【專題研究報告】

容積移轉制度研究-

台北市古蹟及台南市公共設施保留地

指導老師：鄭明安 教授

班 級：房管四 B

组 長：杜俊頡（U020T219）

组 員：曾士哲（U020T211）

林美雀（U020T217）

陳瓊華（U020T204）

徐安妮（U020T221）

吳明親（U020T235）

目 錄

第一章 緒論

1.1 研究動機

1.2 研究目的

1.3 研究範圍及方法

1.4 研究流程

第二章 容積移轉相關法制介紹

2.1 容積移轉制度起源（國外發展權移轉制度）

2.2 國內容積移轉相關制度

第三章 國內容積移轉制度問題分析

3.1 法令依據

3.2 現行制度之交易與管理問題

3.3 以台南市古蹟回顧容積移轉制度問題

第四章 個案實例探討

4.1私有公共設施保留地案例

4.2古蹟、歷史建築容積移轉案例

第五章 台南市古蹟、歷史建築辨理容積移轉評估分析

5.1區域容積移轉辦理現況

5.2個案評估分析及深度訪談

第六章 結論與建議

參考文獻

附錄（容積移轉查詢系統相關網址）

第一章 緒論

建商利用容積移轉方式增加其建案可建築樓地板面積，增加銷售坪

數，藉此獲得可觀之利潤報酬。而容積獲得方式為低價購入公共設施保

留地、道路用地，透過捐贈政府達到可移入容積之取得。以小換大，賺

取暴利，也間接造成房價高漲、周遭公共設施環境容受負荷之影響。本

文將針對容積移轉文獻探討及制度分析做研究範圍，並以台北市古蹟容

積移轉辦理現況，分析其制度法規與執行情況，為何以建商辦理公共設

施保留地、道路用地居多，而古蹟至今卻無辦理先例，位於具有悠久歷

史的古都府城，亦顯格外諷刺。法規制度是否更待檢討，值得深入研究。

1.1研究動機

無意中，從網路某一個電子報中，報導位在台南市中西區石精臼攤販

區後方的廣安宮，九十四年市政府指定為古蹟，但建物損壞嚴重，廟方

已不再使用原廣安宮，另設行館安置神尊，計畫建新廟，只是廟方無力

同時建廟與維修；台南市房地產近來蓬勃，文化局文化資產管理處主動

向廟方建議採用內政部「古蹟土地容積移轉辦法」，出售容積予建商，既

不損及產權又可獲得足夠經費，跳脫困境。讓我們產生了好奇心，何謂

容積移轉?它是什麼？為什麼能解決政府、建商、民眾等三方面的贏家並

能保留文化古蹟、帶動地方上的繁榮、與無煙囪事業；觀光產業。

1.2研究目的

政府制訂容積移轉制度的目的，主要是希望藉由市場機能，解決龐大

的公共設施用地取得問題，以解決都市規劃的難題，然而對於移入地區

可能造成的環境負面影響，確未提出任何的解決之道。透過古蹟容移個

案分析了解與公共設施保留地、道路用地等容積移轉方式相互比對，釐

清現況容積移轉市場及古蹟容積移轉之問題分析。

1.3研究範圍及方法

本研究採理論建構及個案討論研究方式，透過法規制度分析探討，

了解古蹟與公共設施保留地之程序、執行面差異，並以台北市古蹟實際

案例容積移轉操作方式，比對台南市私有公共設施保留地容積移轉辦理

現況，提出研究見解及問題分析。

1.4研究流程

研究動機與目的

研究範圍與內容

相關資料蒐集

文獻回顧

國內現行制度及沿革 國外發展制度

個案研究與分析

結論與建議

第二章 法制探討及文獻回顧

2.1容積移轉制度起源（國外發展權移轉制度）

一、美國都市成長管理發展歷程關係圖

二、發展權概念簡述

「發展權」----在土地上從事興建、發展的權利，亦即開發者可憑藉發展權而更

為集約的利用土地。

三、國內、外發展權移轉制度

英國發展權之發展沿革

-1943年 Uthwaff委員會建議將土地發展權國有化。

-目的在消除因計畫管制產生之土地暴利，將土地發展權收歸國有。

-地主持有期限內現有土地使用權，而開發土地權利皆需經計畫當局許可，且開發獲

利須向政府繳納發展權之課徵 。

資料來源：賴宗裕，1999，都市成長與土地開發管理，理論與實務。

均衡成長

技術工具

技術工具

․總量管制 ․綠帶劃設 ․階段性成長 ․成長管制線

․平價住宅 ․開發影響費 ․發展權移轉

策略外部性

環境保護 都市發展 土地開發 永續發展

第一波(1950-70)：環境保護兼顧經濟效率

第二波(1970後)：生活品質兼顧社會公平

美國發展權移轉制度(Transfer of Development Rights，TDR)

