CGA-DOI-100-001（委託研究報告）

從海巡機關組織變革對偵防工作定位與功能之研究

（正式報告）

行政院海岸巡防署委託研究

中華民國 100 年 12 月

「本研究報告僅供行政院海岸巡防署施政參考，並不代表該署政策

，該署保留採用與否之權利。」

CGA-DOI-100-001（委託研究報告）

從海巡機關組織變革對偵防工作定位與功能之研究

（正式報告）

受委託單位：中華海巡協會

研究主持人：陳副教授國勝

協同主持人：姜教授皇池

協同主持人：章教授光明

研 究 員：劉副教授春暉

研 究 員：陳教官佳德

研 究 員：葉講師雲虎

研 究 助 理 ：歐研究生玉飛

行政院海岸巡防署委託研究

中華民國 100 年 12 月

「本研究報告僅供行政院海岸巡防署施政參考，並不代表該署政策

，該署保留採用與否之權利。」

CG

A-D

OI-100-001

從海巡機關組織變革對偵防工作定位與功能之研究正式報告

行政院海岸巡防署

I

目次

目次 ............................................................................................................................................ I

表次 ...........................................................................................................................................V

圖次 ........................................................................................................................................VII

提要 ......................................................................................................................................... IX

第一章 前言 ............................................................................................................................1

第一節 研究緣起與背景 ................................................................................................1

第一項 研究緣起 ....................................................................................................1

第二項 研究背景 ....................................................................................................1

第二節 研究方法與步驟 ................................................................................................3

第一項 研究方法 ....................................................................................................3

第二項 研究步驟 ....................................................................................................5

第三節 研究目的 ............................................................................................................6

第四節 預期研究成果 ....................................................................................................7

第五節 研究限制 ............................................................................................................8

第二章 海巡機關組織變革中的偵防工作 ............................................................................9

第一節 海巡機關組織之變革 ........................................................................................9

第一項 海岸巡防署成立之背景 ............................................................................9

第二項 成立海岸巡防署所賦予查察犯罪之任務 ..............................................11

第三項 海岸巡防機關與警察機關之偵查犯罪管轄權分配 ..............................11

第二節 海巡機關變革下之偵防工作 ..........................................................................14

第一項 海巡機關之偵防工作 ..............................................................................14

第二項 海巡機關偵防工作之內涵、職掌與能量 ..............................................17

第三項 海巡機關偵防工作之沿革 ......................................................................28

第四項 海巡機關情報人員進用與訓練之現況 ..................................................33

第五項 海巡機關情報人員陞遷、考核及指揮之現況 ......................................37

第三節 海巡機關偵防工作的立法情況 ......................................................................39

第一項 海巡署偵防分署辦事細則草案總說明 ..................................................42

第二項 海巡署偵防分署辦事細則草案 ..............................................................42

第四節 小結－影響海巡機關偵防工作發展之因素 ..................................................48

第三章 從警政署及調查局探討海巡機關偵防組織之變革 ..............................................51

第一節 內政部警政署偵防組織之探討 ......................................................................51

第一項 前言 ..........................................................................................................51

第二項 內政部警政署偵防工作之管轄分配 ......................................................51

II

第三項 刑事警察局職掌 ......................................................................................54

第四項 刑事警察局之沿革及其組織架構 ..........................................................55

第五項 刑事警察人員之進用與訓練 ..................................................................59

第六項 鑑識能量 ..................................................................................................61

第二節 法務部調查局偵防組織之探討 ......................................................................63

第一項 前言 ..........................................................................................................63

第二項 調查局職掌與組織架構 ..........................................................................63

第三項 調查局外勤人員之進用與訓練 ..............................................................66

第四項 鑑識能量 ..................................................................................................68

第三節 警政署、調查局之分析比較與啟示 ..............................................................69

第一項 警政署刑事警察局與法務部調查局之比較 ..........................................69

第二項 刑事警察局與調查局帶來之啟示 ..........................................................72

第四章 各國海巡機關偵防組織之探討 ..............................................................................75

第一節 美國海岸防衛隊之探討 ..................................................................................75

第一項 立法模式 ..................................................................................................75

第二項 組織架構 ..................................................................................................77

第三項 能量 ..........................................................................................................77

第四項 鑑識能量－美國海岸防衛隊海事安全實驗室（US Coast Guard

Marine Safety Laboratory） ....................................................................78

第五項 與其他相類似單位間之協調聯繫 ..........................................................80

第六項 小結 ..........................................................................................................80

第二節 日本海上保安廳之探討 ..................................................................................81

第一項 立法模式 ..................................................................................................81

第二項 組織架構 ..................................................................................................84

第三項 能量 ..........................................................................................................85

第四項 鑑識能量－日本海上保安試驗研究中心 ..............................................85

第五項 與其他相類似單位間之協調聯繫 ..........................................................87

第六項 小結 ..........................................................................................................87

第三節 中國大陸邊防總局之探討 ..............................................................................88

第一項 中國大陸公安部邊防管理局立法模式 ..................................................88

第二項 組織架構 ..................................................................................................89

第三項 能量 ..........................................................................................................91

第四項 與其他相類似單位間之協調聯繫 ..........................................................92

第五項 小結 ..........................................................................................................95

第四節 韓國海洋警察廳之探討 ..................................................................................96

第一項 立法模式 ..................................................................................................96

III

第二項 組織架構 ..................................................................................................98

第三項 能量 ..........................................................................................................99

第四項 鑑識能量－海洋警察研究機構 ............................................................100

第五項 與其他相類似單位間之協調聯繫 ........................................................102

第六項 小結 ........................................................................................................102

第五節 菲律賓海岸防衛隊之探討 ............................................................................103

第一項 立法模式 ................................................................................................103

第二項 組織架構 ................................................................................................107

第三項 能量 ........................................................................................................112

第四項 與其他相類似單位間之協調聯繫 ........................................................113

第五項 小結 ........................................................................................................113

第六節 新加坡海岸衛隊之探討 ................................................................................114

第一項 立法模式 ................................................................................................114

第二項 組織架構 ................................................................................................114

第三項 能量 ........................................................................................................115

第四項 與其他相類似單位間之協調聯繫 ........................................................116

第五項 小結 ........................................................................................................116

第七節 各國海巡機關偵防組織之分析 ....................................................................116

第五章 海巡人員內陸查緝犯罪適法性之探討 ................................................................ 119

第一節 前 言 ............................................................................................................119

第一項 概況 ........................................................................................................119

第二項 近期最高法院關於海巡機關內陸查緝有否司法警察身分之判決 ....121

第三項 地方法院出現拒發在內陸查案之監聽票及搜索票 ............................124

第二節 組織法與作用法之界定 ................................................................................125

第一項 組織法與作用法之區分 ........................................................................125

第二項 《海岸巡防法》之性質 ........................................................................126

第三節 海巡人員司法警察身分之分析 ....................................................................128

第一項 海巡署「司法警察（官）」意義與性質分析 ....................................128

第二項 海巡人員之司法警察身分之適用範圍 ................................................136

第四節 分析 ................................................................................................................137

第一項 行政執法應遵守組織法與作用法之界線 ............................................137

第二項 檢察官指揮海巡人員至內陸查案應遵守管轄原則 ............................139

第三項 立法院就海巡機關內陸查緝之審查 ....................................................142

第四項 行政機關間之一體原則與例外 ............................................................143

第五項 海巡機關犯罪調查發動之原則與例外 ................................................144

第五節 小結 ................................................................................................................145

IV

第六章 海巡機關偵防工作未來之功能與組織之發展 ....................................................149

第一節 組織設計之基礎理論 ....................................................................................149

第二節 海巡機關偵防組織之特點與設計 ................................................................157

第三節 海巡機關偵防組織之功能定位 ....................................................................160

第一項 海巡機關偵防組織之定位 ....................................................................160

第二項 海域及海岸犯罪之預防與宣導 ............................................................164

第三項 海域及海岸犯罪之統計、分析與研究 ................................................166

第四項 國家安全情資之蒐集與分析 ................................................................170

第五項 鑑識能量之建置與規劃 ........................................................................173

第六項 偵防業務之督導與規劃 ........................................................................186

第七項 海巡偵防人員之教育與訓練 ................................................................188

第八項 跨境與國際犯罪之偵防與協調聯絡 ....................................................193

第九項 海域及海岸犯罪之偵查與支援 ............................................................197

第十項 海上反恐防恐及海盜之防治 ................................................................199

第四節 海巡機關偵防組織之管理設計 ....................................................................204

第一項 海巡機關偵防工作之人員之進用 ........................................................204

第二項 海巡機關偵防工作人員之陞遷 ............................................................209

第三項 海巡機關偵防工作人員之考核 ............................................................212

第四項 海巡機關偵防工作之指揮 ....................................................................216

第五項 海巡機關偵防工作之監督 ....................................................................217

第七章 結論與建議 ..............................................................................................................219

第一節 結論 ................................................................................................................219

第二節 建議 ................................................................................................................222

參考文獻 ................................................................................................................................229

