러시아 민주주의의 퇴행 극복 가능성에...

러시아 민주주의의 퇴행 극복 가능성에 대한

일고찰

장 세 호

러시아는 1991년 민주주의 이행에 착수한 이후 그동안 5차례 대통령 선거

와 6차례 총선을 치르며 3명의 최고 통치권자를 선출하고 총 6기의 lsquo국가두

마(State Duma)rsquo를 구성한 바 있다 시민들이 유혈사태 없이 주기적 선거를

통해 통치자를 선출하고 정부를 구성하는 체제를 민주주의로 규정하는 최소

주의적 정의에 따르면 러시아는 의문의 여지없는 민주주의 국가이다그럼에도 불구하고 2000년 푸틴 정부의 등장 이후 러시아 국내는 물론 국

제적 차원에서 이른바 lsquo러시아 민주주의의 위기rsquo에 대한 담론이 큰 반향을 일

으켰다 이는 대체로 푸틴 정부의 권위주의적 경향성을 반영한 것으로 다양한

형태의 부대 논쟁을 촉발하였다 러시아의 민주주의가 진전을 이루지 못한다

는 우려에서부터 더 나아가 러시아 민주주의가 침식 또는 퇴행하고 있다는

비판이 주류를 이뤘다 이 같은 비판은 심지어 파시즘의 도래와 같은 민주주

의의 붕괴 상황에 대한 주장 즉 lsquo러시아 정치체제를 민주주의체제로 규정할

수 있는 가rsquo에 대한 근본적 논의로까지 이어졌다러시아 민주주의와 그 공고화를 둘러싼 다양한 논쟁은 무엇보다 민주주의

에 대한 정의의 복잡성에서 기인한 것으로 보인다 민주주의에 대한 보편적

정의의 부재와 다양한 견해의 존재는 러시아 민주주의에 대한 극히 상반된

본 연구는 2009년 정부(교육과학기술부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 것임(NRF-2009-362-B00005) 이 논문은 2011년 12월 15-16일 개최된 한국외대 러시아연구소 HK 연구사업단 제2차 국제학술회의에서 발표하고 이를 수정보완한 것임 학술대회에서 유익한 논평과 조언을 해주신 루틀란드(Peter Rutland) 교수님과 익명의 심사자들께 깊이 감사드린다

한국외대 러시아연구소 HK 연구교수

평가로 투사된다 또한 러시아 민주주의의 위기 담론은 민주주의가 가지는

본질적 속성을 반영한 것이기도 하다 드리젝(Dryzek)이 지적한 바와 같이 민주주의는 정지해 있는 것이 아니라 끊임없이 전진과 후퇴를 거듭하는 운동

성을 특징으로 한다 따라서 러시아 민주주의 공고화에 대한 지난 10여 년간

의 논의는 대체로 러시아의 민주주의가 전진하지 못하고 최소한 정체해있거

나 퇴보하고 있다는 데 대한 합의로 수렴되고 있는 것 같다이와 함께 러시아는 지난 체제전환 20년을 결산하고 새로운 10년을 시작

하는 현시점에 매우 중요한 정치일정을 소화한 바 있다 2011년 12월과

2012년 3월 치러진 총선과 대통령선거가 그것이다 특히 2011년 한 해 동안

푸틴과 메드베데프 사이의 차기 대선 후보 결정 문제가 관심을 집중시킨 가

운데 동년 11월 27일 집권 여당 lsquo통합러시아(United Russia)rsquo 제12차 전당대

회를 통해 푸틴의 대선 참여가 최종 결정되었다 그리고 2011-2012 선거주기

를 통해 집권 통합러시아가 과반 의석을 획득하였고 대통령의 3선 연임을

금지하는 헌법 규정에 따라 권좌에서 물러나 있던 푸틴이 대선에서 승리함으

로써 대통령직 복귀를 최종 결정지었다또한 12middot4 총선 이후 러시아에서 발생한 대규모 부정선거 규탄시위는 러시

아 내의 변화된 민심과 정치개혁에 대한 요구를 대변함으로써 많은 시사점을

주고 있다 최근 정국은 러시아에서의 lsquo백색혁명rsquo 발생 가능성 다시 말해서

구소련 소속 국가들에서 발생한 lsquo색깔혁명rsquo이나 2011년 북아프리카 국가들에

서의 정치적 전변 상황과 맞물려 여러모로 러시아 민주주의에 대한 관심을

증폭시키고 있다따라서 본고는 푸틴 1-2기(2000-2008년) 동안 두드러졌던 lsquo러시아 민주주의

의 퇴행 즉 권위주의적 경향이 메드베데프 정부 시기 어떻게 변화하였는지rsquo 그리고 lsquo출범이 확정된 푸틴 3기 정권하에서 이 같은 변화의 양상이 유지될

수 있을 것인가rsquo의 문제를 논의할 것이다 이를 위해 복합적 국내대외 변수

들의 상호 작용을 면밀히 검토할 필요가 있으나 본 논문에서는 한정된 지면

을 고려하여 국내 변수를 중심으로 그 변화의 양상과 향후 추이를 추적할 것

임을 밝혀둔다 더불어 본 글에서는 기존 다수 연구들과 마찬가지로 러시아의

정치체제가 최소 민주주의 기준을 충족하고 있다고 전제하고 민주주의 공고

화의 관점에 입각해 제도middot행태 정향 차원에서 이를 분석할 것이다 본 논문

의 제2장에서는 분석의 토대가 되는 이론적 배경과 러시아 사례에 대한 기존

논의를 개관한다 제3장에서는 대중과 엘리트 차원에서의 민주주의 가치 정

향 변화를 진단해보고 제4장에서는 메드베데프 정부와 차기 정부에서의 권

력구조와 정치제도 개선 문제를 통해 러시아 민주주의의 방향성에 대한 분석

을 시도할 것이다 제5장에서는 이상의 논의를 정리하며 러시아 민주주의의

퇴행 극복 가능성을 평가middot전망해 볼 것이다

이른바 민주주의 연구에서 연구자들이 직면하는 가장 큰 어려움은 lsquo민주주

의를 어떻게 정의할 것인가rsquo라는 문제에서부터 시작된다 민주주의에 대한 견

해는 매우 다양해서 모두에게 수용 가능한 보편적 정의는 현재까지 마련되지

못한 상태이다 주로 정치참여와 선거경쟁의 권리 자유에 초점을 둔 절차적middot형식적(procedural and formal) 민주주의로 대변되는 최소주의적(minimalist) 정

의와 높은 수준의 사회경제적 평등 실현에 초점을 맞추는 참여middot사회

(participatory and social) 민주주의로 표상되는 최대강령적(maximalist) 정의를

양극단으로 다양한 견해가 제기되고 있다최소주의자들은 지도자를 선택하는 과정middot방법middot절차와 이의 전제 조건으로서

의 개인적 자유와 권리의 제도적 평등을 강조한다 이들은 어떤 정치체제 아

래에서 정치지도자가 선거를 통해 평화적으로 교체된다면 그 정치체제를 민

주주의체제로 간주할 수 있다고 본다 반면 최대강령주의자들은 정책결정에

있어서 시민의 직접 참여 극대화나 정치적middot경제적middot사회적 성과물이나 가치의

균등한 배분과 같은 실질적 평등을 강조한다 이들은 대중이 정부를 실질적으

로 통제할 수 있으며 사회 구성원의 최대 복지를 실현한 체제를 민주주의체

제로 규정한다1)

민주주의의 경우처럼 민주주의의 공고화도 최소주의적 방식이나 최대강령

적 방식에 의해 정의되고 있다 최소주의자들은 민주체제가 권위주의체제로

퇴보하는 것을 막는 상태를 공고화라고 간주한다2) 따라서 쉐들러(Schedler)

1) 박기덕(2005) 77-782) G Pasquino(2002) 230

등의 이론가들은 민주정체의 권위가 정립되고 엘리트와 대중을 포함하는 주

요 정치 행위자들이 민주주의체제가 예측 가능한 미래까지 지속될 것이라고

기대한다면 공고화는 완성되었다고 판단한다3) 또한 린쯔(Linz)와 스테판

(Steppan)은 모든 주요 정치세력들이 자신들의 이익과 가치를 제도의 불확실

한 상호작용에 맞길 때 즉 민주적 경쟁이 공동체 유일의 게임이 되면 민주

주의가 공고화되는 것이라 주장한다4)

반면 최대강령적 입장의 학자들은 민주주의가 상당 기간 동안 단순히

생존하거나 존속하면 공고화되었다는 최소주의적 정의에 만족하지 않는

다 이들은 심화 관습화 내면화 착근 등의 개념을 동원하여 민주주의의

질적 개선 문제 즉 민주화 이후 정립된 민주주의 규칙의 효율적 작동 문제

에 관심을 기울인다5) 예컨대 다이아몬드(Diamond)는 ldquo왜 존속하는 민주주

의가 공고화되지 못하는가rdquo라는 문제를 제기하면서 엘리트 시민사회 대중

의 세 수준에서 민주주의가 신념과 행위로 내면화될 때 공고화가 획득될 수

있다고 보았다6)