-基本概念----土地產權不是單一而不可分割的 。

-移轉發展權後，原地主可保留原有所有權中其它個別權利，原所有權及所有權人地

位不變。

-發展權移轉因地區不同，目的不同而採取不同的移轉作法 。包括古蹟、農地、開放

空間等。

-美國發展權移轉觀念組成 (1) 土地資源利用與保育應予以兼顧。(2)土地集約發展

趨勢。(3)權利分離與移轉。(4)容積管制配合。

容積移轉的發展始於美國，1961 年 Gerald Lloyd 首次提出了可移轉密度

（transferable density）的概念，倡言為了保全的目的，可以讓發展權得以移動，

隨後如 John Custonis，B. Budd Chavooshian，Donald Hagman，Dean Miscynski 等

人， 也都陸續提出了有關發展權移轉的討論。真正的實際容積移轉相關的案例，則

在 1968 年紐約市的「地標保存法」（“Landmarks Preservation Law”）之下首度

被提出。

為了保存經過指認的具有歷史意義或美學價值的單體建築或地區，這些建築或地區被

賦予了必須被保存的義務，及開發行為的限制，因此相對的同意其開發權得以被移

轉，以保障所有人的權利。

1960 年代「賓夕凡尼亞鐵路總站」（Penn Station）與大中央車站（Grand Central

Terminal）面臨拆除改建壓力，紐約市在 1968 年土地使用分區法內訂定了「地標發

展權移轉辦法」（“Transfer of Development Rights for Landmark Sites”），同

時也限制了大中央車站開發改建的權利，這也造成了鐵路公司向法院提起訴訟，指控

市政府剝奪（taking）了其發展的權利。1978 年聯邦最高法院對紐約市為了保全大

中央車站所採用容積移轉的手段，予以判定這種為了保存歷史地區利用容積移轉的作

法，仍然保障了所有權人的經濟利益，是一個合憲性的政策。2這個判例確立了容積

移轉作為兼顧歷史地區保全與保障所有權人合法經濟利益的工具，是一個正當合法的

政策。這也讓美國境內以容積移轉運用於保全公共目的的計畫從 1970 年代每年約二

案產生到 1980 年代每年約五案提出的成長，3其容積移轉計畫的發展也從歷史保全

發展至更為廣泛的各類型環境保全與都市設計的運用。

中央政府的機制建構：台灣容積移轉制度的創設與發展

（一）容積移轉制度的源起及其發展基礎

台灣在 1989 年首次由內政部營建署建築研究所籌備小組委託中華民國建築學會

研究，提出了《都市建築容積加成與轉移制度之基礎研究》報告，這份報告是台灣地

區首次介紹了容積移轉的概念與制度，其主要內容引用了日本建設省 1985 年的《空

中權－..理論.運用》報告，及提出了對美國部分城市容積移轉計畫的分析。

雖然僅止於制度的簡要介紹，但卻是內政部推動容積移轉的肇始。

1991 年及 1993 年行政院文化建設委員會（以下文建會），為了研擬利用容積移

轉運用於台灣古蹟保存的可能性，特別委請了紐約市都市計畫局的都市設計規劃師涂

平子先生與台灣地區專家學者合作，完成了《古蹟及古蹟保存區之發展權移轉》

（1991）、《發展權移轉對都市古蹟保存可行性研究》（1993）二份報告。這是台灣地

區首次借重紐約市執行容積移轉的經驗，深入的討論利用容積移轉保護古蹟的機制研

究。其後涂平子於 1999 年《城市與設計學報》再就紐約市實施容積移轉運用於古蹟

保存所引起的爭議，以其親自參與規劃作業過程的經驗，提出了深入的分析。

在學術論文部分，《土地改革月刊》在 1979、1980 期間，有許多篇文章討論發展

權移轉的制度，但是大多數是從台灣農地發展的角度，探討美國農地容積移轉的制

度。在 1980 直至現在的碩博士論文中，也只有少數幾份研究是著眼於容積移轉， 但

是均以討論容積移轉運用於農地與公共設施的討論為主。

總體而言，1997 年台灣推動容積移轉立法的當時，對於容積移轉運用於歷史保存

的討論其實仍然相當闕如，對於其可能產生的結果與須予以配套的措施，仍然缺乏足

夠的討論。

（二）台灣容積移轉制度的建立

1. 以保存為目的的容積移轉

1997 年「文化資產保存法」（以下「文資法」）修法增訂第 36-1 條，明訂「經指

定為古蹟之私有民宅、宗廟、宗祠所定著之土地或古蹟保存區內之私有土地，因古蹟

之指定或保存區之劃定，致其原依法可建築之基準容積受到限制部份，得等值移轉至

其他地區建築使用或予以補償，其辦法由主管機關定之」。這是台灣地區最早立法授

權訂定容積移轉的法令條文，而其目的則如第 36-1 條所明示，在於保障私有古蹟之

發展權益。

1998 年內政部依「文資法」之授權正式公告「古蹟土地容積移轉辦法」（9﹒7），

這個容積移轉辦法顯現出了三個重要的立法思惟：

（1）容積移轉的作業是地方性事務，地方政府應該本於地方特性規劃適當之容積接

受地區。

（2）容積被當成一種物權，它可以分批移出，接受基地亦可再次移轉。

（3）容積移轉的計算是以土地的價值為比值，這意味著每一筆土地的土地使用強度

被當作是相等的，原有土地使用的容積率管制與使用組別限制在這個計算公式中是被

忽略且不予考慮的。

因為建築容積在這個辦法中被簡化以古蹟土地價值為替代因子，可建樓地板面積

的移動變得彷彿不會對不同的使用地區如商業區、住宅區帶來不同的影響，這個假設

是極可能對環境產生負面的衝擊，而且與都市計畫的土地使用管理的概念是完全相違

的。同時容積移轉的第一次移出時還控制在同一主要計畫地區之內，當接受基地的再

次移轉時，就等於不再限制其範圍了。若地方政府未能事先規範接受地區， 是極有

可能產生容積移轉失去控制的情事。

然而 1997 年當時全台灣共有指定古蹟 279 處，其中屬於私有者共計 180 處，內

政部以補償古蹟所有人與保障其合理發展權利的思考，採行一種較為簡便的計算公

式，及以地價補償古蹟所受之發展限制的觀念是可以理解的。另外，真實的狀況是時

至 2007 年底除了台北市以外，全台各地並沒有發生任何一件真正引用本辦法的古蹟

容積移轉申請案。這樣的結果其實是與內政部另外一個都市計畫容積移轉的政策發

展，有著絕對的關係。

2006 年內政部第一次修正「古蹟土地容積移轉辦法」（4﹒14），其最主要修

正的四個重點分析如下：

（1）內政部認為原來的法令對古蹟之容積移轉，限制了古蹟原有的已建築容積不得

移轉，等於是對古蹟所有人的一種懲罰。因為古蹟所有人不僅不能將這些已建築容積

賣出，而且還必須負責維護這個古蹟本體。因之在新修訂法令中將此段條文限制予以

刪除（第四條）。

（2）有關古蹟之容積移轉原本限制於同一主要計畫區內之規定，因為台灣各地大抵

均以同一鄉（鎮、市）為同一主要計畫區，在此範圍限制下容積移轉基本上幾乎沒有

房地產市場可言。因為台灣許多縣市至今古蹟尚能保存良好未被拆除者，大多數是因

為其所在地區發展較為緩和，也沒有需要額外的容積。因此新辦法將容積移轉之可移

出範圍從同一鄉（鎮、市）擴大為同一直轄市、縣（市）（第五、六條）。

這樣的接受地區的範圍擴大，在實質上的確將增加古蹟在房地產市場的競爭

力，然而由於古蹟容積移轉的前提是必須提具古蹟管理維護計畫，並且經過嚴格的審

查，其程序之繁雜與所需投入之時間與人力成本，都遠比內政部另一個「都市計畫容

積移轉實施辦法」來得複雜。因此 2006 年版的「古蹟土地容積移轉辦法」實施以來，

對於 2005 年底統計其數目已達古蹟 616 處、歷史建築 574 處的文化資產保存， 並

沒有產生真正的助益。

（3）這次修法放寬接受基地原可移入容積之上限，從原有該土地基準容積的 30%提

高到 40%，另位於整體開發地區、都市更新地區或面臨永久性空地之接受基地，則放

寬至接受基地基準容積之 50%（第七條），這將大幅提高古蹟容積移轉的市場競爭力。

然而實際上由於在內政部 1999 年公告的「都市計畫容積移轉實施辦法」內，對

接受基地之可移入容積除以接受基地基準容積之 30%為原則外，早已另立但書准予在

「位於整體開發地區、實施都市更新地區、面臨永久性空地或其他都市計畫指定範圍

內之接受基地」下，得放寬至該接受基地基準容積之 40%。是故內政部 2006 年對「古

蹟土地容積移轉辦法」的此項修正，其實僅只是對應於「都市計畫容積移轉實施辦法」

的規定，而予以對等之調整。

（4）原本 1998 年「古蹟土地容積移轉辦法」僅限私有民宅、家廟、宗祠所定著之

土地，2006 年之修正則考量到古蹟指定經授權地方政府自行指定後，其指定結果已

因應各縣市政府之地方特色而趨向多元化與多樣化，因之放寬為「經指定為古蹟， 除

以政府機關為管理機關者外，其所定著之土地、古蹟保存用地、保存區、其他使用用

地或分區內之土地」，均得以適用容積移轉（第三條）。此亦讓全台灣地區推動歷史保

存之工作時，得以真正將容積移轉作為一種可考慮利用的工具，為未來持續推動的古

蹟保存提供了另一個可茲運用的機制。

為推動古蹟運用容積移轉，1996 年文建會曾選定「新竹市鄭氏家廟及進士第保存

區」委託當時台灣省住都處市鄉規劃局研究，是否得以利用發展權移轉取得鄭氏家族

同意辦理容積移轉，並將土地及地上物交由政府維護管理，這原本是台灣對古蹟容積

移轉運用之第一次嘗試，但是本案最後並未引用「古蹟土地容積移轉辦法」， 而係採

行都市計畫變更手段，將鄭氏家廟之可利用容積調派至市區內既有工業區中國電氣公

司之商業區變更案中，解決鄭氏家廟原為商業區但因古蹟指定而受限制之發展權利。

該都市計畫之協商亦遲至 2004 年 2 月 5 日新竹市都市計畫委員會第 147 次委員會

方獲得審議通過。

真正最早的古蹟容積移轉則是台北市大稻埕辜宅於 2001 年取得台北市政府容積

移轉許可函（5﹒22）為台灣第一個古蹟容積移轉案例，事實上直至 2006 年底大稻

埕辜宅仍是台灣唯一以古蹟容積移轉完成操作之案例。而其適用之法源雖以「古蹟土

地容積移轉辦法」向文化局提出古蹟修護利用計畫審查，但其最終容積移轉之計算與

