교육행정학연구

Korean Journal of Educational Administration2015, 제33권, 제4호, pp. 233~255

｢인성교육진흥법｣ 입법화 과정 및 쟁점 분석*

1)2)

황 준 성(한국교육개발원)서 정 화(홍익대학교)**

요 약

인성교육진흥법 이 제정되어 금년 7월부터 시행되고 있다. 이 연구는 동법의 올바른 해석

과 적용 그리고 향후 개정 과정에 필요한 판단의 준거를 제시하기 위하여 동법의 제정 의미

를 명확히 하는 동시에 동법이 올바로 정착되기 위하여 필요한 과제들을 제안함에 그 목적이

있다. 이를 위하여 인성교육 개념 및 진흥 필요성 등의 논의를 거쳐 동법 및 하위법령이 어

떠한 요구에 터하여 어떻게 입법화되었고 그 과정에서의 쟁점은 무엇이었는가를 분석하였다.

동법의 제정은 유사 입법례를 찾기 쉽지 않은 인성교육 관련 단일법이라는 형식적 특성과

함께 법적 강제력을 빌려서라도 현재의 인성교육에 변화를 가져오고자 하는 국민적 합의의

결과라는 점에서 그 의미를 찾을 수 있다. 한편, 동법은 조성법으로서 법률뿐만 아니라 하위

법령에서도 지나친 상세화는 경계되어야 하며, 동법의 해석과 적용에 있어 교원들과의 충분

한 소통을 통해 그들의 협력과 변화를 유도하되 학교에 과한 부담을 지우지 않도록 하여야

한다.

[주제어]：인성교육, 인성교육진흥법, 입법취지, 입법과정

Ⅰ. 연구의 필요성 및 목적

｢교육기본법｣ 제2조가 우리의 교육이념을 “홍익인간의 이념 아래 모든 국민으로 하여

금 인격을 도야하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 함으로써

인간다운 삶을 영위하게 하고 민주국가의 발전과 인류공영의 이상을 실현하는 데에 이

* 이 글은 국회 인성교육실천포럼 주최 인성교육진흥법 시행령 제정을 위한 토론회에서 발표된“인성교육 진흥을 위한 추진 방향과 과제”와 “ 인성교육진흥법 시행령 제정 방안” 그리고,국회입법조사처 주최 인성교육진흥법 시행령 제정을 위한 토론회의 지정토론문 “ 인성교육진흥법 관련 쟁점 및 향후 과제”를 중심으로 수정한 것임.

** 교신저자(suhchungwha@hanmail.net, 홍익대학교 명예교수)▣ 접수일(2015.10.31), 심사일(2015.11.20), 게재확정일(2015.12.13)

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바지하게 함을 목적으로 한다.”고 밝히고 있듯이 우리 교육은 인격도야와 함께 자주적

생활능력과 민주시민으로서의 자질 함양을 첫 번째 목표로 삼고 있다. 그러나 언제인가

부터 우리 교육에 있어 가장 큰 문제점의 하나로 인성교육 부실이 논의되고 있다. 특히

학교폭력 문제가 사회적으로 부각되면서부터는 학교폭력 문제의 근본적인 원인의 하나

로 인성교육 문제가 빠지지 않고 지목되고 있다.

관련하여 한국교육개발원에서 2014년 수행한 교육여론조사 자료에 따르면, 현재 우리

나라 초･중･고 학생들의 인성･도덕성 수준에 대한 질문에 전체 응답자 중 5.0%만이 긍

정적(매우 높다 0.2%, 높다 4.8%)으로 응답한 반면 61.3%는 부정적(낮다 42.2%, 매우 낮

다 19.1%)으로 응답하였다. 아울러 대학입학전형에서 가장 많이 반영되어야 하는 것으

로 인성 및 사회봉사가 27.9%로 특기･적성(26.3%), 수능성적(23.8%), 고교 내신(19.6%)

보다 우선적으로 응답되었다(한국교육개발원, 2014: 45, 63). 즉, 국민들은 우리 교육에서

인성 함양이 중요하며 바람직한 교육의 결과를 나타내는 대표적인 산출물이 되어야 함

에도 실제 학생들의 인성 수준은 낮다고 평가하고 있는 것이다.

아울러 교원들은 학생들의 기본예절 준수 태도가 종래와는 크게 달라졌다고 이야기하

면서도, 인간관계에서의 상호존중, 배려, 정직성, 절약정신 등을 제대로 갖추고 있지 못

한 것으로 평가하고 있다. 또한 많은 학생들이 정신적으로 심약하고 피곤해 있으며, 우

울증을 비롯한 정신질환 문제로 고통 받는 경우도 적지 않은 것이 사실이다. 이러한 것

들은 결국 학교폭력 문제를 비롯하여 학생들의 문제행동을 야기하는 원인이 되고 있다.

이러한 일련의 악순환 고리를 끊기 위해서는 학교만의 노력으로 불가능하다는 인식

아래에 전 사회적 협력에 의해 인성교육을 강화하고 이를 통해서 학생폭력 등의 문제를

근절하고 교육의 본질을 회복하자는 움직임이 점차 확산되고 있다. 특히 지난 2012년 7

월, 220여개의 단체들이 모여 인성교육범국민실천연대를 창립한 바 있고, 2014년 12월

29일 ｢인성교육진흥법｣이 국회 본회의를 통과하여 현재 시행되고 있다.

이 연구는 새로이 제정된 ｢인성교육진흥법｣과 그 하위법령이 어떠한 필요와 사회적

요구에 의해 어떤 과정을 거쳐 입법화되었고, 주요 내용이 무엇이며 그 내용들이 구체

화되는 과정에 어떤 쟁점들이 있었는지를 분석하고자 한다. 그리고 이를 통해 ｢인성교

육진흥법｣의 제정 의미를 명확히 함에 더하여 동법이 올바로 정착되기 위하여 필요한

과제들을 제안하고자 한다. 이와 같은 연구의 결과는 ｢인성교육진흥법｣의 올바른 해석

과 적용 그리고 향후 법 개정 과정에서 필요한 판단에 중요한 준거를 제시할 것이다.

｢인성교육진흥법｣ 입법화 과정 및 쟁점 분석 235

Ⅱ. 이론적 배경

1. 인성교육의 개념

인성교육의 개념을 정의하기에 앞서 필요한 것이 인성(人性)에 대한 정의이다. 그런데

사람마다 인성을 언급함에 그 속뜻이 다른 것과 같이 학자들도 인성에 대한 다양한 관

념을 갖고 있다. 먼저, 한국교육학회(1998)가 발간한 ｢인성교육｣에서는 인성을 사람의

바탕이 어떠하며 사람된 모습이 어떠한지를 말하는 것으로서 사람의 마음과 사람됨이라

는 두 가지 요소로 구성된 개념으로 설명하고 있다. 조난심 등(2004)은 사람이 태어나면

서 가지고 있는 성격이나 특질이 아니라 의도적 교육이나 학습에 의하여 습득하거나 변

화가 가능한 인간의 성품으로, 강선보 등(2008)은 인간이 도달해야 하는 이상적인 인간

다운 성품 및 인간 본연의 모습으로 개념화하였고, 정창우 등(2013)은 개인적 차원과 타

인･공동체･자연과의 관계 차원에서 인간다운 성품과 역량 개념으로 이해하고 있으며,

현주 등(2014)은 긍정적이고 건강한 개인의 삶과 사회구성원으로서의 삶을 살아가기 위

해 갖추어야 할 바람직한 특질과 역량으로 정의내린 바 있다.

위와 같이 보면 인성은 ‘인간됨’의 다름이 아닌데, 이 인간됨은 개개인이 고유한 존재

로서 갖고 태어나는 개인적 인간으로서의 성품과 함께 사회화된 존재로서 요청받는 사

회적 인간으로서의 성품이라는 두 축의 조화를 추구하는 역량으로 이해할 수 있다. 인

성의 개념을 이와 같이 정의할 때 인성교육은 인성 즉, 개인적 인간 그리고 사회적 인

간으로서의 성품이 조화롭게 형성되고 발현될 수 있는 역량을 키우도록 돕고 가르치는

일련의 교육활동으로 정의할 수 있다. 이와 같은 개념 정의는 최근에 인성교육과 관련

하여 사회성-감성교육(SEL)1)이 대두되고 있는 것을 잘 설명할 수 있다.