상기 정의에 입각하여 민주주의 공고화를 논의하는 방식 역시 큰 틀에서

두 가지로 나뉜다 최소주의적 입장에서는 민주주의의 역행 침식 점진적 사

멸 급격한 사멸 붕괴 방지 등의 부정적 개념을 통해 공고화 문제에 접근한

다 반면 최대강령적 입장에서는 민주주의의 심화나 완결과 같은 긍정적 개

념을 사용하여 민주주의 공고화를 인식한다7)

민주주의체제의 존속 또는 심화 문제는 특정 사회 내의 엘리트와 대중이

규범적 신념적 행태적 차원에서 민주주의에 대해 어떠한 성향을 보이는가에

따라 평가된다 이는 린쯔와 스테판이 주장하는 바와 같이 체제 내 주요 행

위자들의 행태(behavioral)와 정향(attitudinal) 그리고 제도(constitutional)라는 3가지 측면에서 논의될 수 있다8) 주요 행위자들이 민주적 절차를 유일한 게

임의 규칙으로 존중할 때 즉 폭력적 방식을 거부하고 선거에 참여하며 선출

된 대표자의 정당성을 수용할 때 이는 행태적 측면에서 공고화된 것이라 할

3) A Schedler(2001) 161 J S Valenzuela(1992) 74) J Linz and A Steppan(1996) 14-155) 박기덕(2005) 806) L Diamond(1999) 71 지병근(2008) 2737) A Schedler(2001) 152 박기덕(2005) 818) J Linz and A Steppan(2001) 95

수 있다 정향적 측면에서의 공고화란 주요 행위자들이 현 체제의 문제점을

인식하고 불만을 갖고 있더라도 현재의 민주적 절차와 제도를 최선의 체제라

고 지지할 때를 의미한다 마지막 제도적 측면에서의 논의는 정부구조 정당

체제 선거제도 그리고 이익중재체계 등을 포함하는 민주주의의 제도 측면에

서의 공고화를 지칭한다9)

따라서 본 논문에서는 일단 절차적middot형식적 민주주의라는 최소주의적 민주

주의 정의를 기준으로 러시아의 정치체제를 민주주의체제로 전제할 것이다 마찬가지로 민주주의의 lsquo퇴행rsquo lsquo후퇴rsquo lsquo사멸rsquo의 방지를 그 공고화와 연관시켜

바라보는 최소주의적 입장을 견지하면서 러시아 민주주의의 방향성을 논의할

것이다 특히 체제 내 주요 행위자들의 행태middot정향 그리고 제도라는 두 측면

에서 민주주의 이행 이후 푸틴 정부 1-2기 동안 나타난 권위주의적 경향성을

개관하고 최근 나타나고 있는 변화의 양상과 향후 전망을 논의할 것이다

일반적으로 신생 민주주의 국가들에서의 민주주의 공고화 연구는 민주화

이후 이들 국가들에서 주기적 선거 사이에 민주주의가 형해화(形骸化)되는

현상에 주목한다 이는 무엇보다 이들 국가가 절차적 측면에서만 민주화되었

을 뿐 사실상 자의적이고 불투명한 권력행사와 부정부패의 만연 등과 같은

권위주의적 관행을 존속시키거나 복원하는 경우가 많아진 데 따른 것이다러시아 사례에 대한 논의에 있어서도 부분민주주의(partial democracy) 선거

민주주의(electoral democracy) 선거권위주의(electoral authoritarianism) 위임민

주주의(delegative democracy) 관리민주주의(managed democracy) 과도관리민주

주의(over-managed democracy) 비자유민주주의(illiberal democracy) 유사민주

주의(pceudo democracy) 유사독재(quasi autocracy) 등 다양한 관형어가 붙은

민주주의 개념을 통해 러시아 정치체제의 성격을 규명하고자 시도해 왔다10)

일부 전문가들의 경우 러시아 정치체제를 민주주의체제와는 명백히 구별되

는 파시스트체제 권위주의체제로 규정하기도 한다11) 그러나 대부분의 경우

9) L Diamond(1999) 65-71 유진숙(2010) 211 박기덕(2005) 8210) M McFaul(2002) P Kubicek(1994) N Petrov(2005) N Petrov(2006) F Zakaria

(2004) L Shevtsova(2006) 강봉구(2006) 242 유진숙(2010) 20811) Y Fedorv(2000) P Hassner(2008)

정도의 차이가 존재하지만 러시아 정치체제를 기본적으로 민주주의체제로 간

주한다 이들은 러시아 민주정체의 권위주의화를 강조하면서도 민주주의의

붕괴(breakdown)와 같은 최악의 상황을 상정하지는 않는다 그럼에도 불구하

고 대체로 상기 논의는 러시아 민주주의가 전진하지 못하고 최소한 정체해

있거나 퇴보하고 있다는 데에 대한 합의로 수렴되고 있는 것 같다앞서 살펴본 다양한 형태의 러시아 민주주의에 대한 위기 담론의 확산에는

2000년대 푸틴 정부의 재중앙집권화(recentralization) 노선이 직접적 원인을 제

공했다 첫째로 제도middot행태적 측면에서 2000년 푸틴 정권 출범 이후 취해져온

① 7개 연방관구제 도입 ② 상원 구성방법 변경과 지역 행정수장 직선제 폐

지 ③ 완전비례대표제 방식으로의 하원의원 선출방식 변경 및 선거법 개정

을 통한 원내 진입장벽(7) 강화 ④ 정당법 개정을 통한 창당 및 정당 등록

요건 강화 ⑤ 규제법 제정을 통한 언론 통제 ⑥ NGO 규제법 시행을 통한

시민사회단체 활동 제한 등의 조치들은 러시아 민주주의의 퇴행 주장에 핵심

근거가 되었다 자연스럽게 대통령과 행정부로의 과도한 권력집중 의회의 대

행정부 견제 기능 약화 사법부의 독립성 약화 중앙-지방 간의 권한 불균형 민주적 경쟁성 면에서 심각한 도전에 직면한 정당체제 등의 현상들이 러시아

민주주의의 주요 문제점으로 제기되었다둘째로 정향적 측면에서 나타난 엘리트와 대다수 국민의 2000년대 푸틴

정부의 권위주의 노선에 대한 동의와 묵인 역시 러시아 민주주의 후퇴의 핵

심 징후로 분석되었다 실제로 푸틴의 이른바 재중앙집권화 정책은 일방적이

며 강제적 방식에 의해 수행되었다기보다는 엘리트 집단과 국민 다수의 확고

한 지지 속에서 추진되었다 러시아 엘리트 집단의 민주주의 인식과 가치 정

향을 가장 집약적으로 보여주는 사례는 lsquo주권민주주의(sovereign democracy)rsquo 개념이다 이 개념의 기저에는 lsquo포위된 요새(a besieged fortress)rsquo12)로서의 러

