crecimiento horizontal y la dependencia absoluta en el automóvil privado para el transporte? Para enfrentar este dilema con honestidad intelectual conviene llegar a un entendido en cuanto a cómo se ha llegado a la situación prevaleciente.
El patrón urbano que sustituyó el introducido en la isla desde la colonización española, tomó fuerza y se convirtió en dominante en Puerto Rico a partir de la década del 1950. El mismo se origina en los EE UU y refleja condiciones y desarrollos que emanaron de procesos económicos, tecnológicos y políticos de los EE UU.
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La explicación del fenómeno de sub-urbanización y del entrejuego de fuerzas que lo provocaron y lo mantienen, varía entre los teóricos creando un espectro con diferencias de énfasis y con opiniones fuertes en cuanto a las relaciones de causalidad subyacentes. Los tres principales enfoques de teoría pueden denominarse de la siguiente forma: la perspectiva del capitalismo de mercado; la perspectiva del liberalismo del estado benefactor y la perspectiva estructural marxista. Más allá de un mero ejercicio académico conviene explorar estas tres perspectivas, pues arrojan un sorprendente traslape de concordancias que ha servido para establecer política pública. No obstante, las tres malinterpretan el rol de la política, el mercado y el estado en lo que se refiere a conformar el complejo urbano. Uno de los resultados de la insuficiencia teórica que surge de los tres enfoques dominantes ha sido la inadecuada compresión de la estructura de oportunidades que generan las ciudades de los EE UU. Como la pobreza es uno de los factores más evidentes en los centros urbanos tradicionales de Puerto Rico, parece apropiado concentrar, al sintetizar la forma en que se explica el fenómeno urbano en los EE UU, en la desigualdad económica y social que se advierte a través del espació territorial urbano y sub-urbano.
Perspectiva Capitalista de Mercado
Los proponentes de esta visión hacen descansar la causa de la desigualdad en desarrollo entre ciudades como el resultado inevitable del cambio tecnológico en el contexto de un sistema capitalista de mercado caracterizado por una gran capacidad para adaptarse con presteza a la innovación.
Esta interpretación causal de la ausencia de convergencia en el nivel de desarrollo entre centros urbanos implica que no existen alternativas políticas o de actuación por el estado (política pública) que puedan ser efectivas para evitar la inevitable adaptación del sistema económico a formas y funciones más eficientes en el uso del espacio y en la generación de desarrollo económico. La sociedad y el proceso político que ella produce son entes pasivos receptores de fuerzas económicas y tecnológicas inexorables. La expansión y el declive de los centros urbanos son interpretados por esta visión como reestructuraciones saludables de adaptación. Las opciones escogidas de ubicación se interpretan en términos de decisiones individuales tomadas por personas naturales y jurídicas guiadas por expectativas de rendimiento a corto plazo. En el largo plazo, las opciones escogidas redundan en beneficio del agregado social, dado el
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mayor grado de beneficio que se supone imprimen a la economía. Las intervenciones del gobierno cuyo propósito nominal es la amortiguación de los efectos de las fuerzas de mercado, o la el hacer más fácil que los procesos de mercado ocurran, se entienden como innecesarios, despilfarradores y aun dañinos al bienestar general.
Perspectiva Liberal del Estado Benefactor
Esta perspectiva acepta como bueno el supuesto de la visión de mercado capitalista en el sentido de que los mercados son máximos garantizadores de la eficiente asignación de recursos. No obstante, la teoría liberal presupone que los mercados pueden fallar o ser imperfectos. Las consecuencias del funcionamiento imperfecto de los mercados ha dejado sitios y personas en condición prologada de tensión o desventaja económica. Así se justifica la intervención del sector público en una gestión expansiva de la demanda agregada. Esa actuación compensatoria es predicada en función de que la mayor eficiencia económica nacional realizada en largo plazo produce, en el corto, contracción local, regional y sectorial así como descapitalización, que ha de ser rectificada por las políticas de gobierno.
Ambas perspectivas, el capitalismo de mercado y el liberalismo del estado del bienestar, comparten una premisa. La misma consiste en dar por sentado que la reestructuración del sistema de producción, la redistribución de la población, y el patente desbalance en el patrón de expansión urbana y el declive son procesos que operan en una esfera autónoma llamada la economía. De igual forma, ambos enfoques ven la problemática en términos del ciclo económico y la actuación del gobierno como una que busca la estabilización. De ahí que su ámbito es de carácter temporal anticíclico. Esta característica en común es de especial interés al considerar la situación prevaleciente en Puerto Rico.
Perspectiva del Estructuralismo Marxista
Los marxistas, muy en particular los que se adhieren a la escuela de la política económica urbana, la explican la desigualdad en función de la lógica del capital. Esta teoría comparte la visión que explica las bases de la desigualdad y el cambio en el sistema urbano partiendo de bases en el proceso de cambio tecnológico y económico. La lógica que gobierna el desarrollo de estos procesos, según los marxistas, son leyes que determinan el desenvolvimiento del capitalismo. De acuerdo a esa lógica, el mundo capitalista requiere reajustes periódicos. Esos reajustes son de envergadura
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global y alterna la estructura misma del sistema de producción mundial en respuesta a la competencia internacional y las crisis causadas por excedentes de producción y la caída consecuente de las ganancias de las empresas. La reestructuración requerida se refleja sobre los sistemas urbanos. Los ambientes edificados de las ciudades, y aun ciudades enteras, experimentan rápido declive económico. Mientras tanto, otras ciudades y aun sectores dentro de una misma cuidad, vinculados al patrón emergente de inversión se expanden y muestran progreso. Se produce así el desarrollo desigual entre y dentro de las metrópolis.
Los procesos políticos internos a la urbe no son reconocidos por los marxistas como moldeadores de forma urbana. Este rol es considerado, más bien, como relativamente autónomo. Por ello se quiere decir, que la vida política local es reactiva a la lógica que gobierna la dinámica del desarrollo económico capitalista.
Procesos Menospreciados
Tanto los marxistas estructuralistas, como los proponentes más conservadores del capitalismo de mercado, coinciden en otorgar escasa importancia a cuán profundamente enraizados están los procesos económicos y de cambio tecnológico en otros procesos históricos sociales y políticos muy concretos de ámbito nacional y local. No obstante, es precisamente a través de procesos históricos concretos y específicos sociales y políticos que las fuerzas económicas tienen que funcionar y no a través de leyes de aplicación general que supuestamente determinan el desarrollo capitalista si es que se desea entender el patrón de la desigualdad en los EE UU.
La estructura de gobierno local en los EE UU (y aun la federal) es muy fragmentada. Esta característica hace a las instancias de gobierno vulnerables a múltiples avenidas y posibilidades a través de las que intereses privados capturan poder público y se adueñan efectivamente del mismo.
La Razón del Patrón de Uso de Terrenos Prevaleciente
En realidad, el patrón de desparrame que observamos y sufrimos en Puerto Rico hoy es el que el gobierno (local, estatal y federal) ha provocado con políticas públicas e instrumentos fiscales y financieros desde finales de
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la década del 1940 y principios de la década del 1950. Las guías de acción gubernamental denominadas políticas públicas son productos de naturaleza político-económica. Las políticas públicas ejercen influencia sobre el cálculo de la eficiencia de la inversión. Como resultado el capital y la construcción fluye hacia dónde las señales del cálculo de rendimientos indican la mejor eficiencia.
Como es lógico esperar, los puertorriqueños han entendido las señales del mercado y han utilizado los incentivos fiscales de exención de impuestos, subsidios al automóvil y los precios relativos de la tierra y han optado por vivir en unidades unifamiliares construidas en urbanizaciones suburbanas. Lo contrario hubiera sido contrario a la lógica más elemental. Piénsese, por ejemplo, que lo siguiente operó de forma simultánea y en algunos casos aun está operando: tasas de interés hipotecario que por décadas fueron negativas en términos reales; intereses hipotecarios deducibles para propósitos de impuestos sobre la renta, seguros sobre la propiedad subsidiados, impuestos sobre la propiedad exonerados o ínfimos en cuantía; carreteras construidas a la demanda para suplir al necesidad del suburbio; la reinvención por los EE UU de la ciudad en el suburbio alrededor de la transportación en automóvil a la vez que se revolucionaban los canales de distribución de bienes y servicios sobre una red jerárquica de supermercados y mega tiendas; la inevitable descapitalización y deterioro de los centros urbanos ante la pérdida de población y la rigidez impuesta por la realidad política para cambiar radicalmente sus misiones y adaptarse a las nuevas realidades del comercio al detal.
El patrón urbano que se tiene y que se sufre hoy en Puerto Rico responde a la lógica económica, tecnológica y especialmente a la lógica política que dio lugar a la formación de la clase media. Cambiar ese paradigma conlleva, pues, cambiar los fundamentos que le dan realidad cotidiana y que conforma las preferencias políticas y a los intereses privados que capturan elementos de un gobierno fragmentado y, muchas veces, incoherente.
Para Revertir el Patrón de Uso de Terrenos Prevaleciente
Para cambiar el paradigma que produce y sostiene el patrón de usos de terreno dominante hoy día es necesario: 1) identificar las causas y las fuerzas que lo sostienen; 2) definir un patrón alternativo; 3) identificar los instrumentos que, desde el gobierno, podrían provocarlo y sostenerlo; 4) estimar el coste de provocarlo a corto plazo y sostenerlo a largo plazo; 5)
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tomar la decisión política necesaria para poner en marcha el proceso de provocación del cambio y sostén de la condición deseada.
Supóngase que el patrón que se busca consiste en: 1) detener la expansión horizontal de los centros urbanos; 2) alcanzar una densificación preestablecida en los centros urbanos existentes; 3) detener y revertir la dependencia casi absoluta en el automóvil como modo de transporte. Entonces, las siguientes medidas instrumentales serán necesarias en alguna combinación que requerirá cuantificación cuidadosa: 1) los impuestos sobre la tierra deberán discriminar entre aquellos predios que estén ubicados en áreas urbanas y aquellas no urbanas; 2) los impuestos sobre la propiedad deberán reflejar una discriminación a favor de los centros urbanos cuya densidad se desee aumentar; 3) los créditos contributivos a otorgarse a proyectos propuestos en áreas urbanas deberán ser limitados sólo en términos de los lugares elegibles, la magnitud total que el estado estará en posición de otorgar durante cada año y la concordancia con la misión escogida por cada centro como guía de su futuro desarrollo; 4) los intereses hipotecarios que gocen de exención contributiva serán graduados para reflejar la preferencia por ubicación en centros urbanos; 5) las contribuciones sobre la propiedad inmueble distinguirá entre la tierra y las estructuras enclavadas en la tierra; 6) la clasificación de suelos, distinguirá los mismos en función de su elevación y ángulos de inclinación, así como en términos de su ubicación relativa a la dinámica deseada de desarrollo para las áreas urbanas –respondiendo a una visión comprensiva de la dinámica económica y ecológica, dando peso especial a elementos de seguridad (propensión a inundación y deslizamientos de tierra) y conservación del agua.
Será imposible alterar el patrón prevaleciente de usos de terrenos mediante un enfoque de control por vía exclusiva de instrumentos de zonificación y reglamentos sujetos a interpretación y revisión. La dinámica de fuerzas económicas y políticas eventualmente prevalecerá si las condiciones que han conformado las relaciones de mercado permanecen inalteradas. Más aun, el intento de controlar por vía de zonificación y reglamentación el patrón de usos puede tener resultados imprevistos no intencionados y perjudiciales que obliguen cambios y produzcan una estructura no imaginada por nadie.
Por eso es indispensable la utilización de la tecnología e instrumentos de planificación modernos que permitan tomar decisiones sobre el uso del territorio contando con el beneficio del mayor conocimiento posible sobre el
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futuro. El conocimiento sobre el futuro descansa, por supuesto, en el que se tiene sobre el presente y sobre las condiciones que lo causaron. Se requieren instrumentos que permitan: 1) establecer con claridad la filosofía que gobierna el conjunto de políticas e instrumentos; 2) someter a pruebas de sensitividad el patrón actual en respuesta a las medidas de actuación consideradas; 3) escoger el curso de acción habiendo hecho un estimado del coste y del riesgo que conllevan las opciones abiertas. Es con esa capacidad y grado de transparencia que la comunicación mínima requerida podrá establecerse para alcanzar el grado de apoyo político necesario ante una iniciativa que intente alterar el patrón prevaleciente de usos del suelo.
En el caso de Puerto Rico la necesidad por un nuevo estilo de gerencia del espacio territorial es forzada por la limitación del mismo. En los EE UU la extensión continental del territorio alimentó una cultura distinta en lo referente a espacio. De ahí que sea más apropiado para nuestra realidad mirar a Europa en búsqueda de enfoques e instrumentos adecuados para manejar el patrón de usos del suelo.
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Alianzas Público-Privadas XII a la Cumbre de la Industria de la Construcción
Definamos algunos conceptos
Siempre es conveniente definir los términos. Por ejemplo, una visión es un estado de situación imaginado en tiempo futuro. Es aquel futuro que se desea alcanzar y que, aun luciendo difícil a la luz de las circunstancias actuales, pudiera ser viable. Una visión, por lo tanto, conlleva un esfuerzo optimista de imaginación sobre el futuro.
De niño tuve una visión. Me imaginé que alcanzaría de adulto una transformación heroica. Imaginé llegar a ser un luchador por la justicia. Un día decidí ensayar aquella visión.
Mi estrategia era convertirme en superhéroe. Como modelo, opté por El Zorro. Puse en marcha un plan de acción que requirió confeccionar un disfraz --con máscara y capa negra. Además, y luego de mucho trabajo, logré hacer una especie de látigo, entrelazando viejas correas de mi padre.
Un buen día decidí poner a prueba el concepto. Se trataba de una especie de ensayo. Me disfracé con aquel flamante disfraz y salí al balcón de mi casa al asecho de algún malandrín. Estaba seguro que nadie podría reconocer mi verdadera identidad.
Esa tarde los niños del vecindario jugaban a la pelota en la calle. Como acto providencial, la pelota fue a parar al patio de mi casa. Iván, el niño que vivía en una de las casas del otro lado de la calle, fue designado por el grupo para entrar a buscarla. Llegaba la gran oportunidad. Medio escondido detrás de la balaustrada del balcón, vigilé los movimientos del quien irrumpía en mi territorio. Una vez entró Iván al jardín, salté desde el descanso de la escalerita de entrada y, látigo en mano, la emprendí contra el sorprendido Iván. Trató de escapar a los certeros latigazos del Zorro, pero no pudo pues yo había estado practicando con el látigo por varios días.
Mientras tanto, desde su balcón, doña Carmen, observaba con horror cómo un enano vestido de negro azotaba a su nene con una larga correa negra. Demás está decir que a los gritos de auxilio, todo el vecindario fue a la defensa de Iván. Lo refuerzos eran numerosos y poderosos.
El Zorro no tuvo otra opción que la retirada; entró a la residencia de mis padres y se escondió debajo de una cama hasta que, luego de una cacería que duró más de dos horas, fue detectado por el tío Manuel…
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De más está decir, que aquella noche descarté al Zorro como modelo de mi visión. Evidentemente, dado el ambiente urbano de Santurce, el modelo no era viable. Mantuve la visión, pero modifiqué la estrategia sustituyendo al Zorro por la alternativa del nuevo superhéroe urbano: ¨Batman¨… Después de todo, ya tenía la capa negra.
El momento histórico
A pesar de un progreso notable en el nivel de consumo, prevalecen en Puerto Rico condiciones de pobreza que presentan un gran reto al liderato político de este pueblo. Los programas del estado benefactor federal han desvinculado en la mentalidad de las masas el trabajo y el desempeño de cualquier relación con el ingreso. El ingreso se concibe como derecho de ciudadanía. La sociedad se ha estratificado por niveles de ingreso. La distribución del ingreso y la riqueza se ha tornado en la agenda política soberana. De ahí que sea notable la palpable hostilidad a la ganancia que prevalece en el discurso político. Esa hostilidad se dirige también contra los ingresos provenientes de la propiedad.
No es lógico esperar apoyo político mayoritario a las transformaciones estructurales que requiere un cambio de estrategia nacional. Especialmente cuando se pretende establecer una política en la cual la prioridad es la competitividad. Los números son claros: las mayorías dependen de los programas del Estado Benefactor, no de la producción.
A la larga la realidad financiera fuerza el fracaso de la irresponsabilidad fiscal, pero a un coste enorme. Sólo la expansión hoy de la base de capital productivo garantizará mañana los puestos de trabajo y el flujo de ingresos futuros. En otras palabras, el estándar de vida depende en primer lugar de la acumulación de riqueza y en segundo lugar de su distribución. No al contrario.
Los pasados dos años son evidencia incontrovertible de que los puertorriqueños no tenemos otra alternativa que confrontar decisiones que hasta el momento han sido evadidas. Ya no es posible evadirlas por más tiempo. Para ello habrá que contestar preguntas que requieren ponderación seria si es que el País va a salir del atolladero en que se ha metido.
Sin agotar la lista, se hacen evidentes las siguientes:
inocuo que realiza el gobierno y la inversión de capital en infraestructura y educación necesarias para sostener la capacidad productiva y elevar el estándar de vida de los residentes de Puerto Rico?
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impiden una gerencia adecuada de las ciudades y pueblos de la Isla?
aprovechando una gerencia incompetente y un patronazgo político que propicia el chantaje electoral?
de cambio que exigen de algún arbitrio o tarifa de uso para su financiación?
promocional de la Administración de Fomento Económico y sustituirla por una gestión estratégica que reconozca la reestructuración habida en los sectores productivos y que descarte como modelo la manufactura definida en términos de bajo coste laboral y otros elementos que no son ya pertinentes a la realidad?
amenaza con la destrucción de acuíferos, bosques tropicales, playas, lagunas, cuerpos de agua de superficie y a la tierra misma?
la mayoría de las familias en Puerto Rico de una vivienda en un vecindario adecuado?
distorsionaron el patrón del espacio urbano, generan demandas imposibles sobre la red de acueductos, de transporte, de distribución de energía, dispersan los recursos de seguridad, salubridad, y educación?
se encuentra ante la explosión de litigios, la insuficiencia del sistema de corrección, la indolencia e impericia de la policía?
pueblo desencantado, sabedor de la brega de las calles, pero paralizado económica y socialmente por el cinismo?
Lo necesario
Las medidas necesarias para colocar a Puerto Rico nuevamente en un curso de crecimiento económico sostenido son evidentes.
ase contributiva ha de ser ampliada y la incidencia de los impuestos desplazada hacia el consumo.
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abolidos.
favorecedor del mantenimiento de la infraestructura, la educación continua de los empleados públicos, la reducción de la nómina, la modernización y descentralización.
inversiones en sectores estratégicos como la educación, la transportación y las comunicaciones.
privadas para reducir el costo de capital.
acogidos con entusiasmo.
rigidez al mercado laboral y potenciar puestos de trabajo a coste unitario competitivo.
por incentivos al desempeño productivo y a la eficiencia.
El cliché que reclama que ¨…el modelo económico se agotó…¨ es repetido sin prestar mucha atención a que el modelo ha sido adoptado y emulado a través del planeta por los que hoy prevalecen en la competencia global. Mientras en Puerto Rico nos hemos ocupado de sujetarlo a todo tipo de lastres para luego decir ¨… es que no funciona…¨
De hecho, la definición de un modelo alterno no ofrece mayores dificultades. Habrá diferencias en matices y detalles pero no en lo fundamental. El obstáculo a su adopción radica en la factibilidad política de las medidas indispensables para ponerlo en marcha.
La estructura de producción
El sector productivo de la economía de Puerto Rico es la manufactura financiada por capital no residente. Desde principios de la industrialización, la manufactura ha evolucionado. Liviana en sus comienzos, luego del fracaso de la petroquímica, hoy día el dinamismo se concentra en la farmacéutica.
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Concurrentemente, hay dos sectores que extraen un gran costo a la economía y a la capacidad para elevar la productividad a ritmos suficientes para mejorar el estándar de vida, v. gr., la agricultura y el gobierno. Ambos pueden modernizarse, siempre y cuando el modelo político que los ha permitido convertirse en canales de expendio del patronazgo se altere radicalmente.
Hoy día el valor de producción agrícola de Puerto Rico refleja subsidios en más de un 80 por ciento. El flujo de subsidios tiene el efecto pernicioso de financiar el tiempo de espera de quienes especulan con la tierra. Si de veras se pretende generar valor neto de la producción agrícola, la política pública tendrá que aplicar criterios de negocio a las actividades asociadas a ese sector y dejar de contemplarlo como un programa de bienestar social. Para que la agricultura contribuya positivamente al bienestar social y económico es necesario reinventarla como parte de la industria de servicios.
El gobierno captura y destruye un enorme caudal de ahorros. Los ahorros son el flujo que nutre el acervo de riqueza. Para colmo de males, el gobierno emplea mano de obra bajo condiciones de escasez relativa de otros recursos complementarios, v. gr., capital, tecnología, y procesos gerenciales adecuados. El efecto neto de sobre la productividad y, por ende, el estándar de vida es muy negativo.
Del enorme sector informal criminal no hablaremos hoy pero el coste social y económico que imprime al País es descomunal.
La naturaleza urbana de los problemas
Como resultado de la integración a los Estados Unidos, irrespectivo de los limitados recursos propios, los puertorriqueños alimentan expectativas de país rico. La realidad ha producido frustración, inseguridad, cierto grado de cinismo que obstaculiza la movilización social, coarta el entusiasmo, promueve el egoísmo y provoca el comportamiento antisocial. La actitud paternalista del gobierno contribuye a intensificar sentimientos de impotencia que corroen la autoestima de los ciudadanos. Es urgente sembrar expectativas de progreso razonables, saludables, realizables y, a la larga, efectivas.
La estratificación por niveles de ingreso produce intensos dilemas de política pública. Los problemas económicos de la Isla no son independientes de lo que está acaeciendo en los EE UU. Más bien son reflejo de la realidad urbana de sectores decadentes de la pasada estructura industrial norteamericana. Comprenderlo es importante para acometer proyectos de acción que confronten la realidad actual.
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La ciudad industrial ha perdido su antiguo rol en la medida en que el cambio tecnológico ha transformado la economía mundial. Los centros urbanos han sido abandonados por la clase media. En estados unidos se nutren de población inmigrante y marginada. En Puerto Rico, con ciertas diferencias, ese patrón se está replicando. Mientras tanto, EE UU ha reinventado la ciudad alrededor de un patrón de usos del espacio ajustado a su realidad continental. A pesar de nuestras limitaciones territoriales, Puerto Rico ha importado ese patrón mediante el uso intenso del automóvil y extenso de la tierra. En esencia, la naturaleza de los problemas de Puerto Rico es de carácter urbano.
Se necesita un juego de suma positiva
La sociedad puertorriqueña necesita comprometerse con una meta y un estilo. La meta para esta sociedad tiene que ser la reducción de la dependencia que la ahoga y la condena a la impotencia. El estilo está forzado por las nuevas realidades, i.e., convertir a sus instituciones en organizaciones veloces. La profundidad de los problemas y la urgencia que imponen exige rapidez en las decisiones y en la ejecución de las mismas. La velocidad en la toma de decisiones y en la ejecución de la acción será el determinante estratégico que definirá oportunidades y la probabilidad del éxito en el mercado mundial.
Desafortunadamente, no es práctico esperar que la transformación requerida sea gestada por el gobierno. Tendrá que hacerse desde los sectores privados de la sociedad con la anuencia del gobierno.
Para formular una estrategia que sea viable internamente es necesario acordar previamente una visión aceptable en torno al futuro que se persigue. En ausencia de tal acuerdo cada facción se empeñará en torpedear las iniciativas que identifiqué como propuesta por otra. En tales condiciones prevalecerá la suspicacia y la sospecha referente a la verdadera motivación que pueda motivar cada propuesta. Se requerirá que los grupos no perciban una amenaza a sus preferencias ideológicas o económicas si la visión articulada se tornara en realidad. En la medida que esa barrera esté presente los esfuerzos de unos serán cancelados por acciones paralizantes iniciadas y sostenidas por los otros. A lo más que se podrá aspirar en presencia de tal barrera será a poner en marcha actuaciones sectoriales fragmentadas inconexas y desarticuladas. No obstante, dadas las bajas tasas de acumulación de riqueza, la población percibe un juego de suma cero. La ganancia de uno es vista como la pérdida sufrida por otro. Bajo circunstancias de esta naturaleza se refuerza la incoherencia, la fragmentación, la ineficiencia, la ineficacia y se acorta la vida útil de lo edificado. Las instituciones se debilitan y el cinismo cunde. Es decir, a la
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larga, si no a la corta, el camino lleva a la insolvencia y eventualmente a la ruina.
Por todo lo anterior, es indispensable articular un juego de suma positiva en el que las facciones que han paralizado al País adquieran interés propio y todas vean ventaja en participar. Una metrópolis que sirva para potenciar cualquier posible escenario de desarrollo, en relación a las alternativas de relación con los EEUU arrojaría ese resultado, será apoyada por todos en la medida que ninguna la vea como beneficiosa para alguna vertiente a coste de las otras.
El nuevo modelo
La economía globalizada, que hoy domina la dinámica de inversión, producción y consumo, es una estructura sostenida por una red de ciudades. Esa red de ciudades se extiende por el planeta y rebasa las limitaciones establecidas tradicionalmente por las fronteras nacionales. Son las ciudades las que efectivamente compiten en la economía global. La globalización es un fenómeno urbano sostenido por la interrelación e interdependencia entre ciudades. Para competir con éxito en la nueva economía, los países requieren contar con ciudades capaces de así hacerlo. Resulta necesario reconocer la nueva estructura de producción mundial para que la misma sea incorporada como el nuevo paradigma que oriente el modelo de producción del País.
La factoría del modelo industrial da paso a la ciudad como unidad de producción y competencia. En el nuevo mundo global, no es suficiente contar con plantas de producción para exportación. En la nueva economía de servicios, de información y conocimiento, la manufactura y los servicios se hacen cada vez menos distinguibles. Los flujos de capital se realizan por medios electrónicos. El papel dará finalmente paso al medio digital para almacenar y transmitir datos e información. Esa profecía es ya realidad aunque muchos aun no se hayan enterado. La ciudad es pieza clave de producción en la economía globalizada. La ciudad es factor clave de producción que impulsa la inserción en la economía mundial. Para que un país pueda alcanzar capacidad competitiva, es indispensable que cuente con ciudades aptas y capacitadas.
En realidad, Puerto Rico no cuenta hoy día con una ciudad. El País tiene grandes extensiones de terreno urbanizado pero una ciudad aun no la ha construido. El Metroplex de San Juan aun no cuenta con los elementos que le cualificarían en cuidad la categoría de auténtica ciudad.
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Para competir efectivamente en la economía mundial Puerto Rico deberá desarrollar una ciudad capaz de añadir valor a la economía mundial. Para ello, la alianza entre los ámbitos privados y públicos será esencial.
He aquí algunas especificaciones de construcción para la ciudad capaz de viabilizar un nuevo modelo.
La ciudad es para disfrutarse, para sostener un nivel de calidad de vida que enaltezca a sus ciudadanos. Además, hoy día es sistema de producción y sostén de calidad de vida. Para contribuir al bienestar general, la ciudad tiene que dotarse y proveer lo necesario para que sus ciudadanos compitan en el mercado mundial. Cada ciudad, por lo tanto, tiene que formularse las preguntas básicas de un ejercicio de planificación estratégica. Sus entes públicos y privados necesitan identificar fuerzas y debilidades. Se requiere colocar a la ciudad en posición de hacer el mejor uso de sus fuerzas, anticipar como evadir o subsanar sus debilidades. Es necesario establecer una visión de lo posible en el futuro. Para ello, será necesario adoptar estrategias dirigidas a competir en la economía mundial.
para que puedan cumplir con su misión. La forma que hoy es patrón ubicuo en las áreas urbanizadas de Puerto Rico no contribuye a la misión de la buena ciudad. Por el contrario, la forma y las funciones de las áreas urbanizadas han derivado en una dinámica perversa que limita y derrota los propósitos aparentes que propulsan el patrón prevaleciente. Es decir, la vivienda superior, el comercio que provee bienes y servicios a distancias cercanas y los supuestos beneficios del suburbio. Ese patrón no parece sostenible en el largo plazo. Su reciedumbre ha sido posible solo por una estructura de subsidios e impuestos que han tenido un doble efecto: estimular el patrón de desparrame y hacer inviable las alternativas.
pensamiento que sostiene la política pública y las iniciativas privadas en el País. Los organismos municipales, sus centros urbanos y las áreas suburbanas, desbordadas ya sobre fronteras jurisdiccionales, generalmente no han sido entes viables. Por el contrario, su comportamiento ha sido el de organismos dependientes. Su contribución neta a la economía del País, con raras excepciones, es negativa. Sus organismos de gobierno, no se ven con responsabilidad de producción y menos de constituir parte de la capacidad del País para competir en la economía global. Los centros urbanos de Puerto Rico constituyen, en ese sentido, un lastre en la ineludible actividad de producción mundial que imponen las circunstancias de la economía globalizada.
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Una Visión Estratégica
La dinámica urbana vigente empobrece al País, coarta posibilidades y mengua la viabilidad de cursos de acción alternativos. Repito que, en ausencia de una estrategia que sea viable internamente, prevalecerá la suspicacia y la sospecha referente a la verdadera motivación de los proponentes de cada propuesta.
Considérese, como ejemplo de una visión, el siguiente planteamiento expresado en tiempo pasado.
Haber desarrollado en Puerto Rico, al cabo de un período de quince años, una metrópolis con influencia importante en la Región del Gran Caribe. Una ciudad que logró estructurar la gerencia pública de tal forma que el gobierno dejó de ser obstáculo al desarrollo de su potencial. Una ciudad que sostiene la calidad de vida de sus residentes compitiendo favorablemente para atraer y retener población en interdependencia con el resto de la plataforma de producción mundial. Es decir, una ciudad que logró insertarse finalmente a la plataforma de producción global configurada por la red de ciudades del mundo. Una ciudad que ofrece viabilidad económica y cultural al País bajo cualquier estatus de relación con los EEUU.
Los obstáculos para hacer realidad la visión arriba enunciada son múltiples. Ahora bien, algunos son más formidables que otros.
Tres son evidentes:
sociedad puertorriqueña;
relativamente pequeño y, peor aún, dependiente del gasto y la inversión pública.
uctura física construida, como la estructura social desarrollada, actúan resistiendo el cambio. Frecuentemente coartan la mera consideración de opciones a través del sistema dominado por partidos políticos que reflejan y refuerzan la división ideológica (visiones contrapuestas) del electorado.
El resultado de la dinámica generada entre los tres obstáculos arriba enumerados ha sido la indecisión, el estancamiento y la incapacidad para competir en la economía global.
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El Talón de Aquiles
Deseo ser optimista con todas las fuerzas de mi espíritu. No obstante, sabemos que, para que funcione, el sistema democrático requiere cierto nivel educativo y un intenso compromiso con el bien común, con el derecho individual y con la protección de las minorías --pero habrá que tener cuidando que la minoría (o las mayorías) no se tornen paralizantes o dictatoriales. El sistema de partidos políticos confronta graves dificultades para servir de vehículo para el progreso social. De hecho, se puede argüir que en la actualidad de Puerto Rico es vehículo para lo contrario.
Desgraciadamente, la tendencia dominante ha el cultivo de dependencia al gobierno paternalista y autoritario. El deterioro del sistema de valores propicia estilos que gravitan hacia la circunvalación de las reglas, hacia la utilización de los procesos, diseñados originalmente para proteger derechos individuales o colectivos, como instrumentos para bloquear cambios percibidos como negativos para algún grupo beneficiado por la condición operante. El bien común ha sido en buena medida desplazado por el interés especial.
Las áreas urbanas han caído víctimas de la ingobernabilidad. En un círculo vicioso la resultante forma urbana promueve conductas antisociales que afincan comportamientos ciudadanos al margen de la ley, de los reglamentos y de la vida civilizada en comunidad. La ingobernabilidad es síntoma y causa del creciente y palpable deterioro urbano. Por lo tanto, atajar la dinámica que impulsa la vida urbana en dirección contraria a lo que la ciudad debe proveer, deberá constituir alta prioridad de política pública.
La Junta Asesora de Urbanismo ha considerado los planteamientos aquí señalados en sus deliberaciones. Próximamente la Junta hará públicas propuestas que requerirán romper con paradigmas que hoy generan parálisis, degradación de la calidad de la vida e impotencia en el País.
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Tres Desafíos
Tres desafíos al Comenzar el Siglo XXI
La Fundación Biblioteca Rafael Hernández Colón (FBRHC) creó en 1999 un centro de pensamiento para contribuir a la formulación de política pública desde el ámbito independiente de la sociedad civil. El Centro de Investigaciones y Política Pública (CIPP) inició de inmediato, bajo mi dirección, un esfuerzo de investigación dirigido a sentar bases para formular propuestas de acción social y de política pública.
El primer proyecto de investigación del CIPP auscultó de forma sistemática la opinión de un selecto grupo de conocedores de múltiples áreas del conocimiento científico y social. Se aplicó para ello la técnica de investigación novedosa. El propósito del ejercicio consistió en dibujar futuros factibles para nuestro país con el fin de advertir peligros e identificar potenciales. Reproduzco aquí extractos de mi libro, El Futuro Sobre el Tapete: tres escenarios y una provocación, CIPP, San Juan, Puerto Rico, 2000, con el porosito de enfocar nuevamente en ciertos resultados de aquella investigación.
Los desafíos
Puerto Rico confronta tres desafíos importantes. El primer desafío surge de la precariedad que caracteriza la utilización, manejo y ordenación del medio ambiente y, en especial, del escaso territorio del país. El segundo desafío surge del seguimiento de la tecnología que ha cambiado radicalmente las reglas tradicionales que regían sobre la economía y, en general, sobre todos los órdenes de la actividad humana. Se trata de las implicaciones de la era de la información y el conocimiento. La tercera categoría surge del desafío que emerge parcialmente de los dos ya mencionados. Esta categoría se ha denominado desafíos de la ingobernabilidad.
El desafío ambiental Los riesgos
El ambiente construido ha rebasado la capacidad del ambiente natural para sostenerlo. El ambiente construido menoscaba su propia viabilidad y sostenimiento, y se manifiesta frágil e inseguro ante las fuerzas de recuperación de la naturaleza. Pero ojo, que la vulnerabilidad medioambiental no es sólo referida al ambiente natural, sino al ambiente construido. Es en ese medio ambiente artificial donde opera y discurre la vida cotidiana.
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Lo que se ha hecho con el espacio natural no afecta tanto a la naturaleza física que, con el pasar del tiempo, reclamará su hegemonía sobre el hombre y sobre su tecnología e inexorablemente recobrará --con indiferencia aplastante-- un balance o, más bien, su cauce. La naturaleza inundará el suelo y recobrará sus cuencas eliminando, si es necesario, la vida que lo transformó antes en espacio habitable.
Los riesgos para la supervivencia yacen, entonces, en dos niveles. El primero agrupa aquellos riesgos que descansan en las fuerzas de recuperación del orden natural sobre el espacio construido. El segundo agrupa aquellos riesgos que la recuperación de la naturaleza representa por la disfuncionalidad del medio ambiente construido sobre la vida cotidiana.
El problema del medio ambiente construido se refiere a determinantes que el orden o patrón de ocupación del territorio crea. Dichos determinantes se extiende sobre la vida cotidiana y sobre el futuro mismo de la sociedad. En este orden construido se alcanzan límites y se precipitan crisis. Son evidentes varios ejemplos de crisis precipitadas una vez alcanzados los límites a la capacidad de lo construido. Una de las más evidentes consiste en la paralización del tránsito vehicular, debido a la congestión. Otra es la insolvencia fiscal, precipitada por el coste extraordinario de la infraestructura y los servicios básicos. Aquí los limites de la infraestructura se alcanzan rápidamente ante el desparrame. La contaminación del aire y del suelo, resultado del uso incontenible de vehículos movidos por motores de combustión interna, constituye otro ejemplo. Los patrones de desparrame prevalecen imparables y han precipitado una crisis de calidad de la vida. Esta crisis se deriva del agotamiento del tiempo disponible que, en creciente proporción, se dedica meramente al traslado. Se podría añadir una letanía conocida de inconvenientes que no tienen solución aparente y que incluye: el agotamiento del suelo utilizable y malgastado ante el crecimiento desparramado; epidemias causadas por la contaminación; insuficiencia del abasto o de los sistemas de distribución del agua; sequías, inundaciones y deslizamientos de tierra provocados por actividades de construcción y negligencia en la administración de los recursos pluviales; y, finalmente, la anomia y la desorganización social que imposibilita la vida en comunidad.