그리고 이와 같은 개념화는 인성은 사람의 마음이기에 인성교육이란 인간성을 기르는

교육, 인격을 함양하는 심성교육이라는 정의(왕석순, 2003: 2)와 인성교육이란 사람다운

사람이 되도록 하는 것이기에 일정의 가치교육으로서 도덕교육, 가치교육, 시민성교육

등의 의미가 섞여 사용되는 포괄적인 용어(umbrella term)라는 주장(정희태, 2011: 140)

등과 같이 기존의 인성교육에 관한 두 측면의 정의를 아우르는 것이 될 것이다.

1) 사회성-감성교육을 대표하는 CASEL(The Collaborative for Academic, Social, and EmotionalLearning)은 자기인식능력, 사회적 인식능력, 자기관리능력, 관계능력, 책임감 있는 의사결정능력을 사회성-감성교육의 5가지 구성요소로 제시하고 있으며, Morning Side Center는 사회성-감성교육을 정의하며 7가지 자질로 감정의 이해와 관리, 대인관계 능력, 갈등과 문제해결 능력, 주의 집중, 목표수립과 달성, 좋은 의사결정, 사회를 더 살기 좋은 곳으로 만들기 위한 책임감을 제시하고 있다(이찬승, 2012; 서정화 외, 2013 재인용).

236 교육행정학연구

2. 인성교육진흥 필요성

인성교육의 중요성은 어제 오늘의 이야기가 아니다. 인성교육이 개인적 인간으로서의

성품과 사회적 인간으로서의 성품이 조화롭게 실현될 수 있는 역량을 키워주는 일련의

교육활동이라고 한다면, 이것은 예로부터 교육이 추구하는 본질 그 자체이기 때문이다.

그런데 최근에 인성교육의 중요성이 더욱 부각되면서 ｢인성교육진흥법｣ 제정까지 이

어진 것은 국가･사회적 요구에 기인한 측면이 크다. 특히, 학교폭력 문제가 심각한 사회

문제로 대두되면서 범정부 차원에서 제시한 학교폭력근절 종합대책에서 근본대책의 첫

과제로 ‘교육 전반에 걸친 인성교육 실천’을 제시한 것과 큰 관련성을 맺는다. 이후 인

성교육 추진의 기본 틀 등의 기반 구축 방향을 모색한 ｢인성교육 비전 수립 및 실천 방

안 연구｣(천세영 외, 2012), 초･중등 학생들 대상의 인성 구인모형 설정 및 인성지수 측

정 검사도구를 개발한 ｢인성지수 개발 연구｣(지은림 외, 2012), 인성교육 프로그램의 질

판단 평가도구 개발 및 인증체제를 개발한 ｢인성교육 프로그램 인증 방안 연구｣(서경혜

외, 2013), 인성지수 검사 도구의 수정･보완, 인성교육 실천 프로그램 표준 모형 및 운영

매뉴얼 개발과 함께 인성교육진흥법안 마련을 목적으로 한 ｢학교급별 인성교육 실태 및

활성화 방안｣(정창우 외, 2013), 초･중등 학생들의 인성수준 표준화 인성검사 도구와 매

뉴얼을 개발한 ｢초･중등 학생인성수준 조사 및 검사도구의 현장 활용도 제고 방안 연구

｣(현주, 2014) 등의 연구가 이어졌으며, 정부도 ｢인성교육 강화 기본계획｣(2013.8.27)을

수립하여 추진하고 있다.

이러한 움직임은 기존의 인성교육이 학교폭력･생활지도와 관련하여 문제학생의 처방

적･예방적 차원에서 일회성 행사･캠페인성 교육활동으로 이해됨에 더하여 맞벌이 및 결

손가정 증가 등으로 인하여 자녀의 일탈 가능성이 높아지고 있으나 가정의 교육기능 약

화로 사회문제화 가능성이 상존하고, 기업-민간단체-타부처 등과의 협업을 통한 범사회

적인 협력과 확산이 미흡하다는 한계가 지적(교육부, 2014: 4)되면서, 인성교육에 관한

보다 종합적이고 실질적인 진흥 방안 마련에 대한 요구가 비등해졌기 때문이다.

한편, 서덕희(2012)는 기존 인성교육 접근의 한계를 분리적인 인성교육 개념, 대증적

인 인성교육 정책, 탈맥락적인 인성교육 실천으로 제시하면서, 인성교육은 인성교육이

아닌 다른 무엇인가, 가령 지식교육과 별개로 존재하면서 지식교육을 제대로 수행하는

데 방해가 되지 않도록 혹은 도움이 되도록 학생들을 변화시켜야 하는 수단적 차원의

교육이 아니라 학교교육이 그 자체의 이념을 제대로 실현하고자 노력하는 과정에서 실

현될 수 있는 총체적이며 궁극적인 성격의 것이라고 한 바 있다. 즉, 일차적으로는 학교

또는 학교교육에서의 변화가 필요함을 역설하였다.

또한, 학교 인성교육에 대한 접근 방식의 전환과 함께 가정과 사회의 인성교육기능

｢인성교육진흥법｣ 입법화 과정 및 쟁점 분석 237

강화를 위한 협력의 필요성이 지속적으로 요구되어 왔다. 그리고 이를 국가･사회가 강

력한 의지를 갖고 법적 힘을 빌려서라도 전 사회적인 협조를 얻어 인성교육의 진흥을

위한 토대를 갖출 필요성에 대한 국민적 공감대가 형성되어 온 것이다.

Ⅲ. 연구 방법 및 분석 모형

1. 연구 방법

이 연구에서는 다음과 같은 연구방법들을 사용하였다.

첫째, 인성 및 인성교육 관련 국내 및 국외 문헌을 고찰하여 이론적 배경과 함께 외

국 사례로부터 시사점을 도출하였다.

둘째, ｢인성교육진흥법｣ 제정과 관련된 보고서, 정책문건, 발의 법안, 수정안, 국회 검

토의견, 국회 회의록, 신문기사 등 관련 자료를 수집하여 분석하였다.

셋째, 국회 등에서 주최한 각종 토론회에 참석하여 학부모, 학생, 교원, 교육청 및 교

육부 관계자, 시민사회단체 관계자, 전문가 등의 의견을 수렴･분석하였다.

넷째, 전문가 및 관계자 협의회를 개최하여 쟁점을 찾고 그 내용을 분석하였다.

2. 분석모형으로서 체제이론적 입법정책모형

｢인성교육진흥법｣ 제정도 다른 법 제정과 마찬가지로 국민 여론, 정당 및 의회, 행정

기관, 유관단체 및 연구기관 등 많은 정책 관련 집단들의 상호작용 속에서 이루어진 것

이다. 따라서 동법의 제정을 정책의 입법화 과정 중심으로 분석함은 법 제정의 의미 등

을 이해함에 많은 도움을 준다. 이와 관련하여 Campbell 등(1971: 308-316)이 제시한 과

정 모형은 의미있는 시사점을 제공한다. 그는 거시적인 관점에서 기본적인 힘, 선행 운

동, 정치적 활동, 공식적 입법의 4단계 과정을 거쳐 정책이 입법화된다고 보았다.

238 교육행정학연구

Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ

기본적 힘

(Basic Force)⇨ 선행 행동

(Antecedent Action)⇨ 정치적 행동

(Political Action)⇨ 공식적 입법 활동

(Formal Enactment)◦사회적․경제적․정치

적․기술적 힘

◦전문기관이 작성한

보고서

◦사회단체, 매스컴

등 지방 및 전국 수

준에서 상호 관련된

조직이나 단체활동

◦입법부 및행정부처

에 의한 입법 조치

◦학교폭력의 예방

◦학교, 가정, 사회

등에서의 교육적,국민적 요청

◦한국교육개발원, 한

국교총한국교육정책

연구소, 인성교육관

련 전문가의 보고서

◦국회 인성교육 실천

포럼, 국회 입법조

사처

◦인성교육실천연합 등

◦국회인성교육 실천

포럼, 세미나

◦국회의원 간담회 등

[그림1] Campbell의 교육정책 흐름모형에 따른 과정

출처: 김신복 외(2006: 97) 참고.