시아라는 전제가 깔려있다 즉 다양한 외부세력에 의해 러시아의 주권이 위

협 받고 있는 상황에서 lsquo강한 국가rsquo와 lsquo권력의 중앙집중rsquo이라는 스스로의 오

랜 전통에 근거해 대내외적 주권을 강화하고 자신만의 민주주의체제를 발전

시켜 나가겠다는 것이다13) 이와 함께 이 시기 러시아 내에서 실시된 다양

한 여론조사 결과는 러시아 국민들의 민주주의 인식이 lsquo경쟁적 선거rsquo나 개인

12) L Aron(2008) 413) V Surkov(2009) 90

의 lsquo자유rsquo와 lsquo권리rsquo와 같은 일반적인 민주주의 가치보다는 lsquo집단적 복지rsquo와

lsquo사회적 정의rsquo에 초점이 맞춰져 있음을 보여주고 있다 대중은 민주주의를 양

보하고서라도 혼란과 무질서를 대신할 강력한 국가질서의 회복과 실질적 생

활수준 향상에 지지를 보낸 것으로 볼 수 있다 러시아 내의 이러한 엘리트

와 대중적 차원에서의 가치 정향은 2000년대 푸틴 정부의 권위주의적 행보

에 정당성을 제공했다고 할 수 있다

제 2장에서 살펴본 바와 같이 2000년대 푸틴 정부의 lsquo재중앙집권화rsquo 노선

은 무엇보다 러시아 국민과 엘리트의 광범위한 동의와 지지를 바탕으로 추진

되었다 이러한 경향은 러시아 민주주의 위기 담론과 퇴행 주장의 핵심 근거

로 제기되었다 그러나 현 메드베데프 정부 시기를 거쳐 오면서 러시아 국민

과 엘리트의 정치 인식과 가치 정향에 있어 상당한 변화가 감지되고 있다 따라서 본 장에서는 이들 내에서의 정치 정향 변화를 추적해 봄으로써 이른

바 러시아 민주주의의 퇴행 극복 가능성을 타진해볼 것이다

대중 차원에서의 정치 인식과 가치 정향 변화는 2011-2012 선거주기

(election cycle) 과정에서 수행된 다양한 여론 조사 결과를 통해 비교적 선명

하게 나타났다 특히 이 같은 변화는 2010년부터 2011년 사이에 집중적으로

표출된 것으로 판단된다 2000년대 푸틴과 권력당(party of power) 통합러시아에 대한 대중적 지지의

원인은 무엇보다 현 통치세력이 옐친 시대의 혼란과 무질서를 극복하고 사회

에 lsquo질서와 안정rsquo을 착근시켰다는 데 있다 뿐만 아니라 2000년대 내내 비교

적 높은 수준으로 유지된 원유가격과 국가주도의 경제발전노선이 가져온 일

련의 경제적 성과는 lsquo대중의 실질적 삶의 질 개선rsquo 요구에 긍정적 화답이 되

었다 실제로 푸틴 정부 시기는 물론 메드베데프-푸틴의 양두체제(tandem) 중

기까지도 이들 국가 지도자들에 대한 국민의 지지도는 매우 높은 편이었다

심지어 2009-2010년 경제 위기 상황에서도 이러한 경향은 유지되었다 그러나 최근 이들 지도자들과 여당을 비롯한 통치세력 전반에 대한 급격한

지지도 하락 경향이 감지되고 있다 러시아의 주요 여론조사 기관 중 하나인

레바다 센터(Levada-center)의 2011년 11월 8일 보도자료에 따르면 메드베데

프 대통령의 지지율은 2010년 10월 76에서 2011년 11월 57로 11 감소

하였다 푸틴 총리의 경우에도 비슷한 양상을 보여주고 있는데 그의 지지율

은 2010년 12월 79에서 2011년 11월 61로 하락하여 18 감소하였다14) 통합러시아의 지지율 역시 2011년 2월까지 60를 유지하다가 지속적으로 하

락하여 2011년 11월 51를 기록하였다 특히 이번 12월 4일 총선에서 통합

러시아는 심리적 마지노선인 50 지지율을 넘지 못하고 4954의 득표율에

머물렀다15) 이상의 조사결과들은 러시아 국민들 내에서 국가의 최고 지도자

들과 집권 여당에 대한 불만이 점증하고 있음을 실증하고 있다고 할 수 있다이의 원인은 무엇보다 2000년대 현 통치세력에 대한 대중적 지지의 원천인

lsquo안정rsquo과 실질적 lsquo삶의 질 개선rsquo에 대해 러시아 국민들이 회의적 입장을 가지

게 된 것에 있다고 판단된다 지난 10여 년 동안 ldquo아주 만족스럽지는 않지만

자신들의 삶이 안정되고 나아지고 있다rdquo는 의견이 대세를 이뤘다면 현재 러

시아에서는 ldquo경제는 발전하지 않고 석유 판매대금은 권력자들이 독식하고 있

다rdquo는 의견이 주류를 형성해 가고 있다 즉 기존의 lsquo안정rsquo과 lsquo삶의 질 개선rsquo에 대한 기대가 lsquo희망 없는 안정(hopeless stability)rsquo에 대한 냉소로 변모하고

있는 것이다 대중의 만성적 부패에 대한 인식은 더욱 악화되고 있는 것으로

나타났다 2011년 11월 17일자 레바다 센터의 보도자료에 따르면 ldquo대다수

국가관료들이 법의 통제밖에 있다고 생각하는가rdquo라는 질문에 85가 긍정적

으로 응답했으며 단지 11만이 이에 대한 부정적 인식을 표현했다 또한

ldquo대다수 정치인들이 단지 자신의 이익을 위해 활동하고 있다고 생각하는가rdquo라는 질문에도 이에 동의하는 응답(85)이 부정(11)하는 의견을 압도하였

다16) 상기 조사 결과는 러시아 국민의 국가관료와 정치인들에 대한 불신감

14) Пресс-выпуски Левада-центр(2011118) httpwwwlevadaru08-11-2011reitingi- odobreniya-pervykh-lits-polozheniya-del-v-strane-elektoralnye-predpochteniya(검색일 20111129)

15) Новые-известия(2011116) httpwwwnewizvrupolitics2011-12-06155777-neuteshitelnyj- uspehhtml(검색일 20111108)

16) Пресс-выпуски Левада-центр(20111117) httpwwwlevadaru17-11-2011o-pravakh-

이 상당한 수준임을 보여주는 사례라 할 수 있다특히 러시아 국민의 정치 인식과 가치 정향에서 주목해 볼 점은 러시아

정치체제에 대한 인식 변화에 있다 상기 언급된 주요 정치지도자와 국가관료

에 대한 대중적 불만의 증대는 일반적 정치과정을 통한 이의제기의 길을 원

천적으로 봉쇄하고 있는 자신들의 정치체제에 대한 불만과 불신으로 전환되

고 있는 것으로 판단된다 그동안 러시아 대중은 자유로운 정치적 경쟁 문제

또는 제3의 인물 등장에 대해서 부정적이거나 둔감한 반응을 보여 왔다 예

컨대 2009-2010년 사이에 수행된 다양한 여론 조사에 따르면 러시아 국민들

은 푸틴과 메드베데프를 제외한 제3의 인물이 대통령이 되는 것을 90년대의

무질서와 혼란으로 회귀하는 것과 동일시하였다17)

그러나 최근 자신들의 불만을 표출할 수 있는 정치적 출구를 찾지 못하

면서 이에 대한 인식 변화가 감지되고 있다 레바다 센터가 2011년 10월

3일부터 17일까지 실시한 여론 조사에서 참여자의 82가 ldquo당신이 러시아

의 정치 과정에 영향을 미칠 수 있다고 생각하는가rdquo의 질문에 부정적으로

응답하였다18) 또한 러시아 사회학자 볼코프(Denis Volkov)는 이번 국가두마

(State Duma) 선거에 참여한 7개 정당 가운데 자신의 이해를 대변하는 정당

이 하나도 없다는 유권자 비율이 28에 달하고 73의 러시아인이 투표용

지에 ldquo모두에게 반대(against all)rdquo 란의 재도입에 찬성했다고 언급하였다 그

는 유권자의 약 14(25-28) 정도가 러시아의 현 정치질서 자체에 대해 부정

적 인식을 갖고 있으며 이러한 경향은 특히 대도시 거주자 고등교육 이수

자 상대적으로 경제적 여유가 있는 계층 즉 여론 주도층에서 두드러진다고

분석했다19) 전술한 바와 같이 푸틴과 메드베데프 그리고 집권 여당에 대한

피로감은 지속적으로 확대되고 있다 그러나 상기 조사 결과들은 특정 인물

과 통합러시아 중심의 독점적middot비경쟁적 러시아 정치체제하에서 러시아 국민

들이 자신들의 불만이 선거를 통한 정치과정에서 표출될 수 없다는 점을 점

차 자각해 가고 있음을 보여 준다러시아 국민의 이 같은 정치적 인식 변화는 이번 총선에서 여과 없이 드러

cheloveka-interesakh-vlasti-i-obshchestva-v-rossii(검색일 20111129)17) С Белановский and М Дмитриев(2011) 11-1218) Пресс-выпуски Левада-центр(20111117)19) Д Волков(20111103) httpwwwlevadaru03-11-2011protestnye-elektoralnye-strategii

(검색일 20111129)

났다 12월 4일 국가두마 선거에서 나타난 공산당(KPRF)을 비롯한 야당들의

지지율 상승은 야권의 효과적 선거 캠페인이나 정치적 강령에 대해 러시아

유권자가 지지를 보낸 것으로 판단하기 어렵다 12middot4 총선을 통해 나타난 야

권의 선거 성과는 무엇보다 현 통치세력과 러시아 정치체제에 대한 점증하는

대중적 불만의 반사 이익에서 기인한 것으로 보인다 ldquo공산당은 타협적 정당

이다 그럼에도 불구하고 야당이다rdquo20)라는 표현은 이번 선거에서 유권자의 투

표 행태를 단적으로 보여주는 사례이다이와 함께 12middot4 총선 직후 발생한 대규모 부정선거 규탄 시위도 대중의 가

치 정향 변화를 뒷받침하는 징후로 주목할 필요가 있다 잘 알려진 바와 같

이 2011년 12월 4일 국가두마 선거가 종료된 직후 모스크바 중심부에서 산

발적으로 개최되던 부정선거 규탄시위는 이후 그 규모와 범위 모두에서 급속

히 확대되었다 급기야 동년 12월 10일 러시아 전역에서 선거 부정을 규탄하는

시위가 이어지는 가운데 모스크바 외곽 볼로트나야 광장(Болотная площадь)에서는 주최 측 추산 4만여 명이 참여하는 대규모 집회가 개최되었다 예상 밖

의 사태 전개에 러시아는 물론 전 세계의 이목이 집중되었고 구소련 소속 국

가들에서 발생한 lsquo색깔혁명rsquo이나 2011년 북아프리카 국가들에서의 정치적 전변

상황과 맞물려 때 이른 lsquo백색혁명rsquo 가능성까지 거론되기에 이르렀다2011년 말 발생한 대규모 부정선거 항의 시위는 전술한 러시아 국민의 정