申請程序，則完全依照台北市迪化街地區都市計畫案之規定辦理。

2. 以取得公共設施用地為目的的容積移轉

就在內政部公告「古蹟土地容積移轉辦法」不到半年時間，內政部隨即於 1999

公告「都市計畫容積移轉實施辦法」（4﹒6）。這個辦法依其立法目的是「以改善

都市景觀、增進都市土地之更有效利用、補助公共設施保留地之取得興闢及促進具有

紀念性或藝術價值建築之保存維護」為目的（第一條）而訂定。其辦法中適用容積移

轉者包含了（1）經都市計畫表明應予保存或經直轄市、縣（市）主管機關認定有保

存價值之建築（2）為改善都市環境或景觀，提供作為公共空間使用之可建築土地（3）

私有都市計畫公共設施保留地等三類（第六條）。

這個辦法其移轉方式、計算公式、移轉上限基本上都與古蹟土地容積移轉辦法類

似，但由於適用範圍較廣，而且明確的定義了「送出基地」、「接受基地」等用語名詞

（第五條），同時也直接授權直轄市、縣（市）主管機關實施容積移轉時「應先就其

發展密度、發展總量、公共設施劃設水準予以通盤檢討」，並「循都市計畫擬定、變

更程序，於都市計畫說明書之土地使用分區管制中，增列相關許可規定後辦理」（第

四條）。另外針對公共設施保留地之適用容積移轉，亦賦予直轄市、縣（市）主管機

關應就「都市計畫分區發展優先次序、未來地方建設時序及公共設施保留地劃設先

後，訂定優先移轉次序」（第十五條）等規定。全法二十二條條文（1999 年版本）是

一個相較於「古蹟土地容積移轉辦法」而言，較為完整的辦法，其適用性也較為廣泛。

事實上整個辦法在 1997 年即由營建署完成提報內政部審核（9﹒24），然而由於

該辦法擬以容積移轉適用於公共設施保留地的取得，在討論過程即已引起社會各界的

反對聲音，當時行政院長連戰並且於 1997 年第 2524 次行政院會（4﹒24）中指示：

「原則可行，如現行法律許可擴及古蹟以外之項目，可選擇適當地區，先行試辦一段

時間後再評估如何擴大推動，請內政部研擬報院核定後再實施」。由於各界爭議不斷，

1999 年本辦法公告前，當時行政院長蕭萬長再指示（3﹒18）內政部先選擇古蹟、具

有紀念性或藝術價值之建築物先行試辦一年後，再檢討是否擴大及其他類之容積移轉

適用。5僅管在學術界對開放公共設施保留地適用容積移轉仍有諸多疑慮下，6二位

前後任行政院長也曾提醒，然而急於推動容積移轉用於公共設施保留地的內政部仍然

於 2001 年公告（6﹒8）自 2001 年 7 月 1 日起施行原暫緩施行的公共設施保留地與

提供公共空間類別之適用容積移轉。

（三）中央政府容積移轉法令的演變及其影響

內政部在 1999 年公告「都市計畫容積移轉實施辦法」時原僅先行試辦第 1 類具

歷史保存價值建築之容積移轉，2001 年 6 月 8 日內政部再次公告開放後二類自 2001

年 7 月 1 日開始施行，2002 年初內政部並主動在全國舉辦「都市計畫容積移轉作業

講習會」以為推動。在 2002 年 12 月 11 日都市計畫法增訂第八十三條之一：「公共

設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護，及公共開

放空間之提供，得以容積移轉方式辦理」之容積移轉法源基礎之后，內政部再於 2002

年 12 月 31 日公告修正「都市計畫容積移轉實施辦法」第一條之法令依據；至此都

市計畫容積移轉實施辦法內的三種得為送出基地的類別都分別取得了合法地位。

然而體認到這個容積移轉辦法在修訂過程中，所引起社會各界的關注，所以在辦

法中儘管開放了三種送出基地類型的可能性，但是卻又將真正的執行授權地方政府循

都市計畫程序訂定相關審查許可條件以為執行（第四條）。7這種將真正執行的後果

轉移給地方政府的作法，除了台北市與台北縣各依其政策目標分別推動歷史保存與公

共設施用地之取得外，全台灣其餘二十三縣市顯然完全無執行之意願與任何操作之方

案。

後續在全國建築商業同業公會經由向監察院反映各地方政府的不作為，及向行政

院反映房地產急需振興的雙重壓力下，內政部於 2004 年再次修正公告「都市計畫容

積移轉實施辦法」（6﹒30），這次修正辦法的主要重點如下列四項：

（1）明訂各直轄市、縣（市）主管機關應於 2005 年 6 月 30 日前訂定各地之容積

移轉審查許可條件，提經該管之都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議通過後實

施。否則民眾得逕為提案後，送交由都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議。（第

四條）

（2）開放原准予適用容積移轉之送出基地第二款之土地只要坵形完整，面積不小於

500 平方公尺即可適用，並將原頗具爭議的提供公共空間得為容積移轉之類別，修正

限縮為提供公共開放空間。（第六條）

（3）准予適用容積移轉之送出基地屬於第一款之歷史保存目的之建築，得放寬移轉

至同一直轄市、縣（市）之其他主要計畫區。（第七條）

（4）修正容積移轉計算公式。

這次修法的影響層面其實非常廣泛，尤其是指定各縣市限期訂定各地之容積移轉

審查許可條件，俾開放民眾申請一事，促使全台灣二十五直轄市、縣中共有十縣市依

序於 2006 年底完成審查許可條件之公告，惟其中依限於 2005 年 6 月 30 日前完成

審查許可條件公告者僅台北縣、台南市及台中市。

經訪查各縣市政府與民間業者，至 2006 年底，真正執行完成容積移轉作業者， 仍

然只有台北市與台北縣，至於台中市所辦理的容積移轉案亦遲至 2007 年始依規定上

網公告。這之間台北市主要為依循迪化街地區都市計畫辦理歷史保存，台北縣則依其

於 1997 年 8 月 15 日於十七處都市計畫土地使用分區管制要點中置入捐贈公共設施

用地換取獎勵樓地板面積模式辦理為主。

總體而言，2004 年的都市計畫容積移轉實施辦法修法，對台灣後續容積移轉運作

的影響，茲從下列二點來討論：

（1）內政部營建署以「放寬容積移轉限制，房地產大利多」（2003﹒8﹒21）、

「容積移轉鬆綁，公設保留地解套」（2004﹒6﹒17）等新聞稿大力推廣公共設施保留

地之容積移轉。民間業者除開設公共設施保留地買賣之網站外，8亦推出由台北縣政

府城鄉發展局官員上課講授之「土地開發、點土成金－最新土地開發實務講習」課程，

於網路上公開召募學員。中華民國不動產估價師公會全國聯合會理事長卓輝華在接受

媒體訪問時也表明公共設施保留地在市場上已經變得搶手，交易價格可達公告現值的

3–5 成。這個以公共設施保留地容積移轉作為房地產炒作的風氣，從 2004 年開始

在台北市、台北縣、台中市、高雄市等房地產熱門區域運作，並創造了一個數量可觀

的土地投機市場。這些土地經紀人、建築開發業者與民意代表也形成一股新的力量，

企圖影響中央部會之政策與地方政府之專業行政，其對台灣營建業的正常發展的確產

生一個不容忽視的影響。

（2）有關放寬送出基地第二款之土地只要面積達 500 平方公尺即可辦理容積移

轉部分，依立法院第二屆第二會期內政及民族委員會第十四次全體委員會議紀錄

（2005﹒12﹒19）所載，內政部即明言此為解除山坡地因坡度過陡被各縣市政府禁建

之作法。9此項作法固然是一種補償性措施，但以台北市為例，在山坡地之住宅區其

面積即達 1010 公頃，其中平均坡度超過 30%被限制建築之土地共約 512 公頃，這些

容積若全數轉移至市中心區，勢將造成公共設施服務水準之不足，與環境品質之惡化。

然而 2004 年的容積移轉辦法形同中央政策之明確表示，地方政府自必面臨極大

之壓力與考驗，2007 年全國各建築開發商業同業公會即再次向行政院長建言，應由

中央主導地方政府開放山坡地之容積移轉，行政院公共工程委員會在召開全國協商會

議後（3﹒22），已正式責請內政部營建署修法開放。這顯然已經與原來容積移轉辦法

對各類送出基地之選擇得依各縣市之發展需要而訂定優先次序之規定的精神， 逐漸

有所差距。

總之，內政部以容積移轉之手段試圖解決台灣地區龐大的公共設施保留地問

題，除帶來了對環境可能的影響外，對古蹟土地容積移轉辦法之適用衝擊，與對都市

歷史保存運用容積移轉之可能，均已開始產生影響。

2.2國內容積移轉制度相關探究

容積移轉意義與目的：

一、 容積移轉----允許原屬一宗土地可建築容積一部分或全部移轉至另一宗可建築

土地建築使用。

二、 容積移轉實施目的：

-具紀念性或藝術價值建築保存維護得以順利推展。

-公共設施保留地得以順利取得興闢，提昇都市環境品質，紓解政府財政負擔。

-面臨寬廣地域之基地得適度增加容積，促進基地有效利用﹔增加都市公共空

間，改善環境品質。

-受限制發展土地，地主權益獲得保障與補償。

三、 容積移轉概念示意

四、 專用名詞解釋

容積----土地可建築之總樓地板面積。

基準容積----都市計畫或其他相關法規規定之容積率上限乘土地面積所得之

積數。

送出基地----得將可移出容積全部或部分移轉至其他可建築土地建築使用之

土地。

接受基地----接受送出基地可移出容積之土地。

五、 古蹟土地容積移轉辦法及相關規定

法令依據----文化資產保護法、古蹟土地容積移轉辦法(95.4.14)

送出基地條件----

(1)實施容積管制地區

(2)指定為古蹟之私有民宅、家廟、宗祠土地

(3)劃設為古蹟保存區私有土地

(4)保存用地之私有土地

移出容積計算----

按基準容積扣除已建築容積為準

接受基地條件----

(1)同一都市主要計畫區為限（經都市計畫指定地區）

(2)同一直轄市或縣市為限（區域計畫非都市土地）

(3)接受容積上限為基準容積 40%

(4)位於整體開發地區、實施都市更新地區、面臨永久性空地或其他都市計畫指

定地區，可酌予提高可移入容積至 50%

移入容積計算----

接受基地移入容積＝送出基地移出容積×

六、 都市計畫容積移轉實施辦法及相關規定

法令依據----都市計畫容積移轉實施辦法(93.6.30)