여기서, 기본적 힘이 작용하는 단계는 정치적, 경제적, 사회적, 기술적 힘 등의 변화가

영향력을 미치는 과정이다. 예컨대, 국제적 상황, 국민의 경제력 정도, 인구 동태, 기술

공학의 발전, 새로운 지식의 향상 등에 의해 영향받으며 필요성이 대두되는 것이다. 즉,

변화하는 사회적 국면에 의해 정책 수립이 시작되고 정책 결정에까지 그 영향력이 크

다. 일예로 학교폭력이 교육적, 사회적 과제로 대두되고, 사회에 만연된 물질주의와 이

기주의로 각종 사회문제가 심화되는 상황을 개탄하는 분위기 속에서 인성교육을 강화하

지 않으면 안되겠다는 사회적 공감대가 형성된 것이다.

둘째, 선행 운동의 단계다. 사회의 기본적인 힘이 정책으로 전환되기 위해서는 상당한

주의와 관심을 끄는 각종 운동과 활동이 선행적으로 전개되어야 한다는 것이다. 즉, 사

회의 기본적인 힘이 하나의 정책으로 전환되기 위해서는 그 사회적 힘이 작용한 것이

무엇이고 그 강도가 어느 정도이며, 어떻게 되어야 할 것인가를 파악하는 노력이 무엇

이었는가 하는 것이다. 이러한 기본적 힘과 선행운동은 변화를 가져오는 관심을 불러일

으킨다. 인성교육 관련 연구가 한국교육개발원 등 국책연구기관에서 뿐 아니라 전문가

들을 통해 다양하게 수행되고 각종 자문위원회 활동 등을 통해 구체적인 대안과 건의

등이 제시됨으로써 점차 공감대가 확산된 것이다.

셋째, 정치적 활동 단계다. 이는 정책 결정에 선행되는 공공 의제에 관한 토의나 논쟁

을 의미한다. 이 활동은 일반적으로 전문가들이나 전문 연구기관에 의해 연구 결과가

밝혀지면 이것이 정부 내외에 정치적 활동을 유발한다는 것이다. 인성교육에 관한 조사,

연구뿐 아니라 세미나, 토론회, 인성교육범국민실천연합 등과 같은 단체에서의 실천 사

례 보고 등 입법을 위한 활발한 지원 노력도 이러한 정치적 활동으로 설명할 수 있다.

끝으로, 입법 단계는 정책 내용이 법적 뒷받침으로 확정되는 과정이다. 입법 단계는

기본적․사회적 조건의 변화나 선행 운동의 조직 및 정부 내외의 정치활동 정책결정의

｢인성교육진흥법｣ 입법화 과정 및 쟁점 분석 239

정점을 이룬다. 기본적․사회적 힘이 일반 국민들의 여론을 조성하고 입법부나 행정부에

반영되며 정당의 정책으로 수립되기도 하는 등 공식적 입법의 준거로 작용한다(김신복,

2006). ｢인성교육진흥법｣이 제정되기 전, 국회 인성교육실천포럼 등에서 간담회, 세미나

등을 통해 공식적인 입법 활동 노력이 추진된 것은 기본적으로 사회적인 합의와 공감대

가 확산된 것 때문이라 할 수 있다. 전에 수석교사제가 제안되고 입법화에 이르러 추진

되기까지 30여년이 걸친 것에 비하면 ｢인성교육진흥법｣ 제정이 짧은 기간 동안에 이루

어진 것은 매우 이례적인 과정을 거친 것으로 보인다.

위와 같은 Campbell 등의 교육정책 흐름모형을 입법화 과정을 중심으로 재구조화하

여 체제론적으로 접근하면 아래의 분석 모형이 가능하다. 입법요구에 응하여 법률안을

발의하고, 법률안에 대한 심의･의결을 거쳐 법률로 확정하여, 이를 행정부에 이관하여

공포하고 하위법령 정비 과정을 거쳐 집행하는 과정 하나하나에 대한 분석은 해당 법을

이해하는데 있어서 중요한 과정이라고 할 것이다.

[그림 2] 체제이론적 입법정책모형

출처: 황준성(2013: 97).

Ⅳ. 인성교육진흥법 의 입법화 과정 분석

1. 투입: 법안 발의 준비

국회 차원에서 ｢인성교육진흥법｣ 제정의 시작은 지난 2013년 2월 18일 국회의원연구

단체로 국회인성교육실천포럼이 창립되면서 부터로 볼 수 있다. 창립 당시 국회의원 34

명으로 시작된 이 포럼은 창립 취지를 “우리 사회에 만연된 물질주의와 이기주의로 예

(禮)가 무너지고 각종 사회병리현상이 심화되는 상황을 인성교육 강화를 통해 바로잡아

240 교육행정학연구

야 한다.”로 밝힌 바 있다. 이후 포럼은 인성교육 강화를 위한 입법방안에 대한 논의를

주도적으로 이끌어 갔는데, 특히 2013년 11월 26일에 별도의 연구팀을 통해 추진했던 ｢인성교육진흥법 마련을 위한 기초 연구｣ 결과에 대한 발표를 내용으로 하는 인성교육지

원법 마련을 위한 세미나를 개최하기도 하였다.

세미나의 발제자인 정창우 교수는 인성교육진흥을 위하여 기존 교육법 체제 내에서의

개정이 아닌 독립된 법률 체제의 구축이 필요한 이유를 1) 인성교육이 핵심과업인 교육

의 목적 구현과 교육 전통의 회복, 2) 국가․사회적, 개인적 요구에의 부합, 3) 성적 중심

및 입시 위주의 교육 풍토 개선, 4) 인성교육 중심 수업 및 교원 지도 역량 강화, 5) 인

성교육에 대한 체계적 접근 시도, 6) 인성교육을 활성화시킬 수 있는 국가․사회적 인프

라 구축, 7) 장기적 비전과 일관성 있는 인성교육 정책 추진 등 7가지로 밝힌 바 있다

(정창우, 2013: 33). 그리고 구체적인 조문은 장과 절의 구분이 없는 19개 조항 및 공포

날로부터 시행하도록 한 부칙이었다. 이 시안은 이후 6개월여의 수정･보완 과정을 거쳐

최초의 인성교육과 관련된 단일 법률안으로 국회에 발의되는 토대가 된다.

2. 법안 발의

2014년 5월 26일, 정의화 의원이 대표발의하고 전체 의원의 3분의 1이 넘는 102명의

의원이 공동발의자로 참여한 ｢인성교육진흥법안｣(제1910733호)은 22개의 조문 그리고

시행일과 기구 설립을 위한 준비 행위에 관한 2개조의 부칙으로 되어 있었다. 특히, 동

법안은 ‘인성교육’을 자신의 내면을 바르고 건전하게 가꾸고 타인･공동체･자연과 더불어

살아가는 데 필요한 인간다운 성품과 역량을 기르는 것을 목적으로 하는 교육으로 정의

함(안 제2조제1호)에 더하여, 5년 주기의 인성교육진흥종합계획 수립(안 제7조제1항), 교

육부장관 소속의 심의기구로 국가인성교육진흥위원회 설치(안 제10조), 한국인성교육진

흥원 설립(안 제11조), 교육부장관의 인성교육 목표와 성취 기준 규정 및 각 학교장의

인성교육 실시기준과 연간 인성교육계획 수립·실시 의무(안 제12조 제1항･제2항), 교육

부장관의 가정, 지역사회 등 학교 밖 인성교육 활성화를 위한 인성교육프로그램 개발･보급 노력 의무(안 제14조) 등이 담고 있었다.