Cambio climático: un fenómeno global
Los miembros de la comunidad científica han llegado a un consenso sobre el hecho de que la temperatura promedio del planeta tierra muestra una tendencia ascendente que ha acelerado a partir del año 1960.
El aumento en temperaturas promedio está directamente relacionado con la intensificación de procesos industriales y patrones de consumo
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ascendentes. Este calentamiento del globo terráqueo es un fenómeno se conoce como el efecto invernadero. El mismo está asociado con el efecto que tienen sobre las temperaturas promedio de la tierra ciertos compuestos químicos gaseosos generados por procesos de producción y de consumo, residuos de desperdicios, emisiones de actividades agrícolas y ganaderas, y por la pérdida de bosques tropicales.[1] La industrialización ha producido la acumulación de gases en la atmósfera que actúan como una especie de techo de cristal sobre el planeta, que permite la entrada de la energía solar, pero impide su liberación. El resultado es similar que ocurre en un invernadero. De ahí el término efecto invernadero. El fenómeno tiene el potencial de provocar cambios significativos en el clima mundial. La acumulación de bióxido de carbono (CO2 ) es la causa principal del aumento en las temperaturas promedio del planeta.
Sin embargo, el asunto se complica. La complicación surge porque también han escapado a la atmósfera fluorohidrocarburos y gas metano. Una gran cantidad de ambos gases se ha acumulado en la atmósfera sobre los polos del planeta. Esta concentración ha perforado, especialmente sobre la Antártica, la capa de ozono que protege al planeta contra los rayos ultravioletas del sol. Los daños que se han producido a la capa de ozono son los efectos más discutidos de la contaminación química a la atmósfera.
Para poder enfrentar adecuadamente los riesgos producidos por estas fuerzas se requiere educación y planificación, ya que algunas áreas geográficas son más vulnerables que otras a los efectos del cambio climático.
Una de las hipótesis más amenazantes derivadas del fenómeno del calentamiento global sugiere que, como respuesta al cambio climático, el nivel de los océanos aumentará gradualmente, inundando las áreas costeras e infiltrando agua salada en los acuíferos subterráneos. Este fenómeno será provocado por una combinación del deshiele polar y el aumento en temperatura de las capas superiores del mar. El aumento en temperaturas del agua de los océanos resultará en una expansión limitada, pero suficiente, del volumen oceánico alrededor del planeta.
Incluso, si los cambios en el nivel del mar fueran mínimos y lentos, la actividad ciclónica tropical aumentaría en frecuencia e intensidad como respuesta al aumento en temperatura del agua del mar. Los más recientes huracanes han demostrado su enorme potencial para causar inmensa destrucción física y gran desasosiego social. Hugo, Andrew, Mitch y Floyd pudieran ser descartados como eventos aislados, pero si no lo son, entonces la región tendrá que enfrentar una realidad peligrosa que sólo podrá ser neutralizada con la adecuada planificación a largo plazo.
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Implicaciones políticas y económicas
La ciencia que explica el efecto invernadero está bien establecida. Sin embargo, la evidencia científica que sostiene que la explicación del fenómeno radica en los efectos de la contaminación causada por actividades de naturaleza antropogénica no goza de igual grado de consenso. Por lo tanto, como cuestión práctica, esto complica las soluciones y debilita la voluntad política para actuar.[2]
Hasta el momento, el aumento de la temperatura promedio del planeta ha transcurrido como un fenómeno lento. De tal forma que los daños están separados por grandes intervalos de tiempo de las causas que los originan. Esto fuerza a considerar un horizonte de planificación más amplio que el usual y levanta serios cuestionamientos éticos sobre la validez de las técnicas tradicionales del análisis de costos y beneficios.[3]
El control de emisiones de los gases asociados con el efecto de invernadero es un bien público global. Es necesario buscar soluciones en el ámbito internacional porque los planteamientos unilaterales no son suficientes. Sin embargo, la cooperación internacional es difícil de lograr ya que los que no participen no podrán ser excluidos de obtener los beneficios de un control exitoso. Esto provoca que algunas naciones se conviertan en meros espectadores y le dejen a unos pocos toda la carga y responsabilidad. Esto, obviamente, debilita los esfuerzos cooperativos internacionales.[4]
Los beneficios y los costos asociados con el calentamiento global no están distribuidos proporcionalmente entre las naciones. Los expertos estiman que los países en desarrollo, especialmente las islas, sufrirán más por sus economías vulnerables y la falta de estrategias adecuadas de adaptación.[5] Sin embargo, actualmente estos países no emiten la mayoría de los gases del efecto de invernadero. Más aún, dependiendo del método escogido, las obligaciones de controlar la emisión de gases tampoco estarán distribuidas equitativamente.[6]
El costo de equivocarse es enorme. La mayoría de las estrategias para controlar el calentamiento global está encaminada a reducir la emisión de gases provenientes de los combustibles fósiles. Estos combustibles son los más utilizados actualmente y la economía moderna depende grandemente de ellos. Forzar una transición rápida para evitar su uso levanta el espectro de una crisis económica. Por otro lado, el no atender prontamente los retos del cambio climático provocaría al planeta una presión ecológica sin precedentes. Las consecuencias de esta presión no están definidas aún porque sus efectos no son completamente comprendidos.[7]
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El cambio climático y la vulnerabilidad del ambiente construido
En la discusión se reiteró la importancia del cambio climático en lo que se relaciona a la elevación de los niveles del mar y al cambio en los ciclos hidrológicos. Para la región del caribe estos cambios se pronostican en términos de periodos largos y extremos de sequía, alternados por periodos igualmente extremos y prolongados de lluvia. Se considera que los niveles promedios de lluvia se duplicarán, así como la intensidad y frecuencia de los huracanes. Estos cambios se manifestarán en inundaciones extensas, más intensas y, como resultado, en deslizamientos de tierra más frecuentes y de mayor magnitud.
Ya es evidente que el crecimiento desparramado, el desmonte y la extensión de la superficie edificada, estructuras y carreteras, impermeabilizaron grandes extensiones del suelo, redujeron la absorción y aumentaron la velocidad y el caudal de las aguas superficiales. Este patrón explica el aumento de la extensión de las tierras anegadizas y de los deslizamientos. El aumento en la erosión creado por el patrón de crecimiento aceleró la reducción en la vida útil de los embalses.
La vulnerabilidad descansa en que ni la infraestructura, ni los patrones de crecimiento, están ordenados para resistir tales cambios. La toma de agua y el sistema eléctrico son ambos vulnerables a los deslizamientos. De igual manera, con la extensión e intensidad de lluvias y sequías, la capacidad limitada de los embalses resultará en periodos de pérdida del agua por desbordamiento y otros de agotamiento y racionamiento.
Con el pronóstico relacionado al cambio en los ciclos hidrológicos la condición del espacio construido y la insuficiencia de la infraestructura no tienen que empeorar, para que el cambio constituya un problema de enorme envergadura. Si continúa la práctica violadora de las políticas públicas relativas a las formas, lugar y extensión del crecimiento, la crisis puede resultar en pérdidas económicas considerables, pérdidas de oportunidad para el desarrollo, el valor y el potencial de los terrenos.
El aumento en el nivel del mar afectará por su parte las facilidades portuarias, el desembarco y embarco de mercancía, la perdida de acuíferos, pérdida de propiedades, inclusive de infraestructura, y un aumento de las inundaciones y extensión de las zonas sujetas a inundación por marejadas y por escorrentías al obstaculizarse el descargue de los ríos al mar.
Las consecuencias de la irresponsabilidad y el desgobierno
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El origen natural o antropogénico del cambio climático hace crisis en el contexto de los límites que surgen de patrones existentes del uso del suelo y la ocupación del territorio. Las malas prácticas que dominan la ocupación del territorio se han intensificado durante las últimas décadas. El espacio territorial, y los ecosistemas en él que se apoyan, son recursos escasos que confrontan límites reales. De ahí que la situación que confronta Puerto Rico en la actualidad conlleve un peligro real de "desplome".
El abuso al que se ha sometido el territorio a todo lo largo y ancho de la isla, sin consideración a su topografía ha producido una situación que puede catalogarse como ―de emergencia‖ en opinión de aquellos miembros del panel cuyo expertise se concentra en las disciplinas y profesiones más conscientes de la temática. Esos expertos plantearon sin titubeos que:
El desorden y la ineficiencia que son característicos de los patrones prevalecientes de ocupación del territorio constituyen el problema de trasfondo más determinante del costo de la producción y de la calidad de vida en Puerto Rico.
El desorden y la ineficiencia han producido el continuo malgasto de recursos, así como excesos de contaminación y degradación. De esa forma se menoscaba continuamente la viabilidad de la economía del país. De hecho, se ha puesto en juego la propia existencia de territorio habitable.
Aquí radica un enorme reto o desafío a la viabilidad misma de Puerto Rico. Ello es evidente por las enormes implicaciones y múltiples ramificaciones que conlleva este diagnóstico.
El desafío de la ingobernabilidad
El concepto de la gobernabilidad mostró ser entendido de formas diversas por los miembros del panel. De ahí que sea conveniente una breve discusión del mismo en lo relativo a la ingobernabilidad. La ingobernabilidad fue repetidamente señalada por los expertos como uno de los desafíos de mayor importancia que confronta la sociedad moderna.[8]
La ingobernabilidad
Los instrumentos y medidas de la planificación subestiman lo medio y lo anticipado casi de forma crónica. Las decisiones del estado no reflejan reconocimiento de la vulnerabilidad del territorio ni reflejen actitud precavida. Se ignora consistentemente el llamado ―precautionary principle‖ al tomar decisiones que conllevan importantes impactos sobre el medio ambiente. Como planteó uno de los expertos refiriéndose a las agencias de gobierno éstas "…trabajan con conocimiento de 50 años atrás. Ésta es una instancia
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diáfana de la ingobernabilidad; una instancia preñada de una enorme contradicción. Ello es así puesto que las raíces, las bases de la ingobernabilidad se ubican en el interior mismo del estado y en las interfaces de éste con la sociedad civil. En realidad, aquí se hace patente el resultado de la corrupción del sistema y el peligro del colapso del contrato social.
Aflora aquí la disyuntiva que presenta la crisis, como evento detonante que tiene el potencial de conducir al cambio pero que conlleva un riesgo. El riesgo de la insostenibilidad. Por supuesto, lo ideal ante la crisis es la acción previsora. Acción que estaría dirigida a reducir de manera consciente la probabilidad del desplome de los elementos del control social. Es decir, a evitar el caos y la anarquía.
Dependencia e ingobernabilidad
La ingobernabilidad fue referida a la dependencia. La dependencia más dañina es de naturaleza estructural. La misma se plantea en términos de la brecha entre aspiraciones y los medios disponibles a la sociedad. El vínculo de Puerto Rico con los Estados Unidos ha elevado aceleradamente las aspiraciones y, sobre todo, las expectativas. Ese crecimiento acelerado en expectativas ha ocurrido a un ritmo muy superior a los medios requeridos para hacer realidad las expectativas –especialmente las expectativas de consumo. Se ha abierto así rápidamente una brecha entre medios y ―necesidades‖.
El desarrollo del estado benefactor en los EE.UU. y la relación con Puerto Rico permitieron que transferencias federales menguaran un tanto la brecha. Esa ―solución‖ produjo como resultado un mayor sentido de dependencia. Pero los efectos secundarios y terciarios son aun más indeseables que la dependencia misma. La experiencia propia, o vicaria, crea la expectativa, mientras la desigualdad en el alcance de esas expectativas genera frustración y estimula conducta antisocial. He aquí la fuente de una dimensión importante de la ingobernabilidad.
Falsa conciencia de la ingobernabilidad
De igual forma, se plantea el problema de la ingobernabilidad con una cierta falsa conciencia. Falsa, no en el sentido de la lealtad para con los semejantes con que se asocia comúnmente el término, sino en el sentido de que los propios grupos integrantes de la sociedad civil no se reconocen a sí mismos en la génesis y reproducción de los problemas que sufren. Esto es evidentemente transparente cuando se trata de asuntos relativos al ordenamiento del territorio.
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Algunos de los problemas creados con participación de quién los sufre incluyen: (I) congestión del tránsito; (II) la escasez de abastos y distribución del suministro de agua; (III) el desmonte, la erosión, el aumento de las escorrentías superficiales y las consiguientes las inundaciones; (IV) el agotamiento y contaminación y robo de los recursos pluviales. Todos los problemas enumerados anteriormente redundan en externalidades. Es decir, en aumentos en el coste de construcción y mantenimiento de la infraestructura o en el precio de los servicios. Ese aumento en coste lo internaliza inevitablemente alguien. Generalmente, los contribuyentes y los usuarios que pagan por los servicios.
Un ejemplo del patrón que se observa continuamente y que redunda en problemas creados con participación de quienes los sufren, es el que resulta de la presión ejercida para la segregación de fincas en solares. Una vez obtenida la segregación se exige que se suministren servicios públicos propios de una zona urbana. Generalmente se exige el suministro de servicios sin pagar o, cuando se paga, pagando su coste medio y no su coste marginal. [9]
En cuanto al asunto relativo a la falsa conciencia, ocurren extremos mayores en el que interviene, con cierto sentido de complicidad, el ciudadano común. El ciudadano que se beneficia por vía de excepciones, o violaciones a las normas, con prebendas de menos valor. Prebendas que se obtienen por medio de enchufes de carácter político o de presiones electorales. Así, tanto empresarios como ciudadanos, ricos y pobres, estado y sociedad civil, son todos responsables del desbarajuste ambiental y territorial que prevalece en Puerto Rico.
La práctica de la violación a las normas establecidas se hace cotidiana y llega a dejar de percibirse como un acto de corrupción. La contranorma se convierte en la norma.
Otra instancia de ingobernabilidad
Ciertamente, lo contrario a la falsa conciencia ocurre en aquellas instancias de la administración pública relativas a la reglamentación del uso del suelo. Aunque allí puede haber ocurrido ignorancia (y absolución por ello) en las primeras décadas de la planificación en Puerto Rico, no es por ignorancia que se continúa con prácticas contrarias al buen ordenamiento urbano, al crecimiento inteligente y al desarrollo auto sostenible. No es así porque las políticas públicas y los instrumentos con que se cuenta para mejorar la efectividad de aquellas, fueron concibiéndose y estableciéndose desde la década del 1970.
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La última instancia ocurrió en 1992, con el capítulo XIII de la Ley 81 de 1992, conocida como la Ley de Municipios Autónomos. Esta ley atiende el ordenamiento urbano. Lo que ocurre en la instancia administrativa es la mera violación de los objetivos y normas contenidas en la ley. La violación ocurre en la propia reglamentación aprobada por los organismos públicos encargados de hacer cumplir la ley y en la negativa a cumplir lo ordenado sobre la descentralización de la planificación en el nivel de lo municipal.
El gobierno de Puerto Rico viola continuamente las normas de planificación que constituyen política pública y estimula patrones de la ocupación del territorio aun cuando son evidentes los efectos negativos y los extremos que han tenido, y tienen, sobre la totalidad de la vida. Los últimos ocho años constituyen una carrera loca de conversión de la tierra rural a suburbana y al desparrame.
La expectativa que prevalece en la población es que cualquier proyecto puede aprobarse para ser ubicado en casi cualquier lugar, si se encuentra un ―enchufe‖ adecuado. Esa percepción estimula la inflación en el precio de los terrenos. El terreno se valoriza en el mercado no por su productividad, de acuerdo al uso autorizado, sino por el posible uso posterior. Aquí yace una manifestación de la corrupción grave y desatendida. Ello porque, a través de la aprobación o denegación arbitraria de proyectos, se enriquecen algunos y se empobrecen otros. Pero, en general se empobrece la sociedad en general. Se apodera de la mentalidad general una mentalidad depredadora. Esta se traduce en la espera o búsqueda de la oportunidad de enriquecimiento mediante la excepción. La excepción a la norma, al reglamento, a la ley.
El problema se manifiesta a diversos niveles de organización, pues también se ejercen presiones por los ciudadanos en general a través de enchufes políticos y de la amenaza electoral. A través de este mecanismo se reclama y recibe parte de las prebendas que resultan de la violación de las normas. La situación se asemeja a la naturaleza del crimen organizado, que vive precisamente de la permanencia de las normas. Pero es un crimen organizado iluso, pues cada cual se percibe como integrante del grupo de privilegiados que logran el beneficio a través de la violación de la norma, cuando en realidad todos reciben de acuerdo a su capacidad de enchufarse y de la naturaleza de su capital.
En fin, el incumplimiento por parte de las agencias encargadas de implantar la política pública sobre los usos del suelo y la protección del ambiente es una clara manifestación de ingobernabilidad. Sus causas más directas residen en las estructuras y procesos administrativos que se desarrollaron en las agencias reglamentadoras y en las relaciones plagadas
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de arbitrariedad de estas agencias con sus reglamentados. El alcance de un nivel superior de capital social es condición necesaria para lograr la transformación gloriosa. Problemas de falsa conciencia dejan ver la extraordinaria importancia de elevar la gobernabilidad al centro del debate. Algunos problemas de esta naturaleza son: la fragmentación de los intereses, los peligros que conlleva depender de la crisis como evento detonante y la incapacidad del estado para hacer lo necesario.
La discusión de este tema desemboca inevitablemente en la ingobernabilidad. Aquí esta se manifiesta en de forma clara. Así, por ejemplo, la instancia administrativa reguladora se encuentra en la actualidad ante el embate que surge de su dependencia de las acciones e de la influencia de aquellos intereses que son los sujetos de los reglamentos. La influencia, y el poder de aquellos, se manifiestan por los canales políticos. Y, en el peor de los casos, por la reciprocidad que conlleva la contribución monetaria a las campañas electorales. Es decir, por la corrupción del gobierno ante el soborno y la extorsión. He aquí el otro gran desafío que confronta el país en los albores del nuevo siglo.
El desafío de la sociedad de la información y el conocimiento
El panel dedicó tiempo especial a la consideración de las implicaciones derivadas de una economía más integrada y menos particularizada por barreras nacionales. La llamada economía global, donde los sujetos han de desenvolverse en escenarios fluidos y complejos. Cada día el acceso a la información se convierte más en un elemento fundamental para la vida, según se desarrolla en los países de Occidente –en especial en los EE.UU. Tanto así que la información, y cada vez en mayor grado el conocimiento, se han transformado en recursos e insumos de los procesos de producción como antes lo fueron, de forma exclusiva, la tierra, la mano de obra, el capital físico y la energía. Claro está, con una enorme diferencia: contrario a aquellos, la información ni el conocimiento se desgastan durante su utilización. De hecho, la utilización de estos recursos de la economía moderna puede aumentar durante su utilización. Las implicaciones de esta diferencia estremecen la base conceptual de la teoría económica.
Para Puerto Rico este asunto es de vital importancia en lo referente a su potencial y oportunidad para insertarse y tener éxito en la economía mundial. El punto neurálgico respecto a la sociedad de la información es el acceso a las fuentes de información. Es decir, a los correos electrónicos, a telaraña mundial (world wide web) y a los espacios de intercambio (chats, bulletin boards, ftp‘s, etc.) que se ubican en ese ciberespacio.
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Varias personas han indicado ya, incluido el presidente de los Estados Unidos, que el acceso a la información, si bien posee un gran valor transformador, amenaza con convertirse en el gran divisor del presente y del futuro. Ahondando la brecha entre los que poseen el acceso y dominan los instrumento y los medios y aquellos que simplemente que no tienen esas posibilidades.
[1] Si el mundo permanece en el curso actual del combustible fósil, las concentraciones atmosféricas de CO 2 habrán alcanzado el doble del nivel preindustrial para el año 2050. Esto provocaría un aumento en la temperatura del planeta de 1 a 3.5º C (2 a 5º F) para el 2100. Este aumento causaría eventos climáticos extremos que incluye más tormentas destructivas e inundaciones así como un aumento en el nivel del mar causado por el deshiele de la capa polar. El nuevo modelo de simulación producido en 1998 por el Centro Hadley para el Cambio Climático, en Inglaterra, proyecta una gran reducción en la producción de alimentos en África y Estados Unidos como resultado del cambio climático. Los científicos de Hadley han identificado una posible extensión del efecto de invernadero después del 2050 que provocaría que áreas como el Amazonas y el sur de Europa se convirtieran en zonas desérticas.
[2] Op. Cit., Schelling, 1992
[3] Cline, 1992; D'Arge, Schultze and Brookshire, 1982; Lind, 1995; Shelling, 1995
[4] Barrett, 1990; Hoel, 1994
[5] Schelling, 1992; Rosenzweig y Parry, 1994
[6] Whalley y Wigle, 1991
[7] Cline, 1992
[8] Esta sección del informe del panel descansó sobre el trabajo preparado por el planificador doctor Gerardo Navas Dávila, como líder del sub-grupo de expertos que dio especial atención, durante la sesión de síntesis elebrada en Mayagüez,al desafío que presenta el medio ambiente en su reacción ante la presión ejercida porlas actividades de los seres humanos. No obstante, la interpretación del informe de los expertos y la manera en que el mismo fueincorporadoal libro sonde entera responsabilidad del autor.
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[9] Por ejemplo, el movimiento ―Agua Pa'l Campo‖ defiende intereses de ciudadanos que pueden ser participe inconscientes de parte del desparrame suburbano y rural. No existe en ellos mes rea, solo falsa conciencia
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Los riesgos de la política expansiva de la demanda agregada
La construcción pública como estrategia de estimulo macroeconómico
Siendo Sila Calderón gobernadora de Puerto Rico hice el siguientes análisis en torno a los resultados que podían anticiparse de la estrategia impulsada por el ejecutivo para lidiar con una situación económica alarmante.
Ante la recesión que dio comienzo durante la presidencia de Hill Clinton y que luego se intensificó como resultado del ataque terrorista del 11 de noviembre de 2001, de escándalos descubiertos en la cúpula de grandes empresas y del colapso de la burbuja especulativa en los mercados de valores, Puerto Rico se vio en peligro de una debacle. Como respuesta, un objetivo central de política pública de la administración de la gobernadora Calderón consistió en comprimir en un período de tres años un programa de construcción que fue programado por al ACT para ser completado en cinco años.
A pesar de que el empleo constituye un elemento de coste que la eficiencia en la producción busca llevar al mínimo permitido por la tecnología en juego con los precios relativos de los factores de producción, la lógica de la política ve el cuadro desde una perspectiva distinta. En términos políticos el número de puestos de trabajo se convierte generalmente en el propósito de la actividad productiva. La lógica de la política, por lo tanto, va a contrapelo con la eficiencia. Se plantea, más bien, la eficacia de los proyectos asociados con la inversión fija como medios para lograr sostener puestos de trabajo. Esta visión ha sido reforzada por el proceso político. Como resultado, las empresas se ven por el público como organizaciones que tienen como propósito fundamental emplear personas. El propósito de toda empresa es, no obstante, generar valor para sus dueños satisfaciendo una necesidad canalizada por el mercado. La función de las empresas públicas de infraestructura es proveer los servicios asociados con su área de responsabilidad. Ya sea agua potable y alcantarillado sanitario, energía eléctrica, vías de comunicación y transporte a través de carreteras y otras piezas del sistema de transportación. Para ello es necesario construir y mantener la infraestructura física que requieren esos servicios públicos. En otras palabras, el propósito de un programa de inversiones no es sostener puestos de trabajo requeridos durante su construcción --aunque así lo entienda el público.
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La forma más simple de evaluar las consecuencias de una determinada actuación consiste en estimar su efecto inmediato a la luz de la experiencia. La experiencia histórica sugiere la respuesta o reacción probable ante la actuación bajo consideración. De esa forma se evalúan, por ejemplo, los beneficios económicos que fluyen de acciones públicas y privadas. La opinión pública está ya acostumbrada a que sus gobiernos señalen los beneficios probables de las medidas fiscales, de los aumentos en el gasto y de la inversión en carreteras, puertos y otras instalaciones. De esa forma se justifica normalmente la aplicación de recursos para la financiación de obra y la imposición de contribuciones para sostener el gasto y la inversión pública.
Es ya reconocido, y a veces exagerado, el efecto multiplicador que se anticipa de las obras de infraestructura. Como el término mismo implica, el efecto sería mayor que la aplicación inicial de los recursos que lo estimulan. Los beneficios o efectos se valoran en ingresos, empleos y en recursos que eventualmente retornan al estado por vía de impuestos sobre la renta, arbitrios y otros derivados del aumento en valor de la propiedad mueble e inmueble.
El enfoque utilizado para evaluar y justificar el lado positivo del gasto y de la inversión pública y privada, difiere del enfoque utilizado para evaluar el coste fiscal en un aspecto fundamental. El último ha sido tradicionalmente de carácter estático. Se limita generalmente a cuantificar el coste de oportunidad medido en los recaudos sacrificados sin considerar el efecto del sacrificio. Se desconocen, en términos utilizados por los economistas, los efectos de segundo y tercer orden que se derivan de las medidas consideradas. Por lo tanto, el análisis estático tiende a subestimar el beneficio esperado de los proyectos y a sobre estimar el coste de oportunidad de los recursos a ser aplicados o a dejar de ser recaudados.
Cambios de primer orden
Las grandes categorías que componen la demanda final son el gasto de consumo privado y público, las exportaciones y (como ya fue señalado) la inversión. Los efectos directos e indirectos sobre el empleo y el ingreso inducen, a su vez, cambios adicionales en los componentes de la demanda final de la economía.
La producción total de una economía suple requerimientos, o demandas, de carácter intermedio y final. La Demanda Intermedia consiste de las compras de productos y servicios que realizan las empresas para producir otros bienes y servicios. Los bienes y servicios que son destinados a su uso final constituyen la Demanda Final de la economía. La inversión
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constituye uno de los componentes de la Demanda Final. La ―Economía Interindustrial‖ se ocupa del análisis cuantitativo de la interdependencia de las unidades de producción y de consumo en una economía moderna mediante el enfoque conocido por ―insumo-producto‖.[1]
El análisis de insumo-producto tiene como elemento central una tabla (matriz) de transacciones que toma cuenta de las ventas (en las filas de la matriz) y de las compras (en las columnas de la matriz) realizadas entre todas las empresas de una economía clasificadas en un número de sectores. La Matriz de Transacciones Interindustriales refleja la estructura económica del país o región, partiendo de una base de datos registrados durante un año particular.
Los impactos generados por cambios en componentes de la demanda final, por ejemplo en inversión, se traducen, a su vez, en requisitos directos, indirectos e inducidos,[2] de empleo, ingreso y producción. Estos requisitos se estiman utilizando coeficientes derivados de la Matriz de Transacciones Inter.-industriales. Estos se denominan como coeficientes de insumo-producto. Los coeficientes de insumo-producto permiten, entre otros, estimar el impacto sobre la producción total, el ingreso, y la demanda por mano de obra, que genera el gasto de cada millón de dólares de inversión adicional en construcción.[3]
El aumento en el acervo de capital es definido como inversión. La inversión es un componente de la demanda final de una economía. La construcción es un componente de la inversión fija. Por lo tanto, la actividad de la construcción origina efectos de primer, segundo y tercer orden en la medida que requiere insumos de otros sectores económicos.
Es decir, cada proyecto de inversión fija conlleva un estimulo por vía del requisito directo envuelto en desarrollar y edificar el proyecto. Además, los sectores que suplen los insumos requeridos para satisfacer la necesidad por materiales, energía, tierra, mano de obra y servicios profesionales, requieren, a su vez, de otros sectores industriales para que suplan el aumento en recursos que la tecnología impone para satisfacer los requisitos marginales adicionales que el proyecto de construcción establece. Estos son efectos de carácter indirecto sobre otros sectores de la economía.
Como hemos dicho, los efectos indirectos multiplican el gasto original y producen una demanda adicional intermedia por bienes y servicios. Se generan así aumentos adicionales indirectos en el nivel de empleo y en el ingreso neto. Ahora bien, estos no son los únicos elementos envueltos al evaluar las consecuencias económicas derivadas de las inversiones que conllevan construcción.
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En aquella medida en que una economía cuente con sectores industriales domésticos relacionados entre sí vía la compra de productos intermedios, los efectos directos, indirectos e inducidos por cualquier cambio en un componente de la demanda final serán multiplicados por un coeficiente mayor. Cuando se da la situación contraria, v gr., escasa relación entre los sectores de producciónlos efectos indirectos provocados por aumentos en la demanda agregada son pequeños.
Dinámic a temporal
Los procesos asociados con la construcción requieren tiempo. Ese tiempo se puede prolongar por meses y años. En ocasiones, tanto el enfoque analítico estático tradicional, como el análisis más completo que permite el enfoque Interindustrial, ignoran los rezagos que impone el tiempo. Los rezagos impuestos a la realización de los beneficios derivados de proyectos, como los de construcción, requieren periodos largos para su realización. Lo propio ocurre con relación a la secuencia y asincronía con que se dan efectivamente los desembolsos requeridos. En otras palabras, los estímulos a la construcción y los efectos derivados de esta, se distancian significativamente en el tiempo.
Recuérdese que el análisis interindustrial, que se sostiene en la visión estructural más compleja y útil de la economía, es, también, estático. Ello es así porque no considera el tiempo que toma a la economía agotar todas las etapas relacionadas con, y derivadas de, proyectos de inversión. Especialmente si conllevan inversión fija, como lo es la construcción. Un proyecto de construcción puede demorar varios años desde que se concibe hasta que se comienza el movimiento de terreno y luego la obra en sí. Más aun, los proyectos no generan efectos productivos hasta que se comienzan a utilizar. La vida útil de un proyecto de construcción suele extenderse por 30 años, o aun más.
Efectos de la construcción sobre el ingreso, los recaudos y el empleo
Con el propósito de estimar los efectos totales que tienen la inversión en la economía, desarrollamos un modelo econométrico que permitió estimar el impacto que ejerce sobre el ingreso neto un cambio en el nivel de empleo originado en el sector de la construcción. El modelo fue utilizado para reclamar los daños sufridos por el Municipio Autónomo de Ponce a causa de la paralización arbitraria de los proyectos de inversión contemplados en el Plan Ponce en Marcha. Para ilustrar cómo la inversión en construcción repercute a través del tiempo y el espacio en la economía, hacemos referencia a ciertos resultados que obtuvimos al estudiar el caso de Ponce.
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El coste de construcción de la inversión del agregado de los proyectos programados y certificados totalizó $245 millones. La programación de la etapa de construcción de los proyectos contemplaba unos cinco (5) años fiscales (1993 al 1997).
Como se ha explicado antes, la inversión en construcción genera ingresos por concepto de salarios y jornales, pagos por servicios profesionales, rentas, ganancias e intereses. Los requisitos de mano de obra fueron estimados durante cada uno de los años comprendidos entre el fiscal 1993 y el fiscal 1997.[4] En el fiscal 1993, los proyectos detenidos hubiesen generado unos 1,947 puestos de trabajo directamente asociados con la actividad de la construcción.[5]
Más aun, la inversión en construcción a realizarse en un centro urbano, o en un municipio en particular, no deja de tener efectos más allá de las fronteras territoriales de esa jurisdicción. De hecho, los efectos se expanden a la región geográfica inmediata circundante y se reflejan sobre el ingreso neto agregado de Puerto Rico.
El ingreso neto que hubiese originado el sector de la construcción en Puerto Rico, por razón de los proyectos de Ponce en Marcha, durante el período de construcción habría aumentado en $513.0 millones, considerando los efectos directos, indirectos e inducidos.
Los números a los que hacemos referencia sirven para formar una idea más precisa de los beneficios económicos totales que se derivan de las inversiones en los centros urbanos. Es contra esos beneficios económicos totales --según se realizan en el tiempo-- que debe evaluarse el coste fiscal inicial de los incentivos que estimulan y hacen viables los proyectos que se buscan para la reconstrucción de los centros urbanos del país. Evaluar el coste fiscal de los incentivos de forma parcial y fuera del momento apropiado significaría incurrir en un grave error.
El mejor estimado del beneficio multiplicado que puede esperarse de los proyectos de inversión se obtiene del estimado de la pérdida que causó su detención. Sabio es el refrán ―no se sabe lo que se tiene, hasta que se pierde‖.
La detención de los proyectos programados por las agencias del gobierno central, y ciertos proyectos privados dependientes, generó un coste económico para la ciudad, el gobierno municipal y la región de Ponce. Los daños se tradujeron en empleos perdidos y en ingreso no generado durante el período de construcción programado y durante los años posteriores a la construcción.
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Los daños al gobierno municipal de Ponce se tradujeron en ingresos perdidos por concepto de arbitrios de construcción, patentes y contribuciones sobre la propiedad no realizados durante el periodo programado de construcción y durante los años posteriores.
Nuestro mejor estimado de la pérdida fiscal sufrida por el gobierno municipal como consecuencia de la detención del programa de inversiones convenido con las agencias del gobierno central asciende a un gran total de $146,540,492.
Estructura industrial de la construcción
Se ha levantado un asunto que gira en torno a la concentración en la industria de la construcción como factor que explica que un supuesto proceso de inflación que surge de actividades de colusión entre supuestos competidores encarece los proyectos. Ese supuesto factor explicaría, según esa teoría, la existencia de un cartel que establece precios monopolísticos en la industria. No estamos de acuerdo con tal teoría.
La industria de la construcción en Puerto Rico refleja la escala pequeña de la isla. Por otro lado, el gobierno es el mayor comprador en el mercado de la construcción. Por lo tanto, si acaso hay una fuerza que podría distorsionar el mercado ésta no surgiría de los vendedores sino, más bien, del comprador.
Es cierto que en Puerto Rico existe un número pequeño de contratistas de tamaño relativamente grande. Pero ello se debe a los requisitos de capital que impone la industria de la construcción y a los riesgos asociados con la misma. De ahí que, para atender proyectos de gran envergadura, se produzcan consorcios de empresas locales con empresas internacionales. Ese ha sido el caso de las concesiones para autopistas y el puente Teodoro Moscos. De igual forma se ha organizado la construcción y operación del superacueducto del norte, el tren urbano, y el Coliseo de Puerto Rico.
La rigidez del mercado de trabajo y los procedimientos tradicionales utilizados para licitar y otorgar subastas de proyectos de construcción, explican mejor lo que sucede en el mercado con los costes cotizados que la supuesta existencia de un cartel de contratistas.
La inversión pública como absorbente de fuerza laboral
La inversión en construcción puede ayudar a llenar la necesidad política de un nivel de empleo superior. Ese fue el patrón establecido por la administración del ex gobernador Pedro Rosselló. La ACT podría acelerar su programa de inversiones para compensar la contracción que se sufre en los
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sectores productivos de la economía de Puerto Rico. La actividad económica más temprana tendría algún impacto sobre el número de empleados empeñados en la construcción de carreteras y en sectores que suplen insumos a la industria. Pero, para lograr ese efecto positivo, sin sufrir los efectos negativos que se reflejarán en el coste de construcción, sería necesario un programa de inversiones adicional al que ya se contempla para los próximos cinco años. Es decir, un número de proyectos que se conduzcan en paralelo a los ya programados. La mera aceleración del programa ejercerá presiones de índole diversa. Ambas opciones requieren, por supuesto, fuentes de financiamiento adicionales.
La aceleración de los proyectos del programa de inversiones generará en el margen puestos de trabajos en números proporcionalmente inferiores a los promedios requeridos. Esto se lograría a un coste marginal superior tanto para la mano de obra y para los proyectos en su totalidad, en la medida en operen los factores de rigidez que exhibe el mercado de trabajo y la industria de la construcción. La estrategia de aceleración no sería costo-efectiva. Más aún, la estrategia de aceleración puede confrontar oposición y problemas típicos de los estilos utilizados para proyectos públicos. Es decir, que el tiempo de terminación de los proyectos puede dilatarse a pesar de la aceleración. La rigidez que surge de la escasez relativa de ciertos recursos, la presión sobre la estructura de costos y la capacidad individual de las empresas contratistas, se imponen a la larga. Entonces, el beneficio marginal neto de cada puesto de trabajo adicional se anula.
Como estrategia para acelerar la construcción y reducir el coste real y financiero de los proyectos, sería más efectivo modificar los procesos de diseño y construcción, introducir modificaciones a los procesos de contratación que incentiven la terminación en tiempo inferior al programado y a coste inferior al cotizado, y, por supuesto, simplificar el proceso de aprobación.