附錄一 海岸巡防人員司法警察身分適用範圍座談會紀錄 ............................................239

附錄二 從海巡機關組織變革對偵防工作定位與功能座談會紀錄 ................................257

附錄三 從海巡機關組織變革對偵防工作定位與功能之研究 ........................................273

附錄四 訪談二紀錄 ............................................................................................................299

附錄五 海巡機關偵辦犯罪證物處理規範 ........................................................................307

附錄六 警察機關組織及權限劃分相關法規 ....................................................................327

附錄七 海岸巡防機關相關人事法規表 ............................................................................329

附錄八 期中報告修訂說明書 ............................................................................................341

附錄九 期末報告修訂說明書 ............................................................................................355

附錄十 期末報告修訂本修訂說明書 ................................................................................373

V

表次

表 2- 1 海巡署偵防分署組織規程草案 .................................................................39

表 3- 1 95 年至 100 年調查局新進人員錄取名額表............................................66

表 3- 2 法務部調查局新進人員訓練課程比重表 .................................................67

表 3- 3 刑事警察局與調查局之分析比較表 .........................................................71

表 4- 1 日本特別司法警察職員類別表 .................................................................82

表 4- 2 菲律賓海岸防衛隊重要諸元表 ...............................................................107

表 4- 3 菲律賓海岸防衛隊本部各部門名稱與任務說明表 ...............................116

表 4- 4 菲律賓海岸防衛隊各派出機關全稱與所在地表 ................................... 111

表 4- 5 菲律賓海岸防衛隊軍官、非軍官及文職人員人數統計表 ...................112

表 4- 6 美國、日本、韓國、中國大陸、新加坡、菲律賓海域執法機關之比較

........................................................................................................................124

表 5- 1 96 至 99 年毒品查獲地點統計分析表....................................................120

表 5- 2 96 至 99 年槍械查獲地點統計分析表....................................................120

表 5- 3 96 至 99 年非法出入國查獲地點統計分析表........................................120

表 5- 4 96 至 99 年查獲農林漁畜產品及其他私運物查獲地點統計分析表....120

表 5- 5 司法機關對於海巡機關司法警察身分見解之類型 ...............................124

表 6- 1 水產試驗所各單位所掌業務及重要研究發展 .......................................177

表 6- 2 環境檢驗所各組業務職掌及主要儀器設備 ...........................................181

表 6- 3 行政院海岸巡防署情報偵防實務訓練課程表 .......................................189

表 6- 4 中央警察大學刑事警佐班課程分類表 ...................................................190

表 6- 5 內政部警政署刑事警察局全國刑事人員講習班 ...................................190

表 6- 6 警察、海巡機關偵防人員比較表 ...........................................................207

VI

VII

圖次

圖 2- 1 現今海岸機關偵防組織體系圖 .................................................................31

圖 2- 2 改組後偵防組織體系圖 .............................................................................32

圖 3- 1 內政部警政署刑事警察局組織架構圖 .....................................................58

圖 3- 2 法務部調查局組織架構圖 .........................................................................65

圖 4- 1 美國海岸防衛隊組織圖 .............................................................................77

圖 4- 2 MSL 油污確認系統之分析流程圖 ...........................................................79

圖 4- 4 日本海上保安廳組織圖 .............................................................................84

圖 4- 5 日本海上保安試驗研究中心組織圖 .........................................................86

圖 4- 6 中國海洋事務管理體系圖 .........................................................................91

圖 4- 7 海洋警察廳組織圖(《2010 年韓國海洋警察白書》) .............................98

圖 5- 1 組織法與作用法關聯圖 ...........................................................................126

圖 6- 1 刑事案件處理流程圖（本表係摘自犯罪統計形成之問題與研究，58

頁） ................................................................................................................167

圖 6- 2 內政部消防署組織系統圖 .......................................................................175

圖 6- 3 水產試驗所組織圖 ...................................................................................176

圖 6- 4 環境檢驗所組織圖 ...................................................................................180