이 발의안이 당초 시안에 비해 보완된 사항은 목적조항에 “대한민국 헌법에 따른 인

간으로서의 존엄과 가치를 보장하고 교육기본법에 따른 교육이념을 바탕으로” 한다는

것을 명시한 점, 국가의 책무를 체계적･구체적으로 제시하고 국민의 책무를 규정한 점,

인성교육종합계획 수립 과정을 구체화하고 다양한 의견을 반영하도록 한 점, 지역사회

등의 인성교육 지원에 관한 사항을 규정한 점, 인성교육 평가에 관한 사항을 규정한 점,

전문인력 양성에 관한 사항을 규정한 점 등이다. 이는 인성교육의 중요성을 더욱 강조

｢인성교육진흥법｣ 입법화 과정 및 쟁점 분석 241

하면서 전 국민적 참여와 인식 전환을 추진하고 인성교육의 안정적 추진을 위한 인적･물적･재정적 기반을 공고히 하려는 의지가 반영된 것이라고 할 수 있다. 즉, 학교교육에

서 인성교육을 강조함에 나아가 가정과 지역사회, 언론 등을 통해 전 국민적인 의식개

혁 운동으로 확산시켜나가겠다는 의지를 표명한 것으로 해석된다(이덕난, 2014: 8).

3. 심의·의결: 위원회 검토 및 수정 등

발의된 법안은 다음날인 5월 27일 교육문화체육관광위원회에 회부되고, 12월 3일 동

위원회에 상정되었다. 그리고 이후 제안설명-검토보고-대체토론-법안심사소위의결 등을

거쳐 12월 5일 교육문화체육관광위원장 명의의 수정안이 위원회 전체회의에서 통과되어

법제사법위원회에 회부되었다. 위원회에서 가장 많이 논의된 것은 “정부의 구조를 그렇

게 팽창시키는 문제도 신중하게 검토를 하셔야 될 것 같습니다.”(국회사무처, 2014a: 59)

는 한 의원의 지적 등과 같이 인성교육진흥원의 설치 타당성 문제였으며, 그밖에 인성

교육진흥위원회를 국무총리 산하에 둘 것인가 교육부 산하에 둘 것인가 등이었다.

한편, 수정안은 1) 인성교육진흥위원회 위원 중에서 공무원이 아닌 사람이 과반수 이

상이 되고, 위원장은 공무원이 아닌 사람으로 위촉하도록 한 것, 2) 조직신설에 따른 예

산확보 문제, 교육부 소관 기관 증가 문제 등이 고려되어 국가인성교육진흥원 설치규정

이 삭제되는 대신에, 인성교육진흥위원회가 심의한 사항을 집행할 수 있는 최소한의 조

직･인력･업무 등에 필요한 사항을 교육부령으로 정하도록 한 것, 3) 법적 근거 없이 진

행되고 있는 인성교육우수프로그램 인증제에 관한 법적 근거를 보완하여 교육부장관이

인성교육 프로그램을 인증할 수 있도록 한 것 등을 주요 수정 내용으로 하고 있다.

이 수정안은 12월 5일 법제사법위원회에 회부된 후, 12월 24일에 상정되어 검토보고-

대체토론 과정을 거쳐 수정 가결되어 본회의로 회부되었다. 이때의 주요 수정 내용은 1)

인성교육진흥위원회 위원장 및 위원 위촉 방법, 위원 구성의 다양화, 2) 국가 및 지방자

치단체의 인성교육 예산 편성 의무 규정을 지원 의무 규정으로 전환, 3) 정의 규정에서

수정안에서 추가 되었던 인성에 대한 정의 삭제, 학교의 장 임용 및 교사 신규 채용 시

인성 검증 과정 및 절차 규정 삭제, 학교의 인성교육 참여 장려에서 지역사회 등의 인

성교육 참여 실적의 인정 규정 삭제 등 모호한 정의 규정 및 과도한 규제 규정 보완이

었는데, 전문위원의 검토의견이 그대로 받아들여진 것(국회사무처, 2014d: 20)이다.

4. 집행: 본회의 통과 및 공포

법제사법위원회를 통과한 ｢인성교육진흥법안｣은 12월 29일 본회의에서 출석의원 만장

242 교육행정학연구

일치로 통과되었다. 다만, 일부 문구의 조정 등은 있었다. 그리고 2015년 1월 9일 정부

로 이송되어 1월 20일에 법률 제13004호로 공포되어 7월 21일부터 시행되고 있다.

가. 입법취지

｢인성교육진흥법｣의 입법취지는 기본적으로 당초 발의된 법안의 제안이유와 공포된

법률 제정이유를 통해서 확인할 수 있다. 즉, ‘장기적 비전과 일관성 있는 인성교육정책

추진’을 통한 ‘인성 중심의 미래사회 핵심역량 강화’가 동법의 입법취지이다. 이것은 “인

간의 건전하고 올바른 인성 여하에 따라 정보기술의 발전과 활용의 의미와 가치가 달라

진다는 점에서 보다 장기적이고 진정한 경쟁력은 인성에 달려있다.”는 인식에서 도출된

것이다. 그리고 이와 같은 취지는 1) 인성교육을 활성화할 수 있는 국가･사회적 기반 구

축, 2) 가정･학교･사회가 협력하는 구조로의 인성교육 틀의 개편을 통해 효과적인 인성

교육을 수행할 수 있는 여건이 갖추어짐으로써 달성할 수 있다고 보고 있다. 이러한 입

법취지는 동법의 해석 및 집행에 있어 중요 원칙으로 기능을 하게 된다.

나. 법의 주요 내용

1) 법의 제정 목적 및 다른 법률과의 관계

제1조는 동법의 제정목적을 규정하고 있는바 헌법의 기본이념이며 헌법 제10조가 명

시하고 있는 ‘인간의 존엄과 가치의 존중’의 보장과 ｢교육기본법｣ 제2조가 규정하는 홍

익인간 이념을 기반으로 한 교육이념을 바탕으로 1) 올바른 인성을 갖춘 시민 육성을

통하여 2) 궁극적으로는 국가사회의 발전에 이바지한다는 목적을 제시하고 있다. 그러면

서 제3조는 이법이 인성교육에 관련된 가장 기본･기준이 되는 법임을 밝히고 있다.

2) 주요 용어의 정의

제2조 제1호는 ‘인성교육’을 자신의 내면 수양과 타인 등과의 공존에 필요한 인간다운

성품과 역량을 기르는 교육으로 정의하고 있는바, 이러한 정의는 자연스럽게 인성으로

정의내리는 의미도 갖고 있다. 제2호는 인성교육의 ‘핵심 가치･덕목’의 요소를 인성교육

의 목표와 연계하여 “예, 효, 정직, 책임, 존중, 배려, 소통, 협동 등의 마음가짐이나 사

람됨”과 관련되어 정의하고 있다. 또한, 제3호에서 ‘핵심 역량’을 지식뿐만 아니라 공감･소통의 의사소통능력과 갈등해결능력 등이 통합된 능력으로 정의함으로써 인성교육이

실천 중심의 교육활동임을 밝히고 있다. 이러한 핵심 가치･덕목 및 핵심역량은 궁극적

으로 인성교육의 목표･성취기준(제12조) 및 평가(제17조)에 있어 중요 준거가 되어야 할

것이다. 제4호는 ‘학교’에 대한 정의를 통해 동법의 적용대상을 유치원부터 초등학교, 중

｢인성교육진흥법｣ 입법화 과정 및 쟁점 분석 243

학교, 고등학교급까지로 제한함을 명백히 하고 있다.

3) 국가 등의 책무 및 인성교육종합계획의 수립 등

제4조는 인성교육 진흥의 책무가 국가와 지방자치단체의 공동 책무임을 우선적으로

밝히고 있다. 또한, 국가 등의 책무를 규정함에 있어서 가장 먼저 인성교육에 관한 장기

적이고 체계적인 정책 수립･시행의무를 부과하고 있다. 이와 관련하여 제6조는 교육부

장관에게 5년마다 인성교육종합계획을 수립할 것과 국가 수준의 종합계획에 대응하여

교육감이 연도별 시행계획을 수립･시행하도록 규정하고 있다. 한편, 제8조는 계획 수립

과정에서의 공청회 개최를 절차적 정당성 측면에서 규정하고 있다.