치 인식과 가치 정향 변화가 핵심 원인으로 작용한 것으로 판단된다 실제로

이번 총선이 1991년 러시아연방 출범 이후 치러진 일련의 선거들과 비교하여

선거 부정이 두드러진 선거였다고 평가하기는 어렵다 그동안 옐친 정부 시기

는 물론 푸틴 정부 시기까지 러시아에서의 선거 부정 문제는 야권과 민간middot해외 선거감시단체들이 지속적으로 비판해 온 사항이다21) 따라서 이번 사태의

핵심 원인은 총선과정에서 나타난 선거 부정의 수위 확대에서 찾기보다는 달

라진 민심 즉 국민의 가치 정향 변화에 찾아야 한다는 것이 필자의 판단이다어쨌든 러시아 대중의 주요 정치지도자 그리고 정치체제에 대한 정향 변

20) Борис Дубин(20111205) httpwwwlevadaru05-12-2011boris-dubin-o-smene-politicheskikh- predpochtenii-rossiyan(검색일 20111129)

21) 물론 이번 사태의 급진적 전개에 선거 부정을 뒷받침하는 명백한 증거들이 각종 영상물과 중앙선관위 관계자의 폭로를 통해 공개되고 소셜네트워크서비스 등을 통해 확산된 것도 적지 않은 영향을 미쳤다는 점을 부정하는 것은 아니다 다만 그 핵심 원인이 다름 아닌 대중의 가치 정향 변화에 있다는 것이 필자의 판단이다

화는 어떤 형태로든 러시아 민주주의의 방향성에 새로운 국면을 여는 중요한

견인차가 될 것으로 분석된다

엘리트 차원에서의 정치 인식과 가치 정향 역시 2009년을 기점으로 점진적

으로 변화하고 있는 것으로 판단된다 이는 첫째로 2009년부터 최근까지 점

차 강화되어온 현 통치엘리트 그룹 내부의 국가발전노선 상 이견 분출 흐름

과 그 발전 과정을 통해 그 양상을 파악할 수 있다 푸틴을 구심점으로 규합

되었던 러시아 엘리트의 분절과 이의 구조화가 다양한 경로를 통해 감지되고

있다 이에 대한 구체적 분석을 위해 무엇보다 이른바 lsquo현대화(Modernization)rsquo의 범위와 방법에 관한 러시아 정치권 내부 논쟁 과정에 주목할 것이다

통치엘리트 그룹 내부의 국가발전노선 논쟁은 2009년 9월 메드베데프 대통

령이 lsquo전진 러시아(Go Russia)rsquo라는 원고를 통해 lsquo현대화rsquo 정책을 발표하면

서 그 최초의 징후가 포착되었다 당시 메드베데프의 lsquo현대화rsquo 정책은 2008년

하반기 발생한 글로벌 경제 위기에 대한 대응책의 일환이었던 것으로 판단된

다 미국발 서브프라임 모기지 사태로 촉발된 글로벌 금융middot경제위기는 푸틴

의 국가주도형 경제발전노선을 재평가하는 계기가 되었다 국유화와 규제강

화로 인한 러시아 경제구조의 경직성은 대외 경제변수의 돌발적 상황변화

즉 세계 경기침체로 인한 국제유가의 급락에 얼마나 취약한 지를 여실히 보

여주었다22) 특히 러middot그루지야 전쟁 등으로 말미암아 2020년까지 러시아를

세계 5위의 경제대국으로 발전시킨다는 목표를 설정하고 종합적 사회middot경제

개혁 프로그램으로 푸틴 집권 말기인 2008년 2월 채택된 lsquo2020 발전 전략

(The Concept of Long-term Socioeconomic Development of the Russian Federation to 2020)rsquo은 그 유용성을 의심받게 되었다23) 메드베데프의 lsquo현대

화rsquo 정책은 변화한 정세에 기초해 푸틴의 경제발전 전략을 개선하고자 했던

시도로 평가할 수 있다 따라서 lsquo전진 러시아rsquo라는 원고를 통해 개진된 lsquo현대화rsquo 정책은 그 초점이 철저히 경제 분야에 집중되어 있었다

그러나 lsquo현대화rsquo 정책의 추진 과정에서 메드베데프는 과학middot기술의 진보와

22) 이종문(2010) 9723) 고재남(2010) 3

경제개혁이 정치체제의 진보와 불가분의 관계에 있음을 지적하며 lsquo정치적 현

대화rsquo 즉 정치개혁의 방향으로 한 발 나아가기 시작했다 그는 원내 진입장

벽 축소와 지역 행정수장 임명 절차 변경 등과 같은 폭넓은 정치middot사회 개혁

을 추진하였다24) 정치개혁을 포함하는 lsquo현대화rsquo 노선의 범위 확장 시도는

2010년 11월 30일 메데베데프의 제3차 연방의회 연례교서 발표를 통해 더욱

분명해졌다 메드베데프는 lsquo현대화rsquo 개념에 환경 복지 정치 심지어 국제관계

와 안보문제에 이르는 광범한 분야를 포함시켰다25) 대통령의 연례교서가 발표되고 이른바 lsquo정치적 경쟁rsquo에 대한 논쟁이 시

작되었다 통합러시아 소속 러시아연방 하원의장인 그리즐로프(Boris Grizlov) 는 ldquo야당의 책임성 부재rdquo를 강조하며 lsquo정치적 경쟁rsquo을 강조한 대통령의 발언

에 대해 불편한 심정을 감추지 않았다26) 메드베데프의 이 같은 행보의 반대

편에서 푸틴 내각의 제안에 의해 2011년 2월 러시아 국내의 주요 전문가들

로 구성된 21개 실무 그룹이 2008년의 lsquo2020 발전 전략(The Concept of Development to 2020)rsquo을 토대로 lsquo전략-2020(Strategy-2020)rsquo 마련 프로젝트에

착수하였다 동시에 2009년 메드베데프가 lsquo현대화rsquo 노선을 본격화함에 따라

그동안 개최되지 못했던 lsquo전략-2020rsquo 포럼이 재가동되었다27)

lsquo현대화rsquo 노선을 매개로 하는 논쟁의 핵심은 개혁의 범위와 방식을 둘러싼

러시아 정치middot경제 엘리트 사이의 이견에 있다고 할 수 있다 메드베데프의

lsquo현대화rsquo 정책의 경우 비록 그 초점이 경제 영역에 집중되어 있지만 이를 달

성하기 위해서 정치middot사회 영역을 아우르는 lsquo종합적 개혁rsquo을 추구하고 있다고

평가된다 반면 푸틴의 lsquo전략-2020rsquo의 경우 경제개혁의 수행에 있어 정치적

24) 고재남(2010) 1125) Э Билевская and В Литовкин(20101201) httpwwwngrupolitics2010-12-011_

poslaniehtml(검색일 20110319)26) 그리즐로프는 지난 시기와 비교하여 야권의 긍정적 변화들이 존재한다는 점을 인

정하면서도 ldquo지금은 불가피한 앞으로도 많은 시간이 필요한 이행기이다rdquo ldquo야당들은 아직 충분히 책임 있는 정당들이 아니다rdquo라고 언급하면서 대통령의 제안에 대한 부정적 입장을 표명하였다 그뿐만 아니라 그리즐로프는 메드베데프가 자신의 현대화 전략 및 전략 2020 실현을 위한 토대와 힘이 통합러시아에 있다는 것을 이해해야 한다고 경고하였다 И Родин(20101206) httpwwwngrupolitics2010-12-06 3_partiahtml(검색일 20101210)

27) Н Костенко Л Сергеева and Л Бирюкова(20110218) httpwwwvedomostiru newspaperarticle255292poshli_za_putinym(검색일 20110220)

변동을 선호하지 않는 것으로 보인다 예컨대 푸틴의 핵심 이데올로그 중 한

명인 수르코프(Vladislav Surkov)는 러시아의 현대화를 위해 강력한 중앙권력

이 필수적이라면서 lsquo권위주의적 현대화(authoritarian modernization)rsquo를 주장함

으로써 메드베데프의 정치개혁 시도에 대해 부정적 시각을 표명한 바 있다결론적으로 러시아 통치엘리트 내부에서 경제발전 방향과 그 실현 방법을

매개로 일정한 분절이 발생하고 있다고 판단된다 또한 이들 사이의 논쟁이

정치개혁과 민주주의에 대한 인식 차이로 발전해가고 있다는 점 역시 분명해

보인다 러시아 통치엘리트의 분절은 2011-2012 선거주기 과정 특히 푸틴과

메드베데프의 대선 후보 결정 논쟁 과정에서 구조화 경향을 나타냈다 2009년 이후 메드베데프는 중앙-지방관계 개선 통합러시아 중심의 1당 체제 개