La estrategia seguida por administraciones anteriores para estimular la economía utilizando programas de construcción pública de magnitudes que se acercó al 40 por ciento del producto bruto anual (y estimulando la privada) como el que se experimentó en la segunda mitad de la década del 1990 no es sostenible. Esta puede mantenerse sólo por un tiempo limitado. El beneficio de la inversión no puede evaluarse en función de los recursos que absorbe sino del flujo de producción que permite. Así lo previmos y lo anticipamos en uno de los trabajos que se incluyen en Anejo.[6]
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Solidaridad: requisito para el desarrollo
Comentarios que he recibido, provocados por la entrada anterior al Weblog (Para una Política Económica Sensata), me hicieron recordar párrafos que escribí en septiembre de 1997. La reacción del gobierno en ese momento fue muy hostil. Creo que hoy, quizás más que entonces, tienen pertinencia y utilidad. Decía entonces…
La sociedad norteamericana se ha estratificado tajantemente por niveles de ingreso. En el país más rico del mundo, la distribución del ingreso se tornó en agenda soberana del discurso político. El estado se convirtió en agente de justicia social vía la política fiscal. Importantes grupos minoritarios dependen cada vez menos de la producción y cada vez más de los programas del ―estado benefactor‖ y de su participación en la economía informal. No sería lógico esperar apoyo político mayoritario a las transformaciones estructurales requeridas por un cambio de estrategia nacional que torne las prioridades hacia la producción. Los números son elocuentes. Los políticos, claro está, responden a los números.
Ahora bien, el sistema capitalista requiere acumulación para la producción. El choque de intereses, entre necesidad de acumulación y la presión por la distribución, ha producido una estridente reacción de parte de los sectores representativos de la clase más favorecida por la actual distribución del poder y la riqueza. Una batalla intensa por el favor de la opinión pública se ha desatado. Ambos extremos del espectro político han recurrido a la aplicación de la mercadotecnia y a los medios de comunicación para prevalecer en el debate político. Por el momento, reina la confusión.
En Puerto Rico se reflejan, y se agudizan, las consecuencias de la confusión que emana del discurso político norteamericano. A pesar del notable crecimiento de los niveles de consumo de esta sociedad, las condiciones de pobreza que en ella prevalecen levantan un reto difícil para el liderato cívico. El discurso y la práctica del gobierno no ayudan. La retórica oficial indica que el gobierno pretende establecer una nueva política, cuya prioridad es la productividad y la efectividad en la competencia por mercados internacionales. No obstante, la acción programática del ―estado benefactor‖ ha desvinculado, en la mentalidad de las masas, el esfuerzo del trabajo de su relación con el ingreso. El ingreso ha llegado a concebirse más bien como un ―derecho del ciudadano" que como el resultante del esfuerzo del trabajo.
Para que el sistema democrático representativo funcione adecuadamente, se requiere un nivel educativo considerable y un intenso
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compromiso con lo social, con el bien común, con el derecho individual y con la protección de las minorías. Pero, ¡cuidado que la minoría (o la mayoría) puede tornarse paralizante o dictatorial! Ello es así, especialmente, cuando se confunde el partidismo y la celebración de elecciones, con la democracia misma. De hecho, el sistema de partidos políticos da señales de no ser ya el más adecuado para servir de vehículo al verdadero progreso social. Los partidos políticos no responden a las exigencias de una realidad que requiere ajustes rápidos a cambios constantes en todos los órdenes. Prevalece, más bien, una tendencia hacia la dependencia, hacia el gobierno paternalista y autoritario. Una tendencia hacia la circunvalación de las reglas y hacia la perversión de los procesos. Procesos, que originalmente se concibieron para proteger derechos individuales o colectivos, ahora son utilizados como instrumentos para bloquear cambios que de percibirse negativamente por grupos beneficiados por la condición operante. El desarrollo económico y el desarrollo político tendrán que ir de la mano, si es que se va a lograr el éxito perdurable. No hay duda alguna que el liderato político confronta un reto de gran complejidad.
No solo de pan vive el hombre. Y, por supuesto, las edificaciones físicas no son las piezas exclusivas del acervo de infraestructura del país. El sistema constitucional y la palabra empeñada del gobierno son piezas tan importantes como los sistemas físicos de carreteras, acueductos y telecomunicaciones. La falta de fe en cualquiera de los sistemas tangibles o intangibles, físicos o institucionales, sobre los que se apoya la actividad económica puede resultar en daños inconmensurables a la sociedad. La confianza en el gobierno, y en la palabra de los funcionarios electos, constituye un ingrediente fundamental para el desarrollo económico de cualquier país. Cuando son los funcionarios públicos los que atacan las bases constitucionales del gobierno, el daño potencial es de proporciones mayores.
El fanatismo ideológico, colocado en primera fila, siempre ha resultado perjudicial. La desconfianza que engendra, produce un considerable aumento en la percepción de riesgo que los inversionistas potenciales asocian con la alternativa de escoger al país como base de operaciones de producción o de inversión financiera. Un resultado casi inevitable es la disminución en la capacidad de crecimiento y, por lo tanto, en estándar de vida.
No puede haber progreso sin que se eleve el estándar de vida de la población. De hecho, para algunos, lo uno y lo otro es lo mismo. Para lograr ese aumento en el estándar de vida, no hay otra solución que no sea el crecimiento sostenido y rápido de la productividad. Ese crecimiento permite una mejor remuneración. En este mundo moderno el avance de la
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productividad dependerá del conocimiento y de su aplicación a través de la tecnología. Tanto la política educativa, como las políticas fiscales han de reconocer esta realidad. Ese reconocimiento tiene que concretizarse en acción. Acción que resulte en premio al ahorro y al esfuerzo productivo. Acción que no debe ser tronchada por burocracias cuya misión se haya perdido. Acción que, por otro lado, no permita el crimen ambiental ni la usurpación del espacio público de uso común. Velar por esos balances constituye una responsabilidad insoslayable del gobierno porque se trata de una responsabilidad fiduciaria con el patrimonio del país.
El derroche de recursos públicos, para sostener puestos de trabajo que no añaden a la producción, agota --a la larga-- la capacidad de la economía para competir en mercados que ya no reconocen fronteras. Es indispensable dotar a la población de las destrezas que, para tener viabilidad económica, exige el nuevo orden mundial. La educación y el adiestramiento ya no pueden ser vistos como en épocas pasadas, v.gr., meros procesos de instrucción mínima.
Para que los sectores productivos de la economía logren absorber el excedente laboral, es indispensable la expansión del acervo de capital físico y de conocimiento. Solo mediante la inversión productiva puede lograrse tal expansión. Por otro lado, el clima institucional ha de ser propicio para convencer a quienes decidan arriesgar su fortuna, o la de los dueños de las empresas que administran, a que escojan al país, entre muchas alternativas, como lugar para realizar inversiones. El compromiso con el desarrollo saludable, la fe en la palabra empeñada del gobierno, y la aplicación justa de leyes y reglamentos son esenciales para propiciar ese convencimiento.
Puerto Rico ha logrado acumular riqueza productiva en magnitud considerable a través del proceso de industrialización. Esa acumulación no ha bastado para confrontar el crónico excedente laboral. No hay fórmulas mágicas para expandir el empleo. Sin embargo, se puede intensificar la capacitación de la población activa para aumentar la probabilidad de la ocupación productiva. La capacitación debe comenzar por el hogar y la escuela y requieren tiempo y dedicación.
Desdichadamente, los frutos de los esfuerzos contemporáneos para mejorar la educación se cosecharán por las próximas generaciones. Ahora bien, se puede y se debe, remediar, en algún grado, los errores del pasado. Para ello es necesario estimular el estudio y la capacitación de la generación de trabajadores que laboran hoy. Este proceso podría dar comienzo con los servidores públicos. En la medida que ello ocurra, el servicio público mejorará y se abrirán oportunidades de trabajo en el sector privado para un buen número de empleados públicos. En general,
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el sector privado genera puestos trabajo de más alta productividad y mejor remuneración que los que sostiene el sector público. De esa forma, el peso de gravedad de la economía podrá desplazarse desde el gobierno, que se encuentra inmovilizado por su tamaño, a un sector privado más dinámico y competidor. Esa reestructuración deberá ser complementada por la expansión de un ―tercer sector‖ compuesto de organizaciones sin fines de lucro y base comunitaria.
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Hacia una Política Económica Sensata
Es evidente, Puerto Rico confronta problemas de gran complejidad. La adecuada definición de éstos, y la identificación de opciones en cuanto a cursos de acción capaces de ofrecer solución a los problemas es tarea impostergable. Aunque resulta grato al oído escuchar frases como la anterior y sería difícil estar en desacuerdo con tal enunciado,‖del dicho al hecho hay mucho trecho‖. Lo que unos identifican como causa y raíz de dificultades, otros lo perciben como fuente de su sustento. De ahí que el más tímido intento por alterar el status quo se topa con feroz resistencia.
El primer plano de problemas que confronta el País se enmarca en el ámbito de ―lo económico‖. La visión miope que pretende definir los problemas económicos de Puerto Rico dentro de un marco limitado a la Isla y, más aún, sujetos a supuestas soluciones que emanan de acciones de corto plazo, o de iniciativas puramente de gobierno es, a todas luces, insuficiente. De igual forma, los asuntos clasificados como de carácter ―económico‖ no pueden comprenderse como cuestiones aisladas del ámbito político. Reacuérdese que la Economía como ciencia social nace con el apellido ¨Política¨, v. gr., Economía Política. La reestructuración acelerada de la economía mundial, provocada por el vertiginoso cambio tecnológico aplicado a las comunicaciones, al comercio internacional y la administración y manejo de la información, ha precipitado en los Estados Unidos un proceso de reestructuración social y política. Los efectos de ese proceso se extienden por el globo. Por supuesto, se extienden con intensidad sobre Puerto Rico y, al llegar aquí, confunden a la población al ser interpretados a la luz de nuestra tendencia al provincialismo.
Aunque es ya sabido, para provee contexto conviene repasar algunos detalles históricos que a veces se pierden de vista. El espectacular desarrollo industrial experimentado por la economía de Puerto Rico durante las décadas del l950 y del l960 fue resultado de la exportación del excedente de capital que generó la economía norteamericana al concluir la II Guerra Mundial. Esos flujos de capital se produjeron de forma directa a través del desplazamiento de las corporaciones norteamericanas hacia Europa, Asia y América Latina. También se dio de forma indirecta, a través de instrumentos financieros. La hegemonía norteamericana alcanzada al concluir la segunda guerra mundial se reflejó sobre Puerto Rico. Hoy el estancamiento de las economías urbanas, la polarización social --provocada por la estratificación económica de la población-- y el agotamiento de la productividad en sectores que fueron los más dinámicos durante el periodo de rápida industrialización, extienden sus efectos sobre la economía y la sociedad puertorriqueña.
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Reconocer la realidad de la actual situación resulta ser crucial. Es similar al diagnóstico antes de la prescripción. Obviar este paso conduce inevitablemente a correr un grave riesgo o a cometer el error de interpretar ―nuestro‖ problema económico y social como eso precisamente: nuestro y sólo nuestro. Al reconocerlo como lo que realmente es, v. g., una manifestación de nuestra integración a la economía norteamericana, se despliega un abanico de alternativas y opciones que, de otra forma, quedarían descartadas como impertinentes e inaplicables. Otras se revelan como ineficaces.
Limitado a lo puramente económico, el diagnóstico es evidente. En realidad no debe ser sujeto de desacuerdo: la economía de Puerto Rico ha perdido la capacidad para alcanzar tasas aceleradas de crecimiento de la productividad. Esta realidad conlleva, al sostenerse por décadas, consecuencias muy costosas. Cuando la productividad se estanca el ingreso neto reduce su progresión y es alcanzado por el crecimiento de los precios. Por lo tanto el ingreso neto real mengua aun más en su capacidad adquisitiva. De igual forma, la inflación socava los ingresos corrientes devengados por el trabajo y la renta. El estancamiento de la productividad se refleja sobre los recursos disponibles al erario público reduciendo su ritmo de crecimiento. La reposición y el mantenimiento de la infraestructura y de los activos reales no ha sido prioridad política. Al estancarse la productividad el mantenimiento y reposición se hace aún más difícil, más costosa y menos frecuente. El abandono de la infraestructura, a su vez, tiene efectos negativos sobre la productividad produciendo un proceso de retroalimentación negativo que empeora el problema.
El resultado de la perdida de eficiencia en la producción es inevitable y no se limita a lo que comúnmente se clasifica dentro de lo económico. Cuando el ingreso real generado por la producción no crece al ritmo requerido por el crecimiento demográfico, se deteriora la base de capital social. Entonces irrumpe la dimensión política. La presión política provoca la protección de industrias ineficientes, el crecimiento acelerado del sector público, la entronización de la burocracia, el progreso de sindicatos en el sector de gobierno, se encoge la base contributiva, la erosión de la ética del trabajo, se pierde la fe en las instituciones y la confusión de propósitos en los distintos departamentos y agencias de gobierno. Pero las consecuencias del deterioro de la productividad no se limitan a lo ya dicho. En la medida en que el estado trata de aplacar la ausencia de oportunidades de empleo y la pérdida de mercados internos y externos, la dependencia se intensifica. La dependencia drena los recursos y se convierte en lastre para los sectores productivos.
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Romper con los patrones de conducta que derivan de la dinámica que ha colocado a Puerto Rico en la encrucijada constituye un reto formidable. La situación que enfrenta el País exhibe una gran complejidad. La interrelación entre lo económico y lo político es extrema. El desarrollo económico y el desarrollo político tendrán que ir de la mano si es que se va a lograr éxito perdurable. No obstante esa necesidad el futuro no pinta bien. Los conflictos políticos que han impedido hasta ahora decisiones fundamentales aún persisten y al parecer se intensificarán en el futuro inmediato.
En el orden de la política pública, los conflictos no resueltos, y las decisiones no tomadas, se traducen en retrancas que conforman una estructura deforme y atrofiada que aprisiona al gobierno.
Los puertorriqueños no tienen otra alternativa que confrontarse con valentía a ciertas interrogantes hasta el momento evadidas. Ya no es posible evadirlas por más tiempo. Son preguntas difíciles que requieren ponderación seria y directa si el País va a salir del atolladero. Sin agotar la lista, se hacen evidentes las siguientes:
¿Cómo lograr una proporción saludable entre el gasto de consumo inocuo que realiza el gobierno y la inversión de capital en infraestructura y educación necesarias para sostener la capacidad productiva y elevar el estándar de vida de los residentes de Puerto Rico?
¿Cómo rebasar los impedimentos institucionales y políticos que impiden una gerencia adecuada de las ciudades y pueblos de la Isla?
¿Cómo lidiar con sindicatos que ahogan las corporaciones públicas aprovechando una gerencia incompetente y un padronazgo político que propicia el chantaje electoral?
¿Cómo anticipar y neutralizar el ataque demagógico ante propuestas de cambio que exigen de algún arbitrio o tarifa de uso para su financiación?
¿Cómo dejar atrás la visión burocrática y rutinaria de la gestión promocional de la Administración de Fomento Económico y sustituirla por una gestión estratégica que reconozca la reestructuración habida en los sectores productivos y que descarte como modelo la manufactura definida en términos de bajo coste laboral y otros elementos que no son ya pertinentes a la realidad?
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¿Cómo reconocer el tremendo problema de calidad ambiental que amenaza con la destrucción de acuíferos, bosques tropicales, playas, lagunas, cuerpos de agua de superficie y a la tierra misma?
¿Cómo zanjar la brecha entre medios y necesidad que ha privado a la mayoría de las familias en Puerto Rico de una vivienda en un vecindario adecuado?
¿Cómo hacer esto sin incurrir en los errores del pasado que distorsionaron el patrón del espacio urbano, generan demandas imposibles sobre la red de acueductos, de transporte, de distribución de energía, dispersan los recursos de seguridad, salubridad, y educación?
¿Cómo sacar el sistema judicial de la parálisis e impotencia en que se encuentra ante la explosión de litigios, la insuficiencia del sistema de corrección, la indolencia e impericia de la policía?
¿Cómo reeducar a un pueblo desencantado, sabedor de la brega de las calles, pero paralizado económica y socialmente por el cinismo?
El ciclo económico es precisamente eso, una oscilación en torno a la tendencia secular en el índice de producción de la economía. Una tendencia alcista permite atender la menguante del ciclo mediante una estrategia de estímulo de corto plazo que puede ser financiada por el flujo esperado de ingreso futuro. Ante una tendencia secular de estancamiento o de reducción absoluta en los ritmos de producción, las exigencias políticas tienden a convertir en programas permanentes medidas dirigidas originalmente a proveer estímulos de corto plazo. Por supuesto, a la larga, la realidad financiera fuerza el fracaso la irresponsabilidad fiscal, pero a un coste enorme. En el largo plazo, sólo la expansión de la base de capital productivo garantiza los puestos de trabajo y el flujo de ingreso. Es decir, el estándar de vida.
Desde el punto de vista económico, las medidas necesarias para colocar a Puerto Rico nuevamente en un curso de crecimiento sostenido son evidentes. La base contributiva debe ser ampliada y la incidencia de los impuestos desplazada hacia el consumo. Los impuestos sobre ganancias de capital de largo plazo deben ser abolidos. El presupuesto de gastos corrientes del gobierno debe reflejar un balance favorecedor del mantenimiento de la infraestructura, la educación continua de los empleados públicos, la modernización y descentralización de las instituciones. Dado que los recursos de capital constituyen una limitación crítica, los subsidios a industrias en decadencia deben ser sustituidos por inversiones en los sectores estratégicos de la educación, la transportación y las
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comunicaciones. El sector público invertiría en proyectos conjuntos con empresas privadas para reducir el costo de capital prevaleciente. Las restricciones sobre la banca comercial que le impiden invertir en empresas de producción serían liberalizadas hasta donde fuera posible. Modos de financiación conjunta con el capital privado serían acogidos con entusiasmo para financiar un programa agresivo de inversión en infraestructura. La legislación laboral vigente requiere cambios profundos para dirigirla hacia la potenciación de nuevos puestos de trabajo a un costo unitario de mano de obra capaz de competir. Los controles de precios y otras medidas de carácter proteccionista serían desplazados por incentivos asociados con el desempeño productivo y con la eficiencia.
La definición del modelo económico adecuado no ofrece mayores dificultades. Habrá diferencias en matices y detalles pero no en lo fundamental. El obstáculo a su adopción radica en la factibilidad política de las medidas que son indispensables para ponerlo en práctica.
A pesar de un progreso notable en el nivel de consumo, prevalecen en Puerto Rico condiciones de pobreza que presentan un gran reto al liderato político de este pueblo. Los programas del estado benefactor federal han desvinculado en la mentalidad de las masas el trabajo y el desempeño de cualquier relación con el ingreso. El ingreso se concibe como un derecho de ciudadanía. La sociedad se ha estratificado por niveles de ingreso y los políticos responden a los números. La distribución del ingreso se ha tornado en la agenda política soberana. De ahí que sea notable la hostilidad palpable en el discurso político a la ganancia, y a los ingresos provenientes de la propiedad. Los números son claros: las mayorías dependen de los programas del Estado Benefactor, no de la producción. No es lógico esperar apoyo político mayoritario a las transformaciones estructurales que requiere un cambio de estrategia nacional. Especialmente cuando se pretende establecer una política en la cual la prioridad es la competitividad.
El sistema democrático requiere un alto nivel educativo y un intenso compromiso con lo social, con el bien común, con el derecho individual, con la protección de las minorías --pero cuidando de que la minoría (o las mayorías) no se tornen paralizantes o dictatoriales. El sistema de partidos políticos confronta dificultades para servir de vehículo para el progreso social. Los partidos políticos no siempre responden a las exigencias de una sociedad que requiere ajustes rápidos a cambios constantes en todos los órdenes. En la práctica, el funcionamiento de un sistema de amplia participación democrática en una sociedad caracterizada por la pobreza, y sujeta a la autoridad de un gobierno en cuya elección no participa, será siempre difícil. La tendencia más natural ha sido hacia la dependencia, hacia el gobierno paternalista y autoritario. Se entronizan estilos que gravitan hacia
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la circunvalación de las reglas, hacia la utilización de los procesos, diseñados originalmente para proteger derechos individuales o colectivos, como instrumentos para bloquear cambios percibidos como negativos para algún grupo beneficiado por la condición operante.
En esencia, la naturaleza de los problemas de Puerto Rico es de carácter urbano. La ciudad industrial ha perdido su antiguo rol en la medida en que la economía se ha transformado. Los EE.UU. han reinventado la ciudad alrededor de un nuevo patrón del espacio ajustado a su realidad continental mediante el uso intenso del automóvil y la tierra. En la dimensión social, se ha dado un gran choque de valores. Coexisten por un lado, una visión estrecha del micro-mundo político y por otro, actitudes conflictivas entre los extremos de una sociedad estratificada por niveles de ingreso.
La estratificación produce intensos dilemas para los forjadores de política pública. Los problemas económicos de la Isla no son independientes de lo que está acaeciendo en los EE. UU. Más bien son reflejo de la realidad urbana de sectores decadentes de la pasada estructura industrial norteamericana. Comprenderlo es importante para lograr el compromiso necesario para acometer proyectos de acción que confronten la naturaleza exógena de la actual realidad.
Debido a la integración que se ha producido con la economía de los Estados Unidos, los puertorriqueños alimentan expectativas de país rico y hegemónico, pero cuentan con muy limitados recursos propios. Esta realidad ha producido inseguridad, gran frustración, cierto grado de cinismo que obstaculiza la movilización social, coarta el entusiasmo, promueve el egoísmo y provoca el comportamiento antisocial. La actitud del gobierno federal ha contribuido grandemente a intensificar un sentimiento de impotencia que corroe la autoestima de los puertorriqueños de todas las ideologías políticas. Es urgente sembrar de nuevo expectativas de progreso realizables, razonables, saludables y, a la larga, efectivas.
El sector estratégico de la economía de Puerto Rico es la manufactura. Su importancia rebasa la contribución que realiza al ingreso y al empleo. Las destrezas y estilos de trabajo y gerencia que ha introducido constituyen un elemento de extraordinaria significancia en el potencial de Puerto Rico como ente viable en una economía cada vez más abierta.
Por otro lado, hay dos sectores que extraen un gran costo a la economía y a la capacidad para elevar la productividad a ritmos suficientes para mejorar el estándar de vida, v. gr., la agricultura y el gobierno. Ambos pueden modernizarse, siempre y cuando el modelo político que los ha
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permitido convertirse en canales de expendio del padrinazgo se altere radicalmente.
El sector de gobierno captura un enorme caudal de ahorros. De ahí que el potencial mayor para la liberación de potencial de producción esté ahí precisamente. El sector de gobierno emplea tanta mano de obra, bajo condiciones de escasez de otros recursos complementarios como capital, tecnología, y procesos gerenciales adecuados, que la productividad marginal (la contribución de cada hora adicional de personal) en ese sector es a lo sumo nula, y probablemente negativa. Ahora bien, de esa situación desesperante podría surgir una gran oportunidad. Para lograr esta meta será necesario un esfuerzo que conjugue una decisión política con prácticas administrativas modernas. El esfuerzo requiere la capacitación de la totalidad de los empleados públicos a través de un intenso y permanente programa de educación y la aplicación de tecnología que permita la sustitución gradual del papel como portador exclusivo de información.
Para que la agricultura contribuya positivamente al bienestar social y económico es necesario que se modernice. Hoy día el valor de producción agrícola de Puerto Rico consiste en más de un 80 por ciento de subsidios. El flujo de subsidios tiene el efecto pernicioso de financiar el tiempo de espera de quienes especulan con la tierra. Si de veras se pretende generar valor neto de la producción agrícola, la política pública tendrá que aplicar criterios de negocio a las actividades asociadas a ese sector y dejar de contemplarlo como un programa de bienestar social. Es necesario que las operaciones agrícolas se realicen a escalas de posibilidad comercial. El minifundio tiene que descartarse. El número de fincas, por lo tanto, tiene que reducirse.
Los sectores dinámicos de la economía moderna, según se desarrolla en los países avanzados, incluyen las artes plasticas, los museos, la industria de viajes (en una definición moderna y amplia de la industria del turismo) y la producción de espectáculos. Estos debieran ser los prioritarios en la gestión catalizadora del gobierno.
La sociedad puertorriqueña necesita comprometerse con una meta y un estilo. La meta para esta sociedad tiene que ser la reducción de la dependencia que la ahogó y la condena a la impotencia. El estilo está forzado por las nuevas realidades, i.e., convertirse en una organización veloz. La profundidad de los problemas y la urgencia que imponen exige rapidez en las decisiones y en la ejecución de las mismas. La velocidad en la toma de decisiones y en la ejecución de la acción será el determinante estratégico que definirá oportunidades y la probabilidad del éxito en el mercado mundial.
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Esta visión contempla que el liderato político del País busque un acuerdo que redunde en un nuevo compacto social que segregue ciertas y determinadas áreas del debate político. Ese nuevo compacto social haría claro que la participación de un grupo en los beneficios esperados de cualquier política de gobierno conllevará también sacrificios para ese grupo. Por ejemplo, se requerirá un enorme grado de disciplina para elevar la tasa nacional de ahorro, el ritmo de inversión, la tasa de crecimiento de la productividad, el control de la calidad en los procesos productivos manufactureros y de servicios, y nuevamente habrá que confrontar la solapada iliteracia funcional de un contingente sustancial de la población.
Así como la sociedad tiene que comprometerse con una visión de su futuro, el gobierno de Puerto Rico tiene que volver a comprometerse con el desarrollo económico del País. El compromiso que una vez existió se ha desvanecido ante exigencias políticas derivadas de prioridades de muy corto plazo. La política fiscal vigente, y la continuación de subsidios a industrias moribundas, no responden a objetivos de producción. La filosofía que le da sostén requiere un cambio para que el sesgo que hoy premia el consumo y castiga el ingreso se torne favorable a la inversión y al ahorro o, por lo menos, sea neutral en sus efectos. Este dato implica un número de requisitos que dibujan la agenda de una filosofía de gobierno distinta. Una estrategia, si se quiere, que conlleva un conjunto de decisiones que alternarían fundamentalmente las premisas del modelo político-económico del País. Es necesario confrontar la necesidad de un esquema de impuestos sobre el consumo que sustituya o complemente el actual sistema de impuestos sobre ingresos. El estándar a utilizarse para medir el resultado de los esfuerzos no podrá ya ser meramente el desempeño logrado en el pasado, sino más bien el que es la norma en el resto de los países competidores. De lo que en realidad estamos hablando es de lanzar al País en un curso que le permita participar en la economía posmoderna.
A la hora de formular alternativas debe reconocerse el siguiente imperativo. Los tres elementos que determinan el crecimiento del estándar de vida son: 1) la capacidad de sacrificio, 2) los requisitos de capital y 3) la tasa de crecimiento y composición de la población. Alternativas las hay, pero todas requieren sacrificio en el corto plazo. Ese sacrificio es mayor que el que aparentemente las mayorías (o los grupos organizados de interés especial) parecen estar dispuestos a tolerar.
La reducción dramática en la tasa de natalidad y la constante emigración, ha mantenido la tasa de crecimiento de la población de Puerto Rico. La población del País ha crecido a ritmos muy lentos desde la década de 1970. Pero es necesario subrayar que no sólo la tasa de crecimiento sino, además, la estructura de la población, determinan la capacidad productiva y
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en el estándar de vida potencial de un país. La estructura demográfica se refiere a las características de composición por edad, sexo, destrezas, educación y experiencias vitales.
La estructura demográfica de Puerto Rico ha cambiado radicalmente desde la década del 1950. El grupo de personas de 65años y más pronto constituirá pronto una cuarta parte de la población de la isla. El grupo de personas con edades de 80 años y más crece a un ritmo superior a ningún otro grupo demográfico.
A falta de voluntad política para acometer de frente las decisiones necesarias para elevar la productividad y el estándar de vida mediante el esfuerzo endógeno, los partidos recurren a plantear que los males y las soluciones radican primordialmente en resolver el asunto del status. Es decir, que el problema económico de Puerto Rico es de carácter colonial. La implicación es que si desaparece la colonia, se resuelve el problema económico. O, por lo menos, que hasta que no desaparezca la colonia no se resolverá el problema económico. En esa estructura lógica no cabe la evidencia empírica ni la observación objetiva que hace patente que ni la estadidad ni la independencia ni la asociación pueden inmunizar contra irresponsabilidad fiscal ni eximir de la ley de la oferta y la demanda. Poco importa que ciudades y estados de los EE. UU., como Nueva York o California, hayan caído en la insolvencia. Porco importa que países independientes, ricos en recursos y extensión territorial, como la Argentina hayan caído en la insolvencia y en el caos. Para los anexionistas, la estadidad federada es la única solución que garantiza la elevación del estándar de vida. Para los independentistas sólo la independencia provee los poderes necesarios para lograr el progreso económico. Para los autonomistas no hay duda que tanto la solución anexionista como la independentista garantizan la ruina. Sólo una asociación que se acomode a las limitaciones de Puerto Rico es viable y necesaria. Es así que se ató el Nudo Gordiano de la política puertorriqueña.
La plataforma ideológica de los proponentes de la anexión ha consistido en integrar a Puerto Rico a la federación a través de su participación en programas de ayuda social. Esta visión se ha intensificado desde 1968, durante las administraciones del Partido Nuevo Progresista. En reacción forzada por la competencia electoral, el PPD ha adoptado, en la práctica, un comportamiento similar durante los cuatrienios en que ha estado en el poder. El resultado ha sido una excesiva dependencia de enormes sectores de la población para quienes la estadidad significa la permanencia del dispendio de esos beneficios. La retórica incorporada recientemente al discursos programático de los anexionistas no concuerda con su discurso político ni con las prioridades que han cultivado entre su base electoral.
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Por el contrario, la base filosófica que dio origen al Estado Libre Asociado parte de un profundo deseo de desarrollo social y económico logrado por vía del esfuerzo propio. La adopción de programas federales se ha realizado en ocasiones sin el adecuado pensamiento. En ocasiones de forma inapropiada y en otras de manera francamente discriminatoria. A través del tiempo, el diluvio de fondos federales ha generado resultados contrarios a los buscados. El peor de los resultados ha sido, por supuesto, el refuerzo a la mentalidad de la dependencia
En realidad, el requisito indispensable para lograr un cambio la estrategia seguida por los gobiernos de Puerto Rico desde 1968 consiste en una reestructuración política. Por supuesto, la misma va más allá del dilema del status político-jurídico de la relación con EE. UU. Concedido que la relación política con la metrópolis es, por supuesto, crucial. De ella emanan limitaciones importantes al radio de acción viable para Puerto Rico. Y de ella emana el derecho a participar de recursos extraordinariamente valiosos. Esa relación establece la estructura institucional que rige la actividad económica.
Así mismo, la estructura política interna es crítica para la conducción de la economía. La estructura política del País está dominada por partidos definidos ideológicamente alrededor de preferencias sobre el status. Los partidos se alternado en el gobierno con la limitada agenda de administrar el patronazgo. Las decisiones cruciales se ven paralizadas por la acción organizada de múltiples grupos de interés especial que no permiten los cambios necesarios para restablecer prioridades pro desarrollo. Claro está, el sistema político vigente también refleja el resultado de portentosos cambios en la sociedad norteamericana. De manera que el desenvolvimiento de la dimensión económica requiere, a su vez, una modernización del proceso político. La estructura política actual, dominada por partidos, hace de ese requisito uno de los más difíciles de alcanzar.
La economía de Puerto Rico requiere, sobretodo, proyectar estabilidad y confianza. La confianza es indispensable para mantener el coste de capital dentro de linderos que permitan competir eficazmente con el resto de las opciones que se presentan al capital en el plano nacional e internacional.
El Estado Libre Asociado de Puerto Rico deberá perseguir cinco objetivos estratégicos:
1. Reestructurar el sistema contributivo vigente que, al emular al federal, premia el consumo, castiga el ingreso, castiga dos veces el ahorro y fortalece la resistencia al cambio. Además, la injusticia que lo caracteriza estimula la evasión.
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2. Reconstruir gran parte de la infraestructura física e institucional que constituye la plataforma de producción.
3. Elevar la efectividad y eficiencia del sector público para convertirlo nuevamente en agente social productivo y no en mero aparcamiento de desempleados disfrazados con el uniforme del servidor público.
4. Participación intensa en el ámbito comercial y financiero internacional.
5. Lanzar un ataque frontal a las raíces de la violencia que surgen de la cultura de la dependencia. Cultura que genera marginación, ignorancia, iliteracia y corrupción de valores.
Los cambios que han tenido lugar en la economía mundial durante la última mitad del siglo XX y lo que va del XXI tomaron por sorpresa a nuestras instituciones. Instituciones que fueron diseñadas para otra época. Una era arraigada en la cultura agraria. Instituciones que no pudieron adaptarse totalmente a la era industrial y que aun menos pueden funcionar en la era de la información y el conocimiento. Poco a poco, y con amargura, esta realidad ha ido percolando la psiquis del País. Pero aun no ha logrado ser aceptada por los partidos.
La retorica partidista justifica los males del País en términos ideológicos. La eterna queja por la ausencia de poderes o de la desigualdad con los ciudadanos residentes en los estados. Los poderes que se mencionan son de naturaleza proteccionista. La igualdad que se busca no se refiere ciertamente a un deseo de compartir responsabilidad ciudadana. Más bien se trata de asegurar una porción mayor en la distribución de beneficios dispensados por vía del presupuesto federal. Paradójicamente, ambos enfoques, v. gr., la protección y la distribución, no son solución a la dependencia. Por el contrario, la promueven. Décadas de dependencia no han preparado a la comunidad para aprovechar oportunidades ni para confrontar los peligros con fe y entusiasmo. Por eso también estoy convencido que elevar el estándar de vida confrontando los problemas estructurales de la economía, y del sector público en particular, es requisito previo a cualquier cambio en la relación con los EE. UU. El cambio de status no tiene viabilidad económica mientras esa reestructuración no se logre.
Estoy convencido de que el tiempo de la postergación se agotó. Se avecinan decisiones que requieren gran capacidad de sacrificio, sentido de futuro común y voluntad política. El éxito de Puerto Rico será a la postre el de América y el de todos los americanos.
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Para Cuadrar el Círculo
La lógica del reino de la política es distinta a la que reina en el resto del universo. En esa lógica es posible cuadrar un círculo. Con la cara más seria del mundo, los políticos argumentan que la legislación de salario mínimo crea puestos de trabajo. Que el control de precios no limita la oferta. Que los monopolios privados son, por naturaleza, malos pero que los monopolios del Estado son buenos. Que los negocios grandes son malos por su mero tamaño, pero que el Estado puede crecer ilimitadamente sin costo alguno para la economía en particular, ni para la sociedad en general.
Tómese el control de precios por el Estado como tema de discusión. En general, cuando la burocracia de Estado impone precios dictados al margen de la operación normal del mercado el resultado inevitable es la distorsión y asignación ineficiente de recursos. Ya no debe caber duda entre economistas e historiadores que una burocracia no es capaz de obtener la información necesaria en tiempo, y de manera continua, para reaccionar con la velocidad requerida para mantener el balance entre la oferta y la demanda en ningún mercado. Esta realidad es independiente de cuán loable sea el fin que se persigue con la intervención del Estado. Claro está, para los políticos la lógica está sujeta a la presión de la opinión pública.
Por ejemplo, el control de cánones de arrendamiento aplicables a unidades de vivienda de alquiler constituye un precio máximo establecido por ley. El propósito que se busca generalmente ha sido, por supuesto, la protección de los inquilinos. Se busca mediante el control de los cánones aislar a ciertas familias de los niveles de precio de alquiler que reflejan efectivamente una oferta limitada de vivienda para alquiler. La solución, v. gr. el control de los cánones de alquiler, no obstante, sólo empeora la situación e intensifica el problema social que se pretende aliviar. Si los cánones son establecidos por el gobierno por debajo del nivel requerido en mercado para lograr balance entre demanda y oferta, la demanda excederá la oferta. Lo dueños de unidades reducirán el número de unidades a los cánones establecidos y reducirán al mínimo los presupuestos de mantenimiento de las unidades ya alquiladas. Los controles resultarán en la escasez de espacio para vivienda de alquiler. En el largo plazo, el control de la renta provoca des-inversión en el acervo de unidades disponibles para alquiler. Ello es así porque los dueños se ven ante una situación de crecimiento en el costo del mantenimiento de las estructuras, pero impedidos de ajustar los cánones para pasar el costo a los inquilinos. La respuesta es invariablemente la reducción de las actividades y gastos de mantenimiento. Esto lleva a una reducción en la calidad de la vivienda y provoca el rápido deterioro del acervo.