4) 인성교육의 기본 방향 및 인성교육진흥위원회

제5조는 인성교육의 기본방향을 제시하고 있다. 첫 번째로 인성교육은 가정, 학교, 사

회과 함께 하여야 하는 과업임을 밝히고 있는바, 이는 궁극적으로 가정에서의, 사회에서

의 그리고 학교에서의 인성교육이 상호 교류되고 연계되어야 함을 뜻한다. 그러면서 제

2항에서는 인성교육은 교육학적 측면에서 인간의 전인적 발달단계에 맞추어 장기적인

계획 하에 실시되어야 함을 밝히고 있는데 이는 인성교육이 구호성 또는 이벤트성 행사

로 전락해서는 아니 됨을 의미한다고 할 것이다.

한편, 제9조는 인성교육진흥 관련 중요 사항의 심의기구로서 교육부장관 소속의 인성

교육진흥위원회를 설치･운영할 것을 규정함과 아울러 동 위원회에서 심의할 사항을 예

시적으로 열거하고 있다. 그러면서 제2항 내지 제4항은 위원회의 구성과 관련하여 위원

장을 포함한 20명 이내의 위원으로 구성하되 민간위원회적 성격이 드러나도록 공무원이

아닌 사람이 과반수가 되도록 하고 있다. 제5항은 위원회가 심의한 사항을 집행하기 위

하여 관련된 조직･인력･업무 등에 필요한 사항은 교육부령으로 정하도록 하고 있다.

5) 학교의 인성교육 기준과 운영

제10조는 교육부장관에게 각 학교급에 맞는 인성교육 목표와 성취 기준을 정할 것을

의무로 부과하고 있다. 이 때 각 학교급에 대한 인성교육 목표와 성취기준은 제2조에서

정의 내린 인성교육 핵심 가치･덕목, 핵심역량과의 관련성에서 정해져야 할 것이다. 한

편, 제2항은 제1항에 근거하여 장관이 정하는 인성교육 목표와 성취기준 그리고 교육대

상의 연령 등을 고려하여 각급 학교의 장에게 인성교육에 관한 연간교육계획을 수립･운영할 의무를 부과하고 있다. 그러면서 제3항에서는 학교의 장에게 인성교육 중심의 교

육과정을 편성･운영할 의무를 부과하고 있다.

244 교육행정학연구

6) 인성교육프로그램 및 인성교육과정의 인증 등

제11조는 학교 외에 가정과 지역사회에서의 인성교육 진흥을 위한 지원도 국가 및 지

방자치단체의 중요 책무로서 가정, 학교, 지역사회에서 활용할 수 있는 인성교육프로그

램을 개발하여 보급할 것을 규정함에 더하여 학부모도 인성교육진흥의 주체로서 진흥

시책에 협조할 책무와 함께 필요한 사항을 건의할 수 있는 권한이 있음을 밝히고 있다.

제12조부터 제14조는 인성교육프로그램 및 인성교육과정에 대한 인증제를 규정하고

있다. 다만, 인증의 신청은 의무가 아닌 선택사항이다. 구체적으로 인증 주체는 교육부

장관이 되며 인증을 받고자 하는 자의 신청에 의해 교육부장관이 교육부령으로 정하는

교육내용･교육시간･교육과목･교육시설 등과 관련된 인증기준에의 부합도를 심사하여 인

증하도록 하고 있다. 특히, “인증기준에 적합한 경우에는 이를 인증하여야 한다.”고 규

정함으로써 인증권자의 재량여부를 부인하는 태도를 보이고 있다.

제13조가 규정하고 있는 인증의 유효기간은 1차적으로 3년이며 1회에 한하여 2년 이

내에서 연장할 수 있도록 하고 있다. 그런데, 이와 관련하여 인증 연장의 유효기간도 종

료된 경우에는 다시 재인증이 불가능한 것인가와 관련하여 해석상 논란이 있는데 법에

서 정한 최장 5년의 기간이 경과되면 첫 인증 때와 같은 기준과 절차에 의하여 재인증

을 받을 수 있다고 보아야 할 것이다.

7) 인성교육 예산 지원 및 인성교육의 평가 등

제15조는 국가 및 지방자치단체에게 인성교육 지원, 인성교육프로그램 개발‧보급 등

인성교육 진흥에 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원할 것을 의무화하고 있다.

제16조 제1항은 장관 및 교육감으로 하여금 종합계획 및 시행계획에 따른 인성교육의

추진성과 및 활동에 관한 평가를 1년마다 실시하도록 하고 있다. 아울러 제2항은 인성

교육 평가결과를 종합계획 및 시행계획에 반영할 수 있도록 하고 있는데, 이때 ‘인성교

육 평가결과’가 무엇인가와 관련해서 다소간의 이견이 있다. 그러나 법률의 다른 조문에

서 인성교육 평가와 관련된 다른 내용이 없고, 법률 제4조에서 인성교육 활동은 학교가

중심임을 제시하고 있음과 함께 당초 발의된 법안의 해당 조문이 교육감의 학교의 인성

교육 활동에 관한 평가에 관한 내용이었음을 고려할 때, 제2항의 인성교육 평가결과는

제1항의 인성교육의 추진성과 및 활동 평가 결과에 다름이 아니라고 할 것이다.

8) 교원의 연수 및 전문인력의 양성

제17조는 학교 교원의 인성교육 관련 역량 강화를 위하여 교육감으로 하여금은 교원

에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정시간 이상 인성교육 관련 연수를 이수하도록

할 것을, 교육부장관에게는 교원양성기관의 경우 예비교원의 인성교육 지도 역량을 강

｢인성교육진흥법｣ 입법화 과정 및 쟁점 분석 245

화하기 위하여 관련 과목을 필수로 개설하여 운영하도록 할 것을 규정하고 있다.

또한, 제20조는 국가 및 지방자치단체에게 인성교육 확대를 위하여 필요한 인성교육

에 관한 전문인력을 양성할 의무를 부과하고 있다. 그러면서 인성교육 전문인력 양성기

관을 지정하고 필요한 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있는 근거를 제시하고 있다.

9) 학교의 인성교육 참여 장려 및 언론의 인성교육 지원

제18조는 학교장에게 소속 학생들이 학교 이외에도 지역사회 등에서 개설되는 다양한

인성교육에 참여할 수 있도록 권장하고 지도･관리하도록 노력할 책무를 부과하고 있다.

한편, 당초 발의 법안에는 학교의 장은 학생의 지역사회 등의 인성교육 참여에 대하여

대통령령으로 정하는 바에 따라 그 참여 실적을 인정하여 줄 수 있도록 하고 있었는데,

고등학교 이하 교육에서의 역효과 등에 대한 논란 끝에 삭제되었다.

제19조는 국가 및 지방자치단체는 인성교육 진흥을 위해 필요한 경우 언론을 이용하

여 캠페인 활동을 전개하도록 노력하여야 할 의무를 부과하고 있다. 동조의 경우에는

당초 발의 법안에서는 캠페인 활동 전개 노력의 주체가 언론 자체였으나, 이 경우 언론

의 자유 침해에 대한 문제제기가 있어 수정된 것이다.

다. 하위법령 위임 사항

｢인성교육진흥법｣이 직접 규율하지 아니하고 하위법령에 명시적으로 위임한 하위법령

의 필수적 규정사항들은 전체적으로 24건이다. 지방자치법규로 위임된 사항은 없다.