혁 주요 국영기업의 민영화 전략산업에 대한 해외투자 확대 재정지출 확대

정책들을 추진해왔다 따라서 메드베데프를 중심으로 하는 개혁적 엘리트 그

룹의 등장은 러시아 통치엘리트 내에서의 정치적 인식과 가치 정향 변화가

발생하고 있음을 보여주는 분명한 사례라 할 수 있다두 번째로 전략개발센터(Center for Strategic Developments)28) 현대발전연

구소(Institute of Contemporary Development)29)와 같은 비중 있는 친 정부 성

향 싱크탱크들의 보고서들에서도 엘리트 차원의 정치적 인식과 정향 변화가

눈에 띤다 이들 싱크탱크에 주목해야 하는 이유는 싱크탱크가 가지는 본질적 속성과

러시아 내 두 연구소의 위상 때문이다 정책지식을 생산하는 유력한 정치 행

위자로서 싱크탱크는 본질적으로 국가정책 결정에 영향을 미치고자 한다 또

한 이 과정에서 집권세력과 다양한 형태로 상호의존적인 정치적 관계를 맺

는다는 점에서 보편적 경향성을 가진다30) 특히 상기 두 연구소는 그 창립배

28) lsquo고등경제대학rsquo lsquo러시아학술원 국가경제전망연구소rsquo 러시아 정부 산하 lsquo입법 및 비교법학연구소rsquo lsquo경제분석연구소rsquo 등이 발기하여 1999년 연방정부 산하에 설치된 러시아의 대표적 싱크탱크로 현재는 드미트리예프(Михаил Дмитриев)가 소장이다 재단 이사회에 그레프 경제발전 및 통상부 장관 메젠체프 나비울리나 등 고위 국가관료는 물론 쿠지미노프 마우 야신 등 명망 있는 학자군이 대거 포진해있다

29) 1999년 당시 제1부총리 메드베데프 책임하의 국가적 프로젝트 실현을 위한 자문 역할을 수행하던 lsquo정보사회발전센터(РИО-Центр)rsquo를 토대로 2008년 창립한 러시아의 대표적 친정부 싱크탱크이다 현재 유르겐스(Игорь Юргенс)가 이끌고 있는 이 연구소의 자문위원회 위원장직을 메드베데프 대통령이 맡고 있다

30) 박인휘(2008) 129-130 참조

경과 조직구성 측면에서 현 통치엘리트와 불가분의 관계를 맺고 있으며 러

시아 내에서 다른 싱크탱크들과 구별되는 특별한 위상을 점하고 있다 따라

서 러시아 엘리트의 정향 변화를 분석하는데 있어서 두 연구소의 보고서는

매우 의미 있는 단서를 제공하고 있다고 판단된다현대발전연구소는 지난 3middot13 지방선거 직후인 2011년 3월 15일 322페이지

분량의 ldquo미래의 획득 전략-2012(The Acquisition of the Future Strategy ndash 2012)rdquo라는 문서를 발표하였다 특히 연구소장 유르겐스(Igor Yurgens)는

2012년 대선을 lsquo안정rsquo 대 lsquo진보rsquo의 대결로 규정하며 이 보고서가 ldquo메드베데

프의 선거 프로그램이 되기를 희망한다rdquo라고 언급함으로써 러시아 사회에 적

잖은 논란을 촉발하였다31)

이 보고서의 핵심 내용은 두 가지로 첫째는 러시아에 제도적 경제적 기

술적 현대화가 절실하다는 것이며 둘째는 이 같은 현대화의 추진을 위해 기

존 러시아 정치 질서에 중대한 변화가 필수적이라는 것이 그것이다 특히 두

번째 장인 ldquo2012-러시아 정치 아젠다(The Agenda for the Russian Politics- 2012)rdquo에서 견제와 균형 독립적 사법 권력 자유로운 언론 건강한 시민사회

와 같은 민주적 제도의 부재 상황을 경고하면서 이러한 조건하에서 국가의

lsquo현대화rsquo를 기대하기 어렵다고 주장한다 이와 함께 정치적 경쟁 메커니즘의

착근 대화와 타협의 제도화 메커니즘 확보 등의 정치적 다원주의 수립을 핵

심 과제로 제시함과 동시에 의회 개혁으로부터 시작되는 단계적 과제들을 제

안하고 있다 뿐만 아니라 부패 청산 시민사회 발전 소셜 네트워크 등을 활

용한 시민사회와의 교감 증대 연방주의 및 지방자치 개선 등을 위한 매우

구체적인 대안을 제시하고 있다32)

전략개발센터 역시 2011년 5월 ldquo러시아에서의 정치적 위기와 이의 가능

한 전개 메커니즘(The Political Crisis in Russia and Possibile Mechanisms of its Development)rdquo이라는 보고서를 발표하였다 그리고 동 연구소는 6개월

후인 동년 11월 10일 ldquo러시아에서의 정치적 전환 추진력과 전망(Driving Forces amp Prospects of the Political Transformation in Russia)rdquo이라는 주제의

보고서를 내놓았다

31) Ю Таратута Ведомости(20110316) httpwwwvedomostirunewspaperarticle256646 2012_protiv_2020(검색일 20110320)

32) ОБРЕТЕНИЕ БУДУЩЕГО СТРАТЕГИЯ 2012(2011) 33-71 httpwwwriocenterru filesFinding_of_the_Future20FULL_pdf(검색일 20110319)

첫 번째 보고서에서는 광범위한 사회학적 경험 자료를 바탕으로 러시아 사

회 내의 정치적 인식의 변화 양상과 그 위기 발전 메커니즘을 밀도 있게 분

석하고 있다 보고서는 현재의 비경쟁적 정치체제에 대한 대중적 냉소와 비판

의 고조와 함께 러시아 정치체제가 lsquo자기 발전(self-development)rsquo 능력을 상실

하게 될 가능성이 농후하다고 경고한다 이와 함께 현재의 비경쟁적 정치 모

델의 구조적 위기는 궁극적으로 민주주의 체제의 형성 기회를 제공할 것이며 향후 10년 동안 러시아에 정치적 전환이 발생할 가능성이 높다고 예측하고

있다 보고서에는 정치적 안정을 위협하는 위험 요소들을 경감시킬 수 있는

3단계의 행동 대안들이 제시되고 있다33)

두 번째 보고서에서는 첫 번째 보고서에서 밝힌 비경쟁적 정치체제로부터

활력 있는 민주주의 체제로의 정치적 전환이 향후 10년간 총체적 규모로 발

생할 것임을 전망하고 있다 보고서는 단기(2012-2013년) 전망 차원에서 정부

의 무기력 가시화 비판적 여론의 증대 재야 세력의 성장 등 정치위기가 가

속화되는 가운데 정치적 변화의 속도가 빨라질 것이라 분석하고 있다 중기적

전망 차원에서는 책임 있는 사회middot경제정책 수행에서의 한정된 가능성으로 말

미암아 정치체제의 견고성과 효율성 약화 등이 초래될 것으로 전망하고 있

다 장기적 전망 차원에서는 총체적 정치전환을 위한 전제조건이 마련되고

2018년 대통령 선거가 실질적 경쟁을 보장하는 선거로 치러질 것이라 예측

하고 있다34)

우리가 상기 친정부 성향의 싱크탱크들의 보고서에 주목해야 하는 이유는

일반적으로 이들이 현 통치엘리트의 통치담론에 대한 이론적 뒷받침이나 추후

정책입안에 있어서의 내용적 담보를 담당하기 때문이다 앞서 기술한 바와 같

이 러시아의 주요 싱크탱크들의 최근 보고서는 러시아 정치체제 변화의 가능

성과 당위성을 강조하고 있으며 이들의 주장은 어떤 형태로든 러시아 엘리트

의 가치 정향 변화와 정치체제 개혁 방향에 영향을 미칠 수밖에 없을 것이다러시아 엘리트는 lsquo주권민주주의rsquo 개념을 통해 잘 드러나는 바와 같이 2000

년대 국가주권의 전일성과 통일성 확보를 위해 민주적 가치를 기꺼이 양보하

고 강력한 중앙집권체제와 권위주의화를 추인한 바 있다 그러나 최근 여러

33) С Белановский and М Дмитриев(2011) 1-33 34) С Белановский М Дмитриев and С Мисихина(2011) 71-72 httpcsrruindexphp

option=com_contentampview=articleampid=3453A-q-qampcatid=363A2009-03-18-14-32-42ampItemid=71amplang=ru(검색일 20111129)