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En casos extremos, se recurre por dueños inescrupulosos a incendiar las unidades para obtener compensación por vía de los seguros. Las formas de evasión no tienen límites --que no sea la imaginación. La forma de la evasión depende de la naturaleza del producto o servicio que esté sujeto al control, la organización de la industria, el grado en que el gobierno pueda hacer valer los controles, y aun de la cultura misma y los valores prevalecientes en la sociedad. En el caso que hemos traído como ejemplo, la vivienda de alquiler, el gobierno puede atacar el deterioro del acervo que estimulan los controles mismos, mediante el establecimiento de estándares de calidad. Esto, no obstante, implica que la burocracia encargada del control de precios crecerá numéricamente y que sus destrezas serán más sofisticadas. Por lo tanto, la gestión de control de precios y supervisión estándares se hará cada vez más costosa.
Por supuesto, todo lo planteado anteriormente es de sentido común. ¿Por qué entonces el gobierno se empeña en imponer controles de precio, a sabiendas de la evidencia que brinda la experiencia histórica en cuanto a los problemas que provocan? La contestación a esta pregunta retórica es evidente. Por la presión política que ejerce un público que no siempre ve la conexión que existe entre los controles y los problemas que estos causan.
Uno de los efectos perniciosos del control de precios consiste en la desaparición del mercado de líneas de productos cuyo precio ha sido fijado. A su vez, se da la venta de productos de inferior calidad a precios de productos de más alta calidad, cuyos pecios han sido fijados por el gobierno. El público tiende a interpretar este fenómeno como evidencia de un comportamiento derivado de la insensibilidad y el desdén hacia los pobres y no por su verdadera causa. La causa es, por supuesto, el mismo control de precios. Además, en ocasiones, existen grupos que se benefician de los controles de precio y ejercen suficiente poder político para impedir la derogación de los mismos. Un caso muy conocido para los residentes de Puerto Rico es la Ley de Cabotaje que los EE UU aplican a los cargueros que sirven la isla desde y hacia puertos estadounidenses. La ley no es otra cosa que una protección a los miembros de uno o más sindicatos relacionados con la marina mercante.
El control de precios de la gasolina en Puerto Rico tiene historia. Aquí solo tocaremos detalles de su desvanecimiento. Desde 1986 el Departamento de Asuntos del Consumidor (DACO) sostuvo un curso de acción que le llevó a tomar un número de acciones y cambios de política que degeneró en una prolongada batalla legal con ciertos estratos de la industria. En concreto con el que distribuye gasolina en el mercado de Puerto Rico.
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Ya para principios de la década del 1990 la posición del Estado no resistía análisis. En 1993, el DACO eliminó el control en las ganancias que ejercía sobre los detallistas de gasolina expresando confianza de que estos se autorregularían. Es estado llegó a proclamar lo que había declarado imposible anteriormente. Es decir, que la liberación provocaría una baja en el precio del producto que beneficiaría al consumidor local.
El Senado de Puerto Rico consideró la resolución (R. del S.) 436. La exposición de motivos resumió de forma efectiva los antecedentes que daban lugar a la situación prevaleciente entonces en el mercado de gasolina de Puerto Rico. Decía la Resolución 436.
En 1986 la anterior Administración de Gobierno implantó un nuevo impuesto sobre el petróleo crudo y sus productos derivados, importados o manufacturados en Puerto Rico, al que le llamaron ―arbitrio reductor‖. Junto con esta medida se reinstituyeron los controles de precio y márgenes en la venta de la gasolina al nivel del mayorista y del detallista, quedando fuera de la reglamentación los refinadores. Las medidas de control de precios y márgenes instituidas por el Departamento de Asuntos del Consumidor (DACO) han afectado tanto a los detallistas como a los mayoristas y han provocado innumerables y costosos litigios para todas las partes. Como resultado de estos controles el nivel de inversiones de capital de esta industria en Puerto Rico, se ha reducido en los últimos años en cantidades que se estiman entre $25M a $30M anuales. Recientemente DACO optó por tan sólo eliminar los controles al nivel detallista, dejando vigentes los que afectan al sector mayorista.
Los hechos que descritos por la Resolución conformaban una política pública: 1) perjudicial a las empresas afectadas; 2) dañina al clima de inversiones de Puerto Rico; y 3) a la larga, perjudicial, a los consumidores que se pretende proteger. En 1994, el Senado de Puerto Rico inició el proceso legislativo para derogar y dejar sin efecto la reglamentación y órdenes mediante las que el DACO limitaba los márgenes (diferencia en el precio de compra y el precio de venta) máximos en el mercado de gasolina al por mayor de Puerto Rico.
Sin entrar en detalles, podemos aseverar sin temor a equivocarnos que las acciones del DACO fueron caracterizadas por un comportamiento errático y en ocasiones arbitrario. Las acciones erráticas y arbitrarias de las agencias de gobierno tienen el efecto de aumentar la percepción de riesgo político asociado con la actividad de negocio en el País. Los inversionistas perciben un riesgo real de que el gobierno, en respuesta a la opinión pública o a la presión ejercida por grupos de interés especial, cambie las reglas del juego una vez tomadas las decisiones de inversión. Un mayor grado de
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percepción del riesgo tiende a incrementar el costo de capital en una economía de mercado. En otras palabras, una percepción de mayor riesgo se compensa en el mercado de capital a través de intereses más altos. Por supuesto, a un coste de capital más alto, la inversión se afecta negativamente. El efecto negativo de un coste de capital relativamente más alto deprime los niveles de empleo, producción, ingreso y el estándar de vida en general.
La economía de Puerto Rico ha confrontado un problema endémico de desempleo crónico. La reducción de condición crónica ha sido declarada meta principal de todos los gobiernos por al menos cincuenta años. La tasa ocupación de la fuerza laboral puede elevarse sólo mediante la acumulación de capital. El capital convertido en capacidad productiva se acopla con el esfuerzo laboral e intelectual para generar puestos de trabajo, salarios, jornales, ganancias y recaudos al fisco por vía de impuestos. Por lo tanto, el crecimiento del acervo de capital requerido para generar y sostener la actividad productiva, del ingreso y del nivel de empleo dependen todos de la inversión.
La inversión tiene que ser financiada por ahorros generados por fuentes internas o por fuentes no residentes de Puerto Rico. La economía de Puerto Rico adolece de niveles de ingreso bajo y de consumo excesivo. En otras palabras, esta economía tiene un déficit de ahorro interno. Dada la insuficiencia de ahorro interno, el flujo de inversión proveniente del exterior ha sido fomentado en Puerto Rico. Para ello se ha dependido de costosos programas de incentivos. El fomento de ese flujo de capital externo hacia la economía de Puerto Rico se ha hecho más fácil que en otros países gracias a un clima constitucional que reconoce la propiedad privada. Los programas de incentivo han compensado al inversionista por las desventajas que limitan las operaciones productivas y de inversión en la isla. Los incentivos no se han limitado a la inversión directa. La inversión en instrumentos de deuda emitidos por el Estado Libre Asociado de Puerto Rico en el mercado de bonos municipales de los EE UU goza de triple exención contributiva.
No obstante, paradójicamente, otros factores operan simultáneamente en Puerto Rico con efectos contrarios a lo que buscan los costosos programas de incentivo a la inversión externa. Inversión que se busca primordialmente para lograr la absorción del excedente laboral por sectores productivos. Entre los incentivos diseñados para compensar las desventajas comparativas que operan en Puerto Rico se encontraba la exención de impuestos federales a empresas norteamericanas que operan en Puerto Rico. Ese programa llegó a su fin el pasado 31 de diciembre de 2005. Por ejemplo, el establecimiento del salario mínimo constituye, en realidad, un control de precios a la inversa sobre la mano de obra. Al encarecerse de esa
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forma la mano de obra, se hace más difícil que el capital absorba el excedente laboral que tiene el País.
Las decisiones de inversión son resultado de un cálculo neto en el que juegan, de forma determinante, las expectativas de recuperación del capital y obtención de ganancias. Ese cálculo se contempla en función del riesgo con que se perciben las alternativas de inversión. La presencia de instituciones y leyes que garantizan las condiciones necesarias para llevar a cabo transacciones legítimas de negocio, así como las garantías a la propiedad privada, el respaldo a la contratación y sobre todo el respeto a compromisos previos de gobierno, y cierto grado de estabilidad y continuidad de políticas públicas, proveen el marco de condiciones mínimas para un ambiente propicio a la inversión. En el pasado, Puerto Rico ha provisto tales condiciones. De hecho, ese ha sido uno de sus más formidables atributos competitivos. En un mundo en el que la competencia por capital se hace cada vez más intensa, en el que los factores de producción han adquirido gran movilidad, la consistencia y claridad de la política pública y el clima institucional apropiado, puede ser el último factor que le quede al País para competir.
Retornemos la atención al control de precios de la gasolina. En ocasiones se argumenta que el control de márgenes a los distribuidores de gasolina es en realidad una limitación a as ganancias de una industria que debe ser tratada a modo de una empresa de servicio público. Es decir, un utility. Como, de hecho, se hizo con la compañía de teléfonos cuando era una entidad privada, subsidiaria de la International Telephone and Telegraph Company. La telefónica operó por años bajo reglamentación de la Comisión de Servicio Público. La Comisión estableció un sistema para establecer un límite a la tasa de rentabilidad del capital invertido en la telefónica. Los límites a la rentabilidad del capital empresa se establecieron indirectamente por vía de las tarifas reglamentadas por la Comisión.
Ahora bien, el argumento esgrimido para establecer una analogía entre un utility y la industria de la gasolina es falaz y equivocado. Las compañías que proveen servicios públicos básicos como la energía eléctrica, acueductos y alcantarillados, telecomunicaciones, gas fluido, o transportación colectiva, se someten a reglamentación tarifaria porque sirven un mercado cautivo y se encuentran en posición de monopolio. Los monopolios generalmente restringen la oferta para establecer precios superiores a los que resultarían de un mercado en el que múltiples suplidores compiten. La posición privilegiada que consiste en ser suplidor único, puede traducirse en oferta limitada y precios relativamente altos. Bajo la condición de monopolio, la tasa de rendimiento del capital, es generalmente superior a la que produciría un mercado competitivo. De ahí
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que las tasas de rentabilidad de monopolios que suplen servicios públicos han sido reglamentadas.
No obstante, aun a las empresas reglamentadas les asiste el debido proceso de ley y la tasa de rentabilidad establecida por el Estado deberá ser, al menos, razonable para que no constituya una expropiación forzosa de su propiedad y para que pueda ser sostenida en un tribunal de justicia en caso que sea retada por alegaciones de inconstitucionalidad. El control de precios de la gasolina que administraba DACO no permitía ninguno de estos elementos de protección fundamental.
Para agravar la situación, el control de márgenes al nivel mayorista no hacía sentido al establecerse con una prohibición a que el costo que implicaba se incorporara al precio de venta. Esta prohibición era el implicaba haber establecido una sobre-tasa de impuestos corporativos sobre ganancias por una agencia del Ejecutivo, de forma selectiva. Sólo el poder legislativo tiene la capacidad constitucional de imponer gravámenes.
Lo más curioso de la experiencia de la intervención del Estado estableciendo tarifas y controlando precios es que a la larga las industrias bajo el control de reglamentación terminan dominando el proceso. Una vez descubren que pueden dominarlo se enamoran del mismo y protestan cuando el Estado amenaza con descontinuarlo. Solo baste recordar el reciente acto de violencia de los camineros en Puerto Rico. Lo que buscaban con el paro que provocaron en el acarreo de gasolina era que no se eliminara la reglamentación de las tarifas que cobran y que es establecida por la Comisión de Servicio Público. ¿Por qué? ¡Pues, porque les conviene!
Por último, hoy día los desarrollos tecnológicos, y las características del mercado, hacen todavía más impráctica cualquier política de control de precios. Desde el punto de vista de gobierno, la mejor política pública en pro de la familia como ente final de la actividad económica, es aquella que vela por los estándares de calidad y de seguridad distribución de los bienes y los servicios así como en la producción de los mismos. La fijación (o el control) de precios son, a la larga, pagados por los consumidores en términos de inferior calidad, insuficiencia de oferta y precios más altos en otros bienes y servicios que no están bajo control del Estado. En ausencia de una situación de emergencia nacional no hay justificación económica alguna para el establecimiento, por parte del gobierno, de controles de precio. Menos aún, cuando ello se convierte en un elemento adicional que juega en contra de la capacidad del País para competir en los mercados mundiales. La única justificación que resta es de naturaleza política y en la arena política es posible cuadrar el círculo.
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¿Por qué hacemos colas?
El hacer cola se ha convertido en una de las actividades más exigentes de la cotidianidad puertorriqueña. Las colas más dolorosas son las que hace la población en las oficinas de los médicos, en las farmacias, en las salas de emergencia de los hospitales y, el más reciente fenómeno consiste en hacer cola –sin saberlo—en espera de que cualquier sistema automatizado telefónico transfiera nuestra llamada a un ¨ representante de servicio ¨.
Pero, hace unas décadas en Puerto Rico era común mofarse de las colas que hacía la población en los países socialistas para adquirir cualquier artículo. Las colas de la Rusia soviética eran famosas en el mundo entero. Las colas de la Cuba de Fidel compitieron con éxito hasta alcanzar uno de los primeros lugares en notoriedad internacional.
Las colas en el Puerto Rico moderno se dan en todos los aspectos de la vida. Comenzando por los tapones o, mejor dicho, con la congestión vehicular que es endémica a nuestros sistema de transporte. Las colas para matricularse en los cursos de la Universidad de Puerto Rico eran notorias hasta años recientes. Las colas que hacen los ciudadanos en las colecturías del gobierno, en las ventanillas y salas de espera de todas las agencias públicas representan un enorme coste económico para el país. Hacer cola requiere tiempo y energía física y mental. Además, es una actividad riesgosa. Los disgustos que esperan agazapados tras el mostrador que ansiamos tocar, como si fuera la meta en una carrera de maratón, tienen el potencial de matarnos de un disgusto. ¡Sólo hay que pasar por la experiencia de hacer cola en el CRIM o en Hacienda!
La realidad consiste en que no hay escape a la ley de oferta y demanda. Las colas son el resultado de un exceso de demanda por un bien o un servicio cuando los precios confrontan rigidez o cuando están fijos durante el tiempo en que se produce en desfase entre la demanda y la capacidad de oferta. Si los precios son intervenidos en su función de señalarle al mercado la necesidad de ajustar la oferta a la demanda, entonces, la única salida ante la realidad inexorable de recursos limitados consiste en esperar. Esperar en fila. Es decir, hacer cola. Es decir, que las colas son la manifestación de una situación de excedente de la demanda ante una oferta limitada.
De ahí que las colas más notorias son las que hacemos en las salas de emergencia de los hospitales. La oferta de servicios, instrumentos, médicos, enfermeras y medicamentos es limitada. Los precios que pueden cargar las instituciones están limitados por lo ya negociado con los planes públicos y
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privados. La ley exige que se atienda al que demande el servicio. La demanda por los servicios se elevó a niveles estratosféricos cuando se introdujo la ¨ tarjetita de la salud ¨. Simultáneamente, se cerraron las instalaciones que proveían servicios médicos y hospitalario a los médico-indigentes. Las instituciones privadas se vieron inundadas de pacientes que antes atendía el sistema público del estado.
La demanda se elevó a niveles extraordinarios. La oferta se vio reducida. Los precios se negociaron de antemano y quedaron fijos. El racionamiento se prohibió nominalmente. El resultado era de esperarse: colas. Colas de hasta doce (12) horas para recibir un examen inicial en sala de emergencia. En ocasiones son doce (12) horas para recibir una camilla.
Los políticos piensan que todo problema se resuelve con mero aprobar una ley que ordene o prohíba. Por eso se escuchaba recientemente la brillante idea de forzar a las farmacias a servir los medicamentos en tiempo máximo. Es decir, a cortar la cola a la brava. Pero el problema es que la cola es el síntoma del racionamiento forzoso cuando se dan las condiciones que impiden que el mercado asigne eficientemente los recursos.
Puerto Rico vive gastando lo que no tiene. Vive más allá de sus medios. La demanda ha sido elevada por el gasto público a niveles que no corresponden con nuestros recursos. Ese es corazón del proceso de deterioro que vemos intensificarse continuamente en la calidad de la vida que es posible en el país.
Por eso es que hacemos colas.
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El Gran Peligro
La gobernabilidad de Puerto Rico es cada vez tarea más difícil. La coexistencia de los extremos polares en numerosas esferas de organización social y económica exacerban las fuerzas que tienden a entronizar el comportamiento desvinculado del colectivo y guiado por el interés de grupos e individuos. La mentalidad moldeada por el paternalismo y desvalorizada por la dependencia hace recaer sobre el gobierno tareas que ni le corresponden ni pueden ser acometidas con éxito por el sector público. Estas son condiciones propicias para que florezca la demagogia.
El cuadro se complica porque Puerto Rico ha desarrollado una economía moldeada en los términos del capitalismo pero el debate político forzado por las condiciones sociales tiende siempre hacia los postulados del socialismo. Claro, un socialismo a la Europa Occidental. Es decir, un socialismo apoyado sobre una base de riqueza que el País no tiene.
La economía de mercado responde a reglas que resultan en mayor eficiencia en la producción pero, a su vez, generan desigualdades en la distribución. A las desigualdades que inevitablemente produce la organización económica de mercado, se unen a los efectos del cambio tecnológico acelerado y la rapidísima expansión de la economía global. La velocidad del cambio experimentado en nuestra época probablemente no tiene paralelo en la historia de la humanidad. El resultado que acompaña en enorme progreso en la producción y en el consumo que ha logrado la población mundial está acompañado por una creciente zanja entre los que pueden participar de la nueva sociedad post-industrial y los que son condenados a la marginación.
El cambio no se ha limitado a meras magnitudes. Por el contrario, el cambio de la nueva era alteró radicalmente la estructura misma de la economia mundial. El concepto de lo que son los recursos constituye un buen ejemplo de la profundidad y amplitud del cambio. Los recursos físicos siguen tendiendo importancia. Pero los recursos clave son intangibles. Se agrupan bajo categorías todavía fluctuantes: información, conocimiento, instituciones, actitudes. Es decir, cultura.
Nuestra cultura ha sido influenciada por siglos de dependencia. Los sistemas de gobierno que hemos diseñado en parte reflejan esa dependencia. Nuestra organización de gerencia pública ha quedado atrás en la obsolescencia. La obsolescencia de sistemas y estilos gerenciales es patente en nuestra administración pública. Ya nadie se atrevería a negarlo. La centralización del poder, el dominio burocrático, ejercido a través del
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control negativo de la información, la claudicación del servicio público ante la irrupción de los partidos políticos en los asuntos de la gerencia más rutinaria del gobierno, la confusión en cuanto a las líneas de autoridad establecida por la constitución y la erosión en la confianza del público en los sistemas de gobierno, amenazan con hacer inoperante al gobierno. La función del sector público se percibirse, y es generalmente aceptada, por la ciudadanía como la obligación de repartir a la demanda lo que se tiene y lo que no se tiene también.
La dinámica provocada por una visión perversa de la función del gobierno a traído como consecuencia, la corrupción. El discrimen, el favoritismo y la aplicación selectiva de leyes y reglamentos se convirtieron en la década del 1990 la orden del día. Los sectores económicos denominados por términos tales como grises, subterráneos y submarinos, se desarrollaron exponencialmente.
El desarrollo de la economía informal y la patente injusticia sufrida por los ciudadanos que permanecieron laborando, esforzándose e invirtiendo en la economía formal dio combustible a la evasión y a la evitación del pago de impuestos. Reacuérdese que el sistema fiscal de Puerto Rico descasa sobre bases voluntarias. En la medida en que cobra fuerza la evasión, y en la medida que un mayor número de grupos de interés especial lograron trato preferencial, la base fiscal del estado se encogió. Simultáneamente, los impuestos a quienes ejerzan el menor peso electoral relativo se elevaron para compensar la pérdida de recaudos sufrida por el fisco. Las urgencias de corto plazo dieron paso la postergación del mantenimiento y la reposición y modernización. El abandono del mantenimiento del capital acumulado por el sector público se dejó sentir sobre el estado de la infraestructura física e institucional. Tanto la infraestructura física como las instituciones sufrieron un gran deterioro. De ahí la incapacidad que hoy es evidente en todos los aspectos de servicios manejados por el estado.
Por otro lado, las demanda por servicios públicos crece en momentos en que menos holgura tiene las agencias públicas y no-gubernamentales para atender los niveles previos. Los desplazamientos de población interna y la inmigración ilegal agravan la situación en regiones particulares y en la Isla completa.
Claro, no puede perderse de vista lo ya indicado anteriormente. Es decir, que la ineficiencia de las agencias públicas de Puerto Rico es sólo el síntoma de una organización funcional dominada por intereses especiales y grupos políticos. La utilización del gobierno, por los partidos políticos, como medio para aliviar el desempleo y como instrumento de distribución del padrinazgo para propósitos electorales, agrava el problema al introducir la
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corrupción resultante. La respuesta de los gobiernos al conocerse escándalos de corrupción consiste en establecer controles que inevitablemente resulta en una burocratización aun más intensa. El remedio resulta peor que la enfermedad en una realidad que exige velocidad en la toma de decisiones y la reducción de los costes transaccionales para competir en los mercados integrados del globo.
No es un secreto que la burocracia puede llevarse a gradaciones menos asfixiantes que las que sufre hoy Puerto Rico. Para ello es necesario reestructurar la organización del gobierno. La descentralización de las decisiones es posible con la ayuda de la tecnología cibernética. Los sistemas de información apoyados en infraestructura moderna de comunicaciones y en ordenador (o ―computador‖) hacen viables sistemas de administración no piramidales. No obstante, el obstáculo principal para poner en marcha estos sistemas en el sector público es político. La resistencia de múltiples estratos de interés que perciben poco que ganar y mucho que perder ante la modernización de la administración pública es enorme. Un buen ejemplo de la dificultad que confronta el País para tomar medidas obvias de buena administración es la resistencia política a la reducción del número de gobiernos municipales.
El cinismo y la suspicacia ya han cobrado importantes territorios en las actitudes ciudadanas en Puerto Rico. A corto plazo no es mucho lo que puede plantearse como objetivo viable para cambiar esa realidad. Tomará varias décadas enderezar al País y para lograrlo se requiere un nuevo contrato social que persiga objetivos reconocidos como de interés primordial común. Desgraciadamente, es muy probable que sólo una gran crisis provoque el surgimiento del liderato necesario para la definición de esos objetivos. Pero ni aun la aparición y el reconocimiento de esa crisis garantizarán el éxito de los esfuerzos para salir del entrampamiento en que ha caído esta sociedad.
El presupuesto de gastos del gobierno refleja las prioridades que ha logrado escalar la escarpada ladera del proceso político. La tendencia se mueve hacia una era muy distinta a la que produjo El Nuevo Trato del presidente Roosevelt en los EE UU. Las realidades demográficas se impondrán sobre la ficción fiscal y habrá, eventualmente, modificaciones significativas en los programas de seguridad social porque los mismos no son financieramente viables en el largo plazo. Puerto Rico llegará antes a esa misma situación de confrontación con la realidad.
En el ínterin corremos el riesgo de tomar decisiones guiadas por la lógica (en inglés esto sería un oximoron) política que terminen destruyendo
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lo que aun queda como plataforma atractiva al capital necesario para establecer sostener las actividades de producción para la exportación.
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Implicaciones Financiera del Debate del Status
En marzo de 1998, Moody's Investor Services emitió un informe especial comentando en torno a las implicaciones de un proceso que pudiera alterar el status político de Puerto Rico, a la luz del proceso que había comenzado dirigido a la eliminación de los incentivos federales de excensión contributiva a las empresas norteamericanas que operan en Puerto Rico. Hoy el debate producido por la crisis fiscal, la inevitable reforma fiscal y la resucitación del debate referente al status hacen necesario que repasemos lo que en 1998 expresaron por escrito a sus subscriptores Steven Hochman, Senior Vicepresident para el Public Finance Group y Timothy Blake, Vicepresidente y Senior Analyst del mismo grupo de analisis. A continuación reproduzco el texto en Inglés del informe dando el debido crédito a sus autores.
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El Corredor Tecno-económico El concepto de un ―corredor tecno-económico‖ Trasfondo
Pueden mencionarse por lo menos tres ejemplos notables que usualmente se utilizan para describir lo que se busca con un proyecto de organización de la producción en el espacio territorial. Estos son: el llamado Triangulo de Carolina del Norte; la Ruta 128, en Massachussets; y el Valle Silicón, en California. Existen otras instancias, claro está, pero las mencionadas contienen los elementos que generalmente se identifican como necesarios para el éxito de una emulación del modelo. Esos elementos incluyen la concentración de industrias dedicadas a una producción que requiere y genera, a su vez, tecnología de última cosecha. La producción puede estar relacionada con la cibernética, con farmacéutica, con la bioquímica, con la informática o aun con suplidos para el sector militar.
Integrada a la concentración de industrias se encuentran instituciones universitarias de prestigio con gran capacidad para la investigación pura y aplicada. Se encuentran, además, numerosas empresas de servicios profesionales en los campos de la consultoría en numerosos campos. Se han desarrollado frecuentemente incubadoras de empresas que apoyan a empresarios que inician aventuras de negocio dirigidas a comercializar inventos.
En la medida que se adquiere una mayor escala, alrededor de esta actividad intelectual, de producción y comercial, se produce, un estímulo sustancial que produce viviendas e infraestructura social para las familias de las clases sociales que sostienen la actividad creativa y productiva. La calidad de vida en estas comunidades se convierte e un elemento importante de competencia con las ubicaciones con las que se compite.
Desarrollo alcanzado
Líderes de la industria, el comercio, el gobierno y la academia han trabajado para desarrollar una concentración de industrias asociadas con la utilización de tecnología avanzada en la región noroccidental de la Isla. El concepto que se ha publicado contempla la participación de instituciones universitarias de la región en una relación estrecha con las empresas que formen parte de esa concentración. Se ha evidenciado entusiasmo por los representantes de la gerencia de dichas instituciones.
Limitantes críticos
El entusiasmo no es suficiente para lograr éxito en el desarrollo de un proyecto de la naturaleza descrita anteriormente. Las instituciones
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universitarias que más pueden contribuir al desarrollo de una concentración de industrias de ―alta tecnología‖ deberán ser instituciones doctorales y de investigación. Las universidades en Puerto Rico aún no alcanzan la categoría necesaria en el ámbito de la investigación pura y aplicada.
Por otro lado, los requisitos de capital para lograr tal desarrollo y para datar la región de la infraestructura de apoyo mínima necesaria constituye un factor que tiene que tomarse en cuenta en todas las etapas del proyecto. De ahí la importancia que tiene la participación de instituciones financieras privadas y del estado en la configuración y programación del desarrollo.
Falta de una clara definición del proyecto
Las declaraciones públicas que hemos podido examinar reflejan que la definición del proyecto aun requiere mucho esfuerzo. Se proyecta una idea que sugiere que se busca una concentración de operaciones industriales de naturaleza sofisticada que incluye producción de componentes electrónicos, fármacos y otras categorías que se asocian generalmente con la aplicación de tecnología avanzada. Se contempla que las instituciones universitarias contribuyan con los egresados y con la participación de miembros de sus facultadas en las operaciones de dichas empresas. Se contempla, aparentemente, que el ―cluster‖ de empresas desarrolle vínculos transaccionales entre sí. De esa forma se aspira a un grado de integración superior al típico observado en la Isla.
Aparte de esa visión un tanto borrosa del objetivo que se busca, no hemos podido encontrar hasta el momento mayor precisión en la definición del proyecto.
Desarticulación entre los actuantes potenciales
La indefinición del proyecto tiende a desarticular las actuaciones de elementos importantes para el éxito del proyecto. En parte, una buena definición logra ser instrumento de articulación entro los participantes.
Reducción en el ritmo de inversión en la manufactura local
La manufactura ubicada en Puerto Rico está en franca contracción. La pérdida de puestos de trabajo es la orden del día. La pérdida neta de puestos de trabajos ha sido tan importante que ya la nómina refleja reducción. Esto ha ocurrido a pesar de los aumentos impuestos en el salario mínimo; y a pesar de las expansiones observadas en sectores de la manufactura que pagan salarios que, en promedio, resultan ser más altos dada la productividad que alcanzan por la intensidad con que utilizan el capital y la información.
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Deflación súbita de los valores de empresas asociadas con la tecnología en los mercados bursátiles
La ruptura de la burbuja que se produjo a principios de esta década en los mercados bursátiles elevó a niveles no sustentables los precios de las acciones de las empresas asociadas con las nuevas tecnologías. Por ejemplo, aquellas que desarrollaban productos necesarios para el desarrollo de la Internet, las que comerciaban en el ciberespacio creado por la Internet, las que exploraban el nuevo universo de biotecnología y las empresas que constituyen la industria de los servicios financieros. El crecimiento de los precios de los valores permitió y estimuló inversiones en capital productivo a ritmos verdaderamente asombrosos.
Al reventar la burbuja ha desaparecido gran parte de la fuente de financiación de nuevo capital productivo, habiendo generado, de hecho, un exceso de capacidad. Esta coyuntura representa un verdadero obstáculo al desarrollo del proyecto que interesa Puerto Rico.
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Requisitos Para Desarrollar y Mantener la Manufactura
Potencial y vulnerabilidad contemporáneos
La geografía de isla establece parámetros que condicionan su estructura de costes. Por ejemplo, las distancias producto de su ubicación determinan los costes de transportación marítima. La condición de isla complica la estructura de costes que confrontan las empresas que operan en Puerto Rico ya que la transportación terrestre con el mercado continental no es posible. Basta otear el horizonte por un breve instante para percatarse que el coste de la energía eléctrica, los abastos del agua potable, las disposiciones reglamentarias que atienden la protección mínima ambiental y las reglamentaciones de actividades de comercio, generan un difícil panorama en a la actividad productiva.
A continuación comento algunos aspectos relativos a la capacidad de Puerto Rico para atraer y mantener operaciones de producción. Esta discusión es cada vez más importante dada la pérdida de la exención federal de impuestos a corporaciones norteamericanas al establecerse en la Isla. Dicha exención más que contrapesaba la desventaja relativa de operar desde Puerto Rico. Hoy Puerto Rico no cuenta con ese contrapeso a sus desventajas de ubicación. Por lo tanto, es indispensable buscar un nuevo enfoque para competir en el mercado mundial de capital para sostener el sector productivo de exportación.
Economías de aglomeración
El concepto de economías de aglomeración ha sido desarrollado por la teoría de localización y constituye un bloque fundamental en los modelos que explican cómo se distribuyen las actividades comerciales y de producción sobre el territorio. De igual forma, la aglomeración industrial genera economías de escala. Las economías de escala, a su vez, tienden a reducirlos costes promedio y los costes de transporte y costes de transacción. Los costes de transacción se han convertido con el tiempo en uno de los renglones más importantes de la economía moderna. En Puerto Rico la ineficiencia del sector público y el desarrollo insuficiente de los sectores privados se combinan para magnificar la importancia de los costes requeridos para realizar transacciones. Esto es particularmente notable cuando una de las partes en la transacción resulta ser el gobierno o una de sus agencias. El coste transaccional implica que la información fluye con resistencia y, como resultado, el mercado funciona ineficientemente. Esta área está bajo control local y provee una oportunidad ya que, de mejorarse
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la eficiencia transaccional en grado suficiente, el País podría compensar otros renglones en la estructura de costos que constituyen desventajas de ubicación a la industria.
Sectores de relativa intensidad en fuerza laboral
Las industrias que, en promedio, emplean más personal por dólar de capital invertido han sido vistas en Puerto Rico como elemento importante en el difícil objetivo de absorber una fuerza laboral excedente. No obstante esa cualidad, la influencia política ha tenido el resultado de elevar el coste unitario de mano de obra en Puerto Rico a niveles que no corresponden a la dotación relativa de factores que ha prevalecido. La aplicación del salario mínimo federal –que responde a la dotación relativa de factores de una economía rica en capital, como es la de EE UU; beneficios marginales y condiciones laborales que imponen costes sobre las horas trabajadas, el tiempo extra y sobre otras partidas de la nómina; hacen que el factor más abundante en Puerto Rico alcance un coste que ha dejado de competir con el que ofrecen otras regiones del mundo.
Sectores de relativa intensidad en la aplicación de tecnología y conocimiento
Los sectores de relativa intensidad en la aplicación de la tecnología tienden a ser menos sensitivos al coste de la mano de obra. Esta no es una regla sin excepciones pero es la tendencia. No obstante, estos sectores son muy sensitivos a la carga que representan los impuestos sobre ganancias y otros reglones que afectan la rentabilidad de las operaciones de producción. Esta realidad es magnificada en los tiempos modernos por la facilidad con que la producción puede ubicarse en aquellas regiones del planeta donde se den los parámetros mínimo necesarios. Hasta hace poco, los beneficios fiscales derivados del trato especial que emanaba del código federal de rentas internas hacía de Puerto Rico una plataforma que competía favorablemente en la lucha por atraer capital industrial del tipo descrito. Esos beneficios se han perdido. En ese sentido, Puerto Rico enfrenta lo peor de todos los mundos.
Los Requisitos
Es obvio que existen ciertos requisitos para generar la masa crítica mínima necesaria que permitiría a Puerto Rico competir efectivamente como ubicación preferida del capital productivo en el sector que utiliza la tecnología y el conocimiento con mayor intensidad. A continuación menciono brevemente algunos.
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Concentración y diversidad
La coincidencia de un número significativo de personas con capacidad creativa y poseedores de conocimiento y destrezas en el campo de las ciencias y la tecnología produce eventualmente, a través del intercambio de ideas, la chispa que enciende la inventiva y la innovación. Los ambientes en los que se producen tales condiciones se encuentran generalmente asociados a instituciones universitarias de primer orden. El sometimiento de la actividad creativa a la regimentación y estandarización típica de la organización industrial no ha mostrado viabilidad. De hecho, la creatividad surge precisamente de condiciones que estimulan lo nuevo, lo distinto, lo que se aparta de la norma y de la estandarización. La investigación y el desarrollo para la comercialización de los inventos puede sistematizarse pero esto ocurre en etapas posteriores a la creación de las ideas.
Profundidad de oferta de profesionales capacitados en la tecnología más reciente
Contar con un robusto número de profesionales capacitados en la utilización de la tecnología para su aplicación a la investigación, al desarrollo de productos y procesos y, eventualmente, a la producción constituye un requisito de primer orden para la viabilidad de un ―cluster" de innovación tecnológica y producción industrial con capacidad para competir en el mercado mundial.[i]
Relaciones con instituciones de investigación básica y aplicada
La incorporación de las instituciones de investigación básica en ciencias y en tecnología aplicada ha sido en los EEUU el elemento fundamental del concepto que se pretende emular en Puerto Rico.
Identificación y explotación de nichos de competencia
La identificación de un nicho en el cual un ―cluster‖ ubicado en Puerto Rico tenga oportunidad para destacarse es probablemente el factor más obvio en la definición del proyecto. Un ―cluster‖ es simplemente un grupo de industrias relacionadas entre sí que se convierte en dínamo de creación de riqueza en la región en que se desarrolla principalmente mediante la exportación de bienes y servicios. Una posibilidad que salta a primera vista es explotar la presencia de un gran número de operaciones de producción farmacéutica en el noroeste de Puerto Rico. Ante la dificultad para atraer operaciones nuevas, la escala del ―cluster‖ podría lograrse a través de expansiones de operaciones ya existentes.
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Sinergia y unidad de propósito
Se ha propuesto el desarrollo de un ―cluster‖ que se ubicaría en un corredor que discurre de este a oeste en la región noroccidental de Puerto Rico. Para que el proyecto sea más que una mera expansión de operaciones, estas deberían responder a una visión compartida por las empresas ubicadas en Puerto Rico y por el resto de los componentes interesados en lograr sinergia a través del desarrollo de un ―cluster‖de industrias.
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La Planificación Y La Gerencia Del Territorio
El 16 de agosto del 2003 hice los siguientes planteamientos en vista pública convocada por la COMISIÓN DE DESARROLLO SOCIOECONÓMICO Y PLANIFICACIÓN de la Camara de Representantes del ELA. Los reproduzco aquí porque resumen planteamientos que había hecho en diversas ocasiones en distintos foros.
La ley establece un mandato y ofrece guías a ciertos organismos del gobierno de Puerto Rico con intención de establecer la planificación como elemento indispensable de la conducta social. Se cuenta, por ende, con la expectativa de que los organismos tengan la viabilidad para cumplir con la ley. Debemos recordar que las instituciones que tienen la responsabilidad de hacer gestiones que se han definido, como parte del proceso de planificación, (sobre eso podemos luego entrar más a fondo), fueron creadas hace más de 50 años. De allá para acá el mundo ha cambiado radicalmente. Para tener un indicador físico de ese cambio, hacemos notar que durante esos 50 años, la temperatura promedio del Mar Caribe se ha elevado en más de 1° C. Por mediciones que se han realizado en la Universidad de Puerto Rico en Mayagüez, se puede concluir que, en los últimos 100 años, la temperatura se ha elevado en 2° C. En términos culturales y en términos institucionales, los cambios han sido aun más radicales.