대통령령으로 위임한 10건은 다음과 같다. ① 인성교육종합계획 수립 시 협의하여야

하는 관계 중앙행정기관의 장 등 종합계획 관련 위임 사항(제6조), ② 종합계획 및 시행

계획 수립 과정에의 공청회 개최에 필요한 사항(제8조), ③ 위원의 임명 또는 위촉 방법

등 인성교육진흥위원회의 설치･운영 관련 위임 사항(제9조), ④ 학교의 인성교육 기준과

운영 관련 위임 사항(제10조), ⑤ 국가와 지방자치단체의 인성교육 지원 관련 위임 사항

(제11조), ⑥ 인성교육 추진성과 및 활동평가 관련 그 밖의 필요 사항(제16조), ⑦ 인성

교육 관련 연간 연수 시간 등 교원 연수 등에 관한 위임 사항(제17조), ⑧ 인성교육 전

문인력 양성기관의 지정기준에 관한 위임 사항(제20조), ⑨ 교육감에게 위임하는 교육부

장관 권한에 관한 사항(제21조), ⑩ 과태료의 기준 등에 관한 사항(제22조).

한편, 교육부령으로의 위임 사항 4건은 다음과 같다. ① 인성교육진흥위원회가 심의한

사항을 집행하기 위하여 필요한 조직･인력･업무 등에 필요한 사항(제9조), ② 교육내용･교육시간･교육과목･교육시설 관련 인증 기준 등 인성교육 프로그램 인증 관련 위임 사

항(제12조), ③ 인증 유효기간 관련 인증의 연장신청 관련 그밖에 필요한 사항(제13조),

④ 인성교육 지도역량 강화를 위한 관련 과목을 필수로 개설하여야 하는 교원양성기관

246 교육행정학연구

등 교원의 연수 관련 위임사항(제17조).

Ⅴ. 인성교육진흥법 입법화 과정에서의 쟁점 분석

1. 법률 입법화 과정에서의 쟁점

가. 법 제정의 실효성 및 교원들의 미온적 태도

｢인성교육진흥법｣ 제정 과정에서 가장 큰 쟁점 중 하나는 법 제정의 실효성 문제였

다. 즉, “인성교육은 ‘교육과정’을 통해 그 시간과 방식 및 내용을 확보하여야 할 과제이

지 입법으로 강제할 일이 아니다.”(교육운동연대･교육혁명공동행동, 2015.: 3)는 지적과

같이 인성교육을 교육 일반과 분리하여 볼 수 있는가, 분리된 인성교육에 대한 입법화

는 실효성이 있는가의 다툼이 있었다. 그리고 실효성에 대한 문제는 사실 입법화 과정

에서 보여준 교원들의 미온적 태도와도 연결된다. 즉, 최대 교원단체인 한국교총이 입법

화에 앞장섰음에도 불구하고(한국교원단체총연합회, 2014), 다수의 교원들은 이 법이 그

동안의 학교와 교원들의 노력을 부정적으로 보면서 교원을 변화의 대상으로 여겨 교원

에게 또 다른 부담을 지운다는 이유로 미온적인 태도를 보인 것이 사실이다.

그러나 ｢인성교육진흥법｣의 제정은 그 자체로서 적지 않은 의미를 갖는다. 특히 국가

로 하여금 장기적인 계획 아래에서 인성교육 진흥을 위한 국가･사회적 여건을 조성하고

범국가적 과업으로 이를 일관되게 추진할 의무를 부과하고 있다는 점만으로도 이 법 제

정의 실효성은 적지 않다. 또한 그 실천력을 담보하기 위하여 인성교육진흥위원회와 함

께 위원회의 심의 사항을 집행하기 위한 별도의 조직･인력을 구축하도록 하고 있다는

점도 동법이 단순한 선언적 구호에 그치지 않을 것임을 보여준다. 이러한 까닭으로 법

시행 이후에 처음으로 수립될 인성교육종합계획과 함께 인성교육진흥위원회 등의 첫 구

성은 매우 중요하다.

나. 교육법 체계 내에서의 위상

｢인성교육진흥법｣이 교육법 체계에서 어떤 위치에 해당하는지도 적지 않은 논의가 있

었다. 특히, ｢교육기본법｣과의 관계, ｢초･중등교육법｣ 및 ｢고등교육법｣ 등 학교교육법

체계와의 관계, ｢평생교육법｣과의 관계 등등 기존 교육법 체계를 구축하고 있는 개별법

령들과의 관계에 대한 질문이 적지 않았던 것이다.

이와 관련하여 ｢인성교육진흥법｣은 교육 관계 법령의 근본이 되는 ｢교육기본법｣의 구

｢인성교육진흥법｣ 입법화 과정 및 쟁점 분석 247

체화법으로서의 지위를 가짐에는 이의가 없는듯하다. 그리고 ｢초･중등교육법｣, ｢고등교

육법｣, ｢평생교육법｣과의 관계는 일반법과 특별법의 관계로 봄이 타당할 것이다. 즉, ｢인성교육진흥법｣ 제3조가 규정하고 있듯이 기본적으로 인성교육과 관련된 특별한 후속

조치가 없는 한 기존 교육법령들에 우선되는 효력을 갖는다. 특히 고등학교 이하의 학

교교육에 있어서는 교과 및 비교과의 교육과정 운영 그 자체가 인성교육과 직접 관련이

있기 때문에 많은 영향을 미칠 수밖에 없다. 다만, 제2조 제4호의 학교에 대한 정의에

의해서 ｢고등교육법｣의 적용을 받는 기관의 인성교육 활동 자체는 직접적인 대상이 되

지는 않고, 교원양성과 관련하여 부분적으로 적용된다고 보아야할 것이다. ｢평생교육법｣과의 관계에서도 학교밖 지역사회에서의 인성교육프로그램 및 인성교육과정의 개설･운영 등에 한하여 특별법적 지위를 갖는다고 할 것이다.

다. 법의 규율 범위

｢인성교육진흥법｣의 교육법 체계 내에서의 위상과 직접 관련된 쟁점이 동법의 규율

범위였다. 즉, 현행 ｢인성교육진흥법｣은 그 규율 대상인 학교에서 대학 등 고등교육기관

을 제외하고 있는바 이에 관한 문제의 지적이었다. 그리고 제기된 문제의 핵심은 동법

의 제정취지가 밝히고 있듯이 장기적 비전과 일관성 있는 인성교육정책 추진을 위해서

는 고등학교 이하뿐만 아니라 대학, 그리고 군대, 기업 등을 포함하는 명실상부한 전생

애적 인성교육 진흥에 관한 법이 되어야 한다는 것이었다. 이와 관련하여서는 지속적인

문제제기와 함께 향후 법 개정의 압력 요인으로 작용할 것으로 예측된다.

라. 전담기구의 설치

｢인성교육진흥법｣ 입법화 과정에서의 또 다른 쟁점이 인성교육 전담기구 설치 문제였

다. 당초 제안되었던 국가인성교육진흥원의 설치가 교육문화체육관광위원회의 심의 과

정에서 삭제된 것이다. 다음은 동 위원회 법안소위원회 의사록(2014.12.4.)의 일부이다.

윤관석 위원: (생략) 그런데 지금 말씀하신 대로 인성교육진흥원 문제는 기구 설치인데 그

것에 대해서 집중적으로 잠깐 하고……

소위원장 신성범: 그렇게 하겠습니다. 대체토론 때 박혜자 위원께서 주로…… 인성교육, 11조 이것 어떻게 하면 좋겠습니까? 법안 제안자의 의견은 이게 없으면 집

행기관이 없어지는 것이기 때문에 실효성이 담보되지 않는다는 말씀을

하고 계십니다.⋮

김태년 위원: 위원회를 만들고 실무 국․과에서 이것을 실행하면 안 되는 거예요?⋮

248 교육행정학연구

교육부차관 김신호: 이 문제와 국가인성교육진흥원 설립과 관련해서는 지난번에 교문위 전

체회의에서 박혜자 위원님의 질의와 관련해 가지고 교육부장관께서 답

변드린 바가 있습니다. 신중 검토했으면 좋겠다 이런 말씀 하셨거든요.⋮

소위원장 신성범: 들어냅니다. 대신 진흥위원회 소속도 교육부장관 소속으로 원안을 가져

가고, 다만 국가인성교육진흥위원회에서 결정한 사항을 집행할 수 있는

조직적 구성과 문제에 대해서는 교육부령으로 한다는 것을 조문화해서

내일 아침에 다시 한 번 보여 주고 동의를 받아 주기 바랍니다. 됐습니

까?