VIII

IX

提要

關鍵詞：海巡機關組織、偵防機關功能、海上犯罪偵防

壹、研究緣起

配合國家組織改造政策，依立法院審議組織法結果海巡署原訂於 101 年，啟動新

機關架構。按目前規劃，未來調整後雖然組織職掌不變，惟主管偵防業務者卻由原先

之幕僚單位轉型為單一機關，同時納編任務特殊之特勤隊及特偵隊為直屬單位，爰不

得不重新研析組織變革後偵防工作之定位及功能。另近年來囿於區域性質及績效需

求，海巡署偵防範圍漸次由海域及海岸轄區深入內陸，然此舉卻多次遭法院判決質疑

身分適格與權限範疇；同時同屬司法體系之檢察機關或性質與海巡署相當之警察機關

卻常持不同立場，冀求海巡署能多分擔取締不法之各項任務。是值此之際，如何明確

界定海巡署「事務」及「地域」管轄範圍與權限，避免與警察及調查機關衍生管轄權

衝突或遭司法機關質疑適法性，如能先期研究相關限制與需求，在組織改造時一併檢

討修法及研提具體對策，結合國家政策、滿足人民期待及符合法令規範下，賦予海巡

署偵防工作全新之定位與功能。

貳、研究方法及過程

一、研究方法

（一）文獻分析法：蒐集相關文獻資料將之系統化地掌握相關之分析脈絡，研析

我國有關組織變革對偵防工作定位與功能之法規面、政策面及執行面之狀況；其次，

從各國政策、法規及執法實踐，探討以借鏡學習；最後，則整體評析我國與外國關於

偵防工作定位與功能之制度，提出未來調整方向與具體建議。

（二）座談會：為瞭解政策、法規與執行面之研究，故學界與實務界之意見深具

研究價值，因此本研究計畫預計舉辦座談會，以確實將實際需求統合入研究計畫中。

座談會廣邀國內各領域專家學者，並詢問研討本計畫「海巡機關組織變革對偵防工作

定位與功能之研究」相關問題，以進一步調整本計畫之研究內容，且就計畫期末報告

進行可行性分析。

（三）深度訪談法：本研究案進行中，由於本項議題因涉及的層面廣泛，有必要

針對相關權責機關、第一線實際負責執行之人員進行深度訪談。藉由對有關機關官員

對談及訪查，獲取其處理經驗，瞭解所遭遇之瓶頸，進而本研究之結論更具有可行性。

另外，對於個人部分選擇正在或曾在情報單位服務過的人員，進行深度訪談，詳如附

件紀錄二十人次以上的正式與非正式訪談，就本研究案相關議題進行訪談。

X

（四）田野調查法（現況實地訪查）：田野調查法乃是來自於社會科學之文化人

類學、考古學的基本研究方法論，事實上，就是直接觀察法的應用與實踐。由於本研

究議題深具實務性，因此瞭解目前海巡機關組織變革對偵防工作定位與功能實際狀

況，係實施本研究之重要基石，因此本研究除實施深度訪談外，亦導入田野調查法，

以確實掌握研究議題之實態。研究團隊將實地考察相關地點（包括：基隆、台中、高

雄、澎湖等處），藉由受訪者之口述、實地參與之經驗等，以文字之方式來呈現第一

手資料。

（五）比較研究法：本研究中特別針對海巡署偵查工作在海巡機關組織變革前後

之變動；及與國內相仿的偵防機關包括內政部警政署刑事相關組織及法務部調查局的

偵防工作，在擔任的任務及其職掌、組織架構，乃至人員進用、訓練、陞遷、考核的

分析比較；並且參酌美國等六個國家負責海上或海岸的偵防工作負責的機關或單位現

況予以比較，期能為我國尋得偵防工作應有的定位與功能。

二、研究過程

蒐集相關資料後，予以分析後，作為舉行座談、訪談的基礎。為瞭解各專家學者

的看法，本研究舉行二次專家學者座談會，一次「海岸巡防人員司法警察身分適用範

圍座談會」；另一次為「海巡機關組織變革對偵防工作定位與功能之研究」相關問題

座談會。

另外，為瞭解海巡機關犯罪偵防的現況並與海岸巡防署情報處各組組長深度訪

談；及為瞭解與海岸巡防機關性質與運作最為相近的警政署刑事警察局，乃特別與刑

事警察局各科室承人員面對面訪談，期可對於學者專家及第一線從事偵防工作的人員

的看法。

在研究初期與第一線執行人員進行正式或非正式的訪談，合計不下二十人次且利

用上課或前到實務機關的機會與第一線的偵防人員進行相關議題的討論，均供為本研

究參考之用。

在研究案提出後與委託機關密切連繫，修正委託契約相關內容。經期中報告後，

審查委員針對研究方針提出看法，於是再次修正研究報告的重點後，提出期末報告。

最後，再經期末審查及修改二次，完成本研究報告。

參、重要發現

一、面對政府改造的海巡機關調整

因應全球新政府運動放寬對行政機關的鬆綁，期望在增加行政機關自我決策的彈

性，藉以提昇行政效能，因而增進人民福利。就民主國家常態，執法機關的位階鮮少

成為二級的行政機關。由我國從修憲並研訂中央政府總員額及中央行政機關組織基準

XI

規定，海巡機關的調降為三級行政機關勢在必行。推演而下海岸巡防機關應整體調整

順應變動，藉以符合民主常態及配合政府組織改造。在海巡機關偵防機關將成為行政

院四級機關，依《中央行政機關組織基準法》第 4 條第 1 項第 1 款規定其組織以行政

命令定之即可，海巡機關得視需要修正之。

二、海岸巡防機關對犯罪之偵防工作設機關之必要性

各國均無特別針對海域犯罪設置專責機關，但各國之背景不同，難以齊頭式標準

顯示，而應視實際情況而定。各國分配專責海上犯罪偵防單位，應負責之內容不同而

會有不同之人數、位階及指揮體系，欲將外國經驗逕引為我國複製將存在困難。機關

的設置與否應考量其業務職掌的特殊性與必要性，就警察機關在成立港務警察局時所

考量的重點應在其任務之特殊性與業務之完整性，而非單單以案件的數量作為唯一考

量。本研究發現目前的海岸巡防機關情報體系在擴大其業管項目，擴及複訊移送案件、

處理犯罪現場、發展鑑識、擬定防治打擊海盜策略、扮演支援各公海或複雜性高之案

件等業務，應給予機關地位，以利相關業務的推動。

三、海岸巡防機關的責任管轄是在海洋

我國為因應國際海域執法時代來臨及兩岸以執法為主的情勢，於民國 89 年納編整

合，成為岸、海一體，事權統一的海岸巡防專責機構，並參酌美、日等國立法案例以

及依據我國國情與需要，俾能據以落實海域及海岸巡防整體性功能，確保我國家之秩

序與安全。然在《行政院海岸巡防署組織法》第 27 條所成立海岸巡防署後三到四年應

就編裝、組織重新檢討調整，俾符合優先發展海域巡防之原則。屆期時限，海岸巡防

署提出海岸巡防機關人員人事條例作為因應，雖未能通過海巡人員專屬人事條例一統

海巡人員權利義務，只是應特別留意，海巡機關的任務與目標應以海域巡防為發展重

點。

2001 年陳水扁總統時期公布《海洋白皮書》、成立海洋事務委員會、提出「海洋

政策綱領」等，2008 年馬英九總統競選時提出「藍色革命，海洋興國」的理念，希望

能讓臺灣大步開放海洋、邁向海洋和發展海洋。海岸巡防機關明列「海域執法」、「海

事服務」、「海洋事務」等三項以海洋為核心的工作目標，往海洋發展是海巡機關法

定與政策均應予以遵守的目標。

四、因應最高法院的內陸查案之觀點

海岸巡防機關之設置是在於集中海上執法力量，透過經營藍色國土，藉以保護領

土之安全。《海岸巡防法》第 8 條規定，將海岸巡防機關離轄進入內陸查案的情形，

僅限於情況急迫。本來打擊犯罪人人有責更何況是作為行政府一環的海岸巡防人員，

只是「依法行政」本為行政機關的基本原則，政府設官分職各有所司，其職權與職責

即以法律定之。

XII

在最近幾年以來最高法院針對海巡人員前至內陸查案的判決中，可歸納分析如

下：（一）檢察官指揮即可至內陸查緝、（二）內陸查緝不具司法警察身分，但會同

警察，且搜索扣押等強制處分須由警察開具，即可適法、（三）海巡機關有內陸查緝

權限，且強制處分也有會同警察、（四）海巡機關沒有內陸查緝權限、（五）上訴人

對於其在事實審所不爭執之證據能力事項，而於法律審之本院加以爭執，要非合法之

第三審上訴理由等五種意見。應透過修法予以明文規範，期使檢察官及第一線偵防的

同仁對於職權的範圍確定。

五、海巡機關人員身分應朝向職系一統化

籌設機關作事仍靠人為，機關任務仍待人員遂行。在海岸巡防署仍屬行政院二級

機關時，可以不同任務的岸洋總局區分不同身分，然而在海洋委員會成立之後，海岸