送出基地條件----

(1)都市計畫表明應予保存或經直轄市、縣（市）政府認定有保存價值建築所定著之

私有土地

(2)形狀完整、面積 500 ㎡以上、提供作公共空間使用之可建築土地（限無建築之公

園綠地廣場體育場所及兒童遊樂場所）

(3)私有都市計畫公共設施保留地（不含都市計畫書規定應以區段徵收、市地重劃或

其他整體開發方式取得或有其他可行之取得或興闢計畫者）

接受基地條件----

(1)同一都市計畫區範圍內，且經由都市計畫指定地區範圍者【情形特殊者經內政部

都委會審議通過，得移轉至同一直轄市、縣市之其他主要計畫地區】

(2)接受容積上限為基準容積 30%

(3)位於整體開發地區、實施都市更新地區、面臨永久性空地或其他都市計畫指定地

區，可酌予提高可移入容積，但最高不得超過 40%（送出基地為古蹟土地者，得

提高至 50%）。

其他規定----

(1)未使用完畢之移入容積得再次移出，但以一次為限。（限同一都市主要計畫地區）

(2)得分次移入容積或移出容積（開放空間移轉以一次為限）。

(3)除供公共空間使用者外，送出基地得分次移出可移出容積。

(4)送出基地容積移轉前，除有保存價值建築所定著之私有土地 外，應將全部或部

分所有權贈與登記為國有、直轄市有、縣市有或鄉鎮市有。

七、 都市更新條例及相關規定

法令依據----都市更新條例（第 45條）

申請容積移轉當期送出基地之公告土地現值

申請容積移轉當期接受基地之公告土地現值

送出基地與接受基地必須為同一更新範圍內之可建築基地。（公共設施保留地、依法

應予保存及獲准保留之建築所座落之土地或街區）

前述原有土地應登記為公有 。

八、 建築容積移轉計算

（一）可移出容積計算

種類一：經認定有保存價值建築定著之私有土地

可移出容積＝基準容積－已建築容積

範例：土地面積：1110 ㎡

都市計畫或相關法規規定之容積率：300％

基準容積＝1110㎡×300％＝3330㎡

已建築容積＝1605㎡

可移出容積＝3330㎡－1605＝1725㎡

種類二：經劃定為保存區或保存用地者

可移出容積＝劃定前基準容積－已建築容積

範例：土地面積：1110 ㎡

劃定前之容積率（特定專用區）225％

基準容積＝1110㎡×225％＝2497.5㎡

已建築容積＝1605㎡

可移出容積＝2497.5 ㎡－1605＝892.5㎡

種類三：劃定或變更為保存區前，尚未實施容積率管制者

可移出容積＝毗鄰土地使用分區之平均容積率上限×土地面積－已建築容積

範例：土地面積：1110 ㎡

毗鄰土地使用分區（皆住三）平均容積率上限 225％

基準容積＝1110㎡×225％＝2497.5㎡

已建築容積＝1605㎡

可移出容積＝2497.5 ㎡－1605＝892.5㎡

種類四：提供做公共空間之可建築用地

可移出容積＝基準容積×（1±20%）

但各送出基地實際可移出容積仍應依直轄市、縣（市）主管機關視實際狀況酌予認定。

範例：土地面積：1110 ㎡

容積率（住三）225％

基準容積＝1110㎡×225％＝2497.5㎡

可移出容積＝2497.5 ㎡×（1±20％）＝1998㎡～2997㎡

種類五：私有都市計畫公共設施保留地

可移出容積＝毗鄰土地使用分區平均容積率上限×土地面積（1±40%）

但各送出基地實際可移出容積仍應依直轄市、縣（市）主管機關視實際狀況酌予認定。

範例：土地面積：1110 ㎡

毗鄰土地使用分區（皆住三）平均容積率上限 225％

可移出容積＝1110㎡×225％×（1±40％）＝1498.5㎡～3496.5㎡

種類六：毗鄰土地使用分區均非屬都市發展用地者

可移出容積，由直轄市、縣（市）都市計畫主管機關參考鄰近都市發展及土地公

告現值評定情況擬定，送該管都市計畫委員會審定。

建築容積移轉計算

（二）已建築容積之認定

種類一：古蹟

由地方古蹟主管機關認定，認定方式有二：

以地方古蹟主管機關審查核定之古蹟修復或再利用計畫內記載之已建築容積為依據。

由地方古蹟主管機關於清查可實施容積移轉之古蹟時，一併辦理古蹟座落土地之

建築物測繪，核算古蹟座落土地之已建築容積。

種類二：具保存價值建築物

保存容積由地方古蹟主管機關認定

新建容積由都市設計委員會認定，無都市設計委員會編制者，由都市計畫主管機關認定。

（三）建築容積移轉計算

接受基地移入容積＝送出基地移出容積×

申請容積移轉當期送出基地之公告土地現值

申請容積移轉當期接受基地之公告土地現值

（四）容積移轉審查流程

第三章 國內容積移轉制度問題分析

3.1 法源依據

由前一章引述，現行國內「容積移轉制度」法源依據：

一、 中央相關法令制度：

(一) 文化資產保存法系

1.文化資產保存法（第 35 條）

2.古蹟土地容積移轉辦法

(二) 都市更新法系

(三) 都市計畫法系

1. 都市計畫法

2. 都市計畫容積移轉實施辦法

(四) 國軍老舊眷村改建條例

二、 地方相關法令制度

各地方政府除研訂有容積移轉許可審查要點，另也會配合都市計畫區發展目的與

地方特性，於都市計畫之主要計畫及細部計畫中訂定容積移轉相關規定。

(一) 臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件

(二) 新北市都市計畫容積移轉許可審查要點

(三) 桃園縣都市計畫容積移轉許可審查要點

(四) 新竹市都市計畫容積移轉審查許可條件

(五) 新竹縣都市計畫容積移轉許可審查要點

(六) 苗粟縣都市計畫容積移轉許可審查標準

(七) 臺中市實施都市計畫容積移輚審查許可條件及作業要點

(八) 嘉義縣都市計畫容積移轉許可審查要點

(九) 臺南市都市計畫容積移轉審查許可要點

(十) 高雄市政府都市計畫容積移轉許可審查要點

以現行「臺南市都市計畫容積移轉審查許可要點」為例：

名稱 臺南市都市計畫容積移轉審查許可要點

實施日期 102.01.07

送出基地之規

範

送出基地以下列土地為限

（一）公園用地。

（二）兒童遊樂場用地。

（三）公園兼兒童遊樂場用地。

（四）綠地。

（五）廣場用地。

（六）廣場兼停車場用地。

（七）計畫道路用地。

前項第七款所稱計畫道路用地應符合下列各款情形之一：

（一）已供公眾通行者。

（二）與接受基地相鄰接之未開闢計畫道路，且任一端連接已

開闢之計畫道路或現有巷道者

（三）寬度八公尺以下之未開闢計畫道路。

接受基地之規

範

接受基地應以下列地區或土地為限

（一）都市計畫指定之地區。

（二）位於住宅區之土地，且符合下列各款情形之一：

１．基地臨接寬度達十公尺以上之計畫道路，臨接長度

大於基地周長之六分之一，且面積達五百平方公尺以

上。

２．基地臨接寬度達二十公尺以上之計畫道路，臨接長

度大於基地周長之六分之一，且面積達一千平方公尺以

上。

（三）位於商業區之土地，基地臨接寬度達十二公尺以上之計

畫道路，臨接長度大於基地周長之六分之ㄧ，且面積達一千平

方公尺以上。

（四）位於其他使用分區之土地，基地臨接寬度達十五公尺以

上計畫道路，臨接長度大於基地周長之六分之ㄧ，且面積達一

千平方公尺以上。

前項第二款至第四款所稱計畫道路如有二條以上，其寬

度擇一認定之。

第一項所稱接受基地不得有下列各款情形之一：

（一）位於農業區、河川區、風景區、保護區等其他非都市發

展用地。

（二）古蹟所在及毗鄰街廓面向古蹟之建築基地。

容積移轉上限 前點第一項第二款第一目所稱接受基地之可移入容積，以基

準容積之百分之二十為原則

前點第一項第一款、第二款第二目、第三款及第四款所稱接

受基地之可移入容積，以基準容積之百分之三十為原則。

位於整體開發地區、實施都市更新地區、面臨永久性空地或

其他都市計畫指定地區範圍內接受基地之可移入容積，經臺南

市都市設計審議委員會（以下簡稱都設會）審議通過者，得酌

予增加，但最高不得超過基準容積之百分之四十。

申請審議方式 容積移轉申請案件，應提送都設會審議通過。

3.2 現行整體制度之交易與管理問題

一、 政府希望優先取得之標的，與實際容積需求者優先性不同

根據「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件」第四點，依第一項第二款所稱之私

有未徵收之公共設施保留地，應符合下列條件：

1.未開闢公園用地、綠地、廣場其公共設施保留地面積，須小於二公頃以下，且送

出基地申請範圍內之土地所有權人，須全數同意辦理容積移轉。

2.道路用地須符合下列任一規定者：

（1）未開闢計畫道路寬度達十五公尺以上，送出基地申請範圍須為完整路段，且

二側均與現有已開闢之八公尺以上計畫道路相連通。

（2）已開闢計畫道路寬度達十五公尺以上，且持有年限達5 年以上（因繼承或配

偶、直系血親間之贈與而移轉者，其持有年限得予併計）者。

（3）符合「臺北市政府消防通道劃設及管理作業程序」第 3 點第1 項第1 款「消

防通道」之未開闢計畫道路。

由上述規定可知，臺北市管理單位期望優先取得之公共設施保留地，主要為規模較小

之公園用地、綠地及廣場（第4 點第1 項第1 款），較具規模之計畫道路。

對照實務操作觀點，取得規模較小公園用地、綠地及廣場進行容積移轉，若要符合需

求規模，需進行多次之洽談與移轉申辦程序，耗費人物力與時程，執行成果也較難掌

控。若以取得符合規定之計畫道路而言，符合申請道路寬度、完整路段等標的較少，

且位於開發成熟度較高地區或持有年限等條件，導致取得規模大、供給小，抬升整體

取得成本，需求者無力負荷。

有鑒於臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件要求條件較他縣市嚴格，目前國內容積

移轉操作在臺北縣等地區較為興盛，臺北市之成功案例符合政府單位期望狀況較少，

兩造需求難以平衡。

以臺北縣容積移轉申請案來看，機制雖較寬鬆，但是因為取得成本不同，造成私有公

共設施保留地取得之排擠效應。都市計畫未取得之既成道路因無法供作他用，地主願

意移轉價格會低於其他等量容積移轉的私有公共設施用地，造成多數移轉公共設施保

留地集中於既成道路，各種公共設施保留地無法均等透過此制度獲得補償機會。

（劉厚連，2008，引進美國發展權移轉銀行交易制度改善我國容積移轉市場之立法方

向研析，立法院法制局專題研究報告）

二、 可取得額外容積之管道過多，將影響容積移轉市場

目前各項法規中，開發商可取得的額外容積方式過多，包涵了都市更新、停車獎勵、

空地綠化、開放空間等容積獎勵，皆可能壓縮了既有容積移轉之市場性。而將大量的

私有公共設施保留地納入容積移轉的送出基地後，容積移轉市場將更偏向買方市場，

同時產生市場供過於求以及容積移轉類型的偏好（古蹟、公共設施保留地的選擇）等

現象，容易導致市場價格不正常以及市場不穩定的情況，對於原本補償土地所有權人

損失之美意將大幅減弱。

三、 容積移轉對現行都市計畫體制之衝擊與評估

(一) 各種容積獎勵及移轉制度重複，將引入過多容積，造成整體環境品質下降。

各法規運用容積獎勵或免計容積等形式，促使容積需求者仍有其他管道獲得額外容

積，而由於中央法令未限制容積移轉上限制度，因此開發商在基準容積、獎勵容積以

及容積移轉下，總容積常常超過基準容積之數倍。未訂定可增加容積上限的結果，將

引入過多容積，造成整體環境品質下降，影響民眾居住水準。

(二) 容積多集中於發展密度高的地區，對居住環境造成衝擊。