또한, 인성교육진흥위원회도 명칭은 물론 그 성격 및 구성과 관련하여서 많은 논의와

조문의 수정이 있었다. 이 문제들은 후에 시행령 제정 과정에까지 영향을 미쳐 인성교

육진흥 업무를 담당할 기구의 조직과 관련하여 가칭 인성교육추진단을 설치하고 행정자

치부, 여성부, 복지부, 문화관광부 등 관련 부처 및 지원 인력의 도움을 받자는 방안이

검토되기도 하였다. 그러나 실효성 문제와 이미 유사한 기구가 존재한다는 사실로 인하

여 범정부적 추진단 보다는 교육부에 인성교육과를 신설하고 사무국 기능을 수행하도록

하도록 하는 방안으로 귀결되었다.

2. 하위법령 입법화 과정에서의 쟁점

가. 시행령 위임 사항 중 쟁점

교원과 관련해서 교원연수의 방법과 범위, 시간 등이 민감하게 다루어졌다. 시행령 제

정 과정의 공청회에서 처음 제기된 안은 연간 15시간이었는데 그 시간이 과중하다는 교

원단체의 반발에 의해 축소를 위한 논의를 거듭하였다. 그러다가 한 때 교원별 의무 시

간이 아니라 직무연수 과정의 일정 비율 이상을 인성교육 관련 역량 강화 관련 과목으

로 운영하도록 하는 방안이 논의되기도 하였다. 이는 연수와 관련된 의무 주체가 교원

이 아닌 교육감이어야 한다는 문제제기에 의한 것이었다. 다만, 최종적으로는 연간 4시

간으로 귀결되어 오늘에 이르고 있다. 또한, 인성교육진흥위원회의 민간위원 중 인성교

육에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람을 규정함에 있어서 교원의 경우 교직경력을 최소

몇 년으로 하는 것이 타당한가의 문제도 논의가 필요했던 내용이었다.

아울러 인성교육 추진성과 및 활동 평가와 관련하여 평가에 학생인성 평가가 포함되

어야 하는가 또는 종합계획과 시행계획 추진 성과평가로 충분한가의 문제 그리고, 평가

결과의 공개 범위는 어디까지가 바람직한가의 다툼이 있었다. 이에 더하여 교육감으로

하여금 인성교육 시행 결과를 매년 교육부장관에게 보고하도록 할 필요성에 대한 논의

가 있었는바, 교육청의 부담을 고려하여 현재 시행되는 시･도교육청 평가제도를 활용하

｢인성교육진흥법｣ 입법화 과정 및 쟁점 분석 249

도록 하는 것으로 귀결되었다.

인성교육센터 지정과 업무 위탁 그리고 인성교육프로그램 인증 문제도 쟁점 중 하나

였다. 먼저, 센터로 지정될 수 있는 자격과 관련하여 정부 출연 연구기관 및 공공기관

중심으로 논의되었으나 점차 그 범위가 확대되어 중앙행정기관의 허가를 받은 비영리법

인까지 이어졌다. 아울러 인성교육 전문인력 양성기관의 지정기준과 관련하여 민간기관

의 인정범위도 중요 사항으로 이야기되었다. 그리고 끝으로 종합계획 및 시행계획의 수

립 마감일에 대한 논의가 있었다. 이는 국가 차원의 종합계획이 시･도차원의 시행계획

을 거쳐 단위학교로 통보되는 시점을 가급적 앞당김으로써 학교 교육과정 편성에의 반

영을 위한 충분한 시간을 제공하여야한다는 요구에 기인한 것이었다.

나. 시행규칙 위임 사항 중 쟁점

시행규칙 제정과 관련해서는 인성교육진흥위원회가 심의한 사항을 집행하기 위한 조

직･인력･업무 등에 필요한 사항을 규정함에 그 조직의 성격이 위원회 소속의 실무위원

회 수준이어야 하는지, 범정부적 추진단의 성격이어야 하는지, 별도의 가칭 인성교육진

흥센터의 형식이 타당한가의 논의가 가장 활발하였다. 그리고 나름 인성교육진흥센터로

의견이 모아진 이후에는 센터 지정과 관련된 기준 조건이 논의의 핵심을 이루었다.

그밖에 중요한 것으로는 인성교육프로그램 및 인성교육과정에 있어 인증 기준이 되는

교육내용･교육시간･교육과목･교육시설 등의 기준에 관한 논의가 있었다. 또한, 명시적

위임은 없었지만, 일반자치단체의 보다 적극적인 협력을 이끌어내기 위한 기제의 마련

과 관련하여 어떠한 기구가 필요한지 그리고 세부 운영과 관련된 기준은 어떤 절차를

통해 갖추어야하는지 등도 많이 논의되었다. 다만, 이러한 과정을 거쳐 시행규칙 초안이

마련되었으나 시행령과 달리 아직 실제 제정까지는 이루어지지 못하고 있다.

다. 그 밖의 쟁점

하위법령 제정과정에서 인성교육 결과의 대입 반영 근거 규정 신설과 관련된 논의도

뜨거웠다. 대학입시제도 운영은 각급 학교교육의 과정, 내용, 방법, 평가 뿐 아니라 교사

및 학부모들의 생활과 행동을 지배하는 것이 사실이므로 대학입시 반영 여부가 인성교

육 진흥 정책의 성공을 좌우하는 중요 요소가 된다는 측면에서 제기된 문제이다. 구체

적으로 대입과정에서의 면접 등에 활용할 수 있도록 인성교육 수행평가 결과를 학생부

에 기재하도록 하자는 안도 제시되었다. 그러나 사교육을 부추길 우려가 있어 신중히

접근할 필요가 있다는 주장이 받아들여져 구체적인 조문화까지는 이루어지지 못했다.

학부모에게 인성교육 관련 연수 의무를 부과하는 규정의 추가 요구도 적지 않았다.

250 교육행정학연구

가정교육이 중요하므로 준 의무화하여 학부모의 연수 참여를 독려하고 제도적, 행정적

뒷받침과 재정적 지원을 강화하자는 것이다. 그러나 새로운 의무규정을 법률이 아닌 하

위법령에서 신설하는 것의 부당성으로 인하여 실현되지 않았다. 또한, 단위학교에서 자

율적으로 학부모 연수를 독려할 수도 있다는 반론도 있었다.

한편, 법 제9조가 규정하고 있는 국가수준의 위원회에 대응하여 시･도 단위의 위원회

를 효과적인 업무 추진 차원에서 시･도교육청에 설치하는 규정을 담자는 주장이 있었

다. 그러나 법령에서 구체적인 규정이 없더라도 시･도 조례 등으로 해당 광역자치단체

의 인성교육진흥위원회를 두는 것은 문제가 되지 않는다는 주장이 힘을 받아 시･도 단

위에서 필요에 따라 자율적으로 설치하여 운영하도록 하는 것으로 논의되었다.

그 밖에도 시행령 등 하위법령들은 법률이 규정하고 있는 기본적인 틀을 벗어날 수

없는 기본적인 한계가 있고, 직접적인 위임이 없는 상황에서 국민들에게 새로운 의무를

부과함이 적당하지 않다는 의견에 따라 최종적으로 채택되지 않은 내용들이 일부 있다.

Ⅵ. 결론

｢인성교육진흥법｣ 제정의 기본적 의미를 찾는다면 다음의 2가지를 꼽을 수 있다. 하

나는 형식적 측면에서, 동법이 세계 교육법제사에서 유사사례를 찾아보기 쉽지 않은 인

성교육과 관련된 단일 독립법이라는 점이다. 지금까지 인성교육과 관련된 법령이 전혀

없었던 것은 아니지만 우리의 ｢인성교육진흥법｣과 같이 인성교육만으로 국가 차원의 단

일 법률을 제정한 것은 그 선례를 찾아보기 쉽지 않은 것이 사실이다.