경로를 통해 드러나는 엘리트 그룹의 가치 정향과 정치체제에 대한 인식 변

화는 민주체제에 대한 지향성의 측면에서 상당한 질적 변화를 보여주고 있다

고 할 수 있다 이들 내부의 변화는 대중의 정향 변화와 더불어 러시아 민주

주의의 퇴행 극복에 상당한 영향을 미칠 것으로 판단된다

제2장에서 전술한 바와 같이 러시아 민주주의의 위기 담론과 퇴행 주장의

가장 중요한 근거로 푸틴 대통령 1인을 중심으로 확립된 수직적 권력구조와

2000-2008년 동안 추진된 lsquo재중앙집권화rsquo 정책이 거론되었다 그러나 대통령

의 3선 연임을 금지하는 현행 러시아연방 헌법 규정으로 인해 과도기적 권력

구조 형태로 등장한 양두체제는 푸틴 1-2기 권력구조와 차별된 모습을 보여

주었다 그리고 메드베데프 정부 시기 추진되었던 일련의 제도 개선 시도는

기존 모습과는 분명한 차이점을 나타냈다 따라서 본 장에서는 러시아 권력구

조 변화와 제도 개선 현황에 대한 분석전망을 통해 러시아 민주주의의 퇴행

극복 가능성을 타진해볼 것이다

러시아의 대통령제는 법적제도적 측면에서 분명한 lsquo분권형 대통령제

(semi-presidential system)rsquo의 특성을 갖는다 러시아연방 헌법은 대통령과 의

회가 총리를 사이에 두고 연방정부의 운영과 관련하여 권력을 분점하면서 상

호 견제가 가능하도록 규정하고 있다 다시 말해서 대통령이 총리지명권과

의회해산권을 갖고 의회가 총리승인권과 정부에 대한 불신임권을 갖는 러시

아의 정부형태는 분권형 대통령제의 명백한 특성을 보여주고 있다35)

그럼에도 불구하고 많은 러시아 연구자들은 러시아가 lsquo초대통령제

(superpresidentialism)rsquo 국가라는 주장을 제기한다36) 러시아의 대통령제가 형식

적으로 삼권분립 원칙하에 행정middot입법middot사법권에 대한 권력 배분을 전제하면서

35) 러시아의 대통령제의 특성에 대해서는 엄구호 김연규(2006) 우준모(2009) 참조36) M Fish(1997) 326-330

도 실질적으로는 대통령에게 권력이 집중된 기형적 형태를 띠고 있다는 것이

다 예컨대 옐친은 1993년 신헌법 채택을 통해 큰 틀에서는 권력분립의 모양

을 갖추면서도 세부적 조항을 통해 대통령의 권한을 대폭 강화하였다 그 결

과 의회의 대 행정부 견제 기능은 유명무실해졌으며 대통령이 다른 헌정기구

의 상위에 존재하며 강력한 실권을 행사하게 되었다37) 더욱이 이러한 러시아

의 초대통령중심제적 권력구조는 푸틴 정부 시기를 거치며 더욱 강화되었다그러나 2008년 등장한 메드베데프 정권하에서의 대통령제는 전술한 lsquo분권

형 대통령제rsquo의 특성을 명확히 보여주고 있다 다시 말해서 이른바 양두체제

로 지칭되는 메드베데프 시기의 권력구조는 법적middot제도적 측면에서 러시아연방

헌법이 규정하는 행정권 분점 원칙에 충실한 형태라 할 수 있다 실제로 메

드베데프 정권하에서 대통령은 국가수반으로서 외교 국방 안보 민족문제 등

의 업무만을 책임지고 총리가 내각 전반을 관장하였다 이 시기 총리는 상당

한 자율권을 행사하면서 국정을 주도하였다소련 해체 이후 러시아는 강력한 대통령제를 희구하면서도 소비에트 즉 의

회의 역할이 명문화되어 있던 소련 권력구조의 전통을 계승하여 의회와 권력

을 나누는 lsquo분권형 대통령제rsquo를 수용한 바 있다 따라서 바로 이 점에서 lsquo의회

에 책임을 지는 총리rsquo가 그 의미를 갖게 된다고 할 수 있다 실제로 러시아 역

사상 처음으로 메드베데프 시기 푸틴은 여당 lsquo통합러시아rsquo의 당수직을 겸하여

총리직을 수행하였다 형식상 대통령과 별개로 의회의 다수당을 대표하여 총리

직을 수행하는 모양새와 명분을 취한 것이다 그러나 메드베데프 시기의 양두체제는 본질적으로 권력분립 원칙의 소산이

라기보다는 불가피한 상황이 만들어낸 정치공학적 산물이라는 점을 분명히

할 필요가 있다 현 양두체제는 실권을 가진 푸틴이 대통령직을 수행할 수

없는 제도적 한계 속에서 자신의 후계자를 대통령으로 내세움으로써 만들어

진 과도기적 권력구조인 것이다 그럼에도 불구하고 기존 옐친 푸틴 정권하

에서 나타났던 러시아 대통령제의 법적middot제도적 특성과 실제 운용상 모순이

권력구조 면에서 확연히 감소했다는 점은 분명한 사실이다 또한 의회와 사

법부 위에서 군림하던 제왕적 대통령의 모습과 권력집중 현상은 누그러질 수

밖에 없었다그리고 차기 정권에서 이러한 긍정적 현상의 지속 가능성은 푸틴의 대통령

37) 장세호(2011a) 166-167

직 복귀 확정과 함께 다시금 1인 권력체제로의 회귀 또는 양두체제의 지속

문제로 귀결되고 있다 문제 해결의 열쇠가 될 차기 정권의 권력구조 향방은

무엇보다 푸틴과 메드베데프 사이의 차기 대권 경쟁 과정을 살펴봄으로써 타

당성 있는 유추가 가능할 것이다간헐적으로 드러나던 두 양두체제 지도자 간의 긴장과 갈등 양상은 2011년

봄 지방선거 직후부터 여름까지 점차 분명한 형태로 표출되었다 UN의 리비

아 제재 호도르코프스키(Mikhail Khodorkovsky) 처리 알렉산드르 2세에 대한

평가 lsquo전(全) 러시아 국민전선(ОНФ All-Russia Peoples Front)rsquo 창립 실로

비키의 대표주자 격인 세친(Igor Sechin) 등 고위관료의 국영기업 이사직 박탈

문제 등 일일이 열거할 수 없을 만큼 많은 사안들에서 메드베데프는 푸틴과

상반된 차별적 입장을 적극 표명해왔다특히 메드베데프가 2011년 6월 lsquo상트페테르부르크 국제경제포럼(St Petersburg

International Economic Forum)rsquo에서 행한 연설은 이러한 분석에 힘을 실어주

었다 그는 연설에서 기존 lsquo국가자본주의(state capitalism)rsquo 노선으로부터 과감

히 결별할 것임을 천명하면서 lsquo정치적 탈 집중화rsquo와 lsquo시장 메커니즘의 확장rsquo 등 몇 가지 중요한 정치적 프로그램을 발표하였다 또한 메드베데프는 당시

푸틴이 선거정책의 일환으로 준비 중이었던 lsquo국가발전 5개년 계획rsquo을 겨냥해

노골적으로 ldquo이는 lsquo나의 선택(my choice)rsquo이 아니다rdquo라고 언급하며 대립각을

분명히 하였다38) 결국 재선을 염두에 둔 메드베데프의 lsquo탈 푸틴rsquo 행보가 관심을 집중시키는

가운데 2011년 9월 중순 lsquo프라보예 델로(Правое дело Right Cause)rsquo 전당대

회가 파행으로 치닫고 급기야 당 대표 프로호로프(Mikhail Prokhorov)가 당수

직을 상실하는 사건이 발생하였다 갑작스런 친 메드베데프 성향 정당 대표의

해임과 연이어 터져나온 대통령행정실 제1부실장 수르코프(Vladislav Surkov) 연루설은 푸틴과 메드베데프의 차기 대선 주자 결정에 대한 어떤 전격적 합

의가 이루어졌음을 암시하는 중요한 단서라 할 수 있다합의를 가능케 한 것은 다름 아닌 이들 사이의 현실적 이해관계였을 것으

로 판단된다 국민의 압도적 지지를 통한 대통령직 복귀를 갈망해온 푸틴의

입장에서 정치적 후계자인 메드베데프와의 진흙탕 싸움 장면은 반드시 피하

고 싶은 시나리오였을 것이다 또한 12월 총선에서 lsquo통합러시아rsquo의 다수의석

38) А Самарина(20110620) httpwwwngrupolitics2011-06-203_totalizatorhtml(검색일 2011621)

유지 목표 달성을 위해서도 lsquo프라보예 델로rsquo와 lsquo정의러시아(Just Russia)rsquo 등의

야당은 견제가 필요한 대상이라 할 수 있다 푸틴은 메드베데프에게 특정한

보상을 제안함으로써 이러한 상황 극복을 시도했을 가능성이 크다 메드베데

프 역시 어느 정도의 타협이 불가피한 상황이었을 것이다 비록 집권 4년여

동안 정치적 입지와 지지율 확대를 이룬 그라 할지라도 푸틴이 대권 복귀

의사를 포기하지 않는 한 그에게 남은 카드는 독자 출마뿐이다 그러나 메드

베데프가 독자 출마하더라도 현실적으로 푸틴을 누르고 당선될 가능성이 희박

할 뿐만 아니라 이는 기존 푸틴과의 정치적 관계 단절을 의미한다는 점에서

현실적 대안이 될 수 없었을 것이다 따라서 메드베데프는 차기 대선을 포기

하는 조건으로 일정한 지분을 보장받고 이를 바탕으로 2018년 대선을 노리는

차선책을 택했을 가능성이 농후하다푸틴과 메드베데프 사이의 임무교대 합의를 가능케 한 카드는 다름 아닌

차기 총리의 정치적 자율권이라 판단된다 실제로 메드베데프는 8월 30일 차

기 정권에서 대대적 각료 개편이 있을 것임을 시사하면서 젊고 공격적인

(aggressive) 인물들의 정부 조직 합류를 예고한 바 있다 얼마 후인 지난 10월 중순 그는 lsquo큰 정부(big government)rsquo 구성에 대한 계획 즉 새 내각을 다