巡防署的職缺編列將採「軍警文併用原則」，將導致「同工不同酬」的情況，最嚴重

者乃是未有所有人員共用的「海岸巡防人員陞職績分評分標準表」，所將帶來陞職的

問題。在研究中發現此將深深影響海岸巡防機關士氣的高低，應未雨綢繆。

六、參考世界各國海上執法之機制

各國與我國的發展海洋的文化背景不同，是在汲取相關典章制度時的限制，特別

在要引為解決我國海上面臨的問題時應更為留意。然而得以分析大方向作為我國設置

偵防分署參考：（一）限以海洋為管轄區域，禁止在內陸查案原則：美國、日本、韓

國、菲律賓均已設置主管海洋的專責獨立執法機關，僅有新加坡屬警察機關、中國大

陸屬公安部，但在規定上管轄均以海洋為限。（二）證物之鑑定並未針對海洋設置特

殊單位：除日本海上保安廳及韓國海洋警察廳設有完整的鑑識單位外，美國海岸防衛

隊設有污染的實驗室，餘者均由警察機關或與警察機關相同的處置。（三）負責海上

及配合港口管理機關實施反恐措施：由於海上執法機關均有司法警察身分，得依刑事

訴訟程序執行強制職權，於是各國紛紛設置特別反恐人員，專責於該項工作或配合港

口管理機關作為強制力的來源。（四）針對偵防海洋犯罪設置機關位階的行政機關：

此部分除中國大陸在公安部直接設刑事偵查局統轄全國犯罪偵查外，其餘各國均以內

部特約幕僚方式成立。

上述各國之特別制度存在不同的背景，我國考量納編機關人員之背景及所賦之任

務，及我國各行政機關間特別的互動，遂發展出目前的現況。

七、負責情報工作與偵防工作應朝分流方向

情報工作係以國家整體安全與利益為目的，其不確定強，但因重要性高，而將授

與情報人員秘密方式為之，包括運用人員、電子偵測、通（資）訊截收、衛星（光纖）

偵蒐（照）、跟監、錄影（音）及向有關機關（構）調閱資料等方式。雖有《國家情

報工作法》為據，因其重要性，故人權考量相對低。偵防工作以犯罪之偵查與預防為

XIII

主，一切依法行政，受上級或不同機關公開監督，要求程序合法並不強調秘密方式為

之，有《刑事訴訟法》或《警察職權行使法》等為依據。由於兩者間的目的、手段、

法定程序、經費來源、受指揮協調單位、執行者之身分不同，故應予以分別單位業管

為宜。《行政院海岸巡防署組織法》第 4 條規定巡防處掌理關於海域、海岸犯罪之偵

防事項，但在實際上運作是歸該法規定負責情報蒐集調查處理之情報處所掌理。在《國

家情報工作法》上業將海巡機關定位為視同情報機關下，應與一般負責犯罪偵防機關

朝情報工作與偵防工作分流方向。

八、偵防分署的運作得參考警政署刑事警察局模式

海岸巡防機關設置偵防機關作為專責有關海巡機關主管犯罪各項業務，此一功能

與警政署刑事警察局的功能大同而小異。雖在人口數或複雜度差異，卻在項目上各有

所不同。以警政署刑事警察局之編制或負責業務相對之下其人口眾多、犯罪種類複雜、

廣度及於國內外等，然海岸巡防機關與其相似度極高，應可將其組織設計、典章制度

及執行經驗引為參考。而調查局人員因係由法務部調查局統一指揮，其各縣市調查站

（處），僅為行政單位，與未來海巡署下設機關，即偵防分署及各地區分署並立之模

式有間，且偵防隊亦係隸屬於各地區分署，而非設於偵防分署之下，因此不宜採用調

查局一條鞭之指揮監督制度。

肆、主要建議事項

一、內陸查案應報請檢察官指揮或檢舉警察機關處理，長期應以發展海上偵防為

重點

海岸巡防機關面對最高法院以《海岸巡防法》第 8 條規定反面解釋，如在非情況

急迫下不得離轄進入內陸查緝犯罪，海岸巡防人員應依法行政予以遵守。然而如果國

家治安需要海岸巡防人員協助，則應在《刑事訴訟法》或《海岸巡防法》法律明文規

定之，以符法律保留精神。目前偵查時有報請檢察官指揮或者程序中有會同當地警察

機關執行之，有最高法院認違法；另有以海岸巡防機關在內陸查案並「不違法」，即

應報請檢察官指揮或檢舉警察機關處理。思考政府設置海岸巡防機關之原意係以維持

「海域」與「海岸」之秩序，內陸地區即由警察機關負責，除非特別情況，應回歸本

位，以海上犯罪作為打擊對象。

二、偵防機關短期成立偵防分署，長期經觀察再行定位其位階

我國為能統一指揮有效達成海域與海岸之犯罪偵防，就研究所得，其應負責之功

能，建議應設立偵防機關，如內政部警政署刑事警察局負責承內政部警政署署長之命，

統一指揮、監督全國刑事警察執行任務，偵防機關負責海域及海岸之刑事偵防業務推

動。我國對於犯罪案件管轄處理原則是採取陸海二分政策，即將「內陸及海岸由警察

機關負責」、「海域及海岸由海巡機關負責」。於是海岸巡防機關直接負責港口及海

XIV

上走私、非法入出國、碰撞、污染、護魚等犯罪行為外，對防恐反恐任務、海盜、公

海洗魚等國際海上犯罪、跨境海上犯罪情報蒐集等發生於境外或來自境外的犯罪案

件，從預防、處理、偵查、移送、訴訟等一連串的工作，均需有專門機關資訊蒐集、

研究分析、策略研擬、教育訓練等。本研究從犯罪之預防與宣導、犯罪之統計分析與

研究、國家安全情資之蒐集與分析、鑑識能量之建置與規劃、偵防業務之督導與規劃、

偵防人員之教育與訓練、跨境與國際犯罪之偵防與協調聯絡、海域及海岸犯罪之偵查

與支援、海上反恐防恐及海盜之防治等方面觀察。目前成立海岸巡防署偵防分署，在

業務廣度跨及國際、各業管機關，且又增加以前所無之業務諸多，為順遂指揮統御有

成立之必要性。

三、海巡人員陞遷短期應分類管制，長期應一統身分

在陞遷部分，現行的海岸巡防署設置時以四種身分者組成，也依《海岸巡防署組

織法》第 21 條規定，適用「人員之權利義務，除本法有特別規定外，依各該人員身分

之相關法律規定辦理。」此就原來的身分屬性歸類適用人事制度，在海洋總局及海岸

總局二分的情況下，問題較小；亦即原本在一般行政機關的綜合性任務應屬正常現象，

其中比較大的鴻溝在軍文間的過渡，此問題解決的協調性如何，將決定未來各地區分

署的發展。集中在人事制度上所有職缺以軍警文並列的方式呈現，其間帶來的彈性也

將成為各種身分人員的衝突；長期上，以發展專屬海巡人員的人事規定，作為所有海

巡人員管理的基礎，方屬最有效解決海巡人員的人事問題；短期上，應以明文規定或

總量區分作為安定人心的作法。

四、偵防工作以犯罪為目標，另設置保防室處理國家安全情報工作

海岸巡防機關海岸巡防總局在蒐集國家安全情報有發展之沿革，隨著解除戒嚴日

遠、兩岸發展正常化後，歷來因時代背景所留下來的機關功能面臨調整轉變。影響所

及所實施的職權種類及程序日漸透明，至少受到的監督較多、法律保留的密度要求日

高、甚至進展到以犯罪偵防來達成國家安全情報蒐集。為符合民主法治應將《國家情

報工作法》與《刑事訴訟法》有效予以區隔，未來海洋委員會海巡署應下設保防室作

為專門與國家安全局對口，專責情報工作。偵防機關雖亦有蒐集國家安全情報之職責，

應僅在偵查犯罪的手段下進行。

五、短期以警政署刑事警察局的模式為參考，長期應發展專屬海巡特色

歸中央的警政署刑事警察局與地方警察機關間雖有地方自治的區隔，依據《刑事

警察局組織條例》第 2 條規定，「內政部警政署刑事警察局承內政部警政署署長之命，

統一指揮、監督全國刑事警察執行任務。」與海巡署未來成立偵防分署或其他處室同

具有承海巡署署長之命，統一指揮、監督全國海巡偵防人員執行任務。刑事警察局同

樣遇有其他具機關之各直轄市、縣(市)警察局刑事單位的指揮與監督的地位。其所採

XV

取的指揮、監督、陞遷、考核、進用、訓練等具有參考價值。針對刑事警察局在犯罪

之前的預防、犯罪發生後的偵查及相關業務推動等運作值得偵防分署參考。

(一) 海域及海岸犯罪之預防與宣導

犯罪預防目的在減少犯罪率及犯罪被害之恐懼感，有效之預防策略及宣導手法係

可被設計運用，因此，本文建議透過 1.成立預防海上犯罪單位、2.運用媒體及 3.結合

學術研究建制預防犯罪體系，以健全偵防分署此部分之能量。

(二) 海域及海岸犯罪之統計、分析與研究

強化偵防分署紀錄、統計能量，設立資料庫，能夠提供其他橫向單位如預防、研

究發展單位制定策略之依據，參考刑事警察局犯罪紀錄工作之運作，以及資料庫之運