我國容積移轉制度內，因容積移轉過程中所送出之容積並未將都市發展容積總量管

制及一般都市規劃過程納入考量，對於藉由市場機制最終選擇的接受基地，勢必造成

一定程度的居住或活動人口密度、交通動線及公共設施服務水準等層面的衝擊，而長

期可能將影響地區或都市整體空間結構之變遷。

而依據95 年7 月所召開的經濟永續發展會議中亦針對容積移轉所產稱外部成本課

題，提出「檢討都市容積可移轉政策，避免以鄰為壑，危害都市計畫的完整性」的議

題。為因應此「外部不經濟（External Diseconomies）（或稱外部成本）課題，必

須充分蒐集資訊、更新及分析相關規劃資訊，解決避免容積移入地區「生活環境品質

低落」之相關課題。並針對市場區位特性，進行必要

之供需調整，採動態規劃型態引導都市土地開發，以兼顧都市土地使用效率、公共設

施服務水準及生活環境品質之都市規劃目標。

四、 容積移轉市場交易管道與資訊不透明增加交易成本

從交易成本的觀點，如果政府不能提供清楚的資訊蒐集路徑，讓人民能清楚而確定

的了解一宗土地的容積權利，對於市場的運作及效率而言，是不利的，因為資訊收集

的成本及不確定性，會讓交易行為產生資訊不對稱的問題。此外，容積權界定方式的

不同，亦會讓所有權人要花費更多的時間及成本，去找尋溝通協商的標的。因此容積

移轉交易資訊之不對稱，除了使得容積需求者與容積供給者無法在市場中迅速搜尋到

對方的資訊外，亦會增加許多的搜尋、協商以及談判等交易成本，也導致容積移轉過

程中產生許多不合理的現象（暴利），以及容積仲介業的產生。

總體而言，容積交易成本大致可歸納為3 大項：

(一) 公部門提供資訊不足，增加搜尋與溝通成本

容積移出基地雖有劃定地區，然而，有些因繼承或未辦繼承以及產權持分眾多等因

素，導致開發商無法順利搜尋到容積供給者，是以在搜尋過程中需要耗費大量的搜尋

成本。

我國容積移轉市場缺乏交易資訊流通管道，雖依都市計畫容積移轉實施辦法第14

條規定，直轄市、縣市主管機關應將送出基地清查並繕造圖冊、登載於直轄市、縣市

政府網站，容積需求者可透過此管道搜尋，但多數縣市相關系統仍未建置完畢，且此

登載功能儘提供單向搜尋，無媒合或需求者資訊刊登。

現行機制下，容積需求者須透過土地登記簿謄本資訊之查詢，才能獲得容積供給者之

資訊，但相關資訊可能因繼承、門牌整編或登記地與居住地不同等問題，進而產生與

實際資訊落差；容積供給者如私有公共設施保留地地主較少主動尋求容積需求者或安

排可能買賣事宜。政府單位在行政資源提供不足情況之下，也無法協調容積供給者與

需求者之交易事宜。

（王春木（2007），我國公共設施保留地容積移轉市場建立之研究，政治大學地政研

究所碩士論文）。

在交易雙方資訊不對稱、不透明情況下，會造成搜尋成本與溝通成本增加，減少可

能容積移轉交易成功機會。

正因如此，搜尋資訊亦成為容積仲介者的最大資產，容積仲介者通常藉由大量的人

力以進行資料的蒐集，再藉由掌握地主資料以及與地主之關係用高價賣給開發商，而

開發商為省去資訊蒐集的時間皆會與仲介業者進行交易，而仲介業者也從中賺取暴

利。

(二) 買、賣雙方在市場的相互搜尋存在資訊不對等

送出基地地主與接收基地的開發商雙方在搜尋交易對象上，係處於資訊不對稱的情

況。按都市計畫容積移轉實施辦法第14 條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應就

第6 條第1 項第3 款之送出基地進行全面清查，並得會同有關機關（構）依都市計畫

分區發展優先次序、未來地方建設時序及公共設施保留地劃設先後，訂定優先移轉次

序後，繕造送出基地圖冊，於各該直轄市、縣（市）主管機關及鄉（鎮、市、區）公

所公告周知及將公告之日期、地點登載當地報紙，並登載於直轄市、縣（市）政府網

站。」亦即買方可以較容易找到潛在的賣方，相對地賣方尋找買方的資訊成本較高。

由於資訊不對稱的原因，供給與需求雙方於市場中不容易獲得彼此之資訊。此外容

積供給者通常因為已經長時間擁有土地，也使得供給者逐漸成為被動的一群，大多數

因繼承關係變得不太關切甚至遺忘到本身擁有可容積移轉之土地且忽視自身之權

益，因此多數未在容積移轉市場中扮演真正供給者的角色，是以必須使地主意識到且

願意賣之情況才能成為容積移轉市場上的實質供給。

另外，多數地主不願意出售容積之原因，亦在於雙方資訊不對稱，供給者在不信任需

求者的情況下，對於容積出售價格害怕被欺騙，因此協商過程中針對價格進行冗長的

協商，甚至交易無法達成共識。

(三) 容積移轉雙方的交易風險

1. 執行契約成本過高

當買賣雙方達成協議準備進行合作時，通常會審慎地簽訂合作契約，然因各容積需求

者有其各自的合約範本；且容積需求者亦會針對其本身重視的項目不同而有不同的要

求（如針對契約內容的法律用語、或與開發商的比例、或與開發商的付款條件等），

因此當雙方達成協議並進行簽約時，仍須針對契約內容進行多次的審閱，此所產生的

成本即為契約訂定成本。

根據都市計畫容積移轉實施辦法第19 條之規定，辦理容積移轉之前必須清理送出基

地之土地改良物、租賃契約、他項權利及限制登記等法律關係，因實務上公共設施保

留地常有基地被佔用之問題，此時沒有強制執行力的開發商或地主必須透過法律訴訟

的途徑，設法排除佔用，這也使得契約執行的成本大為增加。

此外，由於買賣雙方在有限理性下，無法完全掌握執行契約後可能發生的情況，故在

契約簽訂後發生額外負擔成本，此成本最常發生在買方在資訊不足的情況下，且未妥

善查明清楚前便與地主簽訂契約，在執行契約時才發現該筆交易土地不符容積移轉審

查許可標準，導致執行契約時產生爭議；亦或賣方於簽訂契約後，因財務問題導致該

筆交易土地被查封或假扣押下，導致買方權益上的損失。然而，若未於契約內明確規

範者，則會因此增加許多訴訟成本；或者可透過信託方式，於簽訂契約後雙方再與信

託銀行簽訂信託契約，雖此亦會增加執行契約的成本但卻也保障雙方的權利。

2. 交易完成後之監督與管制措施困難

當容積供給者與需求者協商完成，並決議共同進行容積移轉時，政府為預防買賣有違

約行為產生，會在契約執行過程中使用大量的監督成本來監看工作進度及品質，以確

保政府在容積移轉過程中未獲得可利用之公共設施用地以及有受到妥善管理之古蹟

及歷史建築。

而依據都市計畫法第83 條之1 規定都市計畫地區適用容積移轉者包括：公共設施保

留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護、公共開放空間之

提供。而都市內非屬都市計畫道路之既成道路，並不在適用的範圍。由於範圍的不明

確，買、賣雙方如果未在簽約買賣之前，確認買賣標的是否適用容積移轉之規定，當

交易進行到申請容積移轉審核時才發現不能移轉，就會發生責任歸屬、既付成本的分

擔及賣方是否願意解約等問題，如果雙方在合約是否執行上存有爭議，也將會產生訴

訟等法律監督執行成本。

五、 供需雙方對於容積計價爭議

在一般不動產市場多有交易價格資訊之公佈平臺（部份需付費使用），以中古屋市

場來說，已有許多網站提供成交價格給買賣雙方參考（如吉家網）；而法拍市場雖小，

卻在司法院網站有公告體系，定期公佈各地區之已拍定房屋之價格，提供買方出價參

考。但容積移轉市場相較一般不動產買賣市場，市場較小、流通性更低，相關買賣價

格掌握在民間仲介者手中。

容積需求方擔心供給者待價而沽，延長協商時間與成本，容積供給方則擔心容積移轉

市場價格過低，不願輕易求售。雙方對於容積計價成果各有心中之尺，卻又苦無市場

之尺可供參考。也造成市場景氣階段，開發商炒作搶照積極收購，不景氣階段則市場

停滯、乏人問津。在目前容積之價格不透明狀況下，常因市場房地景氣變動而反應當

地容積之價格，往往造成開發商在景氣好時買到高點之容積，在景氣向下循環時，財

務上被高價容積之套牢，藉此更反應在房價之，造成房價因此居高不下。

六、 稅捐問題

以憲法第15 條規定：人民之生存權、工作權及財產權，應予保障，可知憲法對於

人民財產權的保障，因此我國政府對公共設施保留地的地主之財產權須加以保障。目

前國內容積移轉及土地相關法規中有公共設施保留地之相關配套措施，以保障公共設

施保留地地主權益。

在稅捐方面，除了在容積移轉後，地主不需給付土地增值稅，僅需負擔登記相關規費，

將產權移轉為國有或縣市有之外，過去公共設施保留地也常為土地所有權人作抵繳綜

合所得稅之用，後經財政部國有財產局審議，發現公共設施保留地之市場價值常低於

公告現值，而納稅義務人經常是便宜買入做抵稅使用，因而使國庫短收許多，故已修

法停止適用。

依「遺產及贈與稅法」第30 條：遺產稅或贈與稅應納稅額在30 萬元以上，納稅義

務人確有困難，不能一次繳納現金時，得於前項規定納稅期限內，向該管稽徵機關申

請，分12 期以內繳納；每期間隔以不超過2 個月為限，並准以課徵標的物或其他1.

易於變價或；2.保管之實物一次抵繳。以及「遺產及贈與稅法施行細則」第44 條規

定：被繼承人遺產中依都市計畫法第50 條之一免徵遺產稅之公共設施保留地，納稅

義務人得以該項財產申請抵繳遺產稅款。至於抵繳價值的計算，是以該項財產核課遺

產稅的價值為準，因此納稅義務人多半是以市價低於課稅價值，或無效益的財產來抵

繳，道路用地多半無效益故實務上申請抵繳的遺產稅則以道路用地最普遍。

國外在容積移轉接受基地，會考量容積移入帶來的環境衝擊，要求開發商繳交開發

捐，作為政府改善當地公共設施水準之經費來源。開發商移入容積後，增加可售戶數，

也增加營業獲利，對於增加環境衝擊無須負擔相關費用。

資料來源引述：台北市都市發展局「容積移轉制度－容積銀行操作機制可行性研究，

研究報告」

七、以土地使用強度觀點論「外部不經濟」問題

台灣所實施的「都市計畫容積移轉」制度，將原本並無容積之公共設施用地上創造

容積，以捐贈公共設施保留地換取開發標的土地使用強度提升；且未如同歐美先進國

家指定適當容積移入地區，在土地開異質化趨勢下，催化某些正值高度成長地區的交

通、土地使用與公共設施服務水準惡化等外部性問題顯現。

現行制度所衍生的外部不經濟問題可歸納爲「都市發展總量與成長管理的脫軌」、

「缺乏引導容積移入合理區位的市場誘因設計」、「欠缺主要容積移入地區的資訊流通

及回饋機制規劃」及「亟待整合相關政策性工具，引導都市空間結構的合理發展」等

制度結構性缺陷，仍有待重新檢討及修補。

引述於：台中市都市土地使用強度「區位特性」之研究－以容積移轉制度為例

謝琦強(Chi-Chiang Hsieh) ； 莊翰華(Han-Hwa Juang)

地理研究 ； 51 期 (2009 / 11 / 01) ， P23 - 43

3.3 以台南市古蹟回顧容積移轉制度問題

一、古蹟認定及是否適用現行法令

台南市文化資產總覽表

類別 總數 備註

古蹟 135 國定古蹟 22筆

直轄市定古蹟 113筆

縣市定古蹟 0筆

歷史建築 50

聚落 1 重要聚落 0筆

一般聚落 1筆

遺址 9 國定遺址 0筆

直轄市定遺址 9筆

縣市定遺址 0筆

文化景觀 1

傳統藝術 42 重要傳統藝術 2項(2件)

一般傳統藝術 39項(40

件)

民俗及有關文物 27 重要民俗及有關文物 4

項(4件) 其中 4筆含有

一般民俗及有關文物身

份

一般民俗及有關文物 23

項(23件)

古物 325 國寶 0組(0件)

重要古物 10組(30件)

一般古物 32組(295 件)