La aceptación general de que la planificación es una gestión indispensable para alcanzar el progreso constituye ciertamente una ventaja. Ese convencimiento genera una fuerza con la que se cuenta si queremos adoptar el paradigma como principio de la gestión social para alcanzar objetivos a los que todos estemos adheridos. Objetivos que, por supuesto, sean claro y que comprometan los esfuerzos generales.
Por otro lado, los organismos responsables de la planificación en el país evidencian debilidades profundas. Una de ella proviene de una ausencia del sentido de misión. De hecho, se manifiesta una gran confusión en ese orden. Se confunde, por ejemplo, la planificación física con la planificación del desarrollo. Muchas veces se piensa que son sinónimos. Se produce un fenómeno que ha convertido a la agencia planificadora en una agencia encargada de un proceso mecánico, burocrático y reactivo, dirigido a otorgar permisos. Y en realidad, si hoy día fuesen a describirse las responsabilidades, deberes y autoridades, yo estimo que concluiríamos, que una nube negra cubre todo el aparato gerencial de gobierno encargado de la planificación.
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Se añade a la confusión referente a la misión de las agencias componentes del aparato planificador, una ausencia de visión. Esa ausencia de visión se manifiesta a nivel de los organismos y eso es un problema serio. No obstante, es más grave aun, cuando se evidencia una ausencia de visión compartida en lo que se refiere al Puerto Rico que se desea.
En ocasiones se ha tratado de escapar de esa situación pidiéndole a organismos técnicos, o a organizaciones burocráticas, que, luego de un esfuerzo de estudio, produzcan una visión alternativa o una visión para propósitos de someterla a evaluación por los componentes del liderato político y social del país. La visión, no obstante, tiene que surgir del líder. Y es después que el líder la explica y convence que esa visión es aceptada, compartida y hecha parte del capital social. Es entonces que pueden evaluarse estrategias dirigidas a tratar de hacer realidad la visión, el sueño si se quiere, que se comparte.
Luego de trascender esa etapa del proceso, se está en posición para escoger y se adoptar una estrategia. La estrategia regirá el resto del proceso de organización y planificación. Es la estrategia la que permitirá evaluar los planes con que se pondrá en marcha. Y por supuesto, los planes conllevan la definición de objetivos y metas que se tratarán de alcanzar en función de los recursos disponibles. Porque no podemos olvidar que los recursos son limitados. Si no fueran limitados no habría problema económico y la planificación no sería necesaria.
Una vez tomadas las decisiones se va evaluando sobre la marcha el proceso para determinar si la programación de las acciones se está cumpliendo. Y si los resultados son consistentes con la meta final.
En estos momentos, en nuestro país lo que he descrito anteriormente no está presente. De hecho, la agencia, y estoy hablando de la Junta de Planificación, se confronta con un ancho desfase. Desfase entre lo que la ley ordena hacer y los recursos con que cuenta, dado lo que le permite el sistema político donde navega.
Nuestro país, nuestra sociedad, ha desarrollado un sistema de gobierno emulando el sistema de gobierno de los Estados Unidos. Ese modelo de gobierno no fue diseñado para ser eficiente. Por el contrario, fue diseñado, precisamente, para que fuera difícil y tortuoso tomar decisiones. El diseño obliga a la discusión prolongada y tomar decisiones requiere gran esfuerzo. Es parte del diseño lo que en inglés se denomina el concepto de ―checks and balances‖. Es un sistema que pretende de esa forma proteger al individuo del gobierno. Curiosamente, por tanto, sacrifica la eficiencia.
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La Junta de Planificación sufre del desfase que señalé anteriormente. Pero complicado por un sistema cultural de excepción. En esta cultura las decisiones se toman en grado creciente en función de grupos que se organizan en torno a intereses estrechos. Esos grupos ejercen su influencia sobre los sistemas legislativos especialmente, sobre el ejecutivo, y aún en cierta manera indirecta, sobre el poder judicial. De esa forma se hace todavía más difícil la buena planificación. La buena planificación conlleva tomar decisiones que se prolonga en el largo plazo y que limitan la libertad para improvisar. Ello constituye un choque frontal con los sistemas representativos que precisamente precian la capacidad para improvisar. La precian porque es de la manera en que satisfacen las peticiones que llegan continuamente de los diversos grupos organizados.
De manera que hay desfases y choques filosóficos profundos que hacen cada vez más difícil e inconsistente el proceso de gestión administrativa guiado por un plan o guía que sigua un liderato en pos de una visión (claro, muchas veces los líderes no la muestran porque no la tienen). Claro, la responsable en ley es a la agencia que recibió el mandato para producir y poner en marcha la acción guiada por el plan.
Cuando el sistema falla, la agencia será la culpable. Pero, siendo justos, hay que reconocer que muchas veces el fracaso simplemente refleja una estructura que ha ido cambiando y haciéndose imposible en la cultura. Las agencias planificadoras reciben señales contradictorias en términos de la retórica y de los recursos que se le asignan, de cómo se tratan sus propuestas, y cómo se utiliza la información que produce. Y ahí yo creo que hay un campo importantísimo que debemos mencionar más adelante.
Para resumir, el resultado neto de todas las fuerzas en conflicto y del cambio acelerado que se experimente en Puerto Rico desde que se funda la Junta de Planificación ha producido una gran desmoralización en la agencia. Yo he sugerido la siguiente estrategia para que sea adoptada por la agencia planificadora del país, o por su substituto, porque debemos plantearnos la posibilidad de que la reorganización pudiera conllevar una substitución.
Yo he sugerido, repito, lo siguiente como estrategia para la Junta de Planificación suponiendo que se mantiene como un ente vivo dentro de la estructura de gobierno del país:
Que ocupe el vacío existente de planificación de largo alcance. Que lo haga
definiendo un proyecto de genuino significado social.
Claro, la estrategia que propongo tiene que partir de una visión que deberá ser articulada por el líder o los líderes. Esa visión tendrá que ser
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compartida por la sociedad. Eso no es tarea fácil. Es una tarea difícil, pero importante.
La Junta de Planificación, dotada con ese mandato para que ocupe el vacío de planificación de largo alcance que sufrimos hoy, estaría en posición de recuperar su quehacer, su misión, el porqué existe y podría definir, por lo tanto, cómo va a desempeñarse.
Deseo aquí hacer un paréntesis para explicar lo que para mí significa planificación de largo alcance. Señor Presidente, yo les mencionaba que la temperatura promedio del Mar Caribe, en los últimos 50 años, se ha elevado alrededor de 1.5° C. Ese es un indicador de cambio climático. El cambio climático, por supuesto, conlleva la probabilidad de que ocurran alteraciones en los patrones climatológicos de la región. Y si esos cambios ocurren en la dirección que los científicos nos dicen que ellos creen que van a ocurrir, el archipiélago y, de hecho, Puerto Rico, contempla riesgos significativos. Riesgos a la propiedad y riesgos a la vida de las personas que habitan en la región. Para anticipar ésta situación, tiene que haber planificación de largo alcance que contemple ese escenario. No atender ahora este asunto conlleva una grave responsabilidad sobre nuestra generación.
La problemática asociada al cambio climático puede llevar al estado a una situación de insolvencia. Solamente piensen ustedes lo siguiente:
Dos terceras partes de la población residente en Puerto Rico vive en áreas inundables.
Del restante tercio, una parte vive en áreas sujetas a deslizamientos.
Una porción muy significativa del acervo edificado del país está en las costas. (No me atrevo, en estos momentos a ofrecerles un estimado porque no se ha hecho un estudio de ésta índole.)
Sometido una presión enorme, y ante una responsabilidad ineludible, el estado, en un momento dado podría verse convertido en el asegurador, o reasegurador, de las propiedades costeras.
Por otro lado, parte de la población que ya he mencionado no cualifica para ser ayudada durante época de desastres por FEMA. Ello es así por haber sido ayudada anteriormente y no haberse reubicado de tierras sujetas a inundación.
En Japón, la ciudad de Tokio ha reconocido la nueva situación. Se ha realizado una inversión enorme en la sustitución de su sistema de alcantarillado pluvial para que sostenga precipitaciones de 5.5ײ/hora. Los
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códigos nuestros no atienden ni siquiera lo que hoy ayer se consideraba normal. La falta de mantenimiento del sistema hace que no pueda soportar ni siquiera lo que es normal bajo una situación de lloviznas.
La erosión de las playas, marejadas más frecuentes y poderosas conllevan la posibilidad de tener que zonificar para que se retire un tanto más la construcción nueva de las costas. Eventualmente puede hacerse necesaria la construcción de barreras y diques de contención. Puede llegar el momento en que haya simplemente que mover edificios para retirarlos de las costas y de los bancos de los ríos.
Así es que, más allá de la preocupación por el medio ambiente, aquí hay elementos que pueden ser importantísimos desde el punto de vista de costo social y económico. Paradójicamente, podrían estas nuevas exigencias convertirse en estímulo de la economía: si se planifican y se realizan las inversiones, si se levantan los recursos para financiarlas, si se planifica a tiempo, si se coordinan las actividades. Claro está, ¨si se¨….
Debemos concluir que la planificación a largo plazo es esencial para la seguridad nacional.
Aparte del ejemplo que he ofrecido para ilustrar lo que considero es materia de planificación de largo alcance, he sugerido un modelo que podemos emular para organizar el proceso que requiere la etapa en que se integran los distintos sectores del país al proceso que formular una estrategia nacional para alcanzar el estado futuro que buscamos, v.g., la visión.
El modelo que propongo es el proceso que organizó la ciudad de Madrid cuando España decide entrar a la Comunidad Europea. Un número de ciudades españolas se percataron de que no contaban con lo necesario para competir en una Europa unificada. El campo de la competencia se constituyó entre capitales europeas mucho más desarrolladas y avanzadas en sus infraestructuras. La tradición, su ubicación geográfica, la situación posterior a la Segunda Guerra Mundial les colocó en posición de crear prestigio en el campo industrial, de comercio y sobretodo en la industria de viajes. Algunas fueron desarrolladas como sedes de organizaciones internacionales (por ejemplo, Bruselas).
Madrid decide entrar en ese proceso y toma unas decisiones muy importantes. Se da cuenta que no tiene un aeropuerto internacional adecuado y se da cuenta que no tiene comunicación ferroviaria adecuada con las otras ciudades españolas y con el resto de Europa. Se dan cuenta los madrileños de tantas otras cosas y se embarcan en un proceso que
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culminó con decisiones de gran calibre. Esas decisiones conllevaron, mucho más que meros presupuestos de inversión de capital ya que resultaron en una mejor calidad de vida en muchísimas comunidades.
Por ejemplo, los madrileños decidieron que, aunque es cierto que es importante atraer visitantes para que gasten en la ciudad y que Madrid tiene un enorme cúmulo histórico y una riqueza incalculable en las artes plásticas y gozó en un momento histórico de ciertas ventajas de precio por razón de la tasa de cambio monetario, todo lo cual constituye un magneto que atrae turistas, decidieron que los vecindarios son para vivirlos. Decidieron que aquello que se hace en el vecindario se hace para que los que viven allí lo disfruten. Entonces, si otros deciden que es bueno ir allí, para disfrutarla también, pues fantástico. Orgullosos de que vengan y se comparte. Y esa población flotante deja su gasto, genera el valor añadido y produce el efecto que produce la industria del turismo. Es decir, se estableció un enfoque sustentado en una claridad de pensamiento y en un concepto de funcionalidad del sistema urbano. Nosotros podemos hacer algo parecido a lo que lograron los madrileños. Y no estoy hablando de meros estudios técnicos.
No puedo terminar sin mencionar que confrontamos otro problema. Me refiero a la desarticulación. Nuestro sistema de gerencia pública funciona de una manera que la mejor forma de describirla es que la mano derecha no sabe lo que hace la izquierda. Esa desarticulación, produce conflictos y desperdicios. Había un proceso en la Junta de Planificación que se convirtió en una cuestión rutinaria hasta que prácticamente perdió su utilidad. Se conocía como Plan de Inversión de Cuatro Años. Pero independiente del documento y de cómo se producía, se desvirtuó.
Es un principio básico presuponer que el estado debe tener conocimiento de cuales son las inversiones del capital público que está realizado o que planea realizar. Ello en todos los estratos de la inversión, incluyendo las redes de carreteras, de acueductos, energía eléctrica, escuelas, puertos, etc. No hay lugar en nuestro gobierno donde esa información no solo llegue como simple dato, sino que se debe tomar en el contexto de la totalidad del presupuesto de capital. Ello es necesario para rendir cuentas y para que se produzca el mayor grado de sinergia posible.
La información referente a los planes de inversión son además necesarios para que no ocurran las cosas que el ciudadano ve y no se explica, pero que, en su sabiduría popular, obligan la pregunta ¨…pero si ayer pavimentaron esa carretera… ¿qué hace esa gente perforando el pavimento nuevo para colocar una cañería?¨ ¿Pero qué es esto?
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Ese es el ejemplo que ve la gente cotidianamente. Pero, si la gente supiera…ah, de verdad, la desarticulación que tenemos aquí!
Esa desarticulación es un asunto primordial. Es cuestión de gerencia elemental. De que fluya la información y que la información fluya de tal manera que se pueda relacionar. Es la forma en que lo que se va a hacer en un lugar se evalúe, no sólo en el aspecto directo que se anticipa, sino en los efectos que va a tener sobre el resto del sistema. Eso quizás no se podía lograr con facilidad hace 10 años. En eso también tenemos que ser justos, porque no se contaba con la tecnología para hacerlo. Hoy día la tecnología existe y la excusa no es valida.
Y es por eso precisamente que a donde quiera que voy, llego con la ¨cantaleta¨ del proyecto que está realizando la Escuela de Planificación con la ayuda de ésta legislatura. Ese proyecto tiene como objetivo dotar al país de un instrumento que permita lograr el fluir de información necesaria para administrar nuestro espacio territorial. De manera que, será en la ocasión que ustedes lo deseen, en algún momento nos gustaría informar a la legislatura del progreso que hemos logrado, y de lo que queda por hacer.
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Factibilidad de la Manufactura en Puerto Rico
Situación de la industria de capital norteamericano localizada en Puerto Rico
La industria de capital norteamericano que opera en Puerto Rico puede dividirse en dos grandes categorías: la que opera para servir la demanda interna y la que produce para la exportación. La primera prospera en función de una economía que cuenta con los siguientes nutrientes a la demanda agregada: el gasto público financiado parcialmente por transferencias federales, la inversión pública financiación de la obra permanente y la corriente monetaria que generan el valor añadido por los sectores económicos formales e informales.
Durante los pasados doce años, el gasto público ha llevado el peso de la dinámica económica desde la esfera formal de la economía. Simultáneamente, el sector informal-criminal ha mostrado un gran dinamismo impulsado por el tráfico de drogas, armas e inmigrantes indocumentados.
Recientemente todos los determinantes de la demanda agregada, con excepción de los que surgen de los sectores informales de la economía, han mostrado debilidad. El más dramático ha sido el comportamiento de la industria de producción manufacturera de capital norteamericano que opera en Puerto Rico en respuesta al tratamiento especial concedido por disposiciones del código de rentas internas federal.
A pesar de la testaruda actitud de negación que asumió la administración del Partido Nuevo Progresista, la legislación impulsada en el Congreso, con el aval de la administración del gobernador Rosselló, y que resultó en la derogación de la § 936 –en combinación con la elevación del salario mínimo y su aplicación general e instantánea en Puerto Rico— hizo que la ubicación en la Isla perdiera ventaja relativa y detuvo la inversión en operaciones nuevas de manufactura. Los subsectores de producción más vulnerables a la competencia externa han sucumbido. La industria ha perdido más de 25,000 puestos de trabajo y ha disminuido significativamente su capacidad para sostener puestos adicionales.
La pérdida de ciertas disposiciones de protección ha complicado la situación. Ese es, por ejemplo, el caso de las operaciones de enlatado de atún.
Todo lo arriba descrito ha sucedido durante un período de expansión sin precedentes en la economía norteamericana. Puerto Rico, por lo tanto,
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perdió la oportunidad de participar de los beneficios de la expansión más prolongada de la economía de la que forma parte. Paradójicamente, al terminar el ciclo de expansión, los sectores económicos localizados en Puerto Rico han sufrido los efectos de la deflación norteamericana que, en esta ocasión, se ha producido sincronizadamente con la de Europa, Japón, Asia del Sur y América Latina.
Situación coyuntural
En 2001 terminó la expansión más prolongada que haya experimentado la economía de los EE UU. En promedio, la economía más grande del mundo creció a una tasa porcentual de 3.5 anual. Ese crecimiento se detuvo a principios de año y se tornó negativo a mitad del 2001. Al explotar la burbuja especulativa en los mercados bursátiles, al destaparse varios casos de fraude y corrupción en los planos gerenciales de grandes conglomerados corporativos y al cundir el pánico en los mercados de energía como resultado de la guerra contra la ideología islamo-facista en los frentes de Afganistán e Irak, era inevitable un efecto negativo sobre la demanda agregada. Desde 1991 no se producía una contracción tan brusca. Los ataques terroristas de noviembre de ese año constituyeron un considerable golpe al traducirse en efectos negativos sobre todos los componentes de la industria de viajes.
Eventualmente, en menos de un año, la economía norteamericana se sobrepuso y absorbió el golpe y despegó con fuerza. No obstante, los sectores industriales han recibido golpe duro como resultado de la recesión del 1991. Durante esos meses los competidores de Occidente se consolidaron como verdaderos dínamos de la economía internacional. Esos competidores incluyen al continente Índico y a China continental. Esa realidad se refleja, tanto en la producción como, en el nivel de empleo sostenido por la manufactura. La producción de mercaderías que incorporan un componente tecnológico intenso ha sufrido con particular intensidad. Esas categorías incluyen computadores, equipo de comunicaciones y semiconductores. Luego de crecer a tasas que excedieron 40 por ciento anual de 1996 a 2000, la inversión privada en computadores y en equipos periferales mostró una contracción equivalente a un 21 por ciento durante el 2001 al 2002. Como resultado, la capacidad utilizada por las empresas manufactureras de equipo de alta tecnología alcanzó en noviembre de 2001 apenas un 60 por ciento. Pero la competencia internacional se ha desplegado con intensidad sorprendente en los servicios. Este es quizás el desarrollo más sorprendente de la nueva realidad de la producción y su distribución geográfica en el mundo contemporáneo.
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Situación estructural
En contraste con la situación que se da en la economía de los EEUU, donde la crisis de la manufactura es mayormente de carácter cíclico y regional, en Puerto Rico ha ocurrido una verdadera discontinuidad. Es decir, la crisis de la manufactura localizada en la isla pero de capital externo, es de naturaleza estructural. Por lo tanto, la situación mejorará solo marginalmente en respuesta al fin de la recesión en los EEUU. Las tendencias negativas sobre el sector más productivo y exportador de la economía de Puerto Rico continuarán mientras el País no encuentre una forma para estimular la inversión productiva. Esta situación hace crisis en el momento en que los incentivos de exención contributiva federal a empresas norteamericanas que mantienen operaciones en Puerto Rico han expirado.
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¿Qué hacer luego del 31 de diciembre de 2005?
Introducción
El trato especial que otorgaba el código de rentas internas federal a las operaciones de corporaciones norteamericanas en Puerto Rico expiró el pasado 31 de diciembre de 2005. La renuencia del País a plantearse un reenfoque de su estrategia económica no es ya una opción. Por el contrario constituye un elemento indispensable cuya formulación y aceptación general no puede postergarse más sin riesgo de perdidas irreparables.
Ahora bien, ¿qué es una estrategia? Pienso que la mejor forma de explicar este concepta que ha sido tan abusado y tergiversado por el discurso público es ofrecer un ejemplo. A continuación reproduzco el pronunciamiento que articula la estrategia de Singapur. La misma fue publicada por el Singapore Economic Development Board, Europe, como un anuncio colocado en la revista The Economist, el 5 de marzo de 1994, página 66.
Like art, Singapore offers you unlimited possibilities. This dynamic, world-class business environment always plans ahead. Enhancing core competencies to meet the needs of global business. One global city with total business capabilities. Superbly integrated infrastructure and highly skilled manpower to sharpen your competitive edge in manufacturing, marketing and distribution. With Singapore as the palette, your vision becomes a reality.
El fenómeno observado en países Asiáticos que exhiben características en algún grado semejantes a las de Puerto Rico ha precipitado comparaciones y críticas a los enfoques de política económica seguidos en Puerto Rico. Taiwan es uno de esos países. Una Isla cuya extensión territorial se aproxima a una tercera parte de la de Cuba y que, en la década del 1960 parecía condenada a la pobreza, hoy es ejemplo de un modelo económico exitoso. Taiwan muestra crecimientos anuales sostenidos del 7por ciento en su producción real bruta. La tasa de desempleo fluctúa muy cerca del 2 por ciento. La distribución del ingreso es menos sesgada que la de Estados Unidos, o aun la del Japón. La escolaridad es universal a nivel primario y secundario. A la luz de otros indicadores de calidad de vida, el progreso alcanzado por Taiwan resulta ser extraordinario.
Conviene puntualizar los elementos que parecen explicar el desempeño de esta economía, por lo menos en lo que se refiere a la política pública, o estrategia, puesta en marcha por el gobierno. En primer término el gobierno de Taiwan ha mantenido prioridades consistentemente enfocadas hacia el desarrollo económico. Más importante aún, el desarrollo económico
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ha sido definido, en la práctica, en términos del crecimiento del producto, de la productividad y de la competitividad en el mercado internacional. El desarrollo económico nunca se ha planteado en función de la capacidad del gobierno para sostener niveles de consumo general a base de programas de bienestar público. La experiencia de Taiwan subraya la importancia de los siguientes elementos críticos para el éxito.
El primer elemento en el éxito de Taiwan ha consistido en mantener tasas de inflación muy reducidas. Esto ha posibilitado la inversión de largo plazo, así como estabilidad y flexibilidad en el mercado laboral.
Los niveles de ahorro doméstico han sido extremadamente altos en Taiwan. Estos han sido posibles gracias a que las tasas de interés real han sido altas, dadas las bajas tasas de inflación. Además, los depósitos de ahorro han estado exentos del pago de contribuciones. El consumo, especialmente el considerado como lujo, ha estado sujeto a restricciones de importación. No sólo las tasas de ahorro doméstico han sobrepasado el 20 por ciento del producto nacional bruto durante la década del 1970, sino que además, hubo una canalización efectiva hacia inversiones de carácter industrial. Tal canalización se logró a través de una política fiscal decididamente discriminatoria en contra de la posesión de activos financieros e inmuebles y a favor de activos industriales.
Desde el principio la economía de Taiwan se orientó de forma decidida hacia la exportación. Por lo tanto enfocó en su capacidad para competir en el mercado internacional.
La economía de Taiwan ha estado abierta a la inversión externa, a ideas y estilos nuevos de producción, y a la adaptación de la tecnología importada, para potenciar una estrategia de manufactura a bajo costo de producción y dirigida a la exportación.
El gobierno de Taiwan no ha tenido reparos en intervenir agresivamente, a través de su política fiscal y proveyendo fuentes de crédito, para estimular la capacidad de las industrias de exportación en sus etapas iniciales de desarrollo.
Es notable el caso de Taiwan en lo que se refiere a la reputación del cadre de servidores públicos. La burocracia de este país, contrario a lo observado en otros lugares, exhibe un alto nivel ético y hay una notable ausencia de corrupción.
La política del gobierno de Taiwan ha sido consistente en el apoyo al mecanismo de mercado libre. Esto no quiere decir que el gobierno no haya
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actuado con determinación para subsidiar cuando así lo ha creído conveniente. No obstante, los subsidios han sido financiados por vía de sobrantes generados por el sector público, nunca mediante déficit.
La inversión en educación primaria y secundaria ha sido muy alta en Taiwan. La prioridad ha estado dirigida hacia cursos de naturaleza vocacional técnica e ingeniería y no hacia el estudio de las leyes u otras profesiones. La fuerza trabajadora cuenta con seguridad de cubierta médica. No obstante, no hay protección por el concepto de ingreso cesante. Ese tipo de seguridad se produce en esa sociedad recurriendo a fondos ahorrados o a la ayuda otorgada por la familia, no al estado.
En 1986 más del 65 por ciento de las exportaciones de productos manufacturados en Taiwan fue generada por empresas pequeñas y medianas. El 70 por ciento de las 115,000 empresas que operaban allí ese año emplearon menos de veinte (20) personas y el 50por ciento empleó cinco (5) personas o menos.
Pueden mencionarse muchos factores para explicar el éxito de este País en su estrategia de desarrollo. No obstante, quizás la lección más crítica que puede desprenderse del estudio de esa experiencia es la importancia central que el gobierno taiwanés ha dado a la estabilidad macroeconómica y a la necesidad ineludible de un compromiso político para con el desarrollo económico, si es que el mismo desea alcanzarse.
El modelo de Taiwan puede describirse de manera muy sintética como una ―estrategia de crecimiento‖. Para alcanzar tasas de rápido crecimiento, la estrategia enfocó sobre la asignación eficiente de recursos, la rápida acumulación de capital, la adquisición de tecnología y su adaptación a las condiciones especiales del País. Para mantener el compromiso político, se buscó una pragmática flexibilidad que ha permitido la construcción de consensos sobre la marcha.
Factores Críticos Para la Decisión de Ubicación de Operaciones
Ciertos factores resultan ser críticos para el desenvolvimiento de la industria ante un ambiente de intensa competencia regional e internacional. Estos fueron identificados durante el proceso de consulta llevado a cabo con grupos selectos de industriales que operan en Puerto Rico. Para recoger la experiencia de primera mano que tienen los industriales, Corplan procedió a organizar un proceso sistemático de presentación de hipótesis a las que reaccionaron grupos selectos de la industria. A continuación se examinan consideraciones sobre las que existe un consenso general entre los industriales.
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La rentabilidad de la inversión, luego de computada la carga contributiva esperada, es un factor primordial en las decisiones de ubicación de operaciones industriales. En algunas industrias ésta resulta ser la variable determinante en la decisión de ubicar operaciones nuevas o expandir operaciones ya existentes. El aspecto contributivo es importante, no sólo para empresas acogidas a las disposiciones federales sino también, para empresas de origen europeo. En aquellas industrias en que los costos de producción confrontan diferencias muy amplias con los que son característicos de países competidores, la exención contributiva no es suficiente para compensar ciertas desventajas que se perciben de la operación en Puerto Rico.
La infraestructura de transporte y los costos asociados con la transportación marítima que rigen en Puerto Rico resultan factores negativos de gran importancia para los sectores de empresas poseídas por capital residente y a empresas en el sector de textiles y ropa. Los empresarios residentes identifican como elemento crítico para sus operaciones, y para su capacidad de competencia desde su ubicación en la Isla, factores que pueden ser sorprendentes para muchos. Por ejemplo, la frecuencia de iliteracia funcional en la mano de obra puertorriqueña. La dificultad para capacitar a empleados en operaciones elementales de cálculo aritmético, aún con la ayuda de calculadoras de mano. La presencia de una cultura, o ética, de trabajo que mantiene a los empleados en constante evaluación de optar por trabajar o por no trabajar, siempre a la luz del balance entre el beneficio obtenido a través de los programas de bienestar público y desempleo, la compensación por los ingresos percibidos mediante labor productiva. Este problema de actitudes no se confronta en los sectores de mayor productividad de la industria. En esos sectores la productividad permite salarios y condiciones de trabajo distintas a las que pueden ser sostenidas por otros sectores que utilizan con intensidad la mano de obra. Esta aseveración no puede aplicarse de forma general. El sector de instrumentos científicos, por ejemplo, es relativamente intenso en la utilización de mano de obra. Pero la productividad e intensidad del conocimiento como insumo de producción, genera altos niveles de productividad.
Los sectores más capitalizados confrontan otro conjunto de factores críticos. En primer término se encuentra la incertidumbre generada por los continuos ataques políticos que se dirigen hacia las industrias llamadas exentas. Estos, en ocasiones se traducen en hostigamiento administrativo. La tendencia de los últimos años ha provocado una percepción y cierta actitud que no es propicia a inversiones de largo plazo, ni a la expansión de operaciones existentes en Puerto Rico. La incertidumbre y el clima político han provocado una inestabilidad de corto plazo, que se ha dejado sentir en
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los sectores industriales que suplen a empresas de alta capitalización. De hecho, la posible reubicación de industrias de alta capitalización a otros países del Caribe muy bien conllevará la reubicación de sus suplidoras también. Estas empresas son frecuentemente empresas de capital residente.
La dificultad para tramitar cotidianamente con el gobierno constituye un elemento de extraordinaria importancia, de irritación y de graves consecuencias para las posibilidades de desarrollo industrial de Puerto Rico. Por otro lado, este factor, utilizado a la inversa constituye un elemento de competencia que pudiera ser explotado con beneficios muy significativos. El contraste que ofrecen los países y regiones que compiten con Puerto Rico como plataforma de producción es dramático. Ello hace aún más pertinente tomar medidas muy drásticas para remediar la percepción de parálisis, falta de autoridad para negociar y decidir que aparentan los funcionarios públicos, así como la ausencia de "un sentido de urgencia" que se percibe a través de toda la estructura burocrática del gobierno. La percepción que dan en ocasiones los funcionarios que tratan diariamente con los industriales parece ser que su función se dirige a satisfacer las prioridades de su agencia y no a servir al cliente, v. gr., industrial inversionista. El resultado es que el servicio, si se rinde, se produce tardíamente, de forma incompleta y luego de una pérdida de valioso tiempo y dinero.
Las decisiones de ubicación o reubicación de operaciones industriales son complejas. Estos dependen de tantos factores, que no es fácil la generalización. Las circunstancias particulares de cada compañía son decisivas, en última instancia. Ahora bien, las decisiones de ubicación a una planta se toman temprano en el proceso que culmina con el lanzamiento de un producto al mercado. Frecuentemente la decisión se toma durante el proceso de diseño. De ahí que la gestión de promoción deba conducirse agresivamente y llevarse a los centros corporativos en dónde se ponderan las decisiones sobre el lanzamiento de nuevos productos. La capacidad de los promotores para hablar con autoridad y comprometer al gobierno es esencial para que sea efectiva la labor promocional.
El cambio en las ―reglas de juego‖ fiscal o institucional resulta ser funesto para el proceso de inversión. Los planes y las decisiones se toman a base de un mínimo de certeza que incluye el marco de leyes, reglamentos, y acuerdos con el gobierno. Si éstos están sujetos a cambios y la posibilidad de acciones retroactivas en sus efectos, la incertidumbre crece y los rendimientos mínimos exigidos a los proyectos de inversión se elevan. Muchos proyectos quedan entonces fuera de los límites mínimos establecidos y son trasladados a ubicaciones competidoras.
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El efecto de las limitaciones impuestas a la §936, y el énfasis en otorgar incentivos en función del número de puestos de trabajo, tendrán el efecto de restringir la modernización de operaciones y detener la introducción de tecnología avanzada en industrias vulnerables a la competencia internacional. Por paradoja, la protección de puestos de trabajo mediante los créditos por nómina conlleva el riesgo de que la manufactura de los sectores vulnerables no invierta en nueva tecnología y pronto se coloque en posición precaria. El efecto perverso de este proceso se extenderá a su vez sobre la fuerza laboral puertorriqueña que, al perder la oportunidad para adiestrarse en la aplicación de tecnología que ya se esparce por el mundo entero, quedará rezagada en su potencial.
El aspecto que presenta el estado actual de capacidad y calidad de la infraestructura de la Isla se percibe con diversos grados de urgencia por los distintos sectores de la manufactura. Hay consenso en que existe un grave problema de abasto de agua y de instalaciones de tratamiento de aguas usadas. Es notable ya el impacto sobre los procesos y costos de producción que está ejerciendo el fluido eléctrico. El caso en particular de energía eléctrica, la calidad, en términos de variaciones en el voltaje y en la frecuencia de apagones sufridos durante el día por las industrias, la situación es muy seria. La cogeneración conlleva importantes inversiones de capital y depende de la voluntad de la Autoridad de Energía Eléctrica para comprar la producción co-generada. La manipulación de los legítimos temores de las comunidades a la contaminación ha obstaculizado el crecimiento de la capacidad generatriz de energía eléctrica en la Isla. En ocasiones, los temores de la población han sido exacerbados por el activismo sindical para proteger su control sobre la autoridad pública.
Ante esa realidad, la revisión de la estructura de tarifas de electricidad es necesaria. Para atender la proyectada insuficiencia de capacidad generatriz que se producirá antes de concluir esta década, se recomienda que se implante un sistema de precios ajustado a la hora del día. El efecto deseado es una mayor uniformidad en la demanda diaria para evitar los altos picos que se producen durante las horas de demanda máxima. Atender la demanda máxima diaria requiere capacidad de reserva (que se mantiene ociosa durante el resto del día) y costosas turbinas que utilizan el combustible más caro.
Recomendaciones
La investigación realizada por mi con el apoyo del equipo de investigadores de Corplan, Inc., recogió alternativas abiertas al sector privado que pudieran complementar el esfuerzo de gobierno en la competencia por capital trabada entre todas las regiones del mundo. A
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continuación se enumeran las que con mayor frecuencia fueron planteadas por representantes de la industria.
Las recomendaciones apuntan a la naturaleza gerencial del problema de desarrollo económico y a la naturaleza política de los obstáculos al cambio. Sólo la educación general y continua podrá lograr el convencimiento y la determinación requerida para la acción.
Administración de Fomento Industrial
Existe un fuerte convencimiento de que es necesario un cambio de visión en la AFE que resulte en que la estrategia de promoción que reconozca que el número de puestos de trabajo no puede ser ya el único criterio de los oficiales de Fomento. El actual secretario del Departamento de Desarrollo Económico ha puesto en marcha el primer esfuerzo real para cambiar la cultura y organización interna que tomó dominio en el Puerto Rico Industrial Development Corporation (PRIDCO).
La Asociación de Industriales ha propuesto los siguientes elementos para una estrategia de promoción:
Es indispensable que Fomento diseñe un plan de acción que tome en consideración el grado de desarrollo en que se encuentran las empresas. Es decir que discrimine entre operaciones: incipientes, en crecimiento o desarrolladas, de manera que se haga un uso discriminado de los recursos disponibles.
La Asociación de Industriales ha sugerido en el pasado:
• Concentrar esfuerzos en atraer industrias de constante innovación para complementar esfuerzos de investigación y desarrollo.
• Concentrar esfuerzos atraer empresas mexicanas y latinoamericanas usando incentivos económicos que permitan que éstas produzcan para el mercado de los Estados Unidos.
Éxitos recientes alcanzados en proyectos complejos indican que la contratación de grupos gestores con la capacidad para aplicar conocimiento profesional y técnico de forma amplia y ágil permite la aceleración de los procesos reglamentarios exigidos para obtener permisos de ubicación y operación, negociación, financiación y gestión previa, para asegurar que los proyectos se ponen en práctica luego de ser promovidos.
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Para complementar los esfuerzos de promoción del gobierno y proveer cierto grado de competencia, se propone la fundación de una organización privada que promueva el desarrollo de agrupaciones ("clusters") industriales con el objetivo primario de aumentar las economías de aglomeración e imprimir un mayor grado de permanencia a la producción.
Promover el establecimiento de "trading companies" en Estados Unidos y otros países para distribuir productos de Puerto Rico.
Educación
1. Desafortunadamente, en mi opinión, el discurso político ha degenerado en busca de culpables para explicar las vicisitudes económicas del País y la ineptitud del sector público. El resultado ha sido un sesgo populista que pinta a la industria y los industriales como los villanos de la película y oculta las verdaderas raíces de los problemas y la naturaleza de las soluciones.
2. Es indispensable educar al pueblo para elevar el grado de conocimiento y entendimiento general de la contribución económica y social que tiene la industria para el bienestar general. En eso concurro con la Asociación de Industriales. No obstante, pienso que el proceso de educación tendrá que ser llevado a cabo por el sector industrial mismo. El sector público está dominado por las posturas políticas asumidas por legisladores y miembros del ejecutivo que no se han cuidado en el pasado de proteger al sector productivo del País de la demagogia partidista e ideológica.