用，偵防分署亦應以此為借鏡，以做為未來政策擬訂、研究發展，甚至是其他機關參

考援用之標準，而犯罪型態之改變，執法機關應隨時作出因應，海巡署偵防分署係為

海域犯罪之掌理機關，對於署內各機關於犯罪偵查之領域具有火車頭之效應，因此更

應善盡其責任，運用分析、統計之資料作出犯罪分析之研究，提供予各外勤機關，以

做為偵查、預防之指導。

(三) 國家安全情資之蒐集與分析

透過偵防分署之成立，藉此建制完善之情報機制，除調整情報工作之任務重點應

集中於海域及海岸，並能在重點國家設置駐外人力，以健全情報網絡；人員部分考量

情報業務之專業性及連貫性，則應以久任為原則；對於承辦業務與外勤隊不宜合一，

應分別成立以利公平及保密。

(四) 鑑識能量之建置與規劃

海巡署係為我國海域犯罪之專責執法機關，證物鑑識提供犯罪偵查有力之依據，

國內其他機關之鑑驗單位均發展符合其機關任務屬性之鑑識方向，海域執法與陸域執

法迥異，所欲發展之鑑識方向亦有甚大差異，因此，職司海域犯罪事項之偵防分署，

應強化其所需之鑑識能量，以完備其犯罪偵查之制度。

(五) 偵防業務之督導與規劃

隨著組改後偵防分署與各地區分署之成立，以非過往海洋、海岸總局之分際，再

者，各地區分署之性質，所轄之單位能量，均有不同，故宜就刑事警察局之經驗，著

眼於 1.績效評核應考量治安特性；2.績效評核應兼採分署與各單位之評比，達成公平、

合理規劃。

(六) 海巡偵防人員之教育與訓練

XVI

教育部分應擴大警察大學委託代訓的系所；在職前或在職訓練，海巡署偵防分署

應每年定期辦理偵防人員相關講習，並訂定評分考核標準來淘汰不適任人員；辦理情

報偵防實務訓練時，可比照內政部警政署刑事警察局模式，在不影響勤、業務正常運

作的情形下，將訓練期程延長，並提高刑事偵查課程比例，使長期在實務單位上工作

的同仁可以吸收有關偵查實務的新知。

(七) 跨境與國際犯罪之偵防與協調聯絡

偵防機關應自行建立情報平台，透過設置聯絡官之機制、建立刑事犯罪「單一聯

繫窗口」及「打擊犯罪情報交流合作機制」，與所在國執法機關建立緊密的互助關係；

在兩岸間應擴大兩岸共同打擊海上犯罪，擴大「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協

議」，將兩岸共同打擊犯罪的管道檯面化，正式成為共同努力的目標。然因該協議係

以陸地思考，而面對海上的情況，應有更細膩的具體規定，以利執行。

(八)海域及海岸犯罪之偵查與支援

偵防分署應依地區設置責任區，以利深入佈線、經營、蒐集相關情報，作為建立

情報平台而準備。偵防隊也應負責轄區內刑案複訊、擴大偵辦及移送工作。在中南部

設置辦公單位，藉以支援各分署的重大刑事案件、跨轄區及複雜性高案件之偵辦與處

理。

(九)海上反恐防恐及海盜之防治，應由海岸巡防機關人員負責港口保安之檢查及

防處

我國依據《國際船舶及港口設施保全章程》，在全國重要之港口設施，由交通部

派遣保安官針對進、出港危險等級較高之船舶實施安檢，然因該等人員並未具有司法

警察之身分。無法為必要之即時反應。另在針對國際趨勢擬定防治海盜策略，與海軍

合作共同執行公海保護我國船舶安全任務。海軍應以職務協助處理海盜行為，而海巡

人員以司法警察身分共同執行之。

(十)海巡機關人員之進用

偵查人員因工作性異於一般業務，較具技術性與危險性，海巡機關進用此類相關

人員時應限制其資格，須達一定工作歷練後始可進用，並須通過相關考試，篩選意志

較堅定且無風紀問題人員；並可比照警政署刑事警察人員，提陞偵查人員位階，爭取

更高的福利制度，將優秀人才保留在偵防工作單位中。

(十一)海巡機關偵防人員之陞遷

海巡機關成員身分不同，各有各自陞遷系統存在，無統一規範，短期應區隔軍文

職缺，長期應建立統一人事制度;鑑於情報人員須熟識偵防工作業務，情報系統陞遷制

XVII

度上應對一定職務以上設定遴選資格，並規劃各地區責任區，建立獨立加分規定，其

各層級陞遷權責可依各陞遷層次分權負責。

(十二)海岸巡防機關偵防體系人員之考核制度

除依考績法規定實施平常考核外，更應落實列風紀評估人員或教育輔導人員等必

要之考核，防止偵防情報人員因某些潛在因素而誤入歧途;並應比照警察機關刑事警察

人員之專業考核，另訂海巡機關偵防人員專業考核作業要點，每年考核專業相關科目

一次，提升偵防人員素質且精進刑事專業效能。

(十三)偵防系統之指揮

海巡機關偵防指揮系統組織複雜，層級眾多，地區偵防人員責任區重複，應簡化

層級，偵防分署統一指揮各分署偵防隊，精簡流程，提升效率；且應將各偵防隊隊長

之派免建議權由偵防分署推薦後報海巡署核定，其他專員以上職務由偵防分署統一列

冊派任，統一指揮並尊重分署，人事權應分層級掌管，有效提升指揮系統。

(十四)海岸巡防機關有關情報人員之監督管制

依《國家情報工作法》第 3 條規定，行政院海岸巡防署於其主管之有關國家情報

事項範圍內，視同情報機關，以警政署或調查局與海巡署之比較，唯海巡署管制限制

比較嚴格或少了部分加級，現狀下應建議將海巡機關情報人員入出國之管制先予刪

除，在公平待遇下，才適法合理。

XVIII

1

第一章 前言

第一節 研究緣起與背景

第一項 研究緣起

配合國家組織改造政策，依立法院審議組織法結果海巡署原訂於 101 年啟動新機

關架構。按目前規劃，未來調整後雖然組織職掌不變，惟主管偵防業務者卻由原先之

幕僚單位轉型為單一機關，同時納編任務特殊之特勤隊及特偵隊為直屬單位，爰不得

不重新研析組織變革後偵防工作之定位及功能？另近年來囿於區域性質及績效需求，

該署偵防範圍漸次由海域及海岸轄區深入內陸，然此舉卻多次遭法院判決質疑身分適

格與權限範疇；同時同屬司法體系之檢察機關或性質與海巡署相當之警察機關卻常持

不同立場，冀求海巡署能多分擔取締不法之各項任務。是值此之際，如何明確界定海

巡署「事務」及「地域」管轄範圍與權限，避免與警察及調查機關衍生管轄權衝突或

遭司法機關質疑適法性，如能先期研究相關限制與需求，在組織改造時一併檢討修法

及研提具體對策，結合國家政策、滿足人民期待及符合法令規範下，賦予海巡署偵防

工作全新之定位與功能，更能讓第一線偵防工作人員有所適從，避免因法令解釋異同

之灰色地帶而觸法，因此有必要針對此議題作進一步之分析與研究。

第二項 研究背景

一、海巡機關內陸執法之適法性

政府為求海域管理事權之統一，進而達到海域及海岸巡防之整體性功能1，於民國

89 年成立海岸巡防署，並制定《海岸巡防法》，以作為其職權發動之主要作用法2。

依據《海岸巡防法》第 4 條第 1 項第 3 款及第 8 款之規定，將『海域、海岸、河口與

非通商口岸之查緝走私、防止非法入出國、執行通商口岸人員之安全檢查及其他犯罪

調查事項』及『其他有關海岸巡防之事項』列為巡防機關法定掌理事項之一3。同法第

1 請參考: 《立法院公報》第 89 卷第 9 期，頁 184(立法院 2000 年)。2 本企劃書所謂的職權，指的是德語的”Befugnis”。於德國法上，依據其不同目的，就國家賦予行政

機關之權力而言，可以區分出『任務』(Aufgabe)、職權(Befugnis)，以及管轄權(Zuständigkeit、Kompetenz)等不同概念。所謂的任務乃是指國家依據機關屬性、事物本質以及國家目的所為之事務分配、職權則是指為處理事務之目的，所使用之手段；而所謂的管轄權，則是指對於國家所分配之國家行政任務，處理以及決定該當事務之權限。其中需特別指出關於 Befugnis 一語，各家學說所不同，然而在立法院通過《警察職權行使法》後，宜採用該用語。相關資料可以參考：梁添盛，《警察法專題研究(二)》，頁 282，(桃園:自行出版；2006)。另亦可參考：薄井一成，「行政組織法の基礎概念」，載於《一橋法学》第 9 卷第 3 期，頁 207(2010)。

3 關於《海岸巡防法》中掌理事項與執行事項之差別，可以參考：陳國勝，海岸巡防法析論，頁102-103，(桃園；中央警察大學出版社；2003)。陳國勝，海巡機關事務管轄中「執行事項」之研究，