다른 하나는 내용적 측면에서, ｢인성교육진흥법｣의 제정은 홍익인간이라는 우리의 법

정 교육이념이 보여주듯이 지금까지 학생들의 전인적 성장을 위하여 많은 노력을 기울

여 왔음에도 불구하고, 아직은 지식 중심 교육의 굴레에서 벗어나지 못하였음을 자인하

고 법적 강제력을 빌려서라도 변화를 도모하고자 하는 합의의 결과라는 점이다. 특히,

인성교육만큼은 “한 아이를 키우려면 온 마을이 필요하다.”는 아프리카의 속담과 같이

더 이상 학교에만 맡겨둘 수 없다는 사회적 공감대가 형성되었음을 보여주는 것이기도

하다. 즉, 학교뿐만 아니라 가정과 지역사회 그리고 국가가 함께 범국가적 차원에서 인

성교육 진흥의 여건을 갖춤과 동시에 이 모두가 인성교육 실천의 주체가 되어야 함을

의무화하고 있음에 법 제정 그 자체만으로도 중요한 의미를 갖는다고 할 수 있다.

이와 같은 ｢인성교육진흥법｣은 단계 단계마다 적지 않은 쟁점을 해결하면서 입법화

과정을 거쳤다. 초기에는 법 제정의 실효성 및 규율 범위에 대한 논란, 법체계 상 타당

성 문제 그리고 전담기구의 설치 문제 등의 쟁점을 거쳐 법률의 입법화를 이루었다. 그

｢인성교육진흥법｣ 입법화 과정 및 쟁점 분석 251

리고 하위법령 제정 과정에서도 교원연수의 방법･범위･시간을 정점으로 하여 인성교육

추진성과 및 활동 평가의 범위, 인성교육센터 및 전문인력 양성기관의 지정기준, 인성교

육프로그램 및 인성교육과정의 인증 기준 등이 중요 쟁점으로 대두되었었다. 또한, 인성

교육 결과의 대입 반영 근거 규정 신설 및 학부모 대상 인성교육 연수 의무 부과 규정

신설 요구도 지속적으로 제기되었었다.

｢인성교육진흥법｣의 제정은 시작에 불과하다. 법명 자체에 ‘진흥’이라는 단어가 명시

되어 있듯이, 이 법은 규제가 아닌 조성법에 해당한다. 진흥(振興)이 떨치어 일어남 또

는 떨치어 일으킴의 의미를 갖는다면, 조성(造成)은 무엇을 만들어서 이룸 또는 분위기

나 정세 따위를 만듦의 단어적 의미를 갖는다. 즉, 진흥･조성법으로서 동법이 실효성을

갖기 위해서는 큰 틀에서의 인성교육 진흥과 관련된 법적 기반도 중요하지만, 더욱 중

요한 것은 인성교육의 구체적 장이되어야 하는 학교와 가정 그리고 사회 차원에서 인성

교육을 강화하고 그것을 뒷받침하기 위한 실질적인 내용들을 구체화하고 관련 환경을

갖추고 상호연계 방법을 모색하는 것이다.

이렇듯 ｢인성교육진흥법｣은 법명 그 자체에서도 확인할 수 있듯이 어떻게 하면 인성

교육이 사회적으로 활성화될 수 있도록 국가가 지원하고 조성할 것인가를 규정한 것들

이며, 앞으로도 그러하여야만 한다. 따라서 ｢인성교육진흥법｣뿐만 아니라 하위법령에서

도 지나친 세세한 규정은 경계될 필요가 있다. ｢인성교육진흥법｣과 그 하위법령들을 입

법화함에 있어서 이런저런 우려에 터하여 많은 것들을 규정하다보면 이것들이 결국 국

민들에게는 또 다른 장벽이 됨으로써 인성교육의 문제를 가정, 학교, 지역사회 등 전 국

가･사회적으로 함께 해결해가자고 하는 본질적 취지를 잃어버릴 수 있기 때문이다.

또한, 앞서도 언급은 했듯이 ｢인성교육진흥법 시행령｣ 등 하위법령 정비과정에서는

물론 그 이전에 법률 제정 과정에서부터 쟁점이 되었던 사항 중 하나가 교원의 연수 문

제였음을 상기할 필요가 있다. 그런데 사실, 교원연수를 둘러싼 다툼은 연수 그 자체의

문제라기보다는 ｢인성교육진흥법｣ 제정을 바라보는 교원들의 시각과 관련이 있다. 특히,

적지 않은 교원들이 그 취지와 달리 ｢인성교육진흥법｣이 큰 효과 없이 학교현장에 새로

운 부담만 주는 것이 아닌가 하는 걱정 그리고, 지금까지 학교가 교원들이 해온 많은

노력들에 대한 과소평가와 함께 교원들의 인성교육 지도에 대한 불신이 숨어있다는 문

제의식이 자리잡고 있었다. 그래서 법률 제10조의 학교 인성교육 기준과 운영, 제16조의

인성교육 평가 등과 같이 학교와 직접 관련된 조항들의 경우에는 단어 하나하나에 대해

민감하게 반응하였던 것이다.

실례로 교육부장관에게 유치원부터 고등학교까지 각 학교급에 맞는 인성교육 목표와

성취기준을 정할 것을 의무로 부과하고 있는 제10조와 관련하여 당초 발의 법안에는 있

던 제5항은 삭제되었는데 그 내용은 학교교의 장에게 제2항에 따른 교육계획 및 교육실

252 교육행정학연구

시 결과를 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 교육감에게 매년 1회 보고하도록 하는

것이었다. 이와 같은 보고 의무는 단위 학교에 많은 부담을 부과한다는 지적에 의해 삭

제된 것으로 이와 같은 삭제 취지는 이후 동법의 적용 과정에서도 지켜져야 할 것이다.

그 어떠한 교육정책도 교원들의 동의가 없이는 성공하기 힘든 것이 사실이다. 이러한

맥락에서 ｢인성교육진흥법｣과 관련하여서도 정책당국과 교원들의 보다 폭넓은 대화가

필요하다. 특히, ｢인성교육진흥법｣의 제정이 학교에, 교원들에게 새로운 부담을 부과하

기 위한 것이 아니라 ‘인성이 진정한 실력’이라는 기본 이념에 맞게 학교 인성교육의 올

바른 방향으로의 전환과 함께 학생들의 인성교육을 더 이상 학교가 전담하는 것이 아니

라 가정, 지역사회가 함께 협력하여 책임지기 위한 것임을 설득할 필요가 있다.

｢인성교육진흥법｣ 입법화 과정 및 쟁점 분석 253

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｢인성교육진흥법｣ 입법화 과정 및 쟁점 분석 255

Abstract

Analysis on Legislation Process of and Task for

The Character Education Promotion Act

Hwang, Junseong(KEDI)

Suh, Chungwha(Hongik University)

｢The Character Education Promotion Act｣ has been enacted and implemented from

July 2015. The purpose of this study is to clarify legislative intent of ｢The Character

Education Promotion Act｣ as well as to suggest required tasks to make ｢The

Character Education Promotion Act｣ well established to cast necessary value criterion

for the authentic interpretation, application and revision process in the future. In

order to accomplish the above purpose of the study, analysis of the meaning of the

character education and case studies of foreign countries has been carried out. And

then, for what purpose ｢The Character Education Promotion Act｣ and its lower

statues have served, how they have been enacted and what major issues are present

during that process haven been analyzed.

The research findings and implications of this study are as follows:

First, the real meaning of enactment ｢The Character Education Promotion Act｣ is

building a national consensus that character education should be done not only in

school but also in local community with harmonious families.

Second, for the accomplishment of real meaning of enactment, ｢The Character

Education Promotion Act｣ and regulations related should not be enacted excessively

in details.

Finally, positive communication with teachers and reasonable role burden of

teachers are most important. These shall bring the valid application of ｢The

Character Education Promotion Act｣ and regulations related

[Key words] character education, The Character Education Promotion Act, legislative

intent, legislation process