양한 입장을 가진 새로운 인사들로 확장할 계획을 발표하였다 메드베데프는

현재 다양한 방식으로 차기 정권에서 명목상의 총리에 머물지 않을 것임을

암시하고 있다 이런 이유로 차기 정권의 권력구조는 기존 양두체제가 유지

될 개연성이 커 보인다39)

따라서 차기 정권에서 역(逆) 양두체제가 안정적으로 가동된다면 이는 민

주주의 공고화의 관점에서 두 가지 중요한 의미를 갖는다 첫째로 이는 제도

적 측면에서 대통령에게로의 과도한 권력 집중 현상을 완화되는 효과를 낳을

것이다 두 번째 의미는 제도 자체의 의미보다는 역 양두체제의 성립이 초래

할 부대 효과에 있다 9월 24일 푸틴과 메드베데프의 임무교대 선언 이후 러

시아 내에서는 정치권력의 정당성 문제에 대한 비판이 고조되고 있다 세계

정치사에 유례없는 국가 지도자 사이의 두 번째 역할 맞교대는 필연적으로

lsquo경쟁 없는 선거rsquo lsquo대안 없는 선거rsquo에 대한 대중적 불만을 증폭시킬 것이다 따라서 이는 사회 구성원의 민주주의 정향 변화에 어떤 형태로든 영향을 미

치게 될 것이라는 점에서 중요한 의미가 있다

39) 장세호(2011b) 60-64

이미 메드베데프 정부 시기 lsquo정치적 현대화rsquo의 일환으로 실시된 일련의 제

도개혁 시도가 있었다 예컨대 메드베데프 정부는 2008년 선거법 개정을 통

해 진입장벽을 현행 7에서 5로 하향 조정하여 2016년 선거부터는 소수

정당의 국가두마 진출 조건이 완화될 수 있도록 하였다 또한 대통령이 지명

해 지방의회가 비준하던 지역 행정수장의 임명절차도 대통령이 지지하는 지

역정당이 후보를 추천 이를 대통령이 지역의회에 비준을 요청하는 방식으로

변경하였다 그리고 지역 행정수장들의 지역의회에 대한 보고를 의무화하고 지역 정당들의 현지 매체에 대한 균등한 접근을 보장하는 법안을 제정하였다 독립적 사법부 구축을 위한 판사의 지위에 관한 연방법도 도입되었다40)

차기 정권의 정치개혁 문제와 관련하여 2011년 11월 14일 개최된 lsquo발다이

포럼(Valdai Forum)rsquo은 여러모로 주목할 만한 단서를 제공하고 있다 포럼에

참석한 세계 각국 전문가들과의 대담을 통해 푸틴은 lsquo현대화rsquo 정책이 지속될

것이며 향후 연방 구성주체 지역 행정수장 직선제 재도입과 같은 lsquo직접 민주

주의 방향rsquo으로의 정치제도 개선이 추진될 것임을 시사했다 특히 비공개로

진행된 국내정치 관련 대담 후 참가자들의 입을 통해 흥미로운 정보들이 공

개되었다 그들의 전언에 따르면 메드베데프가 추진하려 했던 자유주의적 개

혁 정책들이 차기 정부에서도 지속될 것이며 다음 내각에 새로운 인물들이

배치될 것으로 보인다 또한 현재 두 양두체제 지도자 간의 합의하에 정치개

혁에 대한 구체적 계획이 마련되고 있으며 그 방향은 시대의 변화와 요청에

적절한 응답의 형태가 될 것이라고 한다41) 이 같은 입장은 얼마 뒤인 12월

15일 푸틴의 국민과의 대화를 통해서도 반복되었다 또한 2012년 대선 캠페인

과정에서도 푸틴은 이를 자신의 선거 정책과 공약에서 분명히 했다12middot4 총선과 부정선거 규탄 시위 전개 상황 그리고 3middot4 대선 결과 통치엘리

트 사이의 이견 조율 등이 정치 개혁의 폭과 속도를 결정하는 중요한 요소가

될 것이다 다만 푸틴이 정치체제의 급진적 개혁보다는 점진적 진화의 방식을

선호한다는 점을 고려할 때 제도개선은 순차적이며 점진적 방향으로 이루어질

40) 고재남(2010) 11-1241) И Родин and А Самарина Премьер за стабильность ndash но и за демократию

(20111114) httpwwwngrupolitics 2011-11-143_premierhtml(검색일 20111129)

가능성이 큰 것으로 판단된다 실제로 2012년 대선 한 달 후인 4월 4일 정당

의 창당과 등록 절차의 간소화를 골자로 하는 개정 정당법이 발효되었다메드베데프 정부의 제도 개선 시도는 물론 부분적이며 한정적 조치들이라

할 수 있다 그러나 전술한 바와 같이 차기 정권에서 양두체제가 지속될 가능

성이 높다는 점을 고려하면 이른바 lsquo정치적 현대화rsquo는 지속성을 가질 것으로

보인다 푸틴의 대통령직 복귀와 2000년대 중앙집권화 노선의 재등장을 등식

화하는 것은 지나치게 단순한 논리라 할 수 있다 결국 속도와 수준이 문제가

되겠지만 큰 틀에서 푸틴 1-2기 대통령과 행정부로의 과도한 권력 집중 연방

중앙으로의 권력 집중 문제는 어떤 형태로든 완화될 것으로 전망된다

2000년 푸틴 정부 등장 이후 현재까지 지속되고 있는 이른바 lsquo러시아 민주

주의의 위기rsquo에 대한 논의는 러시아 민주주의가 전진하지 못하고 최소한 정

체해 있거나 퇴보하고 있다는 것에 대한 합의로 수렴되어 왔다 러시아 민주

주의의 lsquo퇴행rsquo이라는 위기 담론의 확산은 무엇보다 푸틴 1-2기 정부하의 강력

한 lsquo재중앙집권화rsquo 정책으로부터 비롯된 것이라 할 수 있다 더불어 당시 보

편적 민주주의 가치보다는 lsquo강한 국가rsquo lsquo강한 러시아의 부활rsquo lsquo안정rsquo lsquo삶의

질 개선rsquo 등을 우선시했던 러시아 엘리트와 대중의 가치 정향은 푸틴 정부의

권위주의적 행보에 정당성을 제공했다과도기적 메드베데프 정부 말기인 현재 러시아는 체제전환 도정에서 세 번

째 10년의 미래를 결정하는 중요한 정치일정(2011-2012 선거주기)을 소화하였

다 본 논문은 메드베데프 정부 시기 나타난 러시아 민주주의 방향성 변화의

양상을 민주주의 공고화의 관점에 입각해 정향 제도middot행태 차원에서 논의하였

다 또한 푸틴의 당선이 유력한 상황에서 차기 정부하의 민주주의 퇴행 극복

가능성을 제한된 조건에서나마 분석middot전망코자 하였다분석 결과 러시아 대중과 엘리트의 정치 인식과 가치 정향에 상당한 변화

가 감지되었다 대중 차원에서는 국민들의 현 통치세력에 대한 불만 고조 그

리고 비경쟁적 현 정치체제에 대한 인식 변화가 두드러졌다 그리고 이러한

징후는 러시아 내 주요 여론조사기관 발표자료 12middot4 총선에서의 야권의 지지

율 상승 총선 직후 발생한 대규모 규탄 시위를 통해 비교적 선명하게 드러

났다 엘리트 차원에서는 2008년 글로벌 경제위기로 초래된 국가발전노선 논

쟁 과정에서 정치개혁에 대한 입장에 따른 러시아 통치엘리트 내부 분화와

구조화가 중요한 변화로 평가되었다 특히 이들 사이의 논쟁이 정치개혁과 민

주주의에 대한 인식 차이로 발전해가고 있다는 점에서 그 의미가 크다 더불

어 이 같은 엘리트 내부의 정향 변화는 러시아의 비중 있는 싱크탱크들의

보고서들을 통해서도 확인되었다 이들 보고서는 공통적으로 러시아 정치체제

변화의 가능성과 당위성을 강조하고 있으며 어떤 형태로든 러시아 엘리트의

가치 정향 변화와 정치체제 개혁 방향에 영향을 미칠 것으로 판단된다제도middot행태 차원에서 이루어진 러시아 민주주의의 퇴행 극복에 대한 전망은

현 메드베데프 정부와 차기 정부의 권력구조 분석을 통해서 단서를 찾을 수

있었다 메드베데프 정부 시기의 양두체제는 기존 러시아 대통령제의 법적middot제도적 특성과 실제 운용상의 괴리를 감소시키고 대통령 1인으로의 권력 집중