2

8 條規定『巡防機關人員執行第 4 條所定查緝走私、非法入出國事項，遇有急迫情形

時，得於管轄區域外，逕行調查犯罪嫌疑人之犯罪情形及蒐集證據，並應立即知會有

關機關』。因而產生對於海巡人員前至非「海域」地區與「岸際」地區的「內陸」地

區查緝犯罪的適法性。

在最高法院尚未統一見解之前，對於第一線海巡人員辛勞查緝之成效，往往僅由

司法機關一紙判決書而否定之，對於海巡人員之工作士氣，不啻為一嚴重打擊。從而，

本研究亦將針對實務上此一誨暗不明之處，從法理面及實務面進行研究，進而就海岸

巡防法目前此一漏未規定之處，於組織改造偵查分署成立之際，提出修法建議，並就

海岸巡防偵防工作之特殊性，包括鑑識能力不同於陸地，可能著重於船舶碰撞、海難

事故或海事、反恐事件之國際性，與需否具備專業之外事及國際法能量，做一通盤考

量，期使在偵查分署成立之際，於法制面亦能一併修正，健全偵查分署之功能。

基於近年來最高法院屢屢出現對海巡人員司法警察身分在內陸之適法性之質疑，

乃至在嘉義地方法院出現的拒發搜索票及監聽票等，對於長期一直為國內治安而努力

的海巡人員的打擊自不在話下。在省思設官分職的管轄分配及依法行政之基本原理

下，海巡人員的司法警察身分究竟如何界定及其如何建置海域、岸際至內陸整體打擊

犯罪的網絡，充分發揮行政一體的精神，達成保護人民、維護社會秩序之目的。

二、海巡署偵防工作未來之任務與組織定位

一個行政組織的發展受到多元因素之影響，雖有其他行政機關乃至其他國家的前

例得作為參考，最重要仍應以本國所適之情況條件作為基礎。作為海岸巡防署幕僚單

位的「情報處」將轉型為四級機關的「偵防分署」，分別繼續扮演海岸巡防署特約幕

僚性質之外，同時具有特別業務主辦機關之地位。顧名思義由以情報蒐集、運用為重

點轉而為以犯罪防治、查緝、移送等為主的組織。在以國家安全為最核心的任務，改

以犯罪為目標的行政機關，其間的轉變除維持偵防業務推展之餘，犯罪現場處理、犯

罪跡證之蒐集及鑑識、海事安全中的反恐與防恐、國際與兩岸間業務辦理等均應予以

含括，期收專業之效。

在海岸巡防機關的偵防工作主管機關架構有變動之後，造成內部指揮、監督體系

的轉變。為使業務推展得有順遂偵防人員的進用、職前訓練、在職訓練等均應有整套

配置。平時的獎懲、考核與遷調、陞遷等在地區分署與偵防分署間應有事前的規劃，

在偵防分署與各偵防隊間的垂直縱向領導、各地區分署與偵防隊間的水平橫向領導，

避免兩者之間發生領導衝突的情況。

海巡署偵防分署其設定之任務及其組織，應如何定位為宜？先觀察我國任務與組

織較相似的警政署刑事警察局、法務務調查局之相關任務與組織，再參考國外的各國

海洋事務論叢第一期，頁 71-85(2006)。

3

家的經驗。審視該國海域海岸執法機關與其他行政機關間的互動及分工以作為我國定

位海巡署偵防工作之功能及其組織架構等之參考。

第二節 研究方法與步驟

第一項 研究方法

「方法論」為思考與分析現實情況之研究理論，而「方法」即為蒐集資料與研究

的一組程序與技術；一般研究方法可概略分為「質化研究」與「量化研究」，其中，

質性研究係由資料、程序與文獻三項主要內涵所形成，將資料經由程序轉換為更有用

的文獻資訊。由於本研究計畫目的在於檢視與規劃海巡機關組織變革對偵防工作定位

與功能，故主要運用之方法為：藉由探討我國內陸犯罪調查，以評析現行法規和政策

之利弊得失，並蒐集與分析他國相關偵防工作之實踐，作為我國之借鏡；其次，則回

顧國內偵防工作定位與功能相關之研究結果，分析後據以提出初步法規範架構和建議

調整方向；最後，再尋求國內有關機關與學者專家意見，以建構出可行之法規範和政

策架構。因此，所採用方法為質化之研究方法：

一、文獻分析法

本研究計劃之研究途徑乃以「文獻分析法」為主，首先蒐集相關之文獻資料，以

此文獻資料為基礎，系統化地掌握相關之分析脈絡，因而，相關之文獻資料包括中英

文之相關著作及海洋事務專著、學位論文、期刊論文、條約彙編、政府法令、會議紀

錄、國際法院及仲裁法庭判決書、報章雜誌之報導、研討會相關資料、政府出版品等

等，以整理之文獻資料為論述依據，研析我國有關組織變革對偵防工作定位與功能之

法規面、政策面及執行面之狀況；其次，從各國政策、法規及執法實踐，探討是否得

以借鏡學習；最後，則整體評析我國與外國關於偵防工作定位與功能之制度，提出未

來調整方向與具體建議。

二、座談會

由於本計畫不僅為法規面之研究，亦為政策與執行面之研究，故學界與實務界之

意見深具研究價值，因此本研究計畫預計舉辦座談會，以確實將實際需求統合入研究

計畫中。座談會將廣邀國內各領域專家學者，並詢問研討本計畫「海巡機關組織變革

對偵防工作定位與功能之研究」相關問題，以進一步調整本計畫之研究內容，且就計

畫期末報告進行可行性分析。

三、深度訪談法

由於本項議題因涉及的層面廣泛，有必要針對相關權責機關、第一線實際負責執

行之人員進行深度訪談。藉由對有關機關官員對談及訪查，獲取其處理經驗，瞭解所

4

遭遇之瓶頸，進而使本研究之結論更具有可行性。另外，對於深度訪談之人員選擇，

將配合整個研究架構之設定來進行。

四、田野調查法（現況實地訪查）

田野調查法乃是來自於社會科學之文化人類學、考古學的基本研究方法論，事實

上，就是直接觀察法的應用與實踐。由於本研究議題深具實務性，因此瞭解目前海巡

機關組織變革對偵防工作定位與功能實際狀況，係實施本研究之重要基石，因此本研

究除實施深度訪談外，亦導入田野調查法，以確實掌握研究議題之實態。研究團隊將

實地考察相關地點（包括：基隆、台中、高雄等處），藉由受訪者之口述、實地參與

之經驗等，以文字之方式來呈現第一手資料。

五、比較研究法

本研究中特別針對海巡署偵查工作在海巡機關組織變革前後之變動；及與國內相

仿的偵防機關的內政部警政署刑事相關組織及法務部調查局的偵防工作，在擔任的任

務及其職掌、組織架構，乃至人員進用、訓練、陞遷、考核及其鑑識能量分析比較；

並且與美國等其他各海洋國家負責海上或海岸偵防工作負責之機關或單位的現況等予

以比較，期能為我國尋得偵防工作應有的定位與功能。

5

第二項 研究步驟

問題意識

提出期中報告

提出期末報告初稿

提出期末報告

完成結案報告

舉辦第一、二次座談

會與實務機關訪談

赴實務機關訪談、訪查

繳交結案報告

第一階段：初步研究並擬定期中報告

第二階段：修改期中報告

第三階段：進階分析與統合研究

第四階段：修改並完成期末報告

6

第三節 研究目的

一、蒐整有關巡防機關於內陸犯罪調查之相關學說、國內、外相關判決、具體實踐（如

各國權責機關遇類案之實際作為）後彙整分析，研擬海巡人員處理非於海域、海

岸（以下簡稱內陸）之犯罪調查執行上應有之注意事項，及預擬執法人員應有之

處置作為，以降低海巡人員之內陸犯罪調查，因司法機關對於司法警察身份之見

解殊異，或援用法條之不同，而予以否定或肯定海巡機關之內陸查緝作為，並就

海巡機關內陸查緝走私偷渡犯罪實際案例，提供具體執法建議及適法性問題之因

應方案，分析利弊得失。

二、建議海巡人員於現行法下執行深入內陸調查之犯罪案件，海巡機關得採取何種執

法措施？其相關依據或（各國國家實踐）前例為何？並就海巡署偵防分署成立後

偵防工作範疇提出相關修法建議。

三、研究各國與我國國情相當、法制類同之海巡組織（美國、中國大陸、日本、南韓、

菲律賓及新加坡等），探討其偵防工作定位與功能，相關興革與變遷，並提出討

論以供參考，再就其與各該國家其他偵防機關之鏈結及比較，綜合分析我國海巡

署偵防分署成立後，在任務屬性及職權不同下，偵防分署於海巡署中所扮演之角

色，及在我國整體偵查、保防體系下所應有之定位。

四、研究我國各偵查機關工作定位與功能，並就目前實務變革提出分析，包括：1.對

應調查局、刑事警察局，成立北、中、南特偵單位依據及必要性之研析及探討。

2. 因應偵防工作需求，探討科隊合一與偵防科專責幕僚單位設立之利弊分析。3.