Leyes Laborales
1. El cuerpo de legislación laboral de Puerto Rico es inflexible, anacrónico y costoso. Es necesario proveer flexibilidad en la utilización del trabajo para dotar a las empresas de capacidad de reacción rápida a las demandas de la competencia. Es, por lo tanto, indispensable la pronta modernización de los estatutos laborales. La Asociación de Industriales recomienda, además, que el ingreso por horas extras trabajadas se exima de la contribución sobre ingresos.
2. La aplicación del salario mínimo de manera uniforme es costosa en términos de empleo perdido. La Asociación de Industriales recomienda la defensa continua del trato diferencial al ELA en cuanto a la aplicación del salario mínimo federal.
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Integración Industria De Viajes-Manufactura
1. Es necesaria la construcción y desarrollo de instalaciones que permitan la promoción regular y frecuente de seminarios, ferias industriales y convenciones, con el fin de integrar el desarrollo de la industria de viajes y turismo al desarrollo de la industria en una relación complementaria. La recién apertura del Centro de Convenciones es un buen ejemplo de este tipo de instalación.
Reglamentos-Permisos
1. Para romper el nudo que ahoga al industrial mediano y pequeño de la madeja del proceso de requerido para obtener permisos de construcción y operación, se recomienda la implantación de centros de gestión única equipados con tecnología informática moderna, actitud de servicio al cliente y capacidad para tomar decisiones.
2. Aunque la evidencia es de naturaleza anecdótica, se percibe hostilidad burocrática hacia la industria. Se recomienda que cese el hostigamiento que se produce a través de reglamentos e interpretaciones administrativas cambiantes. Se contribuye así a reducir la incertidumbre y el costo de capital.
Infraestructura
1. Para anticipar una crisis de capacidad generatriz, he recomendado desde 1975 he recomiendo la reestructuración de tarifas de la Autoridad de Energía Eléctrica en reflejo de una filosofía de precios ajustados a las fluctuaciones de demanda diaria ("peak load pricing").
2. Recomiendo que, como directriz general, el gobierno establezca una orden a la AEE para que desarrolle recursos alternos de producción de energía que no sólo aumenten la capacidad generatriz sino que permitan abaratar costos y alcanzar una diversidad saludable que genere flexibilidad contra la dependencia excesiva sobre el petróleo. El establecimiento de nuevas plantas generatrices es un paso correcto en esa dirección. El estímulo de tecnologías alternas es indispensable. Por ejemplo, la solar y eólica.
3. Los avisos en cuanto a la inminencia de una crisis en los abastos de agua ya han sido aceptados en su corrección. Es por lo tanto, urgente aumentar la capacidad de embalse, distribución y tratamiento de agua potable y de aguas usadas. Es, además, insoslayable la protección de las cuencas hidrológicas.
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4. Expandir la infraestructura de telecomunicaciones y mejorarla al punto de estar en la punta de lanza de la tecnología es un elemento fundamental para competir en la economía moderna. Para ello se requiere inversión privada y estímulo público.
5. Expandir la infraestructura necesaria para disponer de residuos tóxicos es elemento básico para sostener la producción industrial y la salud de la población. Para ello se requiere inversión privada y estímulo público.
Incentivos No-Contributivos
Dado que los incentivos industriales federales han expirado, será necesario que el sector público recurra, para lograr vencer los obstáculos que imperan en la economía de Puerto Rico, estilos que han probado ser exitosos anteriormente. A modo de ilustración señalo dos:
1. Participación del gobierno como socio inversionista en proyectos privados con el fin de reducir el riesgo y el coste de capital.
2. Desarrollar parques de actividad económica cerca de puertos y aeropuertos.
El Riesgo de Equivocarse al Escoger la Estrategia Nacional
El rol que asume el gobierno en cada país constituye una clara manifestación de la estrategia nacional. Hasta principios de la década del 1980, por ejemplo, los países del Atlántico Norte podían clasificarse dentro de un patrón opuesto al de los países del Este de Asia. A base de lo observado, parece ser que los países orientados hacia el desarrollo se distinguen de aquellos más orientados a la distribución tanto en sus estructuras como en sus procesos y estrategias.
Dos estrategias contrastan entre sí con tal claridad que son útiles para el propósito aquí perseguido. La primera será denominada estrategia distributiva. La segunda será denominada estrategia productiva. Las diferencias entre ambas se producen especialmente en cuatro (4) aspectos referentes a los roles y a las responsabilidades institucionales que se asignan: 1) Seguridad, 2) Distribución, 3) Ahorros y 4) Consecuencias de largo plazo.
Es posible caracterizar una estrategia nacional como Distributiva o Productiva, en función de la orientación que se desprende de su esquema de prioridades. Pero en última instancia de lo que se trata es del grado de
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intensidad con que se rechace el sacrificio inmediato que permite un estándar de vida superior en el futuro.
El gasto de gobierno refleja las prioridades políticas de la nación. En los países de Europa Occidental y, aunque en menor grado, también en los EE UU, se ha permitido que los ingresos reales --luego de impuestos-- de quienes trabajan y producen hayan declinado. No obstante, los ingresos de todos los grupos que dependen de pagos por transferencias han sido protegidos. El gobierno ha optado por otorgar la mayor prioridad al realce y protección del estándar de vida de aquellos que no producen, en contraste con el de aquellos que sí producen. Pero además, los pagos de transferencia han sido elevados a niveles superiores a los que se está dispuesto a financiar por medio de los impuestos requeridos. De ahí el crecimiento desordenado de obligaciones para las cuales no existen fondos para su repago. Estas obligaciones tendrán que ser pagadas por las próximas generaciones. Esa realidad constituye una enorme irresponsabilidad e injusticia para con los hijos y nietos de la generación que controla políticamente las decisiones fiscales. He venido señalando la gravedad de esta realidad por décadas. Hoy día ya no ha duda sobre el resultado que tendrá la irresponsabilidad. Es mismo se manifiesta en crisis fiscal, insolvencia de los sistemas de retiro públicos y privados y dificultades en el campo de la competencia internacional. Es decir, volvemos al tema de la estrategia nacional pero ya en su dimensión de efectividad. Efectividad para sostener posiciones de relativa superioridad en los mercados de exportación, producción y, por ende, ocupación.
En realidad el problema de la competitividad es relativo. El mismo surge precisamente con la emergencia de países que presentan una ventaja relativa. La ventaja que les da el contar con la fuerza de una estrategia superior para competir en el plano internacional de la producción. La estrategia puede ser producto de un proceso deliberado o ser secuela de condiciones históricas y culturales. Lo que es insoslayable es que cada país tendrá que elegir entre ser más capaz en la competencia internacional o sufrir las consecuencias de no prevalecer en ella. La elección es clara. Las opciones se definen en función de un balance entre prioridades de desarrollo y distribución.
En cuanto a los Estados Unidos, el balance requiere cambios de prioridad y cambios procesales, así como cambios reales y sustantivos en las políticas de gobierno. Es decir, se requieren cambios políticos. Esos cambios se deberán reflejar en una más alta prioridad al ritmo de crecimiento de la productividad. Este deberá ser mucho más rápido que el logrado durante las pasadas décadas. Los incentivos deberán reasignarse entre los que trabajan y producen. Cada generación deberá responsabilizarse por la
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disposición de la producción, el ingreso y la riqueza. Este cambio en prioridades es indispensable para que sea factible funcionar dentro de una estructura de gobierno fraccionada, descentralizada, dominada por grupos de interés especial y caracterizada por la difusión instantánea de opiniones e impresiones a través de los medios de comunicación. Medios que, aunque pretenden negar la realidad, responden cada vez en mayor grado a tendencias ideológicas y, en ocasiones han caído bajo el control de partidos.
Puerto Rico encaja dentro de la estructura de gobierno de los Estados Unidos. Se han adoptado en la Isla las prioridades políticas y económicas, los programas y los estilos políticos de los estados continentales. Como resultado de esa transformación, Puerto Rico se ha reubicado en posición en lo que he llamado la matriz de competitividad. A pesar de su pobreza relativa, Puerto Rico se ha colocado dentro del cuadrante de la matriz en el cual predominan las prioridades de distribución sobre las de producción. Esa reubicación, no obstante, ha ocurrido prematuramente. El País no cuenta con los acervos de riqueza física ni humana para financiar una estrategia de esa índole. El coste, de persistir en ella, es la intensificación de la dependencia y el desplazamiento inevitable a una situación de entrampamiento que hará imposible escapar de la trampa política que paraliza actualmente los procesos de decisión.
El dilema estriba en que en un sistema de gobierno republicano y democrático (en el sentido estricto de los términos) las mayorías, a través de sus representantes, establecen las prioridades y éstas pueden estar encontradas con estrategias adecuadas para competir en el mercado mundial. La estructura demográfica, por ejemplo, puede estar sesgada hacia los grupos que dependen de programas de redistribución para sostener sus ingresos y su estándar de vida. ¿Cómo puede un país bajo esas circunstancias alcanzar un nivel de competitividad que le permita a la larga sostener políticas de redistribución sin transferir a futuras generaciones el coste de las mismas? Especialmente cuando el salto prematuro hacia la estrategia de alta valoración del ¨ hoy y ahora ¨ (presentismo) ha provocado la erosión de la ética del trabajo y, en perversa espiral, va intensificando aceleradamente la cultura de la dependencia. Por eso precisamente, en el caso de Puerto Rico, se hace cada vez más valiosa para la población la ciudadanía. La ciudadanía del país metropolitano. Del país que se asocia como origen de los flujos monetarios que dispendian las transferencias. Los derechos asociados que se perciben en lo relativo al ingreso desvinculado del desempeño económico redundan en una creciente dificultad para financiar y acumular los medios de la producción y perpetúan la cultura de la dependencia y la irresponsabilidad. Este es el problema que emana colateralmente de una estrategia nacional incorrecta.
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El Estado Interventor y el Capital Social
La importancia absoluta y relativa del estado (es decir, el gobierno) en la economía, y en la sociedad en general, ha evolucionado sustancialmente durante el pasado siglo. No obstante, durante la segunda mitad del siglo XX y primera década del XXI, el cambio en el modelo del estado interventor ha sido, más bien, en cuanto a los estilos de intervención. Por ejemplo, la tendencia a ser proveedor de servicios, y aun de bienes y mercaderías, ha dado paso a un mayor énfasis en la contratación de servicios y, al menos como meta deseable, en la postulación de una menor intervención como patrono de primera instancia. La tendencia se manifiesta a través de experimentos que se denominan de forma general y poco precisa como de-estatificación. La privatización de industrias y sectores ha sido una forma de llevar a cabo la de-estatificación. Este fenómeno ha sido llevado a cabo con intensidad en el Reino Unido, en Chile y, con menor intensidad, en Puerto Rico. En ciertas regiones del mundo el proceso ha sido corrompido y ha degenerado en convulsiones provocadas por la corrupción gestada por lo que en el idioma inglés se denomina ―crony capitalismo‖. En una mala traducción, el término significa el capitalismo de amigotes.
Luego de la puesta en marcha de importantes procesos de privatización adelantados por las administraciones de los ex gobernadores Rafael Hernández Colón y Pedro Rosselló González, algunos pensadores han concluido que el estilo de gobierno desarrollado en Puerto Rico a partir de la década del 1950 ha tocado la asíntota de su curva de crecimiento. ¿Cuál será la naturaleza de la próxima onda que tomará el lugar del modelo interventor como pauta normativa de los gobiernos? La contestación a esta pregunta puede estar estrechamente relacionada al rol que logren asumir elementos de la sociedad que hoy se agrupan de manera muy difusa y escurridiza bajo un término sombrilla: la "sociedad civil".
Luego de la gran ilusión del estado interventor-desarrollista de la posguerra, la caída de la insurgencia marxista y el protagonismo de diferencia entre clases, la ilusión se ha volcado en dos direcciones: en el nuevo liberalismo, posibilitado un mercado mundial de capital; y en la llamada sociedad civil, centrada en el activismo y protagonismo de comunidades y en el desarrollo de instituciones del tercer sector. El tercer sector consiste de organizaciones no gubernamentales que operan, nominalmente al menos, sin fines de lucro. En ambas direcciones se observa que el Estado Interventor sale desprestigiado. Los extremos del espectro político, derecha e izquierda, liberales y conservadores, se juntaron, por distintas razones, para atacar y desmantelar el estado. En esa medida se presentado otro problema, i.e., dificultad para mantener un grado de
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gobernabilidad. El problema de la gobernabilidad o, más bien, de la ingobernabilidad, va más allá de las meras limitaciones impuestas al Estado.
Una versión más generalizada de la ingobernabilidad, se refiere a los niveles insuficientes de civismo que se observan en las democracias. En otras palabras, la creciente ausencia de predisposición ciudadana a respetar las normas y leyes básicas que rigen la conducta cotidiana. Unida a la incapacidad del estado para hacer lo necesario, sin que el partido pierda las elecciones, se dramatizan la percepción de ingobernabilidad y la frustración que provoca en el nivel de desarrollo cívico alcanzado en Puerto Rico. La brecha entre lo logrado y lo necesario es, en verdad, amplia por demás.
Contrario a lo que sucede bajo regimenes autoritarios, la gobernabilidad de sociedades democráticas requiere la de cierto nivel de capital social. Este concepto es útil para dar perspectiva a crisis que vive el País. ¿Hágase la pregunta retórica: qué es capital social? El engrudo, o si se quiere, el pegamento, que imprime cohesión entre los componentes de una sociedad se ha denominado capital social. Algunos pensadores consideran que, para asegurar la estabilidad y posibilitar el progreso socioeconómico, la dotación de capital social resulta ser tan importante como la dotación de capital financiero. Por ejemplo, en palabras de Robert D. Putnam:
Social capital refers to the norms and networks of civil society that lubricate cooperative action among both citizens and their institutions, … without adequate supplies of social capital—that is, without civic engagement, healthy community institutions, norms of reciprocity, and trust—social institutions falter.18
El capital social hace referencia e incorpora en su dominio acervos de confianza, normas aceptadas, instituciones y redes de apoyo a las que recurre la gente para resolver sus problemas cotidianos. En lo social, ese acervo es la contrapartida de lo que es la infraestructura física en el plano económico.
No obstante, el concepto de infraestructura cívica es un tanto distinto. Éste se refiere a la red existente entre grupos de escala más próxima o local, con aquellas organizaciones cuyo ámbito de acción es más amplio. En esa categoría se incluyen fundaciones, organizaciones de base comunitaria (también sin fines de lucro) y organizaciones de participación voluntaria. En otras palabras, las organizaciones que constituyen la articulación más
18 En Making Democracy Work, y "Bowling Alone: America's Declining Social Capital," Journal of Democracy, 6
(1995), páginas 65-78
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conocida de la sociedad civil, denominada tercer sector. Además, son parte de la infraestructura cívica los gobiernos municipales, las autoridades de vivienda pública y la relación establecida entre estas y otras empresas privadas.
La acumulación de capital social, es necesariamente un concepto que implica grados de intensidad, no de cantidad. Depende fundamentalmente del grado de confianza prevaleciente entre los componentes de la sociedad y en sus reglas constitutivas. Se refleja en el grado en que la gente opera colectivamente y participa en asociación. Se refiere al monto de confianza o al nivel de confort que se percibe cuando se participa en grupos. La confianza y la participación en agrupaciones producen una relación social recursiva (o de retroalimentación) ya que una influye sobre la otra. Es decir, el grado de confianza inicial influye sobre la predisposición a unirse a una agrupación. Asimismo, la participación en agrupaciones promueve la confianza individual y colectiva. Cuanto un conglomerado social pierde el grado mínimo de capital social necesario para tomar decisiones reconocidas y percibidas como legitimas, la gobernación se hace cada vez más difícil bajo condiciones no autoritarias. La cohesión mínima tiende a surgir entonces de las unidades más elementales de una sociedad: la familia, el clan, la tribu, la etnia. Las reglas de conducta se reducen entonces a las que mantienen el balance mínimo numérico para preservar la tribu. Reina la venganza como mecanismo para saldar deudas y mantener un equilibrio precario de supervivencia. Bajo esas condiciones primitivas se garantiza el estancamiento y el retroceso, la pérdida de libertad individual y la desaparición del concepto mismo de los derechos humanos.
La corrupción tiene como uno de sus efectos más nocivos la erosión del capital social. Cuando la corrupción logra la impunidad, un mensaje funesto cunde a través de la sociedad. El mensaje dice que: seguir la regla, o los cánones éticos y cumplir con la ley, es cosa de tontos.
En cierto sentido, la viabilidad de la sociedad civil, y el desarrollo de la sociedad misma, está determinada por la riqueza de capital social con que cuenta. De ahí que en la medida en que el Estado interviene en la economía y en la sociedad en general, debe cuidarse de que el resultado colateral no conlleve el menoscabo del capital social acumulado. Ese peligro surge definitivamente cuando la intervención estatal se guía fundamentalmente por prioridades partidistas que corrompen las instituciones y provocan la percepción de ilegitimidad del Estado. Entonces el Estado Interventor provoca la dependencia excesiva y el eventual, pero seguro, debilitamiento de la capacidad para gobernar en pro del bien común.
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El Salario Mínimo
La economía de Puerto Rico tiene características muy distintas a las que reflejan las estadísticas para el agregado económico norteamericano. Nuestra economía no cuenta con el capital necesario para absorber una proporción suficiente de la población capaz de trabajar que nos permita acercarnos a los estándares norteamericanos. De ahí que la tasa de participación en la fuerza laboral sea de poco más del 45 por ciento en la Isla. El promedio para el agregado en los Estados Unidos es superior al 66 por ciento. Entre los hombres en edades comprendidas entre los 25 a 54 años la participación es de 91.5 por ciento.
En 1971, un trabajador en Puerto Rico percibía un ingreso promedio real de menos de $10,000 por año (a precios de 1982). Un trabajador típico en los Estados Unidos percibía ese año un ingreso real anual de $15,500. Es decir, existía una brecha de 36 por ciento en la compensación a empleados entre las dos economías. En 1992, esa brecha se había reducido a sólo 8 por ciento. Es decir, que la compensación promedio real en Puerto Rico se había elevado a $12,262 y la de Estados Unidos se había reducido, en términos reales, a $13,293. Además de todos los problemas y limitaciones que confronta la economía de Puerto Rico para aprovechar mano de obra, ahora confronta una nueva realidad competitiva. Los Estados Unidos se han ido convirtiendo en una economía de salarios relativamente bajos, al compararse con el resto de los países industriales. Mientras tanto, Puerto Rico se ha convertido en una economía de salarios tan altos, en relación a la productividad, que le impiden competir con otros países en desarrollo y aún con algunas regiones de los Estados Unidos. Más aun, el coste de la mano de obra en Puerto Rico no se limita al componente salarial. Los beneficios marginales, que incluyen condiciones de trabajo, días feriados y costes relacionados con justa causa de cesantía, son característicos de sociedades muy desarrolladas. No obstante, la realidad económica que sostiene las empresas no compara con las condiciones impuestas por legislación al factor laboral.
Cada vez que ocurre una revisión súbita del salario mínimo federal impuesta a Puerto Rico agrava nuestro problema de absorción de mano de obra. Más aun, la mera expectativa de revisión creada por las noticias en torno al debate que se produce tiene efectos similares. Los efectos no se limitarían al sector de la manufactura. Los efectos se extienden muy especialmente al sector agrícola y al de servicios. Ni siquiera se limitan al sector privado de la economía. De hecho, el efecto se deja sentir pesadamente sobre el sector público. Por ejemplo, impacta de forma dramática a los gobiernos municipales. Abogar por la aplicación inmediata a
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nuestra economía de una disposición que aumenta el costo laboral resulta irresponsable. El efecto a todas luces agrava las dificultades que ya confronta el País para generar puestos de trabajo. Pero aún más, abogar por la implantación de esta medida, sabiendo, como se sabía en 1995, que con toda probabilidad la misma no sería aprobada por el Congreso, dada la nueva realidad política de los Estados Unidos, constituyó una manipulación de las esperanzas de los menos informados.
Cuando esta realidad se articula la reacción es generalmente negativa. Los representantes de los sindicatos la rechazan, los políticos la rechazan, los funcionarios públicos que en su fuero interno reconocen la realidad se sienten impedidos de concordar porque entienden que la misma es políticamente incorrecta. Esta es una de esas verdades que se susurra en conversaciones privadas.
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Evolución del Modelo Económico y Social
El tema central de estas líneas descansa en la dificultad que ha confrontado por décadas la sociedad Puertorriqueña para cerrar la brecha entre la necesidad por unidades de vivienda y la oferta que puede absorber el mercado. Quizás nada ilustra mejor el resultado de la pugna entre prioridades sociales que la magnitud y calidad de la infraestructura. Por infraestructura se entiende el conjunto de elementos que facilitan el flujo de transacciones en bienes y servicios entre compradores y vendedores. Es decir, se trata del acervo público y privado de capital básico de cualquier economía. A modo de ejemplo pueden señalarse los componentes de los sistemas de comunicación y transporte (carreteras, ferrocarriles, puestos de mar, aeropuertos, telefonía y transmisión de datos e imágenes, etc.); así como el acervo de viviendas, los sistemas de acueductos, alcantarillado sanitario y pluvial y el sistema de producción y distribución de energía eléctrica.
La infraestructura, no obstante, es más abarcadora e incluye los sistemas de educación, salubridad pública y las cárceles, entre otros. Los sistemas institucionales financieros y de gobierno (la constitución, por ejemplo) son parte crucial de la infraestructura necesaria para una economía moderna. Todas estas categorías representan acumulación de capital y, por lo tanto, ahorros. La infraestructura del país resulta pues de un proceso que conlleva el sacrificio de consumo corriente en pro de un ritmo de producción que permita un estándar de vida superior en el futuro. De ahí precisamente la dificultad política inherente a la creación y mantenimiento de la infraestructura.
El espectacular desarrollo experimentado por la economía de Puerto Rico durante las décadas del l950 y del l960 fue resultado indirecto de la hegemonía norteamericana alcanzada al concluir la segunda guerra mundial. Esa hegemonía se reflejó en la exportación de capital y el desplazamiento industrial de las corporaciones norteamericanas. Parte del excedente de capital norteamericano financió la industrialización de la economía de Puerto Rico. Durante un período de veinticuatro años, de 1948 a 1972, Puerto Rico experimentó una rápida transformación económica. De una sociedad agraria y pobre el país pasó a desarrollar una economía industrializada que ostenta uno de los estándares de vida (medidos a base del ingreso per capita) más altos de Ibero América. Este proceso requirió la creación de plataformas de infraestructura física e institucional. La misma estuvo a cargo del gobierno. Así se construyó una red de carreteras y caminos, un sistema de embalses y acueductos, alcantarillados, una red de comunicaciones telegráficas y telefónicas, un aeropuerto internacional, millones de pies cuadrados de piso
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industrial para alquiler, hoteles y universidades. Sobre esa plataforma se levantó y se sostiene la industrialización del país.
La estrategia de industrialización de Puerto Rico evolucionó rápidamente. El énfasis en manufactura liviana fue sustituido por importantes proyectos de inversión en la industria petroquímica. Para dar apoyo a esta evolución, el gobierno acometió numerosos proyectos de infraestructura sufragados principalmente con fondos federales.
La construcción realizada es un buen indicador de la inversión en infraestructura. A principios de la década del 1970 la inversión en construcción representó un 20 por ciento del producto bruto interno (PBI) de Puerto Rico. Valorada a precios de 1993 la inversión anual en construcción alcanzó los $3,935.4 millones en el año fiscal 1972. La crisis del petróleo de 1973-74 eventualmente desmanteló el sector industrial ubicado en la costa sur de la isla, cuya base era la industria petroquímica. Durante el resto de la década, y hasta 1986, Puerto Rico sufrió un periodo de desinversión. La construcción descendió a 5.5 por ciento del PBI en el fiscal 1986 y en el fiscal 1994 alcanzó apenas el 7.6 por ciento, i.e., $2899.1 millones. En otras palabras, aproximadamente $1,000 millones menos que en 1972. El impacto sobre el crecimiento del producto es evidente. En 1972, la tasa de crecimiento real del producto registró un 7.4 por ciento. En 1986, al concluir el prolongado periodo de desinversión, el producto creció a una tasa del 8.2 por ciento. Desde el 1990 el ritmo de crecimiento real del PBI se ha mantenido cerca de un 3.6 por ciento anual. El PBN ha alcanzado apenas un 2.0 por ciento durante el mismo periodo.
Luego de años de gran expansión, sobrevino el estancamiento de la productividad, la polarización social -exacerbada por la estratificación económica de la población- y el agotamiento de la capacidad competitiva de sectores que fueron los más dinámicos durante el periodo de rápida industrialización de Puerto Rico, tiene sus raíces en fenómenos que se originan en los Estados Unidos. Es crucial reconocer esta realidad. No hacerlo conduce inevitablemente a cometer el grave error de interpretar nuestro problema económico como eso precisamente: nuestro y sólo nuestro. Al reconocerlo como lo que realmente es, i.e, una manifestación de nuestra integración a la economía norteamericana, se despliegan en abanico alternativas que, de otra forma, quedarían descartadas como impertinentes e inaplicables.
La economía de Puerto Rico ha perdido capacidad para alcanzar tasas aceleradas de crecimiento de la productividad. Esta realidad conlleva, al sostenerse por décadas consecutivas, consecuencias muy costosas. En primer término, el ingreso neto proveniente de la producción reduce su
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progresión y es alcanzado por el crecimiento de los precios como resultado del ritmo de inflación. Los recursos disponibles al erario público reducen su ritmo de crecimiento, a la vez que la inflación desvaloriza los ingresos corrientes devengados del trabajo y del capital. La reposición y el mantenimiento de la infraestructura y los activos reales producto de la acumulación anterior, que nunca ha sido prioridad política, se hacen más costosos y menos frecuentes. El efecto negativo sobre la productividad es inevitable.
El resultado ha sido el deterioro de la base de capital social. La presión política provoca el crecimiento acelerado del sector público, el subsidio y protección de industrias ineficientes, la erosión de la ética del trabajo, la entronización de la burocracia, el progreso de sindicatos en el sector de gobierno y la confusión de propósitos en los distintos departamentos y agencias. Pero la productividad de la economía sufre deterioro adicional. Ello es así porque la dependencia se intensifica en la medida en que el estado trata de aplacar la ausencia de oportunidades de empleo y la pérdida de mercados internos y externos. La intervención directa del estado ha producido un sector público de gran tamaño relativo que se ha convertido en lastre para el resto de la economía. Mientras tanto, la economía mundial se ha ido reorganizando y a la vez tornándose intensamente competitiva. Como resultado, se han producido grandes presiones sobre la base económica y social del país.
Nuevas realidades definen los requisitos, así como las posibilidades, de la sociedad post-industrial y post-capitalista. La información y el conocimiento constituyen elementos fundamentales de la producción. En esa misma medida, los gobiernos, y sus estructuras gerenciales tradicionales, han dejado de ser adecuadas para lidiar efectivamente con la complejidad vigente. Presiones políticas intensas y organizadas han resultado en el abandono de los centros urbanos y en la erosión de la base contributiva. Simultáneamente, la expansión geométrica de los requisitos de infraestructura --transportación, comunicaciones, energía y administración de recursos hidráulicos-- han dejado atrás la capacidad de las instalaciones construidas después de la Guerra. Dichas presiones han desviado los recursos disponibles produciendo una distribución ineficiente y alimentando el proceso de desinversión al que hice referencia anteriormente. La desinversión se manifiesta en ausencia, a veces absoluta, de mantenimiento de las instalaciones y en el acelerado deterioro de la infraestructura construida durante décadas anteriores.
Para complicar aún más la situación, Puerto Rico ha sido víctima de su vulnerabilidad a los cambios en las prioridades del gobierno federal. Como el resto de las ciudades norteamericanas, Puerto Rico depende en un grado
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imprudente de la política federal. Los cambios que fueron puestos en marcha durante los ocho años de la presidencia de Reagan resultaron en más de una década de retraimiento del gobierno federal en lo que se refiere a la construcción de nuevas vías de transportación, reducciones profundas en ayuda a las ciudades, y el retiro de fondos para estimular la construcción de sistemas de transporte colectivo. El cambio en el clima político de los Estados Unidos se reflejó en una alteración radical de prioridades y políticas del gobierno federal que redujeron notablemente las aportaciones federales para infraestructura. Puerto Rico, que había adoptado el patrón de desarrollo suburbano de los Estados Unidos, y al automóvil como su medio de transportación, sufre hoy el resultado de haber escogido ese camino sin atender las advertencias de aquellos que anticiparon las inevitables consecuencias.
La costa norte de Puerto Rico ha experimentado un evidente proceso de deterioro urbano. La infraestructura construida durante los años del proceso de rápida industrialización ha sido utilizada más allá del máximo de su capacidad. La congestión de tránsito ha aumentado de manera exponencial. La erosión de la base contributiva, producida por estilos políticos populistas, se ha convertido en un obstáculo para lograr elevar la capacidad competitiva. Se experimenta una baja palpable en la calidad de vida.
En la costa sur se contrajo la base manufacturera significativamente. El cierre de industrias petroquímicas provocó la pérdida de un segmento de la población que poseía destrezas técnicas especializadas. Esa pérdida causó trastornos sociales y una palpable reducción de la base contributiva en la región. Se produjo un inevitable aumento en la dependencia de los gobiernos municipales para con el gobierno central.
La erosión del acervo de infraestructura del país es evidente. Los casos más dramáticos, por supuesto, se manifiestan en los sistemas de acueductos y alcantarillados, generación de energía eléctrica, educación pública, recogido y disposición de desperdicios sólidos y tóxicos, instituciones penales y transportación terrestre.
El síntoma más cotidiano y evidente de la crisis es la congestión de las vías de tránsito. El crecimiento acelerado del acervo de vehículos de motor y el colapso del inadecuado sistema de transportación colectiva, complicado con otros factores, provocan una situación caótica en San Juan. Esta última se manifiesta aún en el colapso del contrato social para observar las leyes y ordenanzas que reglamentan el tránsito; la claudicación de la policía de su misión para hacer cumplir dichas leyes; el daño físico que ha provocado el
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uso indiscriminado del automóvil sobre la infraestructura de tránsito y sobre las estructuras comunales de esparcimiento pasivo en toda la ciudad.
El problema de transportación colectiva que presenta la zona metropolitana de San Juan y municipios circundantes es severo. Claro indicio del reconocimiento general de la profundidad de la crisis fue el insólito llamado de cuatro alcaldes, de los municipios que componen la metrópolis de San Juan, en apoyo de un sistema de tranvía urbano. Ello aún a costa de cualquier consecuencia política acarreada por los impuestos adicionales necesarios para la financiación del proyecto. Dada la polarización extrema del escenario político en Puerto Rico, esa constituyó una acción notable y reveladora.
El gobernador Rafael Hernández Colón accedió a la organización del Consejo Asesor Económico del Gobernador (CAEG), compuesto por miembros ad honorem del sector privado y por integrantes de su gabinete. Formé parte de ese consejo. El CAEG, estimulado por mi constante insistencia, produjo un documento en 1989 en donde se recomendó un cambio de estrategia de desarrollo económico. El eje principal de la estrategia propuesta por CAEG giró alrededor de la necesidad de orientar las iniciativas económicas hacia el sector privado. El CAEG identificó la ineficiencia del sector público como el obstáculo principal para continuar un rápido desarrollo. Dada la incapacidad de los gobiernos para reaccionar rápidamente a cambios en el ambiente competitivo mundial, se recomendó que el sector público cambiara el rol tradicional paternalista por uno más parecido a la de un socio que actúa como agente catalítico, impulsando proyectos de importancia estratégica.
El CAEG identificó dos elementos como la clave para lograr un ritmo de crecimiento adecuado en productividad a largo plazo: 1) el zanjar las brechas de infraestructura que limitan el potencial de la economía; y 2) el apoyo entusiasta de iniciativas del sector privado. De hecho, uno de los elementos más audaces de la estrategia fue la recomendación de optar por la privatización de ciertas empresas y actividades públicas.
El 22 de febrero, el gobernador Pedro Roselló dio a conocer una declaración de política pública. La misma fue denominada Nuevo Modelo de Desarrollo Económico. En ese documento se reconoce la presencia de realidades operantes sobre la economía que obligaban nuevos estilos de gobierno. La declaración constituyó un pronunciamiento de filosofía de gobierno, y un testimonio de propósitos, que busca la modernización del sector público de Puerto Rico. Por lo menos eso era lo que de su faz se desprendía del documento. El Nuevo Modelo recogía todos los elementos contenidos en la estrategia económica publicada en 1988 por el CAEG.
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Elementos que el Partido Nuevo Progresista había atacado desde la oposición durante los años de gobierno de Hernández Colón. Por supuesto, el Nuevo Modelo incluía, además, otros elementos que no habían sido abrazados por las administraciones populares.
Ambos pronunciamientos respondían al convencimiento que poco a poco se imponía en cuanto a las nuevas realidades. Realidades que llevaron al gobierno al límite de sus capacidades para sostener demandas ilimitadas de una sociedad acostumbrada al crecimiento pero frustrada y sorprendida por cambios radicales que se negaba a aceptar.
Una de las más prometedora, pero polémicas, alternativas de financiamiento para incrementar el acervo de infraestructura es lo que se fue denominado, por falta de un término más preciso, privatización.
Debido al desarrollo histórico y político de la isla, los enfoques propuestos, tanto por el CAEG de Hernández Colón así como por el gobierno de Pedro Roselló, confrontaron resistencia. En una sociedad tan dependiente del gobierno como ésta, era de esperarse que los sectores más beneficiados por el sector gubernamental se opusieran a las iniciativas dirigidas a menguar el rol del estado como proveedor y patrono. Recuérdese como la propuesta venta de la compañía telefónica produjo un ejemplo de la feroz oposición con que se recibió en ciertos sectores la implantación de algunos elementos de la estrategia. Las negociaciones no fructificaron al confrontar obstáculos que emanaban de las condiciones del mercado, de las condiciones impuestas por la legislación que la permitía y de la valoración realizada para establecer el precio de venta. La construcción de una planta generatriz de energía eléctrica en Mayagüez produjo igual oposición. Aunque el debate público se concentró en temores de daño al medio ambiente y a la salud de los residentes, el móvil de oposición subyacente radicó en el temor de los sindicatos al esquema de financiación y operación privada de la planta de cogeneración.
Uno de los desarrollos más interesantes que tomó forma en Puerto Rico fueron los proyectos dirigidos a construir autopistas de peaje financiadas vía capital privado. El Puente Teodoro Moscoso es un buen ejemplo de los estilos necesarios para atender la acumulación de riqueza social mediante la financiación privada. Participé como líder del grupo que organizó el Secretario de Transportación y Obras Públicas para ayudar a realizar aquello que sería responsabilidad del estado y para negociar el contrato de concesión. El proyecto requirió la aplicación de enfoques radicalmente distintos a los tradicionales en todas sus etapas. Es una obra de infraestructura muy considerable, dada las dimensiones geográficas de Puerto Rico. Es conveniente subrayar que la naturaleza de este proyecto fue
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distinta a la que tradicionalmente había sido utilizada por el sector público de Puerto Rico para la financiación de la infraestructura de capital social. Su diseño y construcción se condujeron mediante esquemas acelerados no tradicionales. El resultado ha sido un costo de construcción, y un tiempo de realización, inferior al estimado. Su financiación se logró mediante un elaborado proceso que rompió con esquemas tradicionales. El mismo es hoy objeto de discusión, análisis y estudio cuidadoso en América Latina y en los Estados Unidos.
De ahí que el puente representa algo que más que un proyecto de transportación. Se trata del éxito de un novedoso esquema de acumulación de riqueza nacional que incorpora la participación de capital privado y asegura el mantenimiento a largo plazo de la estructura. Además, el concepto incorpora un grado de justicia. Ello es así porque son los usuarios, residentes y no residentes de Puerto Rico, los que pagan por esta obra estratégica de infraestructura. El beneficio, no obstante, es percibido, tanto por los usuarios, como por aquellos que, al utilizar vías alternas gratuitas, lo hacen bajo condiciones de menor congestión. Los usuarios directos pagan por las condiciones superiores experimentadas al transitar por una estructura de altas especificaciones. El tiempo y el combustible ahorrado constituyen un beneficio adicional.