현상을 완화시키는데 기여한 것으로 평가되었다 또한 차기 정권에서 양두체

제의 지속 가능성이 커짐에 따라 러시아연방 헌법이 규정하는 대통령과 총리

의 행정권 분점이 계속될 것으로 전망되었다 이를 통해 권력 집중 현상 완

화와 행위자의 민주주의에 대한 정향 변화라는 제도 효과가 기대되었다 이와

함께 메드베데프 시기의 정치개혁 시도 lsquo발다이 포럼rsquo과 lsquo국민과의 대화rsquo를

통해 공개된 푸틴의 발언 2012 대선 정책과 공약을 종합해볼 때 차기 정권

에서 기존의 중앙집권화 경향은 어떤 형태로든 완화될 것으로 평가된다전진과 후퇴를 거듭하는 민주주의의 본질적 특성상 러시아 민주주의의 장

기적 전망을 단언하기는 어렵지만 2000년대를 통해 나타난 러시아 민주주의

의 lsquo퇴행rsquo은 일단락된 것으로 판단된다 푸틴의 복귀와 2000년대 권위주의화

경향의 재등장을 등치시키는 것은 지나친 단순 논리라는 것이 필자의 의견이

다 과도기적 메드베데프 정부 시기부터 조심스럽게 나타난 러시아 민주주의

의 lsquo개선rsquo과 lsquo심화rsquo로의 방향성은 차기 정권에서도 계속될 것으로 전망된다 현재 러시아는 자신의 민주주의 공고화 과정에서 새로운 전환점을 맞이하고

있다 2011년 말 가시화된 lsquo변화의 물결rsquo은 한시적 현상으로 그치지 않을 가

능성이 크며 푸틴 3기 정권에서도 정치개혁과 민주주의 공고화를 위한 견인

차 역할을 할 것이다 당분간 러시아 민주주의 공고화 논의의 논점은 그 lsquo개선rsquo과 lsquo심화rsquo에 있어서의 lsquo수위rsquo와 lsquo폭rsquo이 될 것이다

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A Study on the Possibility of Overcoming Democratic Regression in Russia

Jang Se-Ho

Discussion on crisis of Russian democracy which has remained controversial from the establishment of Putin government in 2000 until nowadays has converged into the agreement that Russian democracy has not made a progress but rather went backward or remained stagnant at best Having stated Putins victory to be certain this paper has analysed and made prospect on Russians democracy under Putins 3rd term from democratic consolidation perspective As a result there has been a significant change in political perception and value attitude of Russian public and elite groups From the public level a rising discontent with the current governing powers and perceptional change in non-competitive political system were most outstanding From the elite level an internal division of governing elite groups was marked as a significant change following differing views with regard to political reformation after the dispute over national development line which was provoked by 2008 global economic crisis Also attitudinal change of elite groups was confirmed by the reports made by Russian think tanks in great importance By analysing Putins 3rd term power structure a clue for the prospect of Russian democracy in attitudinal and behavioral level could be found Institutional effect in terms of an alleviation of power concentration phenomenon and actors attitudinal change in democracy was expected with the rising possibility for diarchy to last Rather it is expected that directivity of improvement and deepening in Russian democracy shown from Medvedevs transitional government will persist in next government For the time being the question at issue in Russian democratic consolidation will be degree and depth in terms of improvement and deepening

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논문심사일 2012 3 20 ~ 4 20

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평가로 투사된다 또한 러시아 민주주의의 위기 담론은 민주주의가 가지는

본질적 속성을 반영한 것이기도 하다 드리젝(Dryzek)이 지적한 바와 같이 민주주의는 정지해 있는 것이 아니라 끊임없이 전진과 후퇴를 거듭하는 운동

성을 특징으로 한다 따라서 러시아 민주주의 공고화에 대한 지난 10여 년간

의 논의는 대체로 러시아의 민주주의가 전진하지 못하고 최소한 정체해있거

나 퇴보하고 있다는 데 대한 합의로 수렴되고 있는 것 같다이와 함께 러시아는 지난 체제전환 20년을 결산하고 새로운 10년을 시작

하는 현시점에 매우 중요한 정치일정을 소화한 바 있다 2011년 12월과

2012년 3월 치러진 총선과 대통령선거가 그것이다 특히 2011년 한 해 동안

푸틴과 메드베데프 사이의 차기 대선 후보 결정 문제가 관심을 집중시킨 가

운데 동년 11월 27일 집권 여당 lsquo통합러시아(United Russia)rsquo 제12차 전당대

회를 통해 푸틴의 대선 참여가 최종 결정되었다 그리고 2011-2012 선거주기

를 통해 집권 통합러시아가 과반 의석을 획득하였고 대통령의 3선 연임을

금지하는 헌법 규정에 따라 권좌에서 물러나 있던 푸틴이 대선에서 승리함으

로써 대통령직 복귀를 최종 결정지었다또한 12middot4 총선 이후 러시아에서 발생한 대규모 부정선거 규탄시위는 러시

아 내의 변화된 민심과 정치개혁에 대한 요구를 대변함으로써 많은 시사점을

주고 있다 최근 정국은 러시아에서의 lsquo백색혁명rsquo 발생 가능성 다시 말해서

구소련 소속 국가들에서 발생한 lsquo색깔혁명rsquo이나 2011년 북아프리카 국가들에

서의 정치적 전변 상황과 맞물려 여러모로 러시아 민주주의에 대한 관심을

증폭시키고 있다따라서 본고는 푸틴 1-2기(2000-2008년) 동안 두드러졌던 lsquo러시아 민주주의

의 퇴행 즉 권위주의적 경향이 메드베데프 정부 시기 어떻게 변화하였는지rsquo 그리고 lsquo출범이 확정된 푸틴 3기 정권하에서 이 같은 변화의 양상이 유지될

수 있을 것인가rsquo의 문제를 논의할 것이다 이를 위해 복합적 국내대외 변수

들의 상호 작용을 면밀히 검토할 필요가 있으나 본 논문에서는 한정된 지면

을 고려하여 국내 변수를 중심으로 그 변화의 양상과 향후 추이를 추적할 것

임을 밝혀둔다 더불어 본 글에서는 기존 다수 연구들과 마찬가지로 러시아의

정치체제가 최소 민주주의 기준을 충족하고 있다고 전제하고 민주주의 공고

화의 관점에 입각해 제도middot행태 정향 차원에서 이를 분석할 것이다 본 논문

의 제2장에서는 분석의 토대가 되는 이론적 배경과 러시아 사례에 대한 기존

논의를 개관한다 제3장에서는 대중과 엘리트 차원에서의 민주주의 가치 정






















1) 박기덕(2005) 77-782) G Pasquino(2002) 230













































































12) L Aron(2008) 413) V Surkov(2009) 90









































































(검색일 20111129)















































22) 이종문(2010) 9723) 고재남(2010) 3












































30) 박인휘(2008) 129-130 참조











































하고 있다34)




























































37) 장세호(2011a) 166-167





















































39) 장세호(2011b) 60-64




























































































































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1) 박기덕(2005) 77-782) G Pasquino(2002) 230













































































12) L Aron(2008) 413) V Surkov(2009) 90









































































(검색일 20111129)















































22) 이종문(2010) 9723) 고재남(2010) 3












































30) 박인휘(2008) 129-130 참조











































하고 있다34)




























































37) 장세호(2011a) 166-167





















































39) 장세호(2011b) 60-64




























































































































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12) L Aron(2008) 413) V Surkov(2009) 90









































































(검색일 20111129)















































22) 이종문(2010) 9723) 고재남(2010) 3












































30) 박인휘(2008) 129-130 참조











































하고 있다34)




























































37) 장세호(2011a) 166-167





















































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22) 이종문(2010) 9723) 고재남(2010) 3












































30) 박인휘(2008) 129-130 참조











































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22) 이종문(2010) 9723) 고재남(2010) 3












































30) 박인휘(2008) 129-130 참조











































하고 있다34)




























































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39) 장세호(2011b) 60-64




























































































































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30) 박인휘(2008) 129-130 참조











































하고 있다34)




























































37) 장세호(2011a) 166-167





















































39) 장세호(2011b) 60-64




























































































































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하고 있다34)




























































37) 장세호(2011a) 166-167





















































39) 장세호(2011b) 60-64




























































































































Jang Se-Ho


논문심사일정

논문투고일 2012 3 10

논문심사일 2012 3 20 ~ 4 20

심사완료일 2012 4 27


















































37) 장세호(2011a) 166-167





















































39) 장세호(2011b) 60-64




























































































































Jang Se-Ho


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논문투고일 2012 3 10

논문심사일 2012 3 20 ~ 4 20

심사완료일 2012 4 27





















































39) 장세호(2011b) 60-64




























































































































Jang Se-Ho


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심사완료일 2012 4 27




























































































































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러시아 민주주의의 퇴행 극복 가능성에...

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