1.以文化資產保護法、古蹟指定及廢止審查辦法規定：

古蹟之指定，依下列基準為之：

一、具歷史、文化、藝術價值。

二、重要歷史事件或人物之關係。

三、各時代表現地方營造技術流派特色者。

四、具稀少性，不易再現者。

五、具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。

六、具其他古蹟價值者。

前項基準，直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，另定補充規定。

2.以文化資產保護法、古蹟土地容積移轉辦法規定

送出基地條件為：

(1)實施容積管制地區

(2)指定為古蹟之私有民宅、家廟、宗祠土地

(3)劃設為古蹟保存區私有土地

(4)保存用地之私有土地

以現行台南市文化資產共分八大類，其中除了古蹟及歷史建物較符合現行法令容積

移轉制度外，其餘聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物、古物所涉及

之建築物及範圍內之區域是否適用現行相關法令，實有待商榷。

二、主管機關疊床架屋及申請程序複雜

針對古蹟與歷史建築的容積移轉，於審查許可條件中明定者，依據古蹟容積移轉辦

法第10 條第6 點，須提出古蹟管理維護計畫或古蹟主管機關核定之修復、再利用計

畫。

此部份需經市政府指定公告為古蹟者，應由送出基地所有權人依文化資產保存法相關

規定提出古蹟修復再利用計畫，經市政府文化局審查通過，並經市政府核定後，始得

申請之。而經市政府登錄公告為歷史建築者，應由送出基地所有權人依文化資產保存

法相關規定提出歷史建築維護事業計畫，經市政府文化局審查通過後，提送都市設計

審議委員會審議通過，並完成修復事業，經市政府文化局勘驗核可後，始得申請之。

目前台南市古蹟依不同級別，有不同主管機關、管理單位、使用單位及所有權歸屬

（公、私有）；以現行體制下，若要實施古蹟容積移轉需由古蹟私有人提出計畫，經

文化部、臺南市文化局文化資產管理處、都市發展局、都市設計審議委員會、工務局…

等相關單位審查；以公部門而言，若非私有人主動提出計畫，否則應不會主動規劃辦

理；以一般私有古蹟人而言，因缺乏專業知識及無利益性的動機下恐也不會主動申請

辦理及完成相關辦理程序。

以下分別以不同級別顯示相關權屬單位：

古蹟名稱 赤崁樓

級別 國定古蹟

主管機關 中央文化部

管理人 台南市政府文化局

使用人 台南市政府文化局

公、私有 公有

古蹟名稱 台南法華寺

級別 直轄市定古蹟

主管機關 臺南市文化資產管理處

管理人 財團法人台灣省台南市法華寺

使用人 財團法人台灣省台南市法華寺

公、私有 私有

三、私有財產權之憂慮

在國人普遍認知上，既是私人之所有權，當應由私人自由使用、處份、管理、收益，

一旦經編列為古蹟之後，似乎失去擁有之權利，若再經由容積移轉之後，恐無法經由

本人之意願而自由使用，這也是目前台南市一般私有古蹟地無任何申請容積移轉案件

之成因所在。

古蹟除了實體上年久之建築物以外，其最為可貴之處在於多年歷史所帶來背後之隱

藏意涵，若失去了此意涵，古蹟也不外乎只是一年久之建築物品；以經濟角度而言，

若無文化資產法對於古蹟之限制，當行以住宅區及商業區之經濟價值性較高，對於失

去意涵之古蹟，私有人應當是以經濟價值為較高考量；所以也坊間有所聞，一旦私有

人知道用地即將被政府編列為古蹟用地，則連夜拆除古蹟，以防止為編列之後失去較

高之經濟價值。

四、單一個體非區域性之規劃

相較於台北市「大稻埕迪化街歷史街區保存區」計劃而言，此為政府積極主導之一

整體區域性之容積移轉案例，台南因大多數私有古蹟或歷史建築為個體單位且分散，

形成較不集中之狀況，無法做整體有效之保存，也無法形成台南市之特色，自然也無

法產生政府及私有人對於古蹟保存之共鳴，也間接引響到私有古蹟所有人對於容積移

轉之意願。

第四章 個案實例分析

4.1公共設施保留地案例

壹、民眾申請容積移轉操作示範

一、模擬地區基本資料

(一)送出基地:

1、地段:永康區鹽中段、安康段共 3筆地號

2、土地使用分區:道路用地

3、土地面積:1011.11m²

(二)接受基地:

1、地段:永康區鹽東段共 3筆地號

2、土地使用分區:工業區(乙工)

3、土地面積:3427.12 m²

二、民眾辦理容積移轉流程與書表模擬

(一)送出基地所有權人被通知得移出可移出容積

台南市政府公告台南市容積移轉都市計畫案後，台南市永康區鹽中段、安康段

土地為送出基地，所有權人可就容積發展受限部分進行容積移轉。

(二)容積移轉諮詢

該私有公共設施保留地土地所有權人為了解容積移出所應進行之相關程序與

應盡權利義務，至台南市政府都市發展局諮詢。工業區土地位於發展局循都市計

畫通盤檢討程序，為實施容積移轉而劃定之容積接受區內，土地所有權人為了解

容積移轉相關規定與申請程序，亦請求發展局提供諮詢。

(三)協議

送出基地土地所有權人查閱放在地政事務所的容積移轉實施地區清冊，且經發

展局提供諮詢後，了解申請容積移轉的程序與法令的規定。

雙方經過容積移轉的財務試算，彼此認為可接受，經雙方協議，同意成為配對的

容積移轉基地，並分別由雙方代表人簽訂容積移轉協議書。

(四)申請容積移轉許可

送出基地與接受基地土地所有權人經協商合意並簽訂協議書後，填妥容積移轉

申請書，並檢具申請書中要求之檢附文件，由接受基地所有權人代表向發展局提出容

積移轉申請。

1.申請人之國民身份證影本

2.協議書

3.送出基地土地登記簿謄本

4.送出基地土地所有權狀影本

5.接受基地土地登記簿謄本

6.接受基地土地所有權狀影本

7.送出基地所有權人之國民身份證影本/法人登記證明文件及其代表人資格證

明/華僑身分證明書

8.接受基地所有權人之國民身份證影本/法人登記證明文件及其代表人資格證

明/華僑身分證明書

9.送出基地標示圖及土地使用分區證明書

10.接受基地標示圖及土地使用分區證明書

11.送出基地租賃契約及他項權利處理切結書

(五)可移出容積計算

容積移轉換算過程如下:

項目 送出基地 接受基地

土地面積(m²) 1008.93 3427.12

容積率(%) 210 210

基準容積(m²) 2159.02 7196.95

已建築容積(m²) -------- ---------

可移出容積(m²) 2159.02

可移入容積上限(m²) 2159.09

公告土地現值(元/坪) 15487 15231

容積轉換率 1.02

移入容積(%) 273

註:1.可移出容積=基準容積-已建築容積=2,159.02-0=2,159.02

2.可移入容積上限=基準容積 x30%=7,196.95x30%=2,159.09

3.容積轉換率=送出基地公告土地現值÷接受基地土地公告現值=15,487÷

15,231=1.02

設本案建商取得價為公告現值的 15%，成本價為$2,343,794

送出基地公告現值為 1008.93 m²*15487元/ m²=15,625,298元/ m²

15,625,298元/ m²*15%=2,343,794

接受基地公告現值為 3427.12 m²*15231元/ m²=52,198,464元/ m²

附近成交價約 10萬元/坪

本基地 982.25坪*10萬=98,225,380

設建蔽率 70%、容積率 210%，能建 3層樓

只使用建蔽率 30%、容積率 210%，能建 7層樓

(六)接受基地所有權人取得送出基地土地所有權，並贈與登記為公有

接受基地所有權人應依都市計畫容積移轉實施辦法第十九條規定，取得送出基

地土地所有權，且清理送出基地上土地改良物、租賃契約、他項權利及限制登記等法

律關係，再將送出基地依同法第十四條規定贈與登記為公有。

(七)取得容積移轉許可函

發展局在分別計算送出基地與接受基地之可移轉容積量、申請應附表格，確定

均符合規定後，同意本案申請，並核發容積移轉許可函。

(八)申請建築執照

經審議取得接受基地開發許可後，土地所有權人檢附容積移轉許可函與其他申

請建築執照應備相關文件向建管處申請建築執照。

(九)取得建照、進行開發

建管處進行建築執照申請審查，確認均符合法規規定後，核發建築執照，申請

人得依法進行開發工作，並將建照核發結果副知發展局、地政事務所。

(十)申請可移入容積在移轉之許可

本案例接受基地申請移入之容積可全數在基地內使用，故不須申請可移入容積

再次移轉。

貳、政府部門作業模擬

一、都市計畫通盤檢討

以台南市為例:

1.容積移轉實施政策目的確立

範例:為改善都市景觀、增進都市土地之更有效利用、輔助公共設施保留地之取得興

闢及促進具有紀念性或易術價值建築之保存維護，得

將本市認定之送出基地之可建築容積，一部分或全部移轉至本計畫區內劃設之接受基

地範圍。

2.指定移入地區範圍

範例:本計畫之容積接受區為「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫案」

3.訂定移入區容積移入上限

範例:申請人申請容積移轉至本計畫劃定之接受區，每一基地可接受容

積量不得超過該基地原法定容積之 20%。

4.其他

範例:本計畫書有關容積移轉為規定事項，依「古蹟土地容積移轉辦

法」及「都市計畫容積移轉實施辦法」之規定。

二、送出基地清查造冊

1.查報

(1)送出基地包括古蹟、具保存價值建築物，私有都市計畫公共設施保留地及公

共空間，都市發展局針對前三者分別請各用地主管單位查報。

(2)本案例送出基地屬私有都市計畫公共設施保留地範圍

2.訂立公共設施保留地優先移轉次序

(1)由都市發展局考量都市計畫分區發展優先次序、未來地方建設時序、及公共

設施保留地劃設先後等條件，訂定優先移轉次序。

(2)假設本案送出基地為經評估後，容積得優先移出之送出基地。

3.移轉次序優先之私有公共設施保留地造冊

4.送出基地圖冊函送建管單位及地政事務所

三、通知/公告/公眾查閱

1.通知及公告

市政府發展局應即通知送出基地所有權人，並將送出基地圖冊於都市發展局及各

區公所公告，並將公告日期及地點登載於報紙。

2.送出基地圖冊開放供民眾查詢將完成公告程序之圖冊置於都市發展局、各區公所及

各區地政事務所，供公眾查閱。而基於財產不公開原則，開放供民眾查詢內容將不包

括送出基地權屬資料。

四、協調聯繫與諮詢服務

送出基地或接受基地所有權人對容積移轉法令有疑義時，請求都市發展局提供相

關法令規定、申請程序及雙方之權利義務等諮詢服務。本案例送出基地及接受基地所

有權人在表達辦理容積移轉的意願及條件後，由發展局擔任雙方協調聯繫的角色。經

發展局協調聯繫後，由本案例送出基地與接受基地所有權人私下進行協議及議價，發

展局並不予干涉。

五、受理容積移轉申請

接受基地所有權人檢具應備書圖文件，向都市發展局提出申請。

六、審查

1.審查申請移轉容積

台南市發展局審查申請移轉容積，於申請書填寫審查結果。

2.填寫審查表

分別就下列事項進行審查:

(1)申請書件是否齊備

(2)是否為依法劃設的送出基地與接受基地

(3)是否為規定的移出與接受容積數量

3.通知接受基地所有權人儘速辦理送出基地取得、清理、贈與登記事宜

七、許可

審查通過案件之接受基地所有權人於辦畢送出基地取得、清理、贈與登記事宜

後，同意本案申請，函告送出基地及接受基地所有權人許可容積移轉並發給容積移轉

許可函。

八、更新送出基地圖冊/建立(更新)接受基地圖冊

1.更新送出基地圖冊

2.建立接受基地圖冊

註:1.容積獎勵面積的計算基準以其申請容積移入前之基準容積為依據

2.土地公告現值與持份每年 1月定期更新

九、列管

1.發展局登錄移轉結果於「土地使用分區證明書」

2.函轉更新後之圖冊予建管單位發展局將更新後之圖冊資料送工務

局建管處進行建築管理事項。

3.函轉更新後之圖冊予土地登記機關發展局將更新後之圖冊資料送

永康區地政事務所建檔。

4.開放供民眾查詢於台南市政府民眾服務查詢窗口、區公所及地政事

務所，將圖冊開放供民眾查詢。

十、建築執照之受理申請、審查及核發建築執照

4.2 古蹟、歷史建築容積移轉案例

大龍峒保安宮

http://www.boch.gov.tw/boch/frontsite/cultureassets/caseBasicInfoAction.do?meth

od=doViewCaseBasicInfo&caseId=AA09602000002&version=1&assetsClassifyId=1.1

移轉給建商

大龍峒與皇翔建設簽容移契約，容積轉至民生東路4段80巷15弄的基地

皇翔新天玓」位於民生東路四段巷內，是民生社區少有的新建案，樓高

14層，單層單戶158坪，第13層與14層樓規劃為樓中樓。該案容積率為百

分之300，可建樓地板面積約1200坪，從大同區古蹟移入的容積約224坪

資料來源

http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brows

e&parent_path=,1,188,&job_id=191830&article_category_id=2305&article_id=1

11934

資料來源:http://park.com.tw/build.php?p=1061#a1

第五章 台南市古蹟、歷史建築辦理容積

移轉評估分析

5.1 區域容積移轉辦理現況

一、台南市古蹟容積移轉現況

(一)台南市目前為止仍以私有公共設施保留地辦理容積移轉為主，多以建商購買公共

設施保留地，透過捐贈，取得可移轉容積，再配合建築推案，增加可銷售面積。其原

因不外乎上章所述；相較古蹟、歷史建築而言，程序較為簡化，無後續管理維護問題。

而時間成本正是不動產投資考量之重要因素。

(二)古蹟、歷史建築隨處可見的府城(台南市)，相較艋舺(現台北)卻無任何以保存古

蹟、歷史建築而做的容積移轉案例，也算是一大異象。

(三)雖為市場機制所致，但文化資產保留及活用，對於提升城市的藝術價值及充實國

民的精神生活，則應該受到重視。本章節將探討古蹟、歷史建築辦理容積移轉之詳細

流程及所遇問題。

(四)古蹟、歷史建築之指定標準依據「文化資產保存法」(以下簡稱文資法)、「文化

資產保存法施行細則」及「古蹟指定及廢止審查辦法」辦理。

(五)經指定之古蹟依據文資法第 20條規定；須由所有人、使用人、管理人擬定管理

維護計畫，並報主管機關備查。擬定計畫有困難時，主管機關應協助擬定。

古蹟維護計畫應依據「古蹟管理維護辦法」擬定。其擬定內容應有：

(1) 日常保養及定期維修。

(2) 使用或再利用經營管理。

(3) 防盜、防災、保險。

(4) 緊急應變計畫之擬定。

(5) 其他管理維護事項。

古蹟應保有原形貌及工法，如因故毀損，而主要構造與建材仍存在者，應依照原有形

貌修復，並得依其性質，由所有人、使用人或管理人提出計畫，經主管機關核准後，

採取適當之修復或再利用方式。

(六)古蹟修復及再利用依據「古蹟修復及再利用辦法」應包含下列事項：

1.文獻史料之蒐集及修復沿革考證。

2.現況調查，包括環境、結構、構造與設備、損壞狀況等調查及破壞鑑定。

3.原有工法調查及施工方法研究。

4.必要之解體調查，其範圍、方法及建議。

5.必要之考古調查及發掘研究。

6.傳統匠師技藝及材料分析調查。

7.文化資產價值與再利用適宜性之評估。

8.修復或再利用原則、方法之研擬及初步修復概算預估。

9.必要之現況測繪及圖說。

10.修復或再利用所涉建築、土地、消防及其他相關法令之檢討及建議。

11.依古蹟歷史建築及聚落修復或再利用建築管理土地使用消防安全處理辦法，所定

因應計畫研擬之建議。

12.必要之緊急搶修建議。

13.修復或再利用計畫先期規劃，包括再利用必要設施系統及經營管理之建議。

為利古蹟、歷史建築及聚落之修復及再利用，有關其建築管理、土地使用及消防安

全等事項，不受都市計畫法、建築法、消防法及其相關法規全部或一部之限制。

(七)台南市多處私有古蹟最近紛紛要求市政府解除古蹟保存區，以利用古蹟周邊土

地，這些保存區當初都是由市府畫設，與古蹟所有者立場不同，引發爭議。

市府自民國92年起，陸續將市區裡多處古蹟的周邊，指定為古蹟保存區，但近期

卻陸續發生爭議。私有古蹟所有人都認為，私有財產被指定為古蹟，無法更動，

已很為難，卻連周邊土地都畫為保存區，無法利用「為了古蹟連飯都不必吃嗎？」

最近包括吳姓大宗祠，法華寺與開元寺等，都向文化局提出要求，希望解除保存

區的設定。文建會在民國85年指定為古蹟，曾引發宗親會不滿，告上法院，後判

決指定有效，近年因宗祠維護不易，宗親會有意將宗祠後方土地興建店面，收入

做為管理之用，但該土地卻被畫為保存區。

(八)古蹟扮演的功能角色已漸漸取代以往僅停留在財產權爭議之解決上(雖然仍是現

況課題之一)，進而是對古蹟提出更積極的管理方式與作為，好讓古蹟不是淹沒

在凋敝的空間角落。

(九)綜上述而言，儘管有不受相關法令限制之配套措施，但以台南市目前一般不動產

開發市場性而言，除有意發展文化觀光產業之業主，其餘建築開發業者較無主動

涉獵古蹟、歷史建築之可能性。

5.2個案評估分析及深度訪談

一、廣安宮

廣安宮歷史沿革：米街（今新美街）廣安宮創建於清雍正元年（西元 1723 年），創

建者及所耗經費不明，其址原位於鄭氏時期寧靖王府鼓樓與開基武廟之鐘樓相呼應，

石柱上乾隆 11年（西元 1746年）5月重建，匾額上咸豐 10年（西元 1850 年）重修。

今廟不見這些文物。從臺南市發展過程中，王宮港是因位在王宮（即廣安宮）前而名

之。因所在之米街（今新美街）為當時重要街道，廣安宮也因而香火鼎盛。日治時期

實施市區改正，街道擴寬，致使廟宇北移至現址，與共善堂邢王爺合祀，廟中尚留有

許多匾額，也說明民國 36年（西元 1947年）動工重修，民國 41年（西元 1952年）

完工落成。之後廟埕發展成府城著名的石舂臼小吃，由於石舂臼已廢除，民國 87年

（西元 1998年）收回，民國 92年（西元 2003年）廟埕重新以鋼浪板屋架重新將石

舂臼小吃開張，而廣安宮也有重建之議，並且已將神像搬至臨時行宮，舊廟宇成閒置

狀況。

臺南市市定古蹟廣安宮修護調查研究計畫：廣安宮位於臺南市中西區，地址是新美街

172號（原為 18號），南側民族路分別有大天后宮（寧靖王府邸）、祀典武廟、開

基武廟原正殿，東側赤崁街有赤崁樓、台南開基靈祐宮、萬福庵照牆等重要古蹟。可

從新美街進入，也可從赤崁街 3巷進入，周邊仍留有錯縱複雜古巷弄，臨民族路為著

名小吃「十舂臼」，廣安宮正置於此巷弄中。臺南市廣安宮於民國 92年 5 月 13日指

定公告為市定古蹟，明末清初期位置在五條港之佛頭港端分支王宮港盡頭。然在清代

的文獻資料對廣安宮之記載不多，在嘉慶 12年（西元 1807年）之「城池圖」中始出

現米街之名稱。從附近古蹟建築，道出其地理位置的重要性。

廣安宮建築為民族路拓寬後遷建至現在位置，因位置較隱蔽且出入口不明確又狹

窄致香火不盛。就建築形制空間從廣安宮分金線上，自前至後建築空間依序為拜亭、

三川殿、正殿，左、右兩側為護龍之建築格局。拜亭用四柱支撐小歇山屋面，開放式

空間，獨立凸出在主建築正前方，作為進入廣安宮之空間顯的相當適切，莊嚴平實並

不華麗。

廣安宮之建築透過測繪與記錄，從建築空間、構造及其裝飾（木雕、石作、彩繪、

剪黏）作一探討。並針對破壞狀況之調查詳加記錄，擬定修護計畫，期使古蹟修護之

先前作業獲致詳實之基礎，作為後續整修工作之依據。末章針對古蹟再利用提出建

議，雖僅只原則性之構想，畢竟成案仍需深入探究分析並與委員會達成共識，已然成

另一議題。廣安宮之調查研究雖告一段落，本案因委員會對其歷史文物的保存收藏資

料不完整，致使資料取得不足如遷建後重建工作之匠師，雖年代不遠經訪談後卻一樣

付之闕如，期待整修工作進行期間，能加強該部份資料之搜尋，增錄在施工記錄中，

讓歷史更加完整。

二、個案訪談：