En un sistema de mercado, todo precio constituye un mecanismo que sirve para equilibrar la oferta y la demanda. El resultado de la presencia de un precio es que algunos consumidores obtienen el bien o servicio deseado mediante un sacrificio menor al que hubiesen estado dispuestos a realizar para obtenerlo. Otros, por el contrario, perciben que el precio vigente significa un sacrificio mayor al que están dispuestos a realizar, dada su valoración del bien o servicio en cuestión. Por lo tanto, no compran a ese precio. Todo precio es un filtro que limita y una señal que indica al mercado como responder a la demanda a la luz de la oferta. Toda tarifa es un precio. De manera que las tarifas, por ser precios, tienen el efecto de racionar el servicio que se ofrece. En ese sentido, las tarifas de peaje constituyen señales que en el mercado los consumidores utilizan para valorar los servicios de transportación de una forma más cercana a su costo real. El envío de señales correctas de valor es requisito para establecer un equilibrio que eventualmente permita que la transportación colectiva adquiera viabilidad económica en Puerto Rico. Establecer tarifas cónsonas con los costos reales, no solo es esencial para el financiamiento de la infraestructura requerida por los sistemas de servicio público sino que, es el mecanismo más efectivo para su conservación y mantenimiento.
Puerto Rico confronta múltiples y complejos problemas. La adecuada definición de éstos, y la identificación de opciones en cuanto a cursos de
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acción capaces de ofrecer solución a los problemas es tarea impostergable. Resulta grato al oído escuchar frases como la anterior. De hecho, sería difícil estar en desacuerdo con tal enunciado. No obstante, lo que unos identifican como causa y raíz de muchas dificultades, otros lo perciben como fuente de sustento. De ahí que el más tímido intento por alterar el status quo se tope con una feroz resistencia.
En primer plano usualmente se enmarcan problemas que se tratan de circunscribir al ámbito de lo económico. No obstante, pretender definir los problemas económicos de Puerto Rico dentro de un marco limitado a la Isla y, más aún, sujetarlos a soluciones que emanan de acciones de corto plazo, o de iniciativa puramente de gobierno, es a todas luces, inadecuado. Los asuntos clasificados como de carácter económico no pueden comprenderse como cuestiones aisladas del ámbito político. La reestructuración acelerada de la economía mundial, posible por el vertiginoso cambio tecnológico aplicado a las comunicaciones, al comercio internacional y la administración y manejo de la información, ha precipitado un proceso de reestructuración social y política en los Estados Unidos. Los efectos de ese proceso se extienden a Puerto Rico, y confunden a la población al ser interpretados a la luz apagada de nuestra tendencia al provincialismo.
Las limitaciones que confronta hoy el estado no le permiten ser proveedor de servicios, patrono de última instancia y agente de distribución de ingresos y riqueza. La financiación de la infraestructura compite con prioridades políticas de corto plazo. De ahí que las convulsiones políticas surjan por doquier. Por ello, la necesidad de organizar la acumulación de capital social de forma diferente a la utilizada durante los pasados 50 años. Urge poner en marcha una estrategia que permita y estimule la participación privada en el riesgo, y en el rendimiento, que implica la inversión en la creación, operación y mantenimiento de la infraestructura, es decir de la riqueza nacional. Para que esto sea posible es necesario comenzar a combatir la demagogia y el sectarismo que impide la consideración racional de cursos de acción que requieren compromiso y solidaridad.
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Supervivencia de los Negocios Pequeños y Competencia
Durante la década del 1980, las pequeñas empresas fueron un factor principal de cambio y crecimiento en los EE.UU. Claro, en los EE.UU. la clasificación ¨pequeña empresa¨ incluye escalas que superan la inmensa mayoría de los negocios en Puerto Rico. Muchas micro-empresas que incursionaron en el campo de la tecnología son los gigantes de hoy. Los pequeños negocios registraron un crecimiento en empleomanía mayor que el generado por las grandes empresas en sus respectivas industrias.
El dinamismo de las pequeñas empresas es parte y reflejo de un cambio radical en la estructura industrial de los Estados Unidos. Esta transformación se refleja ya en la Clasificación Industrial Uniforme revisada a mediados de la década del 1990 para incluir docenas de nuevos sectores de actividad. Tanto el número de empresas pequeñas en operación, como la desaparición constante de las que sucumben ante la feroz competencia que prevalece, es evidencia de este dinamismo. La media vida de los pequeños negocios es inferior a los 4.3 años. Es decir, que la mitad de los negocios pequeños desaparecen antes de 4.5 años.
Ya para 1990 era evidente que la tecnología moderna ofrecía oportunidad al pequeño empresario para competir en casi todos los mercados de bienes y servicios. En general, las empresas que han logrado prosperar y crecer han optado por formas de organización distintas a las tradicionales. Con frecuencia, el crecimiento se produce por medio de la asociación con otras empresas que complementan los recursos internos. Se establecen así relaciones de asociación temporera capaz de hacer realidad proyectos complejos. La flexibilidad de dichas relaciones permite que las mismas sean disueltas, luego de completados los proyectos, hasta un momento futuro en que pueden hacerse nuevamente necesarias. Así, la pequeña empresa puede atacar proyectos de envergadura, sin acarrear los costos fijos que requeriría contar internamente con todos los recursos necesarios. La nueva organización de la producción alrededor de numerosas entidades de pequeña escala, pero con la capacidad de interrelación, conlleva implicaciones de extraordinaria importancia. Numerosas leyes y reglamentos que hoy se imponen sobre los negocios con el propósito de generar recaudos fiscales, proteger a los consumidores, impedir actividades actualmente ilegales, o incentivar otras, no fueron diseñadas para la sociedad que ha surgido súbitamente entre nosotros. De hecho, el efecto de esas reglamentaciones se a convertido en mecanismo de protección y en barreras de entrada a la competencia.
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El sistema de producción moderno se ha movido aceleradamente hacia una estructura de gran multiplicidad de pequeños competidores que se comunican entre sí, y que efectúan transacciones a través de todos los mercados del mundo, vía electrónica. Esta revolución de la tecnología digital significa un cambio de inimaginables consecuencias. Ya se han alterado la forma de hacer negocios y el potencial de las pequeñas escalas en que funcionan la inmensa mayoría de las empresas. Además, los canales de distribución han influenciado sobre la forma en que se utiliza el espacio territorial. No es exagerado decir que la ciudad ha sido reinventada. La concentración y densidad requerida por la ciudad industrial ha sido sustituida por una red dispersa y organizada en función de nodos que sirven a la distribución de bines y servicios en función de una lógica distinta.
Más aun, la revolución de la tecnología moderna ha roto con el paradigma de la organización jerárquica de la gerencia. Mientras la organización típica de la época industrial exige escalas, o tamaños, mínimos para alcanzar la eficiencia, bajo las nuevas posibilidades tecnológicas ello ya no es así. Los requisitos de capital para alcanzar escalas mínimas de producción eficiente imponían límites muy severos sobre la inmensa mayoría de las unidades de producción. La naturaleza repetitiva de las funciones del trabajo en la manufactura incipiente, hizo que originalmente la organización gerencial piramidal se constituyera en paradigma emulado tanto en el sector privado como en el público. La organización gerencial jerárquica impone a su vez costos fijos y requiere escalas mínimas de producción para absorber efectivamente dichos requisitos.
Durante los pasados 25 años la aplicación de métodos gerenciales modernos, la tecnología de las comunicaciones y el acceso a mercados de capital internacionales, han hecho realidad que negocios que comenzaron con tamaños muy pequeños se hayan convertido en empresas verdaderamente globalizadas. No hay más que pensar en Wal-Mart y K-mart para reconocer el tipo de empresa al que nos referimos. La aparición de estos nuevos jugadores en el campo de la competencia de la industria que sirve como canal de distribución de los bienes de consumo ha tenido y continuará teniendo enorme influencia sobre la economía y sobre la distribución espacial del comercio. De hecho, el comportamiento ideal que debe promoverse dentro de organizaciones de producción y comercio de gran tamaño consiste precisamente en lograr que sus componentes funcionen con la independencia de pequeños negocios. Para ello es indispensable promover la actitud empresarial entre los empleados.
La habilidad empresarial es un hábito y una disciplina, a pesar de que la discusión en nuestros tiempos muchas veces supone que es un don, una inspiración, o aun un misterio. Peter Drucker, padre de la gerencia moderna
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y recientemente fallecido, definió al empresario como aquel que aplica la tecnología de la dirección racional de las empresas (―management‖) a nuevos problemas y oportunidades que descubre por sí mismo. El empresario no tiene necesariamente que inventar un producto nuevo. McDonalds no inventó las hamburguesas, más bien descubrió una necesidad, i.e., el ofrecimiento de un servicio rápido. Para atender la necesidad fue necesaria la aplicación de conocimiento empresarial que re-conceptualizó el proceso de producción. El crecimiento se logró entonces, al crear uniformidad de calidad mediante el rediseño del proceso de producción.
Los diversos canales de distribución, surgidos en respuesta a estilos de vida generados por la cultura norteamericana, giran alrededor del automóvil. En Puerto Rico, el impacto sobre los negocios tradicionales, localizados en los centros de los pueblos, consituye una de las más claras manifestaciones del fenómeno que discuto. Como era de esperarse, la reacción inmediata de los pequeños comerciantes ante las consecuencias de la reorganización estructural del sector distribuidor de bienes y servicios de consumo ha consistido en recurrir, en primera instancia, a los organismos reglamentadores del estado para controlar el crecimiento y proliferación de los nuevos competidores. Por natural que sea esta reacción, al final de la jornada, será inefectiva e impondrá un gran coste social.
El segmento más vulnerable del sector de pequeños negocios es el que agrupa a los detallistas y mayoristas más antiguos que operan desde ubicaciones urbanas tradicionales. Por doloroso que sea, no hay manera efectiva de romper el círculo vicioso que asfixia a los pequeños negocios del sector de distribución al detal, que no contemple la modernización de sus sistemas gerenciales. Nadie estará, por supuesto, en posición de negar esta aseveración.
El talón de Aquiles del sector de pequeños negocios, ha sido la insuficiente capitalización. Por lo tanto, el apoyo que requieren estos negocios para tener alguna oportunidad, estriba en tener acceso a financiación. El costo de esa financiación, dado el riesgo que estos negocios representan, es muchas veces prohibitivas. Sin esa financiación hay pocas probabilidades de lograr sistemas modernos de administración y, sobre todo, la reubicación geográfica necesaria para aprovechar ventajas de localización.
Por otro lado, aún obtenidos los recursos necesarios para financiar el proceso de modernización gerencial, existen otros factores indispensables para viabilizar al sector de pequeños negocios, especialmente en el área de distribución y venta al detal. Uno de ellos consiste en la redefinición de la
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misión de los sectores urbanos en que han quedado aprisionados un gran número de estos negocios. Los pueblos de Puerto Rico se diseñaron y se construyeron de forma cónsona con estilos de vida distintos a los que hoy dominan y surgen de la reinvención de la ciudad producida por la cultura norteamericana. Esa cultura ha producido una utilización del espacio en el cual ―el centro‖ ha sido desechado y sustituido por nódulos en una compleja red que se distribuye de forma casi azarosa y sin patrón aparente. Los nódulos se constituyen por centros comerciales construidos en una jerarquía de tamaño. Haciendo gran parte de la infraestructura comercial disfuncional, la red espacial de distribución producida por la cultura del automóvil, ha sido superpuesta sobre la existente, alterando de esta forma la configuración geográfica preconstruida.
Por lo tanto, no es suficiente ―revitalizar‖ los centros urbanos. Más bien es necesario ubicarles funcionalmente en la nueva economía para que los mismos no se conviertan en ruinas o en arrabales. Es por eso que la crisis que confrontan los pequeños negocios tradicionales en el sector de distribución de bienes y servicios de consumo no puede atenderse meramente con medidas reglamentarias. Este proceso de resistencia se desarrolla con fuerza en otras ciudades y países. En Inglaterra las presiones para detener el crecimiento acelerado de los nuevos estilos de distribución al detal han adquirido gran fuerza. En Francia, que paradójicamente fue la precursora del concepto del hiper-mercado, se han impuesto restricciones extraordinarias al desarrollo del comercio al detal en la ruralía. En Massachussets las comunidades se organizan para detener los proyectos de tiendas de descuento. En Portugal y España se hace uso de leyes de cierre para proteger a los detallistas tradicionales. Medidas de esta naturaleza sólo retrasarán el inevitable resultado que surge de la limitada capacidad para competir que caracteriza a ese sector. Continuar exigiendo protección de carácter reglamentario a través del sistema político, sólo creará adversarios, precios más altos, resistencia de los consumidores y pérdida de tiempo y de recursos.
En esta era de la información y el conocimiento sólo hay una alternativa. Esta consiste en dedicar todos los recursos a la inmediata reinvención de los centros de los pueblos. Sólo entonces podrá el sector de pequeños comercios tradicionales encontrar nuevamente un espacio para sí. El concepto mismo de pequeño negocio exige re-conceptualización. La nueva realidad debe incorporarse de inmediato al discurso de las asociaciones comerciales que agrupan empresarios. Más aun, la misma debe reflejarse en la política pública que rige sobre las ayudas que provee el Estado, así como sobre la reglamentación que impone.
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La Vivienda, el Mercado y el Economista
La complejidad
Los seres humanos que habitan en sociedad forman hogares y satisfacen la necesidad por el albergue de las unidades familiares mediante la construcción y ocupación de unidades de vivienda. El acervo de viviendas existente provee un servicio que se prolonga por un período de tiempo que se extiende a través del tiempo y que depende parcialmente de la vida útil de las unidades que componen dicho acervo. Aunque las unidades de vivienda no siempre tienen que formar parte de ciudades, el acervo de viviendas es un componente importante de los sistemas urbanos. Los sistemas urbanos han evolucionado en respuesta a cambios en la organización de la producción. La organización de la producción, a su vez, responde al desarrollo tecnológico. La evolución de la vivienda como sistema ha respondido de forma dinámica y hasta revolucionaria a la evolución de los sistemas urbanos. El patrón contemporáneo surge de la reinvención de la ciudad en los EE UU y es muy distinto al que surgió en Europa y se trasladó originalmente a Puerto Rico.
Las unidades de vivienda son componentes de sistemas muy complejos. Tengo la impresión de que, por décadas, la política pública en Puerto Rico ha tendido a ignorar esta realidad. Las implicaciones son de gran importancia.
Conceptos económicos básicos
Es conveniente repasar algunos conceptos para evitar confusión.
La ¨vivienda¨ resulta ser hoy mucho más que un mero techo y cuatro paredes que pudieran llenar la necesidad básica del albergue. La unidad residencial es el elemento terminal de una compleja red de sistemas que sostienen funciones que dan capacidad para llenar las condiciones características de un hogar. Ejemplos de los sistemas que proporcionan la plataforma que soporta la vivienda son:
las redes de distribución y disposición de agua potable y aguas usadas, y disposición de desperdicios sólidos;
la red de distribución de energía eléctrica y comunicaciones;
lud, protección, gobierno y ;
la accesibilidad a los enclaves de actividad social de carácter comercial, educativo, recreativo y cultural.
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De hecho, el sistema habitacional moderno puede entenderse mejor como análogo al sistema nervioso. Por ello, la oferta de unidades nuevas y el acervo existente, deben ser vistos no sólo en función de cantidad sino de la calidad de servicio que son capaces de suplir durante el período esperado de vida útil que tengan por delante. Es decir, que cada unidad de vivienda ha de evaluarse en función del sistema del cual es parte y de la capacidad de ese sistema para complementar el servicio que la unidad provee como hogar.
Demanda y oferta
Resulta indispensable repasar ciertos conceptos fundamentales desarrollados a través de la historia del pensamiento económico. En primer término, conviene precisar el concepto ¨demanda¨. La demanda por un bien o servicio no debe confundirse con la necesidad por la utilidad que del mismo se deriva. Ni siquiera debe confundirse con el resultado de la relación observable en el mercado una vez se realizan las transacciones que la hacen efectiva.
El concepto que la teoría microeconómica denomina por el término demanda se plantea como la relación entre cantidades de un bien que, en un momento dado, y a distintos precios posibles, se absorberían en un mercado suponiendo que sólo el precio de ese bien o servicio es sujeto de variación. . Nótese que el concepto responde a una situación estática. Es análoga a un retrato. Se refiere a un momento en donde se logra mantener el tiempo, y todo lo que pudiera tener algún efecto sobre la cantidad del bien que a distintos precios pudiera comprarse (venderse), constante. Por definición, tal cosa no es observable. Por habitar en la dimensión tiempo-espacio, los seres humanos sólo observan resultados que se producen en una secuencia temporal. Es decir, son resultados de procesos dinámicos. Puede observarse cuántas unidades de agua embotellada se vendieron (compraron) ayer a tal precio y cuántas a tal otro precio. Pero, si durante ese día se disparó la temperatura estableciendo un record para un día de verano, las diferencias en ventas (compras) no podrían atribuirse únicamente al precio.
Siempre que el econometrista intenta construir un modelo confronta una dificultad fundamental. Se trata de que los datos son producto de observaciones, de historia. Pero los modelos de comportamiento intentan explicar el porqué de acciones futuras. Es decir, de eventos que aun no han ocurrido. En palabras más técnicas, los modelos intentan el pronóstico de resultados ex ante (que, por supuesto, aun no han ocurrido) y que sólo pueden evidenciarse una vez ocurren (ex post) cuando se tornan en historia.
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Al final de la jornada nos quedamos con un resultado histórico y un infinito número de posibilidades que no ocurrieron.
La medición de los resultados que se producen en los mercados al conjugarse las fuerzas de la oferta y la demanda confrontan una dificultad aun más difícil de superar que la implícita al suponer que otros factores se mantienen fijos. Se trata de la identificación de relaciones anticipadas por la teoría mediante el análisis de resultados empíricos. Los resultados de ventas (compras) que se pueden registrar durante períodos de tiempo definidos son precisamente eso, resultantes. Son el resultado neto de fuerzas de oferta y demanda que al operar simultáneamente en un mercado finalmente producen un resultado, v. gr., conjunto de ventas (compras). Claro está, cuando se observan resultados históricos –pasados o contemporáneos o aun de mercados geográficos distintos-- no es siempre identificable la serie de resultados como perteneciente a una función de demanda o a una función de oferta. En otras palabras, no hay certidumbre de que lo que se esté observando sean movimientos a lo largo del rango de una función particular o, por el contrario, el resultado de desplazamientos de una de las funciones o de ambas funciones simultáneamente.
No obstante, y a pesar de las dificultades que imprimen los obstáculos mencionados, es necesario dotar a los gerentes de empresas y a los encargados de formular y administrar política pública de instrumentos que disminuyan el grado de incertidumbre que impone el futuro desconocido.
La necesidad y el mercado de la vivienda
La necesidad por viviendas es satisfecha por el acervo existente. El acervo puede ser o no suficiente para satisfacer la necesidad por viviendas que, tanto en términos cuantitativos como cualitativos, emana de la población. La demanda por vivienda es satisfecha en el mercado en cualquier momento por el acervo existente de viviendas. La demanda satisfecha por el acervo existente en el mercado puede satisfacer completa o parcialmente la necesidad en un momento dado.
La necesidad puede ser mayor o menor que el acervo disponible. En ese caso se producirá un déficit o un superávit de viviendas ocupadas. La unidades se componen de aquellas que son ocupadas por sus dueños, por inquilinos o por quienes las ocupan compartiendo con los dueños o inquilinos o aun invadiéndolas. Como resultado de la fricción que produce el continuo cambio en quienes ocupan las unidades, habrá en cualquier momento un porcentaje del acervo desocupado. El mercado opera, vía los precios de las unidades y los cánones de arrendamiento, para racionar la oferta que
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provee, y genera continuamente una solución a la dinámica de fuerzas de oferta y demanda.
Es decir, en el mercado de la vivienda se conjugan fuerzas de oferta y demanda. Los precios y cánones de arrendamiento actúan como señales que provocan que la industria que suple el mercado de unidades de vivienda reponga unidades descartadas y aumente el acervo existente con unidades nuevas. Las fuerzas de oferta y demanda generan soluciones que se traducen, en el margen, en aumento o disminución del acervo. Lo observable, v. gr. cambios en el acervo, por lo tanto, puede fácilmente confundirse con demanda, cuando es mera oferta. O como oferta, cuando en realidad es la respuesta del mercado a la demanda marginal por unidades adicionales. Lo más probable es que en general lo observable sea el resultado neto de ambas fuerzas.
Complejidad en un mercado maduro
El mercado de la vivienda en Puerto Rico se ha sofisticado durante la segunda mitad del Siglo XX. Una buena parte de la demanda por viviendas en la actualidad no responde a la necesidad básica por el albergue, sino que se produce como una forma de inversión. La vivienda se ha convertido en el activo de mayor importancia para la mayoría de las familias que han logrado adquirirlas. La estructura del mercado, las limitaciones de la oferta, una demanda en expansión, el coste de construcción y condiciones de carácter local, han producido gran presión sobre los precios de la unidades nuevas y existentes.
La experiencia de los compradores ha nutrido expectativas referentes al comportamiento de los precios y viceversa. De ahí que la especulación haya adquirido un grado de importancia mayor como elemento de influencia en la dinámica del mercado. Esa influencia se traduce en presión sobre los precios de las unidades nuevas y existentes que trasciende el análisis limitado al coste de desarrollo y construcción en relación a la capacidad de adquisición promedio.
En parte por lo dicho anteriormente y en parte por el estímulo que ofrecen ciertos incentivos fiscales, ha surgido un importante mercado de unidades que se adquiere en calidad de segundo hogar y que frecuentemente cumple con propósitos de inversión. La aversión al riesgo y limitaciones de otros mercados, así como el desarrollo del mercado financiero local, han convertido al mercado de bienes raíces de Puerto Rico en una de las principales alternativas de inversión (y de especulación).
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Principios Rectores
He propuesto los siguientes como principios rectores de una mejor política pública:
1. Para realizar la difícil tarea de impulsar el desarrollo de la economía es necesario tener fe, y cuidar de la fe que se tenga, en las instituciones del país;
2. La administración de gobierno tendrá un compromiso genuino con el desarrollo económico del país. La prioridad deberá desplazarse del estímulo a la demanda agregada, por vía del gasto para lograr la ilusión del crecimiento, hacia la inversión en la infraestructura física e institucional que sostiene el desarrollo en el largo plazo;
3. La educación, adiestramiento y capacitación de la población y de su fuerza de trabajo se colocará en el primer sitial de prioridades;
4. La política fiscal será adaptada para reflejar un cambio radical de actitud positiva hacia la promoción de puestos de trabajo en los sectores privados de la economía;
5. El vehículo más efectivo para generar oportunidades de trabajo es la inversión productiva. Por lo tanto, la acción de gobierno más efectiva para atender el excedente laboral del país será la promoción de la inversión privada;
6. La inversión pública deberá adoptar una visión sistémica. Así deberán ser evaluados los proyectos de transportación, los proyectos del sistema de distribución de agua potable, los proyectos de infraestructura para el turismo y la industria de viajes, los proyectos de infraestructura de telecomunicaciones los proyectos de administración de recursos naturales.
7. La manufactura no puede ya distinguirse claramente de lo que antes se denominaba como sector de servicios. Su relación con la industria de viajes es estrecha y constituye una fuente muy importante de ingresos al erario. La manufactura está sujeta a la competencia externa y a la de sus detractores internos. La sustitución de esa actividad económica no es posible sin un descalabro de grandes y permanentes proporciones. La diversificación es esencial. Pero no a costa de lo logrado, sino construyendo sobre esa plataforma.
8. Sobre la plataforma de producción lograda será necesario desarrollar áreas de competencia con el fin de alcanzar éxitos en la esfera
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regional. Esto aplica particularmente al peritaje en diversas áreas profesionales, de las artes y del espectáculo.
9. La modernización de la gerencia del sector público constituye una tarea impostergable. La organización burocrática fue en su día una innovación resultante y necesaria para sostener la era industrial. Hoy la organización burocrática es más obstáculo que instrumento de avance. Los gobiernos requieren un cambio radical en sus esquemas gerenciales. La tecnología moderna lo hace posible y necesario. Este cambio en los esquemas gerenciales es necesario además para atender el creciente problema de la corrupción. El mejor antídoto para la corrupción es la información y su pulcra administración.
La administración pública requiere un mayor grado de descentralización. Esa descentralización tiene como objetivo la rapidez de las decisiones. La participación ciudadana en los procesos que culminan en decisiones colectivas es característica de la sociedad democrática. No obstante, la participación conlleva el peligro de tornarse en paralizante cuando no se comparte una visión en cuanto al futuro. Esta paradoja aun no se ha resuelto en nuestro País.
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El Puerto de Trasbordo: del concepto a la acción
Trasfondo
El talón de Aquiles de la gerencia pública en Puerto Rico consiste en la dificultad aparente que hay desde que se concibe un proyecto hasta que se toma la decisión de ejecutarlo. En el proceso el proyecto tiene una gran probabilidad de morir o de quedar transformado malamente. En ambas instancias las oportunidades se pierden, la frustración crece y el escepticismo y cinismo se afincan en la psiquis colectiva. Tomemos como ejemplo la idea de construir un propuesto puerto de trasbordo como elemento estratégico para dar un nuevo giro a la economía del País.
Desde mediados de la década del 1970, se ha contemplado desarrollar un puerto especializado en la zona sur de Puerto Rico. Para esa época se propuso un puerto de gran calado cuya misión contemplaba servir a los nuevos navíos de transporte de petróleo crudo denominados supertanqueros. El desarrollo de esos navíos constituyó un importante cambio en la tecnología de transporte de carga marítima. La gran capacidad de los mismos permitía hacer económicamente factible la transportación de crudo a grandes distancias. Los supertanqueros, no obstante, requerían puertos de gran calado para sus operaciones de carga y descarga. El riesgo que implicaban se daba por lado de la posibilidad de accidentes y derrames con potencial de desastre.
Puerto Rico había desarrollado un importante sector de refinerías y de industrias que se nutrían de productos refinados para la elaboración de fibras sintéticas, gases, y otros productos químicos derivados del petróleo. El desarrollo de esas industrias se fundamentaba en la ventaja competitiva que ofrecía a Puerto Rico una cuota de importación de petróleo extranjero concedida por los EE UU. Esa cuota permitía la importación de crudo a precios de mercado internacional. El mercado internacional establecía entonces precios para el crudo muy inferiores a los que regían en el mercado doméstico de los EE UU. La posición geográfica de Puerto Rico presentaba entonces una ventaja adicional para los supertanqueros que, al no poder transitar por el canal de Suez, viajaban por la ruta más larga pasando al sur de Cabo Verde en el cono sur de África.
El radical cambio que ocurrió en la relación de precios del crudo durante los últimos años de la década del 1970 canceló súbitamente la ventaja que ofrecía la cuota de importación de crudo a Puerto Rico y alteró para siempre el mercado mundial de petróleo. Los precios del crudo sufrieron aumentos que los multiplicaron por 4 y luego por 3 veces. Ante el vuelco de la relación de precios, la industria de refinación y sus satélites
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dejaron de ser viables en Puerto Rico. El proyecto del puerto de hondo calado quedó descartado.
La revolución tecnológica que se inició con fuerza en la década del 1980 como resultado del desarrollo de los circuitos integrados y su aplicación a la cibernética produjo un cambio estructural en la economía de Occidente. Los mercados financiero internacionales se entrelazaron convirtiéndose en una industria de dimensiones globales. Con mayor o menor grado el proceso de internacionalización de la economía ha ido tocando a otras industrias. Una de las que se trasformó radicalmente ha sido industria de las comunicaciones. De hecho, el desarrollo de la industria de las telecomunicaciones y la revolución tecnológica disparada por el desarrollo del microprocesador, y su aplicación a cibernética, son caras de la misma moneda. En realidad estos procesos posibilitaron una economía internacional caracterizada por un grado de interrelación que provocó que el termino economía globalizada" se convirtiera rápidamente en un cliché. La utilización de satélites, ha permitido que los sistemas de ubicación de posición sobre el globo terráqueo (GPS) sean ya un instrumento indispensable para la navegación. Estos han permitido la navegación de los nuevos navíos de enerve capacidad.
Confundiéndose causas con efectos, en un proceso caracterizado por rápidos cambios, el resultado neto ha sido una verdadera explosión de posibilidades que hacen de la economía internacional una red de interrelaciones cada vez más compleja y extensa. Tanto la industria de las comunicaciones, como la industria del transporte, han respondido al incremento en el comercio internacional y lo han hecho crecer simultáneamente. Sin más explicaciones, basta señalar que las pasadas dos décadas han visto crecer a ritmo exponencial el comercio internacional.
A fines de la década del 1990 el gobierno de Puerto Rico comenzó a considerar un proyecto que concibió la posibilidad de desarrollar en el sur de la Isla un puerto de trasbordo. Un puerto de trasbordo no es meramente un puerto de gran tamaño. Las operaciones de trasbordo conllevan operaciones de estibadores que descargan contenedores de barcos de gran capacidad para distribuir y cargar los contenedores en navíos de menor capacidad. La carga proviene de otos puertos de primera categoría ubicados en centros industriales de acopio y distribución en Europa, Asia, y América. En busca de economías de escala, y reducción de costes unitarios, la industria ha desarrollado navíos de enorme capacidad para el transporte de contenedores. La escala de capacidad de estos barcos está cambiando el patrón de rutas tradicional utilizado por el comercio mundial marítimo. Por ejemplo, el porcentaje de carga que transita por el Canal de Panamá se ha reducido a 20% y se espera que la tendencia continúe. Los mega-navíos
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requieren de puertos con características de calado e instalaciones especiales de infraestructura y equipo. De hecho, los mega navíos se conocen por la clase en que se agrupan y que es denominada "post-panamax" en obvia alusión a la nueva etapa en que ha entrado el transporte marítimo.
Nuevamente, un cambio tecnológico en la transportación marítima presentaba la oportunidad de colocar a Puerto Rico en posición de aprovechar su ubicación geográfica. Puerto Rico había sido pionero en la utilización del concepto de barcos transporte de contenedores. El puerto de San Juan maneja un volumen significativo de carga utilizando contenedores y es uno de los más importantes en la región en el uso de esa tecnología. Las operaciones de trasbordo llevadas a cabo en San Juan (y en Ponce) son relativamente pequeñas.
La búsqueda de economías de escala y las posibilidades que se desprenden de la internacionalización de la economía mundial, impulsan el desarrollo de barcos que superan continuamente en capacidad y tamaño los que hasta hace unos pocos años se consideraban gigantes. En la actualidad, los navíos de mayor tamaño se clasifican como "Maersk S-Class". La capacidad de estos navíos se estima en 7,500 TEU ("twenty-feet equivalent units"). Pero esta ya se ha rebasado significativamente por diseños que contemplan buques de hasta 13,000 TEU de capacidad. Los buques de estas capacidades requieren puertos con características especiales de profundidad e infraestructura de servicio que permiten que la estadía en puerto para carga y descarga sea lo más breve posible.
Los navíos de clasificación post-panamax requieren ciertas especificaciones en lo que se refiere a los puertos que les dan servicio de carga y descarga. Una de esas especificaciones se refiere al calado del puerto, del canal de acercamiento y del área de maniobra. Los puertos deben contar con las grúas e instalaciones necesarias para hacer la labor de carga y descargue ("stevedoring") en el tiempo mínimo necesario.
El gobierno del Municipio Autónomo de Ponce, que posee un puerto de mar, se ha interesado en el desarrollo del proyecto. Los municipios de Peñuelas y Guayanilla también se han interesado en el desarrollo del proyecto. Estos dos municipios cuentan con bahías o instalaciones asociadas con las operaciones de refinerías o plantas generatrices de energía eléctrica que lucen, a primera vista, como lugares a ser considerados para el desarrollo de ciertas etapas de un proyecto portuario de gran envergadura en la zona sur.
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E.G. Frankel and Associates (EGFA) preparó, por encomienda del Banco Gubernamental de Fomento, los estudios iniciales y un esquema de proyecto para el desarrollo de un puerto de trasbordo.19[1] El trabajo de EGFA ha sido complementado recientemente por varios trabajos encomendados por el Gerente del Proyecto a Ocean Shipping Consultants Ltd.[2] Las conclusiones de los estudios producidos por estos consultores arrojan optimismo en cuanto a las posibilidades de recuperación de la inversión en el proyecto, según definido. Las definiciones alternativas se diferencian en lo referente a ubicación y a la secuencia en que se desarrollarían ciertas etapas de proyecto. El análisis de alternativas en lo referente a su viabilidad económica se ha concentrado en el componente portuario. Por su naturaleza, las operaciones del puerto deberán ser organizadas para alcanzar al mayor grado de eficiencia permitido por la tecnología. De ahí el limitado potencial de la operación de trasbordo para sostener puestos de trabajo en números relativamente grandes. Por esa razón la expansión de operaciones de valor añadido, se plantea como el objetivo mayor, desde el punto de vista de los beneficios macroeconómicos para Puerto Rico. No obstante, en los estudios disponibles a la CFIDC, la discusión de la viabilidad y los requisitos para que dichas actividades se desarrollen aun se mantiene en términos vagos.
Elementos indispensables
En términos generales, la administración de un proyecto complejo requiere cuatro tareas fundamentales:
Se definirán adecuadamente los objetivos del proyecto
Se desarrollará un plan de ejecución para proyecto
Se observará el desarrollo y se regenteará el proyecto
Se concluirá el proyecto
Vale elaborar algo más alrededor de estas taras fundamentales.
Definición del Proyecto:
A no ser por casualidad, no es posible alcanzar aquello que se desconoce. Por lo tanto, el primer paso al trazar un plan de acción consiste en identificar la meta y los objetivos intermedios. Los objetivos deberán ser conmensurables. Deberá definirse el punto de terminación para el proyecto. Los supuestos referentes a restricciones deberán ser explícitamente reconocidos. Todos los concernidos deben compartir definiciones comunes para evitar conflictos eventuales.
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Plan de acción
Una vez se establece la dirección y la meta, se deberá escoger la ruta a seguir para alcanzarla. Es esencial en esta coyuntura la lista de tareas y los tiempos requeridos para completarlas, así como la secuencia en que deben ser ejecutadas. En esto consiste un plan de acción o programa de actividades.
Seguimiento continuo:
El seguimiento y la supervisión son tareas indispensables a través de la vida de un proyecto para evitar que eventos inesperados, que generalmente ocurren, descarrilen su conducción.
Concepto original del proyecto
Para enero de 2002 pensaba yo de la siguiente forma. El desarrollo de un puerto de trasbordo, que eventualmente posibilite operaciones de valor añadido en escala suficiente en la costa sur de Puerto Rico, es complejo y para completarse tomará tiempo y recursos de toda índole. De hecho, si el proyecto eventualmente se realiza, tiene potencial para convertirse en el de mayor envergadura en el País.
La organización original del proyecto se contempló en términos de una relación negociada entre el gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y un socio del sector privado que sería escogido a base de cierto tipo de competencia. Este último probablemente surgirá de la propia industria de transportación marítima internacional. El estado haría una inversión inicial que permitiría arranque del proyecto.
El gobierno del ELA mostró su interés y designó un equipo encargado de la gerencia del proyecto. No obstante, el motor de empuje fue siempre el alcalde Cordero de Ponce.
La inversión pública podía realizarse de múltiples formas. No obstante, hasta la fecha no he encontrado un estimado firme de lo que se le requiere al gobierno en calidad de inversión. La inversión pública pudiera limitarse a la financiación de piezas o sistemas de infraestructura, a inversión de capital líquido o a intangibles.
Riesgos
Desde el punto de vista público, el desarrollo de un proyecto de la envergadura que implica un puerto de trasbordo que, además, sostenga
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operaciones de valor añadido confronta, en esta etapa de consideración, los siguientes riesgos demostrados a través del tiempo perdido.
Que las decisiones de política pública se empantanen, no se tomen a tiempo o se reviertan;
Que los proceso para obtener permisos de ubicación, en combinación con la definición de alternativas presentadas para evaluación, tomen tanto tiempo que el proyecto pierda interés para los socios potenciales privados;
Que el proyecto no se defina correctamente y que, como consecuencia, el estado invierta recursos escasos en un proyecto que solo minimice el riesgo de los socios inversionistas privados y transfiera una parte desproporcionada del mismo a los contribuyentes;
Que los desarrollos en puertos cercanos se adelanten y progresen a tal grado que el proyecto de Puerto Rico quede a zaga y no logre colocarse como alternativa para competir;
Que se subestime el monto de la inversión publica requerida para que el proyecto se desarrolle plenamente como fue originalmente concebido;
Que la viabilidad económica del proyecto descanse en supuestos implícitos que pudieran representar costes inaceptables para otros intereses económicos o sociales en Puerto Rico;
Que disposiciones estatutarias federales impliquen una estructura de costes de en las operaciones de trasbordo que choquen con los supuestos que han hecho los consultores en los análisis de factibilidad. Por ejemplo, que no sea posible establecer costes de estibadores suficientemente competitivos o que la porción de las tarifas que dedicada a recuperar la inversión pública resulte ser intolerablemente baja;
Que se haya sobrestimado el potencial de mercado que ofrece la ubicación geográfica de Puerto Rico;
Que todo marche de acuerdo a lo programado, pero que la competencia internacional derrote la viabilidad económica del proyecto mediante acciones tales como una agresiva reducción tarifaría apoyada por los gobiernos de los países en donde ubican puertos que compiten.