從調查局與各縣市調查處（站）、刑事警察局與各縣市偵查隊之偵防工作推展、

指揮、人員任用、管考制度研析，探討偵防人力資源運用效益，偵防人員指揮、

任用、管考及教育訓練具體方案分析，並做出比較。

五、組織變革後，海巡署因應國家政策需求，在探討組織變革後新定位與職掌之際，

未來是否需具備獨立鑑識能量，且在現有鑑識能量政策方向，海巡刑事鑑識能量

建構（採證）與方向、國際事務工作重心為何，是否有必要成立如警政署外事警

察之外勤單位，其二者功能差異為何？反恐任務屬性為何？與國內相關單位如何

區隔、分工與鏈結等，也是本次探討不可忽視之課題，本研究將蒐整有關外國海

巡機關旨揭工作範疇之立法模式、組織架構、能量及與其他相類單位間之協調聯

繫，及國內其他機關，在變革時所面臨挑戰及原因為何，在國家資源有效利用之

前提下，提出適合我國之組織架構模式，以供修法建議。

7

第四節 預期研究成果

一、健全海巡機關偵防工作執法態樣

由於海巡機關之主要作用法，未能深刻體現海巡機關目前之任務性質。再加上對

於犯罪調查之執法措置，手段選擇性不足且缺乏足夠的授權。於今日講求依法行政之

民主社會，任何之執法職權，皆應有法律之授權，尤其這種執法措置往往具備有強制

的要素，應符合法治國原則。若否，不但有違法之嫌，更有侵害人權之虞。將來俟本

研究案完成後，將可為未來海巡機關之修法、立法提供完善之建議，並可在比較我國

與外國海巡機關偵防工作定位與功能，相關興革與變遷之基礎下，定位我國海巡機關，

復對偵防組織變革、內部單位之調整提出建議。使海巡機關能在符合法治精神下，遂

行偵防工作之任務。

二、避免不同機關間之衝突

海巡機關內陸犯罪查緝事件，往往涉及其他單位，諸如警察機關、移民機關、國

防部憲兵司令部、法務部調查局及國家安全局等。因此對於內陸犯罪事件之處置，須

依據《刑事訴訟法》及《海岸巡防法》之相關規範，在既有的規定下，進行執法與相

關措施。換言之，本研究案未來將針對海巡署「事務」及「地域」管轄權問題、國內

外相關國家實踐之資料蒐集、分析與提出報告。如此，將有助於海巡機關就內陸查緝

犯罪之適法性問題，了解其應有的執法作為，並可減少機關間衝突，確保人民身體、

財產之安全。

三、健全現行海巡署偵防工作職掌範圍

組織變革後，海巡署因應國家政策需求，在探討組織變革後新定位與職掌之際，

依據現有鑑識能量政策方向，未來海巡刑事鑑識能量建構（採證）與方向上是否需具

備獨立鑑識之能量、另國際事務工作重心為何，是否有必要成立如警政署外事警察之

外勤單位，其二者功能差異為何？又因鑑識能力方面，目前國內係著眼於陸地犯罪案

件，惟海上有其特殊性質，包括船舶碰撞如俟當事船舶進港，跡證恐已遭海浪、海水

侵蝕而毀損，故有別於陸地鑑識單位之海上鑑識單位之成立，恐有其必要性；再者，

海洋事務具有其國際性質，往往涉及國際相關法令，亦是與陸地警政單位有著極大不

同，而反恐任務屬性為何？國際公海上海盜行為之防治等議題，與國內相關單位如何

區隔、分工與鏈結等，也是本次探討不可忽視之課題。本研究將蒐整有關外國海巡機

關旨揭工作範疇之立法模式、組織架構、能量及與其他相類單位間之協調聯繫，在國

家資源有效利用之前提下，提出適於我國之組織架構模式，以供修法建議。

四、符合人民對於海巡機關之期待

無論是依據《海岸巡防署組織法》，抑或是《海岸巡防法》，維護人民於海上之

8

生命與財產，乃是海岸巡防署成立的目的與任務。因而，一旦發生犯罪事件，倘若海

巡機關無有效作為，則不但與組織法與作用法相違，甚至亦有國家責任之問題，而人

民對於海巡機關之信任，將大打折扣。然而，一個法治國家，亦不能為符合特定人民

之期待，而罔顧國際法規範與國內法。倘若如此，就長遠以觀，乃是一種傷害國家利

益之行為，就世代人之觀點，那才是真正不符合人民之期待。故本研究案在對應國家

政策及人民期待之雙重需求下，審視海巡職權法令，釐清相關法律爭點，研析修訂方

向，期能有助於海巡機關之執法品質與適法性，進而符合世代人與特定人之期待。

第五節 研究限制

一、本研究案議題係以負責偵防工作的機關，其平時的任務中即有與國家安全的色

彩，如遇涉及機敏性文件，如績效核分之內容等，為免造成意外的影響，將僅就

方向性及結構性提出分析及意見。

二、海岸巡防機關係納編多個機關人員而成，人員的身分更涉及軍職、警職、關務及

一般文職人員，事涉各人員所適用之人事規定，因非本文所欲探討者，僅作原則

性探討，將不作深入討論。

三、本研究係以海巡機關組織變革後，對於以前從事的偵防工作重新予以定位與功能

之研究，以任務賦予、組織架構、內部管理為主，至於作用法等相關的領域則以

策略性提出分析與建議。

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第二章 海巡機關組織變革中的偵防工作

第一節 海巡機關組織之變革

第一項 海岸巡防署成立之背景

我政府為因應與對岸間的互動變化4及順應國際海洋執法時代來臨5、經濟發展後

的多元休閒乃至廣增資源開發利用等，開放戒嚴時期近乎關閉的海域，遂成為無可迴

避的課題。對海域的經營政策，由以前消極、封閉、保守、放任的態度，改採取積極、

開放、具體、經營的行動方案6。改變過去由各業務主管機關各自負責執行的海域執法

政策，期能改善長期以來無法有效執行海域相關法令的現象。

迎接向海洋發展趨勢，強化執法力量是不可忽視的一環，更進而建立有效率的專

屬機制，成為諸多海洋國家的選擇。海域執法的型態各國皆有不同的機制，國內學者

對海域執法機制的設立也有諸多不同的主張7，然而成立海域專責機構與海權強國似乎

4 兩岸之間五十年來所經歷的重要時期，可分為軍事衝突時期(1949 年至 1979 年)；對峙互不往來時期(1979 年至 1987 年)；民間交流協商時期(1987 年迄今)等時期。參閱王泰銓、陳月端，兩岸關係法律，頁 1（大中國圖書公司印行，民國 89 年 10 月一版一刷）。民國 88 年 4 月份之國防部長唐飛曾指出，中共「領海法」已將金門、馬祖外島地區劃入其「領海」範圍，如仍依過去沿由外島防衛部執行驅離越界大陸漁船及查緝走私、偷渡任務，易被中共用為製造兩岸軍事衝突的藉口，若能成立海岸巡防總署專責處理，可望降低兩岸非軍事衝突導火線的可能性。中時晚報，「海岸巡防總署 明年掛牌」，1999 年 4 月 26 日。於 1999 年 6 月台灣發生口蹄疫情，經分析係由金門走私大陸牛隻所致，政府高層咸認為加速整合海防，成立行政院海岸巡防總署有其急迫性。中國時報，「口蹄疫情凸顯走私嚴重 海岸巡防總署加速成立」，1999 年 6 月 22 日。1999 年 7 月 9 日李登輝總統在接受「德國之聲」訪問時，提出將兩岸定位成一種「特殊國與國關係」，一時兩岸之間的情勢為之緊張，傳言中共已準備出兵我所控制之外島。於是 1999 年 12 月國防部長唐飛在立法院答詢時，表示「國軍無力防守東南沙，硬要駐軍是不負責任，是對不起家長、這些子弟，因為我們要求他們做一些沒有能力做的事。」「由海岸巡防署接手，只是換一個方式宣示主權而已，『撤軍絕對不是棄守』。」參閱中時晚報，「唐飛：死守東南沙 代價太大」，1999 年 12 月 6 日。由此一過程中即可得知在成立海巡機關的過程中，兩岸關係是扮演極具影響力的重要因素之一。

5 聯合國海洋法公約於 1982 年 12 月 10 日通過，對此浩稱為「海洋憲法」已造成全球根本性的影響，即是我國非簽約國，但對於相關海域法令時，亦應遵循其原則。於 1995年 8月 14日通過「執行 1982年 12 月 10 日聯合國海洋法公約有關養護和管理跨界魚類種群和高度迴游魚類種群規定協定」，業將公海捕漁活動納為管理。此對於活躍於公海漁業行為的我國，更是造成直接的影響。面對此一國際情勢變化，身為海洋國家，勢將影響我國海域執法的作為。當然，我國為能參與國際間的官方組織及藉以維護我漁民權益，於是積極以「漁業(捕漁)實體」參加區域性的漁業組織，是目前政府正努力的目標。

6 參閱胡念祖，「迎接國際海洋年我應有積極作為」（中國時報，民國 87 年 1 月 5 日，第 11 版）。7 主張以民主國家注重權力分立的精神，故應分由各主管機關執行為宜，如為節省資源得以「合船辦

公」或「委託行政」方式為之者，如陳國勝，「論我國海域執法組織的定位」，收錄氏著海域執法之理論與實務，頁 1 以下及黃 異在第六屆水上警察學術研討會之「海域執法機制之定位走向」中意見表示，收錄論文集，民國 88 年 5 月 13 日，頁 17 以下。主張改變傳統以功能作為機關劃設的基礎，改以自然環境或資源為劃設基礎，故應逶過機關重整而成立海洋事務專責機構者，如胡念祖主持，「我國海洋事務專責機構之設計與定位」（行政院研究發展考核委員會委託研究並將其報告編

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存在關聯，如美國的海岸防衛隊(COAST GUARD)、日本的海上保安廳等。基此，我

國解嚴後發現海域執法的壓力日增，甚至危及國家安全、社會秩序。然在近海及岸際

偷渡、走私等執法工作，原是由內政部(警政署水上警察局)、財政部(關稅總局)及國防

部(海岸巡防司令部)等單位，各依權責執行。長期以來，由於缺乏專責機構統一指揮，

以致事權分散，無法發揮整體力量；特別在走私、偷渡案件隨著解除戒嚴令而跟隨大

量增加，包括黑槍、毒品氾濫以及因兩岸間的走私所衍生口蹄疫事件等，不但嚴重威

脅國人健康，更影響社會治安與國家安全。有鑑於此，政府遂於民國 79 年 1 月 1 日先

成立內政部警政署保安警察第七總隊8，作為緊急應變措施9。之後，為求機關的正名

及擴大任務範圍，更於民國 87 年 6 月 15 日改制為內政部警政署水上警察局10。然衡

量社會情況緊接著在民國 89 年 1 月 1 日成立直接隸屬於行政院之「海岸巡防署」，將

水上警察局、海岸巡防司令部及關稅總局海上緝私艦艇等任務執行單位，加以整合，

成為岸、海一體，事權統一的海岸巡防專責機構，並參酌美、日等國立法案例11以及

依據我國國情與需要，制定「海岸巡防法」，俾能據以落實海域及海岸巡防整體性功

能，確保我近海及岸際之安全12。然如此將海岸與海域結合為一個組織體，此舉在世

界上各國所進行的海域執法機關的設計中具特殊性13。將「岸海合一」14的設置下，期

待透過有效的集中人力、物力，在符合「經濟效益」下提高執法能力。

由海域及海岸執法機關的組織異動速度及調整之方向，即可看出區域內執法所佔

地位之重要性，正日益成正比加重。然因《海岸巡防法》第 4 條規定其掌理事項及執

行事項可得，海巡機關係以執行層面為主。依海巡法所規劃出之機關性質係屬專責執

印成書出版；民國 82 年 2 月）。8 保七總隊係以保安警察組織通則為依據設置的警察機關，其任務於內政部警政署保安警察總隊與各

級警察機關權責劃分暨工作聯繫要點第一點規定「直屬中隊及第一大隊：在沿海商漁港及河口附近六浬內，配合安檢執行查緝偷運槍彈、爆裂物、毒品、防止偷渡及協助查緝走私。第二大隊：配合農委會漁業巡護船隊執行漁業警察之任務。」

9 我國急促成軍的原因有二，其一在國內民國 76 年解除戒嚴令兩岸間走私、偷渡猖獗，為求有效遏止；另則，我遠洋漁船在公海上違規撈捕鮭魚，美國海岸防衛隊出面干涉取締，進而美國國務院向我方抗議。基此，我國在短期內成立之。

10 民國 87 年 5 月 15 日立法院三讀通過《內政部警政署水上警察局組織條例》，並於同年 6 月 15 日正式掛牌運作。依其組織法第 2 條所規定其任務即將相關海域執法任務納為職掌的主辦與協辦工作事項之中。丁維新，水上警察學，頁 109（中央警察大學出版，民國 87 年 10 月修訂一版）。

11 美國以海岸防衛隊法、日本以海上保安廳法作為該海域執法機制之主要法令依據。美國的海岸防衛隊與日本的海上保安廳其管轄的範圍均以海域為限，且在負責的事務以交通執法、救難、護漁、污染、打擊犯罪、服務事項等為主。我國取其執行力量集中模式，但在規範上的內容仍有所差異。