廣安宮陳先生：廟體建築因木造結構崩落，以無法繼續使用， 現已於民族路上搭設

行館。廟方現有規劃欲重建廟宇，利用廟宇舊址與新建廟宇相連，並將宮廟入口座向

改為朝南向，直接臨民族路，可有效吸引觀光過路之香客，並藉此增加宮廟知名度，

回復過去五零年代香火鼎盛時期。

過去民族路及廣安宮周圍，聚集許多小吃攤販(如阿憨鹹粥)，吸引大量過路人

潮。因時代變遷，由蘇南成市長，改變民族路街廓市容，致使人潮流失。廣安宮舊址

位於赤崁街 3巷內因此減少許多香客前來。現有石精臼點心城亦為廟產，出租予小吃

店家經營生意，藉此租金收入，補貼宮廟維護及花費，也期望如果廟宇改建時，能一

併整合點心城，將商店街規劃於廟旁，由民族路作為入口，延伸進入赤崁街 3 巷內，

形成一熱鬧的美食街，增加租金收入也增加觀光人潮，帶動宮廟之鼎盛。

因古蹟維護以原址原貌為限，與廟方規劃意向不符，對於相關法令的了解程度不

是很透徹。所以現在僅以保存為主。

廣安宮舊址正面；木造樑柱崩落損毀

廣安宮遷移行館於民族路上

石精臼小吃點心城後方與宮廟相連

問題分析：

市政府也曾派文資處代表向廣安宮提議以古蹟辦理容積移轉，來另闢修繕經費來源，

也可透過法定程序申請年度維護經費。但似乎兩者之間缺乏一個專業的中介者來協助

辦理推展此事務。以公務體系而言，平日所需辦理常態性業務，而是否能指派專案負

責人員，協助經辦，可能顯有難度。公務部門業務職掌分工詳細，而古蹟容積移轉涉

汲文資處、都發局兩部門轄管，跨領域跨專業之統管人員亦難責派。現行市政府亦為

被動性協助。而古蹟管理人對於容積移轉相關法令程序之熟稔，更是欠缺，以非專業

背景要與建商、公部門協商辦理，完成各項工作，亦為艱難。而兩者間存續著一條鴻

溝，沒有專業中介者的橋樑，以有效率方式，逐步推展。

二、台南市古蹟保存不善之案例：

武廟惜字亭剩破磚一堆

【聯合報╱記者修瑞瑩／台南報導】 2014.10.21 03:53

台南市的古蹟又少了一處！位在國定古蹟祀典武廟前方的惜字亭，昨天下午遭人拆

除，文史界痛批，因相關單位處置不夠積極，讓古蹟一處處消失，空有文化古都之名。

但文化部文化資產局表示，惜字亭並非武廟古蹟的一部分，土地為私人所有，因此無

法可管。

該惜字亭據文史界人士估計至少有百年以上歷史，昨天下午遭到一旁施工中的民宅雇

工拆除，台南市文化資產管理處人員獲報趕到現場想挽回時，「已來不及了」，只剩

下一堆殘破的紅磚。

文史界指出，合併前的原台南市區裡，只剩兩座惜字亭，一在德化堂，一在武廟前，

如今武廟前的惜字亭遭毀，讓人痛心。

文史界從多年前就為武廟前惜字亭奔走，希望能列入古蹟範圍內，加以整修保存，經

過多方協調，武廟同意買下該處私人土地，但之後雙方未談妥價購，拖延至今未買。

台南市文資保護協會理事長曾國棟昨天路經惜字亭，發現磚造的亭子遭拆半毀，立刻

到一旁的協會打電話求救，沒想到電話打完，再前往探查，亭子已整個拆毀。

惜字亭原本有3層，因年久失修，最頂層已崩壞，剩下的兩層也相當殘破，但仍能看

到亭上有「敬惜字紙」字樣，古代受到科舉制度影響，崇尚書文，如書有文字的紙章

要銷毀，必送往惜字亭，表達敬惜字紙的心意。

文資協會表示，惜字亭原本應屬武廟的一部分，但當年在畫分產權時並未列入，成為

私人所有，多年來主管國定古蹟的文化部，未能積極協調，將惜字亭納入古蹟範圍，

以至於惜字亭未能受到保護，對照其他縣市，有不少惜字亭被納入古蹟保存，台南市

空有文化古都之名，卻不珍惜古物，坐視古蹟毀損。

文資處則表示，之前曾介入協調，可惜未能有結果，對此感到遺憾。

在1933年拍攝的照片中，惜字亭清楚可見，如今卻成破磚一堆

台南市祀典武廟前的惜字亭昨天遭到地主雇工拆除。

圖／文資協會提供

第六章、結論與建議

一、容積移轉對不動產開發之影響

（一）開發規劃設計方面

１.容積移轉實施使規劃設計能夠展現出更大的彈性 。

2.因應容積移入上限之規定大型基地開發，公共開放設計個案趨多。

3.容積接受基地朝向高層建築開發類型。

（二）開發區位方面

１.成為供給市場導向的土地開發，商業區開發未來開發區位將移轉入接近市中心

地區為主。

2.住宅開發因老舊市區高地價地區，容積移轉至郊區低地價地區新發展地區。

３.指定接受地區在相關配套作法下，應使開發更為集約使用。

（三）開發規模方面

１.可建築樓地板面積縮減，朝向大型基地開發與開放空間留設，爭取更多開發樓

地板面積。

２.移入容積量與移入基地之基準容積為準，移入基地越大可移入量越高，大型基

地開發移入容積更具效益。

（四）容積移轉交易市場建立

１.政策推動早期仍應由政府部門建立市場機制，提供移轉交易服務。

２.未來將增加容積移轉仲介市場，使得容積移轉交易更趨活絡。

３.仲介者提供專業性的服務。

二、現有政策之修正

建商利用容積獎勵或容積移轉，間接炒高房價，台南市將於 103 年 7 月 1 日

起限縮容積獎勵，新制規範法定容積放寬建築容積額度總量累計上限，在都

市更新地區，獎勵上限五十％，其他地區獎勵上限廿％。

都發局表示，有鑑於近年建商過度運用獎勵容積，使得大樓越蓋越高，不但

影響環境生活品質，也失去都市計畫意義，內政部因此建立都市計畫容積總

量管控機制，各直轄市政府則訂定施行細則（或自治條例），納入容積獎勵

總量上限規定。都發局指出，都市計畫法南市施行細則已於今年四月上路，

相關容積獎勵上限規範條文於七月一日起施行，等於對以往總量不設限的容

積獎勵「關起大門」，抑止總容積「失控」現象，南市是繼去年高雄市之後

第二個直轄市施行，新北與台北市則民國 104 年才上路。

三、結論

1.公設保留地的取得，普遍且取得成本不高，建商以低成本換取容積再則換取高報

酬，是現在普遍的作法。原公設保留地，應由政府設法來向人民徵收取得，但多年

來政府因財政窘困造成私人土地確供公眾使用，造成對所權人之權利受限剝奪。現

今建商因容轉而來向地主收購公設地，此舉解決民眾及政府徵收之問題。(民眾領

到錢，土地又歸為政府所有)但依現在徵收條例已修法，政府徵收價依市價來取得

(實務上約公告現值加 4成來計算)但建商向公設地地主收購實務上依公告現值的

成數來喊價，而這是否又造成地主未獲得最適之補償?

2.容積移入使得區域內可建築樓地板面積及人口增加，附近的道路設施、公共設施等

依舊維持原狀，無疑造成此區交通大打結及公設嚴重不足。

3.忽略容積移轉之估價問題，送出基地多為限制發展土地，可能缺乏買賣實例，難以

提供容積價值之推估，毫無客觀估算基礎。並且在一宗土地擁有可移出容積時，在為

覓得一宗特定的基地來接受該容積時，其可移轉容積未能定量換算，故其價值無法評

估。造成移出基地所有權人，無法衡量所換取經濟報酬或金錢價值，未能做出最妥適

的規劃。大多僅將限制利用之土地，當作廉價換取金錢補償的用途。而建商便是利用

此管道，以低廉的容積移轉成本，增加開發建築的利潤。所有權人未能獲得確適切的

補償。

4.現今臺灣古蹟土地容積移轉的對象，已由早期的限定為私人或宗祠，擴及至非政府機構的

所有私人或機構；再加上政府爲取得都市計畫區內的公共設施土地而訂定的「都市計畫建築

容積轉移辦法」的排擠效應，致使古蹟土地容積移轉辦法較難達成原有功效；故目前尚無「古

蹟土地容積移轉」的實際成功案例，反而是臺北市迪化街的部分立面保存案例，依據「大稻

埕都市計畫」容積移轉許可及「都市計畫建築容積轉移辦法」之規定辦理更容易奏效。實際

上發展權移轉制度並不完善，亦非一成不變，應與土地使用管制制度配合，依不同對象、地

區及困難，而有各自不同之適用細則規定。

5.古蹟經過年代久遠，其所有權通常為多人共有，容移契約的簽訂將有一定難度。甚

至後來對簿公堂市府敗訴（古蹟容積移轉案，台北市政府違法敗訴）

四、建議

1.降低交易可能產生的時間成本，可加強宣導容積移轉制度，設置發展權基金，納入

仲介商、估價師等中介制度，統一申請核准審查。例如美國瑪里蘭州的蒙哥馬利郡，

由仲介商銷售發展權，估價師評估發展權價格，設置發展權基金及加強宣導。

2.面對台南市之容積的規劃，應善用推行容積改善管制策略，且採條件式放寬，調整

容積率之設限標準，更清楚、更合宜的將住宅區、商業區的分類、分區、分段，並隨

時間與時勢之演變而不斷調整，才能順應時代的潮流與恢復台南往日的繁榮。

3.成立容積銀行避免不公，容積移轉的買賣目前沒有一個合理的行情評估資訊，對移

出容積的人來說，往往因為不明白其中規定及行情而心態上退縮。因此由政府做莊成

立容積銀行不失為一個好的辦法

五、未來期望

１.使得歷史性的文化資產，由「殘蹟」保存進而邁向再生、再利用的保存方式，成

為都會發展的特色。

２.促進台南府城核心區域商業繁榮，使之成為一個兼具歷史、人文、休閒、消費的

生活博物館園區觀光勝地。

３.塑造歷史都市特有風貌、維護歷史空間視覺景觀、提升公共環境品質、保障居民

權益，來達成生活環境的永續發展。

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