La enumeración de riesgos no debe interpretarse como muestra de negatividad o pesimismo ante la oportunidad. Puerto Rico tiene que aceptar riesgos si es que desea explorar nuevos avenidas de producción para mejorar el estándar de vida de la población. Lo que pretende este ejercicio es definir las áreas de riesgo para anticipar, hasta donde sea prudente, medidas cautelares que minimicen el riesgo total y que permitan decisiones
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inteligentes por el sector público. Una de esas medidas consiste en habilitar adecuadamente al equipo gestor que regentea el proyecto en su etapa de definición, negociación, y eventual desarrollo. Otra medida importante consiste en tomar decisiones basadas en hechos y no en buenos deseos. Frecuentemente ese tipo de decisión resulta relativamente difícil, dada la naturaleza del proceso político en sistemas democráticos representativos.
Asuntos de particular interés público:
Definición del proyecto en su ámbito socioeconómico
Desde la óptica social el proyecto del Puerto de las Américas ha de definirse con mayor amplitud que la que pudiera ser apropiada para un proyecto privado. Es decir, que el proyecto no puede circunscribirse en el análisis de su factibilidad a los factores estrictamente limitados a la inversión que sería realizada por el socio capitalista. Por el contrario, la escala del proyecto y la percepción pública que ha generado la discusión de su propuesto desarrollo, obligan a incorporar en el análisis elementos que hasta ahora permanecen vagamente definidos.
Todo proyecto genera costes y beneficios. La envergadura de este hace que, tanto el balance como los montos absolutos de ambas dimensiones cobren importancia. Ahora bien, no todos los costes ni beneficios recaen sobre el cálculo de rentabilidad privada del mismo. Un error que con frecuencia se comete en lo que respecta a proyecto de infraestructura consiste en considerar beneficios externos al proyecto y olvidar costes que a su vez resultan ser externos al proyecto. El sector público tiene la responsabilidad de considerar el balance neto de los beneficios y costes asociados con un proyecto que conlleva la inversión de capital del estado, la dedicación de una considerable extensión de tierra y, sobre todo, un apoyo financiero indefinido que pudiera proyectarse por décadas. En otras palabras, el riesgo asociado al proyecto debe ser motivo de un cálculo frío. Luego, la política pública podrá definirse en función del riego que la sociedad haya decidido aceptar.
Ese cálculo frío que es condición previa para establecer política pública parece estar todavía inconcluso. Los estimados en que se fundamentan los estudios de pre-factibilidad se limitan a un proyecto definido en términos del puerto de trasbordo. Se parte de la premisa aparente que el estado hará la inversión que sea necesaria para que el proyecto privado sea rentable. Pero ese supuesto es sumamente peligroso pues coloca al país en posición de comprometer recursos financieros y reales que no están cuantificados.
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El apoyo del estado parece darse por sentado en función de beneficios que no han sido aun comparados con los costes asociados. Es decir, que aún no se han incorporado de manera explícita al análisis del proyecto los beneficios netos definidos en el ámbito socioeconómico. El término utilizado por los economistas para referirse a la consideración explicita de costes y beneficios es "internalizar". Ello aun cuando parece haber consenso en cuanto a que el proyecto conviene a Puerto Rico solo si se logra desarrollar hasta incluir actividades manufactureras o de otra índole que añada valor a una proporción significativa de los productos que arriben al puerto de trasbordo. Pero, a pesar de ser elementos clave en la determinación de la factibilidad socioeconómica del proyecto, a la fecha estas proporciones y tiempos se mencionan de forma ambigua e difusa.
Quizás en respuesta a que el proyecto ha sufrido múltiples cambios en su concepción, no he podido dar con estimados de inversión de capital público requeridos para realizar ninguna de sus variantes. No cuenta con estimados de inversión de capital público requerida para apoyar el desarrollo del proyecto en sus distintas etapas y en alternativas de escala. Por ejemplo, no se que existan estimados del impacto que tendría el proyecto sobre la red de transporte --especialmente sobre la autopista PR-52. Se cuenta con estimados de los requisitos que el desarrollo del puerto de trasbordo impondría sobre los abastos de agua y sobre la oferta de energía eléctrica. No obstante, al no estar definido el proyecto en sus etapas de expansión a operaciones de valor añadido, los requisitos de infraestructura para sostener esas operaciones está ausente.
El desarrollo del puerto de trasbordo y la eventual expansión de operaciones productivas dirigidas a añadir valor a las importaciones servidas por el puerto representan un elemento de demanda sobre terrenos que tendrá efectos tanto sobre el área adyacente al puerto, como sobre los usos de terreno más lejanos. De hecho, el desarrollo del puerto en la región sur pudiera tener consecuencias aun sobre terrenos ubicados en la zona portuaria de San Juan. Ello sería así de ocurrir algún desplazamiento de actividades que en la actualidad se llevan a cabo en San Juan o Puerto Nuevo, hacia un puerto en el sur.
De hecho, es necesario advertir que la mera consideración de este proyecto produjo desde el principio cierta especulación con terrenos en los municipios de la región. Es necesario que se advierta de este dato porque la dinámica del proceso pudiera invertirse en el curso de los acontecimientos. Como resultado podría darse una situación en que los intereses asociados con la tenencia de terrenos influyan sobre las decisiones de política pública favoreciendo el interés limitado e individual y perjudicando la viabilidad del proyecto en su más amplia dimensión.
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Durante la etapa de planificación, la definición de alternativas aparentemente se ha realizado en función de los siguientes factores:
o Escala y naturaleza de las operaciones portuarias y ancilares o Ubicación geográfica de la fase de arranque del proyecto
Las opciones de ubicación se han considerado en función de:
o Características geográficas y morfológicas o Necesidad y factibilidad de dragado o Disponibilidad y condición de tierras adecuadas o Las instalaciones existentes o Necesidad y factibilidad de relleno o reclamo de tierras
Durante la campaña electoral, el proyecto se tornó en tema de campaña. La ubicación del proyectado puerto se comenzó a cuestionar y se lanzaron propuestas absurdas. Por ejemplo, el ex gobernador Roselló comenzó a proponer que la base naval de Ceiba era una mejor alternativa que el puerto de Ponce. No obstante, el puerto de Ponce (Puerto del Sur) resulta ser la ubicación lógica para dar comienzo inmediato al desarrollo de la fase de arranque del proyecto. Ciertos hechos son constatables. El puerto de Ponce cuenta con instalaciones básicas de infraestructura física y administrativa. El canal del puerto requiere dragado, pero la operación no parece presentar mayores dificultades. El dragado del canal se ha realizado antes y el gobierno municipal mantiene activa una fosa submarina profunda para depositar material al sur del puerto. El gobierno municipal ha avanzado en sus planes para mejorar las instalaciones existentes en el puerto y las mismas podrían dar comienzo en poco tiempo. Así mismo, el gobierno municipal planea construir un espigón daría la longitud y capacidad para acomodar barcos clase Maersk S-Class de 347 metros de eslora y 42.8 metros de calado. Ponce cuenta con tierra colindante designada para usos industriales en su plan de ordenación territorial. La ubicación de Ponce no requiere reclamar tierras al mar, ni rellenar terrenos.
Las alternativas que contemplan la bahía de Guayanilla, en el municipio de Peñuelas, como el punto de arranque del proyecto, o aún como eje central del puerto confronta ciertos obstáculos. El de más alta jerarquía consiste en la necesidad de rellenar ciertos terrenos costeros. Las alternativas hasta ahora consideradas contemplan como requisito el relleno de más de cien (100) cuerdas de tierras bajo aguas llanas en Punta Gatoy, Guayanilla. Las dificultades de orden ambiental que ese requisito plantea no pueden menospreciarse. De hecho, lucen ser mucho más restrictivas que los requisitos que conlleva el dragado el canal del puerto de Ponce. Obtener el permiso y cumplir con los requisitos que pudieran ser impuestos para mitigar
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los efectos asociados con el relleno pudieran requerir más tiempo que el disponible para lanzar el proyecto a tiempo. Peor aun, pudiera ser que nunca se logre cumplir con los requisitos establecidos por reglamentación (lo que en Puerto Rico llaman ―permisología‖) que requiere rellenar tierras húmedas en las costas. Los terrenos al norte de las ubicaciones en Guayanilla y en Peñuelas presentan condiciones de extrema contaminación originada en las operaciones de refinerías y plantas petroquímicas llevadas a cabo en el pasado. Ello obliga a la consideración de tierras al norte de la carretera PR-2. Esas tierras estarían a distancias relativamente más lejanas de las operaciones de estibador que las tierras contaminadas o que las tierras disponibles lo están del puerto en Ponce.
Organización de la gestión del proyecto
El proyecto que ocupa nuestra atención requiere que se tomen decisiones trascendentales. Por un lado, el tiempo es un factor crítico debido a la competencia que presentan para Puerto Rico otros puertos en desarrollo que se ubican en la región del Caribe. Los permisos y endosos de agencias estatales y federales que aplican en Puerto Rico son más exigentes y complicados que los que generalmente aplican en otros países de la región. Los recursos públicos y privados en disposición a invertirse a riesgo son, quizás, más limitados en Puerto Rico. Para lograr compromisos de inversión de capital privado y público será necesario obtener los permisos y endosos de antemano. La gestión de dichos permisos requiere la definición adecuada del proyecto y sus alternativas. La definición de las alternativas y la preparación de la documentación pertinente a la solicitud de los permisos requieren una inversión sustancial de fondos. De ahí que el gerente del proyecto designado por el ELA tenga ante sí una tarea compleja. Era evidente desde el comienzo que la organización gerencial de la tarea de gestoría del proyecto requería que el gerente contara con ciertos recursos esenciales para cumplir su misión.
Uno de esos recursos consistía en un equipo encargado de proveer apoyo técnico. El apoyo técnico será un factor importante para que el gerente pueda cumplir su misión. A la luz del éxito que había tenido este enfoque durante el desarrollo del proyecto de privatización de autopistas que fue aplicado a la construcción y operación del puente Teodoro Moscoso, sugerí que el gerente organizara un equipo gestor que contara con un alto grado de flexibilidad para aplicar recursos especializados cuando así lo requiera cada etapa del proceso. Esa capacidad sería de extremada importancia a través del proceso que evalúa alternativas en sus variadas dimensiones: ambiental, económica y financiera.
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El desarrollo de un puerto de trasbordo en la costa sur de Puerto Rico, con capacidad para servir a los nuevos navíos post-panamax, requiere un programa de gerencia que cubra, como mínimo los siguientes elementos:
Desarrollo de las políticas de implantación
Para implantar exitosamente un proyecto los siguientes elementos básicos son indispensables:
o La definición del proyecto o La identificación de alternativas viables en su dimensión
socioeconómica o El balance deseable de inversión privada y pública o La relación a establecerse con el operador del puerto
Es claro que, dada la complejidad del proyecto, el desarrollo del puerto de trasbordo debió contar desde el comienzo con los siguientes componentes de apoyo durante las etapas de arranque y desarrollo:
Un equipo gestor, al servicio del gerente del proyecto, capaz de incorporar, con agilidad, aquellos servicios técnicos o especializados requeridos en las etapas de arranque y desarrollo del proyecto. Los servicios profesionales especializados serán cruciales durante ciertas facetas del proyecto. Por ejemplo, en el cumplimiento de reglamentos ambientales, obtención de permisos y endosos de agencias reguladoras.
Un equipo de apoyo legal-financiero, al servicio del gerente del proyecto, que apoye durante el proceso de evaluación de alternativas y durante la negociación que determinará la participación del ELA en la estructura de titularidad de la empresa que operará el puerto y que culminará con un contrato de gerencia y operación.
Un enlace permanente con la legislatura del ELA que permita iniciar trámites legislativos con tiempo suficiente, una vez anticipados requisitos de legislación adicional o de enmiendas necesarias para evitar atrasos en la secuencia de desarrollo del proyecto.
La administración del programa de actividades o plan de acción conlleva los siguientes elementos mínimos:
Identificación de la fechas meta para etapas críticas
Control permanente del proyecto
Coordinación
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No hay duda que el proyecto requiere apoyo profesional de ingeniería en las siguientes facetas:
Determinación de factibilidad
Evaluación técnica de propuestas y alternativas
Ajustes en la definición del proyecto y en su ámbito
Revisión de los planos de construcción
En lo referente al cumplimento con disposiciones reglamentarias referentes al medio ambiente:
Evaluación de impactos
Desarrollo de un programa para lograr la aprobación de permisos y endosos requeridos
En lo referente a la etapa de construcción:
Revisión de los programas de control de calidad y de garantía de calidad
En lo referente a asuntos de naturaleza legal o de política pública, se requerirá:
Identificar aquellos elementos de política pública que inciden sobre la viabilidad del proyecto
Apoyar a la gerencia durante las negociaciones con el operador
Apoyar a la gerencia en la redacción y negociación de los contratos que sean necesarios.
En lo concerniente a los aspectos financiero, el Gerente deberá contar con una fuente independiente que le ayude a:
Identificar todos los componentes del plan de financiación
Evaluar las propuestas presentadas para su consideración
Analizar la capacidad financiera de los potenciales socios privados
Liaison permanente con la legislatura
Es probable que, dada la complejidad del proyecto, durante el desarrollo de las etapas previas a la negociación con el socio privado, sea necesario proceder con legislación especial. En anticipación de esa posibilidad, recomendé que se estableciera un canal de comunicación abierto con la legislatura a través de esta comisión.
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La construcción y puesta en operación de un puesto de trasbordo en la costa sur de Puerto Rico no constituye garantía para que actividades de valor añadido se ubiquen en Puerto Rico en la escala que se busca para sostener un número sustancial de puestos de trabajo. El puerto es sólo una condición posibilitadota y --quizás necesaria-- por no suficiente. Desde el primer momento los estudios que han sostenido la conveniencia y pre-factibilidad del proyecto han señalado que la operación del puerto deberá adquirir categoría de excelencia. Esa condición es indispensable para reducir los costos promedio en la operación de trasbordo y hacer de Puerto Rico un competidor en ese segmento de la industria de carga marítima. Alcanzado ese sitial, Puerto Rico atraerá las codiciadas actividades que se asocian y benefician de la presencia de una la operación de trasbordo. De ahí la importancia de no confundir los objetivos de las etapas del proyecto y su naturaleza estratégica para Puerto Rico.
Ahora bien, todo lo dicho se evapora si los conceptos e ideas no se convierten en decisiones y acciones concretas.
[1] Véase lista de referencias al final de este informe.
[2] Ibid
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Placebos Industriales
El pasado 31 de diciembre de 2005 Puerto Rico perdió el tratamiento fiscal especial que permitió su industrialización. Por razones ideológicas, el ex gobernador Rosselló provocó la destrucción de la estructura de incentivos industriales que sostenía la manufactura en Puerto Rico. Luego, fracasó en remediar el daño causado por el Congreso a la economía de Puerto Rico al despojar al país de su más poderoso instrumento de atracción de inversiones productivas. Durante la presidencia de William Clinton, el populismo del ala izquierda del partido Demócrata en EE UU declaró la guerra a lo que comenzó a denominar ¨welfare¨ corporativo. Esa retórica resulta simpática al oído del sindicalismo norteamericano que constituye un pilar del partido Demócrata. Olfateando el ambiente político que en aquel momento prevalecía en los EE UU, el ex gobernador adoptó una estrategia de alto riesgo y no defendió la exención contributiva federal provista por la §936 del código de rentas internas. Optó por retener un limitado subsidio de nómina contemplado bajo la §30A. La determinación del congreso al no permitir que operaciones industriales nuevas fueran elegibles al subsidio salarial hizo aún más doloroso el fracaso del ex gobernador. La prioridad política se dirigió entonces a proteger la imagen del ex gobernador que, por razones ideológicas, sacrificó el poderoso incentivo industrial.
Ante el fracaso de su estrategia de alto riesgo, el ex gobernador había enviado a la legislatura un proyecto de ley que enmendaba la ley de incentivos industriales locales. Se describieron las enmiendas como nuevas medidas contributivas dirigidas a colocar al País en posición para competir con otras jurisdicciones en lucha por capital externo. La propaganda oficial pretendó dar la impresión de que se trataba de ingeniosos y novedosos mecanismos que provocarían una extraordinaria evolución de la industria. La realidad evidentemente era otra.
Sin duda, el proyecto de ley representaba algún alivio a la carga contributiva de ciertas empresas. De hecho, iva dirigido a reducir la tasa efectiva de impuestos a empresas de la manufactura. Permitía deducciones por gastos relativos al desgaste de capital físico, al gasto dedicado a investigación y desarrollo, así como al relativo al adiestramiento de personal. Además, se proponía aplicar las nuevas tasas y deducciones a empresas que antes no cualificaban bajo la ley de incentivos industriales. Dado que se perdía la exención contributiva federal sobre los rendimientos de inversiones colocadas en el sistema financiero de Puerto Rico, se eliminaba el tributo que evitaba que las ganancias acumuladas por las empresas escaparan libremente del mercado del capital local. Se reconocía así que el llamado ―toll gate tax‖ dejaba de tener sentido.
Los detalles de la propuesta del ex gobernador han sido analizados por especialistas legales y contables en varios artículos de prensa. Menos
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atención se ha prestado a la contradicción, entre el discurso y la práctica, que contenían las medidas propuestas. A continuación señalamos las más obvias para ofrecer contexto a las dificultades que provocaron especialmente a los gobiernos municipales.
El ex gobernador no cesó en proclamar que la situación económica del País estaba ―... mejor que nunca‖. Por lo menos, nos decía, que estaba mejor que nunca en términos agregados --en el ―macro‖. El ex gobernador no reconoció nunca el problema alguno que pueda causar preocupación en los sectores industriales. No encuentró indicios que sugieran que la manufactura estaba dando señales de estancamiento. No percibió efecto negativo alguno que pudiera precipitarse como resultado de las medidas que él mismo promovido en el Congreso. Por ejemplo, la derogación de la §936 y la aplicación súbita y completa de dos aumentos sustanciales en el salario mínimo federal en Puerto Rico. Tampoco reconoció, en su discurso, que su fracaso en lograr que la §30-A aplicara a operaciones nuevas, y que no tuviera una fecha de muerte cierta, podía tener efecto alguno sobre la capacidad de Puerto Rico para retener y atraer industrias.
La prioridad fue minimizar el daño político. Por eso el discurso del gobierno iba acompañado de la continua y exagerada utilización de un glosario de términos que incluían frases como: ―... el contexto‖, ―macro‖, ―estrategia multisectorial‖, ―competitividad‖, ―globalización‖, ―el nuevo modelo‖, ―cumbre‖, ―de cara al milenio‖, ―Singapur‖ y ―... es un proceso‖. El destilado de ingredientes resultó en una jeringonza oficial hueca, utilizada para justificar cualquier cosa. Claro está, sin comprometerse nunca en lo más mínimo, con la lógica o con el sentido común. No obstante la jeringonza oficial, la situación real obligó al ejecutivo a presentar legislación era otra.
Una moderada, pero prolongada, expansión de la economía norteamericana, y una política expansiva del gasto del gobierno de Puerto Rico, habían mantenido al agregado económico en crecimiento. Crecimiento que había sido cada vez más lento, por ciento. La política del gobierno se concentró en tres vertientes: 1) proyectos de construcción pública, contratados directamente, y proyectos privados, que el gobierno estimula; 2) aumento en partidas de gasto, siendo un buen ejemplo el programa de reforma de salud; y 3) aumento en el número de empleados del gobierno central y en el empleo privado subsidiado por el gobierno. Estos son elementos típicos de una política anti-recesiva que sólo puede sostenerse en el corto plazo.
La estimulación al gasto fue precedida por otro elemento de carácter expansivo, v. gr., una reducción en las tasas marginales de impuestos sobre ingresos. De ahí que el gasto público haya tenido que ser acompañado de un aumento en el financiamiento a corto plazo. La expansión de la deuda pública fue extraordinaria y, para evadir su justificación ante la ciudadanía, se encubrió mediante ardides de contabilidad creativa. Reacuérdese el infame
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termino deuda extra- constitucional‖‖ Para sostener el gasto público, y evitar un aumento en los impuestos, se venderán activos públicos. Por ejemplo, los hospitales, los centros de tratamiento y diagnóstico y la compañía telefónica.
La expansión del gasto público hizo que los indicadores macroeconómicos, que precisamente miden el gasto, escondieran la situación particular de los sectores productivos de la economía. Por eso la economía parecía estar ―... mejor que nunca‖. No obstante, la administración conocía la verdad. Las enmiendas a la ley local de incentivos industriales propuestos no eran otra cosa que la confesión de esa verdad.
La verdad es que la inversión en el sector industrial de Puerto Rico se detuvo. Las horas trabajadas, el empleo y la nómina pagada mermaron en la manufactura. Fomento hizo alardes de su ―efectividad‖ mediante una ofensiva propagandista con anuncios de ―futuras expansiones‖ y ―empleos comprometidos‖. Las empresas, por su parte, anunciaban cierre de operaciones y venta de fábricas que ya no eran rentables. Pero, y ¿porqué ya no eran rentables? Porque, dada la estructura de costos que prevalecía aquí, y sin la exención de impuestos federales, Puerto Rico había perdido, en buena medida, su capacidad para atraer capital productivo y competir como plataforma de producción para la exportación. Así lo revelaban todos los indicadores, a pesar del cuadro que pintaba la propaganda oficialista.
Era evidente que había una clara contradicción entre el discurso y las acciones del gobierno. El ex gobernador describió, como su filosofía y modelo, el abandono de la exención de impuestos como instrumento para atraer capital productivo al País. Adoptó el estribillo de la izquierda del partido demócrata de los EEUU que describía los incentivos industriales como ―mantengo corporativo‖ para justificar su desdén por ese instrumento. No obstante, la propuesta del ex gobernador no era otra cosa que exención contributiva (¿mantengo corporativo?). Exención de impuestos a un coste estimado por el Secretario de Hacienda de $46 millones anuales. Una parte de ese coste sería ―absorbido‖ por los gobiernos municipales, ya que se proponían exenciones a los pagos por concepto de patentes. Las patentes son recaudadas por los municipios. Ahora bien, si el estimado de Hacienda era correcto, era ingenuo concluir que las medidas propuestas por el ex gobernador podían compensar la debacle que se avecinaba provocada por la pérdida de incentivos cuyo coste para el tesoro federal se estimaba en miles de millones de dólares. Más que incentivos industriales, el ex gobernador propuso placebos industriales.
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Agua: uso y administración
En 1969 descubrí que la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados (AAA) estimaba la pérdida de agua producida por el sistema de distribución en un 32 por ciento. Introduje la pérdida como un factor explícito en la función de costos de la AAA para propósitos de un estudio encomendado por el Instituto de Problemas del Consumidor, dirigido entonces por el hoy juez presidente del Tribunal Supremo, honorable Federico Hernández Denton. Como resultado de una sequía, en 1992-93 el sistema de producción y distribución de agua potable hizo crisis en Puerto Rico. En noviembre de 1993, ante la indolencia que la gerencia y la estructura política del país exhibía en lo referente al manejo del recurso, hice los siguientes señalamientos en tono de advertencia.
Cerca de un 97 por ciento del agua del planeta está contenida en los océanos, es decir, consiste de agua salada. Del restante 3 por ciento, que es el agua ―dulce‖ con que cuenta el planeta, tres cuartas partes están congeladas en la Antártica, en el Ártico y en Groenlandia. De manera que es de la pequeñísima fracción del agua que corre por los ríos y que se acumula en lagos que depende la humanidad para satisfacer casi la totalidad de sus necesidades.
La producción de la innumerable variedad de bienes y servicios que es generada por la economía moderna requiere cantidades enormes de agua. Tomemos como ejemplo el papel en que están escritas estas líneas. La producción de 1 kilogramo de papel requiere 700 kilogramos de agua. Producir una tonelada de acero requiere 280 toneladas de agua. En términos agregados, las industrias son responsables de una cuarta parte de la utilización mundial de agua. De hecho, en los países desarrollados la utilización de agua para propósitos industriales alcanza frecuentemente proporciones de un 50 a 80 por ciento de la demanda total por ese recurso. Los países en desarrollo utilizan entre un 10 y 30 por ciento del total del agua consumida para propósitos industriales. Los procesos industriales de enfriamiento son los que mayor uso de agua hacen. Las plantas generatrices de energía son los mayores consumidores. Un 45 por ciento de la totalidad del agua utilizada en los Estados Unidos se dedica al enfriamiento de plantas generatrices de energía eléctrica.
Las cifras disponibles para Puerto Rico son poco confiables pero las de los Estados Unidos brindan una idea del consumo no industrial de agua en la sociedad moderna. Por ejemplo, el consumo de agua para usos residenciales en Estados Unidos alcanza un promedio de 454.6 litros (120 galones) por persona por día. Un 41 por ciento de ese consumo se dedica a operar los inodoros; 37 por ciento se usa para lavar ropa y para el aseo personal. La irrigación de las plantas y de la grama es significativo en regiones relativamente secas de ese país.
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La demanda por agua ha continuado en aumento a ritmos que superan el crecimiento de la población como consecuencia de los estilos de vida y tecnologías de producción prevalecientes. La utilización mundial promedio per capita hoy es 50 por ciento mayor que en 1950 y continúa en aumento. Por décadas el agua ha sido malgastada y desperdiciada. Durante este periodo de malgasto y desperdicio, el crecimiento de la demanda ha sido satisfecha recurriendo a proyectos colosales de retención (represas) y desvío de ríos. Raro es el rio que aún fluye libremente hacia el mar y los pocos que aún lo hacen están en vías de dejar de hacerlo.
La filosofía que ha prevalecido, en cuanto a la administración de los recursos hidráulicos, ha sido la característica de una frontera silvestre en donde los recursos parecen ilimitados y libres de todo costo de oportunidad. Esta filosofía ha estado acompañada de un estilo que ha tendido a manipular los sistemas naturales hasta el límite que establece el conocimiento técnico de ingeniería que el momento permita. En otras palabras, la sociedad moderna ha caído en una actitud que supone que el recurso agua está disponible gratis y sin restricción alguna. Claro está, nada más lejano de la realidad. El agua es realmente un sistema que sostiene la vida misma del mundo natural del cual depende la humanidad.
La utilización que hacen las viviendas, los negocios pequeños y otras empresas localizadas en los centros urbanos no llega al 1 por ciento del total de la utilización mundial de agua. El problema asociado con esta porción de la demanda es que está concentrada geográficamente en pequeñas áreas y que crece a ritmo acelerado. En la medida en que las ciudades crecen, la tensión que ejercen sobre la capacidad de los cuerpos de agua cercanos aumenta más que proporcionalmente. La respuesta típica es la ―solución‖ que provee la ingeniería. Es decir, traer agua de lugares cada vez más lejanos. Pero el costo implícito en la ―solución‖ de ingeniería no se limita a la construcción de los sistemas de cañerías. Los sistemas modernos requieren embalses, canales, estaciones de bombeo, plantas de filtración y de tratamiento. Todos estos componentes representan costos de construcción y presupuestos de mantenimiento. Los sistemas además consumen grandes cantidades de energía y de compuestos químicos que conjuntamente añaden al coste y contaminan el ambiente. De ahí las dificultades que confrontan las ciudades para satisfacer la demanda por agua de sus residentes y el hecho de que grandes números de hogares pobres simplemente carezcan del líquido.
Por todo lo dicho, las medidas de conservación y administración responsable del agua no deben verse ya como medidas de emergencia en respuesta a episodios de sequía. Debe cobrase conciencia de que una buena administración de la demanda por agua resulta ser la solución verdaderamente efectiva en cuanto a los costes económicos y ambientales. La mera satisfacción de las necesidades con una mayor oferta es un lujo que no puede sostenerse. Las buena administración de la demanda deberá incluir
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tarifas adecuadas para estimular el ahorro, auditorias periódicas para detectar pérdida, reparación de salideros, programas continuos de educación pública, sustitución de inodoros de seis litros por los que hoy son típicos.
Uno de los efectos positivos de la sequía sufrida por California durante seis años consecutivos fue que el estado se ha convertido en líder mundial en el reciclaje del agua utilizada por la industria. Anticipándose a que el fenómeno fuera a repetirse, las industrias de la manufactura de California han logrado aumentar dramáticamente la eficiencia en el uso del agua. Luego de aplicar medidas de conservación, las economías en el uso son dramáticas. Así lo demuestran los siguientes ejemplos: IBM 90%; California Paper Board Corp. 72%; Hewlett-Packard 52%; y Advanced Micro Devises 37%. Durante el período 1985 al 1989, 640 empresas manufactureras de California lograron un 19 por ciento de reducción en el uso de agua. La medida que contribuyó con más efectividad al ahorro fue la reparación de salideros. Aprendamos la lección.
El desorden en el ámbito territorial
El desorden y la ineficiencia de los patrones de ocupación del territorio representan hoy un problema de primera magnitud. Ello se debe a que el patrón de uso de terrenos y la ordenación de las actividades humanas sobre el territorio determinan, en buena medida, los costes de producción y el grado de calidad de vida que es viable en un momento dado. El desorden y la ineficiencia han producido excesos. Éstos, a su vez, producen la contaminación generalizada del medio ambiente y la continua destrucción de recursos naturales y humanos. De esa forma, se menoscaba la viabilidad de la economía misma.
Para colmar la copa, el Gobierno de Puerto Rico, que por mandato constitucional debe velar por un mejor ordenamiento espacial, ha claudicado en su deber. El gobierno viola continuamente sus propias normas de planificación. Normas que, vale la pena recalcar, constituyen política pública. Sin embargo, por su propia naturaleza, se presentan como obstáculos a intereses especiales que están dispuestos a pagar el precio que exige la financiación de las campañas electorales. De esa forma, el gobierno derrota la política pública y estimula patrones convencionales de ocupación del territorio, aun cuando son evidentes sus efectos negativos sobre la totalidad de la vida.
Se ha planteado que este problema puede explicarse como una manifestación de impotencia ante la complejidad. No obstante, aunque existe un grado importante de impotencia e ignorancia, la confabulación de intereses particulares es patente. A todas luces, de lo que se trata es de la generalización de la corrupción. La corrupción provoca que, por un lado, se erosione la confianza en el sistema de gobierno y, por otro, se estimule un
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uso del territorio que engendra graves peligros. Las consecuencias de esos peligros son usualmente colocadas en la categoría de ―desastres naturales‖. Nada más lejos de la realidad, puesto que de ―naturales‖ no tienen nada. Los desastres son generalmente causados por la exposición de poblaciones a condiciones ambientales cuya precariedad es anticipable, o a condiciones exacerbadas por actividades antropogénicas desprovistas de lógica. Claro está, la pobreza y la imperiosa necesidad por la supervivencia lanzan muchas veces a las poblaciones en dirección al desenlace desastroso. En otras ocasiones, es la irresponsabilidad la causa verdadera del referido ―desastre‖.
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Provocación de Fin de Año
¿Hacia a dónde quisiéramos ir?
¿Cincuenta Años de ¨Planificación¨ en Puerto Rico? La planificación ¨practicada¨ o, más bien, ¨predicada¨ en el País durante la segunda mitad del Siglo XX no puede evaluarse con romanticismo. Por el contrario, es necesario describirla con rigor severo y crítico. A continuación someto un número de hipótesis que sostengo y que pueden ser útiles para realizar la evaluación necesaria y la corrección de curso que corresponda. El propósito es sólo provocar una discusión franca.
Las actividades de los seres humanos se realizan en la dimensión tiempo-espacio. En lo espacial, la planificación puede catalogarse como un fracaso absoluto al contrastar los resultados con la retórica que la justifica como método gerencial.
En la dimensión temporal, tengo serias dudas en cuanto a la responsabilidad que podemos asignar a una gerencia pública, que no ha estado caracterizada por la anticipación, la perseverancia, ni la consistencia, en cuanto al progreso material experimentado por el País durante, por lo menos, los pasados 30 años. Conviene estar de acuerdo en cuanto a un número de términos. De ahí las siguientes definiciones. Planificar consiste en poner en marcha y administrar un procedimiento estructurado que genere como resultado un conjunto articulado de decisiones interrelacionadas a través de un sistema que les imprime consistencia, dirigidas a alcanzar un objetivo definido. La planificación conlleva emprender, por lo menos, tres tareas fundamentales: a) la descomposición o análisis, b) la articulación de los objetivos y b) la racionalización de procesos mediante los que integran las decisiones tomadas en el contexto de una organización
Siento una gran preocupación por el abuso del término "Planificación Integral" ya que puede darse la impresión de que es posible un estilo de intervención capaz de cubrir todas las interrelaciones pertinentes a la amplísima gama de factores que constituyen el sujeto de la planificación. Postulo que en nuestro País: La planificación, como actividad del sector público para guiar la utilización racional del territorio, ha sido un fracaso.
La violación de la política pública se convirtió en incentivo para estimular la construcción y otras actividades comerciales en respuesta a la crisis económica y a la necesidad de estimular la generación de oportunidades de trabajo.
El grado al que ha llegado el abuso sobre el territorio ha producido una situación de que he catalogado como de emergencia en lo referente a al grado de seguridad que caracteriza el "sistema urbano" extendido y desarticulado resultante. Las corporaciones públicas, las agencias del
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ejecutivo, así come el gobierno federal y sus dependencias desarrollan programas de inversión sin articulación ni visión que guíe o refleje objetivos de mediano y largo plazo.
No hay visión compartida A modo de ilustrar dramáticamente el significado de su planteamiento, debe plantearse la pregunta: ¿Qué Puerto Rico se desea al cabo del período de planificación? Por ejemplo:
Una isla cuyo territorio sea 90% urbano
Una isla cuyo territorio sea 10% urbano
Una isla cuyo territorio sea "...lo que sea...
Para que en un futuro se realice un escenario denominado por el termino "...lo que sea...", no es necesario algo muy distinto a lo que se ha venido haciéndose en Puerto Rico durante los pasados 30 años.
Aparentemente existe una insatisfacción general con el estado de situación actual. Digo ¨aparentemente¨ porque no tengo claro que la ciudadanía desee un cambio.
Contradicciones vigentes:
Mandato de Ley para PLANIFICAR de forma INTEGRAL
Aceptación general de que la "planificación" es una gestión indispensable para alcanzar el progreso.
Desfase entre lo que la Ley le ordena, los recursos con que cuenta y lo que el sistema político le permite Ausencia de un sentido de "misión".
Ausencia de una visión compartida del Puerto Rico que se desea.
La ciudadanía ha perdido confianza en las agencias supuestamente encargadas de planificación
El Resultado a sido la desilusión, la desmoralización y la pérdida de confianza en las instituciones públicas y privadas.
Estrategia vigente
Hoy día no hay estrategia en vigor. Se practica la Improvisación y sólo se ven los horizontes cortos. Los mercados son intervenidos continuamente por un exceso de reglamentación que responde a presiones políticas de grado inferior dirigidas a proteger sectores sin atender el menoscabo que produce la intervención a la capacidad de producción y a la elevación eventual del estándar de vida. Por lo tanto, la economía funciona con un enorme grado de ineficiencia. Sueño de Año Nuevo.
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El gobierno se reorganiza y logra poner en marcha un proceso de planificación estratégica.
El modelo de planificación estratégica más apropiado para Puerto Rico es el que fue utilizado por la ciudad de Madrid a principios de la década del 1990. De esa forma se busca y se logra el compromiso de todos los sectores sociales indispensables con la estrategia nacional. La Junta de Planificación se concentra en servir de foco coordinador de los planes de inversión de capital de los gobiernos municipales, corporaciones públicas. En colaboración con la Escuela Graduada de Planificación de la UPR se moderniza la evaluación de opciones de política pública y se establece un nuevo estilo que reestablezca la confianza ciudadana en la institución.
Para recuperar la confianza perdida se requiere, además, atender ciertos aspectos técnicos. Entre ellos:
Recuperar el grado perdido de confianza en la información que produce y distribuye la JP. Para ello es necesario:
Redefinir los indicadores, índices y cuentas que produce la JP para medir el desempeño de la economía. Se descartarán aquellos que ya no son pertinentes a la nueva realidad.
Hacer transparente el proceso de estimación, describiendo las fuerzas y limitaciones de los instrumentos.
Ajustar estrictamente la publicación de indicadores a fechas ciertas.