12 立法院公報，頁 174（第八十九卷第九期院會紀錄）。13 由於海域與岸際之執法存在使用工具、與各地方政府管轄的競合等因素，大多數採分隸不同行政機

關的作法。14 「岸海合一」原來係在屬於「行政院」下的警政署與國防部的海岸巡防司令部及財政部的海關共同

負責，目前層級降到以「海岸巡防署」下轄的海洋巡防總局與海岸巡防總局，甚至還應配合海巡機關的組織重整「組織扁平化」往下降到以「縣市或地區性」的「岸海合一」，以凸顯指揮的彈性、靈活。

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行機關，亦即其與業務主管機關即面臨分立的情況。如此的組織設計深深考驗著行政

機關間的配合默契及被納編來自不同背景人員的合作精神15。

第二項 成立海岸巡防署所賦予查察犯罪之任務

成立海岸巡防署作為負責海域與海岸各項執法任務，並且在《海岸巡防法》第 10

條授權得經過受訓後視同司法警察人員，得以執行相關強制性職權。成立海岸巡防署

之前的水上警察人員原來負責的任務即是同時具有行政警察人員與司法警察人員的角

色；負責海上緝私活動的海關人員則無司法警察身分；負責守衛海岸地區及港口安檢

的海岸巡防司令部人員則在《國家安全法施行細則》第 23 條第 3 項執行前二項檢查，

發見有犯罪嫌疑時，得行使《刑事訴訟法》第 230 條第 1 項第 3 款及第 231 條第 1 項

第 3 款所定職權。

依《海岸巡防法》之規定賦予巡防機關人員打擊犯罪及取締違規行為的任務，同

時兼具有司法警察調查、偵防犯罪任務及行政人員維持行政秩序之職責。前者即以《刑

法》16及《刑事訴訟法》作為構成要件之認定依據及偵查程序之進行，其爭議僅存在

於地域管轄(與陸地警察機關或港務警察機關)的劃分上；後者卻在於是否為業務主管

機關或專責執行或有無明文授權的事務管轄之問題。前者由於該法第 10 條授權該機關

人員的司法警察(官)之身分，一經訓練者即可獲得執行該等任務時的職權；針對後者

所生的權責劃分，在本法未有明確劃分，仍待相關法令進一步加以確認，亦即因相關

行政法規的規定情況，進而影響海巡機關在執行法令時所應扮演的角色。

第三項 海岸巡防機關與警察機關之偵查犯罪管轄權分配

一、海岸巡防機關與警察機關之偵查犯罪管轄分配原則

海巡機關與警察機關人員均具有司法警察身分，分別負責不同轄區，以免管轄競

合，重疊投資。依據《海岸巡防機關與警察移民及消防機關協調聯繫辦法》第 2 條之

規定，海岸巡防機關與警察機關對於巡防機關管轄區內之犯罪案件調查，依下列規定

辦理：

（一）於海域之涉嫌犯罪案件由巡防機關調查。

（二）於海岸屬走私、非法入出國及與其相牽連之涉嫌犯罪案件，由巡防機關調

查，其他涉嫌犯罪案件由警察機關調查。

海岸巡防機關或警察機關於巡防機關管轄區內發現應由他方調查之案件時，應為

必要之處置，並立即以書面、電話、傳真或其他適當方式通知他方機關。

15 陳國勝，海岸巡防法析論，頁 5（中央警察大學出版，2003 年 1 月）。16 刑法者，包括有一般刑法、特別刑法及行政刑法三者，均包括在刑法之範疇，對違法者之查緝即以

刑事訴訟法作為依據即可。

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海岸巡防機關於管轄區內受理上述中之其他涉嫌犯罪案件必須移由警察機關調查

時，應即採取封鎖現場等必要之處置並填具受理報案移辦單，併同案件相關資料，移

由當地之警察機關調查。

二、海岸巡防機關與警察機關之相互支援

基於「行政一體」原則，依據《海岸巡防機關與警察移民及消防機關協調聯繫辦

法》之相關規定，應發揮互相協助，提供支援。從軟體運用到硬體支援等，均有賴偵

查機關間分工合作，始得以達成有效打擊犯罪的目標。

(一)轄區外的實施強制應互為通知

巡防機關人員於管轄區外依法執行搜索、逮捕、扣押、拘提時，應知會當地警察

機關。警察機關人員於海岸巡防機關管轄區內依法執行搜索、逮捕、扣押、拘提時，

應知會當地巡防機構。

海岸巡防機關於必要時得請求警察機關支援執行緝捕人犯、聯合路檢、外離島物

資運補、緊急醫療及其他巡防事務。警察機關於必要時得請求巡防機關支援執行犯罪

調查、緝捕人犯及其他警察勤務。巡防機關與移民機關於必要時，得相互支援執行查

緝非法入出國（境）之相關勤務。巡防機關與警察、移民機關於接獲前三項之人力或

機具申請支援時，除有正當理由外，應配合調派支援，若不足時，得報請上級機關調

派之。

(二)與情治機關情資的交流

巡防機關與警察、移民機關應相互合作，密切協調，彼此提供有關之犯罪情報及

資料，共同打擊犯罪。依最高法院針對海岸巡防人員離轄進入內陸查案合法性出現執

疑中，有部分的法官以與會同當地警察機關作為合法之認定，故現行海岸巡防人員離

轄的偵查行動應配合外，對國內及海外的情報中，如遇有相互配合的情況時，應透過

分工合作，發揮一體功能。

(三)情治資訊系統之利用

巡防機關依法執行職務時，得運用警察及移民機關長年以來所建立之警用電腦系

統查詢犯罪資訊系統、治安人口影像資料庫，其中含括整合國民身分證相片影像資料

系統、治安顧慮人口資訊系統、刑事犯罪資料網站查詢影像系統等，作為查詢相關偵

查犯罪所需要資料。期能結合偵查技術之運用，使得在管轄區域內之犯罪行為予以有

效防治及偵查。

(四)刑事鑑識能量之支援

自從刑事訴訟程序以人權保障為修正趨勢，影響犯罪偵查人員實施偵查時對於現

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場及證物之處理應特別注意。海岸巡防機關由於成立時納編人員的專長限制，對於長

期習以專業分工為運作模式，將難以獨立完成，於是在犯罪現場處理及證物鑑定等

必要時亦得請求警察機關支援刑事鑑識工作。

三、建立以海岸巡防為特色之海巡犯罪偵防能力

國家設官分職，各有所司。成立行政機關即透過法規指定設定任務、業務，此乃

中央法規標準法第五條第三款、行政程序法第 11 條第 1 項法律保留的精神。依據《行

政院海岸巡防署組織法》與《海岸巡防法》二法之第 1 條均明示，海岸巡防機關是設

置以維護我國海域及海岸的秩序維持。

《行政院海岸巡防署組織法》第 27 條規定，自 89 年 1 月 26 日起算，應就海岸巡

防署暨所屬機關之編裝、組織重新檢討調整，俾符合優先發展海域巡防之原則，並以

三年為期限。必要時，得延長一年。在海巡機關思索偵防工作之發展，對此一目標的

掌握亦應列為目標。

依據《海岸巡防法》第 4 條規定海岸巡防機關掌理下列事項︰

（一）海岸管制區之管制及安全維護事項。

（二）入出港船舶或其他水上運輸工具之安全檢查事項。

（三）海域、海岸、河口與非通商口岸之查緝走私、防止非法入出國、執行通商

口岸人員之安全檢查及其他犯罪調查事項。

（四）海域及海岸巡防涉外事務之協調、調查及處理事項。

（五）走私情報之蒐集，滲透及安全情報之調查處理事項。

（六）海洋事務研究發展事項。

（七）執行事項︰

1.海上交通秩序之管制及維護事項。

2.海上救難、海洋災害救護及海上糾紛之處理事項。

3.漁業巡護及漁業資源之維護事項。

4.海洋環境保護及保育事項。

8.其他有關海岸巡防之事項。

前項第五款有關海域及海岸巡防國家安全情報部分，應受國家安全局之指導、協

調及支援。

海岸巡防機關偵防機關所分配之任務，應以達成海岸巡防機關所轄區域及業務的

犯罪行為。舉凡海域之犯罪、海岸河口與非通商口岸之查緝走私、非法入出國案件，

其特性在於國際關連性強、與海洋水體有關、依賴船舶交通工具、乃至與國家安全關

係密切等，與陸上警察工作的特性存在差異，依賴警察機關之協助有其極限，最終仍

有待海巡機關以海洋執法主管機關的立場，建立具有海洋色彩的偵防工作特色。

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第二節 海巡機關變革下之偵防工作

第一項 海巡機關之偵防工作

一、海巡機關之任務

依據《海岸巡防法》第 1 條規定，「為維護台灣地區海域及海岸秩序，與資源之

保護利用，確保國家安全，保障人民權益，特制定本法。」以「維護秩序」、「保護

資源」、「確保安全」、「保障權益」作為立法目的，係符合任務之規定，且具較高

抽象性；其具體化係以該法第 4 條掌理事項作為進一步的體現，並且在各巡防機關的

組織法中再予以分工；最後以該法第 5 條等規定職權的發動要件，以為憑辦依據。如

此建構法制模式符合上位的任務法為抽象性規範，中位的權限法次之，而下位的職權

法最為具體17。上述論及者